Nullity of judicial-risk incentive for Environmental Administrative Tribunal employeeNulidad de incentivo por riesgo judicial a funcionaria del Tribunal Ambiental Administrativo

Tribunal Contencioso Administrativo Date of Resolution: July 8, 2025 at 15:23 Case File: 19-001751-1027-CA Type of Matter: Proceso de conocimiento Analyzed by: CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL Sentencias en igual sentido Content of Interest:

Type of content: Majority Vote Branch of Law: Administrative Law Topic: Lesividad del acto administrativo Subtopics:

Nullity of the salary incentive called Riesgo en el Ejercicio de la Función Judicial granted without legal backing. Presupuestos for its declaration.

Topic: Incentivo salarial Subtopics:

Nullity of the salary incentive called Riesgo en el Ejercicio de la Función Judicial granted without legal backing.

"IX. [...] THE NULLITY OF THE RISK INCENTIVE FOR THE EXERCISE OF THE JUDICIAL FUNCTION GRANTED TO THE DEFENDANT [...] From the transcribed regulations, it follows that in public employment relationships, the various items that make up the salary, or that must be considered to establish it globally, must be defined in the law, such that the salary components that can be validly recognized will only be those resulting from a norm of legal rank, or those contained in a higher-ranking provision [...]

In the matter under examination, the Tribunal has held as a proven fact that in resolution R-DRH-AJ-266-2011, the Ministry of Environment and Energy recognized the judicial function risk incentive in favor of Ms. María Julia Alvarado Rojas, an action it based on ruling 1880-96 of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), which, as previously indicated, did not have the effect of extending the application of the benefit provided in numeral 161 of the Código Tributario for the members of the Tribunal Fiscal Administrativo to other similar bodies existing in the Public Administration, because what was determined there was the respondent's omission to comply with the law that established the incentive. Thus, a benefit of this nature could only be established by Law, without prejudice, of course, to the possibility that in a jurisdictional or administrative venue its recognition might be possible, and even to establish the obligation of its payment, when this results from the application of the legal norm creating the benefit. In this particular case, that does not occur, even though evidently, the payment of the incentive called Riesgo de la Función Judicial, at 18%, has an impact on public funds. The Tribunal considers that a concession of this nature, which has effects on the treasury (erario), must be expressly authorized by law, so that for the persons who provide their services in the Tribunal Administrativo Ambiental to enjoy the referred salary incentive, it is the legislator who must approve the expenditure (erogación), after evaluating whether the equalization (equiparación) is reasonable and whether or not it has a basis [...]." ... See more Legal and Doctrinal Citations EV Template Generation: F:\Gestion-Judicial\Servidor de Archivos\Modelos\Contencioso\TCRESOL016.dpj ????????????????

CASE FILE:

PROCEEDING:

CONOCIMIENTO PLAINTIFF:

EL ESTADO DEFENDANT:

MARIA JULIA ALVARADO ROJAS No. 2025006784 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL, SAN JOSÉ, GOICOECHEA, at fifteen hours and twenty-three minutes on the eighth of July of two thousand twenty-five.- Proceso de lesividad filed by the STATE (ESTADO), represented by prosecutor Ana Vanessa Mora Carvajal (img. 16 of the folder), against Ms. MARÍA JULIA ALVARADO ROJAS, ID number 02-0560-0680, represented by her special judicial attorneys Sonia Madrigal Fernández, license number 3250 and Noemy Zulay Linkemer Fonseca, license number 3464 (img. 136).

CONSIDERANDO:

PROCEDURAL ACTIONS.- Of relevance for the resolution of the present proceeding, the following are noted: By a brief filed before the Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda on March 11, 2019, the State filed an ordinary claim (demanda ordinaria) of lesividad against Ms. María Julia Alvarado Rojas, and based on the facts it set forth and the legal grounds alleged, it requested that the judgment declare (img. 2-14. These claims (pretensiones) were not modified or clarified in the preliminary hearing):

"a. The absolute nullity of resolution No. R-DRH-AJ-266-2011 of 8:00 hours on October 13, 2011, of the Ministry of Environment and Energy (Ministerio de Ambiente y Energía); and its related acts (actos conexos).

b. The immediate inapplicability (inaplicabilidad) of the incentive of Riesgo en el Ejercicio de la Función Judicial, granted in resolution No. R-DRH-AJ-266-2011 of 8:00 hours on October 13, 2011, of the Ministry of Environment and Energy and its related acts.

c. That the defendant be ordered to pay both costs (costas) and the sums they generate from their enforceability and until their effective payment".

In a resolution at 13:29 hours on February 21, 2019, the claim was served (traslado) to the defendant (img. 17-19). By a brief filed before the Tribunal on April 3, 2019, the defendant answered the claim negatively and raised the defenses (defensas) of lack of right (falta de derecho), defective filing of the claim (presentación defectuosa de la demanda), expiration (caducidad), and statute of limitations (prescripción) (img. 23-42). The preliminary hearing was held on July 2, 2019. At that act, the defendant was granted a written hearing to refer to the administrative file and the claims were set according to those established in the statement of claim. Likewise, by resolution number 1130-2019, the procedural judge declared the defense of formal defects in the claim without merit and left the defenses of expiration and statute of limitations to be heard in the final judgment, as they were not evident and manifest. Subsequently, documentary evidence was admitted and the offered testimonial evidence was rejected. Oral conclusions were not heard; rather, they were received by briefs dated July 16, 2019 (img. 132-135, 147-157, 158-177 and backup of the oral hearing). In accordance with the implementation process for the redesign of the Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda proposed by the Judicial Branch's Planning Directorate (Dirección de Planificación del Poder Judicial) and approved by the Consejo Superior, pursuant to agreements numbers XXVIII of Session No. 84-2021 of September 28, 2021, and XXXIX of Session No. 95-2021 of November 4, 2021, the criteria for distributing the circulating inventory of pending cases were determined, according to which the Tribunal's Coordination executed as of July seventeen, two thousand twenty-three, the reassignment of a large number of case files at the same time, including this Puro Derecho one that was assigned to Judge Conejo Cantillo, therefore, it is proceeded to resolve pursuant to the priority policies established by the Corte Plena (certification img. 181). The proceedings have observed the required prescriptions and no defects or omissions susceptible of generating nullity or defenselessness (indefensión) to the parties are perceived. Judge Conejo Cantillo drafts the affirmative vote of Judges Irías Obando and Díaz Anchía. PROVEN FACTS.- Of importance for the resolution of the present matter, the following are considered duly accredited, finding support in the elements of conviction cited in their support: On August 16, 2011, the plaintiff processed before the Human Resources Department (Departamento de Recursos Humanos) of the Ministry of Environment and Energy (Ministerio de Ambiente y Energía) (img. 96):

"Through this I request you in the most attentive manner to please carry out the pertinent procedures so that I am granted the 18% incentive corresponding to the recognition for the exercise of the judicial function.

The foregoing given that as of next September 16 I will begin duties in the Tribunal Ambiental Administrativo".

Ms. María Julia Alvarado Rojas started working as an official of the Ministry of Environment and Energy, in the position "Profesional de Servicio Civil 1-A", position number 357532, at the Tribunal Ambiental Administrativo, on September 16, 2011 (img. 97, 100). In resolution number R-DRH-AJ-266-2011, at 08:00 hours on October 13, 2011, the then Acting Minister (Ministra a.i.) of Environment and Energy, Lorena Guevara Fernández, resolved (img. 97-99):

"... the administrative claim filed by María Julia Alvarado Rojas [...] is upheld, with respect to the incentive of the Plus Salarial called Riesgo en el Ejercicio de la Función Judicial, of a corresponding 18% according to her position; therefore, the Human Resources Department is ordered to initiate the corresponding administrative procedures in order to proceed with the recognition retroactively from the moment the claim was filed".

This decision was made based on Constitutional Chamber resolution number 1880-96, of 15:51 hours on April 24, 1996, which granted said benefit to the members of the Tribunal Fiscal Administrativo.

By official letter DM-350-2014, of September 3, 2014, the then Minister of Environment and Energy, Edgar Gutiérrez Espeleta, consulted the Procuraduría General de la República as follows (img. 111-112):

"1. Is it appropriate to grant the risk incentive for the exercise of the judicial function to the officials of the Tribunal Ambiental Administrativo? If so, who has the legitimacy to be beneficiaries?

2. In the event that via administrative resolution the risk incentive of the judicial function has been granted to the officials of the Tribunal Ambiental Administrativo, what happens with the cases for which it is currently being paid?

3. At the end of the 6-year term for which the three members of the Tribunal Ambiental Administrativo are appointed or in case of being removed before the term ends, must the Public Administration pay the items for preaviso and severance pay (cesantía)?".

In Opinion (Dictamen) C-257-2015, of September 16, 2015, the Procuraduría General de la República addressed the consultation raised by the Minister of Environment and Energy via official letter DM-350-2014, referred to in the preceding fact, and opined (img 113-126):

"If there is no law that establishes the salary equalization (equiparación salarial) of the members of the Tribunal Ambiental Administrativo with the members of the Superior Tribunals of the Judicial Branch (Tribunales Superiores del Poder Judicial), it is not possible to recognize for the members of the Tribunal Ambiental Administrativo the salary items recognized for the members of the Tribunals of the Judicial Branch, including the risk incentive for the exercise of the jurisdictional function. It is not appropriate for the Ministry of Environment and Energy to recognize the risk incentive for the exercise of the judicial function to the officials of the Tribunal Ambiental Administrativo as a vested right (derecho adquirido), since the same does not enter the salary of the officials permanently but rather is subject to requirements or conditions, as would be for the case of the Administrative Tribunals that the salaries and positions of their functions be equalized to the positions and salaries of the Judicial Branch, so that if the public servant does not meet the established conditions, the payment of the incentive must be rejected and in case it has been recognized by administrative resolution, as is the subject of the consultation, the same must be ceased. If the recognition of the salary supplement (sobresueldo) was made by means of an administrative resolution, to suppress it, the Administration must follow the Procedure provided in article 173 of the Ley General de la Administración Pública; or in articles 10.5, 34 and 39.2 of the Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA), as applicable".

In resolution R-0179-2018-MINAE, at 13:00 hours on June 11, 2018, the Ministry of Environment and Energy resolved (img. 127-130):

"FIRST: That under the protection of all the factual and legal considerations [sic] preceding this resolution, the act recognizing the payment of the risk incentive for the exercise of the judicial function to Ms. María Julia Alvarado Rojas, is declared as an act harmful (lesivo) to the economic interests of the State".

This decision was justified by considering that said act was based on an administrative resolution and the latter, in turn, on Decreto Ejecutivo 34136, and not on a provision with the rank of law, as required by the legal system.

That the plaintiff has received the payment of this incentive since November 1, 2011, and continued receiving it at least until June 3, 2019 (img. 88-91): FACTS NOT PROVEN.- Important in the decision of this case, are: 1.- That a legal basis exists for the salary equalization of the members of the Tribunal Ambiental Administrativo with the salaries of those who make up Tribunals in the Judicial Branch. 2. That the annulment of the judicial risk incentive has a direct impact on the defense and preservation of a healthy and ecologically balanced environment and violates the principle of non-regression (principio de no regresión) in environmental matters. ARGUMENTS OF THE PLAINTIFF.- The representation of the State states that Ms. Alvarado Rojas works at the Tribunal Ambiental Administrativo, where she holds the position of Profesional Servicio Civil 3. It indicates that on the occasion of a request made by the defendant, the Minister of Environment and Energy, through resolution No. R-DRH-AJ-266-2009, at 8:00 hours on October 13, 2011, approved in her favor an 18% incentive for Riesgo en el Ejercicio de la Función Judicial, which was granted by personnel action number 1111001965, effective November 1, 2011. It states that in resolution No. R-0179-2018-MINAE, at 13:00 hours on June 11, 2018, the Acting Minister of Environment and Energy declared the recognition of the incentive harmful to the interests of the State and referred the records to the Procuraduría General de la República to file the lesividad proceeding. After giving a general introduction on the scope of lesividad, it points out that in the specific case it is an act whose effects have lasted over time because the incentive has been continuously granted to the defendant from November 1, 2011, to the present, which is why it estimates we are in the second scenario of article 34 of the CPCA, since its effects persisting over time, the one-year term provided in the Código Procesal Contencioso Administrativo to agree on the lesividad has not yet elapsed, and its nullity may only be declared for future effects. With respect to the objective aspect, it argues that the act is substantially non-compliant with the legal system, since the salary incentive of Riesgo en el Ejercicio de la Función Judicial was granted without a legal basis, by erroneously concluding that the officials of the Tribunal Ambiental Administrativo perform functions similar to the servers of the Judicial Branch. The foregoing is based on an interpretation of judgment No. 1880-96 at 15:51 hours on April 24, 1996, in which the Constitutional Chamber determined that the salary of the servers of the Tribunal Fiscal Administrativo should be equalized with those of the Judicial Branch. It notes that the difference regarding these, as well as those who work in the Tribunal Aduanero, is that in these cases there is indeed a law that expressly provides for salary equalization. In support of its thesis, it cites the Constitutional Chamber's judgment No. 2012-3267 at 16:01 hours on March 7, 2012, in which said Body pointed out that "...Public Administrations have limitations to grant certain salary benefits that find no support in the legal regulations". It also cites resolution 6-2012-VI, of the sixth section of this Tribunal, as well as the Procuraduría's opinion number C-257-2015. It clarifies that although it is true in Decreto Ejecutivo No. 34136 of June 20, 2007, which is the Reglamento de Procedimiento of the Tribunal Ambiental Administrativo, it granted its members a remuneration equal to the salary of the Superior Tribunals of the Judicial Branch, it alleges that the questioned incentive was not granted based on said Decree, and that the salary equalization it contained was repealed by Decreto Ejecutivo No. 36035 "Reforma Reglamento de Procedimiento del Tribunal Ambiental Administrativo". It points out that the Executive Branch exceeded its regulatory power (potestad reglamentaria) in Decree No. 34136 by establishing that the remuneration of the members of the Tribunal Ambiental Administrativo should be equalized to the salary of the judges of Superior Tribunals of the Judicial Branch, thereby exceeding the provisions of the Ley Orgánica del Ambiente, which, although it does not regulate this matter, could not, by means of a Decree, fill the existing gap. It also maintains that the act whose nullity is sought harms the public interest and the public treasury, claiming the declaration of nullity of the mentioned act. ARGUMENTS OF THE DEFENDANT.- For her part, the defendant points out problems in the administrative file provided, argues that she did not process the recognition of the salary incentive for risk in the exercise of the jurisdictional function, but rather did so at the request of the Human Resources Directorate (Dirección de Recursos Humanos), and maintains that it forms part of her salary since she began working at the Tribunal Ambiental Administrativo. She indicates that although the incentive has an effective date of November 1, 2011, in reality the recognition was made as of September 16, 2011, when she was hired, as can be seen from personnel action 1111009065. She points out that resolution No. R-0179-2018-MINAE, at 13:00 hours on June 11, 2018, in which the lesividad was declared, was never notified to her nor does it appear in the administrative file, therefore, in her opinion, it is an ineffective act. She states that the recognition of the salary incentive is a consolidated legal situation (situación jurídica consolidada) that created subjective rights in good faith, which must be assessed for the purpose of delimiting the scope of expiration and the statute of limitations. She says that the only reproach formulated by the State is that there is no law authorizing the recognition of the incentive, but it omits analyzing that the Tribunal officials perform similar tasks to those carried out by judicial officials. Regarding vote 2012-3267, issued by the Constitutional Chamber and cited by the plaintiff, she points out that this ruling refers to facts unrelated to the present matter, related to a double salary incentive. She states that the items corresponding to the incentive were opportunely budgeted, without proving what the damage to the public treasury is. She alleges that the application of the provisions regulating the organic guarantees of the Judicial Branch is due to the nature and functions of the Tribunal Ambiental, which is independent and grants specialized administrative justice to users. She adds that the incentive is not a privilege, just as it is not for the servers of the Judicial Branch. She affirms that it is a guarantee for the inhabitants that administrative justice is independent and suitable and adequately remunerated, and insists on the similarity of the functions and points out that the Administrative Tribunals perform a jurisdictional function. In line with this thesis, she notes that the existence of salary differences between officials who administer justice in the Judicial Branch and those who do so from an administrative tribunal is not justified. She also argued that the resolution that agreed to the lesividad of the act that granted her the benefit was never notified to her, which, she affirmed, is an indispensable requirement to process the claim. She raised the defenses of defective filing of the claim, lack of right, expiration, and statute of limitations. REQUIREMENTS (PRESUPUESTOS) FOR THE DECLARATION OF LESIVIDAD.- In resolving cases similar to the one now known, other sections of the Tribunal Contencioso Administrativo have indicated the following regarding the general parameters of lesividad (see among others, the judgments issued by that section numbers 73-2021-V, at 15:00 hours on August 17, 2021, 102-2021-V, at 13:23 hours on October 26, 2021, and in particular number 2025001885, at 11:49 hours on February 28, 2025):

"Thus, things being as they are, and the object of this processo de lesividad being the analysis of the validity of administrative acts of favorable content, it is necessary to briefly establish the fulfillment of the various requirements (presupuestos) that the legal system imposes for the formulation of a proceeding of this nature, since the absence of one of these elements would bar and make it impossible to grant what is proposed in the claim. It should be noted that the analysis of these requirements becomes an ex officio practice for the judge, as they constitute essential elements of the action. In general, lesividad constitutes a jurisdictional mechanism by virtue of which the Administration seeks the suppression of its own act, which, in principle, generates a favorable effect for a third-party recipient. From that perspective, in this type of proceeding, the lesividad is subjective in nature, as it seeks the annulment of a conduct that grants a right or, in general, a benefit situation to a person. While the validity of a specific (and not general) public conduct of favorable content is analyzed, that control requires the participation of the recipient of that specific conduct, so that they can exercise their right of defense and adversarial proceedings regarding claims that seek the alteration of their legal situation. Such figure is positivized in canon 34 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, a norm that sets the prior elements and procedural regulations of this figure. However, it is also referenced in numeral 173.6 in relation to 183 of the Ley General de la Administración Pública. From the perspective of procedural requirements, subjective, objective, procedural, and temporal conditions are imposed. Regarding the subjective aspect, active standing (legitimación activa) is granted to the Administration that issued the questioned act, while the passive legitimized party is the recipient of the effects of the conduct, that is, the one who obtains its benefits. With respect to the objective aspect, lesividad constitutes a mechanism for the legal elimination of firm administrative acts of particular scope and of favorable content, that are substantially non-compliant with the legal system, that is, acts that suffer from some level of invalidity, whether absolute or relative, in any of its typologies (articles 128, 158, 165 and concordant of the cited Ley General No. 6227). Along these lines, the Administration must declare that conduct harmful to public interests, which must be established within a framework of internal actions of the Administration that are imperative to formulate the action. Indeed, in the procedural order, it is imperative that the supreme highest authority (jerarca máximo supremo) of the respective Public Administration declares the lesividad of the act, whether due to injury to economic, fiscal, or other interests that arise from the public interest, for which it must have a technical-legal opinion that supports that determination. Unlike other figures of suppression of public conducts (as is the case of the ex officio nullity provided in article 173 LGAP), it does not require a hearing of the affected third party, but only internal actions of the Administration seeking to verify the express existence of administrative will issued by the highest authority, in the sense of seeking the suppression of the act. It is within the judicial process that this recipient may establish their defense arguments, so the absence of their participation within the administrative phase of the declaration of lesividad does not in any way impair their right to due process or administrative procedure. Now, when the act emanates from the State (see article 1 of the Ley General de la Administración Pública), that is, from the Central Administration, the claim can only be filed by the Procuraduría General de la República (canon 16 of Law No. 8508), upon prior request of the supreme highest authority and prior internal declaration of lesividad, detailing the reasons for that criterion. When it emanates from a public entity, the rules of judicial representation are those established in ordinal 17 of that same codification. Regarding the temporal dimension, the new procedural regulation establishes a period of one year counted from the business day following its issuance (not its communication) to declare the act harmful to public interests in the administrative venue, unless its effectiveness was conditioned on the fulfillment of some requirement established in the legal system or, in the formal conduct itself that is intended to be declared harmful, in the terms of numerals 141.1 and 145.1 of the Ley General de la Administración Pública. The foregoing, except for the cases where the act suffers from absolute nullity and has continued effects, in which case, pursuant to ordinal 34.1 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, that internal declaration can be made while the effects of the act persist. In such a hypothesis, that is, of an act with absolute nullity of continued effects, the year is computed from the cessation of its effects, and the judgment that orders the eventual nullity shall do so only for the future annulment and inapplicability of the conduct. Following that declaration (and not from the expiration of that first year), a term of one year is granted to file the administrative contentious action as a fatal expiration period, as stipulated in article 39 of the Código Procesal Contencioso Administrativo. The exception to this procedural rule must be expressly established by the procedural regulations.[…]

VII.- Regarding the non-compliance with the temporal requirement for the internal declaration of lesividad. Now, with respect to the temporal element, it is important to indicate that ordinal 34.1 of the CPCA imposes the terms that apply in the stages of this procedure under examination. The norm states: "...1) When the Administration itself, author of some declaratory act of rights, intends to claim its annulment before the Administrative Contentious Jurisdiction, previously the supreme hierarchical superior must declare it harmful to public, economic interests, or of any other nature. The maximum term for this shall be one year, counted from the day after that on which it was issued, unless the act contains defects of absolute nullity, in which case, such declaration may be made while its effects persist…" (highlighting is not from the original).

SUBJECTIVE, OBJECTIVE, AND PROCEDURAL REQUIREMENTS OF THE LESIVIDAD IN THE SPECIFIC CASE.- According to the proven facts, through official letter DM-350-2014, of September 3, 2014, the then Minister of Environment and Energy, Mr. Edgar Gutiérrez Espeleta, consulted the Procuraduría General de la República, in what is relevant, whether it was appropriate to grant the risk incentive for the exercise of the judicial function to the officials of the Tribunal Ambiental Administrativo and who would have standing to be beneficiaries. Furthermore, he questioned that if by administrative resolution the risk incentive for the judicial function had been granted to the officials of the Tribunal Ambiental Administrativo, what happens with the payments that had been made. Likewise, it is held as accredited that the PGR, in Opinion C-257-2015, of September 16, 2015, responded to the consultation made and opined that if there was no law that established the salary equalization of the members of the Tribunal Ambiental Administrativo with the members of the Superior Tribunals of the Judicial Branch, it was not possible to recognize for the former the salary items recognized for the members of the Tribunals of the judiciary, including the risk incentive for the exercise of the jurisdictional function. It added that it was not appropriate to recognize this incentive as a vested right, because it did not become part of the officials' salary permanently but rather was subject to requirements or conditions, in essence, that the salaries and positions of their functions had been legally equalized to the positions and salaries of the Judicial Branch, so that if the public servant did not meet the established conditions, the payment of the incentive had to be rejected. It added that if said payment had been recognized by administrative resolution, it had to be ceased, via article 173 of the Ley General de la Administración Pública or in articles 10.5, 34 and 39.2 of the Código Procesal Contencioso Administrativo.

Finally, the Court has verified that the Ministry of Environment and Energy, based on the technical opinion issued by the Procuraduría General de la República, declared in resolution R-0179-2018-MINAE, at 1:00 p.m. on June 11, 2018, that the act recognizing the payment of the risk incentive for the exercise of the judicial function to Mrs. María Julia Alvarado Rojas was an act harmful (acto lesivo) to the economic interests of the State. In accordance with the foregoing, compliance with the subjective element is evident, as well as the procedural element, to the extent that the case file contains the legal and technical analyses on which the administrative head based their decision to resort to this form of ex officio elimination of favorable actions. On this aspect, regarding the active subjective element, the internal declaration of harmfulness (declaratoria interna de lesividad) was made by the head of the Ministry of Environment and Energy. On the other hand, the action is directed against the person who is the recipient of the favorable effects of the contested acts, so, with regard to the passive subjective element, no deficiency is present either. Regarding the objective aspect, the harmfulness must fall upon final acts of favorable content. Given that the challenged actions (principal and related), insofar as they relate to the granting of a salary bonus for judicial risk, recognized for the defendant in resolution R-DRH-AJ-266-2011, at 8:00 a.m. on October 13, 2011, by the person acting as the head of the ministerial portfolio, also meet the requirements mandated by the legal system. It is clear that this action, regardless of its validity or not, contains a beneficial effect for the defendant, by granting her a subjective right consisting of a salary incentive. Hence, for the protection of the doctrine of the intangibility of one's own acts (intangibilidad de actos propios) derived from Article 34 of the Political Constitution, its elimination due to invalidity must be carried out observing the procedure established by the legal system for such purposes, as is the case of the mechanism provided for in Article 173 of the LGAP, or, as occurs in the present case, through the harmfulness (lesividad) procedure (Art. 183 of said law). For the reasons stated, the subjective and procedural requirements established in the legal system for the harmfulness action (acción de lesividad) are understood to be fulfilled. The objective requirement will be analyzed in more detail when reviewing the requested nullity. At this point, it is necessary to indicate that the administrative power to annul acts that declare subjective rights is exceptional in nature, and for that reason, the legal system establishes a procedure with the purpose of guaranteeing that it is not exercised arbitrarily. For this reason, when the nullity is not evident and manifest, the Ley General de la Administración Pública and the Código Procesal Contencioso Administrativo oblige the concerned Administration to resort to the "contentious-administrative harmfulness (contencioso-administrativo de lesividad)" proceeding, with the purpose of guaranteeing due process, and it is there that the party whose rights could potentially be affected can participate and exercise their defense, such that the fact that in the administrative procedure that precedes the judicial one, the affected party does not participate and was not notified of the declaration of harmfulness (declaratoria de lesividad), does not violate due process.

FULFILLMENT OF THE TEMPORAL REQUIREMENT FOR THE INTERNAL DECLARATION OF HARMFULNESS: Regarding the temporal element, it is necessary to point out that subsection 1) of Article 34 of the Código Procesal Contencioso Administrativo establishes the time limits that apply in the stages of this procedure:

"1) When the Administration itself, author of an act declaratory of rights, intends to seek its annulment before the Contentious-Administrative Jurisdiction, the supreme hierarchical superior must previously declare it harmful (lesivo) to public, economic, or any other nature of interests. The maximum period for this shall be one year, counted from the day following that on which it was issued, unless the act contains grounds for absolute nullity, in which case, said declaration may be made while its effects persist…" The State's representation maintains that the acts challenged here have continued effects (efectos continuados), insofar as they grant the defendant a salary incentive that has been paid to her periodically, which in turn means that the expiry of the action has not occurred. In cases linked to other officials of the Tribunal Ambiental Administrativo in the same situation as the plaintiff, the Sala Primera de la Corte has established a jurisprudential line as follows (res. number 01890–2024, at 10:40 a.m. on December 19, 2024):

"This Cassation Body does not share what was resolved by the Tribunal Contencioso Administrativo, Section V, for the reasons that will be set forth below. In the ruling issued by this Chamber, under vote number 000788-F-S1-2021, at 10:55 a.m. on April 8, 2021, a situation analogous to the present controversy was addressed and resolved. In this context, the following was considered: 'IV. On other occasions, this Chamber has established the distinction between acts with continued effects (efectos continuados) and those of instantaneous effect (efecto instantáneo). The former are typical of legal relationships of duration and operate when the act continuously affects the sphere of the individual, whether creating, modifying, or extinguishing during that period the relationships or situations that make up said legal sphere. For their part, those of instantaneous effect, their incidence or effect is exhausted in a single moment, precisely the one that positively or negatively changes the set of rights, powers, obligations, duties, and burdens in persons. In this regard, consult the resolution at 10:10 a.m. on October 23, 2012, corresponding to vote number 1426-F-S1-2012. In the case under study, the personnel action modified the economic amount that the plaintiff was to receive, granting him an increase for the prohibition item, which is calculated as 65% of his base salary. Said decision evidently impacts the employee's legal sphere month after month, since it is with each payment made by the Administration, that this act once again produces its effects. This is a classic example of an administrative act of continued effect. Thus, Article 34 subsection 1) of the CPCA, establishes: “When the Administration itself, author of an act declaratory of rights, intends to seek its annulment before the Contentious-Administrative Jurisdiction, the supreme hierarchical superior must previously declare it harmful (lesivo) to public, economic, or any other nature of interests. The maximum period for this shall be one year, counted from the day following that on which it was issued, unless the act contains grounds for absolute nullity, in which case, said declaration may be made while its effects persist. In this last case, the one-year period shall run from the moment its effects cease and the judgment declaring the nullity shall do so, only, for purposes of its annulment and future inapplicability.” As established in the facts deemed proven, the personnel action that appointed Mr. Ramírez Guier, dates from July 1, 2013. The incorporation to the Professional Association, an indispensable requirement for the recognition of the prohibition, was never accredited by the defendant. Thus, each month he received the payment confirmed an undue payment that affected public finances. Through official letter SRS-769-2015 of May 4, 2015, the Administration ordered the cessation of the payment in question. That is to say, it is by means of this resolution that the Administration ceases the effects of the administrative act in which it recognized that salary incentive, therefore it is from this moment that the computation of the one-year period established in cardinal 34, subsection 1, cited, begins. The declaration of harmfulness was made by the Concejo Municipal, on July 14, 2015, in ordinary session 272, whereby, by a simple arithmetic operation, it is clear, between the cessation of the effects of the act, i.e., May 4, 2015, and the declaration of harmfulness on July 14, 2015, the period mandated by numeral 37.1 of the CPCA has not yet elapsed. Thus, the appellant is correct, and expiry has not occurred, so it is not possible to declare the inadmissibility of the claim.' (In this regard, see the votes of this Chamber number 000788-F-S1-2021, at 10:55 a.m. on April 8, 2021. https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0004-1034473 and No. 10-F-S1-2022, at 10:20 a.m. on January 13, 2022. https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0004-1071319). Based on what has been resolved, its applicability to the specific case is justified, as this Chamber considers that resolution No. R-DRH-AJ-143-2009, at 8:30 a.m. on March 30, 2008, issued by the Minister of Environment and Energy, where the incentive of 18% for Risk in the Exercise of the Judicial Function was approved in favor of the defendant and executed starting with personnel action No. 509003257, of May 1, 2009, constitutes ultimately an act of continued effects (efectos continuados). Bearing in mind that this recognition implies an annual expenditure for the Administration and, therefore, represents a sequential situation that month after month affects the salary amount, increasing their income which will necessarily be maintained in time and space, repeatedly impacting the legal sphere of the defendant. For the foregoing, the grievance raised is upheld." Having already determined by the Sala Primera, that in cases such as this one, the temporal requirement demanded by the legal system is indeed met, this Chamber considers it useless to hold a contrary position to that already expressed by the Superior. This thesis entails the rejection of the defense of expiry (caducidad) raised by the defendant, since the period to declare an act harmful for purposes of its future inapplicability would begin to run with the cessation of its effects, which had not happened at the time of filing the claim, as it is deemed proven that at least until June 3, 2019, she continued to receive the incentive. If the period is counted from when the act whose nullity is requested was declared harmful (lesivo), which occurred in resolution R-0179-2018-MINAE, of June 11, 2018, and the date of filing the claim (March 11, 2019), the period of one year between both moments has also not elapsed, so this exception must be rejected. Regarding the statute of limitations (prescripción) alleged as a defense by the defendant, the Court considers such an exception to be improper because we are before a harmfulness (lesividad) proceeding whose action is extinguished by expiry (caducidad), according to the terms of Article 34 of the Código Procesal Contencioso Administrativo.

THE NULLITY OF THE RISK INCENTIVE FOR THE EXERCISE OF THE JUDICIAL FUNCTION GRANTED TO THE DEFENDANT:- According to the evidence in the case file, the Court has verified that, on the occasion of an administrative claim filed by the defendant Alvarado Rojas, in resolution R-DRH-AJ-266-2011, at 8:00 a.m. on October 13, 2011, the then head of Environment and Energy, decided to recognize in her favor, the "... incentive of the Salary Bonus called Risk in the Exercise of the Judicial Function, of 18% corresponding to her position." The foregoing was based on Voto of the Sala Constitucional N°1880-96, at 3:51 p.m. on April 24, 1996, which granted said benefit to the members of the Tribunal Fiscal Administrativo. However, after an examination of said pronouncement, the Court concludes that the interpretation made by the then Acting Minister of Environment and Energy of the ruling issued by the Sala Constitucional in order to justify granting the incentive, is incorrect. In the judgment in question - number 1880-96, at 3:51 p.m. on April 24, 1996 -, the Sala Constitucional resolved a recurso de amparo filed by persons serving the Tribunal Fiscal Administrativo, in which they claimed the infringement of their right of petition recognized in precept 27 of the Political Constitution. At that time, they argued that they had requested before the Dirección General del Servicio Civil their salary equalization in the terms established by numeral 161 of the Código Tributario. In that matter, the Constitutional Court considered that the referred salary equalization had its origin in a legal mandate, produced by the amendment of the mentioned Article 161 of the Código Tributario, and that the Administration - in this case the Dirección General del Servicio Civil -, was incurring in non-compliance with the law, also harming the right of the petitioners to legal certainty, as well as their right to have salary equalization applied, based on the legal precept that ordered that the tasks entrusted to the servers of the Tribunal Fiscal Administrativo are materially similar to those of judicial servers and to restore the salary equality established by the legislator. Thus, what the Constitutional Court ordered was to resolve the request of the appellants, so that the equalization process would be completed, as mandated by law. In this way, we have that the ruling of the Sala Constitucional, in which it denotes that resistance of the Administration to address the request of the persons serving the Tribunal Fiscal Administrativo, is based on the fact that the legislator had already recognized in numeral 161 of the Código Tributario, their right to receive remuneration similar to that received by those who formed collegiate courts in the Poder Judicial. Thus, even though the judgment refers to the fact that "the officials of the Tribunal Fiscal Administrativo must receive salaries or wages equal to the equivalent positions of certain courts of the Poder Judicial, that is, that both must receive - in terms of remuneration for their work - the same treatment," by stating this, it also indicated that this is so because the law presupposes that similar tasks are performed in said bodies. Consequently, said judgment upheld the appeal, as the Chamber considered that, in this case - that of the members of the Tribunal Fiscal Administrativo -, the Dirección General de Servicio Civil was in violation of a legal norm that recognized the equalization. However, from the foregoing, it is not possible to conclude that the right to the referred salary component is automatically extended to all officials who are members of administrative tribunals, since the positions covered by the equalization are only those for which it is expressly recognized in a legal norm. This is so, because it cannot be overlooked that public employment relationships are governed by the principle of legality (principio de legalidad), which imposes limitations on the elements that make up the remuneration of serving persons. In this sense, Article 48 of the Estatuto del Servicio Civil provides:

"The salaries of officials and employees protected by this law shall be governed according to the following rules:

• a)No employee or official shall earn a salary lower than the minimum corresponding to the performance of the position they hold.
• b)The salaries of the servers of the Poder Ejecutivo shall be determined by a Law of Salaries that shall set the minimum, intermediate, and maximum sums corresponding to each category of employment.
• c)For the setting of salaries, fiscal conditions, the modalities of each class of work, the cost of living in the different regions, the wages prevailing in private companies for analogous positions, and other factors stipulated in the Labor Code shall be taken into account.
• d)Within the minimum and maximum figures mentioned in subsection b), the respective Chiefs may agree upon salary increases, considering factors such as efficiency, seniority, conduct, skills, and other qualities resulting from the periodic evaluation of their servers, all subject to what the Law of Salaries provides to that effect. The Chiefs of the various sections of administrative personnel must obtain prior to such increases, the consent of the hierarchical supervisor; increases that will be subject to the provisions of subsection e) of this same article; and e) The Tesorería Nacional is forbidden from issuing payments in favor of employees or officials for sums different from the minimums set in the Budget or Law of Salaries; and in the case of the previous subsection, the increase shall not become effective until it is included in the Ordinary Budget Law, or in an extraordinary budget. The Dirección General de Servicio Civil shall inform the Tesorería Nacional of the salary increases of public servants." In this same line, the Ley de Salarios de la Administración Pública N°2166 of October 9, 1957, in force for the case under study, states in its Article 1:

"This law is enacted to guarantee the efficiency of the Administration and shall constitute the compensation system for all classes of positions classified in the descriptive manual of positions, as provided in Chapter X of the Estatuto del Servicio Civil." From the transcribed regulations, it follows that in public employment relationships, the different items that make up the salary, or that must be considered to establish it globally, must be defined in the law, such that the salary components that can be validly recognized shall only be those resulting from a legal norm, or those contained in a provision of higher rank. In this sense, the Sala Constitucional, in Voto N°2012-003267 at 4:01 p.m. on March 7, 2012, upon reviewing the constitutionality of Article 63 of the Reglamento Autónomo de Servicio del Ministerio de Hacienda, stated:

"III.- On the merits. A.- On the public employment relationship.- Since the issuance of judgment No. 1992-01696, this Sala Constitucional has maintained, on multiple occasions, that the public employment relationship is a relationship of public or statutory law (derecho público o estatutaria), which has inherent limitations regarding the application of common labor law, so that not all employer discretions are possible. Likewise, the Political Constitution of 1949 marks the moment from which the public labor regime takes effect in the legal system, which entails a strong subjection to Articles 11, 191, and 192 of the Political Constitution. Prior to 1949, the Political Constitution established nothing regarding the employment relationship between the State and public servants. Furthermore, by resolution No. 2000-4453, the Chamber establishes with greater clarity the limitations on collective bargaining between officials who exercise public management and those who do not, and the possibility of the latter having access to these means of collective bargaining. In this sense, the State and the public official are under a special subjection relationship (relación de sujeción especial), which places the public official in their employment relationship in a situation very different from the worker in a common employment relationship and, in turn, the statutory relationship has special implications for the Public Administration. In a statutory relationship, the State has a preeminent relationship over the public official, which binds them during the entire public employment relationship and, in turn, this is governed by a public legal system (...). Notwithstanding what has been previously maintained, insofar as it is recognized that each Public Administration can agree upon benefits and particular conditions for workers unilaterally, the Chamber must delve into the reasons that such benefits must at least be authorized within the block of legality and constitutionality, that is, they must have a legitimate basis (adjusted to law) or be agreed upon in a manner proportionate to the purposes pursued with the public service provided. (...). Now, once it is determined that the service relationship between the Public Administration and its public servants is statutory, one cannot disregard the impact that unilaterally agreed upon benefits have on public resources, often agreed upon by sectors and in isolation, if not approved by means of a legal norm. It is clear to the Chamber that many administrative measures have effects on public finances, especially when they grant benefits, which constitute a means to circumvent a fundamental principle of public law: the principle of legal reserve (principio de reserva de ley). In this sense, certain obligations on the Public Treasury must not only be assessed from an administrative angle, but from that of the State's economic policy, as long as there is a burden on public resources, and where the legislator has a fundamental role. In this sense, it is important to note that on this issue, the Chamber modifies its criterion which has a consequence on the precedents cited above, that is, Public Administrations have limitations on granting certain salary benefits that find no support in legal regulations. B- On the principle of legal reserve.- There is no doubt that due to the principle of legality of the Public Administration, it can only do that which is previously authorized in a norm of that nature, consequently it can agree and regulate what a legal provision allows it. Likewise, there are certain matters in which only the legislator can regulate appropriately, given that it is a formal and material norm that complies with the requirements for its formation, in accordance with the democratic principle and, consequently, the Poder Ejecutivo cannot regulate them autonomously. In terms of what has been previously maintained by this Chamber, in its judgment No. 1992-03550, it indicated that: 'Third, that neither in executive regulations, much less in autonomous ones or other norms or acts of lower rank, could the law validly delegate the determination of regulations or restrictions that only it was empowered to impose(...)' For this reason, the regime of fundamental rights is reserved to the law. Although the Ley General de la Administración Pública authorizes and develops the regulatory power (potestad reglamentaria), it is true that, when employment benefits are granted, which amount to a license in favor of officials to receive a salary without working, it effectively contracts constitutional and legal principles and rights, as it reverses the normative hierarchy. The other issue is that the Estatuto de Servicio Civil regulates the vacations of public officials subject to the civil service regime; however, in the judgment of this Court, a regulatory norm cannot come to expand a right regulated in the Law, using another legal institution that finally grants similar benefits. In this sense, a norm of lower rank could not modify the legal precepts that establish an orderly way of administering and executing public resources, much less if it affects the principle emanating from Article 140 subsection 7) of the Political Constitution that imposes upon the President and the Minister of Government, to arrange the investment of national revenues in accordance with the laws. Hence, it is accepted that Public Administrations are controlled by the principle of legality, which also occurs more rigorously with the principle of financial legality, given that public funds are at stake. This principle of legality is manifested in the handling, administration, destination, and custody of public resources, so the legislator, through Law No. 8131 of September 18, 2001, Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, indicates, in Article 5, the different principles, among them the principle of financial management. The norm defines it in the following way: 'For the purposes of the previous article, the following budgetary principles must be observed: a)…b) Principle of financial management. The administration of the financial resources of the public sector shall be oriented to the general interests of society, attending to the principles of economy, efficacy, and efficiency, with full subjection to the law (...). In this sense, the legislator inserted into the legal system and developed, within the Public Administration, the principle of financial legality fully consistent with Article 140 subsection 7) of the Political Constitution, eliminating an unauthorized use of public resources by the mere discretion of the Public Administration by means of an Autonomous Regulation or act of Public Law not expressly authorized by law. Precisely, the legislator cleared any doubt about the scope of the principle by radically indicating full subjection to the law. Similarly, through Article 107, when referring to the principle of legality, it indicates that: 'Administrative acts and contracts issued in matters of financial administration must substantially conform to the legal system, according to the hierarchical scale of its sources. The legality of the acts and operations of public organs and entities subject to this law is presumed, but proof to the contrary shall be admitted.' Consequently, they must substantially conform to the legal system, so that there is no total discretion of the Public Administration to create sources of expenditure, but rather, a legal authorization must intervene. It is equally important to note that the economic obligations of the Hacienda Pública can originate in the Law, likewise, they can originate in jurisdictional resolutions (Articles 122 and 153 of the Political Constitution), and in contracts and administrative acts when some form of obligations based on certain manifestations of the State's will intervene. However, it is important to clarify that these manifestations cannot be understood from a civil or private labor point of view, not only for what was indicated above, but also because it refers to contractual forms whose origin precisely lies in the law or where the law indicates the mechanisms to generate these economic obligations." In the matter under examination, the Court has held it as a proven fact that in resolution R-DRH-AJ-266-2011, the Ministry of Environment and Energy recognized for Mrs. María Julia Alvarado Rojas the incentive for the risk of the judicial function, an action based on the ruling of the Sala Constitucional 1880-96, which, as previously indicated, did not have the effect of extending the application of the benefit established in numeral 161 of the Código Tributario for the members of the Tribunal Fiscal Administrativo, to other similar bodies existing in the Public Administration, since what was determined there was the omissive conduct of the respondent in order to comply with the law that established the incentive. Thus, a benefit of this nature could only be established by Law, without prejudice, of course, to the fact that its recognition, and even the establishment of the obligation of its payment, may be possible in a jurisdictional or administrative venue, when this results from the application of the legal norm creating the benefit. In the present case, that does not occur, even though evidently, the payment of the incentive called Risk of the Judicial Function, of 18%, has an impact on public funds. The Court considers that a concession of this nature, which has effects on the treasury, must be expressly authorized by law, so that for persons who provide their services in the Tribunal Administrativo Ambiental to enjoy the referred salary incentive, it is the legislator who must approve the expenditure, after assessing whether the equalization is reasonable and whether it has a basis or not. Thus, the defendant's arguments to the effect that her work as a member of an administrative tribunal is equal to the functions exercised by a jurisdictional body, and is similar to that carried out by the Tribunal Fiscal Administrativo, lack relevance in this case, since the impossibility of accepting her arguments lies in the fact that the foundational basis of resolution R-DRH-AJ-266-2011 does not have protection in a law that establishes the equalization and authorizes the payment. On the other hand, the defendant argues that through the harmfulness (lesividad) procedure, the principle of non-regression (principio de no regresión) in environmental matters is violated. However, the Court does not share this argument, since it has not been demonstrated in the case file how the annulment of the judicial risk incentive has a direct impact on the defense and preservation of a healthy and ecologically balanced environment, to the point that its elimination violates the principle of non-regression in environmental matters. While this Body understands that the remuneration recognized to public servants can affect the quality of their performance, those aspects must be accredited in the corresponding instance, so that through the law, the salary components that ensure officials provide excellent services are recognized.

Moreover, the arguments to the effect that the declaration of harmful effects (declaratoria de lesividad) violates the principle of non-regression in labor matters are also inadmissible, since it is clear that said postulate protects validly acquired rights, which is not the case here, for as has been indicated, the circumstances that gave rise to the recognition of the judicial risk incentive (incentivo por riesgo judicial) in favor of the defendant lack legal support, an indispensable requirement for its validity.

EXCEPTIONS.- In light of the foregoing recitals (considerandos), the proper course is to reject the defenses of expiry (caducidad), statute of limitations (prescripción), and lack of right, meaning that the annulment of resolution R-DRH-AJ-266-2011 of 8:00 a.m. on October 13, 2011, and its related acts should be declared, and the immediate inapplicability of the Risk in the Exercise of the Judicial Function incentive in favor of the defendant should be ordered, solely for future effects. COSTS.- According to the regulation of Article 193 of the Contentious-Administrative Procedure Code (Código Procesal Contencioso Administrativo), personal and procedural costs constitute a burden imposed on the losing party by virtue of being so, and their waiver only proceeds when, in the Court's judgment, there was sufficient reason to litigate, or when the judgment is issued based on evidence whose existence the opposing party was unaware of. In the case under study, this Collegiate Body considers that the defendant had sufficient reason to oppose the lawsuit, given that this is precisely the only avenue the legal system provides her to exercise her right of defense, as the law does not provide for her intervention during the administrative stage of the declaration of harmful effects (declaratoria de lesividad); without prejudice, moreover, that based on the principle of legitimate expectations (principio de confianza legítima), the defendant had grounds to reasonably conclude that she was entitled to receive the judicial risk incentive, not only because it is recognized by the legal system for servants of administrative bodies similar to the one she belongs to, but also because her right was expressly recognized by the head of the Ministry of Environment and Energy (Ministerio de Ambiente y Energía).

THEREFORE

The defenses of expiry (caducidad), statute of limitations (prescripción), and lack of right are rejected. The harmful effects (lesividad) lawsuit filed by the STATE against MARÍA JULIA ALVARADO ROJAS is admitted. Resolution R-DRH-AJ-266-2011 of 8:00 a.m. on October 13, 2011, as well as its related acts, are annulled, and the inapplicability, once this judgment becomes final, of the risk in the exercise of the judicial function incentive in favor of the defendant is ordered, solely for future effects. This matter is resolved without a special award of costs. José Martín Conejo Cantillo. Gustavo Irías Obando. Ricardo Díaz Anchía. Judges.- /jconejoc ???????????????

JOSE MARTIN CONEJO CANTILLO, DECISION-MAKING JUDGE RICARDO AMAN DIAZ ANCHIA, DECISION-MAKING JUDGE GUSTAVO IRIAS OBANDO, DECISION-MAKING JUDGE Goicoechea, Calle Blancos, 50 meters west of BNCR, in front of Café Dorado. Telephone: 2545-0107 or 2545-0099. Ext. 01-2707 or 01-2599. Fax: 2241-5664 or 2545-0006. Email: [email protected] Classification prepared by the JURISPRUDENTIAL INFORMATION CENTER (CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL) of the Judicial Branch. Its reproduction and/or distribution for profit is prohibited.

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Tribunal Contencioso Administrativo Clase de asunto: Proceso de conocimiento Analizado por: CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL Sentencias en igual sentido Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: Derecho Administrativo Tema: Lesividad del acto administrativo Subtemas:

Nulidad del incentivo salarial denominado Riesgo en el Ejercicio de la Función Judicial otorgado sin respaldo legal. Presupuestos para su declaratoria.

Tema: Incentivo salarial Subtemas:

Nulidad del incentivo salarial denominado Riesgo en el Ejercicio de la Función Judicial otorgado sin respaldo legal.

"IX. [...] LA NULIDAD DEL INCENTIVO DE RIESGO POR EJERCICIO DE LA FUNCIÓN JUDICIAL OTORGADO A LA ACCIONADA [...] De la normativa transcrita, se sigue que en las relaciones de empleo público, los distintos rubros que componen el salario, o bien, que han de considerarse para establecerlo de forma global, deben estar definidos en la ley, de manera tal que los componentes salariales que pueden reconocerse válidamente, serán solamente aquellos que resulten de una norma de rango legal, o bien aquellos contenidos en una disposición de rango superior [...]

En el asunto bajo examen, el Tribunal ha tenido como un hecho probado que en la resolución R-DRH-AJ-266-2011, el Ministerio de Ambiente y Energía reconoció a la señora María Julia Alvarado Rojas el incentivo del riesgo de la función judicial, actuación que fundamentó en el fallo de la Sala Constitucional 1880-96, el cual, como se indicó anteriormente, no tenía el efecto de extender la aplicación del beneficio dispuesto en el numeral 161 del Código Tributario para los integrantes del Tribunal Fiscal Administrativo, a otros órganos similares existentes en la Administración Pública, pues lo que allí se determinó fue la conducta omisiva de la recurrida en orden a dar cumplimiento a la ley que establecía el incentivo. Así, un beneficio de esta naturaleza únicamente podría ser establecido por la Ley, sin perjuicio, claro está, de que en sede jurisdiccional o administrativa resulte posible su reconocimiento, e incluso establecer la obligatoriedad de su pago, cuando ello resulte de la aplicación de la norma de rango legal creadora del beneficio. En la especie, eso no ocurre, a pesar de que evidentemente, el pago del incentivo denominado Riesgo de la Función Judicial, de un 18% tiene una incidencia en los fondos públicos. El Tribunal estima que una concesión de esta naturaleza, que tiene efectos en el erario, debe estar autorizada expresamente por ley, de modo que para que las personas que prestan sus servicios en el Tribunal Administrativo Ambiental gocen del referido incentivo salarial, es el legislador el que debe aprobar la erogación, luego de valorar si la equiparación es razonable y si tiene o no fundamento [...]".

... Ver más Citas de Legislación y Doctrina EV Generación de Machote: F:\Gestion-Judicial\Servidor de Archivos\Modelos\Contencioso\TCRESOL016.dpj ????????????????

CONOCIMIENTO ACTOR/A:

EL ESTADO DEMANDADO/A:

MARIA JULIA ALVARADO ROJAS N° 2025006784 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL, SAN JOSÉ, GOICOECHEA, a las quince horas con veintitres minutos del ocho de julio del dos mil veinticinco.- Proceso de lesividad planteado por el ESTADO, representado por la procuradora Ana Vanessa Mora Carvajal (img. 16 de la carpeta), contra la señora MARÍA JULIA ALVARADO ROJAS, cédula 02-0560-0680, representada por sus apoderadas especiales judiciales Sonia Madrigal Fernández, carné 3250 y Noemy Zulay Linkemer Fonseca, carné 3464 (img. 136).

CONSIDERANDO:

ACTUACIONES PROCESALES.- De relevancia para la resolución del presente proceso se tienen las siguientes: Por escrito presentado ante el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda el 11 de marzo del 2019, el Estado planteó demanda ordinaria de lesividad contra la señora María Julia Alvarado Rojas, y con base en los hechos que expuso y fundamentos de derecho alegados, solicitó que en sentencia se declarara (img. 2-14. Estas pretensiones no fueron modificadas ni aclaradas en la audiencia preliminar):

"a. La nulidad absoluta de la resolución N.º R-DRH-AJ-266-2011 de las 8:00 horas del 13 de octubre de 2011 del Ministerio de Ambiente y Energía; y sus actos conexos.

b. La inaplicabilidad inmediata del incentivo de Riesgo en el Ejercicio de la Función Judicial, otorgado en la resolución N.º R-DRH-AJ-266-2011 de las 8:00 horas del 13 de octubre de 2011 del Ministerio de Ambiente y Energía y sus actos conexos.

c. Se condene a la parte demandada al pago de ambas costas y las sumas que estas generen desde su exigibilidad y hasta su efectivo pago".

En resolución de las 13:29 horas del 21 de febrero del 2019, se dio traslado de la demanda a la persona accionada (img. 17-19). Mediante escrito presentado ante el Tribunal el 3 de abril del 2019, la parte demandada contestó negativamente la demanda y formuló las defensas de falta de derecho, presentación defectuosa de la demanda, caducidad y prescripción (img. 23-42). La audiencia preliminar se llevó a cabo el 2 de julio del 2019. En ese acto se concedió audiencia por escrito a la parte demandada para que se refiriera al expediente administrativo y se fijaron las pretensiones según los establecido en el escrito de demanda. Asimismo, mediante resolución número 1130-2019, la persona juzgadora de trámite declaró sin lugar la defensa de defectos formales de la demanda y dejó las de caducidad y prescripción para ser conocidas en la sentencia de fondo, por no ser evidentes y manifiestas. Posteriormente fue admitida la prueba documental y se rechazó la prueba testimonial ofrecida. No se escucharon conclusiones orales, sino que las mismas fueron recibidas por escritos del 16 de julio de 2019 (img. 132-135, 147-157, 158-177 y respaldo de la audiencia oral). Conforme al proceso de implementación del rediseño del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda propuesto por la Dirección de Planificación del Poder Judicial y aprobado por el Consejo Superior, según los acuerdos números XXVIII de la Sesión N° 84-2021 del 28 de setiembre de 2021 y XXXIX de la Sesión N° 95-2021 del 04 de noviembre de 2021, se determinaron los criterios de distribución del circulante de los procesos pendientes de fallo, conforme a los cuales la Coordinación del Tribunal ejecutó a partir del diecisiete de julio de 2023 la reasignación de una gran cantidad de expedientes en el mismo momento, incluido este de Puro Derecho que fue turnado al juzgador Conejo Cantillo, por lo que se procede a resolver conforme a las políticas de prioridad establecidas por la Corte Plena (constancia img. 181). En los procedimientos se han observado las prescripciones de rigor y no se perciben vicios u omisiones susceptibles de generar nulidad o indefensión a las partes. Redacta el juez Conejo Cantillo el voto afirmativo de los jueces Irías Obando y Díaz Anchía. HECHOS PROBADOS.- De importancia para la resolución del presente asunto, se tienen como debidamente acreditados los siguientes, por encontrar sustento en los elementos de convicción que en su apoyo se citan: El 16 de agosto del 2011, la actora gestionó ante el Departamento de Recursos Humanos del Ministerio de Ambiente y Energía (img. 96):

“Mediante la presente le solicito de la manera más atenta se sirva realizar las gestiones pertinentes para que se me otorgue el incentivo del 18% correspondiente al reconocimiento al ejercicio de la función judicial.

Lo anterior dado que a partir del próximo 16 de setiembre iniciaré funciones en el Tribunal Ambiental Administrativo”.

La señora María Julia Alvarado Rojas entró a laborar como funcionaria del Ministerio de Ambiente y Energía, en el cargo “Profesional de Servicio Civil 1-A”, puesto número 357532, en el Tribunal Ambiental Administrativo, en fecha 16 de septiembre de 2011 (img. 97, 100). En resolución número R-DRH-AJ-266-2011, de las 08:00 horas del 13 de octubre del 2011, la entonces Ministra de Ambiente y Energía a.i., Lorena Guevara Fernández, resolvió (img. 97-99):

“… se acoge el reclamo administrativo interpuesto por María Julia Alvarado Rojas […], en lo que respecta al incentivo del Plus Salarial denominado Riesgo en el Ejercicio de la Función Judicial, de un 18% correspondiente de acuerdo a su cargo; por lo que se ordena al Departamento de Recursos Humanos iniciar los trámites administrativos correspondientes a efectos de que se proceda al reconocimiento de manera retroactiva a partir del momento de presentación del reclamo”.

Esta decisión se tomó con fundamento en la resolución de la Sala Constitucional número 1880-96, de las 15:51 horas del 24 de abril de 1996, que otorgó dicho beneficio a los miembros del Tribunal Fiscal Administrativo.

Mediante oficio DM-350-2014, del 03 de septiembre del 2014, el entonces Ministro de Ambiente y Energía, Edgar Gutiérrez Espeleta, consultó la Procuraduría General de la República lo siguiente (img. 111-112):

“1. ¿Es procedente conceder el incentivo de riesgo del ejercicio de la función judicial a los funcionarios del Tribunal Ambiental Administrativo? En el caso positivo, quiénes tienen la legitimación para ser beneficiados?

2. En caso de que vía resolución administrativa se haya concedido el incentivo del riesgo de la función judicial a los funcionarios del Tribunal Ambiental Administrativo, ¿qué sucede con los casos que actualmente se le está cancelando?

3. Al finalizar el plazo de 06 años por los que se nombra a los tres miembros del Tribunal Ambiental Administrativo o en caso de ser removidos antes de que finalice el período, la Administración Pública debe cancelar los rubros por concepto de preaviso y cesantía?”.

En el Dictamen C-257-2015, de 16 de septiembre del 2015, la Procuraduría General de la República atendió la consulta planteada por el Ministro de Ambiente y Energía mediante oficio DM-350-2014, referido en el hecho anterior, y dictaminó (img 113-126):

“Si no hay una ley que establezca la equiparación salarial de los miembros del Tribunal Ambiental Administrativo con los miembros de los Tribunales Superiores del Poder Judicial, no es posible reconocer a los miembros del Tribunal Ambiental Administrativo, los rubros salariales que se reconocen a los integrantes de los Tribunales del Poder Judicial, incluido el incentivo de riesgo por el ejercicio de la función jurisdiccional. No es procedente que el Ministerio de Ambiente y Energía reconozca el incentivo de riesgo por el ejercicio de la función judicial a los funcionarios del Tribunal Ambiental Administrativo como un derecho adquirido, toda vez que, el mismo no ingresa al salario de los funcionarios de forma permanente sino que el mismo está sujeto a requisitos o condiciones como lo sería para el caso de los Tribunales Administrativos que los salarios y puestos de sus funciones sean equiparadas a los puestos y salarios del Poder Judicial, de manera que si el servidor no cumple con las condiciones establecidas, el pago del incentivo debe ser rechazado y en caso de que se haya reconocido mediante resolución administrativa, como lo es el objeto de consulta, el mismo debe ser cesado. Si el reconocimiento del sobresueldo se realizó por medio de resolución administrativa, para suprimirlo es necesario que la Administración siga el Procedimiento previsto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública; o bien en los artículos 10.5, 34 y 39.2 del Código Procesal Contencioso Administrativo, según corresponda”.

En resolución R-0179-2018-MINAE, de las 13:00 del 11 de junio del 2018, el Ministerio de Ambiente y Energía resolvió (img. 127-130):

"PRIMERO: Que al amparo de todas las consideraciones de hecho y de Derecho [sic] que anteceden la presente resolución, se declara el acto de reconocimiento al pago de incentivo de riesgo del ejercicio de la función judicial, a la señora María Julia Alvarado Rojas, como un acto lesivo a los intereses económicos del Estado".

Esta decisión se justificó por considerar que dicho acto se fundamentó en una resolución administrativa y ésta a su vez, en el Decreto Ejecutivo 34136, y no en una disposición con rango de ley, como lo exigía el ordenamiento jurídico.

Que la actora ha recibido el pago de este incentivo desde el 01 de noviembre de 2011 y continuaba recibiéndolo al menos hasta el 3 de junio de 2019 (img. 88-91): HECHOS NO PROBADOS.- Importantes en la decisión de este caso, se tienen: 1.- Que exista fundamento legal para la equiparación salarial de los miembros del Tribunal Ambiental Administrativo con los salarios de quienes integran Tribunales en el Poder Judicial. 2. Que la anulación del incentivo por riesgo judicial tenga incidencia directa en la defensa y preservación de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y vulnere el principio de no regresión en materia ambiental. ARGUMENTOS DE LA PARTE ACTORA.- La representación del Estado manifiesta que la señora Alvarado Rojas labora en el Tribunal Ambiental Administrativo, donde ocupa el cargo de Profesional Servicio Civil 3. Indica que con ocasión de una solicitud planteada por la accionada, el Ministro de Ambiente y Energía, mediante resolución N°R-DRH-AJ-266-2009, de las 8:00 horas del 13 de octubre de 2011, aprobó a favor de ésta un incentivo de 18% por Riesgo en el Ejercicio de la Función Judicial, el cual fue otorgado por acción de personal número 1111001965, a partir del 1 de noviembre del 2011. Expone que en resolución N°R-0179-2018-MINAE, de las 13:00 horas del 11 de junio del 2018, la Ministra a.i. de Ambiente y Energía, declaró lesivo a los intereses del Estado el reconocimiento del incentivo y remitió los autos a la Procuraduría General de la República para interponer el proceso de lesividad. Después de hacer una introducción general sobre los alcances de la lesividad, señala que se trata en el caso concreto de un acto cuyos efectos han perdurado en el tiempo por cuanto el incentivo se ha venido otorgando a la demandada desde el 1° de noviembre de 2011 hasta la actualidad, motivo por el cual estima que nos encontramos en el segundo supuesto del artículo 34 del CPCA, pues persistiendo sus efectos en el tiempo, el plazo de un año dispuesto en el Código Procesal Contencioso Administrativo para acordar la lesividad aún no ha transcurrido, siendo que su nulidad sólo podrá ser declarada para efectos futuros. En lo que concierne al aspecto objetivo, aduce que el acto es sustancialmente disconforme con el ordenamiento jurídico, ya que el incentivo salarial de Riesgo en el Ejercicio de la Función Judicial fue concedido sin fundamento legal, al concluirse de forma errada que los funcionarios del Tribunal Ambiental Administrativo realizan funciones similares a los servidores del Poder Judicial. Lo anterior con fundamento en una interpretación de la sentencia N°1880-96 de las 15:51 horas del 24 de abril de 1996, en la cual la Sala Constitucional determinó que el salario de los servidores del Tribunal Fiscal Administrativo debía equipararse con los del Poder Judicial. Apunta que la diferencia con respecto a éstos, así como a los que laboran en el Tribunal Aduanero, es que en estos casos sí existe una ley que expresamente dispone la equiparación salarial. En apoyo de su tesis, cita la sentencia de la Sala Constitucional N°2012-3267 de las 16:01 horas del 07 de marzo del 2012, en la cual dicho Órgano señaló que "...las Administraciones Públicas tienen limitaciones para otorgar ciertos beneficios salariales que no encuentran apoyo en la normativa legal". Cita además la resolución 6-2012-VI, de la sección sexta de este Tribunal, así como el dictamen de la Procuraduría número C-257-2015. Aclara que si bien es cierto en el Decreto Ejecutivo N°34136 del 20 de junio del 2007, que es el Reglamento de Procedimiento del Tribunal Ambiental Administrativo otorgaba a sus integrantes una retribución igual al sueldo de los Tribunales Superiores del Poder Judicial, alega que el incentivo cuestionado no fue concedido con base en dicho Decreto, así como que la equiparación salarial que éste contenía fue derogada por el Decreto Ejecutivo N°36035 "Reforma Reglamento de Procedimiento del Tribunal Ambiental Administrativo". Apunta que el Poder Ejecutivo excedió su potestad reglamentaria en el Decreto N°34136 al establecer que la retribución de los integrantes del Tribunal Ambiental Administrativo debía equipararse al sueldo de los jueces de Tribunales Superiores del Poder Judicial, excediendo de este modo las disposiciones de la Ley Orgánica del Ambiente, la cual, si bien no regula este tema, no podía, por medio de un Decreto, suplir el vacío existente. Sostiene además, que el acto cuya nulidad se acusa, lesiona el interés y el erario público, reclamando la declaratoria de nulidad del acto mencionado. ARGUMENTOS DE LA PARTE ACCIONADA.- Por su parte, la demandada señala problemas en el expediente administrativo aportado, aduce que ella no gestionó el reconocimiento del incentivo salarial de riesgo en ejercicio de la función jurisdiccional, sino que lo hizo a petición de la Dirección de Recursos Humanos y sostiene que éste forma parte de su salario desde que ingresó a laborar al Tribunal Ambiental Administrativo. Indica que si bien el incentivo tiene fecha de rige 1 de noviembre de 2011, en realidad el reconocimiento se hizo desde el 16 de septiembre de 2011 que fue contratada, según se desprende de la acción de personal 1111009065. Señala que la resolución N°R-0179-2018-MINAE, de las 13:00 horas del 11 de junio del 2018, en la cual fue declarada la lesividad, nunca le fue notificada ni aparece en el expediente administrativo, por lo cual, según su criterio, se trata de un acto ineficaz. Expone que el reconocimiento del incentivo salarial es una situación jurídica consolidada que creó derechos subjetivos de buena fe, lo cual debe valorarse para efectos de delimitar el ámbito de caducidad y prescripción. Dice que el único reproche formulado por el Estado es que no existe una ley que autorice el reconocimiento del incentivo, pero omite analizar que los funcionarios del Tribunal realizan labores similares a la llevada a cabo por funcionarios judiciales. En relación con el voto 2012-3267, emitido por la Sala Constitucional y citado por la parte actora, señala que ese fallo se refiere a hechos ajenos al presente asunto, relacionados con un doble incentivo salarial. Manifiesta que los rubros correspondientes al incentivo fueron oportunamente presupuestados, sin acreditar cuál es el daño al erario público. Alega que la aplicación de las disposiciones que regulan las garantías orgánicas del Poder Judicial, obedece a la naturaleza y funciones del Tribunal Ambiental, el cual es independiente y otorga justicia administrativa especializada a los usuarios. Añade que el incentivo no es un privilegio, como no lo es tampoco para los servidores del Poder Judicial. Afirma que se trata de una garantía para los habitantes de que la justicia administrativa es independiente e idónea y adecuadamente remunerada, e insiste en la similitud de las funciones y señala que los Tribunales Administrativos realizan una función jurisdiccional. En línea con esta tesis, apunta que no se justifica la existencia de las diferencias salariales entre los funcionarios que administran justicia en el Poder Judicial y los que lo hacen desde un tribunal administrativo. También adujo que la resolución que acordó la lesividad del acto que le concedió el beneficio nunca le fue notificada, lo cual, según afirmó, es un requisito indispensable para darle curso a la demanda. Planteó las defensas de defectuosa presentación de la demanda, falta de derecho, caducidad y prescripción. PRESUPUESTOS DE LA DECLARATORIA DE LESIVIDAD.- Al resolver casos similares al que ahora se conoce, otras secciones del Tribunal Contencioso Administrativo, han indicado lo siguiente sobre los parámetros generales de la lesividad (ver entre otras, la sentencias dictadas por esa sección números 73-2021-V, de las 15:00 horas del 17 de agosto del 2021, 102-2021-V, de las 13:23 horas del 26 de octubre del 2021 y en particular la número 2025001885, de las 11:49 horas del 28 de febrero de 2025):

“Así las cosas y, siendo el objeto de este proceso de lesividad el análisis de validez de actos administrativos de contenido favorable se hace necesario, de manera breve, establecer el cumplimiento de los diversos presupuestos que impone el ordenamiento jurídico para la formulación de un proceso de esta naturaleza, siendo que la ausencia de uno de estos elementos vedaría y haría imposible, acceder a lo propuesto en la demanda. Cabe indicar, el análisis de estos presupuestos deviene en una práctica oficiosa para el juzgador, por constituir elementos esenciales de la acción. De manera general, la lesividad se constituye en un mecanismo jurisdiccional en virtud del cual la Administración pretende la supresión de un acto suyo, propio, que, en tesis de principio, genera un efecto favorable a un tercero destinatario. Desde ese plano, en este tipo de procesos, la lesividad es de corte subjetivo, en tanto pretende la anulación de una conducta que concede un derecho o en general, una situación de beneficio a una persona. Si bien se analiza la validez de una conducta pública concreta (y no general) de contenido favorable, ese control exige la participación del destinatario de esa conducta específica, a efectos de que pueda ejercitar su derecho de defensa y contradictorio respecto de pretensiones que buscan la alteración de su situación jurídica. Tal figura se encuentra positivizada en el canon 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo, norma que fija los elementos previos y regulaciones procesales de esta figura. Empero, se encuentra referenciada además en el numeral 173.6 en relación con el 183 de la Ley General de la Administración Pública. Desde la óptica de los presupuestos procesales, se imponen condiciones subjetivas, objetivas, procedimentales y temporales. En cuanto a la arista subjetiva, la legitimación activa se concede a la Administración emisora del acto cuestionado, en tanto que el legitimado pasivo es el receptor de los efectos de la conducta, sea, quien obtiene sus bondades. En lo atinente a la arista objetiva, la lesividad se constituye como un mecanismo de eliminación jurídica de actos administrativos firmes de alcance particular y de contenido favorable, que sean disconformes sustancialmente con el ordenamiento jurídico, sea, los actos que padezcan de algún nivel de invalidez, sea absoluta o relativa, en cualquiera de sus tipologías (artículos 128, 158, 165 y concordantes de la citada Ley General No. 6227). En esa línea, la Administración debe declarar lesivo a los intereses públicos esa conducta, lo que debe ser establecido dentro de un marco de acciones internas de la Administración que son impostergables para formular la acción. En efecto, en el orden procedimental, se impone que el jerarca máximo supremo de la Administración Pública respectiva declare la lesividad del acto, sea por lesión a intereses económicos, fiscales o de otra índole que se desprendan del interés público, para lo cual, ha de contar con un criterio jurídico-técnico de base que sustente esa determinación. A diferencia de otras figuras de supresión de conductas públicas (como es el caso de la nulidad oficiosa prevista en el artículo 173 LGAP), no requiere de audiencia al tercero afectado, sino solo de acciones a lo interno de la Administración que buscan verificar la existencia expresa de voluntad administrativa emitida por el jerarca máximo, en el sentido de pretender la supresión del acto. Es dentro del proceso judicial que ese destinatario podrá establecer sus alegatos de defensa, por lo que la ausencia de su participación dentro de la fase administrativa de declaratoria de lesividad no cercena en modo alguno su derecho al debido proceso o procedimiento administrativo. Ahora bien, cuando el acto emane del Estado (ver artículo 1 de la Ley General de la Administración Pública), sea, de la Administración Central, la demanda solo podrá ser incoada por la Procuraduría General de la República (canon 16 de la Ley No. 8508), previo pedimento del jerarca máximo supremo y previa declaratoria interna de lesividad, con detalle de los motivos de ese criterio. Cuando dimane de un ente público, las reglas de representación judicial son las establecidas en el ordinal 17 de esa misma codificación. En cuanto a la dimensión temporal, la nueva normativa procesal establece un plazo de un año contado a partir del día hábil siguiente a su emisión (que no de su comunicación) para declarar lesivo el acto a los intereses públicos en sede administrativa, a menos que su eficacia estuviera condicionada al cumplimiento de algún requisito establecido en el ordenamiento jurídico o bien, en la propia conducta formal que se pretende declarar lesiva, en los términos del numerales 141.1 y 145.1 de la Ley General de la Administración Pública. Lo anterior, salvo los supuestos en que el acto adoleciere de nulidad absoluta y tuviere efectos continuados, en cuyo caso, al tenor de lo regulado por el ordinal 34.1 del Código Procesal Contencioso Administrativo, esa declaratoria interna puede hacerse mientras perduren los efectos del acto. En tal hipótesis, sea, el de acto con nulidad absoluta de efectos continuados, el año se computa desde el cese de sus efectos, y la sentencia que disponga la eventual nulidad, lo hará únicamente para la anulación e inaplicabilidad futura de la conducta. Luego de esa declaratoria (y no a partir del vencimiento de ese primer año), se otorga un término de un año para plantear la acción contenciosa administrativa a modo de plazo fatal de caducidad, según lo estatuye el artículo 39 del Código Procesal Contencioso Administrativo. La excepción a esta regla procesal debe estar establecida de manera expresa por la normativa procesal.[…]

VII.- Sobre el incumplimiento del presupuesto temporal para la declaratoria interna de lesividad. Ahora bien, en cuanto al elemento temporal, resulta importante indicar, que el ordinal 34.1 del CPCA impone los plazos que aplican en las etapas de este trámite bajo examen. Indica la norma: "...1) Cuando la propia Administración, autora de algún acto declarativo de derechos, pretenda demandar su anulación ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, previamente el superior jerárquico supremo deberá declararlo lesivo a los intereses públicos, económicos o de cualquier otra naturaleza. El plazo máximo para ello será de un año, contado a partir del día siguiente a aquel en que haya sido dictado, salvo si el acto contiene vicios de nulidad absoluta, en cuyo caso, dicha declaratoria podrá hacerse mientras perduren sus efectos…” (el resaltado no es del original).

PRESUPUESTOS SUBJETIVOS, OBJETIVOS Y DE PROCEDIMIENTO DE LA LESIVIDAD EN EL CASO CONCRETO.- Conforme a los hechos probados, mediante oficio DM-350-2014, de 03 de septiembre del 2014, el entonces Ministro de Ambiente y Energía, señor Edgar Gutiérrez Espeleta, consultó a la Procuraduría General de la República, en lo que interesa, si era procedente conceder el incentivo de riesgo del ejercicio de la función judicial a los funcionarios del Tribunal Ambiental Administrativo y quiénes tendrían legitimación para ser beneficiados. Además, cuestionó si en caso de que vía resolución administrativa se hubiera concedido el incentivo del riesgo de la función judicial a los funcionarios del Tribunal Ambiental Administrativo, qué sucede con los pagos que se habían venido realizando. Asimismo, se tiene por acreditado que la PGR, en el Dictamen C-257-2015, de 16 de septiembre del 2015 respondió la consulta formulada y dictaminó que si no existía una ley que estableciera la equiparación salarial de los miembros del Tribunal Ambiental Administrativo con los miembros de los Tribunales Superiores del Poder Judicial, no era posible reconocer a aquellos los rubros salariales que se reconocen a los integrantes de los Tribunales de la judicatura, incluido el incentivo de riesgo por el ejercicio de la función jurisdiccional. Añadió además que no era procedente reconocer este incentivo como un derecho adquirido, pues este no ingresaba al salario de los funcionarios de forma permanente sino que el mismo estaba sujeto a requisitos o condiciones, en esencia, que los salarios y puestos de sus funciones hubieran sido legalmente equiparadas a los puestos y salarios del Poder Judicial, de manera que si el servidor no cumplía con las condiciones establecidas, el pago del incentivo debía ser rechazado. Agregó que en caso de que hubiera sido reconocido dicho pago mediante resolución administrativa, este debía ser cesado, vía artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública o bien en los artículos 10.5, 34 y 39.2 del Código Procesal Contencioso Administrativo. Finalmente, el Tribunal ha corroborado que el Ministerio de Ambiente y Energía, con fundamento en el criterio técnico vertido por la Procuraduría General de la República declaró, en resolución R-0179-2018-MINAE, de las 13:00 del 11 de junio del 2018 que el acto de reconocimiento al pago de incentivo de riesgo del ejercicio de la función judicial a la señora María Julia Alvarado Rojas era acto lesivo a los intereses económicos del Estado. Conforme a lo expuesto, se desprende la conformidad del elemento subjetivo, pero además del procedimental, en la medida en que constan dentro de los autos los análisis jurídicos y técnicos sobre los cuales, el jerarca administrativo basó su voluntad de acudir a esta forma de supresión oficiosa de conductas favorables. Sobre este aspecto, en cuanto al elemento subjetivo activo, la declaratoria interna de lesividad se realizó por parte del jerarca del Ministerio de Ambiente y Energía. Por otra parte, la acción se direcciona en contra de la persona destinataria de los efectos favorables de los actos impugnados, por lo que, en lo atinente al elemento subjetivo pasivo, tampoco se presenta deficiencia alguna. En lo que concierne al aspecto objetivo, la lesividad debe recaer sobre actos firmes de contenido favorable. Siendo que las actuaciones reprochadas (principales y conexas), en la medida en que se relacionan con el otorgamiento de un sobre sueldo por riesgo judicial, reconocido a la accionada en la resolución R-DRH-AJ-266-2011, de las 08:00 horas del 13 de octubre del 2011, por quien ejercía como titular de la cartera ministerial, también se cumplen los presupuestos requeridos por el ordenamiento. Es claro que esa conducta, al margen de su validez o no, contiene un efecto beneficioso para la accionada, al concederle un derecho subjetivo consistente en un incentivo salarial. De ahí que por tutela de la doctrina de la intangibilidad de actos propios derivada del artículo 34 de la Constitución Política, su supresión por invalidez debe realizarse observando el procedimiento fijado por el ordenamiento jurídico para tales fines, como es el caso del mecanismo previsto por el artículo 173 de la LGAP, o bien, como se da en la especie, por la vía de la lesividad (art. 183 de dicha norma). Por las razones dichas, se entienden cumplidos los presupuestos subjetivo y de procedimiento, establecidos en el ordenamiento para la acción de lesividad. El objetivo será analizado con más detalle al revisar la nulidad requerida. En este punto es preciso indicar que la potestad administrativa de anular actos declaratorios de derechos subjetivos es de naturaleza excepcional, y por ese motivo el ordenamiento establece un procedimiento con la finalidad de garantizar que ésta no se ejerza de forma arbitraria. Por este motivo, cuando la nulidad no es evidente y manifiesta, la Ley General de la Administración Pública y el Código Procesal Contencioso Administrativo, obligan a la Administración concernida a recurrir al “contencioso-administrativo de lesividad”, con la finalidad de garantizar el debido proceso, y es allí donde la parte que eventualmente resultaría afectada en sus derechos, puede participar y ejercer su defensa, de modo tal que el hecho de que en el procedimiento administrativo que antecede al judicial, la parte incidida no tenga participación ni hubiera sido comunicada de la declaratoria de lesividad, no violenta el debido proceso. CUMPLIMIENTO DEL PRESUPUESTO TEMPORAL PARA LA DECLARATORIA INTERNA DE LESIVIDAD: En lo que concierne al elemento temporal, es preciso señalar que el inciso 1) del artículo 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo dispone los plazos que aplican en las etapas de este trámite:

“1) Cuando la propia Administración, autora de algún acto declarativo de derechos, pretenda demandar su anulación ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, previamente el superior jerárquico supremo deberá declararlo lesivo a los intereses públicos, económicos o de cualquier otra naturaleza. El plazo máximo para ello será de un año, contado a partir del día siguiente a aquel en que haya sido dictado, salvo si el acto contiene vicios de nulidad absoluta, en cuyo caso, dicha declaratoria podrá hacerse mientras perduren sus efectos…”.

La representación del Estado sostiene que los actos que aquí se cuestionan tienen efectos continuados, en la medida en que otorgan a la accionada un incentivo salarial que se le ha venido cancelando periódicamente, lo cual a su vez tiene como efecto, que no se haya producido la caducidad de la acción. Sobre casos vinculados a otros funcionarios del Tribunal Ambiental Administrativo en la misma situación de la actora, la Sala Primera de la Corte ha fijado una línea jurisprudencial en el siguiente sentido (res. número 01890–2024, de las 10:40 horas del 19 de diciembre de 2024):

“Este Órgano casacional no comparte lo resuelto por el Tribunal Contencioso Administrativo, Sección V, por las razones que de seguido se expondrán. En el fallo, emitido por esta Sala, bajo el voto número 000788-F-S1-2021, de las 10:55 hrs. con fecha 08 de abril del 2021, se abordó y resolvió una situación análoga a la presente controversia. En este contexto, se consideró lo siguiente: “IV. En otras ocasiones esta Sala ha establecido la distinción entre actos con efectos continuados y los de efecto instantáneo. Aquellos primeros, son propios de las relaciones jurídicas de duración y operan cuando el acto incide continuamente en la esfera del particular, ya sea creando, modificando o extinguiendo durante ese período las relaciones o situaciones que integran dicha esfera jurídica. Por su parte, los de efecto instantáneo, su incidencia o efecto se agota en un solo momento, precisamente el que varía de forma positiva o negativa el conjunto de derechos, potestades, obligaciones, deberes y cargas en las personas. En este sentido puede consultarse la resolución de las 10 horas 10 minutos del 23 de octubre de 2012, que responde al voto número 1426-F-S1-2012. En el caso de estudio, la acción de personal modificó el monto económico que iba a percibir el actor, otorgándosele un aumento por rubro de prohibición, el cual se calcula como el 65% sobre la base de su salario. Dicha decisión evidentemente repercute mes a mes en la esfera jurídica del empleado, pues es con cada pago que le hace la Administración, que nuevamente ese acto surte sus efectos. Este es un clásico ejemplo de acto administrativo de efecto continuado. Entonces, el artículo 34 inciso 1) del CPCA, establece: “Cuando la propia Administración, autora de algún acto declarativo de derechos, pretenda demandar su anulación ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, previamente el superior jerárquico supremo deberá declararlo lesivo a los intereses públicos, económicos o de cualquier otra naturaleza. El plazo máximo para ello será de un año, contado a partir del día siguiente a aquel en que haya sido dictado, salvo si el acto contiene vicios de nulidad absoluta, en cuyo caso, dicha declaratoria podrá hacerse mientras perduren sus efectos. En este último supuesto, el plazo de un año correrá a partir de que cesen sus efectos y la sentencia que declare la nulidad lo hará, únicamente, para fines de su anulación e inaplicabilidad futura”. Tal y como se estableció en los hechos tenidos por demostrados, la acción de personal que nombró al señor Ramírez Guier, data del 1 de julio de 2013. La incorporación al Colegio Profesional, requisito indispensable para el reconocimiento de la prohibición, nunca fue acreditado por el demandado. Así, cada mes que recibió el pago se confirmó un pago indebido y que afectó las finanzas públicas. Mediante el oficio SRS-769-2015 del 4 de mayo de 2015, la Administración ordenó el cese de pago en cuestión. Es decir, es mediante esta resolución, que la Administración cesa los efectos del acto administrativo en donde reconoció aquel incentivo salarial, entonces es a partir de este momento, que inicia el cómputo del lapso anual establecido en el cardinal 34 acápite 1 de cita. La declaratoria de lesividad, la hizo el Concejo Municipal, el 14 de julio de 2015, en sesión ordinaria 272, con lo cual, haciendo una simple operación aritmética, es claro, entre el cese de los efectos del acto, sea el 4 de mayo de 2015 y la declaratoria de lesividad el 14 de julio de 2015, no ha transcurrido aún el plazo que ordena el numeral 37.1 del CPCA. De tal manera, lleva razón el recurrente, y la caducidad no ha operado, por lo que no es posible declarar la inadmisibilidad de la demanda”. (En este sentido, se pueden observar los votos de esta Sala número 000788-F-S1-2021, de las 10:55 hrs. del 08 de abril del 2021. https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0004-1034473 y No. 10-F-S1-2022, de las 10:20 hrs. del 13 de enero del 2022. https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0004-1071319). Con base en lo resuelto, se encuentra justificada su aplicabilidad al caso concreto, al considerar esta Cámara, que la resolución No. R-DRH-AJ-143-2009, de las 08:30 horas del 30 de marzo del 2008, emitida por el Ministro de Ambiente y Energía, donde se aprobó en favor de la demandada el incentivo de un 18% por Riesgo en el Ejercicio de la Función Judicial y ejecutado a partir de la acción de personal No. 509003257, del 1° de mayo de 2009, constituye en definitiva un acto de efectos continuados. Atendiendo a que este reconocimiento implica una erogación anual para la Administración y, por ende, representa una situación secuencial que mes a mes afecta el monto del salario, incrementando su ingreso que necesariamente se mantendrá en el tiempo y en el espacio, incidiendo reiteradamente en la esfera jurídica de la accionada. Por lo anterior, se acoge el agravio planteado”.

Habiendo ya definido la Sala Primera, que en casos como el actual sí se cumple el supuesto temporal exigido por el ordenamiento jurídico, esta Cámara considera inútil sostener una posición contraria a la ya expresada por el Superior. Esta tesis lleva aparejado el rechazo de la defensa de caducidad planteada por la parte demandada, pues el plazo para declarar lesivo para efectos de su inaplicabilidad futura empezaría a correr con el cese de los efectos, lo cual no había sucedido al momento de presentar la demanda, en tanto se tiene por acreditado que al menos hasta el 3 de junio de 2019 continuaba recibiendo el incentivo. Si se contabiliza el plazo desde que se declaró lesivo el acto cuya nulidad se solicita, que se dio en la resolución R-0179-2018-MINAE, del 11 de junio del 2018, y la fecha de presentación de la demanda (11 de marzo del 2019), tampoco transcurrió el plazo de un año entre ambos momentos, por lo que esta excepción debe rechazarse. En lo que concierne a la prescripción alegada como defensa por la accionada, el Tribunal estima que tal excepción resulta improcedente por cuanto nos encontramos ante un proceso de lesividad cuya acción se extingue por caducidad, según los términos del artículo 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo.

LA NULIDAD DEL INCENTIVO DE RIESGO POR EJERCICIO DE LA FUNCIÓN JUDICIAL OTORGADO A LA ACCIONADA:- De acuerdo con la prueba que obra en el expediente, el Tribunal ha comprobado que, con ocasión de un reclamo administrativo formulado por la accionada Alvarado Rojas, en resolución R-DRH-AJ-266-2011, de las 08:00 horas del 13 de octubre del 2011, la entonces jerarca de Ambiente y Energía, dispuso reconocer a favor de ésta, el “… incentivo del Plus Salarial denominado Riesgo en el Ejercicio de la Función Judicial, de un 18% correspondiente de acuerdo a su cargo”. Lo anterior con fundamento en el Voto de la Sala Constitucional N°1880-96, de las 15:51 horas del 24 de abril de 1996, que otorgó dicho beneficio a los miembros del Tribunal Fiscal Administrativo. No obstante, luego de un examen de dicho pronunciamiento, el Tribunal concluye que la interpretación que la entonces Ministra a.i. de Ambiente y Energía hizo del fallo emitido por la Sala Constitucional con la finalidad de justificar el otorgamiento del incentivo, es incorrecto. En la sentencia en cuestión -número 1880-96, de las 15:51 horas del 24 de abril de 1996-, la Sala Constitucional resolvió un recurso de amparo planteado por personas servidoras del Tribunal Fiscal Administrativo, en el cual reclamaron la infracción a su derecho de petición reconocido en el precepto 27 de la Constitución Política. En ese momento adujeron que habían gestionado ante la Dirección General del Servicio Civil su equiparación salarial en los términos dispuestos por el numeral 161 del Código Tributario. En ese asunto, el Tribunal Constitucional consideró que la referida equiparación salarial tenía su origen en un mandato legal, producido a partir de la reforma del mencionado artículo 161 del Código Tributario, y que la Administración -en este caso la Dirección General del Servicio Civil-, estaba incurriendo en el incumplimiento de la ley, lesionando además, el derecho de los petentes a la seguridad jurídica, así como su derecho a que se les aplique la equiparación salarial, a partir del precepto legal que dispuso que las tareas encomendadas a los servidores del Tribunal Fiscal Administrativo, son materialmente similares a las de los servidores judiciales y restablecer la igualdad salarial dispuesta por el legislador. Luego, lo que dispuso el Tribunal Constitucional fue resolver la gestión de los recurrentes, para que se completara el proceso de equiparación, según lo mandaba la ley. De este modo, tenemos que el fallo de la Sala Constitucional, en el cual ésta denota esa resistencia de la Administración en orden a atender la gestión de las personas servidoras del Tribunal Fiscal Administrativo, se fundamenta en que el legislador ya había reconocido en el numeral 161 del Código Tributario, su derecho a recibir una remuneración similar a la que percibían quienes integraban tribunales colegiados en el Poder Judicial. Así, a pesar de que en la sentencia se hace referencia a que “los funcionarios del Tribunal Fiscal Administrativo han de percibir salarios o sueldos iguales a los cargos equivalentes de ciertos tribunales del Poder Judicial, esto es, que unos y otros deben recibir -en punto a la remuneración por su trabajo- el mismo trato”, al señalar esto, también indicó que ello es así porque la ley parte del supuesto de que en dichos órganos se realizan tareas similares. En consecuencia, dicha sentencia acogió el recurso, al considerarse por parte de la Sala que, en este caso -el de los integrantes del Tribunal Fiscal Administrativo-, la Dirección General de Servicio Civil estaba incurriendo en el desacato de una norma legal que reconocía la equiparación. No obstante, de lo anterior no es posible concluir que el derecho del referido componente salarial sea extensivo de forma automática a la totalidad de funcionarios que integren tribunales administrativos, pues los puestos a quienes cobija la equiparación son únicamente aquellos a los cuales ésta se les reconozca expresamente en una norma de rango legal. Esto es así, por cuanto no puede perderse de vistas que las relaciones de empleo público están regidas por el principio de legalidad, lo cual impone limitaciones en los elementos que conforman la remuneración de las personas servidoras. En este sentido el artículo 48 del Estatuto del Servicio Civil dispone “Los sueldos de los funcionarios y empleados protegidos por esta ley, se regirán de acuerdo con las siguientes reglas:

• a)Ningún empleado o funcionario devengará un sueldo inferior al mínimo que corresponda al desempeño del cargo que ocupe.
• b)Los salarios de los servidores del Poder Ejecutivo serán determinados por una Ley de Salarios que fijará las sumas mínimas, intermedia y máximas correspondientes a cada categoría de empleos.
• c)Para la fijación de sueldos se tomarán en cuenta las condiciones fiscales, las modalidades de cada clase de trabajo, el costo de la vida en las distintas regiones, los salarios que prevalezcan en las empresas privadas para puestos análogos y los demás factores que estipula el Código de Trabajo.
• d)Dentro de las cifras mínimas y máximas de que habla el inciso b), los Jefes respectivos podrán acordar aumentos de sueldos, atendiendo a factores como la eficiencia, la antigüedad, la conducta, las aptitudes y demás cualidades que resulten de la calificación periódica de sus servidores, todo esto con sujeción a lo que al efecto disponga la Ley de Salarios. Los Jefes de las diversas secciones del personal administrativo, deberán obtener de previo a tales aumentos, la venia del supervisor jerárquico; aumentos que estarán sujetos a lo dispuesto en el inciso e) de este mismo artículo; y e) Queda prohibido a la Tesorería Nacional extender giros a favor de empleados o funcionarios, por sumas distintas a las mínimas fijadas en el Presupuesto o Ley de Salarios; y en el caso del inciso anterior, el aumento no se hará efectivo sino cuando esté incluido en la Ley de Presupuesto Ordinario, o en un presupuesto extraordinario. La Dirección General de Servicio Civil, informará a la Tesorería Nacional de los aumentos de los sueldos de los servidores públicos”.

En esta misma línea, la Ley de Salarios de la Administración Pública N°2166 de 09 de octubre de 1957, vigente para el caso bajo estudio, señala en su artículo 1:

"La presente ley se dicta para garantizar la eficiencia de la Administración y constituirá el sistema de retribución para todas las clases de puestos clasificados en el manual descriptivo de puestos, conforme lo dispone el capítulo X del Estatuto del Servicio Civil".

De la normativa transcrita, se sigue que en las relaciones de empleo público, los distintos rubros que componen el salario, o bien, que han de considerarse para establecerlo de forma global, deben estar definidos en la ley, de manera tal que los componentes salariales que pueden reconocerse válidamente, serán solamente aquellos que resulten de una norma de rango legal, o bien aquellos contenidos en una disposición de rango superior. En este sentido, la Sala Constitucional, en el voto N°2012-003267 de las 16:01 horas del 07 de marzo del 2012, al revisar la constitucionalidad del artículo 63 del reglamento Autónomo de Servicio del Ministerio de Hacienda señaló:

“III.- Sobre el fondo. A.- Sobre la relación de empleo público.- Desde el dictado de la sentencia No. 1992-01696, esta Sala Constitucional ha sostenido, en múltiples ocasiones, que la relación de empleo público es una relación de derecho público o estatutaria, que tiene limitaciones inherentes en cuanto a la aplicación del derecho laboral común, de manera que no todas las liberalidades del patrono son posibles. De igual manera, la Constitución Política de 1949 marca el momento a partir del cual el régimen laboral público toma vigor en el ordenamiento jurídico, lo que conlleva un fuerte sometimiento a los artículos 11, 191 y 192 de la Constitución Política. Con anterioridad a 1949 la Constitución Política nada establecía respecto de la relación laboral entre el Estado y los servidores públicos. Por su parte, por resolución No. 2000-4453 la Sala establece con mayor claridad las limitaciones a la negociación colectiva entre los funcionarios que ejercen la gestión pública de aquellos que no, y la posibilidad de éstos de tener acceso a estos medios de negociación colectiva. En este sentido, el Estado y el funcionario público se encuentra bajo una relación de sujeción especial, que sitúa al funcionario público en su relación laboral en una situación muy distinta al trabajador en una relación laboral común y, a su vez, la relación estatutaria tiene especiales alcances para la Administración Pública. En una relación estatutaria, el Estado tiene una relación preeminente sobre el funcionario público, que les vinculan durante toda la relación laboral pública y, a su vez, ésta queda regida por un ordenamiento jurídico público (...). No obstante lo sostenido anteriormente, en cuanto se reconoce que cada Administración Pública puede acordar beneficios y condiciones particulares de los trabajadores en forma unilateral, la Sala debe profundizar en las razones en que dichos beneficios deben estar al menos autorizados en el bloque de legalidad y de constitucionalidad, es decir, deben tener un fundamento legítimo (ajustado a la ley) o acordado en forma proporcionada a los fines que se persigue con el servicio público que se presta. (...). Ahora bien, una vez determinado que las relación [sic] de servicio entre la Administración Pública y sus servidores públicos es estatutaria, no puede prescindirse del impacto que conlleva los beneficios acordados unilateralmente sobre los recursos públicos, muchas veces acordados por sectores y aisladamente, si no es aprobado por medio de una norma legal. Es claro para la Sala que muchas medidas administrativas tienen efectos sobre las finanzas públicas, especialmente cuando éstas conceden beneficios, lo que se constituyen en un medio para eludir un principio fundamental del derecho público: el principio de reserva de ley. En este sentido, ciertas obligaciones sobre el Erario Público no solo deben ser valoradas desde un ángulo administrativo, sino de política económica de Estado, en el tanto que existe una carga sobre los recursos públicos, y en donde el legislador tiene una función toral. En este sentido, es importante señalar que sobre este tema, la Sala modifica su criterio lo que tiene una consecuencia sobre los precedentes citados supra, es decir, las Administraciones Públicas tienen limitaciones para otorgar ciertos beneficios salariales que no encuentran apoyo en la normativa legal. B- Sobre el principio de reserva de ley.- No hay duda que por el principio de legalidad de la Administración Pública solo puede hacer aquello que esté previamente autorizado en una norma de esa naturaleza, en consecuencia puede acordar y regular lo que le permita una disposición legal. De igual manera, existen determinadas materias en las que solo el legislador puede regular apropiadamente, dado que se trata de una norma formal y material que cumple con los requisitos de su formación, de conformidad con el principio democrático y, en consecuencia, no puede el Poder Ejecutivo regularlos autónomamente. En términos de lo sostenido con anterioridad por esta Sala, en su sentencia No. 1992-03550, indicó que: "En tercero, que ni aún en los reglamentos ejecutivos, mucho menos en los autónomos u otras normas o actos de rango inferior, podría válidamente la ley delegar la determinación de regulaciones o restricciones que sólo ella estaba habilitada a imponer(...)"Por esta razón, el régimen de los derechos fundamentales queda reservado a la ley. Si bien, la Ley General de la Administración Pública autoriza y desarrolla la potestad reglamentaria, es lo cierto que, cuando se conceden beneficios laborales, que se reducen a una licencia a favor de los funcionarios para recibir un salario sin trabajar, efectivamente contrae los principios y derechos constitucionales, así como legales, pues invierte la jerarquía normativa. El otro tema es que el Estatuto de Servicio Civil regula las vacaciones de los funcionarios públicos sometidos al régimen de servicio civil, sin embargo a juicio de este Tribunal no puede venir una norma reglamentaria a ampliar un derecho regulado en la Ley, utilizando otra institución jurídica que finalmente concede beneficios similares. En este sentido, no podría una norma de menor rango modificar los preceptos legales que establecen una forma ordenada de administrar y ejecutar los recursos públicos, mucho menos si incide en el principio que emana del artículo 140 inciso 7) de la Constitución Política que impone al Presidente y Ministro de Gobierno, disponer la inversión de las rentas nacionales de acuerdo con las leyes. De ahí que es aceptado que las Administraciones Públicas se encuentran controladas por el principio de legalidad, lo que también sucede con mayor rigor con el principio de la legalidad financiera, dado que están de por medio fondos públicos. Este principio de legalidad se manifiesta en el manejo, la administración, el destino y custodia de los recursos públicos, por lo que el legislador, mediante la Ley No. 8131 de 18 de septiembre de 2001, Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, señala, en el artículo 5, los diferentes principios, entre ellos el principio de gestión financiera. La norma la define de la siguiente manera: “Para los efectos del artículo anterior, deberán atenderse los siguientes principios presupuestarios: a)…b) Principio de gestión financiera. La administración de los recursos financieros del sector público se orientará a los intereses generales de la sociedad, atendiendo los principios de economía, eficacia y eficiencia, con sometimiento pleno a la ley (...). En este sentido, el legislador insertó en el ordenamiento jurídico y desarrolló, dentro de la Administración Pública, el principio de legalidad financiera totalmente consecuente con el artículo 140 inciso 7) de la Constitución Política, eliminando un uso no autorizado de los recursos públicos con la mera discrecionalidad de la Administración Pública mediante un Reglamento Autónomo o acto de Derecho público no autorizado expresamente por ley. Precisamente el legislador despejó toda duda de los alcances del principio al señalar radicalmente el sometimiento pleno en la ley. De igual forma, mediante el artículo 107, al referirse al principio de legalidad, señala que: “Los actos y contratos administrativos dictados en materia de administración financiera, deberán conformarse sustancialmente con el ordenamiento jurídico, según la escala jerárquica de sus fuentes. Se presume la legalidad de los actos y las operaciones de órganos y entes públicos sujetos a la presente ley, pero se admitirá prueba en contrario.” En consecuencia, se deberá conformar sustancialmente con el ordenamiento jurídico, de manera que no existe una discrecionalidad total de la Administración Pública para crear fuentes de gastos, sino, por el contrario, debe mediar una autorización legal. Es igualmente importante señalar que las obligaciones económicas de la Hacienda Pública se pueden originar en la Ley, de igual manera, pueden originarse en las resoluciones jurisdiccionales (artículos 122 y 153 de la Constitución Política), y en los contratos y actos administrativos cuando media alguna forma de obligaciones basadas en determinadas manifestaciones de la voluntad del Estado. Sin embargo, es importante aclarar que esas manifestaciones no pueden ser entendidas desde un punto de vista civil o laboral privado, no solo por lo que se indicó supra, sino, por el contrario, dado que se refiere a formas contractuales cuyo origen precisamente se encuentra en la ley o que la ley señala los mecanismos para generar estas obligaciones económicas".

En el asunto bajo examen, el Tribunal ha tenido como un hecho probado que en la resolución R-DRH-AJ-266-2011, el Ministerio de Ambiente y Energía reconoció a la señora María Julia Alvarado Rojas el incentivo del riesgo de la función judicial, actuación que fundamentó en el fallo de la Sala Constitucional 1880-96, el cual, como se indicó anteriormente, no tenía el efecto de extender la aplicación del beneficio dispuesto en el numeral 161 del Código Tributario para los integrantes del Tribunal Fiscal Administrativo, a otros órganos similares existentes en la Administración Pública, pues lo que allí se determinó fue la conducta omisiva de la recurrida en orden a dar cumplimiento a la ley que establecía el incentivo. Así, un beneficio de esta naturaleza únicamente podría ser establecido por la Ley, sin perjuicio, claro está, de que en sede jurisdiccional o administrativa resulte posible su reconocimiento, e incluso establecer la obligatoriedad de su pago, cuando ello resulte de la aplicación de la norma de rango legal creadora del beneficio. En la especie, eso no ocurre, a pesar de que evidentemente, el pago del incentivo denominado Riesgo de la Función Judicial, de un 18% tiene una incidencia en los fondos públicos. El Tribunal estima que una concesión de esta naturaleza, que tiene efectos en el erario, debe estar autorizada expresamente por ley, de modo que para que las personas que prestan sus servicios en el Tribunal Administrativo Ambiental gocen del referido incentivo salarial, es el legislador el que debe aprobar la erogación, luego de valorar si la equiparación es razonable y si tiene o no fundamento. Luego, los alegatos de la accionada en el sentido de que su labor como miembro de un tribunal administrativo se equipara las funciones ejercidas por un órgano jurisdiccional, y es similar a la llevada a cabo por el Tribunal Fiscal Administrativo, carecen de relevancia en este caso, por cuanto la imposibilidad de acoger sus alegatos radica en el hecho de que el fundamento de base de la resolución R-DRH-AJ-266-2011, no tiene amparo en una ley que realice la equiparación y autorice el pago. Por otra parte, la accionada aduce que por la vía de lesividad se violenta el principio de no regresión en materia ambiental. Sin embargo, el Tribunal no comparte dicho alegato, toda vez no ha sido demostrado en autos cómo la anulación del incentivo por riesgo judicial tiene una incidencia directa en la defensa y preservación de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, al punto de que su supresión vulnere el principio de no regresión en materia ambiental. Si bien este Órgano entiende que la remuneración que se reconoce a los servidores públicos, puede tener incidencia en la calidad de su gestión, esos aspectos deben ser acreditados en la instancia correspondiente, para que a través de la ley se reconozcan los componentes salariales que aseguren funcionarios que presten servicios de excelencia. Por otra parte, tampoco son de recibo los argumentos en el sentido de que la declaratoria de lesividad vulnera el principio de no regresión en materia laboral, pues está claro que dicho postulado cobija derechos válidamente adquiridos, lo cual no ocurre en la especie, pues como se ha indicado, las circunstancias que originaron el reconocimiento del incentivo por riesgo judicial a favor de la accionada no tienen respaldo en la ley, requisito indispensable para su validez.

EXCEPCIONES.- A tenor de lo dicho en los considerandos que anteceden, lo procedente será rechazar las defensas de caducidad, prescripción y falta de derecho, con lo que procedería declarar la nulidad de la resolución R-DRH-AJ-266-2011 de las 8:00 horas del 13 de octubre de 2011 y sus actos conexos, y disponer la inaplicabilidad inmediata del incentivo de Riesgo en el Ejercicio de la Función Judicial en favor de la parte accionada, únicamente para efectos futuros. COSTAS.- Según regulación del artículo 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo, las costas personales y procesales constituyen una carga que se impone a la parte vencida por el hecho de serlo y sólo procede su dispensa cuando hubiere, a juicio del Tribunal, motivo suficiente para litigar, o bien, cuando la sentencia se dicte en virtud de pruebas cuya existencia desconociera la parte contraria. En el caso de estudio, este Órgano Colegiado considera que la accionada ha tenido motivo suficiente para oponerse a la demanda, toda vez que es precisamente esta vía, la única que le brinda el ordenamiento para ejercer su derecho de defensa, pues la ley no prevé su intervención en la etapa de declaratoria de lesividad en sede administrativa; sin perjuicio además, de que con fundamento en el principio de confianza legítima, la demandada tenía motivos para razonablemente concluir que tenía derecho a recibir el incentivo por riesgo judicial, no solo porque este se reconoce por el ordenamiento jurídico a las personas servidoras de órganos administrativos similares al que ella integra, sino además, porque le fue expresamente reconocido su derecho por el jerarca del Ministerio de Ambiente y Energía.

POR TANTO

Se rechazan las defensas de caducidad, prescripción y falta de derecho. Se acoge la demanda de lesividad planteada por el ESTADO contra MARÍA JULIA ALVARADO ROJAS. Se anula la resolución R-DRH-AJ-266-2011 de las 8:00 horas del 13 de octubre de 2011 así como sus actos conexos y se ordena la inaplicabilidad, firme esta sentencia, del incentivo de riesgo en el ejercicio de la función judicial en favor de la parte accionada únicamente para efectos futuros. Se resuelve este asunto sin especial condenatoria en costas. José Martín Conejo Cantillo. Gustavo Irías Obando. Ricardo Díaz Anchía. Jueces.- /jconejoc ???????????????

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