Non-payment of fees due to irregular contracting without challenging the denialImprocedencia de pago de honorarios por contratación irregular sin impugnación del acto denegatorio

**EXPEDIENTE:** **PROCESO:** DECLARATORY PROCEEDING (CONOCIMIENTO) **ACTOR/A:** ESTEBAN ALONSO VILLALOBOS CHAVES **DEMANDADO/A:** THE STATE AND ANOTHER.

N° 2025006229 CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE AND CIVIL TREASURY COURT, SECOND JUDICIAL CIRCUIT, SAN JOSÉ, GOICOECHEA, at twelve hours and twenty-nine minutes on the twenty-fourth of June of two thousand twenty-five.- Declaratory proceeding (Proceso de conocimiento) brought by Esteban Villalobos Chaves, of legal age, married, civil engineer, resident of Barva de Heredia, identity card 0110660064, in his capacity as administrator of the first stage of the project called "Construction of a two-story building for the international baccalaureate and other complementary works" at the Liceo Nuevo de Santo Domingo de Heredia; against The State, represented by the Procuradora Andrea Calderón Gassmann, of legal age, married, attorney, resident of Heredia, identity card number 108280263, Procuradora B, License No. 7301, pursuant to Ministry of Justice and Grace Agreement No. 011-MJG, of February 8, 2010, and the Procurador de Hacienda, MSc. Julio César Mesén Montoya, of legal age, married, attorney, resident of San José, identity card number 106900182, license No. 5594, pursuant to Ministry of Justice and Grace Agreement No. 32, of March 11, 2005, published in the Official Gazette La Gaceta No. 88 of May 9, 2005. A necessary passive joinder defense having succeeded, this action is also directed against the Junta Administrativa del Liceo Santo Domingo de Heredia, legal ID 1008099062, represented by its president Jorge Luis Mora Soto, of legal age, once married, private accountant, resident of San Pablo de Heredia, identity card 0203150180; who in turn granted special power of attorney to the attorneys Laura Sagot Somarribas, of legal age, once married, resident of Alajuela, bearer of identity card 0108610889 and Francine Barboza Topping, of legal age, single, resident of Heredia, bearer of identity card 0108650885.

**RESULTANDO:** 1.- On May 30, 2023, the plaintiff filed the complaint that gave rise to this proceeding, so that, in essence, the judgment issues a ruling on his claims, consisting of the payment of 26,995,825.00 colones, broken down into 13,995,824.79 colones, withheld by officials of the Ministry of Public Education (Ministerio de Educación Pública), corresponding to 26% of his total fees, thirteen million colones for subjective moral damages (daño moral subjetivo), and all costs of the proceeding (images 15 and 81 of the digital file that makes up this judicial dossier).

2.- Once the legal transfer was granted, Procuradora Andrea Calderón Grassmann answered the complaint in the negative, raised the preliminary defense of failure to join the necessary passive litisconsortium, and asserted the defenses of lack of right and lack of passive standing with respect to the State (image 123 of the digital file that makes up this judicial dossier).

3.- By resolution 1884-2019-T of 11 hours 10 minutes of October 15, 2019, the defense of failure to join the necessary passive litisconsortium was upheld, and the Junta Administrativa del Liceo Santo Domingo de Heredia was ordered to be joined as a party.

4.- Once the legal transfer was granted, the president of the Junta Administrativa del Liceo de Santo Domingo de Heredia answered the complaint in the negative, and asserted the defenses of payment, lack of active standing, lack of passive standing, and lack of right.

5.- By resolution of 14 hours 55 minutes of January 8, 2025, the procedural judge granted a three-day hearing to the counterparty regarding the opposition filed and to offer counter-evidence. Additionally, the date and time for the preliminary hearing were set.

6.- On January 16, 2019, the preliminary hearing established in Article 90 of the Code of Contentious Administrative Procedure was held, with the attendance of all parties. In that act, the claims were defined, and the testimonial evidence offered was rejected; consequently, the proceeding was declared a matter of pure law (puro derecho).

7.- No nullities that must be declared, and/or defects that must be remedied, have been observed in the proceedings, and the judgment is issued within the legal term, following the corresponding deliberation.

Drafted by Judge Perera León; and **CONSIDERANDO** I.- Proven facts. Of relevance for the resolution of this proceeding, and given the manner in which it is resolved, the following are considered proven facts:

1. Within the Directorate of Educational Infrastructure and Equipment (Dirección de Infraestructura y Equipamiento Educativo, DIEE) of the Ministry of Public Education (MEP), Director Walter Muñoz Caravaca tasked Engineer Carlos Argüello, an official of that same directorate, to take charge of the infrastructure project at the Liceo Santo Domingo, to comply with the order issued by the Constitutional Chamber to adapt the gymnasium to comply with Law 7600, and also to adjust to the requirements of the international baccalaureate project (official communication DIEE-1546-2015 of May 3, 2015, visible on page 55 of the physical administrative file provided by the State).

2. On June 11, 2015, the minutes of the opening of bids for the contracting of consulting services for the Junta Administrativa del Liceo Santo Domingo were drawn up (pages 62 and 63 of the physical administrative file provided by the State).

3. On October 19, 2015, Engineer Carlos Villalobos Argüello of the DIEE communicated to the head of the Research Department that the construction plans for the Liceo Santo Domingo Educational Center had been endorsed (pages 64 and 65 of the physical administrative file provided by the State).

4. The Directorate of Educational Infrastructure and Equipment (DIEE) of the Ministry of Public Education (MEP) informed the Junta Administrativa del Liceo Santo Domingo, by official communication DIEE-0238-2016 of January 27, 2016, signed by Director Adriana Jiménez Ramírez, that the sum of ¢641,401,377.00 would be deposited for the construction of six academic classrooms, a biology laboratory, a multi-use room, a research room, a coordination office, a library, ramps, adaptation of the gymnasium bathroom, a septic tank, complementary works, and payment of professional services; accordingly, the Junta was to prepare the extraordinary accounting budget and send it to the DIEE within a 10-day period (official communication DIEE 0238-2016 of January 27, 2016, visible on page 83 of the physical administrative file provided by the State).

5. The Junta Administrativa del Liceo de Santo Domingo de Heredia conducted direct contracting process 01-2015 for professional services for the completion of construction plans, technical specifications, and a budget for the development of educational infrastructure works consisting of a two-story building for the international baccalaureate, the gymnasium ramp, readaptation of the gymnasium bathroom, septic tanks, an open ditch with a grate, and an energy-dissipating channel (page 80 of Volume I of the administrative file provided by the Junta Administrativa and image 19 of this judicial dossier).

6. Within the framework of direct contracting 01-2015, on June 8, 2015, the then president of the Junta Administrativa del Liceo Santo Domingo sent the plaintiff, to the email addresses [email protected] and [email protected], a notice titled: "INVITATION DIRECT CONTRACTING OF PROFESSIONAL SERVICES FOR THE COMPLETION OF CONSTRUCTION PLANS, TECHNICAL SPECIFICATIONS AND BUDGET FOR THE DEVELOPMENT OF INFRASTRUCTURE WORKS". It indicated that the Junta required the contracting of consulting services in: a) Site Design, preparation of construction plans and budget per construction activity or module. b) Advising the Junta in the preparation of complementary technical studies, in the Bidding and Awarding process, as well as the technical direction of the work. It pointed out that as of that date, the contracting terms and conditions would be at their disposal at the educational center's facilities and the bid had to be submitted in a sealed envelope (pages 69 of Volume I and 689 of Volume II of the administrative file provided by the Junta Administrativa).

7. Informed of the direct contracting process through the invitation received, the plaintiff presented his bid to the Junta Administrativa del Liceo de Santo Domingo on June 11, 2015, in the following terms: "I state my commitment to serve as the professional responsible to the CFIA for the works that your Junta will submit to the respective administrative contracting process, under the contracting modality for minor maintenance works, major maintenance, or new minor works as applicable (...) With this note I commit to: a) Carry out a meticulous survey of all the maintenance works required by the institution. b) Prepare the corresponding construction plans (60x90cm sheets), locating the areas to be intervened, as well as the necessary construction details to fully define the object of the contract. c) Formulate the budget (per module, per activities of each module, as well as the general list of materials), for the development of the required works, in accordance with the GUIDE FOR THE SUBMISSION OF PROJECTS TO THE DIEE. d) Advise the JUNTA in the process of preparing technical studies (topographic survey, soils and infiltration study, environmental viability, etc.), contracting of labor, and purchase of materials, strictly following the parameters indicated in the manuals of technical specifications for minor maintenance works, major maintenance, or new minor works. e) Carry out the technical analysis of the labor and material purchase bids submitted by the participants in this tender and issue, in writing, the corresponding opinion on the qualifications of said bids: the foregoing following the instructions indicated in the Guide for the Submission of Projects to the DIEE. f) Propose to the Junta the materials purchasing plan that best suits the interests of the project, according to the Guide for the Submission of Projects to the DIEE. g) Manage before the CFIA the processing of the respective consulting contract (as the professional responsible and as the technical director of the work) as well as the logbook (cuaderno de bitácora). In the event that the contracting of an electrical engineer or others is required, the same must be duly registered in the consulting contract and present the corresponding supplementary documentation. h) Issue the order to commence the works in coordination with the awardee and ensure their adequate development based on the work schedule prepared by the contractor. i) Periodically visit the work site at least once a week to direct the works and ensure they are carried out in strict adherence to the contractual conditions, construction plans, and technical specifications, as well as sound construction practices. j) Ensure compliance with the execution deadlines. k) Resolve queries that the master builder makes during the development of the works. l) Endorse, in coordination with the Junta, the payments for work progress in accordance with the corresponding material placed on site and the labor effectively executed. m) Carefully examine the layout, excavations, steel reinforcement assembly, concrete quality, and other key aspects of the construction in which defects may be hidden or difficult to correct. The foregoing verification must be recorded in the corresponding work logbook (cuaderno de bitácora de obra). n) Prepare a technical report of the construction process with the respective diagrams, annotations, and a digital photographic record of the process, which must be presented to the Junta and attached to the contracting file no later than 5 business days after the final acceptance of the works. o) If necessary and at any stage of the contracting process, provide all necessary information to the supervisors of the DIEE's Execution and Control Department, who will have free access to the site where the works are to be carried out. p) In general, must comply with all the duties that the Organic Law and Regulations of the Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos de Costa Rica, the Construction Law, and other current regulations establish for the Technical Director and Professional Responsible for the work." (see pages 33 and 34 of Volume I of the administrative file of the defendant Junta Administrativa).

8. By award resolution of 21:00 hours of June 11, 2015, the Junta Administrativa del Liceo de Santo Domingo de Heredia resolved that, having analyzed the bids submitted for direct contracting 01-2015 for professional services for the completion of construction plans, technical specifications, and budget for the development of infrastructure works, the plaintiff (Engineer Esteban Villalobos Chaves) satisfactorily meets the legal requirements set forth in the tender documents (page 80 of Volume I of the administrative file provided by the Junta Administrativa and images 19 to 21 of this electronic judicial dossier).

9. Engineer Carlos Villalobos Argüello, from the DIEE's Supervisors Unit, addressed to Lic. Irving Mathews Soto, head of the Procurement Department, also of the DIEE, official communication DIEE-SUP-0610-2016 of August 16, 2016, to provide information related to the process of building educational infrastructure at the Liceo Santo Domingo, in the following terms: "Subject: Transfer of documents from LICEO SANTO DOMINGO, CODE: 4090 Description of the complementary work: TWO-STORY BUILDING FOR INTERNATIONAL BACCALAUREATE, GYMNASIUM RAMP, READAPTATION OF THE GYMNASIUM BATHROOM, SEPTIC TANKS, OPEN DITCH WITH GRATE AND ENERGY-DISSIPATING CHANNEL Amount of the works: ¢570,134,556.80 Available amount: ¢685,505,434.59 Located in: Province: HEREDIA Canton: SANTO DOMINGO District: SAN VICENTE I am transferring the contracting file, from the Education Board (Junta de Educación) of the LICEO SANTO DOMINGO educational center, with the folios corresponding to the documentation required in order to continue with this procedure, according to the abbreviated contracting process for NEW MINOR WORKS. The Junta Administrativa has been requested to contract engineering and architectural services for the project management (Administración de proyectos) execution phase, project management being understood as the services that include, in addition to technical direction, responsibility for managing financial resources, with adequate control systems that guarantee the Junta a normal, technical, and economic development of the construction process. The manager (administrador) undertakes to select and supply, on behalf of the Junta: the suitable personnel, the specified materials and equipment, and, in general, everything necessary so that the work is carried out technically and economically in the most favorable manner for the interests of the Junta. Project management (La administración de la obra) is a professional service whereby the professional is the representative par excellence of the Junta's interests. The manager is responsible for ensuring that the work is carried out in accordance with the construction plans, technical specifications, and regulations, through the inspection service. Expanding on the foregoing, the administration includes inspection, which consists of the periodic control of the work's construction process in all its technical aspects (...) The construction plans, budgets, technical specifications, establishment of execution deadlines and contracting term have been reviewed and satisfactorily comply with the technical requirements stipulated in the DIEE's guides and manuals, as well as the Urban Code and other regulations in force in the field of construction. The responsible professional, contracted by the Junta, for the project management that is now being transferred, is ENG. ESTEBAN VILLALOBOS CHAVES, license IC-11892. It is important to indicate that this project will be overseen (fiscalización) by the DIEE by the professional designated. The Junta is warned that it may not initiate the Direct Contracting Process until the DIEE Directorate issues the corresponding Authorization" (images 33 and 34 of the administrative file provided by the State on a CD).

10. On October 7, 2015, the plaintiff submitted the construction plans for the first stage of the remodeling project for the Liceo Santo Domingo facilities to the DIEE for approval by that office (see official communication 004-2015 with the DIEE receiving stamp on pages 64 and 65 of the physical administrative file provided by the State).

11. On October 19, 2015, the plans submitted by the plaintiff were endorsed by Engineer Carlos Villalobos Argüello, an official of the DIEE, through official communication DIEE-SD-0226-2015, addressed to the Head of the Research Department, to whom he communicated the endorsement (see that official communication on page 65 of the physical administrative file provided by the State).

12. By official communication DIEE-A-171-2016 of October 7, 2016, Engineer Walter Muñoz Caravaca, Director of Infrastructure and Educational Equipment, authorized the tendered direct contracting for the purchase of materials and contracting of complementary labor at the Liceo Santo Domingo, under the procedure modality for new minor works. The works were to be carried out in accordance with the construction plans and technical specifications prepared by Engineer Villalobos Chaves, who was in charge of technical advisory services throughout the entire construction process until the final acceptance of the works (official communications DIEE-SUP-0610-2016 of August 16, 2016, and DIEE-A-171-2016 of October 7, 2016, visible on page 118 of the physical administrative file provided by the State and on pages 33 and 35 of the administrative file provided by the State on CD).

13. On December 7, 2016, to proceed with the construction works, the Junta Administrativa del Liceo Santo Domingo awarded four new contracts contained in tender documents numbers LNSD-01-2016, LNSD-02-2016, LNSD-03-2016, and LNSD-04-2016, as follows: LNSD-01-2016, relating to the contracting of labor, was awarded to Constructora EMSA; LNSD-02-2016, relating to the contracting of warehouse and hardware materials, was awarded to Ferretería y Materiales RUGAMA; LNSD-03-2016 was awarded to Almacén Mauro S.A. as a provider of electrical materials; and LNSD-04-2016 was awarded to Constructora MECO as a provider of ready-mix materials (uncontested fact and also see pages 493 to 503 of Volume II of the administrative file of the Junta Administrativa del Liceo Santo Domingo and images 22 to 56 of this electronic judicial dossier).

14. On February 21, 2017, the contract for professional engineering and architectural consulting services was signed, on a form of the Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, between Mrs. Norma Zamora of the Junta Administrativa del Liceo Santo Domingo de Heredia and the plaintiff, who for that legal act appeared as the representative of "Inversiones Kresco S.A." In that document, the parties agreed that the plaintiff (Esteban A. Villalobos Chaves) would carry out the construction management (administración de la construcción) of buildings for public education, in San Vicente de Santo Domingo de Heredia (document provided by the plaintiff with the complaint, visible on page 57 of this electronic judicial dossier).

15. By invoice 149 of June 29, 2017, the plaintiff charged the Junta Administrativa del Liceo Santo Domingo the sum of 21,966,123.56 colones for the third installment of his fees, a payment that was endorsed by Engineer Marco Bagnarello Quesada, overseer (fiscalizador) of the work in the Execution and Control Department (DEC) of the DIEE, through official communication DIEE-DEC-1203-2017 of July 27, 2017 (pages 526 and 627 of Volume II of the administrative file provided by the Junta Administrativa del Liceo Santo Domingo and pages 182 to 185 of the administrative file provided on CD by the State).

16. On August 8, 2017, the already built facilities were delivered and received to the full satisfaction of Mrs. Norma Zamora Bolaños, the then president of the Junta Administrativa del Liceo Santo Domingo de Heredia, in the following terms: "The Liceo Nuevo Santo Domingo de Heredia Institution, code 4090, located in Santo Domingo, Heredia, legal ID 3-008-099062, definitively accepts the contracting and execution process of the following works. (The completion of the complementary works: two-story buildings for the International Baccalaureate, gymnasium ramp, readaptation of the gymnasium bathroom, septic tanks, open ditch with grate and energy-dissipating channel, under the procedure modality for minor works. Total cost of the works 570,134,556.80 which were under the charge of the professional Engineer Esteban Villalobos Chaves with license number before the CFIA IC-11892. Final Receipt Date 8/8/2017. Final acceptance of the works is made on August 8, 2017, in the presence of the Junta Administrativa Liceo Nuevo Santo Domingo de Heredia, Director, project manager (administrador de la obra), and the interested parties to the same contract. The definitive acceptance of the contracting and execution process for the described works becomes final. President Norma Zamora Bolaños. ID 4-01030-875 Signature... Vice President Neftalí Rojas Vargas ID 2-0424-0232 Secretary Norma Azofeifa Castro ID 4-0114-0573 Signature... Vocal 1 Maricela Zamora Ramírez ID 4-0115-0427 Signature... Vocal 2 María Ángela Cordero Zamora ID 4-0078-0594 Signature ... " (document with the plaintiff's letterhead, provided with the complaint, visible in images 71 and 72 of this electronic dossier).

17. The plaintiff prepared invoice for collection 157 dated September 27, 2017, for an amount of 13,955,824.79 in his favor and for the concept "Last installment for Project Management Liceo Nuevo Santo Domingo", which he addressed to the defendant Junta (page 716 of Volume II of the administrative file provided by the Junta Administrativa del Liceo Santo Domingo).

18. By official communication DIEE-DEC-1827-2017 of October 23, 2017, Engineer Bagnarello Quesada, an official of the DIEE and overseer of the work at the Liceo Santo Domingo, with the approval of Engineer William Sáenz Campos, another official of the DIEE, indicated to the president of the Junta Administrativa that the payment of the plaintiff's professional fees derived from direct contracting 01-2015 was not appropriate, due to having made extraordinary payments that were not justified nor contained in the contracts with the suppliers. In that administrative act (acto administrativo), he detailed the contracting of additional product as follows: Ferretería y Materiales RUGAMA S.A., had an increase of 6.85%; Constructora MECO an increase of 86.26%; Almacén MAURO S.A. an increase of 19.31%; he warned that these sums were paid erroneously, so the Junta should request the return of the undue gains from the suppliers. He affirmed that the plaintiff had incurred an irregular contract, for not verifying that the contract extensions complied with Article 208 of the Regulation to the Law of Public Procurement (Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa) (uncontested fact and official communication DIEE-DEC-1827-2017 of October 23, 2017, visible on pages 64 to 68 of this judicial dossier).

19. Without having obtained payment for the last installment of his fees and without indicating through what means he became aware of the content of official communication DIEE-DEC-1827-2017 of October 23, 2017, the plaintiff submitted a note dated October 30, 2017, at the offices of the Directorate of Educational Infrastructure and Equipment, addressed to Engineer Marco Bagnarello Quesada, Execution and Control Overseer. In that note, he requested the annulment (nulidad) of the administrative act that ordered not to endorse the payment of his fees, a decision contained in official communication DIEE-DEC-1827-2017 of October 23, 2017. He claimed that the payment of his fees had been rejected. He based his argument on Article 4 of the reform to the Regulation on the countersigning (refrendo) of Public Administration contracts (norm R-DC-114-2016) according to which, contractual modifications that arise after a countersigning procedure before the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República) will be subject solely to internal countersigning (refrendo interno) and does not modify what is stipulated in Article 208 of the RLCA. He pointed out that the prior authorization of the Comptroller's Office does not refer to a countersignature, since the Comptroller's Office verifies a posteriori that the contracting is in accordance with the legal system in a legality analysis, but not of opportunity and convenience, aspects that are the responsibility of the Administration that promoted the tender. He also argued that, according to Article 4 of norm R-DC-114-2016, it is the Administration that has the task of verifying that modifications arising after a countersigning procedure, subject solely to internal countersigning, comply with Article 208 of the RLCA. He further alleged that the contract extensions permitted by him were motivated by the fulfillment of the public interest (see pages 3 and 4 of official communication DIEE-DEC-0778-2018 of May 10, 2018, visible in the unnumbered physical administrative file provided by the State, whose cover says "Miscellaneous Documents" and pages 524 to 532 of the administrative file of work execution on CD provided by the State).

The plaintiff's motion to nullify the administrative act that ordered the non-endorsement of the payment of the last installment of his fees was rejected by the Department of Execution and Control of the Directorate of Educational Infrastructure and Equipment (Dirección de Infraestructura y Equipamiento Educativo) through official letter DIEE-DEC-1933-2017 of November 8, 2017, signed by engineer Bagnarello Quesada, inspector of the Work, and by engineer William Sáenz Campos, also an official of the Department of Execution and Control of the DIEE, who based their decision on the fact that the plaintiff engaged in irregular contracting and, with his advice, the Administrative Board (Junta Administrativa) of the Liceo de Santo Domingo managed an extension of the contract of Constructora MECO by at least 50% without approval from the Contraloría General de la República, an extension that was also not supported by unforeseeable causes at the start of the contracting procedure and, citing an official letter from the Contraloría, they pointed out that in matters of administrative contracting, every payment requires prior verification that the contracted good or service meets the characteristics established in the respective contract (pages 69 and 70 of this judicial file).

21. Given the decision of the Directorate of Infrastructure and Equipment not to endorse the payment of the fourth and last installment of the plaintiff's fees, the Administrative Board refrained from paying him (uncontested fact).

II.- Unproven Facts. Of interest for the resolution of this matter, there are none.

III.- Context. The parties expressed, as uncontested facts in this case, that the plaintiff was the person chosen in the direct contracting process 01-2015 as administrator of the construction of infrastructure works for the Administrative Board of the Liceo Santo Domingo, consisting of a two-story building for the international baccalaureate, gymnasium ramp, readjustment of the gymnasium bathroom, septic tanks, open gutter with grate, and energy dissipation channel. On the other hand, the Directorate of Educational Infrastructure and Equipment (DIEE) is the body of the Ministry of Public Education (Ministerio de Educación Pública) responsible for directing and monitoring programs and projects aimed at the improvement and expansion of educational physical infrastructure and its equipment. It is an advisory body that provides technical advice to the Boards of Education (Juntas de Educación) or Administrative Boards, for the execution of projects related to preventive and corrective maintenance, rehabilitation, and construction of educational infrastructure, as well as its equipment and the provision of furniture. The Directorate of Educational Infrastructure decided not to endorse the payment of the last installment of the fees that had not yet been paid, after having delivered the already-constructed facilities to the Board. The plaintiff claims that officials of the Ministry of Public Education improperly withheld payment from him, because the considerations contained in official letter DIEE-DEC-1827-2017 of October 23, 2017, are incorrect, regarding which, the representation of the Administrative Board indicated, during the process, that the decisions of the Directorate of Educational Infrastructure and Equipment are binding on the Board, which is the reason they did not pay the plaintiff.

IV.- Purpose of the process. The claims of the plaintiff consist of the payment of 26,995,825.00 colones, broken down into 13,995,824.79 colones, withheld by officials of the Ministry of Public Education, corresponding to 26% of the total of his fees, thirteen million colones for subjective moral damages (daño moral subjetivo), and both costs of the process. In accordance with the provisions of canon 119 of the CPCA, the foregoing constitutes the purpose of this process and the limit of analysis and pronouncement of this Court.

V.- Allegations of the plaintiff. In essence, in this process, the plaintiff seeks the collection of the last installment of his fees, left unpaid because he was accused of having engaged in irregular contracting. He indicates that the plaintiff was contracted to direct the administration of the educational infrastructure construction project at the Liceo Santo Domingo de Heredia; a project in which labor, the purchase of electrical materials, hardware materials, and cement were contracted through separate bidding processes. He indicates that the contracts were carried out according to the general budget of the total cost of the work, calculated based on the possible costs in the construction of the project, but the problem arose in the contracting of ready-mix concrete from the company Meco, since within the global contract it was estimated that a little more than 300 m³ of cement was required; however, when making the specific contract for that section, by mistake, 163 m³ were contracted. He affirms that, despite the error, the DIEE subsequently authorized the purchase of the missing material through the change order that allowed expanding the contract and purchasing; furthermore, he noted that the 86.26% extension had no significance whatsoever within the project, because what had to be built was built within the same proposed budget. He argues that there cannot be irregular contracting, therefore, because there was no real harm to the Administration, the objective of the contracting was not put at risk, the public interest was fulfilled because everything was built within the deadline, with the quality provided for in the budget. He assures that this 86.26% increase in the concrete contracting did not affect the general budget at all, nor the general activities because it was already initially contemplated that it was more than 300 m³ and the problem occurred during the process. He alleges that it was necessary to issue the change order, because the shortage was determined at the moment of placing the concrete; therefore, in order to protect the public interest and build the contracted building on time, the work could not be stopped to process an extension, or a separate contract, so that the missing concrete would be placed 3 or 4 months later, when the authorization of the Contraloría was issued. According to his account, it was not known at that time that it was necessary to go to the Contraloría, and he argued that providing that information was part of the DIEE's functions, in its role as technical-legal and engineering advisor to the Board. He claims that that body did not warn of anything and only gave authorization to contract the missing concrete through the change order. He argues that the regulations must be interpreted in terms of the public interest and in this case, that meant that the project was completed on time, at cost, and fulfilled the utility for which it was built. He notes that, according to the regulation to the Law of Administrative Contracting (Ley de Contratación Administrativa), for the construction and maintenance of infrastructure, the boards may resort to the direct competitive contracting procedure and this has a reason, a public bidding process is very slow, while the needs of educational infrastructure cannot wait. Therefore, the regulatory norm says that the Ministry of Public Education and the Ministry of Public Works and Transport (Ministerio de Obras Públicas y Transportes) will adopt the necessary control measures to guarantee, in an effective and efficient manner, the administration of public funds, as well as the means that allow access to legal and technical advice, both for the tender document preparation phase, and in the evaluation of offers and contractual execution. He argues that this is the support function provided by the DIEE, which, in practice, is the one that directs the project; therefore, if what the DIEE wants is not done, then the DIEE does not approve budgets, and the members of the Board can corroborate this, which is why it had been proposed to receive the testimonial statement of the former president of the Board. He assures that the DIEE authorized the change order to contract more concrete, and without that order the change could not be made, but, according to his account, they said nothing and later they say that the fees cannot be paid because he engaged in an irregular contract. He claims that they did not inform him beforehand about the procedure they accuse him of omitting, especially since their function is to provide legal advice. He claims that, as a consequence, the State has had an undue gain by obtaining a quality product, at a price that turned out cheaper than initially foreseen, within the established deadline, without misuse of public funds, but without paying the last installment for the administration carried out.

VI.- Allegations of the State. The defendant entity indicates that, from its perspective, there is a very evident lack of passive standing (legitimación pasiva) with respect to the State, because article 36 of the Education Code (Código de Educación) establishes that boards of education have full legal personality to contract and appear before courts of justice. Furthermore, article 43 of the Fundamental Law of Education (Ley Fundamental de Educación) provides that administrative boards have full legal personality to acquire rights and incur obligations; and it was precisely, within the framework of this autonomous contracting power, that the Board carried out that negotiation for the construction of educational infrastructure with the board of the Municipality of Santo Domingo de Heredia. He indicates that it was decided to contract the services of Esteban Villalobos Chaves, for the execution of the work. He describes that the Directorate of Infrastructure, in this case, performs a technical advisory function for the board, not for the contractor, to carry out the infrastructure work; therefore, he considers it evident that the State has no participation in the contractual relationship that existed between the board and the plaintiff. As for the merits of the matter, the private bidding process LNSD-01-2016 of the Administrative Board of the Liceo Nuevo de Santo Domingo de Heredia for the construction of a two-story building for the international baccalaureate, gymnasium ramp, readjustment of the gymnasium bathroom, septic tanks, open gutter with grate, and energy dissipation channel amounted to 570,134,556.80 colones. The available amount was 685,505,434.59 colones and, as project administrator, the plaintiff's responsibility was to ensure that the work was carried out in the most technically and economically favorable manner for the interests of the Board, but he incurred in contractual modifications that substantially expanded the material contracts without reasons of unforeseeability. He states that for this reason, the engineers of the DIEE did not endorse the payment of the last installment of his fees, because the plaintiff was the person in charge of planning and designing the project; it was he who determined the construction process. He argues that, upon reviewing the Board's account statement, the plaintiff was made the partial payments to which he was entitled; therefore, he cannot now claim additional sums related to the irregularities committed. He indicates that the legislation related to administrative contracting allows the unilateral modification of administrative contracts, but establishes certain requirements for that to be appropriate. Article 12 of the Law of Administrative Contracting 7494 specifically established that the Administration may modify, decrease, or increase up to 50% of the object of the contract, when unforeseeable circumstances concur. He points out that there are two requirements there: one, that it does not exceed 50%, and another, that there are unforeseeable circumstances; these are two requirements that must be met simultaneously. For its part, article 208 of the Regulation to the Law of Administrative Contracting reiterates those 50% and unforeseeability requirements, and indicates further that, in case any of these two requirements is not met, or neither is met, authorization must be requested from the Contraloría General de la República, which has the obligation to resolve the request in 10 days; that is, it was not an indefinite period and it was not impossible to wait. He points out, on the other hand, that article 218 of the Regulation to the Law of Administrative Contracting establishes that it is the contractor's responsibility to ensure that the contracting procedure is governed by the rules of administrative contracting. He states that according to that norm, a contract is irregular when the previously established procedures are not followed, and that in case of engaging in an irregular contract, 10% of the fees of the party that incurs that irregular contracting must be withheld. He adds that article 51 of the Law against Corruption and Illicit Enrichment of Public Officials (Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito de los funcionarios públicos) establishes the payment of irregular contracts as a crime. He describes that in this case, the plaintiff was the one who served as project administrator, was the engineer responsible for the work, responsible for all the processing of the infrastructure work at the school in Santo Domingo de Heredia; not only for the construction part, but also for the legal part, for following the established procedures. He indicated that the plaintiff had the obligation to advise the Board and to follow up on the contract, and that is provided for in article 20 of the Law of Administrative Contracting, when it says that contractors are obliged to fully comply with what was offered in the proposal and in any documented formal manifestation that they have additionally provided in the course of the procedure or in the formalization of the contract. In this case, he points out that a contractual breach was configured, it is very clear, the plaintiff acknowledges that there was a contract for an amount exceeding 50% of the originally agreed amount and authorization was not requested from the Contraloría General de la República; therefore, it is evident that there is a contractual breach and an irregular contract. But, in addition, he indicated that the unforeseeability of the extension in several items was not proven, not only in the ready-mix concrete. He argued that for that extension to be appropriate, it was necessary to prove unforeseeability and that was not proven. On the contrary, the plaintiff was the person in charge of carrying out the plans and all the technical tests on the site to build the work; therefore, he cannot later allege unforeseeability for the purchase of ready-mix concrete, in an exceptional quantity, and to also increase the other contracts without proving unforeseeability and without requesting authorization from the Contraloría General de la República. He states that the Directorate of Educational Infrastructure and Equipment is a body of the Ministry of Public Education that advises the Board. If there is any liability derived from that contract, it cannot be attributed to the State, because the State is not a party. According to him, as for the authorization that the Directorate of Infrastructure supposedly gave regarding the change orders, it was not proven in the record that such authorization existed, but, even if there had been an approval from the DIEE, the technical responsible for the work was the plaintiff. He affirmed that he cannot attempt to transfer that responsibility to another body when the plaintiff, in accordance with the contract and the norms that govern it, was responsible for verifying that contract and verifying the procedures. He adds that this obligation to verify the procedures is described in article 21 of the Law of Administrative Contracting, where it clearly says that it is the contractor's responsibility to verify the correctness of the administrative contracting procedure and contractual execution. He argued that the decision to expand different lines of the contract was a specific decision of the contractual parties and the State had no direct participation, and the Directorate of Infrastructure simply refrained from endorsing the last payment for the sum claimed in this process. He assures that it was the contractual parties who had the possibility of deciding whether to make that payment or not, such that the Directorate of Infrastructure has acted in accordance with the law. Regarding the economic claims, material damage (daño material) is claimed that, in his opinion, lacks causation (causalidad); it is not possible to claim material damage for an action brought about by the plaintiff himself. Likewise, granting subjective moral damages (daño moral subjetivo) is inappropriate; firstly, because it has not been proven, and secondly, the compensable moral damage is that which is unjust, that the party has no obligation to bear. He indicates that no moral damage has been proven, but if it existed, it was the product of the plaintiff's own action. He indicates that, according to the plaintiff, when it comes to educational infrastructure, all the rules governing the administrative contracting system can be ignored; however, the truth is that there is an exception in article 145 of the Regulation of Administrative Contracting. He argues that this norm only exempts from bidding procedures, but in all other aspects the plaintiff remains subject to the system related to the matter of administrative contracting and it could not be understood that, because it involves educational infrastructure, the parties can disregard the legal system. He states that there was real harm to the board as a consequence of these modifications in the percentage of what was contracted; evidently, buying ready-mix concrete is not the same as making concrete on site, and, in this case, a much larger percentage of ready-mix concrete was used than should have been used, to the detriment of the work and the Board, because that could have been left as a saving. He states that the plaintiff cannot take advantage of the extensions to collect additional amounts; nor can he seek to collect alleged damages based on his non-compliance as a professional, to receive compensation contra legem; therefore, there is no improper withholding of his fees. He noted that the real cost of the project was finally 540,129,954.27 colones; therefore, the plaintiff's fees must be adjusted to 64,815,594.51 colones and not what was initially considered. As a corollary of the foregoing, the representation of the State considers that there is no passive standing to be in this process because it is not a contracting party; which furthermore results in a lack of right. It requests that the claim be dismissed in all its aspects, with costs borne by the plaintiff.

VII.- Allegations of the Board of Education (Junta de Educación) of the Liceo Santo Domingo. The representation of the Administrative Board of the Liceo de Santo Domingo de Heredia indicated that, because it is one of the most central schools in the locality, where it is necessary to meet the needs of a student population of more than 1,000 students, the need arose to improve the infrastructure. It indicates that the Administrative Board has standing to contract experts in construction matters, and for this, the respective contracts were signed, which are very clear regarding the obligations of each of the parties; on the other hand, the Administrative Board also cannot dissociate itself from the provisions and criteria emanating from the Directorate of Infrastructure and Equipment. That directorate is an advisory entity, its statements are binding regarding the way in which the funds, which are public funds under its administration and supervision, are granted. Therefore, responsibility regarding payments to the plaintiff cannot be attributed to the Administrative Board, because they depend on the provisions emanating from the Directorate of Infrastructure and Equipment. It argued that the contracted material did not 100% conform to what was agreed, and the rules of the Regulation of Administrative Contracting apply, due to the application of a series of unilateral changes, which affected the work and impacted its cost and caused harm to the infrastructure of the Liceo de Santo Domingo de Heredia, as is noted in the state of the infrastructure, for which photographs were provided of the damage the walls show, cracking, and some other situations that it estimates demonstrate that the unilateral change did affect the institution. The plaintiff breached article 208 of the Regulation to the Law of Administrative Contracting by not respecting the purchase amounts of materials; the "costs" factor was not estimated as appropriate in the project. Therefore, the three change orders were the exclusive responsibility of the plaintiff as project administrator. The plaintiff has technical judgment and knows the difference in quality and quantity between 166.08 cubic meters of concrete and 313.77 cubic meters of concrete. He also knows the impact that difference caused to the work. He had the responsibility to administer the project, the management of financial resources, to ensure everything was carried out according to the construction plans, technical specifications, and compliance with the legal system. Finally, fees have not been withheld from him; in the eighteenth fact of the claim, he said: '"That the total amount of my fees in this project is the sum of 68,416,146.8 colones, exactly corresponding to the 12% established in article 3 of the decree of fees for engineers in force, which have been paid in a regular and timely manner"'. It indicates that the professional responsibility of the plaintiff is described in articles 7 and 17, subsections f) and g) of the Regulation for the contracting of Consultancy Services in Engineering and Architecture (Reglamento para la contratación de Servicios de consultoría en Ingeniería y Arquitectura) and article 4, subsection e) of the Tariff for Professional Consulting Services for Buildings (Arancel de Servicios Profesionales de Consultoría para Edificaciones). It argues that the Board has not caused damage to the plaintiff; on the contrary, it was he who engaged in irregular contracting by not respecting the clauses of what was contracted. It affirms that the contractual modifications were conditioned to the provisions of numerals 12 of the Law of Administrative Contracting, 208 and 218 of the Regulation to that Law. The Administration could unilaterally vary the object of a contract without exceeding 50% of the amount of the original contract, including adjustments or revisions. Otherwise, authorization from the controlling body was needed. These defects, easily verifiable due to omission of that procedure, constitute irregular contracting and, consequently, no payment can be recognized to the interested party. The amount of the work was 570,134,556.80 colones and the plaintiff's task was to deliver the work in the form, type, and quantity agreed. The contractual modifications made by the plaintiff, without prior authorization and without technical analysis, modified what was authorized; therefore, it is presumed that it does not satisfy the public interest and the plaintiff did not demonstrate that the cement used, in a different quantity, met the tender document requirements, to demonstrate that the installed cement was an advantage in price and quality for the Administration; he never provided a technical data sheet for the change, he only accepted a different quantity of concrete than contracted, and indeed breached the technical specifications required in the tender document regarding resistance, with values below the lower limit requested in the tender document, which exposes the quality of the concrete that breached the design, in its physical, chemical, and mechanical characteristics, to avoid cracks and fractures. It indicates that the Board agrees with the State on the application of the irregular contract theory, because the percentage allowed by the regulations was exceeded. In official letter DIEE-DEC-1827-2017, which appears at images 64 to 68 of the file, through which the DIEE orders the rejection of fees, corresponding to the last installment of the payment that had been contracted to the plaintiff, a letter addressed to the administrative board of the Liceo de Santo Domingo de Heredia, it is evident that the board could not make a payment rejected by the Directorate and, faced with the responsibility of making an undue payment with public funds, the administrative board must adhere to what the ministerial authority indicates, in the rejection of that payment upon having verified contractual modifications, with which the contract was breached and the allegation of unforeseen situations in the construction procedure for an amount exceeding 26 million colones does not apply, which implied a disproportion in the increase in the cost of the work to the detriment of the Administrative Board and no one can avail themselves of their own error and their breaches to receive compensation. From the viewpoint of the representation of the Administrative Board of the Liceo de Santo Domingo, one cannot act contrary to what is established by the legal system and these are consequences generated by the modifications made to use materials that had not been specifically contracted. It adds that in the contracts signed with the different contractors within the work, clauses regarding discrepancies were established and these were very evident in the different contracts; for example, in image 45 the eleventh clause of the work contract can be seen, which states that it is an unavoidable obligation of the contractors to strictly adhere to the requirements of the tender document, construction plans, technical specifications, and contractual documents; consequently, the breach of any of the contract clauses, or of the requirements and technical specifications, will give the Board the right to execute the faithful performance guarantee and to suspend the work construction contract, without prejudice to legal action for compensation of the damages and perjuicios caused. It affirms that this clause is in each of the contracts that were signed, which were under the supervision of the plaintiff, who advised and guided the board. Therefore, this management of discrepancies in situations such as that of the ready-mix contract, were not brought to execution and clarify that the members of the Administrative Board are neighbors, collaborators of the community, elected by the corresponding Municipal Council, they are people who place all their trust in the professional contracted for the work, to monitor these aspects; but in this situation, there were evident discrepancies and the members of that board were not given support. Currently, the Board has a different composition, distinct from the one it had at the time this contract was signed, but that composition acted in accordance with the provisions, legally, and according to the functions given by our legal system. It requests that the claim that was filed and extended against the Administrative Board of the Liceo de Santo Domingo de Heredia be rejected in all its aspects, that the filed exceptions be upheld, and that costs be borne by the plaintiff.

VIII.Merits of the matter: The presumption of legitimacy of the administrative act. It is necessary to establish that, in accordance with article 176 of the LGAP, every administrative act enjoys the presumption of legitimacy and enforceability (presunción de legitimidad y ejecutoriedad) as long as it is not annulled or suspended by a competent authority, a presumption that does not operate for acts suffering from absolute nullity (nulidad absoluta), in accordance with the provisions of precept 169 ejusdem. That presumption implies that the act produces valid and binding legal effects, in view of which, its content is fully enforceable against the recipient. In this sense, the administrated party is empowered to question in administrative venue the conducts that impose an adverse effect on their legal sphere, or, in light of canon 49 of the political constitution, to request in this contentious-administrative venue the control of validity of those formal conducts, as well as those of a material nature that threaten or violate their legal situation. Ergo, if the plaintiff does not challenge in the judicial venue the act that denied his claim in the administrative venue, it remains valid and effective and is bound to deploy its legal and material effects. Along these lines, it is worth highlighting that under the provision of articles 36 and 58 of the CPCA, it is the plaintiff's burden to formulate the claims directed at the declaration of invalidity of public conducts that deny, suppress, or modify their rights or interests, as well as claims of a patrimonial nature that may derive from the content of those acts. Within the framework of the legal relationships that arise in the matter of administrative (public) contracting, article 3 of the then-effective Law No. 7494 established that the invalidity regime of the acts adopted in the contracting is governed by the invalidity regime of the LGAP. This is decisive not only in the pre-contractual and contractual stage itself, but also in the contractual execution phase. In the latter, the conduct of the parties must be oriented towards ensuring the due and normal culmination of the legal bond and the correlative satisfaction of the public interest that justifies the contracting itself. However, in that phase it is common for the contractor to formulate requests to obtain the agreed remuneration according to the progress of the contract, as is the case (only by way of simple reference) of petitions for price adjustments, disbursements of partial payments, provisional or definitive reception of works or services, among others. Now then, when the request formulated before the contracting Administration has been formally addressed through an administrative act that imposes a certain result of negative content (total or partial) for the contractor, it is urgent that the recipient exercises the avenues of administrative or judicial claim against that decision, as an indispensable prerequisite to prove the appropriateness of their economic claims.

Indeed, when a claim of a patrimonial nature associated with the execution of the contract has been analyzed and denied by the administration, the judicial recognition of those patrimonial aspects is conditioned, in logical terms, on that formal conduct being expressly challenged. Note that this is not a variation of mandatory exhaustion of remedies during the contractual execution stage, but rather the logical rigor imposed between the recognition of a legal situation and the expression of an administrative will that has established its impropriety. That is to say, the analysis in this venue of the appropriateness of that type of patrimonial claims is conditioned on the primary analysis of the conduct that has ordered the rejection of the claim, because in those cases it is not a declaration of a specific legal situation, but rather a legality review of previously adopted acts. Thus, only by establishing the invalidity of the denial act could one then proceed to establish the appropriateness of the financial aspects sought. In this way, said judicial challenge is the exclusive burden of the plaintiff, and it is not feasible for this Court to officially weigh conduct that has not been expressly attacked, much less to officially declare the nullity of acts not expressly contested by the interested party. This is a derivation of the principle of procedural congruence imposed by canon 119 of the CPCA. Therefore, if it is not questioned in judicial venue, it is not possible to declare its substantial non-conformity with the legal system, nor is it possible to grant aspects that require, as a logical antecedent, the declaration of invalidity of the conduct. Otherwise, one would be proceeding to evaluate claims previously denied without the necessary approach to those formal conducts. More simply, in those hypotheses, addressing the claim for compensation requires proof of the invalidity of the act that has rejected those aspects, and once that is done, proceed to evaluate the appropriateness of what was requested. The opposite would mean substituting for the Administration, instead of controlling its functioning (or dysfunction). In the present case, from the examination of the case file it is noted that, through official communication DIEE-DEC-1827-2017 of October 23, 2017, engineer Bagnarello Quesada, an official of the DIEE and supervisor of the work at the Liceo Santo Domingo (with the approval of engineer William Sáenz Campos), informed the president of the Administrative Board of the impropriety of paying the plaintiff's professional fees derived from direct procurement 01-2015, due to having made extraordinary payments that lacked support and justification in the contracts signed with the suppliers. In that administrative act, he detailed the procurement of additional product, as follows: Ferretería y Materiales RUGAMA S.A., had an increase of 6.85%; Constructora MECO an increase of 86.26%; Almacén Mauro S.A. with an increase of 19.31%; he warned that those sums were paid erroneously, so the Board should request the return of the undue profits from the suppliers. He affirmed that the plaintiff had incurred in an irregular contract, by failing to verify that the extensions to the contracts complied with Article 208 of the Regulation to the Law on Administrative Procurement (Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa). In response, in a brief filed on October 30, 2017, at the offices of the Dirección de Infraestructura y Equipamiento Educativo, addressed to engineer Marco Bagnarello Quesada, supervisor of Execution and Control, the plaintiff sought the nullity of the aforementioned official communication DIEE-DEC-1827-2017. He based his argument on Article 4 of the reform to the Regulation on the endorsement of Public Administration procurements (norm R-DC-114-2016), according to which, contractual modifications arising after an endorsement process before the Contraloría General de la República will be subject only to internal endorsement and do not modify what is stipulated in Article 208 of the RLCA. He pointed out that the prior authorization of the Contraloría does not refer to an endorsement, since the Contraloría verifies a posteriori that the procurement complies with the legal system in a legality analysis, but not of opportunity and convenience, aspects that are the responsibility of the Administration that promoted the bidding process. He also argued that, according to Article 4 of norm R-DC-114-2016, it is the administration that has the task of verifying that modifications arising after an endorsement process, subject only to internal endorsement, comply with Article 208 of the RLCA. Furthermore, he alleged that the contractual extensions he permitted were motivated by the fulfillment of the public interest. However, that claim request was rejected by the Departamento de Ejecución y Control of the Dirección de Infraestructura y Equipamiento Educativo through official communication DIEE-DEC-1933-2017 of November 8, 2017, signed by engineer Bagnarello Quesada, supervisor of the work, and by engineer William Sáenz Campos, also an official of the Departamento de Ejecución y Control of the DIEE, who based their decision on the plaintiff having incurred irregular procurements and, with his advisory services, the Administrative Board of the Liceo de Santo Domingo managed an extension of the Constructora MECO contract by at least 50% without approval from the Contraloría General de la República, an extension that was also not supported by unforeseeable causes at the beginning of the procurement procedure, and, citing an official communication from the Contraloría, they pointed out that in matters of administrative procurement, every payment demands prior verification that the contracted good or service meets the characteristics established in the respective contract. Precisely, before the decision of the Dirección de Infraestructura y Equipamiento Educativo not to endorse the payment of the fourth and final installment of the plaintiff's fees, the Administrative Board refrained from paying him. This account highlights the existence of formal conducts that have supported the abstention of the Administrative Board and that expressed the impropriety of paying those emoluments for the reasons already outlined, associated with alleged irregular procurements derived from payments not covered by the rigor of the contracts with suppliers. In this way, as indicated, to determine if, in accordance with the contractual regime binding the parties, the payment of those fees is appropriate, it was imperative that the plaintiff prove the invalidity of the administrative conducts that set forth the reasons for the rejection of his request. However, as stated, in this lawsuit, he has not expressly and unequivocally raised any annulment claim against those conducts, and it is not feasible for this Court to infer the raising of this type of plea. While he provides some challenges in his arguments, specifically, he does not raise a request for review of the validity of those acts, nor does he set forth, with the necessary forcefulness and proper technique, factual and/or legal reasons that highlight a potential pathology of such decisions. The plaintiff should have challenged in this lawsuit the decision not to endorse his payment and requested that the validity of that administrative act from the Dirección de Infraestructura y Equipamiento Educativo be reviewed by this Court, which, in turn, was of mandatory compliance for the Administrative Board of the Liceo Santo Domingo. In the jurisdictional venue, the invalidity of the administrative conduct must first be determined, so that it can then be determined whether, according to the evidence submitted to the case file and the applicable contractual legal regime, the payment of those emoluments would conform to law; however, by not having challenged in this avenue the act issued by the Dirección de Infraestructura y Equipamiento Educativo, there is no unlawful core to support the patrimonial claim and its associated components. Since the unlawfulness of the administrative conduct cannot be established, an essential requirement to proceed to hear the plaintiff's objections, the consequence is that this action must be dismissed.

**IX. On the defenses raised.** The State's representation filed the exceptions of lack of passive standing (falTa de legitimación pasiva) and lack of right (falTa de derecho). For its part, the Administrative Board of the Liceo Santo Domingo de Heredia raised the defenses of lack of active standing (falTa de legitimación activa) and passive standing, lack of right, and payment. Regarding the exception of lack of passive standing, filed by the State, its representation argued that the State was not a party to the contract; however, the plaintiff filed the lawsuit against the State because the officials of the DIEE of the Ministerio de Educación Pública, in their role as technical advisors to the education boards, stopped the payment of his fees by denying their endorsement. If the officials of the Dirección de Infraestructura y Equipamiento Educativo (DIEE) had the function of supervising the work and endorsing the payments made, then they played an essential role in monitoring the development of the contract, which requires that the necessary participation of the State in what occurred must be recognized, and, consequently, this defense does not prosper. For its part, the Administrative Board of the Liceo Santo Domingo raised the exceptions of lack of active standing and lack of passive standing, which must be dismissed, as the contractual relationship between the plaintiff and the Administrative Board indeed existed, and therefore they are necessarily the parties involved in the legal situation under analysis. As for the exceptions of lack of right, they are accepted because the administrative conduct that motivated the claimed non-payment was not challenged in the lawsuit. Finally, the exception of payment filed by the Board originates from an interpretation of the wording of a fact in the lawsuit that does not conform to its context; it did not prove that it had paid what was claimed by the plaintiff, and its representation stated that, without the endorsement of the DIEE, they did not pay the plaintiff. Conceptually, this defense is subsumed within the exception of lack of right, and consequently, a ruling is omitted as unnecessary.

**X. On costs.** In accordance with numeral 193 of the Code of Contentious Administrative Procedure (Código Procesal Contencioso Administrativo), procedural and personal costs constitute a burden imposed on the losing party by the mere fact of being so. The waiver of such award is only viable when, in the Tribunal's judgment, there was sufficient reason to litigate, or when the judgment is rendered based on evidence whose existence the opposing party was unaware of. In the present case, this collegiate body finds no reason whatsoever to apply the exceptions established by the regulations applicable to the case and to break the postulate of awarding costs against the losing party. Therefore, the award of procedural and personal costs in this matter is imposed on the plaintiff.

**Therefore.** The exception of lack of passive standing filed by the State is rejected. The exceptions of lack of active standing and lack of passive standing filed by the Administrative Board of the Liceo Santo Domingo are rejected. The exceptions of lack of right filed by both defendants are accepted. A ruling on the exception of payment is omitted as unnecessary. The lawsuit brought by ESTEBAN VILLALOBOS CHAVES against the STATE AND THE ADMINISTRATIVE BOARD OF THE LICEO DE SANTO DOMINGO DE HEREDIA is declared without merit in all its aspects. Both costs are borne by the losing plaintiff, an aspect to be established in the sentence execution phase. On this aspect, Judge Aguilar Méndez sets forth a separate note. Vernor Perera León / José Roberto Garita Navarro/ Daniel Aguilar Méndez. *-*-*-*-*-*-*-* NOTE FROM JUDGE AGUILAR MÉNDEZ. - Specifically in relation to the award of costs, although the criterion is unanimous that it must indeed be imposed on the losing party by the mere fact of being so, with all due respect, I differ with my colleagues regarding the abstract or liquidated nature of this pronouncement. Given the scarce regulation that the different procedural normative bodies in this matter have had on this point, as was the case in its time with the Regulating Law of the Contentious Administrative Jurisdiction (Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa) and currently, the Code of Contentious Administrative Procedure, a widespread application by supplement of the rules of the Code of Civil Procedure (Código Procesal Civil) occurred, precisely as authorized by numerals 220 idem and articles 9 and 13 of the General Law on Public Administration (Ley General de la Administración Pública). Consequently, and according to the current wording of article 62.1 of the Code of Civil Procedure (Law No. 9342), it constitutes an unavoidable duty of the Tribunal to establish in the judgment "...the exact amount of the sums awarded, their adjustments until the judgment, including interest and costs..." (Highlighting not in original). Therefore, and given that there is no administrative rule to the contrary, the appropriate course of action would be to include in the costs section of this judgment the determination of these last items, as ordered by the legal system, and not to reserve its pronouncement for the sentence execution phase. - Daniel Aguilar Méndez, Judge. - - Verifier Code - ???????????????

VERNOR PERERA LEÓN, JUDGE/DECISION-MAKER DANIEL AGUILAR MENDEZ, JUDGE/DECISION-MAKER JOSE ROBERTO GARITA NAVARRO, JUDGE/DECISION-MAKER Goicoechea, Calle Blancos, 50 meters west of BNCR, in front of Café Dorado. Telephones: 2545-0107 or 2545-0099. Ext. 01-2707 or 01-2599. Fax: 2241-5664 or 2545-0006. Email: [email protected] Classification prepared by the CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL of the Poder Judicial. Its reproduction and/or distribution for profit is prohibited.

It is a faithful copy of the original - Taken from Nexus.PJ on: 08-05-2026 12:24:55.

Tribunal Contencioso Administrativo Clase de asunto: Proceso de conocimiento Analizado por: CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL Sentencia con nota separada Sentencias del mismo expediente Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: Derecho Administrativo Tema: Acto administrativo Subtemas:

Análisis sobre la presunción de legitimidad.

"VIII. Fondo del asunto: La presunción de legitimidad del acto administrativo. Es necesario establecer que, de conformidad con el ordinal 176 de la LGAP, todo acto administrativo goza de la presunción de legitimidad y ejecutoriedad mientras no sea anulado o suspendido por una autoridad competente, presunción que no opera para los actos que padezcan de nulidad absoluta, de conformidad con lo estatuido por el precepto 169 ejusdem. Esa presunción implica que el acto produce efectos jurídicos válidos y obligatorios, ante lo cual, su contenido es plenamente oponible al destinatario. En ese sentido, el administrado se encuentra facultado para cuestionar en sede administrativa las conductas que le impongan un efecto adverso en su esfera jurídica, o bien, a la luz del canon 49 de la constitución política, requerir en esta sede contencioso administrativa el control de validez de esas conductas formales, así como de las de orden material que amenacen o conculquen su situación jurídica. Ergo, si el actor no impugna en la vía judicial el acto que denegó su pretensión en vía administrativa, éste se mantiene válido y eficaz y está llamado a desplegar sus efectos juridicos y materiales. En esa línea, cabe destacar que al socaire de lo preceptuado por los ordinales 36 y 58 del CPCA, es carga del accionante la formulación de las pretensiones direccionadas a la declaratoria de invalidez de las conductas públicas que denieguen, supriman o modifiquen sus derechos o intereses, así como de las reclamaciones de orden patrimonial que puedan derivar del contenido de aquellos actos. En el marco de las relaciones juridicas que se producen en la materia de la contratación administrativa (pública), el artículo 3 de la entonces vigente ley No. 7494, establecía que el régimen de invalidez de los actos que se adopten en la contratación se rigen por el régimen de invalidez de la LGAP. Esto es determinante no solamente en la etapa precontractual y contractual propiamente, sino además en la fase de ejecución contractual. En esta última, las conductas de las partes han de orientarse en orden a procurar la culminación debida y normal del vínculo jurídico y la correlativa satisfacción del interés público que justifica la contratación misma [...]".

... Ver más Citas de Legislación y Doctrina Revisión del Documento ????????????????

CONOCIMIENTO ACTOR/A:

ESTEBAN ALONSO VILLALOBOS CHAVES DEMANDADO/A:

EL ESTADO Y OTRO.

N° 2025006229 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL, SAN JOSÉ, GOICOECHEA, a las doce horas con veintinueve minutos del veinticuatro de junio del dos mil veinticinco.- Proceso de conocimiento establecido por Esteban Villalobos Chaves, mayor, casado ingeniero civil, vecino de Barva de Heredia, cédula de identidad 0110660064 en su condición de administrador de la primera etapa del proyecto denominado "Construcción de edificio de dos plantas para bachillerato internacional y otras obras complementarias" en el Liceo Nuevo de Santo Domingo de Heredia; contra El Estado, representado por la procuradora Andrea Calderón Gassmann, mayor, casada, abogada, vecina de Heredia, cédula de identidad número 108280263, Procuradora B, Carné N° 7301, según Acuerdo del Ministerio de Justicia y Gracia N° 011-MJG, del 8 de febrero de 2010, y el procurador de Hacienda, MSc. Julio César Mesén Montoya, mayor, casado, abogado, vecino de San José, cédula de identidad número 106900182, carné N° 5594, según acuerdo del Ministerio de Justicia y Gracia n.° 32, del 11 de marzo del 2005, publicado en el Diario Oficial La Gaceta n.° 88 del 9 de mayo del 2005. Por haber prosperado una defensa de litis consorcio pasiva necesaria, también se dirige esta acción contra la Junta Administrativa del Liceo Santo Domingo de Heredia, cédula jurídica 1008099062, representada por su presidente Jorge Luis Mora Soto, mayor, casado una vez, contador privado, vecino de San Pablo de Heredia, con cédula de identidad 0203150180; quien a su vez otorgó poder especial judicial a favor de las abogadas Laura Sagot Somarribas, mayor, casada una vez, vecina de Alajuela, portadora de la cédula de identidad 0108610889 y Francine Barboza Topping, mayor, soltera, vecina de Heredia, portadora de la cédula 0108650885.

RESULTANDO:

1.- En fecha 30 de mayo del 2023, el accionante formula la demanda que ha dado origen al presente proceso para que, en lo medular, en sentencia se emita pronunciamiento sobre sus pretensiones, consistentes en el pago de 26.995.825,00 colones, que se desglosan en 13.995.824,79 colones, retenidos por funcionarios del Ministerio de Educación Pública, correspondes al 26% del total de sus honorarios, trece millones de colones por daño moral subjetivo y ambas costas del proceso (imágenes 15 y 81 del archivo digital que conforma este expediente judicial).

2.- Conferido el traslado de ley, la procuradora Andrea Calderón Grassmann contestó negativamente la demanda, interpuso la defensa previa de falta de integración del litis consorcio pasivo necesario y opuso las excepciones de falta de derecho y falta de legitimación pasiva en lo que atañe al Estado (imagen 123 del archivo digital que conforma este expediente judicial).

3.- Por resolución 1884-2019-T de 11 horas 10 minutos de 15 de octubre de 2019 fue acogida la defensa de falta de integración de la litis consorcio pasivo necesario y se ordenó integrar como parte a la Junta Administrativa del Liceo Santo Domingo de Heredia.

4.- Conferido el traslado de ley, el presidente de la Junta Administrativa del Liceo de Santo Domingo de Heredia contestó negativamente la demanda, e interpuso las excepciones de pago, falta de legitimación activa, falta de legitimación pasiva y falta de derecho.

5.- Por resolución de 14 horas 55 minutos de 8 de enero de 2025, el juez de trámite, otorgó audiencia por tres días a la contraparte con relación a la oposición formulada y para ofrecer contraprueba. Además, se señaló hora y fecha para la audiencia preliminar.

6.- El 16 de enero de 2019 se celebró la audiencia preliminar establecida en el artículo 90 del Código Procesal Contencioso Administrativo, con la asistencia de todas las partes. En ese acto se fijaron las pretensiones y fue rechazada la prueba testimonial ofrecida; con lo cual, ese proceso se declaró de puro derecho.

7.- En los procedimientos no se han observado nulidades que deban ser declaradas, y/o vicios que hayan de ser subsanados y la sentencia se emite dentro del plazo legal, previa deliberación correspondiente.

Redacta el juez Perera León; y

CONSIDERANDO

I.- Hechos probados. De relevancia para la resolución del presente proceso, y dada la forma en que se resuelve, se tienen como hechos demostrados, los siguientes:

1. A lo interno de la Dirección de Infraestructura y Equipamiento Educativo (DIEE) del Ministerio de Educación Pública (MEP), el director Walter Muñoz Caravaca encargó al Ingeniero Carlos Argüello, funcionario de esa misma dirección, encargarse del proyecto de infraestructura en el Liceo Santo Domingo, para dar cumplimiento a la orden emitida por la Sala Constitucional de adecuar el gimnasio para cumplir con la Ley 7600, y además ajustarse a las exigencias del proyecto de bachillerato internacional (oficio DIEE-1546-2015 de 3 de may de 2015 visible en la página 55 del expediente administrativo físico aportado por el Estado).

2. El 11 de junio de 2015 se confeccionó el acta de apertura de ofertas para la contratación de servicios de consultoría para la Junta Administrativa del Liceo Santo Domingo (páginas 62 y 63 del expediente administrativo físico aportado por el Estado).

3. El 19 de octubre de 2015 el ingeniero Carlos Villalobos Argüello de la DIEE comunicó al jefe del Departamento de Investigación que fueron avalados los planos constructivos del Centro Educativo Liceo Santo Domingo (64 y 65 del expediente administrativo físico aportado por el Estado).

4. La Dirección de Infraestructura y Equipamiento Educativo (DIEE) del Ministerio de Educación Pública (MEP) informó a la Junta Administrativa del Liceo Santo Domingo, por oficio DIEE-0238-2016 de 27 de enero de 2016, suscrito por la directora Adriana Jiménez Ramírez, que se les depositará la suma de ¢641.401.377,00 para la construcción de seis aulas académicas, un laboratorio de biología, un salón multiuso, sala de investigación, oficina de coordinación, biblioteca, rampas, adecuación de baño del gimnasio, tanque séptico, obras complementarias y pago de servicios profesionales; con lo cual, la Junta debía confeccionar el presupuesto extraordinario contable y enviarlo a la DIEE dentro del plazo de 10 días (oficio DIEE 0238-2016 de 27 de enero de 2016, visible en página 83 del expediente administrativo físico aportado por el Estado).

5. La Junta Administrativa del Liceo de Santo Domingo de Heredia desarrolló el proceso de contratación directa 01-2015 de servicios profesionales para la realización de planos constructivos, especificaciones técnicas y presupuesto para el desarrollo de obras de infraestructura educativa consistente en un edificio de dos plantas para bachillerato internacional, la rampa del gimnasio, readecuación del baño del gimnasio, tanques sépticos, cuneta abierta con parrilla y canal disipador de energía (página 80 del Tomo I del expediente administrativo aportado por la Junda Administrativa e imagen 19 de este expediente judicial).

6. En el marco de la contratación directa 01-2015, el 8 de junio de 2015 la entonces presidenta de la Junta Administrativa del Liceo Santo Domingo comunicó al actor, a las direcciones de correo electrónico [email protected] y [email protected], una nota titulada: "INVITACIÓN CONTRATACIÓN DIRECTA DE SERVICIOS PROFESIONALES PARA LA REALIZACIÓN DE PLANOS CONSTRUCTIVOS, ESPECIFICACIONES TÉCNICAS Y PRESUPUESTO PARA EL DESARROLLO DE OBRAS DE INFRAESTRUCTURA". Le indicó que esa Junta requería la contratación de consultoría en: a) Diseño de Sitio, elaboración de planos constructivos y presupuesto por actividad constructiva o módulo. b) Asesoría a la Junta en la elaboración de estudios técnicos complementarios, en Licitación y Adjudicación, así como la dirección técnica de la obra. Le señaló que a partir de esa fecha estaría a su disposición el pliego de condiciones de la contratación, en las instalaciones del centro educativo y la oferta debía ser presentada en sobre cerrado (páginas 69 del Tomo I y 689 del Tomo II del expediente administrativo aportado por la Junda Administrativa).

7. Enterado del proceso de contratación directa por la invitación recibida, el actor presentó su oferta ante la Junta Administrativa del Liceo de Santo Domingo, el 11 de junio de 2015 en los siguientes términos: "manifiesto mi compromiso de fungir como profesional responsable ante el CFIA de las obras que su Junta someterá al respectivo proceso de contratación administrativa, bajo la modalidad de contratación para las obras de mantenimiento menor, mantenimiento mayor u obra nueva según corresponda (...) Con la presente nota me comprometo a: a) Desarrollar un levantamiento minucioso de todas las obras de mantenimiento requeridas?por la institución.?b) Elaborar los planos constructivos correspondientes (láminas de 60x90cm), ubicando las zonas a intervenir así como los detalles constructivos necesarios para definir a cabalidad el?objeto de contratación. c) Formular el presupuesto (por módulo, por actividades de cada módulo asi el listado general de materiales), para el desarrollo de las obras de requeridas, de acuerdo a lo indicado en la GUÍA PARA L APRESENTACIÓN DE PROYECTOS ANTE LA DIEE. d)?Asesorar a la JUNTA en el proceso de elaboración de estudios técnicos (levantamiento topográfico, estudio de suelos e infiltración, vialidad ambiental, etc.), contratación mano de obra y compra de materiales siguiendo estrictamente los parámetros indicados en los manuales de especificaciones técnicas para obras de mantenimiento menor,?mantenimiento mayor u obra nueva menor. e)?Efectuar el análisis técnico de las ofertas de mano de obra y compra de materiales, que presenten los participantes del presente concurso y emitir por escrito, el correspondiente dictamen de las calificaciones de dichas ofertas: lo anterior siguiendo las instrucciones indicadas en la Guía para la Presentación de Proyectos ante la DIEE. f) Plantear a La Junta el plan de compras de materiales que mejor convenga a los intereses del proyecto, según la Guía para la Presentación de Proyectos ante la DIEE. g) Gestionar ante le CFIA el trámite del respectivo contrato de consultoría (como profesional responsable y como director técnico de la obra) así como del cuaderno de bitácora. En caso de que se requiera efectuar la contratación de un ingeniero eléctrico u otros, el(los) mismo(s) deberá(n) estar debidamente registrado(s) en el contrato de consultoría y presentar la documentación complementaria correspondiente. h) Dictar la orden de inicio de las obras en coordinación con el adjudicatario y velar por el adecuado desarrollo de las mismas sobre la base del cronograma de labores elaborado por el contratista. i) Visitar periódicamente el sitio de las obras por lo menos una vez a la semana para dirigir los trabajos y velar por que se realicen en estricto apego a las condiciones contractuales, los planos constructivos y las especificaciones técnicas, asi como a las sanas prácticas constructivas. j) Velar por el cumplimiento de los plazos de ejecución. k) Resolver consultas que el maestro de obras realice durante el desarrollo de los trabajos. l) Avalar en coordinación con La Junta, los pagos sobre avance de obra en conformidad con el correspondiente material puesto en sitio y la mano de obra efectivamente ejecutada. m) Examinar cuidadosamente el trazado, las excavaciones, el armado del refuerzo de acero, la calidad del concreto y otros aspectos claves de la construcción en los cuales los defectos puedan quedar ocultos o sean de difícil corrección. La anterior verificación debera constar en el correspondiente cuaderno de bitácora de obra. n) Elaborar un informe técnico del proceso constructivo con los respectivos diagramas, anotaciones y registro fotográfico digital del proceso, el cual deberá ser presentado a La Junta y anexado al expediente de contratación a más tardar 5 dias hábiles después de la recepción definitiva de las obras. o) En caso de ser necesario y en cualquier fase del proceso de contratación, brindar toda la información necesaria a los supervisores del Departamento de Ejecución y Control de la DIEE, los cuales tendrán libre acceso al sitio donde se realizarán las obras. p) En general, debe cumplir con todos, los deberes que como Director Técnico y Profesional Responsable de la obra establece la Ley Orgánica y Reglamentos del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos de Costa Rica, Ley de Construcciones y demás normativa vigente". (ver páginas 33 y 34 del Tomo I del expediente administrativo de la Junta Administrativa demandada).

8. Por resolución de adjudicación de 21:00 horas de 11 de junio de 2015, la Junta Administrativa del Liceo de Santo Domingo de Heredia resolvió que por analizadas las ofertas presentadas para la contratación directa 01-2015, de servicios profesionales para la realización de planos constructivos, especificaciones técnicas y presupuesto para el desarrollo de obras de infraestructura, el actor (ingeniero Esteban Villalobos Chaves) cumple a satisfacción con los requisitos legales plasmados en el pliego de peticiones (página 80 del Tomo I del expediente administrativo aportado por la Junta Administrativa e imágenes 19 a 21 de este expediente judicial electrónico).

9. El ingeniero Carlos Villalobos Argüello, de la Unidad de Supervisores de la DIEE, dirigió al licenciado Irving Mathews Soto, jefe del Departamento de Contrataciones, también de la DIEE, el oficio DIEE-SUP-0610-2016 de 16 de agosto de 2016, para brindarle la información relativa al proceso de construcción de infraestructura educativa en el Liceo Santo Domingo, en los siguientes términos: "Asunto: Traslado de documentos del LICEO SANTO DOMINGO, CÓDIGO: 4090 Descripción de la obra complementaria: EDIFICIO DOS PLANTAS PARA BACHILLERATO INTERNACIONAL, RAMPA DEL GIMNASIO, READECUACIÓN EN BAÑO DEL GIMNASIO, TANQUES SEPTICOS, CUNETA ABIERTA CON PARRILLA Y CANAL DISIPADOR DE ENERGIA ?Monto de las obras: ¢570.134.556,80 Monto disponible: ¢685.505.434,59 ?Ubicada en: Provincia: HEREDIA Cantón: SANTO DOMINGO Distrito: SAN VICENTE Le traslado el expediente de contratación, de la Junta de Educación del centro educativo LICEO SANTO DOMINGO, con los folios que corresponden a la documentación requerida para fin de dar continuidad al presente trámite, según proceso de contratación abreviado para OBRA NUEVA MENOR. Se ha solicitado a la Junta Administrativa contratar los servicios de ingeniería y arquitectura para la fase de ejecución de Administración de proyectos, entendiéndose por administración de proyectos los servicios que incluyen, adicionalmente a la dirección técnica, la responsabilidad en el manejo de los recursos financieros, con sistemas adecuados de control que garanticen a la Junta un desarrollo normal, técnico y económico, del proceso de construcción. El administrador se compromete a escoger y suministrar, por cuenta de la Junta: el personal idóneo, los materiales y equipos especificados y, en general, todo lo necesario para que la obra se realice técnica y económicamente de la manera más favorable para los intereses de la Junta. La administración de la obra es un servicio profesional mediante el cual el profesional es el representante por excelencia, de los intereses de la Junta. El administrador tiene bajo su responsabilidad que la obra se realice de conformidad con los planos de construcción, las especificaciones técnicas y los reglamentos, mediante el servicio de inspección. En ampliación de lo anterior, la administración contempla la inspección que consiste en el control periódico del proceso de construcción de la obra en todos sus aspectos técnicos (...) Los planos constructivos, presupuestados, especificaciones técnicas, establecimiento de los plazos de ejecución y plazo de contratación, han sido revisados y cumplen de manera satisfactoria con los requerimientos técnicos estipulados en las guías y manuales de la DIEE, así como el código Urbano y demás normativa vigente en el ámbito de la construcción. El profesional responsable, contratado por la Junta, de la administración del proyecto que ahora se trasladan, es el ING. ESTEBAN VILLALOBOS CHAVES, carné IC-11892. Es importante indicar que este proyecto contará con la fiscalización por parte del DIEE por el profesional que se designe. Se advierte a la Junta, que no podrá iniciar el Proceso de Contratación Directa, hasta tanto la Dirección de la DIEE gire la correspondiente Autorización" (imágenes 33 y 34 del expediente administrativo aportado por el Estado en un CD).

10. El 7 de octubre de 2015 el actor entregó ante la DIEE los planos constructivos de la primera etapa del proyecto de remodelación de las instalaciones del Liceo Santo Domingo para su aprobación por parte de esa oficina (ver oficio 004-2015 con el sello de recibido de la DIEE en páginas 64 y 65 del expediente administrativo físico aportado por el Estado).

11. El 19 de octubre de 2015 los planos entregados por el actor fueron avalados por el ingeniero Carlos Villalobos Argüello, funcionario de la DIEE, por medio del oficio DIEE-SD-0226-2015, dirigido al Jefe del Departamento de Investigación, a quien comunicó el aval (ver ese oficio en página 65 del expediente administrativo físico aportado por el Estado).

12. Por oficio DIEE-A-171-2016 de 7 de octubre de 2016, el ingeniero Walter Muñoz Caravaca, Director de Infraestructura y Equipamiento Educativo autorizó la contratación directa concursada para la compra de materiales y contratación de mano de obra complementaria en el Liceo Santo Domingo, bajo la modalidad de procedimiento para obra nueva menor. Las obras debían realizarse de conformidad con los planos constructivos y especificaciones técnicas realizadas por el ingeniero Villalobos Chaves, encargado de la asesoría técnica durante todo el proceso constructivo hasta la recepción final de las obras (oficios DIEE-SUP-0610-2016 de 16 de agosto de 2016 y DIEE-A-171-2016 de 7 de octubre de 2016, visibles en la página 118 del expediente administrativo físico aportado por el Estado y en las páginas 33 y 35 del expediente administrativo aportado por el Estado en CD).

13. El 7 de diciembre de 2016, para proceder con las obras de construcción, la Junta Administrativa del Liceo Santo Domingo adjudicó cuatro nuevas contrataciones contenidas en los carteles números LNSD-01-2016, LNSD-02-2016, LNSD-03-2016 y LNSD-04-2016, de la siguiente manera: El LNSD-01-2016, relativo a la contratación de mano de obra, fue adjudicado a la Constructora EMSA; el LNSD-02-2016, relativo a la contratación de materiales de depósito y ferretería, se adjudicó a Ferretería y Materiales RUGAMA; el LNSD-03-2016, se adjudicó a Almacén Mauro S.A. como proveedor de materiales eléctricos; y el LNSD-04-2016, se adjudicó a Constructora MECO como proveedor de materiales premezclados (hecho no controvertido y ver además páginas 493 a 503 del tomo II del expediente administrativo de la Junta Administrativa del Liceo Santo Domingo e imágenes 22 a 56 de este expediente judicial electrónico).

14. Con fecha 21 de febrero de 2017, fue firmado, en un formulario del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, el contrato de servicios profesionales de consultoría en Ingeniería y Arquitectura, entre la señora Norma Zamora de la Junta Administrativa del Liceo Santo Domingo de Heredia y el actor, quien para ese acto jurídico compareció como representante de "Inversiones Kresco S.A.", en ese documento, las partes contrataron que el actor (Esteban A. Villalobos Chaves) realizará la administración de la construcción de edificios para la educación pública, en San Vicente de Santo Domingo de Heredia (documento aportado por el actor con la demanda, visible en página 57 de este expediente judicial electrónico).

15. Por factura 149 de 29 de junio de 2017, el actor cobró a la Junta Administrativa del Liceo Santo Domingo las suma de 21.966.123,56 colones por concepto de tercer tracto de sus honorarios, pago que fue avalado por el ingeniero Marco Bagnarello Quesada fiscalizador de la obra en el Departamento de Ejecución y Control (DEC) de la DIEE mediante el oficio DIEE-DEC-1203-2017 de 27 de julio de 2017 (páginas 526 y 627 del Tomo II del expediente administrativo aportado por la Junta Administrativa del Liceo Santo Domingo y páginas 182 a 185 del expediente administrativo aportado en CD por el Estado).

16. El 8 de agosto de 2017, las instalaciones ya construidas fueron entregadas, y recibidas a plena satisfacción por parte de la señora Norma Zamora Bolaños, la entonces presidenta de la Junta Administrativa del Liceo Santo Domingo de Heredia; en los siguientes términos: "La Institución Liceo Nuevo Santo Domingo de Heredia código 4090 ubicado en Santo Domingo, Heredia cedula jurídica 3-008-099062 hace recepción definitiva del proceso de contratación y ejecución de las siguientes obras. (La realización de las obras complementarias: edificios de dos plantas para Bachillerato internacional, rampa del gimnasio, readecuación del baño del gimnasio, tanques sépticos, cuneta abierta con parrilla y canal disipador de energía, bajo la modalidad de procedimiento para obra menor. Costo total de las obra 570.134.556.80 los cuales estuvieron a cargo del profesional Ingeniero Esteban Villalobos chaves con número de carnet ante el CFIA IC-11892. Fecha de recepción Final 8/8/2017. Se hace recepción de obra final el 8 de agosto de 2017 en presencia de la Junta Administrativa Liceo Nuevo Santo Domingo de Heredia, Director, administrador de la obra y los interesados a la misma contratación. Queda en firme la recepción definitiva del proceso de contratación y ejecución de las obras descritas. Presidente Norma Zamora Bolaños. Ceduia 4-01030-875 Firma... Vicepresidente Neftalí Rojas Vargas Cedula 2-0424-0232 Secretaria Norma Azofeifa Castro Cedula 4-0114-0573 Firma... Vocal 1 Maricela Zamora Ramírez Cedula 4-0115-0427 Firma... Vocal 2 María Ángela Cordero Zamora Cedula 4-0078-0594 Firma ... " (documento con el membrete del actor, aportado con la demanda, visible en imágenes 71 y 72 de este expediente electrónico).

17. El actor confeccionó la factura de cobro 157 de fecha 27 de septiembre de 2017 por un monto de 13.955.824,79 a su favor y por concepto de "Ultimo tracto por Administración Liceo Nuevo Santo Domingo", la cual dirigió a la junta demandada (página 716 del Tomo II del expediente administrativo aportado por la Junta Administrativa del Liceo Santo Domingo).

18. Por oficio DIEE-DEC-1827-2017 de 23 de octubre de 2017, el ingeniero Bagnarello Quesada funcionario de la DIEE y fiscalizador de la obra en el Liceo Santo Domingo, con el visto bueno del ingeniero William Sáenz Campos, otro funcionario de la DIEE, le indicó a la presidenta de la Junta Administrativa que no procede el pago de los honorarios profesionales del actor derivados de la contratación directa 01-2015, al haber realizado pagos extraordinarios, no justificados, ni contenidos en los contratos con los proveedores. En ese acto administrativo detalló la contratación de producto adicional, del siguiente modo: Ferretería y Materiales RUGAMA S.A., tuvo un aumento del 6,85%; Constructora MECO un aumento del 86,26%; Almacén MAURO S.A. con un aumento del 19.31%; advirtió que esas sumas fueron pagadas equivocadamente, por lo que la Junta debía solicitar la devolución de las ganancias indebidas a los proveedores. Afirmó que el actor había incurrido en contrato irregular, por no verificar que las ampliaciones a los contratos cumplían el artículo 208 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa (hecho no controvertido y oficio DIEE-DEC-1827-2017 de 23 de octubre de 2017 visible en páginas 64 a 68 de este expediente judicial).

19. Sin haber obtenido el pago del último tracto de sus honorarios y sin indicar por qué vía tuvo conocimiento del contenido del oficio DIEE-DEC-1827-2017 de 23 de octubre de 2017, el actor entregó una nota fechada 30 de octubre de 2017, en las oficinas de la Dirección de Infraestructura y Equipamiento Educativo, dirigida al Ingeniero Marco Bagnarello Quesada, Fiscalizador de Ejecución y Control. En esa nota, solicitó la nulidad del acto administrativo que dispuso no avalar el pago de sus honorarios, decisión contenida en el oficio DIEE-DEC-1827-2017 de 23 de octubre de 2017. Reclamó se le haya rechazado el pago de sus honorarios. Basó su argumentación en que el artículo 4 de la reforma al Reglamento sobre refrendo de las contrataciones de la Administración Pública (norma R-DC-114-2016) según la cual, las modificaciones contractuales que surjan con posterioridad a un trámite de refrendo ante la Contraloría General de la República, quedarán sujetas únicamente al refrendo interno y no modifica lo estipulado en el artículo 208 del RLCA, señaló que la autorización previa de la Contraloría no se refiere a un refrendo, pues la Contraloría verifica a posteriori que la contratación esté ajustada al ordenamiento en un análisis de legalidad, pero no de oportunidad y conveniencia, aspectos que son responsabilidad de la Administración que promovió el concurso. También adujo que, según el artículo 4 de la norma R-DC-114-2016, es la Administración la que tiene la tarea de verificar que las modificaciones surgidas con posterioridad a un trámite de refrendo, sujetas únicamente a refrendo interno, se ajusten al artículo 208 del RLCA. Además alegó que las ampliaciones contractuales permitidas por él estuvieron motivadas en el cumplimiento del interés público (ver páginas 3 y 4 del oficio DIEE-DEC-0778-2018 de 10 de mayo de 2018 visible en el expediente administrativo físico sin foliar aportado por el Estado cuya carátula dice "Documentos varios" y páginas 524 a 532 del expediente administrativo de ejecución de obras en CD aportado por el Estado).

20. La gestión de nulidad del actor contra el acto administrativo que dispuso no avalar el pago del último tracto de sus honorarios, fue rechazada por el Departamento de Ejecución y Control de la Dirección de Infraestructura y Equipamiento Educativo por oficio DIEE-DEC-1933-2017 de 8 de noviembre de 2017, suscrito por el ingeniero Bagnarello Quesada, fiscalizador de la Obra y por el ingeniero William Sáenz Campos, también funcionario del Departamento de Ejecución y Control de la DIEE, quienes fundamentaron su decisión en que el actor incurrió en contrataciones irregulares y, con su asesoría, la Junta Administrativa del Liceo de Santo Domingo gestionó una ampliación del contrato de la Constructora MECO en al menos un 50% sin aprobación de la Contraloría General de la República, ampliación que tampoco estuvo sustentada en causas imprevisibles al iniciar el procedimiento de contratación y, citando un oficio de la Contraloría, le señalaron que en materia de contratación administrativa, todo pago demanda la verificación previa de que el bien o servicio contratado reúne las características establecidas en el respectivo contrato (páginas 69 y 70 de este expediente judicial).

21. Ante la decisión de la Dirección de Infraestructura y Equipamiento de no avalar el pago del cuarto y último tracto de los honorarios de actor, la Junta Administrativa se abstuvo de pagarle (hecho no controvertido).

II.- Hechos no probados. De interés para la resolución de este asunto, no los hay.

III.- Contexto. Las partes expresaron, como hechos no controvertidos en este caso, que el actor fue la persona escogida en el proceso de contratación directa 01-2015 como administrador de la construcción de obras de infraestructura para la Junta Administrativa del Liceo Santo Domingo, consistentes en un edificio de dos plantas para bachillerato internacional, rampa de gimnasio, readecuación del baño del gimnasio, tanques sépticos, cuneta abierta con parrilla y canal disipador de energía. Por otra parte, la Dirección de Infraestructura y Equipamiento Educativo (DIEE) es el órgano del Ministerio de Educación Pública encargado de dirigir y dar seguimiento a los programas y proyectos tendientes al mejoramiento y ampliación de la infraestructura física educativa y su equipamiento. Es un órgano asesor que brinda asesoría técnica a las Juntas de Educación o Administrativas, para la ejecución de proyectos relacionados con el mantenimiento preventivo y correctivo, la rehabilitación y la construcción de infraestructura educativa, así como su equipamiento y la dotación de mobiliario. La Dirección de Infraestructura Educativa decidió no avalar el pago del último tracto de los honorarios que aún no le habían pagado, luego de haber entregado las instalaciones ya construidas a la Junta. El actor reclama que funcionarios del Ministerio de Educación Pública le han retenido indebidamente el pago, porque no son correctas las consideraciones contenidas en el oficio DIEE-DEC-1827-2017 de 23 de octubre de 2017, respecto de las cuales, la representación de la Junta Administrativa señaló, durante el proceso, que las decisiones de la Dirección de Infraestructura y Equipamiento Educativo son vinculantes para la Junta, razón por la que no le pagaron al actor.

IV.- Objeto del proceso. Las pretensiones de la parte actora consisten en el pago de 26.995.825,00 colones, que se desglosan en 13.995.824,79 colones, retenidos por funcionarios del Ministerio de Educación Pública, correspondes al 26% del total de sus honorarios, trece millones de colones por daño moral subjetivo y ambas costas del proceso. De conformidad con lo estatuido por el canon 119 del CPCA, lo anterior constituye el objeto de este proceso y el límite de análisis y pronunciamiento de este Tribunal.

V.- Alegaciones del accionante. En lo medular, en este proceso la parte demandante pretende el cobro del último tracto de sus honorarios, dejados de pagar por imputársele haber incurrido en contratación irregular. Señala que el actor fue contratado para realizar la dirección la administración del proyecto de construcción de infraestructura educativa en el Liceo Santo Domingo de Heredia; proyecto en el cual se contrató por licitación aparte la mano de obra, la compra de materiales eléctricos, materiales de ferretería y el cemento. Indica que las contrataciones que se llevaron a cabo de acuerdo al presupuesto general del costo total de la obra, calculado según los posibles costos en la construcción del proyecto, pero el problema surgió en la contratación del concreto premezclado a la empresa Meco, pues dentro del contrato global se estimó que se requería un poco más de 300 m³ de cemento; sin embargo, a la hora de realizar la contratación específica de ese apartado, por error, se contrataron 163 m³. Afirma que, pese al error, posteriormente la DIEE autorizó la compra del material faltante por medio de la orden de cambio que permitió ampliar la contratación y comprar; además, señaló que la ampliación de un 86,26% no tuvo trascendencia alguna dentro del proyecto, porque se construyó lo que se tenía que construir dentro del mismo presupuesto planteado. Argumenta que entonces no puede haber contratación irregular, porque no hubo un perjuicio real para la Administración, no se puso en riesgo el objetivo de la contratación, el interés público fue cumplido porque se construyó todo dentro del plazo, con la calidad prevista en el presupuesto. Asegura que ese aumento del 86,26% en la contratación de concreto no afectó en nada el presupuesto general, ni las actividades generales porque ya estaba contemplado inicialmente que eran más de 300 m³ y el problema ocurrió durante el trámite. Alega que fue necesario emitir la orden de cambio, porque se determinó el faltante en el momento de colocar el concreto; entonces, con la finalidad de proteger el interés público y construir en tiempo el edificio contratado, no podía pararse la obra para tramitar una ampliación, o una contratación aparte, de modo que 3 o 4 meses después se colocara el concreto faltante, cuando fuera emitida la autorización de la Contraloría. Según relata, no se sabía en ese momento que fuera necesario ir a la Contraloría y adujo que brindar esa información era parte de las funciones de la DIEE, en su papel de asesor técnico-legal e ingenieril a la Junta. Reclama que ese órgano no avisó nada y solo dio autorización para contratar el concreto faltante mediante la orden de cambio. Argumenta que la normativa debe interpretarse en función del interés público y en este caso, eso significaba que el proyecto saliera a tiempo, en el costo y cumpliera la utilidad para la que fue construido. Señala que, según el reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, para la construcción y mantenimiento de infraestructura, las juntas podrán acudir al procedimiento de contratación directa concursada y esto tiene una razón, una licitación pública es muy lenta, mientras las necesidades de infraestructura educativa no pueden esperar. Por eso, la norma reglamentaria dice que el Ministerio de Educación Pública y el Ministerio de Obras Públicas y Transportes adoptarán las medidas de control necesarias para garantizar, de manera eficaz y eficiente la administración de los fondos públicos, así como los medios que permitan acceder a la asesoría legal y técnica, tanto para la fase de elaboración del cartel, como en la valoración de ofertas y la ejecución contractual. Aduce que esa es la función de apoyo que da la DIEE, la cual, en la práctica, es la que dirige el proyecto; con lo cual, si no se hace lo que la DIEE quiere, entonces la DIEE no aprueba presupuestos, y los miembros de la Junta lo pueden corroborar, razón por la que se había propuesto recibir la declaración testimonial de la expresidenta de la Junta. Asegura que la DIEE autorizó la orden de cambio para contratar más concreto, y sin esa orden no se podría hacer el cambio, pero, según narra, no dijeron nada y tiempo después dicen que no se pueden pagar los honorarios porque incurrió en un contrato irregular. Reclama que el trámite que acusan de omitido no lo hayan informado antes, máxime que su función es la de asesorar legalmente. Reclama que, como consecuencia, el Estado ha tenido una ganancia indebida al obtener un producto de calidad, a un precio que salió más barato al inicialmente previsto, dentro del plazo establecido, sin mala utilización de los fondos públicos, pero sin pagar el último tracto por la administración realizada.

VI.- Alegatos del Estado. El ente accionado señala que, desde su perspectiva, hay una falta de legitimación pasiva muy evidente con respecto al Estado, porque el artículo 36 del Código de Educación establece que las juntas de educación tienen plena personalidad jurídica para contratar y comparecer ante los tribunales de justicia. Además, el artículo 43 de la Ley Fundamental de Educación dispone que las juntas administrativas tienen plena personería jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones; y fue precisamente, en el marco de esa potestad autónoma de contratación que la Junta realizó esa negociación para la construcción de infraestructura educativa con la junta de la Municipalidad de Santo Domingo de Heredia. Indica que se decidió contratar los servicios de Esteban Villalobos Chaves, para la realización de la obra. Describe que la Dirección de Infraestructura, en este caso, lo que hace es una labor de asesoría técnica a la junta, no al contratista, para llevar a cabo las labores de infraestructura; con lo cual, estima evidente que el Estado no tiene participación alguna en la relación contractual que existía entre la junta y el actor. En cuanto al fondo del asunto, la licitación privada LNSD-01-2016 de la Junta Administrativa del Liceo Nuevo de Santo Domingo de Heredia para la construcción de un edificio de dos plantas para bachillerato internacional, rampa de gimnasio, readecuación del baño del gimnasio, tanques sépticos, cuneta abierta con parrilla y canal disipador de energía ascendió a 570.134.556,80 colones. El monto disponible era de 685.505.434,59 colones y, como administrador del proyecto, la responsabilidad del actor era conseguir que la obra se realizara de la matera técnica y económica más favorable para los intereses de la Junta, pero incurrió en modificaciones contractuales que ampliaron sustancialmente las contrataciones de materiales sin razones de imprevisibilidad. Expresa que por esa razón, los ingenieros de la DIEE no avalaron el pago del último tracto de sus honorarios, porque el actor fue el encargado de planificar y diseñar el proyecto; fue él quien determinó el proceso constructivo. Aduce que, revisado el estado de cuenta de la Junta, al actor se le hicieron los pagos parciales a que tenía derecho; con lo cual, ahora no puede pretender sumas adicionales relacionados con las irregularidades cometidas. Indica que la legislación relacionada con contratación administrativa permite la modificación unilateral de los contratos administrativos, pero establece ciertos requisitos para que eso sea procedente. El artículo 12 de la Ley de Contratación Administrativa 7494 específicamente establecía que la Administración puede modificar, disminuir o aumentar hasta un 50% el objeto de la contratación, cuando concurran circunstancias imprevisibles. Señala que ahí hay dos requisitos: uno, que no exceda el 50% y otro, que haya circunstancias imprevisibles; son dos requisitos que deben cumplirse simultáneamente. Por su parte, el artículo 208 del Reglamento la Ley de Contratación Administrativa reitera esos requisitos del 50% y de la imprevisibilidad, e indica además que, en caso de no cumplirse alguno de esos dos requisitos, o no se cumplan ninguno de los dos, debe solicitarse autorización de la Contraloría General de la República, quien tiene la obligación de resolver la solicitud en 10 días; es decir, no era un plazo indefinido y que no fuera posible esperar. Señala por otra parte, que el artículo 218 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa establece que es responsabilidad del contratista asegurar que el procedimiento de la contratación se rige por las normas de la contratación administrativa. Expone que según esa norma, un contrato es irregular cuando no se cumplen los procedimientos previamente establecidos y, que en caso de que se incurra en contrato irregular, se debe retener un 10% de los honorarios de la parte que incurre en esa contratación irregular. Añade que el artículo 51 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito de los funcionarios públicos establece como delito el pago de contratos irregulares. Describe que en este caso, el actor fue quien fungió como administrador del proyecto, era el ingeniero responsable de la obra, responsable de toda la tramitación de las labores de infraestructura en el colegio de Santo Domingo de Heredia; no solo de la parte de la construcción, sino también de la parte legal, de seguir los procedimientos establecidos. Indicó que el actor tenía la obligación de asesorar a la Junta y de dar seguimiento a la contratación, y eso está previsto en el artículo 20 de la Ley de la Contratación Administrativa, cuando dice que los contratistas están obligados a cumplir cabalmente con lo ofrecido en la propuesta y en cualquier manifestación formal documentada que hayan aportado adicionalmente en el curso del procedimiento o en la formalización del contrato. En este caso, señala que se configuró un incumplimiento contractual, es muy claro, el actor reconoce que hubo una contratación por un monto superior al 50% del originalmente pactado y no se solicitó autorización de la Contraloría General de la República; entonces es evidente que si hay un incumplimiento contractual y un contrato irregular. Pero, además, indicó que no se acreditó la imprevisibilidad de la ampliación en varios rubros, no solo en el concreto premezclado. Adujo que para que fuera procedente esa ampliación, era necesario acreditar la imprevisibilidad y eso no se acreditó. Por el contrario, el actor era el encargado de realizar los planos y todas las pruebas técnicas en el sitio para construir la obra; con lo cual, no es posible que luego alegre imprevisibilidad para para la compra de concreto premezclado, en cantidad excepcional y para además incrementar las otras contrataciones sin acreditar la imprevisibilidad y sin solicitar autorización a la Contraloría General de la República. Expone que la Dirección de Infraestructura y Equipamiento Educativo es un órgano del Ministerio de Educación Pública que asesora a la Junta. Si hay alguna responsabilidad derivada de ese contrato, no es achacable el Estado, porque el Estado no es parte. Según expresa, en cuanto a la autorización que supuestamente dio la Dirección de Infraestructura en cuanto a las órdenes de cambio, no se acreditó en autos que existiera esa autorización, pero, aunque hubiese existido un visto bueno de la DIEE, el responsable técnico de la obra era el actor. Afirmó que no puede pretender trasladar esa responsabilidad a otro órgano cuando el actor, de conformidad con el contrato y las normas que lo rigen, era el responsable de verificar esa contratación y de verificar los procedimientos. Añade que esa obligación de verificar los procedimientos está descrita el artículo 21 de la Ley de Contratación Administrativa, donde dice claramente que es responsabilidad contratista verificar la corrección del procedimiento de contratación administrativa y la ejecución contractual. Adujo que la decisión de ampliar diferentes renglones de la contratación fue una decisión específica de las partes contractuales y el Estado no tuvo ninguna participación directa y la Dirección de Infraestructura lo que hizo fue abstenerse de avalar el último pago por la suma que se reclama este proceso. Asegura que eran las partes contractuales las que tenían la posibilidad de decidir si se hacía ese pago o no, de manera tal que la Dirección de Infraestructura ha actuado conforme a derecho. En cuanto a las pretensiones económicas, se reclama un daño material que, en su criterio, carece de causalidad, no es posible reclamar un daño material por una actuación propiciada por la parte actora. Igualmente deviene improcedente otorgar daño moral subjetivo; en primer lugar, porque no se ha acreditado y, en segundo lugar, el daño moral indemnizable es aquel que sea injusto, que la parte no tenga la obligación de soportarlo. Señala que no está acreditado daño moral alguno, pero en caso de existir, fue producto de la propia actuación del actor. Indica que, según la parte actora, cuando se trata de infraestructura educativa se pueden obviar todas las normas que rigen el ordenamiento de la contratación administrativa; sin embargo, lo cierto es que existe una excepción en el artículo 145 del Reglamento de la Contratación Administrativa. Aduce que esa norma solo exime de los procedimientos de licitación, pero en todos los demás aspectos el actor queda sujeto al ordenamiento relacionado con el tema de contratación administrativa y no podría entenderse que, por tratarse de infraestructura educativa, las partes ya puedan desentenderse del ordenamiento jurídico. Expone que hubo un perjuicio real para la junta como consecuencia de estas modificaciones en el porcentaje de lo contratado; evidentemente no es lo mismo comprar concreto premezclado que hacer concreto en la obra y, en este caso se utilizó un porcentaje mucho mayor de concreto premezclado que el que debió haberse utilizado, en perjuicio para la obra y para la Junta, porque eso pudo haber quedado como un ahorro. Expresa que el actor no puede aprovecharse de las ampliaciones para cobrar montos adicionales; tampoco puede pretender cobrar un supuesto daño sobre la base de su incumplimiento como profesional, para recibir una indemnización contra legem; con lo cual, no hay retención indebida de sus honorarios. Señaló que el costo real del proyecto fue finalmente de 540.129.954.27 colones; entonces los honorarios del actor deben ajustarse a 64.815.594,51 colones y no lo considerado inicialmente. Corolario de lo expuesto, la representación del Estado considera que no hay legitimación pasiva para estar en este proceso porque no es parte contratante; lo cual deviene además en una falta de derecho. Solicita se declare sin lugar la demanda en todos sus extremos con las costas a cargo de la parte actora.

VII.- Alegatos de la Junta de Educación de Liceo Santo Domingo. La representación de la Junta Administrativa del Liceo de Santo Domingo de Heredia señaló que, por ser uno de los colegios más céntricos de la localidad, donde se requiere atender las necesidades de una población estudiantil de más de 1000 estudiantes, surgió la necesidad de mejorar la infraestructura. Señala que la Junta Administrativa cuenta con legitimación para contratar expertos en materia de construcción y, para ello, se firmaron los respectivos contratos que son muy claros en las obligaciones de cada una de las partes; por otra parte, la Junta Administrativa tampoco puede desligarse de las disposiciones y criterios que emanan de la Dirección de Infraestructura y Equipamiento. Esa dirección es un ente asesor, sus manifestaciones son vinculantes respecto a la forma en la que se otorgan los dineros que son fondos públicos bajo su administración y supervisión. Entonces, no se le puede achacar a la Junta Administrativa la responsabilidad en cuanto a los pagos al actor, porque dependen de las disposiciones que manan de la Dirección de Infraestructura y Equipamiento. Adujo que la materia contratada no se ajustó al 100% de lo concertado y resulta aplicable la normativa del Reglamento de Contratación Administrativa, por la aplicación de una serie de cambios unilaterales, que afectaron la obra e incidieron en su costo y se generó un perjuicio para la infraestructura de Liceo de Santo Domingo de Heredia, como se nota en el estado de la infraestructura, para lo cual fueron aportadas fotografías de los daños que presentan las paredes, agrietamientos y algunas otras situaciones estima, evidencia que, el cambio unilateral si afectó a la institución. El actor incumplió el artículo 208 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa al no respetar los montos de compra de materiales; el factor "costos" no fue estimado como corresponde en el proyecto. Entonces las tres órdenes de cambio eran responsabilidad exclusiva del actor como administrador del proyecto. El actor tiene criterio técnico y conoce la diferencia de calidad y cantidad entre 166,08 metros cúbicos de concreto y 313.77 metros cúbicos de concreto. También conoce el impacto que esa diferencia causaba a la obra. Él tenía la responsabilidad de administrar el proyecto, el manejo de los recursos financieros, que todo se realizara según los planos constructivos, especificaciones técnicas, y se cumpliera el ordenamiento jurídico. Finalmente, no se le han retenido honorarios, en el hecho décimo octavo de la demanda dijo: "Que el monto total de mis honorarios en este proyecto es la suma de 68.416.146,8 colones exactos correspondientes al 12% establecido en el artículo 3 del decreto de honorarios para ingenieros vigente, los cuales se han pagado de forma regular y oportuna". Señala que la responsabilidad profesional del actor está descrita en los artículos 7 y 17 incisos f) y g) del Reglamento para la contratación de Servicios de consultoría en Ingeniería y Arquitectura y el artículo 4 inciso e) del Arancel de Servicios Profesionales de Consultoría para Edificaciones. Aduce que la Junta no le ha causado daño al actor, por el contrario, fue él quien incurrió en una contratación irregular al no respetar las cláusulas de lo contratado. Afirma que las modificaciones contractuales estaban condicionadas a lo establecido en los numerales 12 de la Ley de la Contratación Administrativa, 208 y 218 del Reglamento a esa Ley. La Administración podía variar de forma unilateral el objeto de un contrato sin exceder el 50% del monto del contrato original, incluyendo ajustes o revisiones. Caso contrario se necesitaba autorización del órgano contralor. Estos vicios de fácil constatación por omisión de ese procedimiento constituyen una contratación irregular y, en consecuencia, no se le puede reconocer pago alguno al interesado. El monto de la obra era por 570.134.556.80 colones y la labor del actor era entregar la obra en la forma, especie y cantidad pactada. Las modificaciones contractuales del actor, sin previa autorización y sin análisis técnico, modificó lo autorizado; con lo cual, se presume que no satisface el interés público y el actor no demostró que el cemento usado, en cantidad diferente, cumplió los requisitos cartelarios, para demostrar que el cemento instalado fue una ventaja en precio y calidad para la Administración, nunca aportó una ficha técnica del cambio, solo aceptó una cantidad diferente de concreto a la contratada, sino que incumplió las especificaciones técnicas requeridas en el cartel respecto a la resistencia, con valores por debajo del límite inferior solicitado en el cartel, lo cual expone la calidad del concreto que incumplió el diseño, en sus características físicas, químicas y mecánicas, para evitar grietas y fracturas. Señala que la Junta coincide con el Estado en la aplicación de la teoría del contrato irregular, por haberse superado el porcentaje permitido en la normativa. En el oficio DIEE-DEC-1827-2017, que rola a imagen 64 a 68 del expediente, mediante la cual la DIEE dispone el rechazo de honorarios, correspondiente al último tracto del pago que se había contratado al actor, oficio dirigido a la junta administrativa del Liceo de Santo Domingo de Heredia, se tiene que no podía la junta realizar un pago rechazado por parte de la Dirección y, ante la responsabilidad de hacer un pago indebido con fondos públicos, la junta administrativa debe plegarse a lo que señala la autoridad ministerial, en el rechazo de ese pago al haber constatado modificaciones contractuales, con las cuales se incumplió el contrato y no cabe el alegato de situaciones imprevistas en el procedimiento constructivo por un monto superior a los 26 millones de colones, que implicaron una desproporción en el aumento del costo de la obra en detrimento de la Junta Administrativa y nadie puede valerse de su propio error y sus incumplimientos para recibir una indemnización. Desde el punto de vista de la representación de la Junta Administrativa del Liceo de Santo Domingo, no se puede actuar contrario a lo establecido por el ordenamiento y se trata de consecuencias generadas por las modificaciones que se hicieron para utilizar materiales que no habían sido específicamente contratados. Añade que en los contratos que se firmaron con los diferentes contratistas dentro de la obra se establecían cláusulas sobre discrepancias y estas eran muy evidentes en los diferentes contratos; por ejemplo, en la imagen 45 se aprecia la cláusula undécima del contrato de obra donde se señala que es obligación ineludible de los contratistas ceñirse estrictamente a los requisitos del cartel de licitación, planos constructivos, especificaciones técnicas y documentos contractuales; en consecuencia, el incumplimiento de cualquiera de las cláusulas del contrato, o de los requerimientos y las especificaciones técnicas darán a la Junta el derecho de ejecutar la garantía de buen cumplimiento y a la suspensión del contrato de construcción de obra, sin perjuicio del accionar en vía judicial en compensación de los daños y perjuicios ocasionados. Afirma que esa cláusula está en cada uno de los contratos que se firmaron, los cuales estaban bajo la supervisión de la parte actora, quien asesoraba y guiaba a la junta. Entonces, este manejo de discrepancias en situaciones como la del contrato premezclado, no se llevaron a la ejecución y aclare que los integrantes de la Junta Administrativa son vecinos, colaboradores de la de la comunidad, elegidos por el Concejo Municipal correspondiente, son personas que depositan toda su confianza en el profesional contratado para la obra, para que vigile estos aspectos; pero en esta situación, hubo discrepancias evidentes y a los miembros de esa junta no se les brindó apoyo. Actualmente la Junta tiene otra conformación, distinta a la que se tenía en el momento en que se firmó este contrato, pero aquella conformación actuó conforme con las disposiciones, a derecho y según las funciones dadas por nuestro ordenamiento jurídico. Solicita que la demanda que fue incoada y extendida hacia la Junta Administrativa del Liceo de Santo Domingo de Heredia, sea rechazada en todos sus extremos, que se acojan las excepciones interpuestas y que las costas queden a cargo de la parte actora.

VIII.Fondo del asunto: La presunción de legitimidad del acto administrativo. Es necesario establecer que, de conformidad con el ordinal 176 de la LGAP, todo acto administrativo goza de la presunción de legitimidad y ejecutoriedad mientras no sea anulado o suspendido por una autoridad competente, presunción que no opera para los actos que padezcan de nulidad absoluta, de conformidad con lo estatuido por el precepto 169 ejusdem. Esa presunción implica que el acto produce efectos jurídicos válidos y obligatorios, ante lo cual, su contenido es plenamente oponible al destinatario. En ese sentido, el administrado se encuentra facultado para cuestionar en sede administrativa las conductas que le impongan un efecto adverso en su esfera jurídica, o bien, a la luz del canon 49 de la constitución política, requerir en esta sede contencioso administrativa el control de validez de esas conductas formales, así como de las de orden material que amenacen o conculquen su situación jurídica. Ergo, si el actor no impugna en la vía judicial el acto que denegó su pretensión en vía administrativa, éste se mantiene válido y eficaz y está llamado a desplegar sus efectos juridicos y materiales. En esa línea, cabe destacar que al socaire de lo preceptuado por los ordinales 36 y 58 del CPCA, es carga del accionante la formulación de las pretensiones direccionadas a la declaratoria de invalidez de las conductas públicas que denieguen, supriman o modifiquen sus derechos o intereses, así como de las reclamaciones de orden patrimonial que puedan derivar del contenido de aquellos actos. En el marco de las relaciones juridicas que se producen en la materia de la contratación administrativa (pública), el artículo 3 de la entonces vigente ley No. 7494, establecía que el régimen de invalidez de los actos que se adopten en la contratación se rigen por el régimen de invalidez de la LGAP. Esto es determinante no solamente en la etapa precontractual y contractual propiamente, sino además en la fase de ejecución contractual. En esta última, las conductas de las partes han de orientarse en orden a procurar la culminación debida y normal del vínculo jurídico y la correlativa satisfacción del interés público que justifica la contratación misma. Con todo, en esa fase es frecuente que el contratista formule gestiones para obtener las retribuiciones pactadas conforme al avance del contrato, como es el caso (solo a modo de simple referencia) de las peticiones de reajuste de precios, giros de pagos parciales, recepciones provisionales o definitivas de obras o servicios, entre otros. Ahora bien, cuando la gestión que se formula ante la Administración contratante ha sido atendida de manera formal mediante un acto administrativo que impone determinado resultado de contenido negativo (total o parcial) para el contratista, es impostergable que el destinatario ejercite las vías de reclamación administrativa o judicial en contra de esa decisión, como presupuesto indispensable para acreditar la procedencia de sus pretensiones económicas. En efecto, cuando el reclamo de orden patrimonial asociado a la ejecución del contrato ha sido analizado y denegado por la administración, el reconocimiento en sede judicial de dichos extremos patrimoniales se condiciona, en términos lógicos, a que se impugne de manera expresa esa conducta formal. Nótese que no se trata de una variación de agotamiento preceptivo en etapa de ejecución contractual, sino del rigor lógico que se impone entre el reconocimiento de una situación jurídica y la expresión de una voluntad administrativa que ha establecido su improcedencia. Es decir, el análisis en esta sede de la procedencia de ese tipo de reclamos patrimoniales, se condiciona al análisis primario de la conductas que ha dispuesto el rechazo del reclamo pues en esos casos no se trata de una declaración de determinada situación jurídica, sino del control de legalidad de actos previamente adoptados. Así, solamente al establecer la invalidez del acto denegatorio es que se podría ingresar a establecer la procedencia de los extremos económicos pretendidos. De esa manera, dicha impugnación judicial es carga exclusiva del accionante, sin que sea factible que este Tribunal ingrese a ponderar de manera oficiosa conductas que no han sido expresamente atacadas, ni mucho menos declarar oficiosamente una nulidad de actos no combatidos de manera expresa por el interesado. Esto es derivación de la máxima de congruencia procesal que impone el canon 119 del CPCA. De modo que, si no se cuestiona en sede judicial, no es posible declarar su disconformidad sustancial con el ordenamiento y tampoco es posible otorgar extremos que requieren, como antecedente lógico, la declaratoria de invalidez de la conducta. De otro modo, se estaría ingresando a valorar reclamos previamente denegados sin el abordaje necesario de esas conductas formales. Más simple, en esas hipótesis el abordaje del reclamo indemnizatorio requiere de la acreditación de invalidez del acto que ha rechazado esos extremos y una vez ello, ingresar a valorar la procedencia de lo pedido. Lo opuesto supondría sustituir a la Administración, en lugar de controlar su funcionamiento (o disfunción). En la especie, del examen de los autos se tiene que por oficio DIEE-DEC-1827-2017 de 23 de octubre de 2017, el ingeniero Bagnarello Quesada funcionario de la DIEE y fiscalizador de la obra en el Liceo Santo Domingo (con el visto bueno del ingeniero William Sáenz Campos) indicó a la presidenta de la Junta Administrativa la improcedencia del pago de los honorarios profesionales del actor derivados de la contratación directa 01-2015, en razón de haber realizado pagos extraordinarios que no encontraban sustento, ni justificación, en los contratos suscritos con los proveedores. En ese acto administrativo detalló la contratación de producto adicional, del siguiente modo: Ferretería y Materiales RUGAMA S.A., tuvo un aumento del 6,85%; Constructora MECO un aumento del 86,26%; Almacén Mauro S.A. con un aumento del 19.31%; advirtió que esas sumas fueron pagadas equivocadamente, por lo que la Junta debía solicitar la devolución de las ganancias indebidas a los proveedores. Afirmó que el actor había incurrido en contrato irregular, por no verificar que las ampliaciones a los contratos cumplían el artículo 208 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa. Ante ello, en memorial presentado el 30 de octubre de 2017, en las oficinas de la Dirección de Infraestructura y Equipamiento Educativo, dirigida al ingeniero Marco Bagnarello Quesada, fiscalizador de Ejecución y Control, el accionante gestionó la nulidad del oficio DIEE-DEC-1827-2017 referido utr supra. Basó su argumentación en que el artículo 4 de la reforma al Reglamento sobre refrendo de las contrataciones de la Administración Pública (norma R-DC-114-2016) según la cual, las modificaciones contractuales que surjan con posterioridad a un trámite de refrendo ante la Contraloría General de la República, quedarán sujetas únicamente al refrendo interno y no modifica lo estipulado en el artículo 208 del RLCA, señaló que la autorización previa de la Contraloría no se refiere a un refrendo, pues la Contraloría verifica a posteriori que la contratación esté ajustada al ordenamiento en un análisis de legalidad, pero no de oportunidad y conveniencia, aspectos que son responsabilidad de la Administración que promovió el concurso. También adujo que, según el artículo 4 de la norma R-DC-114-2016, es la administración la que tiene la tarea de verificar que las modificaciones surgidas con posterioridad a un trámite de refrendo, sujetas únicamente a refrendo interno, se ajusten al artículo 208 del RLCA. Además alegó que las ampliaciones contractuales permitidas por él estuvieron motivadas en el cumplimiento del interés público. Empero, esa gestión reclamatoria fue rechazada por el Departamento de Ejecución y Control de la Dirección de Infraestructura y Equipamiento Educativo por oficio DIEE-DEC-1933-2017 de 8 de noviembre de 2017, suscrito por el ingeniero Bagnarello Quesada, fiscalizador de la obra y por el ingeniero William Sáenz Campos, también funcionario del Departamento de Ejecución y Control de la DIEE, quienes fundamentaron su decisión en que el actor incurrió en contrataciones irregulares y, con su asesoría, la Junta Administrativa del Liceo de Santo Domingo gestionó una ampliación del contrato de la Constructora MECO en al menos un 50% sin aprobación de la Contraloría General de la República, ampliación que tampoco estuvo sustentada en causas imprevisibles al iniciar el procedimiento de contratación y, citando un oficio de la Contraloría, le señalaron que en materia de contratación administrativa, todo pago demanda la verificación previa de que el bien o servicio contratado reúne las características establecidas en el respectivo contrato. Justamente, ante la decisión de la Dirección de Infraestructura y Equipamiento Educativo, de no avalar el pago del cuarto y último tracto de los honorarios de actor, la Junta Administrativa se abstuvo de pagarle. Ese recuento pone en evidencia la existencia de conductas formales que han dado sustento a la abstención de la Junta Administrativa y que externaron la improcedencia del pago de esos estipendios por las razones ya reseñadas, asociadas a supuestas contrataciones irregulares derivadas de pagos no amparados en el rigor de los contratos con proveedores. De esa manera, como se ha indicado, para determinar si de conformidad con el régimen contractual que vincula a las partes, el pago de esos honorarios es procedente, era imperativo que el accionante acreditara la invalidez de las conductas administrativas que expusieron las razones del rechazo de su solicitud. Sin embargo, como se ha dicho, en esta demanda no ha planteado de manera expresa e inequívoca pretensión anulatoria alguna en contra de esas conductas, sin que sea viable que este Tribunal infiera el planteamiento de este tipo de ruego. Si bien en sus argumentos aporta algunos cuestionamientos, en concreto, no se plantea requerimiento de revisión de validez de esos actos, como tampoco se expone con la contundencia y técnica debida razones de hecho y/o de derecho que pongan en notoriedad una eventual patología de tales decisiones. El actor debió haber impugnado en esta demanda la decisión de no avalar su pago y pedir que se revisara, por parte de este Tribunal, la validez de ese acto administrativo de la Dirección de Infraestructura y Equipamiento Educativo que, a su vez, fue de obligado acatamiento para la Junta Administrativa del Liceo Santo Domingo. En sede jurisdiccional primero debe determinarse la invalidez de la conducta administrativa, para que luego pueda entrarse a determinar si al tenor de los elementos de convicción aportados a los autos y el régimen jurídico contractual aplicable, el pago de esos emolumentos se ajustaría a derecho; sin embargo, al no haber impugnado en esta vía el acto emitido por la Dirección de Infraestructura y Equipamiento Educativo, no hay un núcleo antijurídico que respalde la pretensión patrimonial y sus componentes asociados. Como no se puede fijar la antijuridicidad de la conducta administrativa, requisito esencial para entrar a conocer los reparos del actor, la consecuencia es que esta acción debe desestimarse.

IX.Sobre las defensas opuestas. La representación del Estado interpuso las excepciones de falta de legitimación pasiva y falta de derecho. Por su parte, la Junta Administrativa del Liceo Santo Domingo de Heredia opuso las defensas de falta de legitimación activa y pasiva, falta de derecho y pago. En cuanto a la excepción de falta de legitimación pasiva, interpuesta por el Estado, su representación adujo que el Estado no fue parte del contrato; sin embargo, el actor planteó la demanda contra el Estado porque los funcionarios de la DIEE del Ministerio de Educación Pública, en su labor de asesores técnicos de las juntas de educación, detuvieron el pago de sus honorarios negando su aval. Si los funcionarios de la Dirección de Infraestructura y Equipamiento Educativo (DIEE) tenían la función de supervisar la obra y avalar los pagos realizados, entonces tuvieron un papel esencial en la vigilancia del desarrollo del contrato, hace que deba reconocerse la necesaria participación del Estado en lo ocurrido y, en consecuencia, esta defensa no prospere. Por su parte, la Junta Administrativa del Liceo Santo Domingo ha opuso las excepciones de falta de legitimación activa y falta de legitimación pasiva, que deben desestimarse, al haber existido efectivamente la relación contractual entre el actor y la Junta Administrativa, entonces necesariamente son las partes que están involucradas en la situación jurídica que se analiza. En cuanto a las excepciones de falta de derecho, se acogen porque en la demanda no fue impugnada la conducta administrativa que motivó el impago reclamado. Finalmente, la excepción de pago interpuesta por la Junta se origina en una interpretación de la redacción de un hecho de la demanda que no se ajusta al contexto de la misma, no acreditó que haya pagado lo reclamado por el actor y su representación expuso que al no tener aval de la DIEE no le pagaron al demandante. Conceptualmente esta defensa queda subsumida dentro de la excepción de falta de derecho, en consecuencia, se omite pronunciamiento por innecesario.

X.Sobre las costas. De conformidad con el numeral 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo, las costas procesales y personales constituyen una carga que se impone a la parte vencida por el mero hecho de serlo. La dispensa en dicha condena sólo resulta viable cuando hubiere, a juicio del Tribunal, motivo suficiente para litigar o bien, cuando la sentencia se dicte en virtud de pruebas cuya existencia desconociera la parte contraria. En la especie, no encuentra este órgano colegiado motivo alguno para aplicar las excepciones que fija la normativa atinente al caso y quebrar el postulado de condena al vencido. Por ende, se impone la condenatoria en?el pago de las?costas procesales y personales del presente asunto, a?cargo de la parte actora.

POR TANTO.

Se rechaza la excepción de falta de legitimación pasiva interpuesta por el Estado. Se rechazan las excepciones de falta de legitimación activa y falta de legitimación pasiva interpuestas por la Junta Administrativa del Liceo Santo Domingo. Se acogen las excepciones de falta de derecho interpuestas por ambos demandados. Se omite pronunciamiento sobre la excepción de pago por innecesario. Se declara sin lugar en todos sus extremos la demanda incoada por ESTEBAN VILLALOBOS CHAVES en contra del ESTADO Y LA JUNTA ADMINISTRATIVA DEL LICEO DE SANTO DOMINGO DE HEREDIA. Son ambas costas a cargo de la parte accionante vencida, aspecto a establecer en fase de ejecución de sentencia. Sobre este aspecto, el juez Aguilar Méndez consigna nota separada. Vernor Perera León / José Roberto Garita Navarro/ Daniel Aguilar Méndez. *-*-*-*-*-*-*-* NOTA DEL JUEZ AGUILAR MÉNDEZ. - Específicamente en relación a la condenatoria al pago de costas, si bien resulta unánime el criterio de que efectivamente debe imponerse la misma al perdidoso por el sólo hecho de serlo, con todo respeto difiero de mis compañeros en cuanto al carácter abstracto o líquido de este pronunciamiento. Dada la escasa regulación que sobre este punto han tenido los diferentes cuerpos normativos procesales en esta materia, como lo fue en su momento la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y en la actualidad, el Código Procesal Contencioso Administrativo, se dio lugar a una extendida aplicación por supletoriedad de las normas del Código Procesal Civil, justamente conforme lo autorizan los numerales 220 ídem y los artículos 9 y 13 de la Ley General de la Administración Pública. En consecuencia y según la vigente redacción del artículo 62.1 del Código Procesal Civil (Ley N° 9342), constituye un deber ineludible del Tribunal, el establecer en el fallo de “…una vez el monto exacto de las cantidades otorgadas, sus adecuaciones hasta la sentencia, incluidos los intereses y las costas…” (Resaltado no es del original). Por consiguiente y dado que se carece de norma administrativa en contrario, lo procedente sería incluir en el acápite de costas de esta sentencia, la determinación de estos últimos rubros, tal y como lo dispone el ordenamiento jurídico y no reservar su pronunciamiento para la etapa de ejecución de sentencia. - Daniel Aguilar Méndez, Juez. - ???????????????

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