Res. 00419-2026 Tribunal Contencioso Administrativo — Appeal inadmissibility against preparatory act in zoning plan reform

OutcomeResultado

InadmissibleInadmisible

The Court confirms the inadmissibility of the appeal against a preparatory act within the Santa Ana Regulatory Plan reform, as it is not independently challengeable and constitutes a regulatory act only contestable before the ordinary contentious-administrative jurisdiction.El Tribunal confirma la inadmisibilidad del recurso de apelación contra un acto preparatorio dentro de la reforma del Plan Regulador de Santa Ana, por no ser impugnable autónomamente y tratarse de un acto de contenido normativo solo recurrible ante la jurisdicción contenciosa ordinaria.

SummaryResumen

The Administrative and Civil Hacienda Court confirms the inadmissibility of the appeal against inadmissibility filed by 3-101-648120 S.A. against Agreement 11 of ordinary session 132 of the Municipal Council of Santa Ana. The appellant challenged the Council's decision that had declared inadmissible a motion for reconsideration with subsidiary appeal against Agreement 03 of session 129-2022, which had rejected its request to extend to the entire property a more development-favorable zoning in the context of the Regulatory Plan reform. The Court holds that the challenged act is a mere procedural or preparatory act within the plan modification procedure, and therefore cannot be independently challenged under Article 163(b) of the Municipal Code. Any challenge must be directed at the final act once the plan is approved and published. It also notes that acts of a regulatory nature, such as a plan modification, cannot be contested via improper hierarchical appeals, but must be challenged before the ordinary contentious-administrative jurisdiction.El Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda confirma la inadmisibilidad del recurso de apelación por inadmisión interpuesto por 3-101-648120 S.A. contra el Acuerdo 11 de la sesión ordinaria 132 del Concejo Municipal de Santa Ana. La empresa recurrente cuestionaba la decisión del Concejo que, a su vez, declaró inadmisible un recurso de revocatoria con apelación subsidiaria contra el Acuerdo 03 de la sesión 129-2022, mediante el cual se rechazó su solicitud de extender a toda la propiedad una condición más favorable al desarrollo en el marco de la reforma al Plan Regulador. El Tribunal determina que el acto impugnado es un acto de mero trámite o preparatorio dentro del procedimiento de modificación del plan regulador, por lo que no es susceptible de impugnación autónoma conforme al inciso b) del artículo 163 del Código Municipal. Señala que cualquier impugnación debe realizarse contra el acto final, una vez aprobado y publicado el plan. También resalta que los acuerdos de contenido normativo, como la modificación de un plan regulador, no son recurribles por la vía del recurso jerárquico impropio, sino ante la jurisdicción contenciosa ordinaria.

Key excerptExtracto clave

Court's reasoning: In light of the above, in order to carry out the corresponding assessment, it is necessary to point out that Article 163 of the Municipal Code expressly lists a set of municipal agreements that lack the remedies of reconsideration and appeal, exempting from the appellate regime the following: "...a) Those that have not been definitively approved. b) Those of mere procedure, execution, confirmation or ratification of prior ones and those expressly or implicitly consented to. c) Those approving budgets, their modifications and additions. d) Regulatory ones...." Now, in the present case, it is clearly determined that a new Regulatory Plan is being developed for the Canton of Santa Ana, where the appellant and other persons formulated their objections and contributions at the public hearing held for that purpose, which, as part of the prior administrative procedure that must be carried out, they set forth their objections and contributions, which in relation to the appellant were partially admitted regarding her property. That determination was what triggered the challenge by the appellant here, which clearly would be an unappealable act through this channel under Article 163(b) of the Municipal Code, as the Municipal Mayor's Office of Santa Ana correctly decided when rejecting the appellate action. And it must not be overlooked that the administrative provisions prior to the implementation of a regulatory plan depend on several procedures, among which one could mention the duty to forward the adopted texts and maps to the National Institute of Housing and Urbanism for their corresponding sealing, in order to subsequently proceed with their publication in the Official Gazette La Gaceta; the foregoing implies that said act must be classified as a mere procedural act within the procedure for amending the Regulatory Plan in accordance with Article 17 of the Urban Planning Law... In the present case, it must be taken into consideration that the appealed agreement constitutes a mere expression of the Administration's will aimed at the possibility of performing a subsequent act, which neither begins nor ends in said agreement and which, moreover, must be subject to a set of special rules and requirements for its execution.Criterio del Tribunal: En atención a lo anterior, a efectos de realizar la valoración correspondiente, es necesario señalar que el artículo 163 del Código Municipal expresamente señala un elenco de acuerdos municipales que carecen de los recursos de revocatoria y apelación, exceptuando del régimen recursivo los siguientes: "...a) Los que no hayan sido aprobados definitivamente. b) Los de mero trámite de ejecución, confirmación o ratificación de otros anteriores y los consentidos expresa o implícitamente. c) Los que aprueben presupuestos, sus modificaciones y adiciones. d) Los reglamentarios....". Ahora bien, en el presente asunto, claramente se determina que se está ante la elaboración de un nuevo Plan Regulador para el Cantón de Santa Ana, donde la aquí recurrente y otras personas formularon sus objeciones y aportes en la audiencia pública celebrada al efecto, que como parte del procedimiento previo administrativo que se debe de llevar, expusieron sus objeciones y aportes, que con relación a la aquí gestionante fueron admitidos de forma parcial respecto a su propiedad. Esa determinación fue la que detonó el cuestionamiento por parte de la aquí recurrente, lo cual a todas luces resultaría ser un acto inimpugnable en esta vía en aplicación del inciso b) del artículo 163 del Código Municipal, como bien lo ha dispuesto la Alcaldía Municipal de Santa Ana a la hora de rechazar la acción recursiva. Y es que no se puede perder de vista que las disposiciones administrativas previas a la implementación de un plan regulador dependen, de varios procedimientos dentro de los cuales se podría indicar el deber de remitir los textos y mapas acogidos al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, para su correspondiente sellado, para posteriormente proceder a su publicación en el Diario Oficial La Gaceta, lo anterior implica que dicho acto debe ser catalogado como un acto de mero trámite dentro del procedimiento de modificación al Plan Regulador de conformidad con el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana... En el presente asunto, debe tomarse en consideración que el acuerdo recurrido constituye una simple manifestación de voluntad de la Administración encaminada en la posibilidad de realizar un acto posterior, el cual no se inicia ni concluye en dicho acuerdo y que, además, deberá sujetarse a un conjunto de normas y requisitos especiales para su ejecución.

Pull quotesCitas destacadas

"los actos de mero trámite no son susceptibles de ser impugnados en forma autónoma, sino que deben recurrirse conjuntamente con el acto final"

"merely procedural acts are not susceptible to independent challenge, but must be appealed together with the final act"

Considerando II

"los actos de mero trámite no son susceptibles de ser impugnados en forma autónoma, sino que deben recurrirse conjuntamente con el acto final"

Considerando II

"la impugnación se dirige contra un acuerdo de evidente contenido normativo, sea, la aprobación de la modificación al Plan Regulador del Cantón de Santa Ana [...] por lo que su impugnación o control no procede hacerse a través del recurso jerárquico impropio"

"the challenge is directed against an agreement of evident normative content, that is, the approval of the amendment to the Regulatory Plan of the Canton of Santa Ana [...] therefore its challenge or control cannot be pursued through the improper hierarchical appeal"

Considerando II

"la impugnación se dirige contra un acuerdo de evidente contenido normativo, sea, la aprobación de la modificación al Plan Regulador del Cantón de Santa Ana [...] por lo que su impugnación o control no procede hacerse a través del recurso jerárquico impropio"

Considerando II

Full documentDocumento completo

TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Jerarquia Impropia Municipal ACTOR/A:

3-101-648120 S.A.

DEMANDADO/A:

Municipalidad de Santa Ana N° 2026000419 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL, SAN JOSÉ, GOICOECHEA, at seven fifty-six hours on the twenty-first of January of two thousand twenty-six.- This Tribunal hears, as a non-hierarchical legality reviewer, the Appeal on Inadmissibility (Recurso de Apelación por inadmisión) filed by 3-101-648120 S.A., represented by Mrs. Malihe Ghasemi Emamian, against Agreement No. 3 of ordinary session 129 held on October 18, 2022, issued by the Municipal Council (Concejo Municipal) of Santa Ana.- Drafted by Judge Huertas Durán, and;

CONSIDERANDO

I. PROVEN FACTS

The following facts are considered duly accredited as relevant to the resolution of this matter:

1)The Municipality of the Canton of Santa Ana, at the date when the background events of this appellate procedure occurred, is in the process of drafting a procedure for the amendment (reforma) to the Regulatory Plan (Plan Regulador), with which the petitioner here was not satisfied with the zoning in which her property falls, making her observations at the oral and public hearing, which were partially admitted, generating her dissatisfaction at not obtaining the same result for the entire property. (See images 193 to 199 of the electronic file, responses to queries in the public hearing at images 261 to 360 and the proceedings themselves);
2)By means of Agreement number 21 adopted by the Municipal Council of Santa Ana, in Ordinary Session No. 91, held on Tuesday, January 25, 2022, it resolved, as relevant: "(...) AGREEMENT NO. 21: IT IS APPROVED UNANIMOUSLY AND IN FINAL FORM: FIRST: THE REPORT NO. 01 OF THE SPECIAL COMMITTEE ON THE REGULATORY PLAN IS APPROVED; SECOND: MRS. MALIHE GHASEMI IS INFORMED THAT HER OPPOSITION PRESENTED DURING THE HEARING OF JULY 22, 2021, HAS BEEN RIGOROUSLY REVIEWED AND A FULL RESPONSE WILL BE PROVIDED IN THE TECHNICAL REPORT AND THAT THIS SECOND WRITTEN SUBMISSION CANNOT BE INCORPORATED AS UNTIMELY, SINCE THE DEADLINE FOR RECEIVING OBSERVATIONS WAS THREE BUSINESS DAYS AFTER THAT DATE; THIRD: NOTIFY THIS AGREEMENT TO MRS. MALIHE GHASEMI EMAMIAN. DEFINITIVELY APPROVED AGREEMENT.(...)" (See agreement at images 360 and 361 of the electronic file);
3)Mrs. Malihe Ghasemi Emamian, dissatisfied with Agreement number 21 adopted by the Municipal Council of Santa Ana, in Ordinary Session No. 91, held on Tuesday, January 25, 2022, filed an appeal for revocation with subsidiary appeal (recurso de revocatoria con apelación subsidiaria) (See appeal at images 1588 to 1592 of the electronic file);
4)In Ordinary Session 129, held on Tuesday, October 18, 2022, article III "Urgent Matters of the Presidency": the following was resolved: "(...) AGREEMENT 03.- THE MUNICIPAL COUNCIL OF SANTA ANA DISPENSES WITH PROCEDURE AND APPROVES UNANIMOUSLY FIRST THE MOTION PRESENTED BY COUNCILOR WALTER HERRERA IS APPROVED AND THE LEGAL OPINION FPLN-CM-10-040-2022, SIGNED BY ATTORNEY SERGIO JIMENEZ GUEVARA, LEGAL ADVISOR OF THE PLN PARTY, IS ACCEPTED. THROUGH WHICH IT ANALYZES THE OBSERVATIONS ON THE INCORPORATION OF THE ENVIRONMENTAL VARIABLE INTO THE PROJECT FOR THE INTEGRAL AMENDMENT OF THE REGULATORY PLAN RAISED BY MRS. MALIHE GHASEMI EMAMIAN SECOND; TO REJECT THE REQUEST MADE BY THE COMPANY 3-101-648120 S.A., REGARDING EXTENDING TO THE ENTIRE PROPERTY 413380, THE CONDITION TO ONE MORE FAVORABLE TO DEVELOPMENT. THIRD; NOTIFY THE INTERESTED PARTY. (...)" (See images 773 to 781 of the electronic file);
5)Against what was resolved in Ordinary Session 129, held on Tuesday, October 18, 2022, article III "Urgent Matters of the Presidency", the appellant here filed an appeal for revocation with subsidiary appeal (recurso de revocatoria con apelación en subsidio), requesting the following: "(...) PRAYER Based on all the factual and legal considerations set forth above, I respectfully request that this challenge be granted and consequently: 1. That municipal agreement no. 03, adopted in ordinary session no. 129 of Tuesday, October 18, 2022, be revoked and, consequently, the requests filed by the undersigned on 09/16/2022 before the Municipality and on 09/08/2022 before SETENA be accepted. 1.2. Alternatively, I request that the file be sent to Section III of the Tribunal Contencioso Administrativo for it to resolve accordingly. 2. Consequently, I request the Municipality to consider all the technical criteria previously put forward, as well as the demonstrated factual circumstances, so that, maintaining the classification already made for the portion relating to Residential Type 1 (Residencial Tipo 1), the remaining portion of the mountainous area (zona montañosa) with limitations for urban growth be modified to one more favorable to development, such as, for example, the moderate intensity zone. 3. If necessary, and according to the procedural rules applicable to the case, the appeal will be expanded upon as required.(...)" (See appeal at images 796 to 817 of the electronic file);
6)By means of Agreement 11 adopted by the Municipal Council of Santa Ana, in ordinary session 132, held on Tuesday, November 8, 2022, it resolved, as relevant: "(...) AGREEMENT 11.- THE MUNICIPAL COUNCIL OF SANTA ANA DISPENSES WITH PROCEDURE AND APPROVES UNANIMOUSLY: FIRST: THE MOTION PRESENTED BY COUNCILOR WALTER HERRERA CANTILLO IS APPROVED AND OFFICIAL MEMO MSA-ALC-ASL-03-616-2022, SIGNED BY ATTORNEY ANDREA ROBLES ALVAREZ, REGARDING THE APPEAL FOR REVOCATION WITH SUBSIDIARY APPEAL AGAINST AGREEMENT 03 OF ORDINARY SESSION 129-2022, IS ACCEPTED. SECOND: IT IS AGREED TO DECLARE INADMISSIBLE THE APPEAL FILED BY THE COMPANY 3-101-648120 S.A., AGAINST AGREEMENT 03 OF ORDINARY SESSION 129-2022; PURSUANT TO SUBSECTION B) OF ARTICLE 163 OF THE MUNICIPAL CODE, AS IT IS A PREPARATORY ACT WITHIN THE PROCEDURE FOR THE AMENDMENT OF THE REGULATORY PLAN.(...)" (See agreement at images 753 to 757 of the electronic file);
7)Dissatisfied with Agreement 11 adopted by the Municipal Council of Santa Ana, in ordinary session 132, held on Tuesday, November 8, 2022, Mrs. Malihe Ghasemi Emamian filed an appeal on inadmissibility (recurso de apelación por inadmisión), requesting the following: "(...) Based on all the reasons set forth above, I request that this appeal on inadmissibility be granted and consequently: 1. Once the matter has been sent to Section III of the Tribunal Contencioso Administrativo, agreement no. 11, adopted in ordinary session no. 132 of the Municipal Council of Santa Ana of the Municipal Council of Santa Ana (sic), be revoked, as the challenge filed was improperly declared inadmissible. 2. Consequently, the subsidiary appeal (recurso de apelación en subsidio) filed against agreement no. 3 of ordinary session no. 129-2022 of the Municipal Council of Santa Ana be admitted, as it is procedurally appropriate. 3. When ruling on the merits, it is requested that a detailed and thorough analysis of all the points debated in the filed appeal be carried out. 4. When ruling on the merits, it is requested that the challenge be granted, for which the prayer set forth in that original appeal is reiterated, in the same terms, transcribed below: "1. That municipal agreement no. 3, adopted in ordinary session no. 129 of Tuesday, October 18, 2022, be revoked and, consequently, the request filed by the undersigned on 09/16/2022 before the Municipality and on 09/08/2022 before SETENA be accepted. 1.2. Alternatively, I request that the file be sent to Section III of the Tribunal Contencioso Administrativo for it to resolve accordingly. 2. Consequently, I request the Municipality to consider all the technical criteria previously put forward, as well as the demonstrated factual circumstances, so that, maintaining the classification already made for the portion relating to Residential Type 1, the remaining mountainous portion as a limitation for urban growth be modified to one more favorable to development, such as, for example, the moderate intensity zone. 3. If necessary, and according to the procedural rules applicable to the case, the appeal will be expanded upon as required.(...)" (See appeal at images 764 to 770 of the electronic file);
8)By means of official memo MSA-Alc-04-191-2023 signed by the Mayor of the Municipality of Santa Ana, dated March 24, two thousand twenty-three, they proceeded to elevate the appeal on inadmissibility (recurso de apelación por inadmisión) filed by Mrs. Malihe Ghasemi Emamian against agreement no. 11, adopted in ordinary session 132, through which the appeal for revocation with subsidiary appeal against municipal agreement no. 3 of ordinary session no. 129 was declared inadmissible (...)". (See official memo at images 1859 and 1860 of the electronic file);
9)On the occasion of the hearing granted by this Tribunal at ten fifty-six hours on March eighteenth, two thousand twenty-five, the plaintiff here expressed her grievances, requesting the following: "(...) PRAYER In accordance with the foregoing, I respectfully request the following: 1. That the elements set forth in this brief be assessed when resolving the appeal 2. That the Tribunal request the Municipality to change the entire zoning of the sector north of route 27 from the non-urban mountainous area with limitations for urban growth to a zone that actually corresponds to the current land use of the sector. 3. Likewise, please consider the briefs filed with the court on 05/03/2023, submitted on 05/09/2023 (images 879 to 896 of the electronic Contentious file), the brief dated 01/28/2025 (images 903 to 908 of the electronic Contentious file) for the purpose of issuing the final decision. 4. Reiterate the claim set forth in the original appeal; the brief dated 11/16/2022 "Appeal on inadmissibility against agreement no. 11, adopted in ordinary session 132, through which the appeal for revocation with subsidiary appeal against municipal agreement no. 3 of ordinary session no. 129 was declared inadmissible" (folios 843 to 849 of the Municipal file) The brief dated 10/26/2022 "Appeal for revocation with subsidiary appeal against municipal agreement 03 of ordinary session no. 129." folios 775 to 796 and the evidence provided with the brief folios 796 to 832 of the Municipal file.(...)" (See brief added at images 1865 to 1882 of the electronic file);
10)For its part, the representation of the Municipality of Santa Ana, regarding the hearing granted by this Tribunal at ten fifty-six hours on March eighteenth, two thousand twenty-five, indicated as relevant: "(...) The project for the amendment of the regulatory plan, the changes made to the project due to the consultations received in the hearing, and what was resolved in the challenged agreement, are all preparatory acts that form part of the procedure for adopting the final act which will be a new regulatory plan. These acts do not in and of themselves have their own legal effects, since, according to their nature, they do not declare any right or duty definitively, nor do they directly produce legal effects vis-à-vis third parties, as they are subject to the amendment project being approved by other institutions and definitively by the Municipal Council, and also to its publication so that it may enter into force. Therefore, pursuant to subsection b) of Article 163 of the Municipal Code, they are excluded from appeals for revocation and appeal, since the final act will be the one subject to challenge, and the preparatory acts must be attacked where the alleged harm occurred. In conclusion; agreement 03 of ordinary session 129-2023 is a preparatory act, therefore, no appeals lie against it, so the present appeal becomes inadmissible and we so request it be declared.(...)" (See brief at images 1907 to 1911 of the electronic file).

II. ON THE ADMISSIBILITY OF THE APPEAL

In order to address the issue of the admissibility of this proceeding, it is necessary to determine the scope of the Municipal Agreement that gives rise to the appellate phase being heard in this instance. Recalling, and as can be seen from the proceedings that make up the administrative file, the Municipality of the Canton of Santa Ana is in the process of drafting a procedure for the amendment to the Regulatory Plan, with which the petitioner here was not satisfied with the zoning in which her property falls, making her observations at the oral and public hearing, which were partially admitted, generating her dissatisfaction at not obtaining the same result for the entire property. Subsequently, Agreement number 21 was issued by the Municipal Council of Santa Ana, in Ordinary Session No. 91, held on Tuesday, January 25, 2022, through which, as relevant, the appellant was informed that her opposition presented at the hearing of July 22, 2021, was reviewed and a response was provided in a technical report.

And that the second written submission "ampliación" could not be incorporated as untimely, since the deadline for receiving observations was three business days after that date. Now, against the previous provision, the appellant here filed an appeal for revocation with subsidiary appeal (appeal at images 1588 to 1592 of the electronic file). Following with the provisions challenged by the appellant here is the one taken in Ordinary Session 129, held on Tuesday, October 18, 2022, article III "Urgent Matters of the Presidency"; which, as relevant, resolved to reject the request of Mrs. Malihe Ghasemi Emamian regarding extending to the entire property 413380, the condition to one more favorable to development (Images 773 to 781 of the electronic file). The previous provision prompted the petitioner to file an appeal for revocation with subsidiary appeal; which was addressed by means of Agreement 11 adopted by the Municipal Council of Santa Ana, in ordinary session 132, held on Tuesday, November 8, 2022, which, as relevant, resolved: "(...) AGREEMENT 11.- THE MUNICIPAL COUNCIL OF SANTA ANA DISPENSES WITH PROCEDURE AND APPROVES UNANIMOUSLY: FIRST: THE MOTION PRESENTED BY COUNCILOR WALTER HERRERA CANTILLO IS APPROVED AND OFFICIAL MEMO MSA-ALC-ASL-03-616-2022, SIGNED BY ATTORNEY ANDREA ROBLES ALVAREZ, REGARDING THE APPEAL FOR REVOCATION WITH SUBSIDIARY APPEAL AGAINST AGREEMENT 03 OF ORDINARY SESSION 129-2022, IS ACCEPTED.

SECOND: IT IS AGREED TO DECLARE INADMISSIBLE THE APPEAL FILED BY THE COMPANY 3-101-648120 S.A., AGAINST AGREEMENT 03 OF ORDINARY SESSION 129-2022; PURSUANT TO SUBSECTION B) OF ARTICLE 163 OF THE MUNICIPAL CODE, AS IT IS A PREPARATORY ACT WITHIN THE PROCEDURE FOR THE AMENDMENT OF THE REGULATORY PLAN.(...)" (See agreement at images 753 to 757 of the electronic file). Criterion of the Tribunal: In light of the foregoing, in order to carry out the corresponding assessment, it is necessary to point out that Article 163 of the Municipal Code expressly lists a set of municipal agreements that lack the remedies of revocation and appeal, excepting the following from the appellate regime: "...a) Those that have not been definitively approved. b) Those that are merely procedural acts of execution, confirmation or ratification of other previous ones and those consented to expressly or implicitly. c) Those that approve budgets, their modifications and additions. d) Regulatory ones....".

Now, in the present matter, it is clearly determined that we are dealing with the drafting of a new Regulatory Plan for the Canton of Santa Ana, where the appellant here and other persons formulated their objections and contributions in the public hearing held for that purpose, who, as part of the prior administrative procedure that must be carried out, set out their objections and contributions, which, in relation to the petitioner here, were partially admitted regarding her property. That determination was what triggered the challenge by the appellant here, which in all likelihood would be an unappealable act in this venue pursuant to subsection b) of Article 163 of the Municipal Code, as the Municipality of Santa Ana has rightly determined when rejecting the appellate action. And one must not lose sight that the administrative provisions prior to the implementation of a regulatory plan depend on several procedures, within which one could indicate the duty to submit the approved texts and maps to the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, for their corresponding stamping, to subsequently proceed with their publication in the Official Gazette La Gaceta, the foregoing implies that said act must be classified as a merely procedural act within the modification procedure of the Regulatory Plan in accordance with Article 17 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), which for the purposes of this ruling is transcribed: "(...) Article 17.- Prior to implementing a regulatory plan or any of its parts, the municipality that intends it must:

1)Call a public hearing through the Official Gazette and any necessary additional dissemination, indicating the location, date and time to hear about the project and the oral or written observations that neighbors or interested parties may wish to formulate. The notice shall be given no less than fifteen business days in advance;
2)Obtain the approval of the Dirección de Urbanismo, if the project did not originate in that office or differs from that which it had proposed, without prejudice to the remedies established in Article 13;
3)Agree to its formal adoption, by an absolute majority of votes; and
4)Publish in "La Gaceta" the notice of the agreed adoption, indicating the date from which the corresponding regulations will become enforceable. The above requirements shall also be observed when modifying, suspending or derogating, totally or partially, the referred plan or any of its regulations.(...)". Having said this, it is evident that we are in an administrative phase typical of the processing of this type of regulatory plans, and for that reason it lacks an appellate phase, as no pronouncement is made that could affect the appellant's rights. In relation to merely procedural acts, it is necessary to point out that they have been defined as acts that do not express will but a mere judgment, representation or desire of the administration, and that therefore, do not declare any right or duty definitively, that is, they do not directly produce legal effects vis-à-vis third parties. (First Chamber of the Supreme Court of Justice, judgment number 43 at fifteen hours five minutes on April third, nineteen ninety-one and number 31 at fourteen hours twenty-five minutes on March twenty-seventh, nineteen ninety-six). Likewise, it is necessary to bring up what was held by this Tribunal in resolution number 62-2015 at fifteen hours on February nineteenth, two thousand fifteen, in which it stated: "In principle, as is a reiterated criterion of this Tribunal, procedural administrative acts are not challengeable through non-hierarchical legality review. When a vertical challenge is filed against an act of this nature, its dismissal by the Municipal Government body that must rule on the specific case (be it the Mayor or the Municipal Council as applicable) would be appropriate. (...) This legal body also restricts the autonomous challengeability of 'procedural acts' or 'preparatory acts', in those cases where these do not have an effect of their own. Here it is necessary to clarify that such acts, regardless of the municipal body that issues them, are not acts immune to jurisdictional review or hierarchical control in the administrative venue (when such exists), but rather the legislator established a specific moment for them to be challenged, namely, at the moment of attacking the 'final' or 'definitive' administrative conduct, for which they serve as part of the procedural preparatory path, the above, of course, unless a legal provision states otherwise." In the present matter, it must be taken into consideration that the appealed agreement constitutes a simple expression of will by the Administration aimed at the possibility of carrying out a subsequent act, which neither begins nor concludes with said agreement and which, furthermore, must be subject to a set of special rules and requirements for its execution. In the specific case, the Urban Planning Law establishes a set of technical and legal elements that must be observed in the eventual issuance or modification of a Regulatory Plan and, regarding any objection to the proposal made by the municipal corporation, Articles 17 and 23 of the Urban Planning Law. In this regard, cited Article 23 literally states: "(...) Article 23.- The neighbor, owner or any other person, who opposes the project that aims to adopt a regulatory plan or any of its regulations, shall have the opportunity to present their objections at the public hearing provided for in subsection
1)of Article 17. Moreover, any dissatisfied person who invokes illegality and personal harm against the administrative act or provision in question, may use all the remedies that the law provides (...)". In accordance with the foregoing, it is determined that the challenged Agreement is indeed a merely procedural act; preparatory for a subsequent modification of the regulatory plan of the Canton of Santa Ana; that, remembering, must first submit the texts as well as the adopted maps to the Dirección de Urbanismo of the INVU for their corresponding stamping and thereby proceed subsequently to their publication in the Official Gazette La Gaceta, indicating the date from which the corresponding modifications to the Regulatory Plan will become enforceable, it being at that moment and not before when the various legal mechanisms may be exercised in the event of disagreement with it. Thus, as indicated, merely procedural acts are not susceptible to being challenged autonomously, but must be appealed jointly with the final act (Articles 163 subsection
2)and 345 subsection
3)of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), 36 subsection c) of the Contentious Administrative Procedural Code (Código Procesal Contencioso Administrativo) and 154 subsection b) of the Municipal Code), therefore it is affirmed that they are not susceptible to independent challenge, since, by themselves, they do not produce effects in the legal sphere of the administered party, as is the case in the present matter, and therefore, the present appeal is clearly inadmissible, as it derives from an appellate phase originated over a procedural act. In summary of reasons, and without prejudice to the foregoing, this Tribunal allows itself to indicate that the challenge through the formulated remedies pertains to the approval of the modification of the Regulatory Plan of the Canton of Santa Ana. In that sense, it is appropriate to cite that, regarding Regulatory Plans, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), in relation to ordinances 169, 170 of the Political Constitution and 15 and 19 of the Urban Planning Law, has stated that: “III.- (…) the primary authority in matters of urban planning corresponds to the municipalities, which has been established in Articles 15 and 19 of said law. Thus, it is the municipalities that must assume local urban planning through the enactment of the respective regulations -regulatory plans-, and making effective the regulations issued for this purpose by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, as the institution in charge of urban planning at the national level (…)”. (Constitutional Chamber, resolutions number 4205-96 at 14 hours 33 minutes on August 20, 1996 and 6346-06 at 16 hours 57 minutes on May 10, 2006). In a similar vein, the Tribunal Contencioso Administrativo has pointed out that: "this Chamber must specify that, although the Regulations issued by Municipalities are subject to the limits that the law imposes, in the particular case of Regulatory Plans, it has been the Constitutional Chamber, through its reiterated binding jurisprudence (among others, votes 6706, at 15:21 hours on December 21, 1993 and 10616, at 17:17 hours on July 25, 2006), that has conceptualized them as laws in the material sense, despite the fact that they are not issued by the Legislative Assembly nor do they involve the construction process of an ordinary law, in accordance with the provisions of the Political Constitution (...)". (Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Third Section, resolution number 378-2014 at 10 hours 10 minutes on August 13, 2014). In accordance with the foregoing, it is clearly observed that the challenge is directed against an agreement of evident normative content, that is, the approval of the modification to the Regulatory Plan of the Canton of Santa Ana, carried out by the Municipal Council of that locality; therefore, its challenge or control is not to be made through the improper hierarchical appeal, as expressly provided in current subsection d) of Article 163 of the Municipal Code, but exclusively before the ordinary jurisdiction. (see among others, resolution number 350-2014 at 15 hours 40 minutes on July 31, 2014 of the Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Third Section). Thus, this Tribunal finds no reason to vary the determinations made in this type of case; consequently, the resolution brought on appeal is hereby confirmed.-

III. RETURN OF THE ADMINISTRATIVE FILE

Having processed this venue electronically, a complete copy containing both the administrative file sent by the Municipal Corporation as well as all the pieces that make up this appeal is available to the parties, for which they must provide the electronic storage device (flash drive or compact disc). Likewise, in the event that physical or electronic documentation (plans, photographs, reports, etc.) has been submitted that remains in the custody of the Office, the party who contributed it may withdraw it within a period of 30 business days, in accordance with the provisions of Article 12 of the Regulation on Electronic Files before the Judiciary (Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial), approved by the Full Court (Corte Plena) in session no. 27-11 of August 22, 2011, article XXVI and published in the Judicial Bulletin (Boletín Judicial) no. 19 of January 26, 2012, as well as in the agreement approved by the Superior Council of the Judiciary (Consejo Superior del Poder Judicial), in session no. 43-12 held on May 3, 2012, article LXXXI.-

POR TANTO

In the terms indicated, this Tribunal determines that the Appeal on Inadmissibility filed is inadmissible. That is all. NOTIFÍQUESE. Rodrigo Huertas Durán, Yetty Hernández Orias and Karla Solís Valverde. Judges of the Improper Hierarchy Area (Área de Jerarquía Impropia), Municipal Matter.

Email: [email protected] It is a faithful copy of the original - Taken from Nexus.PJ on: 08-05-2026 12:45:15.

Tribunal Contencioso Administrativo Jerarquia Impropia Municipal ACTOR/A:

3-101-648120 S.A.

DEMANDADO/A:

Municipalidad de Santa Ana N° 2026000419 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL, SAN JOSÉ, GOICOECHEA, a las siete horas con cincuenta y seis minutos del veintiuno de Enero del dos mil veintiseis.- Conoce este Tribunal, como contralor no jerárquico de legalidad del Recurso de Apelación por inadmisión interpuesto por 3-101-648120 S.A., representada por la señora Malihe Ghasemi Emamian en contra del Acuerdo N° 3 de la sesión ordinaria 129 celebrada el 18 de octubre de 2022, emitido por el Concejo Municipal de Santa Ana.- Redacta el Juez Huertas Durán, y;

CONSIDERANDO

I. HECHOS PROBADOS

De importancia para la resolución de este asunto, se tienen como debidamente acreditados los siguientes hechos:

1)La Municipalidad del Cantón de Santa Ana, para la fecha en que ocurrieron los antecedentes del presente procedimiento recursivo, se encuentra elaborando un procedimiento para la reforma al Plan Regulador, a lo cual la aquí gestionante no resultó conforme con la zonificación en la que queda su propiedad, realizando sus observaciones en la audiencia oral y pública, las cuales fueron admitidas de forma parcial, lo que generó su inconformidad al no obtener el mismo resultado en toda la propiedad. (Ver imagen 193 a 199 del expediente electrónico, respuestas a consultas en la audiencia pública a imagen 261 a 360 y los propios autos);
2)Por medio del Acuerdo número 21 adoptado por el Concejo Municipal de Santa Ana, en Sesión Ordinaria N°91, celebrada el martes 25 de enero de 2022, a lo que resulta de interés, dispuso: "(...) ACUERDO N° 21: SE APRUEBA POR UNANIMIDAD Y EN FIRME: PRIMERO: SE APRUEBA EL DICTAMEN N° 01 DE LA COMISIÓN ESPECIAL DE PLAN REGULADOR; SEGUNDO: SE INDICA A LA SRA. MALIHE GHASEMI, QUE SU OPOSICIÓN PRESENTADA DURANTE LA AUDIENCIA DEL 22 DE JULIO DE 2021, HA SIDO REVISADA RIGUROSAMENTE Y SE LE BRINDARÁ AMPLIA RESPUESTA EN EL INFORME TÉCNICO Y QUE ESTE SEGUNDO ESCRITO NO PUEDE SER INCORPORADO POR EXTEMPORÁNEO, PUES EL PLAZO PARA RECIBIR OBSERVACIONES FUE DE TRES DÍAS HÁBILES POSTERIORES A AQUELLA FECHA; TERCERO: NOTIFÍQUESE ESTE ACUERDO A LA SEÑORA MALIHE GHASEMI EMAMIAN. ACUERDO DEFINITIVAMENTE APROBADO.(...)" (Ver acuerdo a imagen 360 y 361 del expediente electrónico);
3)La señora Malihe Ghasemi Emamian inconforme con el Acuerdo número 21 adoptado por el Concejo Municipal de Santa Ana, en Sesión Ordinaria N°91, celebrada el martes 25 de enero de 2022, formuló recurso de revocatoria con apelación subsidiaria (Ver recurso a imagen 1588 a 1592 del expediente electrónico);
4)En Sesión Ordinaria 129, celebrada el martes 18 de octubre de 2022, articulo III “Asuntos Urgentes de la Presidencia”: se dispuso lo siguiente: "(...) ACUERDO 03.- EL CONCEJO MUNICIPAL DE SANTA ANA DISPENSA Y APRUEBA POR UNANIMIDAD PRIMERO SE APRUEBA LA MOCION PRESENTADA POR EL REGIDOR WALTER HERRERA Y SE ACOGE EL CRITERIO LEGAL FPLN-CM-10-040-2022, SUSCRITO POR EL LCDO. SERGIO JIMENEZ GUEVARA, ASESOR LEGAL PARTIDO PLN. MEDIANTE EL CUAL ANALIZA LAS OBSERVACIONES DE LA INCORPORACIÓN DE LA VARIABLE AMBIENTAL AL PROYECTO DE REFORMA INTEGRAL DEL PLAN REGULADOR PLANTEADAS POR LA SRA, MALIHE GHASEMI EMAMIAN SEGUNDO; RECHAZAR LA SOLICITUD PLANTEADA POR LA SOCIEDAD 3-101-648120 S.A, EN CUANTO EXTENDER A TODA LA PROPIEDAD 413380, LA CONDICIÓN A UNA MÁS FAVORABLE AL DESARROLLO. TERCERO; NOTIFICAR A LA INTERESADA. (...)" (Ver imagen 773 a 781 del expediente electrónico);
5)En contra de lo dispuesto en la Sesión Ordinaria 129, celebrada el martes 18 de octubre de 2022, articulo III “Asuntos Urgentes de la Presidencia”, la aquí recurrente formuló recurso de revocatoria con apelación en subsidio, solicitando lo siguiente: "(...) PETITORIA Con base en todas las consideraciones de hecho y de derecho anteriormente expuestas, respetuosamente solicito que se declare con lugar la presente impugnación y en consecuencia: 1. Se revoque el acuerdo municipal núm. 03, adoptado en la sesión ordinaria núm. 129 del martes 18 de octubre de 2022 y, en consecuencia, se acojan la solicitud presentada por la suscrita en fecha 16/09/2022 ante la Municipalidad y en fecha 08/09/2022 ante SETENA. 1.2. En su defecto, solicito que se remita el expediente a la Sección III del Tribunal Contencioso Administrativo a efectos de que resuelva lo correspondiente 2. Consecuentemente, solicito a la Municipalidad considerar todos los criterios técnicos anteriormente esgrimidos, así como las circunstancias de hecho evidenciadas, a efectos de que, manteniendo la calificación ya hecha de la porción relativa a Residencial Tipo 1, se modifique la porción restante de zona montañosa con limitaciones para crecimiento urbano a una más favorable al desarrollo, como por ejemplo la zona de intensidad moderada. 3. En caso de ser necesario, y según las reglas procesales aplicables al caso, se ampliará el recurso en lo que sea necesario.(...)" (Ver recurso a imagen 796 a 817 del expediente electrónico);
6)Por medio del Acuerdo 11 adoptado por el Concejo Municipal de Santa Ana, en sesión ordinaria 132, celebrada el martes 08 de noviembre de 2022, a lo que resulta de interés dispuso: "(...) ACUERDO 11.- EL CONCEJO MUNICIPAL DE SANTA ANA DISPENSA Y APRUEBA POR UNANIMIDAD: PRIMERO: SE APRUEBA LA MOCION PRESENTADA POR EL REGIDOR WALTER HERRERA CANTILLO Y SE ACOGE EL OFICIO MSA-ALC-ASL-03-616-2022, SUSCRITO POR LA LICDA. ANDREA ROBLES ALVAREZ, SOBRE RECURSO DE REVOCATORIA CON APELACIÓN EN SUBSIDIO CONTRA EL ACUERDO 03 DE LA SESIÓN ORDINARIA 129-2022. SEGUNDO: SE ACUERDA DECLARAR IMPROCEDENTE POR INADMISIBLE EL RECURSO INCOADO POR LA SOCIEDAD 3-101-648120 S.A., CONTRA EL ACUERDO 03 DE LA SESIÓN ORDINARIA 129-2022; CONFORME AL INCISO B) DEL ARTÍCULO 163 DEL CÓDIGO MUNICIPAL, POR TRATARSE DE UN ACTO PREPARATORIO DENTRO DEL PROCEDIMIENTO DE REFORMA DEL PLAN REGULADOR.(...)" (Ver acuerdo a imagen 753 a 757 del expediente electrónico);
7)Inconforme con el Acuerdo 11 adoptado por el Concejo Municipal de Santa Ana, en sesión ordinaria 132, celebrada el martes 08 de noviembre de 2022, la señora Malihe Ghasemi Emamian, formuló recurso de apelación por inadmisión, solicitando lo siguiente: "(...) Con base en todas las razones anteriormente esgrimidas, solicito que se declare con lugar la presente apelación por inadmisión y en consecuencia: 1. Una vez remitido el asunto a la Sección III del Tribunal Contencioso Administrativo, se revoque el acuerdo núm. 11, adoptado en la sesión ordinaria n°132 del Concejo Municipal de Santa Ana del Concejo Municipal de Santa Ana (sic), por haberse inadmitido indebidamente la impugnación interpuesta. 2. En consecuencia, se admita el recurso de apelación en subsidio interpuesto contra el acuerdo núm. 3 de la sesión ordinaria núm. 129-2022 del Concejo Municipal de Santa Ana, por resultar procedente. 3. Al fallar por el fondo, se solicita que se realice una (sic) análisis pormenorizado y detallado de todos los puntos debatidos en el recurso interpuesto. 4. Al fallar por el fondo, se solicita que se declare con lugar la impugnación, para lo cual se reitera, en los mismos términos, la petitoria consagrada en dicho recurso original, que se transcribe a continuación: "1. Se revoque el acuerdo núm. 3, adoptado en la sesión ordinaria núm. 129 del martes 18 de octubre de 2022 y, en consecuencia, se acojan la solicitud (sic) presentada por la suscrita en fecha 16/09/2022 ante la Municipalidad y en fecha 08/09/2022 ante SETENA. 1.2. En su defecto, solicito que se remita el expediente a la Sección III del Tribunal Contencioso Administrativo a efectos de que se resuelva lo correspondiente. 2. Consecuentemente, solicito a la Municipalidad considerar todos los criterios técnicos anteriormente esgrimidos, así como las circunstancias de hecho evidenciadas, a efecto de que, manteniendo la calificación ya hecha de la porción relativa a Residencial Tipo 1, se modifique la porción restante montañosa como limitación para crecimiento urbano a una más favorable al desarrollo, como por ejemplo la zona de intensidad moderada. 3. En caso de ser necesario, y según las reglas procesales aplicables al caso, se ampliará el recurso en lo que sea necesario.(...)" (Ver recurso a imagen 764 a 770 del expediente electrónico);
8)Por medio del oficio MSA-Alc-04-191-2023 suscrito por el señor Alcalde de la Alcaldía Municipal de Santa Ana, fechado 24 de marzo del año dos mil veintitrés, procedió a elevar el recurso de apelación por inadmisión formulado por la señora Malihe Ghasemi Emamian en contra del acuerdo núm. 11, adoptado en la sesión ordinaria 132, a través del cual se declara inadmisible el recurso de revocatoria con apelación en subsidio en contra del acuerdo municipal núm.3 de la sesión ordinaria núm. 129 (...)". (Ver oficio a imagen 1859 y 1860 del expediente electrónico);
9)Con ocasión a la audiencia concedida por este Tribunal al ser las diez horas cincuenta y seis minutos del dieciocho de marzo de dos mil veinticinco, la aquí actora expresó sus agravios, solicitando lo siguiente: "(...) PETITORIA De conformidad con lo expuesto anteriormente, solicito respetuosamente lo siguiente: 1. Que los elementos expuestos en el presente escrito sean valorados a la hora de resolver la apelación 2. Que el Tribunal solicite a la Municipalidad de cambiar toda la zonificación del sector al norte de la ruta 27 de la zona no urbana montañosa con limitaciones para el crecimiento urbano a una zona que corresponde realmente al uso de tierra actual del sector. 3. Así mismo, favor considerar los escritos interpuestos al tribunal con fecha de 03/05/2023 presentado el 09/05/2023 (imágenes 879 al 896 del expediente Contencioso electrónico ), el escrito con fecha 28/01/2025 ( imágenes 903 a 908 del expediente Contencioso electrónico) a efectos de dictar la decisión final. 4. Reiterar la pretensión expuesta en el recurso original; el escrito de la fecha 16/11/2022 “Recurso de apelación por inadmisión en contra del acuerdo núm. 11, adoptado en la sesión ordinaria 132, a través del cual se declara inadmisible el recurso de revocatoria con apelación en subsidio en contra del acuerdo municipal núm.3 de la sesión ordinaria núm. 129” ( folios 843 a 849 del expediente Municipal) El escrito de la fecha 26/10/2022 “Recurso de revocatoria con apelación en subsidio en contra del acuerdo municipal 03 de la sesión ordinaria núm. 129." folios 775 a 796 y las pruebas aportado con el escrito folios 796 al 832 del expediente Municipal.(...)" (Ver escrito agregado a imagen 1865 a 1882 del expediente electrónico);
10)Por su parte la representación de la Municipalidad de Santa Ana, con relación a la audiencia concedida por este Tribunal al ser las diez horas cincuenta y seis minutos del dieciocho de marzo de dos mil veinticinco, a lo que resulta de interés indicó: "(...) El proyecto de reforma del plan regulador, los cambios realizados al proyecto con motivo de las consultas recibidas en audiencia y lo resuelto en el acuerdo impugnado, son todos actos preparatorios que integran el procedimiento de adopción del acto final que será un nuevo plan regulador. Estos actos por si mismos no tienen efectos jurídicos propios, toda vez que, conforme a su naturaleza, éstos no declaran ningún derecho, ni deber en forma definitiva, ni producen en forma directa efectos jurídicos frente a terceros, pues están supeditados a que el proyecto de reforma sea aprobado por otras instituciones y en definitiva por el Concejo Municipal, y además que sea publicado para que entre en vigor. Por lo que conforme al inciso b) del artículo 163 del Código Municipal, están excluidos de los recursos de revocatoria y de apelación, ya que el impugnable será el acto final, debiendo atacar los actos preparatorios donde acusan, se dio el perjuicio. En conclusión; el acuerdo 03 de la sesión ordinaria 129-2023 es un acto preparatorio, por lo tanto, no le caben recursos, por lo que el presente recurso deviene en inadmisible y así solicitamos se declare.(...)" (Ver escrito a imagen 1907 a 1911 del expediente electrónico).

II. SOBRE LA ADMISIBILIDAD DEL RECURSO DE APELACIÓN

A efectos de abordar el tema de la admisibilidad de la presente gestión, es necesario determinar los alcances del Acuerdo Municipal que da origen a la fase recursiva que se conoce en esta instancia. Recordando y como se puede apreciar de los autos que conforman el expediente administrativo, la Municipalidad del Cantón de Santa Ana, se encuentra elaborando un procedimiento para la reforma al Plan Regulador, a lo cual la aquí gestionante no resultó conforme con la zonificación en la que queda su propiedad, realizando sus observaciones en la audiencia oral y pública, las cuales fueron admitidas de forma parcial, lo que generó su inconformidad al no obtener el mismo resultado en toda la propiedad. Posterior a ello, se dicta el Acuerdo número 21 adoptado por el Concejo Municipal de Santa Ana, en Sesión Ordinaria N°91, celebrada el martes 25 de enero de 2022, por medio del cual a lo de interés, se le indicó a la recurrente que su oposición presentada en la audiencia del 22 de Julio de 2021, fue revisada y se le brindó respuesta en informe técnico.

Y que el segundo escrito "ampliación" no podría ser incorporado por resultar extemporáneo, ya que el plazo para recibir observaciones fue de tres días hábiles posteriores a aquella fecha. Ahora bien, en contra de la anterior disposición la aquí recurrente formuló recurso de revocatoria con apelación en subsidio (recurso a imagen 1588 a 1592 del expediente electrónico). Siguiendo con las disposiciones cuestionadas por la aquí recurrente, está la tomada en la Sesión Ordinaria 129, celebrada el martes 18 de octubre de 2022, articulo III “Asuntos Urgentes de la Presidencia”; la cual a lo de interés dispuso, rechazar la solicitud de la señora Malihe Ghasemi Emamian en cuanto extender a toda la propiedad 413380, la condición a una más favorable para el desarrollo (Imagen 773 a 781 del expediente electrónico). La anterior disposición generó que la gestionante formulara recurso de revocatoria con apelación en subsidio; lo cual fue atendido por medio del Acuerdo 11 adoptado por el Concejo Municipal de Santa Ana, en sesión ordinaria 132, celebrada el martes 08 de noviembre de 2022, el cual a lo que resulta de interés, dispuso: "(...) ACUERDO 11.- EL CONCEJO MUNICIPAL DE SANTA ANA DISPENSA Y APRUEBA POR UNANIMIDAD: PRIMERO: SE APRUEBA LA MOCION PRESENTADA POR EL REGIDOR WALTER HERRERA CANTILLO Y SE ACOGE EL OFICIO MSA-ALC-ASL-03-616-2022, SUSCRITO POR LA LICDA. ANDREA ROBLES ALVAREZ, SOBRE RECURSO DE REVOCATORIA CON APELACIÓN EN SUBSIDIO CONTRA EL ACUERDO 03 DE LA SESIÓN ORDINARIA 129-2022.

SEGUNDO: SE ACUERDA DECLARAR IMPROCEDENTE POR INADMISIBLE EL RECURSO INCOADO POR LA SOCIEDAD 3-101-648120 S.A., CONTRA EL ACUERDO 03 DE LA SESIÓN ORDINARIA 129-2022; CONFORME AL INCISO B) DEL ARTÍCULO 163 DEL CÓDIGO MUNICIPAL, POR TRATARSE DE UN ACTO PREPARATORIO DENTRO DEL PROCEDIMIENTO DE REFORMA DEL PLAN REGULADOR.(...)" (Ver acuerdo a imagen 753 a 757 del expediente electrónico). Criterio del Tribunal: En atención a lo anterior, a efectos de realizar la valoración correspondiente, es necesario señalar que el artículo 163 del Código Municipal expresamente señala un elenco de acuerdos municipales que carecen de los recursos de revocatoria y apelación, exceptuando del régimen recursivo los siguientes: "...a) Los que no hayan sido aprobados definitivamente. b) Los de mero trámite de ejecución, confirmación o ratificación de otros anteriores y los consentidos expresa o implícitamente. c) Los que aprueben presupuestos, sus modificaciones y adiciones. d) Los reglamentarios....".

Ahora bien, en el presente asunto, claramente se determina que se está ante la elaboración de un nuevo Plan Regulador para el Cantón de Santa Ana, donde la aquí recurrente y otras personas formularon sus objeciones y aportes en la audiencia pública celebrada al efecto, que como parte del procedimiento previo administrativo que se debe de llevar, expusieron sus objeciones y aportes, que con relación a la aquí gestionante fueron admitidos de forma parcial respecto a su propiedad. Esa determinación fue la que detonó el cuestionamiento por parte de la aquí recurrente, lo cual a todas luces resultaría ser un acto inimpugnable en esta vía en aplicación del inciso b) del artículo 163 del Código Municipal, como bien lo ha dispuesto la Alcaldía Municipal de Santa Ana a la hora de rechazar la acción recursiva. Y es que no se puede perder de vista que las disposiciones administrativas previas a la implementación de un plan regulador dependen, de varios procedimientos dentro de los cuales se podría indicar el deber de remitir los textos y mapas acogidos al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, para su correspondiente sellado, para posteriormente proceder a su publicación en el Diario Oficial La Gaceta, lo anterior implica que dicho acto debe ser catalogado como un acto de mero trámite dentro del procedimiento de modificación al Plan Regulador de conformidad con el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, el cual para los efectos de este pronunciamiento se procede a su transcripción: "(...) Artículo 17.- Previamente a implantar un plan regulador o alguna de sus partes, deberá la municipalidad que lo intenta:

1)Convocar a una audiencia pública por medio del Diario Oficial y divulgación adicional necesaria con la indicación de local, fecha y hora para conocer del proyecto y de las observaciones verbales o escritas que tengan a bien formular los vecinos o interesados. El señalamiento deberá hacerse con antelación no menor de quince días hábiles;
2)Obtener la aprobación de la Dirección de Urbanismo, si el proyecto no se hubiere originado en dicha oficina o difiera del que aquélla hubiere propuesto, sin perjuicio de los recursos establecidos en el artículo 13;
3)Acordar su adopción formal, por mayoría absoluta de votos; y
4)Publicar en "La Gaceta" el aviso de la adopción acordada, con indicación de la fecha a partir de la cual se harán exigibles las correspondientes regulaciones. Igualmente serán observados los requisitos anteriores cuando se trate de modificar, suspender o derogar, total o parcialmente, el referido plan o cualquiera de sus reglamentos.(...)". Dicho esto, resulta evidente que se está en una fase administrativa propia del trámite de este tipo de planes reguladores, y por tal motivo carece de fase recursiva, por cuanto, no se realiza pronunciamiento alguno que pueda afectar los derechos de la recurrente. En relación a los actos de mero trámite, es necesario señalar que los mismos han sido definidos como los actos que no expresan voluntad sino un mero juicio, representación o deseo de la administración, y que por ende, no declara ningún derecho ni deber en forma definitiva, esto es, no produce en forma directa efectos jurídicos frente a terceros. (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, sentencia número 43 de las quince horas cinco minutos del tres de abril de mil novecientos noventa y uno y número 31 de las catorce horas veinticinco minutos del veintisiete de marzo de mil novecientos noventa y seis). Asimismo, es necesario traer a colación lo dispuesto por este Tribunal en la resolución número 62-2015 de las quince horas del diecinueve de febrero de dos mil quince, en la cual dispuso: "En principio, como es criterio reiterado de este Tribunal los actos administrativos de trámite, no son impugnables en vía de control no jerárquico de legalidad. Ante la impugnación vertical de un acto de esta naturaleza, lo procedente sería su desestimación por parte del órgano del Gobierno Municipal que deba pronunciarse en el caso concreto (sea el Alcalde o el Concejo Municipal según corresponda). (...) Este cuerpo legal también restringe la impugnabilidad autónoma de los “actos de trámite” o “actos preparatorios”, en aquellos casos en que estos no tengan un efecto propio. Aquí es menester precisar que tales actos, independientemente del órgano municipal que los emite, no son actos inmunes a la revisión jurisdiccional o al control jerárquico en sede administrativa (cuando este exista), sino que el legislador estableció un momento específico para que ellos puedan impugnarse, a saber, al instante de atacarse la conducta administrativa “final” o “definitiva”, a la cual sirven como parte del cauce procesal de preparación, lo anterior claro está salvo disposición legal en contrario". En el presente asunto, debe tomarse en consideración que el acuerdo recurrido constituye una simple manifestación de voluntad de la Administración encaminada en la posibilidad de realizar un acto posterior, el cual no se inicia ni concluye en dicho acuerdo y que, además, deberá sujetarse a un conjunto de normas y requisitos especiales para su ejecución. En el caso en concreto, la Ley de Planificación Urbana establece un conjunto de elementos técnicos y legales que deben observarse en la eventual emisión o modificación de un Plan Regulador y, respecto a la eventual oposición a la propuesta que realice la corporación municipal, los artículos 17 y 23 de la Ley de Planificación Urbana. Al respecto, el artículo 23 citado, literalmente dice: "(...) Artículo 23.- El vecino, propietario o cualquier otra persona, que se oponga al proyecto que tienda a adoptar un plan regulador o alguno de sus reglamentos, tendrá oportunidad de exponer sus objeciones en la audiencia pública que previene el inciso
1)del artículo 17. Por lo demás, cualquier persona inconforme que invoque ilegalidad y perjuicio propio contra el acto o disposición administrativa que sea, podrá usar todos los recursos que la ley le brinda (...)". De conformidad con lo anteriormente expuesto, se determina que efectivamente el Acuerdo impugnado es un acto de mero trámite; preparatorio para una modificación posterior del plan regulador del Cantón de Santa Ana; que recordando deberá previamente remitir a la Dirección de Urbanismo del INVU los textos así como los mapas acogidos para su respectivo sellado y con ello proceder posteriormente a su publicación en el Diario Oficial La Gaceta con indicación de la fecha a partir de la cual se harán exigibles las correspondientes modificaciones al Plan Regulador, siendo que será en dicho momento y no antes cuando se puedan ejercer los diversos mecanismos legales en el caso de resultar inconformes con este. Así las cosas, de conformidad con lo señalado, los actos de mero trámite no son susceptibles de ser impugnados en forma autónoma, sino que deben recurrirse conjuntamente con el acto final (artículos 163 inciso
2)y 345 inciso
3)de la Ley General de la Administración Pública, 36 inciso c) del Código Procesal Contencioso Administrativo y 154 inciso b) del Código Municipal), por lo que se afirma que no son susceptibles de impugnación en forma independiente, pues, por sí solos no producen efectos en la esfera jurídica del administrado, tal y como sucede en el presente asunto, por lo que, el presente recurso es claramente inadmisible, por derivar de una fase recursiva originada sobre un acto de trámite. En suma de razones y sin perjuicio de lo anterior, este Tribunal se permite indicar que el cuestionamiento por medio de los recursos formulados, corresponde a la aprobación de la modificación del Plan Regulador del Cantón de Santa Ana. En ese sentido, resulta oportuno citar, que respecto a los Planes Reguladores, la Sala Constitucional, en relación a los ordinales 169, 170 de la Constitución Política y 15 y 19 de la Ley de Planificación Urbana, ha señalado que: “III.- (…) la titularidad primaria en materia de planificación urbana corresponde a las municipalidades, lo cual ha sido plasmado en los artículos 15 y 19 de dicha ley. De manera que es a los municipios a quienes corresponde asumir la planificación urbana local por medio de la promulgación de los respectivos reglamentos -planes reguladores-, y haciendo efectiva la normativa que al efecto dicte el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, como institución encargada de la planificación urbana a nivel nacional (…)”. (Sala Constitucional, resoluciones número 4205-96 de las 14 horas 33 minutos del 20 de agosto de 1996 y 6346-06 de las 16 horas 57 minutos del 10 de mayo de 2006). En sentido similar, el Tribunal Contencioso Administrativo ha señalado que: "debe precisar esta Cámara que si bien los Reglamentos que dictan las Municipalidades se encuentran sujetos a los límites que la ley impone, en el caso particular de los Planes Reguladores, ha sido la Sala Constitucional a través de su reiterada jurisprudencia vinculante (entre otros, los votos 6706, de las 15:21 horas del 21 de diciembre de 1993 y 10616, de las 17:17 horas del 25 de julio del 2006), la que los ha conceptualizado como leyes en sentido material, pese a que no son dictados por la Asamblea Legislativa ni llevan inmersos el proceso de construcción de una ley ordinaria, conforme a las disposiciones de la Constitución Política (...)". (Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Tercera, resolución número 378-2014 de las 10 horas 10 minutos del 13 de agosto del 2014). De conformidad con lo expuesto, claramente se observa que la impugnación se dirige contra un acuerdo de evidente contenido normativo, sea, la aprobación de la modificación al Plan Regulador del Cantón de Santa Ana, realizada por el Concejo Municipal de esa localidad; por lo que su impugnación o control no procede hacerse a través del recurso jerárquico impropio, tal y como lo dispone expresamente el actual inciso d) del artículo 163 del Código Municipal, sino exclusivamente ante la jurisdicción ordinaria. (ver entre otras, la resolución número 350-2014 de las 15 horas 40 minutos del 31 de julio del 2014 del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Tercera,). Así las cosas, no encuentra este Tribunal motivo alguno para variar las determinaciones tomadas en este tipo de casos; por lo que en consecuencia de ello, se procede a confirmar la resolución venida en alzada.-

III. DEVOLUCIÓN DEL EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO

Al haberse sustanciado esta sede en forma electrónica, queda a disposición de las partes obtener una copia integral que contiene tanto el expediente administrativo remitido por la Corporación Municipal así como la totalidad de las piezas que conforman la presente alzada, para lo cual deberá aportar el dispositivo electrónico de almacenamiento (llave maya o disco compacto). Asimismo, en caso que hubiere ingresado documentación física o electrónica (planos, fotografías, informes, etc) que permanezca aún en custodia el Despacho, podrá retirarla quien la aportó en un plazo de 30 días hábiles, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12 del Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial, aprobado por la Corte Plena en sesión n.° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial n.° 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión n.° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.-

POR TANTO

En los términos indicados, este Tribunal determina que el recurso de Apelación por Inadmisión formulado resulta inadmisible. Es todo. NOTIFÍQUESE. Rodrigo Huertas Durán, Yetty Hernández Orias y Karla Solís Valverde. Jueces del Área de Jerarquía Impropia, Materia Municipal.

RODRIGO HUERTAS DURÁN - JUEZ/A DECISOR/A YETTY PATRICIA HERNÁNDEZ ORIAS - JUEZ/A DECISOR/A KARLA GABRIELA SOLÍS VALVERDE - JUEZ/A DECISOR/A Goicoechea, Calle Blancos, 50 metros oeste del BNCR, frente a Café Dorado. Teléfonos: 2545-0099. Ext. 01-2707 ó 01-2599. Fax: 2241-5664 ó 2545-0006. Correo electrónico: [email protected]

Appeal inadmissibility against preparatory act in zoning plan reformInadmisibilidad de apelación contra acto preparatorio en reforma de plan regulador

I. PROVEN FACTS

II. ON THE ADMISSIBILITY OF THE APPEAL

III. RETURN OF THE ADMINISTRATIVE FILE

I. HECHOS PROBADOS

II. SOBRE LA ADMISIBILIDAD DEL RECURSO DE APELACIÓN

III. DEVOLUCIÓN DEL EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO

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