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Res. 05895-2025 Tribunal Contencioso Administrativo · Tribunal Contencioso Administrativo · 16/06/2025
OutcomeResultado
The Court declared the municipal permit for remodeling the fuel station absolutely void, made it prospectively inapplicable, and ordered Las Doce Tablas S.A. to pay costs.El Tribunal anuló absolutamente el permiso municipal para remodelar la estación de combustible, dispuso su inaplicabilidad futura y condenó a Las Doce Tablas S.A. al pago de las costas.
SummaryResumen
The Contentious-Administrative Court granted the lesividad action brought by the Municipality of Orotina and declared absolutely void the construction permit issued to Las Doce Tablas S.A. for remodeling a service station and replacing its fuel tanks. The municipal permit had been granted even though the plans lacked the indispensable approval of MINAE’s Directorate-General for Fuel Transportation and Commercialization; the concession associated with the station was also no longer valid, and the environmental viability approval required updating. The Court found that the Municipality had standing to challenge its own final, rights-creating act after the Municipal Council formally declared it harmful to public interests, while the beneficiary company had passive standing. Because the construction license continued to produce legal effects, there remained a current interest in adjudication. The declaration of nullity renders the permit inapplicable prospectively and does not disturb situations completed before invalidation. The company was also ordered to pay procedural costs and attorney fees, to be quantified during enforcement proceedings.El Tribunal Contencioso Administrativo declaró con lugar la demanda de lesividad promovida por la Municipalidad de Orotina y anuló absolutamente el permiso de construcción otorgado a Las Doce Tablas S.A. para remodelar una estación de servicio y sustituir sus tanques de combustible. El permiso municipal se había concedido pese a que los planos no contaban con la aprobación indispensable de la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible del MINAE; además, la concesión vinculada con la estación no estaba vigente y la viabilidad ambiental requería actualización. El Tribunal reconoció la legitimación activa de la Municipalidad para impugnar su propio acto firme y creador de derechos, previamente declarado lesivo por el Concejo Municipal, así como la legitimación pasiva de la empresa beneficiaria. Debido a que la licencia continuaba produciendo efectos, existía interés actual para resolver. La nulidad tiene efectos declarativos de inaplicabilidad futura, sin afectar situaciones consumadas antes de la invalidación, y la empresa fue condenada al pago de ambas costas.
Key excerptExtracto clave
In view of the foregoing and within the scope of what has been explained, the lesividad action brought by the Municipality of Orotina is granted in all respects. Based on the factual and legal grounds set forth, THE LESIVIDAD ACTION brought by the MUNICIPALITY OF OROTINA against LAS DOCE TABLAS SOCIEDAD ANÓNIMA IS GRANTED. Consequently, Construction Permit No. MO-DPDT-CU-PC-121-2018, issued on July 30, 2018, is declared absolutely void, with declaratory effects of prospective inapplicability pursuant to Article 34 of the Contentious-Administrative Procedure Code. The defendant is ordered to pay procedural costs and attorney fees, which shall be quantified in enforcement proceedings at the request of a party. Let notice be given.En virtud de lo anterior y dentro del alcance de lo expuesto, se declara con lugar en todos sus extremos la demanda de lesividad interpuesta por la Municipalidad de Orotina.- Con base en los fundamentos de hecho y derechos expuestos, SE DECLARA CON LUGAR la demanda de lesividad interpuesta por la MUNICIPALIDAD DE OROTINA en contra de la empresa LAS DOCE TABLAS SOCIEDAD ANÓNIMA. Consecuentemente se declara la nulidad absoluta del Permiso de Construcción N° MO-DPDT-CU-PC-121-2018 conferido en fecha 30 de julio de 2018, con efectos declarativos de inaplicabilidad futura, al tenor de lo dispuesto en el numeral 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo. Se condena a la demandada al pago de las costas procesales y personales, las cuales deberán ser liquidadas en ejecución de sentencia a instancia de parte. Notifíquese.
Pull quotesCitas destacadas
"Sin embargo es importante apuntar que, la declaratoria en rebeldía constituye una sanción de carácter procesal que no inhibe ni limita a las personas Juzgadoras, en cuanto a deducir del acervo probatorio traído por las partes, la verdad real de los hechos."
"It is important to note, however, that a default declaration is a procedural sanction that neither prevents nor limits judges from determining the true facts from the evidence submitted by the parties."
Considerando II
"Sin embargo es importante apuntar que, la declaratoria en rebeldía constituye una sanción de carácter procesal que no inhibe ni limita a las personas Juzgadoras, en cuanto a deducir del acervo probatorio traído por las partes, la verdad real de los hechos."
Considerando II
"La tutela jurisdiccional debe ser otorgada únicamente si obtenerla le corresponde a quien la solicita y, por supuesto, si procede otorgarla frente al concreto sujeto demandado."
"Judicial protection must be granted only when the person requesting it is entitled to obtain it and, of course, when it may properly be granted against the specific defendant."
Considerando VIII
"La tutela jurisdiccional debe ser otorgada únicamente si obtenerla le corresponde a quien la solicita y, por supuesto, si procede otorgarla frente al concreto sujeto demandado."
Considerando VIII
"Las costas procesales y personales constituyen una carga que se impone a la parte vencida por el hecho de serlo."
"Procedural costs and attorney fees are a burden imposed on the losing party by virtue of having lost."
Considerando IX
"Las costas procesales y personales constituyen una carga que se impone a la parte vencida por el hecho de serlo."
Considerando IX
Full documentDocumento completo
PJEDITOR Document *220002911027CA* CASE FILE:
PROCEEDING:
ADJUDICATORY PLAINTIFF:
MUNICIPALIDAD DE OROTINA DEFENDANT:
LAS DOCE TABLAS S.A.
N° 2025005895 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL, SAN JOSÉ. GOICOECHEA, at nine forty-six in the morning on dieciseis de junio del dos mil veinticinco.- Action seeking a declaration of harm to the public interest (proceso de lesividad) brought by MUNICIPALIDAD DE OROTINA, represented by Mr. Randall Marín Orozco, in his capacity as litigation counsel (apoderado judicial), holder of identity card N° 2-0452-0092 and Colegio de Abogados y Abogadas de Costa Rica membership card N° 5586, against LAS DOCE TABLAS SOCIEDAD ANÓNIMA, corporate identification number N° 3-101-159709, which is in default (rebeldía). The panel of judges assigned in rotation to hear this matter, composed of Judges Ronaldo Hernández Hernández, Felipe Córdoba Ramírez, and Cinthya Morales Herra, now proceeds to render judgment by unanimous vote of its members, following the deliberation required by law.
Opinion drafted by Judge Morales Herra PROCEDURAL ACTIONS. The following occurred in the course of the proceedings (íter procesal):
I.On 12 de enero de 2022, Municipalidad de Orotina filed this action seeking a declaration of harm to the public interest. The relief sought was partially amended at the Preliminary Hearing held on 09 de febrero de 2023 and was established as follows: “I request that the complaint be granted and that the judgment declare the following: 1) The nullity of remodeling construction permit No. MO-DPDT-CU-PC-121-2018, issued on 30 de julio de 2018 by the Departamento de Desarrollo y Control Urbano de la Municipalidad de Orotina to Las Doce Tablas Sociedad Anónima, corporate identification number No. 3-101-159709, and that this declaration be made for purposes of its annulment and future inapplicability. 2) An award of costs against the defendant should it oppose this complaint.” (See images 02 to 10 and 187 to 189 of the electronic court file, the Minutes of the Preliminary Hearing corresponding to images 187 to 189 of the electronic court file, and the audio recording in SIGAO).
II.By interlocutory order issued at 10:58 on 24 de febrero de 2022, the Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda admitted the action seeking a declaration of harm to the public interest for processing and granted Las Doce Tablas Sociedad Anónima the statutory period in which to respond. That order was served on the defendant at its registered office on 27 de mayo de 2022 and 26 de julio de 2022. Notwithstanding the foregoing, there is no record that it entered an appearance in the proceeding. (See images 169 to 172, 177, and 178 of the electronic court file).
III.By interlocutory order issued at 10:23 on 29 de noviembre de 2022, the Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda declared Las Doce Tablas Sociedad Anónima in default because it failed to answer the complaint within the statutory period granted. The foregoing was based on section 65 of the Código Procesal Contencioso Administrativo. (See images 180 to 183 of the electronic court file).-
IV.The Preliminary Hearing was held on 09 de febrero de 2023, attended solely by the representative of Municipalidad de Orotina. At the hearing, the plaintiff stated that there were no procedural matters requiring correction (saneamiento procesal), and the relief sought was established in accordance with the transcription set forth in the first item of this procedural history. It was determined that no disputed facts existed because the defendant company had been declared in default; the admissibility of the documentary evidence was decided; and because there was no testimonial or expert evidence to receive, the proceeding was declared a pure question of law (Puro Derecho), pursuant to section 98(2) of the Código Procesal Contencioso Administrativo. Finally, the Municipal Corporation presented its closing arguments orally. (See the Minutes of the Preliminary Hearing corresponding to images 187 to 189 of the electronic court file and the audio recording in SIGAO).
V.On 09 de marzo de 2023, responsibility for hearing this matter was assigned to Judge Daniel Aguilar Méndez of Equipo de Fondo VI. Pursuant to the Plan de Descongestionamiento de los Procesos de Puro Derecho del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, that assignment was subsequently redistributed, and Judge Cinthya Morales Herra was designated to draft the opinion in this dispute, with Judges Felipe Córdoba Ramírez and Ronaldo Hernández Hernández joining the panel, in compliance with the prioritization criteria established by the Dirección de Planificación del Poder Judicial through official letter N° 310-PLA-MNP-2025, approved by an Agreement adopted by the Consejo Superior del Poder Judicial in Article XXXII of session N° 26-2025 of 27 de marzo de 2025. (See certifications at images 190 and 191 of the electronic court file).
VI.The statutory requirements and time limits have been observed throughout the proceedings, and no flaws, defects, or omissions are apparent that could render the proceedings null and void or leave the parties without an adequate defense. This decision is rendered unanimously following deliberation by the members of this Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda.
WHEREAS
In the complaint, reply to the answer, and closing arguments presented during the Preliminary Hearing, Municipalidad de Orotina essentially states that it comes before this administrative-litigation jurisdiction (jurisdicción contenciosa administrativa) to seek a declaration of absolute nullity (nulidad absoluta) of the administrative act (acto administrativo) by which it granted Las Doce Tablas S.A. a building permit (licencia de construcción) for the remodeling of a fuel service station located on the property owned by the defendant, real-property folio registration N° 2-42147-000, an application processed through the electronic platform known as “Administrador de Proyectos de Construcción,” whose acronym is “APC,” administered by the Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos (CFIA). As part of the facts underlying the proceedings for a declaration of harm to the public interest (proceso de lesividad), it states that, after the building permit was granted to the aforementioned company, the Ministerio de Ambiente y Energía, through the Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible (hereinafter also referred to as DGTCC), rejected the application for plan approval submitted by Las Doce Tablas S.A. for the project authorized by the Local Government, because that legal entity was not the concessionaire (concesionaria) of the “Bomba Orotina” service station, since the records of that ministry showed that the concessionaire was Ms.
Ingrid Hernández Garita in her personal capacity and as lessee (arrendataria) of the property in Alajuela registered under real-property folio N° 42147-000; moreover, on the date of the aforementioned application, the concession (concesión) was no longer in force, among other matters. In view of this situation, it recounts that Municipalidad de Orotina, by official letter N° MO-A-AJ-0166-2019 of 21 de octubre de 2019, consulted the Ministerio de Ambiente y Energía (hereinafter also referred to as MINAE) regarding that remodeling project. That inquiry was answered on 08 de noviembre de 2019 through official letter N° DGTCC-DL-469-2019, in which it was clarified that: “(...) approval of the plans is an indispensable requirement for granting permission and commencing a project, and because this concerns environmental matters, no affirmative administrative silence (silencio positivo) applies.
(...) regarding the review of the plans for the project in question on the APC Platform of the Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, that Directorate experienced communication problems and did not receive notice of the project’s second review, which prevented it from certifying that the applicant company had addressed the corrections requested during the first review and warranted that Directorate’s request that the Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos correct the platform communication problem.” It adds to its historical account that, through official letter N° AI-011-DEN-01-2020 dated 17 de febrero de 2020, the Auditoria Interna asked the Alcaldía Municipal about the validity of building permit N° MO-DPDT-CU-PC-121-2018, a request answered on 25 de febrero de 2020 by the head of the Unidad de Control Territorial, who stated that the above-referenced permit had expired on 30 de julio del 2019, that the environmental viability determination (viabilidad ambiental) granted by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental had likewise expired on 23 de marzo de 2019, and that “(...) in order to begin the work, it would have to comply with the following: have the plans resealed by the CFIA, submit a valid concession in accordance with Decreto No. 30131, obtain approval of the plans from the DGTCC, and renew the validity of the environmental viability determination granted on 23 de marzo del 2017, as established by the legislation in force.” It states that a copy of this response was sent to the person handling the building permit for Las Doce Tablas S.A., and that on 23 de marzo de 2020, that person argued that the building permit remained active, which led the head of the Local Government’s Unidad de Control Territorial to reconsider his position, stating through official letter N° MO-CT-047-2020 dated 17 de abril del 2020 that building permit N° MO-DPDT-CU-PC-121-2018 remained in force.
Within this context, the Auditoria Interna of Municipalidad de Orotina submitted Statement of Facts (Relación de Hechos) N° INF-RH-002-2020 to the Concejo Municipal for its consideration, “(...) so that the legal feasibility and advisability of declaring the act harmful to the public interest (declaratoria de lesividad) and subsequently filing proceedings before the Tribunal Contencioso in relation to building permit MO-DPDT-CU-PC-121-2018 may be assessed.” Based on the foregoing, the Concejo Municipal de Orotina, at ordinary session N° 62 held on 26 de enero de 2021, on the basis of official letter N° AI-166-2020 and Report N° INF-RH-002-2020, both from the Auditoría Interna, and Report N° MO-A-AJ-0438-2020 from the Unidad de Asesoría Jurídica, resolved to declare the repeatedly cited building permit harmful to the public and economic interests of Municipalidad de Orotina. In the statement of grounds, it states that the Local Government’s Departamento de Desarrollo y Control Urbano granted remodeling building permit N° MO-DPDT-CU-PC-121-2018 to the defendant company “(...) on the assumption that all requirements imposed by the legal system had been met,” which is inaccurate, because it contains a series of defects giving rise to absolute nullity (vicios de nulidad absoluta), as “(...) established by the Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustibles del Ministerio de Ambiente y Energía in resolution R-MINAE-DGTCC-1301-2019 of 07 de junio de 2019, and in official letter DGTCC-DL-469-2019 of 08 de noviembre de 2019 (...).” It continues by stating that these two documents show “(...) that approval of the plans by that agency is an indispensable requirement for granting the permit and that the provisions of Decreto Ejecutivo No. 30131 ‘Reglamento para la regulación del sistema de almacenamiento y comercialización de hidrocarburos’ must be complied with.
(...).” Notwithstanding the foregoing, the Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustibles rejected approval of the remodeling plans at issue in these proceedings and ordered the application closed and archived, “(...) because the applicant lacked the necessary legal standing (legitimación), insofar as the concession for the Bomba de Orotina had expired and was not renewed. In addition, the application to renew the concession was submitted under a survey-plan number covering two properties, and the applicant was therefore advised that, if it intended to consolidate the properties, the matter had to be processed as a new concession. In other words, the plans covered by the municipal building permit did not receive the prior approval of the Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible, as required by the applicable regulations, even though this is an essential requirement for the building permit to acquire validity and legal effect (eficacia) in accordance with the law.
(...)” It maintains that, during the processing of the building permit through the APC electronic platform, communication issues arose that prevented the DGTCC’s denial from taking precedence, even though that denial concerned a requirement for the validity of the building permit and affirmative administrative silence did not apply because the matter was environmental. It argues that, although more than the one-year period established by law as the time limit for exercising administrative self-review powers (autotutela administrativa) elapsed between the date the permit was issued and the declaration of harm to the public interest made at the administrative level, it considers that this is “(...) an act with continuing or lasting effects, because the building permit does in fact continue to produce effects over time, as stated in official letter MO-CR-047-2020 of this Municipalidad, according to which the construction work remains authorized because it began within the permitted period, as demonstrated by the opening of the CFIA construction log and the environmental log.” It bases its action on Articles 128, 158 et seq. of the Ley General de la Administración Pública and Articles 10 subsection 5) and 34 of the Código Procesal Contencioso Administrativa, and states as its cause of action (causa petendi) the one transcribed in the first section of this complaint.-
Regarding the procedural status of the defendant company, it must be reiterated that, through the interlocutory order (auto interlocutorio) issued at 10:23 hours on 29 de noviembre de 2022, the Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda declared Las Doce Tablas Sociedad Anónima in default (rebeldía), deeming admitted the facts underlying the action filed by Municipalidad de Orotina, because it did not answer the action within the period granted by the ruling issued at 10:58 hours on 24 de febrero de 2022, even though this Collegiate Chamber had verified that notice of the corresponding complaint had been duly served at its registered office. It is important to note, however, that a declaration of default constitutes a procedural sanction (sanción de carácter procesal) that neither prevents nor limits the judges from determining the true facts from the body of evidence (acervo probatorio) submitted by the parties, since there is a legal obligation, arising from Article 82 of the Código Procesal Contencioso Administrativo (also referred to as CPCA) and Article 214 of the Ley General de la Administración Pública (LGAP), for the adjudicative body (Órgano Jurisdiccional) to undertake a reasoned assessment and evaluate, in accordance with sound judicial discretion (sana crítica), the facts and evidentiary materials (elementos de convicción) contained in the electronic judicial case file, all within the framework of the relief sought in the proceedings and while ensuring equality of procedural arms (igualdad de las armas procesales) (see Article 2.1. of the Código Procesal Civil, which applies to this specific case pursuant to Article 220 of the Código Procesal Contencioso Administrativo).-
III.Proven Facts: Based on the documentary evidence admitted in these proceedings and contained in the record, the following facts are deemed proven, relevant to the issuance of this judgment, and supported by the corresponding evidence:
The tanks will be removed and sold to a company that recycles various materials. In addition, the entire administrative office and store area on the property identified by cadastral plan A-0846493-2003 will be remodeled, for which purpose the dwelling adjoining the gas station will be remodeled. The roof over the pump area will be replaced, 4 dispensers will be installed on two islands, access points will be improved, and the Service Station will be marked.” (See Resolution N° 2964-2018-SETENA, issued at 13:30 hours on 23 de noviembre de 2018, appearing at images 85 through 90 of the electronic judicial case file).
The following are deemed facts not proven that are relevant to the issuance of this judgment, either because the parties failed to satisfy their burdens of proof (cargas probatorias), or because this Tribunal found no suitable evidence that, under the principle of sound judicial assessment (sana crítica), would allow them to be established:
In analyzing the dispute at issue, it is important to begin by determining whether the requirements imposed by the legal system for the filing of a judicial review proceeding initiated by the Administration have been met, since the absence of any one of them would render an examination of the merits unnecessary. In general terms, there is doctrinal, statutory, and jurisprudential consensus that an action seeking a declaration that an administrative act is injurious to the public interest (lesividad) is a judicial mechanism whereby the Administration seeks to set aside one of its own acts that produces favorable effects or declares rights in favor of an administered person (persona administrada), while considering those effects detrimental to the public interest, whether economic, social, tax-related, health-related, or otherwise, provided that such determination is duly reasoned. Logically, the nature of this claim requires the participation of anyone who would be adversely affected by the annulment of the conduct granting the individual right (derecho subjetivo) or benefit, so that such person may defend their interests through adversarial proceedings (contradictorio), which in this specific case would be the company Las Doce Tablas Sociedad Anónima.
Now, although it is true that said company did not enter an appearance in these proceedings, this does not prevent the Court from continuing its analysis of the specific case, because the record shows that the order serving the complaint (resolución de traslado de demanda) was duly served at its registered office (see images 177 to 179 of the court case file in electronic format). It was therefore verified that the company was afforded an opportunity to exercise its right of defense, without violating the principle of due process (principio de debido proceso) or causing any invalidity or denial of the right to be heard (indefensión), if, by an internal decision of the defendant, it chose neither to enter an appearance nor to exercise its procedural rights. In light of the foregoing, the Judge must analyze the validity of favorable administrative conduct (conducta administrativa de contenido favorable) on the basis of the evidence, arguments, and legal grounds presented by the parties.
As stated above, that obligation must be fulfilled even where one of the parties to the proceedings has been declared in default (rebeldía), because the duty of the Judicial Body is precisely to assess the evidence under the rules of rational sound judgment (sana crítica racional) and, within the applicable legal framework, to determine whether the public conduct submitted for review is in fact inconsistent with the legal system. From this perspective, the statutory provisions governing this procedural mechanism are contained in the Ley General de la Administración Pública and the Código Procesal Contencioso Administrativo. The latter, in Article 34, establishes the preliminary elements and procedural rules governing this mechanism, in conjunction with Articles 171, 173, and 183 of the Ley General de la Administración Pública. In summary, the cited provisions establish the subjective, objective, procedural, and temporal requirements for an action seeking a declaration that an administrative act is injurious to the public interest (acción de lesividad).
First, with respect to the subjective element, it must be specified that standing to sue (legitimación activa) is granted to the Administration that issued the challenged act, whereas the party with standing to be sued (legitimado pasivo) is the recipient of the effects of the conduct declared injurious, that is, the person who obtains its benefits or who could potentially suffer harm as a result of its annulment. The objective element concerns the legal mechanism for setting aside administrative acts (actos administrativos) that are favorable to, or declarative of rights in favor of, an administered person but that the Administration considers vitiated by absolute nullity (nulidad absoluta) and therefore substantially inconsistent with the legal system. With respect to the procedural aspect, the Administration must declare such conduct injurious to the public interest, and it is imperative that the highest-ranking authority (jerarca máximo supremo) of the respective Public Administration declare the act injurious, whether because it harms economic, social, tax, or other interests arising from the public interest.
For this purpose, that authority must have an underlying legal and technical opinion supporting such determination. It is important to recall that, because this is a procedural requirement that will be submitted for judicial review, unlike the administrative proceeding to declare absolute, evident, and manifest nullity (nulidad absoluta, evidente y manifiesta), which is conducted administratively by the Administration that issued the act, the Administration is not required, before declaring an administrative act injurious in administrative proceedings, to grant a hearing to the administered person. This is because it is an internal action of the Administration intended to ascertain the will of its highest-ranking authority and, in turn, to enable the commencement of judicial proceedings. It is during those proceedings that the person deriving rights from the challenged act may exercise their right of defense.
Consequently, the absence of that person’s participation in the administrative phase leading to the declaration that the act is injurious in no way curtails their right to due process or an administrative proceeding. Another material consideration when analyzing the act declaring it injurious is whether the act was issued by the highest-ranking administrative authority. The rules are as follows. When the act emanates from the State, that is, from the Central Administration, pursuant to Article 16 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, the action may be brought only by the Procuraduría General de la República, following a request by the highest-ranking authority and an internal declaration that the act is injurious, setting forth in detail the grounds for that determination. The same procedural rule applies when the injurious act emanates from the Legislative and Judicial Branches, as well as from the Tribunal Supremo de Elecciones, insofar as they exercise administrative functions.
Such representation further requires, in the case of acts of the Judicial Branch issued in the exercise of its administrative function, such as acts issued by the Consejo Superior, that the declaration that they are injurious be made by the Corte Plena. Lastly, with respect to decentralized public administrations, the declaration must be made by the highest body in the administrative hierarchy; in this specific case, because the matter concerns an administrative act issued by a Municipality, the highest-ranking administrative authority is the Consejo Municipal. Another consideration is that, procedurally, the Administration is barred from seeking annulment by way of a counterclaim (contrademanda). Lastly, there is a temporal limitation. In this regard, Article 34 of the Código Procesal Contencioso Administrativo establishes a period of one year, beginning on the business day following the issuance of the act, within which the act must be declared injurious to the public interest in administrative proceedings.
This is without prejudice to cases in which the act is affected by absolute nullity with continuing effects (efectos continuados)—that is, when the effects of the act are not exhausted upon its issuance but continue to affect the legal position of the administered person—in which case, under Article 34, subsection 1), of the same body of law, that internal declaration may be made for as long as those effects persist. In that situation, the one-year period is calculated from the cessation of those effects, and any judgment ordering nullity shall do so solely for purposes of annulling the conduct and rendering it inapplicable in the future. Following that declaration, a period of one year is granted to file the administrative-law action (acción contenciosa administrativa), subject to forfeiture through expiration (caducidad), as established by Article 39, subsection e), of the Código Procesal Contencioso Administrativo.
These matters will be revisited below when the specific case is analyzed. The exception to the temporal rules cited above concerns the protection of public-domain property (dominio público), in which case the action seeking a declaration that an administrative act is injurious is not subject to any time limit, as follows from Article 34, subsection 2), of the Código Procesal Contencioso Administrativo, through application of the general rule that this type of property is not subject to limitation periods (imprescriptibilidad), as follows from Article 261 of the Código Civil. Thus, when the action seeking a declaration that an administrative act is injurious concerns State public-domain property (bienes demaniales del Estado), the time limit for declaring the act injurious under the referenced procedural provisions does not apply, which means that such a declaration may be made at any time without any procedural sanction.
In this analysis, it must be noted that Article 41 of the Código Procesal Contencioso Administrativo expressly provides that, in tax matters, the maximum period for instituting proceedings shall be the same limitation period established by the legal system for the respective substantive right at issue, which also applies to civil matters involving the public treasury (materia civil de hacienda). With the foregoing established, the Court will now examine whether the statutory requirements for granting the action have been met in this specific case. -
Based on the judicial record and the analysis of the facts, this Chamber concludes that, in the case at hand, the subjective, objective, temporal, and procedural requirements necessary to determine that the petition for annulment may be examined on the merits have indeed been met. First, the subjective element has been satisfied because, pursuant to articles 10 subsection 5) and 34 subsection 3) of the Code of Administrative Judicial Procedure (Código Procesal Contencioso Administrativo), the active Administration that issued the act granting the building permit, from which arises a subjective right (derecho subjetivo) consisting of the ability to construct the works authorized within a specified period (and therefore, from an objective standpoint, it is an act that may be subjected to proceedings for a declaration of harmfulness (proceso de lesividad)), declared it harmful to the public interest.
Indeed, article 10 subsection 5) of the Code of Administrative Judicial Procedure states: “The Administration may challenge its own final act that creates a subjective right when the highest-ranking superior authority has declared, in a reasoned decision, that it is harmful to the public interests.” This statutory provision must be analyzed harmoniously with the other procedural and substantive rules governing proceedings for a declaration of harmfulness. It should be noted that both the declaration of harmfulness (declaratoria de lesividad) and the filing of the action comply with the law because the Municipal Council, in its capacity as the highest-ranking deliberative authority of the Local Government of Orotina, is the body that issued the declaration on 26 de enero de 2021, during Ordinary Session N° 62, concerning building permit for remodeling Nº MO-DPDT-CU-PC-121-2018, granted on 30 de julio de 2018 by the Department of Urban Development and Control of the Municipalidad de Orotina to Las Doce Tablas Sociedad Anónima, corporate identification number N° 3-101-159709, as well as the prior and subsequent administrative acts connected with or supplementary to the building permit granted for the remodeling and replacement of the fuel storage tanks at the “Bomba Orotina” Service Station, on the grounds that it was harmful to the public and economic interests of the Municipalidad de Orotina.
(See Proven Fact N° 16). Moreover, passive standing (legitimación pasiva) has also been properly established. As is apparent from the judicial record, the administrative act declared harmful to the public interest grants a favorable subjective right to the respondent, Las Doce Tablas Sociedad Anónima, meaning that it must assume the status of respondent in these proceedings. Accordingly, because there is no other party that must be brought into the proceedings to defend its interests, passive standing has been properly established. As to the objective element of harmfulness (lesividad), it clearly concerns the declaration of nullity of an administrative act recognizing subjective rights that produces legal effects upon issuance, pursuant to article 140 of the General Public Administration Act (Ley General de la Administración Pública). The claim for annulment (pretensión anulatoria) is therefore consistent with proceedings for a declaration of harmfulness and, as stated, the act granted the respondent a favorable legal position by enabling it to undertake construction work to remodel the Service Station known as “Bomba Orotina.” Compliance with this requirement will be examined on the merits in the following recital (considerando).
Lastly, before examining the merits of the case, it must be considered that the defect alleged by the Municipalidad de Orotina is not an obvious or readily apparent one that could be identified simply and without any analysis. Rather, determining its existence required a series of analyses and the collection of evidence undertaken in the case under consideration by the Local Government’s Internal Audit Office. Thus, this is not a case of evident and manifest nullity (nulidad evidente y manifiesta), which leads to the conclusion that the type of proceeding chosen by the Municipal Administration conforms to the statutory requirements established within the body of applicable law, thereby satisfying the objective element of harmfulness. The procedural requirement has also been verified by this Collegiate Chamber, as explained below. It is observed that, following a complaint by a third party, on 30 de setiembre de 2020 the Internal Audit Office of the Municipalidad de Orotina informed the Concejo Municipal de Orotina of the possible existence of apparent violations of the legal system relating to the granting of building permit N° MO-DPDT-CU-OC-121-2018 to Las Doce Tablas Sociedad Anónima and recommended initiating internal proceedings to determine whether it was appropriate to issue a declaration of harmfulness regarding that administrative act.
(See Official Letter N° AI-166-2020 dated 30 de setiembre de 2020, appearing at images 16 and 17 of the electronic judicial record, and Statement of Facts N° INF-RH-002-2020, appearing at images 19 through 103 of the electronic judicial record). Based on this recommendation, through the Resolution adopted by the Concejo Municipal de Orotina at Ordinary Session N° 41 held on 20 de octubre de 2020, Article VI-04, the Legal Advisor to the Concejo Municipal was asked to advise that governing body regarding the procedure to be followed to comply with the recommendations made by the Internal Audit Office through Official Letter N° AI-166 and Statement of Facts N° INF-RH-002-2020. (See Proven Fact N° 12). The Legal Advisory Unit responded to this request on 02 de noviembre de 2020 and, in view of the scope of that organizational unit’s findings, at Ordinary Session N° 45 held on 03 de noviembre de 2020, Article VII-II-4, the aforementioned Concejo Municipal resolved to appoint Mr.
Randall Marín Orozco to review, in his capacity as legal advisor, the file containing Report N° INF-RH-002-2020 and to issue a specific technical legal opinion. That assignment was answered through Official Letter N° MO-A-AJ-0370-2020 dated 17 de noviembre de 2020. (See Proven Fact N° 15). Accordingly, taking into consideration the findings and recommendations made by the Municipal Internal Audit Office, on 16 de diciembre de 2020 the Legal Advisory Unit submitted to the Concejo Municipal a proposed Resolution Declaring Harmfulness of Building Permit N° MO-DPDT-CU-PC-121-2018 for the remodeling and replacement of tanks at “Bomba Orotina,” granted to Las Doce Tablas S.A. (See Official Letter N° MO-A-AJ-0438-2020 dated 16 de diciembre de 2020, appearing at images 125 through 136 of the electronic judicial record). This account of the facts confirms the existence of a prior technical opinion issued by two units of the Local Government—the Legal Advisory Unit and the Internal Audit Office—which, as will be discussed below, formed the technical basis considered by the municipal deliberative body when issuing the resolution declaring harmfulness.
As stated, during this administrative self-review phase (autotutela administrativa), there is no requirement to grant a hearing or participation to the individual or legal entity involved, because the purpose of these proceedings for a declaration of harmfulness is to permit the Municipalidad’s organization to conduct a technical legal examination or analysis to determine whether the administrative act that created a subjective right or vested legal position (situación jurídica consolidada) in favor of an administered party is affected by a defect of absolute nullity (nulidad absoluta), as well as whether it is harmful to a superior public interest. Once harmfulness has been declared by the public entity from which the respective administrative act originated, the party is afforded an opportunity in judicial proceedings to exercise its right of defense. Continuing with the analysis of compliance with the requirement that a procedural sequence (íter procedimental) be conducted, once the Internal Audit Office and Legal Advisory Unit had issued their technical recommendations, the record shows that the Consejo Municipal de Orotina, at Ordinary Session N° 62-2021 held on 26 de enero del 2021, issued the Resolution of Harmfulness, in which it set forth both the reasons and the legal grounds considered in determining not only the existence of a defect of absolute nullity in the administrative act granting the building permit at issue, but also that the act was harmful to the municipal public interest.
The procedural requirement established by the legal system applicable to this particular case has therefore been satisfied, as compliance with a series of internal stages within the Municipalidad de Orotina that guided and led to the issuance of the final act was verified; those stages were duly documented, which made it possible to confirm their traceability. Finally, with respect to the temporal element, several factors must be analyzed. First, as previously indicated in the preceding recital, section 34 of the Code of Administrative Judicial Procedure establishes a forfeiture period (caducidad) within which the Administration may issue a declaration that an administrative act is harmful (in accordance with the rules referenced above). That provision states: “1) When the Administration itself, as the issuer of an act recognizing rights, seeks to bring an action for its annulment before the Administrative Litigation Jurisdiction, the highest-ranking superior authority must first declare it harmful to public, economic, or other interests.
The maximum period for doing so shall be one year, calculated from the day following that on which the act was issued, except where the act contains defects of absolute nullity, in which case such declaration may be made for as long as its effects persist. In the latter situation, the one-year period shall run from the time its effects cease, and the judgment declaring its nullity shall do so solely for purposes of its annulment and future inapplicability.” (Emphasis and underlining not in the original). It follows from this provision that, as a general rule, the period for declaring nullity is one year from the day following the act’s issuance. As an exception to that temporal rule, where acts creating subjective rights in favor of the administered party continue to produce effects (and are not exhausted upon issuance), the legislature expressly established the possibility that the public entity may exercise its administrative self-review authority and declare harmfulness for as long as those effects persist, or even within one year after the date on which they ceased.
However, in this latter exceptional situation (administrative acts producing continuing effects), by statutory mandate, a judgment upholding the declaration of harmfulness issued by the judicial authority may order only the absolute nullity and future inapplicability of the respective act; therefore, it may not have the retroactive effect ordinarily associated with a declaration of absolute nullity, as provided in section 171 of the General Public Administration Act and provision 131 of the Code of Administrative Judicial Procedure. Second, applying these procedural rules to the case at hand, according to the documentation in the record, the municipal license in question was granted on 30 de julio de 2018 by the Municipalidad de Orotina (see proven fact N° 3). Thus, by the date on which the respective declaration of harmfulness was issued (26 de enero de 2021), the one-year period cited above had long since elapsed.
Therefore, in view of this fact, it is relevant to determine whether this is an administrative act (acto administrativo) whose effects were exhausted upon its issuance (instantaneous effects), or whether, on the contrary, those effects continued through the date on which this judgment was issued (continuing effects). If the former were the case, the present action would already be time-barred (caduca) because the statutory limitation period for declaring the act injurious had elapsed; by contrast, in the latter case, as stated above, while its effects persist, the authority of the Municipal Administration to issue a declaration of injuriousness (declaratoria de lesividad) regarding the municipal construction permit does not become time-barred. To determine this issue, it is useful to consider the case law issued by the Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, which has explained that acts with continuing effects “(...) are characteristic of enduring legal relationships and operate when the act continuously affects the private party’s legal sphere, whether by creating, modifying, or extinguishing, during that period, the relationships or situations comprising that legal sphere.
By contrast, the impact or effect of acts with instantaneous effects is exhausted at a single moment, specifically the moment that positively or negatively alters the set of rights, powers, obligations, duties, and burdens of persons. In this regard, reference may be made to the decision issued at 10 hours 10 minutes on 23 de octubre de 2012, corresponding to vote number 1426-F-S1-2012.” (See Judgment Nº 00788-F-S1-2021, issued at 10:55 on 08 de abril del año 2021). This was further addressed by the Tribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda in Resolution N° 00264-2020, issued at 09:50 on 10 de diciembre de 2020, as follows: “Both the Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia and this Tribunal de Casación have stated that an administrative act with continuing effects is one that occurs within ‘enduring legal relationships, understood to operate when the act repeatedly affects the private party’s legal sphere, whether by creating, modifying, or extinguishing legal relationships and situations’; as opposed to acts with instantaneous effects, whose ‘impact or effect is exhausted at a single moment, specifically when the set of persons’ rights, powers, obligations, duties, and burdens is positively or negatively altered’ (see judgment 1426-F-S1-2012 of the Sala Primera, issued at 10 hours 10 minutes on 23 de octubre de 2012).
A continuing nature—it has been said—consists of an effect that extends over time: it is the repeated impact, whether positive or negative, on the subject’s legal sphere during a given period. An effect that creates, modifies, or extinguishes the subject’s legal situation at a single moment, from which point the subject’s legal sphere differs from the one previously held, is not continuing but, rather, immediate. It has been emphasized that, with a continuing effect, the transformation of the legal sphere occurs on more than one occasion over a period following the adoption and notification of the formal conduct providing for or ordering it; that is, the impact on the legal sphere is repeated time and again. In this regard, reference may be made to decisions 1967-F-S1-2020, 165-F-2020, and 1135-F-S1-2015 of the Sala Primera and 34-F-TC-2017 of this Tribunal de Casación, composed of justices from the former.” It may be concluded from the foregoing quotation that the effects of the construction permit are not exhausted upon its issuance but, by their very nature, remain in force.
It should be noted that the substance of a construction permit is to authorize the person to whom it was granted to carry out previously approved construction work during a specified period, which is usually governed by internal municipal regulations. In other words, a construction permit enables a person possessing the corresponding legal standing (legitimación) to undertake construction work, which forms part of the rights arising from ownership or title to property (ordinal 45 of the Constitución Política in relation to numeral 264 of the Código Civil), and that right must be exercised within the scope of the corresponding authorization. Thus, a municipal construction permit has a dual nature: on the one hand, it reflects the land-use planning powers (potestades de ordenamiento territorial) vested in a Local Government, under which compliance with a series of requirements must be verified to ensure the canton’s harmonious and functional architectural development, including environmental considerations, among others; on the other hand, as noted, it constitutes authorization for a specific person to exercise the right arising from ownership to transform the property through construction, which becomes vested once the work has been completed, for example, in the event of changes to urban zoning rules.
Once the specific permit has been granted, its effects continue to operate upon the applicant company’s legal situation, enabling it to construct what was authorized for as long as the permit remains in force; accordingly, it is an administrative act of a continuing nature. In light of the foregoing, it remains to be determined whether the effects of this permit have ceased or remain in force. On this point, this Collegiate Chamber finds that the Local Administration determined that Construction Permit N° MO-DPDT-CU-PC-121-2018 remained in force because, on 16 de abril de 2019, Las Doce Tablas Sociedad Anónima began demolishing the structures that had been built. This was confirmed by this Collegiate Court through its review of the logs required by the Colegio de Ingenieros y Arquitectos and the Environmental Log approved by SETENA (see Proven Fact N° 6). This supports the conclusion that the preparatory phase of the construction work authorized by that formal administrative act began in less than one year.
The proven facts also establish that the construction work was suspended pursuant to an internal decision by the aforementioned company (see Proven Fact N° 9); however, that decision did not cause the permit to expire. The foregoing analysis is further supported by the existence of a regulatory gap at both the national level and within the internal regulations of the Municipalidad de Orotina, as neither establishes a time limit within which work, once commenced, must be completed under penalty of expiration of the permit. Indeed, the legal analysis conducted by this Collegiate Chamber shows that, when the recommendations issued by the Internal Audit Office and the findings of apparent irregularities in the processing of the construction permit at issue in these proceedings were examined, numeral 15 of the Reglamento para el Trámite de Solicitudes de Licencias y Fiscalización de Construcciones de la Municipalidad de Orotina was used as the reference for determining compliance with the deadline for commencing the work.
That regulatory provision was approved at Ordinary Session N° 54 of 03 de junio de 2019 and stipulates that the granted construction permit is valid for one year. It is therefore understood that, in the absence of a regulated or expressly granted statutory period—since the evidence in the judicial case file does not show that the Municipalidad imposed a time limit on the respondent company for completion—the period for completing the work authorized by the Municipal Corporation will depend on the complexity and inherent nature of the construction work. This is reflected in the schedule, which is one of the components of a Civil Project under the technical regulations in force and must be supervised by the responsible professional, as may be inferred from the Reglamento para la Contratación de Servicios de Consultoría en Ingeniería y Arquitectura, issued by the Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectura.
Both its previous version and its current version, adopted on 29 de junio de 2019 by that Professional Association, provide that the preliminary studies for a project include estimating and preparing a construction-activity schedule, which enables the engineer responsible for the work to supervise the proper performance of the activities previously established. A similar provision appears in ordinal 16.1 of the Reglamento para la Regulación del Sistema de Almacenamiento y Comercialización de Hidrocarburos, Decreto Ejecutivo Nº 30131-MINAE-S, in the version in force on 25 de junio de 2012, which states: “16.1 Architectural program: (…) 16.1.1 Definition of the program: These are the minimum space requirements for the architectural project. The program may be expanded based on the specific requirements of each particular area, provided that the services concerned are related or complementary to those provided at the service station.” In this particular case, the content of the work schedule is unknown because it was not included among the evidentiary materials submitted in these proceedings; nevertheless, it has been established that the period provided for carrying out the construction activities was suspended by the respondent company.
Thus, even after making an interpretive effort in light of the scant documentation in the record, it is not possible to reach a definite conclusion that the construction permit at issue in this dispute has expired or that its effects have ceased, whether through action by the Local Administration itself or by a judicial authority. Consequently, although the administrative act subject to judicial review (control de legalidad) was issued by the Local Government in the year 2018, because there is no evidence that it has ceased to be valid, it has continued to produce legal effects upon the respondent’s substantive legal situation from the date it was granted through the present date. Accordingly, the authority to declare it injurious remains in force, and the timeliness requirement for the declaration of injuriousness in administrative proceedings has been satisfied. With respect to the one-year period established in numeral 39 of the Código Procesal Contencioso Administrativo as the deadline for filing the claim before this Court, under penalty of being time-barred, the Court states in advance that it was also satisfied, for the following reasons.
A review of the procedural history in the case under consideration shows that the declaration of injuriousness was issued by the Consejo Municipal de Orotina at Ordinary Session N° 62-2021, held on 26 de enero del 2021 (see Proven Fact N° 16), and the claim was filed on 26 de enero de 2022. It follows that this action was brought within the one-year period established in numeral 39 of the Código de Rito, thereby confirming compliance with the other timeliness requirement: that the action be brought within one year from the date on which the declaration of injuriousness was issued by the highest-ranking body of the Municipal Corporation, which in this case is the Concejo Municipal, pursuant to constitutional provision 169 and numerals 12 and 13 of the Código Municipal. In view of the foregoing, this Court shall proceed to address the merits of the matter, as the requirements for issuing a ruling have been satisfied.-
VII.SUBSTANTIVE ANALYSIS OF THE ABSOLUTE NULLITY (NULIDAD ABSOLUTA) OF THE GRANTING OF CONSTRUCTION PERMIT (PERMISO CONSTRUCTIVO) N° MO-DPDT-CU-PC-121-2018. According to the list of claims transcribed in the first section of the procedural background of the judgment on the merits, the principal substantive relief sought by the Local Government is a declaration of “1) The nullity of remodeling construction permit No. MO-DPDT-CU-PC-121-2018, granted on 30 de julio de 2018 by the Departamento de Desarrollo y Control Urbano de la Municipalidad de Orotina to Las Doce Tablas Sociedad Anónima, legal entity identification No. 3-101-159709, and that such declaration be issued for purposes of its annulment and future inapplicability.” Indeed, this is the action’s sole principal claim. The arguments advanced by that Municipal Corporation in support of its position that absolute nullity exists rest specifically on the assertion that, when the aforementioned construction license (licencia constructiva) was issued, there was apparently a technological failure in the CFIA’s APC platform, through which the permit application was processed, that prevented the Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible from verifying compliance with the necessary requirements imposed on Las Doce Tablas S.A. for approval/authorization of the construction plans for the remodeling and replacement of the tanks at the service station known as “Bomba Orotina.” This led the Municipal Corporation into error because, without verifying that such approval requirements had been met, it granted the construction permit at issue on the assumption that all requirements had been satisfied.
It was only after a complaint was filed with the Auditoría Municipal, the results of which were presented to the Local Government, that it became apparent that the aforementioned Directorate of the Ministerio de Ambiente y Energía had denied approval of those plans due to a series of legal defects, which, in the Municipality’s view, gives rise to a defect of absolute nullity. THIS COURT’S ASSESSMENT: Given that, as stated, the Municipalidad de Orotina’s theory of the case revolves around the existence of absolute nullity in a formal administrative act (acto administrativo), namely the granting of a construction permit, the Court considers it appropriate to provide a brief overview of the scope of the nullity regime applicable to this case.
1. GENERAL ASPECTS OF THE ADMINISTRATIVE NULLITY REGIME:
As a preliminary matter, it must be stated that an administrative act is a unilateral declaration of intent or decision made by the Administration in the exercise of its administrative function, which produces legal effects involving the creation, modification, or extinguishment of rights and obligations in favor of third parties. (Taken from Jinesta Lobo (Ernesto). Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. Parte General. Editorial Investigaciones Jurídicas S.A. 2007. p. 415). In this regard, section 128 of the Ley General de la Administración Pública provides: “Article 128.- An administrative act that substantially conforms to the legal system shall be valid, including with respect to the motive of the official who issues it.” Two propositions follow from this: first, that the validity of the administrative act must be verified or confirmed against the legal system, understood in its broad sense as what is known as the body of legality (bloque de juridicidad), which encompasses the principles and provisions governing the conduct of public entities.
Second, from a formalist perspective, the validity of the act is confirmed by verifying the complete fulfillment and presence of its constituent elements, both formal and substantive. National legal scholarship and case law, as well as the Ley General de la Administración Pública (LGAP), distinguish between formal elements—the issuing authority (sujeto), procedure, form, and statement of reasons (motivación)—and substantive or material elements—the grounds (motivo), content, and purpose. An irregularity in any formal or substantive element of the act necessarily entails its nullity, whether relative or absolute. The grounds element—article 133 LGAP—consists of the legal prerequisite, circumstance, or triggering fact that conditions the issuance of the administrative act; in other words, it constitutes the rationale for the administrative act, namely what requires or permits its issuance.
An essential component of this element is verification of compliance with the authorizations or procedures issued or conducted by the competent authorities, since they constitute a technical or legal basis that conditions the issuance of the administrative act, and their absence renders it absolutely null. The content of the act, meanwhile, constitutes its legal effect or operative portion—what it commands, orders, or provides—and is the change it introduces into the legal sphere by imposing or granting, for example, a penalty, debt, payment, authorization, permit, or concession, among others—article 132 LGAP. The last substantive or material element is purpose: the Public Administration has a single general mission, namely satisfaction of the public interest, and it also has a specific purpose, namely satisfaction of the public interest falling within its jurisdiction—article 131 LGAP. As for the procedural element, this concept encompasses the procedural stages, formalities, and prescribed steps that the Administration must fulfill so that its intent may be embodied in a valid administrative act.
Thus: “A final or definitive administrative act does not arise spontaneously from the mere whim of the public administration, but only after completion of a procedural course (íter procedimental), initiated either ex officio or at the request of an interested party, intended to guarantee due process and the individual’s right of defense, as well as the soundness of the decision adopted. It must likewise be considered that preparatory or interlocutory acts having their own or immediate legal effects are produced within an administrative proceeding (procedimiento administrativo). The administrative proceeding, as an objective mechanism of self-review (administrative self-protection insofar as it is exercised by the public administration itself), is established for the benefit both of the individual and of the respective administration itself. (…).” (Jinesta Lobo (Ernesto). Tratado de Derecho Administrativo.
San José, Costa Rica, Editorial Dike, 2002, p. 390). With respect to procedure as an essential formal element of the administrative act, it must be understood as serving a dual purpose: on the one hand, it establishes the path the Administration must follow in adopting a particular decision, thereby guiding its conduct; on the other, it provides a framework that allows the individual subject to administrative action (administrado) to assess the conduct of public authorities and determine whether their actions were carried out in accordance with the rules governing that conduct. It therefore seeks to serve as a mechanism for protecting individual rights and legitimate interests against Public Authority, while also guaranteeing the legality, timeliness, and advisability of the administrative decision and the proper functioning of the public service. In this regard, it should be recalled that the completion of an administrative proceeding is required for the adoption of certain administrative acts and therefore constitutes an essential prerequisite to those acts, without which the actions taken are absolutely null.
Thus, as provided by section 214 of the Ley General de la Administración Pública, its objective is to establish the actual truth (verdad real) of the facts serving as grounds for the final act, not merely to verify them in order to justify imposing a statutory, disciplinary, or even financial sanction on a public servant. This formal element is indispensable to achieving a balance between the fullest attainment of the Administration’s purposes and the protection of the individual’s rights, as stated in article 225.1 of the aforementioned Ley General, which provides: “... The body shall conduct the proceeding with the aim of achieving maximum promptness and efficiency while respecting the legal system and the rights and interests of the individual subject to administrative action ...” (Emphasis not in the original.) Accordingly, section 216.1 thereof requires the Administration to adopt its decisions within the proceeding in strict adherence to the legal system.
This demonstrates the instrumental nature of the administrative proceeding, insofar as it is intended to ensure the best possible resolution thereof, under the terms set forth in article 214 of the Ley General de la Administración Pública, which literally states: “... The administrative proceeding shall serve to ensure the best possible fulfillment of the Administration’s purposes, while respecting the individual rights and legitimate interests of the individual subject to administrative action, in accordance with the legal system ...” It follows from the foregoing that observance of the administrative proceeding is mandatory for the Public Administration in order to guarantee the validity of the administrative act ultimately adopted. In this regard, section 216, paragraph 1, of the LGAP provides: “The Administration shall adopt its decisions within the proceeding in strict adherence to the legal system and, in the case of discretionary actions, to the limits of rationality and reasonableness implicit therein.” (Boldface not in the original and added for emphasis).
Likewise, special administrative regulations establish that, in order to issue an act, the body must have jurisdiction (competencia) to do so; jurisdiction constitutes another essential element forming part of the intent referred to above (Article 59 et seq. of the Ley General de la Administración Pública) and is linked to the constitutional principle of legality (principio constitucional de legalidad). Following this line of reasoning, pursuant to article 158 of the Ley General de la Administración Pública, the absence or defect of any requirement of the administrative act expressly or implicitly required by the legal system constitutes a defect in the act. It further provides that an administrative act substantially inconsistent with the legal system shall be invalid, while specifying that immaterial violations shall not invalidate the act under the principle of preservation of the administrative act (principio de conservación del acto administrativo).
Absolute nullity exists when one of the constituent elements of the administrative act is absent or when one of those elements contains a defect that prevents fulfillment of its purpose or causes a denial of the individual’s right of defense (indefensión), which is also relevant when a procedural defect is alleged. Applying the foregoing to the case under examination, this Collegiate Chamber finds that the claimant is correct that absolute nullity occurred in this case, for the reasons set forth below.
2. EXISTENCE OF A DEFECT IN THE ESSENTIAL PROCEDURAL ELEMENTS AND GROUNDS OF THE CONSTRUCTION-PERMIT ACT:
Extrapolating the matters briefly set forth in the preceding section of this Recital to the specific case, as previously indicated, in the opinion of this Collegiate Chamber there is sufficient evidence to conclude that, in this case, Construction Permit N° MO-DPDT-CU-PC-121-2018 suffers both from an absolute-nullity defect (vicio de nulidad absoluta) in the formal element of the procedure and from a defect in the substantive element of grounds (motivo), as will be discussed below. It has been established that, in the year 2017, Las Doce Tablas Sociedad Anónima acquired ownership of the property registered in the Alajuela Registry District under real-property folio number N° 42147-000, described as undeveloped land with a building for a gasoline-pump service station, located in the First District of Orotina, Ninth Canton of Orotina, Province of Alajuela, measuring six hundred seventy-nine square meters and fifty-four square decimeters.
(See Proven Fact N° 1). It has also been established that, in the year 2017, by Resolution N° 632-2017-SETENA, the Secretaría Técnica Nacional granted environmental approval (viabilidad ambiental) to the Fuel Tank Replacement and Remodeling Project for the “Bomba Orotina” Service Station located on the aforementioned property registered under real-property folio number N° 42147-000, processed under administrative expediente N° D1-18810-2016-SETENA. That environmental approval was subsequently modified in the year 2018 to include works on other real properties and to adjust technical aspects of the project, including, without limitation, the location of the fuel tanks (see Proven Facts N° 2 and 4). This Judicial Body infers that these matters are not challenged by the Municipalidad de Orotina and did not constitute the basis for finding an absolute-nullity defect. Nor is the specific content of the construction permit sought to be declared harmful to the public interest (lesivo) being challenged.
That permit authorized Las Doce Tablas S.A. to carry out a series of renovations to a Fuel Service Station known as “Bomba Orotina” on its property registered in the Alajuela Registry District under real-property folio number N° 42147-000. This Court understands that the authorization encompassed not only the structural remodeling of the station but also the replacement of the fuel-storage tanks. (See Proven Fact N° 3). The foregoing is derived from a comprehensive analysis of the information contained in the judicial case file (expediente judicial), which incorporates the administrative record (expediente administrativo) submitted with the complaint, because the scope of the remodeling is outlined only in general terms in the action, and no specific description of the Project can be derived from the internal administrative acts of the Municipalidad de Orotina. Nevertheless, a basic understanding of the Project proposed by Las Doce Tablas S.A. can be obtained from the description provided in the resolution by which SETENA approved the modification of the environmental approval previously granted.
Thus, the following appears in the Description section: “The three existing tanks will be replaced with new fuel-storage tanks, each with a storage capacity of 10 000 gallons. These tanks will be installed within the property shown on cadastral plan A-136416-1993. A safety grate will be placed around them, and the site will have fire extinguishers containing Class ABC dry chemical, a grease trap, a spill container with a capacity of 250 liters, and a clearly marked loading and unloading area. The tanks will be removed and sold to a company that recycles various materials. In addition, the entire administrative-office area and retail-store area on the property shown on cadastral plan A-0846493-2003 will be remodeled, for which purpose the dwelling adjoining the gas station will be remodeled. The roof over the fueling-lane area will be replaced, 4 dispensers will be installed on two islands, access points will be improved, and the Service Station will be marked out.” (Emphasis added.
See Proven Fact N° 4). As may be inferred from the quoted text, it confirms this Judicial Body’s interpretation that the type of Project authorized under the construction permit at issue in these proceedings was the remodeling of a Service Station for the retail sale of fuel to end users. Having clarified this, it must be noted that this activity has been designated by law as a public service (servicio público), pursuant to section 5 of Ley N° 7593, Ley de la Autoridad de Servicios Públicos, which, insofar as relevant, provides as follows: “For the public services defined in this article, the Regulatory Authority shall set prices and rates; it shall also ensure compliance with standards of quality, quantity, reliability, continuity, timeliness, and optimal provision, pursuant to article 25 of this law. The aforementioned public services are: / (…) d) Supply of hydrocarbon-derived fuels, including: 1) petroleum derivatives, asphalt, gas, and naphtha intended to meet national demand at distribution facilities, and 2) petroleum derivatives, asphalt, gas, and naphtha intended for the end consumer.
The Regulatory Authority shall set the rates for transportation used for the national supply. / Authorization to provide the public service shall be granted by the entities listed below: (…) / Subsection d.2): Ministerio del Ambiente y Energía. (…)”. (Emphasis not in the original). It follows from the quoted statutory provision that services involving petroleum, asphalt, gas, and naphtha intended for end consumers fall within the jurisdiction of the Ministerio de Ambiente y Energía. Consequently, in these specific matters, when an application seeks to undertake a series of construction works intended to provide a particular service, the Local Government must verify compliance with the requirements established for that purpose by the competent authorities, including those arising from the powers of MINAE through the DGTCC, specifically by means of the interagency coordination mechanism (coordinación interinstitucional) governed by the Código Municipal and developed by the Sala Constitucional as part of the powers vested in the Local Government for the exercise of its constitutional authority to administer “local” affairs.
As is well known, within the constitutional framework, Municipalities have been granted not only budgetary and administrative autonomy but also governmental and regulatory autonomy, enabling them to issue such regulations as they deem appropriate to fulfill their constitutional mandates. Nevertheless, those regulations and the exercise of municipal constitutional and statutory powers must be aligned with the body of national and supranational law (bloque de legalidad), meaning that the exercise of local administration under the principle of autonomy must be reconciled with the other powers conferred upon other public entities so as to ensure compliance with the rules and principles governing a given subject matter, including the environmental component, which cuts across every type of activity. The foregoing applies to construction permits for remodeling a Fuel Service Station because this type of activity could affect not only the environment generally, but also the health and physical safety of both its users and persons in the surrounding area.
It must be clarified that this does not mean that the regulations governing the operation of the public service at issue are equivalent to those governing a building or construction permit, since they differ in both their nature and their purposes—or legally protected interests. Nonetheless, it cannot be overlooked that when an applicant (persona administrada) requests a permit, that permit is not separate from the activity the applicant intends to conduct—indeed, zoning approval (uso de suelo) consistent with the current Plan Regulador must first be obtained. Accordingly, where the applicant intends to devote a building to a specific function, the Municipality, as part of its urban-development oversight authority (control urbano), must identify the requirements governing the grant of a construction license (licencia constructiva) and therefore cannot disregard, in that context, the powers conferred upon other public entities.
Thus, in describing the scope of the powers conferred upon Local Governments and their nature as autonomous governments within their territorial jurisdictions, the Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia stated as follows: “III.- GENERAL CONCEPTS REGARDING THE MUNICIPAL SYSTEM. In Costa Rica, the municipal system is a form of territorial decentralization, as follows from the first paragraph of article 168 of the Constitution. It is defined primarily in articles 169 and 170 of the Constitución Política, which state, insofar as relevant, that the ‘administration of local interests and services shall be entrusted to the Municipal Government, composed of a popularly elected deliberative body and an executive officer designated by law’ (now the Municipal Mayor); it is a ‘corporate system possessing autonomy and its own financial resources (budgetary authority).’ From this statement of the principal legal characteristics of the municipal institution, it is abundantly clear that certain elements follow, namely: the existence of territorial jurisdiction to address local-level interests and services; the establishment of a population bound by ties of residence, such that every inhabitant of the Canton is a municipal resident; a government composed of two distinct bodies (Council and Mayor), with defined functions and relationships between them; the corporate nature of the institution; a constitutional guarantee of independence (autonomy); and the subject matter of its administration, encompassing everything that is or constitutes a ‘local interest and service.’ From a political standpoint, municipalities are representative governments with authority over a defined territory (canton), their own legal personality, and public powers over their municipal residents (inhabitants of the canton); they operate in a decentralized manner vis-à-vis the Government of the Republic and enjoy constitutionally guaranteed and reinforced autonomy, manifested in political matters through the determination of their own objectives and of the regulatory and administrative means used to provide every type of public service for the common good of their communities.
In summary, municipalities or local governments may be described as territorial entities of a corporate, public, non-state nature, endowed with independence in matters of governance and operation. This means, for example, that municipal autonomy encompasses taxation matters, which require legislative authorization for their validity, the taking out of loans, and the preparation and allocation of their own revenues and expenditures, together with general powers.
All this necessarily means that, in order to correctly define the structure of the Costa Rican State, there must be an exact alignment among the Municipal Governments, both collectively and individually, with respect to their coordinated relations and operations with the Government of the Republic, so as to prevent the simultaneous coexistence of spheres of power of different origins and natures, the duplication of national and local efforts, and confusion concerning the rights and obligations of the various parties involved.” (Sala Constitucional, Resolución Nº 05445-1999 de las 14:30 horas de 14 de Julio del 1999). These coordination powers are expressly established in provision 6 of the Código Municipal, which stipulates that: “The municipality and the other bodies and entities of the Public Administration shall coordinate their actions. To that end, they shall provide due advance notice of the works they intend to undertake.” (Emphasis not in the original) They may even resort to interinstitutional agreements (convenios interinstitucionales) in order to fulfill their statutory mandates, pursuant to article 7 of the Código Municipal, which provides: “By means of an agreement with other municipalities or with the competent public entity or body, the municipality may carry out, jointly or individually, services or works in its canton or territorial region.
(As amended by article 17 of the ley General de transferencia de competencias del Poder Ejecutivo a las Municipalidades, N° 8801 del 28 de abril de 2010).” It must be emphasized that the Sala Constitucional itself has characterized recourse to coordination and cooperation mechanisms as an obligation, holding that: “X.- THE OBLIGATION TO COORDINATE WITH STATE INSTITUTIONS. Several of the provisions challenged in this constitutional action—articles 5, 10 and 186 of the Código Municipal, 2 of the Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, 2 of the Ley General de Caminos Públicos, 9 and 10 of the Ley de Planificación Nacional, 26 and 27 of the Ley General de la Administración Pública, and 4, 10, 16, 17 and 18 of the Ley de Planificación Urbana—refer to the obligation of coordination that must exist among local governments, decentralized institutions, and the Executive Branch in carrying out the functions entrusted to them, which must be analyzed in light of the very nature of municipal autonomy.
By virtue of article 170 of the Constitution, municipalities (local corporate entities) enjoy functional, administrative, and financial autonomy in administering local interests and services (article 169 of the Constitución Política), as has repeatedly been recognized in constitutional case law (in this regard, see, among others, judgments number 01119-90, 02934-93, 00140-94, 03494-94, 06000-94, 03930-95, 02231-96, and 06469-97). As stated in that case law and in the concepts set forth in the preceding recitals (considerandos), the sphere of authority and the definition of the powers entrusted to municipalities are determined by the Fundamental Charter itself, insofar as they strictly concern what is ‘local.’ The constitutional mandate must be understood as reserving subject-matter jurisdiction (competencia material) to local governments and their regulations for defining what is ‘local,’ a sphere that may be restricted only by law—because it is a constitutional matter and a true right held by these institutions—in such a way as to preserve the integrity of local services and interests, under the terms stated by this Court in judgment number 06469-97, cited above.
Accordingly, no conflict based on antagonism or institutional rivalry may be created between the subject matter comprising the general purpose of ‘local interests and services’ and ‘national’ or ‘state’ public interests and services, which are intrinsically distinct from one another but are in fact intended to coexist; this is so because both types of interests may sometimes be intertwined and, indeed, it is common for the inherent limitations of local governments, depending on their economic and organizational capacity, to broaden the range of matters regarded as national or state matters. This demonstrates that the distinction should not be immutable, but rather gradual or variable; in any event, however, as stated in the case law cited above, it will ultimately be for the judge to determine whether the distinguishing criteria conform to the constitutional framework. Once the municipality’s subject-matter jurisdiction within a given territorial district has been defined, it is clear that some functions are, by their nature, exclusively municipal, alongside others that may be regarded as national or state functions; it is therefore essential to define the form of shared exercise of powers that is unavoidable, since the public authority of municipalities is local, while that of the State and other entities is national.
It follows that municipal territory is simultaneously state and institutional territory, insofar as circumstances so require. In other words, municipalities may share their powers with the Public Administration generally, a relationship that must operate under the terms defined by law (article 5 of the former Código Municipal, article 7 of the new Código), which establishes an obligation of ‘coordination’ between municipalities and the public institutions concurrently exercising their respective powers, in order to avoid duplication of effort and contradictions, particularly because only voluntary coordination is compatible with municipal autonomy, as an expression thereof. In other words, a municipality is called upon to enter into cooperative relationships with other public entities, and vice versa, given that, in many cases, their interests concerning a specific matter are concurrent or overlapping.
Legal scholarship defines coordination on the basis of the existence of several independent centers of action, each with its own functions and decision-making powers, which may sometimes diverge; nevertheless, there must be common purposes with respect to the subject matter, through concurrent action, insofar as the recipient of the final results of each entity’s activities and actions is the same. Coordination is therefore the ordering of relations among these various independent activities, taking into account their convergence upon the same object or entity, so as to make that convergence useful to an overall public plan without eliminating the mutual independence of the acting entities. Because neither the decentralized institutions nor the State itself stand in a hierarchical relationship to the municipalities, specific courses of conduct cannot be imposed on them. This gives rise to the indispensable interinstitutional ‘concerted action,’ in the strict sense, whereby autonomous and independent centers of action agree upon that preventive and overall framework, in which each performs a role with a view to a mission entrusted to the others.
Thus, relations between municipalities and other public entities may be conducted only on an equal footing, producing agreed forms of coordination and excluding any coercive arrangement that would undermine their autonomy by subjecting corporate entities to a coordination framework without or against their consent; this nevertheless permits the necessary subordination of those entities to the State and in the State’s interest (through the State’s ‘administrative oversight’ (tutela administrativa), specifically its responsibility for reviewing legality, with powers of general supervision over the entire sector).” (Emphasis added by the author. Sala Constitucional, Resolución Nº 05445-1999 de las 14:30 horas de 14 de Julio del 1999). These interinstitutional coordination and cooperation mechanisms should have been followed by the Municipal Council in this particular case. Although the issuance of a municipal license is indeed a power inherent in urban development control (control urbano), which is itself an intrinsic power of the Local Government, the fact remains that the construction permit itself was intended to enable the provision of a public service (the supply of fuel to the final consumer), with respect to which the powers of several institutions converge (Ministerio de Salud, Ministerio de Obras Públicas y Transportes, Instituto Nacional de Seguros, Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, Instituto de Acueductos y Alcantarillados, Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, Sistema Nacional de Aguas Subterránea, Riego y Avivamiento, Ministerio de Ambiente y Energía, among others).
Because of their nature and specialized character, those powers may neither be supplanted nor disregarded by the Municipal Corporation. As relevant to this litigation, one of the public entities with which the Municipalidad de Orotina was required to coordinate was the Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible del Ministerio de Ambiente y Energía. This issue is essential and directly affects the validity of the approved construction authorization. Let us examine it. First, it should be noted that the Reglamento para la Regulación del Sistema de Almacenamiento y Comercialización de Hidrocarburos, Decreto Ejecutivo Nº 30131-MINAE-S, in the version in force on 25 de junio de 2012 when the aforementioned construction permit was issued, is the provision governing the DGTCC’s involvement in this particular case and is based on provision 5 of the aforementioned Ley N.º 7593.
The first provision of that Decreto Ejecutivo states that the fundamental purpose of this regulation “(…) is to regulate the powers of MINAE through the Dirección General de transporte y Comercialización de Combustibles (hereinafter DGTCC), and to establish the legal and technical requirements, as well as the procedures, governing the distribution, storage, and marketing of hydrocarbon-derived fuels intended for the final consumer. It also establishes the minimum technical specifications for the construction and remodeling of service stations and storage tanks, so that they operate under the highest standards of safety and functionality while preserving environmental integrity.” It is apparent that this provision governs two types of powers to be exercised by the DGTCC. The first concerns generally overseeing, establishing, and regulating the distribution, storage, and marketing of fuel, which includes an authorization (the regulation also refers to it interchangeably as a concession) to operate the service as such.
The second concerns the obligations associated with establishing technical specifications for the construction and remodeling of a Fuel Service Station, a function performed through the act that the regulation characterizes as approval and/or authorization (concepts that differ legally in their effects and legal characteristics, but that the provision treats as equivalent) of the corresponding construction plans. The two powers exercised by the DGTCC in this area must therefore not be confused. Although they are interconnected, because approval/authorization of the plans is a sine qua non requirement for authorizing an interested party to operate a service station for distribution to the final consumer, they are granted at different times, and the granting of one does not “per sé” mean that the other is granted.
Continuing with the analysis of the requirements set forth in the referenced Regulations, as may be inferred, given the stage at which the Project stood at the time of the events at issue in the litigation, what was required was approval of the remodeling construction plans (planos constructivos de remodelación); accordingly, the analysis will focus on that requirement. Thus, section 73 of Decreto Ejecutivo Nº 30131-MINAE-S provides that any person intending to remodel or expand fuel service stations serving end users must first apply to the DGTCC for authorization, which also encompasses work involving the replacement of fuel tanks. That section reads: “Article 72.—Review and approval. The remodeling or expansion of service stations and other storage facilities must be submitted for review and approval by MINAET through the DGTCC, under the terms of this executive decree and in accordance with the provisions of all other laws, regulations, and technical standards in force.
Approval from the Ministerio de Salud shall also be required pursuant to the Ley General de Salud. Authorizations granted prior to the entry into force of this decree shall remain valid, provided that the conditions for protecting human, animal, or plant health, safety, and the environment are met, as are the safety requirements contained in these Regulations, which shall be confirmed through the corresponding assessments conducted by MINAE(*) or other public entities authorized for such purposes. / If fuel storage tanks do not meet the technical leak-tightness requirements and the owner has been notified of the problem by means of a technically and legally reasoned decision, the owner must submit a project for the replacement of equipment and storage tanks for fuels derived from hydrocarbons, so that they comply with the Regulations currently in force on this matter, within a period not exceeding three months. / An application to replace storage tanks due to the expiration of their useful life as stipulated in this Executive Decree, or due to leak-tightness failures, shall not be deemed an application to remodel the entire service station; only the procedure established herein for the installation of such tanks must be followed.” (Emphasis not in the original).
The language emphasized in this provision establishes beyond doubt that, before a building permit (permiso de construcción) could be issued for the remodeling of a service station or even solely for the replacement of storage tanks, the construction plans had to be approved/authorized by the DGTCC. It therefore could not be a subsequent phase, because an analysis of the scope of the verification performed by the DGTCC shows that a series of architectural and technical matters, which must be reflected in the corresponding plans, are subject to its review. Those matters are addressed in Chapters II and III, sections 15 and 16 of the cited Regulations. Although those provisions concern the authorization granted for the original construction, they are likewise taken into consideration, or serve as the basis, for remodeling, which is nothing more than a modification of the original technical specifications.
Now, according to the content of that provision, the person responsible for submitting the application for authorization/approval of the plans is the interested party (and not the Municipal Corporation), who must submit to MINAE the requirements established in section 74 of that Executive Decree, namely: “The application for the remodeling or expansion of service stations or storage facilities must consist of an original and two copies of the following documentation: / 74.1 Written application, duly signed by the interested party or by the interested party’s duly authenticated legal representative. If the applicant is a natural person, a certified photocopy of the identity card and a statement of the applicant’s personal particulars. If the applicant is a legal entity, certification of its legal-entity identification card and of the authority of its representatives. / 74.2 Description of the work to be performed. / Construction plans for the project. / 74.3 If the tanks are to be replaced, the technical data sheet issued by the manufacturer and endorsed by a mechanical engineer must be submitted, including the standards and specifications under which they were constructed. / 74.4 Cadastral plan (plano catastrado) showing the corresponding setback line (alineamiento). / 74.5 An address for service of notices within the judicial district of San José, or a fax number for that purpose anywhere in the country. / If the documents submitted are incomplete, the applicant shall be directed, on one occasion only, to submit them within a period not exceeding ten days; if the direction is not complied with, the matter shall be closed and filed, and if the documentation is completed, the DGTCC shall have 30 days to issue the corresponding decision.” The rationale underlying MINAE’s participation in the specific building-permit procedure does not imply that it in any way undermines or diminishes the Municipality’s constitutional and statutory authority.
Rather, as noted above, the Local Government’s power to administer the local interests of its jurisdiction includes ensuring that all buildings and construction works undertaken in the canton comply with the requirements established by the legal system. As may be seen, in the case of Fuel Stations, because a public service (servicio público) is involved, MINAE has statutory authority to regulate it. Accordingly, under the current regulatory framework, it would not be permissible for the Municipal Corporation, in exercising its constitutional and statutory urban-development-control authority, to question an approval, authorization, or procedure that another public entity is empowered to issue or conduct (see section 3 of Ley N° 8220, Protección al Ciudadano al Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos), or, alternatively, to omit verification that a procedure, authorization, or approval has been completed.
In the first place, doing so would entail disregarding the processing of a procedure established by the legal system for the issuance of a specific administrative act (acto administrativo)—in this case, the granting of a municipal license (licencia municipal)—and, in the second place, it would render the grounds for the act absolutely defective, because the affirmative opinions of the competent public entities constitute part of the act’s statutory and technical prerequisites, and, if they are omitted, this essential substantive element is not properly established. It is also important to clarify that, if the DGTCC grants approval or authorization of the construction or remodeling plans, this does not bind or constrain the urban-development-control authority that the Municipality must exercise within its territorial jurisdiction, in the sense that it may deny or approve the building license (licencia constructiva).
This is because the Municipality’s authority is not exhausted by verifying compliance with the requirement that a plan be approved by the DGTCC; rather, this procedure is one of the many requirements that the Municipality must verify and confirm before granting a license.
Against this background, when the Municipalidad de Orotina granted the building permit (30 de junio del 2018), the requirement that the remodeling plans be authorized or approved by the Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible had not been satisfied. Indeed, it is unclear to this Collegiate Chamber whether the Municipality considered that this requirement had been met or that positive administrative silence (silencio positivo) had occurred. Regardless, the fact remains that almost one year after the building license requested by Las Doce Tablas S.A. to remodel and replace the tanks at the service station known as “Bomba Orotina” had been granted, on 08 de noviembre de 2019, the Dirección General de Hidrocarburos and the Dirección de Transporte y Comercialización de Combustible of MINAE, in response to an inquiry submitted through official letter N° MO-A-AJ-0166-2019 dated 21 de octubre de 2019 by the Unidad de Asesoría Jurídica of the Municipalidad de Orotina, reported that, on 07 de junio de 2019, it had summarily rejected the application for approval of plans submitted by Mr.
Boyan Huang, as legal representative of Las Doce Tablas S.A., for the remodeling and replacement of tanks at “Bomba Orotina.” That application was processed under administrative expediente N° ES-2-09-01-02, and the stated reasons included: “(...) because it is manifestly inadmissible, since he lacks legal standing (legitimación) to act in the name and on behalf of the ‘Bomba Orotina’ service station, a concession granted personally to Ingrid Hernández Garita, in her capacity as lessee of property registered under real-property folio 42147-00, with cadastral plan A-0136416-1993, located in the province of Alajuela; that concession expired on 10 de febrero de 2015 and was not renewed by the concessionaire, and because the plan whose approval is sought does not correspond to the cadastral plan number of the land approved for that service station.” (See Resolución N° R-MINAE-DGTCC-1301-2019 at 09:00 hours on 07 de junio de 2019, appearing at images 49 through 62 of the judicial expediente in electronic format). This was subsequently reported to the Concejo Municipal by the Auditoría Interna Municipal on 30 de setiembre de 2020. (See Proven Facts N° 7, 8 and 11).
The evidentiary record therefore establishes that the regulatory requirement that the remodeling plans be approved by the DGTCC was not fulfilled before the Municipal Corporation granted the building permit to Las Doce Tablas S.A. Indeed, it must also be noted that there is no evidence that any attempt was made to cure that omission after the permit was granted, nor does the subject matter of these proceedings include judicial review (control de legalidad) of the grounds for rejecting the application embodied in Resolución N° R-MINAE-DGTCC-1301-2019 at 09:00 hours on 07 de junio de 2019. The fact remains that there is no evidence in this case that the requirement was fulfilled, or that any administrative or judicial authority set aside or revoked that MINAE office’s denial of approval/authorization of the remodeling plans.
That omission is neither minor nor merely formal; it is substantive, which is why it is classified as absolute. It should be noted that one purpose of MINAE’s involvement is to safeguard environmental balance, but there are also safety and physical-integrity considerations intrinsic to or underlying the DGTCC’s approval of plans, since the applicable provision requires verification that “(...) the conditions for protecting human, animal, or plant health, safety, and the environment are met, as are the safety requirements contained in these Regulations, which shall be confirmed through the corresponding assessments conducted by MINAE(*) or other public entities authorized for such purposes,” an obligation established in section 72 of the Reglamento para la Regulación del Sistema de Almacenamiento y Comercialización de Hidrocarburos.
Thus, this requirement not only carries significant weight when the construction permit (permiso de construcción) is approved by the Municipality, but also inherently entails a general public interest (interés público) that warrants granting the claim for annulment (pretensión anulatoria) in these proceedings to challenge an act as injurious to the public interest (proceso de lesividad), rather than merely an economic interest, as asserted by the Local Government. It should be recalled that Article 113 of Ley N° 6227, Ley General de la Administración Pública, imposes the obligation that the actions of public officials must be primarily directed toward satisfying the public interest, “(...) which shall be regarded as the expression of the coinciding individual interests of the governed.” That article also provides that “(...) in assessing the public interest, primary consideration shall be given to the values of legal certainty and justice for the community and the individual, over which mere expediency may under no circumstances take precedence.” For its part, legal scholarship, relying on the traditional concept of public service (servicio público), emphasizes that the term public interest is linked to the purpose of administrative activity itself, stating that: “The object or purpose of this activity—still according to the traditional conception—is to satisfy a public need (collective, of public interest, etc.).
Public need, or need of public interest, means the sum of individual needs; it does not necessarily presuppose that all individuals in society must have such a need, but only that a majority of them do.” (GORDILLO, Tratado Administrativo y Obras Selectas, Tomo VIII, Teoría General de Derecho Administrativo, 2013, pág. 400 y 401). That is, “The public interest is not the interest of a group of inhabitants taken as a mass; it is not general, omnipresent well-being or some indefinable happiness; it is merely the sum of a majority of coinciding individual interests, and therefore the opposition between the public interest and individual rights is false unless it results in greater rights and benefits for individuals in the community. Of course, we are speaking of a majority of individuals, ‘or of all members of society.’ They must also be coinciding interests lato sensu, that is, homogeneous interests.” (GORDILLO, Tratado de Derecho Administrativo y Obras Selectas, 2013, pág. 408).
Consequently, the public interest identified in these proceedings not only concerns the exercise of urban-development control (control urbano) as a power inherent to the Municipal Corporation—or one of an economic nature—but also entails ensuring that construction works or buildings do not create risks to the health, life, and physical integrity of persons, plants, or animals. That public interest was harmed insofar as the instrument for its verification and oversight—approval/authorization of plans by the DGTCC—was disregarded. In this regard, this Court does not overlook the various difficulties faced by Local Governments, particularly concerning material and human resources, or the substantial demands of present-day populations, which increasingly require Municipalities to provide more services and demand opportunities for extensive citizen participation, transparency, and accountability.
At the same time, greater urban development and the growth of populations and cities pose significant challenges in balancing municipal powers against private property and freedom of commerce. Nor does this mean that the reasons why verification of compliance with the requirement that the DGTCC approve or authorize the plans in advance was omitted are being prejudged. In this regard, the Municipalidad de Orotina contends that the CFIA’s APC platform experienced a series of failures and, elsewhere, refers to the issue of the matter not constituting tacit approval (silencio positivo), as though that reasoning had in fact been applied by the Municipality when granting approval. Irrespective of these reasons, which are not disputed, this Collegiate Chamber cannot fail to note that the APC platform is a tool that facilitates the processing of construction permits, but in no way replaces either the Municipality’s obligation to verify compliance with all requirements established by the legal system or the duty of coordination established by the Sala Constitucional and discussed above.
This means that if the APC platform did not provide information establishing compliance with the requirement that the DGTCC approve/authorize the remodeling plans—the same applies to any other requirement, procedure, or authorization mandated by the body of applicable law (bloque normativo)—this did not relieve the Local Government of its obligation to verify compliance with that requirement; rather, it was also required to coordinate with the competent public entity to ascertain whether the requirement had been satisfied. Consequently, it should not have granted the permit until it had verified that the application submitted by the interested legal entity or natural person satisfied each and every requirement established by the legal system. In the case at hand, although the Legal Advisory Unit of the Municipalidad de Orotina coordinated with the DGTCC (see Proven Fact N° 8), it did so on 21 de octubre de 2019, more than one year after the permit had been granted.
In the opinion of this Collegiate Body, if there were doubts regarding the scope of the DGTCC’s involvement in such activities, the inquiry should have been made before the construction permit was approved, rather than afterward, as occurred in this case. All the foregoing supports the conclusion that the failure to establish compliance with the requirement that the DGTCC authorize or approve the remodeling plans gives rise to a defect of absolute nullity (nulidad absoluta) both in the procedure and in the grounds (motivo) of administrative act (acto administrativo) N° MO-DPDT-CU-PC-121-2018, which warrants granting the first claim in this action. However, because the declaration that the act was injurious to the public interest (lesividad) by the Municipal Administration was made after the one-year period had elapsed, and because that administrative act has continuing effects (efectos continuados), as properly explained above, the final paragraph of Article 34 of the Código Procesal Contencioso Administrativo imposes a limitation on the retroactive effect of the absolute nullity ordered in this matter, since that provision expressly states: “(...).
The maximum period for doing so shall be one year, calculated from the day following the date on which it was issued, except where the act contains defects of absolute nullity, in which case such a declaration may be made for as long as its effects continue. In the latter circumstance, the one-year period shall begin to run when its effects cease, and the judgment declaring nullity shall do so solely for purposes of its annulment and future inapplicability.” (Emphasis added by the author). As is evident from the quoted provision, although the head of the Administration from which the act originated may declare it injurious to the public interest even after the period of one year calculated from the next business day following its issuance has elapsed, the provision restricts the retroactive effects of a judgment ordering absolute nullity, since the act may be annulled only for purposes of its future inapplicability.
In other words, where acts having continuing effects are concerned and the declaration of injuriousness issued in the administrative forum (sede administrativa) was made outside the one-year period following their adoption, the judicial invalidation resulting from the injuriousness proceedings cannot, by operation of law, confer retroactive effect upon that declaration. Accordingly, in such cases, including the matter under review, express statutory provision dictates that, even though the administrative act granting the construction permit was found to be absolutely null and void, the legal effects of this judgment are declaratory in nature and operate prospectively only (future inapplicability). That is, the absolute nullity upheld in this judgment cannot extend to effects already consummated before the invalidation of the act on which they are based; rather, the administrative act—and its effects—is declared nonexistent only prospectively. By virtue of the foregoing and within the scope stated above, the action challenging the act as injurious to the public interest brought by the Municipalidad de Orotina is granted in all respects.-
Every judicial body, in order to hear a proceeding, must review sua sponte the procedural prerequisites (presupuestos procesales) thereof, namely, procedural capacity, jurisdiction of the court, and compliance with the requirements of the claim. Likewise, before rendering the corresponding judgment, in order to issue a valid ruling concerning the relief sought by the plaintiff, it must determine whether the substantive prerequisites (presupuestos materiales) have been met. These are the existence of a right, both standing to sue and standing to be sued (legitimación activa y pasiva), and a current interest (interés actual). If any—or all—of these are absent, the claim cannot be granted. It is important to note that even if the defendant does not raise these particular “defenses,” if there is no right, standing, and/or current interest, the claim must be dismissed sua sponte (See in this regard, Resolution N° 01374-2022 at 9:21 hours dated 16 de junio del 2022 of the First Chamber of the Supreme Court of Justice.
To the same effect, decisions Nº 28 of 11 de marzo de 1992, Nº 367 of 17 de mayo del año 2000, N° 1006 of 21 de diciembre del año 2006, N° 897 of 18 de Julio del 2013, and N° 4318 of 05 de diciembre del 2019 cited in that Resolution). Now, standing on the merits (legitimación ad causam), unlike procedural standing (legitimación ad procesum), is not strictly a prerequisite for admissibility of the claim, nor does it affect the validity and effectiveness of the proceeding, but it is a necessary condition for obtaining a favorable judgment. This legal doctrine is governed by section 21.1 of the Civil Procedure Code (applicable to this subject matter pursuant to article 220 of the Administrative Litigation Procedure Code), which provides: “Proper Party: A proper party shall be one who claims to have, or to whom there is attributed, a particular legal relationship with the relief sought.” It should be clarified that although the Administrative Litigation Procedure Code establishes a series of supplementary provisions concerning corporate standing, the standing of minors, and even diffuse interests, they are not inconsistent with the procedural legal relationship that must exist between the parties under the terms established by the Civil Procedure Code.
In this regard, this Administrative Litigation Court, in Resolution N° 01772-2025 at 14:56 hours dated 26 de febrero de 2025, stated: “‘Judicial protection must be granted only if the person requesting it is entitled to obtain it and, of course, if it may properly be granted against the specific defendant: the debtor, the seller. Whether a judgment grants the requested protection also depends on precise standing to sue and to be sued. And standing to sue means—using an old, purely logical distinction—that it is not enough for a right to exist; rather, if it exists, it must belong or be properly attributable to the person asserting or enforcing it in the proceeding. Likewise, when judicial protection is sought against a particular person (and this identification of the defendant serves to identify and distinguish the asserted cause of action or claim, because no cause of action or claim exists without a specific right-holder and a specific defendant), it is not enough that the demand for the performance entailed by granting the protection be well-founded (delivering a particular asset or sum of money, refraining from doing something, etc.); it is also necessary that the defendant or defendants be precisely the persons who must be affected by that grant because they are the obligors or bearers of the duty to perform, or, more accurately, its equivalent […].
It has rightly been said that standing teaches something wholly elementary: that subjective rights do not exist without right-holders or persons against whom they may be asserted and that, ordinarily, rights may be enforced only by the former and against the latter.’ (DE LA OLIVA SANTOS, Andrés, DIEZ-PICAZO GIMENEZ, Ignacio et al., Comentarios a la ley de enjuiciamiento civil, Civitas Ediciones, Madrid, 2001, p. 95). The logic of standing is to seek something for oneself based on a preexisting legal relationship; it should be recalled that anyone acting in the name and on behalf of another (representation) does so in that capacity and must submit a valid and effective agency agreement (contrato de mandato). Consequently, without that relationship, it would make no sense even to contemplate a person making a claim without any preexisting relationship, except in cases involving a citizen action (acción popular).” From that perspective, the claimant shall be the natural or legal person holding a right or legitimate interest against a third party, the latter being the person required to satisfy the demand forming the subject matter of the action.
In the case at hand, section 10 of the Administrative Litigation Procedure Code provides that: “(...)5) The Administration may challenge its own final act that created a subjective right when the highest-ranking authority has declared, in a reasoned decision, that it is detrimental to the public interest.” Accordingly, the Concejo Municipal de Orotina was not only the issuer of the administrative act sought to be annulled through these proceedings, but is also the highest-ranking authority of the Local Government (constitutional provision 169 and sections 12 and 13 of the Municipal Code); it therefore has standing in that capacity to file the action seeking annulment of a favorable administrative act (demanda de lesividad) before this court. As to Las Doce Tablas Sociedad Anónima, it has been established that it was the natural person upon whom the challenged governmental conduct produced its effects; specifically, that conduct created a vested legal position (situación jurídica consolidada) in its favor.
It is therefore the proper defendant in these proceedings, because the declaration of nullity of the administrative act submitted for review by this court directly affects its substantive legal position by extinguishing it insofar as concerns the Municipalidad de Orotina and the granting of the building permit for remodeling analyzed in this judgment. The foregoing is pursuant to article 12 subsection 3) of the Procedural Code, which provides: “The following shall be considered defendants (...) 3) Natural or legal persons who have derived rights and legitimate interests from the administrative conduct forming the subject matter of the proceeding.” Consequently, it must be declared that both standing to sue and standing to be sued are present in this dispute. Finally, regarding the defenses of lack of a right and lack of a current interest, given the manner in which this matter has been decided, this Collegiate Panel, after analyzing the record and the evidence offered by the parties and admitted at the appropriate procedural stage, determines that there is a current interest in resolving these proceedings because the act granting the license issued in favor of the defendant continues to produce effects (in accordance with the analysis set forth earlier in this judgment).
Furthermore, based on the factual and legal arguments stated above, it was also determined that the substantive prerequisite of the existence of a right is satisfied in this case; accordingly, the claim is granted in all respects.-
With respect to the court costs and attorney fees (costas procesales y personales) of these proceedings, pursuant to section 193 of the Administrative Litigation Procedure Code, such costs and fees constitute a burden imposed on the losing party by virtue of having lost. Waiver of this award is appropriate only when, in the Court’s judgment, there was sufficient cause to litigate or when the judgment is rendered based on evidence whose existence was unknown to the opposing party. In this case, this Collegiate Body finds no grounds for applying the exceptions established by the applicable legislation; therefore, the losing party (in this instance, the defendant) is ordered to pay both categories of costs, which shall be assessed during enforcement of the judgment upon application by the interested party.-
THEREFORE
Based on the factual and legal grounds stated above, the action seeking annulment of a favorable administrative act filed by the MUNICIPALIDAD DE OROTINA against LAS DOCE TABLAS SOCIEDAD ANÓNIMA IS GRANTED. Consequently, Permiso de Construcción N° MO-DPDT-CU-PC-121-2018, granted on 30 de julio de 2018, is declared absolutely null and void, with declaratory effect establishing its future inapplicability, pursuant to section 34 of the Administrative Litigation Procedure Code. The defendant is ordered to pay the court costs and attorney fees, which shall be assessed during enforcement of the judgment upon application by a party. Let notice be given. - Cinthya Morales Herra Ronaldo Hernández Hernández Felipe Córdoba Ramírez *T7IVGE47KKBO61* CINTHYA MARIA MORALES HERRA, DECIDING JUDGE FELIPE ALBERTO CORDOBA RAMIREZ, DECIDING JUDGE RONALDO HERNANDEZ HERNANDEZ, DECIDING JUDGE Goicoechea, Calle Blancos, 50 meters west of BNCR, across from Café Dorado. Telephone numbers: 2545-0107 or 2545-0099. Ext. 01-2707 or 01-2599. Fax: 2241-5664 or 2545-0006. Email: [email protected]
Documento PJEDITOR *220002911027CA* CONOCIMIENTO ACTOR/A:
MUNICIPALIDAD DE OROTINA DEMANDADO/A:
LAS DOCE TABLAS S.A.
N° 2025005895 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL, SAN JOSÉ. GOICOECHEA, a las nueve horas con cuarenta y seis minutos del dieciseis de junio del dos mil veinticinco.- Proceso de lesividad establecido por la MUNICIPALIDAD DE OROTINA, representada por el señor Randall Marín Orozco, en calidad de apoderado judicial, con cédula de identidad N° 2-0452-0092 y con carné del Colegio de Abogados y Abogadas de Costa Rica, N° 5586, en contra de la empresa LAS DOCE TABLAS SOCIEDAD ANÓNIMA, con cédula de persona jurídica N° 3-101-159709, quien se encuentra en estado de rebeldía. De seguido, el Tribunal Colegiado al que por turno correspondió conocer este asunto, conformado por los jueces Ronaldo Hernández Hernández, Felipe Córdoba Ramírez y Cinthya Morales Herra, proceden a dictar la sentencia con el voto unánime de sus miembros, previa deliberación de ley.
Redacta la Jueza Morales Herra ACTUACIONES PROCESALES. Como parte del íter procesal se tiene lo siguiente:
I.En fecha 12 de enero de 2022, la Municipalidad de Orotina interpuso el presente proceso de lesividad, cuyas pretensiones fueron ajustadas parcialmente en la Audiencia Preliminar celebrada en fecha 09 de febrero de 2023, quedando fijadas de la siguiente manera: "Solicito se declare con lugar la demanda y en sentencia se declare la siguiente: 1) La nulidad del permiso de construcción para remodelación No. MO-DPDT-CU-PC-121-2018 otorgado el 30 de julio de 2018 por el Departamento de Desarrollo y Control Urbano de la Municipalidad de Orotina a las Doce Tablas Sociedad Anónima, cédula Jurídica No. 3-101-159709 y que dicha declaratoria se haga para su anulación e inaplicabilidad futura. 2) La condenatoria en costas a la demandada en caso de oposición a esta demanda." (Ver imágenes 02 a 10 y 187 a 189 del expediente judicial en formato electrónico y Minuta de la Audiencia Preliminar que corresponde a las imágenes 187 a 189 del expediente judicial en formato electrónico y soporte de Audio en SIGAO).
II.A través del auto interlocutorio de las 10:58 horas de fecha 24 de febrero de 2022, el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda dio curso al proceso de lesividad, confiriéndole a la empresa Las Doce Tablas Sociedad Anónima el plazo de ley para su contestación. Resolución que fue notificada a la demandada en su domicilio social en fechas 27 de mayo de 2022 y 26 de julio de 2022. No obstante lo anterior, no consta que se haya apersonado al proceso. (Ver imágenes 169 a 172, 177 y 178 del expediente judicial en formato electrónico).
III.Mediante auto interlocutorio de las 10:23 horas del 29 de noviembre de 2022, el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda declaró en estado de rebeldía a la empresa Las Doce Tablas Sociedad Anónima, ante el hecho de que no contestó la demanda dentro del plazo de ley conferido. Lo anterior, con fundamento en el numeral 65 del Código Procesal Contencioso Administrativo. (Ver imágenes 180 a 183 del expediente judicial en formato electrónico).-
IV.La Audiencia Preliminar se llevó a cabo en fecha 09 de febrero de 2023, con la presencia únicamente de la representación de la Municipalidad de Orotina. En ésta la actora informó que no contaba con aspectos de saneamiento procesal, y se fijaron las pretensiones conforme a la transcripción que fuera consignada en el primer punto de este íter procesal. Se determinó la inexistencia de hechos controvertidos ante la declaratoria de rebeldía de la empresa demandada, se resolvió sobre la admisibilidad de la prueba documental y al no existir prueba testimonial ni pericial que evacuar, se declaró el proceso de Puro Derecho, al tenor de lo dispuesto en el numeral 98 inciso 2) del Código Procesal Contencioso Administrativo. Finalmente, la Corporación Municipal rindió sus conclusiones de manera oral. (Ver Minuta de la Audiencia Preliminar que corresponde a las imágenes 187 a 189 del expediente judicial en formato electrónico y soporte de Audio en SIGAO).
V.En fecha 09 de marzo de 2023, se turnó el conocimiento del presente asunto al Juez Daniel Aguilar Méndez del Equipo de Fondo VI, y en atención al Plan de Descongestionamiento de los Procesos de Puro Derecho del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, se redistribuye dicha asignación, correspondiéndole la ponencia de esta litis a la persona juzgadora Cinthya Morales Herra, con integración de las personas juzgadoras, del señor Felipe Córdoba Ramírez y del señor Ronaldo Hernández Hernández, en cumplimiento a los criterios de priorización definidos por la Dirección de Planificación del Poder Judicial mediante el oficio N° 310-PLA-MNP-2025 aprobados mediante Acuerdo adoptado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en el Artículo XXXII de la sesión N° 26-2025 del 27 de marzo de 2025. (Ver constancias a imágenes 190 y 191 del expediente judicial en formato electrónico).
VI.En los procedimientos se han observado las prescripciones y términos de ley, y no se perciben vicios, defectos u omisiones susceptibles de producir nulidad de lo actuado o indefensión a las partes. Se dicta la presente resolución por unanimidad y previa deliberación de los miembros del presente Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda.
CONSIDERANDO
En el libelo de la demanda, réplica de contestación y alegatos conclusivos efectuados durante la Audiencia Preliminar, en lo medular la Municipalidad de Orotina apunta que, acude a esta jurisdicción contenciosa administrativa con el fin de que se declare la nulidad absoluta del acto administrativo mediante el cual le confirió a la empresa Las Doce Tablas S.A. la licencia de construcción para la remodelación de una estación de servicio de combustible ubicada en el inmueble propiedad de la demandada, matrícula folio real N° 2-42147-000, gestión tramitada mediante la plataforma electrónica denominada "Administrador de Proyectos de Construcción", cuyo acrónimo es "APC" administrada por el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos (CFIA). Como parte de los hechos base del proceso de lesividad refiere a que, en fecha posterior al otorgamiento del permiso de construcción en favor de la sociedad citada, el Ministerio de Ambiente y Energía, a través de la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible (en adelante pudiendo abreviarse como DGTCC) rechazó la solicitud de aprobación de planos presentada por la empresa Las Doce Tablas S.A. del proyecto avalado por el Gobierno Local, ya que, dicha persona jurídica no correspondía a la concesionaria de la estación de servicio "Bomba Orotina", puesto que en los registros de esa cartera ministerial constaba que la concesionaria corresponde a la señora Ingrid Hernández Garita a título personal y en condición de arrendataria de la finca de Alajuela matrícula folio real N° 42147-000, aunado a que para la fecha de la solicitud mencionada no se encontraba vigente la concesión citada, entre otra cosas.
Ante esta situación, relata que la Municipalidad de Orotina mediante oficio N° MO-A-AJ-0166-2019 del 21 de octubre de 2019 consultó al Ministerio de Ambiente y Energía (en adelante pudiendo abreviarse como MINAE) sobre dicho proyecto de remodelación. Dicha consulta fue atendida el día 08 de noviembre de 2019 mediante el oficio N° DGTCC-DL-469-2019, oportunidad en la que se aclaró que: "(...) la aprobación de planos es un requisito indispensable para otorgar el permiso e inicio de un proyecto, y siendo que se trata de materia ambiental no opera ningún silencio positivo. (...) respecto a la revisión de planos del proyecto en mención en la Plataforma APC del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, esa Dirección tuvo problemas de comunicación y no recibió el aviso de la segunda revisión del proyecto, lo cual impidió dar fe de que la empresa gestionante atendiera las correcciones solicitadas en la primera revisión, y ameritó que dicha Dirección solicitara al Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos corregir el problema de comunicación con la plataforma." Abona a su recuento histórico que, mediante oficio N° AI-011-DEN-01-2020 de fecha 17 de febrero de 2020, la Auditoria Interna consultó a la Alcaldía Municipal sobre la vigencia del permiso de construcción N° MO-DPDT-CU-PC-121-2018, petición que fuera contestada en fecha 25 de febrero de 2020 por el encargado de la Unidad de Control Territorial, en el que se manifestó que la licenciada "ut supra" se encontraba vencida desde el 30 de julio del 2019, así como también se encontraba fenecida la resolución de viabilidad ambiental conferida por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental desde el 23 de marzo de 2019, y que, "(...) para iniciar las obras, tendría que cumplir con: resellar planos ante el CFIA, presentar concesión vigente de acuerdo al Decreto No. 30131, contar con la aprobación de los planos por parte de la DGTCC, y actualizar la vigencia de la viabilidad ambiental que fue otorgada el 23 de marzo del 2017 como lo establece la legislación vigente." Manifiesta que esa contestación fue copiada a la persona tramitadora del permiso de construcción de la empresa Las Doce Tablas S.A., y que en fecha 23 de marzo de 2020, ésta argumentó que el permiso de construcción se encontraba activo, lo que implicó que el encargado de la Unidad de Control Territorial del Gobierno Local reconsiderara su criterio, señalando mediante el oficio N° MO-CT-047-2020 de fecha 17 de abril del 2020, que la licencia constructiva N° MO-DPDT-CU-PC-121-2018 se encuentra vigente.
Dentro de este contexto, la Auditoria Interna de la Municipalidad de Orotina remitió a conocimiento del Concejo Municipal la Relación de Hechos N° INF-RH-002-2020, "(...) a efectos de que se valore la factibilidad y conveniencia de jurídica de la declaratoria de lesividad y posterior presentación del proceso ante el Tribunal Contencioso en relación con el permiso de construcción MO-DPDT-CU-PC-121-2018." A partir de lo anterior, el Concejo Municipal de Orotina, en sesión ordinaria N° 62 celebrada el día 26 de enero de 2021, con fundamento en el oficio N° AI-166-2020 y el Informe N° INF-RH-002-2020 ambos de la Auditoría Interna, y el Informe N° MO-A-AJ-0438-2020 de la Unidad de Asesoría Jurídica, acordó declarar lesivo a los intereses públicos y económicos de la Municipalidad de Orotina el permiso de construcción de reiterada cita. En el apartado de fundamentación refiere a que, el Departamento de Desarrollo y Control Urbano del Gobierno Local le otorgó el permiso de construcción para remodelación N° MO-DPDT-CU-PC-121-2018 a la sociedad demandada, "(...) bajo el supuesto de que se cumplieron todos los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico," lo cual es inexacto, ya que cuenta con una serie de vicios de nulidad absoluta, conforme lo "(...) acredita la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustibles del Ministerio de Ambiente y Energía en la resolución R-MINAE-DGTCC-1301-2019 del 07 de junio de 2019, y en el oficio DGTCC-DL-469-2019 del 08 de noviembre de 2019 (...)." Continúa manifestando que, de estos dos documentos se desprende "(...) que la aprobación de los planos por parte de esa dependencia es un requisito indispensable para el otorgamiento del permiso y que debe cumplirse con lo preceptuado en el Decreto Ejecutivo No. 30131 'Reglamento para la regulación del sistema de almacenamiento y comercialización de hidrocarburos'.
(...)". No obstante lo anterior, la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustibles rechazó la aprobación de los planos de recomendación objeto del presente proceso, y ordenó el archivo de la gestión, "(...) ya que el solicitante no contaba con la legitimación necesaria, en tanto la concesión para la bomba de Orotina venció y no fue renovada. Aunado a ello, la solicitud de renovación de la concesión se hizo bajo un número de plano que reúne dos fincas, por lo que se le indicó que, en caso de pretender unificar las fincas, se debía tramitar como una concesión nueva. Es decir, los planos que fueron objeto del permiso municipal de construcción no cumplieron con la aprobación previa de la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible, tal como ordena la normativa, siendo éste un requisito esencial para que el permiso de construcción adquiera validez y eficacia conforme con la legalidad.
(...)" Sostiene que, durante el trámite de permiso de construcción en la plataforma electrónico APC se presentaron unos inconvenientes de comunicación que impidieron prevalecer la denegatoria de la DGTCC, el cual era un requisito de validez del permiso de construcción, sobre el cual no operaba el silencio positivo, por ser materia ambiental. Aduce que si bien es cierto, desde la fecha de emisión y hasta la declaratoria de lesividad efectuada en sede administrativa ha transcurrido más de un año dispuesto por la Ley como límite temporal para el ejercicio de la autotutela administrativa, estima que se está "(...) ante un acto con efectos continuados o perdurables, en razón de que, efectivamente, el permiso de construcción mantiene sus efectos a través del tiempo, tal y como se indica en el oficio MO-CR-047-2020 de esta esa Municipalidad, según el cual la obra se encuentra vigente, ya que se había iniciada en el tiempo permitido, así acreditado con la apertura de la bitácora del CFIA y la bitácora ambiental." Fundamenta su acción, en los artículos 128, 158 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública y ordinales 10 inciso 5) y 34 del Código Procesal Contencioso Administrativa, y formula como causa petendi la que fuera transcrita en el primer acápite de la presente demanda.-
Respecto a la situación procesal de la empresa demandada, debe reiterarse que, mediante el auto interlocutorio de las 10:23 horas del 29 de noviembre de 2022, emitida por el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, declaró en estado de rebeldía a la empresa Las Doce Tablas Sociedad Anónima, dando por afirmativos los hechos base de la acción interpuesta por la Municipalidad de Orotina, puesto que no contestó la acción, dentro del plazo conferido por medio de la resolución de las 10:58 horas de fecha 24 de febrero de 2022, aun y cuando, incluso verificado por parte esta Cámara Colegiada, había sido debidamente notificada en su domicilio social del traslado de la demanda respectiva. Sin embargo es importante apuntar que, la declaratoria en rebeldía constituye una sanción de carácter procesal que no inhibe ni limita a las personas Juzgadoras, en cuanto a deducir del acervo probatorio traído por las partes, la verdad real de los hechos, en el tanto existe una obligación legal derivada del numeral 82 del Código Procesal Contencioso Administrativo (pudiendo abreviarse CPCA) y 214 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP) de que el Órgano Jurisdiccional realice un juicio ponderativo y aprecie bajo la sana crítica los hechos y los elementos de convicción que obran en el expediente judicial en formato electrónico, todo lo anterior dentro del marco de las pretensiones del proceso, y asegurando una igualdad de las armas procesales (ver numeral 2.1. del Código Procesal Civil, el cual resulta aplicable al caso en concreto, en atención a lo regulado en el ordinal 220 del Código Procesal Contencioso Administrativo).-
III.Hechos Probados: Conforme al elenco documental probatorio admitido en este proceso y que obra en los autos, se tienen como demostrados y de relevancia para el dictado de la presente sentencia, por tener el correspondiente sustento, los siguientes hechos:
Los tanques se extraerán y serán vendidos a una empresa que recicla diferentes materiales. Además se remodelará toda la zona de oficinas administrativa y área de tienda en la propiedad con plano catastrado A-0846493-2003, para lo cual se remodelará casa de habitación que colinda con la gasolinera. Se cambiará el techo del área de las pistas y se colocarán 4 dispensadores en dos islas y se mejorarán los accesos y se demarcará la Estación de Servicio". (Ver Resolución N° 2964-2018-SETENA de las 13:30 horas de fecha 23 de noviembre de 2018, visible a imágenes 85 a 90 del expediente judicial en formato electrónico).
Se tiene como hechos no probados de relevancia para el dictado de la presente sentencia, sea porque las partes incumplieron con sus cargas probatorias, o bien, porque este Tribunal no halló prueba idónea que, a la luz del principio de la sana crítica, permitiera acreditarlo, los siguientes:
Para realizar el análisis de la litis de marras, es importante partir del cumplimiento de los presupuestos que impone el ordenamiento jurídico para la interposición de un proceso de lesividad por parte de la Administración Pública, toda vez que la ausencia de uno de ellos haría innecesario el examen de fondo. En términos generales, existe consenso doctrinario, legal y jurisprudencial que la lesividad es un mecanismo jurisdiccional en virtud del cual, la Administración pretende la supresión de un acto propio que genera efectos favorables o declara derechos en favor de una persona administrada y a su vez, estima que esos efectos, son desfavorables para el interés público, sea éste económico, social, tributario, sanitario, u otro (debidamente motivado). Lógicamente, la naturaleza de esta pretensión demanda la participación de todo aquel que se encuentra perjudicado por la anulación de la conducta que concede el derecho subjetivo o beneficio, a efecto que ejerza la defensa de sus intereses a través del contradictorio, que sería en el caso en concreto la empresa Las Doce Tablas Sociedad Anónima.
Ahora bien, si bien es cierto que, dicha sociedad no se apersonó al presente proceso, ello no impide que se continúe con el análisis del caso en concreto, por cuanto consta en los autos que se notificó debidamente en su domicilio social la resolución de trasladado de demanda (ver imágenes 177 a 179 del expediente judicial en formato electrónico), por lo que, se verificó que se dio oportunidad a ésta para ejercer su derecho de defensa, no transgrediéndose el principio de debido proceso ni generando invalidez o indefensión alguna, si por una decisión del fuero interno de la demandada, decide no apersonarse ni ejercer sus derechos procesales. En orden a lo descrito, la persona Juzgadora es quien debe proceder a analizar la validez de una conducta administrativa de contenido favorable, a partir de los elementos de convicción, argumentos y fundamentos jurídicos que son hilvanados por las partes, obligación que como se dijo, debe cumplirse aún en los escenarios donde se ha declarado la rebeldía de alguna de las partes procesales, por cuanto, la obligación del Órgano Jurisdiccional es precisamente valorar, bajo la sana crítica racional los elementos de convicción y bajo el marco normativo vigente ponderar si en efecto la conducta pública sometida al proceso, es disconforme con el ordenamiento jurídico.
Bajo esta perspectiva, las disposiciones legales que regulan esta figura procesal se encuentran contenidas en la Ley General de la Administración Pública y el Código Procesal Contencioso Administrativo. Éste último, en su artículo 34, fija los elementos previos y regulaciones procesales de esta figura, en relación con los numerales 171, 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública. En resumen, las normas de cita imponen las condiciones subjetivas, objetivas, procedimentales y temporales de la acción de lesividad. En primer término, al referirnos al elemento subjetivo, debemos precisar que la legitimación activa se concede a la Administración autora del acto cuestionado, en tanto que el legitimado pasivo es el receptor de los efectos de la conducta declarada lesiva, sea, quien obtiene sus beneficios o se le generaría eventualmente un agravio con la anulación. El elemento objetivo, se refiere al mecanismo de supresión jurídica de actos administrativos que son favorables o declarativos de derechos al administrado pero que, estima la Administración, se encuentran viciados de nulidad absoluta y que por ende, se tornan sustancialmente disconformes con el ordenamiento jurídico.
En lo que respecta al orden procedimental, es requisito que la Administración declare lesivo a los intereses públicos esa conducta, siendo imperativo que el jerarca máximo supremo de la Administración Pública respectiva declare la lesividad del acto, sea por lesión a intereses económicos, sociales, fiscales o de otra índole que se desprendan del interés público, para lo cual, ha de contar con un criterio jurídico-técnico de base que sustente esa determinación. Es importante recordar, que por tratarse de un requisito procedimental que será sometido al conocimiento de la sede jurisdiccional, a diferencia del procedimiento administrativo para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta que realiza en sede administrativa la propia Administración productora del acto, de previo a declarar lesivo un acto administrativo en sede administrativa no precisa conceder audiencia a la persona administrada, por cuanto, se trata de una acción de naturaleza interna de la Administración, que se orienta a verificar la voluntad del máximo jerarca, y a su vez, permite el inicio del proceso judicial y será en el curso de éste, que podrá ejercer su derecho de defensa aquel que derive derechos derivados del acto impugnado, por lo que la ausencia de su participación dentro de la fase administrativa para la declaratoria de lesividad, no cercena en modo alguno su derecho al debido proceso o procedimiento administrativo.
Otro aspecto de trascendencia al analizar el acto que declara su lesividad, es el determinar si el acto emana del máximo jerarca administrativo. Las reglas son las siguientes. Cuando el acto emane del Estado, sea, de la Administración Central, de acuerdo con el artículo 16 del Código Procesal Contencioso Administrativo, la demanda solo podrá ser incoada por la Procuraduría General de la República, previo pedimento del jerarca máximo supremo y declaratoria interna de lesividad, con detalle de los motivos de ese criterio. La misma regla procesal opera cuando el acto lesivo dimane de los Poderes Legislativo y Judicial, así como del Tribunal Supremo de Elecciones, en cuanto ejerzan función administrativa. Tal representación impone, además, en el caso de los actos del Poder Judicial emitidos en el ejercicio de su función administrativa, como es el caso de los actos dictados por el Consejo Superior, cuya lesividad debe declararse por la Corte Plena.
Por último, en cuanto a las administraciones públicas descentralizadas, deberá realizar la declaratoria el órgano superior supremo de la jerarquía administrativa, en el caso concreto, tratándose del estudio de un acto administrativo dictado por una Municipalidad, el máximo jerarca administrativo es el Consejo Municipal. Otro aspecto por tomar en cuenta, es que procesalmente existe el impedimento para que la Administración formule vía contrademanda, la pretensión anulatoria. Por último existe una limitación temporal. Al respecto, el artículo 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo establece un plazo de un año contado a partir del día hábil siguiente a su emisión para declarar lesivo el acto a los intereses públicos en sede administrativa. Lo anterior, salvo los supuestos en que el acto padeciere de nulidad absoluta con efectos continuados (esto es, cuando los efectos del acto no se agoten en su dictado, sino que se mantengan desplegando sus efectos sobre la situación jurídica de la persona administrada), en cuyo caso, al tenor de lo regulado por el ordinal 34 inciso 1) del mismo cuerpo normativo, esa declaratoria interna puede hacerse mientras éstos perduren.
En tal hipótesis, el año se computa desde el cese de los mismos y la sentencia que disponga la eventual nulidad, lo hará únicamente para la anulación e inaplicabilidad futura de la conducta anulada. Luego de esa declaratoria, se otorga un plazo de un año para plantear la acción contenciosa administrativa, bajo pena de caducidad, según lo estatuye el artículo 39 inciso e) del Código Procesal Contencioso Administrativo. Sobre estos aspectos se retomará en líneas abajo, cuando se analice el caso concreto. Ahora bien, la excepción a estas regulaciones temporales que hemos citado, gira en torno a la tutela del dominio público, caso en el que la acción de lesividad no está sujeta a plazo, según se deriva del artículo 34 inciso 2) del Código Procesal Contencioso Administrativo, en aplicación de la cláusula general de imprescriptibilidad de ese tipo de bienes, según se deriva del artículo 261 del Código Civil.
Nótese entonces que cuando al acción de lesividad gira en torno a bienes demaniales del Estado, el plazo para declarar la lesividad en las normas procesales de referencia es inaplicable, lo que implica que puede disponerse en cualquier momento sin que medie sanción procesal alguna. En este análisis debemos advertir que el ordinal 41 del Código Procesal Contencioso Administrativo, establece de forma expresa que tratándose de materia tributaria, el plazo máximo para incoar el proceso será el mismo que disponga el ordenamiento jurídico como plazo de prescripción para el respectivo derecho de fondo que se discute, lo cual también aplica para la materia de civil de hacienda. Teniendo claro lo anterior, de seguido se examinará si en el caso concreto, se cumplen los presupuestos de ley, para la estimatoria de la acción. -
De acuerdo con el expediente judicial y conforme al análisis de los hechos, concluye esta Cámara de Juzgadores que efectivamente en el caso de marras, se cumplen con los requisitos subjetivo, objetivo, de temporalidad y de procedimiento requeridos para determinar que es factible analizar por el fondo la petitoria de nulidad. En primer lugar, tenemos que el elemento subjetivo se ha cumplido, toda vez que conforme lo disponen los artículos 10 inciso 5) y 34 inciso 3) del Código Procesal Contencioso Administrativo, la Administración activa autora del acto de otorgamiento de la licencia constructiva, de donde surge un derecho subjetivo consistente en la posibilidad de edificar las obras que han sido autorizadas dentro de un plazo determinado (y por ende, desde la perspectiva objetiva es un acto susceptible de ser sometido al proceso de lesividad), declaró éste lesivo al interés público. En efecto, el artículo 10 inciso 5) del Código Procesal Contencioso Administrativo indica que: "La Administración podrá impugnar un acto propio, firme y creador de algún derecho subjetivo, cuando el superior jerárquico supremo haya declarado, en resolución fundada, que es lesivo a los intereses públicos", esta disposición normativa debe ser analizada de forma armónica con la demás normas procesales y de fondo, que regulan el proceso de lesividad.
Nótese, que efectivamente la declaratoria de lesividad y la interposición de la acción se encuentran ajustadas a derecho, por cuanto es el Consejo Municipal, en su condición de jerarca máximo y deliberativo del Gobierno Local de Orotina, el órgano que realiza la declaratoria en fecha 26 de enero de 2021, durante la Sesión Ordinaria N° 62 del permiso de construcción para remodelación Nº MO-DPDT-CU-PC-121-2018 otorgado el 30 de julio de 2018 por el Departamento de Desarrollo y Control Urbano de la Municipalidad de Orotina a favor de la empresa Las Doce Tablas Sociedad Anónima, con cédula jurídica N° 3-101-159709, así como los actos administrativos anteriores y posteriores, conexos o complementarios del permiso de construcción conferido para la remodelación y sustitución de los tanques de almacenamiento de combustible de la Estación de Servicio "Bomba Orotina", por considerarlo lesivo a los intereses públicos y económicos de la Municipalidad de Orotina.
(Ver Hecho Probado N° 16). Por otra parte, la legitimación pasiva también se encuentra correctamente constituida. Como se desprende del expediente judicial, el acto administrativo que se declara lesivo al interés público concede un derecho subjetivo de carácter favorable en favor de la accionada Las Doce Tablas Sociedad Anónima, lo que implica que ésta sea asuma la condición de demandada en el presente proceso. De esta manera, no existiendo otro sujeto que traer al proceso a defender sus intereses, la legitimación pasiva está correctamente constituida. Ahora bien, en cuanto al elemento objetivo de la lesividad, es claro que éste versa de la declaratoria de nulidad de un acto administrativo declarativo de derechos subjetivos que surten efectos jurídicos a partir de su emisión, conforme al artículo 140 de la Ley General de la Administración Pública, por lo que la pretensión anulatoria es congruente con el proceso de lesividad, y como se dijo éste confirió una situación jurídica favorable a la demandada, en tanto le posibilita emprender las obras constructivas para remodelar la Estación de Servicio denominada "Bomba Orotina", en el siguiente considerando se analizará por el fondo el cumplimiento de este extremo.
Por último, debe considerarse previo examen del caso de mérito, que el vicio alegado por parte de la Municipalidad de Orotina no corresponde a uno palmario o evidente, que saltaba a la vista de forma simple y sin requerir estudio alguno, sino que para determinar su existencia requirió una serie de análisis y recabo de prueba que fue efectuado en el subjúdice por parte la Auditoría Interna del Gobierno Local, de suerte que no se está ante una nulidad evidente y manifiesta, lo que conduce a que en efecto, el tipo de procedimiento decidido por la Administración Municipal se ajuste con los presupuestos normativos dispuestos en el bloque de legalidad, satisfaciéndose el elemento objetivo de la lesividad. En lo que respecta al requisito del procedimiento también ha sido verificado por esta Cámara Colegiada, según se explicará infra. Se observa que, ante una denuncia de un tercero, en fecha 30 de setiembre de 2020 la Auditoría Interna de la Municipalidad de Orotina informó al Concejo Municipal de Orotina la posible existencia de aparentes infracciones al ordenamiento jurídico concernientes al otorgamiento del permiso de construcción N° MO-DPDT-CU-OC-121-2018 conferido a la empresa Las Doce Tablas Sociedad Anónima, y recomendó abrir un procedimiento interno para determinar la viabilidad de emitir una declaratoria de lesividad de dicho acto administrativo.
(Ver Oficio N° AI-166-2020 de fecha 30 de setiembre de 2020 visible a imágenes 16 y 17 del expediente judicial en formato electrónico y Relación de Hechos N° INF-RH-002-2020 que corre a imágenes 19 a 103 del expediente judicial en formato electrónico). A partir de esta recomendación, mediante el Acuerdo adoptado por el Concejo Municipal de Orotina, en la Sesión Ordinaria N° 41 celebrada el día 20 de octubre de 2020, Artículo VI-04 se le requirió al Asesor Legal del Concejo Municipal que asesorara a dicho órgano jerárquico respecto al procedimiento que deberá ser efectuado para cumplir con las recomendaciones efectuadas por la Auditoría Interna mediante el Oficio N° AI-166 y Relación de Hechos N° INF-RH-002-2020. (Ver Hecho Probado N° 12). Esta solicitud fue evacuada en fecha 02 de noviembre de 2020, por la Unidad de Asesoría Jurídica y dado los alcances de lo dispuesto por dicha Dependencia organizativa, en la Sesión Ordinaria N° 45 celebrada el 03 de noviembre de 2020, Artículo VII-II-4 el Concejo Municipal de cita acordó designar al señor Randall Marín Orozco, para que, en calidad de asesor legal revisara el expediente que contiene el Informe N° INF-RH-002-2020 y que emitiera criterio técnico legal específico.
Gestión que fuera respondida mediante el Oficio N° MO-A-AJ-0370-2020 de fecha 17 de noviembre de 2020. (Ver Hecho Probado N° 15). De manera que, tomando en consideración los hallazgos y las recomendaciones efectuadas por la Auditoría Interna Municipal, en fecha 16 de diciembre de 2020, la Unidad de Asesoría Jurídica remitió al Concejo Municipal una propuesta de Resolución de Declaratoria de Lesividad del Permiso de Construcción N° MO-DPDT-CU-PC-121-2018 para remodelación y sustitución de tanques de la "Bomba Orotina", conferido a favor de la empresa Las Doce Tablas S.A. (Ver Oficio N° MO-A-AJ-0438-2020 de fecha 16 de diciembre de 2020, visible a imágenes 125 a 136 del expediente judicial en formato electrónico). Este recuento de hechos permite corroborar la existencia de un dictamen técnico previo que fue emitido por dos dependencias del Gobierno Local: la Unidad de Asesoría Jurídica y la Auditoria Interna, los cuales como se verá más adelante resultaron la base técnica considerada por el cuerpo deliberativo municipal al momento de emitir la resolución de declaratoria de lesividad.
Ahora bien, como se dijo, en esta fase de autotutela administrativa no se requiere conferir audiencia ni participación a la persona física o jurídica involucrada, ya que, la intención que persigue este proceso de lesividad, es un examen o análisis técnico jurídico por parte de la organización de la Municipalidad para determinar si en efecto el acto administrativo que generó un derecho subjetivo o una situación jurídica consolidada en favor de una persona administrada cuenta con algún vicio de nulidad absoluta, así como si es lesivo a un interés público superior. Una vez que sea declarada la lesividad por parte de la entidad pública de la que emanó el acto administrativo respectivo, en sede judicial se brinda la oportunidad para que ejerza su derecho de defensa. Continuando con el análisis del cumplimiento del presupuesto de la sustanciación de un íter procedimental, una vez que se emitieron las recomendaciones técnicas por parte de la Auditoría Interna y de la Asesoría Legal consta en los autos que el Consejo Municipal de Orotina en la Sesión Ordinaria N° 62-2021 celebrada el día 26 de enero del 2021 emitió la Resolución de Lesividad, en la que expresó tanto los motivos como el fundamento jurídico considerado para determinar la existencia no sólo de un vicio de nulidad absoluta del acto administrativo de otorgamiento del permiso constructivo de marras, sino que además, que éste era lesivo al interés público municipal.
Por lo que se cumple con el presupuesto de procedimiento estipulado en el ordenamiento jurídico aplicable al caso en concreto, por cuanto se logró verificar la satisfacción de una serie de etapas a lo interno de la Municipalidad de Orotina que orientaron y condujeron a la emisión del acto final, etapas que fueron debidamente respaldadas lo que permitió corroborar su trazabilidad. Finalmente, en lo concerniente al elemento temporal se deben analizar diferentes factores. En primer lugar, como se había adelantado en el considerando anterior, en el ordinal 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo, se prevé la caducidad como término para que la Administración emita la declaratoria de lesividad de un acto administrativo, (según las reglas que líneas arriba se referenciaron), así dicha norma reza: "1) Cuando la propia Administración, autora de algún acto declarativo de derechos, pretenda demandar su anulación ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, previamente el superior jerárquico supremo deberá declararlo lesivo a los intereses públicos, económicos o de cualquier otra naturaleza.
El plazo máximo para ello será de un año, contado a partir del día siguiente a aquel en que haya sido dictado, salvo si el acto contiene vicios de nulidad absoluta, en cuyo caso, dicha declaratoria podrá hacerse mientras perduren sus efectos. En este último supuesto, el plazo de un año correrá a partir de que cesen sus efectos y la sentencia que declare la nulidad lo hará, únicamente, para fines de su anulación e inaplicabilidad futura". (El resaltado y subrayado no es del original). Se desprende de este numeral que, de forma general el plazo para decretar la nulidad es de un año, a partir del día siguiente de su dictado. Como excepción a esa regla de temporalidad, cuando se trate de actos generadores de derechos subjetivos en favor de la persona administrativa que siguieran desplegando efectos (no se agoten con su dictado), expresamente el legislador estableció la posibilidad de que la entidad pública pueda ejercer su potestad de autotutela y declarar la lesividad mientras perduren sus efectos, o incluso un año después de la fecha en que éstos cesaron.
Sin embargo, en este último supuesto de excepción (actos administrativos con efectos continuados), por mandato legal, el fallo estimatorio de lesividad emitido por la autoridad judicial, únicamente posibilitará decretar la nulidad absoluta e inaplicabilidad del acto respectivo hacia futuro, ergo, sin el carácter de retroactividad propio de la declaratoria de nulidad absoluta, previsto en el numeral 171 de la Ley General de la Administración Pública y precepto 131 del Código Procesal Contencioso Administrativo. En segundo término, aplicando estas reglas procesales al caso de marras, según la documentación que rola en autos, la licencia municipal en cuestión fue otorgada en fecha 30 de julio de 2018 por la Municipalidad de Orotina (ver hecho probado N° 3), de manera tal que, para el momento de la fecha de dictado de la lesividad respectiva (26 de enero de 2021), había transcurrido sobradamente el plazo anual supra citado.
Por lo que, ante este hecho resulta ser relevante dilucidar si se está ante un acto administrativo cuyos efectos se agotaron con su dictado (efectos instantáneos) o si por el contrario, se mantienen desplegándose hasta la fecha de la emisión de esta sentencia (efectos continuados), siendo que, si estaría en el primer supuesto ya estaría caduca la acción de mérito (ante el supuesto de haberse superado el término de caducidad dispuesto a nivel legal para declararlo lesivo), a diferencia, del segundo caso, en donde, como se dijo mientras perduren sus efectos, no acontece la caducidad de la potestad de la Administración Municipal para declarar lesiva la licencia municipal constructiva. Para poder determinar dicho extremo resulta útil la jurisprudencia emitida por la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, la cual ha expuesto que los actos con efectos continuados, "(...) son propios de las relaciones jurídicas de duración y operan cuando el acto incide continuamente en la esfera del particular, ya sea creando, modificando o extinguiendo durante ese período las relaciones o situaciones que integran dicha esfera jurídica.
Por su parte, los de efecto instantáneo, su incidencia o efecto se agota en un solo momento, precisamente el que varía de forma positiva o negativa el conjunto de derechos, potestades, obligaciones, deberes y cargas en las personas. En este sentido puede consultarse la resolución de las 10 horas 10 minutos del 23 de octubre de 2012, que responde al voto número 1426-F-S1-2012". (Ver en la Sentencia Nº 00788-F-S1-2021, de las 10:55 horas del 08 de abril del año 2021). Lo cual fue ahondado por el Tribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda en la Resolución N° 00264-2020 de las 09:50 horas de fecha 10 de diciembre de 2020 de la siguiente forma: "Tanto la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia como este Tribunal de Casación han manifestado que un acto administrativo de efecto continuado es el que se produce dentro de “relaciones jurídicas de duración, entendiendo que opera cuando el acto incide reiteradamente en la esfera jurídica del particular, ya sea creando, modificando o extinguiendo las relaciones y situaciones jurídicas”; en oposición a aquellos actos de efecto instantáneo, cuya “incidencia o efecto se agota en un solo momento, precisamente en el que se varía, en forma positiva o negativa, el conjunto de derechos, potestades, obligaciones, deberes y cargas de las personas” (así la sentencia 1426-F-S1-2012 de la 10 horas 10 minutos del 23 de octubre de 2012 de la Sala Primera).
El carácter continúo -se ha dicho- consiste en un efecto que se prolonga en el tiempo: es la afectación (positiva o negativa) reiterada de la esfera jurídica del sujeto durante determinado lapso. No es continúo, sino, por el contrario inmediato, aquel efecto que crea, modifica o extingue una situación jurídica del sujeto en un único instante, a partir del cual su esfera jurídica es diversa, otra a aquella de la cual era titular previamente. Se ha insistido en que con el efecto continuado la transformación de la esfera jurídica se produce en más de una ocasión durante un período, luego de la adopción y notificación de la conducta formal que lo prevé o dispone; es decir, la afectación a la esfera jurídica se reitera, una y otra vez. En este sentido, se puede consultar las resoluciones 1967-F-S1-2020, 165-F-2020 y 1135-F-S1-2015 de la Sala Primera y 34-F-TC-2017 de este Tribunal de Casación, integrado por magistrados de la primera".
De lo anteriormente transcrito se puede concluir que, los efectos de la licencia constructiva no se agotan con su dictado, sino que por el contrario, que se mantienen en vigor sus efectos, por su propia naturaleza. Adviértase que el contenido del permiso de construcción consiste en habilitar a la persona a quien se le confirió para que efectúe obras constructivas previamente autorizadas durante un plazo específico, que usualmente es regulado en la normativa interna municipal. Dicho de otro modo, el permiso de construcción posibilita a una persona que ostente la legitimación respectiva para que efectúe una obra, que es parte de los derechos que se derivan del dominio o propiedad de un bien (ordinal 45 de la Constitución Política en relación con el numeral 264 del Código Civil), ejercicio que deberá realizarse dentro del ámbito de la autorización respectiva. De manera tal que, la licencia constructiva municipal tiene doble naturaleza, por un lado refleja las potestades de ordenamiento territorial con que cuenta un Gobierno Local, en donde deben verificarse el cumplimiento de una serie de requisitos que permitan un desarrollo armónico y funcional arquitectónico del cantón (incluyendo el factor ambiental entre otros), y por el otro, constituye como se mencionó, una habilitación para que una persona específica pueda ejercer su derecho de dominio de transformación (edificación), el cual se consolida una vez que la obra ya sea finalizada (por ejemplo, frente a la modificación de las reglas de zonificación urbana).
Ahora bien, una vez conferido el permiso específico, sus efectos se mantienen desplegándose sobre la situación jurídica de la empresa solicitante que la posibilitan a construir lo autorizado, mientras se mantenga en vigor el permiso, por lo que tiene la naturaleza de ser un acto administrativo de carácter continuado. A partir de lo anterior, resta con indicar si los efectos de esta licencia cesaron o se mantienen vigentes. Sobre este extremo, es criterio de esta Cámara Colegiada que, la Administración Local determinó que el Permiso de Construcción N° MO-DPDT-CU-PC-121-2018 se mantenía vigente, por el hecho de que, la empresa Las Doce Tablas Sociedad Anónima en fecha 16 de abril de 2019 inició con la demolición de las estructuras que habían sido construidas, lo cual fue confirmado por este Tribunal Colegiado con la lectura de las bitácoras requeridas por el Colegio de Ingenieros y Arquitectos y la Bitácora Ambiental aprobada por el SETENA (ver Hecho Probado N° 6).
Lo que permite conducir que, en menos de un año se iniciaron con la fase preparatoria de las obras constructivas que fueron autorizadas mediante dicho acto administrativo formal. También se puede corroborar como parte de los elementos fácticos probados que, bajo una decisión del fuero interno de la empresa citada, se suspendieron las obras constructivas (ver Hecho Probado N° 9), pero esta decisión no tiene el efecto de generar el fenecimiento de la vigencia de dicha licencia. Se abona a lo analizado que, existe una laguna normativa tanto a nivel nacional como de la normativa interna de la Municipalidad de Orotina en donde se establezca un límite temporal para que, una vez iniciadas las obras éstas deban ser culminadas, so pena de fenecer su vigencia. De hecho, del análisis jurídico efectuado por esta Cámara Colegiada advierte que, para el momento en que se analizaron las recomendaciones emitidas por parte de la Auditoría Interna y los hallazgos de aparentes irregularidades en el trámite del permiso de construcción que es objeto del presente proceso, se tomó como referencia para determinar el cumplimiento del plazo de inicio de las obras, el numeral 15 del Reglamento para el Trámite de Solicitudes de Licencias y Fiscalización de Construcciones de la Municipalidad de Orotina, norma reglamentaria aprobada en la Sesión Ordinaria N° 54 del 03 de junio de 2019, en donde se estipula que el plazo de la vigencia de la licencia constructiva conferida corresponde a un año.
Ahora bien, se entiende por ende, que el plazo para la culminación de las obras autorizadas por la Corporación Municipal ante la ausencia de un plazo legal regulado o expresamente conferido (puesto que, no se logra desprender de los elementos de prueba que obran en el expediente judicial que la Municipalidad le haya establecido un límite temporal a la empresa demandada para su culminación), dependerá de la complejidad y la propia naturaleza de las obras constructivas, lo cual se refleja en la programación que constituye uno de los componentes de un Proyecto Civil según la regulación técnica vigente y que deben ser objeto de fiscalización por parte del profesional encargado, lo cual se infiere de lo contemplado en el Reglamento para la Contratación de Servicios de Consultoría en Ingeniería y Arquitectura, emitido por el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectura, en donde, tanto en la versión anterior como en la versión actual adoptada el 29 de junio de 2019 por el referido Colegio Profesional se establece que como parte de los estudios preliminares de un proyecto se estima y se confecciona una programación de las actividades constructivas, la cual permite al Ingeniero encargado de la obra supervisar el desarrollo cabal de las actividades previamente establecidas.
Igual regulación se plasma en el ordinal 16.1 del Reglamento para la Regulación del Sistema de Almacenamiento y Comercialización de Hidrocarburos, Decreto Ejecutivo Nº 30131-MINAE-S, que estaba vigente en la versión del 25 de junio de 2012 el cual enuncia: “16.1 Programa arquitectónico: (…) 16.1.1 Definición del programa: Son las necesidades mínimas de espacio para el proyecto arquitectónico. El programa puede ampliarse con base en los requerimientos específicos de cada área en particular, siempre y cuando se trate de servicios afines o complementarios a los proporcionados en la estación de servicio.” Programación de las obras para el caso en especie se desconoce su contenido al no constar como parte de los elementos de convicción que fueron traídos al proceso, más sin embargo, sí se tiene por probado que el plazo dispuesto para la ejecución de las actividades constructivas fue suspendido por parte de la empresa demandada.
De manera tal que, realizando un esfuerzo interpretativo ante la escasa documentación que consta en autos, no puede arribarse a una conclusión certera de que el permiso de construcción objeto de la litis se encuentre vencido, o que sus efectos hayan dejado de ser desplegados, ya sea por la propia acción de la Administración Local o por una autoridad judicial. En consecuencia, aún y cuando dicho acto administrativo que es sometido a control de legalidad fue emitido por el Gobierno Local en el año de 2018, al no constar que haya perdido su vigencia ha estado desplegando de sus efectos jurídicos en la situación jurídica material de la demandada desde la fecha de su otorgamiento, y hasta la fecha, de ahí que, la potestad de declarar su lesividad se mantiene en vigor, cumpliéndose con el requisito de temporalidad para la declaratoria de la lesividad en sede administrativa. Con respecto al plazo anual dispuesto en el numeral 39 del Código Procesal Contencioso Administrativo como límite temporal para la presentación de la demanda ante esta sede (so pena de caducidad), se adelanta que también fue cumplido, por los siguientes motivos.
Al contrastar el íter procesal efectuado en el subjúdice se puede determinar que la declaratoria de lesividad fue emitida por el Consejo Municipal de Orotina en la Sesión Ordinaria N° 62-2021 celebrada el día 26 de enero del 2021 (ver Hecho Probado N° 16) y la demanda fue presentada en fecha 26 de enero de 2022, lo que deviene que se interpuso la presente acción dentro del plazo anual contemplado en el numeral 39 del Código de Rito, corroborándose el cumplimiento del otro criterio de temporalidad, consistente en que se presente la acción dentro del plazo anual a partir de la fecha de la emisión de la declaratoria de lesividad emitida por el órgano máximo jerárquico de la Corporación Municipal (que en este caso corresponde al Concejo Municipal, precepto 169 constitucional y numerales 12 y 13 del Código Municipal). En virtud de lo expuesto, procede que este Tribunal se refiera al fondo del asunto, ante el cumplimiento de los requisitos para emitir pronunciamiento.-
De acuerdo con el elenco de pretensiones que fueran transcritas en el primer punto de los antecedentes procesales del fallo de mérito, el objeto principal por el fondo peticionado por el Gobierno Local es que se declare “1) La nulidad del permiso de construcción para remodelación No. MO-DPDT-CU-PC-121-2018 otorgado el 30 de julio de 2018 por el Departamento de Desarrollo y Control Urbano de la Municipalidad de Orotina a las Doce Tablas Sociedad Anónima, cédula Jurídica No. 3-101-159709 y que dicha declaratoria se haga para su anulación e inaplicabilidad futura”. De hecho ésta corresponde a la única pretensión principal de la acción. Los alegatos esgrimidos por dicha Corporación Municipal para sustentar su postura de la existencia de nulidad absoluta descansan específicamente en que, para el momento de la emisión de la licencia constructiva de reiterada cita, aparentemente existió un fallo tecnológico de la plataforma de la APC del CFIA, en donde se efectuó el trámite de permiso, que impidió que la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible pudiera verificar el cumplimiento de los requisitos necesarios solicitados a la empresa Las Doce Tablas S.A. para aprobar/ autorizar los planos constructivos de remodelación y sustitución de los tanques de la Estación de Servicio denominada “Bomba Orotina”, llevando a un error a la Corporación Municipal, quien sin la verificación del cumplimiento de dicha aprobación, confirió el permiso de construcción de marras considerando el cumplimiento de todos los requisitos.
No es sino ante una denuncia que fuera presentada ante la Auditoría Municipal, cuyos resultados fueron expuestos ante el Gobierno Local, que se advierte que dicha Dirección del Ministerio de Ambiente y Energía había denegado la aprobación de dichos planos por una serie de defectos legales, lo cual en criterio de la Municipalidad genera un vicio de nulidad absoluta. CRITERIO DE ESTE TRIBUNAL: Dado que, como se mencionó la teoría del caso de la Municipalidad de Orotina gira en torno a la existencia de una nulidad absoluta de un acto administrativo de carácter formal, como lo es el otorgamiento de un permiso de construcción, se considera pertinente realizar un breve resumen de los alcances del régimen de nulidad que resulta aplicable a la especie.
1. ASPECTOS GENERALES SOBRE EL RÉGIMEN DE NULIDAD ADMINISTRATIVO:
Se debe indicar de forma preliminar que, el acto administrativo es una declaración unilateral de voluntad o decisión efectuada por la Administración, en el ejercicio de la función administrativa, que produce efectos jurídicos que implican la creación, modificación o extinción de derechos y obligaciones a favor de terceros. (Tomado de Jinesta Lobo (Ernesto). Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. Parte General. Editorial Investigaciones Jurídicas S.A. 2007. pág. 415). En este sentido el numeral 128 de la Ley General de la Administración Pública establece que: “Artículo 128.- Será válido el acto administrativo que se conforme sustancialmente con el ordenamiento jurídico, incluso en cuanto al móvil del funcionario que lo dicta.” De lo que se extraen dos postulados, primero que debe verificarse o corroborarse la validez del acto administrativo con respecto al ordenamiento jurídico, lo cual, debe comprenderse dentro de su amplio alcance, lo que se denomina el bloque de juridicidad, dentro del cual se integran los principios y preceptos que informan la conducta de las entidades públicas.
Y en segundo lugar que, desde la perspectiva formalista, la conformidad de la validez del acto se corrobora con verificar el cumplimiento y presencia en forma perfecta de los elementos que lo constituyen, tanto formales como sustanciales. Tanto la doctrina y jurisprudencia nacionales, así como la Ley General de la Administración Pública (LGAP), los distingue entre formales (el sujeto, procedimiento, la forma y motivación) y sustanciales o materiales (el motivo, contenido y fin). La irregularidad en uno de los elementos formales o sustanciales del acto conlleva inexcusablemente a su nulidad (ya sea relativa o absoluta). Respecto del elemento motivo –artículo 133 LGAP– se trata del presupuesto jurídico, el supuesto o hecho condicionante de la emisión del acto administrativo, en otros términos, constituye la razón de ser del acto administrativo, lo que obliga o permite su emisión. Como parte elemento esencial lo constituye la verificación del cumplimiento de las autorizaciones o trámites que son emanados por las autoridades competentes, por cuanto constituyen una base técnica o jurídica que condiciona la emisión del acto administrativo, y ante su ausencia vicia de nulidad absoluta.
En tanto que el contenido del acto constituye el efecto jurídico o la parte dispositiva del acto, lo que manda, ordena o dispone, es el cambio que introduce en el mundo jurídico, al disponer, por ejemplo, una sanción, deuda, pago, una autorización, un permiso, una concesión, entre otros –artículo 132 LGAP–. El último de los elementos sustanciales o materiales es el fin, la Administración Pública tiene un cometido general único: la satisfacción del interés público, y a su vez, tiene un fin específico el cual será la satisfacción del interés público que sea propio de su competencia – artículo 131 LGAP. Por su parte, en cuanto al elemento del procedimiento, concepto que implica esas etapas procesales, formalidades y ritos que deben ser satisfechas por la Administración para que su voluntad pueda traducirse precisamente en un acto administrativo válido. Así: “El acto administrativo final o definitivo, no surge espontáneamente por el puro capricho de la administración pública sino después de haberse observado un íter procedimental (iniciado de oficio o a instancia de parte interesada) tendiente a garantizar el debido proceso y la defensa del administrado y el carácter acertado de la decisión adoptada.
Debe tomarse en consideración, igualmente, que los actos preparatorios o de trámite con efectos jurídicos propios o inmediatos se producen en el seno de un procedimiento administrativo. El procedimiento administrativo, como un mecanismo objetivo de autocontrol (autotutela administrativa en cuanto la ejerce la propia administración pública), está establecido en beneficio tanto del administrado como de la propia administración respectiva. (…).” (Jinesta Lobo (Ernesto). Tratado de Derecho Administrativo. San José, Costa Rica, Editorial Dike, 2002, pág. 390). En lo que refiere al procedimiento en su condición de elemento sustancial formal del acto administrativo, debe de considerarse que cumple una doble finalidad; por un lado, establece el camino que ha de seguir la Administración para adoptar una determinada decisión, orientando su proceder y, por otro, se impone como un marco de referencia que permite al administrado, establecer un cotejo del proceder público, a fin de fijar un control de que sus actuaciones se hayan manifestado acorde a las normas que orientan ese proceder.
Busca por ende, constituirse en un mecanismo de tutela de derechos subjetivos e intereses legítimos frente al Poder Público, así como garantizar la legalidad, oportunidad y conveniencia de la decisión administrativa y el correcto funcionamiento de la función pública. En este sentido cabe recordar que no en vano, resulta exigida la realización del procedimiento administrativo para la adopción de determinados actos administrativos, y por ello se constituye en un elemento esencial y previo de aquellos, sin el cual, lo actuado es absolutamente nulo. Así, conforme lo señala el canon 214 de la Ley General de la Administración Pública, su objetivo es establecer la verdad real de los hechos que sirven de motivo al acto final, no su mera verificación para poder justificar la imposición de una sanción, en el ámbito del régimen estatutario, disciplinaria o inclusive patrimonial a un servidor público.
Este elemento formal resulta imperativo para lograr un equilibrio entre el mejor cumplimiento de los fines de la Administración y la tutela de los derechos del particular, tal y como se expresa en el artículo 225.1 de la citada Ley General, en lo que dispone "… El órgano deberá conducir el procedimiento con la intención de lograr un máximo de celeridad y eficiencia dentro del respeto al ordenamiento y a los derechos e intereses del administrado ..." (El resaltado no es del original.) De ahí que el canon 216.1 ídem, exija a la Administración adoptar sus decisiones dentro del procedimiento con estricto apego al ordenamiento jurídico. Es así como se evidencia el carácter instrumental del procedimiento administrativo, en tanto está dispuesto para garantizar la mejor resolución del mismo, en los términos previstos en el artículo 214 de la Ley General de la Administración Pública, que en su literalidad dice: "…
El procedimiento administrativo servirá para asegurar el mejor cumplimiento posible de los fines de la Administración, con respeto para los derechos subjetivos e intereses legítimos del administrado, de acuerdo con el ordenamiento jurídico …" De lo anterior se colige que la observancia del procedimiento administrativo es obligatoria para la Administración Pública en aras de garantizar la validez del acto administrativo finalmente adoptado, en ese sentido el numeral 216, párrafo 1, de la LGAP estipula que: “La Administración deberá adoptar sus resoluciones dentro del procedimiento con estricto apego al ordenamiento y, en el caso de las actuaciones discrecionales, a los límites de racionalidad y razonabilidad implícitos en aquél.” (La negrita no es del original y es con miras a enfatizar). Así como también, se establece en la normativa especial administrativa que el órgano para dictar un acto debe contar con la competencia para su dictado, el cual constituye en otro elemento esencial que es parte de la voluntad, anteriormente referida (Artículo 59 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública), competencia que está vinculada con el principio constitucional de legalidad.
Siguiendo esta línea de pensamiento, de acuerdo con el artículo 158 de la Ley General de la Administración Pública, la falta o defecto de algún requisito del acto administrativo, expresa o implícitamente exigido por el ordenamiento jurídico constituirá un vicio de éste. Manifestando a continuación, que será inválido el acto administrativo sustancialmente disconforme con el ordenamiento jurídico, precisando que las infracciones insustanciales no invalidarán el acto (principio de conservación del acto administrativo). Habrá nulidad absoluta cuando falta uno de los elementos constitutivos del acto administrativo, o exista un defecto en uno de éstos que impidan la realización del fin o causare indefensión al administrado, elemento que también es relevante a la hora de que se acusa un vicio de carácter procesal. Aplicando lo indicado al caso en exánime, esta Cámara Colegiada estima que lleva razón la accionante de que en la especie acontezca una nulidad absoluta, por las razones que de seguido se exponen.
2. EXISTENCIA DE UN VICIO EN LOS ELEMENTOS ESENCIALES DEL PROCEDIMIENTO Y MOTIVO DEL ACTO DE PERMISO DE CONSTRUCCIÓN:
Extrapolando lo expuesto sucintamente en el apartado anterior del presente Considerando al caso en concreto, tal y como se adelantó, en criterio de esta Cámara Colegiada se cuentan con elementos de convicción que permiten deducir que, en la especie, el Permiso de Construcción N° MO-DPDT-CU-PC-121-2018 adolece tanto de un vicio de nulidad absoluta en el elemento formal del procedimiento, como del elemento material de motivo según se verá de seguido. Se tiene por probado que, la empresa Las Doce Tablas Sociedad Anónima en el año 2017 adquirió la propiedad de la finca del Partido de Alajuela, matrícula folio real N° 42147-000, cuya naturaleza es terreno inculto con una casa para estación de servicio para bomba de gasolina, situada en el Distrito Primero de Orotina, Cantón Noveno Orotina de la Provincia de Alajuela, con una medida de seiscientos setenta y nueve metros con cincuenta y cuatro decímetros cuadrados.
(Ver Hecho Probado N° 1). También se tiene por demostrado que, la Secretaría Técnica Nacional en el año 2017, mediante la Resolución N° 632-2017-SETENA confirió la viabilidad ambiental al proyecto de Sustitución de Tanques de Combustible y Remodelación de la Estación de Servicio “Bomba Orotina” ubicada en la finca folio real N° 42147-000 citado, tramitado bajo el expediente administrativo N° D1-18810-2016-SETENA, viabilidad ambiental que fuera modificada posteriormente en el año 2018 para la inclusión de obras en otros bienes inmuebles, y ajustar aspectos técnicos de la obra como por ejemplo, sin que sea taxativa la enunciación, la ubicación de los tanques de combustibles, (ver Hechos Probados N° 2 y 4). Este Órgano Jurisdiccional infiere que estos aspectos no son objetados por la Municipalidad de Orotina, y no constituyeron la causa para considerar la existencia de un vicio de nulidad absoluta.
Ahora bien, tampoco se está objetando el contenido específico del permiso de construcción que se está solicitando que sea declarado lesivo, el cual consiste en la habilitación en favor de la empresa Las Doce Tablas S.A. para que realizara en el inmueble de su propiedad matrícula folio real N° 42147-000 del Partido de Alajuela una serie de remodelaciones a una Estación de Servicio de Combustible, que es denominada como “Bomba Orotina”, entendiendo este Tribunal que como parte de esa autorización no solo se encontraba la remodelación estructura de ésta, sino también la sustitución de los tanques de almacenamiento de combustible. (Ver Hecho Probado N° 3). Lo anterior se extrae de un análisis integral de la información que rola en el expediente judicial (el cual integra el expediente administrativo aportado con la demanda), ya que los alcances de la remodelación son esbozados de forma general en la acción, no extrayéndose tampoco de los actos administrativos internos de la Municipalidad de Orotina una descripción concreta del Proyecto.
No obstante, sí se logra contar con una idea base del Proyecto pretendido por la empresa Las Doce Tablas S.A., a partir de la descripción que se efectúa sobre éste en la resolución mediante la cual SETENA aprobó la modificación de la viabilidad ambiental que había sido conferido previamente. Así en el apartado Descripción se puede extraer lo siguiente: "Se realizará la sustitución de los tres tanques existentes por nuevos tanques de almacenamiento de combustible cada uno con capacidad de almacenamiento 10 000 galones, estos tanques serán instalados dentro de la propiedad con plano catastrado A-136416-1993. Se colocará a su alrededor una parrilla de seguridad, contará con extintores dotados de polvo químico clase ABC, trampa de grasa, contenedor de derrames con capacidad para 250 litros, zona de carga y descarga bien demarcada. Los tanques se extraerán y serán vendidos a una empresa que recicla diferentes materiales.
Además se remodelará toda la zona de oficinas administrativa y área de tienda en la propiedad con plano catastrado A-0846493-2003, para lo cual se remodelará casa de habitación que colinda con la gasolinera. Se cambiará el techo del área de las pistas y se colocarán 4 dispensadores en dos islas y se mejorarán los accesos y se demarcará la Estación de Servicio". (El resaltado es de autoría propia. Ver Hecho Probado N° 4). Como puede inferirse de lo transcrito, se confirma la interpretación que efectúa este Órgano Jurisdiccional sobre que el tipo de Proyecto que se autorizó dentro del permiso de construcción objeto del presente proceso es para la remodelación de una Estación de Servicio para el expendio de combustible hacia el usuario final. Ahora bien, teniendo claro ello, debe puntualizarse que dicha actividad ha sido establecida por la normativa legal como servicio público, conforme a lo dispuesto en el numeral 5 de la Ley N° 7593, Ley de la Autoridad de Servicios Públicos, el cual para lo que interesa dispone lo siguiente: “En los servicios públicos definidos en este artículo, la Autoridad Reguladora fijará precios y tarifas; además, velará por el cumplimiento de las normas de calidad, cantidad, confiabilidad, continuidad, oportunidad y prestación óptima, según el artículo 25 de esta ley.
Los servicios públicos antes mencionados son: / (…) d) Suministro de combustibles derivados de hidrocarburos, dentro de los que se incluyen: 1) los derivados del petróleo, asfaltos, gas y naftas destinados a abastecer la demanda nacional en planteles de distribución y 2) los derivados del petróleo, asfaltos, gas y naftas destinados al consumidor final. La Autoridad Reguladora deberá fijar las tarifas del transporte que se emplea para el abastecimiento nacional. / La autorización para prestar el servicio público será otorgada por los entes citados a continuación:(…) / Inciso d.2): Ministerio del Ambiente y Energía. (…)”. (El resaltado no corresponde al original). Infiriéndose de la norma legal transcrita que, el servicio vinculado con el petróleo, asfaltos, gas y naftas destinados al consumidor final están bajo la competencia del Ministerio de Ambiente y Energía. Consecuencia de ello, en estas materias específicas, ante una gestión en la que se pretenda realizar una serie de construcciones tendientes a la prestación de un servicio específico, el Gobierno Local debe verificar que, se hayan cumplido aquellos requisitos que las autoridades competentes definan para ello, dentro de las que se encuentra las atribuciones del MINAE por medio de la DGTCC, a través precisamente del instrumento de la coordinación interinstitucional que está regulada tanto en el Código Municipal y desarrollada por la Sala Constitucional, como parte de las atribuciones con que cuenta el Gobierno Local, a fin de ejercer sus potestades constitucionales de administrar lo “local”.
Ahora bien, como es sabido, dentro del marco de constitucionalidad se le ha otorgado a las Municipalidades autonomía no sólo presupuestaria y administrativo, sino también de gobierno y normativa, de manera que se encuentra posibilitada a emitir las regulaciones que considere pertinentes para cumplir con sus cometidos constitucionales. Ahora bien, esta normativa y el ejercicio de las potestades constitucionales y legales municipales deben encontrarse alineadas con el bloque de legalidad nacional y supranacional, lo que se traduce a que, debe conciliarse el ejercicio de la administración local (bajo el principio de autonomía) con las demás competencias que han sido conferidas a otras entidades públicas, que permitan asegurar que se respeten las reglas y preceptos que rigen una materia, dentro de las que se encuentra el componente ambiental, el cual es transversal a cualquier tipo de actividad.
Lo anterior resulta aplicable a los permisos de construcción para remodelar una Estación de Servicio de Combustible, ya que, no sólo es un tipo de actividad que podría traer algún impacto sobre el ambiente (en forma general), sino incluso sobre la salud e integridad física, tanto de las personas usuarias de éste, como las que se encuentran a sus alrededores. Ahora bien, debe aclararse que, no es que se sostenga que resulta equivalente las regulaciones de la explotación del servicio público que se trata, con aquellas vinculadas con el permiso de edificación o construcción, ya que, son distintas tanto en su naturaleza como fines (u objetos jurídicos tutelados), sino que, no puede dejarse de lado que cuando se solicita por parte de una persona administrada un permiso, éste no está disociado a la actividad que se pretende ejercer (véase que incluso debe contarse previamente con un uso de suelo conforme al Plan Regulador vigente), y que por ende, ante una funcionalidad específica al cual pretende el administrado destinar una edificación, la Municipalidad como parte de sus competencias de control urbano debe identificar cuáles son los requisitos que condicionan el otorgamiento de una licencia constructiva, por lo que, no puede desconocerse en ese contexto las atribuciones que han sido conferidas a otras entidades públicas.
De esta forma, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia esbozó como parte del alcance de las atribuciones conferidas a los Gobiernos Locales y su naturaleza como gobiernos autónomos dentro de su circunscripción territorial lo siguiente: “III.- CONCEPTOS GENERALES SOBRE EL RÉGIMEN MUNICIPAL. En Costa Rica el régimen municipal es una modalidad de la descentralización territorial, según se desprende del párrafo primero del artículo 168 constitucional. Se define, principalmente, en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política que señalan, en lo que interesa, que la ‘administración de los intereses y servicios locales estará a cargo del Gobierno Municipal formado por un cuerpo deliberante de elección popular y de un funcionario ejecutivo que designa la ley’ (hoy día Alcalde Municipal); es un ‘sistema corporativo que goza de autonomía y de recursos económicos propios (competencia presupuestaria)’.
De esta enunciación de los principales rasgos jurídicos de la institución municipal, resulta absolutamente claro que se derivan ciertos elementos, a saber: la existencia de una jurisdicción territorial para atender los intereses y servicios del nivel local; la constitución de una población fincada en lazos de vecindad, de manera que todo habitante del Cantón es munícipe; el gobierno formado por dos órganos diferenciados (Concejo y Alcalde) con funciones y relaciones entre ellos definidas; la naturaleza corporativa de la institución; garantía constitucional de independencia (autonomía); y la materia objeto de su administración, que está formada por todo aquello que sea o constituya ‘interés y servicio local’. Desde el punto de vista político, las municipalidades son gobiernos representativos con competencia sobre un determinado territorio (cantón), con personalidad jurídica propia y potestades públicas frente a sus munícipes (habitantes del cantón); operan de manera descentralizada frente al Gobierno de la República, y gozan de autonomía constitucionalmente garantizada y reforzada que se manifiesta en materia política, al determinar sus propias metas y los medios normativos y administrativos en cumplimiento de todo tipo de servicio público para la satisfacción del bien común en su comunidad.
Puede decirse, en síntesis, que las municipalidades o gobiernos locales son entidades territoriales de naturaleza corporativa y pública no estatal, dotadas de independencia en materia de gobierno y funcionamiento, lo que quiere decir, por ejemplo, que la autonomía municipal involucra aspectos tributarios, que para su validez requieren de la autorización legislativa, la contratación de empréstitos y la elaboración y disposición de sus propios ingresos y gastos, con potestades genéricas. Todo esto implica, necesariamente, que para poder definir correctamente la conformación del Estado Costarricense, debe existir un ensamble exacto en la suma de los Gobiernos Municipales en su conjunto e individualmente, en orden a las relaciones y funcionamiento coordinado con el Gobierno de la República, para evitar la coexistencia simultánea de esferas de poder de diferente origen y esencia, la duplicación de los esfuerzos nacionales y locales, y la confusión de derechos y obligaciones entre las diversas partes involucradas.” (Sala Constitucional, Resolución Nº 05445-1999 de las 14:30 horas de 14 de Julio del 1999).
Estas potestades de coordinación están expresamente establecidas en el precepto 6 del Código Municipal donde se estipula que: “La municipalidad y los demás órganos y entes de la Administración Pública deberán coordinar sus acciones. Para tal efecto deberán comunicar, con la debida anticipación, las obras que proyecten ejecutar.” (El resaltado no corresponde al original) Pudiendo incluso acudir a la figura de los convenios interinstitucionales, a fin de cumplir con sus mandatos de Ley, al tenor del artículo 7 del Código Municipal, que regula: “Mediante convenio con otras municipalidades o con el ente u órgano público competente, la municipalidad podrá llevar a cabo, conjunta o individualmente, servicios u obras en su cantón o en su región territorial. (Así reformado por el artículo 17 de la ley General de transferencia de competencias del Poder Ejecutivo a las Municipalidades, N° 8801 del 28 de abril de 2010)”.
Enfatizándose que la propia Sala Constitucional le ha dado el carácter de obligación de acudir a los mecanismos de coordinación y cooperación, al establecer que: “X.- DE LA OBLIGACIÓN DE COORDINACIÓN CON LAS INSTITUCIONES ESTATALES. Varias de las disposiciones que se cuestionan en esta inconstitucionalidad -artículos 5, 10 y 186 del Código Municipal, 2 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, 2 de la Ley General de Caminos Públicos, 9 y 10 de la Ley de Planificación Nacional, 26 y 27 de la Ley General de la Administración Pública y 4, 10, 16, 17 y 18 de la Ley de Planificación Urbana-, se refieren a la obligación de coordinación que debe existir entre los gobiernos locales, las instituciones descentralizadas y el Poder Ejecutivo, para llevar a cabo las funciones que le han sido encomendadas, lo que debe ser analizado a partir de la naturaleza misma de la autonomía municipal. Es en virtud de lo dispuesto en el artículo 170 constitucional, que las municipalidades (entes corporativos locales) gozan de autonomía funcional, administrativa y financiera en la administración de los intereses y servicios locales (artículo 169 de la Constitución Política), lo que ha sido reconocido en la jurisprudencia constitucional en forma reiterada (en este sentido, entre otras ver sentencias número 01119-90, 02934-93, 00140-94, 03494-94, 06000-94, 03930-95, 02231-96, y 06469-97).
Y como se ha señalado en esa jurisprudencia y en los conceptos contenidos en los anteriores considerandos, la esfera de competencia y definición de atribuciones que tienen encomendadas las municipalidades se determinan en la propia Carta Fundamental, en tanto se refieren estrictamente a lo ‘local’. Debe entenderse el mandato constitucional como una reserva de competencia material en favor de los gobiernos locales y de su reglamento para definir ‘lo local’, ámbito que sólo puede ser reducido por ley -por tratarse de materia constitucional y de un verdadero derecho a favor de estas instituciones-, de manera tal que conduzca al mantenimiento de la integridad de los servicios e intereses locales, en los términos señalados por este Tribunal en sentencia número 06469-97, supra citada. No puede, entonces, crearse un conflicto por antagonismo o protagonismo entre la materia que integra el fin general de ‘los intereses y servicios locales’ de los intereses y servicios públicos ‘nacionales’ o ‘estatales’, intrínsecamente distintos unos de otros, pero que en realidad están llamados a coexistir; y ello es así, porque ambos tipos de interés pueden estar, eventualmente, entremezclados y más bien, es frecuente que, dependiendo de la capacidad económica y organizativa de los gobiernos locales, sus limitaciones propias conduzcan a ampliar el círculo de los que aparecen como nacionales o estatales, lo que hace ver que la distinción no debe ser inmutable, sino gradual o variable; pero en todo caso, como lo ha expresado la jurisprudencia antes citada, corresponderá en última instancia al juez decidir si los criterios de distinción se conforman o no con el dimensionamiento constitucional.
Definida la competencia material de la municipalidad en una circunscripción territorial determinada, queda claro que habrá cometidos que por su naturaleza son exclusivamente municipales, a la par de otros que pueden ser reputados nacionales o estatales; por ello es esencial definir la forma de coparticipación de atribuciones que resulta inevitable, puesto que la capacidad pública de las municipalidades es local, y la del Estado y los demás entes, nacional; de donde resulta que el territorio municipal es simultáneamente estatal e institucional, en la medida en que lo exijan las circunstancias. Es decir, las municipalidades pueden compartir sus competencias con la Administración Pública en general, relación que debe desenvolverse en los términos como está definida en la ley (artículo 5 del Código Municipal anterior, artículo 7 del nuevo Código), que establece la obligación de ‘coordinación’ entre la municipalidades y las instituciones públicas que concurran en el desempeño de sus competencias, para evitar duplicaciones de esfuerzos y contradicciones, sobre todo, porque sólo la coordinación voluntaria es compatible con la autonomía municipal por ser su expresión.
En otros términos, la municipalidad está llamada a entrar en relaciones de cooperación con otros entes públicos, y viceversa, dado el carácter concurrente o coincidente -en muchos casos-, de intereses en torno a un asunto concreto. En la doctrina, la coordinación es definida a partir de la existencia de varios centros independientes de acción, cada uno con cometidos y poderes de decisión propios, y eventualmente discrepantes; pese a ello, debe existir una comunidad de fines por materia, pero por concurrencia, en cuanto sea común el objeto receptor de los resultados finales de la actividad y de los actos de cada uno. De manera que la coordinación es la ordenación de las relaciones entre estas diversas actividades independientes, que se hace cargo de esa concurrencia en un mismo objeto o entidad, para hacerla útil a un plan público global, sin suprimir la independencia recíproca de los sujetos agentes.
Como no hay una relación de jerarquía de las instituciones descentralizadas, ni del Estado mismo en relación con las municipalidades, no es posible la imposición a éstas de determinadas conductas, con lo cual surge el imprescindible ‘concierto’ interinstitucional, en sentido estricto, en cuanto los centros autónomos e independientes de acción se ponen de acuerdo sobre ese esquema preventivo y global, en el que cada uno cumple un papel con vista en una misión confiada a los otros. Así, las relaciones de las municipalidades con los otros entes públicos, sólo pueden llevarse a cabo en un plano de igualdad, que den como resultado formas pactadas de coordinación, con exclusión de cualquier forma imperativa en detrimento de su autonomía, que permita sujetar a los entes corporativos a un esquema de coordinación sin su voluntad o contra ella; pero que sí admite la necesaria subordinación de estos entes al Estado y en interés de éste (a través de la ‘tutela administrativa’ del Estado, y específicamente, en la función de control la legalidad que a éste compete, con potestades de vigilancia general sobre todo el sector).” (Resaltado es de autoría propia.
Sala Constitucional, Resolución Nº 05445-1999 de las 14:30 horas de 14 de Julio del 1999). Estos mecanismos de coordinación y cooperación interinstitucional debieron de haber sido cumplidos por Ayuntamiento para el caso en concreto, dado que si bien es cierto el otorgamiento de la licencia municipal resulta ser una atribución que es inherente al control urbano, el cual a su vez, es una competencia intrínseca del Gobierno Local, lo cierto es que, el contenido del permiso de construcción en sí, perseguía como funcionalidad la prestación de un servicio público (suministro de combustible al consumidor final), para el cual concurren una serie de competencias institucionales (Ministerio de Salud, Ministerio de Obras Públicas y Transportes, Instituto Nacional de Seguros, Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, Instituto de Acueductos y Alcantarillados, Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, Sistema Nacional de Aguas Subterránea, Riego y Avivamiento, Ministerio de Ambiente y Energía, entre otros), que por su naturaleza y especialidad, no pueden ser sustituidas ni inadvertidas por parte de la Corporación Municipal.
En relación con lo que es relevante para el litigio, una de las entidades públicas con las que debía coordinar la Municipalidad de Orotina era la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible del Ministerio de Ambiente y Energía. Este aspecto es esencial y afecta directamente la validez del acto de construcción aprobado. Veamos. En primer lugar se debe señalar que, el Reglamento para la Regulación del Sistema de Almacenamiento y Comercialización de Hidrocarburos, Decreto Ejecutivo Nº 30131-MINAE-S, que estaba vigente en la versión del 25 de junio de 2012 al momento de otorgar el permiso de construcción mencionado, es la norma que regula la participación de la DGTCC en este caso específico, la cual tiene como sustento el numeral 5 de la Ley N.º 7593 citada. En el numeral primero de dicho Decreto Ejecutivo se dispone que esta regulación “(…) tiene como objetivo fundamental reglamentar las competencias del MINAE a través de la Dirección General de transporte y Comercialización de Combustibles (en adelante DGTCC), y establecer los requisitos jurídicos y técnicos así como los procedimientos, por los cuales se regirán la distribución, el almacenamiento y comercialización de combustibles derivados de los hidrocarburos destinados al consumidor final.
Asimismo establecer las especificaciones técnicas mínimas para la construcción, y remodelación de estaciones de servicio, y tanques de almacenamiento, con el fin de que operen dentro de las máximas condiciones de seguridad y funcionalidad, preservando la integridad del ambiente.” Se observa que, dicha norma regula dos tipos de atribuciones que deben ser efectuadas por la DGTCC, una vinculada con velar, fijar y regular en forma general la distribución, el almacenamiento y la comercial de combustible, dentro de lo cual se encuentra prevista la figura de una autorización (refiere la reglamentación de forma indistinta a concesión) para la explotación del servicio como tal. Y por el otro lado, las obligaciones relacionadas con establecer las especificaciones técnicas para la construcción y remodelación de una Estación de Servicio de Combustible, función que se efectúa a través del acto que en dicha normativa se califica como de aprobación y/o de autorización (figuras que jurídicamente son diferentes en cuanto a sus efectos y particularidades jurídicas, pero que en dicha norma se refieren de forma equivalente) de los planos constructivos respectivos.
De manera que no pueden confundirse ambas competencias que ejerce la DGTCC en esta materia, las cuales si bien se encuentran concatenadas, ya que la aprobación/autorización de los planos corresponde a un requisito sine qua non para que se autorice a un interesado para operar una estación de servicio para distribución al consumidor final, se confieren en momentos distintos, y el hecho que se otorgue una no significa “per sé” que se otorgue la otra. Continuando con el análisis de los requisitos dispuestos en el Reglamento de referencia, como se puede colegir, para el estadio en que se encontraba el Proyecto en el momento de los hechos objeto de la litis, lo que se requería era contar con el aval de los planos constructivos de remodelación, por lo que se concentrará el análisis sobre dicho requisito. Así se tiene que, en el numeral 73 del Decreto Ejecutivo Nº 30131-MINAE-S se dispone que, cualquier persona que tenga la intención de remodelar o ampliar las estaciones de servicio de combustible hacia el usuario final debe solicitar previamente su autorización a la DGTCC, lo que abarca también las labores de sustitución de los tanques de combustible.
Dicho numeral reza: “Artículo 72.-Estudio y aprobación. La remodelación o ampliación de las estaciones de servicio y otras instalaciones de almacenamiento, deben someterse a estudio y aprobación del MINAET por medio de la DGTCC según los términos de este decreto ejecutivo, y de conformidad con lo que establecen las demás leyes, reglamentos y normas técnicas vigentes. También se requerirá la aprobación del Ministerio de Salud de conformidad con la Ley General de Salud. Las autorizaciones otorgadas de previo a la entrada en vigor de este decreto se mantendrán vigentes, siempre y cuando se satisfagan las condiciones para proteger la salud humana, animal o vegetal, la seguridad, el ambiente y el cumplimiento de los requisitos de seguridad contenidos en el presente reglamento, lo que se confirmará mediante las evaluaciones respectivas que realice el MINAE(*) u otros entes públicos autorizados para tales efectos. / En caso de no satisfacer los tanques de almacenamiento de combustible los requisitos técnicos de hermeticidad y habiéndose notificado del problema al propietario mediante resolución razonada técnica y jurídicamente, el propietario deberá presentar un proyecto para la sustitución de los equipos y tanques de almacenamiento de combustible derivados de hidrocarburos, a efecto de que se ajusten al Reglamento vigente en esta materia en un plazo no mayor de tres meses. / La solicitud que se haga para la sustitución de los tanques de almacenamiento por el vencimiento del plazo de su vida útil estipulada en este Decreto Ejecutivo o por fallas de hermeticidad, no se considerará como solicitud de remodelación de toda la estación de servicio, debiendo observarse únicamente el procedimiento aquí establecido para la instalación de dichos tanques.” (El resaltado no corresponde al original).
Lo enfatizado en esta norma permite sin lugar a dudas deducir que, de forma previa al otorgamiento del permiso de construcción para remodelación de una estación de servicio o incluso sólo la sustitución de los tanques de almacenamiento, se debía contar con la aprobación/autorización por parte de la DGTCC de los planos constructivos. De suerte que no podría ser una fase posterior, por cuanto al analizar los alcances de la verificación que realiza la DGTCC se condicionan una serie de aspectos de orden arquitectónico y técnico que deben estar plasmados en los planos respectivos, extremos que están desarrollados en los Capítulos II y III, ordinales 15 y 16 del citado Reglamento, los cuales si bien están referidos a la autorización que se brinda para la construcción primigenia, éstos igualmente son tomados en consideración, o resultan ser la base para la remodelación, que no es otra cosa que una modificación de las especificaciones técnicas originales.
Ahora bien, según el contenido de esa norma, la obligada de gestionar la solicitud de la autorización/aprobación de los planos es la persona interesada (y no la Corporación Municipal), la cual debe de presentar ante el MINAE los requisitos establecidos en el numeral 74 de ese Decreto Ejecutivo, referidos a: “La solicitud de remodelación o ampliación de estaciones de servicio o instalaciones de almacenamiento, debe constar de original y dos copias de la siguiente documentación: / 74.1 Solicitud por escrito, debidamente firmada por el interesado o su representante legal debidamente autenticada. Si se trata de persona física, fotocopia certificada de la cédula de identidad e indicación de sus calidades. Si se trata de persona jurídica, certificación de la cédula jurídica y de la personería de sus representantes. / 74.2 Indicación de las obras a realizar. / Planos constructivos del proyecto. / 74.3 Si se incluye el cambio de tanques, se debe presentar la ficha técnica emitida por el fabricante y refrendada por un ingeniero mecánico, que incluya las normas y especificaciones bajo las cuales fueron construidos. / 74.4 Plano catastrado con el respectivo alineamiento. / 74.5 Lugar para oír notificaciones dentro del perímetro judicial de San José, o indicación de un número de fax para tales efectos, en cualquier parte del país. / En caso de que los documentos presentados se encuentren incompletos, se prevendrá su presentación por una sola vez dentro de un término que no podrá ser superior a los diez días, en caso de no cumplirse lo prevenido se ordenará su archivo, de completarse la documentación, la DGTCC tendrá un plazo de 30 días para emitir la resolución respectiva.” Ahora bien, parte de la lógica que se extrae de la participación del MINAE dentro del procedimiento del permiso constructivo específico no implica que de alguna forma mine o disminuya las competencias constitucionales y legales de la Municipalidad, sino que como ya se acotó en líneas anteriores, dentro de la atribución del Gobierno Local de administrar los intereses locales de su circunscripción, se encuentra el que, todas las edificaciones u obras constructivas que se desplieguen en el cantón cumplan con los requisitos dispuestos por el ordenamiento, y como puede advertirse, para el caso de las Estaciones de Combustible, tratándose un servicio público, el MINAE cuenta con funciones legales para regularlo.
Siendo ello así, bajo el marco normativo actual, no sería factible a la Corporación Municipal que, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales de control urbano, cuestione una aprobación o autorización o trámite que le corresponde emitir (por una atribución conferida) a otra entidad pública (ver ordinal 3 de la Ley N° 8220, Protección al Ciudadano al Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos), o en su defecto omita la verificación del cumplimiento de un trámite, autorización o aprobación, por cuanto lo que implicaría en un primer lugar, inobservar la sustanciación de un procedimiento que el ordenamiento jurídico ha predispuesto para que se emita un acto administrativo específico (en este caso, el otorgamiento de una licencia municipal), y por el otro, vicia en grado absoluto el motivo del acto, en el tanto como parte de sus presupuestos legales y técnicos de este acto lo constituyen precisamente el dictamen afirmativo de las entidades públicas competentes, y ante su omisión este elemento esencial material no se configura debidamente.
También, es relevante precisar que si la DGTCC confiere la aprobación o autorización de los planos de construcción o remodelación, ello no vincula o condiciona las competencias de control urbano que debe ejercer la Municipalidad dentro de su circunscripción territorial, en el sentido de que, puede denegar o aprobar dicha licencia constructiva, ya que, las competencias municipales no se agotan con la verificación del cumplimiento de la aprobación de un plano por la DGTCC, sino que este trámite es uno de los tantos requisitos que deben ser verificados y constatados por la Municipalidad antes de conferir una licencia. Bajo este contexto, se tiene que cuando se concedió el permiso de construcción por parte de la Municipalidad de Orotina (30 de junio del 2018) no se había cumplido con el requisito de la autorización o aval de los planos de remodelación por parte de la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible, de hecho no queda claro para esta Cámara Colegiada si la Municipalidad consideró que se había conferido este requisito o que había ocurrido un silencio positivo, independientemente de ello, lo cierto es que casi un año después que había sido otorgada positivamente la licencia constructiva solicitada por la empresa Las Doce Tablas S.A. para remodelar y sustituir los tanques de la Estación de Servicio denominada “Bomba Orotina”, en fecha 08 de noviembre de 2019, la Dirección General de Hidrocarburos y Dirección de Transporte y Comercialización de Combustible del MINAE, ante una consulta efectuada mediante oficio N° MO-A-AJ-0166-2019 fechado 21 de octubre de 2019, por la Unidad de Asesoría Jurídica de la Municipalidad de Orotina informó que, en fecha 07 de junio de 2019 había rechazado de plano la solicitud de aprobación de planos presentada por el señor Boyan Huang, en calidad de representante legal de la empresa Las Doce Tablas S.A., para la remodelación y sustitución de tanques de la "Bomba Orotina", gestión tramitada bajo el expediente administrativo N° ES-2-09-01-02, exponiendo como entre otros motivos "(...) por ser evidentemente improcedente, ya que carece de legitimación para actuar en nombre y en representación de la estación de servicio 'Bomba Orotina', concesión que fue otorgada a título personal a Ingrid Hernández Garita, en su condición de arrendataria de la finca matrícula de folio real 42147-00, con plano catastrado A-0136416-1993 ubicada en la provincia de Alajuela, cuya concesión se encuentra vencida desde el 10 de febrero de 2015, la cual no fue renovada por la concesionaria y porque el plazo que se pretende aprobar, no corresponde al número de plano catastrado del terreno aprobado a esa estación de servicio." (Ver Resolución N° R-MINAE-DGTCC-1301-2019 de las 09:00 horas de fecha 07 de junio de 2019, visible a imágenes 49 a 62 del expediente judicial en formato electrónico).
Lo cual fue comunicado de forma posterior en fecha 30 de setiembre de 2020, por parte de la Auditoría Interna Municipal al Concejo Municipal. (Ver Hechos Probados N° 7, 8 y 11). Por lo que se extraen de los elementos de convicción que ese requisito normativo de aprobación de los planos de la remodelación por parte de la DGTCC no fue cumplido previamente al otorgamiento del permiso de construcción efectuado por parte de la Corporación Municipal en favor de la empresa Las Doce Tablas S.A. De hecho debe indicarse que no consta tampoco que se haya pretendido subsanar esa omisión de forma posterior al otorgamiento del permiso, ni es parte del objeto del proceso el control de legalidad sobre los motivos del rechazo de la solicitud materializados en la Resolución N° R-MINAE-DGTCC-1301-2019 de las 09:00 horas de fecha 07 de junio de 2019. Lo cierto es que, no consta en la especie que se ha cumplido con dicho requisito, ni tampoco que, una autoridad administrativa o judicial haya dejado sin efecto o revocado el rechazo de la aprobación/autorización de los planos de remodelación por parte de esa dependencia del MINAE.
Ahora bien, esa omisión no es menor ni es meramente formal, sino que es sustancial lo que motiva que sea calificada de grado absoluta. Véase que parte del objeto de la intervención del MINAE es velar por el equilibrio ambiental, pero además hay aspectos de seguridad y de integridad física intrínsecos o subyacentes a ese ejercicio de esa aprobación de planos que efectúa la DGTCC al incorporarse que deberá verificar que “(…) se satisfagan las condiciones para proteger la salud humana, animal o vegetal, la seguridad, el ambiente y el cumplimiento de los requisitos de seguridad contenidos en el presente reglamento, lo que se confirmará mediante las evaluaciones respectivas que realice el MINAE(*) u otros entes públicos autorizados para tales efectos”, obligación prevista en el numeral 72 del Reglamento para la Regulación del Sistema de Almacenamiento y Comercialización de Hidrocarburos. De suerte tal que, no sólo que este requisito cuenta con un peso importante a la hora de que se aprueba el permiso de construcción por parte de la Municipalidad, sino que también, lleva intrínseco un interés público de carácter general que permite acoger con lugar la pretensión anulatoria dentro del presente proceso de lesividad (y no sólo económico, como fue aducido por el Gobierno Local).
Recuérdese que, conforme al artículo 113 de la Ley N° 6227, Ley General de la Administración Pública, impone como obligación de que la actuación de los servidores públicos deberá estar orientada a satisfacer, primordialmente, el interés público, “(...) el cual será considerado como la expresión de los intereses individuales coincidentes de los administrados”. Asimismo, dicho artículo refiere que “(…) en la apreciación del interés público se tendrá en cuenta, en primer lugar, los valores de seguridad jurídica y justicia para la comunidad y el individuo, a los que no puede en ningún caso anteponerse la mera conveniencia”. Por su parte, a nivel de la doctrina, atendiendo al concepto tradicional de servicio público, se realza que el término de interés público se encuentra ligado al fin a la actividad administrativa propiamente dicha, argumentando que: “El objeto o finalidad de esta actividad es —siempre estando a la concepción tradicional— satisfacer una necesidad pública (colectiva, de interés público, etc.) Necesidad pública, o necesidad de interés público, significa la suma de las necesidades individuales; no presupone necesariamente que todos los individuos de la sociedad deban tenerla, sino sólo que una mayoría de ellos la tiene.” (GORDILLO, Tratado Administrativo y Obras Selectas, Tomo VIII, Teoría General de Derecho Administrativo, 2013, pág. 400 y 401).
Esto es, “El interés público no es el interés de un conjunto de habitantes tomados como masa; no es un bienestar general, omnipresente, una felicidad imprecisable; es sólo la suma de una mayoría de intereses individuales coincidentes y por ello la contraposición entre el interés público y el derecho individual es falsa si no redunda en mayores derechos y beneficios para los individuos de la comunidad. Por supuesto, hablamos de una mayoría de individuos, ‘o de la totalidad de los miembros de la sociedad.’ Debe tratarse, también, de intereses coincidentes lato sensu, esto es, homogéneos.” (GORDILLO, Tratado de Derecho Administrativo y Obras Selectas, 2013, pág. 408). En consecuencia, el interés público que se observa en este proceso de lesividad no sólo corresponde al ejercicio del control urbano como competencia inherente a la Corporación Municipal (o de índole económico), sino también conlleva a verificar que las obras constructivas o edificaciones no generen riesgos en la salud, vida e integridad física de las personas, vegetales o animales, interés público que se lesionó, en la medida de que, el instrumento para su verificación y control (aprobación/autorización de planos por la DGTCC) fue inobservado.
Y en este sentido, se precisa que no se desconoce por este Tribunal las diferentes dificultades, especialmente en materia de recursos (materiales y humanos) que enfrentan los Gobiernos Locales, y las altas exigencias de las poblaciones actuales, donde cada vez más requieren de mayores prestaciones de las Municipalidades, exigiendo espacios de alta participación ciudadana, transparencia, y rendición de cuentas, pero a la vez, también ante el mayor desarrollo urbanístico, y el crecimiento de las poblaciones y ciudades llevan grandes desafíos para balancear las potestades municipales con la propiedad privada y la libertad de comercio. Ni tampoco quiere decir que se está prejuzgando las razones por las cuales se omitió la verificación del cumplimiento del requisito de aprobación o autorización de los planos por parte de la DGTCC como requisito previo. En este sentido, la Municipalidad de Orotina aduce que la plataforma de APC del CFIA tuvo una serie de fallos, y en otras partes alude al tema de que no constituye un silencio positivo, como si fuera que en efecto esa lógica aplicó la Municipalidad en el momento de aprobación.
Con independencia de estos motivos, los cuales no se discuten, esta Cámara Colegiada no puede pasar por alto el advertir que, la plataforma de APC constituye una herramienta que facilita el trámite de otorgamiento del permiso de construcción, pero de ninguna manera sustituye ni la obligación del Ayuntamiento de verificar el cumplimiento de todos los requisitos dispuestos en el ordenamiento jurídico ni la obligación de coordinación que ha sido establecida por la Sala Constitucional y que fue anteriormente expuesta. Lo cual se traduce en que, si la plataforma APC no arrojaba información que acreditara el cumplimiento del requisito de aprobación/autorización de planos de remodelación por parte de la DGTCC (lo mismo aplica para cualquier otro requisito, trámite o autorización requerida por el bloque normativo), ello no inhibía al Gobierno Local de verificar el cumplimiento de dicho requisito, sino incluso se encuentra obligado a coordinar con la entidad pública competente con el fin de corroborar si se satisfacía este requerimiento o no. Consecuentemente no debía de conferir el permiso hasta tanto se comprobara que la solicitud gestionada por la persona jurídica o física interesada satisfacía todos y cada uno de los requisitos dispuestos por el ordenamiento jurídico.
En el caso de mérito si bien, se efectuó una coordinación por parte de la Unidad de Asesoría Jurídica de la Municipalidad de Orotina con la DGTCC (ver Hecho Probado N° 8), ésta se efectuó en fecha 21 de octubre de 2019, más de un año de haber sido otorgado el permiso. En criterio de este Órgano Colegiado si se tenían dudas sobre los alcances de la participación de la DGTCC en ese tipo de actividades, debió de haberse efectuado de forma previa la consulta antes de emitirse la aprobación del permiso de construcción, y no de forma posterior como lo ocurrió en la especie. Todo lo expuesto permite concluir que ante el hecho de que no se comprobó que se haya satisfecho el requisito de autorización o aprobación de los planos de remodelación por parte de la DGTCC genera un vicio de nulidad absoluta tanto en el procedimiento como en el motivo del acto administrativo N° MO-DPDT-CU-PC-121-2018, que fundamenta acoger con lugar la pretensión primera de la presente acción.
Ahora bien, siendo que la lesividad declarada por la Administración Municipal superó el plazo del año, al contar dicho acto administrativo con efectos continuados, como bien se explicó en líneas precedentes, el último párrafo del numeral 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo, impone un límite al efecto retroactivo de la nulidad absoluta que se dispone en este asunto, ya que esta norma expone de forma expresa que: "(...). El plazo máximo para ello será de un año, contado a partir del día siguiente a aquel en que haya sido dictado, salvo si el acto contiene vicios de nulidad absoluta, en cuyo caso, dicha declaratoria podrá hacerse mientras perduren sus efectos. En este último supuesto, el plazo de un año correrá a partir de que cesen sus efectos y la sentencia que declare la nulidad lo hará, únicamente, para fines de su anulación e inaplicabilidad futura." (El resaltado corresponde a autoría propia).
Como se denota de la norma transcrita, si bien se otorga la posibilidad de que el jerarca de la Administración de donde emana el acto, pueda declararlo lesivo aún en el supuesto de superar el plazo de un año contado a partir de la hábil siguiente al que es emitido, la norma impone una restricción a los efectos retroactivos de la sentencia que disponga la nulidad absoluta, ya que únicamente se podrá anular para su inaplicabilidad futura, es decir, cuando se trata de actos de efectos continuados donde la lesividad declarada en la sede administrativa se ha dictado fuera del plazo dispuesto en el año a partir de su adopción, la supresión que se realice vía judicial de la lesividad, no puede atribuírsele un efecto retroactivo a esa declaratoria de lesividad, por imperativo legal, con lo cual en esos casos, como el que se analiza en este asunto, por disposición expresa de ley, aun cuando se determinó que el acto administrativo de otorgamiento de permiso constructivo adolece de nulidad absoluta, los efectos jurídicos de la presente sentencia son de carácter declarativos y únicamente con efectos futuros (inaplicabilidad futura).
Esto es, la nulidad absoluta que se acoge en este fallo no puede alcanzar los efectos ya consumados de previo a la invalidación del acto que lo sustenta, sino que únicamente se declara la inexistencia del acto administrativo (y sus efectos) a futuro. En virtud de lo anterior y dentro del alcance de lo expuesto, se declara con lugar en todos sus extremos la demanda de lesividad interpuesta por la Municipalidad de Orotina.-
Todo órgano jurisdiccional a fin de conocer de un proceso, debe revisar oficiosamente los presupuestos procesales de éste, a saber, capacidad procesal, competencia del tribunal y cumplimiento de los requisitos de la demanda. De igual manera, antes de dictar la sentencia respectiva, a fin de realizar un pronunciamiento válido en torno a la pretensión deducida por la parte actora, debe revisar si se reúnen los presupuestos materiales. Estos son el derecho, la legitimación tanto activa como pasiva y el interés actual. Si alguno de estos -o todos- no se encuentra presente, la demanda no podrá encontrar respuesta positiva. Es importante advertir que aún en caso de que la parte demandada no oponga esas particulares “excepciones” si no existe derecho, legitimación y/o interés actual, la pretensión deberá ser rechazada oficiosamente (Ver al respecto, Resolución N° 01374-2022 de las 9:21 horas de fecha 16 de junio del 2022 de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia.
En igual sentido, los votos Nº 28 del 11 de marzo de 1992, Nº 367 del 17 de mayo del año 2000, N° 1006 del 21 de diciembre del año 2006, N° 897 del 18 de Julio del 2013 y N° 4318 del 05 de diciembre del 2019 citados en dicha Resolución). Ahora bien, la legitimación ad causam, a diferencia de la legitimación ad procesum, no constituye propiamente un presupuesto de admisibilidad de la demanda, ni influye en la validez y eficacia del proceso, pero sí constituye una condición necesaria para obtener una sentencia estimatoria. Este instituto jurídicos se encuentra regulada en el numeral 21.1 del Código Procesal Civil (aplicable a la materia de conformidad con el artículo 220 del Código Procesal Contencioso Administrativo), norma que dispone: “Parte Legítima: Será parte legítima aquella que alegue tener o a quien se le atribuya una determinada relación jurídica con la pretensión”. Es de precisar que si bien el Código Procesal Contencioso Administrativo establece una serie de normas complementarias en lo correspondiente a la legitimación corporativa, de menores de edad e incluso los intereses difusos, las mismas no resultan contrarias con la relación jurídica procesal que debe existir entre las partes en los términos establecidos por el Código Procesal Civil.
Al respecto este Tribunal Contencioso Administrativo, en la Resolución N° 01772-2025 de las 14:56 horas de fecha 26 de febrero de 2025 ha apuntado que: "'La tutela jurisdiccional debe ser otorgada únicamente si obtenerla le corresponde a quien la solicita y, por supuesto, si procede otorgarla frente al concreto sujeto demandado: el deudor, el vendedor. Que una sentencia otorgue la tutela pretendida depende también de una precisa legitimación activa y pasiva. Y la legitimación activa significa -utilizando una vieja distinción puramente lógica- que no basta que exista un derecho, sino que es necesario que, existiendo, le corresponda o se le pueda atribuir justamente a la persona que lo esgrime, o lo hace valer en el proceso. Igualmente, cuando se pretende una tutela jurisdiccional respecto de un determinado sujeto (y esta determinación pasiva sirve para identificar y distinguir la acción afirmada o la pretensión, porque no hay acciones o pretensiones sin sujeto titular y sin sujeto pasivo concretos), no importa sólo que esté fundada la exigencia de la prestación que la concesión de la tutela comportaría (entregar un determinado bien o una cantidad de dinero, no hacer algo, etc.), sino que es necesario, además, que el demandado o demandados sean precisamente los sujetos a los que debe afectar aquella concesión, por ser los sujetos obligados o titulares del deber de realizar la prestación o, por mejor decir, su equivalente […].
Se ha dicho, con razón, que la legitimación enseña algo completamente elemental: que los derechos subjetivos no existen sin sujetos titulares ni sin sujetos pasivos y que, de ordinario, los derechos no se pueden hacer valer si no es por aquéllos y frente a éstos.' (DE LA OLIVA SANTOS, Andrés, DIEZ-PICAZO GIMENEZ, Ignacio y otros, Comentarios a la ley de enjuiciamiento civil, Civitas Ediciones, Madrid, 2001, p. 95). La lógica de la legitimación es pretender algo para sí a partir de una relación jurídica previa, es de recordar que quien actúa en nombre y por cuenta de otro (representación), lo hace en tal condición y requiere de la presentación de un contrato de mandato válido y eficaz. Consecuentemente, sin la existencia de ese vínculo, no tendría lógica pensar si quiera que una persona reclame sin ninguna relación previa, salvo en los casos de la acción popular." Bajo esa óptica, constituirá parte accionante la persona física o jurídica quien cuente con la titularidad de un derecho o interés legítimo frente a un tercero, siendo este último la persona obligada a satisfacer la exigencia objeto de la acción.
En el caso de mérito, de conformidad con el numeral 10 del Código Procesal Contencioso Administrativo, se regula que: "(...)5) La Administración podrá impugnar un acto propio, firme y creador de algún derecho subjetivo, cuando el superior jerárquico supremo haya declarado, en resolución fundada, que es lesivo a los intereses públicos". Así las cosas, el Concejo Municipal de Orotina no sólo fue el emisor del acto administrativo que pretende ser anulado por esta vía, sino que también corresponde al jerarca máximo del Gobierno Local (precepto 169 constitucional y numerales 12 y 13 del Código Municipal), por lo que se encuentra legitimado en dicho carácter para presentar la demanda de lesividad ante esta sede jurisdiccional. En cuanto a la empresa Las Doce Tablas Sociedad Anónima, se ha tenido por demostrado que fue la persona física sobre la cual desplegaron los efectos la conducta pública que está siendo cuestionada, precisamente a ésta se le generó una situación jurídica consolidada en su favor, de manera que, resulta ser la legitimada pasiva en el presente proceso, por cuanto la declaratoria de nulidad del acto administrativo sometido a revisión a esta jurisdicción le inciden de forma directa en su situación jurídica material, extinguiéndola en cuanto a la Municipalidad de Orotina vinculada con el otorgamiento de la licencia constructiva para remodelación, analizada en la presente sentencia.
Lo anterior, de conformidad con el artículo 12 inciso 3) del Código de Rito, a cuyo tenor se prevé que: "Se considerará parte demandada (...) 3) Las personas físicas o jurídicas que hayan derivado derechos e intereses legítimos de la conducta administrativa objeto del proceso." Consecuentemente, debe declararse que la legitimación activa y pasiva se encuentran presentes en la litis. Finalmente, en lo que respecta a las excepciones de falta de derecho e interés actual, por la forma en cómo se ha resuelto el presente asunto, esta Cámara Colegiada luego del análisis efectuado de los autos y los elementos de convicción ofrecidos por las partes y admitidos en el momento procesal oportuno, se determina que el presente proceso cuenta con interés actual de dirimirse, en razón de que aún se continúan desplegando los efectos del acto de otorgamiento de la licencia que fuera concedida en favor de la demandada (conforme al análisis que fue expuesto de forma precedente en este fallo), así como también, según los argumentos de hecho y de derecho expuestos en líneas anteriores, se advirtió que también el presupuesto material de derecho se configura en la especie, y es por ello que se declara con lugar la demanda interpuesta en todos sus extremos.-
Respecto a las costas de este proceso, de conformidad con el numeral 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo, las costas procesales y personales constituyen una carga que se impone a la parte vencida por el hecho de serlo. La dispensa de esta condena sólo es viable cuando hubiere, a juicio del Tribunal, motivo suficiente para litigar o bien, cuando la sentencia se dicte en virtud de pruebas cuya existencia desconociera la parte contraria. En la especie, no encuentra este Órgano Colegiado motivo para aplicar las excepciones que fija la normativa aplicable, por ende, se condena a la parte vencida (en este caso a la accionada), al pago de ambas costas del proceso, las cuales deberán ser liquidadas en ejecución de sentencia a ruego del interesado.-
POR TANTO
Con base en los fundamentos de hecho y derechos expuestos, SE DECLARA CON LUGAR la demanda de lesividad interpuesta por la MUNICIPALIDAD DE OROTINA en contra de la empresa LAS DOCE TABLAS SOCIEDAD ANÓNIMA. Consecuentemente se declara la nulidad absoluta del Permiso de Construcción N° MO-DPDT-CU-PC-121-2018 conferido en fecha 30 de julio de 2018, con efectos declarativos de inaplicabilidad futura, al tenor de lo dispuesto en el numeral 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo. Se condena a la demandada al pago de las costas procesales y personales, las cuales deberán ser liquidadas en ejecución de sentencia a instancia de parte. Notifíquese. - Cinthya Morales Herra Ronaldo Hernández Hernández Felipe Córdoba Ramírez *T7IVGE47KKBO61* Goicoechea, Calle Blancos, 50 metros oeste del BNCR, frente a Café Dorado. Teléfonos: 2545-0107 ó 2545-0099. Ext. 01-2707 ó 01-2599. Fax: 2241-5664 ó 2545-0006. Correo electrónico: [email protected]
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