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Res. 07159-2025 Tribunal Contencioso Administrativo · Tribunal Contencioso Administrativo · 16/07/2025
OutcomeResultado
The Court annulled the challenged dismissal and reorganization plan, ordered the claimant’s reinstatement, and awarded employment compensation, one million colones for emotional harm, and litigation costs.El Tribunal anuló el despido y el plan de reorganización impugnados, ordenó la reinstalación del actor y reconoció indemnizaciones laborales, un millón de colones por daño moral y las costas.
SummaryResumen
The Administrative Litigation Court granted the claim of a municipal technician dismissed during the Municipality of San José’s reorganization undertaken in the context of the COVID-19 pandemic. It annulled the Mayor’s Office resolutions ordering and affirming the termination, together with the reorganization plan implemented through the challenged municipal agreement, after concluding that the dismissal rested on a nonexistent justification and was conducted without respecting the employee’s right to a defense. The court ordered the claimant reinstated as a Professional Technician 2–Draftsperson under the conditions held at the time of dismissal. It also awarded back pay, salary differentials, annual bonuses, proportional vacation pay, and other compensation components, subject to the twenty-four-month salary cap established in Article 566 of the Labor Code and without interest or inflation adjustment. The judgment must be reported to the CCSS regarding social-security contributions, amounts previously paid upon dismissal must be deducted, and the municipality must pay one million colones for emotional harm, as well as litigation costs.El Tribunal Contencioso Administrativo declaró con lugar la demanda de un técnico municipal despedido durante la reorganización de la Municipalidad de San José iniciada en el contexto de la pandemia de COVID-19. Anuló las resoluciones de la Alcaldía que dispusieron y confirmaron el cese, así como el plan de reorganización implementado mediante el acuerdo municipal impugnado, al concluir que el despido se sustentó en un motivo inexistente y se tramitó sin respetar el derecho de defensa. Ordenó reinstalar al actor como técnico profesional 2 dibujante, en las condiciones que tenía al momento del despido. También reconoció salarios caídos, diferencias salariales, aguinaldo, vacaciones proporcionales y otros componentes salariales, sujetos al límite de veinticuatro salarios mensuales establecido por el artículo 566 del Código de Trabajo y sin intereses ni indexación. Dispuso comunicar la sentencia a la CCSS respecto de las cargas sociales, descontar lo ya pagado por el despido y cancelar un millón de colones por daño moral, además de las costas.
Key excerptExtracto clave
The supplemental evidence is rejected. The defense of lack of entitlement is rejected; consequently, the claim is granted, and anything not expressly granted shall be deemed denied. 1. Mayor’s Office Resolution No. 144-2020 of November 4, 2020; the reorganization plan implemented through Municipal Council Agreement No. 3 adopted at Ordinary Session No. 12 held on July 28, 2020; Mayor’s Office Resolution No. 2892-2020 of December 16, 2020; and Mayor’s Office Resolution No. 4661-2021 of February 15, 2021, are declared null and void. 2. The claimant’s reinstatement is ordered under the same conditions acquired in that position, in the post he held at the time of dismissal, namely Professional Technician 2–Draftsperson.Se rechaza la prueba para mejor resolver. Se rechaza la defensa de falta de derecho, en consecuencia se declara con lugar la demanda, en lo no dicho expresamente, entiéndase por denegado. 1. Se declara la nulidad de la Resolución número ALCALDÍA 144-2020 del 04 de noviembre del 2020, el plan de reorganización implementado por el acuerdo del Concejo Municipal número 3, Sesión Ordinaria 12, celebrada el 28 de julio del año 2020, la resolución ALCALDÍA 2892-2020, del 16 de diciembre del 2020 y la resolución de la ALCALDÍA 4661-2021 del 15 de febrero del 2021. 2. Se ordena la reinstalación del actor en las mismas condiciones adquiridas en ese puesto, en la plaza que ocupaba al momento del despido, sea esta la plaza de técnico profesional 2 dibujante.
Pull quotesCitas destacadas
"Al haberse determinado, la nulidad del acto que dispuso el despido del accionante, corresponde ordenar la reinstalación del actor en las mismas condiciones adquiridas en este puesto, en la plaza que ocupaba al momento del despido, sea esta la plaza de técnico profesional 2."
"Because the act ordering the claimant’s dismissal has been declared null and void, the claimant must be reinstated under the same conditions acquired in that position, in the post he held at the time of dismissal, namely Professional Technician 2."
Considerando XII
"Al haberse determinado, la nulidad del acto que dispuso el despido del accionante, corresponde ordenar la reinstalación del actor en las mismas condiciones adquiridas en este puesto, en la plaza que ocupaba al momento del despido, sea esta la plaza de técnico profesional 2."
Considerando XII
"El daño moral estima esta Cámara a la luz de los hechos, que el mismo resulta procedente, por cuanto, en el presente asunto, se ha determinado una causa antijurídica generadora de responsabilidad (numeral 170 de la LGAP)."
"In light of the facts, this Court finds that compensation for emotional harm is warranted because an unlawful cause giving rise to liability has been established in this matter (Article 170 of the General Public Administration Law)."
Considerando XII
"El daño moral estima esta Cámara a la luz de los hechos, que el mismo resulta procedente, por cuanto, en el presente asunto, se ha determinado una causa antijurídica generadora de responsabilidad (numeral 170 de la LGAP)."
Considerando XII
"En esa lógica, valora esta Cámara, que ante la ejecución de los actos declarados como nulos, desde las reglas de la lógica y la experiencia humana, se transgredió el fuero interno del actor, al haber sometido a un procedimiento de despido sin respetar el derecho de defensa y que se fundamentó sobre una inexistencia de motivo."
"Accordingly, this Court finds, based on logic and human experience, that execution of the acts declared null harmed the claimant’s inner well-being because he was subjected to dismissal proceedings that failed to respect his right to a defense and were based on a nonexistent justification."
Considerando XII
"En esa lógica, valora esta Cámara, que ante la ejecución de los actos declarados como nulos, desde las reglas de la lógica y la experiencia humana, se transgredió el fuero interno del actor, al haber sometido a un procedimiento de despido sin respetar el derecho de defensa y que se fundamentó sobre una inexistencia de motivo."
Considerando XII
"Las costas procesales y personales constituyen una carga que se impone a la parte vencida por el hecho de serlo."
"Procedural costs and attorney’s fees are imposed on the losing party by virtue of having lost."
Considerando XIV
"Las costas procesales y personales constituyen una carga que se impone a la parte vencida por el hecho de serlo."
Considerando XIV
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CASE FILE:
PROCEEDING:
ORDINARY PROCEEDING (CONOCIMIENTO) PLAINTIFF:
[Nombre 001] DEFENDANT:
MUNICIPALIDAD DE SAN JOSE No. 2025007159 ADMINISTRATIVE AND CIVIL COURT OF THE TREASURY (TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA), SECOND JUDICIAL CIRCUIT, SAN JOSÉ, GOICOECHEA, at seventeen hours and nineteen minutes on dieciseis de Julio del dos mil veinticinco.- Ordinary proceeding (proceso de conocimiento) brought by [Nombre 001], surveying technician, identity card number [Valor 001], represented by attorney Carlos Enrique Espinoza Salas, Bar Association membership number 5782; against MUNICIPALIDAD DE SAN JOSÉ, represented by attorney Marco Vinicio Álvarez Mattey, identity card number 1-1084-0603, attorney and notary public, resident of San José, acting as general judicial representative (apoderado judicial general).
Background 1. On 8 de noviembre del 2021, the plaintiff filed a complaint in this jurisdiction seeking the following relief: “...1) The absolute nullity (nulidad absoluta) of the administrative acts (actos administrativos) that resulted in my dismissal: a. Resolution number ALCALDÍA 115-2020 of 05 de noviembre del 2020, and the reorganization plan that was not served on me until that time and that was implemented through Municipal Council agreement number 3, Ordinary Session 12, held on 28 de julio del año 2020, which must also be annulled. b. Resolution ALCALDÍA 02889-2020 of 16 de diciembre del 2020. c. And Resolution ALCALDÍA 00381-2021 of 08 de febrero del 2021.
3. On 19 de octubre del 2022, the preliminary hearing was held with the parties present; the claims were established, as described in Background paragraph 1; the disputed facts were identified; and the relevant evidence was admitted. (Images 1144-1147 of the court case file); 4. The oral and public trial was held on 25 de junio del 2025. At the hearing, the plaintiff submitted evidence for further consideration (prueba para mejor resolver) and withdrew the testimonial evidence. The defendant’s testimonial evidence was received, and both parties presented their closing arguments. The proceeding was declared highly complex pursuant to section 111 of the CPCA. (SIGAO system); 5. No procedural nullities requiring correction are apparent in the proceedings, and this judgment is issued unanimously and within the prescribed statutory period; Judge Gómez Chacón authored the judgment, with the affirmative and unanimous votes of Judges Amy Miranda Alvarado and Carlos José Mejías Rodríguez.
Whereas
I.Regarding the evidence for further consideration: Both the plaintiff’s counsel and the defendant submitted evidence for further consideration, consisting of judgments from the labor courts concerning how this jurisdiction and the Sala Constitucional have addressed the issue. Those judgments constitute judicial precedents and not evidence in themselves; they must therefore be rejected, without prejudice to their consideration in the analysis of the merits of the matter.
II.Proven facts: The facts deemed proven are those relevant to the resolution of this matter. 1. By official letter ALCALDÍA-01081-2020 dated 05 de junio de 2020, the Sindicato de Trabajadores Municipales de Costa Rica, Sindicato Josefino Municipal Independiente, Asociación Profesionales Municipalidad de San José, Seccional Asociación Nacional de Empleados Públicos, Unión Nacional de Empleados Municipales, Sindicato Municipal Capitalino de Trabajadores, Sindicato Local de Policías, Presidente Seccional UNT-MSJ, Asociación Nacional de Empleados Municipales, and Unión Nacional de Oficiales de Tránsito y Afines were notified of an initial projection arising from the COVID 19 pandemic, which reflected a fifteen-billion-five-hundred-million-colón decline in revenue by the end of that year. This required measures to increase revenue and reduce expenditures, including the elimination of a total of 45 permanent positions and the transfer of 67 employees, restrictions on overtime payments, implementation of alternate and rotating schedules, and replacement of vacant positions.
Given that the municipal payroll represents 63% of the expenditure budget, all labor organizations were called to a meeting to be informed of the human-resources measures that would be taken immediately, including, but not limited to, the elimination of 45 permanent positions and the transfer of 67 employees, restrictions on overtime payments, implementation of alternate and rotating schedules, and replacement of vacant positions. (Images 755-759 of the court record); 2. By resolution 3, Article IV, of ordinary session N. 12 held by the Corporación Municipal del Cantón Central de San José on 28 de julio del 2020, it was resolved: “First: To authorize the acting Alcalde Municipal to proceed with the application, processing, and implementation of the legal mechanism of Voluntary Labor Mobility (Movilidad Laboral Voluntaria). Second: To authorize the acting Alcalde Municipal to proceed with the application, processing, and implementation of the legal mechanism of a Restructuring Process (Proceso de Reestructuración) at the Municipalidad de San José.
Third: Both mechanisms shall be applied in accordance with and in observance of all regulations on which they are based and by which they are governed, and with full respect for the guarantees, rights, and procedures established by law for the benefit of this Institution’s workers. Fourth: Finally, the Alcalde was likewise authorized to enter into a loan agreement, for an amount of up to four billion colones exactly, with the bank offering the best lending terms, for use in the voluntary labor mobility and restructuring processes, and to incorporate those funds into an extraordinary budget.” In the recitals, insofar as relevant, the thirty-second paragraph stated: “(...)THIRTY-SECOND: That the reorganization (with its respective implications) must be supported by technical and objective criteria, with appropriate written documentation. In addition, the right of defense of the workers involved must be respected in accordance with a series of requirements and considerations that are necessary in every restructuring process and that, in principle, apply without distinction as to the hierarchical level held by any employee who may be affected by the reorganization process that the Municipalidad may adopt (...)”.
(Images 525-543 of the court record); 3. In agosto del 2020, the Plan de Reorganización de la Municipalidad de San José was issued. Under the Foundations of the Occupational Structure, this Plan states, among other matters, the human-resources considerations that would be taken into account in the Municipalidad’s reorganization process, notably: “Every personnel action, particularly the elimination of positions, shall be communicated in advance to the affected officials, giving them an opportunity to be heard and to express their views concerning the proposed changes, in accordance with the constitutional guarantees of due process and the right of defense.” The study included the following organizational structures: a. Alcaldía, with regard to the analysis of the Agencia Local de Desarrollo, which determined that, because of the functions performed by that body, the Departamento de Desarrollo Económico, together with its personnel, and the Oficina de Turismo should be eliminated. b. Gerencia Municipal y Desarrollo Urbano, where it was determined that the Dirección de Simplificación de Regulación y Control de trámites should be eliminated and its functions transferred to the Departamento de Control Urbano; the Plataforma de Servicios was likewise transferred to that Departamento de Control Urbano.
Within the same Gerencia, it was determined that the Departamento de Gestión Ambiental should be eliminated and its personnel transferred to the Departamento de Servicios Ambientales. c. Gerencia Administrativo-Financiera y TI; within this Gerencia, it was determined that the Radio process should be transferred to Seguridad Ciudadana. Within the Departamento de Servicios Generales, it was decided to transform the Transporte, Conserjería, and Mantenimiento Automotor sections into subordinate offices headed by a professional attached to Servicios Generales. d. Gerencia de Provisión de Servicios; within this Gerencia, the Sección de Diseño e Ingeniería was eliminated and its functions transferred to the Sección de Mantenimiento de Edificación y Obras Municipales. The Sección de Organización y Participación Ciudadana was eliminated, and its functions and personnel were transferred to the Mejoramiento de Barrios area; for its part, it was proposed that the functions of the Casa de la Justicia be transferred to an attorney from the Dirección Jurídica.
The following were also considered: converting the Jefe de Departamento Económico position to professional 2; converting the encargado de Proceso 1 position in the Oficina de Turismo to professional 1; eliminating the Asistente de Gerencia position held by Mr. José Rolando Madrigal; and eliminating the professional 2 communications position attached to the Departamento de Habitad Humano and held by Ms. Carmen Azofeifa. In the Sección de Comunicación, the professional 1 position held by Ms. Grettel Brizuela and that held by professional Gilberto Luna, who opted for labor mobility, were eliminated, leaving that section with only two professional 2 positions. In the Dirección de Asuntos Jurídicos, 4 professional 2 positions corresponding to the professionals Sheila Barquero Torres, Alexander Cerdas Rojas, Oscar Eduardo Corrales Fernández, and Rosalía Cubero Pérez were eliminated. In the Gerencia de Gestión Municipal, in connection with the elimination of the Dirección de Simplificación, Regulación y Control de Trámite, the Director position was eliminated, its holder opted for labor mobility, and the personnel were transferred to Control Urbano, except for the secretary, who was transferred to the Dirección de Talento Humano.
All personnel of the Plataforma were placed under the authority of the Gerencia. In the Departamento de Gestión Ambiental, the managerial position was eliminated, its holder opted for the labor mobility process, and the remaining personnel were transferred to the Departamento de Servicios Ambientales. In the Dirección Administrativa, one professional 2 position was eliminated. In the Departamento de Recursos Materiales y Servicios, the professional 2 position held by Ms. Mayela Prado, who opted for labor mobility, was eliminated, as was the technical position held by Ms. Geanina Bepalme Silva. The Sección de Conserjería was eliminated and its personnel transferred; the Jefe de Sección position was reclassified as professional 2, and the Subjefe de Departamento position held by Mr. Walter Sancho was eliminated. The Sección de Transportes was eliminated, and the head position became a professional 2 staff position within the Departamento de Servicios Generales. 3 equipment-operator positions were eliminated.
In the Sección de Mantenimiento Automotor, the managerial position held by Gustavo Araya González was eliminated, and the remaining personnel were transferred to the Departamento de Servicios Gerenciales. One Asistente de Gerencia position was converted to professional 2, and the position held by Marvin Cedeño Gutiérrez in the Dirección de Tecnología was eliminated. 1 encargado de proceso position was converted to professional 1; the encargado de proceso 2 position held by Ms. Elida Musmamo was eliminated; and the técnico de profesional 1 position held by [Nombre 008] was dispensed with. Of the Asistente de Gerencia positions, 2 positions were eliminated, one through labor mobility and the other, corresponding to [Nombre 011], through elimination. In the Departamento de Servicios Ambientales, 2 professional 1 positions held by Ms. [Nombre 009] and Ms. [Nombre 010], and one professional 2 position held by Ms. [Nombre 012], were eliminated.
Within the Topografía process, 7 positions were eliminated: 2 vacant positions, 1 auxiliar de topografía position ([Nombre 001]), 1 asistente técnico administrativo position ([Nombre 005]), and the encargado del proceso position, which was eliminated through labor mobility ([Nombre 003]). The Sección de Diseño e Ingeniería was eliminated and its functions transferred to the Sección de Edificaciones Municipales y Obras Municipales; accordingly, the Jefe de Sección position ([Nombre 027]), 3 professional 2 positions ([Nombre 031], [Nombre 014], [Nombre 015]), the técnico profesional 1 position ([Nombre 028]), 1 asistente técnico position ([Nombre 017]), and one técnico 2 position ([Nombre 016]) were eliminated. In the Sección de Desarrollo de Obras, 5 positions were eliminated: the managerial position, which was converted to professional 2 ([Nombre 018]); 1 professional 2 position was reassigned ([Nombre 022]); one professional 2 position was eliminated ([Nombre 023]); one professional 2 position was reassigned ([Nombre 019]); and the secretary position was reassigned ([Nombre 020]).
The Sección de Organización y Participación Ciudadana was eliminated as an organizational unit; its managerial position was eliminated through labor mobility ([Nombre 021]), and the remaining personnel were transferred to Mejoramiento de Barrios in the same positions, except for one professional 2 position, which was eliminated. For their part, the professional 1 ([Nombre 030]) and técnico Administrativo ([Nombre 026]) positions in Habitad Humana were transferred to Mejoramiento de Barrios, together with the secretary ([Nombre 029]) and técnico municipal ([Nombre 025]) positions. 5 encargado de proceso 1 positions were converted to professional 1, 9 encargado de proceso 2 positions were converted to professional 2, and one encargado de proceso position was eliminated through labor mobility. In Auditoría, 4 positions were converted and 4 vacant positions were eliminated. In total, 26 positions were converted, 31 positions were eliminated through restructuring, 104 positions were eliminated through labor mobility, 60 vacant positions were eliminated, and 43 pay supplements were eliminated, amounting to a total of 264 positions affected by the various factors.
Specifically with respect to restructuring, a total of 117 positions were affected, according to the agosto 2020 reorganization study and its annexes. This Plan provided for the complete closure of the Topografía process and stated and provided the following justification regarding that process: “(...) iii. Topografía Process. In order to address the current financial situation facing the country, this Institution, seeking to benefit the Cantón Central, hereby formally justifies the complete closure of the Topografía Process, attached to the Gerencia de Provisión de Servicios. This action is justified by the fact that the 2021 budget is subject to severe restrictions on investment in various projects, and it is not anticipated that the existing capacity of the professionals in that area will be required for the projects undertaken, since such work could be contracted out if necessary. As stated by the Gerencia de Provisión de Servicios, the area will focus on ensuring the continuity of essential services and meeting the Cantón’s principal needs.
The positions to be eliminated in the Surveying Process, assigned to the Service Provision Management Department, total 7, of which 2 positions are vacant, one for a Surveying Assistant and another for an Administrative Technical Assistant; the employees working in said process are listed as follows: [Name 007], Process Manager-1; [Name 003], Professional-1; [Name 005], Professional Technician-1; [Name 006], Secretary; [Name 001], Surveying Assistant. It is important to note that the Surveying Process Manager availed himself of voluntary labor mobility. The elimination of these positions is based on the containment of expenditures caused by COVID-19 and Municipal Council Agreement 3, Article 4, of Ordinary Session No. 12 of the Municipal Council held on July 28, 2020.” (Images 545-647-753 of the judicial case file); 4. On September 4, 2020, through official letter DTH-027-2020, signed by the Human Talent Director of the respondent entity and addressed to the Secretary of the Labor Relations Board, he stated as follows: “...In response to your official letter JRL-091-2020 of August 28, in which you request the names of the employees who participated in voluntary mobility, as well as those who were reorganized, together with the position and functional assignment of each and the financial impact of said changes, I hereby inform you that the Voluntary Labor Mobility Program was extended through MAYOR’S OFFICE Circular-00016-2020 until yesterday, September 3; therefore, the applications received during this new extension are being evaluated for resolution by the Mayor’s Office.
Furthermore, the requested information concerning both processes may be provided once approved by the Municipal Council, given that both the 2021 Budget document and the supporting studies are still in draft form and may be amended in whole or in part before their approval. Consequently, the reliable, accurate, and formally valid information that will be provided to you will be that contained in the corresponding agreement once approved by the Council....” Likewise, on September 4, 2020, through official letter DTH-044-2020, the same sender informed the Secretary of the Labor Relations Board as follows: “...Further to our official letter DTH-027-2020, in response to your official letter JRL-091-2020 of August 28, 2020, we hereby forward the report entitled ‘Reorganization Plan’ following the approval of the 2021 Municipal Budget through Agreement 1, Sole Article, Extraordinary Session 009, of September 9, 2020....” The document contains 7 annexes, as detailed below: 1.
Vacant positions to be eliminated; 2. Voluntary Mobility; 3. Assessment by the Legal Affairs Directorate; 4. Reorganization; 5. Personnel transformations; 6. Management Assistants; and 7. Audit. (Images 804-805 of the judicial case file). 5. On September 8, 2020, a copy of the August 2020 Reorganization Plan was submitted to the Municipal Council, prepared by [Name 002], Mayor; Edgar Sandoval Montero, Administrative, Financial and IT Manager; Mario Vargas Serrano, Urban Management Manager; Marco Vinicio Corrales, Service Provision Manager; Floribeth Molina, Director of Strategic Planning; and Allan Vásquez Salazar, Human Talent Director. (Reorganization Plan, images 550-645 of the judicial case file); 6. Through Agreement 1, Sole Article, of Extraordinary Session 009, held by the Municipal Council on September 9, 2020, it was agreed: “In light of Opinion 037-CHP-2020 of the Finance and Budget Committee, the Municipal Council receives, discusses, reviews, and approves the 2021 AOP-ORDINARY BUDGET and its respective amendments, in the amount of ¢69,538,706,215.23 (sixty-nine billion five hundred thirty-eight million seven hundred six thousand two hundred fifteen and 23/100).” Said budget incorporated the line item corresponding to that authorized through Agreement No. 1, Article IV, of Ordinary Session No. 013, held by the Municipal Corporation of the Central Canton of San José on August 4 of the current year, in which approval was granted to enter into a loan agreement with Banco de Costa Rica for up to ¢4.000 billion (four billion colones), for the purpose of using the borrowed funds to meet obligations relating to the payment of statutory severance benefits to municipal employees, of which the sum of ¢1.500,00 billion is included in this document.
Likewise, with respect to the commissions and interest line item related to expenditures, resources totaling ¢1.500,00 billion were allocated, and ¢2.500,00 billion were incorporated into Extraordinary Budget 2-2020, for a total of ¢4.000,00 billion. The foregoing was based on Agreement No. 1, Article IV, of Ordinary Session No. 013, held by the Municipal Corporation of the Central Canton of San José on August 4, 2020, and on Agreement 3 of Ordinary Session 12, held on July 28, 2020, issued by the San José Municipal Council, in which Mayor Eng. [Name 002] was authorized, in the operative provisions thereof, to proceed with the application, processing, and implementation of the legal mechanisms of Voluntary Labor Mobility and the Restructuring Process. In view of the foregoing, the additional sum of ¢320.0 million was incorporated into the interest on loans from public financial institutions line item in order to honor the payment to BCR.
Under the ordinary line items, Program 1 designates an amount of 15,050,669,810 million for compensation, representing 52.70% of Program 1’s total budget. Program 2 includes the amount of 22,028,570,122 million for compensation. Program 3 includes the amount of 831,812,019 million colones for the payment of compensation. (Images 466-524 of the judicial case file); 7. On October 9, 2020, the Secretary of the respondent entity’s Labor Relations Board, through official letter JRL-112-2020, certified as follows: “...In response to your note requesting: Certification as to whether the procedure established in Article 16(b) of the current Collective Bargaining Agreement was followed, I hereby inform you that this Labor Relations Board did not participate in any way in the Reorganization process proposed by the administration and approved at the Council level. Accordingly, the requirements set forth in the aforementioned regulations were not met.
The study submitted by the Human Resources Director was forwarded to the Labor Relations Board only after it had been approved by the Municipal Council, without the knowledge or approval of this Labor Relations Board at any time....” (Images 61-62, 167-168 of the judicial case file); 8. Through MAYOR’S OFFICE Resolution-144-2020 of November 4, 2020, the San José Mayor’s Office ruled as follows with respect to [Name 001]: “In accordance with the August 2020 Reorganization Plan, the previously cited Municipal Council agreements, and the technical and financial studies, this Mayor’s Office, for the purpose of fulfilling the objectives and goals previously established in this resolution, hereby informs you that the Municipality has undertaken all necessary actions aimed at terminating the position you hold, for which reason, pursuant to the principle of good faith contained in Article 19 of the Labor Code, you are hereby granted a period of 10 business days to state whatever you deem appropriate.
You are advised that, in any submission made in opposition to this act, you must designate a method or place within the boundaries of the Central Canton of San José for receiving future notices, with the warning that, should you fail to make any statement, fail to provide such a method or place, or should the designated place not be found because it is imprecise or inaccurate, not exist, or refuse receipt of notices, all future rulings issued, including the final ruling, shall be deemed served merely upon the passage of 24 hours following their issuance, pursuant to Article 11 of Law 8687. If a fax number is provided as the means of service, it is requested that it allow automatic receipt (without requesting a tone)....” (Images 71-79, 132-141, 147-156 of the judicial case file); 9. On November 11, 2020, the plaintiff filed with the Municipality of San José a motion for reconsideration, with a subsidiary appeal and concomitant petition for nullity, against administrative resolution MAYOR’S OFFICE-144-2020 of November 4, 2021, challenging the administrative act through which he was notified and granted a hearing regarding the institutional reorganization plan and the notice of the elimination and termination of his Surveying Assistant position.
In that challenge, he filed a petition requesting: “(...) 1) In accordance with the foregoing, it is requested that the time limit for the hearing or summons to address the reorganization process be stayed. (...) 4) The information requested is as follows: — Analysis by the Human Talent Directorate. — Opinion of the Institutional Strategic Planning Directorate. — Accounting and financial studies and technical opinions. — Minutes of the work conducted to determine the absolute lack of funds and financial crisis of the Municipality of San José (...)” (Images 101-105, 127-131 of the judicial case file); 10. On November 20, 2020, the plaintiff filed with the respondent authority a document entitled “RESPONSE WHILE COMPLETELY DEPRIVED OF A DEFENSE AND IN VIOLATION OF DUE PROCESS, WITHIN THE 10-DAY PERIOD GRANTED IN THE NOTICE OF THE INSTITUTIONAL REORGANIZATION PLAN AND THE NOTICE OF THE ELIMINATION AND TERMINATION OF MY POSITION,” addressed to the Mayor of San José, concerning official letter MAYOR’S OFFICE-144-2020 of November 4, 2020, in which he requested that the termination of his position be vacated, that the motions for reconsideration filed be addressed, and that he be provided with the documents underlying the reorganization.
(Images 317-333 of the judicial case file); 11. On December 2, 2020, through official letter MAYOR’S OFFICE-02719-2020, the Mayor of the respondent municipality ruled on the motion for reconsideration with a subsidiary appeal and concomitant petition for nullity, as well as the filing entitled response while completely deprived of a defense and in violation of due process, submitted by [Name 001], in which the following was ordered: “(...) THEREFORE For the foregoing factual and legal reasons, this Office DENIES the motion in all respects, since it concerns a merely procedural action, as said act pertains to an initial stage; for which reason the petition must be dismissed as inadmissible because the challenged act has no independent effects, as provided in Article 36(c) of the Code of Administrative Procedure and Article 163(2) of the General Law of Public Administration. With respect to the statements submitted, please note that they cannot be accepted; nevertheless, they are deemed received in accordance with the principle of good faith contained in Article 19 of the Labor Code (...).” (Images 85-97 of the judicial case file); 12.
On 9 de diciembre del 2021, the plaintiff filed a constitutional rights action (recurso de amparo) before the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice, stating in this regard that: “...on 6 de noviembre de 2020, he was served with decision ALCALDÍA-144-2020, dated 4 de noviembre del 2020, signed by the Mayor of San José, which stated: ‘Pursuant to the August 2020 Reorganization Plan, the previously cited Municipal Council resolution, and the technical and financial studies, this Mayor’s Office, for the purpose of fulfilling the objectives and goals previously established in this decision, hereby informs you that the Municipality has undertaken all necessary actions aimed at eliminating the position you occupy. Therefore, under the principle of good faith set forth in article 19 of the Labor Code, you are hereby granted a period of 10 business days to state whatever you deem appropriate (…)’.
He complains that no information whatsoever was attached to that decision. He clarifies that he filed a motion for reconsideration (recurso de revocatoria), with a subsidiary appeal (apelación en subsidio) and a concurrent request for nullification (nulidad concomitante), in which he requested suspension of the ten-day period granted to submit his arguments because the information to which he was required to respond had not been attached. He states that he filed a request seeking delivery of the documents identified in decision ALCALDÍA-00144-2020. He complains that this information has not been provided to him. He states that both the deadline for submitting his arguments and the statutory deadline for the respondent authority to provide the requested information have already expired. He adds that, in his filing before the Mayor’s Office, he requested: ‘1) In accordance with the foregoing, suspension of the time limit for the hearing or notice to appear so that I may respond regarding the reorganization process is requested.
The elimination of these positions is based on the containment of expenditures resulting from COVID-19 and the Municipal Council’s Agreement 3 Agreement 3 (sic). Article 4 of Ordinary Session No. 12 of the Municipal Council of July 28, 2020. (…)” (Images 211-241, 360-387 of the judicial case file); 16. On December 18, 2020, through official letter 20256 (DFOE-DI-2802), the Complaints Unit of the Operational Auditing and Evaluation Division of the Office of the Comptroller General of the Republic, in connection with a complaint that had been filed and, insofar as relevant, concerning the disapproval of the budget (improbación del presupuesto), stated: “...Having explained the scope of the budgetary approval performed by this Office of the Comptroller General, specifically by the Local Development Services Auditing Division, you are hereby informed that your complaint was forwarded to that Division as input to be taken into account in reviewing the 2021 budget, since the budget in which you are interested was undergoing the budgetary approval process.
In this regard, it is important to mention that, through official letter No. 19627 DFOE-DL-2409 of December 11, 2020, that Division partially approved the budget, and in paragraph 2.2.2 it disapproved the budget allocation under the Statutory Severance Benefits sub-item in the amount of ¢1.500,0 million, as well as its funding source, in order to maintain budgetary balance (Internal financing arranged with Banco de Costa Rica in the amount of ¢1.500,0 million, intended for payments arising from voluntary employment mobility and the restructuring process), due to noncompliance with the principle of legality enshrined in Article 11 of the Constitution. This was because the Municipality did not submit the technical studies supporting the decision adopted in accordance with Article 155(b) of the Municipal Code, which authorizes only the termination of employment contracts with employer liability (responsabilidad patronal), based on technical studies concerning the closure of programs, the compulsory reduction of services due to a lack of funds, or the comprehensive reorganization of its departments aimed at providing proper public service.
This situation does not provide sufficient grounds for considering the proposed expenditures reasonable and probable, and the aforementioned expenditure was therefore disapproved...” (Images 173-181 of the judicial case file); 17. On January 4, 2021, the plaintiff filed a motion for reconsideration with appeal and concurrent nullity claim (recurso de revocatoria con apelación y nulidad concomitante) against decision ALCALDÍA 2892-2020 of December 16, 2020. (Images 389-460 of the judicial case file); 18. On January 15, 2021, through decision 732-2021, issued at nine fifteen a.m. on January 15, 2021, the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice granted the amparo proceeding (recurso de amparo) filed by the petitioner for violation of the right to petition and receive a prompt response and the right of defense in the process of eliminating his position. To that effect, it stated: “After analyzing the evidence submitted, this Court finds that the appellant’s right to petition, right of access to information, and right of defense were infringed.
The report submitted by the representative of the respondent authority and the body of evidence establish that, on November 6, 2020, the respondent authority served the appellant with decision ALCALDÍA-00144-2020. The appellant, by means of a document filed with the Municipal Mayor’s Office on November 11, 2020, filed a ‘Motion for Reconsideration with Subsidiary Appeal and Concurrent Nullity Claim.’ In that same document, the protected party also requested: ‘4) The requested information is as follows: —Analysis by the Human Talent Directorate. —Opinion of the Institutional Strategic Planning Directorate. —Accounting and financial studies and technical opinions. —Minutes of the work performed to determine the complete lack of funds and financial crisis of the Municipalidad de San José.’ In this case, the protected party’s latter request—that is, his request for the ‘Analysis by the Human Talent Directorate. —Opinion of the Institutional Strategic Planning Directorate. —Accounting and financial studies and technical opinions. —Minutes of the work performed to determine the complete lack of funds and financial crisis of the Municipalidad de San José’—is the subject of this proceeding, because he alleges that this information has not been provided to him.
Additionally, and of utmost relevance to the disposition of this proceeding, is the fact that, in the same administrative appeal filed by the protected party with the respondent authority, he requested the suspension of the time limit available to him to submit his challenges in full, because he needed the requested information in question. The foregoing point is unusual because the protected party alleges that this situation—which might be described as out of the ordinary—is also the responsibility of the respondent Municipality and is related to the subject of this proceeding: the lack of information. It should be recalled that the protected party was notified of the Municipalidad de San José restructuring plan, which provided for the elimination of his position. In the corresponding administrative proceeding, the protected party had the right to file the applicable challenges. However, the protected party states that his actual ability to challenge the decision was diminished because the notice of the disputed restructuring plan lacked the documents or reports providing technical support for that decision (by this, the protected party means that he did not have access to the case file).
For this reason, the protected party’s challenge is a hybrid comprising a challenge, a request for information (Articles 27 and 30 of the Constitution), and an application for additional time to expand upon the grounds or arguments for his challenge, so that he could first obtain the information he requested and properly exercise his right of defense. This clarification is relevant because, in its response, the Municipalidad de San José states that it did respond to the appellant on December 04, 2020, through official letter ALCALDÍA-02719-2020, when it ruled on the motion for reconsideration with subsidiary appeal and concurrent nullity claim, which was duly served on the protected party. However, although the respondent Municipality served the protected party with decision ALCALDÍA-00144-2020 and also ruled on the administrative appeal filed by him, the fact remains that an analysis of the evidence submitted by the respondent authority itself establishes that it did not provide the protected party with the ‘Analysis by the Human Talent Directorate. —Opinion of the Institutional Strategic Planning Directorate. —Accounting and financial studies and technical opinions. —Minutes of the work performed to determine the complete lack of funds and financial crisis of the Municipalidad de San,’ or, at the very least, did not respond by indicating whether or not that information existed.
At a minimum, an analysis of official letter ALCALDÍA-02719-2020 suggests that such information may exist, because it is even cited or partially transcribed in the decision in question without being attached. In any event, the fact that the decision in question contains partial transcriptions of the information requested by the protected party does not substitute for the petitioner’s right to obtain all the information requested. This prevented the protected party from obtaining the information he considered pertinent to his challenge, and the Municipality therefore ruled without fully hearing his arguments. Accordingly, a violation of Articles 27 and 30 of the Political Constitution and of the appellant’s right of defense is established. For the foregoing reasons, the proceeding is granted.” The Por tanto ordered as follows: “The proceeding is granted. [Nombre 002], in his capacity as Mayor of the Municipalidad de San José, or whoever holds that office in his stead, is ordered to take the necessary measures so that: 1. the protected party, [Nombre 001], identity card [Valor 002], is provided with the information requested on November 11, 2020, within THREE DAYS from notice of this judgment. 2.
Furthermore, official letter ALCALDÍA-02719-2020, which denied the motion for reconsideration with subsidiary appeal and concurrent nullity claim filed by the protected party, is annulled. 3. Once the protected party has been apprised of the information he requested, the time limit must be reinstated so that, should he deem it appropriate, he may file the applicable challenges against decision ALCALDÍA-00144-2020. The respondents are advised that, pursuant to Article 71 of the Constitutional Jurisdiction Act, any person who receives an order issued in an amparo proceeding that must be complied with or enforced and fails to comply with or enforce it shall be sentenced to imprisonment for three months to two years, or a fine of twenty to sixty days, provided that the offense is not subject to a more severe penalty. The State is ordered to pay the legal costs and the damages and losses caused by the events underlying this ruling, which shall be assessed during enforcement of the judgment before the Administrative Litigation Court.” (Images 1240-1242 of the judicial case file); 19.
Through Agreement 5, Article IV, of Ordinary Session 038 of the Municipal Corporation of the Central Canton of San José held on January 26, 2021, it was resolved to approve the motion submitted by Mayor [Nombre 002], which states: Following the Administration’s presentation of the 2020 Budget Liquidation Project, a balance of 11.685.291.385,52 is shown; therefore, pursuant to the law, this Council resolves: 1. To approve the breakdown of the earmarked surplus (superávit específico) in the amount of 4.370.649.096, 89, which includes specifically allocated resources and other balances included for specific purposes. 2. To approve the unrestricted surplus (superávit libre) in the amount of 7. 314. 642.288, 64. 3. The breakdown of the earmarked surplus relating to item 1 is attached. (Images 63-64, 191-192 of the judicial case file); 20. On February 17, 2021, through official letter ALCALDÍA 00461-2021, the Municipal Mayor of San José ruled as follows regarding the administrative claim (reclamo administrativo) filed by the plaintiff: “...
III. POR TANTO: I. Pursuant to Sections 11 of the Political Charter; 11, 13, and 16 of the General Public Administration Act; 1, 2, 6, 10, 10 bis, 16, 17, and 171 of the Municipal Code; and the reasoning set forth in this decision, upon finding that the termination decision is duly reasoned and supported and contains no defects rendering it null and void, THIS MAYOR’S OFFICE DENIES THE MOTION FOR RECONSIDERATION filed and, consequently, maintains the effects of and affirms the challenged decision. 2. As for the appeal filed in the alternative, it is admitted, and THE INTERESTED PARTY IS HEREBY SUMMONED, pursuant to Article No. 190, Subsection No.2, of the Administrative Litigation Procedure Code (Ley 8508), to appear in writing within FIVE BUSINESS DAYS before the Administrative Litigation Court, Third Section, Second Judicial Circuit, Annex A (Calle Blancos, opposite the company Café Dorado), to assert his rights...” (Images 1015-1030 of the judicial case file). 21.
By accounting certification (certificación contable) DCont-136-2021, issued on 10 de marzo del 2021, it was certified: “That as of the close of fiscal year (ejercicio económico) 2020, the financial statements of the Municipalidad de San José do not show a financial deficit.” (Image 193 of the court file); 22. By official letter DTH-306-2021 dated 02 de julio del 2021, Licenciado Allan Vásquez Salazar, Director of Human Talent, informed Yenoy Quesada Monge, Assistant to the Mayor’s Office, that, in response to the Additional Inspection and Prevention Record Cod#SJ-IF-19026-20 prepared by the Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, he had forwarded the documentation to the Dirección Jurídica by official letter DTH-295-2021, and that office, by official letter dated 29 de junio del 2021, had returned all the background documentation to that Directorate. In that regard, he recommended that the Mayor’s Office clarify to the aforementioned ministry that the procedure followed had taken place within the framework of the autonomy established in Article 170 of the Constitución Política.
He further stated that the reorganization had been carried out pursuant to Article 16 of the collective bargaining agreement (Convención Colectiva) and section 155 of the Código Municipal, based on the purported impact on at least 60% of the personnel, and not because of a forced reduction due to lack of funds, in which case prior verification by the Junta de Relaciones Laborales and the CGR would indeed be required. He stated that the process involved 75% of the organizational units and 94% of all positions. He considered that, although the Administración Municipal was not required to do so, by official letter DTH-044-2020 dated 04 de setiembre de 2020, it informed the Junta de Relaciones Laborales of the August 2020 Reorganization Plan (Plan de Reorganización 2020), once it had been approved by the Concejo Municipal. (Images 806-809 of the court file). 23. By official letter ALCALDÍA-01728-2021 dated 08 de julio del 2021, the Alcaldía de San José informed the Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Dirección Nacional de Inspección, Región Central, Oficina San José, that, in response to the Additional Inspection and Prevention Record Cod#SJ-IF-19026-20, which requested documentation demonstrating the forced reduction of services (reducción forzosa de servicio) for a more effective and economical organization, affecting at least 60% of the workers, and evidence of prior verification by the CGR and the Junta de Relaciones Laborales, it was forwarding official letter DTH 306-2021 from the Dirección de Talento Humano.
It clarified that, by official letter DTH-044-2021 dated 04 de septiembre del 2021, the Dirección de Talento Humano had informed the Junta de Relaciones Laborales of the Reorganization Plan (Plan de Reorganización), once approved by the Concejo Municipal. It attached a table showing that 75% of the organizational units for 2020 were affected in budgetary terms. (Images 810-812 of the court file); 24. By official letter GAFTI-273-2021 dated 08 de diciembre de 2021, Licenciado Edgar Sandoval Montero, Administrative, Financial, and ICT Manager, informed Licenciado Mariano Rodríguez Solís of the Dirección de Asuntos Legales regarding the municipal budget and its particular circumstances, stating that the ordinary budget for 2020 was ¢71,194 million and for 2021 was ¢61,175 million, reflecting a negative difference of ¢10,019 million. This establishes that there was in fact an actual decrease in municipal revenues, as had been warned at the time, which prompted the adoption of measures to reduce expenditures, including promoting voluntary labor mobility (movilidad voluntaria) and the August 2020 Reorganization Plan (Plan de Reorganización Agosto 2020), thereby allowing the essential services under the responsibility of the municipal entity to continue being provided.
Among other matters, it was stated that, because the Contraloría General de la República did not approve the budget for the payment of severance benefits (prestaciones), funds already earmarked for works, services, and activities had to be reallocated, which was precisely what the loan had been intended to avoid. (Images 814-820 of the court file); 25. At the oral and public trial, Daniel González Hurtado, who was responsible for the job classification and evaluation process (clasificación y valoración de puestos) and works as an industrial engineer, testified that he was familiar with the August 2020 Reorganization Plan because he participated in the technical analysis of the restructuring of the Municipalidad in 2020. He stated that the study was prompted by an analysis by the Sección Financiera projecting a decrease of 10 billion for 2020, and that the Municipalidad took action based on that analysis.
He explained that, excluding essential services such as garbage collection, urban cleaning, parks, and the stormwater network, 74% of the municipal units were analyzed under the Reorganization Plan, as were 80 to 90% of the jobs. He stated that the Reorganization Plan was presented to the Junta de Relaciones de Trabajo after it had been reviewed by the Concejo Municipal. The Administración adopted measures to reduce expenditures, cancel events, limit overtime, and discontinue payment of salary supplements (pluses salariales). The Reorganization Plan procedure began with a study by the Dirección Financiera of the financial situation, including an economic and cost analysis of the obligations the Administración had to assume in its ordinary operations. Once the gap between actual and projected revenue was established, the Dirección de Planificación proceeded to analyze the functional centers, organizational structure, and job structure.
It issued findings that were subsequently analyzed by the Dirección de Talento Humano. There were 3 types of analysis: economic, functional-center, and job-structure analyses. The positions eliminated consisted of 43 vacant positions, 31 filled positions, and 120 positions through labor mobility (movilidad laboral). The elimination of 31 positions resulted in savings of approximately 740 million colones. The separated positions were completely eliminated from the Municipalidad and were not reopened. The legal basis for applying that Reorganization Plan was Article 16 of the collective bargaining agreement and Article 155 of the Código Municipal. Regarding the surveying process (proceso de topografía), the Dirección de Planificación identified duplicative functions, and all positions in that surveying process were eliminated. The personnel retained within the organizational structure were selected based on their profiles and the added value they provided to the institution.
With respect to [Nombre 001]’s position, it was decided to eliminate the position because reassignment (reubicación) was not possible, since it involved a specific function: surveying. He was a surveying assistant, and nothing remained of the process to which he was assigned because his function concerned topographic surveys (levantamientos topográficos). There were two cases that were removed from the Reorganization Plan despite having been included in the study: one because the person had a workplace-harassment case (acoso laboral), and the other was retained because it was shown that the person did not fall within the scope of the restructuring. Don Wilberth had no circumstance that could alter the decision to eliminate the position. In response to questions, he clarified that the Plan involved an analysis. By the term “analysis,” he meant that the functional structure was analyzed, including the number of positions according to the needs or technical requirements of each unit.
The profiles and needs were analyzed to determine whether a service or position performed a core function (servicio o puesto sustantivo), and whether it was significant as an essential service or provided value within municipal management. Thus, garbage-collection and urban-cleaning services were excluded from that 90 or 80% because they were essential services. The analysis continued with administrative work, including professional or technical work, as in the case of surveying. For surveying, both the organizational structure and occupational structure (estructura ocupacional) were analyzed, and it was determined that the work was duplicated across several municipal units and could not be retained because it was inefficient. As a result, once the organizational unit was eliminated, the analysis proceeded to determine what would happen to those jobs. The job profiles were then analyzed; in the case of professional positions, if a position could be retained, it remained within the unit, was reassigned, or was eliminated.
An impact may be said to occur when it is determined which positions will be eliminated. In the case of [Nombre 001], that position would no longer exist in the eliminated unit. There were other surveyors, but they worked in another department, in the Sección de Servicios Urbanos y Bienes Inmuebles, and performed work of a different nature. (Recording from the SIGAO System).
III.Unproven facts: The following are considered relevant for purposes of these proceedings: 1. That the claimant’s termination resulted from a capricious, arbitrary, or discriminatory act, or that bad faith was involved. (No evidence to that effect was found.) 2. That the financial situation of the Municipalidad de San José was not adversely affected in terms of revenue due to the Covid-19 pandemic during the 2020-2021 budget period. (No evidence to that effect was found.) 3. That, despite the alleged lack of funds cited to justify the reorganization, the Municipalidad opened competitive recruitment processes aimed at hiring new personnel, including after the claimant’s dismissal had been carried out. (There is no evidence in the record establishing this.) 4. That the Municipalidad de San José affected at least 60% of its employees through the August 2020 institutional reorganization process. (There is no relevant evidence establishing this.)
IV.Subject Matter of the Proceedings: The claimant seeks the annulment of the administrative conduct undertaken by the Mayor of San José, which culminated in the termination of his employment relationship as a result of a restructuring process, on the grounds that it violated due process and the principle of legality and lacked the essential elements of an administrative act, thereby rendering it null and void. Accordingly, he seeks compensation for damages and losses. In this regard, the claimant sets forth the following grounds for annulment. 1) Defect in the procedural element. He alleges that, without complying with the prerequisites for carrying out an administrative reorganization process or affording him notice of prior proceedings, he was unjustly dismissed through an act that he considers manifestly unlawful and unfounded, lacking both reasoning and substance. He states that the reorganization of the Municipality of San José violates the principle of employment stability provided for in Article 192 of the Political Constitution.
He considers that the validity of a reorganization requires several conditions: the existence of a prior supporting technical study; that the study contain a diagnosis of the problem and a proposed solution; that it receive the required approvals; that sufficient budgetary resources be available; and that the act ordering the reorganization be properly reasoned. He states that, in this case, the respondent entity began at the end, because the Council first adopted the act ordering the reorganization without prior studies, without a budget, and without the approvals of the Office of the Comptroller General of the Republic and the Labor Relations Board. No prior resolution was adopted to conduct studies for implementing voluntary mobility and restructuring; instead, the process was approved immediately and a loan of four billion colones was sought to pay severance benefits. He asserts that there was no financial deficit warranting implementation of the restructuring and that his dismissal was therefore unlawful, even though employer liability was acknowledged.
He claims that the reorganization violates Articles 191 of the Constitution and 10 of the General Law of Public Administration (LGAP). 2. Violation of the principle of legality: He states that the challenged authorities violated the principle of legality by breaching Articles 308 of the General Law of Public Administration, 155 and 159 of the Municipal Code, and Article 16 of the Sixth Collective Bargaining Agreement of the Municipality of San José. He states that Article 308 of the LGAP establishes the need for a mandatory procedure whenever the final act may cause serious harm to the governed party by imposing, withdrawing, or denying rights. He states that this provision is reinforced by Article 155 of the Municipal Code, in conjunction with Article 159 of the same body of law, which provides that the employment stability of municipal officials may be terminated only when supported by technical studies concerning the closure of programs, the mandatory reduction of services due to lack of funds, or the reorganization of departments as required by proper public service.
In the present case, he argues that the principle of legality was violated insofar as the Municipality omitted a qualified technical study capable of objectively, transparently, and rigorously validating the administrative reorganization challenged herein. He further adds that Article 159 of the Municipal Code establishes the obligation to follow the ordinary procedure referenced in Article 308 of the LGAP before ordering his dismissal, due to the special protection afforded by Article 159 of the aforementioned Code. By omitting this procedure, not only the principle of legality was violated, but also the rights of defense and due process. He states that Article 62 of the Political Constitution provides that collective bargaining agreements have the force of law between the parties; accordingly, Article 16 of the Collective Bargaining Agreement establishes three requirements in addition to those under Article 155 of the Municipal Code: any reorganization must affect at least 60% of the workforce (at least 1,800 officials, whereas only 31 officials were dismissed); there must be an absolute lack of funds, which was not the case; and the lack of funds must first be verified by the Office of the Comptroller General of the Republic and the Labor Relations Board.
He states that the Municipality first approved the Reorganization Study without that study first being submitted to the Municipal Secretariat. Second, it approved the reorganization process without its affecting at least 60% of the workforce, without any lack of funds, and without the participation of the Office of the Comptroller General and the Labor Relations Board in verifying the Municipality’s actual financial situation. He argues that, in his case, the Municipality was required to undertake a series of preliminary procedures constituting essential elements needed to justify his dismissal; therefore, failure to comply with them must result in annulment. Although the Municipality may resort to constitutionally protected reorganization processes, such authority is subject to requirements, procedures, formalities, and prerequisites that constitute an essential part of due process, which must be guaranteed to every worker so that they are not subjected to discriminatory, abusive, or unlawful acts.
Those safeguards were not observed, and his dismissal was therefore unjust and unlawful. He states that Article 16 of the Collective Bargaining Agreement was violated because there were no sound, technical, objective, and qualified criteria validating the restructuring and demonstrating that the elimination of his position would result in greater efficiency and optimization of the Municipality’s resources. The procedure was likewise violated because the reorganization process was never submitted to the Municipal Secretariat for consideration and approval by the Municipal Council. This step was omitted, since the content of the Reorganization Plan and its provision for eliminating 31 positions were never approved. Consequently, commencement of the final implementation of the municipal reorganization was authorized without determining whether the process needed to be carried out. It was therefore never approved by the Municipal Council and thus lacked this essential requirement concerning jurisdiction and lawful procedure; accordingly, the restructuring and the resolutions adopted for that purpose are affected by defects rendering them null and void.
Likewise, no work minutes or site visits were prepared or conducted for purposes of the technical and objective studies. Nor was the approval and endorsement of MIDEPLAN obtained, a substantial and irremediable omission demonstrating the failure to satisfy the minimum elements required to observe due process, including approval by the Municipal Council and a request to the Office of the Comptroller General of the Republic to eliminate his position, so that the studies and financial statements could be brought before it for review and comment. Nor was the endorsement of the General Directorate of the Civil Service obtained. 3. Defect in the procedural element; absence of technical studies: The Administration has authority to conduct reorganization processes; however, they must be carried out in accordance with the principles of good faith and transparency under Article 19 of the Labor Code and Article 16 of the LGAP, and in conformity with scientific and technical rules.
He relates that the dates are relevant because, in July 2020, Resolution No. 3 was issued at Ordinary Session No. 12 of July 28, 2020, when the aforementioned essential requirements had not been met. These were necessary preliminary requirements that had to be satisfied when the process began, rather than sought out and implemented along the way, much less at the end of its implementation. He challenges the authorization granted to the Mayor to proceed with the implementation of labor mobility and restructuring without first obtaining the studies. Procedural logic dictates that the Public Administration must first establish the proven need and then order implementation, which did not occur in his case. In this matter, a loan for the reorganization was first authorized, the reorganization was undertaken and its implementation ordered, and only afterward were the corresponding studies conducted, thereby creating a defect rendering it null and void and violating due process.
He states that, in this regard, the Office of the Comptroller General of the Republic (CGR) was unequivocal when, through Official Letter DFOE-DL-2409 of December 11, 2020, it disapproved the budget allocation for labor mobility and reorganization because the technical studies had not been submitted. He states that the same oversight body issued Official Letters DFOE-DI-2802 and DFOE-DI-2809, both dated December 18, 2020, concerning complaints filed by employees of the Municipality of San José. He insists that, due to the absence of technical studies, that authority disapproved the ordinary and extraordinary budgets relating to the reorganization process. He challenges the fact that this study was never served upon him or provided to him together with the underlying records and supporting documents, even though this should have occurred before the Mayor’s Office was authorized to proceed with the restructuring.
Article 16 of the Collective Bargaining Agreement was violated because there were no technical studies demonstrating an absolute lack of funds. No technical criteria were provided to demonstrate that eliminating the positions would result in more efficient use of resources; rather, this was a discriminatory dismissal carried out under the pretext of reorganization and in bad faith through the simulation of a financial deficit. 4. Defect in the procedural element due to the failure to obtain approval of the reorganization process from the Labor Relations Board and the Office of the Comptroller General of the Republic, rendering the dismissal null and void: He alleges procedural defects because the reorganization was not approved by the Labor Relations Board or the CGR. Once again, he claims that this course of action violates Article 16 of the Collective Bargaining Agreement because the municipal authorities did not grant the Labor Relations Board an opportunity to be heard or provide it with the relevant objective reports supporting the process, so that the Board could issue an opinion and determine whether there were grounds, reasons, and justifications for carrying it out.
He considers subsection (b) of that provision clear regarding the Board’s duty to verify whether an absolute lack of funds exists, a requirement that was not met. He states that Official Letter JRL-112-2020 of October 9, 2020, issued by the Board’s Secretariat, indicated that the Board had not participated in the process. He refers to the aforementioned CGR official letters to assert that it is evident that this authority did not participate in the process either. In his view, this gives rise to a defect resulting in absolute nullity. He further alleges that a technical opinion from the Directorate of the Civil Service should have been obtained pursuant to Articles 129 and 134 of the Municipal Code, which was not done. 5. Procedural defect due to the Municipality’s failure to demonstrate that it faced an absolute lack of funds and to state the reasons concerning the ordinary and extraordinary budget allocations, as well as Budget Amendments Nos. 9, 11, 13, and 14 of December 15, 2020: He alleges that there are no duly audited financial and accounting studies demonstrating an economic condition that would warrant application of the most burdensome employment measure, namely restructuring. On the contrary, the evidence shows that the Municipality had sufficient funds and that there was no need to resort to this process.
He emphasizes that, by disallowing the loan of 4 billion colones for the payment of statutory severance benefits (prestaciones legales), the CGR confirmed that the Municipality had the necessary funds; therefore, he states, the certifications issued by the Municipal Accountant demonstrate that a financial deficit was simulated in order to carry out an abusive dismissal. He believes that proof of financial sufficiency is provided by official letter GAFTI-337-2020 of 11 de diciembre del 2020, in which the Administrative Financial Manager states that, according to the financial statements at the close of 2018 and 2019, which are closed periods, the Municipality did not have a financial deficit. This is also demonstrated by certification number DConnt.392-2020 of 11 de diciembre del 2020 and by the account statement issued by the Municipality’s Financial Manager, which indicates that, as of julio del 2019, the entity had a surplus of ¢6.753.100.897.75.
He adds that, according to CGR statistics, the entity had a surplus from 2010 to 2020, with the surplus for 2020 amounting to ¢8.407.23 million. He states that they managed to divert ¢1.127.447.932.00 for the payment of severance benefits. To that end, the Council made budget amendments (modificaciones presupuestarias) numbers 9, 11, 13 and 14 on 15 de diciembre, in order to circumvent the CGR and violate the Collective Bargaining Agreement (Convención Colectiva). He continues that, in decision R-DC-24-2012 issued at 09 hours on 26 de marzo del 2012, the CGR established a series of technical standards governing public budgets, number N-1-2012-DC-DFOE, providing that administrative authorities may make budget amendments insofar as they comply with the principle of legality (principio de legalidad). He states that the present case does not fall within the factual conditions set forth in standard 4.3.5, because the lack of funds to pay the severance benefits resulting from workforce mobility (movilidad laboral) and restructuring arose from the disallowance by the Contraloría General de la República, rather than from quantitative and qualitative budget adjustments.
What occurred in this case was that, pursuant to an order from the oversight body (órgano contralor), through official letter number DFOE-DI-2802 of 18 de diciembre del 2020 from the División de Fiscalización Operativa y Evaluativa, Área de Denuncias e Investigación, of the Contraloría General de la República, confirmed by official letter DFOE-DI-2809 of 18 de diciembre del 2020 from that same Division, the budget was rejected because the technical studies referred to in article 155 subsection b) of the Código Municipal had not been submitted. Faced with that situation, the senior officials of the Municipalidad de San José should not have proceeded with the reorganization process and, instead of diverting funds from other budget items, should have abandoned a failed reform that did not satisfy the essential requirement of submitting the technical studies to the Contraloría General de la República.
Thus, the matter had to proceed through ordinary or extraordinary budget approval under provision 16 of the Collective Bargaining Agreement. He insists that, regarding budget amendments, the aforementioned standard establishes a series of legal requirements with which the Municipalidad de San José failed to comply, as set forth in standards 4.3.5, 4.3.11, 4.3.12, and 4.3.13., provisions that he cites. He believes that the local entity failed to comply with those requirements because: a) This was not a quantitative and qualitative budget adjustment. b) It was not an adjustment necessary to fulfill objectives and targets arising from economic, financial, administrative, and legal changes in the internal and external environment occurring during the budget period. c) The changes or adjustments required by the annual plan were not specified. d) The technical and legal elements demonstrating that need were not provided. e) The amendments were not formulated, approved, executed, monitored, and evaluated in strict compliance with the body of applicable law (bloque de legalidad) and the technical regulations established in this decision. f) The changes to the budget allocations of the various programs, items, and subitems intended to provide budgetary allocation and financing for budget amendments number 9, 11, 13 and 14 of 15 de diciembre del 2020 by the Municipal Council were not sufficiently justified, and their effects on fulfillment of the objectives and targets defined in the respective plan were not indicated. g) No mechanisms were established to ensure that expenditures incorporated through a budget amendment and creating permanent obligations for the institution would have secure financing for future periods, which must be duly documented. h) The mechanisms for verifying that programs or activities financed with resources earmarked for a specific purpose, or committed by laws, public tenders, or contracts, would be modified only in accordance with their governing legal regulations were neither recorded nor justified. i) No controls were established to ensure that the procedure used to formulate, approve, execute, monitor, and evaluate the budget amendments would generate reliable and timely information.
He notes that, at the time, Mr. [Nombre 002] requested approval to exempt the Municipalities from compliance with the fiscal rule (regla fiscal) so as to avoid carrying out dismissals; nevertheless, he now seeks to carry them out surreptitiously through this reorganization process. Furthermore, excessive borrowing has been undertaken to finance the reorganization, outside attorneys have been retained for tax administration, and 198 vacant positions remain entirely unused. 6. Procedural defect (vicio en el procedimiento) due to failure to establish that 60% of the workers were affected, pursuant to article 16 of the Collective Bargaining Agreement. He states that the Mayor indicated that 60 administrative positions would be eliminated, 104 positions would participate in workforce mobility, 31 positions would be eliminated, and 26 would be transformed. He questions that, if the Municipality has approximately 3000 employees, the 60% required by the Agreement is not affected.
He objects that the selection of the officials on the list was capricious and subjective, without specific findings or allegations concerning any official. Thus, there is no technical basis for why the plaintiff must bear the consequences of the Reorganization Process rather than the other employees, particularly since the 31 positions selected arbitrarily and at random represent not even 1% of municipal employees. 7. Defect in the procedural element due to the failure to create a special administrative record (expediente administrativo especial) and to provide the 10-day notice period or the documentation needed to defend himself: He insists that he was not informed of the reorganization plan and the termination of his employment and elimination of his position until November. That decision was based on a purported Analysis by the Dirección de Talento Humano and a purported Opinion by the Dirección de Planificación Estratégica Institucional; it likewise refers to accounting and financial technical studies and opinions.
Nevertheless, the documentation necessary to understand the grounds, reasoning, and content of the administrative act (acto administrativo) adopted was not provided to him in a timely manner. He believes that his right of defense (derecho de defensa) and due process (debido proceso) were violated because he was not provided with the working minutes used to determine the entity’s lack of funds and financial crisis. Nor was a record created to which he could have access in order to challenge the decision. He considers constitutional provisions 24, 30 and 41, as well as provisions 217, 259, 272 to 274, 292 and 312 of the Ley General de la Administración Pública, to have been violated. He asserts that every decision adopted by the Administration, particularly an administrative reorganization act because of its dispossessory and degrading nature, must include among its formal elements of authority, procedure, and form at least a minimal administrative proceeding (procedimiento administrativo), whether special or ordinary, or at least summary or expedited, through which the administrative intent is embodied, supported, and documented in a duly compiled and paginated administrative record, which must be disclosed to the affected persons from the outset.
He asserts that the Municipality did not provide all the information required for the workers to exercise their effective right of defense, leaving them entirely uninformed and unable to mount an adequate and effective defense of their rights. The Sala Constitucional so held upon finding that those documents and information had not been provided. He notes that it was only pursuant to the order of the Tribunal Constitucional that, belatedly, after they had already been dismissed and without our arguments and defense concerning all that documentation having been considered, the Municipalidad de San José disclosed that evidence to us, thereby confirming the denial of an adequate defense (indefensión) that it caused, the resulting invalidity (nulidad), and the decisive fact that it carried out the dismissals without providing us with the required information concerning the reorganization process so that we could adequately defend ourselves and so that our arguments and opposition to the reorganization process could be decided before the dismissals.
All proceedings must be annulled. 8. Procedural defect because the Reorganization Plan was not submitted in advance to the Municipal Secretariat for approval by resolution of the Local Council. He states that this was required under article 16 of the internal regulations governing order, administration, and debates of that collegial body, published in Supplement No. 27 to La Gaceta No. 74 of 14 de abril del 2000. He notes that the document was submitted solely and directly to the Office of the President of the Municipal Council; the Reorganization Plan document was never submitted to the Municipal Secretariat, as shown by official letter DMS-1-216-2020. He adds that, although the provision does contain an exception, it also states that this exception applies when the municipal president considers that the matters must be heard in order to commence the respective processing. In this case, the initial step was the adoption of Municipal Resolution number 3, article N, from ordinary Session number 12, held on 28 de julio del año 2020, in which the Municipal Council Authorizes the Mayor of the Municipalidad de San José to commence the studies for the Voluntary Workforce Mobility Process and Reorganization Process; accordingly, the final step before the Municipal Council was approval of the document entitled Reorganization Plan August-2020.
He adds that those purported studies were not submitted to the CGR either. 9. Defect in the grounds (vicio en el motivo): He believes that the grounds element of the act was impaired because, based on the facts presented, the inconsistencies and unlawful acts identified establish the absolute nullity (nulidad absoluta) of the restructuring process, its implementation and execution at the institutional level, the dismissal to which I was subjected, and the manner in which it was implemented with respect to each of the officials and Eliminated Sections, because it was unlawful and untimely. He states that, upon observing that during the implementation phase of the reorganization process expenses increased rather than decreased, that sufficient revenues existed and it was untrue that the municipal coffers were empty, and that serious technical errors occurred in the position-elimination process applied, it is established that the challenged administrative acts are invalid and the restructuring failed.
On this point, he asserts that the justification initially advanced for the reorganization process—that the finances of the Municipalidad de San José were in a precarious situation and that there was a lack of resources and a deficit—was untrue; on the contrary, there has always been a deficit. Proof of this is that, even though the Contraloría General de la República disallowed the loans they intended to obtain, they found money in their own coffers to pay the severance benefits (prestaciones), thereby demonstrating that the loans were unnecessary. He adds that it was not taken into account that, at the national level, the suspension of employment contracts (suspensión de contratos de trabajo), rather than dismissal, was approved in response to the pandemic. 10. Defect in the content element (vicio en el elemento contenido): He states that it is null and void because the basis for the reorganization is contradictory, devoid of substance, and inconsistent with technical and scientific principles.
On the one hand, austerity and expenditure restraint are invoked, while on the other, unnecessary and superfluous expenses are incurred; similarly, revenue problems are cited, yet an increase in revenue is instead evident. 11. Defect in the purpose element (vicio en el elemento fin): He questions whether, in this case, the purposes required of a reorganization process were fulfilled, in light of section 16 of the Convención Colectiva and section 155 of the Código Municipal. This dismissal does not fulfill its required purposes, namely, to be based on qualified and objective technical studies, the proper provision of public services, the optimal use of public funds, and a high degree of efficiency in the provision of services. 12. Improper elimination of the position (supresión indebida de la plaza): In his particular case, the position was eliminated improperly, irregularly, and discriminatorily.
He states that he began working for the Municipalidad in 1991 and that, by 1997, he was already working as a surveying assistant. The selection of the employees included on the list of 31 positions was arbitrary and subjective, without any specific allegations or claims against any employee. He states that the municipal payroll has increased in areas that benefit the canton but have counterparts in government institutions; therefore, priority should be given to areas not covered by any other entity. He mentions that, under the urban repopulation policy, the municipal construction tax applicable to condominium projects is, by way of exception, 0.01%. That municipal initiative lacks financing plans. He states that, more than a decade ago, a policy began to be implemented that prioritized outsourcing the construction of projects and the provision of services, even though the Municipalidad has the equipment and personnel needed to carry out such projects.
He alleges that discriminatory dismissals have occurred in several departments. He states that sufficient financial resources exist to maintain the surveying operation and all the personnel whom the local authority intends to remove. What exists is poor management of resources. The surveying office has existed for many years, yet external services are contracted for the hydrology section. Likewise, irregularities and discriminatory dismissals have occurred in the Departamento de Proveeduría, the Departamento de Habitad Humano, and the Sección de Comunicaciones. Irregularities are evident in the reasons given for terminating employees in each case as a result of restructuring (cese por reestructuración), because some of these employees filed claims and complaints with the Municipalidad, as well as in cases involving an alleged duplication of duties, when no such duplication actually exists.
In his view, it is evident that sufficient financial resources exist to retain his position and all 33 individuals whom the Municipalidad intends to remove from its payroll; what exists is poor management of resources, rather than the excuse asserted in the document provided to them—that the action is due to the pandemic.
V.Arguments of the Respondent Municipality: For its part, the respondent local authority contends that the petitioner is one of the employees who were dismissed with employer liability (responsabilidad patronal), with each and every employment-related entitlement arising from the employee’s separation being recognized, as may be seen in the corresponding Settlement Personnel Action (Acción de Personal de Liquidación). Her dismissal was based on objective reasons, as will be demonstrated below; the separation was the result of one of the many measures adopted by the Municipalidad de San José at the appropriate time to ensure the Institution’s economic survival. It asserts that the measures adopted in 2020 provided financial stability for subsequent periods, managing to reduce and contain public spending by more than 10.000 million colones annually. These included the so-called August 2020 Reorganization Plan; however, the remaining measures cannot be disregarded or viewed in isolation, as they consisted, in parallel and simultaneously, of implementing voluntary labor mobility (movilidad laboral voluntaria) and a series of cuts to programs, projects, and activities.
All the foregoing is documented and incorporated into the budget approved for the Institution for fiscal year 2021. As a result of the COVID 19 Pandemic, it was evident that the Municipality would also be affected economically. The Labor Reorganization Process (Proceso de Reorganización Laboral) is a legal and constitutional mechanism that may be implemented by any institution forming part of the public sector, provided that it always seeks to deliver services more efficiently and at a lower cost. It states that, through Agreement 3, Article IV, of Ordinary Session number 012, held on 28 July 2020, the Concejo de la Municipalidad de San José ordered the application of Voluntary Labor Mobility and Restructuring (Reestructuración), always in compliance with Article 155 of the Código Municipal and, primarily, Articles 25 and 26 of Ley 6955 -Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público (LEFSP)-.
It indicates that restructuring processes are clearly important to institutional personnel because, by their very nature, they may affect compensation, job classification and placement, and even employees’ job security (estabilidad laboral), since some employees could ultimately be separated from the organization as a result of technical and objective criteria. It states that the local authority enjoys the highest degree of autonomy, which requires it to finance its ordinary operations through its own resources and also empowers it to establish its general and organizational policies. That autonomy is established in Article 170 of the Constitución Política and reaffirmed in Article 4 of the Código Municipal; this allowed it to analyze the various possible variables and scenarios in order to prevent an imbalance and underfunding of the Institution’s ordinary operations and, among them, to implement those measures it deemed appropriate and timely.
The grounds justifying implementation of the Reorganization Plan at the Institution were economic in nature, given the difficult financial situation that the Municipality was experiencing when the plan was implemented, and it could reasonably be projected that the situation would worsen unless urgent measures were adopted; this was therefore the principal reason for deciding to carry out the institutional reorganization process. It explains that, as of June 2020, the revenues funding the programs and components of institutional expenditure had been affected and reduced. According to the study and analysis conducted, it was concluded that expenditures exceeded projected revenues because, based on the midyear revenue re-estimate, which serves as the basis for the 2021 budget projections, the sum of ¢10.929.559.348 would no longer be collected in the second half of 2020 alone. It was projected that, for the 2021 budget, revenues would decrease by an amount equal to or greater than the amount indicated; therefore, because of this severe reduction in tax revenues funding institutional expenditure, such expenditures had to be adjusted for 2021.
The 2020 re-estimate projected significant declines in the main tax revenues, namely: the tax on profit-making activities (business licenses), with ¢2.858.716.394 less expected to be collected; real property tax, with ¢1.756.335.252 less; the street-cleaning fee, with ¢1.144.714.141 less; the garbage-collection fee, with ¢1.501.913.697 less; the parks fee, with ¢904.148.254 less; and the storm-sewer fee, with ¢371.837.182 less, among others shown in the table submitted, most of which reflect deficits. Those revenues that would no longer be collected fund the principal and essential components of the Institution’s program expenditures. Faced with this situation, the Municipality, in order to maintain financial balance and taking into account the country’s economic situation with respect to expenditures, made multiple decisions to contain spending without those measures impairing the response to the COVID emergency or the provision of essential public services.
One example was the cancellation in 2020 of major projects and a series of highly traditional activities, not only for residents of San José but for all Costa Ricans, such as Festival de la Luz, Transitarte, Festejos Populares, etc. It submits a table that, it says, shows the actual revenue results and the decline in revenue compared with 2019, particularly in the main tax revenues, except for the tax on profit-making activities (business licenses), which had a positive result due to additional revenue generated by returns filed by taxpayers using the calendar-year period. Those amounts are incorporated into billings beginning in the third collection quarter for that tax, thereby somewhat mitigating the immediate effects of the deficit reflected in the other revenues; however, this revenue pattern was not repeated in subsequent collection quarters. The deterioration in cumulative actual revenues as of June 2020, compared with actual revenues as of June 2019, amounted to 3.011.109.296.86 colones less, impairing the Institution’s liquidity position, without taking into account the aforementioned capital resources and resources from prior fiscal periods shown in the table entitled “Revenue-Expenditure Ratio.” It indicates that a financial analysis comparing actual execution in 2019 with that in 2020, in terms of revenues and all expenditures as of the end of June, confirmed an actual cash deterioration of 4.176.650.000,00 million colones less.
This made it possible to project and conclude that, from July through the end of the year, all tax revenues could deteriorate even further because of the collateral effects of the pandemic, in accordance with the 2020 re-estimate. By way of further illustration, preliminary data on revenues collected in July 2020, compared with revenue data for July 2019, showed a 22% decrease in revenue growth, meaning that revenue collection continued to deteriorate, resulting in a deficit of 642 million. It states that it thoroughly analyzed the financial situation it was experiencing and would have to confront, such that, when adopting decisions intended to contain public spending—one of which was the implementation of Restructuring and Reorganization—it had projections concerning the deterioration of tax revenues. It considers the petitioner’s statements to be subjective assessments rather than verifiable facts.
It refers to its constitutionally granted autonomy. It states that, although municipal employees are not subject to the regulations of the Estatuto del Servicio Civil, the basic principles of that system do apply to them, as those principles cover all State officials, both in the central Administration and in decentralized entities, and the Municipality has acted in full compliance with them. Accordingly, the principles derived from Articles 191 and 192 of the Constitución Política applied to the reorganization process that ordered the plaintiff’s separation because, notwithstanding the principle of job security, the Administration could remove personnel insofar as such removal was based on a mandatory reduction of services, whether due to lack of funds or to achieve better organization, the latter being the prevailing circumstance in this matter. It explains that these are two different scenarios, the first being the one the Administration chose to apply in full compliance with the legal system, in order to provide more efficient service at a lower cost and thereby ensure the Municipality’s economic survival.
The studies conducted involved more than 75% of the units within the organizational structure and 94% of all positions, such that the formalities required by the legal system in this regard were fulfilled. It states that, in full compliance with the principles of transparency and good faith, the 2020 Reorganization Plan was brought to the attention of the Junta de Relaciones Laborales through official letter DTH-044-2020 after it had been approved by the Concejo Municipal through Agreement 1, Sole Article, Extraordinary Session 009, of 9 September 2020. Consistent with the foregoing, Article 192 of the Constitution and subsection b) of Article 155 of the Código Municipal provide that municipal officials may be dismissed not only for just cause but also because of reorganization, based on technical studies relating to the closure of programs, a mandatory reduction of services due to lack of funds, or a comprehensive reorganization of their units as required for the proper delivery of public services.
It should be emphasized that the Public Administration is empowered to implement, subject to the legal system, such administrative reorganization processes as it deems necessary to improve the provision of services and better serve the public interest. It refers to the concept established in Article 16 of the Reglamento General del MIDEPLAN, executive decree No. 23323-PLAN. It argues that the reorganization sought to achieve better administrative performance and attain the proposed goals efficiently and promptly, reducing public spending without sacrificing the provision of services, all in accordance with the principle of legality (principio de legalidad), in furtherance of the public interest, and within the framework of the power of self-organization (potestad de autoorganización). It considers that, in this case, the process was based on real needs that were duly proven and supported by technical studies, for the purpose of improving public services, adapting them to new needs, and providing better and more prompt satisfaction of the public interests entrusted to the Local Government.
It states that the changes made to the Organizational Structure (Estructura Orgánica) were evaluated and studied through the process falling within the authority of the Proceso de Cambio Organizacional of the Dirección Planificación Estratégica Institucional, technically supported by the Dirección de Talento Humano (Dirección de Recursos Humanos) and backed by financial studies, projections, and forecasts. The following considerations were taken into account in that process: • The organization’s vision, mission, and objectives must reflect a clear relationship between the institutional strategy and the individual contributions of officials. Accordingly, personnel policies and practices must be aligned with the organization’s strategic priorities. • The reorganization of the human resources of the Municipalidad de San José focuses on analyzing the organization’s non-core areas, seeking to ensure that the areas responsible for providing essential services are not affected, since they constitute the Institution’s raison d’être. • Following implementation, an organizational culture focused on the continuous improvement of services is promoted, oriented toward results-based management (gestión para resultados), performance evaluation (evaluación del desempeño), and accountability (rendición de cuentas), by establishing self-managed and multifunctional work teams. • Efforts were made to ensure an appropriate distribution of human resources throughout the organization, seeking proportionality in the allocation of human resources to the logistical support structure in relation to the core or strategic areas of the Municipalidad. • Care was taken to ensure that all workplaces had the human resources necessary to fully perform the duties entrusted to them. • The need for human resources is based on a clear definition of their functions, processes, and procedures.
Regarding the grounds for the job analyses (análisis de puestos) to be included in the reorganization, it lists the following: Determine the human-resource needs of non-core areas, considering their budgetary impact and the availability of resources under a cost-benefit approach. • Relocation of human resources (reubicación del recurso humano) deemed necessary and qualified to occupy another position within the organization, thereby making use of the skills, aptitudes, attitudes, and training acquired in other areas. • Modify job profiles (perfiles de puestos), where appropriate. • Determine whether budgetary resources are available for the corresponding severance payments (indemnizaciones) in the event of position cuts (recorte de plazas). • Suitable personnel must be placed in positions where they can make use of their best personal aptitudes, and the person holding each position shall be informed of the corresponding duties through the respective job description, as well as of the established procedures resulting from the reorganization.
It explains that, in the claimant’s specific case, according to the report entitled Plan de Reorganización agosto 2020, the complete closure of the Proceso de Topografía, attached to the Gerencia de Provisión de Servicios, was proposed. That instrument states: “… This action is justified because the 2021 budget is subject to severe restrictions on investment in various projects, and it is not anticipated that the installed professional capacity of that area will be required for the projects to be carried out, since such work could be contracted out if necessary. According to the Gerencia de Provisión de Servicios, the area will focus on ensuring the continuity of essential services and addressing the Cantón’s principal needs. / A total of 7 positions are to be eliminated from the Proceso de Topografía, attached to the Gerencia de Provisión de Servicios, of which 2 positions are vacant, one for an Auxiliar de Topografía and another for an Asistente Técnico Administrativo; the officials who work in that process…”.
It likewise emphasizes that the person in charge of that process opted for workforce mobility (movilidad laboral) and that the elimination was based on expenditure restraint resulting from COVID-19 and the agreement of the Concejo Municipal, Acuerdo 3, artículo 4, de la Sesión Ordinaria No. 12, Concejo Municipal del 28 de julio del 2020. It considers that the decisions were made for objective and transparent reasons, with a view to providing a better and more efficient public service. It states that the proposed new organizational arrangements, the criteria used to determine which positions would be retained within the entity and under what conditions, and the decision regarding which officials were to be removed or transferred were all matters handled with complete transparency and objectivity. The mere implementation of a restructuring process (proceso de reestructuración) within a public entity or body does not in itself constitute an unlawful threat to the right to work of the public servants employed there.
It states that the entity must manage its services optimally and efficiently and that, even while that process was underway, recruitment competitions had to be held in response to the institutional need arising from its obligation to fulfill the purposes entrusted to it by law, as it is responsible for administering and providing local services; those competitions were intended to fill vacant positions and did not entail creating new positions, it being more than evident that the services provided by the Institution cannot be halted. Finally, as reflected in the Plan de Reorganización Agosto 2020, the elimination of the 31 positions (desvinculación de las 31 plazas) resulting from the technical and financial studies conducted represents annual savings of more than 740 million colones for the Institution, while always taking into account the need to avoid interrupting services, optimize existing services by providing them at a lower financial cost, and ensure the financial health of the Municipalidad; those savings, together with the other measures adopted for the Institution, achieved a reduction in public expenditure exceeding 10.000 million colones.
VI.Merits of the matter: Having analyzed the multiple grounds for nullity (nulidad) asserted by the plaintiff, which reiterate under different arguments the basis for the nullity sought, this Chamber shall analyze the alleged grounds for nullity as follows: In addressing the first two defects giving rise to nullity asserted by the plaintiff, concerning the violation of the principle of job stability (estabilidad laboral) established in Article 192 of the Constitución Política, and the alleged violation of the principle of legality (principio de legalidad) due to the failure to apply the procedure established in Article 308 of the Ley General de la Administración Pública in connection with due process (debido proceso), as well as the provisions of Articles 155 and 159 of the Código Municipal and Article 16 of the Convención Colectiva de la Municipalidad de San José, and the arguments advanced by the defendant Municipality regarding those allegations, it is first necessary to state the following.
Opinion of the Court. Article 191 of the Constitución Política provides: “A civil service statute (estatuto de servicio civil) shall regulate relations between the State and public servants (servidores públicos), for the purpose of ensuring the efficiency of the Public Administration.” Article 192 of the Constitución Política, in turn, provides that: “Subject to the exceptions established by this Constitution and the Estatuto de Servicio Civil, public servants shall be appointed on the basis of proven suitability (idoneidad comprobada) and may be removed only on the grounds for justified dismissal (despido justificado) established in labor legislation, or in the event of a compulsory reduction in services, whether due to a lack of funds or to achieve their better organization.” It may be inferred from these provisions that public service (función pública), or the public employment regime (régimen de empleo público), is characterized by two principles: suitability and stability.
Constitutional Article 191 establishes a statutory regime (régimen estatutario) governing the service relationship (relación de servicio) between public officials and the State; that is, such relationships are strictly subject to the rules specially enacted by the legislature to guarantee the conditions of entry and continued service and the grounds for termination of that relationship. Those grounds are likewise specifically limited to reasons that may be defined only by the legal system, whether for just cause—that is, for a serious breach of a duty defined by the legislature itself within the statutory relationship, as stated above—or as a matter of necessity in cases of compulsory reduction, lack of funds, or better organization of services, all with a view to achieving efficiency in the Public Administration and better fulfilling the public purposes entrusted to it. This situation must likewise be governed by the parameters established for that purpose in the applicable regulations.
These two scenarios therefore set out the powers retained by the State and other institutions subject to public law to dismiss without employer liability (despedir sin responsabilidad patronal), that is, for breach of official duties, which must be proven through administrative proceedings (procedimientos administrativos) that guarantee due process; or to dismiss with employer liability (con responsabilidad patronal) in the exceptional cases arising from the Constitution, namely administrative reorganization (reorganización administrativa), which must be properly supported by technical evidence duly substantiating its basis. Specifically, the rules of a statutory nature applicable to the Municipalities are defined in the Código Municipal, which, beginning with Article 124, develops the provisions relating to municipal officials and specifically sets forth the regulations arising from the constitutional mandate of proven suitability and job stability for public officials.
Specifically, Article 155 of that Code establishes a list of rights of municipal employees that reinforces the constitutional rule concerning job stability by providing, insofar as relevant, in subsections a and b: “Article 155. Municipal servants protected by this law shall enjoy the following rights, in addition to those established in other laws: a) They may not be dismissed from their positions unless they incur one of the grounds for dismissal prescribed by Ley N.° 2, Código de Trabajo, de 27 de agosto de 1943, and in accordance with the procedure established in Article 160 of this Code. b) The municipality may terminate employment contracts with employer liability, based on technical studies concerning the closure of programs, the compulsory reduction of services due to lack of funds, or the comprehensive reorganization of its departments as required by sound public service. No worker dismissed on this ground may return to the municipality until a minimum period of one year has elapsed from the date of separation.” This rule is reinforced by collective agreement (convención colectiva), as Article 16 of the Sexta Convención Colectiva de la Municipalidad de San José provides as follows: “Article 16.
No employee of the Municipalidad de San José, regardless of category (rank), may be removed without just cause, as established in labor laws and the current Convención Colectiva, even with payment of statutory severance benefits (prestaciones legales), through the elimination of positions under the Ordinary Budget or an amendment thereto. Nevertheless, the Municipality may terminate employment contracts, upon prior payment of any applicable statutory severance benefits in accordance with this Agreement, when it determines that the payment falls within one of the following highly exceptional circumstances: a) Compulsory reduction of labor services in order to achieve a more efficient and economical organization thereof, provided that such reorganization affects at least 60% of the Municipality’s workers. b) Compulsory reduction of labor services due to an absolute lack of funds, subject to prior verification thereof by the Contraloría General de la República and the Junta de Relaciones Laborales, to which the Municipality undertakes to provide the relevant reports (…)”.
It may therefore be concluded from the provisions described above that the legislature has established the limits that Municipalities must observe, in their capacity as employers, regarding their authority to dismiss their workers with employer liability, by expressly setting a legal limit: technical studies must support the need to undertake a personnel reorganization, close programs, or compulsorily reduce services due to a lack of funds. In other words, this subconstitutional restriction (restricción infraconstitucional) is intended precisely to safeguard the constitutional mandate of job stability. Through the collective agreement—which has the force of law under the constitutional mandate established in Article 62 and constitutes a special rule governing that general regime, limited solely to the municipal corporation—two additional limits are incorporated. The first concerns a compulsory reduction of labor services to achieve a more efficient and economical organization; in that scenario, such a mechanism may be used only when it affects at least 60 % of the workers.
The other limit concerns a lack of funds; in that scenario, a prerequisite is imposed requiring that the absence of funds be verified by the Contraloría General de la República and the Junta de Relaciones Laborales, thereby ensuring verification of the cause or grounds for the act. As may be seen, in both situations covered by the collectively agreed rule, different requirements are imposed for the two scenarios governed. In other words, all the requirements—those defined in subsections a and b of Article 16—need not be satisfied in order to undertake a reorganization, since each requirement relates differently to its respective scenario, depending on the cause or grounds invoked to justify a dismissal with employer liability in the form of restructuring (reestructuración). Furthermore, regarding these two additional limits incorporated through the Convención Colectiva, it must be added that these limitations have the same normative force as the provisions of Article 155 of the Código Municipal because, as noted, the constituent authority itself grants these regulations the force of law, with Article 62 of the Constitución Política providing that: “Collective labor agreements entered into in accordance with the law between employers or employers’ unions and legally organized workers’ unions shall have the force of law.” In the same vein, the Código de Trabajo reinforces the legal force of this rule by providing in Article 54 that: “The collective agreement has the status of occupational law (ley profesional), and all existing individual or collective contracts, or those subsequently entered into in the companies, industries, or regions that it affects, must conform to its provisions (...).” Article 55 of that same body of law likewise provides: “The stipulations of the collective agreement shall have the force of law for: a) The parties that have signed it, upon establishing their legal capacity in accordance with Article 51.” The combined interpretation of these rules conclusively establishes that collective agreements, which govern the manner in which employment relationships are conducted, are accorded normative force equivalent to that of a law; that is, these rules are fully incorporated into the statutory regime of which they form part.
Accordingly, although collective bargaining (negociaciones colectivas) must comply with the law, this limitation is subject to an exception when benefits are granted to workers, given the very nature of its purpose. Following that logic, the rules incorporated through collective bargaining are a source of the legal system and, by virtue of the hierarchical force they acquire through the binding status established by the constituent authority, they supplement and incorporate requirements exceeding those established by law as the statutory minimum. They must also be taken into account even where the instrument has been challenged or its legality questioned through the formal mechanisms designed for that purpose, and they may not be disapplied in an individual case, as recognized by the Sala Constitucional in Voto número 1355 de las 12:18 horas del 22 de marzo de 1996. Accordingly, the limits incorporated through the collective agreement on the employer’s authority to terminate employment contracts with employer liability must likewise be reflected in the grounds for any administrative action undertaken in the exercise of those powers.
VII.Having clarified the premises governing the statutory regime (régimen estatutario) of municipal officials, we may now analyze more fully the arguments advanced by the plaintiff. Regarding the plaintiff’s argument that a proceeding should have been followed in accordance with section 308 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública, LGAP), the plaintiff states that section 308 of the LGAP imposes the obligation to follow the proceeding regulated in that title when the final act may cause serious harm to the governed party (administrado), whether by imposing obligations, extinguishing or denying subjective rights (derechos subjetivos), or through any other form of serious and direct injury to the party’s rights or legitimate interests; that proceeding was not followed, thereby rendering the act defective, in view also of the right established in section 159 of the Municipal Code, which imposes the duty to follow the proceeding regulated in the General Law of Public Administration.
The Court’s position: On this issue, the Chamber considers that, as an initial matter, it is necessary to distinguish that the provisions of the General Law of Public Administration are principle-based rules, meaning that the very foundation of this legislation is to regulate the basic principles guiding the operation of the Public Administration as a whole. Accordingly, section 308 seeks to establish the general principle that, whenever any governed party, under any relationship of subjection (régimen de sujeción), is adversely affected in any manner, basic parameters must be followed and respected within a proceeding that safeguards due process (debido proceso) and the right of defense (derecho de defensa). In that regard, the legislation does not differentiate among specific circumstances of adverse effect, but instead establishes this as a general rule. It must now be clarified that, with respect to the mandatory application of section 159 of the Municipal Code, that provision governs a different situation because its wording makes clear that it establishes the obligation to follow the proceeding under Title Two of the General Law of Public Administration—an instruction also contemplated by section 308 itself in its final paragraph—in the specific cases in which the purpose is to impose sanctions, specifically dismissal, on the grounds provided for in section 81 of the Labor Code; that is, it concerns circumstances in which an official is dismissed pursuant to the employer’s retained removal powers without employer liability (sin responsabilidad patronal).
In this regard, it cannot be asserted, as the plaintiff does, that this provision was directly violated, given the circumstances of the dismissal, because the grounds for the plaintiff’s dismissal were based not on a breach of employment duties, but on the implementation of a functional reorganization (reorganización funcional), pursuant to subsection b of section 155 of the Municipal Code and subsection a of section 16 of the Collective Bargaining Agreement of the Municipalidad de San José, as expressly stated in the final act ordering the dismissal of Mr. [Nombre 001], issued on 16 de diciembre del 2020 through official letter ALCALDÍA-02892-2020, which stated, insofar as relevant: “...The DISMISSAL WITH EMPLOYER LIABILITY (DESPIDO CON RESPONSABILIDAD PATRONAL) of employee [Nombre 001] is hereby ordered, pursuant to Article 155(b) of the Municipal Code, effective 22 de diciembre del 2020; accordingly, the final day of his employment relationship shall be 21 de diciembre del 2020.” (Fact 15).
Returning now to the application of section 308 of the General Law of Public Administration (LGAP), as stated above, this provision establishes a general principle, without providing for exceptions, requiring recourse to a proceeding that safeguards the rights to due process and defense whenever the legal sphere (esfera jurídica) of any governed party is affected, under any relationship of subjection. Following that reasoning, although this Chamber considers that the circumstances under which the plaintiff was dismissed did not involve an attempt to establish a breach of duties justifying dismissal without employer liability, but rather an exceptional circumstance—namely, dismissal arising from one of the cases of necessity governed by section 192 of the Constitution, that is, dismissal with employer liability, which cases are incorporated, as stated above, in section 155(b) of the Labor Code and section 16(a) of the Collective Bargaining Agreement of the Municipalidad de San José—even in those exceptional circumstances, the affected official must still be afforded the opportunity to exercise the rights to due process and defense, at least within a special proceeding (procedimiento especial), as a minimum legal requirement, ensuring an objective opportunity not only to learn the grounds and reasons for the termination, but also to challenge and rebut them, as well as to disclose situations involving special protection (tutela especial) that may not ordinarily be known at the time, such as special protected statuses (fueros especiales) relating to pregnancy and those associated with sexual and reproductive health, among others, which do not require immediate notice to the employer for their protection to exist.
In that regard, this Chamber understands that carrying out a dismissal based on one of the exceptional grounds regulated in section 192 of the Political Constitution, section 155(b) of the Municipal Code, and section 16 of the Collective Bargaining Agreement of the Municipalidad de San José preserves the official’s right to be informed of the scope of the grounds prompting the dismissal, since it affects the official’s legal status through the extinguishment of a right, as well as the official’s opportunity to participate in determining and verifying the exceptional grounds that the law restrictively permits the employer to invoke in order to resort to dismissal with employer liability. As stated above, this form of dismissal is restrictively structured because of the need to safeguard the right to employment stability (estabilidad laboral) established by the Constituent Assembly for public officials.
On that basis, and given the adverse effect on officials resulting from the application of section 155(b) of the Municipal Code and section 16 of the Collective Bargaining Agreement of the Municipalidad de San José, the obligation to comply with section 308 of the General Law of Public Administration is appropriate in view of its principle-based foundation, at least insofar as it establishes the principle of safeguarding the rights to due process and defense; in any event, this also follows from the fundamental right (derecho fundamental) embodied in section 39 of the Political Constitution. In that regard, the Fifth Section of this Court, addressing an argument identical to the one raised here by the plaintiff concerning the application of section 308 of the LGAP, stated in decision 2024002720, issued at thirteen hours and seven minutes on veinticuatro de abril del dos mil veinticuatro, in a position shared by this Court: “This provision must be analyzed in light of its own teleology or purpose, since it is not to be applied unreflectively; rather, it seeks to ensure respect for due process and the right of defense, as well as to channel the expression of administrative conduct (conducta administrativa) through a series of acts directed toward establishing the substantive truth (verdad real).
Thus, the purpose is to ensure that the governed party has all the elements necessary to exercise a defense and thereby challenge the lawfulness of the conduct.” From that perspective, this Chamber emphatically states that the principle established in section 308 of the LGAP properly applies to proceedings seeking to terminate public officials with employer liability, in order to satisfy the rights to due process and defense and the need to guarantee those protections through a proceeding, even one of a special nature, particularly, as stated above, to afford the official an opportunity to understand the grounds justifying removal and to rebut the reasons supporting the dismissal, within the framework of verifying compliance with the exceptional grounds strictly established by the legal system. For further support, and beyond the question of whether the rights to due process and defense had to be respected through an administrative proceeding (procedimiento administrativo) by express statutory mandate, it should be noted that the act approving the reorganization process of the defendant Municipality established, as one of the conditions for authorizing that process, full respect for the officials’ rights and guarantees, specifically the right of defense of the workers involved.
This follows from the content of the act embodied in agreement 3, Article IV, of ordinary session N.12 held by the Corporación Municipal del Cantón Central de San José on 28 de julio del 2020, both in its recitals (statement of reasons for the act) (parte considerativa [motivación del acto]), specifically the thirty-second recital, and in its operative part (parte dispositiva), in which it was resolved: “First: To authorize the serving Municipal Mayor to proceed with the application, processing, and implementation of the legal mechanism (figura jurídica) of Voluntary Labor Mobility (Movilidad Laboral Voluntaria). Second: To authorize the serving Municipal Mayor to proceed with the application, processing, and implementation of the legal mechanism of the Restructuring Process at the Municipalidad de Son José. Third: Both mechanisms shall be applied in accordance with and in observance of all the rules underpinning and governing them, and with full respect for the guarantees, rights, and procedures established by law for the benefit of this Institution’s workers.
Fourth: Finally, the Mayor was likewise authorized to enter into a loan agreement with the bank offering the best credit terms, for an amount of up to four mil millones de colones exactos, to be used for the voluntary labor mobility and restructuring processes and incorporated into an extraordinary budget.” (Proven Fact 2). As may be seen, the mandate to respect the right of defense of the workers involved in the reorganization process also arises from the very formation of the administrative conduct authorizing the restructuring process of the defendant Municipality, specifically from one of its essential elements, namely, the content of the act. In other words, the need to guarantee the protections and rights afforded to workers by the legal system was established in the very formulation of the administrative will (voluntad administrativa), thereby making compliance with the law a basis for the formation of the administrative conduct. The foregoing provides an additional reason supporting the position developed by this Court in the present analysis.
In that regard, the requirement to respect that guarantee takes on particular relevance in connection with one of the grounds for nullity likewise raised by the claimant as a defect rendering the act null, specifically the argument set forth in point 7 of his complaint, in which he alleges a procedural defect because no administrative record (expediente administrativo) was compiled and he was not given notice (traslado) with the opportunity to obtain the relevant documentation for his defense. In this respect, the party’s objection alleges an infringement of the right of defense, insofar as he was not provided with the documents that would have enabled him to challenge the decision adopted. It is an established fact that the dismissals were carried out without providing him with the necessary information regarding the reorganization process so that he could adequately defend himself and so that, before the dismissal, his arguments and opposition to the reorganization process could be decided.
Court’s criterion: In light of the foregoing, it is clear to this Court, based on the facts deemed proven through the evidence, that in carrying out the claimant’s dismissal with employer liability (despido con responsabilidad patronal), the respondent Municipality did indeed openly violate his right of defense. As may be seen from a review of the record, the claimant was notified of decision ALCALDÍA-00144-2020, informing him that his position was being eliminated pursuant to the “Reorganization Plan.” That decision based its reasoning on the Covid-19 situation and its impact on municipal finances, which created the possibility of a financial deficit as the principal reason for undertaking the reorganization. The decision was also based on agreement 3, Article IV, of the Municipal Council’s ordinary session of veintiocho de julio del dos mil veinte, which addressed financial matters arising from the municipal financial crisis, exacerbated by the pandemic, as justification for the restructuring.
In that act, he was granted a period of diez días, pursuant to the principle of good faith established in Article 19 of the Labor Code, to state whatever he considered appropriate. (Proven Fact 8). Nevertheless, the content of that act shows that he was never provided with the documents supporting resort to the reorganization process, which consisted not only of the municipal agreement authorizing that reorganization but also of the technical studies justifying that mechanism, insofar as this was an essential requirement for the dismissal with employer liability to proceed. In that regard, the Municipality’s contention that the municipal agreement supporting the decision to terminate the official was public knowledge by the nature of such acts, and therefore did not need to be brought to his attention, is unfounded; accordingly, its position that the claimant’s right of defense was not violated is likewise unfounded.
It bears repeating, for the reasons already given in determining the obligation to respect the right of defense of an official whose legal sphere is affected, that this obligation consists not only of notifying him of the adoption of the administrative action affecting him, but also of providing him with the supporting materials underlying that action so that he may verify the actual existence of the grounds for the act. This is especially so in the context of a dismissal with employer liability, for which, as explained, a series of statutory requirements must be met because this is a restricted sphere governed by the principle of employment stability. Because that information was not provided, the plaintiff, within the proceeding conducted by the Municipality, filed a motion for reconsideration with a subsidiary appeal and concurrent nullity claim (recurso de revocatoria con apelación en subsidio y nulidad concomitante), as well as a petition alleging the violation of his right of defense.
In that appeal, he expressly requested suspension of the time limit or response period so that he could address the reorganization process once he had the documentation necessary to exercise his defense (Proven Facts 9 and 10). However, despite the appeals filed, on 2 de diciembre de 2020, by official letter ALCALDÍA-02719-2020, the Mayor of the respondent Municipality ruled on the motion for reconsideration with a subsidiary appeal and concurrent nullity claim, as well as on the petition filed under the title “Response in a State of Absolute Defenselessness and Violation of Due Process,” ordering as follows: “(…) POR TANTO For the factual and legal reasons stated, this Office DENIES the appeal in all respects, since the challenged measure is merely procedural, as the act in question concerns an initial stage; accordingly, the inadmissible petition must be rejected because the challenged act does not have independent effects, as provided in Article 36(c) of the Code of Administrative Litigation Procedure and Article 163(2) of the General Public Administration Law.
With respect to the statements submitted, take note that they are not accepted; nevertheless, they are deemed received in accordance with the principle of good faith contained in Article 19 of the Labor Code (…)”. (Proven Fact 11). In response to that decision, the claimant applied directly to the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice, alleging an omission contrary to Articles 27 of the Constitution and 32 of the Constitutional Jurisdiction Law, as well as a violation of due process and the right of defense (Proven Fact 12). Before the constitutional protection proceeding (recurso de amparo) was decided, the claimant was dismissed on 16 de diciembre del 2020 by official letter ALCALDÍA-02892-2020 from the Municipal Mayor, which ordered: “... The DISMISSAL WITH EMPLOYER LIABILITY of employee [Name 001] is hereby ordered, pursuant to Article 155(b) of the Municipal Code, effective 22 de diciembre del 2020; consequently, his final day of employment shall be 21 de diciembre del 2020 (...)”.
Only through that act was he informed of the documents supporting his dismissal due to reorganization. (Proven Fact 15). On 15 de enero del 2021, through decision 732-2021 issued at nueve horas quince minutos del quince de enero del dos mil veintiuno, the Constitutional Chamber upheld the constitutional protection proceeding filed by the claimant on the grounds of violation of the right to petition and receive a prompt response, and the right of defense in the process of eliminating his position. To that effect, it stated: “After analyzing the evidence submitted, this Court finds that the applicant’s right to petition, right of access to information, and right of defense were infringed. Based on the report submitted by the representative of the respondent authority and the body of evidence, it is deemed proven that, on 6 de noviembre de 2020, the respondent authority notified the applicant of decision ALCALDÍA-00144-2020.
The applicant then filed with the Municipal Mayor’s Office, by submission dated 11 de noviembre de 2020, a ‘Motion for Reconsideration with Subsidiary Appeal and Concurrent Nullity Claim.’ In that same submission, the applicant also requested: ‘4) The information requested is as follows:—Analysis by the Human Talent Directorate.—Opinion of the Institutional Strategic Planning Directorate.—Technical accounting and financial studies and opinions.—Minutes of the working sessions held to determine the complete lack of funds and the financial crisis of the Municipalidad de San José.’ In this case, the applicant’s latter petition—that is, his request for the ‘Analysis by the Human Talent Directorate.—Opinion of the Institutional Strategic Planning Directorate.—Technical accounting and financial studies and opinions.—Minutes of the working sessions held to determine the complete lack of funds and the financial crisis of the Municipalidad de San José’—is the subject of this proceeding, because he alleges that this information was not provided to him.
Additionally, and of the utmost relevance to deciding this proceeding, is the fact that, in the same appeal filed by the applicant before the respondent authority, he requested suspension of the period available to him to submit his complete arguments challenging the decision, because he needed the requested information in question. The foregoing point is unusual because the applicant alleges that this situation, which could be described as out of the ordinary, is also the responsibility of the respondent Municipality and is related to the subject of the proceeding: the lack of information. It should be recalled that the applicant was notified of the Municipalidad de San José restructuring plan, which ordered the elimination of his position. Within the corresponding administrative proceeding, the applicant had the right to file the appropriate challenges. However, he states that his actual ability to challenge the decision was diminished because the notice of the disputed restructuring plan lacked the documents or reports providing technical support for that decision (by this, the applicant means that he did not have access to the record).
For that reason, the applicant’s challenge is a hybrid consisting of a challenge, a request for information (Articles 27 and 30 of the Constitution), and a petition that he be granted time to supplement the grounds or arguments for his challenge so that he could first obtain the requested information and properly exercise his right of defense. This clarification is relevant because, in its response, the Municipalidad de San José states that it did respond to the applicant on 04 de diciembre de 2020, through official letter ALCALDÍA-02719-2020, when it ruled on the motion for reconsideration with a subsidiary appeal and concurrent nullity claim, which was duly served on the applicant. Nevertheless, although the respondent Municipality notified the applicant of decision ALCALDÍA-00144-2020 and also ruled on the appeal filed by him, the fact remains that an analysis of the evidence submitted by the respondent authority itself establishes that it did not provide the applicant with the ‘Analysis by the Human Talent Directorate.—Opinion of the Institutional Strategic Planning Directorate.—Technical accounting and financial studies and opinions.—Minutes of the working sessions held to determine the complete lack of funds and the financial crisis of the Municipalidad de San José,’ or, at a minimum, did not respond by indicating whether that information existed.
At the very least, an analysis of official letter ALCALDÍA-02719-2020 indicates that such information may exist, since it is even cited or partially transcribed in the decision in question without being attached. In any event, the inclusion in the decision in question of partial transcriptions of the information requested by the applicant does not replace the claimant’s right to receive all the requested information. This prevented the applicant from obtaining the information that he considered pertinent to his challenge, and the Municipality therefore issued its decision without hearing his arguments in full. Accordingly, the violation of Articles 27 and 30 of the Political Constitution and of the applicant’s right of defense is established. For the foregoing reasons, the proceeding is upheld.” The “Por Tanto” of the proceeding expressly ordered as follows: “The proceeding is upheld.
[Nombre 002], in his capacity as Mayor of the Municipalidad de San José, or whoever holds that office in his stead, is ordered to make the necessary arrangements so that: 1. the protected party (parte amparada), [Nombre 001], identity card [Valor 002], is provided with the information requested on 11 de noviembre de 2020, within THREE DAYS from notification of this judgment. 2. Furthermore, official communication ALCALDÍA-02719-2020, which denied the motion for reconsideration with a subsidiary appeal and concurrent claim of nullity (recurso de revocatoria con apelación en subsidio y nulidad concomitante) filed by the protected party, is annulled. 3. Once the protected party has been apprised of the information he requested, the filing period must be reinstated so that, if he so chooses, he may file the corresponding appeals against resolution ALCALDÍA-00144-2020” (Proven Fact 18). In light of the facts set forth and the reasoning expressed by the Sala Constitucional, as discussed above, it is clear to this Chamber that the challenged acts ALCALDÍA-00144-2020 and ALCALDÍA-02892-2020 are vitiated by nullity (nulidad) due to a defect in the formation of one of the elements of the act—namely, the procedure—which renders the conduct invalid.
As the Sala Constitucional found, the plaintiff’s right of defense (derecho de defensa) was violated when he was removed from his position without being given an opportunity, before the act was adopted, to learn of the elements constituting the technical basis required to legitimate the conduct under the rules established by the legal system for authorizing a dismissal due to organizational restructuring (despido por reestructuración organizacional). That lack of information restricted the claimant’s right to exercise his defense with all necessary materials, both to verify the legitimacy of the conduct and to submit information relevant to assessing whether his position should have been selected for the reorganization process, particularly because the inclusion of his position in that process entailed eliminating his job and made it impossible to reassign him within the municipal structure.
Therefore, the failure to include the documents necessary for the plaintiff to exercise his right of defense violates section 136 of the Ley General de la Administración Pública, because this is not a meaningless requirement; rather, it enables the real and effective exercise of the right of defense. In this specific case, as the Sala Constitucional noted, the seriousness of the failure to provide the information lies in the impossibility of obtaining the supporting materials underlying the legitimacy of the administrative conduct that affected him, thereby impairing his ability to exercise an effective defense—that is, his ability to submit information that might have changed the Administration’s decision to include his position in the reorganization process, to eliminate that position, or even to resort to that mechanism for abolishing the position (supresión del puesto de trabajo). Consequently, pursuant to section 223 of the Ley General de la Administración Pública, which provides that: “1.
Only the omission of material procedural formalities (formalidades sustanciales del procedimiento) shall render the proceedings null and void. 2. A formality shall be deemed material when its proper completion would have prevented or changed the final decision in significant respects, or when its omission caused a denial of the right of defense (indefensión),” there is unquestionably an incurable defect of nullity (vicio de nulidad insalvable) in this case. It must be noted that, contrary to the position of the Municipalidad de San José, the filing of administrative appeals (recursos administrativos) cannot be regarded as constituting a real and effective exercise of the right of defense because, as explained, that right arises from the ability to possess, in tangible form, the necessary documentation enabling the person concerned to understand the full scope of the act affecting his legal sphere (esfera jurídica). Accordingly, for the reasons stated, resolution ALCALDÍA-144-2020 dated 4 de noviembre del 2020 and resolution ALCALDÍA-02892-2020 dated 16 de diciembre del 2020 are declared null and void.
VIII.Regarding the arguments relating to the defect arising from the lack of technical studies: Broadly speaking, the claimant argues that no technical studies existed prior to authorization of the organizational restructuring on which his dismissal was based. In this regard, he explains that the mayor was authorized to proceed with implementing a restructuring without the prior studies required for resorting to that mechanism, which he considers to constitute a defect (vicio) in the act. Court’s assessment: Having analyzed the record and the parties’ arguments, it is clear to this Chamber that, in essence, there is a defect in the grounds (motivo) and procedure (procedimiento) of the act due to the lack of technical studies conducted prior to the organizational restructuring that justified the claimant’s dismissal, for the reasons set forth below. As explained in the first recital (considerando), section 155(b) of the Municipal Code establishes the limits imposed by the legislature on municipal administrations with respect to the exceptions established by the constituent authority for dismissals with employer liability (despidos con responsabilidad patronal).
In this regard, section 155(b) of the Municipal Code clearly states that the requirement for terminating an employment contract with employer liability is that the grounds for doing so be supported by technical studies relating to the closure of programs, the forced reduction of services due to lack of funds, or the comprehensive reorganization of its departments as required by proper public service. As is apparent from the cited section, by establishing that the grounds for the reorganization must rest on technical studies, the legislature introduced an indispensable requirement as a constituent element of the grounds for the act terminating the employment contract: specifically, the existence of technical studies substantiating the administration’s need and justification for resorting to the exceptional mechanisms under which the constituent authority permits employment relationships to be terminated with employer liability.
Consistent with this reasoning, the Constitutional Chamber has addressed the need to base the adoption of a restructuring act on the existence of technical studies, as follows. “II.- REGARDING THE ELIMINATION OF POSITIONS. In its settled case law, this Chamber has addressed restructuring studies conducted within the Public Administration. Thus, in Judgment No. 2015-018419 at 11:46 a.m. on November 20, 2015, this Court held as follows: ‘(…) III.- REGARDING THE STUDY JUSTIFYING THE RESTRUCTURING. The appellants allege that the elimination of positions lacks a statement of grounds (fundamentación). In Decision 2011-004206 at 5:50 p.m. on March 29, 2011, this Chamber established the requirements that every restructuring must meet. That judgment states: “III.- On the merits. Administrative restructuring and reorganization are procedures intended to modernize the Public Administration in order to increase its efficiency and effectiveness, thereby improving the services it provides and reducing public expenditure; they are based on the constitutional principles governing administrative organization and functions, including effectiveness, efficiency, simplicity, and promptness.
In addition, Article 192 of the Political Constitution empowers the Public Administration to restructure its constituent departments in order to improve their performance and organization, provided that the reorganization procedures established by law are observed. Such procedures form part of the public administrations’ power of self-organization (potestad de autoorganización), pursuant to which the head of the institution is responsible for determining the most appropriate internal organization for the entity in light of the purposes it must fulfill. In exercising the power of reorganization, however, the administration may affect the rights and legal positions of the officials in its service, whether by eliminating or transforming existing positions. It follows from the foregoing that there must be a technical study justifying the restructuring, and that study must meet certain minimum requirements: it must diagnose the problem and propose a solution.
The study must then receive the approvals required for that purpose by the legal system. Finally, the act ordering the reorganization must contain an adequate statement of reasons (motivación), may not constitute an abusive exercise of the ius variandi, may not conceal discrimination, and must be communicated to the interested party in advance.” In this regard, Judgment 2012-12622 at 11:20 a.m. on September 7, 2012, clarified that this jurisdiction is responsible only for reviewing whether the basic requirements for a restructuring have been prepared and whether the studies justifying it are not patently and manifestly improper, in the following terms: “… it may be said that restructuring and reorganization processes that the administration may implement internally within its departments are intended—among other matters—to ensure compliance with the principles of efficiency and effectiveness that must govern the provision of every public service, and are appropriate only when the administration has a genuine and urgent need to achieve, through reorganization, more efficient delivery of its services and better management of public expenditure.
In addition, there must be a technical study on which the restructuring process is based, an instrument that must contain a diagnosis of the problem and propose a solution. The study must then receive the approvals required for that purpose by the legal system, and the act ordering the reorganization must contain an adequate statement of reasons.”’ (Judgment No. 08550-2021 of April 30, 2021, issued by the Constitutional Chamber). As can be inferred from the Constitutional Court’s holding, the existence of a technical study must be the foundation supporting the restructuring process, because that study forms the basis for the statement of reasons in the act approving the reorganization. Hence the insistence that the existence of technical studies is an indispensable requirement for establishing the grounds of the act that sets in motion or ultimately brings about the termination of a municipal official’s employment contract.
In this regard, an assessment of the established facts shows that, through resolution 3, Article IV, of ordinary session No. 12 held by the Municipal Corporation of the Central Canton of San José on July 28, 2020, it was resolved: “First: To authorize the incumbent Municipal Mayor to proceed with the application, processing, and implementation of the legal mechanism of Voluntary Employment Mobility (Movilidad Laboral Voluntaria). Second: To authorize the incumbent Municipal Mayor to proceed with the application, processing, and implementation of the legal mechanism of a Restructuring Process (Proceso de Reestructuración) in the Municipalidad de San José. Third: Both mechanisms shall be applied in accordance with and in observance of all regulations on which they are based and by which they are governed, and with full respect for the guarantees, rights, and procedures established by law for the benefit of this Institution’s employees.
Fourth: Finally, the Mayor was likewise authorized to enter into a loan agreement, for an amount of up to exactly four billion colones, with the bank offering the best lending terms, to be used for the voluntary employment mobility and restructuring processes and incorporated into a supplemental budget (presupuesto extraordinario)” (established fact 2). Following approval of that resolution, the Municipalidad de San José Reorganization Plan (Plan de Reorganización de la Municipalidad de San José) was issued in August 2020 (established fact 3), and was brought to the Municipal Council’s attention on September 08, 2020, by providing it with a copy of the August 2020 Reorganization Plan (Plan de Reorganización Agosto 2020) (established fact 5). Subsequently, through resolution 1, sole article, of special session 009 held by the Municipal Council on September 09, 2020, the 2021 ANNUAL OPERATING PLAN–ORDINARY BUDGET (POA-PRESUPUESTO ORDINARIO 2021), together with its respective amendments, was approved in the amount of ¢69.538.706.215.23 (sixty-nine billion five hundred thirty-eight million seven hundred six thousand two hundred fifteen and 23/100), incorporating the corresponding budget line items into that budget plan (established fact 6). 6).
In decision ALCALDÍA-144-2020 of November 4, 2020, a proceeding was initiated in which the Alcaldía de San José informed Mr. [Nombre 001] of the August 2020 Reorganization Plan, the aforementioned Municipal Council resolutions, and technical and financial studies, granting him a period of 10 business days to state whatever he deemed appropriate (established fact 8). 7). Through official letter ALCALDÍA-02892-2020 of December 16, 2020, the Municipal Mayor ordered the claimant’s dismissal with employer liability (established fact 15). Based on the timing of the acts comprising the reorganization process that resulted in the claimant’s dismissal, it is clear to this Court that, when the reorganization process on which the claimant’s dismissal was based was approved, the technical studies supporting that reorganization did not exist. Indeed, a comprehensive reading of those acts makes clear that the justification underlying approval of the reorganization was the economic situation facing the respondent institution in connection with the Covid 19 Pandemic, given the decline in municipal revenues resulting from the economic crisis that the country was experiencing because of the Pandemic’s effects.
That, then, was the basis supporting approval of the reorganization; in other words, it was not based on a technical study, as expressly required by the plain language of section 155(b) of the Municipal Code, but rather on the need to implement expenditure-containment strategies to address a potential financial deficit within the institution. Although the technical studies were subsequently prepared and used to justify eliminating the claimant’s position, the fact remains that the justification set forth in the dismissal act itself (established fact 15), as well as the basis given in the technical study for eliminating the claimant’s position (established fact 3), was the approval of the reorganization by means of the Municipal Council’s resolution of July 28. This is the situation that gives rise to a defect in the administrative acts challenged before this court, insofar as the grounds for the dismissal act and the basis of its technical justification were the approval of a reorganization founded not on the corresponding technical study, as required by the provision (section 133 LGAP), but on a financial need for which reorganization was used as a strategy to address the prevailing economic situation.
It should be clarified that this is not an element that this Chamber characterizes as a defect in the formulation of the grounds for the act (motivo del acto), since it recognizes the administrative autonomy (autonomía administrativa) constitutionally granted to Municipal Corporations (Article 170 of the Political Constitution) to determine the organizational structure and strategies that best fulfill the public purpose entrusted to them—which relates to the principles of efficiency and effectiveness to which every Public Administration is subject—and this falls outside the scope of the judicial review of legality (control de legalidad) conducted by this Chamber in these proceedings. Rather, the defect in the grounds lies in the fact that, prior to approval of the reorganization, the technical studies (estudios técnicos) expressly required by law as a prerequisite for establishing the grounds and statement of reasons for the act (motivo y motivación del acto) were not incorporated (Section 155(b) of the Código Municipal, in relation to Sections 128 and 133 of the LGAP).
As explained in the first recital (considerando), the statutory limits established by the legislature to authorize dismissal with employer liability (despido con responsabilidad patronal) as an exceptional mechanism cannot be disregarded, because, as explained, they form the basis for safeguarding the constitutional principle of employment stability (principio constitucional de estabilidad laboral) governing public employment; accordingly, the absence of that requirement clearly constitutes a violation of that principle. Although it might be established that the technical studies required by law were subsequently conducted, that fact cannot cure the act approving the reorganization because the defect affects one of the constituent elements of the act (elementos constitutivos del acto), thereby resulting in absolute nullity (nulidad absoluta) (Section 166 LGAP). In that regard, the administrative conduct (conducta administrativa) must arise from a prior factual situation demonstrated through the technical study; in other words, this is a condition precedent (situación condicionante) that justifies—provides the grounds for—the very existence of the act and the resulting conditional effect (efecto condicionado) that it produces, namely, implementation of the restructuring.
The Administration cannot act first and subsequently verify that the grounds existed in order to justify the conditional effect previously produced. Thus, because approval of the reorganization was based on grounds formulated without the technical studies, that circumstance constitutes a defect in the act (vicio en el acto) and a deviation from the procedure (desviación del procedimiento) that the law also requires in order to authorize the exceptional mechanism warranting employer liability. This defect also affects the other acts that impinged upon the claimant’s legal sphere (esfera jurídica), since, as explained, the approval act was what justified the claimant’s dismissal; that is, the defect in the act approving the reorganization permeates the determination of the subsequent acts, which adversely affected the claimant’s individual right (derecho subjetivo), and those acts therefore contain a corresponding defect in their grounds.
Accordingly, in view of the foregoing and pursuant to Sections 128, 133, 158, 164, and 166 of the LGAP, in relation to Section 155(b) of the Código Municipal, this Chamber finds an additional ground for declaring the administrative acts challenged within the scope of the relief sought (marco petitorio) null and void, and so declares. In connection with the matter under analysis, the claimant advanced, in a separate line of argument, another defect giving rise to nullity, asserting that the Reorganization Plan had not been approved by the Concejo Municipal and arguing that merely submitting a copy to that hierarchical body could not validate approval of the Plan, which requires other elements. Regarding this specific issue, this Chamber must note that, although the established facts do not show that the technical study was filed with the Secretaría del Concejo Municipal or that its review resulted in the issuance of an approval act as such, that deficiency does not in itself constitute a defect giving rise to nullity.
The fact remains that the Concejo Municipal de San José did consider and adopt the act approving the 2021 budget (Resolution 1, sole article of extraordinary session 009, held by the Concejo Municipal on 09 de setiembre del 2020), which authorized the budgetary allocation required to process payment of the statutory severance benefits (prestaciones legales) arising from the elimination of positions proposed in the Reorganization Plan prepared in agosto del 2020. In other words, although approval of the Reorganization Plan was not formalized through an express act, this Chamber finds that it was approved through an implied act (acto implícito), as evidenced by Resolution 1, sole article of extraordinary session 009, held by the Concejo Municipal on 09 de setiembre del 2020, which allocated funding for the effects of the municipal reorganization proposal. Put differently, the will of the municipal council cannot reasonably be interpreted as anything other than agreement with and endorsement of the Reorganization Plan; otherwise, authorizing the expenditures resulting from implementation of that restructuring activity would make no sense.
The claimant’s allegation of a defect giving rise to nullity based on the absence of approval of that Plan by the Concejo Municipal de San José and its corresponding filing with the Secretaría Municipal is therefore unfounded.
IX.Regarding the allegation concerning the procedural defect (vicio en el procedimiento) arising from the failure to establish that 60% of the workers were affected, in accordance with Article 16 of the Collective Bargaining Agreement (Convención Colectiva). Broadly speaking, it is asserted that 60 administrative positions were eliminated, 104 positions were subject to voluntary employment mobility (movilidad laboral), 31 positions were eliminated, and 26 were reclassified. In that regard, it is argued that the Municipality has approximately 3000 employees and therefore is not meeting the 60% threshold required by the Collective Bargaining Agreement. It is asserted that this is not technically supported because only 1% of municipal employees were affected. Court’s finding: On this matter, returning to what was stated in the first whereas clause (considerando primero), pursuant to Article 192 of the Political Constitution, the Constituent Assembly created exceptions to the principle of employment stability (estabilidad laboral) governing the civil service (función pública); such exceptions must be construed restrictively, with the understanding that their application is justified only in the circumstances expressly defined by the legal system (ordenamiento jurídico).
Specifically, as explained, the Municipalities’ civil-service rules (normas de orden estatutario) are defined in the Municipal Code. Article 155 of that Code establishes a set of rights for municipal employees that reinforces the constitutional rule contained in Article 192 regarding employment stability, stating, in relevant part, in subsections a and b: “Article 155. Municipal employees protected by this law shall enjoy the following rights, in addition to those established in other laws: a) They may not be dismissed from their positions unless they incur one of the grounds for dismissal prescribed by Law No. 2, Labor Code, of August 27, 1943, and in accordance with the procedure established in Article 160 of this Code. b) The Municipality may terminate employment contracts with employer liability (responsabilidad patronal), based on technical studies concerning the closure of programs, the mandatory reduction of services due to a lack of funds, or the comprehensive reorganization of its departments as required by the proper provision of public services.
No worker dismissed for this reason may return to the Municipality until a minimum period of one year has elapsed from the date of separation.” With respect to this exceptional circumstance, the Municipalidad de San José incorporated into its regulatory framework, through a Collective Bargaining Agreement, defining parameters governing the application of Article 155(b) of the Municipal Code. Article 16 of the Sixth Collective Bargaining Agreement of the Municipalidad de San José, in force at the time of the acts examined herein, provided as follows: “Article 16. No employee of the Municipalidad de San José, regardless of category (rank), may be dismissed without just cause as established in labor laws and the Collective Bargaining Agreement in force, even with payment of statutory severance benefits (prestaciones legales), through the elimination of positions by means of the Ordinary Budget or an amendment thereto.
Nevertheless, the Municipality may terminate employment contracts, following payment of any applicable statutory severance benefits under this Agreement, when it determines that the payment falls within any of the following highly exceptional circumstances: a) Mandatory reduction of labor services in order to achieve a more efficient and economical organization thereof, provided that such reorganization affects at least 60% of the Municipality’s workers. b) Mandatory reduction of labor services due to an absolute lack of funds, after such lack has been verified by the Contraloría General de la República and the Junta de Relaciones Laborales, to which the Municipality undertakes to provide the respective reports. (…)”. It may therefore be concluded from these provisions that the Municipality, in its capacity as employer, is subject, in exercising its authority to dismiss workers with employer liability, not only to the statutory requirement that it have technical studies supporting the need to undertake a personnel reorganization, close programs, or mandatorily reduce services due to a lack of funds, but also to the additional limitations incorporated by the constitutional mandate established in Article 62, given the force of law accorded to collective bargaining agreements, which are incorporated in their entirety into the civil-service regime (régimen estatutario) of which they form part.
Given the force of law accorded to collective bargaining agreements, as stated, the Sixth Collective Bargaining Agreement adds two further limitations to the employer’s authority to order dismissals with employer liability; in each case, the collectively bargained provision imposes different requirements for the two circumstances governed by it. In this specific case, it is clear to the Chamber that the restructuring process was justified as a means of developing cost-containment strategies in view of the effects that the Covid 19 Pandemic was having on the Municipality’s revenue in 2020; in other words, the objective was to prevent a financial crisis, rather than to respond to an existing state of absolute insolvency, which was precisely what the process sought to avert, particularly a potential impact on essential services. Accordingly, because the restructuring process was based on the circumstances described in subsection a of Article 16 of the Collective Bargaining Agreement of the Municipalidad de San José, the respondent was required to comply with the parameters established for that exceptional circumstance in order to support dismissals with employer liability.
This was because, to substantiate the grounds for the act, it was ultimately required not only that technical studies exist to support the authorized reorganization, as explained in the preceding whereas clause, but also that the reorganization study affect at least 60% of the Municipality’s workers. This point is particularly significant because the requirement expressly mandates that a minimum percentage of the total workforce be affected; that is, it was not sufficient for the technical analysis merely to consider that minimum percentage in terms of organizational structures or positions. Rather, the outcome of the reorganization had to have a direct impact on that percentage of positions, which is why the provision uses the term “affected.” Any contrary conclusion would entail departing from the provision’s literal interpretation, relaxing the expressly stated restriction, and rendering it ineffective.
As shown by the established facts, a comprehensive review of the Municipalidad de San José Reorganization Plan (August 2020) reveals that the study addressed the following organizational structures: a. Mayor’s Office, in connection with the analysis of the Agencia Local de Desarrollo, which determined that, because of the functions performed by that body, the Departamento de Desarrollo Económico and its personnel, as well as the Oficina de Turismo, should be eliminated. b. Gerencia Municipal y Desarrollo Urbano, where it was determined that the Dirección de Simplificación de Regulación y Control de trámites would be eliminated and its functions transferred to the Departamento de Control Urbano; the Plataforma de Servicios would likewise be transferred to that Departamento de Control Urbano. Within the same Gerencia, it was determined that the Departamento de Gestión Ambiental would be eliminated and its personnel transferred to the Departamento de Servicios Ambientales. c. Gerencia Administrativo-Financiera y TI, where it was determined that the Radio process would be transferred to Seguridad Ciudadana.
Within the Departamento de Servicios Generales, it was decided that the Transporte, Conserjería, and Mantenimiento Automotor sections would be converted into affiliated offices headed by a professional and attached to Servicios Generales. d. Gerencia de Provisión de Servicios, where the Sección de Diseño e Ingeniería would be eliminated and its functions transferred to the Sección de Mantenimiento de Edificación y Obras Municipales. The Sección de Organización y Participación Ciudadana would be eliminated, and its functions and personnel transferred to the Mejoramiento de Barrios area; it was also proposed that the functions of the Casa de la Justicia be transferred to an attorney in the Dirección Jurídica. The study also considered reclassifying the Jefe de Departamento Económico position as Professional 2 and the Encargado de Proceso 1 position in the Oficina de Turismo as Professional 1; eliminating the Gerencia Assistant position held by José Rolando Madrigal; and eliminating the Professional 2 communications position assigned to the Departamento de Habitad Humano and held by Carmen Azofeifa.
In the Sección de Comunicación, the Professional 1 position held by Grettel Brizuela was eliminated, as was the position held by professional Gilberto Luna, who opted for voluntary employment mobility, leaving that section with only two Professional 2 positions. In the Dirección de Asuntos Jurídicos, 4 Professional 2 positions held by Sheila Barquero Torres, Alexander Cerdas Rojas, Oscar Eduardo Corrales Fernández, and Rosalía Cubero Pérez were eliminated. In the Gerencia de Gestión Municipal, in connection with the elimination of the Dirección de Simplificación, regulación y Control de Trámite, the director’s position was eliminated, and its holder opted for voluntary employment mobility; the personnel were transferred to Control Urbano, except for the secretary, who was transferred to the Dirección de Talento Humano. All Plataforma personnel were placed under the authority of the Gerencia.
In the Departamento de Gestión Ambiental, the department-head position was eliminated, and its holder opted for voluntary employment mobility, while the remaining personnel were transferred to the Departamento de Servicios Ambientales. In the Dirección Administrativa, one Professional 2 position was eliminated. In the Departamento de recursos materiales y servicios, the Professional 2 position held by Mayela Prado, who opted for voluntary employment mobility, was eliminated, as was the technician position held by Geanina Bepalme Silva. The Sección de Conserjería was eliminated and its personnel transferred; the Section Head position was reclassified as Professional 2, and the Deputy Department Head position held by Walter Sancho was eliminated. The Sección de Transportes was eliminated, and its Head position became a Professional 2 staff position within the Departamento de Servicios Generales.
Three equipment-operator positions were eliminated. In the Sección de Mantenimiento Automotor, the section-head position held by Gustavo Araya González was eliminated, and the remaining personnel were transferred to the Departamento de Servicios Gerenciales. One Gerencia assistant position was reclassified as Professional 2, and the position held by Marvin Cedeño Gutiérrez in the Dirección de tecnología was eliminated. One Encargado de Proceso position was reclassified as Professional 1; the Encargado de Proceso 2 position held by Elida Musmamo was eliminated; and the Professional Technician 1 position held by [Nombre 008] was discontinued. Of the Gerencia assistant positions, 2 were eliminated, one through voluntary employment mobility and the other, held by [Nombre 011], through direct elimination. In the Departamento de Servicios ambientales, 2 Professional 1 positions held by [Nombre 009] and [Nombre 010], and one Professional 2 position held by [Nombre 012], were eliminated.
In the surveying process (proceso de topografía), 7 positions were eliminated: 2 vacant positions, 1 surveying assistant position ([Nombre 001]), 1 administrative technical assistant position ([Nombre 005]), and the process manager position, which was eliminated through voluntary employment mobility ([Nombre 003]). The Sección de Diseño e Ingeniería was eliminated and its functions transferred to the Sección de Edificaciones Municipales y Obras Municipales; consequently, the Section Head position ([Nombre 027]), 3 Professional 2 positions ([Nombre 031], [Nombre 032], [Nombre 015]), the Professional Technician 1 position ([Nombre 028]), 1 technical assistant position ([Nombre 017]), and one Technician 2 position ([Nombre 016]) were eliminated.
From the Public Works Development Section (Sección de Desarrollo de Obras), 5 positions are eliminated; the supervisory position is converted into a Professional 2 position ([Nombre 018]); 1 Professional 2 position is reassigned ([Nombre 022]); one Professional 2 position is eliminated ([Nombre 023]); one Professional 2 position is reassigned ([Nombre 019]); and the secretarial position is reassigned ([Nombre 020]). The Community Organization and Participation Section (Sección de Organización y Participación Ciudadana) is abolished as an administrative unit; the supervisory position is eliminated through labor mobility (movilidad laboral) ([Nombre 021]), and the remaining personnel are transferred to Neighborhood Improvement (Mejoramiento de Barrios) in their existing positions, except for one Professional 2 position, which is eliminated. In turn, the Professional 1 ([Nombre 030]) and Administrative Technician ([Nombre 026]) positions from Habitad Humana are transferred to Mejoramiento de Barrios, together with the secretary ([Nombre 029]) and municipal technician ([Nombre 025]) positions.
Five Process Manager 1 positions are converted into Professional 1 positions, and 9 Process Manager 2 positions are converted into Professional 2 positions; one process manager position is eliminated through labor mobility. In the Audit Department, 4 positions are converted and 4 vacant positions are eliminated. In summary, a total of 26 positions are converted, 31 positions are eliminated through restructuring (reestructuración), 104 positions are eliminated through labor mobility, 60 vacant positions are abolished, and 43 salary supplements (pluses) are eliminated, amounting to a total of 264 positions affected by the various factors. Specifically with respect to the restructuring, a total of 117 positions are affected, according to the August 2020 reorganization study and its annexes (Proven Fact [Hecho probado] 3). In turn, Mr. Daniel González Hurtado, who is the process manager responsible for job classification and evaluation (clasificación y valoración de puestos), stated in his testimony that he participated in the Municipality’s August 2020 reorganization process and confirmed that essential services, such as garbage collection, street cleaning, parks, and the stormwater system, were not included in the study; he stated that 74% of the municipal administrative units and, within those, 80 to 90% of the jobs were analyzed.
He stated that the abolished positions comprised 43 vacant positions, 31 occupied positions, and 120 positions eliminated through labor mobility. He added that the assessment considered whether a position served an interest, such as the provision of essential services, or had value within municipal administration. He explained what was meant by the percentage analysis of the job structure, stating that this expression was used because the functional structure was analyzed, meaning the number of positions based on the needs or technical requirements of each administrative unit; the job profiles and the need for each position were analyzed to determine whether it involved a substantive service or position; and it was assessed whether it served an interest, such as the provision of essential services, or had value within municipal administration. He explained that garbage-collection and street-cleaning services were excluded from that 90% or 80% because they were essential services, while the analysis continued with administrative work, including professional or technical work, as occurred in the case of surveying.
In that case, both the organizational structure and the occupational structure were analyzed, and it was determined that the work was duplicated across several municipal administrative units and could not be maintained because it was inefficient. Consequently, once the organizational unit had been ruled out, the next step was to analyze what would happen to those jobs; the job profiles were therefore analyzed to establish whether the positions would be retained within the administrative unit, reassigned, or eliminated. He clarified that one may speak of an impact once it is determined which positions will be eliminated. (Proven Fact 25). In turn, through official letter (oficio) DTH-306-2021 of 02 de julio del 2021, Licenciado Allan Vásquez Salazar, Director de Talento Humano, informed Yenoy Quesada Monge, Asistente de la Alcaldía, that, in response to the Additional Inspection and Prevention Report (Acta Adicional de Inspección y Prevención) Cod#SJ-IF-19026-20 issued by the Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, he had forwarded the documentation to the Dirección Jurídica through official letter DTH-295-2021.
That letter stated that the reorganization had been carried out pursuant to article 16 of the Collective Bargaining Agreement (Convención Colectiva) and section 155 of the Código Municipal, based on the alleged impact on at least 60% of the personnel, and not as a compulsory reduction due to insufficient funds, in which case verification by the Junta de Relaciones Laborales and the CGR would indeed be required. He stated that the process involved 75% of the administrative units in the organizational structure and 94% of all positions. (Proven Fact 22). Similarly, through official letter ALCALDÍA-01728-2021 of 08 de julio del 2021, the Alcaldía de San José informed the Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Dirección Nacional de Inspección, Región Central, Oficina San José, that, in response to the Additional Inspection and Prevention Report Cod#SJ-IF-19026-20, which requested documentation demonstrating a compulsory reduction in services to achieve a more effective and economical organization affecting at least 60% of the workers, as well as proof of prior verification by the CGR and the Junta de Relaciones Laborales, it was forwarding official letter DTH 306-2021 from the Dirección de Talento Humano.
That letter clarified that, through official letter DTH-044-2021 of 04 de septiembre del 2021, the Dirección de Talento Humano had notified the Junta de Relaciones Laborales of the Reorganization Plan once it had been approved by the Concejo Municipal, attaching a table demonstrating that 75% of the administrative units in the 2020 structure had been affected for budgetary purposes. (Proven Fact 23). Based on an analysis of the cited facts under the rules of sound rational judgment (sana crítica racional), this Chamber cannot conclude that the August 2020 Reorganization Plan of the Municipalidad de San José, which formed the basis for the claimant’s dismissal with employer liability (despido con responsabilidad patronal), met the minimum requirement of affecting 60% of the Municipality’s workers, a requirement established as a condition for exercising the authority to terminate employment contracts with employer liability under section 16(a) of the Collective Bargaining Agreement.
It is apparent from the study examined by this Chamber that it was based on only part of the organizational structure, since it states that the administrative units with duplicated functions—not the entire municipal structure—were used as the basis. Moreover, as established by the testimonial evidence (prueba testimonial), the process manager responsible for job classification and evaluation himself stated that essential services had been entirely excluded from the study. Thus, under this initial scenario, it is apparent that the reorganization plan was based from its very inception on a partial assessment. Furthermore, an analysis of the administrative units mentioned in the study itself leads to the conclusion that only approximately 16 administrative units were affected. Under this initial scenario, if the “percentages of impact on the structure” mentioned by the witness and referenced in the aforementioned official letters were used as the starting point, and if the total number of affected positions were taken to be 264 based on the higher figure given in the annexes to the reorganization plan—despite the witness having mentioned a lower figure in his testimony—then, under that scenario of 264 positions (including not only those restructured but the entirety of the administrative intervention carried out), if 94 % of the positions were deemed to have been affected, the resulting total workforce of the Municipality would be 281 positions.
Under the rules of logic and experience, this is unrealistic, particularly if that is considered to be the entire structure of one of, or perhaps the, largest Municipality in the country. In addition to that presumption, assuming a total workforce of 281 officials is inconsistent with the remuneration budget appropriations approved for the 2021 budget (agreement 1, sole article of special session 009 held by the Concejo Municipal on 09 de setiembre del 2020). Across the three programs comprising the municipal budget, the remuneration appropriations for fixed salaries and other components amount to approximately thirty-seven billion colones (Proven Fact 6), making it contrary to the rules of logic to believe that the Municipality’s total workforce consists of only 281 people. Accordingly, this Court cannot find it established that the percentage the defendant Municipality describes as “affected” corresponds to 60 % of all Municipality workers, which, it bears repeating, is the prerequisite inferred from section 16(a) of the Collective Bargaining Agreement for authorizing the termination of employment contracts with employer liability.
The other central issue is that, beyond the percentages of impact cited in the technical study, the process manager responsible for job classification and evaluation emphatically explained in his trial testimony that the stated percentages referred to an analytical process rather than to the actual impact. He explained what was meant by the statement that 75 % of the structure and between 80 and 90 % of the positions had been analyzed, describing it as a study of the organizational-structure parameters intended to determine which positions would ultimately be affected. He stated that only those positions ultimately eliminated after completion of the structural study should be regarded as affected. Consequently, it cannot be reliably established that the Reorganization Plan assessed in this case affected 60 % of all workers of the Municipalidad de San José. From that perspective, as previously stated, because the restructuring process was based on the circumstance provided for in section 16(a) of the Collective Bargaining Agreement of the Municipalidad de San José, which was in force at that time, the defendant was required to comply with the parameters established under that exceptional circumstance before ordering dismissals with employer liability.
Accordingly, to establish the grounds for the administrative act (motivo del acto), it was necessary not only for technical studies supporting the reorganization to exist, as required by section 155(b) of the Código Municipal, but also for that reorganization study to affect at least 60% of the Municipality’s workers. It bears repeating that the collective labor rule (norma laboral convencional colectiva) permits no interpretation other than one based on the Municipality’s entire payroll—not its administrative units—and on the resulting population affected, rather than on the population studied, analyzed, or assessed; as stated above, this has not been established.
Consequently, the challenged administrative acts (actos administrativos) before this court would be affected by a defect in their grounds (vicio en el motivo), insofar as the grounds for the dismissal decision and the basis for its technical justification consisted of the approval of a reorganization that did not reach the 60% impact threshold imposed by section 16(a) of the Sixth Collective Bargaining Agreement of the Municipalidad de San José, which is an indispensable requirement for substantiating the grounds and statement of reasons (motivación) of the decision (section 155(b) of the Código Municipal and section 16(a) of the Convención Colectiva de la Municipalidad de San José, in relation to sections 128 and 133 of the LGAP). This is based on the understanding that, as explained in the first recital (considerando), the legal limits established by the legislature to authorize, as an exceptional measure, dismissal with employer liability (despido con responsabilidad patronal) cannot be disregarded, because they form the basis of the constitutional principle of job security (estabilidad laboral) governing public employment; consequently, the absence of that requirement clearly constitutes a violation of that principle.
Within the framework of the analysis in the preceding and present recitals, because the approval of the reorganization was substantiated without the existence of technical studies showing that at least 60 % of the employees of the Municipalidad de San José would be affected, the dismissal decision is defective, and that defect also affects the other decisions that had an impact on the claimant’s legal sphere, since that study was used as the basis for initiating the claimant’s dismissal proceedings, ordering his dismissal, and deciding the appeals filed against that decision; accordingly, all those decisions are likewise defective as to their grounds, statement of reasons, and content. Therefore, in light of the foregoing and pursuant to sections 128, 132, 133, 136, 158, 164, and 166 of the LGAP, in relation to section 155(b) of the Código Municipal and section 16(a) of the Sixth Collective Bargaining Agreement of the Municipalidad de San José, this Chamber finds an additional ground for the requested annulment (nulidad).
Consequently, for the reasons stated, the requested annulment is granted within the scope of the relief sought in the complaint. Nevertheless, although the reasoning already addressed is sufficient to grant the present complaint, this Chamber deems it appropriate, in order to fully address the parties’ opposing positions, to consider all the arguments raised in the proceedings.
X.Regarding the alleged defect in the procedural element (elemento procedimiento) arising from the failure to obtain approval of the reorganization process from the Junta de Relaciones Laborales and the Contraloría General de la República. The plaintiff argues, broadly speaking, that there is a procedural defect because the reorganization was not approved by the Junta de Relaciones Laborales and the Contraloría General de la República, thereby violating Article 16 of the Collective Bargaining Agreement (Convención Colectiva). Opinion of the Court: Based on the proven facts (hechos probados), this Chamber observes that official letter JRL-112-2020, dated 9 de octubre del 2020, from the Secretary of the Junta de Relaciones Laborales of the defendant entity, and the provisions of official letters DTH- 027-2020 and DTH-044-2020 (Proven Facts 4 and 7), conclusively establish for this Chamber that the Junta de Relaciones Laborales did not actually and effectively participate in the approval of the Administrative Reorganization (Reorganización Administrativa), because those official letters refer merely to communications and not to actual participation by the Junta de Relaciones Laborales.
Furthermore, it is evident that, with respect to the Contraloría General de la República, official letter 19627 (DFOE-DL-2409), dated once de diciembre del dos mil veinte, by which the budget was partially approved and expenditures related to the restructuring process (proceso de reestructuración) were disapproved (Proven Fact 13), and official letter 20256 (DFOE-DI-2802), dated dieciocho de diciembre del dos mil veinte, from the Área de Denuncias of the Área de Fiscalización Operativa y Evaluativa of the Contraloría General de la República (Proven Fact 16), show that, when the plaintiff’s dismissal was being carried out, the Contraloría General de la República had not approved the budget supporting the financial expenditure involved in eliminating the positions proposed under the Reorganization Plan (Plan de Reorganización) that affected the claimant. Nevertheless, none of the circumstances established and alleged as a defect rendering the act null and void (vicio de nulidad) can succeed, because these two elements—the participation of the Junta de Relaciones Laborales in the process of approving the reorganization plan and the approval of the Oversight Body (Órgano Contralor)—would have been relevant if the restructuring approved by the defendant Municipalidad, which justified the plaintiff’s dismissal, had been based on the circumstance set forth in subsection b of Article 16 of the Collective Bargaining Agreement of the Municipalidad de San José.
However, as is clear from the act dismissing the plaintiff (Proven Fact 15), the justification for that act derives from subsection a of Article 16 of the Collective Bargaining Agreement, in conjunction with Article 155, subsection b, of the Código Municipal. This is evident from the evidence as a whole, insofar as it shows that the restructuring process was undertaken to prevent an economic deficit, given the effects of the Covid 19 Pandemic on the Municipalidad’s revenues in the year 2020; in other words, it sought to create expenditure-containment strategies to avert a financial crisis, rather than because it had been determined that the Corporación Municipal was in a state of absolute insolvency. Because the restructuring process was based on the circumstances set forth in subsection a of Article 16 of the Collective Bargaining Agreement of the Municipalidad de San José, in conjunction with Article 155, subsection b, of the Código Municipal, it cannot be established that the participation of the Junta de Relaciones Laborales in that process, or the approval of the Oversight Body, constituted an essential requirement for the formation of the administrative approval act (acto administrativo de aprobación) and, consequently, a requirement for its validity.
To place the foregoing in context, it is necessary to return to what was stated in the first recital (considerando primero), where it was explained that a comprehensive analysis of the rules established in Article 155, subsection b, of the Código Municipal and Article 16 of the Collective Bargaining Agreement conclusively shows that the legal limit is the requirement to have technical studies supporting the need to resort to a staff reorganization, the closure of programs, or the compulsory reduction of services due to a lack of funds. Two additional limits on that authority had to be observed. The first concerns the compulsory reduction of work services in order to achieve a more efficient and economical organization; in that scenario, such a mechanism may be used only when it affects 60 % of the workers. The other limit concerns a lack of funds, in which scenario it is imposed as a prior requirement that the absence of funds be verified by the Contraloría General de la República and the Junta de Relaciones Laborales.
As explained, both circumstances addressed by the contractual provision impose different requirements for the two scenarios it regulates. This means that there is no obligation to satisfy all the requirements—those defined in subsections a and b of Article 16—in order to undertake a reorganization; rather, each requirement affects each scenario differently, depending on the cause or reason invoked to justify a dismissal with employer liability (despido con responsabilidad patronal). It is therefore clear that the noncompliance alleged by the claimant as a defect rendering the act null and void would be relevant if the reorganization examined in these proceedings had been justified under subsection b of Article 16 of the Sexta Convención Colectiva de la Municipalidad de San José, which does impose those conditions as prerequisites for the validity of the act. Accordingly, for the reasons stated, the matter challenged in this section as grounds for nullity (causa de nulidad) is deemed unfounded.
With regard also to the plaintiff’s argument that the Municipio was additionally required to obtain approvals from MIDEPLAN and the Dirección General del Servicio Civil as an essential element of the validity of the act, the Opinion of the Court is as follows: it must be noted that, pursuant to Article 170 of the Constitución Política, in conjunction with Article 4 of the Código Municipal, Municipal Corporations (Corporaciones Municipales) possess political, administrative, and financial autonomy. In that regard, they are entirely independent from the State, because their administrative autonomy confers upon them powers of self-administration and self-determination, entailing functional independence in their decision-making and administrative management. It is therefore unfounded to conclude that, in exercising its organizational autonomy, the Municipalidad de San José was required, as an essential condition for validating its acts, to obtain prior approval from the Ministerio de Planificación or the Dirección General del Servicio Civil during the process of approving an administrative reorganization.
As we have indicated throughout this judgment, resorting to an administrative reorganization is an administrative power granted by the Constituent Assembly itself, subject only to the limits established for that purpose by the legislature. As we have analyzed, those limits concern other circumstances, such as those already discussed, but have no connection whatsoever with approval by the Ministerio de Planificación or the Dirección General del Servicio Civil. It should be noted that the basis invoked by the plaintiff to support the alleged obligation to obtain approval from the Dirección General del Servicio Civil is found in Articles 129 and 134 of the Código Municipal. Those provisions govern a situation different from the one examined in these proceedings, because they concern the structuring of the Municipalidad’s job classification manuals (manuales de puestos) and the instruments used to verify officials’ suitability (idoneidad).
Thus, not only are they wholly unrelated to the subject matter of this action, but they additionally refer to the authority—not the obligation—of Municipal Corporations to consult the Dirección General when preparing job classification manuals and suitability-verification instruments. It is therefore impossible to infer from the foregoing that the provisions examined impose a requirement such as the one asserted by the claimant for the validity of the acts challenged here. Consequently, the objection is deemed unfounded. Based on what has already been developed in this recital, it is appropriate to analyze the claimant’s argument that there was a procedural defect concerning the lack of funds and the budgetary variations generated by the Municipalidad de San José. Opinion of the Court: On this issue, it must be noted that, as stated above, the restructuring approved by the Municipalidad de San José was, according to the record in these proceedings, conceived and justified for the purpose of preventing an economic deficit due to the effects of the Covid 19 Pandemic on the Municipalidad’s revenues in the year 2020.
It bears emphasizing that the objective was to adopt expenditure-containment strategies to avert a financial crisis or the materialization of a budget deficit. Accordingly, it must again be stressed that the basis identified by the Corporación Municipal in support of the reorganization was not an absolute lack of funds; on the contrary, it was justified by the objective of avoiding that scenario. In this regard, the resolution approving the restructuring—resolution 3, Article IV, of ordinary session N.12 held by the Corporación Municipal del Cantón Central de San José on 28 de julio del 2020—shows that, according to the financial analyses conducted as of junio del año 2020 and based on the financial forecast for that year, the Municipalidad was experiencing a substantial reduction in the Corporación’s core revenues, including revenues collected from business-license taxes, real property taxes, public-entertainment taxes, among others (Proven Fact 2).
This is also apparent from the justification preceding the Reorganization Plan (Proven Fact 3) and from official letter GAFTI-273-2021 dated 08 de diciembre del 2021 (Proven Fact 23). Consequently, the reasoning underlying the approval of the reorganization act was not based on a deficit or a lack of municipal resources to provide services, but rather on the need to use expenditure-containment measures to prevent the Corporación Municipal’s economic downturn from creating a precarious financial situation and affecting the institution’s essential services. In that scenario, whether or not there were budget surpluses in the years 2019, 2020 and 2021, the Municipalidad’s revenue levels before the Covid 2019 Pandemic crisis, the evidence that the Municipalidad did not have a budget deficit in the year 2020 (Proven Fact 21), and the information set forth in official letter GAFTI-337-2020 dated 11 de diciembre del 2020, signed by the Gerencia Administrativo Financiera (Proven Fact 14), are irrelevant because, as repeatedly stated, a lack of funds was not the justification invoked by the defendant Municipalidad for approving the functional reorganization (reorganización funcional).
Now, regarding budget amendments 9, 11, 13 and 14, which are challenged as acts undertaken in bad faith to sustain a reorganization that had not received budgetary approval from the Comptroller’s Office, it should be noted that the mere existence of budget amendments intended to achieve the reorganization objectives established by the Municipality does not, in itself, render them unlawful or constitute an overstepping of its administrative authority. Rather, they arise from the possibility, within the framework of organizational autonomy (autoorganización), of resorting to the contingency measures necessary to support the formulation of the reorganization plan, or even to address other adjustment needs in order to implement the expenditure-containment measures required to avoid a financial crisis as a consequence of the COVID-19 pandemic in 2020. Nor has it been demonstrated—it has merely been alleged—that the budgetary management measures imposed on the respondent institution in order to address the 2020 budget year and avoid a financial deficit were contrary to the technical and legal rules governing budget execution (ejecución presupuestaria). To reiterate, the approval of budget amendments to fund the measures undertaken to contain expenditure forms part of the Municipality’s exercise of budgetary self-management (autogestión presupuestaria municipal).
XI.Regarding the allegations concerning the specific reasons for eliminating the plaintiff’s position. Broadly speaking, the plaintiff asserts that the selection of the employees who were terminated was arbitrary and subjective, and that sufficient financial resources exist to maintain the Surveying Unit and all the personnel whom the local entity intends to remove; therefore, what actually persists is the mismanagement of resources. Court’s assessment: The list of proven facts establishes that the Reorganization Plan included a series of factors that would be evaluated and that constituted the guidelines for analyzing the terms and decisions of the process. In this regard, an examination of that instrument shows that the changes established within the organizational structure for the Surveying Unit, of which the plaintiff was a member, were based on the following justification: “Surveying Unit.
In order to address the current financial situation facing the country, this Institution, in pursuit of the interests of the Cantón Central, formally justifies the complete closure of the Surveying Unit, which reports to the Gerencia de Provisión de Servicios. This action is justified because the 2021 budget is subject to substantial restrictions on investment in various projects, and it is not anticipated that the existing capacity of the professionals in that area will be required for the projects to be carried out, given that these services could be contracted if necessary. As indicated by the Gerencia de Provisión de Servicios, the area will focus on ensuring continuity of essential services and meeting the principal needs of the Cantón. A total of 7 positions are to be eliminated from the Surveying Unit, which reports to the Gerencia de Provisión de Servicios. Of these, 2 positions are vacant, one for a Surveying Assistant and another for an Administrative Technical Assistant.
The employees working in that unit are listed as follows: [Nombre 007] Unit Supervisor-1 [Nombre 003] Professional-1 [Nombre 005] Professional Technician-1 [Nombre 006] Secretary, [Nombre 001] Surveying Assistant. It is important to note that the Surveying Unit Supervisor accepted voluntary employment mobility” (proven fact 3). The elimination of these positions is based on the expenditure-containment measures prompted by COVID-19 and Concejo Municipal Agreement 3 Agreement 3, article 4, of Ordinary Session No. 12, Concejo Municipal of July 28, 2020…” (proven fact 2). On that basis, the act dismissing the plaintiff was issued (proven fact 15). As can be seen from the referenced acts, the plaintiff’s allegation that his selection for inclusion among the positions to be eliminated under the Reorganization Plan was subjective or arbitrary cannot be established as fact. Without assessing the substantive technical reasonableness of the reorganization study, since that matter was not challenged in the complaint, the fact remains that the statement of reasons (motivación) for the dismissal decision corresponds entirely to the same grounds analyzed by the technical bodies as justification for eliminating structures that were not necessary or indispensable for the essential services falling within the authority of the Corporación Municipal.
Consequently, in addition to failing to substantiate his assertions regarding the feasibility of maintaining his position within the Municipalidad’s organizational structure, the plaintiff has presented no grounds supporting the alleged defect that his selection resulted from misuse of authority (desviación de poder) or a discriminatory act.
XII.Regarding the merits of the claims: a) Claim for annulment (pretensión anulatoria). The plaintiff seeks the following: “…1) That the following administrative acts be declared absolutely null and void: a. Resolution number ALCALDÍA 144-2020 of November 04, 2020, and the reorganization plan, of which I was not notified until that time and which was implemented through Concejo Municipal Agreement number 3, Ordinary Session 12, held on July 28, 2020, which must also be annulled. b. Resolution ALCALDÍA 2892-2020 of December 16, 2020, and Resolution ALCALDÍA 4661-2021 of February 15, 2021.” As explained in recitals (considerandos) VI, VII, VIII and IX, the challenged administrative acts are declared null and void. b) Claim for reinstatement (pretensión de reinstalación). The plaintiff requests: “…2) That I be reinstated to the position of professional technician 2, draftsperson, under the same working conditions and salary terms that I had at the time of dismissal….” Because the act ordering the plaintiff’s dismissal has been declared null and void, the plaintiff must be reinstated under the same conditions acquired in that post, in the position that he occupied at the time of dismissal, namely, the position of professional technician 2. c) Claim for damages (pretensión de daños y perjuicios).
Regarding pecuniary loss and damages (daños materiales y perjuicios), the plaintiff requests: “…3) That payment be ordered for back pay (salarios caídos), salary differentials, social-security contributions, annual bonus (aguinaldo), amounts allocated to the Fondo de Capacitación Laboral, accrued proportional vacation pay, and all other salary components and incentives, from the termination of my position until my actual reinstatement. Payment of net interest and inflation adjustment (indexación) on all those amounts from the time they should have been paid until actual payment. The amounts shall be determined during the judgment-enforcement stage….” In accordance with the declaration of nullity, the plaintiff is entitled to the wages not received since his termination. Nevertheless, the amount sought by the plaintiff cannot be awarded because, pursuant to section 566 of the Código de Trabajo, the amount of this item is subject to a mandatory statutory limitation, since this Chamber may recognize only “twenty-four times the employee’s total monthly salary as of the date the judgment becomes final.” For the calculation of that salary, the applicable salary differentials and other salary components and incentives must be considered, and the amount must be calculated during the judgment-enforcement stage.
Accrued proportional vacation pay, school salary payments (salarios escolares), and annual bonuses not received are awarded from the date of termination, subject at all times to the aforementioned limit of twenty-four salary payments established in the cited section 566, and must be calculated during the enforcement stage once this judgment becomes final. The request for inflation adjustment and interest on the items analyzed above must be denied, given the prohibition contained in the aforementioned section 566. With respect to social-security charges (employee and employer contributions), as well as the Régimen Obligatorio de Pensiones (ROP) and Fondo de Capitalización Laboral (FCL), pursuant to section 567 of the Código de Trabajo, notice of this judgment shall be provided to the CCSS for action within its authority. However, given the implications of the ordered reinstatement, the amount paid to the plaintiff as a result of the dismissal with employer liability (despido con responsabilidad patronal) must be deducted from the compensation awarded in this decision.
If those amounts exceed the compensation awarded, the defendant Municipalidad shall employ such mechanism as it deems appropriate to recover the outstanding balance arising from that item, including reimbursement of severance pay (cesantía), given the application of section 686 of the Código de Trabajo. Regarding non-pecuniary harm (daño moral): The plaintiff requests: “…4) That the Municipalidad be ordered to pay ten million colones for subjective non-pecuniary harm (daño moral subjetivo), as well as net interest and inflation adjustment from the date on which the decision awarding it becomes final until actual payment….” In light of the facts, this Chamber finds that compensation for non-pecuniary harm is warranted because an unlawful cause giving rise to liability has been established in this matter (section 170 of the LGAP). Following that reasoning, this Chamber finds that, through the execution of the acts declared null and void, the plaintiff’s emotional well-being was harmed under the rules of logic and human experience because he was subjected to a dismissal proceeding without respect for his right of defense and on the basis of nonexistent grounds.
This would logically have caused the plaintiff feelings of anguish, anxiety, and despair, particularly considering the length of time he had worked for the defendant Municipalidad and the historical moment at which the dismissal occurred, which itself created a crisis because of the effects of the Covid 19 Pandemic in the country. Under those circumstances, compensation for non-pecuniary harm in the amount of one million colones is deemed warranted, an amount considered appropriate and proportionate to the degree of harm suffered. Only interest, and not inflation adjustment, shall accrue on the compensation awarded, pursuant to section 1163 of the Código Civil, calculated from the date the judgment becomes final until actual payment.
XIII.Regarding the defenses (excepciones): As explained in recitals VI, VII, VIII and IX of this complaint, the legal defense raised by the defendant Municipalidad must be rejected.
XIV.Regarding costs: Pursuant to section 193 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, court costs and attorneys’ fees (costas procesales y personales) are imposed on the unsuccessful party by virtue of having lost. Relief from this award is warranted only when, in the Court’s judgment, there were sufficient grounds to litigate or when the judgment is rendered based on evidence whose existence was unknown to the opposing party. In this case, this panel finds no grounds for applying the exceptions established by the applicable law and departing from the rule that costs are imposed on the unsuccessful party. Consequently, the Municipalidad de San José is ordered to pay the plaintiff’s costs, together with interest calculated from the date the judgment becomes final until actual payment, with the amount to be calculated during the judgment-enforcement stage.
Therefore (Por tanto) The evidence submitted for better adjudication (prueba para mejor resolver) is rejected. The defense of lack of legal entitlement (falta de derecho) is rejected; consequently, the claim is granted, and anything not expressly granted shall be deemed denied. 1. Resolution number ALCALDÍA 144-2020 of 04 de noviembre del 2020, the reorganization plan implemented by Municipal Council agreement number 3, Ordinary Session 12, held on 28 de julio del año 2020, Resolution ALCALDÍA 2892-2020 of 16 de diciembre del 2020, and ALCALDÍA Resolution 4661-2021 of 15 de febrero del 2021 are declared null and void. 2. The claimant’s reinstatement is ordered under the same conditions acquired in that position, in the post he occupied at the time of dismissal, namely, the position of Professional Technician 2, Draftsperson. 3. The Municipalidad de San José is ordered to recognize and pay the claimant the following amounts, insofar as they have not actually and effectively been paid and upon submission of documentary evidence substantiating them: back pay (salarios caídos), salary differentials (diferencias salariales), thirteenth-month bonus (aguinaldo), proportional vacation pay (vacaciones proporcionales), and all other salary components and incentives, from the date the claimant ceased holding the position, subject to the limit established in art. 566 of the Código de Trabajo.
No interest or indexation may be awarded on those amounts because of the limitation established in that provision; the amounts shall be calculated during the judgment-enforcement stage (etapa de ejecución de sentencia). Regarding social security contributions (cargas sociales)—employee and employer contributions (cuotas obrero patronales), Fondo de Capitalización Laboral, and Régimen Obligatorio de Pensiones—once this judgment becomes final, it shall be communicated to the Caja Costarricense de Seguro Social for action within its jurisdiction. 4. In view of the implications of the reinstatement ordered, the amount paid as a result of the termination with employer liability (despido con responsabilidad patronal) shall be deducted from the compensation awarded in this ruling. If those amounts exceed the compensation awarded, the respondent Municipalidad shall use whatever mechanism it deems appropriate to recover the outstanding balance under that heading, including reimbursement of severance pay (cesantía) under the terms of art. 686 of the Código de Trabajo. 5.
The Municipalidad de San José is ordered to pay the claimant the sum of one million colones (1.000.000) as subjective non-pecuniary damages (daño moral subjetivo), together with interest on that amount from the date this judgment becomes final until payment in full, pursuant to art. 1163 of the Código Civil. 6. The Municipalidad de San José is ordered to pay the claimant’s legal costs (costas), together with interest pursuant to art. 1163 of the Código Civil, calculated from the date the judgment becomes final until payment in full; the amount shall be calculated during the judgment-enforcement phase (fase de ejecución de sentencia).
Laura Gómez Chacón Amy Miranda Alvarado Carlos José Mejías Rodríguez ???????????????
LAURA GOMEZ CHACON - DECIDING JUDGE ???????????????
AMY MIRANDA ALVARADO - DECIDING JUDGE ???????????????
CARLOS JOSE MEJIAS RODRIGUEZ - DECIDING JUDGE Goicoechea, Calle Blancos, 50 meters west of the BNCR, across from Café Dorado. Telephone numbers: 2545-0107 or 2545-0099. Ext. 01-2707 or 01-2599. Fax: 2241-5664 or 2545-0006. Email: [email protected]
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CONOCIMIENTO ACTOR/A:
[Nombre 001] DEMANDADO/A:
MUNICIPALIDAD DE SAN JOSE N° 2025007159 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL, SAN JOSÉ, GOICOECHEA, a las diecisiete horas con diecinueve minutos del dieciseis de Julio del dos mil veinticinco.- Proceso de conocimiento interpuesto por [Nombre 001], técnico en topografía, cédula de identidad número [Valor 001], representado por el licenciado Carlos Enrique Espinoza Salas, carné de colegiado 5782; contra la MUNICIPALIDAD DE SAN JOSÉ, representada por el Lic. Marco Vinicio Álvarez Mattey, cédula de identidad 1-1084-0603, abogado y notario, vecino de San José, actuando en calidad de apoderado judicial general.
Resultando
1. El 8 de noviembre del 2021, la parte accionante presentó demanda en esta jurisdicción con las siguientes pretensiones: "...1) La nulidad absoluta de los actos administrativos que dieron lugar a mi despido: a. la Resolución número ALCALDÍA 115-2020 del 05 de noviembre del 2020, y el plan de reorganización que hasta ese momento me es notificado y que se implementó mediante el acuerdo del Concejo Municipal número 3, Sesión Ordinaria 12, celebrada el 28 de julio del año 2020, el cual debe anularse también. b. La resolución ALCALDÍA 02889-2020 del 16 de diciembre del 2020. c. Y la resolución de la ALCALDÍA 00381-2021 del 08 de febrero del 2021.
3. El 19 de octubre del 2022, se llevó a cabo la audiencia preliminar con presencia de las partes, se fijaron las pretensiones, como se reseñó en el resultando 1, se determinaron los hechos controvertidos y se admitió la prueba de interés. (Imágenes 1144-1147 del expediente judicial); 4. El juicio oral y público se celebró el 25 de junio del 2025, en la audiencia, la parte actora presentó prueba para mejor resolver, desistió de la prueba testimonial. Se evacuó la prueba testimonial de la parte demandada, y se emitieron las conclusiones de ambas partes. Se declara el proceso como muy complejo de acuerdo a lo establecido en el numeral 111 del CPCA. (Sistema SIGAO); 5. En los procedimientos no se observan nulidades que deban ser subsanadas y, se dicta el presente fallo de forma unánime y dentro del plazo legal previsto; Redacta la jueza Gómez Chacón con el voto afirmativo y unánime de los jueces Amy Miranda Alvarado y Carlos José Mejías Rodríguez.
Considerando
I.Sobre la prueba para mejor resolver: Tanto la representación de la parte actora como la parte demandada presentaron prueba para mejor resolver, consistente en fallos judiciales de la sede laboral los cuales refieren a cómo de esta jurisdicción y de la Sala Constitucional han abordado el tema, los cuales constituyen antecedentes judiciales y no prueba en sí misma, por lo que deben ser rechazadas, sin perjuicio de su consideración en las consideraciones del fondo del asunto.
II.Hechos probados: Se tienen como hechos probados aquellos que resultan útiles para la resolución del presente asunto. 1. Mediante oficio ALCALDÍA-01081-2020 del 05 de junio de 2020, se comunicó al Sindicato de Trabajadores Municipales de Costa Rica, Sindicato Josefino Municipal Independiente, Asociación Profesionales Municipalidad de San José, Seccional Asociación Nacional de Empleados Públicos, Unión Nacional de Empleados Municipales, Sindicato Municipal Capitalino de Trabajadores, Sindicato Local de Policías, Presidente Seccional UNT-MSJ, Asociación Nacional de Empleados Municipales y a la Unión Nacional de Oficiales de Tránsito y Afines; una primera proyección a raíz de la pandemia del COVID 19 y que reflejaba una disminución en los ingresos al cierre de ese año de quince mil quinientos millones de colones, lo que obligaba a establecer medidas para aumentar ingresos y disminuir gastos, eliminando un total de 45 plazas fijas y el traslado de 67 colaboradores, restricción de pagos por tiempo extraordinario, implementación de horarios alternos y rotativos, sustitución de plazas vacantes.
Que siendo que la planilla municipal representa el 63% del presupuesto de egresos, se convocó a todas las organizaciones sindicales para exponerles las medidas que se tomarían de manera inmediata en materia de recursos humanos, tales como, pero no limitadas a la eliminación de 45 plazas fijas y el traslado de 67 colaboradores, restricción de pagos por tiempo extraordinario, implementación de horarios alternos y rotativos, sustitución de plazas vacantes. (Imágenes 755-759 del expediente judicial); 2. Mediante acuerdo 3, artículo IV, de la sesión ordinaria N. 12 celebrada por la Corporación Municipal del Cantón Central de San José, el 28 de julio del 2020, se acordó: "Primero: Autorizar al Alcalde Municipal que se encuentre en ejercicio, para proceder con la aplicación, trámite y ejecución de la figura jurídica de Movilidad Laboral Voluntaria. Segundo: Autorizar al Alcalde Municipal que se encuentre en ejercicio, para proceder con la aplicación, trámite y ejecución de la figura jurídica de Proceso de Reestructuración en la Municipalidad de San José.
Tercero: La aplicación de ambas figuras se hace de acuerdo y en respeto de toda la normativa que fundamenta e informa las mismas y en pleno respeto de las garantías, derechos y procedimientos contemplados en las leyes, en favor de los trabajadores de esta Institución. Cuarta: Finalmente, se autorizó de igual manera al Alcalde para que suscriba con el Banco que resulte con los mejores condiciones crediticias, un contrato de préstamo, por una suma de hasta cuatro mil millones de colones exactos para ser utilizados en los procesos de movilidad laboral voluntaria y reestructuración e incorporarlos en un presupuesto extraordinario". En su parte considerativa, expuso en lo que interesa, en el apartado trigésimo segundo que: "(...)TRIGÉSIMO SEGUNDO: Que la reorganización (con sus respectivas implicaciones) debe tener sustento en criterios técnicos y objetivos, con el debido respaldo escrito. Aunado a lo anterior, debe respetarse el derecho de defensa de los trabajadores implicados conforme a una serie de requisitos y consideraciones que son necesarios en todo proceso de reestructuración, los cuales, en principio, son aplicables sin distinción del nivel jerárquico que ostente el eventual servidor afectado con el proceso de reorganización que pueda adoptar la Municipalidad (...)".
(Imágenes 525-543 del expediente judicial); 3. En agosto del 2020, se emitió el Plan de Reorganización de la Municipalidad de San José, en este Plan en los Fundamentos de la estructura ocupacional, se señala en otros aspectos que a nivel de talento humano serán considerados en el proceso de reorganización de la Municipalidad, entre los que se destaca que: "Todo movimiento de personal, en especial la supresión de plazas será informada con antelación a los funcionarios afectados dándoles la oportunidad de ser escuchados y manifestarse sobre las modificaciones propuestas, de conformidad con las garantías constitucionales del debido proceso y el derecho de defensa". Se contempló en el estudio a las siguientes estructuras: a. Alcaldía, en relación al análisis de la Agencia Local de Desarrollo, el cual determinó, que por las funciones desarrolladas por ese órgano, debía eliminarse al Departamento de Desarrollo Económico, con su personal, así como la Oficina de Turismo. b. Gerencia Municipal y Desarrollo Urbano, en la que determinó eliminar la Dirección de Simplificación de Regulación y Control de trámites, trasladando dichas funciones al Departamento de Control Urbano, igualmente traslada la Plataforma de Servicios a ese departamento de Control Urbano.
En esta misma Gerencia, se determina la eliminación del Departamento de Gestión Ambiental y traslada su personal al Departamento de Servicios Ambientales. c. Gerencia Administrativo-Financiera y TI; en esta Gerencia, se determinó trasladar el proceso de Radio a Seguridad Ciudadana. En el Departamento de Servicios Generales, se decidió transformar las secciones de Transporte, Conserjería y Mantenimiento Automotor, a oficinas adscritas a cargo de un profesional, adscrito a Servicios Generales. d. Gerencia de Provisión de Servicios, en esta gerencia, se elimina la Sección de Diseño e Ingeniería, y pasa las funciones a la Sección de Mantenimiento de Edificación y Obras Municipales. Elimina la Sección de Organización y Participación Ciudadana y traslada esas funciones y el personal al área de Mejoramiento de Barrios, por su parte se propone trasladar las funciones de la Casa de la Justicia a un abogado de la Dirección Jurídica.
Se analizó además la transformación del Jefe de Departamento Económico a profesional 2, el encargado de Proceso 1 de la Oficina de Turismo a profesional 1, se elimina la plaza de Asistente de Gerencia del señor José Rolando Madrigal, así como la plaza de profesional 2, comunicadora, adscrita al Departamento de Habitad Humano de la señora Carmen Azofeifa. De la Sección de Comunicación, se elimina la plaza de profesional 1 de la señora Grettel Brizuela y del profesional Gilberto Luna, quien se acogió a la movilidad laboral, manteniendo esa sección únicamente dos plazas de profesional 2. De la Dirección de Asuntos Jurídicos, se elimina 4 plazas de profesional 2, correspondiente a los profesionales Sheila Barquero Torres, Alexander Cerdas Rojas, Oscar Eduardo Corrales Fernández y Rosalía Cubero Pérez. De la Gerencia de Gestión Municipal, con relación a la eliminación de la Dirección de Simplificación, Regulación y Control de Trámite, se elimina la plaza de la Dirección, el cual se acoge a movilidad y se pasa al personal a Control Urbano a excepción de la secretaria que es trasladada a la Dirección de Talento Humano.
La plataforma pasa todo su personal a depender de la Gerencia. Del Departamento de Gestión Ambiental se suprime la plaza de jefatura, la cual se acoge al proceso de movilidad laboral, y el resto del personal pasa al Departamento de Servicios Ambientales. De la Dirección Administrativa, se elimina una plaza de profesional 2. Del Departamento de Recursos Materiales y Servicios, se elimina la plaza de profesional 2 de la señora Mayela Prado, que se acoge a movilidad laboral, y se elimina la plaza de técnico de la señora Geanina Bepalme Silva. De la Sección de Conserjería se elimina y se traslada al personal, se reclasifica el puesto de Jefe de Sección a profesional 2, y se elimina el subjefe de Departamento, del señor Walter Sancho. La Sección de Transportes, se elimina y se pasa como staff del Departamento de Servicios Generales al puesto de Jefe a profesional 2. Se eliminan 3 plazas de operador de equipo.
De la Sección de Mantenimiento Automotor, se suprime la plaza de la jefatura, de Gustavo Araya González, y el resto de personal se traslada al Departamento de Servicios Gerenciales. Un asistente de gerencia se transforma a profesional 2, se elimina la plaza de Marvin Cedeño Gutiérrez de la Dirección de Tecnología. Se transforma la plaza de 1 encargado de proceso a profesional 1, se elimina la plaza de encargado de proceso 2 de la señora Elida Musmamo, se prescinde de la plaza de técnico de profesional 1, de [Nombre 008]. De los asistentes de gerencia, se eliminan 2 plazas, una por movilidad laboral, y la otra se elimina correspondiente a [Nombre 011]. En el Departamento de Servicios Ambientales, se elimina 2 plazas de profesional 1 de las señoras [Nombre 009] y [Nombre 010] y una plaza de profesional 2 de la señora [Nombre 012]. En el proceso de topografía se suprimen 7 plazas, 2 plazas vacantes, 1 auxiliar de topografía ([Nombre 001]), 1 asistente técnico administrativo ([Nombre 005]) y el encargado del proceso que se elimina por movilidad laboral ([Nombre 003]).
La Sección de Diseño e Ingeniería, se elimina y se pasan funciones a la Sección de Edificaciones Municipales y Obras Municipales, por lo que se elimina las plazas del Jefe de Sección ([Nombre 027]), se elimina 3 plazas de profesional 2, ([Nombre 031], [Nombre 014], [Nombre 015]), se elimina la plaza de técnico profesional 1, ([Nombre 028]), se elimina 1 asistente técnico ([Nombre 017]) y una plaza de técnico 2 ([Nombre 016]). De la Sección de Desarrollo de Obras, se elimina 5 plazas, la jefatura que se transforma a profesional 2, ([Nombre 018]), se reubica 1 plaza de profesional 2 ([Nombre 022]), se elimina una plaza de profesional 2 ([Nombre 023]), se reubica una plaza de profesional 2 ([Nombre 019]) y se reubica la plaza de la secretaria ([Nombre 020]). La Sección de Organización y Participación Ciudadana se suprime como dependencia, se elimina la plaza de jefatura por movilidad, ([Nombre 021]) y el resto de personal se traslada a Mejoramiento de Barrios bajo el mismo puesto, con excepción de una plaza de profesional 2, la cual se elimina.
Por su parte las plazas de profesional 1 ([Nombre 030]) y técnico Administrativo ([Nombre 026]) de Habitad Humana se traslada a Mejoramiento de Barrios, en conjunto con la plaza de secretaria ([Nombre 029]) y de técnico municipal ([Nombre 025]). Se transforman 5 plazas de encargado de proceso 1 a profesional 1 y 9 plazas de encargado de proceso 2 a profesional 2 y una plaza de encargado de proceso se elimina por movilidad. En Auditoría se transforman 4 plazas y se eliminan 4 plazas vacantes. En total se transforman 26 plazas, se eliminan 31 plazas por reestructuración, se eliminan 104 plazas por movilidad, se suprimen 60 plazas vacantes y se eliminan 43 pluses, lo que contabiliza un total de afectación sobre 264 plazas por los diferentes factores. Y específicamente respecto a la reestructuración, un total de 117 plazas, según el estudio de reorganización agosto 2020 y sus anexos. En este Plan, se contempló el cierre total del proceso de Topografía, en relación a este proceso señaló y justificó lo siguiente: "(...) iii.
Proceso Topografía. Con el fin de enfrentar la actual situación financiera que afronta el país, esta Institución en procura del beneficio del Cantón Central, justifica de manera formal el cierre completo del Proceso de Topografía, adscrito a la Gerencia de Provisión de Servicios. Dicha acción, se justicia en que el presupuesto 2021 cuenta con una fuerte restricción en cuanto a inversión en diferentes proyectos y no se prevé que la capacidad instalada de los profesionales de esa área sea necesaria para los proyectos que se ejecuten, siendo que estas labores podrían ser contratadas en caso de necesidad. Según lo indicado por la Gerencia de Provisión de Servicios, el área se centrará en brindar la continuidad de los servicios esenciales, así como cubrir las principales necesidades de Cantón. Las plazas a suprimir en el Proceso de Topografía, adscrito a la Gerencia de Provisión de Servicios, son en total 7, de las cuáles hay 2 plazas vacantes, una de Auxiliar de Topografía y otra de Asistente Técnico Administrativo, los funcionarios que laboran en dicho proceso y se desglosan de la siguiente manera: [Nombre 007] Encargado Proceso-1, [Nombre 003] Profesional-1, [Nombre 005], Técnico Profesional-1, [Nombre 006] Secretaria, [Nombre 001] Auxiliar Topografía.
Es importante indicar que el Encargado de Proceso de Topografía se acogió a la movilidad laboral voluntaria. La eliminación de estas plazas está fundamentada en la contención del gasto provocado por el COVID-19 y el acuerdo del Concejo Municipal Acuerdo 3, artículo 4, de la Sesión Ordinaria No. 12, Concejo Municipal del 28 de julio del 2020". (Imágenes 545-647-753 del expediente judicial); 4. El 4 de setiembre del 2020, mediante oficio DTH-027-2020, suscrito por el Director de Talento Humano del ente accionado, dirigidos al Secretario de la Junta de Relaciones laborales, le indicó lo siguiente: "...En atención a su oficio JRL-091-2020 del 28 de agosto, en el que nos solicita el nombre de los funcionarios movilizados voluntariamente, así como los reorganizados, además del puesto y ubicación funcional de cada uno y el impacto financiero de dichos movimientos, le informo que el Programa de Movilidad Laboral Voluntaria fue ampliado mediante Circular ALCALDÍA-00016-2020 hasta el día de ayer 3 de setiembre por tanto las solicitudes recibidas en esta nueva ampliación están siendo valoradas para resolución de la Alcaldía.
Además, la información solicitada de ambos procesos puede ser entregada una vez aprobada por el Concejo Municipal, en vista de que tanto el documento de Presupuesto 2021 como los estudios que lo respaldan están a nivel de proyecto, los cuales pueden ser modificados total o parcialmente antes de su aprobación. Por consiguiente, la información fidedigna, asertiva y formalmente válida que se les entregará es la que resulte contenida en el acuerdo respectivo una vez aprobada por el Concejo...". Igualmente, el 4 de setiembre del 2020, mediante el oficio DTH-044-2020, el mismo remitente le informó al secretario de la Junta de Relaciones Laborales lo siguiente: "...En adición a nuestro oficio DTH-027-2020, en atención a su oficio JRL-091-2020 del 28 de agosto 2020, le remitimos informe denominado “Plan de Reorganización” una vez aprobado el Presupuesto Municipal 2021 mediante Acuerdo 1, Artículo Único, Sesión Extraordinaria 009, del 9 de setiembre de 2020...".
El documento cuenta con 7 anexos según el siguiente detalle: 1. Plazas vacantes por suprimir; 2. Movilidad Voluntaria; 3. Diagnóstico Dirección Asuntos Jurídicos; 4. Reorganización; 5. Transformaciones de personal; 6. Asistentes de Gerencia y 7. Auditoría. (Imágenes 804-805 del expediente judicial). 5. El 08 de setiembre del 2020, se presentó una copia ante el Concejo Municipal del Plan de Reorganización Agosto 2020, realizado por los señores [Nombre 002], Alcalde; Edgar Sandoval Montero, Gerente Administrativo Financiero TI, Mario Vargas Serrano, Gerente de Gestión Urbana, Marco Vinicio Corrales, Gerente Provisión de Servicios, Floribeth Molina, Directora de Planificación Estratégica, Allan Vásquez Salazar, Director de Talento Humano. (Plan de reorganización, imágenes 550-645 del expediente judicial); 6. Mediante acuerdo 1, artículo único de la sesión extraordinaria 009, celebrada por el Concejo Municipal el 09 de setiembre del 2020, se acordó: "A la luz del Dictamen 037-CHP-2020 de la Comisión de Hacienda y Presupuesto el Concejo Municipal, recibe, discute, conoce y aprueba el POA-PRESUPUESTO ORDINARIO 2021, y sus respectivas enmiendas por un monto de ¢69.538.706.215.23 (sesenta y nueve mil quinientos treinta ocho millones setecientos seis mil doscientos quince con 23/100)".
En dicho presupuesto se incorporó la partida correspondiente a lo autorizado mediante Acuerdo No.1, Articulo IV, de la Sesión Ordinaria No. 013 celebrada por la Corporación Municipal del Cantón Central de San José el 04 de agosto del presente año, en la que se aprobó se suscribiera con el Banco de Costa Rica un empréstito hasta por la suma de ¢4.000 millones (cuatro mil millones de colones), con el fin de utilizar el endeudamiento como recursos para cumplir con las obligaciones para el pago de las prestaciones legales de los funcionarios municipales, en donde se incluye en este documento la suma de ¢1.500,00 millones. Igualmente incorporó en lo relacionado con la partida de comisiones e intereses en relación con los egresos, se asignaron recursos por la suma total de ¢1.500,00 millones, y en el Presupuesto Extraordinario 2-2020, se incorporaron ¢2.500,00 millones para un total de ¢4.000,00 millones.
Lo anterior con fundamento en el Acuerdo No.1, Articulo IV, de la Sesión Ordinaria No.013 celebrada por la Corporación Municipal del Cantón Central de San José el 04 de agosto del año 2020 y con fundamento en el acuerdo 3 Sesión Ordinaria 12, celebrada el día 28 de julio del año 2020, emitido por el Concejo Municipal de San José, en el que se autoriza al Alcalde Ing. [Nombre 002], en el por tanto, a proceder con la aplicación, trámite y ejecución de la figura jurídica de Movilidad Laboral Voluntaria y Proceso de Reestructuración. Dado lo anterior, se incorporó adicionalmente la suma de ¢320.0 millones en la partida de intereses sobre préstamos de instituciones públicas financieras, para honrar el pago al BCR. En las partidas ordinarias, en el Programa 1, se designa un monto de 15.050.669.810 millones para remuneraciones, lo que implica un 52.70% del presupuesto total del programa 1. En el programa 2, se incluye para remuneraciones el monto de 22.028.570.122 millones.
En el programa 3, se incluye para el pago de remuneraciones el monto de 831.812.019 millones de colones. (Imágenes 466-524 del expediente judicial); 7. El 9 de octubre del 2020, el Secretario de la Junta de Relaciones Laborales de la entidad demandada, mediante oficio JRL-112-2020, certificó lo siguiente: "...En atención a su nota por la cual solicita: Certificar si se cumplió con el procedimiento establecido en el artículo 16 inciso b-) de la Convención Colectiva de Trabajo vigente, le informo que esta Junta de Relaciones Laborales no tuvo participación alguna en el proceso de Reorganización propuesto por la administración y aprobado a nivel de Concejo. En este sentido no se cumplió con lo señalado en la normativa supra indicada. Se le remite el estudio presentado por el Director de Recursos Humanos a la Junta de Relaciones Laborales, después de haber sido aprobado por el Concejo Municipal, nunca ni con el conocimiento ni con la aprobación de esta Junta de Relaciones Laborales...".
(Imágenes 61-62, 167-168 del expediente judicial); 8. Mediante resolución ALCALDÍA-144-2020 del 4 de noviembre del 2020, se resuelve por parte de la Alcaldía de San José, respecto del señor [Nombre 001], lo siguiente: "De conformidad al Plan de Reorganización Agosto 2020, acuerdos del Concejo Municipal previamente citados, estudios técnicos y financieros, esta Alcaldía, con el fin de cumplir con los objetivos y metas previamente establecidos en la presente resolución, le informa que la Municipalidad ha emprendido todas las acciones necesarias tendientes a la desvinculación de la plaza que ocupa, motivo por el cual, bajo el principio de buena fe, contenido en el artículo 19 del Código de Trabajo, en este acto, se otorga el plazo de 10 días hábiles para manifestar lo que considere pertinente. Se le advierte que ante la manifestación que se realice contra este acto, deberá señalar medio o lugar dentro del perímetro del Cantón Central de San José, para atender futuras notificaciones bajo apercibimiento de que de no manifestarse de manera alguna, de no aportar medio o lugar o si el lugar señalado no fuere hallado por impreciso o inexacto, no existiere o se negaren a recibir las notificaciones, todas las futuras resoluciones que se dicten e incluso la resolución final se tendrán por notificadas con solo el transcurso de 24 horas de dictadas según el artículo 11 de la Ley 8687.
En el caso de que se aporte como medio un número de fax, se le solicita que el mismo sea de ingreso automático (que no pida tono)..." (Imágenes 71-79, 132-141, 147-156 del expediente judicial); 9. El 11 de noviembre de 2020, el actor formuló un recurso de revocatoria con apelación en subsidio y nulidad concomitante ante la Municipalidad de San José contra la resolución administrativa ALCALDIA-144-2020, del 4 de noviembre del 2021, en contra del acto administrativo mediante el cual se le comunicó y se le confirió audiencia en torno al plan de reorganización institucional y la comunicación de la supresión y desvinculación de su plaza de auxiliar de topografía. En tal impugnación, planteó una gestión en la que solicitó: “(…) 1) De conformidad con lo expuesto se solicita la interrupción del término de la audiencia o emplazamiento para referirme al proceso de reorganización. (…) 4) La información solicitada es la siguiente: - Análisis de la Dirección de Talento Humano. – Criterio de la Dirección de Planificación Estratégica Institucional. – Estudios y criterios técnicos contables y financieros. – Minutas de trabajo que se realizó para determinar la ausencia absoluta de fondos y crisis financiera de la Municipalidad de San José (…)” (Imágenes 101-105, 127-131 del expediente judicial); 10.
El 20 de noviembre de 2020, el actor planteó ante la autoridad recurrida un escrito titulado “CONTESTACIÓN EN ABSOLUTA INDEFENSIÓN Y VIOLACIÓN AL DEBIDO PROCESO DENTRO DEL PLAZO OTORGADO DE 10 DÍAS DE LA COMUNICACIÓN DEL PLAN DE REORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL Y LA COMUNICACIÓN DE LA SUPRESIÓN Y DESVINCULACIÓN DE MI PLAZA” ante el Alcalde de San José, en el que se refiere a lo relacionado con el oficio ALCALDÍA-144-2020, del 4 de noviembre del 2020, en el que se solicita se deje sin efecto la desvinculación de su plaza, se atiendan los recursos de revocatoria interpuestos y se ponga en conocimiento los documentos base de la reorganización. (Imágenes 317-333 del expediente judicial); 11. El 2 de diciembre de 2020, mediante oficio ALCALDÍA-02719-2020, el Alcalde de la municipalidad demandada, resolvió el recurso de revocatoria con apelación en subsidio y nulidad concomitante, así como gestión presentada denominada contestación en absoluta indefensión y violación al debido proceso interpuesto por [Nombre 001], en el cual se dispuso lo siguiente: “(…) POR TANTO Por las razones de hecho y derecho expuestas, este Despacho RECHAZA el recurso interpuesto en todos sus extremos, toda vez que el mismo es una actuación de mero trámite, al tratarse dicho acto de una etapa inicial; motivo por el cuál debe rechazarse la gestión inadmisible al no contar el acto recurrido con efectos propios en los términos a su vez dispone el artículo 36 inciso c) del Código Procesal Contencioso Administrativo y artículo 163 inciso 2 de la Ley General de la Administración Pública.
En relación a las manifestaciones presentadas, tome nota que las mismas no resultan de recibo sin embargo se tienen por recibidas de conformidad con lo que establece el principio de buena fe contenido en el artículo 19 del Código de Trabajo (…)”. (Imágenes 85-97 del expediente judicial); 12. El 9 de diciembre del 2021, el actor interpuso recurso de amparo ante la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, al respecto indicó que: "...el 6 de noviembre de 2020 se le notificó la resolución ALCALDÍA-144-2020, del 4 de noviembre del 2020, suscrita por el Alcalde de San José, en la que se indicó: “De conformidad al Plan de Reorganización agosto 2020, acuerdo del Concejo Municipal previamente citados, estudios técnicos y financieros, esta Alcaldía, con el fin de cumplir con los objetivos y metas previamente establecidos en la presente resolución, le informa que la Municipalidad ha emprendido todas las acciones necesarias tendientes a la desvinculación de la plaza que ocupa, motivo por el cual, bajo el principio de buena fe, contenido en el artículo 19 del Código de Trabaja, en este caso, se otorga el plazo de 10 días hábiles para manifestar lo que considere pertinente (…)”.
Reclama que a tal resolución no se adjuntó información alguna. Aclara que, planteó un recurso de revocatoria con apelación en subsidio y nulidad concomitante, mediante el que solicitó que se suspendiera el plazo de diez días otorgado para formular sus alegatos, pues la información a la que debía referirse no se adjuntó. Indica que planteó una gestión en la que solicitó que se le entregaran los documentos que se indicaban en la resolución ALCALDÍA-00144-2020. Reclama que tal información no le ha sido entregada. Refiere que ya venció el plazo para formular sus alegatos, así como el plazo de ley para que la autoridad recurrida le facilitara la información peticionada. Acota que en su escrito ante la alcaldía requirió: “1) De conformidad con lo expuesto se solicita la interrupción del término de la audiencia o emplazamiento para referirme al proceso de reorganización.
III.Hechos no probados: De relevancia para los efectos de este proceso se tienen los siguientes: 1. Que el cese del actor obedeciere a un acto antojadizo, arbitrario o discriminatorio o que hubiera mediado mala fe. (No se ubica prueba en tal sentido). 2. Que la situación financiera de la Municipalidad de San José no se hubiere visto afectada en sus ingresos debido a la pandemia Covid-19, para el período presupuestario 2020-2021. (No se ubica prueba en tal sentido). 3. Que, a pesar de la alegada falta de fondos para justificar la reorganización, la Municipalidad abriera concursos tendientes a la contratación de nuevo personal, aún posterior a la ejecución del despido del actor. (No hay prueba en autos que lo acredite). 4. Que la Municipalidad de San José, haya afectado al menos al 60% de los empleados de la Municipalidad de San José, con el proceso de reorganización institucional Agosto 2020. (No hay prueba pertinente que lo acredite)
IV.Objeto del proceso: La parte accionante requiere la nulidad de la conducta administrativa desplegada por el Alcalde Municipal de San José, que culminó con el cese de su relación laboral, con motivo de un proceso de reestructuración, al considerar que transgredió el debido proceso, el principio de legalidad, así como la falta de los elementos esenciales del acto administrativo, que producen la nulidad. Solicita en ese sentido el reconocimiento de los daños y perjuicios. En ese sentido desarrolla la parte actora los siguientes motivos de nulidad. 1) Vicio en el elemento procedimiento. Acusa que, sin cumplir con los requisitos previos para llevar a cabo un proceso de reorganización administrativa, ni conferirle un traslado de un procedimiento previo, mediante un acto que estima abiertamente ilegal e infundado, sin motivación ni contenido, fue injustamente despedido. Señala que la reorganización de la Municipalidad de San José viola el principio de estabilidad laboral previsto en el canon 192 de la Constitución Política.
Estima que la validez de una reorganización requiere de varios requisitos: - existencia de un estudio técnico justificativo previo; - que el estudio cuente con diagnóstico del problema y sugerencia de solución; - que reciba aprobaciones debidas; - que cuente con el contenido presupuestario suficiente; - el acto que determine la reorganización debe de estar motivado. Señala que en este caso el ente accionado comenzó por el final ya que el Concejo primero adoptó el acto que determinó la reorganización, sin estudios previos, sin presupuesto y sin las aprobaciones de la Contraloría General de la República y la Junta de Relaciones Laborales. No se toma acuerdo previo para realizar los estudios para aplicar la movilidad voluntaria y reestructuración, sino que de una vez aprueba el proceso y gestiona un préstamo de 4 mil millones de colones para el pago de prestaciones. Advierte que no existió déficit financiero para implementar la reestructuración por lo que su despido es ilegal, aún con responsabilidad patronal.
Afirma que la reorganización lesiona los numerales 191 constitucional, 10 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP). 2. Violación al principio de legalidad: Señala que las autoridades recurridas violentaron el principio de legalidad por quebranto de los numerales 308 de la Ley General de la Administración Pública, 155 y 159 del Código Municipal, y el numeral 16 de la Sexta Convención Colectiva de la Municipalidad de San José. Señala que el numeral 308 de la LGAP, dispone de la necesidad de un procedimiento de observancia obligatoria cuando el acto final pueda causar perjuicio grave al administrado, imponiendo, suprimiendo o denegándose derechos. Señala que tal numeral se ve reforzado por lo establecido en el numeral 155 del Código Municipal en relación del 159 también de ese cuerpo normativo, que refiere que suprimir la estabilidad laboral de los funcionarios municipales es posible siempre que se realice una fundamentación en estudios técnicos, para cierre de programas, reducción forzosa de servicios por falta de fondos o la reorganización de sus dependencias que el buen servicio público exija.
En el caso expone hay una violación al principio de legalidad, en el tanto la Municipalidad omitió estudio técnico calificado que pudiera validar de manera objetiva, transparente y seria la reorganización administrativa que aquí se impugna. Agrega además que el numeral 159 del Código Municipal expone la obligación de acudir a un procedimiento ordinario referenciado en el numeral 308 de la LGAP, para emitir su despido, por el fuero especial de protección que encierra el ordinal 159 del Código de referencia. Al haberse obviado este procedimiento, no se violentó el principio de legalidad, sino el de defensa y debido proceso. Expone que el numeral 62 de la Constitución Política establece que las convenciones colectivas tienen fuerza de ley entre las partes, en ese sentido el numeral 16 de la Convención Colectiva, establece tres requisitos adicionales al numeral 155 del Código Municipal, los cuales consisten en que cualquier organización debe afectar al menos al 60% de los trabajadores (al menos 1800 funcionarios, sin embargo solo despiden a 31 funcionarios), que exista una falta absoluta de fondos, lo cual es irreal, y que medie previa comprobación de la falta de fondos por parte de la Contraloría General de la República y de la Junta de Relaciones.
Señala que la Municipalidad primero aprobó el estudio de Reorganización sin que dicho estudio entrara primero a la Secretaría Municipal. Segundo aprobó el proceso de reorganización sin que afectara al menos al 60% de los trabajadores, sin que existiera una falta de fondos y sin la participación y comprobación de la Contraloría y la Junta de Relaciones Laborales de la real situación financiera de la Municipalidad. Expone que en su caso era obligatorio para la Municipalidad proceder con una serie de procedimiento previos que constituyen elementos esenciales para justificar su despido, por lo que ante su incumplimiento debe recaer la nulidad. Si bien la Municipalidad puede acudir a procesos de reorganización constitucionalmente tutelados, lo cierto es que tal potestad está sujeto a requisitos, trámites, formalidades y presupuestos que son parte esencial del debido proceso, lo cual debe garantizarse a todo trabajador, a fin de que no sea objeto de actos discriminatorios, abusivos o ilegales, lo cual fue incumplido, por eso su despido es injusto e ilegal.
Expone que se violenta lo señalado en la Convención Colectiva, numeral 16, por cuanto no se contaba con criterios, sólidos, técnicos, objetivos, calificados que validen la reestructuración, en el cual se demostrara que la supresión de su plaza implicara una mayor eficiencia y la optimización de recursos de la Municipalidad. Igualmente se violentó el procedimiento por cuanto el proceso de reorganización nunca llegó a la Secretaría Municipal a efecto de que fuera conocido por el Concejo Municipal, y se diera su aprobación, lo cual fue omitido, en el tanto el Plan de reorganización nunca fue aprobado en su contenido y disposición para suprimir 31 plazas, en consecuencia, la ejecución final de la reorganización municipal se autorizó su inicio sin conocer la necesidad que ese proceso se ejecutara. Por ello nunca fue aprobado por el Concejo Municipal, en mérito le falto dicho requisito esencial en materia de competencia y de procedimiento legal, en ese caso la reestructuración y los acuerdos aprobados para ese fin poseen vicios de nulidad.
De igual forma no se efectuaron para los estudios técnicos y objetivos, las minutas de trabajo y las visitas de campo. Tampoco se contó con la aprobación y visto bueno del MIDEPLAN, omisión sustancial e insubsanable, lo que demuestra que los elementos mínimos en razón de respetar el debido proceso como lo era la Aprobación del Concejo Municipal, solicitar la eliminación de su plaza ante la Contraloría General de la República, a efecto de poner bajo su conocimiento los estudios y estados financieros para referirse sobre ello. Tampoco fue otorgado el V.B. de la Dirección General del Servicio civil. 3. Vicio en el elemento procedimiento, falta de estudios técnicos: La Administración cuenta con la competencia para efectuar procesos de reorganización, sin embargo, deben ser efectuados bajo el principio de buena fe y transparencia acorde al numeral 19 del Código de Trabajo y que se contempla en el ordinal 16 de la LGAP, conforme a las reglas de la ciencia y la técnica.
Relata que las fechas son relevantes, por cuanto, en el mes de julio del 2020, se dictó el acuerdo número 3 sesión ordinaria 12 del 28 de julio del 2020, en la que no se tenían los requisitos esenciales mencionados. Se trata de requisitos previos necesarios que debían de tenerse al momento de iniciar el proceso, y no irlo buscando y ejecutando el camino, mucho menos al final de su ejecución. Cuestiona que se autoriza al alcalde a proceder con la aplicación de la movilidad laboral y reestructuración sin contar previamente con los estudios. Es lógica procedimental que primero se establece la necesidad comprobada por parte de la Administración Pública y después se ordena la ejecución, lo cual no sucedió en su caso. En este asunto primero se autoriza un préstamo para la reorganización, la efectuó y ordenó ejecutarla y luego se hicieron los estudios correspondientes, lo que genera un vicio de nulidad y violación al debido proceso.
Relata que en ese sentido la CGR fue lapidaria, al señalar mediante el oficio DFOE-DL-2409 del 11 de diciembre del 2020, la improbación de la partida presupuestaria de movilidad laboral y reorganización, por no haber aportado los estudios técnicos. Relata que ese mismo órgano contralor emitió los oficios DFOE-DI-2802 del 18 de diciembre del 2020 y el DFOE-DI-2809 del 18 de diciembre del 2020, relacionados con denuncias de los trabajadores de la Municipalidad de San José. Insiste que, ante la falta de estudios técnicos, esa instancia improbó el presupuesto ordinario y extraordinario referente al proceso de reorganización. Cuestiona que ese estudio nunca le fue notificado ni se puso en su poder junto con los antecedentes y respaldos documentales y que debía de hacerlo de previo a que se autorizara a la Alcaldía con la figura de reestructuración. Se violenta lo establecido en el numeral 16 de la Convención Colectiva, por no contar con los estudios técnicos que demostrara la falta absoluta de fondos.
No se acompaña de criterios técnicos que demuestren que la supresión de las plazas implicará una mayor eficiencia de los recursos, se trata de un despido discriminatorio bajo la excusa de la reorganización y bajo mala fe de una simulación de déficit financiero. 4. Vicio en el elemento procedimiento por no haber sido aprobado el proceso de reorganización por la Junta de Relaciones Laborales y por la Contraloría General de la República, lo cual conlleva la nulidad del despido: reprocha vicios en el procedimiento ya que la reorganización no fue aprobada por la Junta de Relaciones Laborales y la CGR. Una vez más, reclama que ese proceder lesiona el artículo 16 de la Convención Colectiva, ya que las autoridades municipales no dieron audiencia a la Junta de Relaciones para el suministro de los informes correspondientes y objetivos que respalden ese proceso, para que ese órgano emita criterio y pueda establecer mérito, razones y justificaciones para efectuar el proceso.
Considera que el inciso b) de esa norma mencionada es claro en cuanto al deber de esa Junta de verificar si existe falta absoluta de fondos, lo que no se ha cumplido. Señala que por oficio JRL-112-2020 del 09 de octubre del 2020 de la Secretaría de esa Junta, se indicó no haber tenido participación en el proceso. Remite a los oficios citados de la CGR para afirmar que es evidente que esa instancia no participó en el proceso. A su juicio, ello introduce un vicio de nulidad absoluta. Además, reprocha debía contarse con el criterio técnico de la Dirección del Servicio Civil de acuerdo a lo señalado en los numerales 129 y 134 del Código Municipal, lo cual no se realizó. 5. Vicio en el procedimiento de no haberse acreditado por parte de la Municipalidad estar en la situación de una falta absoluta de fondos y las razones por las cuales las partidas de presupuesto ordinario y extraordinario, así como las variaciones presupuestarias números 9, 11, 13 y 14 del 15 de diciembre del 2020: Acusa que no existen estudios financiero-contables debidamente auditados por los cuales se pueda comprobar el estado económico que implicara la aplicación de la medida laboral más gravosa como es la reestructuración.
Al contrario, se demuestra que la Municipalidad tenía fondos suficientes y que no existía necesidad de recurrir a este proceso. Destaca que al improbar la CGR el préstamo de 4 mil millones de colones para el pago de prestaciones legales se acredita que tenía el dinero necesario, por lo que, dice, tomando las certificaciones de la Contadora Municipal queda demostrado que lo que se dio fue una simulación de déficit financiero para proceder con un despido abusivo. Estima que la prueba de suficiencia económica se da con el oficio GAFTI-337-2020 del 11 de diciembre del 2020, en el que el Gerente Administrativo Financiero expresa que de acuerdo con los Estados financieros al cierre 2018 y 2019, que son de períodos cerrados, la Municipalidad no ha tenido déficit financiero. Esto se demuestra además por la certificación número DConnt.392-2020 del 11 de diciembre del 2020 y por el estado de cuenta emitido por el Gerente Financiero de la Municipalidad, que indica que a julio del 2019, el ente cuenta con un superávit de ¢6.753.100.897.75.
Acota que, según las estadísticas de la CGR, desde el 2010 al 2020 el ente ha tenido superávit, siendo el del 2020 de ¢8.407.23 millones. Expone que lograron desviar ¢1.127.447.932.00 para el pago de prestaciones. Para ello hicieron las modificaciones presupuestarias números 9, 11, 13 y 14 el día 15 de diciembre por parte del Concejo, para burlarse de la CGR y poder infringir la Convención Colectiva. Prosigue, en la resolución R-DC-24-2012 de las 09 horas del 26 de marzo del 2012, la CGR dispuso una serie de normas técnicas en materia de presupuesto público, número N-1-2012-DC-DFOE, estableciendo que las Administraciones pueden hacer modificaciones presupuestarias en tanto se apeguen al principio de legalidad. Dice, en el presente caso no se está ante el presupuesto fáctico expuesto en la norma 4.3.5, porque la falta de fondos para el pago de las prestaciones legales producto de la movilidad laboral y de la reestructuración se debió a la improbación de la Contraloría General de la República, y no de ajustes de tipo cuantitativo y cualitativo del presupuesto.
Lo que ocurrió en este caso fue que por una orden del órgano contralor, por oficio número DFOE-DI-2802 del 18 de diciembre del 2020, de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa, Área de Denuncias e Investigación, de la Contraloría General de la República, ratificado por el oficio DFOE-DI-2809 del 18 de diciembre del 2020, de esa misma División, se dispuso el rechazo del presupuesto por no haber aportado los estudios técnicos a los que alude el artículo 155 inciso b) del Código Municipal. Ante dicha situación, lo que debieron de haber efectuado los jerarcas de la Municipalidad de San José, es no seguir adelante con el proceso de reorganización, y en vez de desviar fondos de otras partidas, desistir de una reforma fallida, que no cumplió con el requisito esencial de presentar los estudios técnicos a la Contraloría General de la República. De este modo, era por la vía de la aprobación presupuestaria bien sea ordinaria o extraordinaria al amparo del canon 16 de la Convención Colectiva.
Insiste en que en las modificaciones presupuestarias la norma supra citada establece una serie de presupuestos jurídicos y legales con los cuales no cumplió la Municipalidad de San José, dispuestos en la norma 4.3.5, 4.3.11, 4.3.12, y 4.3.13., preceptos que cita. Estima que el ente local no cumplió con esas exigencias dado que: a) No se trata de un ajuste cuantitativo y cualitativo al presupuesto b) No es un ajuste necesario para el cumplimiento de los objetivos y metas, que se deriven de cambios en el ámbito interno y externo de índole económico, financiero, administrativo y legal, que ocurren durante el período presupuestario. c) No se especificó los cambios o ajustes que requiere el plan anual. d) No se aportan lo elementos técnicos y legales que demuestren dicha necesidad. e) No se formularon, aprobaron, ejecutaron, controlaron y evaluaron con estricto apego al bloque de legalidad y con la normativa técnica establecida en esta resolución. f) Los cambios en el contenido presupuestario de los diferentes programas, partidas y subpartidas para efecto de darle contenido y financiamiento a las modificaciones presupuestarias número 9, 11, 13 y 14 del 15 de diciembre del 2020, por parte del Concejo Municipal, no se justificaron suficientemente, no se indicaron los efectos que tienen sobre el cumplimiento de los objetivos y las metas definidos en el plan respectivo. g) No se dispusieron los mecanismos que permitan garantizar que los gastos que se incorporen por modificación presupuestaria y que generen obligaciones permanentes para la institución, cuenten con el financiamiento seguro para los períodos futuros, lo cual debe quedar debidamente documentado. h) No se consignó, ni justificó los mecanismos que permitan verificar que aquellos programas o actividades financiadas con recursos para un fin específico o que están comprometidos por leyes, licitaciones o contratos, únicamente sean variados de conformidad con lo establecido por la normativa legal que les rige. i) No se establecieron los controles que garanticen que el procedimiento empleado en la formulación, aprobación, ejecución, control y evaluación de las modificaciones presupuestarias genere información confiable y oportuna.
Señala, en su momento el señor [Nombre 002] solicitó la aprobación de que se exonerara a las Municipalidades de cumplir con la regla fiscal, a efecto de no ejecutar despidos, sin embargo, pretende hacerlos subrepticiamente por medio de este proceso de reorganización. Además, se han efectuado créditos excesivos para financiar la reorganización, contratación de abogados externos para gestión tributaria y existencia de 198 plazas vacantes sin ningún uso. 6. Vicio en el procedimiento al no haberse acreditado la afectación al 60% de los trabajadores, de conformidad con el artículo 16 de la Convención Colectiva. Señala que el Alcalde indicó que se suprimen 60 plazas administrativas, 104 plazas que se acogen a movilidad laboral, 31 plazas que se suprimen y 26 que se transforman. Cuestiona que, si en la municipalidad hay aproximadamente 3000 empleados, no se afecta el 60% requerido por la convención.
Reprocha que la escogencia de los funcionarios de la lista es antojadiza y subjetiva, sin señalamientos o pretensiones concretas hacia algún funcionario. De modo que no se sustenta técnicamente, por qué la parte actora debe soportar el Proceso de Reorganización y no los demás compañeros, aparte que las 31 plazas escogidas a dedo, aleatoriamente, por motivos arbitrarios, no representa ni un 1% de los funcionarios municipales. 7. Vicio en el elemento procedimiento por no haberse conformado un expediente administrativo especial y no haberse conferido el traslado de 10 días ni la documentación para defenderse: Insiste que fue hasta noviembre que se le comunicó el plan de reorganización y la desvinculación y supresión de su plaza. -Dicha resolución se sustenta en un supuesto Análisis de la Dirección de Talento Humano y en un supuesto Criterio de la Dirección de Planificación Estratégica Institucional, de igual forma refiere de estudios y criterios técnicos contables y financieros, sin embargo, dicha documentación necesaria para poder conocer el motivo, motivación y contenido del acto administrativo tomado no le fue comunicada oportunamente.
Estima que se lesiona su derecho de defensa y debido proceso, pues no se le suministraron las minutas de trabajo utilizadas para determinar la ausencia de fondos y crisis financiera del ente. Tampoco se conforma un expediente al cual se pudiera tener acceso para controvertir la decisión. Considera lesionados los ordinales 24, 30 y 41 constitucional, así como los numerales 217, 259, 272 a 274, 292 y 312 de la Ley General de la Administración Pública. Afirma, toda decisión que adopte la Administración, y sobre todo el acto administrativo de reorganización por su carácter ablatorio y vejatorio, debe contar dentro de sus elementos formales de sujeto, procedimiento y forma, con la realización de un mínimo procedimiento administrativo, bien sea especial, u ordinario, o al menos sumario o sumarísimo que conlleve la materialización, sustento y contenido de la voluntad administrativa en un expediente administrativo debidamente conformado y foliado, el cual debe desde el inicio ponerse en conocimiento de los afectados.
Asevera que la municipalidad no suministró toda la información requerida para que los trabajadores pudieran ejercer su efectivo derecho de defensa, dejándolos en absoluta desinformación, y sin poder efectuar una adecuada y efectiva defensa de sus derechos. Así lo declaró la Sala Constitucional, en el que constató la omisión de entrega de esos documentos e información. Apunta, fue por la orden del Tribunal Constitucional que en forma tardía, ya estando cesados y sin que se hayan considerados nuestros argumentos y defensa sobre toda esa documentación, la Municipalidad de San José, le puso en nuestro conocimiento dicha prueba, con lo cual acreditó la indefensión que efectuó, la nulidad generada y el hecho contundente de que ejecutó los despidos sin suministrarnos la información debida sobre el proceso de reorganización a efecto de poder defendernos adecuadamente y de resolver de previo al despido nuestros argumentos y oposición al proceso de reorganización.
Debe anularse todo lo actuado. 8. Vicio en el procedimiento porque en el Plan de Reorganización no fue entregado previamente a la Secretaría Municipal para su aprobación mediante acuerdo del Concejo Local. Señala que, conforme al reglamento interior de orden, dirección y debates de ese cuerpo colegiado, publicado en el Alcance No. 27 a La Gaceta No. 74 del 14 de abril del 2000, artículo 16. Advierte, dicho documento, se presentó sola y directamente ante la Presidencia del Concejo Municipal, nunca se presentó el documento Plan de Reorganización ante la Secretaría Municipal, tal y como consta conforme al oficio DMS-1-216-2020. Acota, aunque bien existe una excepción en dicha norma, lo cierto del caso es que también dispone que esa excepción será cuando el presidente municipal considere que deberán conocerse para iniciar su trámite respectivo. En este caso, el trámite inicial fue la toma del Acuerdo Municipal número 3, artículo N, de la Sección ordinaria número 12, celebrada el 28 de julio del año 2020, donde el Concejo Municipal Autoriza al Alcalde de la Municipalidad de San José a iniciar con los estudios, para el Proceso de Movilidad Laboral voluntaria y Proceso de Reorganización, en ese sentido el trámite final ante el Concejo Municipal era la Aprobación del documento denominado Plan de Reorganización Agosto-2020.
Agrega que esos supuestos estudios tampoco fueron presentados ante la CGR. 9. Vicio en el motivo: Estima que hay una lesión al elemento motivo del acto ya que, conforme a los hechos expuestos, las inconsistencias e ilegalidades encontradas, acreditan la nulidad absoluta del proceso de reestructuración, de su implementación y ejecución tanto a nivel institucional, y del despido que fui objeto, como en la forma como se ejecutó en cada uno de los funcionarios y Secciones Suprimidas por ser ilegal e inoportuno. Manifiesta, al observarse que, en la fase de ejecución del proceso de reorganización, lejos de reducirse los gastos, más bien se aumentaron observando que hay ingresos suficientes y no era cierto que las arcas municipales estaban vacías, estableciéndose errores técnicos graves en el proceso de supresión de plazas aplicado, se comprueba que son nulos actos administrativos impugnados y fallida la reestructuración.
Sobre este punto, afirma que no era cierta la justificación esgrimida al principio del proceso de reorganización de que las finanzas de la Municipalidad de San José se encontraban en una situación precaria y existía carencia de recursos y déficit, al contrario siempre ha habido déficit, prueba de ello es que pese a que la Contraloría General de la República les ímprobo los créditos que efectuarían, consiguieron dinero de sus arcas para el pago de las prestaciones, con lo cual se acredita que los préstamos no eran necesarios. Agrega que no se consideró que a nivel nacional se aprobó la suspensión de contratos de trabajo y no despido ante la situación de la Pandemia. 10. Vicio en el elemento contenido: señala, es nulo pues el sustento de la reorganización es contradictorio, vacío y alejado de la técnica y de la ciencia. Se habla de austeridad y contención del gasto y por otro se incurren en gastos innecesarios y superfluos, por otro lado, se habla de problemas de ingresos y por otro lado se observa más bien aumento en los ingresos. 11.
Vicio en el elemento fin: Cuestiona que no se observa en este caso que se haya cumplido con los fines que debe conllevar un proceso de reorganización, a la luz del ordinal 16 de la Convención Colectiva y del numeral 155 del Código Municipal. No se cumple en este despido con los fines que debe conllevar el mismo, cuales son basarse en estudios técnicos calificados y objetivos, adecuada prestación del servicio público, óptima utilización de los fondos públicos, alta eficiencia en la prestación de los servicios. 12. Supresión indebida de la plaza: En su caso particular, se realiza una supresión indebida, irregular y discriminatoria de la plaza. Dice haber ingresado a laborar en la Municipalidad el 1991, desempeñando para 1997 ya como auxiliar en topografía. La escogencia de los funcionarios de la lista de las 31 plazas es antojadiza y subjetiva, sin señalamientos o pretensiones concretas hacia algún funcionario.
Dice que existe un aumento en la planilla municipal en áreas que benefician al cantón, pero poseen análogos en instituciones gubernamentales, por lo que se debe de dar prioridad a las áreas que no cubre ninguna otra entidad. Menciona que, dentro de la política de repoblamiento urbano, el impuesto municipal de construcción para los proyectos de condominios es por excepción del 0.01%. Esa intención municipal carece de planes de financiamiento. Alude que hace más de una década se comenzó a implementar la política de dar prioridad a la contratación externa de construcción de proyectos y servicios, pese a que la Municipalidad cuenta con el equipo y personal para desarrollar proyectos. Acusa que hay despidos discriminatorios en varios departamentos. Señala que existen suficientes recursos económicos para mantener el proceso de topografía y todo el personal que pretende remover el ente local. Lo que hay es una mala administración de los recursos.
La oficina de topografía existe desde hace muchos años, pese a lo cual, se contratan servicios externos para la sección de hidrología. Asimismo, se presentan anomalías y despidos discriminatorios en el Departamento de Proveeduría, en el Departamento de Habitad Humano, y en la Sección de Comunicaciones. Observándose irregularidades en las justificaciones por las cuales se ejecutan en cada caso el cese por reestructuración por razones de que algunos de estos funcionarios plantearon reclamos y quejas en la municipalidad, casos por supuesta duplicidad de funciones, cuando en realidad no la hay. A su juicio, es evidente que existen recursos económicos para mantener su plaza y todas las 33 personas, que se pretende eliminar de la planilla municipal, lo que existe es una mala administración de los recursos y no la excusa que se acusa en el documento que nos entregan que es debido a la Pandemia.
V.Argumentos de la Municipalidad demandada: Por su parte, el ente local accionado aduce que la accionante es una de las personas trabajadoras que fueron despedidas con responsabilidad patronal, reconociéndole todos y cada uno de los extremos laborales que le correspondían derivados de la desvinculación del funcionario, tal y como se puede apreciar en la correspondiente Acción de Personal de Liquidación. Su despido obedece a razones objetivas como adelante quedará demostrado; siendo el acto de desvinculación es el resultado de una de las tantas medidas adoptadas por la Municipalidad de San José en el momento debido para garantizar la sobrevivencia económica de la Institución. Afirma que las medidas adoptadas en el 2020, dieron estabilidad financiera para los períodos siguientes, logrando reducir y contener el gasto público en más de 10.000 millones de colones anuales, entre las que se puede nombrar al llamado Plan de Reorganización Agosto 2020, sin embargo, no puede obviarse ni verse de manera aislada a las medidas restantes, mismas que consistieron paralela y simultáneamente en la implementación de la figura de movilidad laboral voluntaria y una serie de recortes en programas, proyectos y actividades; todo lo anterior consta y se encuentra incorporado en el Presupuesto aprobado para la Institución referente al ejercicio económico del año 2021.
Producto de la Pandemia COVID 19 era evidente que la Municipalidad también se vería afectada en su ámbito económico. El proceso de Reorganización Laboral es un mecanismo legal y constitucional que puede ser implementado por cualquier institución que forme parte del sector público, siempre procurando obtener la prestación de un servicio más eficiente y a un menor costo. Señala, el Concejo de la Municipalidad de San José mediante el Acuerdo 3, artículo IV, de la Sesión Ordinaria número 012, celebrada el 28 julio del año 2020, dispuso aplicar las figuras de Movilidad Laboral Voluntaria y Reestructuración, siempre en apego a lo establecido en el artículo 155 del Código Municipal y principalmente en los artículos 25 y 26 de la Ley 6955 -Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público (LEFSP)-. Indica que los procesos de reestructuración revisten una evidente importancia para el personal institucional, toda vez que, por su propia naturaleza, pueden afectar remuneraciones, clasificación y ubicación de puestos de trabajo, e incluso, la estabilidad laboral de personas trabajadoras, pues algunas eventualmente podrían resultar desvinculadas de la organización como resultado de criterios técnicos y objetivos.
Señala que el ente local presenta el nivel máximo de autonomía, lo que le obliga a través de sus propios recursos a financiar su actividad ordinaria, autonomía que a la vez le facultada a dictar su política general y de organización. Dicha autonomía, se encuentra establecida en el artículo 170 de la Constitución Política y reafirmada en el artículo 4 del Código Municipal; lo cual le permitió analizar las diversas variables y escenarios posibles para prevenir un desbalance y desfinanciamiento de la actividad ordinaria de la Institución, y entre ellas, implementar las que estime convenientes y oportunas. El fundamento que justificó la implementación del Plan de Reorganización en la institución recae en razones de carácter económico, privando la difícil situación financiera que al momento de su implementación atravesaba la Municipalidad, y era previsible proyectar que iba a empeorar en caso de no adoptarse medidas urgentes, siendo este, por ende, el motivo principal para tomar la decisión de llevar a cabo el proceso de reorganización institucional.
Explica, los ingresos que financian los programas y componentes del gasto institucional, se vieron afectados y reducidos al corte del mes de junio del 2020, y según el estudio y análisis realizados, se llegó a la conclusión de que los gastos excedían los ingresos previstos, ya que se dejaría de percibir de acuerdo a la reestimación de ingresos de medio período, que es la que sirve de base para las proyecciones del Presupuesto del año 2021, solamente para el segundo semestre del año 2020, la suma de ¢10.929.559.348 y se proyectó que para el presupuesto del 2021, los ingresos se verían disminuidos por un monto igual o mayor al indicado, por lo que debido a esta reducción tan fuerte en los ingresos tributarios que financian el gasto institucional, requerían ser ajustados para el mencionado año 2021. De la reestimación del año 2020, se proyectaban caídas importantes en los principales ingresos tributarios como son: impuesto a las actividades lucrativas (patentes comerciales) donde se obtendrían ¢2.858.716.394 de menos; impuesto sobre bienes inmuebles cuya suma sería de ¢1.756.335.252 de menos; la tasa de aseo de vías cuyo monto sería de ¢1.144.714.141 menos; la tasa de recolección de basura con un monto de ¢1.501.913.697 menos; la tasa de parques por un monto de ¢904.148.254 menos; la tasa de alcantarillado pluvial por la suma de ¢371.837.182 menos, dentro de otros, que pueden observarse dentro del cuadro que se presenta y que en su mayoría son deficitarios.
Esos ingresos que ya no se obtendrían, financian los componentes principales y fundamentales del gasto programático de la Institución. Ante esta situación, la Municipalidad en aras de mantener el equilibrio financiero y tomando en cuenta la situación económica que vive el país (en materia de gastos) tomó múltiples decisiones para contener el gasto sin que tales medidas implicaran un menoscabo de la atención de la emergencia COVID o de los servicios públicos esenciales. Muestra de lo señalado, fue la eliminación para el 2020 de grandes proyectos y de una serie de actividades que eran muy tradicionales, no solo para los josefinos, sino que para todos los costarricenses, como es el caso del Festival de la Luz, Transitarte, Festejos Populares, etc. Presenta cuadro del que dice, se puede observar los resultados de los ingresos reales, en donde se aprecia la caída de los ingresos comparándolos con respecto al año 2019, en donde destacan los principales ingresos por concepto de tributos, salvo el caso del impuesto por actividades lucrativas (patentes comerciales) que obtuvo un efecto positivo, originado por un ingreso extra, producto de las declaraciones que presentan los contribuyentes con período año natural, que se incorporan a las emisiones a partir del tercer trimestre de cobro del referido impuesto, con lo cual se alivia un poco los efectos inmediatos del déficit que muestran los otros ingresos, sin embargo, el comportamiento con este ingreso no se vuelve a repetir en los trimestres de cobro que prosiguen.
El deterioro entre los ingresos reales acumulados al mes de junio de 2020, comparados con los ingresos reales al mes de junio de 2019, fue de menos 3.011.109.296.86 colones, lo que deteriora la posición de liquidez de la Institución, sin considerar a lo citado los recursos de capital y de vigencias anteriores que se puede apreciar en cuadro llamado “Relación Ingreso Gasto”. Indica, del análisis financiero de contrastar la ejecución real del año 2019 versus la del año 2020 en cuanto a los ingresos y todos los gastos al cierre de junio, se constata el deterioro real del efectivo de menos 4.176.650.000,00 millones de colones, lo que permitía proyectar y concluir que a partir de julio y hasta final del año, se podían deteriorar aún más por los efectos colaterales de la pandemia todos los ingresos por tributos, de conformidad con lo que muestra la reestimación del año 2020 y para ilustrar todavía más, con los datos preliminares de los ingresos obtenidos en el mes de julio 2020, comparados con respecto a los datos de los ingresos al mes de julio del año 2019, los cuales evidencian menos 22% del crecimiento de los ingresos, con lo cual se sigue deteriorando la obtención de ingresos, para un déficit de 642 millones.
Expone que analizó a profundidad la situación financiera que atravesaba y tendría que afrontar, de manera que al momento de adoptar las decisiones tendientes a la contención del gasto público (siendo una de estas la implementación de la figura de Reestructuración y Reorganización) contó con las proyecciones de deterioro de ingresos fiscales. Considera que las manifestaciones de la accionante son apreciaciones subjetivas y no aspectos verificables. Indica sobre la autonomía conferida constitucionalmente. Expone, si bien los servidores municipales no se encuentran sometidos a las regulaciones del Estatuto del Servicio Civil, sí les resultan aplicables los principios básicos de ese régimen, los cuales cubren a todos los funcionarios del Estado, tanto de la Administración central, como de los entes descentralizados, y su representada ha actuado en total apego de estos. Conforme a lo anterior, los principios que se derivan de los artículos 191 y 192 de la Constitución Política han sido de aplicación al proceso de reorganización que dispuso la desvinculación el actor, toda vez que la Administración podía aun con la existencia de ese principio de estabilidad laboral, remover personal, en el tanto dicha remoción tuviera como sustento la reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o para conseguir una mejor organización, siendo esta última la que privó en el presente asunto.
Explica, se trata de dos escenarios distintos, siendo el primero el que ha optado la Administración en aplicar en total sujeción del ordenamiento jurídico, en aras de buscar un servicio más eficiente a menor costo, a fin de procurar la supervivencia económica de la Municipalidad; los estudios realizados involucran a más del 75% de las dependencias de la estructura y un 94% de la totalidad de plazas, de manera que se han cumplido con las formalidades que al respecto exige el ordenamiento jurídico. Expone que en total apego al principio de transparencia y buena fe, el Plan de Reorganización 2020 fue puesto en conocimiento de la Junta de Relaciones Laborales mediante oficio DTH-044-2020, una vez que éste fuera aprobado por el Concejo Municipal mediante Acuerdo 1, Artículo Único, Sesión Extraordinaria 009, del 9 de setiembre de 2020. En línea con lo anterior, el artículo 192 constitucional, el inciso b) del artículo 155 del Código Municipal señala que los funcionarios municipales pueden ser despedidos no solo por causa justificada, sino también por reorganización, fundamentada en estudios técnicos relacionados con el cierre de programas, la reducción forzosa de servicios por falta de fondos o la reorganización integral de sus dependencias que el buen servicio público exija.
Debe destacarse que la Administración Pública se encuentra facultada para implementar, con sujeción al ordenamiento jurídico, los procesos de reorganización administrativa que estime necesarios para mejorar la prestación de servicios y lograr una mejor satisfacción del interés público. Alude al concepto que establece el artículo 16 del Reglamento General del MIDEPLAN, decreto ejecutivo No. 23323-PLAN. Fundamenta que la reorganización pretendía alcanzar un mejor desempeño administrativo y lograr las metas propuestas de una forma eficiente y oportuna, reduciendo el gasto público sin sacrificar la prestación de sus servicios, todo ello acorde con el principio de legalidad y en atención al interés público, todo dentro del marco de la potestad de autoorganización. Estima que, en este caso, dicho proceso estuvo basado en necesidades reales, debidamente probadas y apoyadas en estudios técnicos, a efecto de mejorar el servicio público, adaptarlo a las nuevas necesidades y procurar una mejor y más pronta satisfacción de los intereses públicos que han sido encomendados al Gobierno Local.
Expone que los cambios ejecutados en la Estructura Orgánica fueron valorados y estudiados a través del proceso competencia del Proceso de Cambio Organizacional de la Dirección Planificación Estratégica Institucional, sustentados técnicamente por la Dirección de Talento Humano (Dirección de Recursos Humanos) y respaldados con estudios, proyecciones y previsiones financieras. Las siguientes fueron consideraciones que se tomaron en cuenta para dicho proceso: • La visión, misión y objetivos de la organización, debe denotar una relación clara entre la estrategia institucional y el aporte individual de funcionarios. De esta manera, existir un alineamiento entre las políticas y prácticas de personal y las prioridades estratégicas de la organización. • La reorganización del recurso humano de la Municipalidad de San José se enfoca en el análisis de las áreas no sustantivas de la organización, procurando que no se afecten las áreas destinadas a la ejecución de los servicios esenciales, dado que son la razón de ser de la Institución. • Se impulsa, luego de la implementación, una cultura organizacional enfocada en la mejora continua de los servicios, orientada en una gestión para resultados, evaluación del desempeño y rendición de cuentas; estableciendo equipos de trabajo autogestionados y polifuncionales. • Se procuró una adecuada distribución de los recursos humanos en la organización buscando la proporcionalidad en la asignación del recurso humano en la estructura de apoyo logístico en relación con las áreas sustantivas o estratégicas de la Municipalidad. • Se veló porque en todos los centros de trabajo se cuente con el recurso humano necesario para cumplir a cabalidad con las funciones encomendadas. • La necesidad de recurso humano se sustenta en una clara definición de sus funciones, procesos y procedimientos.
En cuanto a los fundamentos para los análisis de puestos a incluir en la reorganización enlista los siguientes: Determinar la necesidad de recurso humano requerido en áreas no sustantivas considerando su impacto presupuestario y la disponibilidad de recursos con un enfoque costo-beneficio. • Reubicación del recurso humano que se considere necesario y apto para ocupar otro puesto dentro de la organización, aprovechando así las habilidades, aptitudes, actitudes y capacitaciones adquiridas, siendo utilizadas en otras áreas. • Modificar los perfiles de puestos, en el caso que corresponda hacerlo. • Determinar si existen los recursos presupuestarios para las indemnizaciones correspondientes en caso de recorte de plazas. • Se deberá colocar al personal idóneo en puestos en los que puedan utilizar sus mejores aptitudes personales, y dará a conocer al ocupante de este, las funciones que corresponden, mediante la respectiva descripción del cargo, así como los procedimientos establecidos, generados por la reorganización.
Explica que, para el caso concreto de la accionante, de acuerdo con el informe denominado Plan de Reorganización agosto 2020, se propuso el cierre completo del Proceso de Topografía, adscrito a la Gerencia de Provisión de Servicios. Ese instrumento indica que: “… Dicha acción, se justifica en que el presupuesto 2021 cuenta con una fuerte restricción en cuanto a inversión en diferentes proyectos y no se prevé que la capacidad instalada de los profesionales de esa área sea necesaria para los proyectos que se ejecuten, siendo que estas labores podrían ser contratadas en caso de necesidad. Según lo indicado por la Gerencia de Provisión de Servicios, el área se centrará en brindar la continuidad de los servicios esenciales, así como cubrir las principales necesidades del Cantón. / Las plazas a suprimir en el Proceso de Topografía, adscrito a la Gerencia de Provisión de Servicios, son en total 7, de las cuáles hay 2 plazas vacantes, una de Auxiliar de Topografía y otra de Asistente Técnico Administrativo, los funcionarios que laboran en dicho proceso…”.
De igual manera destaca que el encargado de dicho proceso se acogió a la movilidad laboral y que la eliminación se fundamenta en la contención de gasto generado por el COVID-19 y el acuerdo del Concejo Municipal Acuerdo 3, artículo 4, de la Sesión Ordinaria No. 12, Concejo Municipal del 28 de julio del 2020. Estima que se trata de razones objetivas y transparentes en la toma de decisiones, con miras a la prestación de una mejor y más eficiente servicio público. Señala, las nuevas formas organizativas propuestas, los criterios para determinar cuáles plazas se mantenían dentro de la entidad y sus condiciones, así como la decisión sobre los funcionarios que debían de ser removidos o trasladados, fueron asuntos que se manejaron con plena transparencia y objetividad. La sola ejecución de un proceso de reestructuración en un ente u órgano público no constituye por sí misma una amenaza ilegítima al derecho al trabajo de los servidores que en ésta laboren.
Expone, la entidad debe gestionar sus servicios de manera óptima y eficiente, de manera que aún y cuando estaba en curso dicho proceso, se debieron realizar concursos ante la necesidad institucional que surge ante su obligación de cumplir fines que le son encomendados por ley al estar a cargo de la administración y prestación de los servicios locales, obedeciendo los mismos a llenar plazas vacantes sin que estas representen la creación de plazas nuevas, siendo más que evidente que los servicios que brinda la institución no pueden ser paralizados. Finalmente, tal y como se refleja en el Plan de Reorganización Agosto 2020, la desvinculación de las 31 plazas resultantes de los estudios técnicos y financieros realizados, representan para la Institución un ahorro de más de 740 millones de colones anuales, siempre tomando en consideran el no paralizar servicios, optimizar los existentes prestándolos a un menor costo financiero y garantizando la salud financiera de la Municipalidad, ahorro que sumado a las demás medidas tendientes adoptados para la Institución, alcanzaron una reducción del gasto público mayor a los 10.000 millones de colones.
VI.Sobre el fondo del asunto: Analizados los múltiples argumentos de nulidad que expone la parte actora, en el que se reiteran en diferentes motivos la base de la nulidad que reclama, procede esta Cámara a analizar las nulidades planteadas en el siguiente sentido: Atendiendo los dos primeros vicios de nulidad que expone la parte actora, en relación a la violación de la violación al principio de estabilidad laboral previsto en el numeral 192 de la Constitución Política, y lo señalado en referencia a la violación del principio de legalidad en relación a la no aplicación del procedimiento establecido en el ordinal 308 de la Ley General de la Administración Pública en relación con el debido proceso y lo señalado en los ordinales 155 y 159 del Código Municipal y el 16 de la Convención Colectiva de la Municipalidad de San José, y lo referido por el Municipio demandado, en torno a esos señalamientos es necesario indicar primeramente lo siguiente.
Criterio del Tribunal. El numeral 191 de la Constitución Política señala: "Un estatuto de servicio civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos, con el propósito de garantizar la eficiencia de la Administración Pública". Por su parte el ordinal 192 de la Constitución Política, expone que: "Con las excepciones que esta Constitución y el Estatuto de Servicio Civil determinen, los servidores públicos serán nombrados a base de idoneidad comprobada y solo podrán ser removidos por las causales de despido justificado que exprese la legislación de trabajo, o en el caso de reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o para conseguir una mejor organización de los mismos". Conforme a estos numerales se puede desprender que la función pública o el régimen de empleo público, se caracteriza por dos principios el de idoneidad y la estabilidad, al establecer el ordinal constitucional 191, un régimen estatutario, el cual regule las relación de servicio entre funcionarios y el Estado, es decir, esas relaciones están estrictamente sujetas a las normas que el legislador disponga de forma especial para garantizar las condiciones de acceso, permanencia y las causas de finalización de esa relación, la cuales están igualmente específicamente limitadas a los motivos que solo el ordenamiento jurídico puede definir, ya sea por motivo justificado, es decir, por incumplimiento grave de un deber definido en la relación estatutaria por el propio legislador como se indicó.
O por necesidad en los casos de reducción forzosa, falta de fondos o mejor organización de los servicios, todo en aras de buscar la eficiencia de la Administración Pública, para un mejor alcance de los fines públicos que le han sido encomendados. Igualmente, este escenario debe regirse por los parámetros que al efecto también se desarrollen en la normativa correspondiente. Estos dos escenarios exponen entonces las facultades que conserva el Estado y demás instituciones sujetas al derecho público, para despedir sin responsabilidad patronal, es decir, por el incumplimiento de deberes funcionales, las cuales deben ser demostradas a través de los procedimientos administrativos que garanticen el debido proceso. O con responsabilidad patronal en los casos excepcionales, que se derivan de la Constitución, sean estos, reorganización administrativa, los cuales deberán ser debidamente respaldados técnicamente con la debida comprobación de su fundamento.
Específicamente, las Municipalidades tienen definidas las normas de orden estatutario en el Código Municipal, el cual a partir del ordinal 124 del Código de referencia, desarrolla lo relacionado con los funcionarios municipales y de forma concreta señala las regulaciones concretas derivadas del mandato constitucional de idoneidad comprobada y estabilidad laboral para los funcionarios públicos. Específicamente el ordinal 155 del Código de referencia, dispone un elenco de derechos de los empleados municipales, en el que se refuerza la norma constitucional, con relación a la estabilidad laboral, al señalar en lo que resulta relevante los incisos a y b: “Artículo 155. - Los servidores municipales protegidos por esta ley gozarán de los siguientes derechos, además de lo dispuesto en otras leyes: a) No podrán ser despedidos de sus puestos a menos que incurran en las causales de despido que prescribe la Ley N.° 2, Código de Trabajo, de 27 de agosto de 1943 y conforme al procedimiento señalado en el artículo 160 de este Código. b) La municipalidad podrá finalizar los contratos de trabajo con responsabilidad patronal, fundamentada en estudios técnicos relacionados con el cierre de programas, la reducción forzosa de servicios por falta de fondos o la reorganización integral de sus dependencias que el buen servicio público exija.
Ningún trabajador despedido por esta causa podrá regresar a la municipalidad, si no hubiere transcurrido un período mínimo de un año, a partir de su separación.”. Esta norma es reforzada vía convencional al disponer el ordinal 16 de la Sexta Convención Colectiva de la Municipalidad de San José, lo siguiente: “Artículo 16. Ningún empleado de la Municipalidad de San José, independientemente de la categoría (jerarquía), podrá ser destituido sin justa causa, estipulada en las leyes de trabajo y la Convención Colectiva vigente, ni aún con pago de prestaciones legales, por supresión de plazas vía Presupuesto Ordinario o modificación al mismo. No obstante, la Municipalidad podrá dar por concluidos los contratos de trabajo, previo pago de las prestaciones legales que pudieren corresponder, de acuerdo a este Convenio y cuando estime que el pago está comprendido en alguna de las siguientes excepciones muy calificadas: a) Reducción forzosa de servicio de trabajo, para conseguir una más eficaz y económica organización del mismo, siempre que esta reorganización, afecte por al menos al 60% de los trabajadores de la Municipalidad. b) Reducción forzosa de servicios de trabajo por falta absoluta de fondos, previa comprobación de la misma por parte de la Contraloría General de la República y la Junta de Relaciones Laborales, a la cual la Municipalidad se compromete o suministra los informes respectivos (…)”.
De las normas descritas, es posible concluir, entonces que el legislador ha dispuesto los límites que deben respetar los Municipios, en su condición de patrón respecto de la potestad de disponer sobre el despido de sus trabajadores con responsabilidad patronal, al señalar expresamente el límite legal, que es necesario contar con estudios técnicos que respalden la necesidad de acudir a una reorganización de personal, el cierre de programas o reducción forzosa de servicios por falta de fondos, es decir, la restricción infraconstitucional, busca precisamente salvaguardar el mandato constitucional de estabilidad laboral. Por su parte, vía convención colectiva, la cuales tienen fuerza de ley por el mandato constitucional establecido en el ordinal 62 y que se configura como una norma especial sobre aquél régimen general, únicamente limitado a la corporación municipal, incorpora dos límites adicionales, el primero de ellos, relacionado con la reducción forzosa de servicio de trabajo, para conseguir una más eficaz y económica organización, en cuyo escenario, se impone que tal mecanismo solo puede ser utilizado cuando afecte al menos al 60 % de los trabajadores.
El otro límite, se relaciona con el supuesto de la falta de fondos, en cuyo escenario se impone como exigencia previa, que la ausencia de fondos sea comprobada por la Contraloría General de la República y la Junta de Relaciones Laborales, buscándose la verificación de la causa o motivo del acto. Como se denota, en ambos supuestos de la norma convencional, impone requerimientos diferentes para los dos escenarios que se regula, es decir, no se trata de que exista una obligación de concretarse todos los requisitos - los definidos en el inciso a y el b del numeral 16-, para acudir a una reorganización, en el tanto, cada requisito se vincula a cada escenario de forma diferente, dependiendo a cuál causa o motivo se acuda para justificar un despido con responsabilidad patronal bajo la modalidad de reestructuración. En otro orden, y en atención a estos dos límites adicionales que se incorpora vía Convención Colectiva, es necesario agregar que estas limitaciones ostentan, el mismo valor normativo que lo relacionado en el artículo 155 del Código Municipal, en el tanto, a estas regulaciones, como se indicó el propio constituyente le otorga fuerza de ley, al disponer el ordinal 62 de la Constitución Política que: "Tendrán fuerza de ley las convenciones colectivas de trabajo que, con arreglo a la ley, se concierten entre patronos o sindicatos de patronos y sindicatos de trabajadores legalmente organizados".
En ese mismo sentido, el Código de Trabajo, refuerza la fuerza legal de esta norma al señalar en su numeral 54 que "La convención colectiva tiene carácter de ley profesional y a sus normas deben adaptarse todos los contratos individuales o colectivos existentes o que luego se realicen en las empresas, industrias o regiones que afecte(...)". Igualmente el cardinal 55 del mismo cuerpo legal establece: "Las estipulaciones de la convención colectiva tienen fuerza de ley para: a) Las partes que la han suscrito, justificando su personería de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 51”. De la integración de estas normas, es concluyente que las convenciones colectivas, las cuales regulan las formas en cómo se desarrollan las relaciones laborales, se les otorga un valor normativo con equiparación de ley, es decir, estas normas se incorporan en un todo al régimen estatutario que integran. En ese entendido, si bien las negociaciones colectivas deben ajustarse a la ley, esta limitación se excepciona cuando establece concesiones en términos de beneficios a los trabajadores, por la naturaleza misma de su finalidad.
En esa lógica, las normas incorporadas vía negociación colectiva son fuente del ordenamiento jurídico y conforme a la fuerza jerárquica que adquieren, por el carácter obligatorio establecido por el constituyente, estas integran e incorporan mayores parámetros a los que la propia ley haya establecido como mínimo legal debiéndose considerar además, aún en el caso de que esté el instrumento denunciado o cuestionado su legalidad a través de los mecanismos formales diseñados para tal efecto, sin que puedan ser desaplicados de manera singular, según lo ha reconocido la Sala Constitucional en el Voto número 1355 de las 12:18 horas del 22 de marzo de 1996. Conforme a lo anterior, los límites incorporados vía convención colectiva, a la potestad patronal de acudir la supresión de contratos de trabajo con responsabilidad patronal, debe ser igualmente ajustado al motivo de cualquier conducta administrativa que emane en aras de ejecutar esas potestades.
VII.Teniendo claro las premisas que regulan el régimen estatutario de los funcionarios municipales, podemos analizar entonces con mayor amplitud, los argumentos que se estructuran por la parte actora. Respecto al argumento de la parte accionante de que debía seguirse un procedimiento conforme a lo señalado en el ordinal 308 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP). Señala que el ordinal 308 de la LGAP, impone la obligación de acudir al procedimiento regulado en ese título, cuando el acto final pueda causar perjuicio grave al administrado, sea imponiendo obligaciones, suprimiendo o denegando derechos subjetivos o por cualquier otra forma de lesión grave y directa a sus derechos o intereses legítimos, el cual no se cumplió, lo cual vicia el acto, a razón del derecho que igualmente se define en el ordinal 159 del Código Municipal que impone el deber de acudir al procedimiento regulado en la Ley General de la Administración Pública.
Criterio del Tribunal: Sobre este aspecto, es criterio de la Cámara, que en un primer escenario, es necesario distinguir, que las normas de la Ley General de la Administración Pública, son de orden principista, es decir, que la base misma de esta normativa, es regular los principios básicos que orientan el funcionamiento de la Administración Pública en un todo, de ahí, que lo extraído del ordinal 308, lo que busca es imponer el principio general de que en aquellos casos, en que cualquier administrado, en cualquier régimen de sujeción, se le cause una afectación de cualquier naturaleza, se deba acudir y respetar parámetros básicos en el marco de un procedimiento que resguarde el debido proceso y el derecho de defensa. En ese sentido, la normativa no diferencia de modo alguno supuestos específicos de afectación sino, que lo impone como regla general. Ahora bien, es necesario señalar aclarar, que en cuanto a lo relacionado a la aplicación obligatoria del ordinal 159 del Código Municipal, lo regulado en ese numeral, se trata de un escenario diferente, por cuanto, es claro de la redacción propia de la normativa, que lo regula este artículo, es la obligación de acudir al procedimiento del título Segundo de la Ley General de la Administración Pública, ordenanza que el propio ordinal 308 en su último párrafo prevé también, en los casos específicos, en los que se persiga, es la imposición de sanciones, concretamente el despido, por los supuestos previstos en el ordinal 81 del Código de Trabajo, es decir, se trata del escenario de cuando el despido del funcionario concurra en el marco de las potestades de remoción que conserva el patrono sin responsabilidad patronal.
En este sentido, no se puede afirmar como lo señala el accionante, que exista una violación directa a esta norma, por las condiciones en que ocurre el despido, en el tanto, las causas del despido del actor, se justifican no en el incumplimiento de deberes prestacionales, sino en la aplicación de una reorganización funcional, con base en lo señalado en el inciso b del numeral 155 del Código Municipal y el inciso a del ordinal 16 de la Convención Colectiva de la Municipalidad de San José, tal como se desprenden expresamente del acto final que dispuso el despido del señor [Nombre 001] dado el 16 de diciembre del 2020, mediante el oficio ALCALDÍA-02892-2020, en el cual se indicó en lo que interesa: "...Se dispone el DESPIDO CON RESPONSABILIDAD PATRONAL del trabajador [Nombre 001], con base en El artículo 155 inciso b) del Código Municipal a partir del 22 de diciembre del 2020, por lo que su último día de relación laboral será el día 21 de diciembre del 2020".
(Hecho 15). Ahora bien, volviendo, a la aplicación del numeral 308 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), como se indicó, esta norma establece un principio general, sin prever excepciones, de acudir a un procedimiento que resguarde el derecho de debido proceso y defensa en aquellos casos en que se afecte la esfera jurídica de cualquier administrado, en cualquiera de sus regímenes de sujeción. En esa lógica, si bien estima esta Cámara que el escenario en el que fue despedido el actor, no se trata un supuesto en que se busque comprobar una condición de incumplimiento de deberes que justifiquen un despido sin responsabilidad patronal, sino de un escenario de excepción, es decir, cuando el despido concurre por algunos de los casos de necesidad que el ordinal 192 constitucional, - despido con responsabilidad patronal- el cual regula y que son retomados, como se indicó en el ordinal 155 inciso b del Código de Trabajo y el numeral 16 inciso a de la Convención Colectiva de la Municipalidad de San José, no se exime aún en esos supuestos de excepción, de dar al funcionario afectado la posibilidad de gestionar los derechos de debido proceso, y defensa, por lo menos, en el marco de un procedimiento especial, como mínimo legal, que garantice su posibilidad objetiva de no sólo conocer los motivos y razones de su cese, sino que, además, poder cuestionarlos y rebatirlos, así como poner en conocimiento situaciones de tutela especial que, de manera general, no se conozcan al momento, como es el caso de los fueros especiales de tutela de embarazo, los asociados a salud sexual y reproductiva, entre otros, que no requieren de comunicación inmediata patronal para que exista su tutela.
En ese sentido, entiende esta Cámara que la materialización del despido por la concurrencia de algunos de los supuestos de excepción que se regulan en el ordinal 192 de la Constitución Política, 155 inciso b del Código Municipal y 16 de la Convención Colectiva de la Municipalidad de San José, mantiene el derecho del funcionario de ser informado de los alcances de las causas que motivan su despido, en el sentido, que afecta su estatus jurídico, al tratarse de la supresión de un derecho, así como la posibilidad de poder concurrir en la participación de la determinación y la comprobación de las causas excepcionales que la ley de forma restrictiva le impone al patrono, para acudir a este supuesto de despido con responsabilidad patronal, el cual como se indicó está estructurado de forma restrictiva por la necesidad de resguardar el derecho a la estabilidad laboral que dispuso el Constituyente para los funcionarios públicos.
Con ese fundamento, y por la afectación en que se incurre como consecuencia de la aplicación de los ordinales 155 inciso b del Código Municipal y 16 de la Convención de la Municipalidad de San José a los funcionarios, resulta acorde, por su base principista, la obligación de respetar lo señalado en el ordinal 308 de la Ley General de la Administración Pública, por lo menos en cuanto al principio de asegurar el derecho a un debido proceso y defensa, lo cual, en todo caso, también se desprende del derecho fundamental plasmado a través del ordinal 39 de la Constitución Política. En ese sentido, la Sección Quinta de este Tribunal, manifestó refiriéndose a un argumento idéntico al expuesto por el aquí actor, relacionado a la aplicación del numeral 308 de la LGAP, en el voto 2024002720 de las trece horas con siete minutos del veinticuatro de abril del dos mil veinticuatro, postura que comparte este Tribunal que: " Esta norma se debe analizar a la luz de su propia teleología o finalidad, pues no se trata de aplicarla de manera irreflexiva, toda vez que lo que pretende es que se respete el debido proceso y el derecho de defensa, así como ordenar el cauce de la manifestación de la conducta administrativa, en una serie de actos que encaminarán a la verdad real.
De ese modo, lo que se pretende es que el administrado cuente con todos los elementos para que pueda ejercer su defensa y, de ese modo cuestionar la legitimidad de la conducta". Desde esa perspectiva, es enfática esta Cámara en señalar que resulta acorde la aplicación del principio establecido en el ordinal 308 de la LGAP, a los procedimientos que busquen cesar a funcionarios públicos con responsabilidad patronal, en aras de satisfacer el derecho a un debido proceso y defensa y la necesidad de garantizar a través de un procedimiento aún de naturaleza especial, esas garantías, sobre todo como se indicó, para dar la posibilidad al funcionario de conocer los alcances que justifican su remoción y la posibilidad de rebatir los motivos que justifican el despido del cual es objeto, en el marco de verificación del cumplimiento de las causas excepcionales que el ordenamiento jurídico estrictamente le establece.
Para mayor abundamiento y más allá de si se debía respetar el derecho de debido proceso y de defensa, a través de un procedimiento administrativo, por disposición expresa de ley, es necesario señalar que de acuerdo a lo que se observa en el acto de aprobación del proceso de reorganización de la Municipalidad demandada, se estableció como una de las condiciones de la autorización de ese proceso, el respeto pleno de los derechos y garantías de los funcionarios, específicamente, el derecho de defensa de los trabajadores implicados, en ese sentido, se extrae de lo indicado en el contenido del acto materializado en el acuerdo 3, artículo IV, de la sesión ordinaria N.12 celebrada por la Corporación Municipal del Cantón Central de San José, el 28 de julio del 2020, tanto en su parte considerativa (motivación del acto) en lo señalado en el considerando trigésimo segundo como su parte dispositiva en la cual se acordó: "Primero: Autorizar al Alcalde Municipal que se encuentre en ejercicio, para proceder con lo aplicación, trámite y ejecución de lo figura jurídica de Movilidad Laboral Voluntaria.
Segundo: Autorizar al Alcalde Municipal que se encuentre en ejercicio, para proceder con la aplicación, trámite y ejecución de lo figura jurídica de Proceso de Reestructuración en la Municipalidad de Son José. Tercero: La aplicación de ambas figuras se hace de acuerdo y en respeto de toda la normativa que fundamenta e informa las mismas y en pleno respeto de las garantías, derechos y procedimientos contemplados en las leyes, en favor de los trabajadores de esta Institución. Cuarta: Finalmente, se autorizó de igual manera a el Alcalde para que suscriba con el Banco que resulte con las mejores condiciones crediticias, un contrato de préstamo, por una suma de hasta cuatro mil millones de colones exactos para ser utilizados en los procesos de movilidad laboral voluntaria y reestructuración e incorporarlos en un presupuesto extraordinario". (Hecho probado 2). Como se puede observar, el mandato de respetar el derecho de defensa de los trabajadores involucrados en el proceso de reorganización, emana también de la misma conformación de la conducta administrativa que autorizó el proceso de reestructuración de la Municipalidad demandada, en uno de sus elementos esenciales, como lo es el contenido del acto, es decir, es desde la misma estructuración de la voluntad administrativa, que se dispuso la necesidad de garantizar lo que el ordenamiento jurídico impone como marco de garantías y derechos del trabajador, fundamentando en ese sentido, el respectivo cumplimiento de la ley, en la conformación de la conducta administrativa.
Lo anterior expone una razón de más, para sustentar la posición desarrollada por este Tribunal, en el presente análisis. En ese sentido, la imposición del respetar esa garantía adquiere especial relevancia en torno a uno de los argumentos de nulidad que igualmente expone el accionante, como vicio de nulidad, específicamente lo argumentado en punto 7 de su demanda, cuando señala un vicio en el procedimiento por no haberse conformado un expediente administrativo y no habérsele conferido un traslado con la posibilidad de contar la respectiva documentación para defenderse, sobre este aspecto, lo que estima la parte con el reproche, es la manifestación de una lesión al derecho de defensa, en el tanto no se le suministraron los documentos que le permitieran controvertir la decisión adoptada, al ser un hecho contundente que se ejecutaron los despidos sin suministrarle la información debida sobre el proceso de reorganización a efecto de poder defenderse adecuadamente y de resolver de previo al despido, los argumentos y oposición al proceso de reorganización.
Criterio del Tribunal: En atención a lo desarrollado anteriormente, es claro para este Tribunal, según los hechos que se han tenido por acreditado que, en el marco de las probanzas, efectivamente la Municipalidad demandada en el proceso de ejecución del despido con responsabilidad patronal efectuado al actor incurrió en una abierta violación del derecho de defensa del actor, en el tanto, según se puede apreciar del estudio de los autos, al accionante le fue notificada la resolución ALCALDÍA-00144-2020, en la que se le informaba la desvinculación de su plaza con motivo de "Plan de Reorganización". Dicha resolución estructuró su motivación en la justificación de la situación del Covid-19 respecto a su incidencia con las finanzas municipales, lo que exponía la posibilidad de un déficit financiero como motivo principal para llevar a cabo la reorganización. Sustentando además dicha resolución en el acuerdo 3, artículo IV, de la sesión ordinaria del veintiocho de julio del dos mil veinte del Concejo Municipal, que desarrollaba aspectos financieros, a consecuencia de la crisis de las finanzas municipales, potenciada por el situación de la Pandemia, como justificación para la reestructuración, en dicho acto se le concedió un plazo de diez días, en aras del principio de buena fe, establecido en el ordinal 19 del Código de Trabajo, para manifestar lo que considerara oportuno.
(Hecho probado 8). No obstante, se observa del contenido de aquel acto que, en ningún momento, se le suministraron los documentos que sustentaban acudir a ese proceso de reorganización, el cual era conformado no solo por el acuerdo municipal que autorizaba aquella reorganización, sino también por los estudios técnicos que justificaban ese mecanismo, en el tanto, este es un requisito esencial para que pudiera prosperar aquel despido con responsabilidad patronal. En ese sentido, resulta infundado que la Municipalidad indique que el acuerdo municipal que respaldaba la decisión de la desvinculación del funcionario era de conocimiento público por la naturaleza de esos actos, por lo que no era necesario ponerlo de conocimiento, razón por la cual, estima no se violó el derecho de defensa del actor. En el tanto, es de insistirse, por las razones ya dadas para determinar la obligación de respetar el derecho de defensa del funcionario al cual se le afecta su esfera jurídica, no consiste solo en notificarle la adopción de la conducta administrativa que le afecta, sino también en otorgarle los respaldos que sustentan aquella conducta, que le permitan verificar la existencia efectiva del motivo del acto, máxime cuando en el escenario de un despido con responsabilidad patronal, se exige como hemos explicado una serie de requisitos tasados por ley, al tratarse de una esfera restringida en atención al principio de estabilidad laboral.
Con fundamento, a la falta de suministro de aquella información, el demandante en el marco del procedimiento efectuado por la Municipalidad presentó recurso de revocatoria con apelación en subsidio y nulidad concomitante, así como gestión que advertía de la violación de su derecho de defensa. En aquel recurso, expresamente solicitó la interrupción del término o emplazamiento para poder hacer referencia al proceso de reorganización, en el momento en el que contara con la documentación necesaria para ejercer su defensa (Hecho probado 9 y 10). Sin embargo, a pesar de los recursos presentados, el 2 de diciembre de 2020, mediante oficio ALCALDÍA-02719-2020, el Alcalde de la municipalidad demandada, resolvió el recurso de revocatoria con apelación en subsidio y nulidad concomitante, así como gestión presentada denominada contestación en absoluta indefensión y violación al debido proceso disponiendo lo siguiente: “(…) POR TANTO Por las razones de hecho y derecho expuestas, este Despacho RECHAZA el recurso interpuesto en todos sus extremos, toda vez que el mismo es una actuación de mero trámite, al tratarse dicho acto de una etapa inicial; motivo por el cuál debe rechazarse la gestión inadmisible al no contar el acto recurrido con efectos propios en los términos a su vez dispone el artículo 36 inciso c) del Código Procesal Contencioso Administrativo y artículo 163 inciso 2 de la Ley General de la Administración Pública.
En relación a las manifestaciones presentadas, tome nota que las mismas no resultan de recibo sin embargo se tienen por recibidas de conformidad con lo que establece el principio de buena fe contenido en el artículo 19 del Código de Trabajo (…)”. (Hecho probado 11). Ante esa resolución, la parte actora acudió directamente a la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, acusando la omisión contraria a los ordinales 27 constitucional y 32 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, así como la transgresión al debido proceso y derecho de defensa (hecho probado 12). Previó a la resolución del recurso de amparo, el actor fue despedido el 16 de diciembre del 2020, mediante el oficio ALCALDÍA-02892-2020, del Alcalde Municipal, en el cual se dispuso "... Se dispone el DESPIDO CON RESPONSABILIDAD PATRONAL del trabajador [Nombre 001], con base en El artículo 155 inciso b) del Código Municipal a partir del 22 de diciembre del 2020, por lo que su último día de relación laboral será el día 21 de diciembre del 2020 (...)".
Poniendo hasta ese acto, en conocimiento de los documentos que sustentaban su despido por reorganización. (Hecho probado 15). La Sala Constitucional resolvió el 15 de enero del 2021, mediante la resolución 732-2021 de las nueve horas quince minutos del quince de enero del dos mil veintiuno, declarar con lugar el recurso de amparo que presentó el accionante por violación al derecho de petición y pronta respuesta, y derecho de defensa en el proceso de desvinculación de su plaza. Al efecto, indico: "Después de analizar los elementos probatorios aportados, este Tribunal acredita la lesión al derecho de petición, de acceso a la información, y del derecho de defensa, de la parte recurrente. Del informe rendido por la representante de la autoridad recurrida y del elenco probatorio, se tiene por acreditado que, el 6 de noviembre de 2020, la autoridad recurrida notificó a la parte recurrente, fue notificada de la resolución ALCALDÍA-00144-2020.
Ahora, el recurrente, mediante escrito presentado en fecha 11 de noviembre de 2020 presenta ante la Alcaldía municipal “Recurso de Revocatoria con Apelación Subsidiaria y Nulidad Concomitante. En ese mismo escrito, el amparado, además, requirió: "4) La información solicitada es la siguiente: -Análisis de la Dirección de Talento Humano. – Criterio de la Dirección de Planificación Estratégica Institucional. - Estudios y criterios técnicos contables y financieros. - Minutas de trabajo que se realizó para determinar la ausencia absoluta de fondos y crisis financiera de la Municipalidad de San José". En la especie, la última gestión del amparado, es decir, la solicitud del amparado del “Análisis de la Dirección de Talento Humano. – Criterio de la Dirección de Planificación Estratégica Institucional. - Estudios y criterios técnicos contables y financieros. - Minutas de trabajo que se realizó para determinar la ausencia absoluta de fondos y crisis financiera de la Municipalidad de San José”, es el objeto del recurso, ya que este acusa, que dicha información no le ha sido dada.
Adicionalmente, y de suma relevancia para la solución del presente recurso es el hecho, que en el mismo recurso que el amparado interpuso ante la autoridad recurrida, solicitó que se suspendiera el plazo con el que el amparado contaba para presentar de forma completa sus alegatos de impugnación, ya que necesitaba de la información peticionada en comentario. El anterior punto es particular, ya que el tutelado, acusa, que dicha situación, que se podría decir, es fuera de lo común, es también responsabilidad de la Municipalidad recurrida, y se encuentra relacionada con el objeto del recurso: la falta de información. Recordemos, que al amparado se le notificó del plan de reestructuración de la Municipalidad de San José, en el cual se dispone, la supresión de su plaza. Ahora, dentro del proceso administrativo correspondiente, el amparado contaba con el derecho de interponer los recursos de impugnación respectivos.
Sin embargo, el tutelado señala, que su posibilidad real de impugnar, se vio disminuida, ya que la notificación del plan de reestructuración en disputa, adolecía de los documentos, o, informes, que dan sustento técnico a tal decisión (por esto último, el amparado se refiere, a que no tuvo acceso al expediente). Por esa razón, el recurso de impugnación del amparado, se comporta como un híbrido, entre una impugnación, una solicitud de información (artículos 27 y 30 de la Constitución), y una gestión, para que se le otorgue plazo para ampliar los motivos, o, argumentos de su impugnación, con el fin de contar de previo con la información que peticionó, para ejercer de forma debida, su derecho de defensa. Esta aclaración es relevante, porque en su respuesta, la Municipalidad de San José señala, que sí dio respuesta al recurrente, en fecha 04 de diciembre de 2020, mediante el oficio ALCALDÍA-02719-2020, al resolver el recurso de revocatoria con apelación en subsidio y nulidad concomitante, el cual fue debidamente notificado al amparado.
Sin embargo, pese a que, la Municipalidad recurrida le notificó al amparado la resolución ALCALDÍA-00144-2020, y, además, resolvió el recurso interpuesto por el amparado, lo cierto del caso es, que, del análisis de las propias pruebas aportadas por la autoridad recurrida, se acredita, que esta última, no le entregó al tutelado, el “Análisis de la Dirección de Talento Humano. – Criterio de la Dirección de Planificación Estratégica Institucional. - Estudios y criterios técnicos contables y financieros. - Minutas de trabajo que se realizó para determinar la ausencia absoluta de fondos y crisis financiera de la Municipalidad de San José”, o, por lo menos, no le respondió indicándole, si dicha información existe, o, no. Por lo menos, del análisis del oficio ALCALDÍA-02719-2020, se desprende que dicha información podría existir, ya que incluso es citada en la resolución en comentario, o, transcrita en partes, sin ser adjuntada.
En todo caso, que la resolución en comentario, contenga transcripciones parciales de la información que la parte amparada requirió, no sustituye el derecho con el que cuenta la parte accionante, de contar con la totalidad de la información que fue requerida. Lo anterior provocó, que el amparado no pudiera contar con la información que consideraba era oportuna para su impugnación, por lo que, la Municipalidad resolvió sin escuchar de forma integral sus argumentos. En ese sentido se verifica la infracción a los artículos 27 y 30 de la Constitución Política, y del derecho de defensa de la parte recurrente. Por las anteriores razones, se declara con lugar el recurso". El “Por Tanto” del recurso se dispuso expresamente lo siguiente: "Se declara con lugar el recurso. Se ordena a [Nombre 002], en condición de Alcalde de la Municipalidad de San José, o a quien en su lugar ejerza ese cargo, disponer lo necesario para que: 1. a la parte amparada [Nombre 001], cédula de identidad [Valor 002], se le brinde la información gestionada el 11 de noviembre de 2020, dentro del plazo de TRES DÍAS contado a partir de la notificación de esta sentencia. 2.
Además, se anula, el oficio ALCALDÍA-02719-2020, que declaró sin lugar el recurso de revocatoria con apelación en subsidio y nulidad concomitante, que interpuso el amparado. 3. Una vez que el amparado sea puesto en conocimiento de la información que peticionó, se le debe de reponer el plazo, para que, si a bien lo tiene, presente los recursos respectivos en contra la resolución ALCALDÍA-00144-2020” (Hecho probado 18). Conforme a los hechos expuestos y el propio razonamiento vertido por la Sala Constitucional, anteriormente expuesto, es claro para esta Cámara, que los actos impugnados ALCALDÍA-00144-2020 y ALCALDÍA-02892-2020, presentan un vicio de nulidad, por la conformación de uno de los elementos del acto, como lo es el procedimiento, que produce la invalidez de la conducta, al constatarse tal cual lo indica, la Sala Constitucional una violación al derecho de defensa del actor, al desvincular al actor de su plaza, sin darle la oportunidad de conocer de forma previa a la adopción del acto, los elementos que constituían el fundamento técnico requerido para la legitimación de la conducta a la luz de las normas que el ordenamiento jurídico impone a la habilitación de un despido por reestructuración organizacional, en el tanto, esa falta de información, le limitó el derecho al accionante de ejercer su defensa con todos los elementos necesarios, en aras de no solo de comprobar la legitimidad de la conducta, sino de aportar elementos para valorar la procedencia de la elección de su plaza al proceso de reorganización, máxime cuando la vinculación de su plaza a ese proceso, implicaba la eliminación de su puesto de trabajo y la imposibilidad de reubicarlo en la estructura municipal.
Por ende, la no incorporación de los documentos que resultaban necesarios para que el actor pudiera ejercer su derecho de defensa, violenta lo dispuesto en el ordinal 136 de la Ley General de la Administración Pública, en el tanto no se trata de un requisito, sin sentido, sino que tal requerimiento permite el ejercicio real y efectivo del derecho de defensa. En el caso concreto, tal cual lo señala la Sala Constitucional, lo agravante del no suministro de la información, radica en la imposibilidad de contar con los sustentos que conformaban la legitimidad de la conducta administrativa, que le afectaba y por ende, se vio sesgado su ejercicio de defensa de forma efectiva, es decir, desde la posibilidad de aportar elementos que eventualmente cambiaran la decisión de la Administración de incluir su plaza en el proceso de reorganización, la eliminación de dicha plaza o incluso la habilitación de la Administración para acudir a ese mecanismo de supresión del puesto de trabajo.
En consecuencia, de conformidad con lo señalado en el ordinal 223 de la Ley General de la Administración Pública, el cual dispone que: "1. Sólo causará nulidad de lo actuado la omisión de formalidades sustanciales del procedimiento. 2. Se entenderá como sustancial la formalidad cuya realización correcta hubiera impedido o cambiado la decisión final en aspectos importantes, o cuya omisión causare indefensión.", existe en la especie, sin lugar a dudas, un vicio de nulidad insalvable. Es necesario indicar, que contrario a la tesis de la Municipalidad de San José, no es posible concebir que la interposición de recursos administrativos, fundamente un ejercicio real y efectivo del derecho de defensa, en el tanto, como se ha explicado, éste surge con la posibilidad de contar con la documentación de forma tangible, que sea necesaria y que permita conocer todos los alcances del acto que afecta su esfera jurídica. Consecuentemente, por las razones dadas, se declara la nulidad de los actos, resolución ALCALDÍA-144-2020 del 4 de noviembre del 2020 y la resolución ALCALDÍA-02892-2020 del 16 de diciembre del 2020.
VIII.Sobre los argumentos relacionados al vicio por falta de estudios técnicos: A grandes rasgos, cuestiona la parte accionante, que no existieron estudios técnicos de forma previa a la autorización de la reestructuración organizativa, sobre la que se sustentó su despido, explica en ese sentido, que se autorizó al alcalde a proceder con la aplicación de una reestructuración sin contar con los estudios previos, que es el requisito para acudir a la misma, lo que estima como un vicio en el acto. Criterio del Tribunal: Analizados los autos y los argumentos de las partes, es claro para esta Cámara que, en esencia, se concreta un vicio en el motivo y procedimiento del acto, por falta de estudios técnicos previos a la reestructuración organizacional que justificó el despido de la parte actora, por las razones que exponemos a continuación. Como se expuso en el primer considerando, el Código Municipal a través del numeral 155 inciso b, desarrolla los límites que el legislador impuso a las Administraciones municipales respecto a las excepciones que el constituyente estableció para acudir a despidos con responsabilidad patronal.
En ese sentido, el ordinal 155 inciso b del Código Municipal, expone de forma clara, que el requisito para dar por finalizado el contrato de trabajo con responsabilidad patronal, es que su fundamento este respaldado en estudios técnicos relacionados con el cierre de programas, la reducción forzosa de servicios por falta de fondos o la reorganización integral de sus dependencias que el buen servicio público exija. Como se denota del ordinal referenciado, al establecerse que el fundamento de la reorganización debe recaer en estudios técnicos, el legislador, introdujo entonces un requisito indispensable como elemento constitutivo del motivo del acto de finalización del contrato de trabajo, que es precisamente la existencia de estudios técnicos que fundamente la necesidad y pertinencia de la Administración para acudir a los mecanismos excepcionales en que el constituyente permite para el termino de las relaciones laborales con responsabilidad patronal.
Sobre esta lógica, la Sala Constitucional ha desarrollado, con relación a la necesidad de fundamentar la adopción del acto de reestructuración, sobre la existencia de estudios técnicos, en el siguiente sentido. "II.- SOBRE LA SUPRESIÓN DE PLAZAS. Esta Sala se ha referido, en reiterada jurisprudencia, a los estudios de reestructuración realizados dentro de la Administración Pública. Así, en la Sentencia N° 2015-018419 de las 11:46 horas del 20 de noviembre de 2015, este Tribunal dispuso lo siguiente: “(…) III.- SOBRE EL ESTUDIO JUSTIFICATIVO DE LA REESTRUCTURACIÓN. Los recurrentes alegan que la supresión de plazas carece de fundamentación. Esta Sala en resolución 2011-004206 de 17:50 horas del 29 de marzo de 2011, establece los requisitos que debe cumplir toda reestructuración. Al efecto, dicha sentencia expresa: “III.- Sobre el fondo. La reestructuración y la reorganización administrativa constituyen procedimientos tendientes a modernizar a la Administración Pública, con el fin de aumentar su eficiencia y eficacia, logrando mejorar los servicios que ésta presta y reducir el gasto público; basados en los principios constitucionales que informan la organización y función administrativas, tales como el de eficacia, eficiencia, simplicidad y celeridad.
Aunado a lo anterior, el artículo 192 de la Constitución Política faculta a la Administración Pública para disponer la reestructuración de las dependencias que la componen con el fin de alcanzar un mejor desempeño y organización de las mismas, siempre y cuando se respeten los procedimientos de reorganización establecidos en la legislación. Tales procedimientos forman parte de la potestad de autoorganización de las Administraciones Públicas, conforme la cual corresponde al jerarca determinar cuál es la organización interna más adecuada para el ente, en razón de los fines que debe cumplir. Ahora bien, en el ejercicio de la potestad de reorganización, la Administración puede afectar los derechos y situaciones jurídicas de los funcionarios a su servicio, ya sea suprimiendo o transformando las plazas existentes. De lo anterior se colige que debe existir un estudio técnico justificativo de la reestructuración, el cual debe sujetarse a ciertos requisitos mínimos: debe realizar un diagnóstico del problema y sugerir su solución.
Luego, dicho estudio debe recibir las aprobaciones exigidas al efecto por el ordenamiento jurídico. Finalmente, el acto que determine la reorganización debe ser debidamente motivado, no puede constituir un uso abusivo del ius variandi, ni puede disfrazar una discriminación y debe comunicársele previamente al interesado”. Sobre esto, en sentencia 2012-12622 de las 11:20 horas del 7 de septiembre de 2012, se precisó que únicamente corresponde a esta jurisdicción fiscalizar que los requerimientos básicos de una reestructuración hayan sido elaborados y que no exista una notoria y manifiesta improcedencia en los estudios que la justifican, en los siguientes términos: “… se puede decir que los procesos de reestructuración y reorganización que la Administración puede implementar a lo interno de sus dependencias, responden –entre otras cuestiones- al cumplimiento de los principios de eficiencia y eficacia que deben regir en la prestación de todo servicio público, y solo procede cuando la Administración se encuentra en una necesidad real y urgente de conseguir, a través de una reorganización, una prestación más eficiente de sus servicios y una mejor gestión en cuanto al gasto público.
Aunado a ello, debe existir un estudio técnico en el que se fundamente el proceso de reestructuración, instrumento en que debe constar un diagnóstico del problema y sugerirse su solución. Luego, dicho estudio debe recibir las aprobaciones exigidas al efecto por el ordenamiento jurídico y el acto que determine la reorganización debe estar debidamente motivado." (Sentencia N° 08550-2021 del 30 de abril del 2021 de la Sala Constitucional). Como se extrae, de acuerdo con lo señalado por el Tribunal Constitucional, la existencia de un estudio técnico, debe ser el cimiento de la fundamentación del proceso de reestructuración, por ser ésta la base de la motivación del acto de aprobación de la reorganización. De ahí que se insista, que la existencia de estudios técnicos constituye un requisito indispensable para constituir el motivo del acto que encausa u origina finalmente la conclusión del contrato de trabajo de un funcionario municipal.
En ese sentido, al valorar los hechos acreditados, es posible evidenciar que mediante acuerdo 3, artículo IV, de la sesión ordinaria N.12 celebrada por la Corporación Municipal del Cantón Central de San José, el 28 de julio del 2020, se acordó: "Primero: Autorizar al Alcalde Municipal que se encuentre en ejercicio, para proceder con lo aplicación, trámite y ejecución de lo figura jurídica de Movilidad Laboral Voluntaria. Segundo: Autorizar al Alcalde Municipal que se encuentre en ejercicio, para proceder con la aplicación, trámite y ejecución de la figura jurídica de Proceso de Reestructuración en la Municipalidad de San José. Tercero: La aplicación de ambas figuras se hace de acuerdo y en respeto de toda la normativa que fundamenta e informa las mismas y en pleno respeto de las garantías, derechos y procedimientos contemplados en las leyes, en favor de los trabajadores de esta Institución.
Cuarta: Finalmente, se autorizó de igual manera al Alcalde para que suscriba con el Banco que resulte con las mejores condiciones crediticias, un contrato de préstamo, por una suma de hasta cuatro mil millones de colones exactos para ser utilizados en los procesos de movilidad laboral voluntaria y reestructuración e incorporarlos en un presupuesto extraordinario" (Hecho probado 2). Posterior a la aprobación de ese acuerdo, en el mes de agosto del 2020, se emitió el Plan de Reorganización de la Municipalidad de San José, (hecho probado 3), el cual fue puesto en conocimiento el 08 de setiembre del 2020, mediante copia al Concejo Municipal del Plan de Reorganización Agosto 2020. (hecho probado 5). Posteriormente mediante acuerdo 1, artículo único de la sesión extraordinaria 009, celebrada por el Concejo Municipal el 09 de setiembre del 2020, en la cual, se aprobó el POA-PRESUPUESTO ORDINARIO 2021, y sus respectivas enmiendas por un monto de ¢69.538.706.215.23 (sesenta y nueve mil quinientos treinta ocho millones setecientos seis mil doscientos quince con 23/100), incorporando en ese plan presupuestario lo correspondiente de las partidas económicas.
(hecho probado 6). 6). En resolución ALCALDÍA-144-2020 del 4 de noviembre del 2020, se inicia procedimiento en el que le informaron por parte de la Alcaldía de San José, al señor [Nombre 001], del Plan de Reorganización Agosto 2020, acuerdos del Concejo Municipal previamente citados, estudios técnicos y financieros, esta Alcaldía, otorgando un plazo 10 días hábiles para que se manifestara lo que considerara pertinente (hecho probado 8). 7). Y mediante oficio ALCALDÍA-02892-2020, del 16 de diciembre del 2020, el Alcalde Municipal, dispuso el despido con responsabilidad patronal del actor (hecho probado 15). De la temporalidad del dictado de los actos, en que se estructuró el proceso de reorganización que tuvo como resultado el despido del actor, es claro para este Tribunal, que al momento en que se aprobó el proceso de reorganización en el que se fundamentó el despido del actor, no existían los estudios técnicos que fundamentaba esa reorganización, en el tanto, de la lectura integral de aquellos actos, es claro, que la justificación que sustentó la aprobación de la reorganización, fue la coyuntura económica por la que atravesaba la institución demandada en atención a la Pandemia por Covid 19, ante la desmejora de los ingresos municipales, detectados por la propia crisis económica que se enfrentaba en el país a raíz de los efectos de la Pandemia.
Es entonces, esa la base para la fundamentación de la aprobación de la reorganización, es decir, no se sustentó en un estudio técnico como expresamente lo requiere la literalidad del numeral 155 inciso b del Código Municipal, sino en la necesidad de gestionar estrategias de contención del gasto, para enfrentar un posible déficit financiero de la institución. Si bien los estudios técnicos fueron desarrollados de forma posterior, y sobre estos, se justificó la eliminación de la plaza del accionante, lo cierto del caso, es que la motivación dada desde el contenido del acto de despido (hecho probado 15), y de la propia fundamentación de la eliminación de la plaza del actor en el estudio técnico (hecho probado 3) fue la aprobación de la reorganización aprobada mediante acuerdo del 28 de julio del Concejo Municipal. Es este el escenario, que configura un vicio en los actos administrativos impugnados en esta sede, en el entendido, que el motivo del acto de despido, y la base de su justificación técnica, fue la aprobación de una reorganización que se fundamentó, no en el estudio técnico respectivo como lo refiere la norma (numeral 133 LGAP), sino en una necesidad financiera, que utilizó la reorganización como estrategia para enfrentar aquella coyuntura económica que se enfrentaba.
Valga aclarar, que esto, no es un elemento que esta Cámara califique como un vicio en la construcción del motivo del acto, por cuanto, se reconoce la autonomía administrativa que constitucionalmente se ha consagrado a las Corporaciones municipales (artículo 170 de la Constitución Política) para gestionar la forma organizativa y las estrategias que mejor satisfaga el fin público que se le haya encomendado,- lo que se relaciona con principios de eficiencia y eficacia, al que está sometido toda Administración Pública-, lo cual está fuera del control de legalidad que esta Cámara revisa en este proceso, sino que lo que se estructura como un vicio en el motivo, es que no se hubiera incorporado de forma previa a la aprobación de la reorganización, los estudios técnicos que la norma legal de forma expresa impone como requisito para configurar el motivo y motivación del acto (ordinal 155 inciso b del Código Municipal, en relación con el ordinal 128 y 133 de la LGAP), en el entendido, que como se explicó en el primer considerando, los límites legales previstos por el legislador para habilitar como medio de excepción el despido con responsabilidad patronal, no pueden ser obviados, por cuanto, como se ha explicado ésta es la base en que se sustenta el resguardo del principio constitucional de estabilidad laboral, que rige al empleo público, en esa lógica, la falta de ese requisito, evidentemente expone una violación a aquel principio.
Si bien podría validarse que, si se realizaron los estudios técnicos que requiere la norma de forma posterior, tal elemento no es capaz de subsanar el acto de aprobación de la reorganización, por cuanto, el vicio se estructura en uno elementos constitutivos del acto, lo cual impone una nulidad absoluta (ordinal 166 LGAP). En ese sentido, la conducta administrativa debe emanar de una situación fáctica previa acreditada a través del estudio técnico, es decir, es una situación condicionante que es la que justifica (motiva) la existencia misma del acto y el efecto condicionado que este mismo provoca (la ejecución de la reestructuración), no siendo posible que se actúe administrativamente para luego verificar que el motivo exista y así justificar el efecto condicionado provocado previamente, con ello al configurarse la fundamentación de la aprobación de la reorganización sin la existencia de los estudios técnicos, tal escenario, constituye un vicio en el acto y una desviación del procedimiento que también la norma impone para la habilitación del mecanismo de excepción, que justifica la responsabilidad patronal, patología que repercute en los demás actos que incidieron en la esfera jurídica del actor, en el tanto, como se explicó ese acto de aprobación fue el que justificó el despido del accionante, es decir, la patología prevista en el acto de aprobación de la reorganización, permea a la definición de los actos posteriores, que marcaron en perjuicio, el derecho subjetivo del accionante, de ahí que estos contengan un vicio en el motivo de forma consecuente.
Así las cosas, en atención a lo desarrollado, y con fundamento en el numeral 128, 133, 158, 164, 166 de la LGAP con relación al ordinal 155 inciso b del Código Municipal, evidencia esta Cámara un motivo más para la nulidad de los actos administrativos impugnados en el marco petitorio y así se declara. Relacionado con lo que se analiza, la parte accionante, desarrolló en otro hilo argumentativo, otro vicio de nulidad, al exponer que el Plan de Reorganización no fue aprobado por el Concejo Municipal, manifestando al efecto, consideraciones, sobre que la simple copia presentada a ese órgano jerárquico no puede validar una aprobación del Plan que requiere otros elementos. Sobre este aspecto específico, debe señalar esta Cámara que, si bien no se observa de los hechos acreditados que el estudio técnico haya ingresado a la Secretaría del Concejo Municipal, y que de su estudio se haya emitido un acto de aprobación como tal, tal falencia no constituye por sí mismo un vicio de nulidad, por cuanto, lo cierto del caso, es que el Concejo Municipal de San José, sí conoció y acordó el acto de aprobación presupuestaria del año 2021 (acuerdo 1, artículo único de la sesión extraordinaria 009, celebrada por el Concejo Municipal el 09 de setiembre del 2020), en el que se autorizó el contenido presupuestario requerido para canalizar el pago de las prestaciones legales derivados de la eliminación de plazas propuestas en el Plan de Reorganización realizado en el mes de agosto del 2020, es decir, si bien no se materializó la aprobación del plan de reorganización mediante un acto concreto sí existió, en criterio de esta Cámara, una aprobación mediante un acto implícito, el cual se deriva del acuerdo 1, artículo único de la sesión extraordinaria 009, celebrada por el Concejo Municipal el 09 de setiembre del 2020, en el cual, se le da contenido presupuestario a los efectos de la propuesta de reorganización municipal, en otras palabras, la voluntad del cuerpo edil no puede devenir de otra forma interpretativa que no sea la de estar de acuerdo y avalar el Plan de Reorganización, de lo contrario, carecería de sentido que se autoricen las erogaciones económicas que son producto de la ejecución de aquella actividad de reestructuración, resultando entonces improcedente lo alegado por el actor en relación al vicio de nulidad por la inexistencia de la aprobación de ese Plan por el Concejo Municipal de San José y su respectiva presentación en la Secretaría Municipal.
IX.Sobre el alegato, con relación al vicio en el procedimiento al no haberse acreditado la afectación al 60% de los trabajadores, de conformidad con el artículo 16 de la Convención Colectiva. Señala a grandes rasgos, que se indicó que se suprimen 60 plazas administrativas, 104 plazas que se acogen a movilidad laboral, 31 plazas que se suprimen y 26 que se transforman. En ese sentido, cuestiona que la municipalidad hay aproximadamente 3000 empleados, por lo que no se está cumpliendo el 60% requerido por la convención colectiva. Indica que no se sustenta técnicamente por cuanto la afectación alcanza solo 1% de los funcionarios municipales. Criterio del Tribunal: Sobre este aspecto, retomando lo señalado en el considerando primero, conforme a lo establecido en el ordinal 192 de la Constitución Política, el Constituyente creo escenarios de excepción, con relación al principio de estabilidad laboral, que permea a la función pública, las cuales deben ser analizadas de forma restrictiva, en el entendido, que es solo en los supuestos que se encuentran expresamente definidos en el ordenamiento jurídico que se justifica su aplicación.
Específicamente, cómo se ha expuesto, las Municipalidades tienen definidas las normas de orden estatutario en el Código Municipal, el ordinal 155 del Código de referencia, dispone un elenco de derechos de los empleados municipales, en el que se refuerza la norma constitucional, del ordinal 192, en relación a la estabilidad laboral al señalar en lo que resulta relevante los incisos a y b: “Artículo 155. Los servidores municipales protegidos por esta ley gozarán de los siguientes derechos, además de lo dispuesto en otras leyes: a) No podrán ser despedidos de sus puestos a menos que incurran en las causales de despido que prescribe la Ley N.° 2, Código de Trabajo, de 27 de agosto de 1943 y conforme al procedimiento señalado en el artículo 160 de este Código. b) La municipalidad podrá finalizar los contratos de trabajo con responsabilidad patronal, fundamentada en estudios técnicos relacionados con el cierre de programas, la reducción forzosa de servicios por falta de fondos o la reorganización integral de sus dependencias que el buen servicio público exija.
Ningún trabajador despedido por esta causa podrá regresar a la municipalidad, si no hubiere transcurrido un período mínimo de un año, a partir de su separación”. Sobre este escenario excepcional, la Municipalidad de San José incorporó a su estructura normativa vía convención colectiva, parámetros de definición en relación con la aplicación de lo regulado en el ordinal 155 inciso b del Código Municipal, al disponer mediante ordinal 16 de la Sexta Convención Colectiva de la Municipalidad de San José, vigente al momento de los actos que acá se analizan, disponiendo lo siguiente: “Artículo 16. Ningún empleado de la Municipalidad de San José, independientemente de la categoría (jerarquía), podrá ser destituido sin justa causa, estipulada en las leyes de trabajo y la Convención Colectiva vigente, ni aún con pago de prestaciones legales, por supresión de plazas vía Presupuesto Ordinario o modificación al mismo.
No obstante, la Municipalidad podrá dar por concluidos los contratos de trabajo, previo pago de las prestaciones legales que pudieren corresponder, de acuerdo a este Convenio y cuando estime que el pago está comprendido en alguna de las siguientes excepciones muy calificadas: a) Reducción forzosa de servicio de trabajo, para conseguir una más eficaz y económica organización del mismo, siempre que esta reorganización, afecte por al menos al 60% de los trabajadores de la Municipalidad. b) Reducción forzosa de servicios de trabajo por falta absoluta de fondos, previa comprobación de la misma por parte de la Contraloría General de la República y la Junta de Relaciones Laborales, a la cual la Municipalidad se compromete o suministra los informes respectivos. (…)”. De estas disposiciones, es posible concluir, entonces la Municipalidad está sujeta, en su condición de patrón, a la potestad de disponer sobre el despido de sus trabajadores con responsabilidad patronal, no solo al límite legal de contar con estudios técnicos que respalden la necesidad de acudir a una reorganización de personal, el cierre de programas o reducción forzosa de servicios por falta de fondos, sino también a los límites adicionales incorporados por el mandato constitucional establecido en el ordinal 62, en atención a la fuerza de ley que sostienen las convenciones colectivas, y que se incorporan en un todo al régimen estatutario que integran.
Conforme a la fuerza legal que se les otorga, entonces a las convenciones colectivas como se indicó, se adicionan dos límites adicionales estructurados en la Sexta Convención Colectiva a la potestad patronal de disponer despidos con responsabilidad patronal, y en ambos supuestos la norma convencional, impone requerimientos diferentes para los dos escenarios que se regulan. En el caso concreto, es claro para la Cámara que la justificación del proceso de reestructuración, se contempló con la finalidad de crear estrategias de contención de gasto, en razón de las implicaciones que se estaban presentando en los ingresos de la municipalidad por los efectos de la Pandemia por Covid 19 en el año 2020, es decir, lo que buscaba era evitar una crisis financiera, y no porque se hubiera llegado a un escenario de insolvencia absoluta, que era lo que se pretendía evitar, específicamente una potencial afectación a servicios esenciales.
En esa lógica, al estar motivado el proceso de reestructuración en los supuestos del inciso a del ordinal 16 de la Convención Colectiva de la Municipalidad de San José, la demandada estaba restringida a acudir a los parámetros que se definen a ese escenario de excepción, para sostener despidos con responsabilidad patronal, porque en definitiva existía una obligación para validar el motivo del acto, no solo que existieran estudios técnicos que respaldaran la reorganización autorizada como se explicó en el considerando anterior, sino que ese estudio de reorganización afectará al menos al 60% de los trabajadores de la Municipalidad. Este punto adquiere especial relevancia, por cuanto, el requisito dispone expresamente una afectación de un porcentaje mínimo de la planilla total, es decir, no solo se trata de que el análisis técnico contemplara a ese mínimo porcentual, en términos de estructura o plazas, sino que el resultado de la reorganización tuviera una incidencia directa en ese porcentaje de plazas, de ahí que la norma utilice el término afectación, lo contrario, implicaría realizar variaciones a la interpretación literal de la norma, flexibilizando la restricción expresamente contenida, haciendo nugatoria la funcionalidad de ésta.
Como se desprende de los hechos probados, tenemos en una revisión integral del Plan de Reorganización (agosto 2020) de la Municipalidad de San José, contempló en ese estudio a las siguientes estructuras: a. Alcaldía, en relación al análisis de la Agencia Local de Desarrollo, el cual determinó, que por las funciones desarrolladas por ese órgano, debía eliminarse al Departamento de Desarrollo Económico, con su personal, así como la Oficina de Turismo. b. Gerencia Municipal y Desarrollo Urbano, en la que determinó eliminar la Dirección de Simplificación de Regulación y Control de trámites, trasladando dichas funciones al Departamento de Control Urbano, igualmente traslada la Plataforma de Servicios a ese departamento de Control Urbano. En esta misma Gerencia se determina la eliminación del Departamento de Gestión Ambiental y traslada su personal al Departamento de Servicios Ambientales. c. Gerencia Administrativo- Financiera y TI, en esta Gerencia, se determinó trasladar el proceso de Radio a Seguridad Ciudadana.
En el Departamento de Servicios Generales, se decidió transformar las secciones de Transporte, Conserjería y Mantenimiento Automotor, a oficinas adscritas a cargo de un profesional, a Servicios Generales. d. Gerencia de Provisión de Servicios, en esta gerencia, se elimina la Sección de Diseño e Ingeniería, y pasa las funciones a la Sección de Mantenimiento de Edificación y Obras Municipales. Elimina la Sección de Organización y Participación Ciudadana y traslada esas funciones y el personal al área de Mejoramiento de Barrios, por su parte se propone trasladar las funciones de la Casa de la Justicia a un abogado de la Dirección Jurídica. En ese estudio, se analizó además la transformación del Jefe de Departamento Económico a profesional 2, el encargado de Proceso 1 de la Oficina de Turismo a profesional 1, se elimina la plaza de Asistente de Gerencia del señor José Rolando Madrigal, así como la plaza de profesional 2, comunicadora, adscrita al Departamento de Habitad Humano de la señora Carmen Azofeifa.
De la Sección de Comunicación, se elimina la plaza de profesional 1 de la señora Grettel Brizuela, y del profesional Gilberto Luna, quien se acogió a la movilidad laboral, manteniendo esa sección únicamente dos plazas de profesional 2. De la Dirección de Asuntos Jurídicos, se elimina 4 plazas de profesional 2, correspondiente a los profesionales Sheila Barquero Torres, Alexander Cerdas Rojas, Oscar Eduardo Corrales Fernández y Rosalía Cubero Pérez. De la Gerencia de Gestión Municipal, en relación a la eliminación de la Dirección de Simplificación, regulación y Control de Trámite, se elimina la plaza de la Dirección, el cual se acoge a movilidad y se pasa al personal a Control Urbano a excepción de la secretaria que es traslada a la Dirección de Talento Humano. La plataforma pasa todo su personal a depender de la Gerencia. El Departamento de Gestión Ambiental se suprime la plaza de jefatura, la cual se acoge al proceso de movilidad laboral, y el resto del personal pasa al Departamento de Servicios Ambientales.
De la Dirección Administrativa, se elimina una plaza de profesional 2, del Departamento de recursos materiales y servicios, se elimina la plaza de profesional 2 de la señora Mayela Prado, que se acoge a movilidad laboral, y se elimina la plaza de técnico, de la señora Geanina Bepalme Silva. De la Sección de Conserjería se elimina y se traslada al personal, se reclasifica el puesto de Jefe de Sección a profesional 2, y se elimina el subjefe de Departamento, del señor Walter Sancho. La Sección de Transportes, se elimina y se pasa como staff del Departamento de Servicios Generales al puesto de Jefe a profesional 2. Se eliminan 3 plazas de operador de equipo. De la Sección de Mantenimiento Automotor, se suprime la plaza de la jefatura, de Gustavo Araya González, y el resto de personal se traslada al Departamento de Servicios Gerenciales. Un asistente de gerencia se transforma a profesional 2, se elimina la plaza de Marvin Cedeño Gutiérrez de la Dirección de tecnología.
Se transforma la plaza de 1 encargado de proceso a profesional 1, se elimina la plaza de encargado de proceso 2 de la señora Elida Musmamo, se prescinde de la plaza de técnico de profesional 1, de [Nombre 008]. De los asistentes de gerencia, se elimina 2 plazas, una por movilidad laboral, y la otra se elimina correspondiente a [Nombre 011]. En el Departamento de Servicios ambientales, se elimina de 2 plazas de profesional 1 de las señoras [Nombre 009] y [Nombre 010] y una plaza de profesional 2 de la señora [Nombre 012]. En el proceso de topografía se suprimen 7 plazas, 2 plazas vacantes, 1 auxiliar de topografía ([Nombre 001]), 1 asistente técnico administrativo ([Nombre 005]) y el encargado del proceso que se elimina por movilidad laboral ([Nombre 003]). La Sección de Diseño e Ingeniería, se elimina y se pasan funciones a la Sección de Edificaciones Municipales y Obras Municipales, por lo que se eliminan las plazas del Jefe de Sección ([Nombre 027]), se eliminan 3 plazas de profesional 2, ([Nombre 031], [Nombre 032], [Nombre 015]), se elimina la plaza de técnico profesional 1, ([Nombre 028]), se elimina 1 asistente técnico ([Nombre 017]) y una plaza de técnico 2 ([Nombre 016]).
De la Sección de Desarrollo de Obras, se eliminan 5 plazas, la jefatura que se transforma a profesional 2, ([Nombre 018]), se reubica 1 plaza de profesional 2 ([Nombre 022]), se elimina una plaza de profesional 2 ([Nombre 023]), se reubica una plaza de profesional 2 ([Nombre 019]) y se reubica la plaza de la secretaría ([Nombre 020]). La Sección de Organización y Participación Ciudadana se suprime como dependencia, se elimina la plaza de jefatura por movilidad, ([Nombre 021]) y el resto de personal se traslada a Mejoramiento de Barrios bajo el mismo puesto, con excepción de una plaza de profesional 2, la cual se elimina. Por su parte las plazas de profesional 1 ([Nombre 030]) y técnico Administrativo ([Nombre 026]) de Habitad Humana se traslada a Mejoramiento de Barrios, en conjunto con la plaza de secretaria ([Nombre 029]) y de técnico municipal ([Nombre 025]). Se transforman 5 plazas de encargado de proceso 1 a profesional 1 y 9 plazas de encargado de proceso 2 a profesional 2 y una plaza de encargado de proceso se elimina por movilidad.
En Auditoría se transforman 4 plazas y se eliminan 4 plazas vacantes. En síntesis, en total se transforman 26 plazas, se eliminan 31 plazas por reestructuración, se eliminan 104 plazas por movilidad, se suprimen 60 plazas vacantes y se eliminan 43 pluses, lo que contabiliza un total de afectación sobre 264 plazas por los diferentes factores. Y concretamente respecto a la reestructuración, un total de 117 plazas, según el estudio de reorganización agosto 2020 y sus anexos (Hecho probado 3). Por su parte, en la declaración del señor Daniel González Hurtado, quien es el encargado de proceso de clasificación y valoración de puestos, se indicó que participó en el proceso de reorganización Agosto 2020 de la Municipalidad, y afirma la no incorporación en el estudio de servicios esenciales como recolección de basura, limpieza urbana, parques y red pluvial, afirmándose que hubo un análisis del 74% de las dependencias municipales y de éste, un 80 a 90% de los puestos de trabajo.
Señala que las plazas suprimidas fueron 43 plazas vacantes, 31 plazas ocupadas y 120 por movilidad laboral. Agregó que, dentro de lo valorado, era si tenía un interés, como lo que son los servicios esenciales o un valor dentro de la gestión municipal. Explica a qué se refiere el porcentaje de análisis de estructura de puestos, señalando que esa expresión se indica porque se analizó la estructura funcional, lo corresponde a la cantidad de puestos según la necesidad o requerimiento técnico de cada dependencia, se analizaron los perfiles, la necesidad, en el entendido si es un servicio o puesto sustantivo, se valoró si tenía un interés como lo que son los servicios esenciales o un valor dentro de la gestión municipal, explicó que de ese 90% o 80%, se excluyó lo que eran servicios de recolección, servicios de limpieza urbana, por ser servicios esenciales, se continuó con la labor administrativa, entre esos, la labor profesional o técnica, como fue en el caso de topografía, en éste se hizo, el análisis de estructura organizacional como la estructura ocupacional y es donde se determina en este caso, que la labor esta duplicada con varias dependencias municipales y no podía mantenerse porque no era eficiente, producto de ello, una vez que está descartada lo que era la unidad organizacional, se procedía a analizar lo que va a pasar con esos puestos de trabajo, entonces se hace un análisis del perfil de los puestos, para establecer sí se mantenía dentro de la dependencia o se reubicaba o se eliminaba.
Aclaró que se puede hablar de afectación, cuando se determinan cuales plazas se van a eliminar. (Hecho probado 25). Por su parte, mediante oficio DTH-306-2021 del 02 de julio del 2021, el Licenciado Allan Vásquez Salazar Director de Talento Humano comunica a la señora Yenoy Quesada Monge, Asistente de la Alcaldía, que atendiendo al Acta Adicional de Inspección y Prevención Cod#SJ-IF-19026-20 realizada por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, por oficio DTH-295-2021 remitió la documentación a la Dirección Jurídica, en el contenido de este oficio, se indicó que la reorganización se había realizado de conformidad con el artículo 16 de la Convención Colectiva y ordinal 155 del Código Municipal por el supuesto de afectación de al menos 60% del personal y no por reducción forzosa por falta de fondos, caso en el cual sí se requiere de comprobación de la Junta de Relaciones Laborales y la CGR.
Señaló que el proceso involucra al 75% de las dependencias de la estructura y un 94% de la totalidad de las plazas. (Hecho probado 22). En sentido similar, mediante oficio ALCALDÍA-01728-2021 del 08 de julio del 2021, la Alcaldía de San José comunica al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Dirección Nacional de Inspección, Región Central, Oficina San José, que en atención al Acta Adicional de Inspección y Prevención Cod#SJ-IF-19026-20 en la que se solicitaba la documentación que demuestre la reducción forzosa de servicio para una más eficaz y económica organización, que afecta por lo menos al 60% de los trabajadores y la demostración de previa comprobación por parte de la CGR y la Junta de Relaciones Laborales, le remite el oficio DTH 306-2021 de la Dirección de Talento Humano. En el mismo se aclaró que mediante el oficio DTH-044-2021 del 04 de septiembre del 2021, la Dirección de Talento Humano había comunicado a la Junta de Relaciones Laborales el Plan de Reorganización, una vez aprobado por el Concejo Municipal en el cual se adjuntó un cuadro que evidencia de que el 75% de las dependencias de la estructura para el 2020 fueron impactadas presupuestariamente.
(Hecho probado 23). Del análisis de los hechos referenciados, no es posible concluir para esta Cámara, a la luz de las reglas de la sana crítica racional, que el Plan de reorganización Agosto 2020 de la Municipalidad de San José, que sustentó el despido con responsabilidad patronal del actor, haya alcanzado el requisito mínimo de afectación de un 60% de los trabajadores de la Municipalidad, requisito que se dispone como condición para habilitar esa potestad de finalización de contratos de trabajo con responsabilidad laboral con sustento en el ordinal 16 inciso a de la Convención Colectiva. En el entendido, es notorio del mismo estudio que se analiza por esta Cámara, que el mismo partió de una base parcial de la estructura, cuando se indica que se tomó como base, la estructura de dependencias que poseían una duplicidad de funciones no la totalidad de la estructura municipal, además como se acredita de la prueba testimonial, el mismo encargado del proceso de clasificación y valoración de puestos, señaló que para el estudio se excluyó por completo servicios esenciales, por lo que en este primer escenario, es notorio que el plan de reorganización en su génesis misma, partió de una valoración parcial.
Ahora bien, del análisis de las dependencias mencionadas en el propio estudio, se concluye que aproximadamente las dependencias impactadas ascienden a un número de 16 solamente. En ese primer escenario, si se partiera de lo señalado como “porcentajes de impacto de la estructura” que se mencionan por el testigo y lo referenciado en los oficios aludidos, tendríamos que si el total de las plazas impactadas asciende a un total de 264 plazas tomando como referencia el número mayor expuesto en los anexos del plan de reorganización, -a pesar que en la declaración del testigo se habla de un número menor-, en ese escenario de 264 plazas (incluyendo no sólo las reestructuradas sino toda la intervención administrativa ejecutada), si se tomara que se impactó el 94 % de las plazas nos daría como resultado, que entonces toda la estructura de trabajadores de la Municipalidad ascendería a un total de 281 plazas, lo cual a la luz de las reglas de la lógica y la experiencia es irreal, máxime si se valora que ese sea el total de la estructura de una o quizás la Municipalidad más grande del país.
Aunado al hecho que, más allá de esa presunción, partir de que el total de funcionarios ascienda a 281 funcionarios, es incongruente con las partidas presupuestarias de remuneraciones que se aprobaron para el presupuesto del año 2021 (acuerdo 1, artículo único de la sesión extraordinaria 009, celebrada por el Concejo Municipal el 09 de setiembre del 2020), el cual, entre los tres programas que conforman el presupuesto municipal, las partidas por remuneraciones entre salarios fijos y otros componentes, asciende a un aproximado de treinta y siete mil millones de colones (Hecho probado 6), lo que rompe las reglas de la lógica, pensar que la estructura total de empleados municipales ascienda solo a 281 personas. Por ende, no puede acreditarse por este Tribunal, que el porcentaje que refiere la municipalidad demandada como “impactada” corresponda a un 60 % del total de los trabajadores de la Municipalidad, que se insiste, es el presupuesto que infiere el inciso a del numeral 16 de la Convención Colectiva como necesario para habilitar la terminación de contratos de trabajo con responsabilidad patronal.
Ahora bien, el otro punto medular, es que más allá de lo referenciado como porcentajes de impacto del estudio técnico, de la prueba testimonial recibida en juicio, el encargado de proceso de clasificación y valoración de puestos, fue enfático en explicar que los porcentajes dados, responden a un proceso de análisis, no así de afectación, en el tanto, el mismo explica a que se refieren cuando se indica que se analizó el 75 % de la estructura y entre el 80 y 90 % de los puestos, desarrollando ese concepto como el estudio de las pautas de las estructura organizacional para determinar eventualmente en definitiva las plazas que resultarían afectadas, las que señala deben entenderse como afectadas, solo aquellas plazas que finalmente, terminado el estudio de la estructura, terminan siendo eliminadas. En consecuencia, no es posible acreditar en forma cierta, que el Plan de reorganización que se valora en el caso, afectó a un 60 % del total de los trabajadores de la Municipalidad de San José, y desde esa perspectiva, tal como se indicó previamente, al estar motivado el proceso de reestructuración en el supuesto del inciso a del ordinal 16 de la Convención Colectiva de la Municipalidad de San José, norma vigente para ese momento, la demandada estaba restringida a acudir a los parámetros que se definen en ese escenario de excepción para emitir despidos con responsabilidad patronal, por lo que existía una obligación para validar el motivo del acto, no solo de que existieran estudios técnicos que respaldaran la reorganización, por lo dispuesto en el ordinal 155 inciso b del Código Municipal, sino que ese estudio de reorganización afectará además al menos al 60% de los trabajadores de la Municipalidad, insistiendo que la norma laboral convencional colectiva no permite otra forma de interpretación que no sea la de tomar la totalidad de la planilla municipal (no sus dependencias), desde la perspectiva de resultado (población a afectar), no de su estudio, análisis o valoración, lo cual como hemos indicado, no se logra acreditar.
Consecuentemente, estaríamos en presencia de un vicio en el motivo de los actos administrativos impugnados en esta sede, en tanto que, el motivo del acto de despido, y la base de su justificación técnica, fue la aprobación de una reorganización que no alcanzó el 60% de afectación que impone el numeral 16 inciso a, de la Sexta Convención Colectiva de la Municipalidad de San José, que es un requisito indispensable para dar contenido al motivo y motivación del acto (ordinal 155 inciso b del Código Municipal, 16 inciso a de la Convención Colectiva de la Municipalidad de San José, en relación con el ordinal 128 y 133 de la LGAP), en el entendido, que como se explicó en el primer considerando, los límites legales previstos por el legislador para habilitar como medio de excepción del despido con responsabilidad patronal, no pueden ser desconocidos, por cuanto, es ésta la base en que se sostiene el principio constitucional de estabilidad laboral, que rige al empleo público, en consecuencia, la falta de ese requisito, evidentemente expone una violación a aquel principio.
En el marco de lo analizado en el anterior y este considerando, al configurarse la fundamentación de la aprobación de la reorganización sin la existencia de los estudios técnicos, que afectaran al menos al 60 % de los trabajadores de la Municipalidad de San José, se constituye un vicio en el acto de despido, patología que repercute en los demás actos que incidieron en la esfera jurídica del actor, por cuanto aquel estudio es la base utilizada para iniciar el procedimiento del despido del actor, disponer su despido y resolver los recursos planteados contra aquel acto, de ahí que todos esos actos contengan un vicio en el motivo, motivación y contenido, de forma consecuente. Así las cosas, en atención a lo desarrollado, y con fundamento en los numerales 128, 132, 133, 136, 158, 164, 166 de la LGAP con relación al ordinal 155 inciso b, del Código Municipal, y 16 inciso a de la Sexta Convención Colectiva de la Municipalidad de San José, evidencia esta Cámara un motivo más para la nulidad de que se reclama.
En consecuencia, por las razones dadas resulta con lugar la nulidad peticionada en el marco de pretensiones de la demanda. Ahora bien, aun cuando los razonamientos ya abordados son suficientes para declarar con lugar la presente demanda, resulta ajustado para esta Cámara en aras de atender en forma completa el contradictorio de las partes, abordar todos argumentos introducidos al debate.
X.Sobre lo argumentado como vicio en el elemento procedimiento por no haber sido aprobado el proceso de reorganización por la Junta de Relaciones Laborales y la Contraloría General de la República. Expone la parte actora a grandes rasgos que existe un vicio en el procedimiento por cuanto la reorganización no fue aprobada por la Junta de Relaciones Laborales y la Contraloría General de la República, lo que lesiona el ordinal 16 de la Convención Colectiva. Criterio del Tribunal: Esta Cámara de los hechos probados, observa que del oficio JRL-112-2020, del 9 de octubre del 2020, del Secretario de la Junta de Relaciones Laborales de la entidad demandada y lo dispuesto en los oficios DTH- 027-2020 y DTH-044-2020. (Hechos probados 4 y 7), es concluyente para esta Cámara, de que en forma cierta y efectiva no existió una participación de la Junta de Relaciones en la aprobación de la Reorganización Administrativa, por referir dichos oficios a simples comunicaciones, pero no una participación real de la Junta de Relaciones Laborales.
Por otro lado, es evidente que respecto a la Contraloría General de la República mediante el oficio 19627 (DFOE-DL-2409) del once de diciembre del dos mil veinte, mediante el cual se llevó a cabo la aprobación parcial del presupuesto, así como la improbación de gastos relacionados al proceso de reestructuración (Hecho probado 13) y el oficio 20256 (DFOE-DI-2802), del dieciocho de diciembre del dos mil veinte, del Área de Denuncias del Área de Fiscalización Operativa y Evaluativa de la Contraloría General de la República (Hecho probado 16), se aprecia que para al momento en que se ejecutaba el despido del actor, la Contraloría General de la República no había aprobado el presupuesto que sustentaba la erogación económica que implicada la eliminación de plazas propuestas por el Plan de Reorganización que afectó al accionante. No obstante, ninguno de los supuestos acreditados y reclamados como un vicio de nulidad, pueden prosperar, en el tanto, estos dos elementos, tanto la participación de la Junta de Relaciones Laborales en el proceso de aprobación del plan de reorganización, como la aprobación del Órgano Contralor, fueran relevantes, si en el marco de la reestructuración aprobada por la Municipalidad demandada y que justificó el despido del actor, hubiera sido fundamentada en el supuesto del inciso b del ordinal 16 de la Convención Colectiva de la Municipalidad de San José.
No obstante, como se desprende del acto de despido del actor (hecho probado 15), la justificación del acto emana del inciso a del numeral 16 de la Convención Colectiva, en relación al numeral 155 inciso b del Código Municipal, lo cual es notorio de la prueba en general, en el tanto, se denota que la justificación del proceso de reestructuración se contempló con la finalidad de evitar caer en un déficit económico, a razón de las implicaciones en los ingresos de la municipalidad, de los efectos de la Pandemia por Covid 19, en el año 2020, es decir, lo que buscaba era generar estrategias de contención del gasto, para evitar una crisis financiera, no así porque se determinara que la Corporación Municipal se encontraba en estado de insolvencia absoluta. En razón de estar motivado el proceso de reestructuración, en los supuestos del inciso a del ordinal 16 de la Convención Colectiva de la Municipalidad de San José, en relación a lo señalado con el ordinal 155 inciso b del Código Municipal, no puede evidenciarse, que la participación de la Junta de Relaciones Laborales en aquel proceso, así como la aprobación del Órgano Contralor, constituyeran un requisito esencial para la conformación del acto administrativo de aprobación, y en consecuencia se estime como un requerimiento para su validez.
Para dimensionar lo señalado, es necesario retomar lo ya indicado en el considerando primero, en el cual se explicó que del análisis integral de las normas establecidas en el ordinal 155 inciso b del Código Municipal y 16 de la Convención Colectiva, es concluyente que al límite legal de contar con estudios técnicos que respalden la necesidad de acudir a una reorganización de personal, el cierre de programas o reducción forzosa de servicios por falta de fondos. Debía respetarse dos límites adicionales a la potestad indicada, el primero de ellos relacionado con la reducción forzosa de servicio de trabajo, para conseguir una más eficaz y económica organización, en cuyo escenario, se impone que tal mecanismo solo puede ser utilizado cuando afecte al 60 % de los trabajadores. El otro límite se relaciona con el supuesto de la falta de fondos, en cuyo escenario se impone como exigencia previa, que la ausencia de fondos sea comprobada por la Contraloría General de la República y la Junta de Relaciones Laborales.
Como se expuso, ambos supuestos de la norma convencional, imponen requerimientos diferentes para los dos escenarios que regula, en el entendido, que no se trata de que exista una obligación de concretarse todos los requisitos - los definidos en el inciso a y el b del numeral 16-, para acudir a una reorganización, sino que cada requisito impacta a cada escenario de forma diferente, dependiendo a cual causa o motivo se acuda para justificar un despido con responsabilidad patronal, por consiguiente, es claro, que la inobservancia que alega el accionante como un vicio de nulidad, resultaría relevante de haberse justificado la reorganización analizada en los autos en el inciso b del ordinal 16 de la Sexta Convención Colectiva de la Municipalidad de San José, que si impone esas condiciones como exigencia previa para conformar la validez del acto. Así las cosas, por las razones dadas, lo recriminado en este apartado como causa de nulidad, se estima improcedente.
Ahora bien, relacionado a lo también argumentado por el actor, en relación a la necesidad de que el Municipio contara además con las aprobaciones del MIDEPLAN y de la Dirección General del Servicio Civil como un elemento sustancial de la validez del acto. Criterio del Tribunal: debe señalarse que las Corporaciones Municipales de acuerdo a lo regulado en el ordinal 170 de la Constitución Política, en relación con lo dispuesto en el numeral 4 del Código Municipal, poseen autonomía política, administrativa y financiera, en ese sentido, se encuentran en una total independencia del Estado, por cuanto, su autonomía administrativa le confiere una potestad de autoadministración y autodeterminación, lo que implica una independencia funcional para la toma de sus decisiones y gestión administrativa, de ahí que resulte improcedente estimar que la Municipalidad de San José en el ejercicio de su autonomía organizativa, tuviera que requerir como un requisito sustancial para validar sus actos, a la aprobación previa del Ministerio de Planificación, o de la Dirección General del Servicio Civil, en el proceso de aprobación de una reorganización administrativa, la cual como hemos indicado a lo largo de esta sentencia, acudir a una reorganización administrativa es una potestad administrativa dada por el propio Constituyente, sujetando esa potestad únicamente a los límites que el propio legislador disponga al efecto, que cómo hemos analizado, se relaciona con otros supuestos, como los ya desarrollados, pero que en nada se vincula con una aprobación del Ministerio de Planificación o de la Dirección General del Servicio Civil.
Nótese que el fundamento utilizado por la parte para sustentar la obligación de contar con la aprobación de la Dirección General del Servicio Civil, es lo indicado en los numerales 129 y 134 del Código Municipal, numerales que regulan un supuesto diferente a lo analizado en los autos, por cuanto, se refieren a la estructuración de los manuales de puestos de la Municipalidad y los instrumentos para la comprobación de la idoneidad, de los funcionarios, es decir no solo, que en nada se relaciona, con el objeto del análisis de la esta demanda, sino que adicionalmente lo que refiere, es la posibilidad y no la obligación de las corporaciones municipales de consultar a la Dirección General, para levantar los Manuales de puestos y los instrumentos de comprobación de idoneidad, por ende, es imposible extraer de lo señalado, que la normativa analizada imponga un requerimiento como el que expone el accionante para la validez de los actos que aquí se cuestionan.
En consecuencia, el reproche cuestionado, se estima improcedente. Sobre la base de lo ya desarrollado en este considerando, se estima oportuno a efectos de analizar lo argumentado por el accionante como un vicio en el procedimiento en relación a la falta de fondos y variaciones presupuestarias, generadas por la Municipalidad de San José. Criterio del Tribunal: Sobre este aspecto, es necesario indicar, que cómo se ha señalado, la reestructuración aprobada por la Municipalidad de San José, de acuerdo al estudio de los autos, se contempló y justificó con la finalidad de evitar caer en un déficit económico a razón de las implicaciones en los ingresos de la municipalidad de los efectos de la Pandemia por Covid 19, en el año 2020, remarcándose que lo que buscaba era acudir a estrategias de contención del gasto, para evitar una crisis financiera, o la materialización de un déficit presupuestario, de ahí que se insista que la base que determinara la Corporación Municipal como sustento de la reorganización empleada no obedeciera a una falta de fondos absoluta, por el contrario, la justificación se da, con el objetivo de no caer en ese escenario.
En ocasión a esto, se desprende del acuerdo de aprobación de la reestructuración emprendida, -acuerdo 3, artículo IV, de la sesión ordinaria N.12 celebrada por la Corporación Municipal del Cantón Central de San José, el 28 de julio del 2020-, que de acuerdo a los análisis financieros realizados a junio del año 2020, que con base en la proyección financiera de ese año, la Municipalidad, evidenciaba una reducción sustancial en ingresos básicos de la Corporación como lo eran, lo recaudado por impuestos de patentes, bienes inmuebles, espectáculos públicos, entre otros, (hecho probado 2), lo cual también se extrae de la justificación que antecede al Plan de Reorganización (Hecho probado 3) y del oficio GAFTI-273-2021 del 08 de diciembre del 2021, (Hecho probado 23), en consecuencia, la motivación de la aprobación del acto de reorganización no se sustentó en una base de déficit o falta de recursos municipales para hacer frente a la provisión de servicios, sino a la necesidad de acudir a instrumentos de contención del gasto, para evitar a raíz del decrecimiento económico de la Corporación Municipal una situación financiera comprometedora y afectara los servicios esenciales de la institución.
En ese escenario, la existencia o no de superávit presupuestario de los años 2019, 2020 y 2021, o la relación de ingresos de la Municipalidad previo a la crisis de la Pandemia Covid 2019, y la constancia de que la Municipalidad no tuvo un déficit presupuestario en el año 2020 (hecho probado 21) o lo establecido en el oficio GAFTI-337-2020 del 11 de diciembre del 2020, suscrito por la Gerencia Administrativo Financiera (Hecho probado 14) resulta irrelevante, por cuanto, se insiste no es la falta de fondos, la justificación empleada por el Municipalidad demandada para acudir a la aprobación de la reorganización funcional. Ahora bien, en relación a las modificaciones presupuestarias 9, 11, 13 y 14, que se reprochan como un actos de mala fe para sostener una reorganización que no había sido aprobada presupuestariamente por el órgano Contralor, debe indicarse, que la sola existencia de modificaciones presupuestarias para el alcance de los objetivos de reorganización dispuestos por la Municipalidad, no se traducen por sí mismos como ilegítimos, o un desbordamiento de sus potestades administrativas, sino que se derivan de la posibilidad de acudir en el marco de autoorganización a las medidas de contingencia necesarias para sostener la formulación del plan de reorganización o incluso otras necesidades de ajuste en aras de concretar las medidas de contención del gasto, que fue requerido para no caer en una crisis financiera a consecuencia de la Pandemia COVID 19 en el año 2020.
Tampoco se demuestra, en el entendido, que solo se argumenta, que el manejo presupuestario al que fue sometido la institución demandada, en aras de enfrentar el ejercicio presupuestario del año 2020, para evitar un déficit financiero, fuera contraria a las normas técnicas y jurídicas que regulan la ejecución presupuestaria. Se insiste, la aprobación de modificaciones presupuestarias para dar contenido a la gestiones emprendidas para la contención del gasto, son parte del ejercicio de autogestión presupuestaria municipal.
XI.Sobre lo alegado en relación a las razones específicas de supresión de la plaza del accionante. A grandes rasgos indica el actor, que la escogencia de los funcionarios cesados es antojadiza y subjetiva y que existen suficientes recursos económicos para mantener el proceso de topografía y todo el personal que pretende remover el ente local, por lo que persiste, es en realidad una mala administración de los recursos. Criterio del Tribunal: Del elenco de hechos probados se acredita que en el Plan de Reorganización se incluyeron una serie de aspectos que serían valorados y constituyen la pauta para el análisis de los términos y decisiones del proceso. En ese sentido, del examen de ese instrumento, se desprende que los cambios establecidos a lo interno de la estructura organizacional para el proceso de Topografía, del que era parte el actor, se sustentaron en la siguiente justificación: "Proceso Topografía.
Con el fin de enfrentar la actual situación financiera que afronta el país, esta Institución en procura del beneficio del Cantón Central, justifica de manera formal el cierre completo del Proceso de Topografía, adscrito a la Gerencia de Provisión de Servicios. Dicha acción, se justifica en que el presupuesto 2021 cuenta con una fuerte restricción en cuanto a inversión en diferentes proyectos y no se prevé que la capacidad instalada de los profesionales de esa área sea necesaria para los proyectos que se ejecuten, siendo que estas labores podrían ser contratadas en caso de necesidad. Según lo indicado por la Gerencia de Provisión de Servicios, el área se centrará en brindar la continuidad de los servicios esenciales, así como cubrir las principales necesidades del Cantón. Las plazas a suprimir en el Proceso de Topografía, adscrito a la Gerencia de Provisión de Servicios, son en total 7, de las cuáles hay 2 plazas vacantes, una de Auxiliar de Topografía y otra de Asistente Técnico Administrativo, los funcionarios que laboran en dicho proceso y se desglosan de la siguiente manera: [Nombre 007] Encargado Proceso-1[Nombre 003] Profesional-1 [Nombre 005] Técnico Profesional-1 [Nombre 006] Secretaria, [Nombre 001] Auxiliar Topografía.
Es importante indicar que el Encargado de Proceso de Topografía se acogió a la movilidad laboral voluntaria" (hecho probado 3). La eliminación de estas plazas está fundamentada en la contención del gasto provocado por el COVID-19 y el acuerdo del Concejo Municipal Acuerdo 3 Acuerdo 3, artículo 4, de la Sesión Ordinaria No. 12, Concejo Municipal del 28 de julio del 2020…” (hecho probado 2). Con base en ese sustento, se emitió el acto de despido del actor, (hecho probado 15). Como se observa de los actos referenciados, no puede extraerse como un hecho cierto lo alegado por el accionante, respecto a que la elección del actor dentro de las plazas a suprimir en el Plan de reorganización, fueran sustentadas en forma subjetiva o antojadiza, por cuanto, sin entrar a valorar por el fondo la razonabilidad técnica del estudio de reorganización, en el tanto, este no es un aspecto cuestionado en la demanda, lo cierto del caso, es que la motivación del acto de despido responde en un todo a los mismos supuestos que fueran analizados por los órganos técnicos como justificantes para eliminar estructuras que no era necesarias o indispensables para los servicios esenciales que son competencia de la Corporación Municipal, en consecuencia, además de no acreditar lo señalado para justificar la viabilidad de la sostenibilidad de la plaza del actor, en la estructura organizativa de la Municipalidad, no existen elementos de juicio que respalde el vicio en cuanto a que la selección del actor responda a un ejercicio de desviación de poder o un acto discriminatorio.
XII.Sobre la procedencia de las pretensiones: a) Pretensión anulatoria. El actor requiere lo siguiente: "...1) Se declare la nulidad absoluta de los siguientes actos administrativos: a. la Resolución número ALCALDÍA 144-2020 del 04 de noviembre del 2020, y el plan de reorganización que hasta ese momento me es notificado y que se implementó mediante el acuerdo del Concejo Municipal número 3, Sesión Ordinaria 12, celebrada el 28 de julio del año 2020, el cual debe anularse también. b. la resolución ALCALDÍA 2892-2020, del 16 de diciembre del 2020 y la resolución de la ALCALDÍA 4661-2021 del 15 de febrero del 2021. Conforme se ha desarrollado en los considerandos VI, VII, VIII y IX, se declara la nulidad de los actos administrativos impugnados. b) Pretensión de reinstalación. El actor solicita: "...2) Que se me reinstale en el cargo de cargo de técnico profesional 2 dibujante, en las mismas condiciones laborales y salariales que tenía al momento del despido...".
Al haberse determinado, la nulidad del acto que dispuso el despido del accionante, corresponde ordenar la reinstalación del actor en las mismas condiciones adquiridas en este puesto, en la plaza que ocupaba al momento del despido, sea esta la plaza de técnico profesional 2. c) Pretensión de daños y perjuicios. En relación a los daños materiales y perjuicios. El actor solicita: "... 3) Se ordene el pago de los salarios caídos, diferencias salariales, cuotas de seguridad social, aguinaldo, rubros destinados al Fondo de Capacitación Laboral, vacaciones proporcionales y demás componentes e incentivos salariales, desde el cese de mi puesto y hasta su efectiva reinstalación. El pago del interés neto y la indexación de todos esos rubros desde el momento en que debió de haberse erogado y hasta su efectivo pago. Cuyos montos se determinarán en etapa de ejecución de sentencia...". De acuerdo con la nulidad decretada, corresponde reconocer los salarios dejados de percibir desde su cesación, no obstante, no es dable otorgar la suma peticionada por la parte demandante sino que, conforme lo dispone el ordinal 566 del Código de Trabajo, el quantum de este rubro posee norma de orden público limitante dado que solamente le es posible el reconocimiento de esta Cámara de “veinticuatro veces el salario mensual total de la parte trabajadora al momento de la firmeza del fallo”, y para el cálculo de ese salario ha de considerarse las diferencias salariales, demás componentes e incentivos salariales según corresponda y que deberá de liquidarse en la etapa de ejecución de sentencia.
Respecto de vacaciones proporcionales, salarios escolares y aguinaldos no percibidos, se otorgan desde el cese laboral, siempre respetando el señalado límite de veinticuatro salarios referidos en el art. 566 citado, debiendo liquidarlos en la etapa de ejecución una vez firme este fallo. En relación a la solicitud de indexación e intereses sobre los conceptos analizados supra deben ser denegados, dada la prohibición que contiene el ya referido artículo 566. En lo que respecta a las cargas sociales (contribuciones obrero-patronales, así como Régimen Obligatorio de Pensiones (ROP) y Fondo de Capitalización Laboral (FCL), conforme el art. 567 del Código de Trabajo, se ordena comunicar la presente sentencia a la CCSS para lo de su cargo. Ahora bien, por las implicaciones de la reinstalación ordenada, deberá ser descontada de la indemnización otorgada en este pronunciamiento, el monto cancelado al actor derivados del despido con responsabilidad patronal ejecutado, en caso de que dichos rubros superen el monto indemnizado, deberá la Municipalidad demandada, emplear el mecanismo que estime para la recuperación del saldo en descubierto por ese concepto, incluyendo lo respectivo al reintegro por cesantía, dada la aplicación del art. 686 del Código de Trabajo.
En relación al Daño moral: El actor solicita: "...4) Se condene a la Municipalidad al pago de diez millones de colones por concepto de daño moral subjetivo, así como al pago del interés neto y la indexación desde el momento de la firmeza de la resolución que lo otorgue y hasta su efectivo pago...". El daño moral estima esta Cámara a la luz de los hechos, que el mismo resulta procedente, por cuanto, en el presente asunto, se ha determinado una causa antijurídica generadora de responsabilidad (numeral 170 de la LGAP). En esa lógica, valora esta Cámara, que ante la ejecución de los actos declarados como nulos, desde las reglas de la lógica y la experiencia humana, se transgredió el fuero interno del actor, al haber sometido a un procedimiento de despido sin respetar el derecho de defensa y que se fundamentó sobre una inexistencia de motivo, lo que es lógico generara sentimientos de angustia, zozobra, y desesperación en el accionante, máxime si se considera el tiempo laborado del actor en la municipalidad demandada, y el momento histórico en que se ejecutó el despido, en el que por sí mismo, generaba una situación de crisis con los efectos de la Pandemia por Covid 19 en el país, en ese escenario, se estima procedente el reconocimiento del daño moral por el monto de un millón de colones, monto que se estima ajustado y proporcional al grado de afectación enfrentado, sobre el monto indemnizado, correrán únicamente los intereses, no así la indexación, de conformidad con el ordinal 1163 del Código Civil, contados a partir de la firmeza de la sentencia y hasta su efectivo pago.
XIII.Sobre las excepciones: Conforme se expone en los considerandos VI, VII, VIII y IX de esta demanda, la defensa de derecho opuesta por la Municipalidad demandada, debe ser rechazada.
XIV.Sobre las costas: De conformidad con el numeral 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo, las costas procesales y personales constituyen una carga que se impone a la parte vencida por el hecho de serlo. La dispensa de esta condena solo es procedente cuando hubiere, a juicio del Tribunal, motivo suficiente para litigar o bien, cuando la sentencia se dicte en virtud de pruebas cuya existencia desconociera la parte contraria. En la especie, no encuentra este órgano colegiado motivo para aplicar las excepciones que fija la normativa aplicable y quebrar el postulado de condena al vencido, en consecuencia, se condena a la Municipalidad de San José al pago de las costas a favor del actor, junto con los intereses contados a partir de la firmeza de la sentencia hasta su efectivo pago, que será liquidado en fase de ejecución de sentencia.
Por tanto
Se rechaza la prueba para mejor resolver. Se rechaza la defensa de falta de derecho, en consecuencia se declara con lugar la demanda, en lo no dicho expresamente, entiéndase por denegado. 1. Se declara la nulidad de la Resolución número ALCALDÍA 144-2020 del 04 de noviembre del 2020, el plan de reorganización implementado por el acuerdo del Concejo Municipal número 3, Sesión Ordinaria 12, celebrada el 28 de julio del año 2020, la resolución ALCALDÍA 2892-2020, del 16 de diciembre del 2020 y la resolución de la ALCALDÍA 4661-2021 del 15 de febrero del 2021. 2. Se ordena la reinstalación del actor en las mismas condiciones adquiridas en ese puesto, en la plaza que ocupaba al momento del despido, sea esta la plaza de técnico profesional 2 dibujante. 3. Se ordena a la Municipalidad de San José a reconocer y cancelar al actor los siguientes rubros, no cancelados real y efectivamente y con la prueba material que los acredite: salarios caídos, diferencias salariales, aguinaldo, vacaciones proporcionales y demás componentes e incentivos salariales, desde el cese en el puesto del actor con la aplicación del límite dispuesto por el art. 566 del Código de Trabajo, sin que sea posible reconocer a dichas sumas intereses o indexación por la limitación dada en aquella norma, lo cual será liquidado en la etapa de ejecución de sentencia.
En lo que refiere a las cargas sociales (cuotas obrero patronales, Fondo de Capitalización Laboral y Régimen Obligatorio de Pensiones), se ordena comunicar esta sentencia una vez firme a la Caja Costarricense de Seguro Social para lo de su competencia. 4. Por las implicaciones de la reinstalación ordenada, deberá ser descontada de la indemnización otorgada en este pronunciamiento, el monto cancelado derivado del despido con responsabilidad patronal ejecutado, en caso de que dichos rubros, superen el monto indemnizado, deberá la Municipalidad demandada, emplear el mecanismo que estime para la recuperación del saldo en descubierto por ese concepto, incluyendo el reintegro por cesantía en los términos del art. 686 del Código de Trabajo. 5. Se ordena a la Municipalidad de San José cancelar al actor la suma de un millón de colones (1.000.000), por concepto de daño moral subjetivo, al cual deberá reconocérsele los intereses sobre esta suma a partir de la firmeza de esta sentencia y hasta su efectivo pago conforme el art. 1163 del Código Civil. 6.
Se condena a la Municipalidad de San José al pago de las costas a favor del actor, junto con los intereses conforme el art. 1163 del Código Civil contados a partir de la firmeza de la sentencia hasta su efectivo pago, que será liquidado en fase de ejecución de sentencia.
Laura Gómez Chacón Amy Miranda Alvarado Carlos José Mejías Rodríguez ???????????????
LAURA GOMEZ CHACON - JUEZ/A DECISOR/A ???????????????
AMY MIRANDA ALVARADO - JUEZ/A DECISOR/A ???????????????
CARLOS JOSE MEJIAS RODRIGUEZ - JUEZ/A DECISOR/A Goicoechea, Calle Blancos, 50 metros oeste del BNCR, frente a Café Dorado. Teléfonos: 2545-0107 ó 2545-0099. Ext. 01-2707 ó 01-2599. Fax: 2241-5664 ó 2545-0006. Correo electrónico: [email protected]
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