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Res. 09468-2025 Tribunal Contencioso Administrativo · Tribunal Contencioso Administrativo · 29/09/2025

Nullity of exclusion acts and non-extension of contracts in administrative proceedingNulidad de actos de descalificación y no prórroga contractual en procedimiento administrativo

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SummaryResumen

The Administrative Appeals Court dismisses a nullity claim against acts by the Municipality of Heredia and the Comptroller General's Office (CGR) that disqualified Mantenimiento Zonas Verdes Gabelo S.A. from two public tenders and did not renew three existing contracts, because the company fell under the prohibition regime of the Administrative Contracting Law (LCA). The plaintiff argued that its vice-president served as an alternate district councilor, a position not listed in the exhaustive prohibition lists, and that the CGR changed its criteria without notification, violating due process and freedom of enterprise. The Court declares one challenge time-barred, and on the merits, holds that subsection d) of Article 22 bis LCA empowers the CGR to determine additional prohibitions based on the potential to influence. It concludes that alternate councilors, by proposing district needs for the municipal budget, can affect procurement, so the prohibition is legal and proportionate. It denies damages and orders plaintiff to pay costs.El Tribunal Contencioso Administrativo rechaza demanda de nulidad contra actos de la Municipalidad de Heredia y la Contraloría General de la República (CGR) que descalificaron a Mantenimiento Zonas Verdes Gabelo S.A. de dos concursos públicos y no prorrogaron tres contratos vigentes, por estar la empresa incursa en el régimen de prohibiciones de la Ley de Contratación Administrativa (LCA). La actora alegó que su vicepresidenta era síndica suplente municipal, cargo no incluido en las listas taxativas de prohibición, y que la CGR realizó un cambio de criterio sin notificarle, vulnerando debido proceso y libertad de empresa. El Tribunal declara caducada la impugnación de un oficio por extemporaneidad y, en cuanto al fondo, considera que el inciso d) del artículo 22 bis LCA permite a la CGR determinar prohibiciones adicionales basadas en la posibilidad de influencia. Concluye que los síndicos suplentes, por su función de proponer necesidades distritales al presupuesto municipal, pueden incidir en la contratación, por lo que la prohibición es legal y proporcional. Niega indemnización y condena en costas a la actora.

Key excerptExtracto clave

CONSIDERING VII. 2. On the conformity of the challenged public action. (...) From the study of the arguments of Mantenimiento Zonas Verdes S.A., it is inferred that there is a confusion regarding the scope and assumptions established in Article 22 bis of the LCA, specifically in subsections b) and d), which means that its position is not shared by this Collegiate Chamber. The plaintiff states that both the CGR and the Municipality (...) have made an extensive interpretation of the applicable prohibition regime in administrative procurement matters, which leads to a violation of the principle of legality (...). However, these reasonings omit that Article 22 bis (...) foresees two different legal situations (...) in subsections a), b) and c) and the one contained in subsection d) of that legal norm. Thus, subsections a), b) and c) (...) provide a list of positions and posts that, presumptively, the legislator already determined were incompatible with participation as bidders (...). These lists are exhaustive. In this case, the prerequisite for determining a prohibition on participation is proof of appointment to such a position (...). Moreover, from these subsections, two different levels of prohibition arise: subsection a) does not limit this inability to bid only to the entity being served, but it is general for any administrative procurement falling under the LCA, unlike subsections b) and c), whose exhaustive list of positions are only inhibited in relation to the public entity they serve. The plaintiff's argument in its claim is based on the notion that the Comptroller's Office adds or includes an additional position to these lists, adding the roles of proprietary and alternate district councilor, when the legislator expressly did not consider it, which is inaccurate. In fact, there is no extensive interpretation as alleged, given that, in addition to these exhaustive lists, the legislator granted the Comptroller General of the Republic the power to define (in case of doubt) other scenarios in which, even if not on the previously established list, a person may be considered to have influence or decision-making power, understood as '(...) when the relevant public official, by the type of functions performed or the rank or hierarchy of the position served, may participate in decision-making or influence it in any way. This assumption includes those who must issue opinions or technical reports, prepare or process any stage of the procurement procedure, or oversee the execution phase.' (Second paragraph of subsection b) of Article 22 bis LCA). Thus, within the constitutional and legal powers granted to the Comptroller General of the Republic in matters of superior oversight of the Public Treasury, the ordinary legislator gave it the power to infer other scenarios not previously defined, a power that both the plaintiff and the co-defendants acknowledge the Constitutional Chamber has found to be in conformity with Constitutional Law, and even derived from the principles of transparency, probity, and ethics that must govern all public action, especially concerning public funds, and which has established the legislator's freedom to regulate the subject. (...)CONSIDERANDO VII. 2. Sobre la conformidad de la conducta pública impugnada. (...) Del estudio de lo argüido por la empresa Mantenimiento Zonas Verdes S.A. se colige que existe una confusión de los alcances y presupuestos establecidos en el numeral 22 bis de la LCA, específicamente en los incisos b) y d), que implica que su posición no sea compartida por esta Cámara Colegiada, veamos. La accionante refiere a que, tanto la CGR como la Municipalidad (...) han efectuado una interpretación extensiva del régimen de prohibición aplicable en materia de contratación administrativa, lo cual conlleva a que se transgreda el principio de legalidad (...). No obstante, estos razonamientos dejan de lado que el numeral 22 bis (...) prevé dos situaciones jurídicas distintas (...) en los incisos a), b) y c) y la contenida en el inciso d) de esa norma legal. Así en los incisos a), b) y c) (...) prevé una lista de cargos y puestos que, de forma presuntiva ya el legislador determinó que eran incompatibles con su participación como oferentes (...). Listas que son taxativas. En este caso, el presupuesto para determinar su prohibición para participar es la acreditación del nombramiento en dicho cargo (...). Ahora bien, en esos incisos se deriva dos niveles distintos de prohibición, en el inciso a) no se circunscribe dicha imposibilidad de ser postulante a la entidad a la que se sirve, sino que es general para cualquier contratación administrativa que esté dentro del alcance de la LCA, a diferencia de los incisos b) y c), cuya lista taxativa de puestos, únicamente se encuentran inhibidos con relación a la entidad pública en la que sirven. Lo argüido por la accionante en su demanda parte de que, el Órgano Contralor adiciona o incluye un puesto adicional a esas listas, añadiendo al cargo de síndico propietario y suplente, cuando el legislador expresamente no lo consideró es inexacto. De hecho no existe una interpretación extensiva como lo afirma, dado que, sumado a estas listas taxativas, el legislador confirió la potestad a la Contraloría General de la República de definir (en caso de duda), otros supuestos en los que, aún cuando no están dentro del listado previamente fijado, se puedan considerar que cuente con influencia o poder de decisión, entendida ésta "(...) cuando el funcionario respectivo, por la clase de funciones que desempeña o por el rango o jerarquía del puesto que sirve, pueda participar en la toma de decisiones o influir en ella de cualquier manera. Este supuesto abarca a quienes deben rendir dictámenes o informes técnicos, preparar o tramitar alguna de las fases del procedimiento de contratación, o fiscalizar la fase de ejecución." (Párrafo segundo del inciso b) del canon 22 bis LCA). Así, dentro de las las competencias constitucionales y legales que han sido conferidas a la Contraloría General de la República en materia de fiscalización superior de la Hacienda Pública, el legislador ordinario le dio la potestad de poder inferir otros supuestos que no han sido previamente definidos, atribución que, tanto la accionante como las codemandadas, reconocen que la Sala Constitucional ha encontrado conforme con el Derecho de Constitución, e incluso derivada de los principios de transparencia, probidad y ética que debe regir toda la actuación pública, máxime en tratándose de fondos públicos, así como ha establecido la libertad configurativa del legisladora para regular la materia. (...)