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Res. 08643-2025 Tribunal Contencioso Administrativo · Tribunal Contencioso Administrativo · 28/08/2025
OutcomeResultado
The claim is partially upheld; the MEP is ordered to issue a formal statement regarding the suspended contract; the State and the School Board are jointly and severally ordered to pay lost profits, performance bond costs, and both legal costs; and records are referred to the MEP Internal Audit Office.Se acoge parcialmente la demanda, se ordena al MEP pronunciarse formalmente sobre la situación del contrato suspendido, se condena solidariamente al Estado y a la Junta Administrativa al pago de lucro cesante y gastos de garantía, más ambas costas, y se remiten piezas a la Auditoría Interna del MEP.
SummaryResumen
The Fifth Chamber of the Contentious-Administrative Tribunal partially upheld a claim brought by the consortium Consultoría y Construcción P y S S.A. and Multiservicios Machado S.A. against the State and the Administrative Board of the Enrique Menzel de Turrialba Night School. The Chamber ruled that although the public works contract was validly awarded and ratified, the Administration breached its contractual duties by keeping execution suspended for over five years without resolving the matter as required by the Public Procurement Regulations. The initial suspension was ordered by the Constitutional Chamber due to possible impacts on a water source; later, SENARA confirmed the existence of a spring and five water outflows, rendering the project unfeasible. Despite being informed of this in May 2016, the DIEE of the Ministry of Public Education (MEP) continued demanding that the consortium renew the performance bond under penalty of enforcement. The Chamber rejected extracontractual liability arguments and found the State and the School Board jointly and severally liable. It awarded lost profits (10% of the contract amount), costs related to the performance bond to be determined in the enforcement phase, and ordered payment of both legal costs. It also directed the MEP to issue a formal statement on the contract status and referred the matter to the Internal Audit Office to investigate administrative omissions.La Sección Quinta del Tribunal Contencioso Administrativo resolvió parcialmente con lugar una demanda presentada por el consorcio Consultoría y Construcción P y S S.A. y Multiservicios Machado S.A. contra el Estado y la Junta Administrativa del Colegio Nocturno Enrique Menzel de Turrialba. El tribunal determinó que, si bien el contrato de obra pública fue válidamente adjudicado y refrendado, la Administración incurrió en responsabilidad contractual al mantener suspendida la ejecución por más de cinco años sin resolver la situación conforme al Reglamento de la Ley de Contratación Administrativa. La paralización obedeció a que la Sala Constitucional ordenó suspender la construcción por la posible afectación de un recurso hídrico, y posteriormente SENARA confirmó la existencia de una naciente y cinco afloramientos de agua en el sitio, lo que hizo inviable la obra. No obstante, la DIEE del MEP continuó exigiendo al consorcio la renovación periódica de la garantía de cumplimiento bajo amenaza de ejecución, pese a tener certeza desde 2016 de que el proyecto no podría ejecutarse. El tribunal rechazó la tesis de responsabilidad extracontractual y la alegada por la Junta como tripartita, y condenó solidariamente al Estado y a la Junta al pago de lucro cesante (10% del monto adjudicado), los costos de las garantías a determinar en ejecución de sentencia, y ambas costas. Asimismo, ordenó al MEP pronunciarse formalmente sobre la situación del contrato y remitir testimonios a la Auditoría Interna para investigar las omisiones administrativas.
Key excerptExtracto clave
Thus, according to that evidence, the contractor complied on every occasion with that requirement which extended over several years. This situation is even more serious given that the DIEE of the MEP had known since May 25, 2016, of the existence of the spring, confirmed by SENARA, which led to the withdrawal of the environmental viability application before SETENA. At that point, the factual and legal certainty of the spring’s existence was irrefutable evidence that no works could be developed on the site. Despite that, the claimant companies were required to renew the performance bonds issued by INS on fourteen occasions, with the contract suspended indefinitely. Regarding the temporary suspension of the contract, the bidding terms in their general conditions state: ‘...The inspecting professionals may suspend the works, in whole or in part, for the period they deem necessary, for justified reasons or contractor breach…’ On the other hand, the Public Procurement Regulations on this matter state: ‘...Article 210.-Suspension of the contract. Once the contract becomes effective and during its execution, the Administration for reasons of public or institutional interest or unforeseen or unforeseeable circumstances at the time of processing, may suspend execution of the contract for a maximum of six months, extendable for an equal period… If the contract is not restarted within the stipulated period, the Administration must immediately initiate proceedings for its rescission…’ Under the cited provision, given the hierarchy of sources of Administrative Law set forth in canons 6, 7 and 8 of the LGAP, the Procurement Regulations prevail over the bidding terms. In accordance with this norm superior to the bidding terms, the temporary suspension period of the contract far exceeded the time allowed by the legal system to keep a contract suspended, especially considering that when the existence of the spring on the site was declared, nothing more could be done regarding the construction. For these reasons, in this case it is legally possible to impute liability to the Administration for this omission.De ese modo, conforme a esa prueba el contratista atendió en todas las ocasiones ese requerimiento que se prolongó por varios años. Esta situación se agrava más cuando la DIEE del MEP tuvo conocimiento desde el veinticinco de mayo del dos mil dieciséis, de la existencia de la naciente, que confirmó el SENARA, motivo por el cual retiró el trámite ante el SETENA para que le fuera otorgada la viabilidad ambiental. Para ese momento, la certeza fáctica y jurídica de la existencia de la naciente era un hecho irrefutable que apuntaba a que en el lugar no era posible desarrollar obras en el sitio. Sin perjuicio de lo anterior, las sociedades accionantes en catorce ocasiones debieron renovar las garantías de cumplimiento emitidas por el INS, con un contrato suspendido de manera indefinida. En lo concerniente a la suspensión temporal del contrato el cartel en sus condiciones generales indica: "...Los profesionales inspectores podrán suspender la obra, en todo o en parte, y por el período que consideren necesario, por razones justificadas o incumplimiento del contratista. Dicha suspensión se ordenará por escrito, indicando las razones de la decisión. Si fuere por un tiempo indefinido..." Por su parte el Reglamento de la Ley de Contratación Administrativa en lo concerniente a este tema señala: "...Artículo 210.-Suspensión del contrato. Una vez que el contrato adquiera eficacia y durante su ejecución, la Administración por motivos de interés público, institucional o causas imprevistas o imprevisibles al momento de su trámite, podrá suspender la ejecución del contrato hasta por seis meses como máximo, prorrogable por otro plazo igual... De no reiniciarse el contrato dentro del plazo estipulado, la Administración deberá iniciar de forma inmediata el procedimiento tendiente a su rescisión..." Conforme la disposición citada, que en la escala jerárquica de las fuentes del Derecho Administrativo, dispuesta en los cánones 6, 7 y 8 de la LGAP, el Reglamento de la Contratación está por encima del cartel. De acuerdo con esta norma superior al cartel, el plazo de suspensión temporal del contrato sobrepasó en exceso el tiempo permitido por el ordenamiento jurídico para mantener en suspenso un contrato, máxime si se tiene en cuenta que cuando fue declarada la existencia de la naciente en el sitio, ya nada se podía hacer en lo relativo al levantamiento de obras. Por lo expuesto, en el caso de marras es posible desde el punto de vista jurídico imputar responsabilidad a la Administración por esta conducta omisiva.
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"Conforme la disposición citada, que en la escala jerárquica de las fuentes del Derecho Administrativo, dispuesta en los cánones 6, 7 y 8 de la LGAP, el Reglamento de la Contratación está por encima del cartel. De acuerdo con esta norma superior al cartel, el plazo de suspensión temporal del contrato sobrepasó en exceso el tiempo permitido por el ordenamiento jurídico para mantener en suspenso un contrato, máxime si se tiene en cuenta que cuando fue declarada la existencia de la naciente en el sitio, ya nada se podía hacer en lo relativo al levantamiento de obras."
"Under the cited provision, given the hierarchy of sources of Administrative Law set forth in canons 6, 7 and 8 of the LGAP, the Procurement Regulations prevail over the bidding terms. In accordance with this norm superior to the bidding terms, the temporary suspension period of the contract far exceeded the time allowed by the legal system to keep a contract suspended, especially considering that when the existence of the spring on the site was declared, nothing more could be done regarding the construction."
Considerando V
"Conforme la disposición citada, que en la escala jerárquica de las fuentes del Derecho Administrativo, dispuesta en los cánones 6, 7 y 8 de la LGAP, el Reglamento de la Contratación está por encima del cartel. De acuerdo con esta norma superior al cartel, el plazo de suspensión temporal del contrato sobrepasó en exceso el tiempo permitido por el ordenamiento jurídico para mantener en suspenso un contrato, máxime si se tiene en cuenta que cuando fue declarada la existencia de la naciente en el sitio, ya nada se podía hacer en lo relativo al levantamiento de obras."
Considerando V
"La responsabilidad solidaria es un concepto jurídico, que implica que varias personas o entidades comparten la misma obligación de cumplir con una deuda o responsabilidad, pudiendo ser requeridas por el total de la obligación sin importar su grado de participación."
"Joint and several liability is a legal concept that implies several persons or entities share the same obligation to satisfy a debt or liability, and may be required for the entire obligation regardless of their degree of participation."
Considerando V
"La responsabilidad solidaria es un concepto jurídico, que implica que varias personas o entidades comparten la misma obligación de cumplir con una deuda o responsabilidad, pudiendo ser requeridas por el total de la obligación sin importar su grado de participación."
Considerando V
"El lucro cesante correspondiente a la parte no ejecutada podrá reconocerse siempre dentro de criterios de razonabilidad y proporcionalidad, valorando aspectos tales como el plazo de ejecución en descubierto, grado de avance de la ejecución del contrato, complejidad del objeto. Cuando la utilidad no haya sido declarada se considerará que es un 10% del monto total cotizado."
"Lost profits corresponding to the unexecuted portion may be recognized always within reasonableness and proportionality criteria, evaluating aspects such as the outstanding execution period, degree of contract execution progress, and complexity of the object. When the profit has not been declared, it shall be considered 10% of the total quoted amount."
Considerando VI (citando Art. 216 RLCA)
"El lucro cesante correspondiente a la parte no ejecutada podrá reconocerse siempre dentro de criterios de razonabilidad y proporcionalidad, valorando aspectos tales como el plazo de ejecución en descubierto, grado de avance de la ejecución del contrato, complejidad del objeto. Cuando la utilidad no haya sido declarada se considerará que es un 10% del monto total cotizado."
Considerando VI (citando Art. 216 RLCA)
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IN THE NAME OF THE PEOPLE AND BY AUTHORITY OF THE LAW RESOLUTION No. 2025008643 CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE AND CIVIL TREASURY TRIBUNAL, FIFTH SECTION, SECOND JUDICIAL CIRCUIT, SAN JOSÉ, GOICOECHEA, at ten hours and fifty-three minutes on the twenty-eighth of August, two thousand twenty-five.- A declaratory proceeding filed by Consultoría y Construcción P y S S.A., legal identification number 3-101-269155, and Multiservicios Machado S.A., identity card number 3-101-278668; represented by their unlimited general agents Randall Pérez Castillo, identity card 1-735-574, and Gilberto Machado Cortés, identity card number 3-213-569, whose lead attorney is Lic. Randall Solano Fallas, identity card number 3-328-953, Bar Association identification number 25,118, Against: the State, represented by Deputy Procuradora María del Rosario León Yanarella, of legal age, attorney, resident of Heredia, identity card number 1-851-444, and the Administrative Board of the Colegio Nocturno Enrique Menzel of Turrialba (Junta Administrativa del Colegio Nocturno Enrique Menzel de Turrialba), represented by Maritza Méndez Agüero, granting special judicial power of attorney to Lic. Guillermo Brenes Cambronero, identity card number 3-212-041, Bar Association identification number 8237.
Whereas (Resultando)
Drafted by Judge Mena García, with the affirmative and unanimous vote of Judge Sánchez Navarro and Judge Giusti Soto; and,
Considering
I.Proven facts (useful for resolving the case).
The State is ordered to pay the costs, damages, and losses caused, which shall be liquidated in the execution of the judgment of the contentious-administrative proceeding. Let this decision be personally served upon Leonardo Garnier Rímolo, in his capacity as Minister of Education, or upon whomever holds the office in his place. Judge Jinesta Lobo dissents and declares the appeal without merit. Let it be communicated..." (image 182 of the PDF file named Volume IV (1695-1251) contained in the evidence compact disc).
II.Facts not proven (useful for the matter). 1) That the existence of the surface spring (yurro) or wetland (humedal) at the construction site of the Colegio Nocturno was well known to the Administration and the professionals responsible for designing the plans (could not be accredited). 2) That the bidding terms expressly included the dredging and filling of a wetland or surface spring (no evidence exists).
III.Arguments of the parties. The plaintiff corporations: In general terms, they accuse the Directorate of Educational Infrastructure and Equipment (Dirección de Infraestructura y Equipamiento Educativo, hereinafter DIEE) and the Ministry of Public Education (Ministerio de Educación Pública, hereinafter MEP) of never issuing the start order for the works contract for the construction of the night school for which they were awarded, as a consequence of not assessing the project's risks, given that the Constitutional Chamber suspended the project due to the existence of alleged water springs or surface springs (yurros). Notwithstanding the foregoing, they reproach that the suspension of the contract has been maintained for more than six years without issuing the start order, yet they have been required to renew guarantees. They consider that this situation causes them not only damages to the corporations but also subjective moral damages to their owners.
They criticize the Administration's silence regarding the continuity or not of the project, since the closure of the process has not been formally communicated; however, they affirm that there are internal communications regarding this issue. They assert that the consortium appears in the SIAC as the contract awardees, without having the financial capacity to take on other similar business. They denounce the paralysis of their companies regarding participation in public works bids. They point out that they are directly "sanctioned" with disqualification from contracting with the State. As an example, they indicate that in the year two thousand seventeen, they received less income. For its part, in summary, the State states that there is a lack of passive legal standing (legitimación ad causam pasiva). As it explains, the educational center in question needed to be relocated, which is why a property was purchased, and all relevant steps were taken before the municipality, the Ministry of Environment and Energy, the National Institute of Housing and Urbanism, and other institutions involved in formulating the project.
It notes that when the Administrative Board of the Colegio Nocturno Enrique Menzel de Turrialba (hereinafter "the Board") became aware of the suspension ordered by the Constitutional Chamber, it carried out a hydrogeological study. It mentions that the Constitutional Court, in another vote arising from another amparo appeal, held that there was no spring or water outflow in the vicinity of the property or within it, but a zone of block concentration was detected in the southern part and the presence of a moisture concentration zone, so the pertinent recommendation was issued to avoid infrastructure problems, thus the MEP was authorized to continue with the construction process. Notwithstanding the foregoing, studies were conducted before SETENA; however, several complaints were filed with this entity, so investigations continued. As it recounts, due to these inquiries, SENARA determined the existence of five water outcrops that were classified as springs, hence the area's designation as a protection zone.
For this reason, the application before SETENA was withdrawn, and the environmental viability file was closed due to the impossibility of construction in a protection zone for water springs. It also mentions that when the land was acquired, it was not known that they were springs, and for this reason, the bidding terms included water treatment for construction purposes. It maintains that the existence of the waters was supervening to the purchase of the land, and for this reason, there is no illegal action by the DIEE. It considers that the exemptions from liability under Article 190 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública, LGAP) apply. Finally, the Administrative Board of the Colegio Nocturno Enrique Menzel de Turrialba indicates that there is no reason to attribute liability for the suspension of the work. It considers that there is no causal link by virtue of the absolute nullity of the bidding terms from their publication, since the requirement to divert waters contravenes the provision of the Forest Law (Ley Forestal), which is of public interest, as is the protection of the environment.
IV.Purpose of the proceeding. Without prejudice to the fact that, at the oral and public hearing, the plaintiff corporations withdrew one of their claims relating to the return of the performance guarantees, we are faced with a proceeding whereby the plaintiff party requires the MEP to rule on the situation of the contractual relationship. Likewise, it seeks damages and losses (civil treasury proceeding).
V.On the specific case. Criterion for attribution of contractual liability. Before proceeding to resolve this case, which in essence is a civil treasury proceeding (damages and losses), with a claim for the MEP to rule on the situation of the contract that it has kept in suspense, it is necessary to elucidate the type of liability in which the case is framed. This is because, in the Tribunal's judgment, it is not clear whether it involves contractual or extracontractual liability, given the parties' statements at various stages of the proceeding. In this regard, as a legal basis, the plaintiffs in their complaint made reference to Articles 11, 45, and 41 of the Political Constitution; however, in their conclusions, they mentioned the liability scheme of Articles 190 and following of the General Law of Public Administration, which regulate the strict extracontractual liability of the State.
The same extracontractual regulatory approach was used by the State in its answer to the complaint and in its conclusions. It must be kept in mind, regarding the claim of the complaint, that the damages claimed in this case originate from the administrative procurement between the plaintiff companies, the MEP's DIEE, and the Administrative Board of the defendant Colegio Nocturno. Thus, the damages claimed are the costs incurred for preparing the bid, those for the performance guarantees, those for the line of credit, the workers' compensation insurance policy, the lost profits (lucro cesante), the consequential damage, and the moral damages, all derived from the aforementioned procurement. To this effect, it must be kept in mind that within the evolution of civil liability, also known in the most recent doctrine as "tort law," several subdivisions have occurred. Thus, one of those major divisions splits it into contractual and extracontractual liability, such that in the former, the duty to repair arises as a consequence of the breach of an obligation whose source is a pre-existing legal relationship, while in the latter, there is no prior obligatory relationship between the creditor and the debtor, so it is the damage inflicted that will produce the bond, which is the reason it is called Aquilian liability and is based on the aphorism neminem laedere, or the duty not to cause harm to another, which, when violated, produces the obligation to repair, even if no contractual bond exists.
As things are thus framed, there is no doubt that we are not facing extracontractual liability but one of a contractual nature. Therefore, it must be determined whether the Administration concerned breached any of its contractual obligations arising from the Law on Administrative Procurement, its regulations, the bidding terms, or the contract itself signed with the contractor consortium. The theory of the case set forth by the plaintiff party directly imputes to the Administration and the professionals responsible for designing the plans knowledge of the existence of a surface spring or wetland on the land where the works were to be carried out at the School. So much so that, according to their account, the complementary works included tasks to treat those waters. Thus, from their perspective, the efficient cause of the claimed damages corresponds to an omission aimed at concealing the existence of said waters.
For its part, the State refutes these statements by indicating that when the land was purchased, it was unknown that the flowing waters were springs. It adds that it was not until the contract was awarded that complaints were filed, and it was the Constitutional Chamber that ordered the contract suspended. It affirms that complaints were also filed before SETENA, leading to the corresponding investigations, and SENARA determined the existence of five water outcrops. For this reason, the environmental viability application was withdrawn before SETENA. Finally, the Administrative Board maintains that in this case, liability is shared or tripartite, not only with the Administration but also with the contractor companies themselves, pursuant to Article 21 of the Law on Administrative Procurement, which provides that no one may allege ignorance of the consequences of what was agreed. It accuses the plaintiff corporations of acknowledging that they knew of the existence of surface springs and wetlands and nevertheless participated in the procurement to benefit themselves.
Criterion of the Tribunal: According to the proven facts derived from the useful and necessary evidence to resolve the cause, provided by the parties, it is accredited that the Department of Procurement (DC) of the Directorate of Educational Infrastructure and Equipment (DIEE) of the Ministry of Public Education (MEP) issued the tender specifications for the procurement that is the subject of this proceeding (proven fact No. 1).
At the request of the defendant Administrative Board, the Contracting Department (DC) of the Directorate of Educational Infrastructure and Equipment (DIEE) authorized the competitive direct procurement for the construction of the new building and exteriors for the night high school (see proven facts no. 2 and 3). In the procurement under review, the plaintiff companies submitted a bid as a consortium to participate in the direct procurement for carrying out the project construction works (proven fact no. 4). In the chronological order followed, on May 4, 2012, through official letter DIEE-DC-AL-188-2012, signed by the DIEE legal advisor, addressed to the Board of the Enrique Menzel Night High School, it was recommended to award the competitive direct procurement to the consortium formed by the two plaintiff companies (proven fact no. 5). Based on the foregoing, on May 17, 2012, in an extraordinary session of the Administrative Board of the Enrique Menzel Night High School of Turrialba, it agreed to award to the plaintiff companies that formed the consortium for the direct procurement (proven fact no. 6).
Subsequently, on June 8, 2012, the contract was signed between the defendant Administrative Board and the consortium formed by the two plaintiff companies (proven fact no. 8). Then, on June 18, 2012, the INS established two performance guarantees (garantías de cumplimiento) in favor of the defendant Board (proven fact no. 10). In the chronological order followed, on July 5, 2012, the contract was countersigned (proven fact no. 11). Having reached this point, as a result of the direct competitive administrative procurement process, the contract not only acquired validity, with the issuance of the aforementioned award act, but also its effectiveness, upon having been countersigned, and it was therefore ready to be executed. Notwithstanding the foregoing, on September 27, 2012, the Constitutional Chamber granted an amparo appeal in which it ordered the suspension of the construction of the works under the procurement being reviewed.
This situation was communicated to the plaintiff parties on October 8, 2012, through official letter DIEE-DEC-2093-2012, by the MEP Department of Execution and Control. As has been demonstrated, over a period of approximately five years and nineteen days, running from February 11, 2013, to March 2, 2018, at the request of the Financial Area of the MEP Contracting Department, the plaintiff companies renewed the performance guarantee issued by the INS on fourteen occasions, under penalty of early execution of the performance guarantee in force at the time (see proven facts 15, 18, 21, 24, 27, 30, 33, 36, 39, 42, 46, 48, 50, and 52). However, despite this repetitive dynamic of renewal of the performance guarantee that extended over the aforementioned period, as of May 25, 2016, the DIEE was informed, within the framework of the environmental viability application before SETENA, that SENARA had determined the existence of a spring (naciente) and five upwellings in the location where the works were to be built (proven fact no. 44).
Nevertheless, it was not until March 9, 2018, that the defendant Administrative Board began the request to the DIEE of the MEP to terminate the contract by way of contractual rescission (hechos probados 54, 55, and 56). With things presented in this manner, in accordance with the facts described, it is necessary to analyze the existence or non-existence of contractual liability, given that the damages claimed derive from the binding relationship under study. The plaintiff companies' theory of the case focuses the criterion of imputation on the existence of a sort of original plot, illegality, or abnormality, that originated from the tender documents (cartel) and—according to their statement—was known to all the professionals responsible for designing the plans, aimed practically at manipulating, hiding, and making disappear the stream (yurro) or wetland whose existence they supposedly had full knowledge of.
These subjective assessments appear not only in the facts of the lawsuit, but also in the statements made by Randall Pérez Castillo, the representative of one of the plaintiff companies, in his declaration given on the day of the oral and public trial. For this Deciding Body, such assertions have not been substantiated by the pertinent material evidence, since they derive only from the party's own statement. From a review of the technical specifications of the bid specifications (pliego de condiciones), it is not possible to infer a collusion of this magnitude in the procurement under review. There is also no incriminating evidence that demonstrates which official or officials were aware of the situation and tried to hide it, nor the manner, time, or place in which they engaged in this kind of alleged unlawful conduct aimed at hiding and making the spring disappear. On the contrary, as is evident from the administrative file and has been deemed proven in proven fact no. 44, it was only as of May 25, 2016, that the DIEE was informed, within the framework of the environmental viability application before SETENA, that SENARA had determined the existence of a spring and five upwellings in the location where the works were to be built.
Thus, it was not until this date, after the preparation of the tender documents, and even after the award, signing, and countersigning of the contract, that there was factual and legal certainty that the land acquired by the Administration contained a spring, with the legal implications that this entails. Notwithstanding the foregoing, from the facts supported by the evidence reviewed by the Court, it is possible to identify an omissive conduct, after May 25, 2016, contrary to the provisions of the Regulation to the Administrative Procurement Law (Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa), which constitutes the criterion for imputing contractual liability, linked to some of the damages claimed, as will be seen in the following section of this judgment, numbered VI. It must be recalled that obligations within the framework of an administrative procurement, governed by Public Law, are found not only in the letter of the contract, but in the entire legal order that permeates it (the Political Constitution, the Administrative Procurement Law and its Regulation, among others).
In this sense, it can be seen from the evidence provided, as already mentioned, that the Administration kept the procurement in suspension for an excessive time, during which, for approximately five years and nineteen days, it required the contractor to renew the guarantee under penalty of preventive execution of the performance guarantee in force. In this manner, and according to that evidence, the contractor complied on all occasions with that requirement that extended over several years. This situation is further aggravated when the DIEE of the MEP became aware, as of May 25, 2016, of the existence of the spring, which SENARA confirmed, a reason for which it withdrew the proceeding before SETENA for the granting of environmental viability. At that moment, the factual and legal certainty of the spring's existence was an irrefutable fact indicating that it was not possible to carry out works at the site.
Notwithstanding the foregoing, the plaintiff companies, on fourteen occasions, had to renew the performance guarantees issued by the INS, with a contract suspended indefinitely. Regarding the temporary suspension of the contract, the tender documents, in their general conditions, state: "...The professional inspectors may suspend the work, in whole or in part, and for the period they deem necessary, for justified reasons or the contractor's non-compliance. Said suspension will be ordered in writing, indicating the reasons for the decision. If it is for an indefinite time, the contractor will store all its materials in such a way that they do not obstruct or unnecessarily impede public transit, nor suffer any deterioration. It will take due precaution to prevent damage or deterioration to the executed work, will provide adequate drainage to the terrain, and will build temporary structures where ordered.
The contractor shall not suspend the work without the prior, express, and written permission from the inspection. If the work is suspended due to the contractor's non-compliance, no extension of the works execution period will be recognized, nor will it be compensated for the expenses incurred. If it is suspended for reasons beyond the contractor's control, it shall be entitled to an extension of the execution period. In no case will the extension of the period considered for the contractor be greater than the delay caused. Nothing contained in the contract shall exonerate the contractor from responsibility regarding the progress of the work, in a safe manner, during the normal execution of the work. Any extension to the contract term shall be made by the inspection in writing, indicating the extension period. Said extension shall be calculated using as a basis the schedule prepared by the contractor and approved by the inspection..." (emphasis not in the original) (proven fact no. 1).
For its part, the Regulation to the Administrative Procurement Law, regarding this topic, states: "...Article 210—Suspension of the contract. Once the contract becomes effective and during its execution, the Administration, for reasons of public or institutional interest or unforeseen or unforeseeable causes at the time of its processing, may suspend the execution of the contract for up to a maximum of six months, extendable for another equal period. The suspension must be agreed upon in writing, by means of a reasoned resolution, issued by the competent Hierarch or subordinate head, with a precise indication, among other things, of the part executed up to that moment, its state, on whom the duty to preserve what has been executed falls, the measures that will be adopted to guarantee the financial balance, and the eventual date for resuming execution. The resumption of the contract shall be communicated in writing, before the expiration of the suspension period.
The contractor may claim from the Administration compensation for the damages caused by the contractual suspension. If the contract is not resumed within the stipulated period, the Administration must immediately initiate the procedure aimed at its rescission, unless reasons of public interest impose continuing with its immediate execution…" (emphasis not in the original). According to the cited provision, which in the hierarchical scale of the sources of Administrative Law, set forth in canons 6, 7, and 8 of the LGAP, the Procurement Regulation is above the tender documents. In accordance with this rule superior to the tender documents, the temporary suspension period of the contract excessively exceeded the time permitted by the legal order to keep a contract in suspense, especially considering that when the existence of the spring at the site was declared, nothing could be done regarding the commencement of works.
For the reasons stated, in the case at hand, it is possible, from a legal standpoint, to impute liability to the Administration for this omissive conduct. The legal order, meaning the Administrative Procurement Law, allows, for cases such as this, carrying out a rescission of the contract, so as not to maintain sterile contractual relationships over time. Finally, it is worth mentioning whether the contractual liability found is joint and several or not. Joint and several liability is a legal concept that implies that several persons or entities share the same obligation to fulfill a debt or responsibility, and may be required for the entirety of the obligation regardless of their degree of participation. In accordance with the provisions of Law No. 181 of August 18, 1944 (Education Code), Law No. 2160 (Fundamental Law of Education), and the General Regulation of Education Boards No. 38.249-MEP, these boards have not only legal personality and their own assets, given that they were created by an act of State authority, they attend to a series of special purposes.
However, regarding those boards, with respect to the decentralized Public Administration, the State, as the greater public entity, exercises over them an administrative oversight (tutela administrativa) by generally guiding their actions, in order to achieve greater coherence and unity in the satisfaction of public interests related to official educational policy. This position has been outlined by the Second Chamber of the Supreme Court of Justice in vote No. 2005-918 of nine forty-five on November 4, 2005, as well as by many opinions issued by the Attorney General's Office itself (see, among others, opinion No. C-386-2003 of December 9, 2003, and C-453-2014 of December 8, 2014). Given this administrative-legal oversight relationship, the State cannot figure as a "simple advisor" to evade its responsibilities in the case. This is especially so considering the proven facts of this judgment, from which it is possible to infer that its active and omissive conduct in this specific case exceeded its function of "advising," as it became that of an active Administration.
Given the actions carried out by both defendant entities that constituted the administrative action to which the contractual non-compliance in this case can be imputed, the State and the Administrative Board of the Enrique Menzel Night High School of Turrialba are jointly and severally liable. In its defense, the Board acknowledges having signed the contract for the construction of the High School, object of this litigation. Furthermore, it considers that the agreement establishes "tripartite" responsibilities, meaning that both the plaintiffs and the Department of Execution and Control of the MEP Directorate of Infrastructure and Equipment must fulfill their obligations. It adds that by provision of Article 21 of the Administrative Procurement Law and Article 210 of the Regulation of that Law, neither party can claim ignorance of the consequences of what was agreed, nor of the law in general.
Therefore, in its view, no contractor can take advantage of its actions or omissions if it had knowledge of an aspect that it later wishes to use to its benefit. For this reason, it considers that the plaintiffs accepted that, since the earthworks (movimiento de tierras), they knew of the existence of the stream. As previously stated, according to the factual framework that has been deemed proven, this argument does not have the virtue of exonerating the Board from its joint and several liability attributed in this judgment, given that it relates to the subsequent actions, derived from the contractual execution, of maintaining a procurement indefinitely over time, when it could have rescinded it. Emphasis must be placed on the fact that the appearance of the stream or water spring on the land where the construction of the educational center was to take place cannot be attributed to either party.
The liability arises from the manner in which the contract was executed, specifically in terms of obliging the contractor to maintain the guarantees and renew them repeatedly, by unilateral decision of the concerned administration, from which it follows that the plaintiff had no choice but to comply with the latter's provisions, with the corresponding economic consequences. In this manner, the thesis of the alleged shared or "tripartite" responsibility is not accepted in the case under analysis, as it bears no relation to the liability that has been determined by the Court in this case. With things presented in this manner, a criterion of imputation having been found, along with the nexus between the damages claimed within the framework of the procurement and the joint and several nature of the liability, the following section proceeds to determine which of these damages are compensable or not.
VI.On damages. It is appropriate in this section to determine whether it is possible to link the damages alleged by the plaintiff entities with the omissive conduct giving rise to liability in this specific case. It is necessary to indicate beforehand that, from a reading of the breakdown of these damages, no material evidence has been submitted to the case file allowing the Court to corroborate, with absolute certainty, that the costs, amounts, and factual situations indicated are correct. However, as explained in Considerando V of this ruling, some of these claimed damages could indeed be linked through a causal nexus to the conduct imputed to the Administration, given its non-compliance. i) Damages caused: Concerning this item, the plaintiffs request the following: "... a) Bid Preparation, Clarifications, and Preparation for Commencement of Work. 300 hours of work were invested by an interdisciplinary group involving people hired specifically for this project or who are part of our administrative structure, such as an electromechanical engineer, civil engineer, and cost estimator, at an average hourly cost of ¢3,000, for a total of ¢900,000 (Nine hundred thousand colones).
Cost of Financial Statement certifications ¢400,000 (Four hundred thousand colones). Legal expenses costs ¢107,500 (One hundred seven thousand five hundred colones). Stationery, copies, prints, blueprint copies, and binding ¢100,000 (One hundred thousand colones). Total Bid Preparation: ¢1,407,500 (One million four hundred seven thousand five hundred colones) b) Fiscal Stamps: ¢1,997,419.48 (One million nine hundred ninety-seven thousand four hundred nineteen colones with 48/100). Payment date June 6, 2012. Present value as of December 2017: ¢3,454,152 (Three million four hundred fifty-four thousand one hundred fifty-two colones). c) Performance Guarantee Costs: 1- Guarantees from 06/18/12 to 03/18/13, payment date June 6, 2012: ¢826,480 (Eight hundred twenty-six thousand four hundred eighty colones). Present value as of December 2017: ¢1,429,237 (One million four hundred twenty-nine thousand two hundred thirty-seven colones) 2- Guarantees from 03/18/13 to 06/18/13, payment date March 6, 2013: ¢276,250 (Two hundred seventy-six thousand two hundred fifty colones).
Present value as of December 2017: ¢391,251 (Three hundred ninety-one thousand two hundred fifty-seven colones). 3- Guarantees from 06/18/13 to 03/18/14, payment date June 10, 2013: ¢826,480 (Eight hundred twenty-six thousand four hundred eighty colones). Present value as of December 2017: ¢1,113,814 (One million one hundred thirteen thousand eight hundred seventy-four colones). 4- Guarantees from 03/18/14 to 06/18/14, payment date March 3, 2014: ¢276,250 (Two hundred seventy-six thousand two hundred fifty colones). Present value as of December 2017: ¢352,270 (Three hundred fifty-two thousand two hundred seventy colones). 5- Guarantees from 06/18/14 to 09/18/14, payment date June 3, 2014: ¢273,000 (Two hundred seventy-three thousand colones). Present value as of December 2011: ¢346,721 (Three hundred forty-six thousand seven hundred twenty-seven colones). 6- Guarantees from 09/18/14 to 12/18/14, payment date September 11, 2014: ¢276,250 (Two hundred seventy-six thousand two hundred fifty colones).
Present value as of December 2017: ¢348,274 (Three hundred forty-eight thousand two hundred seventy-four colones). 7- Guarantees from 12/18/14 to 03/18/15, payment date November 26, 2014: ¢276,250 (Two hundred seventy-six thousand two hundred fifty colones). Present value as of December 2017: ¢331,310 (Three hundred thirty-seven thousand three hundred seventy colones). 8- Guarantees from 03/18/15 to 06/18/15, payment date March 13, 2015: ¢276,250 (Two hundred seventy-six thousand two hundred fifty colones). Present value as of December 2017: ¢336,079 (Three hundred thirty-six thousand seventy-nine colones). 9- Guarantees from 06/18/15 to 12/18/15, payment date June 3, 2015: ¢552,500 (Five hundred fifty-two thousand five hundred colones). Present value as of December 2017: ¢656,195 (Six hundred fifty-six thousand one hundred ninety-five colones). 10- Guarantees from 12/18/15 to 03/18/16, payment date November 23, 2015: ¢66,913 (Sixty-six thousand nine hundred thirteen colones).
Present value as of December 2017: ¢77,706 (Seventy-seven thousand seven hundred six colones). 11- Guarantees from 03/18/16 to 09/18/16, payment date March 2, 2016: ¢126,276 (One hundred twenty-six thousand two hundred seventy-six colones). Present value as of December 2011: ¢139,488 (One hundred thirty-nine thousand four hundred eighty-eight colones). 12- Guarantees from 09/18/16 to 03/18/17, payment date September 2, 2016: ¢124,219 (One hundred twenty-four thousand two hundred nineteen colones). Present value as of December 2017: ¢132,048 (One hundred thirty-two thousand forty-eight colones). 13- Guarantees from 03/18/17 to 09/18/17, payment date March 13, 2017: ¢126,276 (One hundred twenty-six thousand two hundred seventy-six colones). Present value as of December 2011: ¢130,651 (One hundred thirty thousand six hundred fifty-one colones). 14- Guarantees from 09/18/17 to 03/18/18, payment date September 5, 2017: ¢124,219 (One hundred twenty-four thousand two hundred nineteen colones).
Present value as of December 2017: ¢126,075 (One hundred twenty-six thousand seventy-five colones). Total Present Value as of December 2011 of Performance Guarantee Payments: ¢5,917,251 (Five million nine hundred seventeen thousand two hundred fifty-one colones). d) Line of Credit Cost: ¢186,176.40 (One hundred eighty-six thousand one hundred seventy-six colones with 40/100). Payment date August 9, 2012. Present value as of December 2017: ¢325,140 (Three hundred twenty-five thousand one hundred forty colones). e) Work Risk Policy Cost: ¢11,367,319.00 (Eleven million three hundred sixty-seven thousand three hundred nineteen colones). Payment date June 6, 2012. Present value as of December 2017: ¢19,657,588 (Nineteen million six hundred fifty-seven thousand five hundred eighty-eight colones)..." As indicated supra, none of the costs, amounts, and professional service contracts, among others, broken down in this section have been demonstrated with the material evidence to support them, and they must therefore be rejected.
Notwithstanding the foregoing, concerning the expenses that the contracting consortium may have incurred with respect to the provision and renewal of the guarantee before the National Insurance Institute (INS), given that it involves a type of policy, if the expenses or costs associated with its subscription (premium or other) are demonstrated, they may be recognized in the phase of execution of judgment, as provided by canon 122 subsection m) sub-subsection iii) of the Contentious Administrative Procedure Code. On the amount that is recognized in the phase of execution of judgment, regarding this item, duly demonstrated, for costs associated with the provision and renewal of the performance guarantee before the INS, the legal interest under Article 1163 of the Civil Code shall run from May 25, 2016, until its effective payment. ii) Lost profits (lucro cesante) and consequential damages (perjuicio): The plaintiffs separately request "lost profits" and "consequential damages." Regarding the first, they indicate the following: "...a) Lost profits (Lucro cesante).
Expected profit according to the Consortium bid breakdown ¢45,527,188.44 (Forty-five million five hundred twenty-seven thousand one hundred eighty-eight colones with 44/100). This amount should have been received by the Consortium companies at the latest upon completion of the works. Since we can consider a reasonable period between the signing of the contract on June 8, 2012, and the start of works to be 2 months, the works start was expected on August 8, 2012. Since the execution period according to the bid was 160 calendar days, it was expected that on January 15, 2013, the project would be completed. Taking this date as the maximum billing date for profit, we have a Present value as of December 2017: ¢70,923,267 (Seventy million nine hundred twenty-three thousand two hundred sixty-seven colones)...." Concerning the second, the plaintiffs request: "...a) Consequential damages (Perjuicio).
Our companies' activity was paralyzed by 60% for a period of 5 years (currently in force). According to fact 16, at least a conservative profit of ¢45,000,000.00 (Forty-five million colones) per year in consequential damages stopped being received. Given that the non-execution of the project and its preservation as a work awarded to our companies have been affected for 5 years, this amount amounts to consequential damages of ¢225,000,000 (Two hundred twenty-five million colones). It would be similar to think that this same amount is the result of the expected profit for the project in question (See expected profit in the Consortium Bid), multiplied by each year that I have been unable to take on projects or a group of similar projects within the public administration, since one works to obtain similar Public Works contracts per year, which is entirely viable and reasonable within serious business management.
That is, the reasoning would be maintained of 5 years at ¢45,000,000 per year, giving the same total of ¢225,000,000. Regarding this aspect, our jurisprudence and doctrine have even indicated that expectation as future damage is also compensable, because the ¢45,000,000 of expected profit in this project were not an expectation; on the contrary, they were certain and demonstrable, based on the full, valid, and effective contract signed to that effect. In this regard, I allow myself to mention Perrino, Pablo Esteban, Argentine Author, in his book Responsabilidad Contractual del Estado, who on the topic in question mentions (The loss of chance is also compensable insofar as it constitutes a certain and not conjectural damage. Compensation for this item requires proving the frustration of obtaining an economic benefit that has sufficient probability of becoming certain. Not only current or present damages are compensable, but also future damage, to the extent that there is certainty about its existence)..." With respect to these two items, in the public procurement regime, "lost profits" (lucro cesante) are equated to material damage, meaning that they correspond to the real profits that the company failed to receive.
For their part, consequential damages (perjuicios) would be the returns generated by those utilities or profits. Thus, given that it is the party's obligation to demonstrate, with pertinent material evidence and in accordance with the procurement framework, its true profits—which has not been done within this proceeding—the amount for lost profits corresponds to 10% of the total contract amount, as provided by Article 216 of the Administrative Procurement Regulation, which provides: "...Lost profits corresponding to the unexecuted portion may be recognized always within criteria of reasonableness and proportionality, evaluating aspects such as the outstanding execution period, degree of progress of the contract execution, complexity of the object. When the profit has not been declared, it will be considered to be 10% of the total quoted amount..." As is evident from proven fact no. 6 of this ruling, the amount awarded to the contractors was the sum of: ₡849,840,850.88 (eight hundred forty-nine million eight hundred forty thousand eight hundred fifty colones with eighty centimos).
Based on the cited canon, 10% corresponds to the amount of ₡84,984,085.08 (eighty-four million nine hundred eighty-four thousand eighty-five colones with eight centimos). On the other hand, regarding consequential damages, as already indicated supra, the legal interest under Article 1163 of the Civil Code shall run from May 25, 2016, until its effective payment. iii) Subjective moral damages: "...Both parties of the Consortium have experienced moral damages for which ¢15,000,000.00 (Fifteen Million Colones) per Company is requested, for a total moral damage of ¢30,000,000 (Thirty million colones)..." It is impossible to link this moral damage to the contractual omissive administrative conduct mentioned in the preceding Considerando V of this ruling, because the parties bringing this action are two legal entities (corporations, sociedades anónimas) that are persons of an abstract nature and that, for an obvious reason, cannot experience feelings of frustration or stress associated with subjective moral damage.
The plaintiff parties have confused the subjective moral damage that the representative of the plaintiff company may have suffered in his personal capacity with that of the abstract entity he represents. This is corroborated by the declaration in the oral and public trial of Randall Pérez Castillo, who narrated the supposed feelings he experienced personally, such as stress, anguish, anger, and frustration, including the appearance of ailments to his health, among others, due to what occurred within the procurement. However, said officer does not appear as a plaintiff (natural person); rather, the party bringing the action is the company he represents (legal entity). As the compensation for subjective moral damage is presented, the suffering, anguish, and stress experienced by the company officer could not be transferred to the legal entity. The representative of the company, legally and procedurally, is not a party. As reiterated, corporations cannot experience subjective moral damages (anguish, suffering, or stress, among others), as this pertains solely to the nature of a human being.
For that reason, this subjective non-economic damage (daño moral subjetivo) is not compensable in the case under examination.
VII.Regarding the claims. Claim number 1: The plaintiff companies request: "...that I be formally informed of the MEP's decision not to execute the work in order to release my represented parties from present and future financial and administrative responsibilities regarding this project, such as the extension of the validity of the Performance Guarantee (Garantía de Cumplimiento)..." As stated in recitals V and VI of this judgment, the existence of an omissive conduct is proven, which consisted precisely in not resolving, in accordance with the provisions of the legal framework of administrative contracting, the situation of the contract suspension that was prolonged over time. In that sense, regardless of what the Administration resolves, it must rule on this aspect. For this reason, in accordance with its administrative powers derived from administrative contracting, the Ministerial Head of Public Education (State), or whoever holds that office, is ordered to issue a formal ruling regarding the situation of the suspended contract with the plaintiff companies, including the aspects relating to it, and to duly communicate it to the plaintiff companies.
Said ruling must be issued within three months following the finality of this judgment, before the execution judge of the Contentious-Administrative Court. In case of non-compliance, she shall be liable in accordance with the provisions of the legal framework. Claim number 2: The plaintiffs request: "...2- That the originals of the Performance Guarantees and their Addenda, held by the DIEE of the MEP, be returned to us, so that we can eliminate their validity under the Line of Credit that the Consortium companies have with INS..." As recorded in the oral and public trial recording, at that procedural moment, the claim was withdrawn.
Claim number 3: The plaintiff entities request: "...3- That the State be ordered to pay both costs of this proceeding..." This claim will be resolved in recital XI of this judgment.
Claim number 4: "4- That we be paid an indemnity of ¢356,684,898.00 (Three hundred fifty-six million six hundred eighty-four thousand eight hundred ninety-eight colones), relating to the following breakdown of expenses incurred at the request of the State and economic damages caused by the non-execution of the Awarded Contract by the Ministry of Public Education and by the Administration's omission in closing this process in a timely manner, as well as their corresponding indexation in the respective amounts..." As stated in recital VI of this judgment, none of the itemized costs, amounts, line items, professional contracting, and factual situations associated with the damages were demonstrated with the pertinent material evidence; therefore, the sum requested cannot be recognized. Notwithstanding the foregoing, in accordance with the provisions of canon 122, subsection m), sub-subsection iii), in the sentence execution phase, if the existence of those damages and losses is demonstrated, the corresponding sums may be recognized. Regarding the claimed subjective non-economic damage (daño moral subjetivo), it is inadmissible as explained in the aforementioned recital VI.
VIII.Regarding the defenses. 1) Defenses of the State: a) Failure to integrate the necessary passive joinder of parties (litis consorcio pasivo necesario). This defense was rejected by resolution 1750-2018 issued in the preliminary hearing of October 30, 2018; however, it was upheld by the Court of Appeals, through judgment No. 427-2018-I, by revoking the procedural judge's resolution 1750-2018. Based on the foregoing, the Administrative Board (Junta Administrativa) of the Enrique Menzer Night School of Turrialba (Colegio Nocturno Enrique Menzer de Turrialba) was joined. b) Lack of passive standing to be sued (legitimación ad causam pasiva). On this matter, it argues that the Board of Education (Junta de Educación), although attached to the MEP, has full representation in court. It indicates that under canon 36 of Law No. 181 of August 18, 1944, the boards have full legal personality to contract and appear before the courts of justice, thus having sufficient capacity to act.
On the other hand, although it acknowledges that the DIEE's participation in the specific case did exist, this is limited to support and oversight of the procurement, but the contracting parties are the Board and the company. Court's Criterion: To resolve this aspect, it is necessary to consider not only the general conditions of the bidding terms, but also the way the relationship between the MEP's DIEE and the defendant Board developed in the procurement under analysis. This is due to the very particular administrative relationship between the MEP and the Board, which affects the process's functioning. As accredited in proven fact No. 1, the direct competitive procurement under study was promoted with the defendant Administrative Board's own funds, in which the DIEE acted as legal and technical advisor, in accordance with the provisions of Article 137 of the Regulation to the Law on Administrative Contracting (Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa).
Notwithstanding the foregoing, as accredited in the third fact, the entity that authorized the defendant Board to carry out the procurement was the MEP's DIEE. The recommendation for the award was made by the DIEE, as indicated in proven fact number 5. Furthermore, it was the DIEE that instructed the contracting consortium to deposit the guarantees (proven fact No. 7). At the same time, the entity that granted the internal endorsement or approval to the contract was the DIEE. As already mentioned in recital V of this judgment, it was the Financial Area of the MEP's Procurement Department that, on fourteen occasions, required the renewal of the performance guarantee (garantía de cumplimiento) issued by INS, under penalty of early execution of the performance guarantee (garantía de cumplimiento) in effect at the time (see proven facts 15, 18, 21, 24, 27, 30, 33, 36, 39, 42, 46, 48, 50, and 52).
It was also the MEP's Procurement Department that acknowledged receipt of the performance guarantees (garantías de cumplimiento), by issuing formal resolutions to this effect, to release the contractor from an early execution as was announced each time the guarantee was required to be renewed (proven facts 16, 19, 22, 25, 28, 31, 34, 37, 40, 43, 47, 49, 51, and 54). Note that it was the MEP's Execution and Control Department that communicated the Constitutional Chamber's ruling regarding the contractor to the plaintiff companies (proven fact No. 13). Furthermore, acknowledgment of SETENA's official letters referring to the existence of the spring (naciente) was received at the DIEE (proven facts No. 44 and No. 45). Finally, the request to terminate the contract made by the defendant Board, as evidenced by the submitted file, remained in the red tape at the DIEE, with no formal response to the Board being found (see proven facts 55 and 56).
Based on the body of evidence reviewed, the Court cannot uphold the State's thesis that the MEP acted as a "mere advisor" to the Board in the procurement in question. On the contrary, it carried out active and omissive procedural conducts that are evident in the case file, some of which are even related to the criterion for attributing liability that has been set forth in recitals V and VI of this judgment. In this case, given these actions that link the State, through the MEP and its various involved departments and directorates, it is impossible to dissociate it from the material claim. At the same time, one cannot ignore that the plaintiff companies have direct material claims against the State for the (MEP) to rule on the procurement. In other words, in this cause, there is a material-procedural legal relationship between the conducts the State, through the MEP, carried out in the procurement—and which are even still pending resolution—that link it to the material claim of this cause.
Given these circumstances, the defense of lack of passive standing to be sued (legitimación ad causam pasiva) must be rejected. Even the liability for the omissive conduct, as accredited, is shared with the defendant board, meaning their liability is joint and several regarding the possible damages that may be determined in the sentence execution phase. To avoid reiteration on this point, reference is made to recital V of this judgment, regarding what was developed concerning the administrative guardianship (tutela administrativa) relationship the State exercises over the Boards of Education, based on the provisions of Law No. 181 of August 18, 1944 (Education Code), Law No. 2160 (Fundamental Education Law), and the General Regulation of the Boards of Education No. 38,249-MEP. As well as what was stated by the Second Chamber in its jurisprudence and by the Attorney General's Office (Procuraduría General de la República) itself in its advisory role. c) Lack of right.
In accordance with what is stated in recitals V and VI of this judgment, this defense must be partially upheld. 2) Defense of the Administrative Board of the Enrique Menzer School of Turrialba: Lack of right. In accordance with what is stated in recitals V and VI of this judgment, this defense must be partially upheld.
IX.Regarding costs. In accordance with numeral 193 of the Contentious-Administrative Procedural Code, procedural and personal costs (costas procesales y personales) constitute a burden imposed on the losing party by virtue of being so. The waiver of this condemnation is only viable when there was, in the Court's opinion, sufficient reason to litigate, or when the judgment is issued based on evidence whose existence was unknown to the opposing party. In the present case, this collegiate body finds no reason to apply the exceptions set forth in the applicable regulations and to break the principle of condemning the losing party. Therefore, both costs are imposed on the State and the Administrative Board of the Enrique Menzel Night School (Colegio Nocturno Enrique Menzel) in favor of the plaintiff companies, ends that will be liquidated in the sentence execution phase.
X.Certification of documents to the Internal Audit of the Ministry of Public Education (Auditoría Interna del Ministerio de Educación Pública). From the evidence this Collegiate Body has reviewed in analyzing the merits of this matter, several situations whose irregularity is obvious arise, covering not only the phase of acquiring the land for the construction of the works of the Enrique Menzel Night School (Liceo Nocturno Enrique Menzel), but also the contract execution phase, as mentioned in the proven facts and in recitals V and VI of this judgment. Considering that we are dealing with public funds, destined for a public service provided by the State, namely public education, whose roots originate not only in the Political Constitution but also in human rights treaties and in constituting a fundamental Human Right, the responsibilities and the disciplinary and civil administrative procedures corresponding to officials of the Ministry of Public Education, related to the acquisition of the property and the procurement, concerning the omissive conducts, must be thoroughly investigated.
Based on the foregoing, the certification of documents to the Audit of the Ministry of Public Education is ordered so that it complies with the stated mandate. A term of three months is granted, counted from the notification of this resolution to the Internal Auditor of the MEP, for him to inform the Execution Phase Judge about the investigation indicated above as well as its results.
Therefore
The defense of lack of passive standing to be sued (legitimación ad causam pasiva) filed by the State is rejected. The defenses of lack of right filed by the State and the Administrative Board of the Enrique Menzel Night School of Turrialba (Junta Administrativa del Colegio Nocturno Enrique Menzel de Turrialba) are partially upheld. Consequently, the lawsuit is declared partially granted; anything not expressly stated herein is understood as denied.
Sergio Mena García Ileana Sánchez Navarro Juan Luis Giusti Soto SERGIO MENA GARCIA, DECIDING JUDGE (JUEZ/A DECISOR/A) ILEANA ISABEL SANCHEZ NAVARRO, DECIDING JUDGE (JUEZ/A DECISOR/A) JUAN LUIS GIUSTI SOTO, DECIDING JUDGE (JUEZ/A DECISOR/A) Goicoechea, Calle Blancos, 50 meters west of BNCR, in front of Café Dorado. Telephones: 2545-0107 or 2545-0099. Ext. 01-2707 or 01-2599. Fax: 2241-5664 or 2545-0006. Email: [email protected] It is a faithful copy of the original - Taken from Nexus.PJ on: 08-05-2026 12:29:24.
Tribunal Contencioso Administrativo Sentencias del mismo expediente CONOCIMIENTO ACTOR/A:
CONSULTORIA Y CONSTRUCCION PYS S.A.
DEMANDADO/A:
EL ESTADO N° 2025008643 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SECCIÓN QUINTA, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL, SAN JOSÉ, GOICOECHEA, a las diez horas con cincuenta y tres minutos del veintiocho de agosto del dos mil veinticinco.- Proceso de conocimiento interpuesto por Consultoría y Construcción P y S S.A., cédula jurídica número 3-101-269155 y Multiservicios Machado S.A., cédula de identidad número 3-101-278668; representadas por sus apoderados generalísimos sin límite de suma Randall Pérez Castillo, cédula de identidad 1-735-574 y Gilberto Machado Cortés, cédula de identidad número 3-213-569, cuyo abogado director es el licenciado Randall Solano Fallas, cédula de identidad número 3-328-953 carné del Colegio de Abogadas y Abogados 25.118, Contra: el Estado, representado por la Procuradora Adjunta María del Rosario León Yanarella, mayor, abogada, vecina de Heredia, cédula de identidad número 1-851-444 y la Junta Administrativa del Colegio Nocturno Enrique Menzel de Turrialba, representada por Maritza Méndez Agüero, otorga poder especial judicial al licenciado Guillermo Brenes Cambronero, cédula de identidad número 3-212-041, carné del Colegio de Abogados número 8237.
Resultando
Redacta el juez Mena García, con el voto afirmativo y unánime de la jueza Sánchez Navarro y el juez Giusti Soto; y,
Considerando
I.Hechos probados (útiles para resolver el caso).
II.Hechos no probados (útiles para el asunto). 1) Que la existencia del yurro o humedal en el sitio de construcción del Colegio Nocturno era de sobra conocida por la Administración y los profesionales responsables del diseño de los planos, incluso (no se logra acreditar). 2) Que el cartel contemplara expresamente el dragado y relleno de un humedal o yurro (no existe prueba).
III.Argumentos de las partes. Las sociedades accionantes En términos generales, acusan que la Dirección de Infraestructura y Equipamiento Educativo (en adelante DIEE) y el Ministerio de Educación Pública (en adelante MEP), nunca dieron la orden de inicio de la contratación de obras para la construcción del colegio nocturno del cual resultaron adjudicadas, como consecuencia de no valorar los riesgos del proyecto, dado que la Sala Constitucional suspendió el proyecto por la existencia de unos supuestos ojos de agua o yurros. Sin perjuicio de lo anterior, reprocha que se ha mantenido por más de seis años la suspensión de la contratación, sin dar la orden de inicio, no obstante, les ha sido exigida la renovación de garantías. Consideran que esta situación les produce no sólo perjuicios a las sociedades, sino daños morales subjetivos a los dueños. Reprochan el silencio que ha guardado la Administración con respecto a la continuidad del proyecto o no, pues no ha sido comunicado formalmente el cierre del proceso, sin embargo, afirman que existen comunicaciones a nivel interno en relación con este tema.
Aseveran que el consorcio aparece en el SIAC como adjudicatarios del contrato, sin contar con capacidad financiera para tomar otros negocios similares. Denuncian la paralización de sus empresas en cuanto a la participación en licitaciones de obra pública. Señalan que son "sancionados" en forma directa con la inhabilitación para contratar con el Estado. A modo de ejemplo, indican que en el año dos mil diecisiete recibieron menos ingresos. Por su parte, a modo de síntesis, el Estado manifiesta que existe una falta de legitimación ad causam pasiva. Según explica, el centro educativo del caso objeto del proceso, requería ser reubicado, motivo por el cual fue comprado un inmueble, habiendo sido llevadas a cabo todas las gestiones pertinentes ante la municipalidad, el Ministerio de Ambiente y Energía, el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y demás instituciones involucradas en la formulación del proyecto.
Señala que cuando la Junta Administrativa del Colegio Nocturno Enrique Menzel de Turrialba (en adelante "la Junta"), tuvo conocimiento de la suspensión que ordenó la Sala Constitucional, llevó a cabo un estudio hidrogeológico. Menciona que el Tribunal Constitucional en otro voto, producto de otro recurso de amparo, sostuvo que no existía ninguna naciente ni brote de aguas en las cercanías de la propiedad ni dentro de ella, pero se detectó una zona de concentración de bloques en la parte sur y la presencia de una zona de concentración de humedad, de modo que se emitió recomendación del caso para evitar problemas en la infraestructura, por lo que el MEP quedó habilitado para continuar con el proceso de construcción. Sin perjuicio de lo anterior, se realizaron los estudios ante SENTENA, no obstante ingresaron varias denuncias ante esta entidad, por lo que continuaron con las investigaciones.
Según reseña, con motivo de estas indagaciones SENARA determinó la existencia de cinco afloramientos de agua que fueron catalogados como nacientes y de ahí la determinación del área como de protección. Por ese motivo, fue retirada la solicitud ante SETENA, así como el cierre del expediente de viabilidad ambiental ante la imposibilidad de construcción en zona de protección a las nacientes de agua. Menciona además, que cuanto el terreno se adquirió no se tenía conocimiento de que se trataba de nacientes, por tal razón, el cartel contempló el tratamiento de las aguas a efecto de la construcción. Sostiene que la existencia de las aguas fue sobreviniente a la compra del terreno, por tal motivo, no existe una actuación ilegal de la DIEE. Considera que aplican las eximentes de responsabilidad del artículo 190 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP). Finalmente, la Junta Administrativa del Colegio Nocturno Enrique Menzel de Turrialba indica que no existe razón alguna para atribuir responsabilidad por el hecho de haber sido suspendida la obra.
Considera que no existe nexo causal en virtud de la nulidad absoluta del cartel, desde su publicación, pues la exigencia de desviar aguas contraviene la disposición de la Ley Forestal, que es de interés público, como lo es la protección al medio ambiente.
IV.Objeto del proceso. Sin perjuicio de que en el juicio oral y público, las sociedades accionantes desistieron de una de sus pretensiones relativa a la devolución de las garantías de cumplimiento, nos encontramos frente a un proceso mediante el cual la parte actora requiere que el MEP se pronuncie con respecto a la situación de la relación contractual. De igual modo, pide los daños y perjuicios (civil de hacienda).
V.Sobre el caso concreto. Criterio de imputación de responsabilidad contractual. Previo a ingresar a resolver la presente causa, que en su esencia es un proceso civil de hacienda (daños y perjuicios), con una pretensión para que el MEP se pronuncie respecto de la situación de la contratación que ha mantenido en suspenso, es menester dilucidar el tipo de responsabilidad en la que se enmarca el caso. Lo anterior en virtud de que -a juicio del Tribunal- no existe claridad si se trata de una responsabilidad contractual o extracontractual, dadas las manifestaciones de las partes en las distintas etapas del proceso. En ese sentido, como fundamento jurídico, las accionantes en su demanda hicieron referencia a los artículos 11, 45 y 41 de la Constitución Política, no obstante, en sus conclusiones mencionaron el esquema de responsabilidad de los artículos 190 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública que regulan la responsabilidad objetiva extracontractual del Estado.
El mismo enfoque normativo extracontractual lo utilizó el Estado en la contestación de la demanda así como en sus conclusiones. Se debe tener en cuenta, con vista de la pretensión de la demanda que los daños reclamados en esta causa tienen su origen en la contratación administrativa entre las sociedades demandantes la DIEE del MEP y la Junta Administrativa del Colegio Nocturno accionado. De ese modo, se piden como daños los costos incurridos por la preparación de la oferta, los de las garantías de cumplimiento, los de la línea de crédito, la póliza de riesgos del trabajo, el lucro cesante, el perjuicio y el daño moral, todos derivados de la contratación mencionada. Al efecto, se debe tener presente que dentro de la evolución de la responsabilidad civil, conocida también por la doctrina más reciente como "derecho de daños", se han dado varios fraccionamientos. Así una de esas grandes divisiones las fracciona en responsabilidad contractual y extracontractual, de manera tal que en aquella el deber de reparación surge como consecuencia del incumplimiento de una obligación, cuya fuente es una relación jurídica preexistente, mientras que en la última no existe una relación obligacional previa entre el acreedor y el deudor, por lo que es el daño inferido el que va a producir el vínculo, es la razón por la que se le denomina responsabilidad aquiliana y se basa en el aforismo neminem laedere, o el deber de no causar un daño a otro, que al transgredirse produce la obligación de reparar, aunque no exista un vínculo contractual.
Así planteadas las cosas, no existe dudas de que no estamos frente a una responsabilidad extracontractual, sino ante una de naturaleza contractual. De ese modo, debe determinarse si la Administración concernida incumplió alguna de sus obligaciones contractuales, derivadas de la Ley de Contratación Administrativa, su reglamento, el cartel o el mismo contrato suscrito con el consorcio contratista. La teoría del caso que viene a plantear la parte actora imputa directamente a la Administración y a los profesionales responsables del diseño de los planos el conocimiento de la existencia de un yurro o humedal en el terreno donde se iban a llevar a cabo los trabajos en el Colegio. Tanto es así, que según su dicho, dentro de las obras complementarias se incluían trabajos para darle tratamiento a esas aguas. De ese modo, desde su óptica, la causa eficiente de los daños que se reclaman corresponden a una conducta omisiva que pretendió ocultar la existencia de las aguas dichas.
Por su parte, el Estado refuta dichas afirmaciones al indicar que cuando el terreno se compró no se conocía que las aguas que discurrían eran nacientes. Añade que no fue sino hasta que se adjudicó el contrato que se presentaron denuncias y fue la Sala Constitucional la que ordenó suspender el contrato. Afirma que también se presentaron denuncias ante SETENA, por lo que se realizaron las investigaciones correspondientes y SENARA determinó la existencia de cinco afloramientos de agua. Por tal razón, se retiró la solicitud de viabilidad ambiental ante SETENA. Finalmente, la Junta Administrativa sostiene que en este caso la responsabilidad es compartida o tripartita, no sólo entre la Administración, sino de las mismas sociedades contratistas, conforme al artículo 21 de la Ley de Contratación Administrativa que dispone que nadie puede aducir desconocimiento de las consecuencias de lo pactado.
Acusa que las sociedades accionantes reconocieron que sabían de la existencia de yurros y humedales y aun así, participaron de la contratación para beneficiarse. Criterio del Tribunal: De acuerdo con los hechos probados que se desprenden de la prueba útil y necesaria para resolver la causa, aportada por las partes, se tiene acreditado que el Departamento de Contrataciones (DC) de la Dirección de Infraestructura y Equipamiento Educativo (DIEE) del Ministerio de Educación Pública (MEP) emitió el pliego de condiciones de la contratación objeto de este proceso (hecho probado n.° 1). Por solicitud de la Junta Administrativa accionada, el Departamento de Contrataciones (DC) de la Dirección de Infraestructura y Equipamiento Educativo (DIEE) autorizó la contratación directa concursada para la construcción de la obra nueva y exteriores para el colegio nocturno (ver hechos probados n.° 2 y 3). En la contratación bajo examen, las sociedades accionantes presentaron oferta en consorcio para participar en la contratación directa para realizar las obras de construcción del proyecto (hecho probado n.° 4).
En ese orden, cronológico que se lleva, el día cuatro de mayo del dos mil doce, mediante el oficio DIEE-DC-AL-188-2012, suscrito por la asesora legal del DIEE, dirigido a la Junta del Colegio Nocturno Enrique Menzel, recomendó adjudicar la contratación directa concursada al consorcio conformado por las dos sociedades accionantes (hecho probado n.°5). Con sustento en lo anterior, del diecisiete de mayo del dos mil doce, en sesión extraordinaria de la Junta Administrativa del Colegio Nocturno Enrique Menzel de Turrialba, acordó adjudicar a las sociedades actoras que conformaban el consorcio para la contratación directa (hecho probado n.° 6). Seguidamente el ocho de junio del dos mil doce fue suscrito el contrato entre la Junta Administrativa accionada y el consorcio conformado por las dos sociedades demandantes (hecho probado n.° 8). Luego, el dieciocho de junio del dos mil doce, el INS estableció dos garantías de cumplimiento a favor de la Junta accionada (hecho probado n.° 10).
En el orden cronológico que se sigue, el día cinco de julio del dos mil doce, fue refrendado el contrato (hecho probado n.° 11). Llegados hasta este punto, derivado del proceso de contratación administrativa concursada directa, el contrato no sólo adquirió validez, con el dictado del acto de adjudicación mencionado, sino su eficacia, al haber sido refrendado, por lo que se encontraba listo para ser ejecutado. Sin perjuicio de lo anterior, el día veintisiete de setiembre del dos mil doce, la Sala Constitucional declaró con lugar un recurso de amparo en el que ordenó la suspensión de la construcción de las obras de la contratación bajo examen. Esta situación fue comunicada a las partes demandantes el ocho de octubre del dos mil doce, mediante el oficio DIEE-DEC-2093-2012, por parte del Departamento de Ejecución y Control del MEP. Como se tiene acreditado, por un período de cinco años y diecinueve días aproximadamente, que va entre el once de febrero del dos mil trece y el dos de marzo del dos mil dieciocho, por solicitud del Área Financiera del Departamento de Contrataciones del MEP, las sociedades accionantes en catorce ocasiones renovaron la garantía de cumplimiento emitidas por el INS, so pena de ejecución anticipada de la garantía de cumplimiento vigente al momento (ver hechos probados 15, 18, 21, 24, 27, 30, 33, 36, 39, 42, 46, 48, 50 y 52).
Sin embargo de esta dinámica reiterativa de renovación de la garantía de cumplimiento que se prolongó por el lapso mencionado, desde el veinticinco de mayo del dos mil dieciséis la DIEE fue informada en el marco de la solicitud de viabilidad ambiental ante el SETENA que el SENARA había determinado la existencia de una naciente y cinco afloramientos en el lugar donde se iba a construir las obras (hecho probado n.° 44). No obstante, no fue sino hasta el nueve de marzo del dos mil dieciocho que la Junta Administrativa accionada inició la solicitud a la DIEE del MEP para dar por terminado el contrato por la vía de la rescisión contractual (hechos probados 54, 55 y 56). Planteadas así las cosas, conforme a los hechos descritos, corresponde analizar la existencia o no de responsabilidad contractual, dado que los daños reclamados derivan del vínculo obligacional que se estudia. La teoría del caso de las sociedades accionantes enfoca el criterio de imputación, en la existencia de una suerte de complot, ilegalidad o anormalidad primigenia, que venía desde el cartel y -que según su dicho- era de conocimiento de todos los profesionales responsables del diseño de los planos, encaminados prácticamente a manipular, ocultar y desaparecer el yurro o humedal del que supuestamente conocían plenamente de su existencia.
Estas apreciaciones subjetivas constan no sólo en los hechos de la demanda, sino en las manifestaciones que llevó a cabo el representante de una de las sociedades actoras Randall Pérez Castillo, en su declaración rendida el día del juicio oral y público. Para este Órgano Decisor, tales afirmaciones no se han acreditado con la prueba material pertinente, pues se desprenden solamente del dicho de parte. De una revisión de las especificaciones técnicas del pliego de condiciones no es posible desprender una confabulación de esta envergadura en la contratación bajo examen. Tampoco existe prueba de cargo que demuestre cuál o cuáles funcionarios eran los que tenían conocimiento de la situación y pretendieron ocultarla, ni el modo, tiempo o lugar en que desplegaron este tipo de supuestas conductas ilícitas encaminadas a ocultar y desaparecer la naciente. Por el contrario, conforme se desprende del expediente administrativo y se ha tenido por demostrado en el hecho probado n.° 44, hasta el día veinticinco de mayo del dos mil dieciséis la DIEE fue informada en el marco de la solicitud de viabilidad ambiental ante el SETENA, que el SENARA había determinado la existencia de una naciente y cinco afloramientos en el lugar donde se iban a construir las obras.
De ese modo, no es sino hasta esta fecha posterior a la elaboración del cartel, incluso a la adjudicación, firma y refrendo del contrato, que se tuvo la certeza fáctica y jurídica que el terreno que había adquirido la Administración contaba con una naciente, con las implicaciones jurídicas que esto conlleva. No obstante de lo anterior, de los hechos que se sustentan en la prueba que ha revisado el Tribunal, es posible encontrar una conducta omisiva, con posterioridad al día veinticinco de mayo del dos mil dieciséis, contraria a las disposiciones del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa que se configura en el criterio de imputación de responsabilidad contractual, que se vincula con algunos de los daños reclamados como se verá en el apartado siguiente del presente fallo con el número VI. Se debe recordar, que las obligaciones en el marco de una contratación administrativa, regida por el Derecho Público, no sólo se encuentran en la letra del contrato, sino en todo el ordenamiento jurídico que lo permea (Constitución Política, Ley de Contratación Administrativa y su reglamento, entre otros).
En tal sentido, es posible apreciar, de la prueba aportada, como ya se mencionó, la Administración mantuvo en suspenso la contratación por un tiempo excesivo, en el que por cinco años y diecinueve días aproximadamente, exigió al contratista la renovación de la garantía so pena de ejecución preventiva de la garantía de cumplimiento vigente. De ese modo y conforme a esa prueba el contratista atendió en todas las ocasiones ese requerimiento que se prolongó por varios años. Esta situación se agrava más cuando la DIEE del MEP tuvo conocimiento desde el veinticinco de mayo del dos mil dieciséis, de la existencia de la naciente, que confirmó el SENARA, motivo por el cual retiró el trámite ante el SETENA para que le fuera otorgada la viabilidad ambiental. Para ese momento, la certeza fáctica y jurídica de la existencia de la naciente era un hecho irrefutable que apuntaba a que en el lugar no era posible desarrollar obras en el sitio.
Sin perjuicio de lo anterior, las sociedades accionantes en catorce ocasiones debieron renovar las garantías de cumplimiento emitidas por el INS, con un contrato suspendido de manera indefinida. En lo concerniente a la suspensión temporal del contrato el cartel en sus condiciones generales indica: "...Los profesionales inspectores podrán suspender la obra, en todo o en parte, y por el período que consideren necesario, por razones justificadas o incumplimiento del contratista. Dicha suspensión se ordenará por escrito, indicando las razones de la decisión. Si fuere por un tiempo indefinido, el contratista almacenará todos sus materiales de modo que no obstruyan ni impidan innecesariamente el tránsito del público, ni sufran deterioro alguno. Tomará la debida precaución para impedir daños o deterioros a la obra ejecutada, proveerá drenaje adecuado al terreno y construirá estructuras temporales donde se le ordenare.
El contratista no suspenderá la obra sin el permiso previo, expreso y escrito por parte de la inspección. Si se suspende la obra por incumplimiento del contratista, no se reconocerá la prórroga en el plazo de ejecución de las obras ni se le indemnizará por los gastos ocurridos. Si se suspende por causas ajenas al contratista, tendrá derecho a una prórroga en el plazo de ejecución. En ningún caso el aumento del plazo que se considere al contratista será mayor que la demora causada. Nada de lo contenido en el contrato exonerará al contratista de la responsabilidad en cuanto al progreso del trabajo, de manera segura, durante la ejecución normal de la obra. Cualquier extensión en el plazo del contrato, lo hará la inspección por escrito con indicación del tiempo de la prórroga. Dicha ampliación será calculada utilizando como base el cronograma elaborado por el contratista aprobado por la inspección..." (lo destacado no es del original) (hecho probado n.°1).
Por su parte el Reglamento de la Ley de Contratación Administrativa en lo concerniente a este tema señala: "...Artículo 210.-Suspensión del contrato. Una vez que el contrato adquiera eficacia y durante su ejecución, la Administración por motivos de interés público, institucional o causas imprevistas o imprevisibles al momento de su trámite, podrá suspender la ejecución del contrato hasta por seis meses como máximo, prorrogable por otro plazo igual. La suspensión deberá acordarse por escrito, mediante resolución motivada, dictada por el Jerarca o titular subordinado competente, con indicación precisa, entre otras cosas, de la parte realizada hasta ese momento, su estado y a cargo de quién corre el deber de conservar lo ejecutado, las medidas que se adoptarán para garantizar el equilibrio financiero y la fecha de eventual reinicio de la ejecución. El reinicio del contrato se comunicará por escrito, antes del vencimiento del plazo de suspensión.
El contratista podrá reclamar a la Administración la indemnización de los daños que le provoque la suspensión contractual. De no reiniciarse el contrato dentro del plazo estipulado, la Administración deberá iniciar de forma inmediata el procedimiento tendiente a su rescisión, salvo que razones de interés público, impongan continuar con su inmediata ejecución…" (lo destacado no es de su original). Conforme la disposición citada, que en la escala jerárquica de las fuentes del Derecho Administrativo, dispuesta en los cánones 6, 7 y 8 de la LGAP, el Reglamento de la Contratación está por encima del cartel. De acuerdo con esta norma superior al cartel, el plazo de suspensión temporal del contrato sobrepasó en exceso el tiempo permitido por el ordenamiento jurídico para mantener en suspenso un contrato, máxime si se tiene en cuenta que cuando fue declarada la existencia de la naciente en el sitio, ya nada se podía hacer en lo relativo al levantamiento de obras.
Por lo expuesto, en el caso de marras es posible desde el punto de vista jurídico imputar responsabilidad a la Administración por esta conducta omisiva. El ordenamiento jurídico, entiéndase Ley de la Contratación Administrativa, permite para casos como este llevar a cabo una rescisión del contrato, para no mantener en el tiempo relaciones contractuales estériles. Cabe mencionar, finalmente, si la responsabilidad contractual encontrada, es solidaria o no. La responsabilidad solidaria es un concepto jurídico, que implica que varias personas o entidades comparten la misma obligación de cumplir con una deuda o responsabilidad, pudiendo ser requeridas por el total de la obligación sin importar su grado de participación. Ajustados a las disposiciones de la Ley n.° 181 del 18 de agosto de 1944 (Código de Educación), Ley n.° 2160 (Ley Fundamental de Educación) y al Reglamento General de las Juntas de Educación n.° 38.249-MEP, estas juntas cuentan no sólo con personalidad jurídica y patrimonio propio, dado que han sido creadas mediante un acto de imperio del Estado atienden una serie de fines especiales.
Sin embargo, dichas juntas, respecto de la Administración Pública descentralizada, el Estado, como ente público mayor, ejerce sobre ellas una tutela administrativa al orientar, de forma general, su actuación, para lograr así una mayor coherencia y unidad en la satisfacción de los intereses públicos relacionados con la política educativa oficial. Esta posición ha sido esbozada por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia en el voto n.° 2005-918 de las nueve horas cuarenta y cinco minutos del cuatro de noviembre del dos mil cinco, así como por muchos dictámenes emitidos por la misma Procuraduría General de la República (véanse entre otros el dictamen n.° C-386-2003 de 09 de diciembre del 2003 y el C-453-2014 del 8 de diciembre del 2014). Dada esta relación jurídico administrativa de tutela, el Estado no puede figurar como un "simple asesor" para evadir sus responsabilidades en el caso.
Máxime si se tiene en cuenta los hechos probados de este fallo, de los cuales es posible desprender que sus conductas activas y omisivas en este caso concreto, rebasaron su función de "asesorar", pues se convirtieron en los de una Administración activa. Dadas las actuaciones desplegadas por ambas entidades demandadas que configuraron la actuación administrativa a la que se le puede imputar el incumplimiento contractual de este caso, son responsables solidariamente el Estado y la Junta Administrativa del Colegio Nocturno Enrique Menzel de Turrialba. En su defensa, la Junta, reconoce haber firmado el contrato para la construcción del Colegio objeto de litis. Además, considera que establece que el pacto dispone responsabilidades "tripartitas", por lo que tanto los accionantes, el Departamento de Ejecución y Control de la Dirección de Infraestructura y Equipamiento del MEP, deben cumplir con sus obligaciones.
Añade que por disposición del artículo 21 de la Ley de Contratación Administrativa y el 210 del Reglamento de esa Ley, ninguna de las partes, puede aducir desconocimiento de las consecuencias de lo pactado, ni de la ley en general. Por lo cual, según su criterio, ningún contratista puede sacar provecho de sus acciones u omisiones, si éste tuvo conocimiento de un aspecto que luego lo quiere utilizar en beneficio. Por esta razón, considera que los demandantes, aceptaron que desde el movimiento de tierras conocían de la existencia del yurro. Conforme se expuso con anterioridad, así el cuadro fáctico que se ha tenido acreditado, esta argumentación no tiene la virtud de exonerar a la Junta de su responsabilidad solidaria que se le endilga en este fallo, toda vez que, se relaciona con las actuaciones posteriores, derivadas de la ejecución contractual, de mantener de forma indefinida una contratación en el tiempo, pudiendo haberlo rescindido.
Se debe enfatizar, en el hecho de que la aparición del yurro o naciente de agua, dentro del terreno donde se iba a llevar a cabo la construcción del centro educativo, no es posible atribuirla a ninguna de las partes. La responsabilidad, surge con motivo de la forma en la que se ejecutó el contrato, en orden a obligar al contratista a mantener las garantías y renovarlas una y otra vez, por decisión unilateral de la administración concernida, de lo cual se sigue que la accionante no tuvo más remedio que acatar las disposiciones de ésta, con las consecuencias económicas correspondientes. De ese modo, la tesis de la supuesta responsabilidad compartida o "tripartita", no es de recibo en el caso que se analiza, pues no tiene relación con la responsabilidad que ha sido determinada por el Tribunal en esta causa. Planteadas así las cosas, al encontrarse un criterio de imputación, el nexo entre los daños reclamados en el marco de la contratación y la solidaridad de la responsabilidad, procede en el apartado que sigue determinar, cuáles de estos daños resultan resarcibles o no.
VI.Sobre los daños y perjuicios. Corresponde en este acápite determinar si es posible vincular los daños alegados por las entidades accionantes con la conducta omisiva generadora de responsabilidad en el caso concreto. De antemano es preciso indicar que de una lectura del desglose de estos daños y perjuicios, no ha sido allegada a los autos prueba material que permita corroborar al Tribunal, con certeza absoluta, que los costos, valores y situaciones fácticas que se señalan son correctas. No obstante, como se explicó en el considerando V de la presente sentencia, algunos de estos daños y perjuicios reclamados sí podrían estar vinculados por medio de un nexo causal a la conducta imputada a la Administración, dado su incumplimiento. i) Daño causado: En lo concerniente a este rubro las accionantes solicitan lo siguiente: "... a) Preparación de la Oferta, Aclaraciones y Preparación de Inicio de Obra.
Se invirtieron 300 horas de trabajo de un grupo interdisciplinario involucrando gente que se contrató específicamente para este proyecto o que son parte de nuestra estructura administrativa, tales como un ingeniero electromecánico, ingeniero civil y presupuestista a un costo promedio por hora de ¢3.000 para un total de ¢900.000 (Novecientos mil colones). Costo de certificaciones de Estados Financieros ¢400.000 (Cuatrocientos mil colones). Costos de gastos legales ¢107.500 (Ciento siete mil quinientos colones) Papelería, copias, impresiones, copias de planos y empastes ¢100.000 (Cien mil colones). Total Preparación de la Oferta: ¢1.407.500 (Un millón cuatrocientos siete mil quinientos colones) b) Especies Fiscales ¢1.997.419,48 (Un millón novecientos noventa y siete mil cuatrocientos diecinueve colones con 48/100). Fecha de pago 6 de Junio 2012. Valor presente a Diciembre 2017:¢3.454.152 (Tres Millones cuatrocientos cincuenta y cuatro mil ciento cincuenta y dos colones). c) Costos Garantías de Cumplimiento 1- Garantías del 18/06/12 a 18/03/13, fecha de pago 6 Junio 2012: ¢826.480 (Ochocientos veintiséis mil cuatrocientos ochenta colones).
Valor presente a Diciembre 2017: ¢1.429.237 (Un millón cuatrocientos veintinueve mil doscientos treinta y siete colones) 2- Garantías del 18/03/13 a 18/06/13, fecha de pago 6 Marzo 2013; ¢276.250 (Doscientos setenta y seis mil doscientos cincuenta colones).Valor presente a Diciembre 2017: ¢391.251 (Trescientos noventa y un mil doscientos cincuenta y siete colones). 3- Garantías del 18/06/13 a 18/03/14, fecha de pago 10 Junio 2013: ¢826.480 (Ochocientos veintiséis mil cuatrocientos ochenta colones). Valor presente a Diciembre 2017: ¢1.113.814 (Un millón ciento trece mil ochocientos setenta y cuatro colones). 4- Garantías del 18/03/14 a 18/06/14, fecha de pago 3 Marzo 2014: ¢276.250 (Doscientos setenta y seis mil doscientos cincuenta colones). Valor presente a Diciembre 2017: ¢352.270 (Trescientos cincuenta y dos mil doscientos setenta colones). 5- Garantías del 18/06/14 a 18/09/14, fecha de pago 3 Junio 2014: ¢273.000 (Doscientos setenta y tres mil colones).
Valor presente a Diciembre 2011:¢346.721 (Trescientos cuarenta y seis mil setecientos veintisiete colones). 6- Garantías del 18/09/14 a 18/12/14, fecha de pago 11 Setiembre 2014: ¢276.250 (Doscientos setenta y seis mil doscientos cincuenta colones). Valor presente a Diciembre 2017: ¢348.274 (Trescientos cuarenta y ocho mil doscientos setenta y cuatro colones). 7- Garantías del 18/12/14 a 18/03/15, fecha de pago 26 Noviembre 2014: ¢276.250 (Doscientos setenta y seis mil doscientos cincuenta colones). Valor presente a Diciembre 2017: ¢331.310 (Trescientos treinta y siete mil trescientos setenta colones). 8- Garantías del 18/03/15 a 18/06/15, fecha de pago 13 Marzo 2015: ¢276.250 (Doscientos setenta y seis mil doscientos cincuenta colones). Valor presente a Diciembre 2017: ¢336.079 (Trescientos treinta y seis mil setenta y nueve colones). 9- Garantías del 18/06/15 a 18/12/15, fecha de pago 3 Junio 2015: ¢552.500 (Quinientos cincuenta y dos mil quinientos colones).
Valor presente a Diciembre 2017: ¢656.195 (Seiscientos cincuenta y seis mil ciento noventa y cinco colones). 10- Garantías del 18/12/15 a 18/03/16, fecha de pago 23 Noviembre 2015: ¢66.913 (Sesenta y seis mil novecientos trece colones). Valor presente a Diciembre 2017: ¢77.706 (Setena y siete mil setecientos seis colones). 11-Garantías del 18/03/16 a 18/09/16, fecha de pago 2 Marzo 2016: ¢126.276 (Ciento veintiséis mil doscientos setenta y seis colones). Valor presente a Diciembre 2011: ¢139.488 (Ciento treinta y nueve mil cuatrocientos ochenta y ocho colones). 12- Garantías del 18/09/16 a 18/03/17, fecha de pago 2 Setiembre 2016: ¢124.219 (Ciento veinticuatro mil doscientos diecinueve colones). Valor presente a Diciembre 2017: ¢132.048 (Ciento treinta y dos mil cuarenta y ocho colones). 13-Garantías del 18/03/17 a 18/09/17, fecha de pago 13 Marzo 2017: ¢126.276 (Ciento veintiséis mil doscientos setenta y seis colones).
Valor presente a Diciembre 2011: ¢130.651 (Ciento treinta mil seiscientos cincuenta y un colones). 14-Garantías del 18/09/17 a 18/03/18, fecha de pago 5 Setiembre 2017: ¢124.219 (Ciento veinticuatro mil doscientos diecinueve colones).Valor presente a Diciembre 2017: ¢126.075 (Ciento veintiséis mil setenta y cinco colones). Total Valor Presente a Diciembre 2011 de Pagos Garantías de Cumplimiento: ¢5.91 7.251 (Cinco millones novecientos diecisiete mil doscientos cincuenta y un colones). d) Costo de Línea de Crédito ¢186.176,40 (Ciento ochenta y seis mil ciento setenta y seis colones con 40/100). Fecha de pago 9 de Agosto 2012. Valor presente a Diciembre 201 T:¢325.140 (Trescientos veinticinco mil ciento cuarenta colones). e) Costo Póliza Riesgos del Trabajo. ¢11.367.319,00 (Once millones trescientos sesenta y siete mil trescientos diecinueve colones). Fecha de pago 6 de Junio 2012. Valor presente a Diciembre 2017: ¢19.657.588 (Diecinueve millones seiscientos cincuenta y siete mil quinientos ochenta y ocho colones)..." Como se indicó supra, ninguno de los costos, valores y contrataciones de profesionales, entre otros, que se desglosan en este apartado se encuentran demostrados con la prueba material que les de respaldo, por lo que deben ser rechazados.
Sin perjuicio de lo anterior, en lo concerniente a los gastos en que pudo incurrir el consorcio contratante con respecto de la rendición y renovación de la garantía ante el Instituto Nacional de Seguros (INS), al tratarse de un tipo de póliza, si se demuestran los gastos o costos asociados a su suscripción (prima u otro), podrán ser reconocidos en la fase de ejecución de sentencia, conforme lo dispone el canon 122 inciso m) sub inciso iii) del Código Procesal Contencioso Administrativo. Sobre la suma que sea reconocida en fase de ejecución de sentencia, sobre este rubro, debidamente demostrado, por concepto de costos asociados a la rendición y renovación de la garantía de cumplimiento ante el INS, corre el interés legal del artículo 1163 del Código Civil, desde el veinticinco de mayo del dos mil dieciséis, hasta su efectivo pago. ii) Lucro cesante y perjuicio: Las demandantes solicitan por aparte un "lucro cesante" y un "perjuicio".
Respecto del primero indica lo siguiente: "...a) Lucro Cesante. Utilidad Prevista según desglose de oferta del Consorcio ¢45.527.188,44 (Cuarenta y cinco millones quinientos veintisiete mil ciento ochenta y ocho colones con 44/100). Este monto debió ser recibido por las empresas del Consorcio a lo mucho al concluir las obras. Puesto que podemos considerar un plazo razonable entre la firma del contrato en fecha 8 de Junio del 2012 y el inicio de las obras en 2 meses, era de esperar el inicio de obras el 8 de Agosto del 2012. Puesto que el plazo de ejecución según oferta era de 160 días naturales, era de esperar que en fecha 15 de Enero del 2013 estuviera el proyecto concluido. Tomando esta fecha como fecha máxima de facturación de utilidad, tenemos Valor presente a Diciembre 2017: ¢70.923.267 (Setenta millones novecientos veintitrés mil doscientos sesenta y siete colones)...." En lo concerniente al segundo, las demandantes requieren: "...a) Perjuicio.
La actividad de nuestras empresas se paralizó en un 60% por el plazo de 5 años (actualmente vigente). Según hecho 16 dejó de recibirse, al menos una utilidad conservadora de ¢45.000.000,00 (Cuarenta y cinco millones de colones), por año de perjuicio. Siendo 5 años los que ha afectado la no realización del proyecto y la conservación del mismo como una obra adjudicada a nuestras empresas este monto asciende a un perjuicio de ¢225.000.000 (Doscientos veinticinco millones de colones). Sería similar pensar que este mismo monto es el resultado de la utilidad prevista para el proyecto en cuestión (Ver utilidad prevista en Oferta del Consorcio), multiplicada por cada año que he estado imposibilitado para tomar proyectos o grupo de proyectos similares dentro de la administración pública, ya que se trabaja para obtener contratos similares de Obra Pública al año, lo cual es totalmente viable y razonable dentro de un manejo empresarial serio.
Es decir se conservaría el razonamiento de 5 años a ¢45.000.000 por año dando el mismo total de ¢225.000.000 Sobre este aspecto. nuestra jurisprudencia y la doctrina ha sido hasta en indicar, que la expectativa como daño futuro es también indemnizable, porque los ¢45.000.000 de utilidad esperada en este proyecto no eran expectativa, por el contrario eran ciertos y demostrables, con fundamento en el contrato pleno, válido y eficaz firmado al efecto. Al respecto me permito mencionar a Perrino, Pablo Esteban. Autor Argentino en su libro Responsabilidad Contractual del Estado, que sobre el tema en cuestión menciona. (La pérdida de la chance también es indemnizable en tanto constituye un daño cierto y no conjetural. El resarcimiento de este rubro exige acreditar la frustración de obtener un beneficio económico que cuente con probabilidad suficiente de convertirse en cierto. No solo los perjuicios actuales o presentes son resarcibles, sino también el daño futuro, en la medida en que medie certidumbre acerca de su existencia)..." En lo que respecta a estos dos rubros, en el régimen de la contratación pública, el "lucro cesante" se equipara al daño material, esto quiere decir que corresponde a las utilidades reales que la empresa dejó de percibir.
Por su parte, los perjuicios serían los réditos generados por esas utilidades o ganancias. Así las cosas, dado que es obligación de la parte demostrar, con la prueba material pertinente y acorde con el marco de la contratación sus verdaderas utilidades, lo que no se ha llevado a cabo dentro de este proceso, corresponde por concepto de lucro cesante el 10% del monto total del contrato, conforme lo dispone el artículo 216 del Reglamento de Contratación Administrativa que dispone: "...El lucro cesante correspondiente a la parte no ejecutada podrá reconocerse siempre dentro de criterios de razonabilidad y proporcionalidad, valorando aspectos tales como el plazo de ejecución en descubierto, grado de avance de la ejecución del contrato, complejidad del objeto. Cuando la utilidad no haya sido declarada se considerará que es un 10% del monto total cotizado..." Conforme se desprende del hecho probado n.° 6 del presente fallo, el monto adjudicado a las contratistas fue por la suma de: ₡849.840.850,88 (ochocientos cuarenta y nueve millones ochocientos cuarenta mil ochocientos cincuenta colones con ochenta céntimos).
Con base en el canon citado el 10% corresponde al monto de ₡84.984.085,08 (ochenta y cuatro millones novecientos ochenta y cuatro mil ochenta y cinco colones con ocho céntimos). Por otro lado, en lo concerniente a los perjuicios, como ya se indicó supra, habrá de correr el interés legal del artículo 1163 del Código Civil, desde el veinticinco de mayo del dos mil dieciséis, hasta su efectivo pago. iii) Daño moral subjetivo: "...Ambas partes del Consorcio han experimentado daño moral por lo que se solicita ¢15.000.000,00 (Quince Millones de Colones) por Empresa para un daño moral de ¢30.000.000 (Treinta millones de colones)..." Resulta imposible vincular este daño moral a la conducta administrativa omisiva contractual mencionada en el considerando anterior de la presente sentencia con el número V, por cuanto quienes accionan en esta sede son dos entidades jurídicas (sociedades anónimas) que son personas de naturaleza abstracta y que por una cuestión obvia no pueden experimentar sentimientos de frustración o estrés asociados al daño moral subjetivo.
Las partes accionantes han confundido el daño moral subjetivo que pudo haber sufrido el representante de la sociedad accionante en su condición personal, con el del ente abstracto que representa. Esto se corrobora con la declaración en el juicio oral y público de Randall Pérez Castillo quien narró los supuestos sentimientos que experimentó en lo personal, como estrés, angustia ira y frustración, incluso la aparición de padecimientos en su salud, entre otros, por lo acaecido dentro de la contratación. No obstante, dicho personero no figura como accionante (persona física), sino que quien acciona es la sociedad que representa (entidad jurídica). Tal y como se plantea el resarcimiento del daño moral subjetivo, el sufrimiento, angustia y estrés experimentado por el personero de la sociedad no se podría trasladar a la entidad jurídica. El represente de la sociedad, jurídica y procesalmente no es parte.
Como se reitera, las sociedades anónimas no pueden experimentar daños morales subjetivos (angustia, sufrimiento, o estrés, entre otros), pues compete únicamente a la naturaleza del ser humano. Por tal razón este daño moral subjetivo no resulta indemnizable en el caso bajo examen.
VII.Sobre las pretensiones. Pretensión número 1: Las sociedades accionantes solicitan: "...se me indique formalmente la decisión de no ejecución de la obra por parte del MEP para eximir a mis representadas de las responsabilidades presentes y futuras de tipo financiero y administrativo para con este proyecto, tales como la extensión de la vigencia de la Garantía de Cumplimiento..." Conforme se expuso en los considerandos V y VI del presente fallo, se logra acreditar la existencia de una conducta omisiva, que consistió precisamente en no resolver conforme lo dispone el ordenamiento jurídico de la contratación administrativa, la situación de la suspensión del contrato que se prolongó en el tiempo. En tal sentido, independientemente de lo que resuelva la Administración, deberá pronunciarse sobre este aspecto. Por tal motivo, en concordancia con sus competencias administrativas derivadas de la contratación administrativa, se ordena a la Jerarca Ministerial de Educación (Estado), o a quien ocupe su cargo, llevar a cabo un pronunciamiento formal con respecto a la situación del contrato dejado en suspenso con las sociedades accionantes, que incluyan los aspectos relativos a esta y lo comunique como es debido a las sociedades demandantes.
Dicho pronunciamiento deberá llevarse a cabo dentro de los tres meses siguientes a la firmeza de la presente sentencia ante la persona juzgadora de ejecución del Tribunal Contencioso Administrativo. En caso de incumplimiento, responderá conforme lo establece el ordenamiento jurídico. Pretensión número 2: Las demandantes requieren: "...2- Que se nos devuelvan los originales de las Garantías de Cumplimiento y sus Adendas, en poder de la DIEE del MEP, para poder eliminar su vigencia dentro de la Línea de Crédito que tienen las empresas del Consorcio con del INS..." Como consta en la grabación del juicio oral y público, en ese momento procesal fue desistida la pretensión.
Pretensión número 3: Las entidades accionantes piden: "...3- Que se condene al Estado a cancelar ambas costas de este proceso..." Esta pretensión será resuelta en el considerando XI del presente fallo.
Pretensión número 4: "4- Que se nos cancele una indemnización de ¢356.684.898,00 (Trescientos cincuenta y seis millones seiscientos ochenta y cuatro mil ochocientos noventa y ocho colones), relativo al siguiente desglose de gastos incurridos por solicitud del Estado y daños económicos ocurridos por la no ejecución por parte del Ministerio de Educación Pública del Contrato Adjudicado y por la omisión de la Administración en cerrar este proceso en forma oportuna, así como su correspondientes indexación en los montos respectivos..." Conforme fue expuesto en el considerando VI de esta sentencia, ninguno de los costos desglosados, valores, rubros, contrataciones de profesionales y situaciones fácticas asociadas a los daños fueron demostradas, con la prueba material pertinente, por lo que la suma que se pide no es posible reconocerla. Sin perjuicio de lo anterior, acorde con lo que dispone el canon 122 inciso m) sub inciso iii), en la fase de ejecución de sentencia, si se demuestra la existencia de esos daños y perjuicios podrán ser reconocidas las sumas que correspondan. En lo concerniente al daño moral subjetivo que se reclama este resulta improcedente conforme se explicó en el considerando VI ya indicado.
VIII.Sobre las excepciones. 1) Excepciones del Estado: a) Falta de integración del litis consorcio pasivo necesario. Esta defensa fue rechazada mediante resolución 1750-2018 dictada en la audiencia preliminar del 30 de octubre del 2018, sin embargo, fue acogida por Tribunal de Apelaciones, mediante sentencia n.° 427-2018-I, al revocar la resolución del juez de trámite 1750-2018. Con base en lo anterior fue integrada la Junta Administrativa del Colegio Nocturno Enrique Menzer de Turrialba. b) Falta de legitimación ad causam pasiva. Sobre el particular sostiene que la Junta de Educación si bien está adscrita al MEP tiene plena representación en juicio. Indica que el canon 36 de la Ley n.° 181 del 18 de agosto de 1944, las juntas cuentan con personalidad jurídica plena para contratar y comparecer ante los tribunales de justicia, por lo que tiene la suficiente capacidad de actuar. Por otro lado, aunque reconoce que si bien ha existido en el caso concreto la participación de la DIEE, esta se limita al apoyo y la fiscalización de la contratación, pero las partes contratantes son la Junta y la empresa.
Criterio del Tribunal: Para resolver este aspecto, es necesario tener en cuenta no sólo las condiciones generales del pliego de condiciones, sino la forma en la que se ha desarrollado la relación DIEE del MEP con la Junta demandada en la contratación bajo análisis. Lo anterior por cuanto existe una relación administrativa muy particular entre el MEP y la Junta, que inciden en el funcionamiento del proceso. Conforme se encuentra acreditado en el hecho probado n.°1, la contratación directa concursada, bajo estudio, fue promovida con recursos propios de la Junta Administrativa accionada, en la que la DIEE funge como asesor legal y técnico, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 137 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa. Sin perjuicio de lo anterior, conforme se tiene acreditado en el hecho tercero quien autorizó llevar a cabo la contratación a la Junta accionada fue la DIEE del MEP.
La recomendación de la adjudicación la llevó a cabo la DIEE, conforme se indica en el hecho probado número 5. Por otra parte, fue la DIEE la que previno al consorcio contratante el depósito de las garantías (hecho probado n.°7). A la vez, quien otorgó el refrendo o aprobación interna al contrato fue la DIEE. Como ya fue mencionado en el considerando V del presente fallo fue el Área Financiera del Departamento de Contrataciones del MEP, la que en catorce ocasiones requirió la renovación de la garantía de cumplimiento emitidas por el INS, so pena de ejecución anticipada de la garantía de cumplimiento vigente al momento (ver hechos probados 15, 18, 21, 24, 27, 30, 33, 36, 39, 42, 46, 48, 50 y 52). También fue el Departamento de Contrataciones del MEP el que tuvo por recibidas las garantías de cumplimiento, al emitir resoluciones formales al respecto, para liberar al contratista de una ejecución anticipada como se anunciaba cada vez que se requería renovar la garantía (hechos probados 16, 19, 22, 25, 28, 31, 34, 37, 40, 43, 47, 49, 51 y 54).
Nótese que quien comunicó a las sociedades accionantes lo resuelto por la Sala Constitucional al contratista fue el Departamento de Ejecución y Control del MEP (hecho probado n.° 13). A mayor abundamiento, el conocimiento de los oficios del SETENA referentes a la existencia de la naciente se recibió en la DIEE (hechos probados n.° 44 y n.° 45). Finalmente, la solicitud de dar por terminado el contrato que llevó a cabo la Junta accionada, según da cuenta el expediente aportado, quedó en la tramitología en la DIEE, sin que se encontrara alguna respuesta formal al respecto hacia la Junta (ver hechos probados 55 y 56). Con el acervo probatorio que ha sido revisado, para el Tribunal no es dable prohijar la tesis del Estado, en la línea de que en la contratación de marras el MEP ha fungido como un "simple asesor" de la Junta. Por el contrario ha desplegado conductas procesales activas y omisivas que resultan visibles en los autos, algunas de ellas incluso, relacionadas con el criterio de imputación de responsabilidad que ha sido expuesto en los considerandos V y VI del presente fallo.
En este caso, dadas estas actuaciones que vinculan al Estado, a través del MEP y sus distintos departamentos y direcciones involucradas, resulta imposible desligarlo de la pretensión material. A la vez, no se puede dejar de lado que las sociedades demandantes tienen pretensiones materiales directas en contra del Estado para que el (MEP) se pronuncie sobre la contratación. Dicho de otro modo, en la causa existe una relación jurídico material procesal entre las conductas que el Estado a través del MEP llevó a cabo en la contratación y que incluso se encuentran pendientes de resolver, lo que lo vinculan con la pretensión material de esta causa. Dadas estas circunstancias, la excepción de falta de legitimación ad causam pasiva debe ser rechazada. Incluso, la responsabilidad por la conducta omisiva, conforme se tiene acreditado es compartida con la junta demandada, por lo que su responsabilidad es solidaria, respecto de los posibles daños que se logren determinar en la fase de ejecución de sentencia.
Para no reiterar sobre este punto, se remite al considerando V de la presente sentencia, sobre lo desarrollado con respecto a la relación de tutela administrativa que ejerce el Estado sobre las Juntas de Educación, con fundamento en las las disposiciones de la Ley n.° 181 del 18 de agosto de 1944 (Código de Educación), Ley n.° 2160 (Ley Fundamental de Educación) y al Reglamento General de las Juntas de Educación n.° 38.249-MEP. Al igual que lo dicho por la Sala Segunda en su jurisprudencia y la misma Procuraduría General de la República en su labor consultiva. c) Falta de derecho. De acuerdo con lo expuesto en los considerandos V y VI de la presente sentencia, esta defensa debe acogerse parcialmente. 2) Excepción de la Junta Administrativa del Colegio Enrique Menzer de Turrialba: Falta de derecho. Conforme a lo expuesto en los considerandos V y VI de la presente sentencia, esta defensa debe acogerse parcialmente.
IX.Sobre las costas. De acuerdo con el numeral 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo, las costas procesales y personales constituyen una carga que se impone a la parte vencida por el hecho de serlo. La dispensa de esta condena solo es viable cuando hubiere, a juicio del Tribunal, motivo suficiente para litigar o bien, cuando la sentencia se dicte en virtud de pruebas cuya existencia desconociera la parte contraria. En la especie, no encuentra este órgano colegiado motivo para aplicar las excepciones que fija la normativa aplicable y quebrar el postulado de condena al vencido. Por ende, se imponen ambas costas al Estado y a la Junta Administrativa del Colegio Nocturno Enrique Menzel a favor de las sociedades accionantes, extremos que se liquidarán en fase de ejecución de sentencia.
X.Testimonio de piezas a la Auditoría Interna del Ministerio de Educación Pública. De la prueba que ha tenido a la vista este Órgano Colegiado, con motivo del análisis del fondo de este asunto, se desprenden varias situaciones cuya irregularidad salta a la vista, que no sólo abarcan la fase de adquisición del terreno para la construcción de la obras del Liceo Nocturno Enrique Menzel, sino la fase de ejecución del contrato, mencionadas en los hechos probados y en los considerandos V y VI del presente fallo. Si se tiene en cuenta que nos encontramos frente a fondos públicos, destinados a un servicio público que brinda el Estado, como lo es la educación pública, cuyo raigambre tiene origen no sólo en la Constitución Política, sino en tratados de derechos humanos y por constituirse en un Derecho Humano fundamental, se debe investigar a fondo lo relativo a las responsabilidades y los procedimientos administrativos disciplinarios y civiles que correspondan a los funcionarios del Ministerio de Educación Pública, relacionados con la adquisición del inmueble y la contratación, en lo concerniente a las conductas omisivas.
Por lo expuesto, se ordena testimoniar piezas a la Auditoría del Ministerio de Educación Pública a efectos de que cumpla con el mandato indicado. Se le concede un plazo de tres meses, contados a partir de la notificación de la presente resolución al Auditor Interno del MEP, para que informe al Juez de la fase de ejecución, lo relacionado a la investigación arriba indicado así como sus resultados.
Por Tanto
Se rechaza la defensa de falta de legitimación ad causam pasiva interpuesta por el Estado. Se acogen parcialmente las defensas de falta de derecho interpuestas por el Estado y la Junta Administrativa del Colegio Nocturno Enrique Menzel de Turrialba. En consecuencia se declara parcialmente con lugar la demanda, en lo no dicho expresamente entiéndase denegada.
Sergio Mena García Ileana Sánchez Navarro Juan Luis Giusti Soto Goicoechea, Calle Blancos, 50 metros oeste del BNCR, frente a Café Dorado. Teléfonos: 2545-0107 ó 2545-0099. Ext. 01-2707 ó 01-2599. Fax: 2241-5664 ó 2545-0006. Correo electrónico: [email protected]
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