Precautionary Measure Regarding Taxi Concessions Denied for Lack of StandingMedida cautelar sobre concesiones de taxi rechazada por falta de legitimación

TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Case File: 25-000017-1027-CA  CASE FILE:

PROCEEDING:

PRECAUTIONARY MEASURE PLAINTIFF:

LEIDY LAURA SALAZAR SANCHEZ DEFENDANT:

CONSEJO DE TRANSPORTE PÚBLICO No. 2025009191 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL, SAN JOSÉ, GOICOECHEA, at fourteen hours and twenty-five minutes on the eighteenth of September, two thousand twenty-five.- Precautionary measure filed by Leidy Laura Salazar Sánchez and Erick Grant Alpízar against EL ESTADO and CONSEJO DE TRANSPORTE PÚBLICO.

CONSIDERANDO:

I.- PROCEDURAL ASPECTS: 1.- On December 20, 2024, the plaintiff filed a precautionary measure against EL ESTADO (i.2-5 of the judicial file).

2.- By resolution at twenty-one hours and five minutes on December twentieth, two thousand twenty-four, the precautionary measure in its provisionalísima modality is rejected and the defendant is granted a hearing.

3.- In a brief dated January 24, 2025, the State files a request for the joinder of necessary passive litisconsortium of the Consejo de Transporte Público (CTP) (i.18-19).

4.- In a writing dated January 29, 2025, the State answers the precautionary measure and requests its rejection (i.20-27).

5.- In a writing dated March 13, 2025, Mr. Erick Grant Alpízar, in his capacity as administrative attorney-in-fact for Messrs. Baltazar Nieto Brenes and Walter Serrano Ureña, files a new provisionalísima precautionary measure (i.40-43).

6.- By resolution 2025002714 at eleven hours and two minutes on March eighteenth, two thousand twenty-five, the defense of joinder of necessary passive litisconsortium is resolved and it is ordered that the Consejo de Transporte Público be joined to the proceeding.

7.- In a resolution at eleven hours and thirty-six minutes on March eighteenth, two thousand twenty-five, the provisionalísima precautionary measure filed by Mr. Grant Alpízar is resolved.

8.- In a writing dated March 18, 2025, the State files a motion seeking clarification as to which natural persons appear as plaintiffs in the precautionary measure (i.71-72).

9.- In a writing dated March 21, 2025, the State opposes the second precautionary measure filed (i.73-77).

10.- In a brief dated April 28, 2025, the Consejo de Transporte Público (hereinafter CTP) proceeds to answer the precautionary measure filed (i.83-88) (said response corresponds to the first precautionary measure filed).

11.- In a resolution at fourteen hours and four minutes on July second, two thousand twenty-five, it is resolved: a) to grant a hearing to the defendant regarding the writing of March 18, 2025 filed by the State, and b) to grant a hearing to the CTP regarding the second precautionary measure filed.

12.- The CTP answers the second precautionary measure in a brief dated July 8, 2025 (i.96-101).

13.- In a writing dated July 8, 2025, the plaintiff complies with the requirement made in the resolution at fourteen hours and four minutes on July second, two thousand twenty-five (i.106-108).

II.- PURPOSE OF THE REQUEST FOR PRECAUTIONARY MEASURE. In accordance with the precautionary measure brief indicated in the preceding Considerando, and given that there are two requests for precautionary measure filed, but which are related to the purpose of the dispute, for a better understanding of what is resolved, a separation of each precautionary request is made in the following terms:

First precautionary measure (brief of December 20, 2024):

Second precautionary measure (brief of March 13, 2025):

III.- ARGUMENTS OF THE PARTIES:

First precautionary measure (brief of December 20, 2024): The plaintiff establishes a basis of 3 facts related to the request for the statute of limitations (prescripción) of the right to collect import taxes on vehicles with Taxi license plates numbers: TAP 28, TP 797, TAP 38, TSJ 1882, TSJ 2801, TSJ 2402, TP876, TSJ 2919 and TAP 1391. Regarding the prerequisites, she states: Appearance of good right (Apariencia de buen derecho). "It is necessary to prevent, by way of precaution, an administrative proceeding from being initiated against the concessionaires, as a direct consequence of the rejection of a statute of limitations (prescripción) established by law; likewise, this could prejudice the claims of a judicial process; furthermore, the corresponding duly grounded request was filed, and the tax authority (hacienda) has already ruled on the matter, so the authority must inevitably mediate to resolve this conflict; thus, the request for this measure is simply to maintain the legal situation of the facts until the authorities can intervene, if they are going to do so; the appearance of good right is legally based on Article 23 of the Ley de Regímenes de exenciones de pago de tributos." Periculum in mora: "The present precautionary request seeks to grant new deadlines, to prevent by way of precaution an administrative proceeding from being initiated against the concessionaires, which could end in the loss of a concession due to an incorrect administrative decision by the Dirección General de Hacienda, División de Adeudos Estatales. A decision that is contrary to the Law. It must also be considered that if the units with license plates TSJ2919, TA 1391 do not renew the concession on time, the concession must be canceled, and that they cannot renew if these vehicles with prescribed customs duties are not transferred." Balancing of the interests at stake (Ponderación de los intereses en juego). "The fact that the Consejo de Transporte Público does not initiate an administrative proceeding and grants a new deadline to these license plates to resolve the situation that the Dirección General de Hacienda, División de Adeudos Estatales did not want to resolve, does not harm the State at all; rather, it maintains administrative concessions that provide an important service; in balancing with the foregoing, allowing the deadline for these concessions to resolve to expire seriously harms the concessionaires." The following evidence is provided.

Resolutions from the tax authority (hacienda) stating its position of not accepting the legal statute of limitations (prescripción).

Appeal for reversal (Recurso de revocatoria) against the preceding resolution.

Once the hearing on this precautionary measure was granted, the defendants answer in the following terms. A) The State. The State requests the rejection of the precautionary measure and, specifically regarding the prerequisites, states: Appearance of good right. Firstly, it indicates that the person filing the measure lacks standing to bring this proceeding; it cannot be determined what her standing and legitimate interest in this matter are; it points out that none of the concessions are registered in her name; no power of attorney empowering her to act is provided, and the plaintiff is not a concessionaire; it further adds: "It should be recalled that, pursuant to Article 10 1) a) of the CPCA, those who invoke the protection of subjective rights and legitimate interests shall have standing to sue. However, in the present case, the plaintiff Salazar Sánchez does not possess any legal situation related to the claims; the lack of standing to sue must be declared," and that the plaintiff's theory of the case is based on mere assumptions and conjectures, within which it indicates:

"It is openly inadmissible to base the motion on conjectures and assumptions that have not occurred nor generated legal effects against the plaintiff.

We would be facing a future lawsuit based on fictitious scenarios, by a person who lacks standing, which renders the action unreasonable, reckless, and lacking seriousness to presume its discussion on the merits in a plenary proceeding." It adds that the concessions of license plates "TSJ001882, TSJ-002402, TSJ-002801, TAP-000028, TAP-00038, TP-000797, TP-00876 are in force, and the vehicles with license plates TSJ-2919 and TA1391 have a concession valid until June 30, 2025, by virtue of the approval of the extension of the term for the taxi concession renewal process by the Executive Directorate of the CTP," and also that: "as certified by the Department of Concession and Permit Administration (Departamento de Administración de Concesiones y Permisos), the concessions for license plates: TAP-28, TAP-38, TSJ-1882, TSJ-2801, TSJ-2402, TSJ-2919, TP-876 and TA-1391, have no records of ongoing cancellation proceedings." Periculum in mora. It refers to what is stated in official letters CTP-DT-DAC-OF-00363-2024 dated January 28, 2025, and CTP-DT-DAC-OF-00326-2024 dated January 27, 2025, and certification SDA/CTP-25-01-0049 dated January 29, 2025, all related to the condition of the concession granted to the aforementioned license plates, and states: "a total lack of current interest in this matter prevails, since there is no impediment for the concessionaires of the referenced units (who are not parties to this proceeding) to provide taxi service, as, as indicated, they do have an enabling title.

Additionally, it is highlighted that the plaintiff does not explain what the damages consist of that would be incurred if the precautionary request is not granted, nor does she provide any evidence whatsoever, thereby failing to meet the minimum evidentiary rigor required." Balancing of interests. Regarding this prerequisite, it is indicated: "as the existence of serious and irreparable harm to the plaintiff's legal situation is not proven, the public interest and the legal certainty of third parties must prevail." The State provides the following evidence:

• 1)It provided certificate 0000009718 dated January 28, 2025, issued by the Department of Concession Administration of the Consejo de Transporte Público.
• 2)It provided official letter CTP-DT-DAC-OF-00326-2024 dated January 27, issued by the Coordination of the Taxi Process of the Consejo de Transporte Público.
• 3)It provided official letter CTP-DT-DAC-OF-00363-2024 dated January 28, 2025, issued by the Coordination of the Taxi Process of the Consejo de Transporte Público. 4) It provided certification SDA/CTP-25-01-0049 dated January 29, 2025, issued by the Department of Concession and Permit Administration of the Consejo de Transporte Público.
• B)CONSEJO DE TRANSPORTE PÚBLICO. Firstly, it points out that Ms. Salazar Sánchez is neither a concessionaire nor an attorney-in-fact for the concessionaires of taxi license plates TAP 28, TP 797, TAP 38, TSJ 1882, TSJ 2801, TSJ 2402, TP876, TSJ 2919 and TAP 1391; therefore, the standing of the same is absent. It adds that Ms. Salazar Sánchez has not filed a Special Judicial Power of Attorney granted by the concessionaires either. Regarding the prerequisites, it states: Periculum in mora. It is indicated that for the case of license plates TAP-38 and TP-797, the concessions are canceled, so there is a lack of current interest for these; and in the case of license plates TAP 28, TSJ 1882, TSJ 2801, TSJ 2402, TP876, TSJ 2919 and TAP 1391, there are no open administrative proceedings by the CTP, according to certificate CTP-DT-DAC-CONS-0397-2025. It is further added that:

Appearance of good right. In relation to this prerequisite, it reiterates the fact that the plaintiff does not demonstrate holding any right to the concessions, that the main claim for the case of two license plates lacks current interest because they have already been canceled, and the rest have no administrative proceedings investigating the failure to pay taxes; furthermore: "it is not possible to disregard the powers and competencies of the Consejo de Transporte Público under Article 7 of Ley 7969, which, upon a possible finding of non-compliance, can grant due process and the right of defense." It states that the appearance of good right is not verified. Balancing of interests. In essence, regarding this prerequisite, it points out that: "the public interest is above the interest of the plaintiff (private individual), who intends, through this precautionary measure, to violate the Principle of Legality, since she lacks standing to act and also intends that proceedings not be carried out despite acting contrary to the law regarding the payment of taxes, and thereby failing the supervisory duty granted to this Council by Ley 7969." The following evidence is provided:

Certificate CTP-DT-DAC-CONS-0397-2025 Second precautionary measure (brief of March 13, 2025): In a writing dated March 13, 2025, Mr. Erick Grant Alpízar, Special Administrative Attorney-in-Fact for the concessionaires of taxi license plates TAB-38 in the name of Baltazar Nieto Brenes and TAP 03 in the name of Walter Serrano Ureña, files a precautionary measure. He states that regarding license plates TAP-38 and TAP-37, "a defect persists in their request for a change of unit (cambio de unidad), which prevents the concessionaires from obtaining license plates for their vehicles" (second fact). In the third fact, he states that they are working with a special temporary operating permit (permiso especial para circular) expiring on March 14, 2025 (TAP-38) and April 22, 2025 (TAP 03), and that said permits are not renewable according to Article 4.1 of Ordinary Session 083-2007 of the Board of Directors of the CTP. Regarding the prerequisites, he states: Appearance of good right: "A precautionary measure has already been processed where the State was heard, and at this time, the same even requested a Necessary Passive Litisconsortium, since there is possible harm to the concessionaires that must be protected; therefore, the appearance of good right has already been analyzed and recognized in this case file." Periculum in mora. "The concessionaire who formalized a contract with the State to provide remunerated public transportation service for persons in the taxi modality, through license plate TAP 38, will be unable to work or enjoy the benefit of this concession in less than two days, and the one corresponding to license plate TAP 03 will also be unable to work or enjoy the benefit of this concession in less than two months." Balancing of interests. "The concessionaires I represent have a constitutional right to have their conflict resolved regarding the statute of limitations (prescripción) of the right held by the Ministry of Finance (Ministerio de Hacienda) to collect the obligations discussed in this case file, and for this to be resolved promptly; in balancing with the foregoing, allowing them to continue driving their unit and enjoying this concession with the permit already granted to them, until the CTP can resolve to grant another, does not harm the present proceeding, does not harm the State, and does not harm any citizen (administrado); rather, it favors prompt and complete justice." The following evidence is provided:

Photograph of the permits that were placed on the units for circulation.

Registry reports with the defects in the filing of the registry applications.

Request to the CTP, Case File 380198.

Once the hearing was granted to the defendants, they answer the precautionary measure and request its rejection in the following terms. A) THE STATE. Regarding the prerequisites, it states: Appearance of good right. The State refers to several aspects: a) lack of standing ad causam activa of Mr. Serraño Ureña for license plate TAP 03, given that there is no evidence suggesting he holds the status of plaintiff; b) that the "applicants (promoventes) limit themselves to presenting a decontextualized and biased factual picture of a supposed situation harmful to their interests, without even explaining the reasons why it is impossible to regularize the 'defect' noted in their request for 'change of unit'. In other words, neither the State nor this Tribunal has convincing elements to corroborate what the serious and insurmountable reasons are that prevent them from making the change of unit"; c) the precautionary motion lacks seriousness, "since the scope of what is requested here is neither more nor less than the singular disapplication of the legal system in their favor"; d) "nor do they make any effort to explain the serious justifying reasons that prevent them from resolving the referred 'defect in their request for change of unit, which prevents the concessionaires from obtaining license plates for their vehicles'. What is the insurmountable impediment to correcting that defect? Why can they not do it? It is unknown"; and e) "In short, as stated when answering the first request for a precautionary measure, it is not sufficient for the applicants to say that 'a contentious-administrative proceeding will be filed to resolve the liability of the Ministry of Finance', in order to prove the essential requisite required. It was essential to provide solid legal arguments (not lacking in seriousness) that allow the court to analyze, with a degree of probability, that the precautionary action can be granted in this jurisdiction." Periculum in mora. It is indicated that, according to official letter CTP-DT-DAC-CA-1275-202, license plates TAP-00038 and TAP 000003 have a current concession. It adds that: "neither is it explained what the damages consist of that would be incurred if the precautionary request were not granted, as not a single piece of evidence is provided. Let us remember that as provided by Article 41.1.1 of the Código Procesal Civil, the procedural and legal burden of proving, through useful and pertinent evidentiary elements, the damages that justify the adoption of the required precautionary measure, falls exclusively on the interested party. By evading this fundamental obligation, this prerequisite cannot be considered met." Balancing of interests. In relation to this, it states: "it is evident and manifest that, as the existence of serious and irreparable harm to the applicants' legal situation is not proven, the public interest of complying with the legal system applicable to all concessionaires and the legal certainty of third-party users must prevail." The following evidence is provided:

Official letter CTP-DT-DAC-CA-1275-2025, of March 20, 2025 B) CONSEJO DE TRANSPORTE PÚBLICO. It is recorded that in a brief filed on July 8, 2025, the CTP responds to the resolution of fourteen hours and four minutes on July second, two thousand twenty-five; however, reviewing the content of the response given, it is inferred that the CTP did not refer to the precautionary measure filed on March 13, 2025, but rather refers to the measure filed on December 20, 2024. The response given by the CTP has already been addressed previously.

IV.THE PREREQUISITES FOR GRANTING A PRECAUTIONARY MEASURE. As developed by the jurisprudence of the Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, precautionary justice responds to the need to guarantee the constitutional principle of prompt and complete justice, by preserving the real conditions essential for the issuance and execution of the judgment (Voto Nº 7190-1994, at 15:24 on December 6, Voto Nº 6224-2005, at 15:16 on May 25, 2005). Briefly, it is appropriate to indicate that the legal nature of precautionary measures is justified as a second-degree procedural instrument—an instrument of the procedural instrument—that seeks to alleviate the negative effects of the normal and sometimes pathological duration of jurisdictional proceedings—vacatio or distancia temporis—, making effective the fundamental right to prompt and complete justice provided for in Article 41 of the Constitución Política de la República de Costa Rica, since prompt cannot be delayed and complete must be realized; it has been rightly said that it is not a matter of advancing a criterion but of protecting pressing situations that, without the proper jurisdictional backing, would become direct damages for the intervening procedural parties. In this same sense, Article 19 of the Código Procesal Contencioso Administrativo establishes that the purpose of ordering a precautionary measure is to protect and guarantee, provisionally, the object of the proceeding and the effectiveness of the judgment. Legal doctrine has indicated that precautionary justice does not aim to declare a fact or liability, nor to establish a legal relationship, nor to enforce an order and satisfy a right that is held without being disputed, nor to settle a lawsuit, but rather to prevent the damages that the lawsuit may cause or that may arise from an abnormal situation (Gallegos Fedriani, Pablo. Las medidas cautelares contra la Administración Pública. 2 ed. Buenos Aires, Argentina: Ábaco, 2006). Pursuant to Article 21 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, the judge, when determining the applicability of a request for a precautionary measure, must verify that the claim of the plenary proceeding is not reckless or, patently, lacking in seriousness, which constitutes a preliminary assessment of the merits to determine whether what doctrine and jurisprudence have called appearance of good right or fumus boni iuris exists in the case at hand. On the other hand, the same Article 21 of the Code establishes the applicability of the precautionary measure when the execution or continuation of the conduct under proceeding produces serious damages or harm, current or potential, a situation that has been defined in doctrine as periculum in mora, that is, that by virtue of the pathological delay of the judicial process, a current, real, and objective danger exists that serious harm will be caused to the moving party (Jinesta Lobo, Ernesto. Manual del Proceso Contencioso-Administrativo. 1 ed. San José, Costa Rica, Editorial Jurídica Continental, 2008). Finally, Article 22 of the CPCA establishes the obligation of the judge to carry out, in light of the principle of proportionality, a balancing of the interests at stake, that is, between the circumstance of the individual, on the one hand, and the public interest and the interests of third parties that may be affected by the adoption of the precautionary measure, on the other. Only upon the concurrence of the three elements, that is, the appearance of good right, periculum in mora, and that from the balancing of interests analysis it is considered that the harm suffered by the individual must be protected over the other interests at stake, can the court proceed to grant the requested precautionary measure. In similar terms, the Tribunal de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda (Sección Sexta), in vote number 301-2012-VI, at ten hours and forty-five minutes on December twenty-first, two thousand twelve, had the opportunity to address the issue, and in this sense established: "[...] The remediability of the asset is not satisfied, in all cases, by monetary reimbursement. Hence, as derived from this current, the Código Procesal Contencioso Administrativo (hereinafter CPCA) expressly abandons a precautionary system centered on the administrative act, which, although one of the formal manifestations of public will, is not the only one. On the contrary, considering the broad scope of the object of the proceeding, precautionary justice must transcend the mere suspensive order as a sub-species of conservative measures of negative content, to introduce innovative measures, of positive content, be they inhibitory, ordering, or substitutive, but always assessing, in each case, the scope of the judge's powers regarding the control of administrative discretion (Articles 20 and 128 of the CPCA). From this perspective, these are actions that serve the main proceeding on the merits, hence their characteristics of provisionality and instrumentality. In the first case, while what is agreed regarding the precautionary order will maintain validity conditioned on what is resolved in the proceeding on the merits. It should be noted that it can also be terminated or modified at any time, given the variability of the conditions that originally gave rise to it, or alternatively, adopt one that had previously been rejected, as stipulated in Article 29 of the Procedural Code. In the second aspect (instrumentality), the precautionary measure maintains a marked relationship of accessoriness with the final judgment, as, ultimately, it serves as an instrument to maintain the validity of the object of the proceeding in the terms already indicated. To the foregoing is added the character of sumaria cognitio, which is inherent to these measures, as being provisional forms that tend toward the stated purposes, they must be resolved briefly to fulfill their function. It should be noted that these measures arise, in all cases, at the request of a party; therefore, they are imbued with the dispositive principle. However, this is so only regarding the analysis of the need to adopt them, as the judge, once requested, may order those deemed necessary and adequate to provisionally protect and guarantee the object of the proceeding and the effectiveness of the judgment (Article 19.1 ejusdem). Now, the adoption of these measures is conditioned on the convergence of a series of requisites and conditions that must be satisfied in each case. This is indeed required by Article 21 in relation to Article 22 of said Code. The following prerequisites arise from the preceding rules: periculum in mora, appearance of good right (fumus boni iuris), and the balance or weighing of the interests at stake [...] In summary, the judge must take into account the criteria governing the adoption of this type of measure, among them, suitability, that is, the appropriateness of the measure to satisfy the ends sought; necessity, which presupposes the assessment of the remedies that best allow its purpose to be fulfilled; and proportionality, weighing the interests at stake.-

V. ON THE APPLICABILITY OF THE REQUESTED PRECAUTIONARY MEASURE. ANALYSIS OF THE PREREQUISITES

Before proceeding to consider each of the prerequisites mentioned in the preceding Considerando, namely, periculum in mora, appearance of good right (fumus boni iuris), and the balance or weighing of the interests at stake, it is necessary to address a series of preliminary issues.

It is noted that although it is true, as will be addressed later, two precautionary measure briefs were filed, from a review of them, it is established that they are related to the subject matter of the precautionary measure at hand, which is why the analysis to be carried out will be comprehensive.

First, from the review of the briefs filed on December 20, 2024, and March 13, 2025, it is observed that in the case of the precautionary measure of December 20, 2024, it is filed by Ms. Leidy Laura Salazar Sánchez, and the one filed on March 13, 2025, is filed by Mr. Erick Grant Alpízar. It is recorded that both the State and the CTP challenge the standing of both attorneys to file the precautionary measures in question. In a writing dated July 8, 2025, Ms. Salazar Sánchez states that: "the plaintiffs in this proceeding are Mr. Erick Grant Alpízar and Ms. Leidy Laura Salazar Sánchez, with qualities known in the record; with sufficient powers for this act according to Article 10, subsection 1) c) of the Código Procesal Contencioso Administrativo, since we are invoking the defense of diffuse and collective interests (intereses difusos y colectivos)" (emphasis added). In said writing, she further adds: "Having said the above, if your authority considers that the concessionaires who exhausted the administrative route must be incorporated into the litis, I request that the requirement be expanded and a reasonable period be given to provide the documentation required for the foregoing, the legal representation of the same, and a means by which they can receive notifications." It is necessary to refer to these two aspects. First, on the issue of diffuse and collective interests, what was stated by the Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia is invoked:

"diffuse interests (intereses difusos) are those whose ownership belongs to groups of people not formally organized, but united based on a specific social need, a physical characteristic, their ethnic origin, a specific personal or ideological orientation, the consumption of a certain product, etc. The interest, in these cases, is diffused, diluted (diffuse) among an unidentified plurality of subjects. This Chamber has listed various rights to which it has given the qualifier of 'diffuse,' such as: the environment, cultural heritage, the defense of the territorial integrity of the country and the sound management of public spending, among others." In this regard, two clarifications must be made: on one hand, the aforementioned assets transcend the sphere traditionally recognized for diffuse interests, since they refer, in principle, to aspects that affect the national community and not particular groups thereof; an environmental harm does not affect only the neighbors of a region or the consumers of a product, but rather injures or places at serious risk the natural heritage of the entire country and even of Humanity; likewise, the defense of the proper management of public funds authorized in the Budget of the Republic is an interest that concerns all inhabitants of Costa Rica, not just any particular group of them. On the other hand, the enumeration made by the Constitutional Chamber is nothing more than a simple description inherent to its obligation—as a jurisdictional body—to limit itself to hearing the cases submitted to it, without it being possible, in any way, to be understood that only those rights that the Chamber has expressly recognized as such can be considered diffuse rights.” (Res. No. 202103851 of thirteen hours and fifteen minutes on the twenty-fourth of February of two thousand twenty-one). From the content of the precautionary measure, it is extracted that we are not in the presence of a defense of diffuse interests, but rather that the taxi plates are duly identified, namely, TAP 28, TP 797, TAP 38, TSJ 1882, TSJ 2801, TSJ 2402, TP876, TSJ 2919 and TAP 1391, and that they would be affected by the provisions whose suspension is being requested in this regard. We are not in the presence of an administrative act being challenged before the contentious-administrative venue that affects the community of all persons who hold a taxi concession. Secondly, the request filed by attorneys Salazar Sánchez and Grant Alpízar to establish a necessary active joinder of parties (litis consorcio activa necesaria) for the concession holders of the cited plates is inadmissible. Article 12 of the CPCA refers to the issue of passive standing, and regarding the lack of joinder of parties (litis consorcio) under Article 66.1.f), it is a defense of the defendant, not an action that the plaintiff can establish. The request to call the concession holders into the process so that they proceed to sue is clearly impossible and contrary to legal logic; the foregoing would be compelling a person to sue, which is not possible in our rule of law. Another element to consider is the content of the precautionary measure itself. Note that in neither of the two measures is the issue of diffuse and collective interests discussed. It is from the opposition of the defendants that both attorneys attempt to correct their actions by indicating that they are appearing in the process in defense of diffuse and collective interests, when, for example, in the case of the precautionary measure filed on March 13, 2025, Mr. Grant Alpízar states that he appears “in his capacity as Special Administrative Agent (Apoderado Especial Administrativo) of the concession holders of the Airport Taxi Plates: TAP-38...and TAP-03”; therefore, we are not in the presence of a defense of diffuse and collective interests, but rather of specific persons who hold a concession of taxi plates.

Having clarified the foregoing, it is appropriate to proceed to examine each of the requirements necessary for the granting of a precautionary measure. Appearance of a good right (Apariencia de buen derecho). In this case, this does not exist. On one hand, neither Ms. Salazar Sánchez nor Mr. Grant Alpízar provide a special judicial power of attorney (poder especial judicial) signed by the concession holders of the taxi plates in order to proceed to file the precautionary measure in question, which implies that there is undue representation. On the other hand, it is not demonstrated which action(s) of the public administration are being requested to be suspended. Note that in the measure of December 20, 2024, in the first claim, it is requested that the Public Administration be ordered to refrain from initiating an administrative procedure to cancel the concessions, and as stated in the response given by the defendants, at this time there is no record of cancellation procedures for the same. In this regard, certification SDA/CTP-25-01-0049 from the CTP is attached, which states: “according to the records of the Secretary of Minutes and the digital files of the taxi concessions of the Department of Administration of Concessions and Permits, the concessions for plates: TAP-28, TAP-38, TSJ-1882, TSJ-2801, TSJ-2402, TSJ-2919, TP-876 and TA-1391, are active and do not have records of current cancellation procedures.” It is indicated that there is an automatic cancellation for plate TP-797 due to the death of the concession holder on October 9, 2018. In the case of the second precautionary measure, filed on March 13, 2025, the State, when responding to it, attaches official communication CTP-DT-DAC-CA-1275-2025 (see i.78), which states that the concession for plates TAP-38 and TAP-03 is in force. In consideration of the above, it is clear that the appearance of a good right does not assist them, and the rejection of the precautionary measure is ordered. Danger in delay (Peligro en la demora). Notwithstanding that the plaintiff does not demonstrate the appearance of a good right, we proceed to analyze whether the danger in delay can be demonstrated. The argumentation developed in the two precautionary measure briefs is devoid of any explanation of how the concession holders could be affected. It must be taken into account that we are in the presence of a concession of 9 concessions, which were granted to natural persons (see i.124-125), and consequently, if we were to start from the premise that harm could occur if the administration is not ordered not to cancel the concessions, which, as has already been indicated, remain in force, the fact of the matter is that each person who holds a concession has a different financial situation, and it would be necessary to analyze in each case the harm they would suffer, in addition to providing evidentiary elements to that effect, which, in the case at hand, are completely lacking, both in their substantiation and in the provision of the necessary evidence to consider the danger in delay as proven. Consequently, the rejection of the precautionary measure is ordered. Balancing of interests (Ponderación de intereses). This requirement is not demonstrated in the filed precautionary measure. Note that, as indicated above, the two persons who file the precautionary measure briefs do not have the legal representation to act and, in addition, are not concession holders. In both filed briefs, they do not demonstrate in any way that a particular interest must prevail over the public interest, which, in the case at hand, would be the fact that any concession holder is obligated to be compliant with the law, especially since we are in the presence of vehicles that provide a service to third parties. For this reason, the requested precautionary measure is rejected.

POR TANTO

Based on the provisions set forth in numerals 20, 21 and 22 of the Contentious-Administrative Procedural Code, the precautionary measure filed by LEIDY LAURA SALAZAR SÁNCHEZ and ERICK GRANT ALPÍZAR against the STATE and the PUBLIC TRANSPORT COUNCIL is declared WITHOUT MERIT. It is ordered to lift the extremely provisional precautionary measure ordered in the resolution of eleven hours thirty-six minutes on March eighteenth, two thousand twenty-five. Pursuant to the provisions of numeral 30 of the Contentious-Administrative Procedural Code, an appeal may be filed against this resolution, which must be filed within a period of three business days. Ruled without special pronouncement on costs. Notify. Alexander Fallas Hidalgo. JUDGE.

 ALEXANDER GUILLERMO FALLAS HIDALGO, JUDGE/A TRAMITADOR/A Goicoechea, Calle Blancos, 50 meters west of BNCR, in front of Café Dorado. Telephones: 2545-0107 or 2545-0099. Ext. 01-2707 or 01-2599. Fax: 2241-5664 or 2545-0006. Email: [email protected]

Tribunal Contencioso Administrativo  MEDIDA CAUTELAR ACTOR/A:

LEIDY LAURA SALAZAR SANCHEZ DEMANDADO/A:

CONSEJO DE TRANSPORTE PÚBLICO N° 2025009191 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL, SAN JOSÉ, GOICOECHEA, a las catorce horas con veinticinco minutos del dieciocho de setiembre del dos mil veinticinco.- Medida cautelar interpuesta por Leidy Laura Salazar Sánchez y Erick Grant Alpízar contra El ESTADO y CONSEJO DE TRANSPORTE PÚBLICO.

CONSIDERANDO:

I.- ASPECTOS DE TRÁMITE: 1.- En fecha 20 de diciembre de 2024, la parte actora interpone medida cautelar contra El ESTADO (i.2-5 del expediente judicial).

2.- Mediante resolución de las veintiuna horas cinco minutos del veinte de diciembre del año dos mil veinticuatro se rechaza la medida cautelar en su modalidad de provisionalísima y se concede audiencia al accionado.

3.- En memorial del 24 de enero de 2025 el Estado presenta una solicitud de integración de la litis consorcio pasivo necesario del Consejo de Transporte Público (CTP) (i.18-19).

4.- En escrito del 29 de enero de 2025 el Estado contesta la medida cautelar y solicita su rechazo (i.20-27).

5.-En escrito del 13 de marzo de 2025 el Lic. Erick Grant Alpízar en su condición de apoderado administrativo de los señores Baltazar Nieto Brenes y Walter Serrano Ureña presenta una nueva medida cautelar provisionalísima (i.40-43).

6.- Mediante resolución 2025002714 de las once horas con dos minutos del dieciocho de marzo del dos mil veinticinco se resuelve la defensa de integración de litis consorcio pasivo necesario y se ordena integrar al proceso al Consejo de Transporte Público.

7.- En resolución de las once horas treinta y seis minutos del dieciocho de marzo de dos mil veinticinco se resuelve la medida cautelar provisionalísima presentada por el Lic. Grant Alpízar.

8.- En escrito del 18 de marzo de 2025 el Estado presenta gestión con el fin de que se aclare cuales son las personas físicas que figuran como actores de la medida cautelar (i.71-72).

9.- En escrito del 21 de marzo de 2025 el Estado se opone a la segunda medida cautelar presentada (i.73-77).

10.- En memorial del 28 de abril de 2025 el Consejo de Transporte Público (en adelante CTP), procede a contestar la medida cautelar presentada (i.83-88) (dicha respuesta corresponde a la primera medida cautelar presentada) 11.- En resolución de las catorce horas cuatro minutos del dos de julio de dos mil veinticinco, se resuelve: a) conceder audiencia al accionado del escrito del 18 de marzo de 2025 presentado por el Estado y b) dar audiencia al CTP de la segunda medida cautelar presentada.

12.- El CTP contesta la segunda medida cautelar en memorial del 8 de julio de 2025 (i.96-101).

13.- En escrito del 8 de julio de 2025 la parte actora cumple con la prevención realizada en resolución de las catorce horas cuatro minutos del dos de julio de dos mil veinticinco (i.106-108).

II.-OBJETO DE LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR. Conforme al escrito de medida cautelar indicado en el considerando anterior y dado que se tiene dos solicitudes de medida cautelar presentadas, pero que están relacionadas con el objeto de la litis, para una mayor comprensión de lo que se resuelva, se realiza una separación de cada solicitud cautelar en los siguientes términos:

Primera medida cautelar (escrito del 20 de diciembre de 2024) :

Segunda medida cautelar (escrito del 13 de marzo de 2025):

III.- ARGUMENTOS DE LAS PARTES:

Primera medida cautelar (escrito del 20 de diciembre de 2024) : La parte actora establece una base de 3 hechos relacionados con la solicitud de prescripción del derecho para el cobro de los impuestos de importación de los vehículos con placas de Taxi números: TAP 28, TP 797, TAP 38, TSJ 1882, TSJ 2801, TSJ 2402, TP876, TSJ 2919 y TAP 1391. En relación con los presupuestos señala: Apariencia de buen derecho. “Es necesario evitar de forma cautelar que se le inicie un proceso administrativo a los concesionarios, como consecuencia directa del rechazo a una prescripción establecida por la ley; de igual manera esto puede perjudicar las pretensiones de un proceso judicial; además, se presentó la solicitud correspondiente debidamente fundamentada, y hacienda ya se pronunció al respecto, por lo que inevitablemente debe mediar la autoridad para resolver este conflicto; así que la solicitud de esta medida, es simplemente para mantener la situación jurídica de los hechos que hasta que las autoridades puedan intervenir, si lo van a hacer; la apariencia de buen derecho se fundamenta jurídicamente en el artículo 23 de la Ley de Regímenes de exenciones de pago de tributos”. Peliculum in mora: “ Se encuentra dentro de la presente solicitud cautelar, otorgar plazos nuevos, para evitar de forma cautelar que se les inicie un proceso administrativo a los concesionarios, lo que puede terminar en la perdida de una concesión por una decisión administrativa incorrecta por parte de la Dirección General de Hacienda, División de Adeudos Estatales. Decisión que es contraria a la Ley. Hay que tomar en cuenta también que si las unidades con las placas TSJ2919, TA 1391; no renuevan la concesión en plazo, se debe cancelar la concesión, y que no pueden renovar si no se traspasan estos vehículos que deben derechos de aduana prescritos”. Ponderación de los intereses en juego. “El hecho de que el Consejo de Transporte Público no inicie un procedimiento administrativo y le otorge nuevo plazo a estas placas para resolver la situación que la Dirección General de Hacienda, División de Adeudos Estatales no quiso resolverlos, no perjudica al estado en nada, más bien mantiene concesiones administrativas que brindan un servicio importante; en ponderación con lo anterior, permitir que se venza el plazo para estas concesiones de resolver, perjudica gravemente a los concesionarios”.

Se aporta como prueba.

Resoluciones de hacienda donde consta su posición de no aceptar la prescripción legal.

Recurso de revocatoria contra la resolución anterior.

Concedida la audiencia sobre esta medida cautelar, los accionados contestan en los siguientes términos. A) El Estado. El Estado solicita el rechazo de la medida cautelar y propiamente sobre los presupuestos señala. Apariencia de buen derecho. En primer término indica que la persona que presenta la medida no se encuentra legitimada activamente para presentar este proceso, no se logra determinar cuál es su legitimación e interés legítimo en este asunto, señala que ninguna de las concesiones se encuentran inscritas a su nombre, no se aporta poder que la faculte para actuar y que la actora no es concesionaria, agrega además que: “Cabe recordar que de conformidad con el artículo 10 1) a) del CPCA estarán legitimados para demanda quienes invoquen la tutela de derechos subjetivos e intereses legítimos. Sin embargo, en el caso concreto la demandante Salazar Sánchez no posee ninguna situación jurídica relacionada con las pretensiones, deberá disponerse la falta de legitimación para accionar”, que la teoría del caso de la accionante se sustenta en meras suposiciones y conjeturas, dentro de lo cual indica:

“es abiertamente improcedente fundar la gestión en conjeturas y supuestos que no han acontecido ni generado efectos jurídicos en contra de la parte actora.

Estaríamos frente a una futura demanda basada en escenarios ficticios, de una persona que carece de legitimación, lo que torna en irrazonable, temeraria y carente de seriedad la acción como para presumir su discusión por el fondo, en un proceso de conocimiento” Agrega que la concesiones de las placas “TSJ001882, TSJ-002402, TSJ-002801, TAP-000028, TAP-00038, TP- 000797, TP-00876 se encuentran vigentes y los vehículos placas TSJ-2919 y TA1391, tienen la concesión vigente hasta el 30 de junio de 2025 en virtud de la aprobación de la ampliación del plazo del proceso de renovación de las concesiones de taxi por parte de la Dirección Ejecutivo del CTP”, además que: “según hace constar el Departamento de Administración de Concesiones y Permisos, las concesiones de las placas: TAP-28, TAP-38, TSJ-1882, TSJ- 2801, TSJ-2402, TSJ-2919, TP-876 y TA-1391, no tienen registros de procedimientos de cancelación vigentes”. Peligro en la demora. Refiere lo consignado en los oficios CTP-DT-DAC-OF-00363-2024 de fecha 28 de enero de 2025 y CTP-DT-DAC-OF-00326-2024 de fecha 27 de enero de 2025 y certificación SDA/CTP-25-01-0049 de fecha 29 de enero de 2025, todos relacionados con la condición de la concesión otorgada a las placas antes referidas, señala que: “impera una falta de interés actual total en este asunto, ya que no existe ningún impedimento para que los concesionarios de las referidas unidades (que no son parte en este proceso) brinden el servicio de taxi, pues como se indicó, sí cuentan con título habilitante.

Adicionalmente, se resalta que la parte actora no expone en que consisten los daños en que se incurriría de no acogerse el pedimento cautelar, tampoco aporta ni una sola probanza, incumpliendo de esta manera el mínimo rigor probatorio requerido”. Ponderación de intereses. Sobre este presupuesto se indica “al no comprobarse la existencia de un daño grave e irreparable a la situación jurídica de la parte actora, debe prevalecer el interés público y la seguridad jurídica de terceros”.

El Estado aporta como elementos de prueba:

• 1)Aporto la constancia 0000009718 de fecha 28 de enero de 2025, emitida por el Departamento Administración de Concesiones del Consejo de Transporte Público.
• 2)Aporto el oficio CTP-DT-DAC-OF-00326-2024 de fecha 27 de enero, emitido por la Coordinación del Proceso de Taxis del Consejo de Transporte Público.
• 3)Aporto el oficio CTP-DT-DAC-OF-00363-2024 de fecha 28 de enero de 2025, emitido por la Coordinación del Proceso de Taxis del Consejo de Transporte Público. 4) Aporto la certificación SDA/CTP-25-01-0049 de fecha 29 de enero de 2025, emitida por el Departamento de Administración de Concesiones y Permisos, del del Consejo de Transporte Público.
• B)CONSEJO DE TRANSPORTE PÚBLICO. En primer término señala que la señora Salazar Sánchez no es concesionaria ni apoderada de los concesionarios placas de taxi TAP 28, TP 797, TAP 38, TSJ 1882, TSJ 2801, TSJ 2402, TP876, TSJ 2919 y TAP 1391, por lo que la legitimación de la misma se encuentra ausente, agrega que tampoco la señora Salazar Sánchez haya presentado Poder Especial Judicial otorgado por los concesionarios. Sobre los presupuestos señala. Peligro en la demora. Se indica que para el caso de las placas TAP-38 y TP-797 las concesiones se encuentran canceladas, por lo que carece de interés actual para estas y en el caso de las placas TAP 28, TSJ 1882, TSJ 2801, TSJ 2402, TP876, TSJ 2919 y TAP 1391 no cuentan con procedimiento administrativos abiertos parte del CTP, lo anterior según constancia CTP-DT-DAC-CONS-0397-2025. Se agrega además que:

Apariencia de buen derecho. En relación con este presupuesto, se reitera el hecho de que la actora no demuestra ostentar derecho alguno de las concesiones, que la pretensión principal para el caso de dos placas carece de interés actual porque ya fueron canceladas y el resto no tienen procedimientos administrativos que investiguen las faltas de pago de impuestos, además que: “no es posible desconocer las potestades y competencias del Consejo de Transporte Público al amparo del artículo 7 de la Ley 7969, que ante un posible hallazgo de incumplimiento puede otorgar el debido proceso y derecho de defensa”, señala que no se verifica la apariencia de buen derecho. Ponderación de intereses. En lo medular sobre este presupuesto señala que: “el interés público está por encima del interés de la parte actora (particular), la cual pretende, a través de la presente medida cautelar, que se vulnere el Principio de Legalidad, ya que no posee legitimación para actuar y además pretende que no se lleven a cabo procedimientos a pesar que se esté contrario a la ley en cuanto al pago de impuestos, y con ello se falte al deber fiscalizador otorgado a este Consejo mediante la Ley 7969”.

Se aporta como prueba:

Constancia CTP-DT-DAC-CONS-0397-2025 Segunda medida cautelar (escrito del 13 de marzo de 2025): En escrito del 13 de marzo de 2025 el Lic. Erick Grant Alpízar, Apoderado Especial Administrativo de los concesionarios de placas de taxi TAB-38 a nombre de Baltazar Nieto Brenes y TAP 03 de Walter Serrano Ureña presenta medida cautelar, señala que en relación con las placas TAP-38 y TAP-37 “se mantiene defecto en su solicitud de cambio de unidad, lo que impide a los concesionarios obtener placas para sus vehículos “(hecho segundo), en el hecho tercero señala que están trabajando con un permiso especial para circular con vencimiento el 14 de marzo de 2025 (TAP-38) y 22 de abril de 2025 ( TAP 03), y que dichos permisos no son renovables según el artículo 4.1 de la sesión ordinaria 083-2007 de la Junta Directiva del CTP. Sobre los presupuestos señala: Apariencia de buen derecho: “Se le dio trámite ya a una medida cautelar donde se dio audiencia al estado y en este momento el mismo hasta solicitó una Litis Consorcio Pasiva Necesaria, ya que existe un posible daño para los concesionarios que debe ampararse, por lo anterior, ya la apariencia de buen derecho fue analizada y reconocida en este expediente”. Periculum in mora. “El concesionario que formalizó contrato con el estado para brindar servicio de transporte público remunerado de personas en modalidad taxi, mediante la placa TAP 38, no podrá trabajar ni disfrutar del beneficio de esta concesión en menos de dos días, y el que corresponde a la placa TAP 03 no podrá tampoco trabajar ni disfrutar del beneficio de esta concesión en menos de dos meses”. Ponderación de intereses. “Los concesionarios que represento tienen derecho constitucional a que se resuelva su conflicto respecto a la prescripción del derecho que tiene el Ministerio de Hacienda para cobrar las obligaciones ventiladas en este expediente, y que esto se resuelva de forma pronta; en ponderación con lo anterior, el que se les permita continuar manejando su unidad y disfrutando de esta concesión con el permiso que ya se les dio, hasta el CTP pueda resolver otorgar otro, no perjudica el presente proceso, no perjudica al estado y no perjudica a ningún administrado, más bien favorece la justicia pronta y cumplida”.

Se aporta como prueba:

Fotografía de los permisos que se le pusieron a las unidades para circular.

Informes registrales con los defectos en la presentación de las solicitudes registrales.

Solicitud al CTP, Expediente 380198.

Conferida la audiencia a los accionados, contestan la medida cautelar y solicitan su rechazo en los siguiente términos. A) EL ESTADO. En relación con los presupuestos señala. Apariencia de buen derecho. El Estado refiere varios aspectos, a) falta de legitimación ad causam activa del señor Serraño Ureña placas TAP 03 dado que no existe ninguna prueba que haga presumir que ostenta la condición de actor, b) que los “promoventes se limitan a exponer un cuadro fáctico descontextualizado y parcializado sobre una supuesta situación lesiva a sus intereses, sin siquiera explicar los motivos por los cuales resulta imposible regularizar el “defecto” advertido en su solicitud de “cambio de unidad”. En otras palabras, ni el Estado ni este Tribunal cuenta con elementos de convicción para corroborar cuáles son los motivos graves e insalvables que les impide hacer el cambio de unidad”, c) no se reviste de seriedad la gestión cautelar “pues el alcance de lo pedido aquí, es ni más ni menos, que se desaplique de manera singular el ordenamiento jurídico a su favor”, d) “tampoco hacen un esfuerzo en explicar los motivos graves justificantes que les impide solventar el referido “defecto en su solicitud de cambio de unidad, lo que impide a los concesionarios obtener placas para sus vehículos”. ¿Cuál es el impedimento insalvable para corregir ese defecto? ¿Por qué no pueden hacerlo? No se sabe” y e) “En definitiva, como se dijo al contestar la primera solicitud de medida cautelar, no resulta suficiente con que los promoventes digan que “va a presentar un proceso contencioso administrativo para que se resuelva sobre la responsabilidad del Ministerio de Hacienda”, para acreditar el presupuesto esencial requerido. Era imprescindible aportar argumentos jurídicos sólidos (no carentes de seriedad), que permitan al despacho analizar, con grado de probabilidad, que la acción cautelar puede ser otorgada en esta jurisdicción”. Peligro en la demora. Se señala que conforme al oficio CTP-DT-DAC-CA-1275-202 las placas TAP-00038 y TAP 000003 tienen concesión vigente., agrega que: “ tampoco se expone en qué consisten los daños en que se incurriría de no acogerse el pedimento cautelar pues no se aporta ni una sola probanza. Recordemos que conforme lo dispone el 41.1.1 Código Procesal Civil, la carga procesal y legal de acreditar mediante elementos probatorios útiles y pertinentes, los daños que justifiquen la adopción de la medida cautelar requerida, le atañe exclusivamente a la parte interesada. Al eludir esta obligación fundamental, no se puede tener por superado este presupuesto”. Ponderación de intereses. El relación con el mismo se señala: “es evidente y manifiesto que al no comprobarse la existencia de un daño grave e irreparable a la situación jurídica de los promoventes, debe prevalecer el interés público de acatar el ordenamiento jurídico aplicable a todo concesionario y la seguridad jurídica de terceros usuarios”.

Se aporta como prueba.

Aporto el oficio CTP-DT-DAC-CA-1275-2025, de 20 de marzo de 2025 B) CONSEJO DE TRANSPORTE PÚBLICO. Consta que en memorial presentado el 8 de julio de 2025 el CTP atiende la resolución de las catorce horas cuatro minutos del dos de julio de dos mil veinticinco, sin embargo, revisando el contenido de la respuesta dada se desprende que el CTP no se refirió a la medida cautelar presentada el día 13 de marzo de 2025, sino que se refiere a la medida presentada el 20 de diciembre de 2024, la respuesta dada por el CTP ya fue aborda anteriormente.

IV.LOS PRESUPUESTOS PARA EL OTORGAMIENTO DE UNA MEDIDA CAUTELAR. Tal y como ha sido desarrollado por la jurisprudencia de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, la justicia cautelar responde a la necesidad de garantizar el principio constitucional de una justicia pronta y cumplida, al conservar las condiciones reales indispensables para la emisión y ejecución de la sentencia (Voto Nº 7190-1994, de las 15:24 horas del 6 de diciembre, Voto Nº 6224-2005, de las 15:16 horas del 25 de mayo del 2005). Brevemente, conviene indicar que la naturaleza jurídica de las medidas cautelares está justificada como un instrumento procesal de segundo grado -u instrumento del instrumento procesal- que busca paliar los efectos negativos de la normal y a veces patológica duración de los procesos jurisdiccionales –vacatio u distancia temporis-, haciendo valedero el derecho fundamental a una justicia pronta y cumplida dispuesta en el numeral 41 de la Constitución Política de la República de Costa Rica, pues por -pronta no puede ser tardada y por cumplida debe ser realizada; con acierto se ha dicho que no se trata de un adelanto de criterio sino de una tutela de situaciones apremiantes que sin el debido respaldo jurisdiccional se convertirían en daños directos para las partes procesales intervinientes. En este mismo sentido, el artículo 19 del Código Procesal Contencioso Administrativo, establece que el fin de la fijación de una medida cautelar es proteger y garantizar, provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. La doctrina ha indicado que la justicia cautelar no tiene como fin declarar un hecho o una responsabilidad, ni la de constituir una relación jurídica, ni ejecutar un mandato y satisfacer el derecho que se tiene sin ser discutido, ni dirimir un litigio, sino prevenir los daños que el litigio pueda acarrear o que puedan derivarse de una situación anormal (Gallegos Fedriani, Pablo. Las medidas cautelares contra la Administración Pública. 2 ed. Buenos Aires, Argentina: Ábaco, 2006). De conformidad con el artículo 21 del Código Procesal Contencioso Administrativo, el juez, a la hora de determinar la procedencia de una solicitud de medida cautelar, debe verificar que la pretensión del proceso de conocimiento no sea temeraria o, en forma palmaria, carente de seriedad, lo que constituye una valoración preliminar del fondo para determinar si existe en el caso en cuestión lo que la doctrina y la jurisprudencia han llamado apariencia de buen derecho o fumus boni iuris. Por otro lado, el mismo numeral 21 del Código establece la procedencia de la medida cautelar cuando la ejecución o permanencia de la conducta sometida a proceso produzca graves daños o perjuicios, actuales o potenciales, situación que ha sido definida en la doctrina como el peligro en la demora o periculum en mora, es decir, que en virtud de la demora patológica del proceso judicial, concurra un peligro actual, real y objetivo de que se genere a la parte promovente un daño grave (Jinesta Lobo, Ernesto. Manual del Proceso Contencioso-Administrativo. 1 ed. San José, Costa Rica, Editorial Jurídica Continental, 2008). Por último, el artículo 22 CPCA establece la obligación del juzgador de realizar, a la luz del principio de proporcionalidad, una ponderación de los intereses en juego, es decir, entre la circunstancia del particular, por un lado y el interés público y los intereses de terceros que puedan verse afectados con la adopción de la medida cautelar, por el otro. Sólo en la concurrencia de los tres elementos, es decir, de la apariencia de buen derecho, del peligro en la demora y que del análisis de la ponderación de intereses se considere que el daño sufrido por el particular debe tutelarse por encima de los demás intereses en juego, puede proceder el despacho a conceder la medida cautelar solicitada. En términos similares, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda (Sección Sexta), en voto numero 301-2012-VI, de las diez horas con cuarenta y cinco minutos del veintiuno de diciembre del dos mil doce, tuvo la oportunidad de referirse al tema, y en tal sentido estableció: "[...] La reparabilidad del bien no se satisface, en todos los casos, por un reintegro monetario. De ahí que como derivado de esta corriente, el Código Procesal Contencioso Administrativo (en adelante CPCA) abandona de modo expreso un sistema cautelar que tiene como epicentro el acto administrativo, que si bien es una de las manifestaciones formales de la voluntad pública, no es la única. Por el contrario, al considerar el marco amplio del objeto del proceso, la justicia cautelar debe trascender la mera orden suspensiva como sub-especie de las conservativas de contenido negativo, para introducir medidas innovativas, de contenido positivo, sean estas inhibitorias, ordenatorias o sustitutivas, pero siempre valorando, en cada caso, los alcances de los poderes del juez en torno al control de la discrecionalidad administrativa (ordinales 20 y 128 del CPCA). Desde ese plano, se trata de acciones que se encuentran al servicio del proceso principal de fondo, de ahí sus características de provisionalidad e instrumentalidad. En el primer caso, en tanto lo acordado respecto de la cautelar mantendrá una vigencia condicionada a lo que se resuelva en el proceso de fondo. Cabe resaltar que también puede ser cesada o modificada en cualquier momento, ante la variabilidad de las condiciones que originariamente le dieron cabida, o bien, adoptar la que de previo hubiere sido rechazada, tal y como lo estatuye el numeral 29 del Código de rito. En el segundo aspecto (instrumentalidad), la medida cautelar guarda una marcada relación de accesoriedad con la sentencia final, pues en definitiva, sirve de instrumento para mantener la vigencia del objeto del proceso en los términos ya señalados. A lo anterior se añade el carácter de sumaria cognitio, que es propio de estas medidas, pues siendo formas provisionales que propenden a las finalidades señaladas, deben ser resueltas de forma breve para poder cumplir su función. Cabe indicar que estas medidas surgen, en todos los casos a instancia de parte; por tanto, están impregnadas por el principio dispositivo. Sin embargo, esto es así solo respecto del análisis de la necesidad de adoptarlas, pues bien el juzgador, una vez pedidas, puede ordenar las que considere necesarias y adecuadas para proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia (artículo 19.1 ejusdem). Ahora bien, la adopción de estas medidas se encuentra condicionada a la convergencia de una serie de requisitos y condiciones que han de ser satisfechos en cada caso. Así en efecto lo impone el numeral 21 en relación al 22 de ese Código. De las anteriores normas surgen los siguientes presupuestos: peligro en la demora (periculum in mora), apariencia de buen derecho (fumus boni iuris) y el equilibrio o ponderación de los intereses en juego[...]. En síntesis , el juzgador debe tomar en cuenta los criterios que rigen la adopción de este tipo de medidas, entre ellos, la adecuación, sea, la idoneidad de la medida para satisfacer los fines buscados; necesidad, lo que presupone la valoración de los remedios que permitan de mejor manera cumplir con su finalidad y proporcionalidad, ponderando los intereses en juego.-

V. SOBRE LA PROCEDENCIA DE LA MEDIDA CAUTELAR SOLICITADA. ANÁLISIS DE LOS PRESUPUESTOS

De previo a entrar a conocer cada uno de los presupuestos señalados en el considerando anterior, sea peligro en la demora (periculum in mora), apariencia de buen derecho (fumus boni iuris) y el equilibrio o ponderación de los intereses en juego. Resulta necesario abordar una serie de temas previos.

Se advierte que si bien es cierto tal y como se abordará más adelante se presentan dos escritos de medida cautelar, de una revisión de los mismos, se establece que están relacionados con el tema objeto de la medida cautelar que nos ocupa, razón por la cual el análisis que se va realizar será de forma integral.

En primer término, de la revisión de los escritos presentados el 20 de diciembre de 2024 y 13 de marzo de 2025, se tiene que para el caso de la medida cautelar del 20 de diciembre de 2024 la misma es presentada por la Licda. Leidy Laura Salazar Sánchez y para la presentada el 13 de marzo de 2025 es presentada por el Lic. Erick Grant Alpízar. Consta que tanto el Estado como el CTP cuestionan la legitimación del ambas personas abogadas para presentar la medidas cautelares que nos ocupa. En escrito del 8 de julio de 2025 la Licda. Salazar Sánchez señala que: “los actores de este proceso somos el Licenciado Erick Grant Alpízar y la Licenciada Leidy Laura Salazar Sánchez, de calidades en autos conocidas; con facultades suficientes para este acto según el artículo 10. inciso 1) c) del código Procesal Contencioso Administrativo, ya que estamos invocando la defensa de intereses difusos y colectivos” (el subrayado se agrega). En dicho escrito agrega además: “Dicho lo anterior, si su autoridad considera que los concesionarios que agotaron la vía administrativa deben ser incorporados a la litis, solicito ampliar la prevención y dar un plazo razonable para aportar la documentación requerida para lo anterior, la representación letrada de los mismos, y un medio para que los mismos puedan recibir notificaciones”. Resulta necesario referirse a estos dos aspectos, en primer lugar sobre el tema de intereses difusos y colectivos se trae a colación lo señalado por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia:

“los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de "difusos", tales como: el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y del buen manejo del gasto público, entre otros. Al respecto, deben ser efectuadas dos precisiones: por un lado, los referidos bienes trascienden la esfera tradicionalmente reconocida a los intereses difusos, ya que se refieren, en principio, a aspectos que afectan a la colectividad nacional y no a grupos particulares de ésta; un daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región o a los consumidores de un producto, sino que lesiona o pone en grave riesgo el patrimonio natural de todo el país e incluso de la Humanidad; del mismo modo, la defensa del buen manejo que se haga de los fondos públicos autorizados en el Presupuesto de la República es un interés que atañe a todos los habitantes de Costa Rica, no tan solo de un grupo cualquiera de ellos. Por otra parte, la enumeración que ha hecho la Sala Constitucional no pasa de una simple descripción propia de su obligación -como órgano jurisdiccional- de limitarse a conocer de los casos que le son sometidos, sin que pueda, de ninguna manera, llegar a entenderse que solo pueden ser considerados derechos difusos aquellos que la Sala expresamente haya reconocido como tales”. (Res. Nº 202103851 de las trece horas y quince minutos el veinticuatro de febrero del dos mil veintiuno), del contenido de la medida cautelar se extrae que no estamos en presencia de una defensa de intereses difusos, sino que están debidamente identificadas las placas de taxi, a saber, TAP 28, TP 797, TAP 38, TSJ 1882, TSJ 2801, TSJ 2402, TP876, TSJ 2919 y TAP 1391 y que se verían afectadas por las disposiciones que sobre el particular se solicita su suspensión, no estamos en presencia de un acto administrativo que esté siendo cuestionado ante la sede contenciosa que afecte a la colectividad de todas las personas que posean una concesión de taxi. En segundo lugar resulta improcedente la solicitud que planteada las personas abogadas Salazar Sánchez y Grant Alpízar de establecer una litis consorcio activa necesaria a los concesionarios de las citadas placas, el artículo 12 del CPCA refiere al tema de la legitimación pasiva y entratándose de la falta de la litis consorcio al amparo del artículo 66.1.f) es una defensa del demandado, no así una acción que pueda establecer la parte actora, la solicitud de que se llame al proceso a los concesionarios para que ellos procedan a demandar a todas luces resulta imposible y contrario a la lógica jurídica, lo anterior sería obligar a una persona que demande, lo que no es posible en nuestro estado de derecho. Otro elemento a considerar tiene es el contenido de la misma medida cautelar, nótese que en ninguna de las dos medidas se habla del tema del intereses difusos y colectivos, es a partir de la oposición de los accionados que ambos abogados tratan de enderezar su actuar señalando que están presentándose al proceso en defensa de intereses difusos y colectivos, cuando por ejemplo para el caso de la medida cautelar presentada el día 13 de marzo de 2025 el Lic. Grant Alpízar manifiesta que se presenta “en calidad de Apoderado Especial Administrativo, de los concesionarios de las Placas de Taxi del Aeropuerto: TAP-38...y TAP-03”, entonces no estamos en presencia de una defensa de intereses difusos y colectivos, sino de personas específicas que poseen una concesión de placas de Taxi.

Aclarado lo anterior corresponde entrar a conocer cada uno de los presupuestos necesarios para el otorgamiento de una medida cautelar. Apariencia de buen derecho. En este caso caso no existe la misma, por un lado tanto la Licda. Salazar Sánchez como el Lic. Grant Grant Alpízar no aportan poder especial judicial suscritos por los concesionarios de las placas de taxi a efecto de proceder a presentar la medida cautelar que nos ocupa, lo que implica que exista una indebida representación, por otro lado, no se logra demostrar cuál o cuáles son las actuaciones de la administración pública que se solicitan suspender, nótese que en la medida del 20 de diciembre de 2024 en la pretensión primera se solicita se ordene a la Administración Pública abstenerse de iniciar un procedimiento administrativo para cancelar las concesiones y tal y como consta en la respuesta dada por los accionados, en estos momento no existe ningún registro de procedimientos de cancelación de la mismas, se agrega al respecto certificación SDA/CTP-25-01-0049 del CTP que señala: “según los registros de la Secretaria de Actas y los expedientes digitales de las concesiones de taxi del Departamento de Administración de Concesiones y Permisos las concesiones de las placas: TAP-28, TAP-38, TSJ-1882, TSJ-2801, TSJ-2402, TSJ-2919, TP-876 y TA-1391, Se encuentran activas y no tienen registros de procedimientos de cancelación vigentes”, se indica que existe una cancelación automática para el caso de la placa TP-797 debido al fallecimiento del concesionario el 9 de octubre de 2018. En el caso de la segunda medida cautelar, la presentada el 13 de marzo de 2025, el Estado al contestar la misma agrega oficio CTP-DT-DAC-CA-1275-2025 (véase i.78), donde se hace constar que la concesión de las placas TAP-38 y TAP-03 se encuentran vigentes. En consideración con lo anterior es claro que no les asiste la apariencia de buen derecho y se procede con el rechazo de la medida cautelar. Peligro en la demora. No obstante que la parte actora no demuestra la apariencia de buen derecho, se procede a analizar si se logra demostrar el peligro en la demora. La argumentación desarrolla en los dos escritos de medida cautelar son omisas en un desarrollo de como podría ser afectados los concesionarios, debe tomarse en cuenta que estamos en presencia de la concesión de 9 concesiones, mismas que fueron otorgadas a personas físicas (véase i.124-125) y en consecuencia si partiéramos de la premisa que se podría dar un daño en caso de que no se ordene a la administración a no cancelar las concesiones, que como ya se ha indicado las mismas se mantienen vigentes, lo cierto del caso es que cada persona que ostenta una concesión tiene una condición patrimonial diferente y correspondería analizar en cada caso la afectación que sufriría, además de aportar elementos probatorios en ese sentido, los cuales para el caso que nos ocupa son totalmente ayunos, tanto en su fundamentación como en el aporte de prueba necesario a efecto de tener por acreditado el peligro en la demora y en consecuencia procede el rechazo de la medida cautelar. Ponderación de intereses. No se logra demostrar en la medida cautelar presentada este presupuesto, nótese que como ya se indicó anteriormente las dos personas que presentan los escritos de medida cautelar, no cuentan con la representación legal para actuar y además no son concesionarios, en ambos escritos presentados no demuestran de forma alguna que deba prevalecer un interés particular sobre el interés público, que para el caso que nos ocupa, sería el hecho de que cualquier concesionario está en la obligación de estar apegado a derecho, máxime que se está en presencia de vehículos que brindan un servicio a terceros, razón por la cual se rechaza la medida cautelar solicitada.

POR TANTO

Con fundamento en lo establecido en los numerales 20, 21 y 22 del Código Procesal Contencioso Administrativo se declara SIN LUGAR la medida cautelar interpuesta LEIDY LAURA SALAZAR SÁNCHEZ y ERICK GRANT ALPÍZAR contra El ESTADO y CONSEJO DE TRANSPORTE PÚBLICO. Se ordena levantar medida cautelar provisionalísima ordenada en resolución de las once horas treinta y seis minutos del dieciocho de marzo de dos mil veinticinco. Conforme a lo dispuesto en el numeral 30 del Código Procesal Contencioso Administrativo, contra la presente resolución cabrá recurso de apelación, el cual deberá ser interpuesto en el plazo de tres días hábiles, se falla sin especial pronunciamiento en costas. Notifíquese. Alexander Fallas Hidalgo. JUEZ.

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