Nonpayment Without Challenging the Prior Administrative ActImpago sin impugnación del acto administrativo previo

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CASE FILE:

PROCEEDING:

ORDINARY PROCEEDING PLAINTIFF:

ESTEBAN ALONSO VILLALOBOS CHAVES DEFENDANT:

THE STATE AND ANOTHER PARTY.

N° 2025006229 ADMINISTRATIVE AND CIVIL COURT OF THE TREASURY, SECOND JUDICIAL CIRCUIT, SAN JOSÉ, GOICOECHEA, at twelve hours and twenty-nine minutes on veinticuatro de junio del dos mil veinticinco.- Ordinary proceeding (proceso de conocimiento) brought by Esteban Villalobos Chaves, of legal age, married, civil engineer, resident of Barva de Heredia, identity card 0110660064, in his capacity as administrator of the first phase of the project called “Construction of a two-story building for the International Baccalaureate and other complementary works” at Liceo Nuevo de Santo Domingo de Heredia; against the State, represented by State Attorney Andrea Calderón Gassmann, of legal age, married, attorney, resident of Heredia, identity card number 108280263, State Attorney B, Bar Association Card N° 7301, pursuant to Ministry of Justice and Grace Resolution N° 011-MJG, dated 8 de febrero de 2010, and Treasury Attorney MSc. Julio César Mesén Montoya, of legal age, married, attorney, resident of San José, identity card number 106900182, Bar Association Card N° 5594, pursuant to Ministry of Justice and Grace Resolution n.° 32, dated 11 de marzo del 2005, published in the Official Gazette La Gaceta n.° 88 dated 9 de mayo del 2005.

Because a defense based on failure to join a necessary defendant (litis consorcio pasivo necesario) was sustained, this action is also brought against the Junta Administrativa del Liceo Santo Domingo de Heredia, legal entity identification number 1008099062, represented by its president, Jorge Luis Mora Soto, of legal age, married once, private accountant, resident of San Pablo de Heredia, identity card 0203150180; who, in turn, granted a special judicial power of attorney (poder especial judicial) to attorneys Laura Sagot Somarribas, of legal age, married once, resident of Alajuela, holder of identity card 0108610889, and Francine Barboza Topping, of legal age, single, resident of Heredia, holder of identity card 0108650885.

PROCEDURAL BACKGROUND:

1. 1On 30 de mayo del 2023, the plaintiff filed the complaint that gave rise to this proceeding, seeking, in essence, a judgment ruling on his claims, consisting of payment of 26.995.825,00 colones, broken down as follows: 13.995.824,79 colones withheld by officials of the Ministry of Public Education, corresponding to 26% of his total professional fees; thirteen million colones for subjective emotional distress (daño moral subjetivo); and all litigation costs (costas) of the proceeding (images 15 and 81 of the digital file comprising this court case).
2. 2Following service of the statutory notice (traslado de ley), State Attorney Andrea Calderón Grassmann opposed the complaint, raised the preliminary defense of failure to join a necessary defendant, and asserted the defenses (excepciones) of lack of legal entitlement and lack of standing to be sued with respect to the State (image 123 of the digital file comprising this court case).
3. 3By decision 1884-2019-T issued at 11 hours 10 minutes on 15 de octubre de 2019, the defense of failure to join a necessary defendant was sustained, and the Junta Administrativa del Liceo Santo Domingo de Heredia was ordered joined as a party.
4. 4Following service of the statutory notice, the president of the Junta Administrativa del Liceo de Santo Domingo de Heredia opposed the complaint and asserted the defenses of payment, lack of standing to sue, lack of standing to be sued, and lack of legal entitlement.
5. 5By decision issued at 14 hours 55 minutes on 8 de enero de 2025, the case-management judge granted the opposing party three days to respond to the objection raised and to offer rebuttal evidence (contraprueba). The date and time for the preliminary hearing were also set.
6. 6On 16 de enero de 2019, the preliminary hearing established in Article 90 of the Código Procesal Contencioso Administrativo was held, with all parties in attendance. At that hearing, the claims were established and the proffered testimonial evidence was rejected; accordingly, the proceeding was declared a matter of law (de puro derecho).
7. 7No nullities requiring declaration and/or defects requiring correction have occurred in the proceedings, and the judgment is issued within the statutory period, following the corresponding deliberation.

Judge Perera León drafts the judgment; and

CONSIDERING:

I.Proven facts. Of relevance to the resolution of this proceeding, and given the manner in which it is decided, the following facts are deemed established:

1. Within the Dirección de Infraestructura y Equipamiento Educativo (DIEE) of the Ministerio de Educación Pública (MEP), Director Walter Muñoz Caravaca assigned Engineer Carlos Argüello, an official of that same directorate, to oversee the infrastructure project at Liceo Santo Domingo, in order to comply with the order issued by the Sala Constitucional to adapt the gymnasium to comply with Ley 7600 and also to meet the requirements of the International Baccalaureate project (official letter DIEE-1546-2015 dated 3 de may de 2015, appearing on page 55 of the physical administrative record submitted by the State).

2. On 11 de junio de 2015, the bid-opening record (acta de apertura de ofertas) was prepared for the procurement of consulting services for the Junta Administrativa del Liceo Santo Domingo (pages 62 and 63 of the physical administrative record submitted by the State).

3. On 19 de octubre de 2015, Engineer Carlos Villalobos Argüello of the DIEE informed the head of the Departamento de Investigación that the construction plans for the Centro Educativo Liceo Santo Domingo had been approved (pages 64 and 65 of the physical administrative record submitted by the State).

4. By official letter DIEE-0238-2016 dated 27 de enero de 2016, signed by Director Adriana Jiménez Ramírez, the Dirección de Infraestructura y Equipamiento Educativo (DIEE) of the Ministerio de Educación Pública (MEP) informed the Junta Administrativa del Liceo Santo Domingo that the sum of ¢641.401.377,00 would be deposited with it for the construction of six academic classrooms, a biology laboratory, a multipurpose hall, a research room, a coordination office, a library, ramps, adaptation of the gymnasium restroom, a septic tank, complementary works, and payment for professional services; accordingly, the Board was required to prepare the extraordinary accounting budget and submit it to the DIEE within 10 days (official letter DIEE 0238-2016 dated 27 de enero de 2016, appearing on page 83 of the physical administrative record submitted by the State).

5. The Junta Administrativa del Liceo de Santo Domingo de Heredia conducted direct procurement procedure (contratación directa) 01-2015 for professional services to prepare construction plans, technical specifications, and a budget for the development of educational infrastructure works consisting of a two-story building for the International Baccalaureate, the gymnasium ramp, renovation of the gymnasium restroom, septic tanks, an open drainage ditch with a grate, and an energy-dissipation channel (page 80 of Volume I of the administrative record submitted by the Junda Administrativa and image 19 of this court case).

6. Within the framework of direct procurement 01-2015, on 8 de junio de 2015, the then-president of the Junta Administrativa del Liceo Santo Domingo sent the plaintiff, at the email addresses [email protected] and [email protected], a notice entitled: “INVITATION TO DIRECT PROCUREMENT OF PROFESSIONAL SERVICES FOR THE PREPARATION OF CONSTRUCTION PLANS, TECHNICAL SPECIFICATIONS, AND A BUDGET FOR THE DEVELOPMENT OF INFRASTRUCTURE WORKS.” She informed him that the Board required consulting services for: a) Site design, preparation of construction plans, and a budget by construction activity or module. b) Advising the Board on the preparation of complementary technical studies, the tendering and award process, and the technical supervision of the work. She indicated that, as of that date, the procurement specifications (pliego de condiciones) would be available to him at the educational center’s facilities and that the bid had to be submitted in a sealed envelope (page 69 of Volume I and page 689 of Volume II of the administrative record submitted by the Junda Administrativa).

7. Having learned of the direct procurement process through the invitation received, the plaintiff submitted his bid to the Junta Administrativa del Liceo de Santo Domingo on 11 de junio de 2015, in the following terms: “I hereby state my commitment to serve as the professional responsible before the CFIA for the works that your Board will submit to the corresponding administrative procurement process, under the procurement modality applicable to minor maintenance works, major maintenance works, or new construction, as appropriate (...) By this letter, I undertake to: a) Conduct a detailed survey of all maintenance works required by the institution. b) Prepare the corresponding construction drawings (60x90cm sheets), identifying the areas where work is to be performed, as well as the construction details necessary to define the subject matter of the procurement fully. c) Prepare the budget (by module, by activity within each module, as well as the general list of materials) for the execution of the required works, in accordance with the GUÍA PARA L APRESENTACIÓN DE PROYECTOS ANTE LA DIEE. d) Advise the JUNTA during the preparation of technical studies (topographic survey, soil and infiltration study, environmental feasibility (viabilidad ambiental), etc.), the hiring of labor, and the purchase of materials, strictly following the parameters established in the technical-specifications manuals for minor maintenance works, major maintenance works, or minor new construction. e) Conduct the technical analysis of the bids for labor and the purchase of materials submitted by the participants in this competition and issue, in writing, the corresponding opinion regarding the evaluation of those bids; the foregoing shall be done in accordance with the instructions set forth in the Guía para la Presentación de Proyectos ante la DIEE. f) Propose to the Board the materials-purchasing plan that best serves the interests of the project, pursuant to the Guía para la Presentación de Proyectos ante la DIEE. g) Process before the CFIA the corresponding consulting contract (as professional responsible and as technical director of the works), as well as the project logbook (cuaderno de bitácora).

If an electrical engineer or others must be hired, such person or persons must be duly registered in the consulting contract and must submit the corresponding supplementary documentation. h) Issue the order to commence the works in coordination with the successful bidder and ensure their proper execution on the basis of the work schedule prepared by the contractor. i) Visit the worksite periodically, at least once a week, to direct the work and ensure that it is carried out in strict compliance with the contractual conditions, construction drawings, and technical specifications, as well as with sound construction practices. j) Ensure compliance with the execution deadlines. k) Answer inquiries made by the construction foreman during the performance of the work. l) Approve, in coordination with the Board, progress payments in accordance with the corresponding materials delivered to the site and the labor actually performed. m) Carefully inspect the layout, excavations, placement of steel reinforcement, concrete quality, and other key aspects of construction in which defects could become concealed or be difficult to correct.

The foregoing verification must be recorded in the corresponding construction project logbook. n) Prepare a technical report on the construction process, including the corresponding diagrams, notes, and digital photographic record of the process, which must be submitted to the Board and added to the procurement file no later than 5 business days after final acceptance of the works. o) If necessary, and at any stage of the procurement process, provide all necessary information to the supervisors of the Departamento de Ejecución y Control de la DIEE, who shall have unrestricted access to the site where the works will be performed. p) In general, he must comply with all duties imposed upon the Technical Director and Professional Responsible for the works by the Ley Orgánica and Regulations of the Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos de Costa Rica, the Ley de Construcciones, and all other regulations in force.” (see pages 33 and 34 of Volume I of the administrative record of the defendant Junta Administrativa).

8. By award decision issued at 21:00 hours on 11 de junio de 2015, the Junta Administrativa del Liceo de Santo Domingo de Heredia resolved, after analyzing the bids submitted for direct procurement 01-2015 of professional services for the preparation of construction drawings, technical specifications, and a budget for the execution of infrastructure works, that the plaintiff (engineer Esteban Villalobos Chaves) satisfactorily met the legal requirements set forth in the tender specifications (pliego de peticiones) (page 80 of Volume I of the administrative record submitted by the Junta Administrativa and images 19 through 21 of this electronic judicial record).

9. Engineer Carlos Villalobos Argüello, of the Unidad de Supervisores de la DIEE, sent official letter DIEE-SUP-0610-2016 of 16 de agosto de 2016 to licenciado Irving Mathews Soto, head of the Departamento de Contrataciones, also of the DIEE, to provide him with information concerning the educational-infrastructure construction process at Liceo Santo Domingo, in the following terms: “Subject: Transfer of documents from LICEO SANTO DOMINGO, CODE: 4090 Description of the supplementary work: TWO-STORY BUILDING FOR THE INTERNATIONAL BACCALAUREATE, GYMNASIUM RAMP, MODIFICATIONS TO THE GYMNASIUM RESTROOM, SEPTIC TANKS, OPEN DRAINAGE DITCH WITH GRATING, AND ENERGY-DISSIPATION CHANNEL Amount of the works: ¢570.134.556,80 Available amount: ¢685.505.434,59 Located in: Province: HEREDIA Canton: SANTO DOMINGO District: SAN VICENTE I am forwarding to you the procurement file of the Junta de Educación of the LICEO SANTO DOMINGO educational institution, with the folios corresponding to the documentation required to continue processing this matter, pursuant to the abbreviated procurement process for MINOR NEW CONSTRUCTION.

The Junta Administrativa has been asked to procure engineering and architectural services for the project-management execution phase, with project management understood as services that include, in addition to technical direction, responsibility for managing financial resources through adequate control systems that guarantee the Board the normal technical and financial development of the construction process. The administrator undertakes to select and provide, on the Board’s behalf, suitable personnel, the specified materials and equipment, and, in general, everything necessary for the works to be carried out in the manner most technically and financially favorable to the Board’s interests. Construction management is a professional service through which the professional serves as the principal representative of the Board’s interests. The administrator is responsible for ensuring, through inspection services, that the works are carried out in accordance with the construction drawings, technical specifications, and regulations.

Further to the foregoing, management includes inspection, which consists of periodic oversight of all technical aspects of the construction process (...) The construction drawings, budgets, technical specifications, execution periods, and contract term have been reviewed and satisfactorily comply with the technical requirements established in the DIEE guidelines and manuals, as well as the Código Urbano and all other regulations in force in the construction field. The professional responsible, retained by the Board to manage the project now being transferred, is ING. ESTEBAN VILLALOBOS CHAVES, membership card IC-11892. It is important to note that this project will be subject to oversight by the DIEE through the professional appointed for that purpose. The Board is advised that it may not commence the Direct Procurement Process until the Dirección de la DIEE issues the corresponding Authorization” (images 33 and 34 of the administrative record submitted by the State on a CD).

10. On 7 de octubre de 2015, the plaintiff submitted to the DIEE the construction drawings for the first stage of the project to remodel the facilities of Liceo Santo Domingo for approval by that office (see official letter 004-2015, bearing the DIEE’s receipt stamp, on pages 64 and 65 of the physical administrative record submitted by the State).

11. On 19 de octubre de 2015, the drawings submitted by the plaintiff were approved by engineer Carlos Villalobos Argüello, an official of the DIEE, through official letter DIEE-SD-0226-2015 addressed to the Head of the Departamento de Investigación, whom he notified of the approval (see that official letter on page 65 of the physical administrative record submitted by the State).

12. By official letter DIEE-A-171-2016 of 7 de octubre de 2016, engineer Walter Muñoz Caravaca, Director de Infraestructura y Equipamiento Educativo, authorized the competitive direct procurement (contratación directa concursada) for the purchase of materials and procurement of supplementary labor at Liceo Santo Domingo, under the procedure applicable to minor new construction. The works were to be performed in accordance with the construction drawings and technical specifications prepared by engineer Villalobos Chaves, who was responsible for providing technical advice throughout the construction process until final acceptance of the works (official letters DIEE-SUP-0610-2016 of 16 de agosto de 2016 and DIEE-A-171-2016 of 7 de octubre de 2016, appearing on page 118 of the physical administrative record submitted by the State and on pages 33 and 35 of the administrative record submitted by the State on CD).

13. On 7 de diciembre de 2016, in order to proceed with the construction works, the Junta Administrativa del Liceo Santo Domingo awarded four new contracts contained in tender documents (carteles) numbers LNSD-01-2016, LNSD-02-2016, LNSD-03-2016, and LNSD-04-2016, as follows: LNSD-01-2016, concerning the procurement of labor, was awarded to Constructora EMSA; LNSD-02-2016, concerning the procurement of materials from a building-supply and hardware store, was awarded to Ferretería y Materiales RUGAMA; LNSD-03-2016 was awarded to Almacén Mauro S.A. as the supplier of electrical materials; and LNSD-04-2016 was awarded to Constructora MECO as the supplier of ready-mixed materials (undisputed fact; see also pages 493 through 503 of Volume II of the administrative record of the Junta Administrativa del Liceo Santo Domingo and images 22 through 56 of this electronic judicial record).

14. On 21 de febrero de 2017, a professional consulting services contract for Engineering and Architecture was executed on a form issued by the Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos between Ms. Norma Zamora, of the Junta Administrativa del Liceo Santo Domingo de Heredia, and the plaintiff, who appeared for that legal transaction as the representative of “Inversiones Kresco S.A.” In that document, the parties agreed that the plaintiff (Esteban A. Villalobos Chaves) would manage the construction of public-education buildings in San Vicente de Santo Domingo de Heredia (document submitted by the plaintiff with the complaint, appearing on page 57 of this electronic judicial record).

15. By invoice No. 149 dated June 29, 2017, the plaintiff charged the Administrative Board of Liceo Santo Domingo the sum of 21,966,123.56 colones as the third installment of his fees, payment of which was endorsed by Engineer Marco Bagnarello Quesada, the project inspector from the Project Execution and Control Department (DEC) of the DIEE, through official letter DIEE-DEC-1203-2017 dated July 27, 2017 (pages 526 and 627 of Volume II of the administrative record submitted by the Administrative Board of Liceo Santo Domingo and pages 182 to 185 of the administrative record submitted on CD by the State).

16. On August 8, 2017, the completed facilities were delivered and accepted to the full satisfaction of Ms. Norma Zamora Bolaños, then president of the Administrative Board of Liceo Santo Domingo de Heredia, in the following terms: “The Institution Liceo Nuevo Santo Domingo de Heredia, code 4090, located in Santo Domingo, Heredia, legal entity identification number 3-008-099062, hereby definitively accepts the procurement and execution process for the following works. (The performance of the supplementary works: two-story buildings for the International Baccalaureate, gymnasium ramp, remodeling of the gymnasium bathroom, septic tanks, open drainage channel with grate, and energy-dissipation channel, under the minor works procedure. The total cost of the works was 570,134,556.80, which were overseen by the professional Engineer Esteban Villalobos Chaves, CFIA membership number IC-11892. Final acceptance date: 8/8/2017.

Final acceptance of the works took place on August 8, 2017, in the presence of the Administrative Board of Liceo Nuevo Santo Domingo de Heredia, the Principal, the project administrator, and the parties involved in the procurement. The definitive acceptance of the procurement and execution process for the described works is hereby confirmed. President Norma Zamora Bolaños. ID No. 4-01030-875 Signature... Vice President Neftalí Rojas Vargas ID No. 2-0424-0232 Secretary Norma Azofeifa Castro ID No. 4-0114-0573 Signature... Board Member 1 Maricela Zamora Ramírez ID No. 4-0115-0427 Signature... Board Member 2 María Ángela Cordero Zamora ID No. 4-0078-0594 Signature...” (document bearing the plaintiff’s letterhead, submitted with the complaint and visible in images 71 and 72 of this electronic case file).

17. The plaintiff prepared collection invoice No. 157, dated September 27, 2017, for the amount of 13,955,824.79 in his favor for the “Final installment for Administration of Liceo Nuevo Santo Domingo,” which he addressed to the defendant Board (page 716 of Volume II of the administrative record submitted by the Administrative Board of Liceo Santo Domingo).

18. Through official letter DIEE-DEC-1827-2017 dated October 23, 2017, Engineer Bagnarello Quesada, a DIEE official and inspector of the works at Liceo Santo Domingo, with the approval of Engineer William Sáenz Campos, another DIEE official, informed the president of the Administrative Board that payment of the plaintiff’s professional fees arising from Direct Procurement Procedure 01-2015 was not appropriate because he had made extraordinary payments that were neither justified nor included in the contracts with the suppliers. In that administrative decision, he detailed the procurement of additional products as follows: Ferretería y Materiales RUGAMA S.A. had an increase of 6.85%; Constructora MECO, an increase of 86.26%; and Almacén MAURO S.A., an increase of 19.31%. He warned that those sums had been paid in error and that the Board therefore had to demand that the suppliers return the improper gains. He stated that the plaintiff had entered into irregular contracts by failing to verify that the contract expansions complied with Article 208 of the Regulations to the Administrative Procurement Law (undisputed fact and official letter DIEE-DEC-1827-2017 dated October 23, 2017, visible on pages 64 to 68 of this court record).

19. Without having obtained payment of the final installment of his fees, and without indicating how he became aware of the contents of official letter DIEE-DEC-1827-2017 dated October 23, 2017, the plaintiff delivered a letter dated October 30, 2017, to the offices of the Directorate of Educational Infrastructure and Equipment, addressed to Engineer Marco Bagnarello Quesada, Execution and Control Inspector. In that letter, he requested the annulment of the administrative decision not to endorse payment of his fees, as set forth in official letter DIEE-DEC-1827-2017 dated October 23, 2017. He objected to the rejection of payment of his fees. He based his argument on Article 4 of the amendment to the Regulations on Endorsement of Public Administration Contracts (Rule R-DC-114-2016), pursuant to which contractual modifications arising after an endorsement procedure before the Office of the Comptroller General of the Republic are subject only to internal endorsement and do not modify the provisions of Article 208 of the RLCA.

He stated that the Comptroller’s prior authorization does not constitute an endorsement, because the Comptroller subsequently verifies that the procurement complies with the legal system through a legality review, but does not review matters of appropriateness and advisability, which are the responsibility of the Administration that initiated the tender process. He also argued that, pursuant to Article 4 of Rule R-DC-114-2016, the Administration is responsible for verifying that modifications arising after an endorsement procedure, which are subject only to internal endorsement, comply with Article 208 of the RLCA. He further alleged that the contract expansions he had authorized were motivated by the fulfillment of the public interest (see pages 3 and 4 of official letter DIEE-DEC-0778-2018 dated May 10, 2018, visible in the unpaginated physical administrative record submitted by the State, the cover of which reads “Various Documents,” and pages 524 to 532 of the administrative record concerning the execution of works submitted on CD by the State).

20. The plaintiff’s application for annulment of the administrative decision not to endorse payment of the final installment of his fees was denied by the Project Execution and Control Department of the Directorate of Educational Infrastructure and Equipment through official letter DIEE-DEC-1933-2017 dated November 8, 2017, signed by Engineer Bagnarello Quesada, the project inspector, and Engineer William Sáenz Campos, also an official of the DIEE’s Project Execution and Control Department. They based their decision on the fact that the plaintiff had engaged in irregular procurement and that, on his advice, the Administrative Board of Liceo Santo Domingo arranged an expansion of Constructora MECO’s contract by at least 50% without the approval of the Office of the Comptroller General of the Republic. That expansion was also not based on causes that had been unforeseeable when the procurement procedure began. Citing an official letter from the Comptroller’s Office, they informed him that, in matters of administrative procurement, every payment requires prior verification that the contracted good or service possesses the characteristics established in the corresponding contract (pages 69 and 70 of this court record).

21. In light of the Directorate of Infrastructure and Equipment’s decision not to endorse payment of the fourth and final installment of the plaintiff’s fees, the Administrative Board refrained from paying him (undisputed fact).

II. Unproven facts. There are none relevant to the resolution of this matter

III.Context. The parties stated, as facts not in dispute in this case, that the plaintiff was the person selected in Direct Procurement Procedure 01-2015 to serve as administrator of the construction of infrastructure works for the Administrative Board of Liceo Santo Domingo, consisting of a two-story building for the International Baccalaureate, a gymnasium ramp, remodeling of the gymnasium bathroom, septic tanks, an open drainage channel with grate, and an energy-dissipation channel. The Directorate of Educational Infrastructure and Equipment (DIEE), for its part, is the body of the Ministry of Public Education responsible for directing and monitoring programs and projects aimed at improving and expanding physical educational infrastructure and its equipment. It is an advisory body that provides technical advice to Boards of Education and Administrative Boards regarding the execution of projects involving preventive and corrective maintenance, rehabilitation, and construction of educational infrastructure, as well as its equipment and furnishing.

After the completed facilities had been delivered to the Board, the Directorate of Educational Infrastructure decided not to endorse payment of the final installment of the plaintiff’s fees, which remained unpaid. The plaintiff claims that officials of the Ministry of Public Education improperly withheld payment because the findings contained in official letter DIEE-DEC-1827-2017 dated October 23, 2017, are incorrect. During the proceedings, the Administrative Board’s representative stated that the decisions of the Directorate of Educational Infrastructure and Equipment are binding on the Board, which is why it did not pay the plaintiff.

IV.Subject matter of the proceedings. The plaintiff’s claims consist of payment of 26,995,825.00 colones, broken down as follows: 13,995,824.79 colones, withheld by officials of the Ministry of Public Education and corresponding to 26% of his total fees; thirteen million colones for subjective emotional distress; and the costs and attorneys’ fees of the proceedings. Pursuant to the provisions of Article 119 of the CPCA, the foregoing constitutes the subject matter of these proceedings and the limit of this Court’s analysis and ruling.

V.Claimant’s Allegations. In essence, in these proceedings the plaintiff seeks payment of the final installment of his professional fees, which remained unpaid because he was accused of having engaged in irregular contracting. He states that he was hired to direct and administer the educational infrastructure construction project at Liceo Santo Domingo de Heredia, a project in which labor, electrical materials, hardware supplies, and cement were procured through separate bidding processes. He indicates that the contracts were carried out in accordance with the general budget for the total cost of the work, calculated based on the projected construction costs of the project, but that the problem arose with the procurement of ready-mix concrete from Meco, since the overall contract estimated that slightly more than 300 m³ of concrete would be required; however, when the specific contract for that item was executed, only 163 m³ were contracted due to an error.

He asserts that, despite the error, the DIEE subsequently authorized the purchase of the missing material through a change order that allowed the contract to be expanded and the material purchased; he further stated that the 86.26% increase had no impact whatsoever on the project because everything that had to be built was constructed within the proposed budget. He argues that there could therefore have been no irregular contracting, because the Administration suffered no actual harm, the purpose of the procurement was not jeopardized, and the public interest was served because the entire project was completed on time and to the quality contemplated in the budget. He maintains that the 86.26% increase in the concrete contract did not affect the overall budget or the general activities in any way because the initial estimate had already contemplated more than 300 m³, and the problem occurred during the procurement process.

He alleges that it was necessary to issue the change order because the shortage was discovered when the concrete was being poured; therefore, in order to protect the public interest and complete the contracted building on time, the work could not be halted to process an expansion or a separate contract so that the missing concrete could be poured three or four months later, once authorization had been issued by the Office of the Comptroller General. According to his account, it was not known at the time that it was necessary to refer the matter to the Office of the Comptroller General, and he contended that providing that information was among the DIEE’s duties in its role as the Board’s technical, legal, and engineering advisor. He complains that the DIEE said nothing and merely authorized the procurement of the missing concrete through the change order. He argues that the regulations must be interpreted in light of the public interest and that, in this case, this meant completing the project on time, within budget, and ensuring that it fulfilled the purpose for which it was built.

He states that, under the Regulations to the Administrative Procurement Law, boards may use the competitive direct contracting procedure for the construction and maintenance of infrastructure, and that there is a reason for this: public bidding is very slow, whereas educational infrastructure needs cannot wait. Accordingly, the regulatory provision states that the Ministry of Public Education and the Ministry of Public Works and Transportation shall adopt the control measures necessary to ensure the effective and efficient administration of public funds, as well as the means of obtaining legal and technical advice both during the preparation of the bidding specifications and during bid evaluation and contract performance. He contends that this is the support function performed by the DIEE, which, in practice, is the entity that directs the project; consequently, if the DIEE’s wishes are not followed, it does not approve the budgets, as the Board members can confirm, which is why it had been proposed that testimony be taken from the former president of the Board.

He maintains that the DIEE authorized the change order to procure additional concrete and that, without that order, the change could not have been made; however, according to his account, the DIEE said nothing and then, some time later, claimed that his professional fees could not be paid because he had entered into an irregular contract. He complains that the DIEE failed to inform him beforehand of the procedure that he is accused of having omitted, particularly given that its role is to provide legal advice. He claims that, as a result, the State has been unjustly enriched by obtaining a quality product at a price lower than originally projected, within the established time frame, and without any misuse of public funds, while failing to pay the final installment for the administration services performed.

VI.Arguments of the State. The respondent entity states that, from its perspective, there is a very evident lack of standing to be sued (falta de legitimación pasiva) with respect to the State, because Article 36 of the Código de Educación establishes that the boards of education have full legal personality (personalidad jurídica) to enter into contracts and appear before the courts of justice. Furthermore, Article 43 of the Ley Fundamental de Educación provides that administrative boards have full legal capacity (personería jurídica) to acquire rights and undertake obligations; and it was precisely within the framework of that autonomous contracting authority that the Board entered into that agreement for the construction of educational infrastructure with the board of the Municipalidad de Santo Domingo de Heredia. It states that the decision was made to hire the services of Esteban Villalobos Chaves to carry out the work.

It explains that, in this case, the Dirección de Infraestructura provides technical advice to the Board, not to the contractor, for the performance of the infrastructure work; accordingly, it considers it evident that the State had no involvement whatsoever in the contractual relationship between the Board and the plaintiff. As to the merits of the matter, private tender (licitación privada) LNSD-01-2016 of the Junta Administrativa del Liceo Nuevo de Santo Domingo de Heredia, for the construction of a two-story building for the International Baccalaureate program, a gymnasium ramp, refurbishment of the gymnasium restroom, septic tanks, an open gutter with grating, and an energy-dissipation channel, amounted to 570.134.556,80 colones. The available amount was 685.505.434,59 colones and, as project administrator, the plaintiff was responsible for ensuring that the work was performed in the manner most technically and economically advantageous to the interests of the Board, but he made contractual modifications that substantially expanded the procurement of materials without any unforeseeable circumstances (circunstancias imprevisibles).

It states that, for that reason, the DIEE engineers did not endorse payment of the final installment of his professional fees, because the plaintiff was responsible for planning and designing the project; he was the one who determined the construction process. It argues that, upon review of the Board’s account statement, the plaintiff was paid the partial payments to which he was entitled; consequently, he cannot now claim additional amounts related to the irregularities committed. It states that the legislation governing administrative procurement (contratación administrativa) allows administrative contracts (contratos administrativos) to be modified unilaterally, but establishes certain requirements for such modifications to be permissible. Article 12 of Ley de Contratación Administrativa 7494 specifically provided that the Administration may modify, reduce, or increase the subject matter of the procurement by up to 50% when unforeseeable circumstances arise.

It states that there are two requirements: first, that the modification not exceed 50%, and second, that unforeseeable circumstances exist; both requirements must be met simultaneously. Article 208 of Reglamento la Ley de Contratación Administrativa, for its part, reiterates those requirements concerning the 50% threshold and unforeseeability and further states that, if either or both requirements are not met, authorization must be requested from the Contraloría General de la República, which is required to rule on the request within 10 days; in other words, it was not an indefinite period that could not reasonably be awaited. It further states that Article 218 of Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa provides that the contractor is responsible for ensuring that the procurement procedure is governed by the administrative procurement rules. It explains that, under that provision, a contract is irregular when the previously established procedures are not followed and that, when an irregular contract (contrato irregular) is entered into, 10% of the professional fees of the party responsible for that irregular contracting must be withheld.

It adds that Article 51 of Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito de los funcionarios públicos makes the payment of irregular contracts a criminal offense. It explains that, in this case, the plaintiff served as project administrator, was the engineer responsible for the work, and was responsible for all processing related to the infrastructure work at the school in Santo Domingo de Heredia—not only for the construction component, but also for the legal component and compliance with the established procedures. It states that the plaintiff was obligated to advise the Board and monitor the procurement, as provided in Article 20 of Ley de la Contratación Administrativa, which states that contractors are required to comply fully with what was offered in their proposal and in any formally documented statement additionally submitted during the proceeding or upon formalization of the contract.

In this case, it states that there was a breach of contract (incumplimiento contractual), which is very clear: the plaintiff acknowledges that contracting took place for an amount more than 50% greater than originally agreed, and authorization was not requested from the Contraloría General de la República; it is therefore evident that there was both a breach of contract and an irregular contract. It further states that the unforeseeability of the increases in several line items, not only ready-mixed concrete, was not established. It argues that, for that increase to have been permissible, unforeseeability had to be established, and it was not. On the contrary, the plaintiff was responsible for preparing the plans and conducting all technical tests at the site for construction of the work; consequently, he cannot later allege unforeseeability as grounds for purchasing an exceptional quantity of ready-mixed concrete and also increasing the other procurements without establishing unforeseeability and without requesting authorization from the Contraloría General de la República.

It explains that the Dirección de Infraestructura y Equipamiento Educativo is a body of the Ministerio de Educación Pública that advises the Board. If any liability arises from that contract, it cannot be attributed to the State, because the State is not a party. It states that, regarding the authorization allegedly granted by the Dirección de Infraestructura for the change orders, the record does not establish that such authorization existed; however, even if the DIEE had given its approval, the plaintiff was the technical professional responsible for the work. It asserts that he cannot attempt to shift that responsibility to another body when, pursuant to the contract and the rules governing it, the plaintiff was responsible for reviewing that procurement and verifying compliance with the procedures. It adds that the obligation to verify the procedures is described in Article 21 of Ley de Contratación Administrativa, which clearly states that the contractor is responsible for verifying the correctness of the administrative procurement procedure and contractual performance (ejecución contractual).

It argues that the decision to expand various line items under the procurement was a specific decision by the contracting parties, that the State had no direct involvement, and that the Dirección de Infraestructura merely refrained from endorsing the final payment for the amount claimed in these proceedings. It maintains that the contracting parties were the ones entitled to decide whether that payment would be made and that, accordingly, the Dirección de Infraestructura acted in accordance with the law. Regarding the monetary claims, the plaintiff seeks compensation for pecuniary damage (daño material) that, in the State’s view, lacks causation, because pecuniary damage cannot be claimed for conduct brought about by the plaintiff. An award for subjective non-pecuniary harm (daño moral subjetivo) is likewise improper: first, because it has not been established; and second, because compensable non-pecuniary harm (daño moral indemnizable) is harm that is wrongful and that the party is under no obligation to bear.

It states that no non-pecuniary harm has been established, but that, if any exists, it resulted from the plaintiff’s own conduct. It states that, according to the plaintiff, all the rules governing the administrative procurement legal framework may be disregarded when educational infrastructure is involved; however, the fact is that an exception exists in Article 145 of Reglamento de la Contratación Administrativa. It argues that this provision exempts only tender procedures, while in all other respects the plaintiff remains subject to the legal framework governing administrative procurement, and it cannot be understood that, merely because educational infrastructure is involved, the parties may disregard the legal system. It explains that the Board suffered actual loss as a result of these modifications to the percentage of the contracted amount; purchasing ready-mixed concrete is plainly not the same as mixing concrete at the worksite, and in this case a much higher percentage of ready-mixed concrete was used than should have been, to the detriment of the project and the Board, because the difference could have constituted savings.

It states that the plaintiff cannot benefit from the increases by charging additional amounts; nor can he seek compensation for alleged harm based on his own breach of professional duties, thereby receiving compensation contra legem; consequently, there was no improper withholding of his professional fees. It states that the project’s actual cost was ultimately 540.129.954.27 colones; therefore, the plaintiff’s professional fees must be adjusted to 64.815.594,51 colones rather than the amount initially contemplated. As a corollary to the foregoing, the State’s counsel considers that the State lacks standing to be sued in these proceedings because it is not a contracting party, which also gives rise to a lack of substantive entitlement (falta de derecho). It requests that the complaint be dismissed in its entirety, with costs borne by the plaintiff.

VII.Arguments of the Junta de Educación de Liceo Santo Domingo. Counsel for the Junta Administrativa del Liceo de Santo Domingo de Heredia stated that, because it is one of the most centrally located secondary schools in the area, where the needs of a student population of more than 1000 students must be met, it became necessary to improve the infrastructure. Counsel states that the Junta Administrativa has standing (legitimación) to hire construction experts and that the respective contracts were therefore executed, clearly specifying the obligations of each party; moreover, the Junta Administrativa cannot disregard the provisions and criteria issued by the Dirección de Infraestructura y Equipamiento. That directorate is an advisory body, and its determinations are binding with respect to how the monies—which are public funds under its administration and oversight—are disbursed. Therefore, the Junta Administrativa cannot be held responsible for payments to the plaintiff, because those payments depend on the provisions issued by the Dirección de Infraestructura y Equipamiento.

Counsel argued that the contracted work did not conform 100% to what had been agreed and that the rules of the Reglamento de Contratación Administrativa apply because a series of unilateral changes were made that affected the work and its cost and caused harm to the infrastructure of Liceo de Santo Domingo de Heredia, as evidenced by the condition of the infrastructure. Photographs were submitted showing damage to the walls, cracking, and certain other conditions that counsel believes demonstrate that the unilateral change did affect the institution. The plaintiff violated Article 208 of the Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa by failing to comply with the amounts allocated for purchasing materials; the “cost” factor was not properly estimated in the project. Consequently, the three change orders were the plaintiff’s sole responsibility as project manager. The plaintiff possesses technical expertise and knows the difference in quality and quantity between 166,08 cubic meters of concrete and 313.77 cubic meters of concrete.

He also knows the impact that difference would have on the work. He was responsible for managing the project and the financial resources, ensuring that everything was performed in accordance with the construction plans and technical specifications, and ensuring compliance with the legal system. Finally, no professional fees (honorarios) have been withheld from him; in the eighteenth allegation of the complaint, he stated: “The total amount of my professional fees for this project is exactly 68.416.146,8 colones, corresponding to the 12% established in Article 3 of the current decree governing engineers’ fees, which have been paid regularly and promptly.” Counsel states that the plaintiff’s professional liability is described in Articles 7 and 17, subsections f) and g), of the Reglamento para la contratación de Servicios de consultoría en Ingeniería y Arquitectura and Article 4, subsection e), of the Arancel de Servicios Profesionales de Consultoría para Edificaciones.

Counsel argues that the Junta did not harm the plaintiff; on the contrary, it was he who engaged in irregular contracting (contratación irregular) by failing to comply with the terms of the contract. Counsel asserts that the contractual modifications (modificaciones contractuales) were subject to the provisions of Sections 12 of the Ley de la Contratación Administrativa and 208 and 218 of the Reglamento a esa Ley. The Administration could unilaterally modify the subject matter of a contract without exceeding 50% of the original contract amount, including adjustments or revisions. Otherwise, authorization from the comptroller body (órgano contralor) was required. These defects, which are readily ascertainable from the omission of that procedure, constitute irregular contracting; consequently, no payment may be recognized in favor of the interested party. The amount of the work was 570.134.556.80 colones, and the plaintiff’s duty was to deliver the work in the agreed form, kind, and quantity.

The plaintiff’s contractual modifications, made without prior authorization or technical analysis, altered what had been authorized; accordingly, they are presumed not to serve the public interest, and the plaintiff did not demonstrate that the cement used in a different quantity met the tender specifications (requisitos cartelarios). To demonstrate that the installed cement offered the Administration an advantage in price and quality, he never submitted a technical data sheet for the change; instead, he merely accepted a quantity of concrete different from that contracted for and also failed to comply with the technical specifications required in the tender documents (cartel) regarding strength, producing values below the lower limit required in the tender documents. This calls into question the quality of the concrete, which failed to conform to the design in its physical, chemical, and mechanical characteristics intended to prevent cracks and fractures.

Counsel states that the Junta agrees with the State regarding the application of the irregular-contract doctrine (teoría del contrato irregular), because the percentage permitted by the applicable rules was exceeded. In official letter DIEE-DEC-1827-2017, appearing at images 64 through 68 of the expediente, through which DIEE ordered the rejection of the professional fees corresponding to the final installment of the payment contracted with the plaintiff, and which was addressed to the Junta Administrativa del Liceo de Santo Domingo de Heredia, it was established that the Junta could not make a payment rejected by the Directorate. Given the liability that would arise from making an improper payment with public funds, the Junta Administrativa must abide by the ministerial authority’s determination rejecting that payment after finding that contractual modifications had been made in breach of the contract.

Nor can unforeseen circumstances in the construction process be invoked with respect to an amount exceeding 26 million colones, which resulted in a disproportionate increase in the cost of the work to the detriment of the Junta Administrativa; no one may rely on their own error and breaches to obtain compensation. From the standpoint of counsel for the Junta Administrativa del Liceo de Santo Domingo, the Junta cannot act contrary to the legal system, and these are consequences arising from the modifications made to use materials that had not been specifically contracted for. Counsel adds that the contracts executed with the various contractors involved in the work contained clauses addressing discrepancies, and these were clearly set forth in the different contracts. For example, image 45 shows Clause Eleven of the construction contract, which provides that the contractors have an inescapable obligation to comply strictly with the requirements of the tender documents, construction plans, technical specifications, and contractual documents; consequently, failure to comply with any contractual clause or with the requirements and technical specifications entitles the Junta to enforce the performance bond (garantía de buen cumplimiento) and suspend the construction contract, without prejudice to pursuing judicial relief to recover compensation for the loss and damage caused.

Counsel asserts that this clause appears in each of the contracts that were executed, all of which were under the supervision of the plaintiff, who advised and guided the Junta. Accordingly, these procedures for handling discrepancies in situations such as that involving the ready-mixed concrete contract were not implemented. Counsel clarifies that the members of the Junta Administrativa are local residents and community volunteers elected by the corresponding Concejo Municipal; they place their complete trust in the professional hired for the work to monitor these matters. In this situation, however, there were clear discrepancies, and the members of that Junta received no support. The Junta currently has a different membership from the one in place when this contract was executed, but the former membership acted in accordance with the applicable provisions, the law, and the functions assigned by our legal system.

Counsel requests that the complaint filed against and extended to the Junta Administrativa del Liceo de Santo Domingo de Heredia be dismissed in its entirety, that the asserted defenses (excepciones) be sustained, and that costs be assessed against the plaintiff.

VIII.Merits of the case (Fondo del asunto): The presumption of validity of an administrative act (presunción de legitimidad del acto administrativo). It is necessary to establish that, pursuant to section 176 of the LGAP, every administrative act (acto administrativo) enjoys a presumption of validity and enforceability (presunción de legitimidad y ejecutoriedad) unless and until it is annulled or stayed by a competent authority, a presumption that does not apply to acts affected by absolute nullity (nulidad absoluta), pursuant to section 169 ejusdem. That presumption means that the act produces valid and binding legal effects and, accordingly, its content is fully enforceable against the addressee. In that regard, the party subject to administrative action (administrado) is entitled to challenge in administrative proceedings (sede administrativa) conduct that adversely affects that party’s legal sphere or, in light of section 49 of the Political Constitution (constitución política), to request in these administrative-litigation proceedings (sede contencioso administrativa) a review of the validity of such formal conduct, as well as of material conduct that threatens or infringes that party’s legal position (situación jurídica).

Therefore, if the claimant does not challenge in court the act that denied his claim in administrative proceedings, that act remains valid and effective and is intended to produce its legal and material effects. Along those lines, it should be emphasized that, pursuant to sections 36 and 58 of the CPCA, the claimant bears the burden of asserting claims (pretensiones) seeking a declaration of invalidity (declaratoria de invalidez) of public conduct that denies, extinguishes, or modifies his rights or interests, as well as any monetary claims (reclamaciones de orden patrimonial) that may arise from the content of those acts. Within the framework of the legal relationships arising from administrative (public) procurement (contratación administrativa (pública)), Article 3 of then-effective Law No. 7494 established that the invalidity regime (régimen de invalidez) governing acts adopted in procurement matters was the invalidity regime of the LGAP.

This is determinative not only at the pre-contractual stage and the contractual stage proper, but also during the contract-performance phase (fase de ejecución contractual). During the latter, the parties’ conduct must be directed toward ensuring the proper and ordinary completion of the legal relationship and the corresponding satisfaction of the public interest that justifies the procurement itself. Nevertheless, during that phase it is common for the contractor to submit applications to obtain the agreed compensation as the contract progresses, as occurs—for reference only—with requests for price adjustments (reajuste de precios), disbursements of partial payments (giros de pagos parciales), and provisional or final acceptance (recepciones provisionales o definitivas) of works or services, among others. When, however, an application submitted to the contracting Administration (Administración contratante) has been formally addressed through an administrative act imposing a particular outcome whose content is adverse, in whole or in part, to the contractor, the addressee must pursue the available administrative or judicial remedies (vías de reclamación administrativa o judicial) against that decision as an indispensable prerequisite for establishing the merits of the contractor’s monetary claims.

Indeed, when a monetary claim connected with contract performance has been reviewed and denied by the Administration, judicial recognition of those monetary items logically depends on that formal conduct being expressly challenged. It should be noted that this does not constitute a variation of the mandatory exhaustion requirement (agotamiento preceptivo) during the contract-performance stage, but rather follows from the necessary logical relationship between recognition of a legal position and an expression of administrative intent that has determined that position to be unfounded. In other words, examination in these proceedings of the merits of such monetary claims depends on the preliminary review of the conduct that ordered the claim’s denial because, in such cases, the matter does not concern a declaration of a particular legal position, but rather judicial review of the legality (control de legalidad) of previously adopted acts.

Thus, only after establishing the invalidity of the denial act (acto denegatorio) would it be possible to determine the merits of the monetary items claimed. Accordingly, that judicial challenge is the claimant’s exclusive burden; this Court may not, on its own motion, assess conduct that has not been expressly challenged, much less declare on its own motion the nullity of acts not expressly contested by the interested party. This follows from the principle of procedural congruence (congruencia procesal) imposed by section 119 of the CPCA. Consequently, if the act is not challenged in court, it is not possible to declare that it is substantively inconsistent with the legal system, nor is it possible to award items that logically require a prior declaration that the conduct is invalid. Otherwise, the Court would be assessing previously denied claims without the necessary consideration of that formal conduct.

Put more simply, in such cases, consideration of the damages claim (reclamo indemnizatorio) requires proof that the act rejecting those items is invalid and, once that has been established, an assessment of the merits of the relief sought. The opposite would entail substituting for the Administration instead of reviewing its functioning—or dysfunction. In this case, examination of the record shows that, by official letter DIEE-DEC-1827-2017 of 23 de octubre de 2017, engineer Bagnarello Quesada, a DIEE official and inspector of the works (fiscalizador de la obra) at Liceo Santo Domingo, with the approval of engineer William Sáenz Campos, informed the president of the Junta Administrativa that payment of the claimant’s professional fees arising from direct procurement procedure (contratación directa) 01-2015 was unwarranted because he had made extraordinary payments that lacked any basis or justification in the contracts entered into with the suppliers.

In that administrative act, he detailed the procurement of additional products as follows: Ferretería y Materiales RUGAMA S.A. had an increase of 6,85%; Constructora MECO an increase of 86,26%; Almacén Mauro S.A. an increase of 19.31%. He warned that those amounts had been paid in error and that the Junta should therefore request that the suppliers return the undue profits. He stated that the claimant had engaged in irregular procurement (contrato irregular) by failing to verify that the contract expansions (ampliaciones a los contratos) complied with Article 208 of the Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa. In response, in a written submission filed on 30 de octubre de 2017 at the offices of the Dirección de Infraestructura y Equipamiento Educativo and addressed to engineer Marco Bagnarello Quesada, Execution and Control Inspector, the claimant sought the annulment of official letter DIEE-DEC-1827-2017 referred to utr supra.

He based his arguments on Article 4 of the amendment to the Reglamento sobre refrendo de las contrataciones de la Administración Pública (provision R-DC-114-2016), under which contractual amendments (modificaciones contractuales) arising after an endorsement procedure (trámite de refrendo) before the Contraloría General de la República would be subject only to internal endorsement (refrendo interno) and which does not modify the provisions of Article 208 of the RLCA. He asserted that the Contraloría’s prior authorization does not constitute an endorsement because the Contraloría verifies ex post facto that the procurement complies with the legal system through a legality analysis, but does not assess expediency and appropriateness, which are the responsibility of the Administration that initiated the bidding procedure (concurso). He also contended that, under Article 4 of provision R-DC-114-2016, the Administration is responsible for verifying that amendments arising after an endorsement procedure, and subject only to internal endorsement, comply with Article 208 of the RLCA.

He further alleged that the contract expansions he had authorized were motivated by fulfillment of the public interest. However, that application for relief was rejected by the Departamento de Ejecución y Control of the Dirección de Infraestructura y Equipamiento Educativo through official letter DIEE-DEC-1933-2017 of 8 de noviembre de 2017, signed by engineer Bagnarello Quesada, the works inspector, and engineer William Sáenz Campos, also an official of the Departamento de Ejecución y Control of the DIEE. They based their decision on the fact that the claimant had engaged in irregular procurement and that, acting on his advice, the Junta Administrativa del Liceo de Santo Domingo arranged an expansion of the contract with Constructora MECO by at least 50% without approval from the Contraloría General de la República. Nor was that expansion supported by circumstances that had been unforeseeable when the procurement procedure began.

Citing an official letter from the Contraloría, they further advised him that, in administrative procurement matters, every payment requires prior verification that the contracted good or service possesses the characteristics established in the relevant contract. It was precisely because of the Dirección de Infraestructura y Equipamiento Educativo’s decision not to endorse payment of the fourth and final installment of the claimant’s fees that the Junta Administrativa refrained from paying him. This account demonstrates the existence of formal conduct that provided the basis for the Junta Administrativa’s abstention and declared payment of those fees unwarranted for the reasons already described, which were associated with alleged irregular procurements resulting from payments not supported by strict compliance with the supplier contracts. Accordingly, as noted, to determine whether payment of those fees was warranted under the contractual regime binding the parties, the claimant was required to establish the invalidity of the administrative conduct setting forth the reasons for denying his request.

However, as stated, in this action he has not expressly and unequivocally asserted any claim for annulment (pretensión anulatoria) against that conduct, and this Court cannot infer that such relief has been requested. Although his arguments raise certain objections, he does not specifically request review of the validity of those acts, nor does he set forth, with the required force and technical precision, factual and/or legal grounds demonstrating any potential defect in those decisions. In this action, the claimant should have challenged the decision not to endorse his payment and requested that this Court review the validity of that administrative act issued by the Dirección de Infraestructura y Equipamiento Educativo, which was, in turn, binding upon the Junta Administrativa del Liceo Santo Domingo. In judicial proceedings, the invalidity of the administrative conduct must first be determined before it may be decided whether, in light of the evidence entered into the record and the applicable contractual legal regime, payment of those emoluments would be lawful.

However, because the claimant did not challenge in these proceedings the act issued by the Dirección de Infraestructura y Equipamiento Educativo, there is no unlawful basis supporting the monetary claim and its associated components. Because the unlawfulness of the administrative conduct cannot be established—an essential prerequisite for considering the claimant’s objections—this action must be dismissed.

IX.Regarding the defenses raised. The State’s counsel raised the defenses of lack of standing as a defendant (falta de legitimación pasiva) and failure to state a valid legal claim (falta de derecho). For its part, the Junta Administrativa del Liceo Santo Domingo de Heredia raised the defenses of lack of standing as a plaintiff (falta de legitimación activa) and lack of standing as a defendant, failure to state a valid legal claim, and payment (pago). Regarding the defense of lack of standing as a defendant raised by the State, its counsel argued that the State was not a party to the contract; however, the plaintiff brought the action against the State because officials of the DIEE of the Ministerio de Educación Pública, acting as technical advisers to the education boards, halted payment of his fees by withholding their approval. If the officials of the Dirección de Infraestructura y Equipamiento Educativo (DIEE) were responsible for supervising the work and approving the payments made, then they played an essential role in overseeing the performance of the contract, which requires recognition of the State’s necessary involvement in what occurred; consequently, this defense cannot prevail.

For its part, the Junta Administrativa del Liceo Santo Domingo raised the defenses of lack of standing as a plaintiff and lack of standing as a defendant, which must be dismissed because a contractual relationship did in fact exist between the plaintiff and the Junta Administrativa; therefore, they are necessarily the parties involved in the legal situation under review. The defenses of failure to state a valid legal claim are sustained because the administrative conduct (conducta administrativa) that led to the alleged nonpayment was not challenged in the complaint. Finally, the defense of payment raised by the Junta stems from an interpretation of the wording of an allegation in the complaint that is inconsistent with its context; it did not establish that it had paid the amount claimed by the plaintiff, and its counsel stated that the claimant was not paid because the DIEE had not given its approval. Conceptually, this defense is subsumed within the defense of failure to state a valid legal claim; consequently, no ruling is issued on it because doing so is unnecessary.

X.Regarding costs. Pursuant to section 193 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, procedural costs and attorneys’ fees (costas procesales y personales) constitute a burden imposed on the unsuccessful party merely by virtue of having lost. Relief from such an award is available only when, in the Court’s judgment, there was sufficient cause to litigate or when the judgment is rendered on the basis of evidence whose existence was unknown to the opposing party. In this case, this collegiate body finds no reason to apply the exceptions established by the provisions governing the matter and depart from the principle that costs are awarded against the unsuccessful party. Accordingly, the plaintiff is ordered to?pay the?procedural costs and attorneys’ fees incurred in this matter.

POR TANTO.

The defense of lack of standing as a defendant raised by the State is rejected. The defenses of lack of standing as a plaintiff and lack of standing as a defendant raised by the Junta Administrativa del Liceo Santo Domingo are rejected. The defenses of failure to state a valid legal claim raised by both defendants are sustained. No ruling is issued on the defense of payment because doing so is unnecessary. The complaint filed by ESTEBAN VILLALOBOS CHAVES against the ESTADO Y LA JUNTA ADMINISTRATIVA DEL LICEO DE SANTO DOMINGO DE HEREDIA is dismissed in its entirety. Both categories of costs shall be borne by the unsuccessful plaintiff, with the amount to be determined during the judgment-enforcement phase (ejecución de sentencia). On this issue, Judge Aguilar Méndez files a separate note. Vernor Perera León / José Roberto Garita Navarro/ Daniel Aguilar Méndez. *-*-*-*-*-*-*-* NOTE OF JUDGE AGUILAR MÉNDEZ. - Specifically regarding the award of costs, although there is unanimous agreement that costs must indeed be imposed on the unsuccessful party merely by virtue of having lost, I respectfully disagree with my colleagues as to whether this ruling should be for an unliquidated or liquidated amount (carácter abstracto o líquido).

Given the limited regulation of this issue in the various bodies of procedural law governing this subject, including formerly the Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa and currently the Código Procesal Contencioso Administrativo, the provisions of the Código Procesal Civil have been widely applied on a supplementary basis (supletoriedad), precisely as authorized by section 220 thereof and Articles 9 and 13 of the Ley General de la Administración Pública. Consequently, under the current wording of Article 62.1 of the Código Procesal Civil (Ley N° 9342), the Court has an inescapable duty to establish in the judgment “…at once the exact amount of the sums awarded, their adjustments through the date of judgment, including interest and costs…” (Emphasis not in the original). Accordingly, because there is no administrative provision to the contrary, the proper course would be to include in the costs section of this judgment the determination of these latter amounts, as required by the legal system, rather than reserve a ruling on them for the judgment-enforcement phase. - Daniel Aguilar Méndez, Judge. - ???????????????

VERNOR PERERA LEÓN, DECIDING JUDGE DANIEL AGUILAR MENDEZ, DECIDING JUDGE JOSE ROBERTO GARITA NAVARRO, DECIDING JUDGE Goicoechea, Calle Blancos, 50 meters west of BNCR, across from Café Dorado. Telephone numbers: 2545-0107 or 2545-0099. Ext. 01-2707 or 01-2599. Fax: 2241-5664 or 2545-0006. Email: [email protected]

Revisión del Documento ????????????????

CONOCIMIENTO ACTOR/A:

ESTEBAN ALONSO VILLALOBOS CHAVES DEMANDADO/A:

EL ESTADO Y OTRO.

N° 2025006229 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL, SAN JOSÉ, GOICOECHEA, a las doce horas con veintinueve minutos del veinticuatro de junio del dos mil veinticinco.- Proceso de conocimiento establecido por Esteban Villalobos Chaves, mayor, casado ingeniero civil, vecino de Barva de Heredia, cédula de identidad 0110660064 en su condición de administrador de la primera etapa del proyecto denominado "Construcción de edificio de dos plantas para bachillerato internacional y otras obras complementarias" en el Liceo Nuevo de Santo Domingo de Heredia; contra El Estado, representado por la procuradora Andrea Calderón Gassmann, mayor, casada, abogada, vecina de Heredia, cédula de identidad número 108280263, Procuradora B, Carné N° 7301, según Acuerdo del Ministerio de Justicia y Gracia N° 011-MJG, del 8 de febrero de 2010, y el procurador de Hacienda, MSc. Julio César Mesén Montoya, mayor, casado, abogado, vecino de San José, cédula de identidad número 106900182, carné N° 5594, según acuerdo del Ministerio de Justicia y Gracia n.° 32, del 11 de marzo del 2005, publicado en el Diario Oficial La Gaceta n.° 88 del 9 de mayo del 2005.

Por haber prosperado una defensa de litis consorcio pasiva necesaria, también se dirige esta acción contra la Junta Administrativa del Liceo Santo Domingo de Heredia, cédula jurídica 1008099062, representada por su presidente Jorge Luis Mora Soto, mayor, casado una vez, contador privado, vecino de San Pablo de Heredia, con cédula de identidad 0203150180; quien a su vez otorgó poder especial judicial a favor de las abogadas Laura Sagot Somarribas, mayor, casada una vez, vecina de Alajuela, portadora de la cédula de identidad 0108610889 y Francine Barboza Topping, mayor, soltera, vecina de Heredia, portadora de la cédula 0108650885.

RESULTANDO:

1. 1En fecha 30 de mayo del 2023, el accionante formula la demanda que ha dado origen al presente proceso para que, en lo medular, en sentencia se emita pronunciamiento sobre sus pretensiones, consistentes en el pago de 26.995.825,00 colones, que se desglosan en 13.995.824,79 colones, retenidos por funcionarios del Ministerio de Educación Pública, correspondes al 26% del total de sus honorarios, trece millones de colones por daño moral subjetivo y ambas costas del proceso (imágenes 15 y 81 del archivo digital que conforma este expediente judicial).
2. 2Conferido el traslado de ley, la procuradora Andrea Calderón Grassmann contestó negativamente la demanda, interpuso la defensa previa de falta de integración del litis consorcio pasivo necesario y opuso las excepciones de falta de derecho y falta de legitimación pasiva en lo que atañe al Estado (imagen 123 del archivo digital que conforma este expediente judicial).
3. 3Por resolución 1884-2019-T de 11 horas 10 minutos de 15 de octubre de 2019 fue acogida la defensa de falta de integración de la litis consorcio pasivo necesario y se ordenó integrar como parte a la Junta Administrativa del Liceo Santo Domingo de Heredia.
4. 4Conferido el traslado de ley, el presidente de la Junta Administrativa del Liceo de Santo Domingo de Heredia contestó negativamente la demanda, e interpuso las excepciones de pago, falta de legitimación activa, falta de legitimación pasiva y falta de derecho.
5. 5Por resolución de 14 horas 55 minutos de 8 de enero de 2025, el juez de trámite, otorgó audiencia por tres días a la contraparte con relación a la oposición formulada y para ofrecer contraprueba. Además, se señaló hora y fecha para la audiencia preliminar.
6. 6El 16 de enero de 2019 se celebró la audiencia preliminar establecida en el artículo 90 del Código Procesal Contencioso Administrativo, con la asistencia de todas las partes. En ese acto se fijaron las pretensiones y fue rechazada la prueba testimonial ofrecida; con lo cual, ese proceso se declaró de puro derecho.
7. 7En los procedimientos no se han observado nulidades que deban ser declaradas, y/o vicios que hayan de ser subsanados y la sentencia se emite dentro del plazo legal, previa deliberación correspondiente.

Redacta el juez Perera León; y

CONSIDERANDO

I.Hechos probados. De relevancia para la resolución del presente proceso, y dada la forma en que se resuelve, se tienen como hechos demostrados, los siguientes:

1. A lo interno de la Dirección de Infraestructura y Equipamiento Educativo (DIEE) del Ministerio de Educación Pública (MEP), el director Walter Muñoz Caravaca encargó al Ingeniero Carlos Argüello, funcionario de esa misma dirección, encargarse del proyecto de infraestructura en el Liceo Santo Domingo, para dar cumplimiento a la orden emitida por la Sala Constitucional de adecuar el gimnasio para cumplir con la Ley 7600, y además ajustarse a las exigencias del proyecto de bachillerato internacional (oficio DIEE-1546-2015 de 3 de may de 2015 visible en la página 55 del expediente administrativo físico aportado por el Estado).

2. El 11 de junio de 2015 se confeccionó el acta de apertura de ofertas para la contratación de servicios de consultoría para la Junta Administrativa del Liceo Santo Domingo (páginas 62 y 63 del expediente administrativo físico aportado por el Estado).

3. El 19 de octubre de 2015 el ingeniero Carlos Villalobos Argüello de la DIEE comunicó al jefe del Departamento de Investigación que fueron avalados los planos constructivos del Centro Educativo Liceo Santo Domingo (64 y 65 del expediente administrativo físico aportado por el Estado).

4. La Dirección de Infraestructura y Equipamiento Educativo (DIEE) del Ministerio de Educación Pública (MEP) informó a la Junta Administrativa del Liceo Santo Domingo, por oficio DIEE-0238-2016 de 27 de enero de 2016, suscrito por la directora Adriana Jiménez Ramírez, que se les depositará la suma de ¢641.401.377,00 para la construcción de seis aulas académicas, un laboratorio de biología, un salón multiuso, sala de investigación, oficina de coordinación, biblioteca, rampas, adecuación de baño del gimnasio, tanque séptico, obras complementarias y pago de servicios profesionales; con lo cual, la Junta debía confeccionar el presupuesto extraordinario contable y enviarlo a la DIEE dentro del plazo de 10 días (oficio DIEE 0238-2016 de 27 de enero de 2016, visible en página 83 del expediente administrativo físico aportado por el Estado).

5. La Junta Administrativa del Liceo de Santo Domingo de Heredia desarrolló el proceso de contratación directa 01-2015 de servicios profesionales para la realización de planos constructivos, especificaciones técnicas y presupuesto para el desarrollo de obras de infraestructura educativa consistente en un edificio de dos plantas para bachillerato internacional, la rampa del gimnasio, readecuación del baño del gimnasio, tanques sépticos, cuneta abierta con parrilla y canal disipador de energía (página 80 del Tomo I del expediente administrativo aportado por la Junda Administrativa e imagen 19 de este expediente judicial).

6. En el marco de la contratación directa 01-2015, el 8 de junio de 2015 la entonces presidenta de la Junta Administrativa del Liceo Santo Domingo comunicó al actor, a las direcciones de correo electrónico [email protected] y [email protected], una nota titulada: "INVITACIÓN CONTRATACIÓN DIRECTA DE SERVICIOS PROFESIONALES PARA LA REALIZACIÓN DE PLANOS CONSTRUCTIVOS, ESPECIFICACIONES TÉCNICAS Y PRESUPUESTO PARA EL DESARROLLO DE OBRAS DE INFRAESTRUCTURA". Le indicó que esa Junta requería la contratación de consultoría en: a) Diseño de Sitio, elaboración de planos constructivos y presupuesto por actividad constructiva o módulo. b) Asesoría a la Junta en la elaboración de estudios técnicos complementarios, en Licitación y Adjudicación, así como la dirección técnica de la obra. Le señaló que a partir de esa fecha estaría a su disposición el pliego de condiciones de la contratación, en las instalaciones del centro educativo y la oferta debía ser presentada en sobre cerrado (páginas 69 del Tomo I y 689 del Tomo II del expediente administrativo aportado por la Junda Administrativa).

7. Enterado del proceso de contratación directa por la invitación recibida, el actor presentó su oferta ante la Junta Administrativa del Liceo de Santo Domingo, el 11 de junio de 2015 en los siguientes términos: "manifiesto mi compromiso de fungir como profesional responsable ante el CFIA de las obras que su Junta someterá al respectivo proceso de contratación administrativa, bajo la modalidad de contratación para las obras de mantenimiento menor, mantenimiento mayor u obra nueva según corresponda (...) Con la presente nota me comprometo a: a) Desarrollar un levantamiento minucioso de todas las obras de mantenimiento requeridas?por la institución.?b) Elaborar los planos constructivos correspondientes (láminas de 60x90cm), ubicando las zonas a intervenir así como los detalles constructivos necesarios para definir a cabalidad el?objeto de contratación. c) Formular el presupuesto (por módulo, por actividades de cada módulo asi el listado general de materiales), para el desarrollo de las obras de requeridas, de acuerdo a lo indicado en la GUÍA PARA L APRESENTACIÓN DE PROYECTOS ANTE LA DIEE. d)?Asesorar a la JUNTA en el proceso de elaboración de estudios técnicos (levantamiento topográfico, estudio de suelos e infiltración, vialidad ambiental, etc.), contratación mano de obra y compra de materiales siguiendo estrictamente los parámetros indicados en los manuales de especificaciones técnicas para obras de mantenimiento menor,?mantenimiento mayor u obra nueva menor. e)?Efectuar el análisis técnico de las ofertas de mano de obra y compra de materiales, que presenten los participantes del presente concurso y emitir por escrito, el correspondiente dictamen de las calificaciones de dichas ofertas: lo anterior siguiendo las instrucciones indicadas en la Guía para la Presentación de Proyectos ante la DIEE. f) Plantear a La Junta el plan de compras de materiales que mejor convenga a los intereses del proyecto, según la Guía para la Presentación de Proyectos ante la DIEE. g) Gestionar ante le CFIA el trámite del respectivo contrato de consultoría (como profesional responsable y como director técnico de la obra) así como del cuaderno de bitácora.

En caso de que se requiera efectuar la contratación de un ingeniero eléctrico u otros, el(los) mismo(s) deberá(n) estar debidamente registrado(s) en el contrato de consultoría y presentar la documentación complementaria correspondiente. h) Dictar la orden de inicio de las obras en coordinación con el adjudicatario y velar por el adecuado desarrollo de las mismas sobre la base del cronograma de labores elaborado por el contratista. i) Visitar periódicamente el sitio de las obras por lo menos una vez a la semana para dirigir los trabajos y velar por que se realicen en estricto apego a las condiciones contractuales, los planos constructivos y las especificaciones técnicas, asi como a las sanas prácticas constructivas. j) Velar por el cumplimiento de los plazos de ejecución. k) Resolver consultas que el maestro de obras realice durante el desarrollo de los trabajos. l) Avalar en coordinación con La Junta, los pagos sobre avance de obra en conformidad con el correspondiente material puesto en sitio y la mano de obra efectivamente ejecutada. m) Examinar cuidadosamente el trazado, las excavaciones, el armado del refuerzo de acero, la calidad del concreto y otros aspectos claves de la construcción en los cuales los defectos puedan quedar ocultos o sean de difícil corrección.

La anterior verificación debera constar en el correspondiente cuaderno de bitácora de obra. n) Elaborar un informe técnico del proceso constructivo con los respectivos diagramas, anotaciones y registro fotográfico digital del proceso, el cual deberá ser presentado a La Junta y anexado al expediente de contratación a más tardar 5 dias hábiles después de la recepción definitiva de las obras. o) En caso de ser necesario y en cualquier fase del proceso de contratación, brindar toda la información necesaria a los supervisores del Departamento de Ejecución y Control de la DIEE, los cuales tendrán libre acceso al sitio donde se realizarán las obras. p) En general, debe cumplir con todos, los deberes que como Director Técnico y Profesional Responsable de la obra establece la Ley Orgánica y Reglamentos del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos de Costa Rica, Ley de Construcciones y demás normativa vigente". (ver páginas 33 y 34 del Tomo I del expediente administrativo de la Junta Administrativa demandada).

8. Por resolución de adjudicación de 21:00 horas de 11 de junio de 2015, la Junta Administrativa del Liceo de Santo Domingo de Heredia resolvió que por analizadas las ofertas presentadas para la contratación directa 01-2015, de servicios profesionales para la realización de planos constructivos, especificaciones técnicas y presupuesto para el desarrollo de obras de infraestructura, el actor (ingeniero Esteban Villalobos Chaves) cumple a satisfacción con los requisitos legales plasmados en el pliego de peticiones (página 80 del Tomo I del expediente administrativo aportado por la Junta Administrativa e imágenes 19 a 21 de este expediente judicial electrónico).

9. El ingeniero Carlos Villalobos Argüello, de la Unidad de Supervisores de la DIEE, dirigió al licenciado Irving Mathews Soto, jefe del Departamento de Contrataciones, también de la DIEE, el oficio DIEE-SUP-0610-2016 de 16 de agosto de 2016, para brindarle la información relativa al proceso de construcción de infraestructura educativa en el Liceo Santo Domingo, en los siguientes términos: "Asunto: Traslado de documentos del LICEO SANTO DOMINGO, CÓDIGO: 4090 Descripción de la obra complementaria: EDIFICIO DOS PLANTAS PARA BACHILLERATO INTERNACIONAL, RAMPA DEL GIMNASIO, READECUACIÓN EN BAÑO DEL GIMNASIO, TANQUES SEPTICOS, CUNETA ABIERTA CON PARRILLA Y CANAL DISIPADOR DE ENERGIA ?Monto de las obras: ¢570.134.556,80 Monto disponible: ¢685.505.434,59 ?Ubicada en: Provincia: HEREDIA Cantón: SANTO DOMINGO Distrito: SAN VICENTE Le traslado el expediente de contratación, de la Junta de Educación del centro educativo LICEO SANTO DOMINGO, con los folios que corresponden a la documentación requerida para fin de dar continuidad al presente trámite, según proceso de contratación abreviado para OBRA NUEVA MENOR.

Se ha solicitado a la Junta Administrativa contratar los servicios de ingeniería y arquitectura para la fase de ejecución de Administración de proyectos, entendiéndose por administración de proyectos los servicios que incluyen, adicionalmente a la dirección técnica, la responsabilidad en el manejo de los recursos financieros, con sistemas adecuados de control que garanticen a la Junta un desarrollo normal, técnico y económico, del proceso de construcción. El administrador se compromete a escoger y suministrar, por cuenta de la Junta: el personal idóneo, los materiales y equipos especificados y, en general, todo lo necesario para que la obra se realice técnica y económicamente de la manera más favorable para los intereses de la Junta. La administración de la obra es un servicio profesional mediante el cual el profesional es el representante por excelencia, de los intereses de la Junta. El administrador tiene bajo su responsabilidad que la obra se realice de conformidad con los planos de construcción, las especificaciones técnicas y los reglamentos, mediante el servicio de inspección.

En ampliación de lo anterior, la administración contempla la inspección que consiste en el control periódico del proceso de construcción de la obra en todos sus aspectos técnicos (...) Los planos constructivos, presupuestados, especificaciones técnicas, establecimiento de los plazos de ejecución y plazo de contratación, han sido revisados y cumplen de manera satisfactoria con los requerimientos técnicos estipulados en las guías y manuales de la DIEE, así como el código Urbano y demás normativa vigente en el ámbito de la construcción. El profesional responsable, contratado por la Junta, de la administración del proyecto que ahora se trasladan, es el ING. ESTEBAN VILLALOBOS CHAVES, carné IC-11892. Es importante indicar que este proyecto contará con la fiscalización por parte del DIEE por el profesional que se designe. Se advierte a la Junta, que no podrá iniciar el Proceso de Contratación Directa, hasta tanto la Dirección de la DIEE gire la correspondiente Autorización" (imágenes 33 y 34 del expediente administrativo aportado por el Estado en un CD).

10. El 7 de octubre de 2015 el actor entregó ante la DIEE los planos constructivos de la primera etapa del proyecto de remodelación de las instalaciones del Liceo Santo Domingo para su aprobación por parte de esa oficina (ver oficio 004-2015 con el sello de recibido de la DIEE en páginas 64 y 65 del expediente administrativo físico aportado por el Estado).

11. El 19 de octubre de 2015 los planos entregados por el actor fueron avalados por el ingeniero Carlos Villalobos Argüello, funcionario de la DIEE, por medio del oficio DIEE-SD-0226-2015, dirigido al Jefe del Departamento de Investigación, a quien comunicó el aval (ver ese oficio en página 65 del expediente administrativo físico aportado por el Estado).

12. Por oficio DIEE-A-171-2016 de 7 de octubre de 2016, el ingeniero Walter Muñoz Caravaca, Director de Infraestructura y Equipamiento Educativo autorizó la contratación directa concursada para la compra de materiales y contratación de mano de obra complementaria en el Liceo Santo Domingo, bajo la modalidad de procedimiento para obra nueva menor. Las obras debían realizarse de conformidad con los planos constructivos y especificaciones técnicas realizadas por el ingeniero Villalobos Chaves, encargado de la asesoría técnica durante todo el proceso constructivo hasta la recepción final de las obras (oficios DIEE-SUP-0610-2016 de 16 de agosto de 2016 y DIEE-A-171-2016 de 7 de octubre de 2016, visibles en la página 118 del expediente administrativo físico aportado por el Estado y en las páginas 33 y 35 del expediente administrativo aportado por el Estado en CD).

13. El 7 de diciembre de 2016, para proceder con las obras de construcción, la Junta Administrativa del Liceo Santo Domingo adjudicó cuatro nuevas contrataciones contenidas en los carteles números LNSD-01-2016, LNSD-02-2016, LNSD-03-2016 y LNSD-04-2016, de la siguiente manera: El LNSD-01-2016, relativo a la contratación de mano de obra, fue adjudicado a la Constructora EMSA; el LNSD-02-2016, relativo a la contratación de materiales de depósito y ferretería, se adjudicó a Ferretería y Materiales RUGAMA; el LNSD-03-2016, se adjudicó a Almacén Mauro S.A. como proveedor de materiales eléctricos; y el LNSD-04-2016, se adjudicó a Constructora MECO como proveedor de materiales premezclados (hecho no controvertido y ver además páginas 493 a 503 del tomo II del expediente administrativo de la Junta Administrativa del Liceo Santo Domingo e imágenes 22 a 56 de este expediente judicial electrónico).

14. Con fecha 21 de febrero de 2017, fue firmado, en un formulario del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, el contrato de servicios profesionales de consultoría en Ingeniería y Arquitectura, entre la señora Norma Zamora de la Junta Administrativa del Liceo Santo Domingo de Heredia y el actor, quien para ese acto jurídico compareció como representante de "Inversiones Kresco S.A.", en ese documento, las partes contrataron que el actor (Esteban A. Villalobos Chaves) realizará la administración de la construcción de edificios para la educación pública, en San Vicente de Santo Domingo de Heredia (documento aportado por el actor con la demanda, visible en página 57 de este expediente judicial electrónico).

15. Por factura 149 de 29 de junio de 2017, el actor cobró a la Junta Administrativa del Liceo Santo Domingo las suma de 21.966.123,56 colones por concepto de tercer tracto de sus honorarios, pago que fue avalado por el ingeniero Marco Bagnarello Quesada fiscalizador de la obra en el Departamento de Ejecución y Control (DEC) de la DIEE mediante el oficio DIEE-DEC-1203-2017 de 27 de julio de 2017 (páginas 526 y 627 del Tomo II del expediente administrativo aportado por la Junta Administrativa del Liceo Santo Domingo y páginas 182 a 185 del expediente administrativo aportado en CD por el Estado).

16. El 8 de agosto de 2017, las instalaciones ya construidas fueron entregadas, y recibidas a plena satisfacción por parte de la señora Norma Zamora Bolaños, la entonces presidenta de la Junta Administrativa del Liceo Santo Domingo de Heredia; en los siguientes términos: "La Institución Liceo Nuevo Santo Domingo de Heredia código 4090 ubicado en Santo Domingo, Heredia cedula jurídica 3-008-099062 hace recepción definitiva del proceso de contratación y ejecución de las siguientes obras. (La realización de las obras complementarias: edificios de dos plantas para Bachillerato internacional, rampa del gimnasio, readecuación del baño del gimnasio, tanques sépticos, cuneta abierta con parrilla y canal disipador de energía, bajo la modalidad de procedimiento para obra menor. Costo total de las obra 570.134.556.80 los cuales estuvieron a cargo del profesional Ingeniero Esteban Villalobos chaves con número de carnet ante el CFIA IC-11892.

Fecha de recepción Final 8/8/2017. Se hace recepción de obra final el 8 de agosto de 2017 en presencia de la Junta Administrativa Liceo Nuevo Santo Domingo de Heredia, Director, administrador de la obra y los interesados a la misma contratación. Queda en firme la recepción definitiva del proceso de contratación y ejecución de las obras descritas. Presidente Norma Zamora Bolaños. Ceduia 4-01030-875 Firma... Vicepresidente Neftalí Rojas Vargas Cedula 2-0424-0232 Secretaria Norma Azofeifa Castro Cedula 4-0114-0573 Firma... Vocal 1 Maricela Zamora Ramírez Cedula 4-0115-0427 Firma... Vocal 2 María Ángela Cordero Zamora Cedula 4-0078-0594 Firma ... " (documento con el membrete del actor, aportado con la demanda, visible en imágenes 71 y 72 de este expediente electrónico).

17. El actor confeccionó la factura de cobro 157 de fecha 27 de septiembre de 2017 por un monto de 13.955.824,79 a su favor y por concepto de "Ultimo tracto por Administración Liceo Nuevo Santo Domingo", la cual dirigió a la junta demandada (página 716 del Tomo II del expediente administrativo aportado por la Junta Administrativa del Liceo Santo Domingo).

18. Por oficio DIEE-DEC-1827-2017 de 23 de octubre de 2017, el ingeniero Bagnarello Quesada funcionario de la DIEE y fiscalizador de la obra en el Liceo Santo Domingo, con el visto bueno del ingeniero William Sáenz Campos, otro funcionario de la DIEE, le indicó a la presidenta de la Junta Administrativa que no procede el pago de los honorarios profesionales del actor derivados de la contratación directa 01-2015, al haber realizado pagos extraordinarios, no justificados, ni contenidos en los contratos con los proveedores. En ese acto administrativo detalló la contratación de producto adicional, del siguiente modo: Ferretería y Materiales RUGAMA S.A., tuvo un aumento del 6,85%; Constructora MECO un aumento del 86,26%; Almacén MAURO S.A. con un aumento del 19.31%; advirtió que esas sumas fueron pagadas equivocadamente, por lo que la Junta debía solicitar la devolución de las ganancias indebidas a los proveedores. Afirmó que el actor había incurrido en contrato irregular, por no verificar que las ampliaciones a los contratos cumplían el artículo 208 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa (hecho no controvertido y oficio DIEE-DEC-1827-2017 de 23 de octubre de 2017 visible en páginas 64 a 68 de este expediente judicial).

19. Sin haber obtenido el pago del último tracto de sus honorarios y sin indicar por qué vía tuvo conocimiento del contenido del oficio DIEE-DEC-1827-2017 de 23 de octubre de 2017, el actor entregó una nota fechada 30 de octubre de 2017, en las oficinas de la Dirección de Infraestructura y Equipamiento Educativo, dirigida al Ingeniero Marco Bagnarello Quesada, Fiscalizador de Ejecución y Control. En esa nota, solicitó la nulidad del acto administrativo que dispuso no avalar el pago de sus honorarios, decisión contenida en el oficio DIEE-DEC-1827-2017 de 23 de octubre de 2017. Reclamó se le haya rechazado el pago de sus honorarios. Basó su argumentación en que el artículo 4 de la reforma al Reglamento sobre refrendo de las contrataciones de la Administración Pública (norma R-DC-114-2016) según la cual, las modificaciones contractuales que surjan con posterioridad a un trámite de refrendo ante la Contraloría General de la República, quedarán sujetas únicamente al refrendo interno y no modifica lo estipulado en el artículo 208 del RLCA, señaló que la autorización previa de la Contraloría no se refiere a un refrendo, pues la Contraloría verifica a posteriori que la contratación esté ajustada al ordenamiento en un análisis de legalidad, pero no de oportunidad y conveniencia, aspectos que son responsabilidad de la Administración que promovió el concurso.

También adujo que, según el artículo 4 de la norma R-DC-114-2016, es la Administración la que tiene la tarea de verificar que las modificaciones surgidas con posterioridad a un trámite de refrendo, sujetas únicamente a refrendo interno, se ajusten al artículo 208 del RLCA. Además alegó que las ampliaciones contractuales permitidas por él estuvieron motivadas en el cumplimiento del interés público (ver páginas 3 y 4 del oficio DIEE-DEC-0778-2018 de 10 de mayo de 2018 visible en el expediente administrativo físico sin foliar aportado por el Estado cuya carátula dice "Documentos varios" y páginas 524 a 532 del expediente administrativo de ejecución de obras en CD aportado por el Estado).

20. La gestión de nulidad del actor contra el acto administrativo que dispuso no avalar el pago del último tracto de sus honorarios, fue rechazada por el Departamento de Ejecución y Control de la Dirección de Infraestructura y Equipamiento Educativo por oficio DIEE-DEC-1933-2017 de 8 de noviembre de 2017, suscrito por el ingeniero Bagnarello Quesada, fiscalizador de la Obra y por el ingeniero William Sáenz Campos, también funcionario del Departamento de Ejecución y Control de la DIEE, quienes fundamentaron su decisión en que el actor incurrió en contrataciones irregulares y, con su asesoría, la Junta Administrativa del Liceo de Santo Domingo gestionó una ampliación del contrato de la Constructora MECO en al menos un 50% sin aprobación de la Contraloría General de la República, ampliación que tampoco estuvo sustentada en causas imprevisibles al iniciar el procedimiento de contratación y, citando un oficio de la Contraloría, le señalaron que en materia de contratación administrativa, todo pago demanda la verificación previa de que el bien o servicio contratado reúne las características establecidas en el respectivo contrato (páginas 69 y 70 de este expediente judicial).

21. Ante la decisión de la Dirección de Infraestructura y Equipamiento de no avalar el pago del cuarto y último tracto de los honorarios de actor, la Junta Administrativa se abstuvo de pagarle (hecho no controvertido).

II. Hechos no probados. De interés para la resolución de este asunto, no los hay

III.Contexto. Las partes expresaron, como hechos no controvertidos en este caso, que el actor fue la persona escogida en el proceso de contratación directa 01-2015 como administrador de la construcción de obras de infraestructura para la Junta Administrativa del Liceo Santo Domingo, consistentes en un edificio de dos plantas para bachillerato internacional, rampa de gimnasio, readecuación del baño del gimnasio, tanques sépticos, cuneta abierta con parrilla y canal disipador de energía. Por otra parte, la Dirección de Infraestructura y Equipamiento Educativo (DIEE) es el órgano del Ministerio de Educación Pública encargado de dirigir y dar seguimiento a los programas y proyectos tendientes al mejoramiento y ampliación de la infraestructura física educativa y su equipamiento. Es un órgano asesor que brinda asesoría técnica a las Juntas de Educación o Administrativas, para la ejecución de proyectos relacionados con el mantenimiento preventivo y correctivo, la rehabilitación y la construcción de infraestructura educativa, así como su equipamiento y la dotación de mobiliario.

La Dirección de Infraestructura Educativa decidió no avalar el pago del último tracto de los honorarios que aún no le habían pagado, luego de haber entregado las instalaciones ya construidas a la Junta. El actor reclama que funcionarios del Ministerio de Educación Pública le han retenido indebidamente el pago, porque no son correctas las consideraciones contenidas en el oficio DIEE-DEC-1827-2017 de 23 de octubre de 2017, respecto de las cuales, la representación de la Junta Administrativa señaló, durante el proceso, que las decisiones de la Dirección de Infraestructura y Equipamiento Educativo son vinculantes para la Junta, razón por la que no le pagaron al actor.

IV.Objeto del proceso. Las pretensiones de la parte actora consisten en el pago de 26.995.825,00 colones, que se desglosan en 13.995.824,79 colones, retenidos por funcionarios del Ministerio de Educación Pública, correspondes al 26% del total de sus honorarios, trece millones de colones por daño moral subjetivo y ambas costas del proceso. De conformidad con lo estatuido por el canon 119 del CPCA, lo anterior constituye el objeto de este proceso y el límite de análisis y pronunciamiento de este Tribunal.

V.Alegaciones del accionante. En lo medular, en este proceso la parte demandante pretende el cobro del último tracto de sus honorarios, dejados de pagar por imputársele haber incurrido en contratación irregular. Señala que el actor fue contratado para realizar la dirección la administración del proyecto de construcción de infraestructura educativa en el Liceo Santo Domingo de Heredia; proyecto en el cual se contrató por licitación aparte la mano de obra, la compra de materiales eléctricos, materiales de ferretería y el cemento. Indica que las contrataciones que se llevaron a cabo de acuerdo al presupuesto general del costo total de la obra, calculado según los posibles costos en la construcción del proyecto, pero el problema surgió en la contratación del concreto premezclado a la empresa Meco, pues dentro del contrato global se estimó que se requería un poco más de 300 m³ de cemento; sin embargo, a la hora de realizar la contratación específica de ese apartado, por error, se contrataron 163 m³.

Afirma que, pese al error, posteriormente la DIEE autorizó la compra del material faltante por medio de la orden de cambio que permitió ampliar la contratación y comprar; además, señaló que la ampliación de un 86,26% no tuvo trascendencia alguna dentro del proyecto, porque se construyó lo que se tenía que construir dentro del mismo presupuesto planteado. Argumenta que entonces no puede haber contratación irregular, porque no hubo un perjuicio real para la Administración, no se puso en riesgo el objetivo de la contratación, el interés público fue cumplido porque se construyó todo dentro del plazo, con la calidad prevista en el presupuesto. Asegura que ese aumento del 86,26% en la contratación de concreto no afectó en nada el presupuesto general, ni las actividades generales porque ya estaba contemplado inicialmente que eran más de 300 m³ y el problema ocurrió durante el trámite. Alega que fue necesario emitir la orden de cambio, porque se determinó el faltante en el momento de colocar el concreto; entonces, con la finalidad de proteger el interés público y construir en tiempo el edificio contratado, no podía pararse la obra para tramitar una ampliación, o una contratación aparte, de modo que 3 o 4 meses después se colocara el concreto faltante, cuando fuera emitida la autorización de la Contraloría.

Según relata, no se sabía en ese momento que fuera necesario ir a la Contraloría y adujo que brindar esa información era parte de las funciones de la DIEE, en su papel de asesor técnico-legal e ingenieril a la Junta. Reclama que ese órgano no avisó nada y solo dio autorización para contratar el concreto faltante mediante la orden de cambio. Argumenta que la normativa debe interpretarse en función del interés público y en este caso, eso significaba que el proyecto saliera a tiempo, en el costo y cumpliera la utilidad para la que fue construido. Señala que, según el reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, para la construcción y mantenimiento de infraestructura, las juntas podrán acudir al procedimiento de contratación directa concursada y esto tiene una razón, una licitación pública es muy lenta, mientras las necesidades de infraestructura educativa no pueden esperar. Por eso, la norma reglamentaria dice que el Ministerio de Educación Pública y el Ministerio de Obras Públicas y Transportes adoptarán las medidas de control necesarias para garantizar, de manera eficaz y eficiente la administración de los fondos públicos, así como los medios que permitan acceder a la asesoría legal y técnica, tanto para la fase de elaboración del cartel, como en la valoración de ofertas y la ejecución contractual.

Aduce que esa es la función de apoyo que da la DIEE, la cual, en la práctica, es la que dirige el proyecto; con lo cual, si no se hace lo que la DIEE quiere, entonces la DIEE no aprueba presupuestos, y los miembros de la Junta lo pueden corroborar, razón por la que se había propuesto recibir la declaración testimonial de la expresidenta de la Junta. Asegura que la DIEE autorizó la orden de cambio para contratar más concreto, y sin esa orden no se podría hacer el cambio, pero, según narra, no dijeron nada y tiempo después dicen que no se pueden pagar los honorarios porque incurrió en un contrato irregular. Reclama que el trámite que acusan de omitido no lo hayan informado antes, máxime que su función es la de asesorar legalmente. Reclama que, como consecuencia, el Estado ha tenido una ganancia indebida al obtener un producto de calidad, a un precio que salió más barato al inicialmente previsto, dentro del plazo establecido, sin mala utilización de los fondos públicos, pero sin pagar el último tracto por la administración realizada.

VI.Alegatos del Estado. El ente accionado señala que, desde su perspectiva, hay una falta de legitimación pasiva muy evidente con respecto al Estado, porque el artículo 36 del Código de Educación establece que las juntas de educación tienen plena personalidad jurídica para contratar y comparecer ante los tribunales de justicia. Además, el artículo 43 de la Ley Fundamental de Educación dispone que las juntas administrativas tienen plena personería jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones; y fue precisamente, en el marco de esa potestad autónoma de contratación que la Junta realizó esa negociación para la construcción de infraestructura educativa con la junta de la Municipalidad de Santo Domingo de Heredia. Indica que se decidió contratar los servicios de Esteban Villalobos Chaves, para la realización de la obra. Describe que la Dirección de Infraestructura, en este caso, lo que hace es una labor de asesoría técnica a la junta, no al contratista, para llevar a cabo las labores de infraestructura; con lo cual, estima evidente que el Estado no tiene participación alguna en la relación contractual que existía entre la junta y el actor.

En cuanto al fondo del asunto, la licitación privada LNSD-01-2016 de la Junta Administrativa del Liceo Nuevo de Santo Domingo de Heredia para la construcción de un edificio de dos plantas para bachillerato internacional, rampa de gimnasio, readecuación del baño del gimnasio, tanques sépticos, cuneta abierta con parrilla y canal disipador de energía ascendió a 570.134.556,80 colones. El monto disponible era de 685.505.434,59 colones y, como administrador del proyecto, la responsabilidad del actor era conseguir que la obra se realizara de la matera técnica y económica más favorable para los intereses de la Junta, pero incurrió en modificaciones contractuales que ampliaron sustancialmente las contrataciones de materiales sin razones de imprevisibilidad. Expresa que por esa razón, los ingenieros de la DIEE no avalaron el pago del último tracto de sus honorarios, porque el actor fue el encargado de planificar y diseñar el proyecto; fue él quien determinó el proceso constructivo.

Aduce que, revisado el estado de cuenta de la Junta, al actor se le hicieron los pagos parciales a que tenía derecho; con lo cual, ahora no puede pretender sumas adicionales relacionados con las irregularidades cometidas. Indica que la legislación relacionada con contratación administrativa permite la modificación unilateral de los contratos administrativos, pero establece ciertos requisitos para que eso sea procedente. El artículo 12 de la Ley de Contratación Administrativa 7494 específicamente establecía que la Administración puede modificar, disminuir o aumentar hasta un 50% el objeto de la contratación, cuando concurran circunstancias imprevisibles. Señala que ahí hay dos requisitos: uno, que no exceda el 50% y otro, que haya circunstancias imprevisibles; son dos requisitos que deben cumplirse simultáneamente. Por su parte, el artículo 208 del Reglamento la Ley de Contratación Administrativa reitera esos requisitos del 50% y de la imprevisibilidad, e indica además que, en caso de no cumplirse alguno de esos dos requisitos, o no se cumplan ninguno de los dos, debe solicitarse autorización de la Contraloría General de la República, quien tiene la obligación de resolver la solicitud en 10 días; es decir, no era un plazo indefinido y que no fuera posible esperar.

Señala por otra parte, que el artículo 218 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa establece que es responsabilidad del contratista asegurar que el procedimiento de la contratación se rige por las normas de la contratación administrativa. Expone que según esa norma, un contrato es irregular cuando no se cumplen los procedimientos previamente establecidos y, que en caso de que se incurra en contrato irregular, se debe retener un 10% de los honorarios de la parte que incurre en esa contratación irregular. Añade que el artículo 51 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito de los funcionarios públicos establece como delito el pago de contratos irregulares. Describe que en este caso, el actor fue quien fungió como administrador del proyecto, era el ingeniero responsable de la obra, responsable de toda la tramitación de las labores de infraestructura en el colegio de Santo Domingo de Heredia; no solo de la parte de la construcción, sino también de la parte legal, de seguir los procedimientos establecidos.

Indicó que el actor tenía la obligación de asesorar a la Junta y de dar seguimiento a la contratación, y eso está previsto en el artículo 20 de la Ley de la Contratación Administrativa, cuando dice que los contratistas están obligados a cumplir cabalmente con lo ofrecido en la propuesta y en cualquier manifestación formal documentada que hayan aportado adicionalmente en el curso del procedimiento o en la formalización del contrato. En este caso, señala que se configuró un incumplimiento contractual, es muy claro, el actor reconoce que hubo una contratación por un monto superior al 50% del originalmente pactado y no se solicitó autorización de la Contraloría General de la República; entonces es evidente que si hay un incumplimiento contractual y un contrato irregular. Pero, además, indicó que no se acreditó la imprevisibilidad de la ampliación en varios rubros, no solo en el concreto premezclado.

Adujo que para que fuera procedente esa ampliación, era necesario acreditar la imprevisibilidad y eso no se acreditó. Por el contrario, el actor era el encargado de realizar los planos y todas las pruebas técnicas en el sitio para construir la obra; con lo cual, no es posible que luego alegre imprevisibilidad para para la compra de concreto premezclado, en cantidad excepcional y para además incrementar las otras contrataciones sin acreditar la imprevisibilidad y sin solicitar autorización a la Contraloría General de la República. Expone que la Dirección de Infraestructura y Equipamiento Educativo es un órgano del Ministerio de Educación Pública que asesora a la Junta. Si hay alguna responsabilidad derivada de ese contrato, no es achacable el Estado, porque el Estado no es parte. Según expresa, en cuanto a la autorización que supuestamente dio la Dirección de Infraestructura en cuanto a las órdenes de cambio, no se acreditó en autos que existiera esa autorización, pero, aunque hubiese existido un visto bueno de la DIEE, el responsable técnico de la obra era el actor.

Afirmó que no puede pretender trasladar esa responsabilidad a otro órgano cuando el actor, de conformidad con el contrato y las normas que lo rigen, era el responsable de verificar esa contratación y de verificar los procedimientos. Añade que esa obligación de verificar los procedimientos está descrita el artículo 21 de la Ley de Contratación Administrativa, donde dice claramente que es responsabilidad contratista verificar la corrección del procedimiento de contratación administrativa y la ejecución contractual. Adujo que la decisión de ampliar diferentes renglones de la contratación fue una decisión específica de las partes contractuales y el Estado no tuvo ninguna participación directa y la Dirección de Infraestructura lo que hizo fue abstenerse de avalar el último pago por la suma que se reclama este proceso. Asegura que eran las partes contractuales las que tenían la posibilidad de decidir si se hacía ese pago o no, de manera tal que la Dirección de Infraestructura ha actuado conforme a derecho.

En cuanto a las pretensiones económicas, se reclama un daño material que, en su criterio, carece de causalidad, no es posible reclamar un daño material por una actuación propiciada por la parte actora. Igualmente deviene improcedente otorgar daño moral subjetivo; en primer lugar, porque no se ha acreditado y, en segundo lugar, el daño moral indemnizable es aquel que sea injusto, que la parte no tenga la obligación de soportarlo. Señala que no está acreditado daño moral alguno, pero en caso de existir, fue producto de la propia actuación del actor. Indica que, según la parte actora, cuando se trata de infraestructura educativa se pueden obviar todas las normas que rigen el ordenamiento de la contratación administrativa; sin embargo, lo cierto es que existe una excepción en el artículo 145 del Reglamento de la Contratación Administrativa. Aduce que esa norma solo exime de los procedimientos de licitación, pero en todos los demás aspectos el actor queda sujeto al ordenamiento relacionado con el tema de contratación administrativa y no podría entenderse que, por tratarse de infraestructura educativa, las partes ya puedan desentenderse del ordenamiento jurídico.

Expone que hubo un perjuicio real para la junta como consecuencia de estas modificaciones en el porcentaje de lo contratado; evidentemente no es lo mismo comprar concreto premezclado que hacer concreto en la obra y, en este caso se utilizó un porcentaje mucho mayor de concreto premezclado que el que debió haberse utilizado, en perjuicio para la obra y para la Junta, porque eso pudo haber quedado como un ahorro. Expresa que el actor no puede aprovecharse de las ampliaciones para cobrar montos adicionales; tampoco puede pretender cobrar un supuesto daño sobre la base de su incumplimiento como profesional, para recibir una indemnización contra legem; con lo cual, no hay retención indebida de sus honorarios. Señaló que el costo real del proyecto fue finalmente de 540.129.954.27 colones; entonces los honorarios del actor deben ajustarse a 64.815.594,51 colones y no lo considerado inicialmente.

Corolario de lo expuesto, la representación del Estado considera que no hay legitimación pasiva para estar en este proceso porque no es parte contratante; lo cual deviene además en una falta de derecho. Solicita se declare sin lugar la demanda en todos sus extremos con las costas a cargo de la parte actora.

VII.Alegatos de la Junta de Educación de Liceo Santo Domingo. La representación de la Junta Administrativa del Liceo de Santo Domingo de Heredia señaló que, por ser uno de los colegios más céntricos de la localidad, donde se requiere atender las necesidades de una población estudiantil de más de 1000 estudiantes, surgió la necesidad de mejorar la infraestructura. Señala que la Junta Administrativa cuenta con legitimación para contratar expertos en materia de construcción y, para ello, se firmaron los respectivos contratos que son muy claros en las obligaciones de cada una de las partes; por otra parte, la Junta Administrativa tampoco puede desligarse de las disposiciones y criterios que emanan de la Dirección de Infraestructura y Equipamiento. Esa dirección es un ente asesor, sus manifestaciones son vinculantes respecto a la forma en la que se otorgan los dineros que son fondos públicos bajo su administración y supervisión.

Entonces, no se le puede achacar a la Junta Administrativa la responsabilidad en cuanto a los pagos al actor, porque dependen de las disposiciones que manan de la Dirección de Infraestructura y Equipamiento. Adujo que la materia contratada no se ajustó al 100% de lo concertado y resulta aplicable la normativa del Reglamento de Contratación Administrativa, por la aplicación de una serie de cambios unilaterales, que afectaron la obra e incidieron en su costo y se generó un perjuicio para la infraestructura de Liceo de Santo Domingo de Heredia, como se nota en el estado de la infraestructura, para lo cual fueron aportadas fotografías de los daños que presentan las paredes, agrietamientos y algunas otras situaciones estima, evidencia que, el cambio unilateral si afectó a la institución. El actor incumplió el artículo 208 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa al no respetar los montos de compra de materiales; el factor "costos" no fue estimado como corresponde en el proyecto.

Entonces las tres órdenes de cambio eran responsabilidad exclusiva del actor como administrador del proyecto. El actor tiene criterio técnico y conoce la diferencia de calidad y cantidad entre 166,08 metros cúbicos de concreto y 313.77 metros cúbicos de concreto. También conoce el impacto que esa diferencia causaba a la obra. Él tenía la responsabilidad de administrar el proyecto, el manejo de los recursos financieros, que todo se realizara según los planos constructivos, especificaciones técnicas, y se cumpliera el ordenamiento jurídico. Finalmente, no se le han retenido honorarios, en el hecho décimo octavo de la demanda dijo: "Que el monto total de mis honorarios en este proyecto es la suma de 68.416.146,8 colones exactos correspondientes al 12% establecido en el artículo 3 del decreto de honorarios para ingenieros vigente, los cuales se han pagado de forma regular y oportuna". Señala que la responsabilidad profesional del actor está descrita en los artículos 7 y 17 incisos f) y g) del Reglamento para la contratación de Servicios de consultoría en Ingeniería y Arquitectura y el artículo 4 inciso e) del Arancel de Servicios Profesionales de Consultoría para Edificaciones.

Aduce que la Junta no le ha causado daño al actor, por el contrario, fue él quien incurrió en una contratación irregular al no respetar las cláusulas de lo contratado. Afirma que las modificaciones contractuales estaban condicionadas a lo establecido en los numerales 12 de la Ley de la Contratación Administrativa, 208 y 218 del Reglamento a esa Ley. La Administración podía variar de forma unilateral el objeto de un contrato sin exceder el 50% del monto del contrato original, incluyendo ajustes o revisiones. Caso contrario se necesitaba autorización del órgano contralor. Estos vicios de fácil constatación por omisión de ese procedimiento constituyen una contratación irregular y, en consecuencia, no se le puede reconocer pago alguno al interesado. El monto de la obra era por 570.134.556.80 colones y la labor del actor era entregar la obra en la forma, especie y cantidad pactada. Las modificaciones contractuales del actor, sin previa autorización y sin análisis técnico, modificó lo autorizado; con lo cual, se presume que no satisface el interés público y el actor no demostró que el cemento usado, en cantidad diferente, cumplió los requisitos cartelarios, para demostrar que el cemento instalado fue una ventaja en precio y calidad para la Administración, nunca aportó una ficha técnica del cambio, solo aceptó una cantidad diferente de concreto a la contratada, sino que incumplió las especificaciones técnicas requeridas en el cartel respecto a la resistencia, con valores por debajo del límite inferior solicitado en el cartel, lo cual expone la calidad del concreto que incumplió el diseño, en sus características físicas, químicas y mecánicas, para evitar grietas y fracturas.

Señala que la Junta coincide con el Estado en la aplicación de la teoría del contrato irregular, por haberse superado el porcentaje permitido en la normativa. En el oficio DIEE-DEC-1827-2017, que rola a imagen 64 a 68 del expediente, mediante la cual la DIEE dispone el rechazo de honorarios, correspondiente al último tracto del pago que se había contratado al actor, oficio dirigido a la junta administrativa del Liceo de Santo Domingo de Heredia, se tiene que no podía la junta realizar un pago rechazado por parte de la Dirección y, ante la responsabilidad de hacer un pago indebido con fondos públicos, la junta administrativa debe plegarse a lo que señala la autoridad ministerial, en el rechazo de ese pago al haber constatado modificaciones contractuales, con las cuales se incumplió el contrato y no cabe el alegato de situaciones imprevistas en el procedimiento constructivo por un monto superior a los 26 millones de colones, que implicaron una desproporción en el aumento del costo de la obra en detrimento de la Junta Administrativa y nadie puede valerse de su propio error y sus incumplimientos para recibir una indemnización.

Desde el punto de vista de la representación de la Junta Administrativa del Liceo de Santo Domingo, no se puede actuar contrario a lo establecido por el ordenamiento y se trata de consecuencias generadas por las modificaciones que se hicieron para utilizar materiales que no habían sido específicamente contratados. Añade que en los contratos que se firmaron con los diferentes contratistas dentro de la obra se establecían cláusulas sobre discrepancias y estas eran muy evidentes en los diferentes contratos; por ejemplo, en la imagen 45 se aprecia la cláusula undécima del contrato de obra donde se señala que es obligación ineludible de los contratistas ceñirse estrictamente a los requisitos del cartel de licitación, planos constructivos, especificaciones técnicas y documentos contractuales; en consecuencia, el incumplimiento de cualquiera de las cláusulas del contrato, o de los requerimientos y las especificaciones técnicas darán a la Junta el derecho de ejecutar la garantía de buen cumplimiento y a la suspensión del contrato de construcción de obra, sin perjuicio del accionar en vía judicial en compensación de los daños y perjuicios ocasionados.

Afirma que esa cláusula está en cada uno de los contratos que se firmaron, los cuales estaban bajo la supervisión de la parte actora, quien asesoraba y guiaba a la junta. Entonces, este manejo de discrepancias en situaciones como la del contrato premezclado, no se llevaron a la ejecución y aclare que los integrantes de la Junta Administrativa son vecinos, colaboradores de la de la comunidad, elegidos por el Concejo Municipal correspondiente, son personas que depositan toda su confianza en el profesional contratado para la obra, para que vigile estos aspectos; pero en esta situación, hubo discrepancias evidentes y a los miembros de esa junta no se les brindó apoyo. Actualmente la Junta tiene otra conformación, distinta a la que se tenía en el momento en que se firmó este contrato, pero aquella conformación actuó conforme con las disposiciones, a derecho y según las funciones dadas por nuestro ordenamiento jurídico.

Solicita que la demanda que fue incoada y extendida hacia la Junta Administrativa del Liceo de Santo Domingo de Heredia, sea rechazada en todos sus extremos, que se acojan las excepciones interpuestas y que las costas queden a cargo de la parte actora.

VIII.Fondo del asunto: La presunción de legitimidad del acto administrativo. Es necesario establecer que, de conformidad con el ordinal 176 de la LGAP, todo acto administrativo goza de la presunción de legitimidad y ejecutoriedad mientras no sea anulado o suspendido por una autoridad competente, presunción que no opera para los actos que padezcan de nulidad absoluta, de conformidad con lo estatuido por el precepto 169 ejusdem. Esa presunción implica que el acto produce efectos jurídicos válidos y obligatorios, ante lo cual, su contenido es plenamente oponible al destinatario. En ese sentido, el administrado se encuentra facultado para cuestionar en sede administrativa las conductas que le impongan un efecto adverso en su esfera jurídica, o bien, a la luz del canon 49 de la constitución política, requerir en esta sede contencioso administrativa el control de validez de esas conductas formales, así como de las de orden material que amenacen o conculquen su situación jurídica.

Ergo, si el actor no impugna en la vía judicial el acto que denegó su pretensión en vía administrativa, éste se mantiene válido y eficaz y está llamado a desplegar sus efectos juridicos y materiales. En esa línea, cabe destacar que al socaire de lo preceptuado por los ordinales 36 y 58 del CPCA, es carga del accionante la formulación de las pretensiones direccionadas a la declaratoria de invalidez de las conductas públicas que denieguen, supriman o modifiquen sus derechos o intereses, así como de las reclamaciones de orden patrimonial que puedan derivar del contenido de aquellos actos. En el marco de las relaciones juridicas que se producen en la materia de la contratación administrativa (pública), el artículo 3 de la entonces vigente ley No. 7494, establecía que el régimen de invalidez de los actos que se adopten en la contratación se rigen por el régimen de invalidez de la LGAP. Esto es determinante no solamente en la etapa precontractual y contractual propiamente, sino además en la fase de ejecución contractual.

En esta última, las conductas de las partes han de orientarse en orden a procurar la culminación debida y normal del vínculo jurídico y la correlativa satisfacción del interés público que justifica la contratación misma. Con todo, en esa fase es frecuente que el contratista formule gestiones para obtener las retribuiciones pactadas conforme al avance del contrato, como es el caso (solo a modo de simple referencia) de las peticiones de reajuste de precios, giros de pagos parciales, recepciones provisionales o definitivas de obras o servicios, entre otros. Ahora bien, cuando la gestión que se formula ante la Administración contratante ha sido atendida de manera formal mediante un acto administrativo que impone determinado resultado de contenido negativo (total o parcial) para el contratista, es impostergable que el destinatario ejercite las vías de reclamación administrativa o judicial en contra de esa decisión, como presupuesto indispensable para acreditar la procedencia de sus pretensiones económicas.

En efecto, cuando el reclamo de orden patrimonial asociado a la ejecución del contrato ha sido analizado y denegado por la administración, el reconocimiento en sede judicial de dichos extremos patrimoniales se condiciona, en términos lógicos, a que se impugne de manera expresa esa conducta formal. Nótese que no se trata de una variación de agotamiento preceptivo en etapa de ejecución contractual, sino del rigor lógico que se impone entre el reconocimiento de una situación jurídica y la expresión de una voluntad administrativa que ha establecido su improcedencia. Es decir, el análisis en esta sede de la procedencia de ese tipo de reclamos patrimoniales, se condiciona al análisis primario de la conductas que ha dispuesto el rechazo del reclamo pues en esos casos no se trata de una declaración de determinada situación jurídica, sino del control de legalidad de actos previamente adoptados. Así, solamente al establecer la invalidez del acto denegatorio es que se podría ingresar a establecer la procedencia de los extremos económicos pretendidos.

De esa manera, dicha impugnación judicial es carga exclusiva del accionante, sin que sea factible que este Tribunal ingrese a ponderar de manera oficiosa conductas que no han sido expresamente atacadas, ni mucho menos declarar oficiosamente una nulidad de actos no combatidos de manera expresa por el interesado. Esto es derivación de la máxima de congruencia procesal que impone el canon 119 del CPCA. De modo que, si no se cuestiona en sede judicial, no es posible declarar su disconformidad sustancial con el ordenamiento y tampoco es posible otorgar extremos que requieren, como antecedente lógico, la declaratoria de invalidez de la conducta. De otro modo, se estaría ingresando a valorar reclamos previamente denegados sin el abordaje necesario de esas conductas formales. Más simple, en esas hipótesis el abordaje del reclamo indemnizatorio requiere de la acreditación de invalidez del acto que ha rechazado esos extremos y una vez ello, ingresar a valorar la procedencia de lo pedido.

Lo opuesto supondría sustituir a la Administración, en lugar de controlar su funcionamiento (o disfunción). En la especie, del examen de los autos se tiene que por oficio DIEE-DEC-1827-2017 de 23 de octubre de 2017, el ingeniero Bagnarello Quesada funcionario de la DIEE y fiscalizador de la obra en el Liceo Santo Domingo (con el visto bueno del ingeniero William Sáenz Campos) indicó a la presidenta de la Junta Administrativa la improcedencia del pago de los honorarios profesionales del actor derivados de la contratación directa 01-2015, en razón de haber realizado pagos extraordinarios que no encontraban sustento, ni justificación, en los contratos suscritos con los proveedores. En ese acto administrativo detalló la contratación de producto adicional, del siguiente modo: Ferretería y Materiales RUGAMA S.A., tuvo un aumento del 6,85%; Constructora MECO un aumento del 86,26%; Almacén Mauro S.A. con un aumento del 19.31%; advirtió que esas sumas fueron pagadas equivocadamente, por lo que la Junta debía solicitar la devolución de las ganancias indebidas a los proveedores.

Afirmó que el actor había incurrido en contrato irregular, por no verificar que las ampliaciones a los contratos cumplían el artículo 208 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa. Ante ello, en memorial presentado el 30 de octubre de 2017, en las oficinas de la Dirección de Infraestructura y Equipamiento Educativo, dirigida al ingeniero Marco Bagnarello Quesada, fiscalizador de Ejecución y Control, el accionante gestionó la nulidad del oficio DIEE-DEC-1827-2017 referido utr supra. Basó su argumentación en que el artículo 4 de la reforma al Reglamento sobre refrendo de las contrataciones de la Administración Pública (norma R-DC-114-2016) según la cual, las modificaciones contractuales que surjan con posterioridad a un trámite de refrendo ante la Contraloría General de la República, quedarán sujetas únicamente al refrendo interno y no modifica lo estipulado en el artículo 208 del RLCA, señaló que la autorización previa de la Contraloría no se refiere a un refrendo, pues la Contraloría verifica a posteriori que la contratación esté ajustada al ordenamiento en un análisis de legalidad, pero no de oportunidad y conveniencia, aspectos que son responsabilidad de la Administración que promovió el concurso.

También adujo que, según el artículo 4 de la norma R-DC-114-2016, es la administración la que tiene la tarea de verificar que las modificaciones surgidas con posterioridad a un trámite de refrendo, sujetas únicamente a refrendo interno, se ajusten al artículo 208 del RLCA. Además alegó que las ampliaciones contractuales permitidas por él estuvieron motivadas en el cumplimiento del interés público. Empero, esa gestión reclamatoria fue rechazada por el Departamento de Ejecución y Control de la Dirección de Infraestructura y Equipamiento Educativo por oficio DIEE-DEC-1933-2017 de 8 de noviembre de 2017, suscrito por el ingeniero Bagnarello Quesada, fiscalizador de la obra y por el ingeniero William Sáenz Campos, también funcionario del Departamento de Ejecución y Control de la DIEE, quienes fundamentaron su decisión en que el actor incurrió en contrataciones irregulares y, con su asesoría, la Junta Administrativa del Liceo de Santo Domingo gestionó una ampliación del contrato de la Constructora MECO en al menos un 50% sin aprobación de la Contraloría General de la República, ampliación que tampoco estuvo sustentada en causas imprevisibles al iniciar el procedimiento de contratación y, citando un oficio de la Contraloría, le señalaron que en materia de contratación administrativa, todo pago demanda la verificación previa de que el bien o servicio contratado reúne las características establecidas en el respectivo contrato.

Justamente, ante la decisión de la Dirección de Infraestructura y Equipamiento Educativo, de no avalar el pago del cuarto y último tracto de los honorarios de actor, la Junta Administrativa se abstuvo de pagarle. Ese recuento pone en evidencia la existencia de conductas formales que han dado sustento a la abstención de la Junta Administrativa y que externaron la improcedencia del pago de esos estipendios por las razones ya reseñadas, asociadas a supuestas contrataciones irregulares derivadas de pagos no amparados en el rigor de los contratos con proveedores. De esa manera, como se ha indicado, para determinar si de conformidad con el régimen contractual que vincula a las partes, el pago de esos honorarios es procedente, era imperativo que el accionante acreditara la invalidez de las conductas administrativas que expusieron las razones del rechazo de su solicitud. Sin embargo, como se ha dicho, en esta demanda no ha planteado de manera expresa e inequívoca pretensión anulatoria alguna en contra de esas conductas, sin que sea viable que este Tribunal infiera el planteamiento de este tipo de ruego.

Si bien en sus argumentos aporta algunos cuestionamientos, en concreto, no se plantea requerimiento de revisión de validez de esos actos, como tampoco se expone con la contundencia y técnica debida razones de hecho y/o de derecho que pongan en notoriedad una eventual patología de tales decisiones. El actor debió haber impugnado en esta demanda la decisión de no avalar su pago y pedir que se revisara, por parte de este Tribunal, la validez de ese acto administrativo de la Dirección de Infraestructura y Equipamiento Educativo que, a su vez, fue de obligado acatamiento para la Junta Administrativa del Liceo Santo Domingo. En sede jurisdiccional primero debe determinarse la invalidez de la conducta administrativa, para que luego pueda entrarse a determinar si al tenor de los elementos de convicción aportados a los autos y el régimen jurídico contractual aplicable, el pago de esos emolumentos se ajustaría a derecho; sin embargo, al no haber impugnado en esta vía el acto emitido por la Dirección de Infraestructura y Equipamiento Educativo, no hay un núcleo antijurídico que respalde la pretensión patrimonial y sus componentes asociados. Como no se puede fijar la antijuridicidad de la conducta administrativa, requisito esencial para entrar a conocer los reparos del actor, la consecuencia es que esta acción debe desestimarse.

IX.Sobre las defensas opuestas. La representación del Estado interpuso las excepciones de falta de legitimación pasiva y falta de derecho. Por su parte, la Junta Administrativa del Liceo Santo Domingo de Heredia opuso las defensas de falta de legitimación activa y pasiva, falta de derecho y pago. En cuanto a la excepción de falta de legitimación pasiva, interpuesta por el Estado, su representación adujo que el Estado no fue parte del contrato; sin embargo, el actor planteó la demanda contra el Estado porque los funcionarios de la DIEE del Ministerio de Educación Pública, en su labor de asesores técnicos de las juntas de educación, detuvieron el pago de sus honorarios negando su aval. Si los funcionarios de la Dirección de Infraestructura y Equipamiento Educativo (DIEE) tenían la función de supervisar la obra y avalar los pagos realizados, entonces tuvieron un papel esencial en la vigilancia del desarrollo del contrato, hace que deba reconocerse la necesaria participación del Estado en lo ocurrido y, en consecuencia, esta defensa no prospere.

Por su parte, la Junta Administrativa del Liceo Santo Domingo ha opuso las excepciones de falta de legitimación activa y falta de legitimación pasiva, que deben desestimarse, al haber existido efectivamente la relación contractual entre el actor y la Junta Administrativa, entonces necesariamente son las partes que están involucradas en la situación jurídica que se analiza. En cuanto a las excepciones de falta de derecho, se acogen porque en la demanda no fue impugnada la conducta administrativa que motivó el impago reclamado. Finalmente, la excepción de pago interpuesta por la Junta se origina en una interpretación de la redacción de un hecho de la demanda que no se ajusta al contexto de la misma, no acreditó que haya pagado lo reclamado por el actor y su representación expuso que al no tener aval de la DIEE no le pagaron al demandante. Conceptualmente esta defensa queda subsumida dentro de la excepción de falta de derecho, en consecuencia, se omite pronunciamiento por innecesario.

X.Sobre las costas. De conformidad con el numeral 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo, las costas procesales y personales constituyen una carga que se impone a la parte vencida por el mero hecho de serlo. La dispensa en dicha condena sólo resulta viable cuando hubiere, a juicio del Tribunal, motivo suficiente para litigar o bien, cuando la sentencia se dicte en virtud de pruebas cuya existencia desconociera la parte contraria. En la especie, no encuentra este órgano colegiado motivo alguno para aplicar las excepciones que fija la normativa atinente al caso y quebrar el postulado de condena al vencido. Por ende, se impone la condenatoria en?el pago de las?costas procesales y personales del presente asunto, a?cargo de la parte actora.

POR TANTO.

Se rechaza la excepción de falta de legitimación pasiva interpuesta por el Estado. Se rechazan las excepciones de falta de legitimación activa y falta de legitimación pasiva interpuestas por la Junta Administrativa del Liceo Santo Domingo. Se acogen las excepciones de falta de derecho interpuestas por ambos demandados. Se omite pronunciamiento sobre la excepción de pago por innecesario. Se declara sin lugar en todos sus extremos la demanda incoada por ESTEBAN VILLALOBOS CHAVES en contra del ESTADO Y LA JUNTA ADMINISTRATIVA DEL LICEO DE SANTO DOMINGO DE HEREDIA. Son ambas costas a cargo de la parte accionante vencida, aspecto a establecer en fase de ejecución de sentencia. Sobre este aspecto, el juez Aguilar Méndez consigna nota separada. Vernor Perera León / José Roberto Garita Navarro/ Daniel Aguilar Méndez. *-*-*-*-*-*-*-* NOTA DEL JUEZ AGUILAR MÉNDEZ. - Específicamente en relación a la condenatoria al pago de costas, si bien resulta unánime el criterio de que efectivamente debe imponerse la misma al perdidoso por el sólo hecho de serlo, con todo respeto difiero de mis compañeros en cuanto al carácter abstracto o líquido de este pronunciamiento.

Dada la escasa regulación que sobre este punto han tenido los diferentes cuerpos normativos procesales en esta materia, como lo fue en su momento la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y en la actualidad, el Código Procesal Contencioso Administrativo, se dio lugar a una extendida aplicación por supletoriedad de las normas del Código Procesal Civil, justamente conforme lo autorizan los numerales 220 ídem y los artículos 9 y 13 de la Ley General de la Administración Pública. En consecuencia y según la vigente redacción del artículo 62.1 del Código Procesal Civil (Ley N° 9342), constituye un deber ineludible del Tribunal, el establecer en el fallo de “…una vez el monto exacto de las cantidades otorgadas, sus adecuaciones hasta la sentencia, incluidos los intereses y las costas…” (Resaltado no es del original). Por consiguiente y dado que se carece de norma administrativa en contrario, lo procedente sería incluir en el acápite de costas de esta sentencia, la determinación de estos últimos rubros, tal y como lo dispone el ordenamiento jurídico y no reservar su pronunciamiento para la etapa de ejecución de sentencia. - Daniel Aguilar Méndez, Juez. - ???????????????

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