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Res. 00116-2008 Tribunal Contencioso Administrativo Sección II · Tribunal Contencioso Administrativo Sección II · 02/04/2008
OutcomeResultado
The Tribunal confirms the municipal agreement rejecting the positive silence request for construction permits, declaring this institute inapplicable in urban-environmental matters, while ordering the matter to be resolved within a reasonable period.El Tribunal confirma el acuerdo municipal que rechazó la solicitud de silencio positivo sobre permisos de construcción, declarando improcedente este instituto en materia urbanístico-ambiental, aunque ordena resolver la gestión en plazo prudencial.
SummaryResumen
The Contentious Administrative Tribunal hears an appeal by a condominium developer against a municipality’s rejection of a ‘positive silence’ request for construction plan approval. The court analyzes the dual dimension of the right to a healthy environment—as a fundamental right and a public function—, the role of municipalities in environmental protection, and the principles of objectivation and precaution. The ruling concludes that positive silence does not apply to urban permits affecting the environment, as urban law forms part of environmental law and the assets involved are imprescriptible and inalienable. The municipality acted validly by requesting additional technical criteria before deciding, in compliance with a prior constitutional ruling on contamination of the Burío and Quebrada Seca rivers. The appealed municipal agreement is confirmed, rejecting approval by administrative silence.El Tribunal Contencioso Administrativo conoce la apelación de un desarrollador de condominio contra el rechazo municipal de la solicitud de silencio positivo para la visación de planos constructivos. El tribunal analiza la doble dimensión del derecho a un ambiente sano—como derecho fundamental y función pública—, el papel de los municipios en la tutela ambiental, y los principios de objetivación y precautorio. La sentencia concluye que el silencio positivo no es aplicable a permisos urbanísticos que inciden en el ambiente, ya que el derecho urbanístico forma parte del derecho ambiental y los bienes involucrados son imprescriptibles e inalienables. La municipalidad actuó válidamente al solicitar ampliación de criterio técnico antes de resolver, en cumplimiento de un fallo constitucional previo sobre contaminación de los ríos Burío y Quebrada Seca. Se confirma el acuerdo municipal impugnado, rechazando la consolidación de la aprobación por silencio administrativo.
Key excerptExtracto clave
it is important to note that this institute is not operative in environmental matters—as constitutional case law has repeatedly stated, for example in rulings 6836-93, 1730-94, 1731-94, 2954-94, 5506-94, 6332-94, 0820-95, 5745-99, 2000-1895, 2003-6322, and also in ruling 0397-F-2001 of the First Chamber of the Supreme Court of Justice—of which Urban Law forms part—as the Constitutional Chamber stated in ruling 2003-3656, based on the fact that it is the legal discipline concerning land use planning, which includes delimiting the content of urban property and exercising the urban function as public power, by virtue of which the constitutional principles of the branch it belongs to are applicable to it; nor regarding public domain assets, given the subject matter—which involves the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment—and the type of asset—which is imprescriptible, unattachable and inalienable, as it is inherently destined for the use and enjoyment of the general community—; as our constitutional case law has considered (see, among others, rulings 6836-93, of 08:54 hours on December 24, 1993, 1730-94, of 15:06 hours on April 13, 1994; and 2954-94, of 09:09 hours on June 17, 1994); and Article 4 of the Forestry Law, number 7575, of February 13, 1996, regarding natural resources. Consequently, regarding permits and authorizations related to urban matters, the institute of positive silence is not applicable, i.e., they cannot be deemed granted by the passage of the deadline for their response; although they can generate the so-called negative silence, also called "presumed negative act", under the provisions of Article 261.3 of the General Law of Public Administration, which in this matter would constitute the omission of the respective institutions to properly examine, process and handle applications for permits, licenses and authorizations in urban matters within the established timeframe, after which the interested party has the avenue to challenge, first in administrative proceedings, and upon adoption of the final act (issued by the improper superior), in the plenary contentious jurisdiction.es importante advertir que este instituto no tiene operatividad en relación con la materia ambiental -como lo ha señalado en forma reiterada la jurisprudencia constitucional, así por ejemplo en sentencias número 6836-93, 1730-94, 1731-94, 2954-94, 5506-94, 6332-94, 0820-95, 5745-99, 2000-1895, 2003-6322, y también en la sentencia número 0397-F-2001 de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia-, de la que forma parte el Derecho de Urbanismo -como lo señaló la Sala Constitucional en sentencia número 2003-3656, partiéndo de la base que se trata de la disciplina jurídica atinente a la ordenación del territorio, que comprende la delimitación del contenido de la propiedad urbana y el ejercicio de la función urbanística como potestad pública, en virtud de lo cual, le son aplicables los principios constitucionales de la rama de la que forma parte; así como tampoco respecto de los bienes de dominio público, en atención a la materia de que se trata -que compromete el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado- y al tipo de bien de que se trata -que es imprescriptible, inembargable e inalienable, en tanto, por vocación está dispuesto al uso y disfrute de la colectividad en general-; como lo ha considerado nuestra jurisprudencia constitucional (así, entre otras, pueden consultarse las sentencias número 6836-93, de las 08:54 horas del 24 de diciembre de 1993, número 1730-94, de las 15:06 horas del 13 de abril de 1994; y 2954-94, de las 09:09 horas del 17 de junio de 1994); y el artículo 4 de la Ley Forestal, número 7575, de trece de febrero de mil novecientos noventa y seis, respecto de los recursos naturales. Consecuentemente, en relación con los permisos y autorizaciones relativas a la materia urbanística no resulta aplicable el instituto del silencio positivo, es decir, no pueden estimarse otorgadas por el transcurso del plazo para su contestación; aunque sí pueden generar el llamado silencio negativo, o también denominado "acto presunto negativo", al tenor de lo dispuesto en el artículo 261.3 de la Ley General de la Administración Pública, que en esta materia constituiría la omisión de las respectivas instituciones de conocer, examinar y tramitar debidamente las solicitudes de permisos, licencias y autorizaciones en materia urbanística en plazo establecido para las mismas, a partir del cual, el interesado tiene la vía para su impugnación, primero en sede administrativa, y al adoptarse el acto definitivo (emanado del jerarca impropio), en la vía plenaria contenciosa.
Pull quotesCitas destacadas
"en relación con los permisos y autorizaciones relativas a la materia urbanística no resulta aplicable el instituto del silencio positivo, es decir, no pueden estimarse otorgadas por el transcurso del plazo para su contestación"
"regarding permits and authorizations related to urban matters, the institute of positive silence is not applicable, i.e., they cannot be deemed granted by the passage of the deadline for their response"
Considerando VIII
"en relación con los permisos y autorizaciones relativas a la materia urbanística no resulta aplicable el instituto del silencio positivo, es decir, no pueden estimarse otorgadas por el transcurso del plazo para su contestación"
Considerando VIII
"el instituto [silencio positivo] no tiene operatividad en relación con la materia ambiental … de la que forma parte el Derecho de Urbanismo"
"this institute [positive silence] is not operative in environmental matters … of which Urban Law forms part"
Considerando VIII
"el instituto [silencio positivo] no tiene operatividad en relación con la materia ambiental … de la que forma parte el Derecho de Urbanismo"
Considerando VIII
"se requiere de una actitud preventiva de la gestión administrativa, esto es la adopción de medidas y controles previos, en atención a que las decisiones adoptadas pueden provocar en el ambiente daños de imposible o difícil reparación"
"a preventive attitude of administrative management is required, i.e. the adoption of prior measures and controls, since the decisions taken may cause irreparable or difficult-to-repair damage to the environment"
Considerando IV
"se requiere de una actitud preventiva de la gestión administrativa, esto es la adopción de medidas y controles previos, en atención a que las decisiones adoptadas pueden provocar en el ambiente daños de imposible o difícil reparación"
Considerando IV
Full documentDocumento completo
No. 116-2008.
SECOND SECTION OF THE TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Second Judicial Circuit of San José.- At sixteen hours ten minutes on the second of April, two thousand eight.
On the municipal appeal filed by Nombre71099, of legal age, married twice, businessman, holder of identity card number CED53017, in his capacity as President with powers of an unlimited general attorney-in-fact of the company "CONSULTORÍA JORADRI, SOCIEDAD ANÓNIMA," developer of the Condominio Horizontal Residencial Piedra Grande, this Tribunal, acting as the non-hierarchical appellate authority (jerarca impropio), hears the challenge to resolution number 6 adopted by the Concejo Municipal del Cantón de San Rafael de Heredia at ordinary session number 109-2007, held on the sixth of August, two thousand seven, which unanimously ordered:
"FIRST: TO DENY THE REQUEST FOR APPLICATION OF AFFIRMATIVE ADMINISTRATIVE SILENCE (SILENCIO POSITIVO), filed by the company Consultoría Joradri S. A., developer of the project known as "CONDOMINIO HORIZONTAL RESIDENCIAL PIEDRA GRANDE," through its Unlimited General Attorney-in-Fact, Mr. Nombre71099, based on the reasons stated in the preceding recitals (considerandos).
SECOND: To instruct the Secretariat of the Concejo Municipal to notify the interested parties of this resolution." Drafted by Judge Fernández Brenes;
WHEREAS:
I.PROVEN FACTS.- The following facts relevant to the disposition of this matter are deemed proven:
The following fact, relevant to the disposition of this matter, is deemed unproven because it cannot be established from the evidence and rulings submitted to the record: That the appellant executed a notarial instrument to establish the applicability of affirmative administrative silence.
III.APPELLANT'S GROUNDS FOR APPEAL.- The representative of the appellant company ("Consultoría Joradri, Sociedad Anónima," developer of Condominio Horizontal Residencial Piedra Grande) challenges, on grounds of legality and expediency, the refusal of the Concejo de la Municipalidad de San Rafael de Heredia to deem affirmative administrative silence perfected with respect to the approval of the construction plans and corresponding building permits for the aforementioned Condominio Horizontal Residencial Piedra Grande, for the following reasons: a.) that it complied with each and every legal requirement, as certified by the municipality's own engineer, whose opinion is also binding because he recommended granting the requested permits; therefore, no additional technical opinion is required, and the local government did not request compliance with any other requirement necessary for granting the permits and endorsement (visado); b.) that the municipality delayed deciding the matter without any legal basis, because the Sala Constitucional's ruling is inapplicable, since it does not prevent construction work but instead regulates it, and the project at issue more than adequately complies with those regulations; c.) that the statutory period—two months—elapsed, such that as of the twentieth of August, two thousand seven, it was established that the two-month period prescribed by Article 331 of Ley General de la Administración Pública had elapsed, in accordance with that provision and Article 7 of Ley de Protección al ciudadano del exceso de requisitos y trámites administrativos, number 8220, and Article 25 of the Reglamento of that Law; under those provisions, a time limit is established for deciding administrative applications; e.) that the municipality's decision was untimely—because it was issued fifteen days after the request was filed rather than within the twenty-four-hour period—and incomplete.
In view of the foregoing, he states that the Concejo is prohibited by law from issuing a denial—as it now purports to do—which renders the challenged resolution null and void; and he requests that the appeal be admitted and granted, that the challenged resolution consequently be annulled, and that the respondent Municipalidad be ordered to issue a decision in accordance with law, namely, confirming the existence of affirmative administrative silence as of the nineteenth of July, two thousand seven, thereby approving and endorsing the submitted plans; that it be ordered to pay compensation for the damages and losses caused by its unlawful conduct; and that it be ordered to refrain from interfering with execution of the project.
IV.STATE RESPONSIBILITY FOR SAFEGUARDING A HEALTHY AND ECOLOGICALLY BALANCED ENVIRONMENT AND THE PRINCIPLES GOVERNING SUCH PROTECTION.- Environmental protection (tutela del ambiente) must be viewed in two legal dimensions: first, as a fundamental right, set forth and enshrined in Article 50 of the Political Constitution and arising from an integrated interpretation of Articles 25, 69, and 89 of the Fundamental Law, which derives from the condition of the human person and seeks to guarantee health and ecological balance, thereby giving rise to the so-called right to a healthy and ecologically balanced environment; and second, as a public function, that is, as a genuine obligation of the State to provide effective protection of the environment, imposed upon the State as a whole—including local governments—and comprehensively, insofar as it must “guarantee, defend, and preserve the environment,” as required by the aforementioned constitutional Article 50.
This entails taking the measures necessary to prevent harm to natural resources and human health, and consequently makes compliance with the precautionary principle (principio precautorio) mandatory through concrete actions to prevent deforestation and the irrational exploitation of natural resources, preserve natural beauty, protect wildlife, and protect and preserve the nation’s public-domain property (bienes demaniales), among other things. In this regard, the Constitutional Chamber ruled in judgment number 2007-2410, de las dieciséis horas quince minutos del veintiuno de febrero del dos mil siete, in pertinent part:
“IV.- It is important to emphasize that the amendment of constitutional Article 50 to include environmental protection in the two dimensions already noted—as a fundamental right and as a public function—was not accidental. Indeed, prior to its adoption by the legislative body, four bills had been introduced to include this protection in the Fundamental Text, but all of them sought to add it to constitutional Article 6 and, subsequently, to Article 18 of the same body of law. It was therefore deemed more appropriate to include it in the Chapter on Social Guarantees, first, because this enables its defense before the appropriate bodies—the Constitutional Jurisdiction—as well as through more expedited proceedings (amparo proceeding (recurso de amparo)); and also subjects it to the framework governing fundamental rights—by statute—which includes the obligation to respect its essential content.
The second significant consequence, however, arises because this is a third-generation fundamental right—in view of the chronological point at which it was recognized and its connection to the principle of solidarity, with the distinctive feature that its infringement affects not only the community as a whole but may also be individualized—which, by virtue of its content, is closely linked to the community’s productive and economic processes. It must therefore be connected to countries’ right to development, although not just any development, but development carried out in harmony with the environment (sustainable development (desarrollo sostenible)), so as to guarantee a healthy and ecologically balanced environment. Thus, application of this environmental principle is directly linked to a standard for assessing the constitutionality of conduct—both administrative and private—and of the rules governing the subject matter, namely reasonableness—as developed in the case law of our Constitutional Court—because its purpose is to promote sustainability in the use of natural resources and the elements comprising the environment through their ‘proper use.’ By virtue of these principles, it is clear that environmental protection must be directed toward the proper and intelligent use of its elements and their natural, sociocultural, technological, and political relationships, thereby safeguarding the heritage to which present and future generations are entitled.
Through the production and use of technology, not only economic gains (freedom of enterprise) must be promoted, but, above all, favorable development and evolution of the environment and natural resources in relation to human beings, that is, without causing them harm or injury, as our Constitutional Court has held throughout its extensive case law, including since its earliest days, such as in the above-cited judgments number 3705-93 and number 2006-17126. Accordingly, the principle of sustainable development constitutes a fundamental parameter of people’s quality of life—as indicated in judgment number 2219-99—insofar as it conditions human activity affecting the environment. Lastly, it should be noted that the principle of sustainable development encompasses three closely linked factors: ecological, economic, and social. The State is therefore required to design productive processes in such a way as to promote the ‘greatest well-being for all inhabitants of the country’ by encouraging production carried out in harmony with the elements provided by nature, for the community’s benefit and in pursuit of a dignified life. ...” Thus, to guarantee the fundamental right to environmental protection for which the State is responsible—in a broad and comprehensive manner—a preventive approach to administrative management is required, namely, the adoption of prior measures and controls, given that the decisions adopted may cause environmental damage that is impossible or difficult to remedy, with the resulting harm to human health and quality of life, rendering subsequent enforcement ineffective in this area.
Accordingly, at least two constitutional environmental principles affecting the public function are of particular importance: the principle of objective environmental protection (principio de la objetivación de la tutela ambiental) and the precautionary principle. As to the former, as developed in the case law of the Constitutional Chamber—beginning with judgment number 14293-2005, de las catorce horas cincuenta y dos horas del diecinueve de octubre del dos mil cinco—it means that decisions in this field must be supported by technical studies, both with respect to actions by the Administration and provisions of general application—statutory and regulatory. From this derives the requirement of being “bound by science and technology,” an element that provides technical and scientific support for the Administration’s decisions in this field and thereby limits and constrains its discretion in its actions—under the terms established in Article 16 of the General Law of Public Administration.
Consistently with this, Article 17 of the Organic Environmental Law requires an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) for all human activities that “alter or destroy elements of the environment.” Accordingly, the results derived from such technical studies—such as environmental impact studies—provide an objective technical criterion indicating either the project’s environmental feasibility (viabilidad ambiental) or the probability of evident harm to the environment, natural resources, or human health, a circumstance requiring the establishment of precautionary measures or the rejection of the proposed project, work, or activity. Where there is “reasonable doubt,” decisions must favor the environment (pro-nature principle (principio pro-natura)). In view of the importance and significance of conducting these environmental-feasibility studies for projects, works, or human activities that may affect the environment, the Constitutional Chamber itself held that “the failure to conduct them is constitutionally significant because of the potential impairment of a fundamental right—in this case, the right to a healthy and ecologically balanced environment—which entails the obligation of the State—as a whole—to provide due protection to the environment, the resources and elements comprising it, and human health” (judgment number 2005-14293, de las catorce horas cincuenta y dos minutos del diecinueve de octubre del dos mil cinco).
The precautionary principle, for its part, is grounded in Principle 15 of the Rio Declaration of the United Nations Conference on Environment and Development, which refers to the necessary action and effect of preventing in advance possible harm to the constituent elements of the environment. It therefore advocates implementing actions aimed at the due protection, conservation, and proper management of resources, that is, adopting all technical or operational measures necessary to avoid, prevent, or contain possible harm to the environment or human health. Accordingly, where there is a risk of serious or irreversible harm—or objective doubt in that regard—a precautionary measure must be adopted, including postponement of the activity concerned, because subsequent enforcement is ineffective in this field, given that biological effects are irreversible in most cases; punishment may carry moral significance but is unlikely to compensate for the environmental damage caused (in this regard, see, among others, Constitutional Chamber judgments 2806-98, 2003-06322, 2004-1923, 2005-12039, and 2005-04050).
V.MUNICIPAL RESPONSIBILITY FOR ENVIRONMENTAL PROTECTION.- As stated in the preceding recital (considerando), the recent amendment to constitutional Article 50, expressly enshrining protection in the two dimensions indicated—as a fundamental right and a public function—translates into specific and concrete duties incumbent upon the State apparatus as a whole, whose essential objective is the preservation and defense of the environment. The State thereby becomes the primary guarantor of the protection and safeguarding of the environment and natural resources, insofar as it must guarantee, defend, and preserve this right. Thus, municipalities, as part of the State apparatus—as territorially decentralized entities whose jurisdiction is confined to the canton and which are entrusted with administering “local services and interests,” pursuant to Articles 168 and 169 of the Political Constitution—have not only powers and authority concerning environmental protection, but also, and especially, duties in that regard, as constitutional case law has stated, for example, in judgment number 2001-05737, de las catorce horas cuarenta y un minutos del veintisiete de junio del dos mil uno:
“V.- CONSIDERATIONS REGARDING MUNICIPAL AUTHORITY IN ENVIRONMENTAL CONSERVATION. In any event, it is necessary to emphasize the important role played by local governments in protecting and conserving the environment, which is not diminished by the considerations set forth in the preceding recital. In this regard, it should be recalled that constitutional case law has consistently held that protecting the environment is a task incumbent upon everyone equally; that is, the State—as a whole—is obligated to take the measures necessary to protect the environment in order to prevent levels of pollution, deforestation, extinction of flora and fauna, and excessive or improper use of natural resources that endanger the health of the governed. Stating that this duty is incumbent upon everyone equally means “[...] [both] public institutions, which are responsible for enforcing the legislation in force and promoting efforts to prevent or eliminate dangers to the environment; [and] private individuals, by complying with those provisions and collaborating in the protection of the soil, air, and water, since any harmful change resulting from a human act in their composition, content, or quality will also be detrimental to the quality of human life” (judgment number 4480-94, at diez horas cincuenta y un minutos del diecinueve de agosto de mil novecientos noventa y cuatro).
For this task, the term public institution must be understood to include the Central Administration—Ministries—and institutions specializing in the field, such as the Dirección General de Vida Silvestre, the Dirección Forestal, the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA), and, of course, the municipalities, among others. From the combined provisions of Articles 50 and 169 of the Constitución Política, municipalities have not only the authority but also the duty to guarantee, defend, and preserve the right to a healthy and ecologically balanced environment (ambiente sano y ecológicamente equilibrado). In this regard, it must not be forgotten that the constitutional mandate entrusted to local governments concerns the “administration of local interests and services,” duties from which arises the obligation to safeguard people’s physical and mental health, as well as to protect and preserve the natural resources within their territorial jurisdiction, as constitutional case law has repeatedly and consistently recognized (in this regard, see judgments numbers 2051-91; 2728-91; 4480-94, cited above; 0915-95; 1888-95; 2671-95; 2560-96; 4149-95; and 1360-97, among others).
By virtue of this general constitutional jurisdiction, local governments are responsible for taking the necessary measures to ensure that public resources—such as beaches, national parks, forest resources, water resources, and mineral resources—are enjoyed in a manner that guarantees the preservation of their natural conditions without alteration and protects natural resources and the environment in general. From the foregoing, it is clear that municipalities are responsible for exercising the oversight functions assigned to them by the Constitución Política and legislation in the specific area of environmental protection; this duty is obviously inherent in every municipal function and therefore cannot be disregarded in any of its manifestations. Thus, for example, when preparing the regulatory plan (plan regulador), the municipality must always take environmental preservation and protection into account. [...] In this regard, in the various disputes that have arisen, the Chamber has clearly held that an omission or negligence by municipal governments in defending and protecting the environment must be understood to constitute a serious breach of their constitutional duties insofar as it results in the violation of fundamental rights—the right to a healthy and ecologically balanced environment and the right to health.
In carrying out these tasks, a lack of human or financial resources does not justify noncompliance. [...] Although the question has also arisen as to whether there is an evident national interest in environmental matters, that interest obviously encompasses the local interest.
“[...] it is for this reason that, in this area, the activity of the Central Government is of the utmost interest to the Nation—which, of course, includes the local interest—” (judgment number 2671-95, at dieciséis horas cuarenta y cinco minutos del veinticuatro de mayo de mil novecientos noventa y cinco).
It is clear, however, that the participation of Government Ministries and other public institutions entrusted with special functions concerning the protection and preservation of the environment cannot in any way diminish the general jurisdiction that municipalities possess in this area, since doing so would constitute an intrusion into the sphere of their constitutional powers by reason of the subject matter (“local matters”), which must be reflected in the promotion and recognition of citizen participation. In any event, it must be clarified that recognition of the municipalities’ general jurisdiction over environmental matters cannot, under any circumstances, entail transferring to local governments the powers that legislation has assigned to other institutions. Accordingly, the obligation of coordination among the various public agencies arises in order to resolve any purported conflict concerning the precedence of the national interest over the local interest, so that the higher interest of the Nation may prevail. [...]”
VI.In this context, the urban-planning functions (funciones urbanísticas) performed by local governments within their territorial jurisdictions are especially important, based on the special powers assigned to them by constitutional mandate (Article 169 of the Constitution) and developed by legislation, specifically the Ley de Planificación Urbana and Ley de Construcciones. These bodies of law entrust the entire local system of urban-planning law (derecho urbanístico) to local governments, encompassing not only the preparation and approval of urban-planning regulations—the regulatory plan and its supplementary regulations, namely, the Reglamento de Zonificación, Reglamento de Fraccionamiento y Urbanizaciones, the Mapa Oficial, and the Reglamento de Renovación Urbana—but also matters concerning the issuance of permits for subdivisions (fraccionamientos), urban developments (urbanizaciones), and construction, as well as enforcement and penalties.
It is clear that this constitutes an exercise of the “building police power” (poder de policía de la edificación), as Nombre71101 states in his work Introducción al Derecho Urbanístico (Editorial Tecnos, S. A. Segunda Edición, España. 1992, p. 101), insofar as the issuance of construction permits is conditional upon the project in question complying with the applicable urban-planning scheme. This entails not only prior control—ex ante or a priori—which must be regarded as an act of authorization or permission that produces ex nunc effects, that is, from the time it is issued and prospectively—but also concurrent control, namely, oversight of the performance of the authorized activity to ensure that it is carried out in accordance with the license or permit granted and the environmental regulations governing the activity. In the event of noncompliance by the regulated party (administrado), whether through modification of the plans or construction exceeding what was authorized, this would permit revocation of the license or permit, as well as demolition of the works, pursuant to Articles 88, 89, and 96 of the Ley de Construcciones.
VII.It should be clarified that the exercise of the urban-planning function does not fall to the municipal engineer or architect under the terms stated in Article 83 of the Ley de Construcciones, but rather, as indicated above, to the municipality’s deliberative body, namely, the Council. The cited provision merely designates a person responsible for the work, consistent with the legislature’s intent that such applications be examined according to technical and objective criteria, which, given the subject matter, properly falls within the expertise of those professionals. The wording or literal text of the provision therefore cannot lead to the mistaken conclusion that urban-planning permits are issued by the officials identified therein. It should also be noted, as the respondent correctly stated, that when a municipality does not have an engineer on staff, it must necessarily forward the application to the nearest local government that does have one so that the engineer may issue an opinion in accordance with the relevant professional discipline.
For this reason, this Court does not consider the actions of the Concejo de la Municipalidad de San Rafael to be defective, since, before ruling on the requested construction permit, it requested an expanded opinion from its engineer. On the contrary, that action is fully consistent with the aforementioned constitutional environmental principles, including the principle that environmental protection must be based on objective criteria (objetivación de la tutela del ambiente), insofar as it seeks to ground the decision in a technical and precautionary basis. Indeed, pursuant to the decision in judgment number 2005-04050 of the Sala Constitucional, the municipalities of the Provincia de Heredia were ordered to adopt the recommendations issued by the Defensoría de los Habitantes and the Contraloría General de la República in order to prevent pollution of the Burío and Quebrada Seca rivers. This requires the respondent to adopt all necessary measures to ensure full compliance with that constitutional judgment.
VIII.POSITIVE ADMINISTRATIVE SILENCE (SILENCIO POSITIVO).- Specifically, regarding the request by the representative of Consultoría Joradri, S. A. that the Municipalidad de San Rafael be ordered to rule in its favor on the application for approval of the construction plans (visado de planos de construcción) for the Condominio Horizontal Residencial Piedra Grande project through the direct application of positive administrative silence, the following observations are necessary. It is true that when a regulated party submits an application, claim, inquiry, petition, complaint, or appeal to a public entity, the corresponding legal duty arises for that entity—the Administration—to issue a decision on it. This duty is an expression of the right to a response (derecho de respuesta) under Article 27 of the Constitution and the right of access to administrative justice (acceso a la justicia administrativa) under Article 41 of the Carta Fundamental. Thus, in furtherance of this duty, Article 329 of the Ley General de la Administración Pública provides verbatim:
“1. The Administration shall always have the duty to issue an express decision within the time limits established by this law.
It should be noted that the Administration is not required to issue a decision favorable to the interests of the regulated party because, as Nombre28 correctly stated:
“... the content of the response will depend on the factual and legal circumstances supporting the petition and, in accordance with them, may be either positive, if those circumstances effectively create the subjective right claimed by the citizen, or negative, if the opposite is true. Whatever the content of the response, however, it must be given within a reasonable period that permits it to be characterized as prompt rather than delayed.” (Los privilegios de la Administración Pública. Edición Mimeografiada. Colegio de Abogados. Universidad de Costa Rica. 1973. p. 115.)
Thus, if such a response is not provided, this causes serious harm to the proper regularity of administrative activity, to the legitimate interests and individual rights (derechos subjetivos) of the governed, as well as to the public- or social-service purpose of the Administration and, in general, to our Social State under the Rule of Law (Estado Social de Derecho). Notwithstanding the foregoing, the stated duty to respond is not always fulfilled. Accordingly, Administrative Legal Science devised a legal doctrine to establish the existence of a tacit or presumed intent of the Administration—the doctrine of administrative silence (silencio administrativo)—which our legal system expressly recognizes in the forms of negative silence (silencio negativo)—whereby the application submitted is presumed rejected—and positive silence (silencio positivo)—whereby the request is presumed accepted. Thus, the doctrine of positive silence is specific to Administrative Law and applies to the granting of permits, licenses, and authorizations processed before the Public Administration, pursuant to the rules contained in Articles 330 and 331 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), which state verbatim:
"Article 330.-
"Article 331.-
It is important to note, however, that positive administrative silence (silencio administrativo positivo) may apply only where there is not merely an omission by the Administration in response to an application for a permit, license, or authorization submitted by a governed person, and a statutory provision for such silence—in view of the subjection of public action to the principle of legality (principio de legalidad)—but also compliance with all requirements and conditions established by the legal system with respect to the application submitted. Thus, failure to satisfy the mandatory requirements interrupts the operation of this doctrine, as held by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) in judgment number 6332-94, a position adopted by the First Chamber of the Supreme Court of Justice (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia) in judgment number 88, dated diecinueve de octubre de mil novecientos noventa y cuatro, and in the decision issued at las quince horas quince minutos del diecinueve de octubre de mil novecientos noventa y nueve, and by the Third Section of this Court (Administrative Litigation) (Tribunal (Contencioso Administrativo)), as, for example, in decision number 407-2002, issued at las 10:15 horas del 19 de abril del 2002).
It is also important to note that this doctrine does not operate in environmental matters—as constitutional case law has repeatedly held, for example, in judgments number 6836-93, 1730-94, 1731-94, 2954-94, 5506-94, 6332-94, 0820-95, 5745-99, 2000-1895, 2003-6322, and also in judgment number 0397-F-2001 of the First Chamber of the Supreme Court of Justice—which include Planning Law (Derecho de Urbanismo), as stated by the Constitutional Chamber in judgment number 2003-3656, based on the premise that it is the legal discipline concerning land-use planning (ordenación del territorio), encompassing the delimitation of the content of urban property and the exercise of the planning function (función urbanística) as a public power, by virtue of which the constitutional principles governing the branch of which it forms part are applicable to it. Nor does the doctrine operate with respect to public-domain property (bienes de dominio público), in view of the subject matter involved—which implicates the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment—and the type of property involved—which is not subject to prescription, attachment, or alienation, because by its nature it is intended for the use and enjoyment of the community at large—as our constitutional case law has held (among others, judgments number 6836-93, issued at las 08:54 horas del 24 de diciembre de 1993; number 1730-94, issued at las 15:06 horas del 13 de abril de 1994; and 2954-94, issued at las 09:09 horas del 17 de junio de 1994, may be consulted); nor does it operate with respect to natural resources under Article 4 of Ley Forestal, number 7575, dated trece de febrero de mil novecientos noventa y seis.
Consequently, the doctrine of positive silence does not apply to permits and authorizations concerning planning matters; that is, they may not be deemed granted merely because the period for responding to them has elapsed. They may, however, give rise to negative silence, also known as a “presumed negative act” (acto presunto negativo), pursuant to Article 261.3 of the General Law of Public Administration, which in this area would consist of the failure of the respective institutions to hear, examine, and duly process applications for planning permits, licenses, and authorizations within the period established for them. Once that period has elapsed, the interested party may challenge the omission, first in administrative proceedings (sede administrativa) and, after the final act has been adopted (issued by the non-hierarchical appellate authority (jerarca impropio)), in plenary administrative litigation proceedings (vía plenaria contenciosa).
Notwithstanding the foregoing, the respondent Municipality is reminded that the application at issue must be decided within a reasonable period so as not to violate Article 41 of the Political Constitution (Constitución Política).
POR TANTO:
The challenged municipal resolution is affirmed, and the administrative remedies are deemed exhausted.
Name5180 Name65604 Silvia Consuelo Fernández Brenes Municipal Condominio Horizontal Residencial Piedra Grnade et al. v. Municipalidad de San Rafael de Heredia amv Municipal (Non-hierarchical appellate authority (Jerarquía impropia)) Condominio Horizontal Residencial Piedra Grande v. Municipalidad de San Rafael de Heredia
No. 116-2008.
SECCIÓN SEGUNDA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Segundo Circuito Judicial de San José.- A las dieciséis horas diez minutos del dos de abril del dos mil ocho.
Por apelación Municipal interpuesta por Nombre71099 , mayor, casado dos veces, empresario, con cédula de identidad número CED53017, en su condición de Presidente con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma de la sociedad "CONSULTORÍA JORADRI, SOCIEDAD ANÓNIMA", desarrolladora del Condominio Horizontal Residencial Piedra Grande, conoce este Tribunal como jerarca impropio, de la impugnación del acuerdo número 6 adoptado por el Concejo Municipal del Cantón de San Rafael de Heredia en sesión ordinaria número 109- 2007, celebrada el seis de agosto del dos mil siete, que dispuso por unanimidad:
"PRIMERO: RECHAZAR LA SOLICITUD DE APLICACIÓN DE SILENCIO POSITIVO, que interpone la Empresa Consultoría Joradri S. A., desarrolladora del proyecto denominado "CONDOMINIO HORIZONTAL RESIDENCIAL PIEDRA GRANDE", mediante su Apoderado Generalísimo, señor Nombre71099 , con fundamento en las razones expuestas en los considerandos anteriores.
SEGUNDO: Instruir a la Secretaría del Concejo Municipal, para que proceda a comunicar el presente acuerdo a los interesados." Redacta la Juez Fernández Brenes;
CONSIDERANDO:
I.DE LOS HECHOS PROBADOS.- De importancia para la resolución del presente asunto, se tiene por probado el siguiente elenco de hechos:
De importancia para la resolución de este asunto, por no derivarse de las probanzas y resoluciones aportadas a los autos, se tienen como hechos no probado el siguiente: Que el recurrente hubiese levantado acta notarial para acreditar la procedencia del silencio positivo
III.AGRAVIOS DEL APELANTE.- El personero de la empresa apelante (Consultoría Joradri, Sociedad Anónima", desarrolladora del Condominio Horizontal Residencial Piedra Grande), impugna el rechazo del Concejo de la Municipalidad de San Rafael de Heredia de tener por consolidado el silencio positivo respecto de la aprobación de los planos constructivos y los respectivos permisos de construcción del señalado Condominio Horizontal Residencial Piedra Grande, por motivos de ilegalidad y oportunidad, por los siguientes motivos: a.) que han cumplido todas y cada uno de los requisitos legales, según lo acreditó el propio ingeniero de la municipalidad, criterio que además es vinculante (al haber recomendado el otorgamiento de los permisos solicitados); motivo por el cual no se requiere ningún otro criterio técnico y sin que al efecto se le haya pedido de parte de ese gobierno local, el cumplimiento de ninguna otra exigencia necesaria para el otorgamiento de los permisos y visado; b.) que la municipalidad ha retrasado la decisión del asunto sin ninguna base legal, en tanto no resulta de aplicación el voto de la Sala Constitucional, ya que el mismo no impide la realización de obras, sino que vino a regular las mismas, las que cumple sobradamente el proyecto en cuestión; c.) que ha transcurrido el plazo de ley -dos meses-, de manera que a partir del veinte de agosto del dos mil siete, fecha en el que se tiene por acreditado que ha transcurrido el plazo de dos meses dispuesto en el artículo 331 de la Ley General de la Administración Pública, conforme lo dispuesto en el citado numeral y en los artículos 7 de la Ley de Protección al ciudadano del exceso de requisitos y trámites administrativos, número 8220 y 25 del Reglamento de esa Ley; disposiciones al tenor de las cuales, se establece un límite de tiempo para la resolución de las gestiones administrativos; e.) que la decisión de la municipalidad es extemporánea -al haber sido resuelto quince días después de formulada y no en el plazo de veinticuatro horas-, además de incompleta.
Al tenor de lo anterior, señala que al Concejo le está vedado por ley dictar un acto denegatorio -como ahora se pretende-, lo que vicia de nulidad el acuerdo impugnado; y solicita que se admita la apelación, declarándose con lugar, en virtud de lo cual, debe de anularse el acuerdo impugnado, se ordene a la Municipalidad recurrida dictar acto conforme a derecho, esto es, ratificando la existencia del silencio positivo, a partir del diecinueve de julio del dos mil siete, y con ello, se apruebe y visen los planos presentados, se le condene al pago de los daños y perjuicios causados con la actuación ilegal, y que se le ordene abstenerse de perturbar la ejecución del proyecto.
IV.DE LA TUTELA A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO A CARGO DEL ESTADO Y PRINCIPIOS QUE INFORMAN ESTA TUTELA.- La tutela del ambiente debe verse en una doble dimensión jurídica; en primer lugar, como un derecho fundamental, contenido y consagrado en el artículo 50 de la Constitución Política, y de la interpretación integrativa de los numerales 25, 69 y 89 de la Ley Fundamental, que deriva de la condición de la persona humana y que tiende a garantizar la salud y el equilibrio ecológico, que da lugar al denominado derecho a ambiente sano y ecológicamente equilibrado; y en segundo lugar, como una función pública, esto es, como una verdadera obligación del Estado de dar efectiva tutela al ambiente que se impone al Estado en su conjunto -comprendiendo a los gobiernos locales- y en forma integral, en tanto debe "garantizar, defender y preservar el ambiente", según impone el citado artículo 50 constitucional.
Ello obliga a tomar las medidas necesarias para impedir que se atente contra los recursos naturales y la salud de las personas, de donde resulta de obligado acatamiento el principio precautorio; en acciones concretas para impedir la deforestación, aprovechamiento irracional de los recursos naturales, la preservación de las bellezas naturales, proteger la fauna silvestre, proteger y preservar los bienes demaniales de la nación, etc. En este sentido, se manifiestó la Sala Constitucional en sentencia número 2007-2410, de las dieciséis horas quince minutos del veintiuno de febrero del dos mil siete, en lo que interesa:
"IV.- Interesa resaltar que la reforma del artículo 50 constitucional para incluir en ella la tutela del ambiente, en la doble dimensión ya anotada –como derecho fundamental y como función pública– no es casual. En efecto, previo a su adopción por el órgano legislativo, se habían promovido cuatro proyectos para incluir esta protección en el Texto Fundamental, pero todos ellos para adicionar el artículo 6 constitucional, y posteriormente, el artículo 18 del mismo cuerpo normativo. Es así como como se estimó más apropiado incluirlo en el Capítulo de las Garantías Sociales, en primer lugar, por cuanto ello faculta su defensa en las instancias correspondientes –Jurisdicción Constitucional–, así como en procesos más expeditos (recurso de amparo); así como la sujeción al régimen de regulación de los derechos fundamentales –mediante ley–, lo que comprende la obligación de respetar su contenido esencial.
Pero la segunda consecuencia de trascendencia es por cuanto se trata de un derecho fundamental de tercera generación –en atención al momento cronológico de su reconocimiento, y por estar vinculado al principio de solidaridad, que goza de la particularidad de que su lesión afecta, no sólo a la colectividad en su conjunto, sino que es posible su individualización–, que, por su contenido, está estrechamente vinculado a los procesos productivos y económicos de la colectivad, por lo que resulta necesario ligarlo con el derecho al desarrollo de los países, pero que, no puede ser cualquiera, sino aquél que se realice en armonía con el ambiente (desarrollo sostenible) de manera que se garantice un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Así, la aplicación de este principio ambiental está directamente vinculada con un parámetro de constitucionalidad de la conducta –administrativa y de los particulares– y de la normativa que rige la materia, como lo es la razonabilidad –según desarrollo de la jurisprudencia de nuestro Tribunal Constitucional– en tanto su finalidad es tender a la sostenibilidad del el uso de los recursos naturales y de los elementos que conforman el ambiente, a través de su 'uso adecuado'; y en virtud de los cuales queda claro que la protección al ambiente debe encaminarse a la utilización adecuada e inteligente de sus elementos y en sus relaciones naturales, socioculturales, tecnológicos y de orden político, para con ello salvaguardar el patrimonio al que tienen derecho las generaciones presentes y futuras; en tanto a través de la producción y uso de la tecnología es que debe de promoverse que se obtengan, no sólo ganancias económicas (libertad de empresa) sino sobre todo un desarrollo y evolución favorable del medio ambiente y los recursos naturales con el ser humano, esto es, sin que se cause a éstos daño o perjuicio, como lo ha considerado nuestro Tribunal Constitucional, en su amplia jurisprudencia, inclusive desde sus orígenes, así en las sentencias supra citadas número 3705-93 y número 2006-17126.
En virtud de lo cual, el principio del desarrollo sostenible se constituye en un parámetro fundamental de la calidad de vida de las personas –como se indicó en sentencia número 2219-99– en tanto condiciona la actuación que el hombre realiza sobre ambiente. Por último, cabe señalar que el principio del desarrollo sostenible comprende tres factores que están estrechamente vinculados, lo ecológico, lo económico y lo social, con lo cual, resulta obligado para el Estado el diseño de procesos productivos de manera tal que se promueva el 'mayor bienestar a todos los habitantes del país' a través del estímulo de la producción que se realice en armonía con los elementos que la naturaleza dota, para el beneficio de la comunidad, a fin de procurar una vida digna. ..." Así, a fin de garantizar el derecho fundamental de la tutela del ambiente a cargo del Estado (en forma amplia e integral), se requiere de una actitud preventiva de la gestión administrativa, esto es la adopción de medidas y controles previos, en atención a que las decisiones adoptadas pueden provocar en el ambiente daños de imposible o difícil reparación, con la consiguiente afectación de la salud y calidad de vida de las personas, lo que hace que en esta materia, la coacción posterior sea ineficaz.
Por ello resultan de trascendencia, al menos dos de los principios constitucionales ambientales que inciden en la función pública, estos son, el de la objetivación de la tutela ambiental y el precautorio. En cuanto al primero, como lo ha desarrollado la jurisprudencia de la Sala Constitucional (a partir de la sentencia número 14293-2005, de las catorce horas cincuenta y dos horas del diecinueve de octubre del dos mil cinco), se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con la actuación de la Administración como de las disposiciones de carácter general –legales y reglamentarias–, de donde se deriva la exigencia de la "vinculación a la ciencia y a la técnica", elemento que le da un sustento técnico-científico a las decisiones de la Administración en esta materia, y en tal virtud, limitan y condicionan la discrecionalidad de la Administración en su actuación –en los términos previstos en el artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública–; y en forma concordante, el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente exige evaluación de impacto ambiental respecto de todas las actividades humanas que "alteren o destruyan elementos del ambiente".
De manera que en atención a los resultados que se deriven de esos estudios técnicos –tales como los de impacto ambiental–, se evidencia un criterio técnico objetivo que denote, o la viabilidad ambiental del proyecto o la probabilidad de un evidente daño al ambiente, los recursos naturales o a la salud de las personas, circunstancia que obliga a establecer medidas de precaución o el rechazo del proyecto, obra o actividad propuestas; y en caso de una "duda razonable" resulta obligado tomar decisiones en pro del ambiente (principio pro-natura). En virtud de la importancia y trascendencia que reviste la realización de estos estudios de viabilidad ambiental respecto de los proyectos, obras o actividades humanas que puedan afectar el ambiente, es que la propia Sala Constitucional estimó que "la omisión de su realización tiene relevancia constitucional, por la posible afectación a un derecho fundamental, en este caso, el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, que implica la obligación del Estado –como un todo– de realizar la debida tutela del ambiente, los recursos y elementos que lo conforman y la salud de las personas" (sentencia número 2005-14293, de las catorce horas cincuenta y dos minutos del diecinueve de octubre del dos mil cinco).
Por su parte, el principio precautorio encuentra su sustento en el artículo 15 de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de la Declaración de Río, que alude a la necesaria acción y efecto de prevenir anticipadamente los posibles daños en los elementos integrantes del ambiente; con lo cual, se propugna por la implementación de acciones tendentes a la debida protección, conservación y adecuada gestión de los recursos, esto es, a través de la adopción de todas las medidas técnicas u operativas necesarias para evitar, prevenir o contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible –o una duda objetiva al respecto–, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate; por cuanto la coacción posterior resulta ineficaz en esta materia, dado que, en la mayoría de los casos, los efectos biológicos son irreversibles, donde la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados al ambiente (al respecto, entre otros, consultar las sentencias 2806-98, 2003-06322, 2004-1923, 2005-12039 y 2005-04050 de la Sala Constitucional).
V.DE LA TUTELA DEL AMBIENTE A CARGO DE LAS MUNICIPALIDADES.- Como se indicó en el considerando anterior, a partir de la reciente reforma del artículo 50 constitucional, para consagrar expresamente, la tutela en la doble dimensión indicada, como derecho fundamental y función pública, se traduce en en cometidos específicos y concretos a cargo del aparato estatal -en su conjunto-, cuyo objetivo esencial es la preservación y defensa del medio ambiente; con lo cual, el Estado se constituye en el primer garante de la protección y tutela del medio ambiente y los recursos naturales, en tanto debe garantizar, defender y preservar este derecho. Es así, como las municipalidades, en tanto integran el aparato estatal -como entes descentralizados en razón del territorio, circunscrita al cantón, al que se le encomienda la administración de los "servicios e intereses locales, al tenor de artículos 168 y 169 de la Constitución Política- tienen, no sólo atribuciones y competencias en lo que respecta la tutela del ambiente, sino también, y en especial, como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional, así por ejemplo, en la sentencia número 2001-05737, de las catorce horas cuarenta y un minutos del veintisiete de junio del dos mil uno:
"V.- CONSIDERACIONES ACERCA DE LA COMPETENCIA MUNICIPAL EN LA CONSERVACIÓN DEL MEDIO AMBIENTE. En todo caso, resulta necesaria resaltar el importante papel que tienen los gobiernos locales en lo que respecta la protección y conservación del medio ambiente, que no se ve lesionada por las consideraciones hechas en el Considerando anterior. En este sentido debe recordarse que la jurisprudencia constitucional ha sido constante en el sentido de que ha señalado que la protección del medio ambiente es una tarea que corresponde a todos por igual, es decir, que existe una obligación para el Estado –como un todo- de tomar las medidas necesarias para proteger el medio ambiente, a fin de evitar grados de contaminación, deforestación, extinción de flora y fauna, uso desmedido o inadecuado de los recursos naturales, que pongan el peligro la salud de los administrados. Al decir que este cometido les atañe a todos por igual se entiende '[...] [tanto] a las instituciones públicas, a las que corresponde hacer respetar la legislación vigente y promoviendo esfuerzos que prevengan o eliminen peligros para el medio ambiente; [como] a los particulares, acatando aquellas disposiciones y colaborando en la defensa del suelo, el aire y el agua, pues todo cambio nocivo resultante de un acto humano en la composición, contenido o calidad de éstos resultará también perjudicial para la calidad de vida del humano' (sentencia número 4480-94, de las diez horas cincuenta y un minutos del diecinueve de agosto de mil novecientos noventa y cuatro).
En esta tarea, por institución pública, debe entenderse comprendida la Administración Central –Ministerios-, instituciones especializadas en la materia, como por ejemplo, la Dirección General de Vida Silvestre, la Dirección Forestal, el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA), y por supuesto, las municipalidades, entre otros. Es de la conjunción de lo dispuesto en los artículos 50 y 169 de la Constitución Política que a las municipalidades les asiste no sólo una facultad sino el deber de garantizar, defender y preservar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y en este sentido, no debe olvidarse que es el cometido constitucional encomendado a los gobiernos locales, en lo que respecta a la "administración de los intereses y servicios locales", deberes de los que nace la obligación de velar por la salud física y mental de las personas, así como la de proteger y preservar los recursos naturales de su jurisdicción territorial, como lo ha reconocido en forma reiterada y constante la jurisprudencia constitucional (en ese sentido ver las sentencia números 2051-91; 2728-91; 4480-94, supra citada; 0915-95; 1888-95; 2671-95; 2560- 96; 4149-95; y 1360-97, entre otras).
En virtud de esa competencia constitucional genérica, a los gobiernos locales les corresponde disponer lo necesario para hacer que el disfrute de los recursos públicos –como las playas, los parques nacionales, el recurso forestal, los recursos hídricos, o los recursos minerales-, se haga en forma tal que se garanticen sus condiciones naturales sin alteración, y que se puedan preservar los recursos naturales y el medio ambiente en general. De lo dicho, queda claro que a las municipalidades les corresponde ejercer las funciones de vigilancia que la Constitución Política y la legislación le asignan en la materia específica de protección ambiental; deber que obviamente está inmerso en toda la función municipal, de suerte que en ninguna de sus manifestaciones puede desconocerlo. Así por ejemplo, en la elaboración del plan regulador, la municipalidad siempre tiene que tener en cuenta la preservación y protección al medio ambiente [...] En este sentido, en los diversos conflictos suscitados, la Sala ha sido clara en considerar que la omisión o negligencia en la actuación de los ayuntamientos en lo que se refiere a defensa y protección del medio ambiente, debe entenderse que constituye un incumplimiento grave a sus deberes constitucionales, en tanto se traduce en la violación de derechos fundamentales (derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y a la salud); tareas en las que la falta de recursos humanos o económicos no resultan justificante para su incumplimiento [...] Y aunque también se ha desatado la cuestionante de que existe un evidente interés nacional en la materia ambiental, obviamente éste comprende el interés local '[...] es por ello que en esta materia la actividad del Gobierno Central resulta del mayor interés para la Nación –lo que incluye, desde luego el interés local-' (sentencia número 2671-95, de las dieciséis horas cuarenta y cinco minutos del veinticuatro de mayo de mil novecientos noventa y cinco).
Ahora bien, queda claro que la participación de los Ministerios de Gobierno y demás instituciones públicas que tengan cometidos especiales en la protección y preservación del medio ambiente en modo alguno pueden restarle la competencia genérica que en esta materia tienen las municipalidades, dado que ello constituiría una invasión en la esfera de sus competencias constitucionales, en razón de la materia ("lo local"), la cual debe traducirse a la promoción y conocimiento de la participación ciudadana. En todo caso, debe aclararse que el reconocimiento de esa competencia genérica en materia ambiental de las municipalidades no puede implicar, en ningún supuesto, el traslado de las competencias que por disposición legal se ha asignado a otras instituciones a los gobiernos locales. De manera que para resolver la situación del supuesto conflicto de la prevalencia entre el interés nacional versus el local, es que nace la obligación de coordinación entre las diversas dependencias públicas, a fin de que prevalezca el interés superior de la Nación. [...]"
VI.En este ámbito, cobran especial importancia las funciones urbanísticas que los gobiernos locales realizan en su circunscripción territorial, con fundamento en la especial competencia que por mandato constitucional (artículo 169 constitucional) les ha sido asignada y que desarrolla la legislación, en concreto en la Ley de Planificación Urbana y Ley de Construcciones, cuerpos normativos en los que se encomienda todo el régimen del derecho urbanístico en el ámbito local, lo que comprende, no sólo la elaboración y aprobación de las regulaciones urbanísticas (plan regulador y sus regulaciones complementarias, sea, el Reglamento de Zonificación, Reglamento de Fraccionamiento y Urbanizaciones, el Mapa Oficial y el Reglamento de Renovación Urbana), sino también lo concerniente el otorgamiento de los permisos de fraccionamiento y urbanizaciones y de construcciones, así como el ámbito sancionatorio.
Es claro que estamos ante un claro ejercicio del "poder de policía de la edificación", como lo indica Nombre71101 , en su obra Introducción al Derecho Urbanístico (Editorial Tecnos, S. A. Segunda Edición, España. 1992, p. 101), en tanto el otorgamiento de las licencias de construcción está condicionado a que el proyecto en cuestión resulte conforme con la ordenación urbanística aplicable; lo cual supone un control no sólo previo (ex-ante o a priori), que se debe tener como un acto de habilitación o permisión, de manera que produce efectos ex-nunc, es decir, desde su emisión y hacia futuro; sino también concomitante, esto es, la actividad de fiscalización en la ejecución de la actividad autorizada, a fin de que se realice conforme a la licencia o permiso concedido y a las regulaciones ambientales que rigen la actividad; lo que permitiría, en caso de inumplimiento de parte del administrado (por variación de los planos o exceso en la edificación), la revocatoria del mismo, así como el derribo de las obras, en los términos de los artículos 88, 89 y 96 de la Ley de Construcciones.
VII.Conviene aclarar que el ejercicio de la función urbanística, no le corresponde al ingeniero o arquitecto municipal, en los términos en que se indica en el artículo 83 de la Ley de Construcciones, sino, como se indicó, a su órgano deliberativo, esto es, al Concejo, en tanto el citado numeral, lo que se hace es definir a una persona responsable de la obra; bajo el espíritu del legislador de que tales gestiones se analicen con un criterio técnico y objetivo, lo cual, por la materia, es propia de tales profesionales; de manera que la redacción o literalidad de la norma no puede llevar a la confusión de que los permisos urbanísticos son dados por los funcionarios indicados en esa disposición. Nótese además, como bien lo indicó la recurrida, que en los supuestos en que la municipalidad no tenga ingeniero contratado dentro de su planta, necesariamente debe de remitir la solicitud a la corporación local más cercana que sí lo tenga, a fin de que rinda criterio conforme a la disciplina de la materia.
Por tal motivo, es que, no estima este Tribunal como viciada la actuación del Concejo de la Municipalidad de San Rafael, en tanto, previo a resolver el permiso de construcción solicitado, requirió la ampliación del criterio de su ingeniero; más bien la actuación anterior resulta absolutamente conforme con los señalados principios constitucionales ambientales, de objetivación de la tutela del ambiente, en tanto busca sustentar su decisión en un basamento técnico y precautorio, ya que conforme a lo decidido en la sentencia número 2005-04050 de la Sala Constitucional, se ordenó a las municipalidades de la Provincia de Heredia a adoptar las recomendaciones dadas por la Defensoría de los Habitantes y la Contraloría General de la República, a fin de evitar la contaminación de los ríos Burío y Quebrada Seca, lo cual obliga a la recurrida, a adoptar todas las medidas necesarias a fin de dar cabal cumpliento de ese fallo constitucional.
VIII.DEL SILENCIO POSITIVO.- Concretamente, en torno a la solicitud que hace el personero de la empresa Consultoría Joradri, S. A., de que se ordene a la municipalidad de San Rafael resolver a su favor la petición de visado de planos de construcción del proyecto de Condominio Horizontal Residencial Piedra Grande, en aplicación directa del silencio positiva, es necesario hacer las siguientes observaciones. Es lo cierto que frente a una gestión, reclamo, consulta, petición, queja o recurso formulado por el administrado ante una entidad pública, se genera el correspondiente deber jurídico -para ésta (la Administración)- de pronunciarse sobre ella, lo cual se constituye en expresión del derecho de respuesta (artítuculo 27 constitucional) y del acceso a la justicia administrativa (artículo 41 de la Carta Fundamental). Es así como el artículo 329 de la Ley General de la Administración Pública, en desarrollo de este deber dispone literalmente
"1. La Administración tendrá siempre el deber de resolver expresamente dentro de los plazos de esta ley.
Se advierte, que la Administración no está obligada a resolver en forma favorable a los intereses del administrado, por cuanto, como bien lo señaló Nombre28 :
"... el contenido de la respuesta dependerá de las circunstancias de hecho y de derecho que apoyen la petición y podrá ser de conformidad con las mismas, tanto positiva, si aquellas circunstancias crean efectivamente en el ciudadano el derecho subjetivo que reclama, como negativa, si lo contrario. Pero, sea cual fuere el contenido de la respuesta, ésta tiene que darse y en un plazo razonable que permita calificarla como pronta y no como retrasada." (Los privilegios de la Administración Pública. Edición Mimeografiada. Colegio de Abogados. Universidad de Costa Rica. 1973. p. 115.)
De manera que si esta respuesta no se produce, ello causa un grave perjuicio a la regularidad debida de la actividad administrativa, a los intereses legítimos y derechos subjetivos de los administrados, además a la finalidad de servicio público o social de la Administración y, en general, a nuestro Estado Social de Derecho. No obstante lo anterior, el deber de respuesta enunciado, no siempre se cumple. Por ello, la Ciencia Jurídica Administrativa ideó un instituto a fin de comninar la existencia de una voluntad tácita o presunta de la Administración -teoría del silencio administrativo- y que nuestro ordenamiento jurídico recoge en forma expresa bajo las formas del silencio negativo -del que se presupone el rechazo de la gestión formulada- y el silencio positivo -que presupone la aceptación de la petición. Así, el instituto del silencio positivo es propio del Derecho Administrativo y se aplica en relación con el otorgamiento de los permisos, licencias y autorizaciones que se tramitan ante la Administración Pública, conforme a las reglas contenidas en los artículos 330 y 331 de la Ley General de la Administración Pública, que disponen textualmente:
"Artículo 330.-
"Artículo 331.-
Ahora bien, es importante advertir que para la procedencia del silencio administrativo positivo es necesario, no sólo que se constate una conducta omisiva de parte de la Administración ante una solicitud de permiso, licencia o autorización de parte de un administrado, y su previsión legal -en atención a la sujeción de la actuación pública al principio de legalidad-, sino también en cumplimiento de todos los requisitos y exigencias que en relación a la gestión formulada, el ordenamiento jurídico disponga, así, la falta de los requisitos de rigor conlleva un efecto de interrupción en lo que a la operancia de este instituto, tal y como lo consideró la Sala Constitucional en sentencia número 6332-94, criterio que ha sido recogido por la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en fallo número 88, del diecinueve de octubre de mil novecientos noventa y cuatro y en resolución de las quince horas quince minutos del diecinueve de octubre de mil novecientos noventa y nueve, y por la Sección Tercera de este Tribunal (Contencioso Administrativo), así por ejemplo, en resolución número 407-2002, de las 10:15 horas del 19 de abril del 2002).
Además, es importante advertir que este instituto no tiene operatividad en relación con la materia ambiental -como lo ha señalado en forma reiterada la jurisprudencia constitucional, así por ejemplo en sentencias número 6836-93, 1730-94, 1731-94, 2954-94, 5506-94, 6332-94, 0820-95, 5745-99, 2000-1895, 2003-6322, y también en la sentencia número 0397-F-2001 de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia-, de la que forma parte el Derecho de Urbanismo -como lo señaló la Sala Constitucional en sentencia número 2003-3656, partiéndo de la base que se trata de la disciplina jurídica atinente a la ordenación del territorio, que comprende la delimitación del contenido de la propiedad urbana y el ejercicio de la función urbanística como potestad pública, en virtud de lo cual, le son aplicables los principios constitucionales de la rama de la que forma parte; así como tampoco respecto de los bienes de dominio público, en atención a la materia de que se trata -que compromete el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado- y al tipo de bien de que se trata -que es imprescriptible, inembargable e inalienable, en tanto, por vocación está dispuesto al uso y disfrute de la colectividad en general-; como lo ha considerado nuestra jurisprudencia constitucional (así, entre otras, pueden consultarse las sentencias número 6836-93, de las 08:54 horas del 24 de diciembre de 1993, número 1730-94, de las 15:06 horas del 13 de abril de 1994; y 2954-94, de las 09:09 horas del 17 de junio de 1994); y el artículo 4 de la Ley Forestal, número 7575, de trece de febrero de mil novecientos noventa y seis, respecto de los recursos naturales.
Consecuentemente, en relación con los permisos y autorizaciones relativas a la materia urbanística no resulta aplicable el instituto del silencio positivo, es decir, no pueden estimarse otorgadas por el transcurso del plazo para su contestación; aunque sí pueden generar el llamado silencio negativo, o también denominado "acto presunto negativo", al tenor de lo dispuesto en el artículo 261.3 de la Ley General de la Administración Pública, que en esta materia constituiría la omisión de las respectivas instituciones de conocer, examinar y tramitar debidamente las solicitudes de permisos, licencias y autorizaciones en materia urbanística en plazo establecido para las mismas, a partir del cual, el interesado tiene la vía para su impugnación, primero en sede administrativa, y al adoptarse el acto definitivo (emanado del jerarca impropio), en la vía plenaria contenciosa. No obstante lo anterior, se recuerda a la Municipalidad recurrida, que la gestión en marras debe de ser resuelta en un plazo prudencial, para no incurrir en la lesión del artículo 41 de la Constitución Política.
POR TANTO:
Se confirma el acuerdo municipal impugnado y se da por agotada la vía administrativa.
Nombre5180 Nombre65604 Silvia Consuelo Fernández Brenes Municipal Condominio Horizontal Residencial Piedra Grnade y otros contra la Municipalidad de San Rafael de Heredia amv Municipal (Jerarquía impropia) Condominio Horizontal Residencial Piedra Grande c/ Municipalidad de San Rafael de Heredia
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