Improper Charging of ASADA Regulatory Fees to AyAImprocedencia del canon regulatorio de las ASADAS cobrado al AyA

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CASE FILE:

PROCEEDING:

ORDINARY PROCEEDING (PROCESO DE CONOCIMIENTO) PLAINTIFF:

INSTITUTO COSTARRICENSE DE ACUEDUCTOS Y ALCANTARILLADOS DEFENDANT:

AUTORIDAD REGULADORA DE LOS SERVICIOS PUBLICOS N° 2025003682 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL, SAN JOSÉ, GOICOECHEA, at seven forty-two in the morning on the twenty-first of April, two thousand twenty-five.- Ordinary proceeding (proceso de conocimiento) brought by the INSTITUTO COSTARRICENSE DE ACUEDUCTOS Y ALCANTARILLADOS, most recently represented by Yesenia Villalta Zumbado, holder of identity card number 1-0918-0404, a resident of San José, against the AUTORIDAD REGULADORA DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS, represented by general attorney-in-fact for judicial proceedings (apoderado general judicial) Luis Daniel Chacón Solórzano, holder of identity card No. 2-0556-0559, a resident of Alajuela. Both are of legal age and are attorneys.

Drafted by Judge Quesada Vargas; and,

WHEREAS

I. PROCEDURAL MATTERS

1. In this matter, the plaintiff seeks a judgment declaring: “(...) a) ARESEP shall be ordered to cease charging AyA the regulatory levy (canon regulatorio) corresponding to the ASADAS, from which those associations are exempt. / b) ARESEP shall be ordered to reimburse AyA for the payments made by the Institution in respect of the ASADAS’ regulatory levy for the period between the fourth quarter of 2009 and the second quarter of 2020. / c) ARESEP shall be ordered to pay costs, damages, and losses.” 2. Upon service of process as required, the representative of the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (hereinafter “ARESEP”) opposed the complaint, raising the preliminary defense (defensa previa) of the statute of limitations (prescripción) and the defenses (excepciones) of lack of active and passive standing on the merits (falta de legitimación ad causam activa y pasiva) and failure to state a legal entitlement (falta de derecho), (See images 253 to 306 of the digital case file). 3.

The corresponding preliminary hearing (audiencia preliminar) was held at 08:30 on 16 November 2021, with both parties participating, at which procedural stage this matter was declared to involve solely questions of law (de puro derecho) (images 95 to 98 of the digital case file). 5. The statutory requirements and time limits have been observed throughout the proceedings, and no grounds capable of rendering the proceedings null and void have been identified. This judgment is issued within the time permitted by the Court’s workload, following the requisite deliberations and by unanimous decision of the Court.

II. ESTABLISHED FACTS

For purposes of deciding this matter, the following facts are deemed duly established, as they are supported by the evidentiary materials cited in support thereof: 1. By an unnumbered official letter dated 17 August 1999 and addressed to María Cristina Barquero, ARESEP’s Dirección de Atención al Usuario stated, insofar as relevant: “(...) AyA—the only legal entity recognized by this Autoridad Reguladora as a provider of rural aqueduct services—shall be the body authorized to request rate-setting determinations (fijaciones tarifarias) for that service and shall therefore be required to pay the levy associated with the regulation of rural aqueducts. / All users of public services pay the regulatory levy through the rates established; accordingly, the committee would charge its subscribers, and AyA would collect it from them, since AyA must recoup the payment made for that purpose. (...).” (see images 625 to 630 of the record). 2.

By official letter No. OF-1846-DF-2018 dated 29 November 2018, issued by ARESEP’s Dirección Financiera and addressed to the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, it was stated, insofar as relevant: “(...) In accordance with the approval of the levies for 2019 (...) this entity is hereby informed of the amount it must pay as a levy for 2019: / CURRENT LEVY / PAYMENT METHOD Quarterly / ANNUAL AMOUNT C 1.612.159.668,69 / (...).” (See image 633 of the record). 3. By official letter No. OF-1847-DF-2018 dated 29 November 2018, issued by ARESEP’s Dirección Financiera and addressed to the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (Acueductos Comunales-ASADAS), it was stated, insofar as relevant: “(...) In accordance with the approval of the levies for 2019 (...) this entity is hereby informed of the amount it must pay as a levy for 2019: / CURRENT LEVY / PAYMENT METHOD Quarterly / ANNUAL AMOUNT C 637.022.574,99 / (...).” (See image 634 of the record). 4.

In an email dated 18 March 2019, sent by Ana Cecilia Matamoros Jiménez of the Dirección Financiera to Andrea Chacón of the Dirección Jurídica, both departments of AyA, it was stated, insofar as relevant: “(...) Each quarter, ARESEP sends AyA two separate invoices for the levy: one for the amount directly attributable to AyA and another for the amount attributable to the ASADAS. The levy as such is an expense charged to the same general-ledger account: 50021500; therefore, this expense appears as a single line item on the Income Statement. It is separated in the accounting records because, from a cost-accounting perspective, the two amounts receive different treatment. I assume that this is why Mr. Mauricio states that he receives a single aggregate amount, which includes both items: AyA levy + (sic) ASADAS levy; therefore, from a rate-setting perspective, users of AyA’s services are paying both items through the rates. / (...) ARESEP exceeds its authority by charging AyA the ASADAS levy, since that cost provides no benefit whatsoever to our customers; on the contrary, it becomes an additional cost for the services they receive.

(...).” (See image 631 of the record). 5. In an email dated 18 March 2019, sent by the Dirección de Tarifas to the Dirección Jurídica, both departments of AyA, it was stated, insofar as relevant: “(...) ‘As I explained to you by telephone, we use the direct- and indirect-cost report designed for rate-setting purposes, which contains a line item called “LEVIES” (sic), and we understand that it includes the levy attributable to AyA plus the levy for regulating the ASADAS. / What we did not know was whether ARESEP issued a single invoice or separate invoices, a point clarified by Ms. Ana Cecilia. / Lastly, I wish to inform you that the most recent rate study through which ARESEP approved rate adjustments (increases) corresponds to Rate Resolutions RIA-008-2017 (Aqueduct service) and RIA-009-2017 (sewerage service); both resolutions include the cost of the aforementioned regulatory levy. / Likewise, it is important to indicate that AyA’s rate-increase application (regulatory case file No.ET-074-2018) is currently pending decision; that application also includes the projected cost associated with the regulatory levy under the aforementioned conditions (...).’” (See image 632 of the digital case file). 6.

The amounts that the ASADAS were required to pay to the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos as a regulatory levy were included by ARESEP and the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados in setting the rates for the public services provided by the latter entity and were paid directly through billing by all users of the services provided by AyA (a fact not disputed by the parties).

III. THE PARTIES’ ARGUMENTS

In support of its action, counsel for the plaintiff states, insofar as relevant:

“(...)FIRST: Section 82 of the Law Governing the Regulatory Authority for Public Services, N° 7593, published in La Gaceta N° 169 of 05 de setiembre de 1996, provides that, for each regulated activity, ARESEP “shall charge a regulatory levy (canon) consisting of an annual fee.” / Article 1, subsection b), of the Regulations to the aforementioned law defines a levy as: “A periodic monetary payment imposed upon a government concession or the enjoyment of a public-domain right.” / In turn, section 4, subsection c), of the Collection Regulations of the Regulatory Authority for Public Services refers to the levy as the: “Annual regulatory fee for the regulated activity that must be paid by the public-service provider, the amount of which is determined by the Regulatory Authority and approved by the Contraloría General de la República,” and Article 7 of the same body of regulations states that the public-service provider must pay the amount corresponding to the regulatory levy on public services established by Law N° 7593. / It follows from the foregoing regulations that a public-service provider is required to pay ARESEP the amount corresponding to the regulatory levy. / SECOND: The Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados was created by its Organic Law (Ley Constitutiva) N° 2726 dated 14 de abril de 1961, and its primary purpose is to direct and oversee all matters related to providing the inhabitants of the Republic with drinking-water service and wastewater sanitation. For the effective fulfillment of these provisions, section 2, subsection g), of that law authorizes the Institution to delegate the administration of water-supply and/or sanitary-sewer systems to local organizations; this is how the Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados Comunales (ASADAS) are formed, established pursuant to the Associations Law (Ley de Asociaciones) N° 218 and its regulations. / The ASADAS are private entities, but they fulfill a public purpose, namely, providing water-supply and/or sanitary-sewer service in the area under their jurisdiction. Furthermore, these associations are subject to the regulations governing them, namely, the Reglamento de ASADAS and the regulations issued by AyA, and the rates established by ARESEP for charging for the service they provide are independent of AyA, with the Institution receiving no funds whatsoever from the ASADAS. / THIRD: As stated in the first factual allegation of this submission, every public-service provider is legally required to pay ARESEP the amount corresponding to the regulatory levy. Accordingly, AyA has been paying the amount owed by it as a provider of water-supply and sanitary-sewer service, but it has also paid this charge for the service provided by the ASADAS because ARESEP has included both levies in AyA’s rates. / By means of an unnumbered document dated 17 de agosto de 1999, ARESEP’s Dirección de Atención al Usuario states: “... AyA—the only legal entity recognized by this Regulatory Authority as the provider of rural water-supply systems—shall be the competent body to request rate-setting proceedings for that service and shall therefore be required to pay the levy associated with the regulation of rural water-supply systems. / All users of public services pay the regulatory levy through the established rates; thus, the committee would charge its subscribers and AyA would collect it from them, since AyA must recover the payment made for that purpose,” (see evidence N° 1). / In other words, in theory, ASADAS rates should include the ARESEP regulatory levy; in practice, however, this is not the case because the amount corresponding to both levies (AyA and ASADAS) is included solely in AyA’s rates. / According to the information provided by AyA’s Dirección Financiera by email dated 18 de marzo del 2019 (see evidence N” 2) (...). / The Dirección Financiera concludes by stating: “(...) ARESEP exceeds its authority by charging AyA the ASADAS levy, because that cost provides no benefit whatsoever to our customers; on the contrary, it becomes an additional cost for the services they receive.” (boldface and underlining are not in the original). / (...) / As evidence of the foregoing, official letters N° OF-1846-DF-2018 and N° OF- 1847- DF- 2018, both dated 29 de noviembre del 2018, are attached. These were sent by ARESEP’s Dirección de Finanzas, the first to the Gerencia General and the second to the Subgerente de Gestión Sistemas Comunales, stating the amount that had to be paid in 2019 as the levy corresponding to AyA (1.612.159.668,69 colones) and the amount corresponding to the ASADAS (637.022.874,99 colones). (see evidence N° 4 and 5). / It follows from the foregoing that the rates currently applicable to users of AyA services include payment of both levies (AyA and ASADAS); therefore, the levy pertaining to the ASADAS must be paid to ARESEP because it was collected through the current rate charged to AyA users. / FOURTH: On 02 de noviembre del 2009, the Law Exempting the Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados Comunales (ASADAS), N° 8776, was published in La Gaceta N° 212. Section 3 thereof provides: / “The Asadas are hereby exempted from the payment of stamps and fees, sales tax, levies, selective consumption tax, and taxes on the importation of vehicles, equipment, and work materials” (emphasis added). / It should be noted that the foregoing provision does not specify the type of levy, and it is therefore understood to encompass all levies generally. / In this regard, Mr. Mario Freer of the Dirección de Servicios de Agua y Ambiente expressly asked ARESEP’s Dirección General de Asesoría Jurídica y Regulatoria the following: given the entry into force of Law N° 8776, what is the status of the ASADAS regulatory levy? Could nonpayment of the regulatory levy be justified on the basis of this law? That Directorate responded by official letter N° 023-DGJR-2010 dated 12 de enero del 2010, essentially concluding as follows: (see evidence N” 6) / 1. The regulatory levy is an annual fee charged by ARESEP for each regulated activity (Article 82 of Law 7593). / The regulatory levy is paid by each regulated institution or company, and the cost is recognized in the rate charged to users, who ultimately bear the cost of that levy, while the provider acts as its collector. / AyA is an autonomous institution (Law 2726) authorized to delegate the provision of water-supply and sewer services to the ASADAS without relinquishing its status as the service holder. / The ASADAS are private organizations that take over and operate water-supply systems outside the metropolitan area after executing a delegation agreement with AyA. / Law 8776, published in La Gaceta 212 of 02 de noviembre del 2009, exempts the ASADAS from the payment of stamps and fees, sales tax, levies, among other charges. / That exemption operates in favor of the ASADAS and is a nontransferable individual right. / AyA, as the holder of the water-supply and sewer service, is required to pay the regulatory levy known as the “ASADAS levy,” and ARESEP is authorized to collect it. / FIFTH: Following the response issued by ARESEP’s Dirección General de Asesoría Jurídica y Regulatoria, AyA, by official letter N° PRE-1209-2012 dated 26 de setiembre del 2012, submitted an administrative claim (reclamo administrativo) to ARESEP requesting reimbursement of the amounts paid by AyA as the ASADAS regulatory levy for the period between the fourth quarter of 2009 and the second quarter of 2012. The levy had been paid in response to repeated formal demands for payment issued by that Regulatory Authority, even though payment was not legally warranted because Law N° 8776 had been enacted, which, as reiterated, exempts these associations from the payment of any levy. ARESEP itself so held in Resolution N° 882-RCR-2012, issued at 14:00 hours on 22 de junio del 2012 and published in Alcance N° 97 of La Gaceta N° 138 of 17 de julio of that same year, which, insofar as relevant here, states in Whereas |.10: “Pursuant to the provisions of Law N° 8776, ‘Exemption for the Asociaciones Administradoras de Acueductos y Alcantarillados Comunales (ASADAS),’ the ASADAS are not required to pay any type of levy.” (boldface and underlining are not in the original). Accordingly, ARESEP excluded the amount corresponding to the regulatory levy from the cost items included in the ASADAS rate formula (ecuación tarifaria). (see evidence N° 7) / The foregoing opinion was confirmed by Mr. Gonzalo Chaves Cubero of the Dirección de Servicios de Agua y Ambiente in an email dated 06 de agosto del 2012 addressed to Mr. Franklin Castro Camacho of the Dirección General de Participación del Usuario (both of ARESEP), which states verbatim: “The law that exempted the ASADAS from certain taxes is general with respect to levies and does not specify which ones. We do not know what the legislature intended, but because it used general language, it encompasses all of them; for that reason, it was excluded from the rate study.” (emphasis added), (see evidence N° 8) / It is clear that ARESEP recognizes that the ASADAS are exempt from paying levies, including the regulatory levy, and therefore excludes this item from the costs included in their rate formula (ASADAS rates); nevertheless, it erroneously and unlawfully includes it in AyA’s rates, forcing the users of this Institution to pay, in addition to AyA’s regulatory levy, the amount of the ASADAS regulatory levy, thereby causing the aforementioned additional cost for the services they receive. / SIXTH: In response to the administrative claim filed by AyA on 26 de setiembre del 2012, ARESEP sent official letter N° 804-RG-2012 dated 11 de octubre of that same year, arguing, in summary: (see evidence N° 9) / 1. Article 3 of Law 8776 exempts the ASADAS from paying levies, but this exemption may not be transferred for the benefit of other entities or persons. / 2. That exemption does not affect the regulatory levy payable to ARESEP, because AyA, as the holder of the service, is required to pay it. / 3. ARESEP is authorized to collect the regulatory levy from AyA. / 4. With respect to the email issued by Mr. Gonzalo Chaves, the exemption applies to the ASADAS and not to AyA, which is why the cost of regulating rural water-supply systems is included for AyA in the rate study. / 5. Ultimately, the public-service user pays the levy, and the provider acts as its collector. / It concludes that the reimbursement requested by AyA is not warranted because payment of the levy is not deemed improper, as stated in official letter N° 045-RG-2010 of 01 de marzo del 2010. (see evidence N° 10) / SEVENTH: By official letter N° GG-2019-00137 dated 21 de enero del 2019, AyA’s Gerencia General requested a legal opinion from the Institution’s Dirección Jurídica as to whether payment of the regulatory levy corresponding to the ASADAS was warranted. The Dirección Jurídica issued its response by memorandum N° PRE-J-2019-00350 dated 30 de enero del 2019, which states verbatim: “...

ASADAS are exempt from payment of every type of levy (canon), including the regulatory levy (canon regulatorio), given that the provision makes no exception; this legal opinion (criterio jurídico) was issued previously and remains in force.” (see evidence N° 11 and

• 12)/ Based on the statement by the Dirección Jurídica, the Gerencia General forwarded official letter N° GG-2019-00283 dated 05 de febrero del 2019 to the Dirección Intendencia de Agua of ARESEP, stating: / “... Based on the legal opinion attached hereto, AyA must not pay ARESEP the levy billed to ASADAS, because Section 3 of the Ley de Exoneración a las Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados Comunales, N° 8776, clearly establishes that these entities were exempted from payment of this levy. / In view of the foregoing, I request that, henceforth, you send us only the invoices for the Levy payable by the Institution.” (see evidence N°
• 13)/ EIGHTH: In response to memorandum N° GG-2019-00283, the Intendencia de Agua issued official letter N° OF-0150-1A-2019 dated 07 de marzo del 2019, stating specifically: “In this regard, please be advised that the exemption granted to ASADAS from payment of levies under Ley N° 8776 does not affect the regulatory levy payable to the Autoridad Reguladora. This is because the party obligated to pay that levy is AyA, as the holder of the service, and the exemption granted to ASADAS does not extend to it.” (see evidence N°
• 14)/ In view of the foregoing, the Gerencia General of AyA again requested, through memorandum N° GG- 2019- 00631 dated 11 de marzo del 2019, that the Dirección Jurídica issue a legal opinion regarding ARESEP’s position. (see evidence N° 15). / The Dirección Jurídica of AyA issued official letter N” PRE-J-2019-01193 dated 18 de marzo del 2019 and concluded: / “It follows from the foregoing that the tariffs (tarifas) currently applicable to users of AyA services provide for payment of both levies (AyA and ASADAS); therefore, the levy pertaining to ASADAS must be paid to ARESEP because it was collected through the current tariff charged to AyA users. / Nevertheless, when a tariff adjustment is requested from ARESEP, AyA must exclude from the tariff structure (estructura tarifaria) the amount corresponding to the ASADAS levy so that it is not included therein, nor may it be charged to ASADAS, because they are exempt from such payment pursuant to Section 3 of the Ley de Exoneración a las Asociaciones Administradoras del Sistema de Acueductos y Alcantarillados Comunales (ASADAS) N° 8776” (see evidence N° 16) / NINTH: Because AyA and ARESEP maintain differing positions regarding payment of the regulatory levy corresponding to ASADAS, the Junta Directiva of AyA adopted resolution (acuerdo) N° 2019-119 dated 19 de marzo del 2019, authorizing the Presidencia Ejecutiva to request an opinion from the Procuraduría General de la República in order to obtain a unified opinion on the matter in question. (see evidence N° 17) / In compliance with the resolution adopted by the Junta Directiva of AyA, the Presidencia Ejecutiva, through official letter N° PRE-2019-00465 dated 08 de abril del 2019, submitted the following specific inquiry to the Procuraduría General de la República: Is it legally permissible for ARESEP to pass on to AyA the charge for the regulatory levy corresponding to ASADAS, given that these associations are exempt from payment of levies, on the grounds that AyA is the holder of the service, thereby imposing a double regulatory burden on the users of its service? (see evidence N° 18). / The Procuraduría General de la República responded through opinion N° C-056-2020 dated 20 de febrero del presente año, stating that, pursuant to Dictamen C-102-2019 dated 05 de abril del 2019, inquiries submitted to the Procuraduría must be limited to general legal issues and not specific cases seeking review of the legality or appropriateness of particular administrative acts (actos administrativos), because its authority is advisory and it may neither substitute for the active administration (administración activa) nor exercise a legality-review function; it concluded by stating verbatim: “Ergo, since official letter PRE-2019-465 dated 8 de abril de 2019 seeks an opinion from this Órgano Superior Consultivo regarding the legal regularity of specific actions by the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, the fact remains that such request is inadmissible and therefore must not be addressed.” (see evidence N° 19). / TENTH: According to certification N° GG-DF-2020-01183 issued by the Dirección de Finanzas, the amount of the regulatory levy corresponding to ASADAS and paid by AyA users from the enactment of Ley N° 8776 to date (from the fourth quarter of 2009 through the second quarter of 2020) is five billion five hundred ninety-seven million five hundred forty-two thousand six hundred forty-nine colones and fifty-seven céntimos (5.597.542.649,57), funded by AyA users. (see evidence N° 20). / LEGAL BASIS / I. CREATION OF AYA THROUGH LEY CONSTITUTIVA N° 2726 / In 1961, Ley N° 2726 created the Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillados for the purpose of centralizing within a single entity the nationwide provision of public water-supply and/or sanitary-sewerage services, thereby enabling better oversight of their management, among other activities, as established in the original text of the provision at issue, in accordance with Article 1, quoted verbatim: (...). / It follows from the foregoing that the State delegated some of its powers exclusively to SNAA. These powers concern the administration, operation, maintenance, and development of water-supply and sewerage systems throughout the country, leading to the conclusion that these public services are nationalized. These public services are essential, as recognized by administrative case law (jurisprudencia administrativa) and numerous decisions of the Sala Constitucional, which establish access to drinking water as a fundamental right. This means that AyA, the Municipalidades, and companies authorized by law are the only entities empowered to provide these public services directly, along with those private entities to which AyA has delegated their provision (indirect provision of public services (prestación indirecta de servicios públicos)). The same body of law states in Section 2: (...). / In the same vein, Article 3 stated that SNAA would assume control of the systems “beginning with those that are most urgent and necessary, within the national context and in accordance with the available financial resources.” / In other words, the purpose of creating this law, and therefore SNAA, was to centralize service provision. Nevertheless, water-supply systems already in existence when the institution was established that were adequately providing the service within their respective jurisdictions could continue doing so, provided that SNAA deemed it appropriate and for as long as they remained useful. / Subsequently, in 1975, a Bill drafted by SNAA was introduced before the Asamblea Legislativa to amend several articles of its Ley Constitutiva, “because it was considered highly important and of tangible institutional benefit.” One of the reform’s two objectives was to: / “Give communities and local bodies greater participation in the administration and operation of these services by making the current system more flexible, so as to allow agreements that make such participation effective through various types of organizations, according to the specific circumstances of each area and community, and by providing the institution with the legal instruments necessary for that purpose.” / This was based on the premise that, during the period since its creation, SNAA had encountered local and other difficulties in assuming the administration and operation of services throughout the country. It had been addressing this situation through administrative regionalization policies in areas where geographic location or particular characteristics made centralized administration difficult, whether because of technical circumstances or resistance from local Juntas Administradoras, which believed that the public entity was dispossessing them of their assets. Accordingly, the reform sought to allow local administration, provided that it was efficient, “through the execution of agreements that do not entail only direct administration by the institute,” as expressly stated in the statement of reasons submitted to the Poder Legislativo. / The reform sought to amend Articles 1, 2, 3, 4, 6, 7, 8, 9, 18, 19 and 20, as well as the transitional provisions (transitorios), of Ley N° 2726, with the objectives of strengthening the institute’s institutional specialization and granting it governing and regulatory authority over drinking-water supply and sanitary sewerage nationwide and, as reiterated, empowering it to enter into agreements with local bodies for the administration of the service. / Thus, as a result of the proposal, the aforementioned sections were amended through Ley N° 5915 dated 12 de julio de 1970. / I. AMENDMENT OF ARTICLE 2 OF LEY 2726 AUTHORIZING AYA TO DELEGATE SERVICE PROVISION / First, it should be noted that the amendment of Article 1 of the law under examination changed the name Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillados to “Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados” (AyA), by which it is currently known. / As for Article 2, which is the provision relevant here, the amendment modified subsection g) to read as follows: / “Directly administer and operate water-supply and sewerage systems throughout the country, which shall be assumed progressively, taking into account convenience and the availability of resources. Systems currently administered and operated by municipal corporations may remain under their control for as long as they provide an efficient service. / Under no circumstances may it delegate the administration of water-supply and sanitary-sewerage systems in the Área Metropolitana. Nor may it delegate the administration of systems for which financial responsibility exists for as long as such responsibility remains directly with the Instituto. / The institution is authorized to enter into agreements with local bodies for the administration of such services or to administer them through joint administrative boards (juntas administradoras de integración mixta) composed of the Instituto and the respective communities, whenever this is conducive to better service provision and in accordance with the applicable regulations. / For the same reasons and under the same conditions, regional administrative boards involving several municipalidades may also be created,” (Boldface and underlining do not appear in the original). / Through this amendment, AyA was authorized by its Ley Constitutiva to assume control of the systems it deemed necessary or, alternatively, to delegate their administration or enter into agreements with local bodies for such administration, as appropriate for the effective provision of services, while always retaining legal responsibility for the service (titularidad). / During the amendment process, the bill was debated several times by the legislators.

Upon review of File No. 7424, the arguments of each of the legislators who participated in the analysis and approval of the reform can be observed, making it possible to discern the purpose pursued at that time. These include: / a) To give the institution the role of governing and advisory body for water-supply and sewerage matters nationwide. b) To avoid local conflicts when taking over community systems that had been administered by local Administrative Boards. c) To ensure that communities receive drinking water and have efficient service, which is more important than the actual administration of the system itself. d) The execution of required waterworks is a government responsibility because the supply of drinking water and the piping of sewage concern public health, and the State is the guarantor of this right; therefore, it must be financed from the national budget and not through loans, because it is a matter of providing health and life to the population. e) To emphasize the importance of drinking water to people’s health and of supplying the entire national territory, so that no person is deprived of this service, given its vital nature.

The common denominator in each of the analyses conducted by the legislators is that access to water is a constitutional right and, therefore, inherent to human beings; accordingly, the State must ensure that none of its citizens is deprived of its enjoyment. In other words, it is the duty of the Public Administration to provide, by all necessary means, drinking water to everyone living in the nation. There is no justification for failing to fulfill this obligation, much less when those responsible have failed to exercise due diligence in performing their duties and obligations. / As previously indicated, one of the purposes of the 1976 reform of AyA’s Constitutive Law was to authorize the institution to delegate the administration of systems to community organizations. This was because, since its creation, as AyA took over water-supply and/or sewerage systems nationwide, it found, among other things, that there were communities that had been organized for years and were providing water-supply services in their areas, generally doing so properly.

It was therefore inadvisable to take over those systems. Moreover, most communities felt a sense of ownership over their water-supply systems, which had been built through the efforts of their residents, and they were unwilling to transfer their administration to the State. AyA therefore chose to provide these organizations with comprehensive support and advice in all required areas while also exercising control over them as the governing body, with the understanding that the service they provide is public and that, consequently, the amounts collected through rates are public funds. / II.- ESTABLISHMENT OF THE ASADAS / Thus arose the Community Water Supply and Sewerage System Administrative Associations (ASADAS), private nonprofit associations established under Law No. 218 whose sole and specific purpose is the administration, operation, maintenance, and development of water-supply and/or sewerage systems in their communities.

Nevertheless, AyA remains the governing body in this field and, more importantly, the obligation and responsibility for providing this service nationwide remain with AyA, as follows from Article 4 of the Regulations Governing Community Water Supply and Sewerage System Administrative Associations (ASADA Regulations), which provides: / “The Costa Rican Institute of Water Supply and Sewerage, hereinafter AyA, in its capacity as the technical governing body for drinking-water supply and wastewater sanitation services, shall intervene in all matters relating to these public services and shall collaborate in the conservation, utilization, and rational use of water; the monitoring and control of its contamination or alteration; and the definition of the measures and actions necessary to protect watersheds. / AyA shall likewise ensure that all drinking-water supply and wastewater sanitation services comply with the public-service principles established in the General Law of Public Administration.” / To regulate the actions of these associations with respect to the public service they provide by delegation, Executive Decree No. 29100 of November 9, 2000, known as the ASADA Regulations, was issued in 2000.

It was amended by Executive Decree No. 32529-S-MINAE in 2005, Executive Decree No. 37169-S-MINAET in 2012, and the current Executive Decree No. 42582-S-MINAE, published on September 4, 2020, for the purpose of establishing the legal parameters within which these associations may operate and setting forth the duties and obligations of the ASADAS and AyA. / In addition, the mechanism of delegation was created, under which the ASADAS must enter into an agreement with AyA that legally authorizes them to provide water-supply and/or sewerage services in their communities, pursuant to Section 32 of the same regulatory instrument. / IV. DELEGATION OF SERVICE PROVISION TO THE ASADAS As previously indicated, AyA’s Constitutive Law authorizes the delegation of service provision to the ASADAS through an agreement entered into with AyA. Nevertheless, the Institution does not thereby intend to neglect the obligation legally conferred upon it as the governing body; under the applicable regulations, it cannot evade its responsibility concerning the quality and conditions under which this service is provided because, as reiterated, it retains nationwide governing authority.

Its obligations therefore include monitoring the ASADAS and providing them with any necessary advice and support. / At present, approximately 1,432 community operators nationwide perform the functions of administering, maintaining, operating, and developing their communities’ water-supply systems, providing water to a total of 25% of the country’s population. / This service is provided by approximately 8,600 people who serve as members of the ASADAS’ boards of directors and perform their work without compensation, saving the State between 25 and 30 billion colones annually (information provided by AyA’s Community Systems Management Deputy Division). / It should be added that the scope of delegation has long been defined. In this regard, the Office of the Attorney General of the Republic (PGR), in Legal Opinion No. OJ-050-1997 of September 29, 1997, stated: / “1.- ON THE DELEGATION OF AUTHORITY AND DELEGATION OF SIGNATURE FROM A DOCTRINAL PERSPECTIVE. / Regarding the delegation of authority, legal scholarship states that: ‘Through delegation, a higher body entrusts a lower body with performing functions that the legal system has conferred upon the higher body as its own.

This, however, is a very general and therefore nontechnical concept. Legally, delegation entails more than merely “entrusting” the lower body by the higher body with performing the latter’s functions. Delegation presupposes the “relinquishment” of a functional duty. As the Supreme Court of Justice of the Nation stated, “delegation does not properly exist unless an authority vested with a particular power transfers the exercise of that power to another authority or person, discharging it upon that authority or person.” Thus, in the delegation of authority, the delegating body “relinquishes” the exercise of a function, “discharging” such exercise upon the delegate.’” (MARIENHOFF, Miguel, Treatise on Administrative Law, Buenos Aires: Abeledo-Perrot, Vol. 1, 4th ed., 1990, p. 578).” / Accordingly, the State must in some manner facilitate the ASADAS’ fulfillment of the purpose for which they were established by strengthening them and creating conditions conducive to their social function, particularly because their only regular source of income consists of the rates approved by ARESEP. / V. OWNERSHIP OF SERVICE PROVISION / As indicated above, AyA may delegate to the ASADAS the administration, operation, maintenance, and development of community systems.

These associations manage the public drinking-water and sanitation service subject to the control, direction, evaluation, oversight, and planning exercised by the Institution and are governed by the regulations applicable to AyA, which means that ownership of the service remains with the Institute. This mechanism has been endorsed by the Constitutional Chamber, the Office of the Attorney General of the Republic, the Public Services Regulatory Authority, and the Courts of Justice. / The Constitutional Chamber has recognized AyA’s ownership of nationwide water-supply and sanitation service provision, irrespective of who manages that service, as follows from Decision No. 06377-1999: (the referenced decision is partially transcribed). / VI. ENACTMENT OF THE LAW GRANTING TAX EXEMPTIONS TO COMMUNITY WATER SUPPLY AND SEWERAGE SYSTEM ADMINISTRATIVE ASSOCIATIONS (ASADAS), NO. 8776 / In June 2009, Deputy Quirós Conejo, together with other legislators, submitted File No. 17.375 to the Legislative Assembly’s Special Standing Committee.

The file concerned the proposed “Law Granting Tax Exemptions to Community Water Supply and Sewerage System Administrative Associations (ASADAS),” whose objective is established in Section 1 and consists of strengthening the financing of the ASADAS by creating conditions that facilitate the acquisition of goods and services to enable the effective operational management of community water-supply and sewerage systems, based on the following argument: “Human well-being in rural areas is in the hands of the Community Water Supply and Sewerage System Administrative Associations, which lack the financial resources to effectively perform the work delegated by the Costa Rican Institute of Water Supply and Sewerage—a task they undertake without compensation and with deteriorated and obsolete infrastructure that currently needs to be replaced, whose maintenance costs are quite high and for which, in most cases, local revenues are insufficient to meet such demands.” / To reiterate, the primary objective of the referenced bill was to strengthen the financing of the ASADAS through the enactment of a law declaring their management activities to be in the public interest and exempting them from the “payment of stamp duties and fees, sales tax, levies, selective consumption tax, and taxes on the importation of vehicles, equipment, and work materials.” / During the debate held by the legislative plenary, as reflected in the records of the discussion of File No. 17.375, it was stated that the bill sought to benefit the ASADAS, which are social and environmental organizations that play an extremely important role nationwide; that the benefit should also extend to the communities; and that the concept of an ASADA with resources, relevant legislation, and State support should be promoted so that it can perform its work effectively.

/ The ASADAS provide service at cost and are legally prohibited from profiting from the provision of the service; no dividends are distributed; the money they collect comes from rates and, therefore, constitutes public funds that must be reinvested in the provision of that service. All movable and immovable property used in the administration, operation, maintenance, and development of aqueduct and sewerage systems is subject to the public domain (dominio público), pursuant to sections 2, subsection 30, and 61, subsections c) and g), of the Reglamento de ASADAS, and section 18 of the Ley Constitutiva del AyA. Furthermore, they may not engage in activities outside the powers delegated by AyA. All of the foregoing demonstrates that these associations are subject to absolute limitations regarding their financial resources; therefore, the enactment of a law exempting them from the payment of stamps and fees, sales tax, charges, selective consumption tax, and taxes on the importation of vehicles, equipment, and work materials is highly advisable for sound management. / VII.

APPLICABILITY OF THE REGULATORY FEE (CANON REGULATORIO) PAID TO ARESEP. / Pursuant to Article 84 of Ley 7593, ARESEP establishes that it shall levy an annual charge for each regulated activity, calculating it in accordance with the cost-of-service principle (principio de servicio al costo), establishing an appropriate costing system for each regulated activity, and following the criteria of proportionality and equity. / Based on the foregoing, ARESEP sends AyA two separate invoices each quarter for the fee: one for the amount directly attributable to AyA and another for the amount attributable to the ASADAS. / In the case of the ASADAS, section 3 of the Ley de Exoneración a las Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados Comunales (ASADAS) N° 8776 establishes that the ASADAS are exempt from the payment of fees and, therefore, ARESEP may not levy that charge upon them.

For this reason, it has transferred the fee attributable to the ASADAS to AyA, on the grounds that AyA is the service holder, as stated in official letter N° 023-DGJR-2010 of 12 de enero del 2010, which is attached and reads verbatim as follows: (see evidence N° 6). / “CONCLUSIONS: / 1. The regulatory fee (canon de regulación) is an annual charge levied by the Regulatory Authority for each regulated activity, in accordance with Article 82 of Ley 7593, and is not a tax in nature. 2. The fee is paid by each regulated company, and this cost is recognized in the rate that the company charges its users and that is set by the Regulatory Authority. For this reason, the Regulatory Authority and the Contraloría General de la República share the view that, ultimately, the service user pays the fee and the provider merely acts as its collector. 3. Pursuant to Ley 2726, the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados is the autonomous institution responsible for directing, setting policies, establishing and applying standards, and carrying out and promoting the planning, financing, and development of the potable-water supply throughout the national territory.

It is also responsible for directly administering and operating aqueduct and sewerage systems and is authorized to enter into agreements with the ASADAS for the administration of those services without relinquishing its status as service holder. 4. The ASADAS are private organizations established as associations to assume the administration and operation of aqueducts outside the metropolitan area, following the execution of a delegation agreement (convenio de delegación) with AyA. 5. Through Ley 8876, published in La Gaceta 212 of 2 de noviembre de 2009, the ASADAS were exempted from the payment of stamps and fees, sales taxes, charges, selective consumption tax, and taxes on the importation of vehicles, equipment, and work materials. 6. The exemption granted to the ASADAS is personal in nature and therefore may not be transferred to another entity. 7. AyA’s obligation, as holder of the aqueduct and sewerage service, to pay the regulatory fee known as ‘the ASADAS fee’ remains intact because that institution is the holder of the public service; therefore, the Regulatory Authority is empowered to pursue its collection.” / In view of the foregoing, AyA has been required to include in the rates it charges users of its service not only the regulatory fee for the provision of its own services, but also the amount payable for the ASADAS’ regulatory fee, thereby imposing a double burden on users of AyA’s service.

In other words, ARESEP transfers that obligation to AyA without any enabling provision authorizing it to do so, thereby violating the principle of legality (principio de legalidad) governing the Public Administration. / VII. COLLECTION OF THE ASADAS’ REGULATORY FEE FROM USERS OF THE SERVICES PROVIDED BY AYA / AyA has submitted several legal opinions to ARESEP concerning payment of the ASADAS’ regulatory fee, stating that, pursuant to Ley N° 8776, these associations are exempt, among other things, from paying fees of any kind. Nevertheless, ARESEP has consistently responded that, although it indeed cannot levy that charge upon the ASADAS, it transfers the charge to AyA because AyA is the holder responsible for the provision of the service; however, it does not identify the legal basis supporting this course of action. / AyA’s position is that this charge is improper because the ASADAS are legally exempt from paying it, and AyA cannot impose a double regulatory burden on users of its service by including in the rates approved for AyA both the regulatory fee corresponding to the service provided by the institution and the regulatory fee for the service provided by the ASADAS.

Doing so causes users serious harm and exceeds the limits established by the regulatory principles, specifically the principle of efficient regulation (principio de regulación eficiente), which provides: “Efficient regulation: Promote the development of regulatory models and practices that impose the minimum direct and indirect cost on public-service providers, the users of those services, and society,” and the cost-of-service principle, which is defined as follows: “Set rates in accordance with Ley 7593, taking into account the criteria of economic efficiency, social equity, environmental sustainability, and resource conservation” (boldface not in the original), the latter being defined in Article 31 of Ley 7593. This is compounded by the fact that ARESEP disregards the exemption granted to the ASADAS under Ley N° 8776. Furthermore, Article 2 of the Reglamento de ASADAS states regarding this matter: “The costs, including regulation, entailed in providing the public service shall be borne by the operating entity under whose administration the aqueduct and sewerage system is placed.

All in accordance with Article 71 of Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP). / Both AyA and ARESEP are State institutions subject to rules of public order, among which the principle of legality is paramount. That principle is embodied in section 11 of the Constitución Política and its counterpart in the Ley General de la Administración Pública. Both provisions clearly establish that the Public Administration may perform only those acts expressly authorized by a written rule within the legal system; that is, it may act only within the parameters permitted by the applicable laws in force. / ARESEP’s authority to collect the regulatory fee is established in Article 82 of Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP) N° 7593. In turn, section 4, subsection c), of the Reglamento de Cobro de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos defines the regulatory fee as follows: “Annual regulatory charge for regulatory activity that must be paid by the public-service provider (prestador del servicio público), the amount of which is determined by the Regulatory Authority and approved by the Contraloría General de la República.” (boldface and underlining not in the original).

Subsection n) defines the provider as: “A natural or legal person, governed by public or private law, that provides any of the public services specified in Ley 7593, whether pursuant to a concession, permit, or law authorizing it to do so.” Additionally, there is a methodology for distributing the fee for each activity among regulated companies, as specified in Article 13 of the Reglamento para el cálculo, distribución, cobro y liquidación de cánones, which refers to the provisions of the “Metodología para distribuir el canon por actividad entre empresas regulados,” published in La Gaceta N° 168 of 30 de agosto de 2010. Under that methodology, the regulated company’s gross revenues during the previous five years are considered when performing these calculations. / In the case of AyA and the ASADAS, each has separate revenues and expenditures, with individually determined rates. Most importantly, AyA receives no money whatsoever from the provision of services by the ASADAS; that is, the revenue generated by the rates approved for these associations is reinvested in the system that they operate.

Therefore, there is no justification for requiring AyA to bear the amount corresponding to the ASADAS’ regulatory fee, particularly when ARESEP’s regulations contain no provision authorizing it to transfer that charge to a different provider. / In summary, although AyA retains title to the service provided by the ASADAS through delegation, it is not the direct provider of the service furnished through community aqueducts and, therefore, is not required to pay the regulatory fee attributable to those associations. As previously indicated, the rule establishes that each provider pays the fee independently, and there is no legal authorization for ARESEP to transfer that charge to a different provider. / To reiterate, in the case of rural aqueducts, the provider is not AyA but the ASADAS, and those associations would be responsible for satisfying the monetary obligation (obligación pecuniaria) arising from the regulatory fee.

However, because they are exempt from the payment of fees generally under Ley N° 8776, this charge does not apply to them. That fact in no way justifies ARESEP’s transfer of the charge to AyA, an institution whose rates already include this item in connection with its direct provision of the service. ARESEP’s practice of excluding the cost of the ASADAS’ regulatory fee from the ASADAS’ rates and including the cost of both regulatory fees in AyA’s rates provides no benefit whatsoever to users of the service provided by AyA. On the contrary, it becomes an additional cost for the services they receive because they must bear the equivalent of the cost of the services provided by the ASADAS as part of the service furnished to them by AyA. / ARESEP is plainly acting in direct conflict with and contravention of the principle of legality by performing an act that it is not legally permitted to perform.

Its regulations establish that the regulatory fee is charged directly to the provider, and there is no enabling provision authorizing it to charge the service holder instead. Consequently, transferring the ASADAS’ regulatory fee to AyA merely because it cannot be collected directly from those associations—which are legally exempt from paying fees—seriously harms the public interest, namely, the users of the service provided by AyA. / X.

ACTIVE STANDING (LEGITIMACIÓN ACTIVA) TO FILE THIS ACTION. / Article 41 of our Constitution establishes the principle of prompt and effective justice, stating: “By resorting to the laws, everyone shall obtain redress for injuries or damages sustained to their person, property, or moral interests. Justice must be rendered promptly and fully, without denial, and in strict conformity with the laws.” / In turn, Article 46 of the same body of law provides: “Consumers and users are entitled to the protection of their health, environment, safety, and economic interests; to receive adequate and truthful information; to freedom of choice; and to equitable treatment. The State shall support the organizations they establish to defend their rights. The law shall regulate these matters.” Therefore, under this constitutional provision, AyA is required to protect the economic interests of its users, particularly if they are compelled to bear a charge unrelated to the service they receive, namely, payment of the regulatory fee (canon regulatorio) applicable to the ASADAS. / Finally, Article 1, subsection 1, of the Code of Administrative Litigation Procedure (Código Procesal Contencioso Administrativo) states: “The Administrative Litigation Jurisdiction (Jurisdicción Contenciosa-Administrativa), established in Article 49 of the Political Constitution, is intended to protect the legal positions of every person, guarantee or restore the lawfulness of any conduct by the Public Administration subject to Administrative Law, and hear and adjudicate the various aspects of the legal-administrative relationship.” / ARESEP has been charging AyA the regulatory fee applicable to the ASADAS (operators of water-supply and sewerage services under authority delegated by AyA), on the grounds that these associations are exempt from paying fees under Ley N° 8776; accordingly, AyA, as the holder of the service, is required to assume that fee within its rates, while the Institution acts merely as a collection agent and the regulatory fee is ultimately paid by the service user.

However, the foregoing action adversely affects both the users of the service provided by AyA and the Institution, inasmuch as it does not guarantee optimal and reliable service provision, as required by Article 5 of Ley N° 7593, because ARESEP is imposing a double regulatory burden through the rates assigned to AyA, thereby violating the “service-at-cost” principle (servicio al costo). That principle provides that both rates and prices for public services must be established by considering “only the costs necessary to provide the service, allowing for a competitive return and ensuring the proper development of the activity” (Article 3 of Ley N° 7593). / Furthermore, Article 31 of the aforementioned Law establishes that “the criteria of social equity, environmental sustainability, energy conservation, and economic efficiency defined in the National Development Plan” must be central elements in rate-setting (fijación de tarifas).

ARESEP is not taking these elements into account when it establishes a double regulatory fee within the rates paid by AyA users, thereby undermining the purpose of the solidarity-based rate (tarifa solidaria) applied to the provision of water-supply and sewerage services. For this reason, the Institution has standing to bring this action so that ARESEP may be ordered not to include the regulatory charge applicable to the ASADAS in AyA’s rates, thereby preventing harm to current and future users and forestalling potential claims against AyA by affected persons. / According to certification N° GG-DF-2020-01183 issued by the Finance Directorate, the amount of the regulatory fee applicable to the ASADAS and paid by AyA users from the enactment of Ley N° 8776 to date (from the fourth quarter of 2009 through the second quarter of 2020) is five billion five hundred ninety-seven million five hundred forty-two thousand six hundred forty-nine colones and fifty-seven céntimos (5.597.542.649,57), funded by AyA users. (...).” REGARDING THE ARGUMENTS OF THE REGULATORY AUTHORITY FOR PUBLIC SERVICES. In defense of its positions and insofar as relevant, counsel for the entity brought before the Court states:

“(...) FACTS ONE and THREE: This is partially true, but subject to the clarifications and specifications explained below, which refute the allegation concerning the additional cost claimed to be borne by AyA users. / Article 82 of Ley N.º 7593 provides: / ‘For each regulated activity, the Regulatory Authority shall charge a regulatory levy (canon de regulación) consisting of an annual fee, which shall be determined as follows: / (...)’ / In this regard, the above-cited statutory provision clearly establishes that the regulatory levy is charged ‘for each regulated activity,’ regardless of who provides it, whether directly or indirectly (e.g., by delegation). / For its part, Article 2 of Ley N.º 2726 provides, insofar as relevant: ‘(...)’. / In the case at issue, the public water-supply and sewerage service (servicio público de acueducto y alcantarillado) is involved; by operation of Ley N.º 2726—and this is not disputed—AyA is the service holder (titular del servicio) and operates the community water-supply and sewerage systems—meaning ‘outside the GAM’—through the ASADAS, pursuant to the delegation (delegación) provided for in subsection g) of Article 2 of Ley N.º 2726, cited above. / In other words, AyA is the ‘principal service provider’ (prestador titular) and ‘technical governing body’ (ente rector técnico) for the water-supply and sewerage service by express provision of Ley N.º 2726 and Articles 2.14 and 31.b of Decreto Ejecutivo N.º 42.582-S-MINAE; it, in turn, has the legal authority to ‘delegate’ the provision of that service to the ASADAS. Indeed, Ley N.º 2726—Article 2—authorizes it to take over those systems at any time, as do Articles 31(f) and 88 of Decreto Ejecutivo N.º 42.582-S-MINAE when necessary, and it may terminate the Delegation Agreement (Convenio de delegación) pursuant to Articles 36 and 105 of the aforementioned Decreto. / Moreover, in the Legal Grounds section of its complaint, entitled ‘Creation of AyA through Ley Constitutiva N°2726,’ the plaintiff itself clearly stated: ‘In 1961, Ley N.º 2726 created the Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillados for the purpose of centralizing within a single entity the nationwide provision of public water-supply and sanitary sewerage services’ (Emphasis in the original). The plaintiff itself ‘acknowledges’ that the public water-supply and sanitary sewerage service is ‘centralized’ in AyA, which alone is authorized by law to operate it or to delegate its provision to the ASADAS whenever it deems doing so necessary and appropriate. / In Legal Ground III of its complaint, entitled ‘Formation of ASADAS,’ the plaintiff reiterates that: ‘…AyA continues to be the governing body in this field and, more importantly, the obligation and responsibility for providing this service nationwide remain with AyA…’ (Emphasis added). / We therefore consider the conclusion reached by the plaintiff regarding Fact One, in its final paragraph, to be ‘mistaken,’ because it seeks to disassociate itself from its status as the ‘principal provider of the public service,’ arguing that, in the case of community water-supply and sewerage systems, AyA is merely ‘the service holder,’ while the ASADAS are the service ‘providers.’ Through this contrivance, it seeks to separate or dissociate ‘service ownership’ (titularidad del servicio) from the sine qua non status of ‘service provider’ (prestador de servicio), although this is not possible. It is self-evident that it would be legally incompatible to hold ‘ownership’ of a public service without simultaneously having the status of a public-service ‘provider.’ It is true that, in the case before us, there is a delegation, which means nothing more and nothing less than that ‘the holder delegates the performance of its activity to a third party so that the latter may perform it on its behalf’; but that is a very different matter from ceasing to be the service ‘provider,’ and an erroneous one at that. / If we were to accept the plaintiff’s profoundly mistaken theory, it would then mean that the

delegation (delegación) of the service “nullifies” the legal status of “provider” (prestador) held by the titleholder and that the latter ceases to be such, thereby “stripping” it of its powers, obligations, and responsibilities, which would clearly be contrary to law. Sovereign powers (potestades de imperio) and their exercise, and public duties and their fulfillment, are inalienable, nontransferable, and not subject to limitation periods, pursuant to Articles 59.1 and 66 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública). This is especially so because administrative powers (potestades administrativas), as the Procuraduría General de la República and the Sala Constitucional have rightly noted, are powers coupled with duties (poderes-deberes), meaning that when the factual circumstance contemplated by the rule arises, the public entity or body is compelled by the legal system to exercise them. / (...) / The Sala Constitucional has ruled to the same effect, holding: (...) / Thus, what occurs in the case of the ASADAS is merely that the titleholder (AyA) does not “directly” carry out or perform the regulated activity (actividad regulada), because it delegated that activity to a third party to perform on its behalf; however, this does not mean—as we shall explain below—that AyA disassociates itself from the management undertaken by the ASADAS, because it could not legally do so. / Ultimately, it should be borne in mind that the regulated activity IS ONLY ONE, regardless of who performs it “directly or indirectly by delegation”—Article 82 of Law No. 7593 in conjunction with Article 3(c) thereof—but the sole difference here is that the titleholding service provider (prestador titular del servicio) is not the party that provides the service directly to the user, since it delegates the service to another party to perform on its behalf. / Even so, Articles 3, 4, 35, and 37 of Executive Decree No. 42.582-S-MINAE establish, broadly speaking, that AyA is required to undertake all activities inherent in the control, oversight, supervision, evaluation, standardization, sectoral planning of drinking-water and wastewater-sanitation services, and direction of the management carried out by the ASADAS—Article 3—which is further reinforced in Articles 35 and 37 cited above, by providing that it must intervene in “all” matters related to the provision of the services supplied by the ASADAS. / The Court should further note that Article 38 of the Executive Decree cited above establishes the time limits for AyA to issue administrative acts (actos administrativos), such as: / (...) / Article 91 of the General Law of Public Administration also establishes that the delegating authority (delegante)—in this case AyA—“shall always have” the obligation to oversee the management of the delegate (delegado)—the ASADAS—and may even be liable for negligent oversight (culpa en la vigilancia) of the latter. / Accordingly, we could even assert that, in the case of the ASADAS, there is “joint provision” (prestación conjunta) with AyA of the community water-supply and sanitary-sewerage service, since a total or absolute delegation of the service could not legally occur, pursuant to Article 90(c) of the General Law of Public Administration.

This is demonstrated by the fact that, when the ASADAS require an adjustment to their rates, it is AyA, rather than the ASADAS directly, that appears before the Regulatory Authority to request it, because although the ASADAS are regarded as public-service providers, they legally MAY NOT request their rates directly from the Regulatory Authority—Article 64(b), (c), and (e) of Executive Decree No. 42.582-S-MINAE—because the AyA Board of Directors must “approve them in advance,” as mandated by Article 3 of Law No. 2726. / At all times, AyA must exercise its authority and issue acts in connection with the provision of the service supplied by the ASADAS and, more importantly, it has a prescribed time limit within which to issue them. / In this regard, the Sala Constitucional has emphasized that the delegation of this responsibility to administer the water-supply and/or sanitary-sewerage system constitutes a clear public-service management concession (concesión de gestión de servicio público), as may be seen below: / (...) / This is because it must be recalled that AyA holds authority with a dual function: one as operator of the water-supply and sanitary-sewerage systems and another as the technical governing authority (rector técnico) of Costa Rica’s drinking-water sector.

This demonstrates that, in the case of the ASADAS, it is essential for AyA to provide them with timely and necessary advice on this subject, because, as the delegating body and by virtue of the Institution’s specialization in this field, it possesses a greater degree of knowledge regarding the development of technical regulations, which grants it the power to define basic technical parameters for other administrators of water-supply and sanitary-sewerage systems. / Strictly speaking, AyA’s technical governance (rectoría técnica) must be understood as the duty to direct and prescribe measures so that the private operating entities administering community water-supply systems provide suitable drinking-water supply and sanitary-sewerage services. It also entails the power to issue directives, guidelines, and regulations—in this case, technical regulations—to standardize and improve the provision of water service; accordingly, as the Regulations indicate, it is essential for AyA to advise the ASADAS on these matters in which it has expertise.

(See, to this effect, Article 5 of Executive Decree No. 42.582-S-MINAE in conjunction with the final paragraph of Article 105 thereof). It follows that AyA is the “titleholding provider” (prestador titular) of the public water-supply and sewerage service throughout the national territory, while the ASADAS are merely “indirect” providers, which, without the delegation cited above and without approval of the Agreement referred to in Article 2(g) of Law No. 2726 and Articles 2.14, 10, 32, and 35 of Executive Decree No. 42.582-S-MINAE, could not lawfully provide water-supply and sanitary-sewerage services. It must also be considered that, despite meeting all the requirements of the cited law and regulations, the ASADAS may under no circumstances hold “titleholder” status with respect to that public service or directly request adjustments to their rates from the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos without the prior approval of the AyA Board of Directors. / Although it is true that the ASADAS perform work in the public interest by virtue of delegation, this does not mean that they form part of the public sector, as the Procuraduría General de la República itself established in Opinion No. C-169-2007, stating: / “(...)” / In conclusion, the “titleholding provider” and “technical governing authority” of the regulated water-supply and sanitary-sewerage activity—Articles 5(c) and 82 of Law No. 7593—is the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados—Article 2 of Law No. 2726 and Articles 2.14, 3, 4, 31.b, and 32 of Executive Decree No. 42.582-S-MINAE—which is responsible for paying the regulatory levy (canon de regulación) for the regulated water-supply and sanitary-sewerage activity it provides through a delegated third party (ASADAS).

We therefore reject the argument concerning the alleged additional cost borne by its end users due to payment of the regulatory levy corresponding to the ASADAS. / SECOND FACT: True. / FOURTH FACT: This is not a fact as such, because the claimant merely provides a brief explanation of the entry into force of Law No. 8776 and transcribes the conclusions of official letter 023-DGJR-2010 from Aresep’s Dirección General de Asesoría Jurídica y Regulatoria, requested by Mr. Mario Freer Valle—then Director—of the former Dirección de Servicios de Agua y Ambiente through official letter 330-DIAA-2009 as a result of the entry into force of the law cited above. / In any event, we consider that this is not a disputed fact for purposes of the claim filed. / It is only necessary to clarify that the position stated in conclusion No. 2 of official letter 023-DGJR-2010 (claimant’s documentary evidence #6) was “reconsidered” and “superseded” solely insofar as a public-service provider is no longer considered a “mere collector” of the regulatory levy.

(See, under Substantive Considerations, the section entitled: “Nature of Aresep’s regulatory levy” (“Naturaleza del canon de regulación de Aresep”)). / FIFTH FACT: This is not true, and we reject it. At the outset, we reject the claimant’s characterization of the charge as “erroneous and unlawful” in the final paragraph of this fact, as well as the assertion that AyA’s end users pay an additional cost for the service they receive. / Regarding AyA’s payment of the ASADAS’ regulatory levy, which the claimant, in its opinion, considers an “additional cost” borne by users of its services, it is important to reiterate what was stated in the responses to the “First” and “Third” facts of the claim, which is not transcribed here to avoid repetition. / It is also important to clarify that Aresep did not, through Resolution 882-RCR-2012 of 22 de junio de 2012 issued by the then Regulatory Committee (submitted by the claimant as documentary evidence #7), establish the exemption (exoneración) enacted through Law No. 8776.

That resolution merely refers, in Consideration I.10, to what that statutory provision established; that is all. / Furthermore, we wish to clarify at the outset that former official Gonzalo Cháves Cubero did not possess any authority, rank, or legal competence to adopt, formalize, or ratify any institutional opinion or position of Aresep on this matter. This is all the more unacceptable if it was done by means of a mere internal email sent in response to another official’s inquiry, as the claimant asserted in its claim. We could accept that it was merely the opinion and/or view of the former official cited, but beyond that, such an email cannot be accepted as an “official institutional position,” as the claimant maliciously seeks to portray it (submitted by the claimant as documentary evidence #8). The Court should bear in mind that neither the Regulatory Authority nor the former official cited has the legal competence to provide an “authoritative interpretation” (interpretación auténtica) of statutory provisions or to rule on the “Ratio Legis” of Law No. 8687. / As to the statement in this fact that, through official letter No. PRE-1209-2012 of 26 de setiembre de 2012, AyA filed an administrative claim (reclamo administrativo) with Aresep requesting reimbursement of the amounts corresponding to the ASADAS’ regulatory levy for the period between the IV quarter of 2009 and the II quarter of 2012, the claimant did not submit the official letter in question, contrary to the burden of proof (carga de la prueba) established in Article 82 of the CPCA and section 41.1 of the Code of Civil Procedure, Law No. 9342, which applies on a supplementary basis2.

The only reference to that administrative claim appears in official letter 804-RG-2012 of 11 de octubre de 2012 (submitted by the claimant as documentary evidence #9); in any event, it is a fact that has no bearing on the relief sought in the claim and is therefore irrelevant and contrary to Article 58.b of the Code of Administrative Litigation Procedure.

SIXTH FACT: This is not a fact as such, because what AyA does here is provide a brief explanation or summary of the statements made in official letter 804-RG-2012 of October 11, 2012 (submitted by the plaintiff as documentary evidence #9), in response to the administrative claim (reclamo administrativo) filed by means of official letter N.º PRE-1209-2012 of September 26, 2012, which mentions another official letter—045-RG-2020 of March 1, 2010, submitted by the plaintiff as documentary evidence #10.

As we stated regarding the preceding fact, this matter (administrative claim) is a fact that has no bearing on the relief sought in the complaint and is therefore irrelevant and contrary to Article 58(b) of the Código Procesal Contencioso Administrativo.

In any event, it should be clarified that a response was provided to the administrative claim filed, and the reasons why the requested reimbursement was unwarranted were substantiated and explained in detail; accordingly, we request that the Court deem the grounds stated in those official letters an integral part of the answer to this complaint.

SEVENTH FACT: It would be true if documentary evidence #11, #12 and #13 submitted by the plaintiff is admitted.

EIGHTH FACT: It would be true if documentary evidence #14, #15 and #16 submitted by the plaintiff is admitted.

NINTH FACT: It would be true if documentary evidence #17, #18 and #19 submitted by the plaintiff is admitted.

TENTH FACT: It would be partially true if documentary evidence #20 submitted by the plaintiff is admitted. However, WE HAVE NO DIRECT KNOWLEDGE of the amount stated in this fact, because the certification was submitted incomplete and did not include the table referenced in the certification containing the cited amount—which appears to serve as the basis for principal claim (b).

III. SUBSTANTIVE CONSIDERATIONS

REGARDING OWNERSHIP OF THE WATER-SUPPLY AND SANITARY-SEWERAGE SERVICE Every public service (servicio público) is characterized by being under State ownership (titularidad), which cannot be transferred or altered; only its operation may be delegated.

This is the case with public water-supply and sewerage services, for which AyA, as a State institution, is the service owner, but delegates their administration to ASADAS through delegation agreements (convenios de delegación).

In this case, therefore, the public water-supply and sewerage services are under the responsibility of the State (AyA), and they are provided indirectly through associations known as ASADAS.

These are public services belonging to the Administration that may be supplied indirectly by ASADAS through a public-service management concession (concesión de gestión del servicio público) granted by the State (AyA) and formalized through an instrument known as a delegation agreement.

Thus, the operator (gestor) (ASADA) is required to provide the service optimally, because the State seeks to preserve and improve its continuity and quality through the indirect provision it authorized.

To that end, the Administration is required to facilitate performance of the service and must delegate to the operator the powers necessary to provide the services. It is therefore essential to bear in mind that the Administration is required to oversee and support the operator by providing advice and technical assistance, ongoing support, and so forth, to ensure the proper provision of the services it supplies.

If, during the term of the delegation agreement, the service is operated improperly, the granting Administration—that is, AyA—may take control of the ASADA in order to operate the service.

This right of AyA is based on the principle that public services must be provided by the Administration, because doing so is one of its legal powers. It must ensure their continuity and regularity. Consequently, ownership of the service implicitly entails the status of public-service provider, whether directly or indirectly.

Finally, it is important to emphasize that the user of this type of service, provided indirectly by the State, has the same legal status as a user of a public service provided directly by the Administration. The fulfillment of the interests of the inhabitants that the State is required to guarantee in providing public services is in no way affected.

LEGAL NATURE OF ASADAS The Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos N°7593 defines a public-service provider (prestador del servicio público) in Article 3(c) as a “public or private entity that provides services pursuant to a concession, permit, or law.” The foregoing provision helps clarify the legal nature (naturaleza jurídica) of ASADAS.

Pursuant to the current Reglamento de las ASADAS, Decreto Ejecutivo N°42582-S-MINAE, Articles 6, 10 and 11, ASADAS are classified as private-law legal entities (personas jurídicas de naturaleza privada) subject to the Ley de Asociaciones N°218: (...).

For its part, the Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados N°2627 provides in Article 2(g):

“Article 2.—The Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados shall be responsible for: (…) (g) Directly administering and operating water-supply and sewerage systems throughout the country, which it shall progressively assume, taking into account practicality and the availability of resources. Systems currently administered and operated by municipal corporations may remain under their responsibility for as long as they provide an efficient service.

Under no circumstances may it delegate the administration of the water-supply and sanitary-sewerage systems of the Área Metropolitana.

Nor may it delegate the administration of systems for which financial liability exists while that liability remains directly with the Instituto.

The institution is authorized to enter into agreements with local bodies for the administration of such services or to administer them through mixed-membership administrative boards composed of the Instituto and the respective communities, provided that doing so is appropriate for the better provision of the services and is consistent with the respective regulations (…)”. (...)

In this regard, opinion N°C-236-2008 of the Procuraduría General de la República states:

“(…) The Asociaciones Administradoras de Acueductos y Alcantarillados are private-law legal entities, because their establishment must be governed by the Ley de Asociaciones. For this reason, in opinion OJ-066-2002 of April 30, 2002, the Procuraduría General stated that these associations (ASADA) must be established with absolute respect for the right to freedom of association. Nevertheless, it also cautioned that their operations are subject to the conditions and requirements imposed by the regulations governing them, because they have been entrusted with carrying out a special activity involving the provision of public services for the benefit of a community (...)”.

A reading of the foregoing provisions shows that ASADAS are legally private-law entities governed by private-law rules and by the principles governing private activity. Nevertheless, they are also entities of public interest because of their role in their communities, namely, supplying public water-supply and sewerage services for the benefit of a community.

Accordingly, pursuant to Decreto Ejecutivo N°42582-S-MINAE, in conjunction with the Ley constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados N°2627 and the definition provided in Ley N°7593, the Asociaciones Administradoras de Acueductos y Alcantarillados Comunales are providers of public water-supply and sewerage services authorized to supply those services once they have entered into the respective delegation agreement empowering them to do so pursuant to a delegation by AyA.

AN AGREEMENT APPROVED BY AyA IS REQUIRED BEFORE AN ASADA MAY PROVIDE SERVICE To provide public water-supply and sewerage services, ASADAS are necessarily required to enter into a delegation agreement with AyA; they possess no independent enabling instrument (título habilitante), and there is no express legal provision authorizing them to do so directly and independently.

This is because public services must be provided by bodies authorized by law, concession, or permit. In the matter at issue, the entity authorized by law is AyA, which is empowered to delegate that service to ASADAS because it is the autonomous State entity responsible for resolving all matters related to the supply of drinking water and for operating water-supply systems, as provided in Articles 1 and 2 of its Ley Constitutiva N°2726.

Likewise, Articles 2(14), 6, 8, 28(b), 29, 30, 31, 32, 33, 35, 37(b), 99 and 105 of Reglamento de las ASADAS N.° 42582-S-MINAE establish the obligation of ASADAS to enter into a delegation agreement with AYA in order to supply these services.

In decision N.º 2007-08217 of June 12, 2007, the Sala Constitucional held that water-supply operators lacking a delegation agreement operate unlawfully and, in some cases, even unconstitutionally.

The matter has also been addressed by the Procuraduría General de la República, which stated the following in Opinion C-236-2008 of July 7, 2008: (…).

In conclusion, a private entity that does not have the respective agreement through which AyA delegates provision of the service to it is not authorized by the legal system (ordenamiento jurídico) to provide drinking-water and sanitary-sewerage services.

The act of delegation creates a legal relationship (relación jurídica) between AyA and the ASADAS. The Instituto transfers its management powers—namely, the administration, operation, maintenance, provision of service, and development of community water-supply and/or sewerage systems—to the ASADAS, while remaining the owner of the service and the governing body for water matters, exercising functions involving the direction, oversight, advising, control, and monitoring of the actions of ASADAS, as established by Reglamento de las ASADAS N°42582-S-MINAE.

Thus, ASADAS act as operating entities, while AyA acts as the owner and governing body, with the Asociaciones Administradoras managing the service under AyA’s direction, guidance, and control.

Therefore, given the distinction between how these two entities participate in the delegation, an ASADA has a certain degree of freedom to decide how it will manage the service, within the limits, rights, and obligations assigned to it by Reglamento de las ASADAS N°42582-S-MINAE and other applicable regulations; it supplies another entity’s service in its own name and must therefore be liable to third parties for its actions. However, this does not mean that AyA is exempt from liability for its own acts or omissions relating to the duties it has, as the service owner and governing body, to direct, oversee, advise, control, and monitor the actions of ASADAS. Such acts or omissions shall give rise to liability on the part of AyA when they entail a violation of the legal system, an omission, or an overstepping of its functions.

/ It cannot be interpreted that, because AyA delegated its management functions, it is completely exempt from liability; rather, it must answer for the duties imposed upon it by law regarding the direction, oversight, advice, control, and monitoring of the actions of the Asadas, particularly those set forth in Articles 28 subsections e), f), and k), 31 subsection c), 35, 37 subsections f) and l), 47 subsection g), 49, 52 subsections b) and c), and 64 subsection c) of the Reglamento de las Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados Comunales, Decreto N°42582-S-MINAE. Likewise, as the governing body in this field, AyA must take concrete action to resolve water-supply problems in aqueducts managed by Asadas and must assume their administration when the lives and health of the residents of those communities are at stake, as authorized by Article 31 subsection f. and Sections Two and Three of the Reglamento (Articles 82 to 97), and as ordered by the Sala Constitucional in various rulings (e.g., Voto de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia N° 2012 - 009687 del 20 de julio de 2012). / Consequently, delegation entails the continuation of a relationship between AyA and the Asada, manifested in the former’s powers of direction, oversight, guidance, and control over the latter.

AyA shall always be liable for failure to exercise those powers; however, the Asada shall be liable for the management of the ASADA itself, unless the action attributed to it was ordered by its delegating entity, AyA. / IMPLICATIONS FOR THE ASADAS OF PROVIDING THE SERVICE / AyA’s relationship, as the governing body for public aqueduct and sewerage services, with the ASADAS to which it delegates the management of those services by law entails various legal and technical implications. / It should also be emphasized that special regulations apply to the ASADAS through the Reglamento de Asadas, Decreto Ejecutivo N°42582-S-MINAE, published in the Diario Oficial La Gaceta Digital N°223, Alcance N°233 del viernes 4 de setiembre de 2020, which grants significant powers to AyA. AyA may assume, by operation of law, the administration and operation of community aqueducts—including all their assets—when they fail to provide adequate service, without distinguishing whether the aqueduct was built with public or community funds, because it considers aqueducts to be AyA assets whose operation it delegates through the delegation agreement (convenio de delegación).

(Articles 31 subsection f), 88 to 97). / The implications include the following: -The delegation agreement must be approved by AyA before the ASADAS may provide the public drinking-water and sewerage services (Article 2 subsection g) Ley N°2726 and Article 28 subsection b) of Reglamento N°42582-S-MINAE). / -AyA must carry out all activities pertaining to the control, supervision, oversight, assessment, standardization, and sectoral planning of drinking-water and wastewater-sanitation services, as well as the direction of the management performed by the ASADAS. (Article 3 of Reglamento N°42582-S-MINAE) / The organization of ASADAS into federations, leagues, unions, or confederations to ensure proper operation and improve the public service they provide must receive AyA’s approval. The Instituto may also order ASADAS to be taken over, integrated, or merged (Article 37 subsections a) and m) of Reglamento N°42582-S-MINAE). / AyA is responsible for authorizing the ASADAS to dispose of movable or immovable property and for authorizing them to incur debt or provide loan guarantees (Articles 38 subsection k), 58, and 61 subsection e) of Reglamento N°42582-S-MINAE). / AyA shall authorize the ASADAS’ construction, expansion, and improvement works for aqueduct and sewerage systems.

(Article 34 of Reglamento N°42582-S-MINAE). / AyA may convene ordinary and extraordinary general meetings of members to discuss matters involving the removal and replacement of members of the Board of Directors and the Oversight Officer (Fiscal). It may also participate in ASADA meetings with the right to speak but not to vote. (Article 37 subsections k) and l) of Reglamento N°42582-S-MINAE). / AyA is responsible for requesting that the Departamento de Aguas del Minae register the ASADAS’ flow rates. (Article 42 subsection a) of Reglamento N°42582-S-MINAE). / AyA must also oversee the ASADAS’ provision of the service and advise them regarding its provision. (Articles 28 subsections e), f), and k), 31 subsection c), 35, 37 subsections f) and l), 47 subsection g), 49, 52 subsections b) and c), 60, and 64 subsection c) of Reglamento N°42582 -S- MINAE. / In turn, the ASADAS’ provision of public aqueduct and sewerage services entails implications for these associations in the form of rights and obligations. / Article 28 of Decreto Ejecutivo N°42582-S-MINAE exhaustively describes and classifies them as follows: / “(...) Article 28. - Obligations and Rights of the ASADAS.

With respect to the provision of the services delegated to the ASADAS, these community organizations are required to provide and ensure the proper provision of drinking-water supply and wastewater-sanitation services within their area of jurisdiction. For these purposes, they have the following obligations and rights: / a. Mandatory Compliance: Comply fully with the provisions established in this Reglamento and with other rules, opinions, directives, circulars, and criteria related to their operation and provision of public services. / b. AyA Approval: Submit their Bylaws and amendments thereto to AyA for approval before filing them with the Registro de Asociaciones for registration, and likewise execute with AyA the corresponding delegation agreement authorizing them to provide public services for which the Instituto is responsible. / c. Access to Services: Provide public services efficiently, equally, and promptly to all users, without distinctions of any kind, provided that the requirements established for that purpose are met, and recognizing access to drinking water and wastewater sanitation as fundamental human rights essential to life and health. / d. Accountability: Submit periodic reports to the Assembly, the community, and AyA regarding actions taken in connection with the provision of services, in accordance with Article 21 subsection h) of this Reglamento. / e. Requests to AyA: Request from AyA governing-body advice and technical assistance, support, and any other assistance necessary for the proper provision of the services they provide. / f. Training: Receive general and specific training from AyA and other public or private institutions or organizations that enables them to provide the delegated services in the best possible manner.

The ASADAS may use, among other resources, the Plan Nacional de Capacitación Continua de ASADAS and any other academic or technical instruments to meet their training needs. g. Responsiveness to AyA: Address requests made by AyA as promptly and efficiently as possible, complying with the statutory deadlines. h. Notices: Respond to notices regarding training sessions and other events convened by the Institution. i. Use of public funds: Use the public funds generated by the provision of the delegated services for any necessary activities, provided that they are aimed at achieving the purposes set forth in these Regulations. j. Issuance of certifications: Issue service-availability certifications and water-capacity letters, thereby contributing to the development of their communities, in accordance with their water balance and whenever technically and legally appropriate. k. Response to emergencies and natural disasters: Receive the technical oversight advice, support, and assistance they require in responding to emergencies and natural disasters that affect them. l. Institutional support: The ASADAS shall have AyA’s support for their actions, provided that such actions fall within the rules governing them and focus on best practices (…)”. / REGARDING SUPPORT FROM AyA (TECHNICAL OVERSIGHT, ADVICE, MONITORING, CONTROL, SUPERVISION, ETC.) The Reglamento de las ASADAS, Decreto N°42582-S-MINAE, expressly states that the ASADAS must receive technical oversight advice (asesoría técnica rectora) from AyA. / This is because it must be recalled that AyA has jurisdiction with a dual function: one as operator of drinking-water supply and sanitary-sewer systems, and the other as technical governing authority for Costa Rica’s drinking-water sector.

This demonstrates that, in the case of the ASADAS, AyA has a duty to provide them with timely and necessary advice on this subject because, as the delegating body and by virtue of the Institution’s specialized expertise in this field, it has greater knowledge regarding the development of technical regulations, giving it the authority to establish basic technical parameters for other water-supply and sewer-system operators. / Strictly speaking, AyA’s technical oversight (rectoría técnica) must be understood as the authority to direct and order measures so that the operating entities administering water-supply systems provide suitable drinking-water supply and sanitary-sewer services. It also entails the authority to issue directives, guidelines, and regulations—technical regulations in this case—to standardize and improve the provision of water services; accordingly, as stated in Decreto N°42582-S-MINAE, it is essential that AyA advise the ASADAS on these matters in which it has expertise. / In this regard, pursuant to Reglamento N.° 42582-S-MINAE, the advisory services that AyA is required to provide to the ASADAS are described below: / Chapter 28, concerning the rights and obligations of the ASADAS, states in subsections e), f), and k) that they have the right to request from AyA technical oversight advice and assistance, support, and any other assistance necessary for the proper provision of their services; to receive general and specific training from AyA enabling them to provide the delegated services in the best possible manner; and to receive the technical oversight advice, support, and assistance they require in responding to emergencies and natural disasters that affect them. / Likewise, Article 31, subsection c), establishes that AyA must implement the training, technical assistance, evaluation, advice, support, direction, assessment, and oversight of the management performed by the ASADAS in order to guarantee the proper operation of the services they provide. / Regarding the legal effects of the delegation agreement (convenio de delegación), Article 35 of the Decreto also provides: / “(…) Article 35.

(…) Once the delegation agreement has been signed, the provision of drinking-water supply and sanitation services and the management of the respective community’s water systems shall be carried out by the ASADA in compliance with binding regulations and with AyA’s technical oversight advice, technical assistance, training, supervision, evaluation, direction, organization, and control (…)”. / (...) / DETAILS OF ARESEP’S REGULATORY ACTIVITIES REGARDING WATER-SUPPLY AND SANITARY-SEWER SERVICES The regulatory activities that have been funded and would no longer receive funding if the action were upheld include, among others: - Monitoring, control, and assessment of service quality with respect to water quality, quantity, and continuity. / - Management monitoring, infrastructure inspections, and training. / - Complaints and disputes; handling of grievances. / - Implementation of regulatory accounting (contabilidad regulatoria) and the Regulatory System. / - Establishment of a rate-setting methodology based on the provisions of Ley 7593. / - Verification of compliance with the service-provision regulations, water-meter requirements, and rate resolutions.(...)." / - Water-resource protection program. / - Collection of market information, such as subscribers, consumption by customer type, revenues, and costs, for decision-making purposes. / - Regulatory accounting system. / - Support during rate-setting proceedings. / - General and specific rate-setting. / - Maintenance of the rate system used to calculate the water-resource protection rate. - Regulatory investigations concerning the rates of these operators. / - Training users on complaint procedures and other aspects of service quality. / - Training ASADAS officials on regulations, rules, and information management. / With regard to the regulatory fees (cánones) proposed and approved by the Contraloría General de la República for the periods claimed, direct and indirect expenses were included.

Direct expenses were defined as expenditures directly related to the regulated activity and the specific sector (Water activity, ASADAS sector), while indirect expenses were defined as expenditures related to the regulation-support program known as Programa 1, which includes units such as the Despacho del Regulador General, the Dirección General de Operaciones, the Dirección General de Atención al Usuario, the Dirección General de Estrategia y Evaluación, the Dirección General de Asesoría Jurídica y Regulatoria, and the Centro de la Regulación, among others. / It should be noted that the approved regulatory fees are intended to cover the responsibilities of the Regulatory Authority; however, AyA, as the delegating entity for the service, has a Business Unit responsible for assisting the ASADAS in accordance with its responsibilities under the regulations in force. The costs of this Unit are also borne by AyA subscribers and not by ASADAS subscribers.

Therefore, applying the same reasoning, these costs likewise should not be passed on to AyA subscribers. / It should be noted that, in the most recent rate-setting proceeding (water-supply service), the relative weight of the ASADAS regulatory fee represents only 0,50% of the total operating, maintenance, and administrative expenses recognized for AyA for rate-setting purposes. This means that the expense is immaterial—that is, it is not significant—and therefore its existence or absence does not affect the current rates for the water-supply service provided by AyA. / (...) / In light of this, it is essential to emphasize that, although the public services (servicios públicos) involving drinking-water supply and wastewater sanitation remain under the nonprofit management of the ASADAS through delegation, legal ownership (titularidad) of those services remains with the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, by virtue of the mandate assigned to it under national law to serve as the nationwide operator of water-supply and sanitary-sewer systems, as enshrined in Ley N°2726, and because it is the technical governing authority in this field.

These water-supply and sewer-service activities are regulated by the Autoridad Reguladora pursuant to Ley N.° 7593, Article 5, subsection c), which expressly designates water-supply and sewer services as regulated public services. As such, under Article 82 of that Law, these activities are subject to payment of a regulatory fee, which the Autoridad Reguladora charges to AyA because AyA is unavoidably required by law to retain the supervisory and intervention powers necessary to guarantee the continued observance of the fundamental principles of public service, namely continuity, efficiency, adaptability, and equal treatment of users (Article 4 of the Ley General de la Administración Pública), even though it has delegated the administration of the services in certain parts of the country through a delegation agreement entered into with the ASADAS. / (...) / It is therefore clear, we reiterate, that although Article 2, subsection g), of Ley N.º 2726 authorizes AyA to enter into agreements with local organizations for the administration of water-supply and sewer systems, the fact remains that the Instituto, as the governing authority in this field and the entity responsible for administering and operating water-supply and sewer systems throughout the country, retains legal ownership.

This makes it responsible for all matters relating to the supervision, direction, organization, coordination, evaluation, and control of the ASADAS (Article 35 of Reglamento Nº 42582-S-MINAE). This is so much the case that, as part of its duty to monitor the actions of the ASADAS, if any inefficiency arises in their management, the Instituto is required to take concrete action to resolve problems affecting the provision of the service administered by those associations, as well as to assume its administration because the lives and health of the users of these services are at stake (Article 31, subsection f., of Reglamento N.º 42582-S-MINAE). / Furthermore, with respect to setting the rates for the services provided by the ASADAS, AyA participates in this activity and carries it out jointly with the ASADAS, as required by Article 64, subsection c), of Reglamento N.º 42582-S-MINAE, which states that the Instituto shall provide the advice and support required by interested ASADAS in seeking specific rates tailored to the particular operating conditions of their drinking-water and wastewater-sanitation systems.

AyA shall likewise review and approve the individual studies submitted by the ASADAS. / The foregoing demonstrates that AyA, as the legal owner of the public water-supply and sewer services provided by the ASADAS, is connected to these activities regulated by ARESEP even when an ASADA indirectly supplies the service. This is because, under the Costa Rican legal system, AyA remains the legal owner of the services and, as such, is responsible for paying the fee charged by ARESEP for the activities it regulates, irrespective of whether the ASADA is providing the service pursuant to AyA’s delegation.

/ The payment of the regulatory levy (canon de regulación) made by AyA is linked to the principle of solidarity (principio de solidaridad), since the Institute was established by Ley N.º 2726 as the State body responsible for resolving all matters related to the supply of drinking water and sanitary sewerage, and the resources it receives through the rates approved by ARESEP allow coverage to be extended to marginalized sectors, including those where, by delegation, the service is provided by the ASADAS, which, under other circumstances, would not have access to the benefits of economic development. / The fact that AyA pays the levy for the regulated activities (actividades reguladas) provided by the ASADAS and to which it holds legal title has positive effects on the development of public services, since it strengthens the finances of the ASADAS, which do not have to pay those amounts from their own funds and may therefore use them to improve, expand, or modernize their systems, resulting in more satisfied users and a better quality of life. / This solidarity mitigates the problem of social distribution arising from the lack of resources of community associations, which entails a sacrifice in the population’s quality of life and thereby affects the fundamental right of persons to access drinking water, as protected by the Constitución Política.

This right must also be guaranteed by the Autoridad Reguladora through the regulation of public services, which serves to prevent the infringement of other fundamental rights, such as the right to nondiscrimination, since persons with fewer economic resources are those who suffer from its scarcity. / Requiring AyA to pay the ASADAS’ regulatory levy because it legally holds title to the service has served as a safeguard protecting this fundamental right of access to drinking water and sanitation in communities nationwide, from the standpoint of accessibility and service quality. / It is therefore clear that the State plays a fundamental role in guaranteeing the population’s right of access to drinking water and the well-being of its citizens. AyA, as the State body responsible for directing and overseeing all matters concerning the provision of drinking-water service to the inhabitants of the Republic, is obligated to guarantee water quality and supply nationwide. / It is important to be clear that the rate set by ARESEP for AyA includes both the human and material resources available to the Institute for purposes of this levy.

If payment of the levy were eliminated, the rate would decrease and the funds would have to be reimbursed to the public, since the levy does not come from AyA’s budget but is paid by users through the rates. This would require AyA to seek alternative sources of revenue to carry out its functions and could even result in staff reductions and the possible closure of offices that have thus far handled matters relating to the regulated activities of the ASADAS, which would be required to pay the levy pursuant to Ley N.º 7593. / LEGAL NATURE OF ARESEP’S REGULATORY LEVY / It is now important to address the discussion concerning the legal nature of the regulatory levy and who is required to pay it—although, in our view, the matter has been clearly resolved—given the manner in which AyA presents its claim, basing it on the assertion that it acts “merely as a collection agent” for the levy and, in that capacity, ultimately asserting that the levy is paid by the service user.

Despite this, it seeks in these judicial proceedings to have nonexistent harm recognized—incidentally—and to obtain improper compensation, because the claimant has recovered the amount through rates and nevertheless seeks to enrich itself unlawfully at our client’s expense. / Among other things, the claimant alleges that this charge adversely affects both the users of the service provided by AyA and the institution itself, on the grounds that the optimal and reliable provision of the service is not guaranteed because Aresep is imposing a double regulatory burden through the rates assigned to AyA, thereby violating the cost-of-service principle (principio de servicio al costo). / It must, however, be considered that the claimant, as a public-service provider, is subject to direct regulation by Aresep and is required to pay the regulatory levy under the enabling legal instrument (título habilitante) authorizing it to provide the service (Ley No.7593).

The foregoing has been confirmed by the Procuraduría General de la República. / In that regard, Dictamen C-053-2010 del 25 de marzo de 2010 stated, insofar as relevant: (...). / That opinion was reiterated by the Procuraduría General de la República in dictamen N° C-283-2012 del 26 de noviembre de 2012, which provided, insofar as relevant: (...). / Accordingly, based on the foregoing quotation, the legal nature of the levy differs from that of the various taxes—taxes, fees, and special assessments—and therefore the legal characterization of those tax obligations cannot be equated with obligations incurred by reason of a levy established by law. Consistent with this reasoning, the rules and general principles governing tax burdens are inapplicable to the levy, which does not possess the distinctive characteristics of taxes. / It must be emphasized that Aresep is responsible for defining the factors to be considered in determining the regulatory levy as part of its regulatory activity.

The Contraloría General de la República (CGR) so provided in Article 5 of the Reglamento para la aprobación de los proyectos de cánones de la ARESEP y de la SUTEL (R-DC-55-12): “Requirements to be met by regulatory-levy proposals. Levy proposals must reflect the agreed institutional plans (…) they must reflect a projection of costs and investments substantiating the amounts required to cover the regulatory service.” (Emphasis added). / Under the current legal framework governing the nature of the regulatory levy and responsibility for its payment, the following applicable provisions are interrelated: / Ley N.º 7593 provides the following with respect to levies: (quotes Articles 2, 3, 82, and 83 of Ley 7593). / On this same matter, the Reglamento a la Ley N.º 7593, Decreto Ejecutivo N.º29732-MP, establishes the following: (quotes Articles 1, 62, and 64 of that regulation). / Similarly, the “Reglamento para el cálculo, distribución, cobro y liquidación de cánones de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos” provides: (quotes Articles 2, 12, 13, 15, 16, 17, and 33 of that Regulation). / Likewise, the “Reglamento de aprobación de los proyectos de cánones de regulación de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP) y de la Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL) por parte de la Contraloría General de la República” (issued through resolución N.º R-2-2012-DC-DFOE, del 7 de mayo de 2014), published in La Gaceta N.º 105 del 31 de mayo de 2012, provided: (quotes Articles 1, 2, and 9 of that regulation). / (...) / Accordingly, it is clear that the operative fact (presupuesto de hecho) giving rise to a public-service provider’s obligation to pay the regulatory levy to Aresep is that the provider is authorized and is providing the service, either directly or indirectly through a third party legally authorized—by delegation—to provide it on behalf of the legal titleholder. / In conclusion, it follows from the foregoing that the regulation of public services is a State function entrusted to Aresep by Ley N.º 7593, whose principal source of funding is the regulatory levy.

This levy gives rise to a monetary obligation for any party that has received a concession or permit from the State; that is, under the principle of legality (principio de legalidad), the obligation to pay the levy falls upon the public-service provider in accordance with the applicable legal system, rather than upon users or consumers of public services. / From a strictly legal perspective and in accordance with the foregoing analysis, the regulatory levy is charged per “regulated activity,” and the party required to pay it is the public-service provider, whether it provides the service directly or indirectly through a third party to which that function has been “delegated,” as in the case of the ASADAS. The regulatory levy must therefore be charged to the party providing the public service—whether directly or indirectly by delegation—in accordance with the enabling legal instrument—Ley N°2726 in this case—authorizing it to do so. / Thus, any argument or assertion that the claimant is merely a “collection agent” for the regulatory levy lacks any legal or jurisprudential basis and must be rejected outright. / LIST OF AFFIRMATIVE DEFENSES / 1.

FAILURE TO STATE A LEGAL RIGHT (FALTA DE DERECHO): In accordance with the arguments set forth in the section addressing the merits of this response to the complaint, the Court is requested to sustain this affirmative defense in favor of the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos. / This response establishes that the claimant has failed to demonstrate that the assessment of the regulatory levy challenged herein was in fact issued contrary to the legal system or that it caused the economic loss for which the claimant seeks reimbursement from my client. / Accordingly, because the claimant has not demonstrated that it is not responsible for paying the regulatory levy for the regulated activity of water-supply and sanitary-sewerage services, or that this assessment entails any violation of the legal system, both its complaint and its claim for compensation—entitled “Principal Claim b)”—must be denied in all respects, because the regulatory-levy assessments were made in accordance with the legal system currently in force and applicable to the matter, and there are no grounds for suing Aresep in these proceedings, much less any right of the claimant to be compensated as it seeks. / 2.

LACK OF STANDING TO SUE (FALTA DE LEGITIMACIÓN AD CAUSAM ACTIVA): In accordance with all of the foregoing, the claimant lacks standing to bring these proceedings against my client because the Autoridad Reguladora has caused no infringement of any subjective right or legitimate interest, as defined by the legal system. / The Court should note that it is plainly beyond the statutory authority of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados to appear before the courts as a private advocate for the collective or diffuse interests (intereses colectivos o difusos) of the users of its services. As stated, it alleges no injury or grievance whatsoever, which is inconsistent with Article 10(1)(b) of the CPCA, a provision that nowhere grants that Institute objective standing (legitimación objetiva) directed exclusively toward protecting the legal system—which, moreover, has been respected in Aresep’s administrative actions.

It lacks standing to do so because its complaint contains no proof of such legal authorization. Is the Court or this counsel expected to infer or presume it? That is not a task incumbent upon us under the dynamic burden of proof (carga dinámica de la prueba). The complaint must be clear, precise, and self-contained, without giving rise to ambiguities or interpretations by the parties or the Judge.

/ In the first and third facts, the plaintiff has made clear that it was the users who paid that “additional cost” arising from the regulatory fee charged to the ASADAS; therefore, under the factual circumstances of this case, there is no injury (direct or indirect) to the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados that would authorize and confer standing upon it to claim compensation for the amounts referred to both in the tenth fact and in principal claim b) of its complaint. / 3. LACK OF STANDING TO BE SUED (FALTA DE LEGITIMACIÓN AD CAUSAM PASIVA): As a result of the arguments set forth in the preceding section, because no injury has been caused to any subjective right or legitimate interest of the plaintiff, there is no standing to be sued. / PRELIMINARY DEFENSE (DEFENSA PREVIA). / STATUTE OF LIMITATIONS (PRESCRIPCIÓN): Pursuant to the provisions of articles 41, 66.1.k), 67, 92.5) of the Código Procesal Contencioso Administrativo, in relation to article 198 of the Ley General de la Administración Pública, the Court is respectfully requested to rule in its judgment that the amounts for which the statutory period has expired are time-barred, and therefore that any award and compensation thereof to the plaintiff would be improper. / In that regard, claims B) and C), which seek reimbursement to AyA of the payments made by the Institution for the “fourth quarter of 2009 and the second quarter of 2020,” as well as damages, are time-barred with respect to all amounts that AyA seeks to recover prior to February 12, 2016, because the four-year period established in article 198 of the LGAP has long since elapsed.

The foregoing is in accordance with article 876 of the Código Civil, as well as the procedural rule reiterated in provision 36.2.a) of the CPC (applicable on a supplementary basis pursuant to article 220 of the CPCA), which provide that service of process (emplazamiento) has the effect of interrupting the limitations period. Since Aresep was served with notice of this complaint on February 12, 2021, all amounts that the plaintiff seeks to have reimbursed prior to that date are clearly and manifestly time-barred.(...)"

V. REGARDING THE STATUTE OF LIMITATIONS (PRESCRIPCIÓN)

The statute-of-limitations defense (defensa de prescripción) is a preliminary defense requiring a special ruling (defensa de previo y especial pronunciamiento) that must be addressed by the Court before ruling on the merits of the matter (Article 66.1.k of the Código Procesal Contencioso Administrativo). In this case, ARESEP’s counsel alleged that the claim concerning the amounts received by that entity from the regulatory fee (canon) paid by the ASADAS from 2009 through 12 de febrero del 2016 is time-barred because the four-year limitations period provided for in Article 198 of Law No. 6227 has elapsed. In this regard, it must be noted that Article 198 of the Ley General de la Administración Publica literally provides: “Article 198.-The right to claim compensation from the Administration shall become time-barred four years after the event giving rise to liability. / The right to claim compensation from public officials shall become time-barred four years after the harmful event becomes known. / In the cases provided for in the preceding two paragraphs, where the right concerns a claim for damages caused to minors, the limitations period shall begin to run when the affected person reaches the age of majority.” The quoted text makes it perfectly clear that the period for asserting the pecuniary liability (responsabilidad pecuniaria) of the public administration expires after four years.

That statutory provision does not contemplate any procedural circumstance allowing consideration of matters such as interruption of the stated limitations period; therefore, pursuant to the principle of the completeness of the legal system (principio de plenitud hermética del ordenamiento jurídico), and to fill that statutory gap, Article 879 of the Código Civil must be applied to this specific case by virtue of Article 220 of the Código Procesal Contencioso Administrativo. Article 879 establishes the grounds that interrupt the peremptory period at issue, referring generally to extinctive prescription (prescripción extintiva). That provision states that the event interrupting negative prescription (prescripción negativa) is “(...) any judicial or extrajudicial action to collect the debt and secure performance of the obligation,” which includes filing the corresponding complaint with the courts, through which protection of the relevant right is asserted or claimed, as follows from legal reasoning.

Accordingly, for purposes of calculating the limitations period, the interruption of the four-year period shall be measured from the date on which the complaint was filed with the respective court for processing; consequently, any amounts predating the filing date by more than four years from the date on which they were paid shall be time-barred. In other words, because the complaint in the case before us was filed with the courts on 23 de octubre del 2020, as recorded in the corresponding complaint contained in the digitized court file, the four-year period shall be calculated retroactively from that date, that is, backward in time. Accordingly, the amounts for which pecuniary recognition is sought must fall within the four years immediately preceding the date on which the proceeding was filed. Thus, the periods claimed in this litigation (litis) for which the claimant may seek reimbursement from the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos must be those arising after 23 de octubre del 2016 (four years counted backward from the filing of this matter with this Court).

Therefore, any amounts predating 23 de octubre del 2016 are necessarily time-barred because they are subject to the four-year limitations period set forth in the aforementioned Article 198. Conversely, if the claimant’s arguments and claims are found to have sufficient legal merit, it may receive compensation for the sums it paid from 23 de octubre del 2016 onward. The claimant stated, in the relevant portion of its prayer for relief (elenco de pretensiones): “(...) ARESEP shall be ordered to reimburse AyA for the payments made by the Institution as regulatory fees for the ASADAS for the period from the fourth quarter of 2009 through the second quarter of 2020. (...).” Accordingly, the payment periods claimed by the plaintiff that fall outside the four years counted retroactively from 23 de octubre del 2020 are necessarily time-barred. Therefore, the right to receive any sum of money in connection with the regulatory-fee payments made by AyA to ARESEP before 23 de octubre del año 2016—namely, those running from the fourth quarter of 2009 through the third quarter of 2016, both periods inclusive—is time-barred under the statutory provisions cited above.

Conversely, the claimant entity is entitled to claim the payments made in the fourth quarter of 2016, as well as those paid from that date onward through the second quarter of 2020, inclusive, because they fall within the aforementioned four-year period. Consequently, the preliminary statute-of-limitations defense raised by ARESEP’s counsel is partially granted with respect to the periods billed from the fourth quarter of 2009 through the third quarter of 2016, both periods inclusive; in all other respects, the limitations defense is denied.

VI. REGARDING THE MERITS OF THE MATTER

By way of introduction, this Court must delimit the scope within which it will rule in this judgment. This is necessary because both litigating parties, in their respective complaint and answer, provided an extraordinarily lengthy account of wholly ancillary and unnecessary matters (such as how the ASADAS are established, their legal nature, how ICAA was created, its legal nature, which entity is the original provider of water-supply and sewerage services, and many other ancillary issues), as well as an extensive discussion of surrounding and ancillary matters that this Chamber considers entirely irrelevant to resolving the central legal issue submitted to this collegiate chamber. Those matters contribute nothing to the subject matter of this proceeding and constitute merely ornamental considerations whose examination does not assist in resolving this litigation. Indeed, in this proceeding involving solely questions of law (proceso de puro derecho), the legal issue to be resolved is whether the ASADAS are required to pay the regulatory fee established by Law No. 7593 for the benefit of the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos and whether that entity must reimburse the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados for the sums that the latter has paid to it on that basis. This specific issue constitutes the subject matter of the proceeding before us, and it is on that issue that this judicial body shall rule.

VII.First, a brief review is required of the legal nature of the fees applicable to the economic regulation of public utilities (servicios públicos económicos), established for the benefit of the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos under Law No. 7593. The so-called regulatory fees (cánones de regulación) are not a legal institution belonging to the field of taxation, since they are neither taxes nor other mechanisms specific to tax law; rather, their legal nature is that of a parafiscal mechanism (instituto de carácter parafiscal). That is, they are a financing mechanism established by applicable legislation to provide operating funds to the entity that regulates the activity constituting the public utility provided by the party required to pay the fee, as established in the second paragraph of Article 82 of Law No. 7593, Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, which provides, in relevant part:

“Article 82.- Calculation of the fee. For each regulated activity, the Autoridad Reguladora shall charge a fee consisting of an annual charge, which shall be determined as follows: / a) The Autoridad Reguladora shall calculate the fee for each activity in accordance with the service-at-cost principle (principio de servicio al costo) and shall establish an appropriate costing system for each regulated activity. / b) When regulation by activity involves several companies, the fee shall be apportioned according to criteria of proportionality and equity. / c) Within the first half of April of each year, the Autoridad Reguladora shall submit the proposed fees for the following year, together with the corresponding technical justification, to the Contraloría General de la República for approval or rejection. Upon receipt of the proposal, the Contraloría shall grant the regulated companies a hearing for a period of ten (10) business days so that they may submit their comments on the proposed fees.

Once that period has elapsed, affirmative administrative silence (silencio positivo) shall apply. / d) The proposed fees shall be approved or rejected no later than the last business day of July of the same year. / In accordance with the procedures stated herein, that Authority shall submit to the Contraloría General de la República, for approval, the fees for new public utilities established by the Asamblea Legislativa. / The Autoridad Reguladora shall determine the appropriate means and procedures for collecting the fees referred to in this Law. / The Autoridad Reguladora shall be required to comply with the principles established in Title II of Ley N.º 8131, Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, and to provide the information requested by the Ministerio de Hacienda for its studies. In all other respects, it is exempted from the scope and application of that Law.

In matters of oversight, it shall be subject solely to the provisions of the Contraloría General de la República.” (As amended by Article 47 of Law No. 8823 of cinco de mayo del dos mil diez, and supplemented by Article 41, subsection j), of Law No. 8660 of ocho de agosto del dos mil ocho. Before that addition, it was Article 59 of the referenced Law.)

Likewise, Article 84 of the aforementioned statutory text provides, in relevant part:

“(...) In addition to the fees mentioned in Article 82, the revenues of the Autoridad Reguladora shall include: (...).”

In that regard, it is the aforementioned section 82 that establishes the legal institution of the regulatory fee (canon de regulación), which the legislature created as a financial mechanism for the benefit of the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, in order to provide it with the financial resources required to exercise its legally conferred regulatory powers. Indeed, the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos performs a technical regulatory or oversight function, which entails continuous supervision of the provision of economic public services, aimed at ensuring that such service provision is carried out in compliance with the principles governing the matter (effectiveness, efficiency, equality, continuity, timeliness, optimal provision, and adaptation to change), in accordance with Article 4 of law No. 6227 Ley General de la Administración Pública and Article 4(d), 5, and 25, all of law No. 7593 Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos.

It was precisely to ensure the effective performance of this regulatory function that the legislature provided that the entity would obtain part of its financial resources through collection of the so-called regulatory fee; which—it bears repeating—is not in the nature of a tax. For purposes of determining that regulatory fee, it should be emphasized that the legally established procedure consists of the entity itself seeking its approval from the Contraloría General de la República by submitting a proposed fee for consideration by the oversight body. That proposed fee is limited by the “service-at-cost” principle (principio de “servicio al costo”) governing economic regulation. Article 62 of the Regulations to law No. 7593 expressly sets forth the factors that determine the regulatory fee, providing verbatim:

“Article 62.—Methodology for calculating the fee and authorization to collect it. The following methodology shall be used to calculate the regulatory fee of the Autoridad Reguladora: / 1. The total costs (expenses and investments) of the Regulatory Authority for the year following the year in which the respective fee is established shall be distributed proportionally among the regulated sectors according to their participation, based on the estimated hours to be worked in each sector. Those costs by sector shall subsequently be allocated on a per-unit basis for inclusion in the rate (price) of the public service, according to sales volumes, users served, or according to the infrastructure (assets) owned by the natural or legal persons providing the public service, when the former are difficult or impossible to quantify. / 2. The ultimate purpose of these calculations is to estimate a fee per physical or monetary unit that the Autoridad Reguladora must charge each natural or legal person responsible for collecting it. / The Autoridad Reguladora may enter into agreements with natural and legal persons to collect the fee on its behalf.” (Underlining not supplied.)

These matters were also regulated by the Contraloría General de la República, in its capacity as the body responsible for approval, in the “Reglamento para la aprobación de los proyectos de cánones de la ARESEP y de la Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL),” issued through resolution No. R-DC-55-12 of 07 de mayo del 2012, which provides verbatim:

“Requirements to be met by proposed regulatory fees. Proposed fees must be consistent with institutional plans, aligned with the Plan Nacional de Desarrollo and, where applicable, with the Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones. They must also be based on a projection of costs and investments substantiating the amounts required to cover the regulatory service.” (Underlining supplied.)

Consequently, the sole requirement for a public-service provider to incur an obligation to pay the regulatory fee to the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos is that the party be legally authorized as a provider and actually be providing that service. In the case at hand, the plaintiff asserted “that every public-service provider is required by law to pay ARESEP the amount corresponding to the regulatory fee, which is why AyA has been paying the amount due from it as a provider of water-supply and sanitary-sewerage services, but has also paid that charge for the service provided by the ASADAS, because ARESEP has included both fees in AyA’s rates.” The plaintiff is indeed correct in its arguments: every public-service provider is required by law—specifically under section 82 of law No. 7593, transcribed above—to pay the regulatory fee to ARESEP. It is nevertheless true that the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos has been making a clear error by including in the rates of Acueductos y Alcantarillados the amount corresponding to the regulatory fee that the ASADAS were previously required to pay, for the following reasons: The plaintiff’s representative correctly states that “the ASADAS’ rates should include the charge corresponding to ARESEP’s regulatory fee; in practice, however, this is not the case, because the amount corresponding to both fees (AyA and ASADAS) is included solely in AyA’s rates.” This Court finds with absolute clarity that this practice implemented by ICAA lacks any statutory or legal basis and violates the principle of legality (principio de legalidad) governing the actions of the public administration, from its active perspective.

It is even more manifestly unlawful and disproportionate for the charges corresponding to the ASADAS’ fee to be passed on for collection by the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, through payment of rates for service provision, to users of AyA’s water-supply and sewerage services. Thus, the rates established for the services provided by that entity include payment of both fees—both the fee payable by AyA itself and the fee that the ASADAS were required to pay—“and therefore the fee pertaining to the ASADAS must be paid to ARESEP, because it was collected through the current rates charged to AyA users,” as the plaintiff correctly states. Nor can it be overlooked that, as the plaintiff notes, on 02 de noviembre del 2009, law No.8776 Ley de Exoneración a las Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados Comunales was published in the official gazette La Gaceta N° 212 and was subsequently amended on 15 de diciembre del 2021. That legislation originally provided, in its Article 3° and insofar as relevant to this litigation (litis):

“ARTICLE 3.—Exemption. / The Asadas are exempted from the payment of stamps and duties, sales tax, fees, selective consumption tax, and taxes on the importation of vehicles, equipment, and work materials. (...).” The transcribed provision expressly stated that the Associations in question were exempt from payment of a “fee,” but did so in extremely general terms without providing further details. Precisely to clarify the scope of that exemption, the aforementioned provision was amended in noviembre del año 2021, and its wording from that date through the present is as follows:

“Article 3—Exemption. / The Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados Comunales (Asadas) are exempted from the payment of stamps and duties, value-added tax, and real-property tax. They are likewise exempted from any payment corresponding to the environmental fee and wastewater-discharge fee administered by the Ministerio de Ambiente y Energía (Minae), as well as from the regulatory fee charged by the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (Aresep), and from any selective consumption tax and taxes on the importation of vehicles, equipment, and work materials. (As amended by the sole article of law N° 10075 of 15 de diciembre del 2021).” (Emphasis and underlining supplied.)

With the wording adopted by the legislature through the amendment made to the cited legal provision, its content was expressly and specifically determined, thereby definitively closing the door to any type of doubt or hermeneutical construction and providing complete transparency regarding the legal issue in dispute in this litigation. Thus, with absolute and unmistakable clarity, the legislature provided that the ASADAS are not required to pay the regulation fee (canon de regulación) to the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, which is ultimately the legal issue to be resolved in the judgment before us. It is not that the ASADAS were not exempt from paying that fee upon the enactment of the cited legislation; on the contrary, they had been exempt from paying it since 2009, when the referenced provision came into legal existence and stated that they were not required to pay fees (cánones).

However, the amendment enacted in 2021 further clarified that exemption. Given the clarity and express nature of the amendment to the cited legal provision, this Court has no doubt in this regard, nor is there any interpretive leeway requiring application to that legislative pronouncement. The cited provision is clear and entirely transparent in stating that the ASADAS are not required to pay the regulation fee to the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, as the plaintiff correctly asserts in these proceedings in support of its claim, a position with which this panel fully agrees. Accordingly, this panel of judges finds that the ASADAS had been exempt from paying that parafiscal levy (carga parafiscal) since 2009; therefore, all payments made after the referenced provision entered into force clearly constitute undue payments (pagos indebidos) that should never have been made in respect of this fee on behalf of the ASADAS, should never have been paid by AyA, and should never have been collected by the defendant Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, because they lacked any legal basis whatsoever.

With each payment made, the exemption law enacted for the benefit of the ASADAS, as well as the principle of legality governing Administrative Law, was openly violated. Consequently, it is clear that such payments should not have been made from 2009 onward, as the plaintiff correctly states, and, accordingly, their receipt by ARESEP constitutes unjust enrichment (enriquecimiento indebido) on its part, plainly requiring the entity brought before the Court to effectively refund them to the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, as is hereby ordered. However, because the legal doctrine of limitation (prescripción) applies to some of the periods claimed, as detailed in the first recital (considerando) of this judgment, the refunds of the amounts received by ARESEP under this item are subject thereto. In addition, among the forms of relief sought in its action, the plaintiff claims payment for the damages caused by the defendant; however, in this case, the only damage sustained is strictly material damage (daño material), corresponding to the sums it paid to ARESEP for the ASADAS’ regulation fee—that is, purely economic damage.

Therefore, as damages, the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos is ordered to reimburse the plaintiff entity for the sums it paid as the ASADAS’ regulation fee for the periods from the third quarter of 2016 through the second quarter of 2020, both periods inclusive. That refund must be made immediately once this decision becomes final. The plaintiff likewise seeks compensation for the consequential losses (perjuicios) caused; however, because the obligations at issue are monetary obligations, those losses correspond to the interest accrued by the obligations themselves (Article 706 of the Código Civil, applicable to this matter pursuant to the authorization in Article 220 of the procedural code governing this jurisdiction). Accordingly, as compensation for consequential losses, the plaintiff is awarded interest on the sums granted herein and ordered to be refunded. Such interest shall be calculated at the statutory rate in effect, from the date on which each corresponding amount for the respective ASADAS’ regulation fees was actually paid by the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados to the Autoridad de los Servicios Públicos until the date on which the refund is actually paid to the plaintiff.

VIII.However, one issue remains to be resolved in this matter that does warrant an express ruling by this Court and is, in the plaintiff’s own words: “Was it proper for ARESEP to pass on to AyA the regulation fee charged in respect of the ASADAS, when those associations are exempt from paying fees, on the grounds that AyA is the holder of the service, thereby imposing through this action a double regulatory burden on the users of its service?” In this regard, this panel must note that, as stated by the representative of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, such conduct was not only unlawful but also passed on through the rates an undue cost to the users of the public services provided by AyA, a cost that, because it lacked any statutory basis, the users had neither a duty nor, much less, an obligation to bear. As stated in the immediately preceding recital and reiterated here, the ASADAS have been exempt by law from paying that fee to ARESEP since 2009, and AyA could not impose a double regulatory burden on the users of its services by including in the rates approved for AyA both the regulation fee corresponding to the service provided by the Institution and the nonexistent regulation fee for the service provided by the ASADAS.

In doing so, it clearly caused serious economic harm to users of water-supply and sewerage services and also violated the cost-of-service principle (principio de servicio al costo) governing rates for regulated economic public services. In this regard, Article 3 of Law No. 7593 defines the cost-of-service principle as follows:

“(...) b) Cost of service. The principle that determines how public-service rates and prices are set, so that they include only the costs necessary to provide the service, allow a competitive return, and guarantee the proper development of the activity, in accordance with Article 31. (...).” (Emphasis and underlining added).

Article 32 of the same body of law, for its part, states the following concerning costs that must not be included in the rates established for the provision of services:

“Article 32.- Costs not to be considered. / The following shall not be accepted as costs of regulated companies: / (...) / b) Unnecessary expenditures or expenditures unrelated to the provision of the public service. / c) Contributions, expenses, investments, and debts incurred for activities unrelated to the administration, operation, or maintenance of the regulated activity. (...).” Under the legal provisions cited above, it is clear that including the payment of a fee that lacks any legal or regulatory basis and, in fact, has no legal existence, as an additional item in the rates paid by users of the public services provided by AyA, is openly unlawful and contrary to the most basic regulatory principles. Moreover, it undoubtedly violates Article 11 of the Constitución Política and Article 11 of Law No. 6227, Ley General de la Administración Pública, particularly considering that the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados is not the direct provider of the public service furnished by the ASADAS and therefore cannot charge through its rates a cost that is not directly related to any public service that the entity is actually providing, as is the case here.

The plaintiff is correct in finding that passing this cost on through the rates to users of the services provided directly by AyA constitutes an additional charge (sobrecosto) lacking any technical or legal basis, which those users have been paying unfairly, improperly, and unduly; this Court fully agrees with that position. In view of the foregoing, the sums that the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos refunds to ICAA under this item must, in turn, be refunded and reimbursed in full by AyA to the users of the public water-supply and sewerage services provided by the plaintiff entity, with those sums credited as a discount on the users’ future bills. This is because the money used to pay those amounts was included in the rates paid by users of the public water-supply and sewerage services provided by ICAA and was charged to them together with their usual bills. It is therefore proper for the plaintiff entity to take all administrative, technical, and financial measures necessary to return that money to the service users as promptly and efficiently as possible.

To comply with the foregoing, the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados is granted a maximum period of three months from the date on which it actually receives the respective funds from the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos. Regarding the procedures undertaken by the plaintiff to effect that reimbursement to users, the plaintiff entity must submit monthly reports to the Enforcement Judge (Juez Ejecutor(a)) of this Court, through the Enforcement Division and during the judgment-enforcement stage, beginning on the date this decision becomes final and continuing until the refund has been fully made to the users of the respective public service. All of the foregoing is ordered with the warning that, in the event of noncompliance with this ruling, the Enforcement Judge of this Court may certify the relevant portions of the record to the Ministerio Público against the responsible public official who fails to comply, for the offense of disobedience to authority, as defined and punishable under the Código Penal currently in force, without any need for prior warning.

IX. REGARDING THE DEFENSES RAISED BY ARESEP’S REPRESENTATION

When responding to the notice issued in this action, the representation of the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos raised in its defense the objections of lack of active and passive standing (legitimación ad causam activa y pasiva) and failure to state a legal right (falta de derecho). With respect to the alleged lack of standing, the objection concerning active standing must be rejected, since the claimant institute has sufficient standing to seek reimbursement of the amounts it improperly paid to the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos as regulatory fees (canon de regulación) for the ASADAS. The objection concerning passive standing must meet the same fate because, having charged AyA the amounts corresponding to the ASADAS regulatory fees and having actually received payment of those amounts from said entity, ARESEP has sufficient passive standing to be named as a defendant in this litigation (litis).

With respect to the asserted objection of failure to state a legal right, in accordance with the preceding paragraphs, that objection must be granted only in part, since the claimant has sufficient legal rights and grounds to support its claim, as well as to seek reimbursement of some—but not all—of the payments it made to the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos as ASADAS regulatory fees, pursuant to the grounds set forth in the preceding recitals (considerandos). Consequently, the claim must be partially granted, as this Court hereby orders and rules.

X. REGARDING COSTS

Pursuant to section 193 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, procedural costs and attorneys’ fees (costas procesales y personales) constitute a burden imposed upon the losing party merely by virtue of having lost. In this case, after considering its particular circumstances, this Court does not find that any of the circumstances established by current law for departing from the prevailing general rule that costs be assessed against the losing party are present. Accordingly, payment of the attorneys’ fees and procedural costs arising from this litigation is imposed upon the losing party, the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos; those amounts shall be determined and quantified during the judgment-enforcement stage (etapa de ejecución de sentencia) of this matter.

POR TANTO

The preliminary statute-of-limitations defense (defensa previa de prescripción) raised is partially granted and, consequently, the claim filed by the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados concerning the payments made by that entity as the regulatory fee for the ASADAS for the periods from the fourth quarter of 2009 through the third quarter of 2016, both periods inclusive, is declared time-barred; in all other respects, the asserted defense is rejected. The objection of lack of active and passive standing is rejected. The objection of failure to state a legal right raised by the representation of the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos is partially granted and, consequently, the action filed is partially granted and shall be deemed denied insofar as relief is not expressly awarded, as follows: The Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos is ordered to cease charging the claimant, Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, the regulatory fee applicable to the Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados Comunales (ASADAS), because those associations are exempt by law from paying that fee.

As compensation for damages (daños), the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos is ordered to reimburse the claimant entity for the amounts it paid as ASADAS regulatory fees for the periods from the third quarter of 2016 through the second quarter of 2020, both periods inclusive; such reimbursement shall be made immediately once this decision becomes final (adquiera firmeza). As compensation for losses (perjuicios), interest is awarded on the amounts granted herein, to be calculated at the statutory rate in effect from the date on which each respective amount was paid by the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados to the Autoridad de los Servicios Públicos until the date of actual payment. The amounts that the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos reimburses to ICAA on this basis must, in turn, be returned and reimbursed in full to the users of the public water-supply and sewerage services provided by the claimant entity, by recognizing those amounts as a discount on future bills payable by those users.

This is because the money used to pay those amounts was included in the rates paid by users of the public water-supply and sewerage services provided by ICAA and was charged to them as part of their respective bills; accordingly, the claimant entity must take all administrative, technical, and financial measures necessary to return that money to the users of its services as promptly and efficiently as possible. To comply with the foregoing, the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados is granted a maximum period of three months from the date on which it actually receives the corresponding funds from the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos. Regarding the procedures undertaken to make that reimbursement to its users effective, the claimant entity shall submit monthly reports to the Enforcement Judge (Juez Ejecutor/Jueza Ejecutora) of this Court—during the judgment-enforcement stage—beginning on the date this decision becomes final and continuing until the reimbursement has been fully made to the users of the respective public service.

All of the foregoing is ordered with the warning (apercibimiento) that, in the event of noncompliance with this ruling, the Enforcement Judge of this Court may certify and refer the relevant records to the Ministerio Público against the responsible noncompliant public official for the offense of disobedience to authority, as defined and punished under the Código Penal in force, without any need for a prior warning in that regard. Both categories of costs in these proceedings shall be borne by the losing party, the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos. Let notice be given (Notifíquese).- Paulo A. Alonso Soto.- Berny Solano Solano.- Sandra M. Quesada Vargas.- ???????????????

BERNY SOLANO SOLANO - DECIDING JUDGE ???????????????

PAULO ANDRÉ ALONSO SOTO - DECIDING JUDGE ???????????????

SANDRA MARIA QUESADA VARGAS - DECIDING JUDGE Goicoechea, Calle Blancos, 50 meters west of BNCR, across from Café Dorado. Telephone numbers: 2545-0107 or 2545-0099. Ext. 01-2707 or 01-2599. Fax: 2241-5664 or 2545-0006. Email: [email protected]

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CONOCIMIENTO ACTOR/A:

INSTITUTO COSTARRICENSE DE ACUEDUCTOS Y ALCANTARILLADOS DEMANDADO/A:

AUTORIDAD REGULADORA DE LOS SERVICIOS PUBLICOS N° 2025003682 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL, SAN JOSÉ, GOICOECHEA, a las siete horas con cuarenta y dos minutos del veintiuno de Abril del dos mil veinticinco.- Proceso de conocimiento interpuesto por el INSTITUTO COSTARRICENSE DE ACUEDUCTOS Y ALCANTARILLADOS, representado últimamente por Yesenia Villalta Zumbado, con cédula de identidad número 1-0918-0404,vecina de San José, contra la AUTORIDAD REGULADORA DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS, representada por apoderado general judicial Luis Daniel Chacón Solórzano, con cédula de identidad No. 2-0556-0559, vecino de Alajuela. Ambos son mayores y abogados. .

Redacta la Juez Quesada Vargas; y,

CONSIDERANDO

I. ASPECTOS DE TRÁMITE

1. Con el presente asunto, la parte actora pretende que en sentencia se declare: "(...) a) Se ordene a la ARESEP cesar el cobro al AyA del canon regulatorio que corresponde a las ASADAS y del cual dichas asociaciones están exentas. / b) Se ordene a la ARESEP a que reintegre al AyA el monto de los pagos realizados por la Institución, por concepto de canon regulatorio de las ASADAS, del período comprendido entre el cuarto trimestre del 2009 y el segundo trimestre del 2020. / c) Que se condene al (sic) ARESEP al pago de las costas, daños y perjuicios." 2. Conferido el traslado de rigor, la representación de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (en lo sucesivo "ARESEP") contestó en forma negativa la demanda, invocando la defensa previa de prescripción y las excepciones de falta de legitimación ad causam activa y pasiva y falta de derecho, (Ver imágenes 253 a 306 del expediente digital). 3.

Que la audiencia preliminar respectiva fue celebrada a las 08:30 horas del 16 de noviembre del 2021, en la cual intervinieron ambas partes, oportunidad procesal en la cual se declaró el presente asunto como de puro derecho (imágenes 95 a 98 del expediente digital). 5. En los procedimientos se han observado las prescripciones y términos de ley, sin que se perciba la existencia de:causales susceptibles de producir nulidad de lo actuado. Se dicta esta sentencia dentro del plazo que permite las labores del Despacho, previas las deliberaciones de rigor y por criterio unánime del Tribunal.

II. SOBRE LOS HECHOS PROBADOS

De importancia para la resolución del presente asunto, se tiene por debidamente acreditados los siguientes hechos, por encontrar sustento en los elementos de convicción que en su apoyo se cita: 1. Que la Dirección de Atención al Usuario de la ARESEP, mediante oficio sin número de fecha 17 de agosto de 1999 y dirigido a la señora María Cristina Barquero, señaló, en lo que interesa: "(...) El AyA -único sujeto jurídico reconocido como prestatario de acueductos rurales por parte de esta Autoridad Reguladora- será el órgano competente para solicitar fijaciones tarifarias para dicho servicio, por lo que estará obligado a pagar el canon relativo a la regulación que se realiza sobre los acueductos rurales. / Todos los usuarios de los servicios públicos pagan el cano de regulación a través de las tarifas fijadas, de esta forma el comité cobraría a sus abonados y AyA la recaudaría de ellos, pues AyA debe resarcir el pago que por ese concepto se hiciera.

(...).” (ver imágenes 625 a 630 de los autos). 2. Que mediante oficio No. OF-1846-DF-2018 de fecha 29 de noviembre de 2018, emitido por la Dirección Financiera de la ARESEP y dirigido al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, se indicó, en lo que interesa: "(...) De conformidad con la aprobación de los cánones para el año 2019 (...) se le informa el monto que deberá cancelar esa entidad por concepto de canon, para el año 2019: / CANON corriente / FORMA DE PAGO Trimestral / MONTO ANUAL C 1.612.159.668,69 / (...)". (Ver imagen 633 de los autos). 3. Que mediante oficio No. OF-1847-DF-2018 de fecha 29 de noviembre del 2018 emitido por la Dirección Financiera de la ARESEP y dirigido al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (Acueductos Comunales-ASADAS), se señaló, en lo que interesa: "(...) De conformidad con la aprobación de los cánones para el año 2019 (...) se le informa el monto que deberá cancelar esa entidad por concepto de canon para el año 2019: / CANON Corriente / FORMA DE PAGO Trimestral / MONTO ANUAL C 637.022.574,99 / (...)." (Ver imagen 634 de los autos). 4.

Que mediante correo electrónico de fecha 18 de marzo del 2019, emitido por la señora Ana Cecilia Matamoros Jiménez de la Dirección Financiera y dirigido a la señora Andrea Chacón de la Dirección Jurídica, ambas dependencias del AyA, se indicó, en lo que interesa: “(...) Cada trimestre ARESEP le envía a AyA dos facturas independientes por concepto del canon. una para lo que corresponde directamente al AyA y otra para lo correspondiente a las ASADAS. El canon como tal es un gasto que afecta una misma cuenta de mayor: la 50021500, por tanto, a nivel del Estado de Resultados este gasto se muestra en un solo rubro. En el registro contable si se hace una separación porque desde el punto de vista de la contabilidad de costos tienen un tratamiento diferente, supongo que por esa razón don Mauricio indica que él recibe un monto global, el cual incluye los dos conceptos: canon de AyA + (sic) canon de las ASADAS, por tanto, desde el punto de vista tarifario los usuarios de los servicios de AyA están cancelando en el precio de las tarifas ambos conceptos. / (...) ARESEP se extralimita en sus potestades cobrando el canon de las ASADAS al AyA, por cuanto ese costo en nada beneficia a los clientes nuestros, por el contrario, se convierte en un sobre costo para los servicios que reciben.(...)”.

(Ver imagen 631 de los autos). 5. Que mediante correo electrónico de fecha 18 de marzo del 2019, emitido por la Dirección de Tarifas y dirigido a la Dirección Jurídica, ambas dependencias del AyA, se indicó, en lo que resulta de interés: "(...) “Tal como le explique vía telefónica, nosotros utilizamos el reporte de costos directos e indirectos diseñado para fines tarifarios, en el mismo se refleja un rubro denominado “CANONES” (sic), el cual tenemos claro que incluye el canon que corresponde al AyA, más el canon por la regulación de las ASADAS. / Lo que desconocíamos era si ARESEP presentaba una sola factura o facturas independientes, aspecto que fue aclarado por doña Ana Cecilia. / Por último, indicarle que efectivamente el último estudio tarifario mediante el cual ARESEP aprobó ajustes (aumentos) tarifarios. corresponde a las Resoluciones Tarifarias RIA-008-2017 (servicio de Acueducto) y las RIA-009-2017 (servicio de alcantarillado), ambas resoluciones incorporan el costo del canon de regulación antes indicado. / De igual manera, es importante indicar que actualmente está en proceso de resolución la solicitud de aumento tarifario presentada por el AyA (expediente regulatorio No.ET-074-2018), en dicha solicitud también está incorporada la proyección del costo asociado, al canon de regulación en las condiciones antes mencionadas (...)." (Ver imagen 632 del expediente digital). 6.

Que los montos que por concepto de canon regulatorio debían pagar las ASADAS en favor de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, fueron incluidos por la ARESEP y el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, en la fijación de las tarifas correspondientes a los servicios públicos prestados por esta última entidad y fueron pagados directamente en sus facturaciones por parte de todos los usuarios de los servicios prestados por el AyA (hecho no controvertido por las partes).

III. SOBRE LAS ARGUMENTACIONES DE LAS PARTES

Señala la representación de la parte actora, en sustento de su acción y en lo que resulta de interés:

"(...)PRIMERO: Mediante numeral 82 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos N° 7593, publicada en La Gaceta N° 169 del 05 de setiembre de 1996, se establece que, por cada actividad regulada la ARESEP "cobrará un canon consistente en un cargo anual". / En el artículo 1 inciso b) del Reglamento a la ley de marras, se define canon como: “Prestación pecuniaria periódica que grava una concesión gubernativa o un disfrute en el dominio público”. / Por su parte, el ordinal 4 inciso c) del Reglamento de Cobro de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, se refiere al canon como el: “Cargo de regulación anual por la actividad regulatoria que deberá cancelar el prestador del servicio público, cuyo monto es definido por la Autoridad Reguladora y aprobado por la Contraloría General de la República" y el artículo 7 del mismo cuerpo normativo indica que, el prestador del servicio público deberá de pagar el monto correspondiente por el canon de regulación sobre los servicios públicos, que señala la Ley N° 7593. / De la normativa expuesta con anterioridad se desprende que, el prestador de un servicio público está obligado a pagar a la ARESEP un monto correspondiente por canon de regulación. / SEGUNDO: El Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados fue creado por medio de la Ley Constitutiva N° 2726 de fecha 14 de abril de 1961 y su objetivo primordial es dirigir y vigilar todo lo concerniente para proveer a los habitantes de la república de un servicio de agua potable y saneamiento de las aguas residuales. Para el efectivo cumplimiento de lo dispuesto, el numeral 2 inciso g) de dicha norma faculta a la Institución a delegar la administración de los sistemas de acueducto y/o alcantarillado sanitario en organismos locales; es así como se conforman las Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados Comunales (ASADAS), constituidas con fundamento en la Ley de Asociaciones N° 218 y su reglamento. / Las ASADAS tienen una naturaleza privada, pero brindan un fin público, mismo que consiste en la prestación del servicio de acueducto y/o alcantarillado sanitario en la zona bajo su jurisdicción. Además, dichas asociaciones están sometidas al cumplimiento de la normativa que las regula, sea el Reglamento de ASADAS y la reglamentación emitida por el AyA y las tarifas que el ARESEP establece para el cobro del servicio que prestan es independiente del AyA, no recibiendo la Institución rubro alguno que provenga de las ASADAS. / TERCERO: Tal como se indicó en el hecho primero del presente escrito, todo prestador de un servicio público está obligado por ley a cancelar a la ARESEP el monto correspondiente al canon de regulación, razón por la cual, el AyA ha venido realizando el pago del emolumento que le corresponde como prestador del servicio de acueducto y alcantarillado sanitario, pero además, ha realizado la cancelación de este rubro por la prestación del servicio que realizan las ASADAS, dado que, la ARESEP ha incluido en las tarifas del AyA, el concepto de ambos cánones. / La Dirección de Atención al Usuario de la ARESEP, por medio de documento sin número de fecha 17 de agosto de 1999 refiere: "... El AyA — único sujeto jurídico reconocido como prestatario de acueductos rurales por parte de esta Autoridad Reguladora — será el órgano competente para solicitar fijaciones tarifarias para dicho servicio, por lo que estará obligado a pagar el canon relativo a la regulación que se realiza sobre los acueductos rurales. / Todos los usuarios de los servicios públicos pagan el cano de regulación a través de las tarifas fijadas, de esta forma el comité cobraría a sus abonados y AyA la recaudaría de ellos: pues AyA debe resarcir el pago que por ese concepto se hiciera", (ver prueba N° 1). / Es decir, en teoría, las tarifas de las ASADAS deberían de comprender el rubro por concepto de canon de regulación de la ARESEP, sin embargo, en la práctica esto no es así, pues el monto correspondiente a ambos cánones (AyA y ASADAS) se Incluye únicamente en las tarifas del AyA. / Según lo indicado por la Dirección Financiera del AyA mediante correo electrónico de fecha 18 de marzo del 2019 (ver prueba N” 2) (...). / Concluye la Dirección Financiera refiriendo que: “(...) ARESEP se extralimita en sus potestades cobrando el canon de las ASADAS al AyA, por cuanto ese costo en nada beneficia a los clientes nuestros, por el contrario, se convierte en un sobre costo para los servicios que reciben”. (la negrita y el subrayado no son del original). / (...) / Como prueba de lo referido, se adjuntan los oficios N° OF-1846-DF-2018 y N° OF- 1847- DF- 2018, ambos del 29 de noviembre del 2018, dirigidos por la Dirección de Finanzas del ARESEP, el primero a la Gerencia General y el segundo a la Subgerente de Gestión Sistemas Comunales, refiriendo el monto que debía de ser cancelado en el año 2019 por concepto de canon correspondiente al AyA (1.612.159.668,69 colones) y el rubro correspondiente a las ASADAS (637.022.874,99 colones). (ver pruebas N° 4 y 5). / De lo expuesto con anterioridad se colige que, las tarifas que rigen actualmente para las personas usuarias de los servicios del AyA, contemplan el pago de ambos cánones (AyA y ASADAS), debiendo por ende pagarse a la ARESEP el canon que concierne a las ASADAS, por haberse recaudado en el cobro de la tarifa vigente destinadas a las personas usuarias del AyA. / CUARTO: El 02 de noviembre del 2009, se publica en La Gaceta N° 212 la Ley de Exoneración a las Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados Comunales (ASADAS) N° 8776, misma que establece en su numeral 3: / "Exonéranse a las Asadas del pago de timbres y derechos, impuesto de ventas, canon, impuesto selectivo de consumo e impuestos a la importación de vehículos, equipo y materiales de trabajo” (el destacado es nuestro). / Nótese que, la norma supra no especifica el tipo de canon, entendiéndose que son todos los cánones en general. / Al respecto, el señor Mario Freer de la Dirección de Servicios de Agua y Ambiente, consulta la Dirección General de Asesoría Jurídica y Regulatoria del ARESEP, explícitamente que, dada la entrada en vigencia de la Ley N° 8776 ¿Cual es la situación en relación con el canon de regulación de las ASADAS? ¿Se podría argumentar el no pago del canon de regulación con base en esta ley?. Dicha Dirección responde por medio del oficio N° 023-DGJR-2010 de fecha 12 de enero del 2010 donde concluye básicamente: (ver prueba N” 6) / 1. El canon de regulación es un cargo anual que cobra la ARESEP por cada actividad regulada (artículo 82 de la Ley 7593). / El canon regulatorio es pagado por cada institución o empresa regulada y el costo es reconocido en la tarifa que se cobra a los usuarios, quien es en última instancia el que costea dicho canon y el prestador actúa como recaudador. / El AyA es una institución Autónoma (Ley 2726), que está facultada para delegar la prestación de los servicios de acueducto y alcantarillado en las ASADAS sin perder la titularidad. / Las ASADAS son organizaciones privadas y asumen y operan acueductos fuera del área metropolitana, previa suscripción del convenio de delegación con el AyA. / Mediante Ley 8776 publicada en La Gaceta 212 del 02 de noviembre del 2009, se exonera a las ASADAS del pago de timbres y derechos, impuesto de ventas, canon, entre otros. / Dicha exoneración opera a favor de las ASADAS y es un derecho subjetivo intransferible. / Es obligación del AyA como titular del servicio de acueducto y alcantarillado pagar el canon de regulación denominado “de las ASADAS” y la ARESEP está facultada para realizar dicho cobro. / QUINTO: Posterior a la respuesta emitida por la Dirección General de Asesoría Jurídica y Regulatoria del ARESEP, el AyA por medio del oficio N° PRE-1209-2012 del día 26 de setiembre del 2012, remite a la ARESEP un reclamo administrativo donde solicita que se reintegren las sumas canceladas por el AyA por concepto de canon de regulación de las ASADAS, en el período comprendido entre el cuarto trimestre del 2009 y el segundo trimestre del 2012, dado que, el mismo fue liquidado debido a las sendas intimaciones de pago por parte de esa Autoridad Reguladora, pese a que no es procedente, por haberse promulgado la Ley N° 8776, que se reitera, exonera a estas asociaciones del pago del cualquier canon y así fue establecido por la misma ARESEP mediante resolución N° 882-RCR-2012, dictada a las 14:00 horas del 22 de junio del 2012 y que se publicó en el Alcance N° 97 de la Gaceta N° 138 del 17 de julio del mismo año, que dentro de lo que nos concierne indica en el Considerando |.10: "De acuerdo con los estipulado en la Ley N° 8776 “Exoneración a las Asociaciones Administradoras de Acueductos y Alcantarillados Comunales (ASADAS)”. no procede el pago de ningún tipo de canon por parte de las ASADAS". (la negrita y el subrayado no son del original). Siendo así, la ARESEP procedió a la exclusión del monto correspondiente al canon de regulación, de los rubros de costos considerados en la ecuación tarifaria de las ASADAS. (ver prueba N° 7) / El criterio anterior es ratificado por el señor Gonzalo Chaves Cubero de la Dirección de Servicios de Agua y Ambiente por medio de correo electrónico de fecha 06 de agosto del 2012, dirigido al señor Franklin Castro Camacho de la Dirección General de Participación del Usuario (ambos de la ARESEP), que cita textual: “La ley que exoneró a las ASADAS de algunos tributos, para el caso de los cánones es general, sin especificar cuáles. Desconocemos cuál fue la intención del legislador, pero al ponerlo general son todos, por esa razón se excluyó del estudio tarifario”. (el destacado es nuestro), (ver prueba N° 8) / Es claro que, la ARESEP reconoce que las ASADAS están exentas del pago de cánones, incluyendo el de regulación y por ello, excluye este concepto de los costos considerados en su ecuación tarifaria (tarifas de las ASADAS), pero errónea e ilegalmente, lo incluye en las tarifas del AyA, obligando a las personas usuarias de esta Institución a cancelar, además del canon de regulación del AyA, el monto por el canon de regulación de las ASADAS, provocando el ya citado sobre costo por los servicios que reciben. / SEXTO: Como respuesta al reclamo administrativo incoado por el AyA en fecha 26 de setiembre del 2012, la ARESEP remite el oficio N° 804-RG-2012 del día 11 de octubre del mismo año y argumenta, en resumen: (ver prueba N° 9) / 1. El artículo 3 de la Ley 8776 exonera a las ASADAS del pago de canon, pero esta exoneración es intransferible a favor de otras entidades o sujetos. / 2. Dicha exoneración no afecta el canon de regulación a favor de la ARESEP, ya que el obligado a pagar es el AyA como titular del servicio. / 3. La ARESEP está facultada para gestionar al AyA el cobro del canon regulatorio. / 4. En relación al correo emitido por el señor Gonzalo Chaves, la exoneración aplica para las ASADAS y no para el AyA y por esto es que, se le incluye a este último en el estudio de tarifas el costo de la regulación de los acueductos rurales. / 5. En última instancia es el usuario del servicio público el que paga el canon y el prestador actúa como recaudador del mismo. / Concluye indicando que, no corresponde el reintegro solicitado por el AyA, ya que el pago del canon no se conoce como improcedente, según refiere el oficio N° 045-RG-2010 del 01 de marzo del 2010. (ver prueba N° 10) / SÉTIMO: Mediante oficio N° GG-2019-00137 de fecha 21 de enero del 2019, la Gerencia General del AyA solicita a la Dirección Jurídica de la Institución, criterio legal en cuanto a si procede o no pagar el canon regulatorio correspondiente a las ASADAS. La respuesta es emitida por la Dirección Jurídica por medio del memorando N° PRE-J-2019-00350 del día 30 de enero del 2019, cita textual: “... las ASADAS están exentas del pago de todo tipo de canon incluyendo el canon regulatorio, siendo que, la norma no hace ninguna excepción; criterio jurídico que ha sido emitido con anterioridad y el cual se mantiene vigente". (ver pruebas N° 11 y 12) / Con fundamento en lo referido por la Dirección Jurídica, la Gerencia General traslada a la Dirección Intendencia de Agua del ARESEP el oficio N° GG-2019-00283 del 05 de febrero del 2019, donde indica: / “... Con base en el criterio jurídico que le adjunto, AyA no debe cancelar a la ARESEP el canon que se factura a las ASADAS, por cuanto el ordinal 3 de la Ley de Exoneración a las Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados Comunales, N° 8776, establece claramente que estas entidades fueron exoneradas del pago de este canon. / En razón de lo anterior solicito que, en adelante, solo nos remitan las facturas por concepto del Canon que corresponde pagar a la Institución”. (ver prueba N° 13) / OCTAVO: Como respuesta al memorando N° GG-2019-00283 la Intendencia de Agua remite el oficio N° OF-0150-1A-2019 de fecha 07 de marzo del 2019, refiriendo en concreto: “Sobre el particular, se informa que la exoneración a las ASADAS del pago de cánones dictada mediante la Ley N° 8776, no afecta el canon de regulación a favor de la Autoridad Reguladora. Esto por cuanto, el obligado a pagar dicho canon es el AyA por ser el titular del servicio, y la exoneración operada a favor de las ASADAS no lo cobija”. (ver prueba N° 14) / En razón de lo anterior, la Gerencia General del AyA solicita nuevamente a la Dirección Jurídica, por medio del memorando N° GG- 2019- 00631 del 11 de marzo del 2019, se emita criterio jurídico en relación a la posición del ARESEP. (ver prueba N° 15). / La Dirección Jurídica del AyA se pronuncia mediante oficio N” PRE-J-2019-01193 del 18 de marzo del 2019 y concluye: / “De lo anteriormente expuesto se colige que, las tarifas que rigen actualmente para las personas usuarias de los servicios del AyA, contemplan el pago de ambos cánones (AyA y ASADAS), debiendo por ende pagarse a la ARESEP el canon que concierne a las ASADAS, por haberse recaudado en el cobro de la tarifa vigente destinadas a las personas usuarias del AyA. / No obstante, al momento en que se solicite una modificación de tarifas ante la ARESEP, el AyA debe excluir de la estructura tarifaria el monto que corresponda al canon de las ASADAS, para que no sea incluido dentro de las mismas y tampoco debe ser cobrado a las ASADAS, por estar exentas de dicho pago, de conformidad con el numeral 3 de la Ley de Exoneración a las Asociaciones Administradoras del Sistema de Acueductos y Alcantarillados Comunales (ASADAS) N° 8776" (ver prueba N° 16) / NOVENO: Debido a que el AyA y la ARESEP mantienen posiciones distintas en cuanto al pago del canon regulatorio correspondiente a las ASADAS, la Junta Directiva del AyA toma el acuerdo N° 2019-119 del 19 de marzo del 2019, donde autoriza a la Presidencia Ejecutiva a solicitar pronunciamiento de la Procuraduría General de la República, con el fin de obtener un criterio unificado sobre el caso referido. (ver prueba N° 17) / En cumplimiento de lo acordado por la Junta Directiva del AyA, la Presidencia Ejecutiva por medio del oficio N° PRE-2019-00465 de fecha 08 de abril del 2019, remite la siguiente consulta a la Procuraduría General de la República concretamente: ¿Es procedente que la ARESEP traslade al AyA el cobro por concepto de canon regulatorio correspondiente a las ASADAS, siendo que, estas asociaciones están exentas de pago de cánones, justificado en el hecho de que el AyA es el titular del servicio, imponiendo con esta acción una doble carga regulatoria a las personas usuarias de su servicio? (ver prueba N° 18). / La Procuraduría General de la República responde por medio del criterio N° C-056-2020 de fecha 20 de febrero del presente año, indicando que, de acuerdo al Dictamen C-102-2019 del 05 de abril del 2019, las consultas que se dirigen a la Procuraduría deben de estar limitadas a temas jurídicos genéricos y no casos concretos que busquen la revisión de la legalidad u oportunidad de actos administrativos específicos, dado que, su competencia es consultiva no pudiendo sustituir a la administración activa ni ejercer una función de control de legalidad y concluye refiriendo textualmente: “Ergo, puesto que el oficio PRE-2019-465 de 8 de abril de 2019 pretende que este Órgano Superior Consultivo se pronuncie sobre la regularidad jurídica de particulares actuaciones de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, lo cierto es que dicha gestión no es admisible y por tanto no debe ser atendida”. (ver prueba N° 19). / DÉCIMO: Según certificación N° GG-DF-2020-01183 emitida por la Dirección de Finanzas, el monto del canon regulatorio correspondiente a las ASADAS y cancelado por las personas usuarias del AyA, a partir de la promulgación de la Ley N° 8776 y hasta la fecha (del cuarto trimestre del 2009 al segundo trimestre del 2020) es de cinco mil quinientos noventa y siete millones quinientos cuarenta y dos mil seiscientos cuarenta y nueve colones con cincuenta y siete céntimos (5.597.542.649,57), dinero costeado por las personas usuarias del AyA. (ver prueba N° 20). / FUNDAMENTO DE DERECHO / l. CREACIÓN DEL AYA MEDIANTE LA LEY CONSTITUTIVA N° 2726 / En 1961, mediante la Ley N° 2726 se crea el Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillados con la finalidad de centrar en un solo ente, la prestación de los servicios públicos de acueducto y/ alcantarillado sanitario a nivel nacional y así ejercer un mejor control de la gestión, entre otras actividades, lo cual se estableció en el texto original de la norma de marras, conforme al artículo 1 que se cita textual: (...). / De lo anterior se concluye que, el Estado delegó parte de sus competencias en forma exclusiva al SNAA, estas competencias se refieren a la administración, operación, mantenimiento y desarrollo de los sistemas de acueductos y alcantarillados en todo el país, lo que nos lleva a concluir que estos servicios públicos están nacionalizados. Estos servicios públicos son esenciales y así ha sido reconocido por la jurisprudencia administrativa y múltiples votos de la Sala Constitucional, que establecen el acceso al agua potable como derecho fundamental, lo que significa que el AyA, las Municipalidades y empresas autorizadas por ley son los únicos que tienen competencia para la prestación directa de estos servicios públicos o aquellas entidades privadas en quienes el AyA ha delegado su prestación (prestación indirecta de servicios públicos). El mismo cuerpo normativo refiere en el numeral 2: (...). / En ese mismo orden de ideas, el artículo 3 señalaba que el SNAA estaría asumiendo los sistemas “partiendo de lo más apremiante y necesario, dentro de la realidad nacional y de acuerdo con los recursos económicos con que se cuenta”. / Es decir, la finalidad de la creación de esta ley y por ende del SNAA, consistía en la centralización de la prestación del servicio, sin embargo, aquellos acueductos que existían al momento de esta constitución, que estuvieran brindando ese servicio de manera adecuada, conforme a su jurisdicción, podían continuar brindándolo, siempre que el SNAA lo considerara conveniente y por el tiempo que fuesen útiles. / Posteriormente, en el año 1975, se presenta ante la Asamblea Legislativa un Proyecto de Ley elaborado por el SNAA, que reformaba varios artículos de su Ley Constitutiva, “por considerarlo de gran importancia y efectivo beneficio en el campo institucional”, uno de los dos objetivos de esta reforma consistía en: / “Dar mayor participación a las comunidades y organismos locales en la administración y operación de estos servicios haciendo más flexible el sistema actual, en el sentido de permitir convenios para hacer efectiva esa participación, a través de diversos tipos de organizaciones, de acuerdo con las circunstancias especificas de cada zona y comunidad, dotando a la institución de los instrumentos jurídicos necesarios para ese efecto”. / Lo anterior, bajo la tesitura de que durante el lapso de tiempo desde su creación el SNAA había tropezado con problemas locales entre otros, para asumir la administración y operación de los servicios en todo el país, situación que había ido resolviendo por medio de políticas de regionalización administrativa, en zonas donde por la ubicación geográfica o características propias dificultaban la administración centralizada, sea por situaciones técnicas o por la resistencia de las Juntas Administradoras locales, quienes consideran que ese ente público las estaba despojando de su patrimonio. Por esto, la reforma pretende permitir la administración local, siempre que sea eficiente, "con la realización de convenios que no signifiquen únicamente la administración directa del instituto" y así textual lo indica la exposición de motivos presentada ante el Poder Legislativo. / La reforma buscaba afectar los artículos 1, 2, 3, 4, 6, 7, 8, 9, 18, 19 y 20 y los transitorios de la Ley N° 2726, con los objetivos de fortalecer la especialidad orgánica del instituto, otorgándole características rectoras y normativas en cuanto al abastecimiento de agua potable y alcantarillado sanitario a nivel nacional y como se reitera, facultándolo para convenir con organismos locales la administración del servicio. / Es así como, a raíz de la propuesta realizada, los numerales indicados, son reformados por medio de la Ley N° 5915 del 12 de julio de 1970. / l. REFORMA DEL ARTÍCULO 2 DE LA LEY 2726 QUE FACULTA AL AYA PARA LA DELEGACIÓN DE LA PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS / Primeramente, es necesario indicar, que la reforma del artículo 1 de la ley en estudio, modifica el nombre de Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillados a “Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados" (AyA), con el cual se conoce actualmente. / En cuanto al artículo 2 que es el que nos compete, dicha reforma permite que ese numeral en el inciso g) sea modificado, quedando de la siguiente manera: / “Administrar y operar directamente los sistemas de acueductos y alcantarillados en todo el país, los cuales se irán asumiendo tomando en cuenta la conveniencia y disponibilidad de recursos. Los sistemas que actualmente están administrados y operados por las corporaciones municipales podrán seguir a cargo de éstas, mientras suministren un servicio eficiente. / Bajo ningún concepto podrá delegar la administración de los sistemas de acueductos y alcantarillado sanitario del Área Metropolitana. Tampoco podrá delegar la administración de los sistemas sobre los cuales exista responsabilidad financiera y mientras ésta corresponda directamente al Instituto. / Queda facultada la institución para convenir con organismos locales, la administración de tales servicios o administrarlos a través de juntas administradoras de integración mixta entre el Instituto y las respectivas comunidades, siempre que así conviniere para la mejor prestación de los servicios y de acuerdo con los reglamentos respectivos. / Por las mismas razones y con las mismas características, también podrán crearse juntas administradoras regionales que involucren a varias municipalidades”, (La negrita y el subrayado no son del original). / Es mediante este cambio, que el AyA queda facultada por su Ley Constitutiva, para asumir los sistemas que considere necesarios o en su defecto, delegar la administración de los mismos o convenir con organismos locales esta administración, según convenga, para la efectiva prestación de los servicios, conservando siempre la titularidad. / Durante el proceso de reforma, el proyecto de ley fue sometido a varios debates por parte de los legisladores. Consultado el expediente N° 7424, se logran observar las argumentaciones de cada uno de los diputados que participaron en el análisis y aprobación de la reforma, permitiendo discernir cuál era la finalidad perseguida en ese momento, dentro de ellas se pueden citar: / a) Darle a la institución un carácter de rectora y asesora en materia de acueductos y alcantarillados a nivel nacional. b) Evitar conflictos localistas, al asumir sistemas comunales que han venido siendo administrados por Juntas Administradoras locales. c) Que las comunidades reciban agua potable y tengan un servicio eficiente, lo cual es mas importante, que el hecho de la administración del sistema propiamente. d) La ejecución de las obras de acueducto requeridas es una responsabilidad del gobierno, porque el abastecimiento de agua potable y el entubamiento de aguas negras es salud, siendo el Estado el garante de este derecho, debiendo ser financiado con presupuesto nacional y no con créditos, ya que se trata de darle salud y vida a la población. e) Recalcar la importancia del agua potable en la salud de las personas y del abastecimiento a todo el territorio nacional, para no privar de este servicio a ninguna persona, por su carácter vital. El factor común de cada uno de los análisis realizados por los legisladores es que el acceso al agua es un derecho constitucional y por lo tanto es inherente al ser humano, debiendo el Estado procurar que ninguno de sus ciudadanos sea privado de su disfrute, es decir, es deber de la Administración Pública brindar por todos los medios necesarios, el abastecimiento de agua potable a todas las personas que habitan en la nación. No se justifica que esta obligación no pueda ser cumplida, mucho menos si existe por parte de los responsables una falta de diligencia en cuanto a sus deberes y obligaciones. / Como se indicó con anterioridad, la reforma a la Ley Constitutiva del AyA llevada a cabo en el año 1976, tenía dentro de sus finalidades, facultar a la institución a delegar en organismos comunales la administración de los sistemas, esto por cuanto desde su creación, el AyA al ir asumiendo los sistemas de acueducto y/o alcantarillado a nivel nacional encontró dentro de otras cosas, que existían comunidades organizadas desde años antes, que brindaban el servicio de abastecimiento de agua en la zona y que en lo general lo hacían correctamente, por lo cual, no era conveniente que fueran asumidos; además, en su mayoría tenían un sentimiento de propiedad sobre su acueducto, mismo que había sido construido con el esfuerzo de sus habitantes y no estaban anuentes a ceder la administración al Estado. Por tanto, el AyA opta por dar todo un acompañamiento a estas organizaciones, brindándoles asesoría en todas las áreas requeridas, pero a su vez, ejerciendo un control sobre las mismas, como ente rector, en el entendido de que el servicio que brindan es público y, por ende, los montos cobrados de las tarifas son fondos públicos. / lI.- CONFORMACIÓN DE LAS ASADAS / Es así como nacen las Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados Comunales (ASADAS), asociaciones privadas constituidas bajo la Ley N” 218, sin fines de lucro, cuyo único y específico fin es la administración, operación, mantenimiento y desarrollo de los sistemas de acueducto y/o alcantarillado en su comunidad; no obstante, el AyA continúa siendo el ente rector en la materia y lo que es más importante, la obligación y responsabilidad de la prestación de este servicio a nivel nacional, sigue siendo del AyA y así se desprende del artículo 4 del Reglamento de las Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados Comunales (Reglamento de ASADAS) el cual establece: / “Corresponde al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, en adelante AyA, como ente rector técnico de los servicios de abastecimiento de agua potable y saneamiento de aguas residuales, intervenir en todos los asuntos relativos a estos servicios públicos, así como colaborar en la conservación, aprovechamiento y uso racional de las aguas, vigilancia y control de su contaminación o alteración. definición de las medidas y acciones necesarias para la protección de las cuencas hidrográficas. / Asimismo, le corresponde a AyA velar porque todos los servicios de abastecimiento de agua potable y saneamiento de aguas residuales cumplan con los principios del servicio público establecidos en la Ley General de la Administración Pública”. / Para poder regular la actuación de estas asociaciones con respecto al servicio público que brindan por delegación, se dicta en el año 2000 el Decreto Ejecutivo N° 29100 del 09 de noviembre del 2000 conocido como el Reglamento de ASADAS, siendo modificado por el Decreto Ejecutivo N° 32529-S-MINAE en el año 2005, por el Decreto Ejecutivo N° 37169-S-MINAET del año 2012 y el actual Decreto Ejecutivo N° 42582-S-MINAE publicado el 04 de setiembre del 2020; con el fin de establecer los parámetros legales dentro de los cuales pueden estas asociaciones desempeñarse, describiendo los deberes y obligaciones de las ASADAS y del AyA. / Ademas, se crea la figura de la delegación, mediante la cual las ASADAS deben de firmar con el AyA el convenio que las faculta legalmente para la prestación del servicio de acueducto y/o alcantarillado en su comunidad, conforme al numeral 32 del mismo cuerpo normativo. / IV. DELEGACIÓN DE LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO EN LAS ASADAS Tal como se indicó anteriormente, la Ley Constitutiva del AyA faculta la delegación de la prestación del servicio en las ASADAS por medio de un convenio firmado con el AyA, no obstante, con esto no pretende la Institución desatender la obligación que por disposición legal le ha sido conferida como ente rector; por normativa no podría evadir su responsabilidad en cuanto a la calidad y condición en que se presta este servicio, pues como se reitera, conserva la rectoría a nivel nacional, por esto, dentro de sus obligaciones está el vigilar y brindar la asesoría y acompañamiento que sea necesario a las ASADAS. / En la actualidad, aproximadamente1432 operadores comunales a nivel nacional brindan la función de administración, mantenimiento, operación y desarrollo de los sistemas de acueducto de sus comunidades, para un total de un 25% de abastecimiento poblacional en todo el país. / Esta prestación del servicio está en manos de alrededor de 8600 personas que son miembros directivos de las ASADAS, quienes realizan su labor ad honorem, ahorrándole al Estado entre 25 mil y 30 mil millones de colones anuales (información facilitada por la Subgerencia de Gestión Sistemas Comunales del AyA). / Cabe agregar que desde data antigua se han definido los alcances de la delegación, siendo que al respecto la PGR mediante opinión jurídica N° 0J-050-1997, del 29 de setiembre de 1997, ha indicado: / “1.- SOBRE LA DELEGACIÓN DE COMPETENCIA Y DELEGACIÓN DE FIRMA A NIVEL DOCTRINAL. / En cuanto a la delegación de competencia, la doctrina afirma que "Mediante la delegación un órgano superior encarga a otro inferior el cumplimiento de funciones que el ordenamiento jurídico le ha conferido como propias a dicho órgano superior. Pero este es un concepto muy general, y por ello no técnico. Jurídicamente, la delegación implica algo más que el mero "encargo" hecho por el superior al inferior para que éste realice funciones suyas. La delegación supone "desprendimiento" de un deber funcional. Como dijo la Corte Suprema de Justicia de la Nación, "no existe propiamente delegación sino cuando una autoridad investida de un poder determinado hace pasar el ejercicio de ese poder a otra autoridad o persona descargándolo sobre ella.” De manera que en la delegación de competencia el delegante se "desprende" del ejercicio de una función, "descargando" tal ejercicio sobre el delegado.” (MARIENHOFF, Miguel, Tratado de Derecho Administrativo, Buenos Aires. Abeledo-Perrot, T.1, 4a. ed. 1990, p. 578).” / Por ende, es menester del Estado facilitar de alguna manera a las ASADAS la realización del fin para el cual fueron constituidas, fortaleciéndolas y creando condiciones que les favorezcan en su función social, máxime que el único ingreso fijo con el cual cuentan son las tarifas aprobadas por el ARESEP. / V. TITULARIDAD DE LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO / Conforme se indicó en el texto precedente, la administración, operación, mantenimiento y desarrollo de los sistemas comunales puede ser delegada por el AyA en las ASADAS. Estas asociaciones realizan la gestión del servicio público de agua potable y saneamiento sometidas al control, dirección, evaluación, fiscalización y planeamiento ejercidos por la Institución, siendo regidas por la normativa que regula al AyA, lo que significa que, la titularidad del servicio la conserva el Instituto; esta figura ha sido avalada por la Sala Constitucional, la Procuraduría General de la República, la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos y los Tribunales de Justicia. / La Sala Constitucional ha reconocido la titularidad del AyA en la prestación del servicio de acueducto y saneamiento a nivel nacional independientemente de quien realice dicha gestión y así se desprende del voto N°06377-1999: (transcribe parcialmente el voto indicado). / VI. PROMULGACIÓN DE LA LEY DE EXONERACIÓN A LAS ASOCIACIONES ADMINISTRADORAS DE SISTEMAS DE ACUEDUCTOS Y ALCANTARILLADOS COMUNALES (ASADAS) N° 8776 / En junio del 2009, el diputado Quirós Conejo en conjunto con otros diputados, presentan ante la Comisión Permanente Especial de la Asamblea Legislativa, el expediente N° 17.375, que corresponde al proyecto de “Ley de Exoneración a las Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados Comunales (ASADAS), cuyo objetivo se establece en el ordinal 1 y consiste en fortalecer el financiamiento de las ASADAS, creando condiciones que faciliten la adquisición de bienes y servicios para que viabilicen la efectiva gestión operacional de los sistemas de acueductos y alcantarillado comunales, basados en el argumento: “Ese bienestar humano de las zonas rurales está en manos de las Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados Comunales, las cuales carecen de recursos económicos para desarrollar la efectiva labor delegada por el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, tarea que asumen de manera gratuita, con infraestructuras desgastadas y obsoletas, las cuales actualmente necesitan ser renovadas y cuyo costo de mantenimiento es bastante alto y en la mayoría de los casos, los ingresos locales se hacen insuficientes para cubrir tales demandas”. / Se reitera, el objetivo primordial del proyecto referido es fortalecer el financiamiento de las ASADAS, esto mediante la promulgación de una ley que declare de interés público la gestión que realizan y se les exonere del “pago de timbres y derechos, impuesto de ventas, canon, impuesto selectivo de consumo e impuestos a la importación de vehículos, equipo y materiales de trabajo”. / Dentro del debate llevado a cabo por el plenario legislativo y que se logra observar en las actas de discusión del expediente 17.375, se expuso que el proyecto buscaba un beneficio para las ASADAS, que son organizaciones de carácter social-ambiental que juegan un papel importantísimo a nivel nacional, así como también que ese beneficio sea para las comunidades, fomentar la idea de una ASADA con recursos, con legislación atinente y con el apoyo del Estado, para que pueda realizar una buena gestión. / Las ASADAS brindan un servicio al costo, con imposibilidad legal de lucrar con la prestación del servicio, no hay distribución de dividendos, el dinero que recaudan proviene de las tarifas y por ende, son fondos públicos los cuales deben de ser reinvertidos en dicha prestación del servicio, todos los bienes muebles e inmuebles utilizados en la administración, operación, mantenimiento y desarrollo de los sistemas de acueductos y alcantarillado están afectados a dominio público de conformidad con los numerales 2 inciso 30 y 61 incisos c) y g) del Reglamento de ASADAS y 18 de la Ley Constitutiva del AyA y además, no pueden realizar actividades fuera de las competencias delegadas por el AyA; todo lo anterior demuestra que estas asociaciones se encuentran absolutamente limitadas en cuanto a sus recursos económicos, por lo cual, la promulgación de una ley que les exonere del pago de timbres y derechos, impuesto de ventas, canon, impuesto selectivo de consumo e impuestos a la importación de vehículos, equipo y materiales de trabajo, es sumamente conveniente para una buena gestión. / VII. PROCEDENCIA DEL CANON REGULATORIO QUE SE PAGA A LA ARESEP. / La ARESEP de conformidad con el artículo 84 de la Ley 7593, establece que, por cada actividad regulada cobrará un canon consistente en un cargo anual, realizando el cálculo de acuerdo con el principio de servicio al costo, estableciendo un sistema de costeo apropiado para cada actividad regulada, siguiendo los criterios de proporcionalidad y equidad. / Con fundamento en lo anterior, la ARESEP remite al AyA cada trimestre dos facturas independientes por concepto del canon, una para lo que corresponde directamente al AyA y otra para lo correspondiente a las ASADAS. / En el caso de las ASADAS, la Ley de Exoneración a las Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados Comunales (ASADAS) N° 8776 establece en el numeral 3 que las ASADAS están exentas del pago de cánones y, por ende, la ARESEP no puede realizarles dicho cobro, razón por la cual, el concepto de canon que corresponde a las ASADAS lo ha trasladado al AyA, fundamentándolo en el hecho de que el AyA es el titular del servicio y así lo refiere mediante oficio N° 023-DGJR-2010 del 12 de enero del 2010, el cual se adjunta, mismo que cita textual: (ver prueba N° 6). / “CONCLUSIONES: / 1. El canon de regulación es un cargo anual que cobra la Autoridad Reguladora por cada actividad regulada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 82 de la Ley 7593, cuya naturaleza no es tributaria. 2. El canon en pagado por cada empresa regulada y este costo es reconocido en la tarifa que ésta cobra a sus usuarios y que es fijada por la Autoridad Reguladora. Es por ello que la Autoridad Reguladora y la Contraloría General de la República, comparten el criterio que en última instancia quien paga el cano es el usuario del Servicio y el prestador actúa como un recaudador del mismo. 3. El instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, por disposición de la Ley 2726, es la institución autónoma encargada de dirigir, fijar políticas, establecer y aplicar normas, realizar y promover el planeamiento, financiamiento y desarrollo del suministro de agua potable para todo el territorio nacional y le corresponde administrar y operar directamente los sistemas de acueductos y alcantarillados, quedando facultada para convenir la administración de dichos servicios con las ASADAS, sin perder la titularidad del servicio. 4. Las ASADAS constituyen organizaciones privadas constituidas bajo la figura asociativa para asumir la administración y operación de acueductos fuera del área metropolitana, previa suscripción de convenio de delegación con el AyA. 5. Mediante Ley 8876, publicada en La Gaceta 212, de 2 de noviembre de 2009, se exoneró a las ASADAS del pago de timbres y derechos, impuestos de ventas, canon, impuesto selectivo de consumo e impuestos a la importación de vehículos, equipo y materiales de trabajo. 6. La exoneración operada a favor de las ASADAS es de tipo subjetivo, por lo que es intransferible a otro sujeto. 7. La obligación del AyA como titular del servicio de acueducto y alcantarillado de pagar el canon de regulación denominado “de las ASADAS"” se mantiene incólume, dado que dicho instituto es el titular del servicio público, por ende, la Autoridad Reguladora está facultada para gestionar su cobro”. / Dado lo anterior, el AyA ha debido incluir en el monto de las tarifas que cobra a las personas usuarias de su servicio, no solo el concepto de canon de regulación por la prestación de sus servicios, sino que también, se incluye el monto a pagar por el canon regulatorio a las ASADAS, imponiéndole una doble carga a las personas usuarias del servicio del AyA. Es decir, la ARESEP, traslada dicha obligación al AyA sin que exista norma habilitante que lo permita, conculcando el principio de legalidad que regula a la Administración Pública. / VII. COBRO DEL CANON DE REGULACIÓN DE LAS ASADAS A LAS PERSONAS USUARIAS DE LOS SERVICIOS QUE PRESTA EL AYA / El AyA ha dirigido a la ARESEP varios criterios jurídicos respecto al tema del pago del canon regulatorio correspondiente a las ASADAS, refiriendo que de conformidad con la Ley N° 8776, estas asociaciones están exentas entre otros conceptos, del pago de todo tipo de cánones; no obstante, la ARESEP siempre responde que, efectivamente no puede realizar el cobro de dicho concepto a las ASADAS por lo cual, traslada el cobro al AyA por ser el titular de la prestación del servicio, sin embargo, no indica el fundamento legal que sustente este proceder. / Es criterio del AyA que dicho cobro no es procedente, dado que, las ASADAS por ley están exentas de pagarlo y el AyA no puede imponer una doble carga regulatoria a las personas usuarias de su servicio, al incluir en las tarifas aprobadas al AyA el canon regulatorio correspondiente al servicio que brinda la Institución y el canon regulatorio del servicio que brindan las ASADAS, causándoles un grave perjuicio y extralimitando lo dispuesto en los principios regulatorios, propiamente el principio de regulación eficiente que establece: "Regulación eficiente: Impulsar el desarrollo de los modelos y prácticas de regulación que impongan el mínimo costo directo e indirecto a los prestadores de servicios públicos, los usuarios de esos servicios y la sociedad y el principio de servicio al costo que define: “Fijar las tarifas de acuerdo con lo establecido en la Ley 7593, tomando en cuenta los criterios de eficiencia económica, equidad social, sostenibilidad ambiental y conservación de los recursos” (la negrita no es del original), este último definido en el artículo 31 de la Ley 7593; aunado al hecho de que hacen caso omiso a la exoneración que tienen las ASADAS por Ley N° 8776. Además, el artículo 2 del Reglamento de ASADAS refiere sobre este tema: “Los costos incluyendo la regulación que implique la prestación del servicio público, deberán ser sufragados por el ente operador, bajo cuya administración se encuentre el acueducto y alcantarillado. Todo de conformidad con el artículo 71 de Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP). / Tanto el AyA como la ARESEP son instituciones del Estado que están sometidas a la normativa de orden público, dentro de los cuales el principio de legalidad es imperante y se encuentra plasmado en el numeral 11 de la Constitución Política y su análogo en la Ley General de la Administración Pública, ambos ordinales claramente establecen que la Administración Pública únicamente puede realizar los actos que estén autorizados de manera expresa y por norma escrita por el ordenamiento jurídico, es decir, solo pueden actuar dentro de los parámetros que le permita la normativa vigente y aplicable. / En lo que respecta a la habilitación de la ARESEP para el cobro del canon regulatorio, el mismo se encuentra establecido en el artículo 82 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP) N° 7593. Por su parte, el Reglamento de Cobro de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos define en el ordinal 4 inciso c) el concepto de canon de regulación, refiriendo: “Cargo de regulación anual por la actividad regulatoria que deberá cancelar el prestador del servicio público, cuyo monto es definido por la Autoridad Reguladora y aprobado por la Contraloría General de la República”. (la negrita y el subrayado no son del original) y el inciso n) refiere al prestador como: "Persona física o jurídica, de derecho público o de derecho privado, que presta alguno de los servicios públicos estipulados en la Ley 7593, sea por concesión, permiso o por Ley que le faculte". Adicionalmente, existe una metodología para la distribución del canon por actividad entre las empresas reguladas, el cual se encuentra especificado en el artículo 13 del Reglamento para el cálculo, distribución, cobro y liquidación de cánones, mismo que hace referencia a lo establecido en la: “Metodología para distribuir el canon por actividad entre empresas regulados”, publicada en la Gaceta N° 168 del 30 de agosto de 2010, donde se consideran para la realización de estos cálculos, los ingresos brutos obtenidos por la empresa regulada durante los últimos cinco años. / En el caso del AyA y las ASADAS cada una tiene sus ingresos y egresos independientes, con tarifas definidas de manera individual y lo más importante, el AyA no percibe dinero alguno por la prestación del servicio que brindan las ASADAS, es decir, los ingresos que se generan de las tarifas aprobadas para estas asociaciones son reutilizados en el sistema que las mismas operan, por ende, no se justifica que el AyA deba de costear el monto correspondiente al canon regulatorio de las ASADAS, principalmente cuando no existe en la normativa del ARESEP, ordinal alguno que le faculte para trasladar ese cobro a un prestador distinto. / En resumen, si bien es cierto, el AyA mantiene la titularidad del servicio que prestan las ASADAS por delegación, no es el prestador directo del servicio que se brinda en los acueductos comunales y por ende, no está obligado al pago del canon regulatorio que compete a dichas asociaciones, pues como se indicó anteriormente, la norma establece que el canon lo paga cada prestador de manera independiente y no existe habilitación legal para que la ARESEP traslade ese cobro a un prestador distinto. / Se reitera, en el caso de los acueductos rurales, el prestador no es el AyA sino las ASADAS y correspondería a estas Asociaciones el cumplimiento de la obligación pecuniaria del canon de regulación, pero por estar exentas del pago de cánones en general, según la Ley N° 8776 no les aplica este cobro, razón que en ninguna manera justifica a la ARESEP a realizar el traslado al AyA, institución que ya incluye en sus tarifas este rubro por su prestación directa del servicio. La práctica implementada por la ARESEP al excluir de las tarifas de las ASADAS e incluir en las tarifas del AyA el costo correspondiente a ambos cánones de regulación, lo cual en nada beneficia a las personas usuarias del servicio que presta el AyA, por el contrario, se convierte en un sobre costo para los servicios que reciben, debiendo asumir el equivalente a la prestación del servicio que realizan las ASADAS como parte del servicio que les brinda el AyA. / A todas luces, la ARESEP actúa en plena discordancia y confrontación con el principio de legalidad, por realizar un acto que por ley no le está permitido, pues su normativa establece que, el canon regulatorio se cobra directamente al prestador y no existe norma habilitante que otorgue la posibilidad de hacerlo al titular del servicio, por lo cual, trasladar el cobro al AyA del canon regulatorio de las ASADAS, por el hecho de no poder cobrarlo directamente a esas Asociaciones, por estar exentas por ley del pago de cánones, provoca una grave afectación al interés público, es decir, a las personas usuarias del servicio que brinda el AyA. / X. LEGITIMACIÓN ACTIVA PARA ENTABLAR LA PRESENTE DEMANDA. / Establece el artículo 41 de nuestra Carta Magna el principio de justicia pronta y cumplida, al indicar: “Ocurriendo a las leyes, todos han de encontrar reparación para las injurias o daños que hayan recibido en su persona, propiedad o intereses morales. Debe hacérseles justicia pronta, cumplida, sin denegación y en estricta conformidad con las leyes”. / Por su parte, el ordinal 46 del mismo cuerpo normativo refiere: “Los consumidores y usuarios tienen derecho a la protección de su salud, ambiente, seguridad e intereses económicos; a recibir información adecuada y veraz; a la libertad de elección, y a un trato equitativo. El Estado apoyará los organismos que ellos constituyan para la defensa de sus derechos. La ley regulará esas materias”, por ende, el AyA está obligado a proteger, por norma constitucional los intereses económicos de sus usuarios, máxime si se les obliga a asumir una carga que no está relacionada con el servicio que están recibiendo, como lo es, el pago del canon regulatorio que corresponde a las ASADAS. / Finalmente, el numeral 1 del Código Procesal Contencioso Administrativo indica en el inciso 1: "La Jurisdicción Contenciosa — Administrativa, establecida en el artículo 49 de la Constitución Política, tiene por objeto tutelar las situaciones jurídicas de toda persona, garantizar o restablecer la legalidad de cualquier conducta de la Administración Pública sujeta al Derecho administrativo, así como conocer y resolver los diversos aspectos de la relación jurídico — administrativa”. / La ARESEP ha venido realizando al AyA el cobro del canon de regulación correspondiente a las ASADAS (operadores del servicio de acueducto y alcantarillado por delegación del AyA), justificándose en el hecho de que estas asociaciones están exentas del pago de cánones según la Ley N° 8776; por lo cual, el AyA como titular del servicio está obligado a asumirlo dentro de sus tarifas, siendo que, la Institución funge como mero recaudador y el canon regulatorio termina cancelándolo la persona usuaria del servicio. Sin embargo, la acción anterior genera una afectación para las personas usuarias del servicio que presta el AyA y también para la Institución, en el entendido de que, no se garantiza una prestación óptima y confiable del servicio, tal como lo exige el numeral 5 de la Ley N° 7593, debido a que, la ARESEP les está imponiendo una doble carga regulatoria en las tarifas asignadas al AyA, lo cual conculca el principio de “servicio al costo”. mismo que refiere que, tanto las tarifas como los precios de los servicios públicos deben de ser establecidos considerando “únicamente los costos necesarios para prestar el servicio, que permitan una retribución competitiva y garanticen el adecuado desarrollo de la actividad” (artículo 3 de la Ley N° 7593). / Además, el numera 31 de la Ley de marras establece que deberán de ser elementos centrales para la fijación de tarifas, “los criterios de equidad social, sostenibilidad ambiental, conservación de energía y eficiencia económica definidos en el Plan nacional de desarrollo', lo cual no está siendo considerado por la ARESEP, al establecer un doble canon regulatorio en las tarifas que cancelan las personas usuarias del AyA y vulnera el fin de la tarifa solidaria que se aplica en materia de prestación de servicios de acueducto y alcantarillado, razón por la cual, esta Institución se encuentra legitimada para incoar la presente demanda, con el fin de que se ordene a la ARESEP no aplicar el cobro regulatorio correspondiente a las ASADAS en las tarifas del AyA y evitar un perjuicio para las personas usuarias actuales y futuros y previniendo posibles demandas en contra del AyA por parte de las personas afectadas. / Según certificación N° GG-DF-2020-01183 emitida por la Dirección de Finanzas, el monto del canon regulatorio correspondiente a las ASADAS y cancelado por las personas usuarias del AyA, a partir de la promulgación de la Ley N° 8776 y hasta la fecha (del cuarto trimestre del 2009 al segundo trimestre del 2020) es de cinco mil quinientos noventa y siete millones quinientos cuarenta y dos mil seiscientos cuarenta y nueve colones con cincuenta y siete céntimos (5.597.542.649,57), dinero costeado por las personas usuarias del AyA. (...)."

SOBRE LAS ARGUMENTACIONES DE LA AUTORIDAD REGULADORA DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS. Señala la representación de la entidad traída a estrados, en defensa de sus posiciones y en lo conducente:

"(...) HECHOS PRIMERO y TERCERO: Es cierto parcialmente pero con las aclaraciones y precisiones que de seguido se explicarán, para refutar lo aludido en cuanto al sobrecosto alegado para los usuarios del AyA. / El artículo 82 de la Ley N.º 7593 dispone: / “Por cada actividad regulada, la Autoridad Reguladora cobrará un canon consistente en un cargo anual, que se determinará de la siguiente manera: / (...)” / En ese sentido es clara la norma supra legal, que el canon de regulación se cobra “por cada actividad regulada”, independientemente de quien lo preste, sea de forma directa o indirectamente (p.ej. por delegación). / Por su parte, el artículo 2 de la Ley N.º 2726 dispone en lo conducente: “(...)". / En el caso de marras, se trata del servicio público de acueducto y alcantarillado, del cual, el AyA es el titular del servicio por disposición de la Ley N.º 2726 -lo cual no está en discusión-, quien lo ejerce, en el caso de los sistemas de acueductos y alcantarillado comunales -entiéndase “fuera de la GAM”-, a través de las ASADAS, por la delegación prevista en el inciso g) del artículo 2 de la Ley N.º 2726 supra citado. / Es decir, el AyA es el “prestador titular” “ente rector técnico” del servicio de acueducto y alcantarillado por disposición expresa de la Ley N.º 2726 y los artículos 2.14 y 31.b del Decreto Ejecutivo N.º 42.582-S-MINAE, quien a su vez, tiene la facultad legal de “delegar” esa prestación de ese servicio en las ASADAS. Tan es así, que inclusive la Ley N.º 2726 -artículo 2- lo faculta a asumirlos en cualquier momento, así como el reglamento -artículos 31 inciso f. y 88 del Decreto Ejecutivo N.º 42.582-S-MINAE- en caso de ser necesario, pudiendo rescindir el Convenio de delegación -artículos 36 y 105 del Decreto supra citado. / Es más, inclusive el propio actor en el Fundamento de Derecho de su demanda, titulado: “Creación del AyA mediante la Ley Constitutiva N°2726” expresó claramente que: “En 1961, mediante la Ley N.º 2726 se crea el Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillados con la finalidad de centrar en un solo ente, la prestación de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado sanitario a nivel nacional” (Resaltado es del original). El propio actor “reconoce” que el servicio público de acueducto y alcantarillado sanitario está “centrado” en el AyA quien es el único facultado por ley para ejercerlo, o bien, delegar su prestación en la ASADAS siempre y cuando así lo considere necesario y conveniente. / En el Fundamento de Derecho III de su demanda, titulado: “Conformación de ASADAS”, reitera el actor que: “…el AyA continúa siendo el ente rector en la materia y lo que es más importante, la obligación y responsabilidad de la prestación de este servicio a nivel nacional, sigue siendo del AyA…” (Resaltado es propio). / Por eso consideramos “errada” a la conclusión a la que llegó el actor en cuanto al hecho primero en su párrafo in fine, pues pretende deslindarse de su condición de “prestador titular del servicio público”, aduciendo que en el caso de los sistemas de acueductos y alcantarillado comunales, el AyA es tan sólo “el titular del servicio” y las ASADAS son los “prestadores” del servicio”.Con ese artificio, se pretendería desasociar o desvincular la “titularidad del servicio” con la condición sine qua non de “prestador de servicio”, cuando no resultaría posible. A verdad de Perogrullo, resultaría incompatible jurídicamente ostentar la “titularidad” de un servicio público y no ostentar a la vez, la condición de “prestador” de servicio público. Ahora bien, que existe en el caso que nos ocupa, una delegación, que no significa nada más ni nada menos, que “el titular delega el ejercicio de su actividad en un tercero, para que éste último lo haga por él”, pero de eso, a que deja de ser el “prestador” del servicio es otra cosa muy distinta y equivocada, dicho sea de paso. / Si aceptáramos esa tesis tan errada del actor, significaría entonces que la

delegación del servicio “anula” la condición legal de “prestador” del titular y que éste deja de serlo, y con ello, se le “despoja” de sus competencias, obligaciones y responsabilidades, lo cual resultaría evidentemente contrario a la ley. Las potestades de imperio y su ejercicio, y los deberes públicos y su cumplimiento, son irrenunciables, intransmisibles e imprescriptibles, según los artículos 59.1 y 66 de la Ley General de la Administración Pública. Máxime que las potestades administrativas, como bien lo ha señalado la Procuraduría General de la República y la Sala Constitucional, son poderes-deberes, lo que significa que cuando se da el supuesto de hecho que prevé la norma el ente u órgano público está compelido por el ordenamiento jurídico a su ejercicio. / (...) / En este mismo sentido, se ha pronunciado la Sala Constitucional, al disponer: (...) / Entonces tenemos, que lo único que sucede en el caso de las ASADAS es, que el titular (AyA) no desarrolla ni ejecuta la actividad regulada “directamente”, porque la delegó en un tercero para que éste lo haga por él, pero ello no significa, -como de seguido explicaremos-, que el AyA se desentiende de la gestión ejercida por las ASADAS, porque legalmente no podría hacerlo. / Al final de cuentas, considérese que la actividad regulada ES SOLO UNA, independientemente de quién la ejerza “directa o indirectamente por delegación”, -artículo 82 de Ley N.º 7593 en relación con el artículo 3 inciso c) Ibídem-, pero lo único diferente aquí es, que el prestador titular del servicio no es quien presta el servicio de manera directa al usuario, pues lo delega para que otro lo haga por él. / Y aun así, los artículos 3, 4, 35 y 37 del Decreto Ejecutivo N.º 42.582-S-MINAE establecen -grosso modo-, que el AyA está obligado a ejercer todas las actividades propias del control, vigilancia, fiscalización, evaluación, normalización, planificación sectorial de los servicios de agua potable y saneamiento de aguas residuales y dirección de la gestión que realizan las ASADAS -artículo 3- y reforzado nuevamente en los artículos 35 y 37 supra citados, al disponer que debe intervenir en “todos” los aspectos relacionados con la prestación de los servicios brindados por las ASADAS. / Inclusive, tómese nota por parte del Tribunal que el artículo 38 del Decreto supra citado, establece los plazos para el dictado de los actos administrativos por parte del AyA, tales como: / (...) / El artículo 91 de la Ley General de la Administración Pública también establece que el delegante -en este caso el AyA-, “tendrá siempre” la obligación de vigilar la gestión del delegado -ASADAS-, e inclusive puede ser responsable por culpa en la vigilancia de éstas últimas. / Por lo anterior, podríamos asegurar inclusive, que en el caso de las ASADAS, estamos frente a una “prestación conjunta” con el AyA del servicio de acueducto y alcantarillado sanitario comunal, pues no podría legalmente darse una delegación total o absoluta del servicio, por disposición del inciso c) del artículo 90 de la Ley General de la Administración Pública.

Tan es así, que cuando las ASADAS requieren un ajuste en sus tarifas, quien se apersona a la Autoridad Reguladora a solicitarlas es el AyA y no las ASADAS directamente, porque estas, aunque se consideran prestadores de servicios públicos, legalmente NO pueden solicitar directamente sus tarifas ante la Autoridad Reguladora, -artículo 64 incisos b, c, y e del Decreto Ejecutivo N.º 42.582-S-MINAE- por que debe "aprobarlas de previo”, la Junta Directiva del AyA por mandato del artículo 3 de la Ley N.º 2726. / En todo momento, el AyA siempre debe ejercer y emitir actos en función de la prestación del servicio que brindan las ASADAS y lo que es mejor aún, tiene plazo para dictarlos. / Al respecto, la Sala Constitucional ha destacado que la delegación de esa responsabilidad de administrar el sistema de acueductos y/o alcantarillados sanitarios, supone una clara concesión de gestión de servicio público, obsérvese: / (...) / Esto por cuanto se debe recordar que el AyA ostenta una competencia con doble funcionalidad: una como operador de los sistemas de acueductos y alcantarillado sanitario y otra como rector técnico del sector de agua potable de Costa Rica.

Lo que evidencia que, para el caso de las ASADAS, es indispensable que el AyA les suministre la asesoría oportuna y necesaria en esa materia, por cuanto como órgano delegante y en virtud de la especialidad que la Institución tiene en esa materia, cuenta con un mayor grado de conocimiento en el desarrollo de la normativa técnica, otorgándole la potestad de definir parámetros técnicos básicos a otros administradores de acueductos y alcantarillados sanitarios. / En sentido estricto, la rectoría técnica del AyA debe entenderse como el deber de dirigir y ordenar medidas para brindar un servicio idóneo de suministro de agua potable y alcantarillado sanitario a los entes operadores privados que administran el acueducto comunal. Implica además, la potestad de emitir directrices, lineamientos y normativa, en este caso técnica, para uniformar y mejorar la prestación del servicio de agua; por lo cual es indispensable, tal y como lo señala el Reglamento, que el AyA brinde asesoría a las ASADAS sobre estos temas del cual es experto.

(Ver en este sentido, el artículo 5 del Decreto Ejecutivo N.º 42.582-S-MINAE en relación con el párrafo in fine del artículo 105 Ibídem). De ahí, que el AyA es el “prestador titular” del servicio público de acueducto y alcantarillado en todo el territorio nacional y las ASADAS son sólo prestadores “indirectos”, las cuales, sin la delegación supra citada y sin la aprobación del Convenio al que alude el inciso g) del artículo 2 de la Ley N.º 2726 y los artículos 2.14, 10, 32 y 35 del Decreto Ejecutivo N.º 42.582-S-MINAE, no podrían prestar el servicio de acueducto y alcantarillado sanitario de manera legal, y además debe considerarse, que a pesar de cumplir con todos los requisitos de ley y del reglamento citados, las ASADAS no pueden bajo ninguna circunstancia, ostentar la condición de “titular” de ese servicio público ni solicitar directamente los ajustes de sus tarifas ante la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos sin la aprobación previa de la Junta Directiva del AyA. / Si bien es cierto, las ASADAS realizan labores de interés público en virtud de la figura de la delegación, ello no implica que formen parte del sector público, tal y como lo ha establecido la misma Procuraduría General de la República en el Dictamen No. C-169-2007 al indicar: / “(...)" / En conclusión, el “prestador titular” y “rector técnico“ de la actividad regulada de acueducto y alcantarillado sanitario -artículo 5 inciso c) y 82 de la Ley N.º 7593-, es el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, -artículo 2 de la Ley N.º 2726 y los artículos 2.14, 3, 4, 31.b y 32 del Decreto Ejecutivo N.º 42.582-S-MINAE,, le corresponde cancelar el canon de regulación por la actividad regulada de acueducto y alcantarillado sanitario que brinda a través de un tercero delegado (ASADAS), por lo que rechazamos lo argumentado en cuanto al sobrecosto aludido para sus usuarios finales por el pago del canon de regulación correspondiente a las ASADAS. / HECHO SEGUNDO: Es cierto. / HECHO CUARTO: No es un hecho como tal, pues lo que hace el actor es brindar una breve explicación de la entrada en vigencia de la Ley N.º 8776 y de la transcripción de las conclusiones del oficio 023-DGJR-2010 de la Dirección General de Asesoría Jurídica y Regulatoria de la Aresep, solicitado por el señor Mario Freer Valle -entonces Director- de la antigua Dirección de Servicios de Agua y Ambiente mediante el oficio 330-DIAA-2009 por la entrada en vigencia que la ley supra citada. / En todo caso, consideramos que no es un hecho controvertido para efectos de la demanda interpuesta. / Solo valga realizar la aclaración, de que la posición de la conclusión N.º 2 de ese oficio 023-DGJR-2010 (prueba documental #6 del actor) fue “reconsiderada” y “superada” únicamente en cuanto a que no se estima actualmente al prestador de servicio público como un “mero recaudador” del canon de regulación.

(Ver en Consideraciones de Fondo, el apartado denominado: “Naturaleza del canon de regulación de Aresep”). / HECHO QUINTO: No es cierto y lo rechazamos. Desde ya, rechazamos la utilización del calificativo de cobro “erróneo e ilegal” al que alude el actor en el párrafo in fine de este hecho, y que los usuarios finales del AyA cancelan un sobrecosto por el servicio que reciben. / En cuanto al pago del canon de regulación de las ASADAS por parte del AyA que el actor considera a su criterio, es un “sobrecosto” que soportan los usuarios de sus servicios, es importante reiterar lo expuesto en la respuesta de los hechos “Primero” y “Tercero” de la demanda, y que no se transcribe aquí para no ser reiterativos. / También es importante aclarar, que no fue la Aresep la que estableció por medio de la resolución 882-RCR-2012 del 22 de junio de 2012 del entonces Comité de Regulación (-aportada por el actor como prueba documental #7-) la exoneración promulgada por medio de la Ley N.º 8776.

Simplemente lo que se hace en dicha resolución es hacer alusión en ese Considerando I.10, de lo que estableció dicha norma legal, eso es todo. / Por otro lado queremos aclarar desde ya, que el exfuncionario Gonzalo Cháves Cubero no ostentó, investidura, jerarquía, o competencia legal alguna, para asumir, oficializar o ratificar algún criterio o posición institucional de la Aresep en esta materia y resulta mucho más inaceptable esto, si se realizó por medio de un simple correo electrónico interno dirigido en respuesta a la consulta de otro funcionario, tal y como lo afirmó el actor en su demanda. Podríamos aceptar que se trató tan sólo de la opinión y/o criterio del exfuncionario citado, pero más allá de eso, no podría aceptarse como “posición institucional oficial” tal correo electrónico como lo pretende malintencionadamente el actor (aportada por él como prueba documental #8). Considérese por parte del Tribunal, que NO es competencia legal de la Autoridad Reguladora o del exfuncionario citado, la “interpretación auténtica” de las normas o pronunciarse sobre la “Ratio Legis” de la Ley N.º 8687. / En cuanto a lo manifestado en este hecho, relacionado a que por medio del oficio N.º PRE-1209-2012 del 26 de setiembre de 2012, el AyA presentó un reclamo administrativo a la Aresep solicitando el reintegro de las sumas por concepto de canon de regulación de las ASADAS, del período comprendido entre el IV trimestre de 2009 y el II trimestre del 2012, pues tenemos que el actor no aportó el oficio de marras, de forma contraria a la carga de la prueba, artículo 82 del CPCA y el numeral 41.1 del Código Procesal Civil, Ley N.° 9342, aplicable de forma supletoria2.

La única referencia que se tiene de ese reclamo administrativo está en el oficio 804-RG-2012 del 11 de octubre de 2012 (aportado por el actor como prueba documental #9), que en todo caso, resulta ser un hecho que no tiene incidencia en la pretensión de la demanda, por ende, resulta irrelevante y contrario a lo establecido en el artículo 58.b del Código Procesal Contencioso Administrativo. / HECHO SEXTO: No es un hecho como tal, pues lo que hace el AyA aquí, es brindar una breve explicación o resumen de lo manifestado en el oficio 804-RG-2012 del 11 de octubre de 2012 (-aportado por el actor como prueba documental #9-), en respuesta al reclamo administrativo incoado por medio del oficio N.º PRE-1209-2012 del 26 de setiembre de 2012, en el cual se menciona otro oficio, -el 045-RG-2020 del 1 de marzo de 2010, aportado por el actor como prueba documental #10.- / Al igual que lo indicamos en el hecho anterior, en cuanto a este tema (reclamo administrativo), resulta ser un hecho que no tiene incidencia en la pretensión de la demanda, por ende, resulta irrelevante y contrario a lo establecido en el artículo 58.b del Código Procesal Contencioso Administrativo. / En todo caso se aclara que se dio respuesta al reclamo administrativo planteado y se fundamentaron y detallaron las razones por las cuales no procedía el reintegro solicitado, en cuyo caso solicitamos al Tribunal se tengan dichos fundamentos de esos oficios, como parte integral de la contestación de esta demanda. / HECHO SÉTIMO: Resultaría cierto, en caso de aceptarse las pruebas documentales #11, #12 y #13 aportadas por el actor. / HECHO OCTAVO: Resultaría cierto, en caso de aceptarse las pruebas documentales #14, #15 y #16 aportadas por el actor. / HECHO NOVENO: Resultaría cierto, en caso de aceptarse las pruebas documentales #17, #18 y #19 aportadas por el actor. / HECHO DÉCIMO: Resultaría parcialmente cierto, en caso de aceptarse la prueba documental #20 aportada por el actor.

Sin embargo, NO NOS CONSTA el monto consignado en este hecho, pues la certificación se aportó incompleta y no se incluyó el cuadro aludido en la certificación con el monto citado -y que parece sirve de base para la pretensión principal b)-. / III. CONSIDERACIONES DE FONDO / EN CUANTO A LA TITULARIDAD DEL SERVICIO DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO SANITARIO / Todo servicio público tiene la característica de estar sujeto a la titularidad del Estado, la cual no puede ser enajenada o modificada, lo único delegable es la ejecución de este. / Este es el caso que sucede con los servicios públicos de acueducto y alcantarillado donde el AyA, como institución del Estado, es el titular del servicio, pero delega en ASADAS -a través de convenios de delegación- su administración. / En este caso, se tiene entonces que los servicios públicos de acueducto y alcantarillado están a cargo del Estado (AyA), y estos son prestados indirectamente a través de asociaciones denominadas ASADAS. / Se trata de servicios públicos propios de la Administración, susceptibles de ser suministrados indirectamente por las ASADAS, mediante la figura de la concesión de gestión del servicio público que otorga el Estados (AyA) y que se materializar mediante el instrumento llamado convenio de delegación. / Así, el gestor (ASADA) está obligado a prestar el servicio de forma óptima, ya que el Estado busca preservar y mejorar la continuidad y calidad de este a través de la prestación indirecta que otorgó. / Para ello, la Administración tiene la obligación de facilitar el cumplimiento de la prestación, debe delegarle al gestor las facultades necesarias para que pueda prestar los servicios y por eso es primordial tomar en cuenta, que la administración está obligada a fiscalizar y prestar protección al gestor (brindarle asesoría y asistencia técnica, acompañamiento, etc.) para la correcta prestación de los servicios que brinda. / Si durante la vigencia del convenio de delegación el servicio es desarrollado en forma anormal, la Administración concedente, o sea el AyA, puede tomar posesión de la ASADA para hacer funcionar el servicio. / Este derecho del AyA se sustenta en que los servicios públicos deben ser prestados por la Administración, ya que es una atribución jurídica de ella.

Esta debe asegurar la continuidad y regularidad de los mismos. Consecuentemente, la titularidad del servicio lleva implícita la condición de prestador de servicio público, ya sea de forma directa o indirecta. / Finalmente, es importante destacar que el usuario de este tipo de servicio prestado de forma indirecta por el Estado se encuentra en una situación jurídica igual a la que se utiliza con respecto a un servicio público prestado por la administración en forma directa. En nada varía la satisfacción del interés de los habitantes que el Estado está obligado a garantizar en la prestación de los servicios públicos. / NATURALEZA JURÍDICA DE LAS ASADAS / La Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos N°7593 define en su artículo 3, inciso c) como prestador del servicio público al “sujeto público o privado que presta servicios por concesión, permiso o ley". / El anterior precepto conlleva a dilucidar la naturaleza jurídica de las ASADAS. / Conforme con lo dispuesto en el Reglamento vigente de las ASADAS, Decreto Ejecutivo N°42582-S-MINAE, artículos 6, 10 y 11, las ASADAS son entidades catalogadas como personas jurídicas de naturaleza privada, sometidas a la Ley de Asociaciones N°218: (...). / Por su parte, la Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados N°2627, establece en su artículo 2, inciso g):/ “Artículo 2.- Corresponde al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados: (…) g) Administrar y operar directamente los sistemas de acueductos y alcantarillados en todo el país, los cuales se irán asumiendo, tomando en cuenta la conveniencia y disponibilidad de recursos.

Los sistemas que actualmente están administrados y operados por las corporaciones municipales podrán seguir a cargo de éstas, mientras suministren un servicio eficiente. / Bajo ningún concepto podrá delegar la administración de los sistemas de acueductos y alcantarillado sanitario del Área Metropolitana. / Tampoco podrá delegar la administración de los sistemas sobre los cuales exista responsabilidad financiera y mientras ésta corresponda directamente al Instituto. / Queda facultada la institución para convenir con organismos locales, la administración de tales servicios o administrarlos a través de juntas administradoras de integración mixta entre el Instituto y las respectivas comunidades, siempre que así conviniere para la mejor prestación de los servicios y de acuerdo con los reglamentos respectivos (…)”.(...) / En este orden de idea, el dictamen de la Procuraduría General de la República N°C-236-2008 indica que: / "(…) Las Asociaciones Administradoras de Acueductos y Alcantarillados constituyen personas jurídicas de naturaleza privada, dado que su creación debe regirse por la Ley de Asociaciones.

Por esta razón, la Procuraduría General mediante criterio OJ-066-2002 del 30 de abril de 2002, indicó que la constitución de dichas asociaciones (ASADA) debe realizarse con absoluto respeto al derecho de libre asociación. No obstante, también advirtió que su funcionamiento se encuentra sometido a los requisitos y requerimientos exigidos por la normativa que la regula, ya que les fue encomendado el ejercicio de una especial actividad que involucra la prestación de servicios públicos en beneficio de una colectividad (...)". / La lectura de los anteriores preceptos permite entender, que la naturaleza jurídica de las ASADAS es la de ser entidades de derecho privado, regidas por la normativa privada y bajo los principios que regentan la actividad de los privados. Sin embargo, son también de interés público por la función que cumplen en sus comunidades, de suministrar los servicios públicos de acueducto y alcantarillado en beneficio de una colectividad. / De esta manera, las Asociaciones Administradoras de Acueductos y Alcantarillados Comunales de conformidad con el Decreto Ejecutivo N°42582-S-MINAE, en relación con la Ley constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados N°2627 y la definición dada por la Ley N°7593, son prestadores de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado que cuentan con la facultad de brindar estos servicios una vez suscrito el respectivo convenio de delegación que les habilita para suministrarlos por delegación del AyA. / SE REQUIERE UN CONVENIO APROBADO POR EL AyA PREVIO A LA PRESTACIÓN DE SERVICIO DE UNA ASADA / Con el fin de poder brindar los servicios públicos de acueducto y alcantarillado, las ASADAS están necesariamente en la obligación de suscribir un convenio de delegación con el AyA; no poseen un título habilitante propio y no existe norma jurídica expresa para que puedan hacerlo directa e independientemente. / Lo anterior, por cuando la prestación de los servicios públicos debe ser realizada por los órganos autorizados por ley, concesión o permiso; siendo que en el caso que nos ocupa el ente autorizado por ley es el AyA quien está facultado para delegar ese servicio en ASADAS, por ser el ente autónomo del Estado encargado de resolver todo lo relacionado con el suministro de agua potable y operar los sistemas de acueductos, según lo establecido en los artículos 1 y 2 de su Ley Constitutiva N°2726. / Asimismo, del Reglamento de las ASADAS N.° 42582-S-MINAE se desprende de sus artículos 2 inciso 14, 6, 8, 28 inciso b), 29, 30, 31, 32, 33, 35, 37 inciso b), 99 y 105, la obligación de las ASADAS de suscribir el convenio de delegación con el AYA, con el fin de poder suministrar estos servicios./ Por resolución N.º 2007-08217 del 12 de junio del 2007, la Sala Constitucional declaró que los operadores de acueductos que no cuentan con convenio de delegación operan en condiciones de ilegalidad, y hasta de inconstitucionalidad en algunos casos. / El tema ha sido también abordado por la Procuraduría General de la República, quien en su Dictamen C-236-2008 del 7 de julio de 2008, manifestó: (…). / En conclusión, la entidad privada que no cuente con el respectivo convenio por medio del cual el AyA les delega la prestación de este, no estaría autorizada por el ordenamiento jurídico para prestar los servicios de agua potable y alcantarillado sanitario. / Ahora bien, a partir del acto de delegación surge una relación jurídica entre el AyA y las Asadas.

El Instituto traslada sus competencias de gestión -sea la administración, operación, mantenimiento, prestación del servicio y desarrollo de los sistemas de acueductos y/o alcantarillados comunales- a las Asadas; mientras que él mismo permanece siendo el titular de la prestación del servicio y el ente rector en materia de agua; ejerciendo las funciones -de dirección, fiscalización, asesoría, control, y seguimiento de las actuaciones de las Asadas, de conformidad como lo establece el Reglamento de las ASADAS N°42582-S-MINAE. / Se tiene así una visión de las funciones de las Asadas como entes gestores y del AyA como titular y ente rector, donde las Asociaciones Administradoras van a realizar la gestión del servicio bajo la dirección, orientación y control del AyA. / Entonces, desde la distinción de la forma de participación de estas dos entidades en la delegación, la Asada cuenta con cierta libertad para decidir cómo va a gestionar el servicio, dentro de los límites, derechos y obligaciones que el Reglamento de las ASADAS N°42582-S-MINAE y demás normativa le asigna; esta va a suministrar un servicio ajeno en nombre propio; por lo cual deberá responder ante terceros por sus actos.

Sin embargo, esto no significa que el AyA vaya a ser eximido de responder por sus propias acciones u omisiones, en relación con los deberes que como titular y ente rector del servicio tiene de dirección, fiscalización, asesoría, control, y seguimiento de las actuaciones de las Asadas, los cuales serán fuente de responsabilidad para el AyA cuando impliquen una infracción al ordenamiento jurídico, o una omisión o extralimitación de sus funciones. / No se puede interpretar que debido a que el AyA delegó sus funciones de gestión, se exime absolutamente de responsabilidad; sino que debe responder por los deberes que le impone la legislación de dirección, fiscalización, asesoría, control, y seguimiento de las actuaciones de las Asadas que están contenidas especialmente en los artículos 28 incisos e), f) y k), 31 inciso c), 35, 37 incisos f) y l), 47 inciso g), 49, 52 incisos b) y c) y 64 inciso c) del Reglamento de las Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados Comunales, Decreto N°42582-S-MINAE.

Así como también, debe el AyA como ente rector de la materia, realizar acciones concretas para solucionar los problemas de abastecimiento de agua en acueductos administrados por Asadas; así como asumir su administración al estar en juego la vida y salud de los pobladores de esas localidades; tal y como lo facultan el artículo 31 inciso f. y las Secciones Segunda y Tercera del Reglamento (artículos 82 al 97), así como también lo ha ordenado la Sala Constitucional en diferentes pronunciamientos (v.g. Voto de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia N° 2012 - 009687 del 20 de julio de 2012). / Consecuentemente, la delegación implica la permanencia de un vínculo entre el AyA y la Asada que se manifiesta en las competencias de dirección, fiscalización, orientación y control que tiene el primero sobre la segunda. El AyA siempre responderá por el incumplimiento en el ejercicio de esas atribuciones; pero en cuanto a la gestión de la ASADA en sí misma, responderá la Asada; salvo que la actuación que se le impute haya sido ordenada por su delegante, el AyA. / QUÉ IMPLICACIONES CONLLEVA PARA LAS ASADAS LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO / La relación del AyA como ente rector de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado, quien por ley delega en ASADAS la gestión de esos servicios, conlleva a diferentes implicaciones jurídicas y técnicas. / Debe resaltarse además, que existe una regulación especial para las ASADAS, a través del Reglamento de Asadas, Decreto Ejecutivo N°42582-S-MINAE, publicado en el Diario Oficial La Gaceta Digital N°223, Alcance N°233 del viernes 4 de setiembre de 2020, que otorga potestades importantes al AyA, el cual puede asumir de pleno derecho la administración y operación de los acueductos comunales –incluso todo su patrimonio–, cuando estos no presten el servicio adecuadamente, sin hacer distinción si el acueducto fue construido con fondos públicos o comunales, ya que estima que los acueductos son patrimonio del AyA y que este delega su operación mediante el Convenio de delegación.

(Artículos 31 inciso f), 88 al 97). / Entre las implicaciones, vale citar las siguientes: -Debe existir aprobación del convenio de delegación por parte del AyA, para que las ASADAS puedan brindar el servicio público de agua potable y el de alcantarillado (Artículo 2 inciso g) Ley N°2726 y artículo 28 inciso b) del Reglamento N°42582-S-MINAE). / -El AyA debe ejercer todas las actividades propias del control, vigilancia, fiscalización, evaluación, normalización, planificación sectorial de los servicios de agua potable y saneamiento de aguas residuales y dirección de la gestión que realizan las ASADAS. (Artículo 3 del Reglamento N°42582-S-MINAE) / La conformación de ASADA en federaciones, ligas o uniones o confederaciones para el buen funcionamiento y mejorar el servicio público que ofrecen, debe contar con el visto bueno del AyA. Asimismo, el Instituto puede ordenar que se asuman, se integren o se fusionen ASADAS (Artículo 37 inciso a) y m) del Reglamento N°42582-S-MINAE). / Corresponde al AyA autorizar a las ASADAS para disponer de bienes muebles o inmuebles, así como autorizarlas para el endeudamiento o garantías de préstamos (Artículos 38 inciso k), 58 y 61 inciso e) del Reglamento N°42582-S-MINAE) / El AyA será quien autorice a las ASADAS las obras de construcción, ampliación y mejoramiento de los sistemas de acueductos y alcantarillados.

(Artículo 34 del Reglamento N°42582-S-MINAE). / El AyA puede convocar a asamblea general ordinaria y extraordinaria de asociados para discutir asuntos de remoción y sustitución de los miembros de Junta Directiva y Fiscal. Así como también puede participar en las asambleas de las ASADAS con voz, pero sin voto. (Artículo 37 inciso k) y l) del Reglamento N°42582-S-MINAE. / Corresponde al AyA solicitar al Departamento de Aguas del Minae el registro de caudales de las ASADAS. (Artículo 42 inciso a) del Reglamento N°42582-S-MINAE. / También, debe el AyA fiscalizar la prestación del servicio por parte de las ASADAS, así como asesorarlas en la prestación de dicho servicio. (Artículos 28 incisos e), f) y k), 31 inciso c), 35, 37 incisos f) y l), 47 inciso g), 49, 52 incisos b) y c), 60 y 64 inciso c) del Reglamento N°42582 -S- MINAE. / Por su parte, la prestación de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado por parte de las ASADAS representa implicaciones, traducidas en derechos y obligaciones para estas asociaciones. / El artículo 28 del Decreto Ejecutivo N°42582-S-MINAE las describe y clasifica taxativamente de la siguiente manera: / “(...) Artículo 28. - Obligaciones y derechos de las ASADAS.

En relación con la prestación de los servicios delegados a las ASADAS, estas organizaciones comunales están obligadas a brindar y velar por la adecuada prestación de los servicios de abastecimiento de agua potable y saneamiento de aguas residuales en la zona de su competencia. Para tales efectos, cuenta con las siguientes obligaciones y derechos: / a. Acatamiento Obligatorio: Cumplir en todos los extremos las disposiciones establecidas en el presente Reglamento, otras normativas, dictámenes, directrices, circulares y criterios relacionadas con su funcionamiento y la prestación de servicios públicos. / b. Aprobación de AyA: Someter para visto bueno de AyA sus Estatutos y sus reformas, previo a la presentación al Registro de Asociaciones para su inscripción, así mismo suscribir con AyA el respectivo convenio de delegación que les faculte a prestar servicios públicos responsabilidad del Instituto. / c. Acceso a los Servicios: Otorgar los servicios públicos en forma eficiente, igualitaria y oportuna a todas las personas usuarias, sin distinciones de ninguna naturaleza, siempre que se cumpla con los requisitos establecidos para tal efecto y entendiendo el acceso al agua potable y al saneamiento de las aguas residuales, como derechos humanos fundamentales para la vida y la salud. / d. Rendición de Cuentas: Rendir informes periódicos a la Asamblea, a la comunidad y al AyA de lo actuado en relación con la prestación de los servicios, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 21 inciso h) del presente reglamento. / e. Solicitudes al AyA: Solicitar al AyA asesoría y asistencia técnica rectora, acompañamiento y cualquier otra necesaria para la correcta prestación de los servicios que brindan. / f. Capacitación: Recibir capacitación general y específica del AyA y otras instituciones u organizaciones públicas o privadas que les permitan brindar de la mejor forma los servicios delegados.

Las ASADAS podrán utilizar, entre otros insumos, el Plan Nacional de Capacitación Continua de ASADAS y cualesquiera otros instrumentos académicos o técnicos para satisfacer sus necesidades de capacitación. g. Atención al AyA: Atender las solicitudes formuladas por el AyA con la mayor prontitud y eficiencia, cumpliendo con los plazos de Ley. h. Convocatorias: Atender los llamados a las capacitaciones y convocatorias requeridas por la Institución. i. Uso de fondos públicos: Utilizar los fondos públicos generados por la prestación de los servicios delegados, para las gestiones que requieran siempre que estén orientadas al logro de los fines previstos en este Reglamento. j. Emisión de constancias: Emitir constancias de disponibilidad del servicio y cartas de capacidad hídrica, contribuyendo al desarrollo de sus comunidades, de acuerdo con su balance hídrico y siempre que proceda técnica y legalmente. k. Atención de emergencias y desastres naturales: Recibir la asesoría, acompañamiento y asistencia técnica rectora que requieran en la atención de emergencias y desastres naturales que se les presenten. l. Respaldo institucional: Las ASADAS contarán para sus actuaciones, con el respaldo del AyA, siempre que éstas se encuentren enmarcadas dentro de las normas que les rigen y enfocadas en las mejores prácticas (…)”. / EN CUANTO AL ACOMPAÑAMIENTO DEL AyA (RECTORÍA TÉCNICA, ASESORÍA, VIGILANCIA, CONTROL, FISCALIZACIÓN, ETC.) El Reglamento de las ASADAS, Decreto N°42582-S-MINAE, es explícito al indicar que las ASADAS deben contar con asesoría técnica rectora por parte del AyA. / Esto por cuanto se debe recordar que el AyA ostenta una competencia con doble funcionalidad: una como operador de los sistemas de acueductos y alcantarillado sanitario y otra como rector técnico del sector de agua potable de Costa Rica.

Lo que evidencia que, para el caso de las ASADAS, es deber del AyA, que les suministre la asesoría oportuna y necesaria en esa materia, por cuanto como órgano delegante y en virtud de la especialidad que la Institución tiene en esa materia, cuenta con un mayor grado de conocimiento en el desarrollo de la normativa técnica, otorgándole la potestad de definir parámetros técnicos básicos a otros administradores de acueductos y alcantarillados. / En sentido estricto, la rectoría técnica de AyA debe entenderse como la posibilidad de dirigir y ordenar medidas para brindar un servicio idóneo de suministro de agua potable y alcantarillado sanitario a los entes operadores que administran el acueducto. Implica además la potestad de emitir directrices, lineamientos y normativa, en este caso técnica, para uniformar y mejorar la prestación del servicio de agua; por lo cual es indispensable, tal y como lo señala el Decreto N°42582-S-MINAE, que el AyA brinde asesoría a las ASADAS sobre estos temas del cual es experto. / En este sentido, de acuerdo con el Reglamento N.° 42582-S-MINAE, las asesorías a la que está obligado el AyA a brindar a la ASADAS, se describen de seguido: / En el capítulo 28 sobre de derechos y obligaciones de las ASADAS, se indica en los incisos e), f) y k) que estas cuentan con el derecho de solicitar al AyA asesoría y asistencia técnica rectora, acompañamiento y cualquier otra necesaria para la correcta prestación de los servicios que brindan; tal como recibir capacitación general y específica por parte del AyA, que les permitan brindar de la mejor forma los servicios delegados; así como recibir la asesoría, acompañamiento y asistencia técnica rectora que requieran en la atención de emergencias y desastres naturales que se les presenten. / Asimismo, se establece en el artículo 31, inciso c), que el AyA debe instrumentalizar la capacitación, la asistencia técnica, la evaluación, la asesoría, el acompañamiento, la dirección, la evaluación y el control de la gestión que realizan las ASADAS, para garantizar el adecuado funcionamiento en la prestación de los servicios que éstas brindan. / También, sobre los efectos jurídicos del convenio de delegación, el artículo 35 del Decreto establece: / “(…) Artículo 35.

(…) Una vez firmado el convenio de delegación, la prestación de los servicios de abastecimiento de agua potable y saneamiento y la gestión de los sistemas de agua de la comunidad respectiva, será realizada por la ASADA atendiendo la normativa vinculante y con la asesoría, asistencia técnica rectora, capacitación, fiscalización, evaluación, dirección, organización y control de AyA (…)”. / (...) / DETALLE DE LAS ACTIVIDADES REGULATORIAS DE LA ARESEP EN CUANTO AL SERVICIO DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO SANITARIO Las actividades regulatorias que se han financiado y quedarían sin financiamiento en caso de acogerse la demanda, serían por mencionar algunas: - Seguimiento de control y evaluación de calidad del del servicio en cuanto a calidad agua, cantidad, continuidad. / - Seguimiento de la gestión, las inspecciones en infraestructura, capacitaciones./ - Denuncias y controversias, atención de quejas. / - Implementación de la contabilidad Regulatoria y del Sistema de Regulación. / - Establecimiento de una metodología tarifaria con fundamento en lo que se establece en la Ley 7593. / - Verificación del cumplimiento del reglamento de prestación de servicio, hidrómetros y resoluciones tarifaria.(...)." / - Programa de protección del recurso hídrico. / - Captura de información de mercado como abonados, consumos por tipo de cliente, ingresos y costos para la toma de decisiones. / - Sistema de contabilidad regulatoria. / - Acompañamiento en los procesos tarifarios / - La fijación de tarifas en general y particular / - Mantenimiento de sistema de tarifario para el cálculo de la tarifa de protección del recurso hídrico. - Investigaciones regulatorias sobre tarifas en estos operadores. / - Capacitación a usuarios de los procedimientos de quejas y otros aspectos de la calidad del servicio. / - Capacitación a funcionarios de las ASADAS sobre las normativas, reglamentos y manejo de la información. / Con relación a los cánones formulados y aprobados por la Contraloría General de la República en esos períodos reclamados, se incorporaron gastos directos e indirectos, definiendo los gastos directos como aquellas erogaciones que están directamente relacionadas con la actividad regulada y el sector específico (actividad Agua, sector ASADAS), y los gastos indirectos, los cuales se determinan como aquellas erogaciones que están relacionadas con el programa de apoyo de la regulación, conocido como Programa 1, el cual incluye dependencias como el Despacho del Regulador General, la Dirección General de Operaciones, la Dirección General de Atención al Usuario, la Dirección General de Estrategia y Evaluación, la Dirección General de Asesoría Jurídica y Regulatoria y el Centro de la Regulación entre otras. / Vale indicar que los cánones de regulación aprobados son para cubrir las responsabilidades del Ente Regulador, pero AyA como delegante del servicio cuenta con una Unidad de Negocio que se encarga de atender a las ASADAS, según sus responsabilidades establecidas en la normativa vigente; los costos de esta Unidad son cubierto también por los abonados de AyA y no por los abonados de las ASADAS.

Por lo tanto, para seguir en esa línea, estos costos tampoco deben ser trasladados a los abonados del AyA. / Debe indicarse que para la última fijación tarifaria (servicio de acueducto), el peso relativo del canon de regulación de las ASADAS corresponde a tan sólo un 0,50% del total de gastos de operación, mantenimiento y administración reconocidos al AyA para fines tarifarios, lo cual implica que es un gasto que carece de materialidad, es decir, no es significativo y por tanto su existencia o no, no incide sobre las tarifas actuales del servicio de acueducto prestado por el AyA. / (...) / Ante esto, se hace imprescindible resaltar que si bien las actividades de prestación de los servicios públicos de abastecimiento de agua potable y saneamiento de aguas residuales se mantienen bajo la gestión sin fines de lucro de las ASADAS, mediante la figura de la delegación, la titularidad de las mismas siguen estando en manos del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, por el cometido que la Ley nacional le asignó de ser el operador de los sistemas de acueductos y alcantarillado sanitario a nivel país, consagrado en la Ley N°2726, y por ser el ente rector técnico en la materia; siendo estas actividades de prestación de los servicios de acueducto y alcantarillado, reguladas por la Autoridad Reguladora de acuerdo con la Ley N.° 7593, artículo 5 inciso c) que explícitamente establece como servicios públicos regulados, el suministro de los servicios de acueducto y alcantarillado y como tal, con fundamento en el artículo 82 de esta Ley, son actividades sujetas al pago un canon de regulación, que la Autoridad Reguladora atribuye al AyA al estar ineludiblemente obligado por Ley a retener los poderes de supervisión e intervención necesarios para garantizar la vigencia de los principios fundamentales del servicio público, a saber: continuidad, eficiencia, adaptación e igualdad en el trato de los usuarios (artículo 4 de la Ley General de la Administración Pública), aun habiendo delegado la administración de los servicios en determinados lugares del país, mediante la figura de un convenio de delegación acordado con las ASADAS. / (...) / Entonces es claro, reiteramos, que si bien el artículo 2 inciso g) de la Ley N.º 2726 faculta al AyA convenir con organismos locales la administración de los sistemas de acueducto y alcantarillado, lo cierto es que el Instituto como ente rector en la materia y encargado de administrat y operar los sistemas de acueductos y alcantarillados en todo el país, conserva la titularidad.

Esto lo hace responsable de todos los asuntos relativos a la fiscalización, dirección, organización, coordinación, evaluación y control de las ASADAS (artículo 35 Reglamento Nº 42582-S-MINAE). Tanto es así, que en su deber de dar seguimiento de las actuaciones de las Asadas, de presentarse alguna ineficiencia en su gestión, el Instituto tiene la obligación de realizar acciones concretas para solucionar los problemas en el suministro del servicio que es administrado por estas asociaciones; así como asumir su administración por estar en juego la vida y salud de los usuarios de estos servicios (artículo 31 inciso f. Reglamento N.º 42582-S-MINAE). / También, tratándose de la fijación de las tarifas de los servicios que prestan las ASADAS, el AyA forma parte de esta actividad y la realiza junto con las ASADAS, por así establecerlo el artículo 64 inciso c) del Reglamento N.º 42582-S-MINAE, al indicar que el Instituto brindará la asesoría y acompañamiento requerido por las ASADAS interesadas para la gestión de tarifas específicas que respondan a las condiciones propias de operación de su sistema agua potable y saneamiento de aguas residuales.

De igual forma AyA revisará y aprobará los estudios individuales presentados por las ASADAS. / Lo anterior demuestra que el AyA como titular de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado que prestan las ASADAS, se encuentra vinculado a estas actividades reguladas por la ARESEP aunque el servicio lo suministre una ASADA de forma indirecta, esto porque para el ordenamiento jurídico costarricense sigue siendo el titular del servicios y como tal, le corresponde el pago del canon que cobra la ARESEP por las actividades que regula, independientemente si la ASADA es la que está prestando el servicio, porque así se lo haya delegado el AyA. / El pago del canon de regulación que realiza el AyA, se encuentra vinculado al principio de solidaridad, ya que al haber sido constituido el Instituto mediante la Ley N.º 2726 como el órgano del Estado encargado de resolver todo lo relacionado con el suministro de agua potable y alcantarillado sanitario, los recursos que a través de las tarifas aprobadas por la ARESEP recibe, permiten un cubrimiento a sectores marginados, inclusive aquellos donde por delegación el servicio es prestado por las ASADAS que, en otras circunstancias, no tendrían acceso a los beneficios del desarrollo económico. / El hecho que el AyA sea quien pague el canon de las actividades reguladas que prestan las ASADA y de las cuales es el titular, conlleva a efectos positivos en el desarrollo de los servicios públicos, ya que fortalece las finanzas de las ASADAS que no tienen que extraer de su peculio dichos montos y así poder utilizarlos en la mejora, ampliación o modernización de sus sistemas, lo cual conlleva a usuarios más satisfechos y una mejor calidad de vida. / Esta solidaridad disminuye el problema de distribución social ante la carencia de recursos de las asociaciones comunales que provoca un sacrificio en la calidad de vida de la población, afectando de esta manera el derecho fundamental de las personas de acceso al agua potable, protegido por la Constitución Política.

Derecho que también debe garantizar la Autoridad Reguladora a través de la regulación de los servicios públicos, que viene a proteger la lesión de otros derechos fundamentales, como es el derecho a la no discriminación, ya que las personas con menos recursos económicos son quienes padecen por su escasez. / Al destinar al AyA el pago del canon regulatorio de las ASADAS por ser legalmente el titular del servicio, ha sido una garantía para la protección de este derecho fundamental de acceso al agua potable y al saneamiento en las comunidades a nivel nacional, desde el punto de vista de la accesibilidad y la calidad del servicio. / Es claro entonces, que el Estado juega un papel fundamental en garantizar a la población el derecho al acceso al agua potable y el bienestar en la vida de los ciudadanos. El AyA como organismo del Estado dedicado a la dirigir y vigilar todo lo concerniente para proveer a los habitantes de la república de un servicio de agua potable, tiene la obligación de ser el garante de la calidad y abasto de agua a nivel del país. / Es importante que se tenga claridad en cuanto a que la tarifa que fija la ARESEP al AyA, comprende tanto el recurso humano como material con que cuente el Instituto para atender este canon.

De eliminarse su pago, disminuirá la tarifa y los dineros deberán reintegrase a la población, ya que el canon no deriva del presupuesto del AyA sino que lo paga el usuario a través de las tarifas. Lo cual conllevaría a que el AyA deba buscar fuentes alternas de ingresos para cumplir con su gestión e incluso recortar su recurso humano y el posible cierre de oficinas que hasta ahora han venido laborando en asuntos de las actividades reguladas de las ASADAS que deberían pagar canon de acuerdo con la Ley N.º 7593. / NATURALEZA JURÍDICA DEL CANON DE REGULACIÓN DE ARESEP / Es importante ahora entra a la discusión en torno a la naturaleza jurídica del canon de regulación y quién es el obligado a sufragarlo (aunque a nuestro criterio el tema está claramente dilucidado), no obstante, por la forma en que el AyA expone su demanda, fundamentándola en el hecho de que funge “como mero recaudador” del canon, y que en esa condición termina afirmado lo termina cancelando la persona usuaria del servicio, y a pesar de ello, pretende en esta sede jurisdiccional, que se le reconozca un daño _inexistente dicho sea de paso- y se le indemnice indebidamente-porque el actor lo ha recuperado vía tarifaria y aun así, pretende enriquecerse ilegítimamente a costas de nuestra representada. / Aduce, entre otras cosas el actor, que ese cobro genera una afectación para las personas usuarias del servicio que presta el AyA y también para la institución, en el entendido de que, no se garantiza una prestación óptima y confiable del servicio, debido a que la Aresep les está imponiendo una doble carga regulatoria en las tarifas asignadas al AyA, lo cual conculca el principio de servicio al costo. / Ahora bien, debe considerarse que el actor, como prestador de un servicio público, se encuentra sometido a la regulación directa de la Aresep y obligado a sufragar el canon de regulación, por el título habilitante que lo faculta a brindar el servicio (Ley No.7593).

Lo anterior ha sido ratificado por la Procuraduría General de la República. / En ese sentido, en el Dictamen C-053-2010 del 25 de marzo de 2010, en lo conducente indicó: (...). / Dicho pronunciamiento ha sido reiterado por la Procuraduría General de la República, en el dictamen N° C-283-2012 del 26 de noviembre de 2012, que dispuso en lo de interés: (...). / Así las cosas, observando lo transcrito, se tiene que de acuerdo a la naturaleza jurídica del canon, este dista de la naturaleza propia de los diferentes tributos –impuesto, tasa y contribuciones especiales- y por ende, la connotación jurídica de estas obligaciones tributarias no puede ser asimilada a las contraídas en razón de un canon establecido por la ley. En ese orden de ideas, la normativa y los principios generales de las cargas impositivas tributarias resultan inaplicables a la figura del canon, que no tiene las características peculiares de los tributos. / Resulta insoslayable resaltar, que los factores a considerar para la determinación del canon de regulación, le corresponde definirlos a la Aresep, en el desarrollo de la actividad regulatoria.

Así lo dispuso la Contraloría General de la República (CGR) en el artículo 5 del Reglamento para la aprobación de los proyectos de cánones de la ARESEP y de la SUTEL (R-DC-55-12): "Aspectos que deben cumplir los proyectos de cánones de regulación. Los proyectos de cánones deben responder a los planes institucionales, concordados (…) éstos deben responder a una proyección de costos e inversiones que fundamente los montos requeridos para cubrir el servicio de regulación." (El subrayado es nuestro). / De conformidad con el marco legal vigente en cuanto a la naturaleza del canon de regulación y a quién le corresponde su pago, nos encontramos en una correlación de normas aplicables, a saber: / La Ley N.º 7593, con respecto a los cánones, dispone: (cita los artículos 2, 3, 82 y 83 de la ley 7593). / Sobre este mismo particular, el Reglamento a la Ley N.º 7593, Decreto Ejecutivo N.º29732-MP, establece lo siguiente: (cita los artículos 1, 62 y 64 de dicho reglamento). / En igual sentido, el “Reglamento para el cálculo, distribución, cobro y liquidación de cánones de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos”, dispone: (cita sus artículos 2, 12, 13, 15, 16, 17, 33 de dicho Reglamento). / De esta misma forma, el “Reglamento de aprobación de los proyectos de cánones de regulación de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP) y de la Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL) por parte de la Contraloría General de la República” (emitido mediante la resolución N.º R-2-2012-DC-DFOE, del 7 de mayo de 2014), publicado en La Gaceta N.º 105 del 31 de mayo de 2012, dispuso: (cita los artículos 1, 2 y 9 de dicho reglamento). / (...) / Así las cosas, es claro que el presupuesto de hecho, que genera la obligación al pago del canon de regulación a favor de la Aresep, a cargo de un prestador del servicio público, es que éste se encuentre autorizado y prestándolo, sea directa o indirectamente a través de un tercero -por delegación- autorizado legal para que lo brinde por el titular. / En conclusión, se desprende de lo anterior, que la regulación de los servicios públicos es una función del Estado encomendada a la Aresep por la Ley N.º 7593, cuya principal fuente de financiamiento es el canon de regulación.

El cual, implica el surgimiento de una obligación pecuniaria, para quien ha recibido una concesión o permiso por parte del Estado; es decir, la obligación de cancelar dicho canon recae, por principio de legalidad, sobre el prestador del servicio público de conformidad con el ordenamiento jurídico vigente, y no sobre los usuarios o consumidores de los servicios públicos. / Desde la perspectiva estrictamente jurídica, y de conformidad con lo anteriormente desarrollado, el canon de regulación se cobra por “actividad regulada” y el obligado a pagar el canon de regulación es el prestador del servicio público, sea que éste lo preste directamente, o bien, de manera indirecta a través de un tercero a quien le ha sido “delegada” esa función como en el caso de las ASADAS. Por lo que, el canon de regulación debe cobrarse a quién preste -sea directa o indirectamente por delegación-, el servicio público de conformidad con el título habilitante -Ley N°2726 en este caso- que lo faculta para ello. / Es así como cualquier planteamiento o afirmación relativa a que el actor es solo un “mero recaudador” del canon de regulación, no tiene asidero legal ni jurisprudencial y debe ser rechazado de plano. / ELENCO DE EXCEPCIONES / 1.

FALTA DE DERECHO: De conformidad con lo alegado en el apartado de análisis de fondo de la presente contestación de demanda, se solicita acoger la presente excepción a favor de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos. / Consta en la presente contestación, que la parte actora, no ha logrado demostrar que efectivamente el cobro del canon de regulación aquí impugnado fuera dictado de forma contraria al ordenamiento jurídico y que le haya causado el daño económico que pretende le sea reintegrado por parte de mí representada. / Así las cosas, y siendo que a la parte actora no ha demostrado que no le corresponde el pago del canon de regulación por la actividad regulada de acueducto y alcantarillado sanitario, y que dicho cobro implique violación alguna al ordenamiento jurídico, tanto su demanda así como su pretensión indemnizatoria -titulada como “Pretensión Principal b)”- deben ser rechazadas en todos los extremos en virtud de que los cobros del canon de regulación se realizaron acorde con el ordenamiento jurídico vigente y aplicable en la materia y no existen razones para que la Aresep sea demandada en esta vía y muchos menos que le asista derecho alguno a la actora a ser indemnizada como lo pretende. / 2.

FALTA DE LEGITIMACIÓN AD CAUSAM ACTIVA: De conformidad con todo lo expuesto, la actora, carece de legitimación activa para actuar en esta vía en contra de mí representada, porque no se ha producido en la especie por parte de la Autoridad Reguladora, lesión a derecho subjetivo o interés legítimo alguno, de conformidad con el ordenamiento jurídico. / Tome nota el Tribunal, que sencillamente escapa de las competencias legales del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados el acudir a los tribunales como defensor particular de interés colectivos o difusos de los usuarios de sus servicios, tal y cómo se indicó, no expone lesión ni agravio alguno, lo cual resulta contrario al artículo 10 incisos 1.b) del CPCA, norma que nunca autoriza una legitimación objetiva para ese Instituto, dirigida a la exclusiva protección del ordenamiento jurídico (que por demás se ha respetado en las conductas administrativas de la Aresep).

Carece de la legitimación activa para hacerlo, pues no existe prueba de ello (habilitación legal) en su demanda. Tiene el Tribunal o esta representación que deducir o suponerlo, lo cual no es una tarea que nos corresponda, según la carga dinámica de la prueba. La demanda debe ser clara y precisa y bastarse por sí misma, sin caer en ambigüedades o interpretaciones de las partes o del propio Juez. / En los hechos primero y tercero el actor ha dejado claro que han sido los usuarios lo que han pagado ese “sobrecosto” del canon de regulación de las ASADAS, por lo que no existe en la especie fáctica de este caso, lesión (directa o indirecta) al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados que la habilite y legitime para reclamar la indemnización de los montos aludidos tanto en el hecho décimo así como en la pretensión principal b) de su demanda. / 3. FALTA DE LEGITIMACIÓN AD CAUSAM PASIVA: En consecuencia de lo esgrimido en el acápite anterior, al no haberse ocasionado lesión alguna, a derecho subjetivo o interés legítimo alguno de la actora, se carece de legitimación pasiva para ser demandada. / DEFENSA PREVIA. / PRESCRIPCIÓN: En virtud de lo dispuesto por el artículo 41, 66.1.k), 67, 92.5) del Código Procesal Contencioso Administrativo en relación con el artículo 198 de la Ley General de la Administración Pública, se solicita con todo respeto al Tribunal, se declare en sentencia, la prescripción de los montos que hayan superado el plazo de ley, por lo que sería improcedente su eventual reconocimiento e indemnización al actor. / En ese sentido, las pretensiones B) y la C), que solicitan el reintegro al AyA del monto de los pagos realizados por la Institución del “cuarto trimestre del 2009 y el segundo trimestre del 2020” así como los daños y perjuicios, estarán prescritos, todos aquellos montos que pretenda cobrar el AyA, previos al 12 de febrero de 2016, ya que ha transcurrido sobradamente el plazo cuatrienal dispuesto en el artículo 198 de la LGAP.

Lo anterior, de conformidad con el artículo 876 del Código Civil, así como regla procesal reiterada en el canon 36.2.a) del CPC (aplicable de forma supletoria según el artículo 220 del CPCA), los cuales disponen que el emplazamiento tiene como efecto, la interrupción de la prescripción. Siendo que la Aresep fue notificada de la presente demanda el 12 de febrero de 2021, todos aquellos montos que pretenda la actora se le reintegre, previos a esa fecha, están prescritos de forma evidente y manifiesta.(...)"

V. SOBRE LA PRESCRIPCIÓN

La defensa de prescripción es una de previo y especial pronunciamiento que debe de ser conocida por el Tribunal antes de entrar a resolver el fondo del asunto (artículo 66.1.k del Código Procesal Contencioso Administrativo). En la especie, la representación de la ARESEP alegó que el reclamo sobre los extremos percibidos por esa entidad producto del canon cubierto por las ASADAS desde el año 2009 hasta el 12 de febrero del 2016, se encuentran prescritos por haber transcurrido el plazo cuatrienal extintivo previsto en el artículo 198 de la ley No. 6227. Al respecto, debe señalarse que el numeral 198 de la Ley General de la Administración Publica, establece en su literalidad: "Artículo 198.-El derecho de reclamar la indemnización a la Administración prescribirá en cuatro años, contados a partir del hecho que motiva la responsabilidad. / El derecho de reclamar la indemnización contra los servidores públicos prescribirá en cuatro años desde que se tenga conocimiento del hecho dañoso. / En los casos previstos en los dos párrafos anteriores, cuando se trate del derecho a reclamar daños y perjuicios ocasionados a personas menores de edad, el plazo de prescripción empezará a correr a partir de que la persona afectada haya cumplido la mayoría de edad".

Del texto transcrito se deriva con meridiana claridad que el plazo para reclamar la responsabilidad pecuniaria de la administración pública prescribe en cuatro años. Dicha norma legal no prevé ningún supuesto procesal que permita valorar aspectos tales como la interrupción del término extintivo indicado, por lo que, en aplicación del principio de plenitud hermética del ordenamiento jurídico y a efecto de suplir dicha laguna legal, debemos proceder a aplicar en el caso concreto lo dispuesto por el numeral 879 del Código Civil, por dispensa del artículo 220 del Código Procesal Contencioso Administrativo, el cual establece las causales interruptoras del término fatal que nos ocupa, refiriéndose en términos generales a la prescripción extintiva. Dicho articulado señala que el elemento interruptor de la prescripción negativa es "(...) cualquier gestión judicial o extrajudicial, para el cobro de la deuda y cumplimiento de la obligación.", lo cual incluye la presentación de la demanda respectiva, obviamente a estrados judiciales, misma en la cual se hace valer o se reclama la tutela del derecho correspondiente, tal y como lo señala la lógica jurídica.

En ese tanto, para efecto del cómputo de la prescripción, la suspensión del plazo extintivo cuatrienal tendrá como fecha de partida la misma de presentación de la demanda ante el Despacho Judicial respectivo para su tramitación, por lo que, aquellos extremos anteriores a la fecha de su presentación en un plazo superior a los cuatro años desde la data de su entrega, se encontraran extintos. Es decir, si en el caso que nos ocupa la presente demanda se presentó a estrados el 23 de octubre del 2020, según consta en el escrito de demanda respectivo que rola en el expediente judicial digitalizado), será a partir de dicha fecha que se realizará el cómputo de los cuatro años, pero de manera retroactiva, es decir, hacia el pasado. En ese tanto, aquellos extremos cuyo reconocimiento pecuniario se reclama deben ser previos a los cuatro años inmediatos anteriores de la fecha de presentación del proceso.

Así, los períodos reclamados en esta litis cuya devolución se podrá exigir por parte de la accionante y con cargo a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, deben ser aquellos generados con posterioridad al 23 de octubre del 2016 (cuatro años contados en retroceso desde la presentación del asunto que nos ocupa ante este Tribunal). Por ello, aquellos extremos anteriores al 23 de octubre del 2016, estarán indefectiblemente extintos por haberse encontrados afectos por la prescripción extintiva cuatrienal del numeral 198 antes citado. Y como contrapartida de dicho razonamiento, la accionante, en caso de encontrar derecho suficiente para sus argumentaciones y reclamos, podrá percibir la indemnización de las sumas por ella pagadas, a partir del 23 de octubre del 2016 en adelante. Ahora bien, en su elenco de pretensiones la parte accionante señaló, en lo conducente: "(...) Se ordene a la ARESEP a (sic) que reintegre al AyA el monto de los pagos realizados por la Institución, por concepto de canon regulatorio de las ASADAS, del período comprendido entre el cuarto trimestre del 2009 y el segundo trimestre del 2020.

(...)". En ese tanto, los períodos de pago reclamados por la parte actora, que se encuentren por encima de los 4 años contados retroactivamente a partir del 23 de octubre del 2020, indefectiblemente se encontrarán prescritos. Por ello, estará prescrito el derecho de percibir alguna suma dineraria en relación con los pagos de los cánones cubiertos en favor de la ARESEP, realizados por AyA con anterioridad al día 23 de octubre del año 2016, cuales son los que corren desde el cuarto trimestre del 2009 hasta el tercer trimestre del 2016 (ambos lapsos inclusive) todos los cuales están efectivamente prescritos, al amparo de la normativa legal supra citada. Por contrapartida, tiene derecho la entidad accionante de reclamar aquellos pagos realizados el cuarto trimestre del año 2016 así como también los cancelados desde esa fecha en adelante, hasta el segundo trimestre del año 2020 inclusive, por estar los tales dentro del término cuatrienal de repetida cita.

En consecuencia, se acoge parcialmente la defensa previa de prescripción invocada por la representación de la ARESEP para los períodos al cobro comprendidos desde el desde el cuarto trimestre del 2009 hasta el tercer trimestre del 2016 (ambos lapsos inclusive), en lo demás, se rechaza la defensa extintiva invocada.

VI. SOBRE EL FONDO DEL ASUNTO

A modo de introito, debe delimitar este Tribunal el rango de acción dentro del cual procederá a emitir pronunciamiento con el dictado de la presente sentencia. Lo anterior se impone, toda vez que ambas parte litigantes, en sendos escritos de demanda y su respectiva contestación, procedieron a realizar un amplísimo recuento de aspectos totalmente accesorios e innecesarios (tales como la forma en que se constituyen las ASADAS, cuál es su naturaleza jurídica, cómo se creo el ICAA, cuál es su naturaleza jurídica, quién es el prestador originario del servicio de acueductos y alcantarillados, entre otros muchos temas accesorios ) y un extenso desarrollo de aspectos circundantes y accesorios que esta Cámara estima absolutamente irrelevantes para efecto de resolver por el fondo el punto jurídico medular sometido al conocimiento de esta cámara colegiada, aspectos que nada aportan al objeto de este proceso y que constituyen consideraciones meramente decorativas cuyo conocimiento en nada abona para la resolución de esta litis.

Y es que en este proceso de puro derecho, el tema jurídico por dilucidar es si las ASADAS están o no obligadas a cancelar el canon regulatorio creado por la ley No. 7593 en favor de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos y si dicha entidad debe devolver al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados las sumas que esta última entidad le ha pagado por tal concepto. Es este el aspecto concreto que constituye el objeto del proceso que nos ocupa y es sobre tal aspecto que procederá a emitir pronunciamiento este órgano jurisdiccional.

VII.En primer término, debe realizarse un breve recuento sobre la naturaleza jurídica de los cánones que rigen en materia regulatoria de servicios públicos económicos, creados en favor de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos en la ley No. 7593. Los llamados cánones de regulación no corresponden a un instituto jurídico propio del ámbito de la materia tributaria, pues no se trata de impuestos ni figuras propias del ámbito tributario, siendo su naturaleza jurídica un instituto de carácter más bien parafiscal, es decir, se trata de un mecanismo de financiamiento establecido por la legislación vigente con el fin de dotar de fondos para su manutención a la entidad reguladora de la actividad que constituye el servicio público prestado por el sujeto obligado al pago del mismo, tal y como lo establece el párrafo segundo del artículo 82 de la ley No. 7593 Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, numeral el cual señala en lo que resulta de interés:

"Artículo 82.- Cálculos del canon. Por cada actividad regulada, la Autoridad Reguladora cobrará un canon consistente en un cargo anual, que se determinará de la siguiente manera: / a) La Autoridad Reguladora calculará el canon de cada actividad de acuerdo con el principio de servicio al costo y deberá establecer un sistema de costeo apropiado para cada actividad regulada. / b) Cuando la regulación por actividad involucre varias empresas, la distribución del canon seguirá criterios de proporcionalidad y equidad. / c) Dentro de la primera quincena del mes de abril de cada año, la Autoridad Reguladora presentará el proyecto de cánones para el año siguiente, con su respectiva justificación técnica, ante la Contraloría General de la República, para que lo apruebe o impruebe. Recibido el proyecto, la Contraloría dará audiencia, por un plazo de diez (10) días hábiles, a las empresas reguladas a fin de que expongan sus observaciones al proyecto de cánones.

Transcurrido el plazo, se aplicará el silencio positivo. / d) El proyecto de cánones deberá aprobarse o improbarse a más tardar el último día hábil del mes de julio del mismo año. / Según los procedimientos aquí indicados, esa Autoridad someterá a la Contraloría General de la República, para su aprobación, los cánones por nuevos servicios públicos establecidos por la Asamblea Legislativa. / La Autoridad Reguladora determinará los medios y los procedimientos adecuados para recaudar los cánones a que se refiere esta Ley. / La Autoridad Reguladora estará sujeta al cumplimiento de los principios establecidos en el título II de la Ley N.º 8131, Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, y a proporcionar la información requerida por el Ministerio de Hacienda para sus estudios. En lo demás, se le exceptúa de los alcances y la aplicación de esa Ley. En su fiscalización, estará sujeta únicamente a las disposiciones de la Contraloría General de la República." (Así reformado por el artículo 47 de la Ley número 8823, del cinco de mayo del dos mil diez; y adicionado por el artículo 41 aparte j.) de la Ley número 8660, del ocho de agosto del dos mil ocho. Antes de la adición correspondía al artículo 59 de la Ley de referencia.)

Así mismo, el artículo 84 de texto normativo legal antes citado señala, en lo que interesa:

"(...) Además de los cánones mencionados en el artículo 82, formarán parte de los ingresos de la Autoridad Reguladora: (...)".

En ese tanto, es el numeral 82 antes reseñado el que establece el instituto jurídico del canon de regulación, mismo que creó el legislador como un remedio financiero en favor de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, a efecto de dotarla de los recursos económicos requeridos para el ejercicio de sus competencias regulatorias legalmente conferidas. Efectivamente la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos realiza una función reguladora o fiscalizadora de orden técnico, que se traduce en un control continuo sobre la prestación de servicios públicos de orden económico, regulación que se orienta a que dicha actividad prestacional se desarrolle en cumplimiento de los principios que rigen la materia (eficacia, eficiencia, igualdad, continuidad, oportunidad, prestación óptima y adaptación al cambio) de conformidad con lo indicado por el artículo 4 de la ley No. 6227 Ley General de la Administración Pública y artículo 4 inciso d), 5 y 25 todos de la ley No. 7593 Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos.

Es cabalmente para el efectivo cumplimiento de esta función reguladora, que el legislador estableció que la entidad obtendría parte de sus recursos económicos al percibir el denominado "canon de regulación"; el cual -se reitera-, no tiene naturaleza tributaria. Para la determinación de dicho canon regulatorio, debe resaltarse que el procedimiento legalmente establecido consiste en que la propia entidad promueve su aprobación por parte de la Contraloría General de la República, sometiendo un proyecto de canon para ser conocido por parte del órgano contralor. Dicho proyecto de canon se encuentra delimitado por el principio de "servicio al costo" que rige en materia de regulación económica. Es el artículo 62 del Reglamento a la ley No. 7593, el que contempla expresamente los factores que resultan determinantes para la fijación del canon de regulación, al disponer en su literalidad:

"Artículo 62.-Metodología para el cálculo del canon y autorización de cobro. Para calcular el canon de regulación de la Autoridad Reguladora, se seguirá la siguiente metodología: / 1. Los costos totales (gastos e inversiones) del Ente Regulador del año siguiente al del establecimiento del respectivo canon, serán distribuidos proporcionalmente a su participación entre los sectores regulados, según las horas estimadas a laborar en cada sector. Dichos costos por sector, posteriormente serán asignados de manera unitaria para ser cargados en la tarifa (precio) del servicio público, de acuerdo con los volúmenes de ventas, usuarios servidos, o bien de acuerdo con la infraestructura (activos) que posean las personas físicas o jurídicas prestadoras del servicio público, cuando lo primero sea de difícil o imposible cuantificación. / 2. El objetivo final de estos cálculos es estimar un canon por unidad física o monetaria que debe cobrar la Autoridad Reguladora a cada una de las personas físicas o jurídicas encargadas de su recaudación. / La Autoridad Reguladora podrá realizar convenios con personas físicas y jurídicas para que en su nombre recauden el canon." (El subrayado no es suplido.)

Aspectos que también fueron regulados por la Contraloría General de la República, en su calidad de órgano encargado de su aprobación, en el "Reglamento para la aprobación de los proyectos de cánones de la ARESEP y de la Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL)", emitido mediante resolución No. R-DC-55-12 del 07 de mayo del 2012, que reza en su literalidad:

"Aspectos que deben cumplir los proyectos de cánones de regulación. Los proyectos de cánones deben responder a los planes institucionales, concordados con el Plan Nacional de Desarrollo y con el Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones en lo que corresponda. Asimismo éstos deben responder a una proyección de costos e inversiones que fundamente los montos requeridos para cubrir el servicio de regulación." (El subrayado es suplido).

Consecuentemente, el único requerimiento para generar la obligación de pago del canon de regulación, en favor de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos por parte del prestatario de un servicio público, es que dicho sujeto esté legalmente autorizado como prestatario y que efectivamente esté realizando una prestación efectiva de dicho servicio. Ahora bien, en el caso que nos ocupa, la parte actora adujo "que todo prestador de un servicio público está obligado por ley a cancelar a la ARESEP el monto correspondiente al canon de regulación, razón por la cual, el AyA ha venido realizando el pago del emolumento que le corresponde como prestador del servicio de acueducto y alcantarillado sanitario, pero además, ha realizado la cancelación de este rubro por la prestación del servicio que realizan las ASADAS, dado que, la ARESEP ha incluido en las tarifas del AyA, el concepto de ambos cánones".

Efectivamente lleva razón en sus consideraciones la accionante: todo prestatario de un servicio público está obligado por ley, cabalmente por el numeral 82 de la ley No. 7593 antes transcrito, a pagar el canon de regulación a la ARESEP, pero es lo cierto que la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos ha venido incurriendo en un evidente error al incluir dentro de las tarifas de Acueductos y Alcantarillados el monto correspondiente al canon de regulación que debían antes cubrir las ASADAS, de conformidad con los siguientes razonamientos: Señala acertadamente la representación de la actora, que "las tarifas de las ASADAS deberían de comprender el rubro por concepto de canon de regulación de la ARESEP, sin embargo, en la práctica esto no es así, pues el monto correspondiente a ambos cánones (AyA y ASADAS) se Incluye únicamente en las tarifas del AyA." Con meridiana claridad considera este Tribunal que dicha práctica implementada por el ICAA carece de todo sustento normativo y jurídico, violentando el principio de legalidad que rige el actuar de la administración pública (desde su vertiente activa) resultando aún más abiertamente contrario a derecho y desproporcionado, el que tales rubros por concepto de canon de las ASADAS, se transfieran para su cobro por parte del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, vía pago de tarifa por la prestación del servicio, a los usuarios de los servicios de acueductos y alcantarillados del AyA, siendo entonces que las tarifas fijadas por los servicios que presta esa entidad contemplan el pago de ambos cánones (tanto el propio que debe de cubrir el AyA, como también el que tenían que cubrir las ASADAS), "debiendo por ende pagarse a la ARESEP el canon que concierne a las ASADAS, por haberse recaudado en el cobro de la tarifa vigente destinadas a las personas usuarias del AyA", como acertadamente señala la actora.

Y es que no puede obviarse que tal y como lo señala la parte accionante, efectivamente en fecha 02 de noviembre del 2009, se publicó la ley No.8776 Ley de Exoneración a las Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados Comunales en el diario oficial La Gaceta N° 212, posteriormente reformada el día 15 de diciembre del 2021. Señalaba inicialmente dicha legislación, en su artículo 3° y en lo que interesa para los efectos de esta litis:

" ARTÍCULO 3.- Exoneración. / Exonéranse a las Asadas del pago de timbres y derechos, impuesto de ventas, canon, impuesto selectivo de consumo e impuestos a la importación de vehículos, equipo y materiales de trabajo. (...).” La norma transcrita, señalaba de manera expresa que las Asociaciones de marras se encontraban exentas del pago de "canon", pero de manera sumamente general y sin brindar mayores detalles al respecto. Precisamente para efecto de clarificar los alcances de tal exoneración, la norma referida fue reformada en noviembre del año 2021, quedando su redacción a partir de esa data y hasta la fecha, en los siguientes términos:

"Artículo 3- Exoneración. / Se exonera a las Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados Comunales (Asadas) del pago de timbres y derechos, impuesto del valor agregado y del impuesto de bienes inmuebles. Igualmente, se les exonera de cualquier pago por concepto de canon ambiental y canon de vertidos, administrados por el Ministerio de Ambiente y Energía (Minae), así como del canon de regulación por parte de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (Aresep) y de cualquier impuesto selectivo de consumo e impuestos a la importación de vehículos, equipo y materiales de trabajo. (Así reformado por el artículo único de la ley N° 10075 del 15 de diciembre del 2021)." (El destacado y subrayado son suplidos) Con la redacción dada por el legislador a partir de la reforma operada en la norma legal citada, se determinó de manera expresa y concreta su contenido, cerrando así definitivamente el portillo para cualquiera tipo de duda, creaciones hermenéuticas y brindando así absoluta transparencia cabalmente sobre el punto jurídico en disputa dentro de esta litis.

Así, con absoluta y meridiana claridad el legislador previó que las ASADAS no están obligadas a pagar el canon de regulación en favor de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, que es al fin y al cabo el punto jurídico por dilucidar dentro de la sentencia que aquí nos ocupa. No se trata de que las ASADAS no estuvieran exentas del pago de dicho canon desde la emisión de la normativa legal citada, por el contrario, se encontraban exentas del pago del mismo desde el año 2009 cuando la norma referida nació a la vida jurídica indicando que no debían pagar cánones. Pero la reforma operada en el año 2021 vino a clarificar aún más dicha exención. Y es que ante la claridad y el grado expreso de la reforma a la norma legal citada, ninguna duda surge para este Tribunal al respecto ni tampoco existe ningún margen interpretativo que resulte necesario aplicar sobre dicha manifestación legislativa.

La norma citada es clara y de absoluta transparente al indicar que las ASADAS no tienen que pagar el canon regulatorio en favor de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, como acertadamente lo señala dentro de este proceso la parte actora como sustento de su demanda y lo cual comparte plenamente este órgano colegiado. En ese tanto, considera este colegio de Jueces que las ASADAS estaban exentas de proceder con el pago de dicha carga parafiscal desde el año 2009, por lo que, todos los pagos realizados a partir de la entrada en vigencia de la norma indicada, devienen claramente en pagos indebidos, que nunca debieron hacerse por concepto de este canon en nombre de las ASADAS, nunca debió pagarlos el AyA y nunca debió cobrarlos la demandada Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, pues carecían de todo sustento legal, siendo que con cada pago realizado, se estaba vulnerando abiertamente la ley de exoneración emitida en favor de las ASADAS y además el principio de legalidad que rige en materia de Derecho Administrativo.

Consecuentemente, es lo cierto que tales pagos no debieron realizarse a partir del año 2009 como acertadamente lo indica la parte actora y en ese tanto, la recepción de los mismo por parte de la ARESEP constituye un enriquecimiento indebido de su parte, que impone a todas luces que la entidad traída a estradas, proceda a la devolución efectiva de los mismos en favor del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, como en efecto se dispone, pero en virtud de haber operado el instituto jurídico de la prescripción en relación con algunos de los períodos reclamados, según se detallara en el considerando primera de esta sentencia, las devoluciones de los rubros recibidos por este concepto por parte de la ARESEP. A lo anterior se añade que la parte accionante reclama en el elenco de pretensiones que contempla en su acción, el pago de los daños causados por la demandada, pero en la especie, el único daño inferido es uno de índole estrictamente material, correspondiente a las sumas por ella pagadas en favor de la ARESEP por concepto del canon de regulación de las ASADAS, es decir, se trata de un mero daño económico.

Por ello, a título de daños, se condena a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos a reintegrar a la entidad accionante, las sumas por ella pagadas por concepto de canon de regulación de las ASADAS para los períodos comprendidos desde el tercer trimestre del año 2016 y hasta el segundo trimestre del año 2020, ambos períodos inclusive, devolución que deberá realizar de manera inmediata a partir de la fecha en que adquiera firmeza la presente resolución. Así mismo, reclama la actora se le indemnice los perjuicios causados, pero entratándose en la especie de obligaciones dinerarias, los referidos perjuicios corresponden a los intereses que las mismas obligaciones generen (artículo 706 del Código Civil, aplicable al presente asunto por dispensa del numeral 220 del Código de rito que rige esta jurisdicción). Por ende, a título de perjuicios, se concede a la actora los intereses sobre las sumas aquí concedidas cuya devolución se ordena, réditos los cuales se calcularán al tipo legal vigente, desde la fecha en que fueron efectivamente pagadas cada una las sumas correspondientes a los cánones de regulación de las ASADAS respectivas por parte del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados en favor de la Autoridad de los Servicios Públicos y hasta la fecha del efectivo pago de su devolución a la parte actora.

VIII.Sin embargo, queda un aspecto por dilucidar dentro de este asunto que sí amerita un pronunciamiento expreso por parte de este Tribunal y es el siguiente, en palabras de la propia accionante: "¿Es procedente que la ARESEP trasladara al AyA el cobro por concepto de canon regulatorio correspondiente a las ASADAS, siendo que, estas asociaciones están exentas de pago de cánones, justificado en el hecho de que el AyA es el titular del servicio, imponiendo con esta acción una doble carga regulatoria a las personas usuarias de su servicio?". Al respecto, debe señalar este Tribunal colegiado, que tal y como lo señala la representación del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, efectivamente dicha conducta no solo es ilegal sino que además trasladó un costo indebido vía tarifa sobre los usuarios de los servicios públicos prestados por el AyA, costo que por carecer de todo sustento normativo, no tenían los usuarios el deber y mucho menos la obligación de asumir.

Tal y como se indicara en el considerando inmediato anterior y se reitera, las ASADAS por ley están exentas de pagar dicho canon en favor de la ARESEP desde el año 2009 y el AyA no podía imponer una doble carga regulatoria a las personas usuarias de sus servicios, al incluir en las tarifas aprobadas para el AyA el canon regulatorio correspondiente al servicio que brinda la Institución y además el inexistente canon regulatorio del servicio que brindan las ASADAS, con lo que claramente causó un grave perjuicio económico a los usuarios del servicio de acueductos y alcantarillados y vulneró además el principio de servicio al costo que rige en materia tarifaria para los servicios públicos económicos regulados. Al respecto, el artículo tercero de la ley No. 7593 define el principio de servicio al costo en los siguientes términos:

"(...) b) Servicio al costo. principio que determina la forma de fijar las tarifas y los precios de los servicios públicos, de manera que se contemplen únicamente los costos necesarios para prestar el servicio, que permitan una retribución competitiva y garanticen el adecuado desarrollo de la actividad, de acuerdo con lo que establece el artículo 31. (...)." (El destacado y subrayado es suplido).

Y por su parte, el numeral 32 del mismo cuerpo normativo señala, al referirse a los costos que no deben ser considerados como parte de las tarifas fijadas por la prestación de los servicios:

"Artículo 32.- Costos sin considerar. / No se aceptarán como costos de las empresas reguladas: / (...) / b) Las erogaciones innecesarias o ajenas a la prestación del servicio público. / c) Las contribuciones, los gastos, las inversiones y deudas incurridas por actividades ajenas a la administración, la operación o el mantenimiento de la actividad regulada. (...)." Al amparo de lo indicado por los artículos legales antes reseñados, resulta claro que el contemplar el pago de un canon carente de todo sustento legal y normativo, que de hecho no existe jurídicamente, como un rubro más contemplado en las tarifas pagadas por los usuarios de los servicios públicos prestados por parte de AyA, resulta abiertamente ilegal y contrario a los más elementales principios regulatorios, sin dejar de lado que ello vulnera sin duda alguna, lo dispuesto en el artículo 11 de la Constitución Política y en el numeral 11 de la ley No. 6227 Ley General de la Administración Pública, máxime si se toma en consideración que el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados no es el prestador directo del servicio público que brindan las ASADAS, no pudiendo por ello cobrar un costo en sus tarifas que no está relacionado directamente con ningún servicio público que dicha entidad se encuentre efectivamente prestando, como en la especie acontece.

Lleva razón la parte actora al estimar que el traslado de dicho costo vía tarifa, a los usuarios de los servicios prestados directamente por el AyA, constituye un sobrecosto carente de todo sustento técnico y jurídico, sobrecosto que dichos usuarios han venido pagando de manera injusta, irregular e indebida, criterio que comparte plenamente este Tribunal. En virtud de lo anteriormente expuesto, las sumas que devolverá por este concepto la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos al ICAA, deberán ser devueltas y reintegradas en su totalidad por parte de AyA a los usuarios de los servicios públicos de acueductos y alcantarillados prestados por la entidad actora, reconociéndose las mismas como un descuento dentro las facturaciones futuras que los mismos usuarios deban cubrir; lo anterior, toda vez que el dinero para el pago de dichos rubros fue incluido en las tarifas pagadas por los usuarios de los servicios públicos de acueductos y alcantarillados prestados por el ICAA y les fue cobrado a los mismos junto con la facturación usual respectiva, siendo por ende lo procedente, que la entidad actora proceda a tomar todas las medidas administrativas, técnicas y financieras necesarias para retribuir dicho dinero a los usuarios del servicio de la forma más célere y eficiente posible.

Para cumplir con lo anterior se concede al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados un plazo máximo de tres meses contados a partir de la fecha en que efectivamente reciba los dineros respectivos por parte de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos. De los trámites que realice la actora para hacer efectivo dicho reintegro a los usuarios, deberá la entidad accionante rendir informes ante el(la) Juez Ejecutor(a) de este Tribunal de manera mensual a partir de la fecha en que adquiera firmeza esta resolución, ante el área de Ejecución y en etapa de ejecución de sentencia, hasta que dicha devolución se haga totalmente efectiva en favor de los usuarios del servicio público respectivo. Todo lo anterior se ordena bajo el apercibimiento de que en caso de desobedecer lo aquí resuelto, el(la) Juez Ejecutor(a) de este Despacho podrá testimoniar piezas ante el Ministerio Público en contra el funcionario público responsable remiso, por el delito de desobediencia a la autoridad, previsto y sancionado en el Código Penal vigente, sin necesidad de apercibimiento previo.

IX. SOBRE LAS EXCEPCIONES INTERPUESTAS POR LA REPRESENTACIÓN DE LA ARESEP

La representación de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, al momento de contestar el traslado conferido dentro de la presente acción, invocó en su defensa las excepciones de falta de legitimación ad causam activa y pasiva y falta de derecho. En relación con la falta de legitimación alegada, desde su vertiente activa la misma debe rechazarse, toda vez que asiste legitimación suficiente al instituto aquí accionante, para reclamar la devolución de las sumas por él indebidamente pagadas en favor de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos por concepto de canon de regulación de las ASADAS; igual suerte debe correr la excepción referida desde su vertiente pasiva, pues al haber cobrado la ARESEP al AyA las sumas correspondientes a los canones de regulación de las ASADAS y haber recibido efectivamente el pago de tales rubros por parte dicha entidad, ostenta legitimación pasiva suficiente para ser tenida como demandada dentro de esta litis.

En relación con la invocada excepción de falta de derecho, de conformidad con lo indicado en los párrafos precedentes, dicha excepción debe acogerse únicamente de manera parcial, toda vez que a laparte actora le asiste derecho y razones jurídicas suficientes en sustento de su demanda, así como también para reclamar la devolución de algunos (mas no todos) los pagos por ella realizados por concepto de canon de regulación de las ASADAS, en favor de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, lo anterior al amparo de lo expuesto en los considerandos que anteceden. Consecuentemente, debe declararse parcialmente con lugar la demanda intentada, como en efecto se dispone y resuelve por parte de este Tribunal.

X. SOBRE LAS COSTAS

De conformidad con el numeral 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo, las costas procesales y personales constituyen una carga que se impone a la parte vencida por el mero hecho de serlo. En la especie y valoradas las circunstancias propias del caso concreto, no estima este Tribunal que estemos en presencia de ninguno de los presupuestos previstos por la normativa legal vigente para variar la regla general imperante de condena a la parte perdidosa y por ello, se impone el pago de las costas personales y procesales generadas con esta litis, a cargo de la parte perdedora la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, rubros que serán determinados y cuantificados en etapa de ejecución de sentencia dentro de este asunto.

POR TANTO

Se acoge parcialmente la defensa previa de prescripción invocada y consecuentemente, se declara prescrito el reclamo formulado por el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados en relación con los pagos realizados por dicha entidad en concepto del canon regulatorio para las ASADAS para los períodos comprendidos desde el desde el cuarto trimestre del año 2009 hasta el tercer trimestre del año 2016, ambos períodos inclusive; en lo demás, se rechaza la defensa invocada. Se rechaza la excepción de falta de legitimación ad causam activa y pasiva. Se acoge parcialmente la excepción de falta de derecho invocada por la representación de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos y en consecuencia, se declara parcialmente con lugar la acción intentada, debiendo entenderse denegada en lo no expresamente concedido, así: Se ordena la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos cesar el cobro a la parte accionante Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, del canon regulatorio que corresponde a las Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados Comunales (ASADAS), por cuanto dichas asociaciones se encuentran exentas por ley, del pago de dicho rubro.

A título de daños, se condena a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos a reintegrar a la entidad accionante, las sumas por ella pagadas por concepto de canon de regulación de las ASADAS para los períodos comprendidos desde el tercer trimestre del año 2016 y hasta el segundo trimestre del año 2020, ambos períodos inclusive, devolución que deberá realizar de manera inmediata a partir de la fecha en que adquiera firmeza la presente resolución. A título de perjuicios, se concede intereses sobre las sumas aquí concedidas, los cuales se calcularán al tipo legal vigente, desde la fecha en que fueron pagadas cada una las sumas respectivas por parte del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados en favor de la Autoridad de los Servicios Públicos y hasta la fecha de su efectivo pago. Las sumas que devolverá por este concepto la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos al ICAA, deberán a su vez ser devueltas y reintegradas en su totalidad a los usuarios de los servicios públicos de acueductos y alcantarillados prestados por la entidad actora, reconociéndose las mismas como un descuento dentro las facturaciones futuras que los mismos usuarios deban cubrir; lo anterior, toda vez que el dinero para el pago de dichos rubros fue incluido en las tarifas pagadas por los usuarios de los servicios públicos de acueductos y alcantarillados prestados por el ICAA y les fue cobrado a los mismos junto con la facturación respectiva, siendo por ende lo procedente, que la entidad actora proceda a tomar todas las medidas administrativas, técnicas y financieras necesarias para retribuir dicho dinero a los usuarios de sus servicios de la forma más célere y eficiente posible.

Para cumplir con lo anterior se concede al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados un plazo máximo de tres meses contados a partir de la fecha en que efectivamente reciba los dineros respectivos por parte de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos. De los trámites para hacer efectivo dicho reintegro a sus usuarios, deberá la entidad actora rendir informes mensuales ante el(la) Juez Ejecutor(a) de este Tribunal -en etapa de ejecución de sentencia-, de manera mensual a partir de la fecha en que adquiera firmeza esta resolución, hasta que dicha devolución se haga totalmente efectiva en favor de los usuarios del servicio público respectivo. Todo lo anterior se ordena bajo el apercibimiento de que en caso de desobedecer lo aquí resuelto, el(la) Juez Ejecutor(a) de este Despacho podrá testimoniar piezas ante el Ministerio Público contra el funcionario público responsable remiso, por el delito de desobediencia a la autoridad, previsto y sancionado en el Código Penal vigente, sin necesidad de apercibimiento previo al respecto.

Son ambas costas de este proceso, a cargo de la perdidosa Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos. Notifíquese.- Paulo A. Alonso Soto.- Berny Solano Solano.- Sandra M. Quesada Vargas.- ???????????????

BERNY SOLANO SOLANO - JUEZ/A DECISOR/A ???????????????

PAULO ANDRÉ ALONSO SOTO - JUEZ/A DECISOR/A ???????????????

SANDRA MARIA QUESADA VARGAS - JUEZ/A DECISOR/A Goicoechea, Calle Blancos, 50 metros oeste del BNCR, frente a Café Dorado. Teléfonos: 2545-0107 ó 2545-0099. Ext. 01-2707 ó 01-2599. Fax: 2241-5664 ó 2545-0006. Correo electrónico: [email protected]