Health Ministry's omission to declare cigarette butts as special wasteOmisión del Ministerio de Salud en declarar colillas de cigarro como residuo de manejo especial

Administrative Appeals Tribunal Type of Matter: Proceeding for a declaratory judgment Analyzed by: CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL  PROCEEDING:

PROCEEDING FOR A DECLARATORY JUDGMENT PLAINTIFF:

WALTER BRENES SOTO DEFENDANT:

EL ESTADO No. 2025008613 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SECCIÓN CUARTA, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL, SAN JOSÉ, GOICOECHEA, at thirteen hours and fifty-one minutes on the twenty-seventh of August of two thousand twenty-five.- Proceeding for a declaratory judgment established by WALTER BRENES SOTO, identity card number two – zero six hundred forty-five - zero eight hundred, of legal age, attorney, professional license number twenty-one thousand seven hundred forty-seven, resident of San Teresa, Cóbano, Puntarenas, against EL ESTADO, represented by the procuradora Licenciada Susana Fallas Cubero, professional license number nine thousand six hundred sixty-nine.

RESULTANDO

1.- On April 6, 2022, the plaintiff filed the complaint so that the judgment would grant the claims that were ratified in the preliminary hearing as follows: "1. That the administrative omission of the State (Ministerio de Salud) to declare cigarette butts as a special management waste be declared, as well as the drafting and issuance of a regulation for their effective control and management. 2. That the State (Ministerio de Salud) be ordered (within a reasonable period) to declare, via executive decree, cigarette butts as a special management waste. 3. That the State (Ministerio de Salud) be ordered to draft and issue a regulation for the special management of the waste generated by cigarette butts. 4. That the defendant be ordered to pay both sets of costs of the judicial proceeding." (Complaint in images 13 to 14, preliminary hearing minutes in images 361 to 363 of the virtual judicial expediente).

2.- The State's representation filed a negative answer to the complaint and raised the defense of lack of right. It requested that the complaint be declared without merit, with an award of costs and interest thereon (answer in images 55 to 60 of the virtual judicial expediente).- 3.- The preliminary hearing was held at 13:35 hours on July 12, 2022, with the attendance of the parties; the claims and the disputed facts were defined, and the evidence was admitted (hearing recorded and attached to the expediente in its corresponding electronic medium; minutes in images 361 to 363 of the virtual judicial expediente).- 4.- The Oral and Public Trial Hearing was held on August 12, 2025. In what is relevant, the parties waived the oral report of the judicial expert Karolina Moya Cerda. Both parties presented their closing arguments, and this Tribunal ordered that this proceeding be given the processing provided for in Article 111, subsection 1) of the Código Procesal Contencioso Administrativo.- 5.- This judgment is issued, following deliberation within the period permitted by the duties of this Tribunal, without observing any grounds capable of invalidating the proceedings.

Drafted by Judge Reyes Castillo;

CONSIDERANDO:

I.- Arguments of the plaintiff: Regarding the facts of the complaint, the plaintiff set forth the following: “First.- Cigarette butts or filters are composed of a 'plug' of cellulose acetate filter, an inner paper and adhesive wrapper, chemical additives to the tobacco, and the cigarette wrapper. These butts are not biodegradable and therefore can take from 18 months to ten years to decompose. They contain traces of lead, arsenic, cadmium, mercury, lead, uranium, and thorium; the nicotine and tar present in a single cigarette can contaminate up to 50 liters of water. (See EVIDENCE ONE). Second.- Cigarette butts are considered the most discarded waste worldwide, generating approximately more than 766 million kilos of toxic waste each year and occupying the 7th position in terms of contamination in Costa Rica. Third.- In Costa Rica, there is legislation for tobacco control; however, there are no regulations governing the management of waste caused by cigarette butts; in other words, the State has been completely negligent in including this waste as a 'special management waste' (residuo de manejo especial), nor has it issued a regulation for its control. Fourth.- On June 7, 2021, I filed a formal request before the Office of the Ministerio de Salud, based on Article 5 of the Reglamento para la Declaratoria de Residuos de Manejo Especial, requesting the inclusion of cigarette butts as a special management waste and, consequently, the drafting and issuance of a regulation for their effective control and management. (See EVIDENCE TWO). Fifth.- To date, the Ministerio de Salud (the State) has not addressed that request, nor has it included cigarette butts as a special management waste, much less drafted a regulation for their management, incurring in multiple omissions.” In the substantive arguments presented, the following was core: "1. Environmental damage caused by cigarette butts; 2. Legal framework on cigarette contamination: Ley General de Control de Tabaco y sus Efectos Nocivos en la Salud No. 9028 and Ley para la Gestión Integral de Residuos No. 8839; 3. On the declaration of cigarette butts as special management waste. It maintains that Art. 46 of the Ley para la Gestión Integral de Residuos (LGIR) establishes the duty of the Ministerio de Salud to declare special management waste when the waste is subject to differentiated management and thus prevent it from causing damage to health and the environment. Article 6 of the Ley para la Gestión Integral de Residuos defines special management waste and ordinary waste: 'Ordinary waste (Residuos ordinarios): waste of a domestic nature generated in homes and any other source, which presents compositions similar to those from homes. Special management or hazardous waste, regulated in this law and its regulations, are excluded. / Special management waste (Residuos de manejo especial): are those that, due to their composition, transportation needs, storage conditions, forms of use or recovery value, or a combination thereof, entail significant risks to health and systematic degradation of the quality of the ecosystem, and therefore need to be removed from the normal stream of ordinary waste.' The Reglamento para la Declaratoria de Residuos de Manejo Especial, Decreto Ejecutivo No. 38272-S, in its Article 6, establishes in detail the criteria used to declare waste as special management waste. In the specific case, it maintains that cigarette butts are composed of cellulose acetate, an inner paper and adhesive wrapper, contain chemical additives to the tobacco, are also not biodegradable, and can take from 18 months to ten years to decompose. They contain traces of lead, arsenic, cadmium, mercury, lead, uranium, and thorium; the nicotine and tar present in a single cigarette can contaminate up to 50 liters of water. Based on the foregoing, given the quantity of chemicals and materials that compose them, this criterion is met. In addition to these criteria, Article 6 ibid establishes as cross-cutting criteria significant risks to health and systematic degradation of the quality of the ecosystem; an impact that has already been covered previously, meaning the assumptions or criteria for declaring butts as special management waste are met. Administrative omission: formal and material inactivity. In the present case, two types of omissions by the Public Administration are alleged: the first for formal inactivity in failing to resolve in a timely manner the request made on June 9, 2021, for cigarette butts to be declared a special management waste, requested in accordance with the provisions of Article 5 of the Reglamento para la Declaratoria de Residuos de Manejo Especial. To date, that request has not been resolved, meaning the Ministerio de Salud has incurred a formal omission, which must therefore be declared in the judgment. The second type of administrative omission alleged is for material legal inactivity, for the failure to declare cigarette butts, whether upon party request or ex officio, and for the failure to draft and issue a Plan de Manejo Especial or any regulation for the effective control and management of these polluting wastes." In the conclusions presented at the oral trial, it emphasized the non-existence of regulations for cigarette butt waste nor a special categorization. It clarified that it made a request before the Office of the Minister of Health that was addressed, but no declaration was made nor was the Regulation issued, and therefore, in its view, the omission persists. It alleges that the Ministerio agreed with it, but after the Covid emergency, nothing has been done. It alleges there is a duty to issue the Regulation to prevent environmental damage due to the risk of contamination from cigarette butts. It alleges the State's inactivity, that despite having been proven right, the Regulation and the classification Decree were not issued. It indicated that the expert evidence in the report concluded that the requirements are indeed met and that the official communications related to the 2019-2022 Plan de Acción acknowledged the problem. It reiterates the request to grant the claim and award costs.

II.- Arguments of the State. In essence, it rejects the complaint. It refers to the substantive arguments of the complaint, and the core of the response was as follows: “[...] The plaintiff's request was received via email at the office of the Minister of Health on Monday, June 7, 2021, and as recorded in the attached administrative expediente, on the following June 9, it was processed under REF.HT-1507-2021 and forwarded for attention to Dr. Andrea Garita Castro, of the Programa de Control de Tabaco of the Dirección de Planificación. On June 10, 2021, Dr. Garita Castro, via official communication MS-DP-PCT-216-2021, recommended to Dr. Daniel Salas Peraza, then Minister, that the request signed by Lic. Brenes be forwarded to the Dirección de Protección Radiológica y de Salud Ambiental, given that, since the previous May 19, in a meeting with its director, Ing. Eugenio Androvetto Villalobos, and his work team, it was agreed that this Dirección would preside over the definition of the different products identified in official communication MS-DP-PCT-148-2021, which manages the inclusion in the regulations of 'tobacco butts' as a 'Special Management Waste' (Residuo de Manejo Especial). That same day, Minister Salas forwarded the request to Ing. Androvetto Villalobos, via official communication MS-DM-4685-2021. Said Dirección provided a report to the plaintiff on the institutional actions in official communication MS-DPRSA-USA-0718-2022. On the other hand, according to the provisions of Article 5 of the Reglamento para la Declaratoria de Residuos de Manejo Especial, transcribed in the response to the previous fact, a request must be evaluated according to the criteria of Article 6 of that Regulation, in light of the technical, economic, environmental, and health studies, supported by scientific organizations or institutions (which the plaintiff did not provide). The note from Mr. Brenes Soto to the Minister of Health lacks the technical, economic, environmental, and health studies required by the norm, and must be understood, per the terms of Article 5 of that Regulation, as a request for evaluation and not for the automatic issuance of the norm, as the plaintiff intends. The foregoing because the issuance of the norm that the plaintiff seeks must conform to science and technology (Articles 16 of the Ley General de la Administración Pública and 10.d) of Decreto 38272), which ensure that this decision is adequately grounded and is not the result of arbitrariness. The declaration of a waste as special is a complex process that involves the joint, coordinated, and differentiated participation of producers, importers, distributors, consumers, waste managers, both public and private, as well as municipalities. In accordance with the Reglamento para la Declaratoria de Residuos de Manejo Especial, such a declaration implies for the Ministerio de Salud: verifying the implementation of the Plan de Cumplimiento by producers and importers for reducing the flow of that waste to final disposal sites; convening negotiation tables for defining the waste recovery goals; determining the recovery goals based on observations or contributions obtained during the negotiation process and on technical criteria (such as studies on treatment options, installed national capacity for the recovery, treatment or final disposal of those wastes, and calculation of the amount of waste circulating in the normal stream of ordinary waste at the national level); authorizing waste managers; formalizing the agreed recovery goal via directive; evaluating annually the progress in meeting the goals; etc. As was informed to the plaintiff via official communication MS-DPRSA-USA-0718-2022, the Ministerio de Salud has been making efforts in the line of regulatory improvement to include this type of waste as special management waste. [...]”. It asks that the claims be rejected and costs be awarded against the plaintiff. It raises the defense of Lack of Right. In the conclusions presented at the oral trial, it was argued that it is shared that cigarette butt waste is harmful to the environment. However, it alleged that judges cannot substitute the Administration, because the declaration must be justified by technical studies. It reiterates that the plaintiff's request lacks the technical studies and that the expert report provided does not substitute them. It pointed out that the Municipalities are the managers of waste and are not a party to this process. Finally, it alleged that it does not oppose the regulation of butts; however, the studies, the technology, and the capacity for their management, which the country lacks, are not on record. It requests the complaint be declared without merit and an award of costs with interests.

III.- Proven facts. Of relevance for the purposes of this proceeding are the following: 1) That on June 7, 2021, the plaintiff here requested the Office of the Minister of Health regarding the inclusion of cigarette butts as special management waste and that a regulation be issued for their effective control and management (images 25 to 28, 328 to 329 of the virtual judicial expediente). 2) That on May 4, 2022, via official communication No. MS-DPRSA-USA-0718-2022, the Dirección de Protección Radiológica y Salud Ambiental of the Ministerio de Salud responded to the request of the plaintiff here (images 326 to 327, 343 to 344 of the virtual judicial expediente).

IV. Regarding facts not proven: None of importance for the decision of this matter

V.- On the merits of the matter: In this specific case, the plaintiff makes their main claim requesting a declaration of an omission by the Ministerio de Salud to declare cigarette butts as special management waste and the issuance of the regulation for their effective control and management. In the arguments raised by the plaintiff in their complaint, reference was made to the risk of environmental damage caused by cigarette butts and the existence of regulations imposing a duty on the Public Administration to take actions to protect the environment. Regarding administrative omission due to formal and material inactivity, they indicated that there is formal inactivity deriving from the delay in not resolving in time the request filed on June 9, 2021, to declare cigarette butts as a special management waste requested in accordance with Article 5 of the Reglamento para la Declaratoria de Residuos de Manejo Especial. Regarding material inactivity, they stated that it is incurred by the failure to draft and issue a Plan de Manejo Especial or any regulation for the effective control and management of polluting wastes. They consider that the norm imposing a duty on the Ministerio de Salud to declare special management waste via Decreto Ejecutivo is Article 7 of the Ley para la Gestión Integral de Residuos. This Tribunal considers that the complaint is without merit based on the following analysis. The plaintiff claims the lack of regulations to govern waste from cigarettes, which in their view generates a risk of environmental contamination that would obligate the Public Administration to declare, via Decreto Ejecutivo, cigarette butts as special management waste and to issue the corresponding regulation. However, in the matter of cigarettes, Ley No. 9028, Ley General de Control de Tabaco y sus Efectos Nocivos para la Salud, was promulgated and is in force, which together with Ley No. 8839, Ley para la Gestión Integral de Residuos, and the Reglamento para la Declaratoria de Residuos de Manejo Especial, Decreto Ejecutivo No. 38272-S of January 7, 2014, constitute the current regulatory framework for the management of cigarette waste. It is highlighted that in the cited regulations, and especially in the Ley General de Control de Tabaco, there is no norm that expressly imposes on the Public Administration the duty to issue a regulation for the management of cigarette butts. On the contrary, Article 7 of the Ley para la Gestión Integral de Residuos cited by the plaintiff does not impose on the Administration the alleged duty to issue the regulation accused here, since it merely lists the functions of the Ministerio de Salud in matters of integrated waste management and the power to issue regulations by type of waste as a generic authority. Consequently, the plaintiff failed to demonstrate that the Administration had incurred an omission due to the failure to issue the regulation for the management of cigarette butt waste, given the lack of a direct order in the law. Regarding the administrative conduct of the Ministerio de Salud, it was proven in the judicial expediente that on May 4, 2022, via official communication No. MS-DPRSA-USA-0718-2022, the Dirección de Protección Radiológica y Salud Ambiental of the Ministerio de Salud responded to the request of the plaintiff here and informed them about the Plan de Acción para la Gestión Integral de Residuos 2019-2025, which considered the inclusion of cigarettes as candidates to be incorporated into the list of Anexo I of Decreto 38272-S, generating a draft regulation and the start of the public consultation process, which was temporarily halted due to addressing the Covid pandemic. According to the foregoing, it is verified that the Ministerio de Salud has discretionary power to adopt regulations on waste management based on technical studies that support the decision adopted by the Public Administration, a will that cannot be substituted by the judge, given that their function is that of a controller of legality and not a co-administrator. It is highlighted that the request made by the plaintiff before the Ministerio de Salud did not provide any suitable and sufficient technical evidence to support the eventual declaration of cigarette butts as special management waste, which prevents declaring the omission insofar as the request was indeed expressly addressed via official communication No. MS-DPRSA-USA-0718-2022. It should be added that the written report issued by the judicial expert Karolina Moya Cerda is insufficient by itself to constitute the technical basis for an eventual administrative decision to regulate cigarette butt waste, as it is a complex process involving various administrative entities, including the Municipalities, which are the managers of this type of waste. For the reasons stated, the claim to declare an omission by the Public Administration is rejected. Consequently, the complaint is declared without merit in all its aspects.

VI.- On the defenses raised: The defendant raised the defense of lack of right, which is upheld based on the analysis of the merits that precede it.- VII.- On costs. Article 193 of the Código Procesal Contencioso Administrativo establishes that procedural and personal costs are imposed on the losing party for that sole reason, a pronouncement that must be made even ex officio, pursuant to that same norm, in conjunction with numeral 119.2 ibid. Waiver of this award is only possible: a) when, in the Tribunal's judgment, there was sufficient reason to litigate; b) when the judgment is rendered by virtue of evidence unknown to the opposing party; or c) when plus petitio is incurred, that is, when the difference between what was claimed and what was ultimately obtained is fifteen percent (15%) or more, unless the bases of the complaint are expressly considered provisional or their determination depends on judicial discretion or expert opinion (numeral 194 ibid). In this case, this Tribunal considers that there is no criterion to exempt the application of the principle of awarding against the losing party in this matter. Therefore, payment of both sets of costs is imposed on the losing plaintiff in accordance with the provisions of canon 193 cited, the amount of which will be determined in the sentence execution phase at the request of the defendant. Legal interest on the costs is recognized in favor of the State for having expressly requested it, computed from the finality of the resolution setting the amount of the costs and until their effective payment, which must be liquidated in the sentence execution phase.-

POR TANTO

The defense of lack of right is upheld. The complaint is declared WITHOUT MERIT in all its aspects. Both sets of costs are to be borne by the plaintiff. Interest on costs is recognized in favor of the State. NOTIFÍQUESE.- JUDITH REYES CASTILLO JOSÉ IVÁN SALAS LEITÓN MANUELA GUILLÉN SALAZAR  Goicoechea, Calle Blancos, 50 meters west of BNCR, in front of Café Dorado. Telephone numbers: 2545-0107 or 2545-0099. Ext. 01-2707 or 01-2599. Fax: 2241-5664 or 2545-0006. Email: [email protected] It is a faithful copy of the original - Taken from Nexus.PJ on: 05-08-2026 12:30:00.

Tribunal Contencioso Administrativo Clase de asunto: Proceso de conocimiento Analizado por: CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL  CONOCIMIENTO ACTOR/A:

WALTER BRENES SOTO DEMANDADO/A:

EL ESTADO N° 2025008613 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SECCIÓN CUARTA, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL, SAN JOSÉ, GOICOECHEA, a las trece horas con cincuenta y uno minutos del veintisiete de agosto del dos mil veinticinco.- Proceso de conocimiento establecido por WALTER BRENES SOTO, cédula de identidad número dos – cero seiscientos cuarenta y cinco - cero ochocientos, mayor, abogado, carné profesional veintiún mil setecientos cuarenta y siete, vecino de San Teresa, Cóbano, Puntarenas, contra EL ESTADO, representada por la procuradora la Licenciada Susana Fallas Cubero, carné profesional nueve mil seiscientos sesenta y nueve.

RESULTANDO

1.- En fecha 06 de abril de 2022, el actor formuló la demanda para que en sentencia se acojan las pretensiones que fueron ratificadas en la audiencia preliminar de la siguiente manera: " 1. Se declare la omisión administrativa del Estado (Ministerio de Salud) de declarar las colillas de cigarro como un residuo de manejo especial, así como la elaboración y la emisión de un reglamento para su efectivo control y su manejo. 2. Se ordene (en un plazo prudencial) al Estado (Ministerio de Salud) a declarar, vía decreto ejecutivo, las colillas de cigarro como un residuo de manejo especial. 3. Se ordene al Estado (Ministerio de Salud) a elaborar y emitir un reglamento para el manejo especial de los residuos que son generados por las colillas de cigarro. 4. Se condene al demandado al pago de ambas costas del proceso judicial". (Demanda en imágenes 13 a 14, minuta audiencia preliminar en imágenes 361 a 363 del expediente judicial virtual).

2.- La representación del Estado contestó de forma negativa la demanda y opuso la excepción de la falta de derecho. Solicitó declarar sin lugar la demanda con condenatoria en costas y sus intereses (contestación en imágenes 55 a 60 del expediente judicial virtual).- 3.- La audiencia preliminar se realizó a las 13:35 horas del 12 de julio de 2022, con asistencia de las partes, se definieron las pretensiones, los hechos controvertidos y se admitió la prueba (audiencia grabada y que consta adjunta al expediente en su correspondiente soporte electrónico; minuta en imágenes 361 a 363 del expediente judicial virtual).- 4.- Que la audiencia de Juicio Oral y Público fue celebrada el 12 de agosto del 2025. En lo que resulta relevante, las partes prescindieron del informe verbal de la perito judicial Karolina Moya Cerda. Ambas partes rindieron sus alegatos de conclusiones y este Tribunal dispuso darle al presente proceso el trámite previsto en el artículo 111, inciso 1) del Código Procesal Contencioso Administrativo.- 5.- Se dicta esta sentencia, previa deliberación dentro del plazo que permiten las labores propias de este Tribunal sin que se observen causales capaces de invalidar lo actuado.

Redacta la Jueza Reyes Castillo;

CONSIDERANDO:

I.- Alegatos de la parte actora: En cuanto a los hechos de la demanda, la parte actora expuso los siguientes: “Primero.- Las colillas o filtros de cigarro están compuestos por un "tapón" de filtro acetado de celulosa, un envoltorio de papel interior y adhesivo, aditivos químicos al tabaco y el envoltorio del cigarrillo. Estas colillas no son biodegradables y por eso pueden durar de 18 meses a diez años en descomponerse. Ellas tienen trazos de plomo, arsénico, cadmio, mercurio, plomo, uranio y torino; la nicotina y alquitrán presentes en un solo cigarrillo pueden contraminar hasta 50 litros de agua. (Ver la PRUEBA UNO). Segundo.- Las colillas de cigarrillo están consideradas como el residuo más desechado a nivel mundial, generando aproximadamente más de 766 millones de kilos de basura tóxica por cada año y ocupa en Costa Rica el puesto número 7 a nivel de contaminación. Tercero.- En Costa Rica existe legislación para el control de tabaco, sin embargo no hay normativa que regule el manejo de los desechos provocados por las colillas de cigarrillo; en otras palabras, el Estado ha sido completamente omiso en incluir ese desecho como "residuo de manejo especial", ni ha emitido reglamento para su control. Cuarto.- El 7 de junio del 2021 presenté una solicitud formal ante el Despacho del Ministerio de Salud, en cual, con fundamento en el artículo número 5 del Reglamento para la Declaratoria de Residuos de Manejo Especial, solicitando la inclusión de las colillas de cigarro como residuo de manejo especial y por consiguiente, la elaboración y emisión de un reglamento para su efectivo control y su manejo. (Ver PRUEBA DOS). Quinto.- A la fecha, el Ministerio de Salud (El Estado) no ha atendido esa solicitud, tampoco ha incluido las colillas de cigarrillo como un residuo de manejo especial y menos elaborado un reglamento para su manejo, incurriendo en múltiples omisiones”. En los argumentos de fondo planteados señaló en lo medular lo siguiente: "1.Daño ambiental producido por las colillas de cigarro; 2.Régimen jurídico sobre la contaminación de cigarros: Ley General de Control de Tabaco y sus Efectos Nocivos en la Salud Nº9028 y Ley para la Gestión Integral de Residuos Nº8839; 3.Sobre la declaratoria de las colillas de cigarro como residuo de manejo especial. Sostiene que el art. 46 de la Ley para la Gestión Integral de Residuos (LGIR) establece el deber del Ministerio de Salud de declarar residuos de manejo especial cuando el desecho sea sujeto de una gestión diferenciada y evitar así que ocasione daños a la salud y al medio ambiente. El artículo 6 de la Ley para la Gestión Integral de Residuos, define los residuos de manejo especial y los ordinarios: “Residuos ordinarios: residuos de carácter doméstico generados en viviendas y en cualquier otra fuente, que presentan composiciones similares a los de las viviendas. Se excluyen los residuos de manejo especial o peligroso, regulados en esta ley y en su reglamento. / Residuos de manejo especial: son aquellos que, por su composición, necesidades de transporte, condiciones de almacenaje, formas de uso o valor de recuperación, o por una combinación de esos, implican riesgos significativos a la salud y degradación sistemática de la calidad del ecosistema, por lo que requieren salir de la corriente normal de residuos ordinarios”. El Reglamento para la Declaratoria de Residuos de Manejo Especial, Decreto Ejecutivo Nº 38272-S, en su artículo número 6, establece de forma detallada los criterios utilizados para declarar los residuos como de manejo especial. En el caso concreto, sostiene que las colillas de cigarro se componen de un acetado de celulosa, un envoltorio de papel interior y adhesivo, cuenta aditivos químicos al tabaco, además no son biodegradables y pueden durar de 18 meses a diez años en descomponerse. Tienen trazos de plomo, arsénicos, cadmio, mercurio, plomo, uranio y torino; la nicotina y el alquitrán están presentes en un solo cigarrillo pueden contraminar hasta 50 litros de agua. Con base en lo anterior, visto la cantidad de químicos y materiales que lo componen, se cumple con ese criterio. Adicional a estos criterios, el artículo 6 ibídem establece como criterios transversales los riesgos significativos a la salud y la degradación sistemática de la calidad del ecosistema; afectación que ya ha sido abarcado con anterioridad, de modo que se cumple con los presupuestos o criterios para declararse las colillas de manejo especial. Omisión administrativa: inactividad formal y material. En el presente caso, se acusa dos tipos de omisiones por parte de la Administración Pública, la primera por una inactividad formal de no resolver en tiempo la gestión realizada el 9 de junio 2021, para que se declarare las colillas de cigarro como un residuo de manejo especial, solicitado conforme a lo dispuesto en el artículo número 5 del Reglamento para la Declaratoria de Residuos de Manejo Especial. A la fecha dicha gestión no ha sido resulta, de modo que el Ministerio de Salud ha incurrido en una omisión de carácter formal, debiendo ser así declarado en sentencia. El segundo tipo de omisión administrativa que se acusa es por una inactividad jurídica material, por la falta de declarar las colillas de cigarrillo, ya sea por gestión de parte o de oficio, y por la no elaboración y emisión de un Plan de Manejo Especial o algún reglamento para el efectivo control y el manejo de estos residuos contaminantes". En las conclusiones rendidas en el juicio oral enfatizó en la inexistencia de normativa para el desecho de las colillas de cigarros ni una categorización especial. Aclaró que hizo una solicitud ante el Despacho del Ministro de Salud que fue atendida, pero no se declaró ni se emitió el Reglamento, por lo que en su criterio se mantiene la omisión. Alega que el Ministerio le dio la razón, pero pasada la emergencia del Covid no se ha hecho nada. Alega que existe un deber de dictar el Reglamento para evitar un daño ambiental por el riesgo de contaminación de las colillas de cigarros. Alega la inactividad del Estado, pese haberle dado la razón no se emitió el Reglamento ni se dictó el Decreto de clasificación. Indicó que la prueba pericial en el informe concluyó que sí se cumplen con los requisitos y que con los oficios relativos al Plan de Acción 2019-2022 se reconoció el problema. Reitera la solicitud de declarar con lugar y condenar en costas.

II.- Alegatos del Estado. En lo esencial rechaza la demanda. Hace referencia a los argumentos de fondo de la demanda y en lo medular se contestó lo que sigue: “[...] La solicitud del actor fue recibida vía correo electrónico en el despacho del Ministro de Salud el lunes 7 de junio del 2021 y como consta en el expediente administrativo adjunto, el 9 de junio siguiente se le dio trámite conforme REF.HT-1507-2021 y se trasladó para su atención a la Dra. Andrea Garita Castro, del Programa de Control de Tabaco de la Dirección de Planificación. El 10 de junio del 2021, la Dra. Garita Castro mediante oficio MS-DP-PCT-216-2021, le recomendó al Dr. Daniel Salas Peraza, entonces Ministro, que la solicitud suscrita por el Lic. Brenes se trasladara a la Dirección de Protección Radiológica y de Salud Ambiental, dado que, desde el 19 de mayo anterior, en reunión con su director, el Ing. Eugenio Androvetto Villalobos y su equipo de trabajo, se acordó que esa Dirección presidiría la definición de los diferentes productos identificados en el oficio MS-DP-PCT-148-2021, que gestiona la inclusión en la normativa, de las “colillas de tabaco” como un “Residuo de Manejo Especial”. Ese mismo día, el Ministro Salas trasladó la solicitud al Ing. Androvetto Villalobos, mediante oficio MS-DM-4685-2021. Dicha Dirección rindió informe al actor sobre las acciones institucionales en el oficio MS-DPRSA-USA-0718-2022. Por otra parte, según dispone el artículo 5 del Reglamento para la Declaratoria de Residuos de Manejo Especial, transcrito en la contestación al hecho anterior, una solicitud debe ser evaluada según los criterios del artículo 6 de ese Reglamento, a la luz de los estudios técnicos, económicos, ambientales y de salud, sustentados por organizaciones o instituciones científicas (los cuales el actor no aportó). La nota del señor Brenes Soto al Ministro de Salud, carece de los estudios técnicos, económicos, ambientales y de salud que requiere la norma, y debe entenderse, al tenor del artículo 5 de ese Reglamento, como una solicitud de evaluación y no de emisión automática de la norma, como lo pretende el actor. Lo anterior por cuanto, la emisión de la norma que el actor pretende, debe ajustarse a la ciencia y a la técnica (artículos 16 de la Ley General de la Administración Pública y 10.d) del Decreto 38272), que aseguren que esa decisión esté adecuadamente fundamentada y no sea fruto de la arbitrariedad. La declaratoria de un residuo como especial es un proceso complejo, que involucra la participación conjunta, coordinada y diferenciada de los productores, importadores, distribuidores, consumidores, gestores de residuos, tanto públicos como privados, así como de las municipalidades. De acuerdo con el Reglamento para la Declaratoria de Residuos de Manejo Especial, tal declaratoria implica para el Ministerio de Salud: verificar la implementación del Plan de Cumplimiento de los productores e importadores, para la reducción del flujo de ese residuo a los sitios de disposición final; convocar a mesas de negociación para la definición de las metas de recuperación del residuo; determinar las metas de recuperación con fundamento en las observaciones o aportes obtenidos durante el proceso de negociación y en criterios técnicos (tales como estudios sobre opciones de tratamiento, capacidad instalada nacional para la valorización, tratamiento o disposición final de esos residuos y cálculo de la cantidad del residuo que circula en la corriente normal de residuos ordinarios a nivel nacional); autorizar los gestores de residuos; oficializar la meta de recuperación acordada mediante directriz; evaluar anualmente el avance en el cumplimiento de las metas; etc. Como se le informó al actor mediante oficio MS-DPRSA-USA-0718-2022, el Ministerio de Salud ha venido realizando esfuerzos en la línea de mejora regulatoria, para incluir este tipo de residuo como de manejo especial. [...]”. Pide rechazar las pretensiones y se condene en costas al actor. Excepciona la Falta de derecho. En las conclusiones rendidas en el juicio oral se argumentó que se comparte que el residuo de las colillas de cigarros es nocivo para el ambiente. No obstante, alegó que los jueces no pueden sustituir a la Administración, por cuanto la declaratoria debe ser justificada en estudios técnicos. Reitera que la gestión del actor carece de los estudios técnicos y que la pericial rendida no los sustituye. Señaló que las Municipalidades son las gestoras de los residuos y no forman parte de este proceso. Finalmente, alegó que no se opone a la regulación de las colillas, sin embargo no constan los estudios, la tecnología y la capacidad para su manejo que el país no tiene. Solicita declarar sin lugar la demanda y la condenatoria en costas con sus intereses.

III.- Hechos probados. De relevancia para efectos del presente proceso se tienen los siguientes: 1) Que el 7 de junio de 2021 el aquí actor solicitó al Despacho del Ministro de Salud relativo la inclusión de las colillas de cigarros como residuos de manejo especial y que se emita un reglamento para su efectivo control y manejo (imágenes 25 a 28, 328 a 329 del expediente judicial virtual). 2) Que el 04 de mayo de 2022 mediante oficio Nº MS-DPRSA-USA-0718-2022 la Dirección de Protección Radiológica y Salud Ambiental del Ministerio de Salud dio respuesta a la gestión del aquí actor (imágenes 326 a 327, 343 a 344 del expediente judicial virtual).

IV. Sobre hechos no probados: Ninguno de importancia para la decisión del presente asunto

V.- Sobre el fondo del asunto: En el caso particular, la parte actora hace su pretensión principal solicitando que se declare una conducta omisiva del Ministerio de Salud para declarar las colillas de cigarros como residuo de manejo especial y la emisión del reglamento para su efectivo control y manejo. En los argumentos planteados por la parte actora en su demanda se hizo referencia al riesgo de daño al ambiente producido por las colillas de cigarro y a la existencia de normativa que le impone el deber a la Administración Pública de tomar acciones en protección del ambiente. En cuanto a la omisión administrativa por inactividad formal y material, señaló que existe inactividad formal derivada de la tardanza de no resolver en tiempo la gestión presentada el 9 de junio de 2021 para declarar las colillas de cigarros como un residuo de manejo especial solicitado de conformidad con el artículo 5 del Reglamento para la Declaratoria de Residuos de Manejo Especial. En cuanto a la inactividad material expuso que se incurre por la no elaboración y emisión de un Plan de Manejo Especial o algún reglamento para el efectivo control y manejo de los residuos contaminantes. Estima que la norma que impone el deber al Ministerio de Salud de declarar vía Decreto Ejecutivo los residuos de manejo especial es el artículo 7 de la Ley para la Gestión Integral de Residuos. Este Tribunal estima que la demanda es improcedente con fundamento en el siguiente análisis. La parte actora reclama la inexistencia de normativa para regular los residuos provenientes de los cigarrillos, lo que en su criterio genera un riesgo de contaminación ambiental que obligaría a la Administración Pública a declarar vía Decreto Ejecutivo las colillas de cigarros como residuos de manejo especial y emitir el reglamento correspondiente. No obstante, en materia de cigarrillos fue promulgada y está vigente la Ley Nº 9028 Ley General de Control de Tabaco y sus Efectos Nocivos para la Salud que junto con la Ley Nº 8839 Ley para la Gestión Integral de Residuos y el Reglamento para la Declaratoria de Residuos de Manejo Especial, Decreto Ejecutivo Nº 38272-S del 7 de enero de 2014 configuran el marco regulatorio vigente para el manejo de los desechos por cigarrillos. Se destaca, que en la citada normativa y en especial en la Ley General de Control de Tabaco no existe ninguna norma que le imponga a la Administración Pública el deber de dictar un reglamento para el manejo de las colillas de cigarros de forma expresa. Por el contrario, el artículo 7 de la Ley para la Gestión Integral de Residuos citado por la parte actora, no le impone a la Administración el supuesto deber de dictar el reglamento que aquí se acusa, ya que únicamente enlista las funciones del Ministerio de Salud en materia de gestión integral de residuos y la atribución de dictar reglamentos por tipo de residuo como una facultad genérica. De tal manera, que la parte actora no logró demostrar que la Administración hubiera incurrido en una actividad omisiva por falta de dictar el reglamento para el manejo de los residuos por colillas de cigarros, dada la inexistencia de una orden directa en la ley. En cuanto a la conducta administrativa del Ministerio de Salud, se acreditó en el expediente judicial que el 04 de mayo de 2022 mediante oficio Nº MS-DPRSA-USA-0718-2022 la Dirección de Protección Radiológica y Salud Ambiental del Ministerio de Salud dio respuesta a la gestión del aquí actor y le informó sobre el Plan de Acción para la Gestión Integral de Residuos 2019-2025 que consideró la inclusión de cigarrillos como candidatos a incorporarse en el listado del Anexo I del Decreto 38272-S, generándose un borrador de regulación y el inicio del proceso de consulta pública que se vio detenido temporalmente ante la atención de la pandemia del Covid. Conforme a lo anterior, se verifica que el Ministerio de Salud cuenta con potestad discrecional para adoptar la reglamentación en materia del manejo de desechos con base en los estudios técnicos que den el sustento a la decisión adoptada por la Administración Pública, voluntad que no puede ser sustituida por el juez, dada que su función es de contralor de legalidad y no de co-administrador. Se destaca que la gestión realizada por el accionante ante el Ministerio de Salud no aportó ninguna prueba técnica idónea y suficiente para sustentar la eventual declaratoria de las colillas de cigarros como residuo de manejo especial, lo que impide declarar la conducta omisiva en el tanto la gestión sí fue atendida de forma expresa por oficio mediante oficio Nº MS-DPRSA-USA-0718-2022. Cabe agregar que el informe escrito rendido por la perito judicial Karolina Moya Cerda, resulta insuficiente por sí solo para constituir el fundamento técnico de una eventual decisión administrativa para reglamentar los residuos por colillas de cigarros, ya que se trata de un proceso complejo con la intervención de diferentes entes administrativos, incluyendo las Municipalidades, que son las gestoras de este tipo de desechos. Por lo expuesto, se rechaza la pretensión para declarar actividad omisiva de la Administración Pública. En consecuencia, se declara sin lugar la demanda en todos sus extremos.

VI.- De las excepciones planteadas: La demandada interpuso la excepción de falta de derecho, que se acoge con fundamento en el análisis de fondo que precede.- VII.- Sobre las costas. El artículo 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo establece que las costas procesales y personales son impuestas al vencido por el solo hecho de serlo, pronunciamiento que debe hacerse incluso de oficio, al tenor de lo dispuesto en esa misma norma, en concordancia con el numeral 119.2 ibídem. La dispensa de esta condena solo es viable: a) cuando hubiere, a juicio del Tribunal, motivo suficiente para litigar; b) cuando la sentencia se dicte en virtud de pruebas que desconociera la parte contraria; o bien, c) cuando se incurra en plus petitio, esto es, cuando la diferencia entre lo reclamado y lo obtenido en definitiva sea de un quince por ciento (15%) o más, a no ser que las bases de la demanda sean expresamente consideradas provisionales o su determinación dependa del arbitrio judicial o dictamen de peritos (ordinal 194 ibídem). En la especie, estima este Tribunal, que no existe criterio para excepcionar en el presente asunto la aplicación del principio de condena al vencido. Por ende, se impone el pago de ambas costas a cargo de la parte actora vencida conforme en lo estatuido por el canon 193 citado, cuyo importe será determinado en la fase de ejecución de sentencia a solicitud de la parte demandada. Se reconocen los intereses legales al Estado sobre las costas por haberlo solicitado expresamente, computados desde la firmeza de la resolución que fije el monto de las costas y hasta su efectivo pago, que deberán liquidarse en la fase de ejecución de sentencia.-

POR TANTO

Se acoge la excepción de falta de derecho. Se declara IMPROCEDENTE la demanda en todos sus extremos. Son ambas costas a cargo de la parte actora. Se reconocen los intereses sobre las costas en favor del Estado. NOTIFÍQUESE.- JUDITH REYES CASTILLO JOSÉ IVÁN SALAS LEITÓN MANUELA GUILLÉN SALAZAR  Goicoechea, Calle Blancos, 50 metros oeste del BNCR, frente a Café Dorado. Teléfonos: 2545-0107 ó 2545-0099. Ext. 01-2707 ó 01-2599. Fax: 2241-5664 ó 2545-0006. Correo electrónico: [email protected]