Inapplicability of judicial-risk pay incentive for TAA officials without authorizing lawImprocedencia del incentivo de riesgo judicial para funcionarios del TAA sin ley que lo autorice

**PROCEEDINGS:** **PROCEEDING TYPE:** ORDINARY PROCEEDING (CONOCIMIENTO) **PLAINTIFF:** THE STATE (EL ESTADO) **DEFENDANT:** DANIEL MONTERO BUSTABAD No. 2025004854 CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE AND CIVIL TREASURY COURT, SECOND JUDICIAL CIRCUIT, SAN JOSÉ, GOICOECHEA, at sixteen hours and thirty-five minutes on the twenty-second of May of two thousand twenty-five.- Lesividad proceeding filed by the STATE, represented by the Procurator Edgar M. Valverde Segura, against DANIEL MONTERO BUSTABAD, identity card number 1-0839-0045. Attorneys Noemy Z. Linkemer Fonseca and Sonia Madrigal Fernández appear as special judicial representatives of the plaintiff. Next, the Collegiate Court, which by turn was assigned to hear this matter, proceeds to issue, within the legal time limit, the corresponding resolution with the unanimous vote of its members Ronaldo Hernández Hernández, Felipe Córdoba Ramírez, and Cinthya Morales Herra.

Judge Hernández Hernández authors the opinion.

**WHEREAS (CONSIDERANDO)** I.- PRELIMINARY ASPECTS. As part of the procedural history, the following is noted: 1) This case has been processed in this venue electronically, therefore the foliation of the electronic document generated as a single PDF file, obtained from the Virtual Desktop with the options "Descending Order" and "View Document Description (PDF)" unchecked and with the option "View Case File Cover Details" selected in "Final," will be used as a reference. The foregoing for purposes of providing identification and reference to the documents in addition to what is described at each stage.

• 2)The complaint was filed on March 11, 2019, before this jurisdictional body, requesting: "a. The absolute nullity of resolution No. R-DRH-AJ-292-2009 of 10:15 hours on May 20, 2009, issued by the Ministry of Environment and Energy, as well as its related acts. b. That once the nullity of resolution No. R-DRH-AJ-292-2009 and its related acts is declared, the immediate inapplicability of the Risk in the Exercise of the Judicial Function incentive in favor of the defendant be ordered. c. That the defendant be ordered to pay both costs and the interest that these sums generate from their enforceability until their effective payment." (see image 2 to 14, digital recordings of the preliminary hearing of July 23, 2024, its minute at image 199 to 204, all in the judicial file).
• 3)Once the legal transfer was granted, the defendant answered the complaint negatively and raised the prior defense of defective filing of the complaint, lack of right, expiration (caducidad), and statute of limitations (prescripción). It invokes the accumulation of proceedings of officials who are in the same legal situation. (see images 65 to 95 of the judicial file).
• 4)The preliminary hearing established in article 90 of the Contentious-Administrative Procedural Code —which is recorded in the Office's digital system— was held on July 23, 2024. The claims were set according to the second statement of Considering I of this resolution. The prior defense of defects not timely corrected that prevent a ruling on the merits was dismissed. It was ordered that the alleged expiration (caducidad) and statute of limitations (prescripción) be resolved with the judgment. The parties presented their conclusions (see Preliminary Hearing minute at images 199 to 204 of the judicial file and its digital recordings of that judicial proceeding).

In the proceedings before this Court, no nullities requiring correction or causing defenselessness have been observed. The defendant did not specify or substantiate the proceedings for which it requires the accumulation of case files with the same cause of action to the instant case. The Court deems the request inane, senseless, and unfounded, without the need to revert this matter's processing, especially since no defenselessness in this regard has occurred or been proven. The judgment is issued within the deadline for rendering a decision stipulated in the Contentious-Administrative Procedural Code.

II.ALLEGATIONS OF THE PARTIES. 1.- SUBJECT MATTER AND POSITION OF THE COMPLAINT.- The State's representative, based on the facts set forth in its complaint and transcribed verbatim, indicates: FIRST: Mr. Montero Bustabad works at the Administrative Environmental Court (Tribunal Ambiental Administrativo) of the Ministry of Environment and Energy, occupying position No. 357535, class Civil Service Professional 3, specialty Law (see certification No. DRH-CERT-171-2018). SECOND: On April 14, 2009, the official Montero Bustabad requested recognition of the salary bonus called "Risk in the Exercise of the Judicial Function." THIRD: Through resolution No. R-DRH-AJ-292-2009 of 10:15 hours on May 20, 2009 (visible on folios 1 to 3 of the administrative file), the Minister of Environment and Energy approved in favor of the defendant the incentive of 18% (eighteen percent) for Risk in the Exercise of the Judicial Function. FOURTH: By personnel action No. 709002408 (visible on folio 4 of the administrative file), the cited incentive was granted effective July 1, 2010. FIFTH: According to personnel action No. 218026307 (visible on folio 19 of the administrative file), the defendant continues to enjoy the recognition of the Risk in the Exercise of the Judicial Function incentive. SIXTH: Through resolution No. R-0189-2018-MINAE of 12:44 hours on June 13, 2018, the Acting Minister of Environment and Energy declared the recognition of the Risk in the Exercise of the Judicial Function incentive in favor of Mr. Montero Bustabad to be harmful (lesivo) to the State's interests, therefore ordering the case file to be sent to the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República) in order to file a lesividad proceeding before the Contentious-Administrative and Civil Treasury Court. In this regard, and based on this, it argues pertinently that, in accordance with Article 34, subsection 1) of the CPCA, the maximum period that the Administration has to previously agree to the annulment of an act declaratory of rights, as a requirement for the admissibility of the complaint, is one year, counted from the day following its issuance. Excepted from this period is the act containing defects of absolute nullity, in which case the declaration may be agreed upon while its effects persist. In this scenario, the one-year period will run from when its effects cease, and the judgment declaring the nullity will do so solely for purposes of annulment and future inapplicability. This situation is precisely what is presented here, since the act requested to be declared harmful (lesivo) has not ceased its effects, as the incentive granted is applied to the official Montero Bustabad, from its granting —that is, from July 1, 2009, according to personnel action No. 709002408— to the present. Therefore, the elements required by Article 34 of the CPCA for the configuration of an act of continued effects are met. The defect of the act consists of the absence of both content and purpose in the administrative act for the granting of the risk in the exercise of the judicial function incentive. It indicates; resolution No. R-DRH-AJ-143-2009 of 8:30 hours on March 30, 2009, contains a defect in content and purpose that generates its absolute nullity, because the salary incentive of Risk in the Exercise of the Judicial Function was granted to the defendant without any legal basis, as a result of an erroneous interpretation made by the Ministry of Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice ruling No. 1880-96 of 15:51 hours on April 24, 1996. Indeed, in the ruling in question, the Constitutional Court determined that, because Article 161 of Law No. 4755 "Code of Tax Rules and Procedures" so provided, the salary of the officials of the Fiscal Administrative Court (Tribunal Fiscal Administrativo) had to be made equivalent to that of the Judicial Branch employees (in the terms described in the statute). The Ministry of Environment and Energy concluded that the employees of the Administrative Environmental Court perform functions similar to those of the members of the Judicial Branch, and furthermore, that under the protection of what is established in Articles 33, 56, and 68 of the Political Constitution, there could be no discriminatory treatment against them "due to their employment status compared to similar Courts of the Executive Branch," which is why, in resolution No. R-DRH-AJ-143-2009, it agreed to recognize the salary bonus of Risk in the Exercise of the Judicial Function to the defendant. However, unlike the Administrative Environmental Court, it is true that in the case of the Fiscal Administrative Court —as occurs in the National Customs Court (Tribunal Aduanero Nacional), the Administrative Transport Court (Tribunal Administrativo de Transporte), and the Administrative Registry Court (Tribunal Registral Administrativo)— there was a law that expressly provided salary equivalency with Judicial Branch officials, this being the very reason why the Constitutional Chamber, in judgment No. 1880-96, ordered that the equivalency be carried out. Ergo, in resolution No. R-DRH-AJ-143-2009, the Administration adopted a decision contrary to the principle of legality (articles 11 of the Political Constitution and 11 of the General Law of Public Administration), given that the determination of the salary of public officials is a matter reserved to law, as is inferred —in the particular case of those subject to the Civil Service Regime— from Articles 48, subsection b) of the Civil Service Statute (Estatuto de Servicio Civil), 1 of the Public Administration Salary Law (sic), 57 and 180 of the Political Constitution. A contrario sensu, the granting of the incentive in question through an interpretation —as occurred in this particular case— is clearly improper. According to Article 132 of the LGAP, the content of the administrative act must be lawful, possible, clear, and precise. Furthermore, there must be a relationship of proportionality between the content of the act and its legal purpose, and in the case before us, this premise is not fulfilled. Without prejudice to the foregoing, it is essential to clarify that although it is true that Article 4 of Executive Decree (Decreto Ejecutivo) No. 34136 of June 20, 2007, "Regulation of Procedure of the Administrative Environmental Court," granted the members of that Court a remuneration equal to the salary of the members of the Superior Courts of the Judicial Branch, the incentive challenged here was not conferred upon the defendant based on this decree, but rather —it is insisted— through an interpretation by the Administration of Constitutional Chamber ruling No. 1880-96. The salary equivalency contained in the aforementioned Article 4 was repealed by Executive Decree No. 36035 "Reform of the Regulation of Procedure of the Administrative Environmental Court" of May 20, 2010, because —as detailed in its whereas clause (considerando) III— in official letter No. STAP-1609-08 of August 5, 2008, the Technical Secretariat of the Budgetary Authority determined that the benefit was granted "without complying with the provisions of Article 110 subsection o) of the Law of Financial Administration of the Republic and Public Budgets number 8131, specifically due to non-compliance with the provisions of Article 16 of Executive Decree 33.647-H 'General Directives and Regulations on Salary Policy, Employment, and Position Classification for Public Entities, Ministries, and other Bodies as applicable, covered by the scope of the Budgetary Authority for the year 2008'". In any event, for the reasons that have already been developed, the granting of the incentive through a regulatory provision was not appropriate, because a Law of the Republic was required. In this way, the Executive Branch exceeded its regulatory power by including in Executive Decree No. 34136 that the remuneration of the members of the Administrative Environmental Court must be equal to the salary of the judges who are members of the Superior Courts of the Judicial Branch, and that of the rest of the personnel be comparable to equivalent positions of the personnel of those Courts or of other bodies of the Judicial Branch where equal or similar positions are held. A provision that goes beyond what is established in the Organic Law of the Environment —or any other— for the Administrative Environmental Court, by virtue of the fact that this Law makes no mention of the form of remuneration for the members of the Administrative Environmental Court, much less mentions its subordinate personnel, and consequently, it also makes no reference to the possibility of comparing them with the salaries of the Judicial Branch. The absolute nullity alleged harms the public interest and the public treasury (erario público). The present case is not solely about a request for a declaration of lesividad due to absolute nullity, but rather such a request entails a primary interest in safeguarding the public and economic interests of the State, since resolution No. R-DRH-AJ-292-2009 grants in favor of the defendant an 18% incentive on his salary, which generates, to date, serious budgetary consequences that contravene the policies and directives for containing public spending promoted in the Public Administration in general. In other terms, we are faced with a harmful act (acto lesivo) that continues to produce effects over time, as Mr. Montero Bustabad receives this illegal salary incentive in his salary.

2.- ON THE DEFENDANT'S POSITION REGARDING THE COMPLAINT.- The defendant's representative, in the relevant and pertinent parts and in summary regarding the action filed, states: Regarding point "III. Continuity of the act declared harmful (lesivo)", it is argued with the purpose of delimiting the scope of expiration (caducidad) and statute of limitations (prescripción) of the State's representation's claims. We are undoubtedly faced with a consolidated legal situation and rights acquired in good faith, which remain in force. The State's representation's only reproach is the non-existence of a law authorizing said recognition, without analyzing whether the TAA officials perform similar tasks to judicial officials. The State, in its argumentation, cites ruling 2012-3267, of 16:01 hours on March 7, 2012, of the Constitutional Chamber, completely ignoring that, on that occasion, what was heard was an action of unconstitutionality against Article 63 of the Autonomous Service Regulation of the Ministry of Finance, a situation unrelated to what is discussed here, given that in said unconstitutionality action, the analysis focuses on the granting of a double salary incentive, namely: a leave with salary, in addition to the recognition of annual increases, based on the same premise, which is seniority or years of service. It indicates, the argument of the State's representation, when citing a judgment of the Contentious-Administrative Court, points out that by provision of Article 191 of the PC, the relations between the State and public servants are regulated by: the Civil Service Statute, a normative body that in its Article 48 subsection b) indicates that the salaries of the Executive Branch servants will be determined by a Salary Law, which will fix the minimum and maximum sums corresponding to each employment category. Upon examining what this proceeding concerns, in addition to the foregoing, the State's representation omits a necessary and imperative integration of the rules. The Civil Service Statute expressly states "Article 51.- Cases not provided for in this law, in its regulations, or in its supplementary or related laws, shall be resolved in accordance with the Labor Code, the Social Security Law, the general principles of Civil Service, the principles and laws of common law, equity, local custom, and practice." Under this reasoning and what we have stated, it must not be lost sight of that the restriction of fundamental, constitutional, and supra-constitutional rights, such as work and salary, can only occur through a law. The reservation of law also exists in the protection of supra-legal values and principles. In the case before us, the restriction on access to salary bonuses, as part of the fundamental rights of salary, appears in the legal system after my entry into the TAA in April 2009, since it is from December 2018 that the Salary Law is reformed (Art. 55), through the Public Finance Strengthening Law. "Article 55- Reservation of law in the creation of salary incentives and compensations. The creation of incentives or compensations, or salary bonuses, may only be carried out by means of law. (Thus added by Article 3 of Title III of the Public Finance Strengthening Law, No. 9635 of December 3, 2018)." Before this, arguing a reservation of law in relation to incentives, where none exists, is clearly contrary to the legal system and its block of legality. The approval of the salary bonus in my favor is a consubstantial part of the respect and recognition of constitutional norms and principles that the Civil Service Statute itself provides, both in its already cited Article 51, and as also provided in Article 8 of the LGAP, which requires a proper integration of norms to guarantee a balance between the efficiency of the Administration and the dignity, freedom, and other fundamental rights of the individual, in relation to Article 6 of the PC. The "risk in the judicial function" bonus is not a whim or caprice of the administration; it is the application and proper integration of the written norms previously referred to in the specific case. By virtue of being a condition not provided for in the legal system until December 2018, and therefore not contemplated in the cited resolutions, nor in the jurisprudence on the matter. Absolute nullity alleged harms the public treasury. There can be no harm to the public treasury in the recognition of the payment of the incentive in my salary. In accordance with Article 8 of the LGAP, dignifying the administrative function, the bonus is recognized to the personnel of an Administrative Court, the TAA, those of us who carry out an activity similar to the jurisdictional function, directly or accessorily. Indeed, these items have been budgeted, without the complaint indicating what harm to the public treasury has been caused. The taxes intended for the payment of public officials' salaries, and those paid to us, are not misused with the payment of the bonus that has been recognized to me for years. Contrary to this, that payment dignifies our work, allows us to be independent, courageous, and autonomous in decisions and auxiliary work. The complaint does NOT demonstrate what the serious consequences to the public treasury it claims are caused by the payment of the bonus claimed in this lawsuit. It is tendentious to say that it is a payment without just cause. The cause of the recognition of said bonus, in the exercise of the jurisdictional function in an administrative venue, is to eliminate discrimination and respect the principles of equality, reasonableness, and proportionality. THE LEGAL NATURE OF ADMINISTRATIVE COURTS. Given that we are before an Administrative Court, faced with the silence of the LOA regarding the remuneration of the TAA personnel, the rules that regulate the organic guarantees of the Judicial Branch must be applied by supplementary application of the law and, therefore, the remunerative rules (risk bonus in the exercise of the judicial function). The LOA in its Articles 103 to 112, when regulating the TAA created in that law, due to legislative omission, does not pronounce on the remunerative organic guarantees of the officials. Note that we are not speaking of privileges of officials, in the same way that we do not speak of privileges when referring to the remuneration of Judicial Branch personnel. It concerns the organic guarantee. It must be overcome by understanding that it is not a matter of denying that said norms were enacted to regulate the Judicial Branch, but of complying with Articles 103 and following of the LOA, including 106, and that, therefore, the regulations provided in said precepts must be applied to the Court (both regarding the legal statute and its operation), which by their nature, are not limited only to those specific to the Executive Branch, but also, and preferably, to those of the Judicial Branch. Therefore, the legal nature of the Administrative Environmental Court is that of any administrative court and, consequently, it is mixed and unites, with prevalence, norms of the Judicial Branch, plus some others of the Executive Branch. Administrative Courts perform a jurisdictional function in an administrative venue. There is no major difference between the different administrative courts created in the country, except for the specialized subject matter that each one handles. In the case of the members of the TAA, the employment status of the officials who would compose it was not expressly defined, as was done in other creation laws of other administrative courts, generating an unjustified and disproportionate situation of disadvantage. This legislative omission is totally discriminatory and violates constitutional norms that must take precedence over ordinary law. Article 57 of the PC expressly states that "The salary shall always be equal for equal work under identical conditions of efficiency." For its part, Article 68 of the PC prohibits all types of discrimination between work groups, regarding salary, advantages, or working conditions. Principles that are applicable to public and statutory employment relations.

III.- REGARDING THE PROVEN FACTS: Of importance for resolving this matter, the following are stated:

1. That Mr. Daniel Montero Bustabad, in his capacity as an official of the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications, at the date of filing this complaint, occupied position No. 0357535, class Civil Service Professional 3 (data migration), receiving, within the salary items, a bonus for remuneration for the exercise of the Judicial Function of 18%, in the Administrative Environmental Court (see personnel action in certification at images 150 and 181 of the judicial file).

2. That in resolution R-DRH-AJ-292-2009, of 10:15 hours on May 20, 2009, the then Minister of Environment and Energy, Mr. Jorge Rodríguez Quirós, granted "the administrative claim filed by Daniel Montero Bustabad, regarding the incentive of the Salary Bonus called Risk in the Exercise of the Judicial Function, of an 18% corresponding according to his position." The foregoing based on Constitutional Chamber Ruling No. 1880-96, of 15:51 hours on April 24, 1996, which granted said benefit to the members of the Fiscal Administrative Court (see copy of the resolution at images 25-29 and 144-148 of the judicial file).

3. That through official letter DM-350-2014, of September 3, 2014, the then Minister of Environment and Energy, Mr. Edgar Gutiérrez Espeleta, consulted the Office of the Attorney General of the Republic the following: "1. Is it appropriate to grant the risk incentive for the exercise of the judicial function to the officials of the Administrative Environmental Court? If so, who has the standing to be beneficiaries? 2. In the event that, via an administrative resolution, the risk incentive for the judicial function has been granted to the officials of the Administrative Environmental Court, what happens with the cases for which it is currently being paid? 3. Upon the expiration of the 6-year period for which the three members of the Administrative Environmental Court are appointed, or in the event of being removed before the period ends, must the Public Administration pay the items for notice (preaviso) and severance pay (cesantía)?" (see copy of the consultation at images 161 and 162 of the judicial file).

4. That in Opinion C-257-2015, of September 16, 2015, the Office of the Attorney General of the Republic addressed the consultation raised by the Minister of Environment and Energy through official letter DM-350-2014, of September 3, 2014, referred to in the immediately preceding fact, and ruled: "If there is no law establishing salary equivalency for the members of the Administrative Environmental Court with the members of the Superior Courts of the Judicial Branch, it is not possible to recognize to the members of the Administrative Environmental Court the salary items that are recognized to the members of the Judicial Branch Courts, including the risk incentive for the exercise of the jurisdictional function. It is not appropriate for the Ministry of Environment and Energy to recognize the risk incentive for the exercise of the judicial function to the officials of the Administrative Environmental Court as an acquired right, given that it does not become part of the officials' salary permanently, but rather is subject to requirements or conditions, as would be the case for Administrative Courts where the salaries and positions of their functions are made equivalent to the positions and salaries of the Judicial Branch, so that if the servant does not meet the established conditions, the payment of the incentive must be rejected, and in the event that it has been recognized by administrative resolution, as is the subject of the consultation, it must be ceased. If the recognition of the extra salary was made through an administrative resolution, to suppress it, it is necessary for the Administration to follow the Procedure provided for in Article 173 of the General Law of Public Administration; or in Articles 10.5, 34, and 39.2 of the Contentious-Administrative Procedural Code, as applicable." (see copy of the cited opinion at images 163 to 176 of the judicial file).

5. In resolution R-0189-2018-MINAE, of 12:44 on June 13, 2018, the Ministry of Environment and Energy declared "SECOND: That through administrative resolution number R-DRH-AJ-292-2009, of ten hours and fifteen minutes on May twentieth, two thousand nine, the then Minister resolves to grant the claim filed by Daniel Montero Bustabad, regarding the incentive of the so-called Risk in the exercise of the judicial function of 18% corresponding to his position and the administration of justice functions he performs. THIRD: That as of Personnel Action No. 709002408, effective July 1, 2009, the payment of 18% of the base salary is recognized to Mr. Daniel Montero Bustabad, for the concept of Risk in the exercise of the judicial function (...) CONSIDERING... FIFTH: In the case of the Administrative Environmental Court, the Organic Law of the Environment did not regulate the salary equivalency of its members with the members of the Judicial Branch Courts. Said equivalency was established through Executive Decree (Decreto Ejecutivo) 34136, which in Article 4 regulated said salary equivalency. However, through Executive Decree 36035, the second paragraph of Article 4 of Executive Decree 34136 is repealed, in relation to said salary equivalency, given that the Technical Secretariat of the Budgetary Authority of the Ministry of Finance, through official letter STAT 1609-08, of August 5, 2008, pointed out that said benefits were granted without complying with the provisions of Article 110 subsection o) of the Law of Financial Administration of the Republic and Public Budgets, due to non-compliance with the provisions of Article 16 of Executive Decree 33647-H 'General Directives and Regulations on Salary Policy, Employment, and Position Classification for Public Entities, Ministries, and other Bodies', as applicable, covered by the scope of the Budgetary Authority for the year 2008. SIXTH: Thus, although an attempt was made to fill the legal vacuum regarding the equivalency of the salaries of the Administrative Environmental Court to those of the members of the Superior Courts of the Judicial Branch, it was done through the mechanism of an Executive Decree, which was not the correct one, since the establishment of a different salary structure, capable of generating greater economic advantages for a group of public workers and imposing burdens on the State, must be done through a Law of the Republic. By using the Executive Decree mechanism, the Administration overreached and invaded the domain reserved to the ordinary legislator, who is the only one competent to regulate salary matters and impose obligations on the State (...) THEREFORE (POR TANTO). THE MINISTER OF ENVIRONMENT AND ENERGY RESOLVES: FIRST: That under the protection of all the factual and legal considerations preceding this resolution, the act of recognition of the right to payment of the risk incentive for the exercise of the judicial function to Mr. Daniel Montero Bustabad is declared as an act harmful (acto lesivo) to the economic interests of the State (...)." (see copy of the ruling at images 177 to 180 of the judicial file).

6. That in the case of the Administrative Environmental Tribunal, the Organic Environmental Law did not regulate the salary equalization of its members with the salaries of those who make up Tribunals in the Judicial Branch (said norm does not regulate the judicial risk incentive).

IV.- REGARDING THE PREREQUISITES FOR THE DECLARATION OF LESIVIDAD: Conceptual basis of the lesividad claim filed. Given that the object of this lesividad proceeding is the analysis of the validity of administrative acts of favorable content, it is necessary, briefly, to establish compliance with the various prerequisites that the legal system imposes for the filing of a proceeding of this nature, as the absence of one of these elements would preclude and make it impossible to accede to what is proposed in the lawsuit. It should be noted that the analysis of these prerequisites becomes an ex officio practice for the judge, as they constitute essential elements of the action. In general, lesividad is a jurisdictional mechanism by virtue of which the Administration seeks the suppression of one of its own acts, which, in principle, generates a favorable effect for a third-party recipient. From that perspective, in this type of proceeding, lesividad is subjective in nature, insofar as it seeks the annulment of a conduct that grants a right or, in general, a situation of benefit to a person. Although the validity of a specific (and not general) public conduct of favorable content is analyzed, this control requires the participation of the recipient of that specific conduct, so that they can exercise their right of defense and contradiction regarding claims that seek the alteration of their legal situation. Such a figure is codified in canon 34 of the Contentious-Administrative Procedural Code, a norm that sets the prior elements and procedural regulations of this figure. However, it is also referenced in numeral 173.6 in relation to 183 of the General Law of Public Administration. From the perspective of procedural prerequisites, subjective, objective, procedural, and temporal conditions are imposed. As for the subjective aspect, active standing is granted to the Administration that issued the challenged act, while the passive party with standing is the recipient of the effects of the conduct, that is, whoever obtains its benefits. Regarding the objective aspect, lesividad is constituted as a mechanism for the legal elimination of final administrative acts of particular scope and favorable content, which are substantially non-compliant with the legal system, that is, acts that suffer from some level of invalidity, whether absolute or relative, in any of its typologies (articles 128, 158, 165 and concordant articles of the aforementioned General Law No. 6227). In that line, the Administration must declare that conduct lesivo to the public interests, which must be established within a framework of internal actions of the Administration that are essential for filing the action. Indeed, in the procedural order, it is required that the supreme highest-ranking official of the respective Public Administration declare the act's lesividad, whether due to injury to economic, fiscal, or other interests derived from the public interest, for which purpose, they must have an underlying technical-legal opinion that supports that determination. Unlike other figures for the suppression of public conducts (as is the case of the ex officio nullity provided for in article 173 LGAP), it does not require a hearing for the affected third party, but only internal actions within the Administration that seek to verify the express existence of administrative will issued by the highest-ranking official, in the sense of seeking the act's suppression. It is within the judicial proceeding that this recipient may establish their defense arguments, so the absence of their participation within the administrative phase of the declaration of lesividad does not in any way curtail their right to due process or administrative procedure. Now, when the act emanates from the State (see article 1 of the General Law of Public Administration), that is, from the Central Administration, the lawsuit may only be filed by the Office of the Attorney General of the Republic (Procuradura General de la República) (canon 16 of Law No. 8508), upon prior request from the supreme highest-ranking official and prior internal declaration of lesividad, with details of the reasons for that opinion. When it emanates from a public entity, the rules of judicial representation are those established in ordinal 17 of that same codification. As for the temporal dimension, the new procedural regulations establish a period of one year counted from the business day following its issuance (not its communication) to declare the act lesivo to public interests in the administrative venue, unless its effectiveness was conditioned on the fulfillment of some requirement established in the legal system or, indeed, in the formal conduct itself that is intended to be declared lesiva, in the terms of numerals 141.1 and 145.1 of the General Law of Public Administration. The foregoing, except in cases where the act suffered from absolute nullity and had continued effects, in which case, pursuant to what is regulated by ordinal 34.1 of the Contentious-Administrative Procedural Code, that internal declaration may be made while the effects of the act persist. In such a hypothesis, that is, that of an act with absolute nullity of continued effects, the year is counted from the cessation of its effects, and the judgment that orders the eventual nullity will do so solely for the future annulment and inapplicability of the conduct. After that declaration (and not from the expiration of that first year), a term of one year is granted to file the contentious-administrative action as a fatal statute of limitations period, as stipulated in article 39 of the Contentious-Administrative Procedural Code. The exception to this procedural rule must be expressly established by the procedural regulations. In what is relevant to highlight in this regard, and regarding the temporal element, it is important to indicate that ordinal 34.1 of the CPCA imposes the terms that apply in the stages of this proceeding under examination. The norm states: "...1) When the Administration itself, author of a declaratory act of rights, seeks to sue for its annulment before the Contentious-Administrative Jurisdiction, previously the supreme hierarchical superior must declare it lesivo to the public, economic, or any other nature of interests. The maximum term for this shall be one year, counted from the day after that on which it was issued, unless the act contains defects of absolute nullity, in which case, said declaration may be made while its effects persist." V.- VERIFICATION OF THE SUBJECTIVE, OBJECTIVE, AND PROCEDURAL PREREQUISITES OF LESIVIDAD IN THE SPECIFIC CASE: It is on record in the present file that through official letter DM-359-2014, of September 3, 2014, the then Minister of Environment and Energy, Mr. Edgar Gutiérrez Espeleta, consulted the Office of the Attorney General of the Republic on the following: "1. Is it appropriate to grant the risk incentive for the exercise of the judicial function to the officials of the Administrative Environmental Tribunal? If so, who has the standing to be beneficiaries? 2. In the event that the risk incentive for the judicial function has been granted via administrative resolution to the officials of the Administrative Environmental Tribunal, what happens with the cases for which it is currently being paid? 3. Upon the conclusion of the 6-year term for which the three members of the Administrative Environmental Tribunal are appointed, or in the event they are removed before the term concludes, must the Public Administration pay the items for notice of termination (preaviso) and severance pay (cesantía)?" Likewise, it is proven in the record that this Technical Consulting Body, in Opinion C-257-2015, of September 16, 2015, responded to the ministerial consultation formulated and ruled: "If there is no law that establishes the salary equalization of the members of the Administrative Environmental Tribunal with the members of the Superior Tribunals of the Judicial Branch, it is not possible to grant the members of the Administrative Environmental Tribunal the salary items granted to the members of the Tribunals of the Judicial Branch, including the risk incentive for the exercise of the jurisdictional function. It is not appropriate for the Ministry of Environment and Energy to grant the risk incentive for the exercise of the judicial function to the officials of the Administrative Environmental Tribunal as a vested right (derecho adquirido), given that it does not enter the official's salary permanently but rather is subject to requirements or conditions, as would be the case for the Administrative Tribunals that the salaries and positions of their functions be equalized to the positions and salaries of the Judicial Branch, such that if the servant does not meet the established conditions, payment of the incentive must be rejected, and in the event that it has been granted via administrative resolution, as is the subject of the consultation, it must be ceased. If the granting of the extra pay (sobresueldo) was carried out by means of an administrative resolution, to suppress it, the Administration must follow the Procedure provided for in article 173 of the General Law of Public Administration; or else in articles 10.5, 34, and 39.2 of the Contentious-Administrative Procedural Code, as applicable." Finally, the Tribunal has corroborated that, based on the technical opinion rendered by the Office of the Attorney General of the Republic in Opinion C-257-2015, the Ministry of Environment and Energy, in resolution R-0189-2018-MINAE, of 12:44 p.m. on June 13, 2018, ordered: "POR TANTO. THE MINISTER OF ENVIRONMENT AND ENERGY RESOLVES: FIRST: That under the protection of all the considerations of fact and law that precede this resolution, the act granting the right to payment of the risk incentive for the exercise of the judicial function to Mr. Daniel Montero Bustabad is declared an act lesivo to the economic interests of the State (...)". Pursuant to the foregoing, the conformity of the subjective element, but also the procedural element, is apparent, to the extent that the legal and technical analyses upon which the administrative superior based their will to resort to this form of ex officio suppression of favorable conducts are recorded in the case record. On this aspect, regarding the active subjective element, the internal declaration of lesividad was made by the superior of the Ministry of Environment and Energy. Furthermore, the action is directed against the person who is the recipient of the favorable effects of the challenged acts, such that, regarding the passive subjective element, no deficiency is presented either. Regarding the objective aspect, lesividad must fall upon final acts of favorable content. Given that the reproached acts (principal and related ones), to the extent that they relate to the granting of extra pay for judicial risk, recognized to the defendant in resolution R-DRH-AJ-292-2009, of 10:15 a.m. on May 20, 2009, by the then Minister of Environment and Energy, the prerequisites required by the legal system are also met. It is clear that this conduct, regardless of its validity or not, contains a beneficial effect for the defendant, by granting them a subjective right consisting of a salary incentive. Hence, under the protection of the doctrine of the intangibility of one's own acts derived from article 34 of the Political Constitution, its suppression due to invalidity must be carried out observing the procedure set by the Legal System for such purposes, as is the case of the mechanism provided for by article 173 of the General Law of Public Administration, or, as occurs in the instant case, via lesividad. For the stated reasons, the subjective, objective, and procedural prerequisites established in the legal system for the action of lesividad are deemed fulfilled. At this point, it is necessary to indicate that the administrative power to annul acts declaratory of subjective rights is exceptional in nature, and for that reason the legal system establishes a procedure with the aim of guaranteeing that this power is not exercised arbitrarily. For this reason, when the nullity is not evident and manifest, the General Law of Public Administration and the Contentious-Administrative Procedural Code oblige the Administration concerned to resort to the "contentious-administrative proceeding of lesividad," with the aim of guaranteeing due process, and it is there that the party whose rights would eventually be affected may participate and exercise its defense, such that the fact that the affected party has no participation in the administrative procedure that precedes the judicial one does not violate due process.

VI.- COMPLIANCE WITH THE TEMPORAL PREREQUISITE FOR THE INTERNAL DECLARATION OF LESIVIDAD: Regarding the temporal element, it is necessary to point out that subsection 1) of article 34 of the Contentious-Administrative Procedural Code establishes the terms that apply in the stages of this proceeding: "...1) When the Administration itself, author of a declaratory act of rights, seeks to sue for its annulment before the Contentious-Administrative Jurisdiction, previously the supreme hierarchical superior must declare it lesivo to the public, economic, or any other nature of interests. The maximum term for this shall be one year, counted from the day after that on which it was issued, unless the act contains defects of absolute nullity, in which case, said declaration may be made while its effects persist..." (highlighting is not from the original). The State's representation argues that the acts challenged here have continued effects, to the extent that they grant the defendant a salary incentive that has been periodically paid to them, which in turn has the effect that the statute of limitations for the action has not occurred. In this regard, in Judgment No. 019890-F-S1-2024, of 10:40 a.m. on December 19, 2024, the First Chamber of the Supreme Court of Justice has established in its nomophylactic function that, in matters such as the one that concerns us, in this specific case the temporal assumption required by the legal system is indeed fulfilled, because that monthly remunerative effect constitutes the continuity of the originating act. It is added, a fortiori, without need for further legal elaboration, that if the act produced through resolution R-DRH-AJ-292-2009, of 10:15 a.m. on May 20, 2009, by the then Minister of Environment and Energy, Mr. Jorge Rodríguez Quirós, which granted "the administrative claim filed by Daniel Montero Bustabad, regarding the incentive of the Salary Plus (Plus Salarial) called Risk in the Exercise of the Judicial Function, of 18% corresponding according to his position," is currently reproduced in the beneficiary's patrimonial sphere, the same does not have an instantaneous effect whose quality is to be exhausted upon its effectiveness, especially since it is proven that the defendant continues to receive it month after month. In that order of ideas, what is provided in the aforementioned numeral 34 is of interest: "When the Administration itself, author of a declaratory act of rights, seeks to sue for its annulment before the Contentious-Administrative Jurisdiction, previously the supreme hierarchical superior must declare it lesivo to the public, economic, or any other nature of interests. The maximum term for this shall be one year counted from the day after that on which it was issued, unless the act contains defects of absolute nullity, in which case, said declaration may be made while its effects persist and the judgment declaring the nullity will do so solely, for purposes of its future annulment and inapplicability." The Second Section of this Tribunal, with an opinion authored by the drafter of this judgment, established: "This norm must be related to article 39 subsection e), which provides that the maximum term to initiate the proceeding shall be one year - in the case of lesividad - from the day after the finality of the act that declares it. Determining the statute of limitations period for the action, in the case under analysis, requires considering the nature of the acts that declared the right of exemption from the special contribution in favor of the defendant and determining whether they are acts whose content and impact on the legal sphere of their recipient were concretized and materialized in a single moment and, therefore, whether their effects were exhausted upon their issuance; or whether we are instead in the presence of what are called acts with continued effects, because it is understood that the effects they produce and the incidence of these on the legal sphere of the administered person to whom they are directed, and the manner in which they affect the related administrative acts whose nullity is equally sought, are maintained over time. Regarding acts with continued effects, the First Chamber has stated: 'In principle, this assumption is characteristic of those legal relationships of duration, understanding that it operates when the act repeatedly impacts the private individual's legal sphere, whether creating, modifying, or extinguishing during that period the legal relationships or situations that make up said legal sphere' (Voto No. 104 - 2021-II TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SECCIÓN SEGUNDA. SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ of eight o'clock on November nineteenth, two thousand twenty-one and Res. No. 01426-2012 of ten o'clock ten minutes on October twenty-third, two thousand twelve). It is the criterion of this Panel that in this regard, not only is the aforementioned shared, but also, there is no legal basis to vary the criterion, so for the purposes of the temporal repercussion discussed and its incidence on the related acts, it is deemed in the instant case that we are in the presence of acts with continued effects, and the requested statute of limitations must be denied. It can even be seen that the act of declaration of lesividad was issued by means of resolution R-0189-2018-MINAE, of 12:44 p.m. on June 13, 2018, and the present lawsuit was filed with the court on March 11, 2019. Ergo, and in extension of the foregoing, with regard to the statute of limitations (prescripción) alleged as a defense by the defendant, the Tribunal deems that such exception is inappropriate because we are facing a lesividad proceeding whose action is extinguished by a statute of limitations (caducidad), according to the terms of article 34 of the Contentious-Administrative Procedural Code, which does not allow the application of that institute.

VII.- REGARDING THE NULLITY OF THE RISK INCENTIVE FOR THE EXERCISE OF THE JUDICIAL FUNCTION GRANTED TO THE DEFENDANT: According to the evidence in the file, the Tribunal has verified that, on the occasion of an administrative claim filed by the defendant, in resolution R-DRH-AJ-292-2009, of 10:15 a.m. on May 20, 2009, the then Minister of Environment and Energy, Mr. Jorge Rodríguez Quirós, ordered the recognition in his favor of the "incentive of the Salary Plus called Risk in the Exercise of the Judicial Function, of 18% corresponding according to his position." The foregoing was based on Ruling No. 1880-96 of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) of 3:51 p.m. on April 24, 1996, which granted said benefit to the members of the Administrative Tax Tribunal (Tribunal Fiscal Administrativo). However, after an examination of said pronouncement, the Tribunal reaches the conclusion that the interpretation that the then Minister of Environment and Energy made of the ruling issued by the Constitutional Chamber in order to justify the granting of the incentive, is incorrect: In the judgment in question - No. 1880-96, of 3:51 p.m. on April 24, 1996 -, the Constitutional Chamber resolved upon a petition filed by servants of the Administrative Tax Tribunal, in which they claimed the infringement of their right to petition recognized in precept 27 of the Political Constitution. At that time, they alleged that they had petitioned before the General Directorate of the Civil Service (Dirección General del Servicio Civil) for their salary equalization in the terms established by numeral 161 of the Tax Code (Código Tributario). In that matter, the Constitutional Tribunal considered that the referred salary equalization had its origin in a legal mandate, produced from the reform of the mentioned article 161 of the Tax Code, and that the Administration - in this case the General Directorate of the Civil Service -, was incurring in non-compliance with the law, also injuring the petitioners' right to legal certainty, as well as their right to have the salary equalization applied to them, based on the legal precept that established that the tasks entrusted to the servants of the Administrative Tax Tribunal are materially similar to those of judicial servants and to reestablish the salary equality established by the legislator. Then, what the Constitutional Tribunal ordered was to resolve the petition of the appellants, so that the equalization process would be completed, as mandated by law. In this way, we have that the ruling of the Constitutional Chamber, in which it denotes that resistance of the Administration to attend to the petition of the servants of the Administrative Tax Tribunal, is based on the fact that the legislator had already recognized in numeral 161 of the Tax Code their right to receive remuneration similar to that received by those who made up collegiate tribunals in the Judicial Branch. Thus, despite the fact that the judgment refers to the fact that: "the officials of the Administrative Tax Tribunal must receive salaries or wages equal to the equivalent positions of certain tribunals of the Judicial Branch, that is, that both must receive - regarding remuneration for their work - the same treatment," upon stating this, it also indicated that this is so because the law starts from the assumption that similar tasks are performed in said bodies. Consequently, said judgment granted the appeal, considering on the part of the Chamber that, in this case - that of the members of the Administrative Tax Tribunal -, the General Directorate of the Civil Service was incurring in contempt of a legal norm that recognized the equalization. However, from the foregoing it is not possible to conclude that the right to the referred salary component is automatically extensible to all the officials that make up administrative tribunals, since the positions covered by the equalization are only those for which it is expressly recognized in a norm of legal rank. This is so, because it cannot be lost sight of the fact that public employment relationships are governed by the principle of legality, which imposes limitations on the elements that make up the remuneration of servants. In this sense, article 48 of the Civil Service Statute (Estatuto del Servicio Civil) provides: "The salaries of the officials and employees protected by this law shall be governed according to the following rules: / a) No employee or official shall earn a salary lower than the minimum corresponding to the performance of the position they hold. / b) The salaries of the servants of the Executive Branch shall be determined by a Salary Law (Ley de Salarios) that will set the minimum, intermediate, and maximum sums corresponding to each category of jobs. / c) For setting salaries, fiscal conditions, the modalities of each type of work, the cost of living in different regions, the salaries prevailing in private companies for analogous positions, and the other factors stipulated in the Labor Code (Código de Trabajo) shall be taken into account. / d) Within the minimum and maximum figures referred to in subsection b), the respective Chiefs may agree to salary increases, considering factors such as efficiency, seniority, conduct, aptitudes, and other qualities resulting from the periodic evaluation of their servants, all subject to what the Salary Law provides for that purpose. The Chiefs of the various sections of administrative personnel must obtain, prior to such increases, the approval of the hierarchical supervisor; increases that will be subject to the provisions of subsection e) of this same article; and / e) The National Treasury is prohibited from issuing drafts in favor of employees or officials for sums different from the minimums set in the Budget or Salary Law; and in the case of the previous subsection, the increase shall not become effective until it is included in the Ordinary Budget Law (Ley de Presupuesto Ordinario), or in an extraordinary budget. The General Directorate of the Civil Service shall inform the National Treasury of the salary increases of public servants." In this same line, the Public Administration Salary Law (Ley de Salarios de la Administración Pública) No. 2166 of October 9, 1957, in force for the case under study, states in its article 1: "This law is enacted to guarantee the efficiency of the Administration and shall constitute the remuneration system for all classes of positions classified in the descriptive manual of positions, as provided by chapter X of the Civil Service Statute." From the transcribed regulations, it follows that in public employment relationships, the different items that make up the salary, or that must be considered to establish it globally, must be defined in law, such that the salary components that can be validly recognized will be only those resulting from a norm of legal rank, or those contained in a provision of higher rank. In this sense, the Constitutional Chamber, in ruling No. 2012-003267 of 4:01 p.m. on March 7, 2012, upon reviewing the constitutionality of article 63 of the Autonomous Service Regulations (Reglamento Autónomo de Servicio) of the Ministry of Finance stated: "III.- On the merits. A.- On the public employment relationship.- Since the issuance of judgment No. 1992-01696, this Constitutional Chamber has held, on multiple occasions, that the public employment relationship is a public law or statutory relationship, which has inherent limitations regarding the application of common labor law, so that not all the liberalities of the employer are possible. Likewise, the Political Constitution of 1949 marks the moment from which the public labor regime takes effect in the legal system, which entails strong subjection to articles 11, 191, and 192 of the Political Constitution. Prior to 1949, the Political Constitution established nothing regarding the labor relationship between the State and public servants. For its part, through resolution No. 2000-4453, the Chamber establishes more clearly the limitations on collective bargaining between officials who exercise public management and those who do not, and the latter's possibility of having access to these means of collective bargaining. In this sense, the State and the public official are under a special subjection relationship, which places the public official in their labor relationship in a situation very different from the worker in a common labor relationship and, in turn, the statutory relationship has special scopes for the Public Administration. In a statutory relationship, the State has a preeminent relationship over the public official, which binds them during the entire public labor relationship and, in turn, this relationship is governed by a public legal system (...). Notwithstanding the foregoing, in that it is recognized that each Public Administration may unilaterally agree on benefits and particular conditions for workers, the Chamber must delve into the reasons why said benefits must be at least authorized in the framework of legality and constitutionality, that is, they must have a legitimate basis (adjusted to law) or be agreed in a manner proportionate to the ends pursued with the public service provided. (...). Now, once it is determined that the service relationship between the Public Administration and its public servants is statutory, the impact that unilaterally agreed benefits entail on public resources cannot be disregarded, often agreed upon by sectors and in isolation, if not approved by means of a legal norm. It is clear to the Chamber that many administrative measures have effects on public finances, especially when they grant benefits, which constitutes a means to evade a fundamental principle of public law: the principle of legal reservation. In this sense, certain obligations on the Public Treasury must not only be assessed from an administrative angle but from the State's economic policy, insofar as there is a burden on public resources, and where the legislator has a fundamental function (función toral). In this sense, it is important to point out that on this topic, the Chamber modifies its criterion, which has a consequence on the precedents cited supra, that is, Public Administrations have limitations to grant certain salary benefits that do not find support in legal regulations. B- On the principle of legal reservation.- There is no doubt that by the principle of legality, the Public Administration can only do that which is previously authorized in a norm of that nature, consequently it may agree and regulate what a legal provision permits." Likewise, there are certain matters that only the legislator can appropriately regulate, given that it involves a formal and material norm that complies with the requirements of its formation, in accordance with the democratic principle and, consequently, the Executive Branch cannot regulate them autonomously. In terms of what was previously held by this Chamber, in its judgment No. 1992-03550, it stated that: "Third, that neither in executive regulations, much less in autonomous ones or other lower-ranking norms or acts, could the law validly delegate the determination of regulations or restrictions that only it was empowered to impose(...)" For this reason, the regime of fundamental rights is reserved to the law. Although the General Public Administration Law authorizes and develops the regulatory power, the truth is that, when employment benefits are granted, which are reduced to a leave of absence in favor of officials to receive a salary without working, it effectively contracts constitutional and legal principles and rights, as it inverts the normative hierarchy. The other issue is that the Civil Service Statute regulates the vacations of public officials subject to the civil service regime; however, in the opinion of this Court, a regulatory norm cannot come to expand a right regulated in the Law, using another legal institution that ultimately grants similar benefits. In this sense, a lower-ranking norm could not modify the legal precepts that establish an orderly manner of administering and executing public resources, much less if it affects the principle emanating from Article 140, subsection 7) of the Political Constitution, which imposes on the President and the Minister of Government the duty to arrange the investment of national revenues in accordance with the laws. Hence, it is accepted that Public Administrations are controlled by the principle of legality, which also applies with greater rigor to the principle of financial legality, given that public funds are at stake. This principle of legality is manifested in the handling, administration, destination, and custody of public resources, for which the legislator, through Law No. 8131 of September 18, 2001, the Public Financial Administration and Budgets Law, indicates, in Article 5, the different principles, among them the principle of financial management. The norm defines it as follows: "For the purposes of the preceding article, the following budgetary principles must be observed: a)…b) Principle of financial management. The administration of the financial resources of the public sector shall be oriented toward the general interests of society, attending to the principles of economy, effectiveness, and efficiency, with full subjection to the law (...). In this sense, the legislator inserted into the legal system and developed, within the Public Administration, the principle of financial legality fully consistent with Article 140, subsection 7) of the Political Constitution, eliminating an unauthorized use of public resources at the mere discretion of the Public Administration through an Autonomous Regulation or an act of Public Law not expressly authorized by law. Precisely, the legislator cleared up any doubt about the scope of the principle by radically pointing out full subjection to the law. Likewise, through Article 107, when referring to the principle of legality, it states that: "The administrative acts and contracts issued in matters of financial administration must substantially conform to the legal system, according to the hierarchical scale of its sources. The legality of the acts and operations of public bodies and entities subject to this law is presumed, but proof to the contrary shall be admitted." Consequently, it must substantially conform to the legal system, so that there is no total discretion of the Public Administration to create sources of expenditures, but, on the contrary, legal authorization must mediate. It is equally important to point out that the economic obligations of the Public Treasury can originate in the Law; likewise, they can originate in jurisdictional resolutions (Articles 122 and 153 of the Political Constitution), and in contracts and administrative acts when some form of obligations based on certain manifestations of the State's will mediates. However, it is important to clarify that these manifestations cannot be understood from a civil or private labor point of view, not only for what was indicated supra, but, on the contrary, given that it refers to contractual forms whose origin is precisely found in the law or that the law indicates the mechanisms to generate these economic obligations." In the matter under examination, the Court has held as a proven fact that in resolution R-DRH-AJ-292-2009, at 10:15 a.m. on May 20, 2009, the Ministry of Environment and Energy recognized the plaintiff's incentive for the risk of the judicial function, an action that it based on the ruling of the Constitutional Chamber in question, which, as previously indicated, did not have the effect of extending the application of the benefit provided in numeral 161 of the Tax Code for the members of the Administrative Tax Tribunal to other similar bodies existing in the Public Administration, since what was determined there was the omission of the respondent in order to comply with the law that established the incentive. Thus, a benefit of this nature could only be established by Law, without prejudice, of course, to the possibility that in a jurisdictional or administrative venue, its recognition might be possible, and even to establish the obligation of its payment, when this results from the application of the legal norm creating the benefit. In this case, that does not occur, despite the fact that evidently, the payment of the incentive called Risk of the Judicial Function, of 18%, has an impact on public funds. The Court considers that a concession of this nature, which has effects on the public treasury, must be expressly authorized by law, so that for persons who provide their services in the Environmental Administrative Tribunal to enjoy the referred salary incentive, it is the legislator who must approve the expenditure, after assessing whether the equalization is reasonable and whether it has a basis or not. Therefore, despite the respondent's arguments to the effect that his work as a member of an administrative tribunal is equivalent to the functions exercised by a jurisdictional body, and is similar to that carried out by the Administrative Tax Tribunal, this lacks relevance in this case, because the impossibility of accepting his arguments lies in the fact that resolution R-DRH-AJ-292-2009, at 10:15 a.m. on May 20, 2009, through which the Ministry of Environment and Energy recognized his right to receive the salary incentive for risk of the judicial function, has not been authorized by law.

On the other hand, the respondent argues that the action of lesividad (declaration of harmfulness) violates the principle of non-regression in environmental matters. However, the Court does not share this argument, since it has not been demonstrated in the proceedings how the annulment of the incentive for judicial risk has a direct impact on the defense and preservation of a healthy and ecologically balanced environment, to the point that its suppression violates the principle of non-regression in environmental matters. Although this Body understands that the remuneration recognized to public servants may have an impact on the quality of their performance, those aspects must be accredited in the corresponding instance, so that through the law, the salary components that ensure officials providing excellent services are recognized. On the other hand, the arguments to the effect that the declaration of lesividad (harmfulness) violates the principle of non-regression in labor matters are also not admissible, since it is clear that this postulate protects validly acquired rights, which does not occur in this case, because, as has been indicated, the circumstances under which, in this case, the recognition of the judicial risk incentive in favor of the respondent originated, have no support in the law, an indispensable requirement for its validity.

VIII.- DEFENSES: In accordance with what has been stated in the preceding recitals, the appropriate course is to reject the defenses of expiration, statute of limitations (prescripción), violation of the principles of due process, non-regression in labor and environmental matters, as well as lack of right, and to declare the nullity of resolution R-DRH-AJ-292-2009, at 10:15 a.m. on May 20, 2009, and its related acts, and to order the immediate inapplicability of the incentive for Risk in the Exercise of the Judicial Function in favor of the respondent solely for future effects.

IX.- COSTS: In accordance with numeral 193 of the Contentious Administrative Procedure Code, procedural and personal costs constitute a burden imposed on the losing party for the fact of being so. The exemption from this condemnation is only viable when, in the Court's opinion, there was sufficient reason to litigate or, when the judgment is handed down by virtue of evidence whose existence was unknown to the opposing party. In this case, this Collegiate Body considers that the respondent has had sufficient reason to oppose the lawsuit, since it is precisely this route that is the only one provided by the legal system to exercise her right of defense, as the law does not foresee her intervention in the stage of the declaration of lesividad (harmfulness) in the administrative venue; without prejudice, in addition, that based on the principle of legitimate trust, the respondent had reasons to reasonably conclude that she had the right to receive the judicial risk incentive, not only because it is recognized by the legal system to persons serving in administrative bodies similar to the one she is a member of, but also because her right was expressly recognized by the head of the Ministry of Environment and Energy.

THEREFORE

The defenses of expiration, statute of limitations (prescripción), violation of the principles of due process and non-regression in labor and environmental matters, as well as lack of right, are rejected. The lawsuit of lesividad (harmfulness) filed by the STATE against DANIEL MONTERO BUSTABAD is upheld. Resolution R-DRH-AJ-292-2009, at 10:15 a.m. on May 20, 2009, is annulled, as well as its related acts, and the immediate inapplicability of the incentive for Risk in the Exercise of the Judicial Function in favor of the respondent is ordered solely for future effects. This matter is resolved without special condemnation of costs. Notify. Ronaldo Hernández Hernández. Felipe Córdoba Ramírez. Cinthya Morales Herra. Judges.

 Goicoechea, Calle Blancos, 50 metros oeste del BNCR, frente a Café Dorado. Teléfonos: 2545-0107 ó 2545-0099. Ext. 01-2707 ó 01-2599. Fax: 2241-5664 ó 2545-0006. Correo electrónico: [email protected]

Tribunal Contencioso Administrativo Clase de asunto: Proceso de conocimiento Analizado por: CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL *190021951027CA* CONOCIMIENTO ACTOR/A:

EL ESTADO DEMANDADO/A:

DANIEL MONTERO BUSTABAD N° 2025004854 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL, SAN JOSÉ, GOICOECHEA, a las dieciseis horas con treinta y cinco minutos del veintidos de mayo del dos mil veinticinco.- Proceso de lesividad planteado por el ESTADO, representado por el Procurador Edgar M. Valverde Segura, contra DANIEL MONTERO BUSTABAD, con cédula de identidad número 1-0839-0045. Intervienen las licenciadas Noemy Z. Linkemer Fonseca y Sonia Madrigal Fernández como apoderadas especiales judiciales del actor. A continuación, el Tribunal Colegiado, al que por turno correspondió conocer de este asunto, procede a dictar dentro del plazo de ley, la resolución correspondiente con el voto unánime de sus integrantes Ronaldo Hernández Hernández, Felipe Córdoba Ramírez y Cinthya Morales Herra.

Redacta el Juez Hernández Hernández.

CONSIDERANDO

I.- ASPECTOS PRELIMINARES. Como parte del íter procesal se tiene lo siguiente: 1) La presente causa se ha sustanciado en esta sede en forma electrónica, por lo que se utilizará como referencia la foliatura del documento electrónico generado como un único archivo en formato PDF, obtenido del Escritorio Virtual con las opciones "Orden Descendente" y "Ver descripción de Documento (PDF)" desmarcadas y con la opción "Ver detalles carátula del Expediente" seleccionado en "Final. Lo anterior a efectos de brindar la identificación y referencia de los documentos de forma adicional a lo descrito en cada oportunidad.

• 2)La demanda fue presentada en fecha 11 de marzo de 2019 ante este órgano jurisdiccional, peticionando: "a. La nulidad absoluta de la resolución N° R-DRH-AJ-292-2009 de las 10:15 horas del 20 de mayo del 2009, emitida por el Ministerio del Ambiente y Energía, así como sus actos conexos. b. Que una vez declarada la nulidad de la resolución N° R-DRH-AJ-292-2009 y sus actos conexos, se disponga la inaplicabilidad inmediata del incentivo de Riesgo en el Ejercicio de la Función Judicial en favor de la parte accionada. c. Se condene a la parte demandada al pago de ambas costas y los intereses que estas sumas generen desde su exigibilidad y hasta su efectivo pago. (ver imagen 2 a 14, respaldos digitales de la audiencia preliminar del 23 de julio de 2024, su minuta a imagen 199 a 204, todo en expediente judicial).
• 3)Otorgado el traslado de ley, la parte accionada contestó negativamente la demanda y opuso la excepción previa defectuosa presentación de la demanda, falta de derecho, caducidad y prescripción. Invoca la acumulación de procesos de funcionarios que se encuentran en su misma situación jurídica. (ver imágenes 65 a 95 del expediente judicial).
• 4)La audiencia preliminar establecida en el ordinal 90 del Código Procesal Contencioso Administrativo -que se encuentra grabada en el sistema digital del Despacho-, se celebró en fecha 23 de julio de 2024, se fijaron las pretensiones de acuerdo al enunciado segundo del Considerando I de esta resolución. Se resolvió sin lugar la defensa previa de defectos no subsanados oportunamente que impiden verter pronunciamiento sobre el fondo. Se dispuso que la Caducidad y la prescripción acusada se resuelvan con la sentencia. Las partes rindieron sus conclusiones (ver minuta Audiencia Preliminar a imágenes 199 a 204 del expediente judicial y sus respaldos digitales de esa diligencia judicial).

En los procedimientos ante este Tribunal no se han observado nulidades que deban ser subsanadas o que generen indefensión. La parte accionada no específico ni fundamentó los procesos por los cuales requiere la acumulación de los expedientes con la misma causa a la especie. El Tribunal estima inane, estólida e infundada la solicitud, sin necesidad de retrotraer al trámite el presente asunto, más que no ocurre ni se acredita indefensión alguna al respecto. La sentencia se dicta dentro del plazo de pase fallo estipulado en el Código Procesal Contencioso Administrativo.

II.ALEGACIONES DE LAS PARTES. 1.- OBJETO Y POSICIÓN DE LA DEMANDA.- El representante del Estado a partir de los hechos que expone en su demanda y que se transcriben en su literalidad indica: PRIMERO: El señor Montero Bustabad labora en el Tribunal Ambiental Administrativo del Ministerio de Ambiente y Energía, ocupando el puesto N° 357535, clase Profesional Servicio Civil 3, especialidad Derecho (ver certificación N° DRH-CERT-171-2018). SEGUNDO: El 14 de abril del 2009 el funcionario Montero Bustabad solicitó el reconocimiento del plus salarial denominado "Riesgo en el ejercicio de la Función judicial". TERCERO: Mediante resolución N° R-DRH-AJ-292-2009 de las 10:15 horas del 20 de mayo del 2009 (visible a folios 1 al 3 del expediente administrativo), el Ministro de Ambiente y Energía aprobó en favor del demandado el incentivo de un 18% (dieciocho por ciento) por Riesgo en el Ejercicio de la Función Judicial. CUARTO: Por acción de personal N° 709002408 (visible a folio 4 del expediente administrativo) se le otorgó el citado incentivo a partir del 1° de julio de 2010. QUINTO: De acuerdo con la acción de personal N° 218026307 (visible a folio 19 del expediente administrativo), el demandado sigue disfrutando del reconocimiento del incentivo de Riesgo en el Ejercicio de la Función Judicial. SEXTO: Mediante resolución N° R-0189-2018-MINAE de las 12:44 horas del 13 de junio de 2018, la Ministra a.i de Ambiente y Energía declaró lesivo a los intereses del Estado el reconocimiento del incentivo de Riesgo en el Ejercicio de la Función Judicial en favor del señor Montero Bustabad, por lo que dispuso remitir los autos a la Procuraduría General de la República, a fin de interponer proceso de lesividad ante el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda. Al respecto, y a partir de ello, en lo conducente aduce que de conformidad con el artículo 34 inciso 1) del CPCA, el plazo máximo que tiene la Administración para acordar previamente la anulación del acto declaratorio de derechos, como requisito de admisibilidad de la demanda, es de un año, contado a partir del día siguiente a su dictado. Se exceptúa de este plazo el acto que contenga vicios de nulidad absoluta, en cuyo caso la declaración podrá acordarse mientras perduren sus efectos. En este supuesto, el plazo de un año correrá a partir de que cesen sus efectos, y la sentencia que declare la nulidad lo hará únicamente para fines de anulación e inaplicabilidad futura. Situación que precisamente es la que aquí se presenta, pues el acto que se solicita se declare lesivo no ha cesado sus efectos, ya que el incentivo otorgado se aplica al funcionario Montero Bustabad, desde su otorgamiento -sea desde el 1° de julio de 2009 de acuerdo con la acción de personal N° 709002408- hasta la actualidad. Por ende, se cumplen los elementos exigidos por el artículo 34 del CPCA para la configuración de un acto de efectos continuados. El vicio del acto consiste en que no ha existido el contenido ni el fin en el acto administrativo para el otorgamiento del incentivo de riesgo en el ejercicio de la función judicial. Indica; la resolución N° R-DRH-AJ-143-2009 de las 8:30 horas del 30 de marzo del 2009, contiene un vicio en el contenido y fin que genera su nulidad absoluta, por cuanto el incentivo salarial de Riesgo en el Ejercicio de la Función Judicial fue concedido a la parte accionada sin fundamento legal alguno, como consecuencia de una errónea interpretación realizada por el Ministerio del voto de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia N° 1880-96 de las 15:51 horas del 24 de abril de 1996. En efecto, en el voto en cuestión el Tribunal Constitucional determinó que por disponerlo así el artículo 161 de la ley N° 4755 "Código de Normas y Procedimientos Tributarios", a los funcionarios del Tribunal Fiscal Administrativo debía equiparárseles el salario con el de los servidores del Poder Judicial (en los términos descritos en la norma). El Ministerio de Ambiente y Energía concluyó que los servidores del Tribunal Ambiental Administrativo realizan funciones similares a la de los miembros del Poder Judicial, y además, que al amparo de lo establecido en los artículos 33, 56 y 68 de la Constitución Política, no podría existir un trato discriminatorio en contra de aquéllos "en razón de su condición laboral con respecto a Tribunales similares del Poder Ejecutivo", motivo por el cual en la resolución N° R- DRH-AJ-143-2009 accedió a reconocer el plus salarial de Riesgo en el Ejercicio de la Función Judicial a la parte demandada. No obstante, a diferencia del Tribunal Ambiental Administrativo, lo cierto es que en el caso Tribunal Fiscal Administrativo -al igual que ocurre en el Tribunal Aduanero Nacional, el Tribunal Administrativo de Transporte y del Tribunal Registral Administrativo- existía una Iey que de manera expresa disponía la equiparación salarial con los funcionarios del Poder Judicial, siendo incluso esta la razón por la cual la Sala Constitucional en la sentencia N° 1880-96 ordenó que la equiparación fuera realizada. Ergo, en la resolución N° R-DRH-AJ-143-2009 la Administración adoptó una decisión contraria al principio de legalidad (numerales 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública), por cuanto la determinación del salario de los funcionarios públicos es reserva de ley, como así se desprende -en el caso particular de los sujetos al Régimen de Servicio Civil- de los artículos 48 inciso b) del Estatuto de Servicio Civill, 1° de la Ley de Salarios de la Administración Pública (sic), 57 y 180 de la Constitución Política. A contrario sensu, el otorgamiento del incentivo que interesa por medio de una interpretación -como ocurrió en el particular-, es a todas luces improcedente. De acuerdo al artículo 132 de la LGAP, el contenido del acto administrativo debe ser lícito, posible, claro y preciso. Además, debe existir una relación de proporcionalidad entre el contenido del acto con el fin legal del mismo, y en el caso que nos ocupa no se cumple con este presupuesto. Sin perjuicio de lo anterior, es indispensable aclarar que si bien es cierto el artículo 4 del Decreto Ejecutivo N° 34136 del 20 de junio de 2007 "Reglamento de Procedimiento del Tribunal Ambiental Administrativo", concedía a los integrantes de ese Tribunal una retribución igual al sueldo de los miembros de los Tribunales Superiores del Poder Judicial",el incentivo aquí cuestionado no le fue conferido al accionado con base a este decreto, sino -se insiste- por medio de una interpretación por parte de la Administración del voto de la Sala Constitucional N°1880-96. La equiparación salarial contenida en el referido artículo 4 fue derogada por el Decreto Ejecutivo N° 36035 "Reforma Reglamento de Procedimiento del Tribunal Ambiental Administrativo" del 20 de mayo del 2010, por cuanto -como se detalla en su considerando III- en el oficio N° STAP-1609-08 del 5 de agosto del 2008 la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria determinó que el beneficio fue otorgado "sin dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 110 inciso o) de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos número 8131, específicamente por el no acatamiento de lo establecido en el artículo 16 del Decreto Ejecutivo 33.647-H "Directrices y regulaciones generales de Política Salarial, Empleo y clasificación de puestos para las entidades públicas, ministerios y demás órganos según corresponda, cubiertos por el ámbito de la Autoridad Presupuestaria para el año 2008". En todo caso, por las razones que ya fueron desarrolladas, no procedía el otorgamiento del incentivo por medio de norma reglamentaria, debido a que se requería de una ley de la República. De esta forma, el Poder Ejecutivo excedió la potestad reglamentaria, al incluir dentro del Decreto Ejecutivo N° 34136 que la retribución de los integrantes del Tribunal Ambiental Administrativo debía ser igual al sueldo de los jueces miembros de los Tribunales Superiores del Poder Judicial, y la del resto del personal equiparable a los cargos equivalentes del personal de esos Tribunales o de otros órganos del Poder Judicial donde se desempeñen cargos iguales o similares. Disposición que va más allá de lo establecido en la Ley Orgánica del Ambiente -o cualquier otra- para el Tribunal Ambiental Administrativo, en virtud de que esta Ley no hace alusión alguna a la forma de retribución de los integrantes del Tribunal Ambiental Administrativo, ni mucho menos menciona a su personal subalterno y consecuentemente, tampoco hace referencia a la posibilidad de su comparación con los salarios del Poder Judicial. La nulidad absoluta acusada lesiona el interés público y el erario público. El presente caso no versa sobre una solicitud de declaratoria de lesividad por una nulidad absoluta únicamente, si no que conlleva dicha solicitud un interés primordial al resguardo de los intereses públicos y económicos del Estado, ya que la resolución N° R-DRH-AJ-292-2009 otorga a favor del demandado un incentivo en su salario del 18%, el cual genera a la fecha serias consecuencias a nivel presupuestario, que contravienen las políticas y directrices de contención del gasto público, promovidas en la Administración Pública en general. En otros términos, se está ante un acto lesìvo que sigue produciendo efectos en el tiempo pues el señor Montero Bustabad devenga en su salario dicho incentivo salarial antijurídico.

2.- DE LA POSICIÓN DEL ACCIONADO EN RELACIÓN CON LA DEMANDA.- El representante del accionado, en lo pertinente, en lo conducente y en resumen sobre la acción planteada indica: Sobre el punto "III. Continuidad del acto declarado lesivo", se argumenta con el fin de delimitar el ámbito de la caducidad y prescripción de las pretensiones de la representación estatal. Sin duda estamos ante una situación jurídica consolidada y derechos adquiridos de buena fe, que siguen estando vigentes. El único reproche de la representación estatal, es la inexistencia de una ley que autorice dicho reconocimiento, sin entrar a analizar, si los funcionarios del TAA, realizamos labores similares a los funcionarios judiciales. El Estado en su argumentación cita el voto 2012-3267, de las 16:01 horas del 7 de marzo del 2012, de la Sala Constitucional, haciendo caso omiso, a que en dicha oportunidad, lo que se conoció, fue una acción de inconstitucionalidad, contra el artículo 63 Reglamento Autónomo de Servicio del Ministerio de Hacienda, situación ajena a lo que aquí se discute, dado que en dicha acción de inconstitucionalidad, el análisis, se centra en el otorgamiento de un doble incentivo salarial, a saber: una licencia con goce de salario, además del reconocimiento de aumentos anuales, a partir de un mismo supuesto, cual es la antigüedad o años de servicio. Indica, el argumento de la representación del Estado, cuando haciendo acopio de una sentencia del Tribunal Contencioso Administrativo, señala que por disposición del artículo 191 de la CP las relaciones entre el Estado y los servidores públicos se regulan por: el Estatuto del Servicio Civil, Cuerpo normativo que en su artículo 48 inciso b) indica que los salarios de los servidores del Poder Ejecutivo será determinados por una Ley de Salarios, que fijará las sumas mínimas y máximas correspondientes a cada categoría de empleo. Al examen de lo que este proceso importa, además de lo referido, se omite por la representación del Estado, una integración necesaria e imperativa de las normas. El Estatuto del Servicio Civil, expresamente indica "Articulo 51.- Los casos no previstos en esta ley, en sus reglamentos o en sus leyes supletorias o conexas, se resolverán de acuerdo con el Código de Trabajo, la Ley de Seguro Social, los principios generales de Servicio Civil, los principios y leyes de derecho común, la equidad, la costumbre y el uso locales". Bajo esa tesitura y lo que hemos enunciado no debe perderse de vista que, la restricción a los derechos fundamentales, constitucionales y supraconstitucionales, como el trabajo y el salario, no puede ser sino, por medio de una ley. La reserva de ley existe en resguardo también de los valores y principios supralegales. En el caso que nos ocupa, la restricción al acceso de los pluses salariales, como parte de los derechos fundamentales del salario, tiene su aparición en el ordenamiento jurídico, posterior a mi ingreso en el TAA, en abril 2009 pues es a partir de diciembre del año 2018, cuando se reforma la Ley de Salarios (art. 55), mediante ley de Fortalecimiento a las Finanzas Públicas. "Artículo 55- Reserva de ley en la creación de incentivos y compensaciones salariales. La creación de incentivos o compensaciones, o pluses salariales sólo podrá realizarse por medio de ley. (Así adicionado por el artículo 3° del título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, N° 9635 del 3 de diciembre de 2018)" Antes de esto, argüir reserva de ley en relación a incentivos, donde no existe, es a todas luces contrario al ordenamiento jurídico y su bloque de legalidad. La aprobación del plus salarial en mi favor, es parte consustancial al respeto y reconocimiento de normas y principios constitucionales que el mismo Estatuto del Servicio Civil, hace, tanto en su artículo 51 ya citado, como también se hace en el artículo 8 de la LGAP, que obliga a una debida integración de las normas para garantizar un equilibrio entre la eficiencia de la Administración y la dignidad. la libertad y los otros derechos fundamentales del individuo. en relación con el artículo 6 de la CP. El plus de "riesgo en la función judicial" no es un capricho ni antojo de la administración, es la aplicación y debida integración de las normas escritas antes referidas al caso concreto. En virtud de ser una condición no prevista en el ordenamiento, hasta diciembre del 2018, y por ende tampoco contemplado en las resoluciones de cita, ni la jurisprudencia sobre al particular. Nulidad absoluta acusada lesiona el erario público. No puede haber lesión al erario público en el reconocimiento del pago del incentivo en mi salario. Conforme al artículo 8 de la LGAP, dignificando la función administrativa, el plus se reconoce al personal de un Tribunal Administrativo, el TAA, los que realizamos actividad semejante a la jurisdiccional directa o accesoriamente. Incluso, dichos rubros, han sido presupuestados, sin que se indique en la demanda qué lesión al erario público se ha causado. Los impuestos destinados al pago de salarios de los funcionarios públicos, y los que se nos pagan a nosotros, no se desvirtúan con el pago del plus que me ha sido reconocido durante años. Contrario a ello, ese pago dignifica nuestra labor, nos permite ser independientes, valientes, y autónomos en las decisiones y en las labores auxiliares. NO demuestra la demanda cuáles son las serias consecuencias al erario público que dice provoca el pago del plus que se reclama en este juicio. Es tendencioso decir que se trata de un pago sin justa causa. La causa del reconocimiento de dicho plus, en el ejercicio de Ia función jurisdiccional en sede administrativa, es eliminar una discriminación y respetar los principios de igualdad, razonabilidad y proporcionalidad. LA NATURALEZA JURÍDICA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS. Dado que nos encontramos ante un Tribunal Administrativo, ante el silencio de la LOA acerca de las retribuciones del personal del TAA, deben aplicar por aplicación supletoria de la ley, las normas que regulan las garantías orgánicas del Poder Judicial y, por ende, las retributivas (plus del riesgo en el ejercicio de la función judicial). La LOA en sus artículos 103 a 112, cuando regula el TAA que crea en esa normativa, por omisión legislativa, no se pronuncia sobre las garantías orgánicas retributivas de los funcionarios. Nótese que no hablamos de privilegios de los funcionarios, del mismo modo que no hablamos de privilegios cuando nos referimos a la retribución del personal del Poder Judicial. Se trata de la garantía orgánica. Debe superarse al entender que no se trata denegar que dichas normas fueron dictadas para regular al Poder Judicial, sino de dar cumplimiento a los artículos 103 y siguientes LOA, incluyendo el 106, y que, por tanto, se debe aplicar al Tribunal la normativa dispuesta en dichos preceptos (tanto en lo referente al estatuto jurídico como en su funcionamiento), la cual por su naturaleza, no solo se limita a aquellas propias del Poder Ejecutivo, sino también, y preferentemente, a las del Poder Judicial. Por ello la naturaleza jurídica del Tribunal Ambiental Administrativo es la propia de todo tribunal administrativo y, por tanto, es mixta y une con prevalencia normas propias del Poder Judicial, más algunas otras del Poder Ejecutivo. Los Tribunales Administrativos realizan una función jurisdiccional en sede administrativa. No hay mayor diferencia entre los distintos tribunales administrativos creados en el país, salvo la materia especializada que cada uno atiende. En el caso de los miembros del TAA no se definió expresamente la condición laboral de los funcionarios que lo integrarían, como si se hizo en otras leyes de creación de otros tribunales administrativos, generando una situación de desventaja injustificada, y desproporcionada. Resulta esa omisión legislativa totalmente discriminatoria y violatoria de normas constitucionales que deben estar por encima de la ley ordinaria. El artículo 57 CP expresamente señala que "El salario será siempre igual para trabajo igual en idénticas condiciones de eficiencia". Por su parte, el artículo 68 CP prohíbe todo tipo de discriminación entre grupos de trabajo, respecto del salario, ventajas o condiciones de trabajo. Principios que resultan aplicables a las relaciones de empleo publico y estatutarias.

III.- SOBRE LOS HECHOS PROBADOS: De importancia para resolver este asunto se enuncian los siguientes:

1. Que el señor Daniel Montero Bustabad, en su condición de funcionario del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, para la fecha del planteamiento de esta demanda ocupaba el puesto N°0357535, clase Profesional Servicio Civil 3 (migración de datos), devengando dentro del rubro de remuneraciones, plus por retribución por ejercicio de Función Judicial del 18% , en el Tribunal Ambiental Administrativo (ver acción de personal en certificación a imágenes 150 y 181 de expediente judicial).

2. Que en resolución R-DRH-AJ-292-2009, de las 10:15 horas del 20 de mayo del 2009, el entonces Ministro de Ambiente y Energía, señor Jorge Rodríguez Quirós, acogió "el reclamo administrativo interpuesto por Daniel Montero Bustabad, en lo que respecta al incentivo del Plus Salarial denominado Riesgo en el Ejercicio de la Función Judicial, de un 18% correspondiente de acuerdo a su cargo". Lo anterior con fundamento en el Voto de la Sala Constitucional N°1880-96, de las 15:51 horas del 24 de abril de 1996, que otorgó dicho beneficio a los miembros del Tribunal Fiscal Administrativo (ver copia de la resolución a imágenes 25-29 y 144-148 del expediente judicial).

3. Que mediante oficio DM-350-2014, de 03 de septiembre del 2014, el entonces Ministro de Ambiente y Energía, señor Edgar Gutiérrez Espeleta, consultó la Procuraduría General de la República lo siguiente: "1. Es procedente conceder el incentivo de riesgo del ejercicio de la función judicial a los funcionarios del Tribunal Ambiental Administrativo? En el caso positivo, quiénes tienen la legitimación para ser beneficiados? 2. En caso de que vía resolución administrativa se haya concedido el incentivo del riesgo de la función judicial a los funcionarios del Tribunal Ambiental Administrativo, qué sucede con los casos que actualmente se le está cancelando? 3. Al finalizar el plazo de 06 años por los que se nombra a los tres miembros del Tribunal Ambiental Administrativo o en caso de ser removidos antes de que finalice el período, la Administración Pública debe cancelar los rubros por concepto de preaviso y cesantía?" (ver copia de la consulta a imágenes 161 y 162 del expediente judicial).

4. Que en el Dictamen C-257-2015, de 16 de septiembre del 2015, la Procuraduría General de la República atendió la consulta planteada por el Ministro de Ambiente y Energía mediante oficio DM-350-2014, de 03 de septiembre del 2014 referido en el hecho inmediato anterior, y dictaminó: "Si no hay una ley que establezca la equiparación salarial de los miembros del Tribunal Ambiental Administrativo con los miembros de los Tribunales Superiores del Poder Judicial, no es posible reconocer a los miembros del Tribunal Ambiental Administrativo, los rubros salariales que se reconocen a los integrantes de los Tribunales del Poder Judicial, incluido el incentivo de riesgo por el ejercicio de la función jurisdiccional. No es procedente que el Ministerio de Ambiente y Energía reconozca el incentivo de riesgo por el ejercicio de la función judicial a los funcionarios del Tribunal Ambiental Administrativo como un derecho adquirido, toda vez que, el mismo no ingresa al salario de los funcionarios de forma permanente sino que el mismo está sujeto a requisitos o condiciones como lo sería para el caso de los Tribunales Administrativos que los salarios y puestos de sus funciones sean equiparadas a los puestos y salarios del Poder Judicial, de manera que si el servidor no cumple con las condiciones establecidas, el pago del incentivo debe ser rechazado y en caso de que se haya reconocido mediante resolución administrativa, como lo es el objeto de consulta, el mismo debe ser cesado. Si el reconocimiento del sobresueldo se realizó por medio de resolución administrativa, para suprimirlo es necesario que la Administración siga el Procedimiento previsto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública; o bien en los artículos 10.5, 34 y 39.2 del Código Procesal Contencioso Administrativo, según corresponda" (ver copia del dictamen citado a imágenes 163 a 176 del expediente judicial).

5. En resolución R-0189-2018-MINAE, de las 12:44 del 13 de junio del 2018, el Ministerio de Ambiente y Energía declaró "SEGUNDO: Que mediante resolución administrativa número R-DRH-AJ-292-2009, de las diez horas quince minutos del veinte de mayo de dos mil nueve, el Ministro de entonces, resuelve acoger el reclamo interpuesto por Daniel Montero Bustabad, en lo que respecta al incentivo del denominado Riesgo en el ejercicio de la función judicial de un 18% correspondiente a su cargo y las funciones de administración de justicia que desempeña. TERCERO: Que a partir de la Acción de personal No. 709002408, con fecha de Rige del 01 de julio de 2009, se reconoce el pago del 18% del salario base, al señor Daniel Montero Bustabad, por concepto de Riesgo en el ejercicio de la función judicial (...) CONSIDERANDO... QUINTO: En el caso del Tribunal Ambiental Administrativo, la Ley Orgánica del Ambiente no reguló la equiparación salarial de sus miembros con los miembros de los Tribunales del Poder Judicial. Dicha equiparación se efectúa mediante Decreto Ejecutivo 34136, el cual en el artículo 4 reguló dicha equiparación salarial. Sin embargo, mediante Decreto Ejecutivo 36035, se deroga el párrafo segundo, artículo 4 del Decreto Ejecutivo 34136, en relación a dicha equiparación salarial, toda vez que la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria del Ministerio de Hacienda, mediante el oficio STAT 1609-08, del 5 de agosto de 2008, señaló que dichos beneficios fueron otorgados sin dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 110 inciso o) de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, por el no acatamiento de lo establecido en el artículo 16 del Decreto Ejecutivo 33647-H "Directrices y regulaciones generales de Política Salarial, Empleo y Clasificación de puestos para las entidades públicas, ministerios y demás órganos", según corresponda, cubiertos por el ámbito de la Autoridad Presupuestaria para el año 2008. SEXTO: Es así que aunque si bien se pretendió llenar el vacío legal en relación a la equiparación de los salarios del Tribunal Ambiental Administrativo, a la de los miembros de los Tribunales Superiores del Poder Judicial, se hizo mediante el mecanismo de Decreto Ejecutivo, que no era el correcto, ya que el establecimiento de una estructura salarial distinta, capaz de generarle ventajas económicas mayores a un grupo de trabajadores públicos, e imponerle cargas al Estado, debe darse mediante ley de la República. Al utilizar la figura del Decreto Ejecutivo, la Administración se extralimitó e invadió el ámbito reservado al legislador ordinario, que es el único competente para regular la materia salarial e imponer obligaciones al Estado (...) POR TANTO. EL MINISTRO DE AMBIENTE Y ENERGÍA RESUELVE: PRIMERO: Que al amparo de todas las consideraciones de hecho y de Derecho que anteceden la presente resolución, se declara el acto de reconocimiento del derecho al pago del incentivo de riesgo del ejercicio de la función judicial, al señor Daniel Montero Bustabad, como un acto lesivo a los intereses económicos del Estado (...)". (ver copia de la resolución a imágenes 177 a 180 del expediente judicial).

6. Que en el caso del Tribunal Ambiental Administrativo, la Ley Orgánica del Ambiente no reguló la equiparación salarial de sus miembros con los salarios de quienes integran Tribunales en el Poder Judicial (dicha norma no regula el incentivo por riesgo judicial).

IV.- SOBRE LOS PRESUPUESTOS DE LA DECLARATORIA DE LESIVIDAD: Base conceptual de la lesividad incoada. Siendo el objeto de este proceso de lesividad el análisis de validez de actos administrativos de contenido favorable, se hace necesario, de manera breve, establecer el cumplimiento de los diversos presupuestos que impone el ordenamiento jurídico para la formulación de un proceso de esta naturaleza, siendo que la ausencia de uno de estos elementos vedaría y haría imposible, acceder a lo propuesto en la demanda. Cabe indicar, el análisis de estos presupuestos deviene en una práctica oficiosa para el juzgador, por constituir elementos esenciales de la acción. De manera general, la lesividad se constituye en un mecanismo jurisdiccional en virtud del cual la Administración pretende la supresión de un acto suyo, propio, que, en tesis de principio, genera un efecto favorable a un tercero destinatario. Desde ese plano, en este tipo de procesos, la lesividad es de corte subjetivo, en tanto pretende la anulación de una conducta que concede un derecho o en general, una situación de beneficio a una persona. Si bien se analiza la validez de una conducta pública concreta (y no general) de contenido favorable, ese control exige la participación del destinatario de esa conducta específica, a efectos de que pueda ejercitar su derecho de defensa y contradictorio respecto de pretensiones que buscan la alteración de su situación jurídica. Tal figura se encuentra positivizada en el canon 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo, norma que fija los elementos previos y regulaciones procesales de esta figura. Empero, se encuentra referenciada además en el numeral 173.6 en relación con el 183 de la Ley General de la Administración Pública. Desde la óptica de los presupuestos procesales, se imponen condiciones subjetivas, objetivas, procedimentales y temporales. En cuanto a la arista subjetiva, la legitimación activa se concede a la Administración emisora del acto cuestionado, en tanto que el legitimado pasivo es el receptor de los efectos de la conducta, sea, quien obtiene sus bondades. En lo atinente a la arista objetiva, la lesividad se constituye como un mecanismo de eliminación jurídica de actos administrativos firmes de alcance particular y de contenido favorable, que sean disconformes sustancialmente con el ordenamiento jurídico, sea, los actos que padezcan de algún nivel de invalidez, sea absoluta o relativa, en cualquiera de sus tipologías (artículos 128, 158, 165 y concordantes de la citada Ley General No. 6227). En esa línea, la Administración debe declarar lesivo a los intereses públicos esa conducta, lo que debe ser establecido dentro de un marco de acciones internas de la Administración que son impostergables para formular la acción. En efecto, en el orden procedimental, se impone que el jerarca máximo supremo de la Administración Pública respectiva declare la lesividad del acto, sea por lesión a intereses económicos, fiscales o de otra índole que se desprendan del interés público, para lo cual, ha de contar con un criterio jurídico-técnico de base que sustente esa determinación. A diferencia de otras figuras de supresión de conductas públicas (como es el caso de la nulidad oficiosa prevista en el artículo 173 LGAP), no requiere de audiencia al tercero afectado, sino solo de acciones a lo interno de la Administración que buscan verificar la existencia expresa de voluntad administrativa emitida por el jerarca máximo, en el sentido de pretender la supresión del acto. Es dentro del proceso judicial que ese destinatario podrá establecer sus alegatos de defensa, por lo que la ausencia de su participación dentro de la fase administrativa de declaratoria de lesividad no cercena en modo alguno su derecho al debido proceso o procedimiento administrativo. Ahora bien, cuando el acto emane del Estado (ver artículo 1 de la Ley General de la Administración Pública), sea, de la Administración Central, la demanda solo podrá ser incoada por la Procuraduría General de la República (canon 16 de la Ley No. 8508), previo pedimento del jerarca máximo supremo y previa declaratoria interna de lesividad, con detalle de los motivos de ese criterio. Cuando dimane de un ente público, las reglas de representación judicial son las establecidas en el ordinal 17 de esa misma codificación. En cuanto a la dimensión temporal, la nueva normativa procesal establece un plazo de un año contado a partir del día hábil siguiente a su emisión (que no de su comunicación) para declarar lesivo el acto a los intereses públicos en sede administrativa, a menos que su eficacia estuviera condicionada al cumplimiento de algún requisito establecido en el ordenamiento jurídico o bien, en la propia conducta formal que se pretende declarar lesiva, en los términos del numerales 141.1 y 145.1 de la Ley General de la Administración Pública. Lo anterior, salvo los supuestos en que el acto adoleciere de nulidad absoluta y tuviere efectos continuados, en cuyo caso, al tenor de lo regulado por el ordinal 34.1 del Código Procesal Contencioso Administrativo, esa declaratoria interna puede hacerse mientras perduren los efectos del acto. En tal hipótesis, sea, el de acto con nulidad absoluta de efectos continuados, el año se computa desde el cese de sus efectos, y la sentencia que disponga la eventual nulidad, lo hará únicamente para la anulación e inaplicabilidad futura de la conducta. Luego de esa declaratoria (y no a partir del vencimiento de ese primer año), se otorga un término de un año para plantear la acción contenciosa administrativa a modo de plazo fatal de caducidad, según lo estatuye el artículo 39 del Código Procesal Contencioso Administrativo. La excepción a esta regla procesal debe estar establecida de manera expresa por la normativa procesal. En lo que interesa resaltar al respecto, y en cuanto al elemento temporal, resulta importante indicar, que el ordinal 34.1 del CPCA impone los plazos que aplican en las etapas de este trámite bajo examen. Indica la norma: "...1) Cuando la propia Administración, autora de algún acto declarativo de derechos, pretenda demandar su anulación ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, previamente el superior jerárquico supremo deberá declararlo lesivo a los intereses públicos, económicos o de cualquier otra naturaleza. El plazo máximo para ello será de un año, contado a partir del día siguiente a aquel en que haya sido dictado, salvo si el acto contiene vicios de nulidad absoluta, en cuyo caso, dicha declaratoria podrá hacerse mientras perduren sus efectos.

V.- CONSTATACIÓN DE LOS PRESUPUESTOS SUBJETIVOS, OBJETIVOS Y DE PROCEDIMIENTO DE LA LESIVIDAD EN EL CASO CONCRETO: Consta en el presente expediente que mediante oficio DM-359-2014, de 03 de septiembre del 2014, el entonces Ministro de Ambiente y Energía, señor Edgar Gutiérrez Espeleta, consultó a la Procuraduría General de la República lo siguiente: "1. Es procedente conceder el incentivo de riesgo del ejercicio de la función judicial a los funcionarios del Tribunal Ambiental Administrativo? En el caso positivo, quiénes tienen la legitimación para ser beneficiados? 2. En caso de que vía resolución administrativa se haya concedido el incentivo del riesgo de la función judicial a los funcionarios del Tribunal Ambiental Administrativo, qué sucede con los casos que actualmente se le está cancelando? 3. Al finalizar el plazo de 06 años por los que se nombra a los tres miembros del Tribunal Ambiental Administrativo o en caso de ser removidos antes de que finalice el período, la Administración Pública debe cancelar los rubros por concepto de preaviso y cesantía?".

Asimismo, está probado en autos que ese Órgano Técnico Consultivo, en el Dictamen C-257-2015, de 16 de septiembre del 2015 respondió la consulta ministerial formulada y dictaminó: "Si no hay una ley que establezca la equiparación salarial de los miembros del Tribunal Ambiental Administrativo con los miembros de los Tribunales Superiores del Poder Judicial, no es posible reconocer a los miembros del Tribunal Ambiental Administrativo, los rubros salariales que se reconocen a los integrantes de los Tribunales del Poder Judicial, incluido el incentivo de riesgo por el ejercicio de la función jurisdiccional. No es procedente que el Ministerio de Ambiente y Energía reconozca el incentivo de riesgo por el ejercicio de la función judicial a los funcionarios del Tribunal Ambiental Administrativo como un derecho adquirido, toda vez que, el mismo no ingresa al salario de los funcionarios de forma permanente sino que el mismo está sujeto a requisitos o condiciones como lo sería para el caso de los Tribunales Administrativos que los salarios y puestos de sus funciones sean equiparadas a los puestos y salarios del Poder Judicial, de manera que si el servidor no cumple con las condiciones establecidas, el pago del incentivo debe ser rechazado y en caso de que se haya reconocido mediante resolución administrativa, como lo es el objeto de consulta, el mismo debe ser cesado. Si el reconocimiento del sobresueldo se realizó por medio de resolución administrativa, para suprimirlo es necesario que la Administración siga el Procedimiento previsto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública; o bien en los artículos 10.5, 34 y 39.2 del Código Procesal Contencioso Administrativo, según corresponda".

Finalmente, el Tribunal ha corroborado que, con fundamento en el criterio técnico vertido por la Procuraduría General de la República en el Dictamen C-257-2015, el Ministerio de Ambiente y Energía, en resolución R-0189-2018-MINAE, de las 12:44 del 13 de junio del 2018 dispuso: "POR TANTO. EL MINISTRO DE AMBIENTE Y ENERGÍA RESUELVE: PRIMERO: Que al amparo de todas las consideraciones de hecho y de Derecho que anteceden la presente resolución, se declara el acto de reconocimiento del derecho al pago del incentivo de riesgo del ejercicio de la función judicial, al señor Daniel Montero Bustabad, como un acto lesivo a los intereses económicos del Estado (...)". Conforme a lo expuesto, se desprende la conformidad del elemento subjetivo, pero además del procedimental, en la medida en que constan dentro de los autos los análisis jurídicos y técnicos sobre los cuales, el jerarca administrativo basó su voluntad de acudir a esta forma de supresión oficiosa de conductas favorables. Sobre este aspecto, en cuanto al elemento subjetivo activo, la declaratoria interna de lesividad se realizó por parte del jerarca del Ministerio de Ambiente y Energía. Por otra parte, la acción se direcciona en contra de la persona destinataria de los efectos favorables de los actos impugnados, por lo que, en lo atinente al elemento subjetivo pasivo, tampoco se presenta deficiencia alguna. En lo que concierne al aspecto objetivo, la lesividad debe recaer sobre actos firmes de contenido favorable. Siendo que las actuaciones reprochadas (principales y conexas), en la medida en que se relacionan con el otorgamiento de un sobre sueldo por riesgo judicial, reconocido a la accionada en la resolución R-DRH-AJ-292-2009, de las 10:15 horas del 20 de mayo del 2009, por el entonces Ministro de Ambiente y Energía, también se cumplen los presupuestos requeridos por el ordenamiento. Es claro que esa conducta, al margen de su validez o no, contiene un efecto beneficioso para el accionado, al concederle un derecho subjetivo consistente en un incentivo salarial. De ahí que por tutela de la doctrina de la intangibilidad de actos propios derivada del artículo 34 de la Constitución Política, su supresión por invalidez debe realizarse observando el procedimiento fijado por el Ordenamiento Jurídico para tales fines, como es el caso del mecanismo previsto por el artículo 173 Ley General de la Administración Pública, o bien, como se da en la especie, por la vía de la lesividad. Por las razones dichas, se entienden cumplidos los presupuestos subjetivo, objetivo y de procedimiento, establecidos en el ordenamiento para la acción de lesividad. En este punto es preciso indicar que la potestad administrativa de anular actos declaratorios de derechos subjetivos es de naturaleza excepcional, y por ese motivo el ordenamiento establece un procedimiento con la finalidad de garantizar que ésta no se ejerza de forma arbitraria. Por este motivo, cuando la nulidad no es evidente y manifiesta, la Ley General de la Administración Pública y el Código Procesal Contencioso Administrativo, obligan a la Administración concernida a recurrir al "contencioso-administrativo de lesividad", con la finalidad de garantizar el debido proceso, y es allí donde la parte que eventualmente resultaría afectada en sus derechos, puede participar y ejercer su defensa, de modo tal que el hecho de que en el procedimiento administrativo que antecede al judicial, la parte incidida no tenga participación, no violenta el debido proceso.

VI.- CUMPLIMIENTO DEL PRESUPUESTO TEMPORAL PARA LA DECLARATORIA INTERNA DE LESIVIDAD: En lo que concierne al elemento temporal, es preciso señalar que el inciso 1) del artículo 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo dispone los plazos que aplican en las etapas de este trámite: "...1) Cuando la propia Administración, autora de algún acto declarativo de derechos, pretenda demandar su anulación ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, previamente el superior jerárquico supremo deberá declararlo lesivo a los intereses públicos, económicos o de cualquier otra naturaleza. El plazo máximo para ello será de un año, contado a partir del día siguiente a aquel en que haya sido dictado, salvo si el acto contiene vicios de nulidad absoluta, en cuyo caso, dicha declaratoria podrá hacerse mientras perduren sus efectos..." (el resaltado no es del original). La representación del Estado sostiene que los actos que aquí se cuestionan tienen efectos continuados, en la medida en que otorgan al accionado un incentivo salarial que se le ha venido cancelando periódicamente, lo cual a su vez tiene como efecto, que no se haya producido la caducidad de la acción. Al respecto, en sentencia N°019890-F-S1-2024, de las 10:40 horas del 19 de diciembre del 2024, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia ha establecido en su función nomofiláctica, que en asuntos como el que nos interesa, en la especie sí se cumple el supuesto temporal exigido por el ordenamiento jurídico, por constituir ese efecto remunerativo mensual la continuidad del acto orginario. Se agrega, por mayoría de razón, sin necesidad de hacer mayor elucubración jurídica, que si el acto producido mediante resolución R-DRH-AJ-292-2009, de las 10:15 horas del 20 de mayo del 2009, del entonces Ministro de Ambiente y Energía, señor Jorge Rodríguez Quirós, que acogió "el reclamo administrativo interpuesto por Daniel Montero Bustabad, en lo que respecta al incentivo del Plus Salarial denominado Riesgo en el Ejercicio de la Función Judicial, de un 18% correspondiente de acuerdo a su cargo", actualmente se reproduce en la esfera patrimonial del beneficiado, el mismo no tiene efecto instantáneo cuya cualidad es el agotarse desde su eficacia, máxime que se comprueba que el accionado lo sigue percibiendo mes a mes. En ese orden de ideas, interesa lo dispuesto en el numeral 34 aludido: “Cuando la propia Administración, autora de algún acto declarativo de derechos, pretenda demandar su anulación ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, previamente el superior jerárquico supremo deberá declararlo lesivo a los intereses públicos, económicos o de cualquier otra naturaleza. El plazo máximo para ello será de un año contado a partir del día siguiente a aquel en que haya sido dictado, salvo si el acto contiene vicios de nulidad absoluta, en cuyo caso, dicha declaratoria podrá hacerse mientras perduren sus efectos y la sentencia que declare la nulidad lo hará únicamente, para fines de su anulación e inaplicabilidad futura”. La Sección Segunda de este Tribunal, con ponencia del redactor de esta sentencia estableció: "Esta norma debe relacionarse con el artículo 39 inciso e) que prevé el plazo máximo para incoar el proceso será de un año -en el supuesto de lesividad- a partir del día siguiente a la firmeza del acto que la declara. Determinar el plazo de caducidad de la acción, en el caso que se analiza, requiérese considerar la naturaleza de los actos que declararon el derecho de exoneración de la contribución especial a favor de la demandada y determinar si se trata de actos cuyo contenido e impacto en la esfera jurídica de su destinatario se concretó y materializó en un único momento y, por ende, si sus efectos se agotaron con el dictado de los mismos; o si más bien se está en presencia de lo que se denomina actos con efectos continuados, porque se entiende que los efectos que producen y la incidencia de éstos en la esfera jurídica del administrado al que están dirigidos y la manera en que inciden sobre los actos administrativos conexos y que igualmente se requiere la nulidad se mantienen en el tiempo. Sobre los actos de efectos continuados, la Sala Primera ha señalado: "En principio este supuesto es propio de aquellas relaciones jurídicas de duración, entendiendo que opera cuando el acto incide reiteradamente en la esfera jurídica del particular, ya sea creando, modificando o extinguiendo durante ese período las relaciones o situaciones jurídicas que integran dicha esfera jurídica" (Voto N° 104 - 2021-II TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SECCIÓN SEGUNDA. SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ de las ocho horas del diecinueve de noviembre de dos mil veintiuno y Res. N°01426-2012 de las diez horas diez minutos del veintitrés de octubre de dos mil doce). Es criterio de este Colegio, que al respecto no solo se comparte lo indicado sino además, no hay motivo legal de base para variar el criterio, por lo que para los efectos de la repercusión temporal discutida y su incidencia sobre los actos conexos, se estima en la especie, se está en presencia de actos con efectos continuados, debiéndose denegar al caducidad pedida. Véase incluso que el acto de declaración de lesividad se dictó por medio de la resolución R-0189-2018-MINAE, de las 12:44 del 13 de junio del 2018 y la presente demanda fue presentada a estrados en fecha 11 de marzo de 2019. Ergo y en extensión a lo expuesto, en lo que concierne a la prescripción alegada como defensa por el accionado, el Tribunal estima que tal excepción resulta improcedente por cuanto nos encontramos ante un proceso de lesividad cuya acción se extingue por caducidad, según los términos del artículo 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo, lo que no permite la aplicación de ese instituto.

VII.- SOBRE LA NULIDAD DEL INCENTIVO DE RIESGO POR EJERCICIO DE LA FUNCIÓN JUDICIAL OTORGADO AL ACCIONADO: De acuerdo con la prueba que obra en el expediente, el Tribunal ha comprobado que, con ocasión de un reclamo administrativo formulado por el accionado, en resolución R-DRH-AJ-292-2009, de las 10:15 horas del 20 de mayo del 2009, el entonces Ministro de Ambiente y Energía, señor Jorge Rodríguez Quirós, dispuso reconocer a favor de éste, el "incentivo del Plus Salarial denominado Riesgo en el Ejercicio de la Función Judicial, de un 18% correspondiente de acuerdo a su cargo ". Lo anterior con fundamento en el Voto de la Sala Constitucional N°1880-96, de las 15:51 horas del 24 de abril de 1996, que otorgó dicho beneficio a los miembros del Tribunal Fiscal Administrativo. No obstante, luego de un examen de dicho pronunciamiento, el Tribunal arriba a la conclusión en el sentido de que la interpretación que el entonces Ministro de Ambiente y Energía hizo del fallo emitido por la Sala Constitucional con la finalidad de justificar el otorgamiento del incentivo, es incorrecto: En la sentencia en cuestión -N°1880-96, de las 15:51 horas del 24 de abril de 1996-, la Sala Constitucional resolvió ante gestión planteada por personas servidoras del Tribunal Fiscal Administrativo, y en el cual reclamaron la infracción a su derecho de petición reconocido en el precepto 27 de la Constitución Política. En ese momento adujeron que habían gestionado ante la Dirección General del Servicio Civil su equiparación salarial en los términos dispuestos por el numeral 161 del Código Tributario. En ese asunto, el Tribunal Constitucional consideró que la referida equiparación salarial tenía su origen en un mandato legal, producido a partir de la reforma del mencionado artículo 161 del Código Tributario, y que la Administración -en este caso la Dirección General del Servicio Civil-, estaba incurriendo en el incumplimiento de la ley, lesionando además, el derecho de los petentes a la seguridad jurídica, así como su derecho a que se les aplique la equiparación salarial, a partir del precepto legal que dispuso que las tareas encomendadas a los servidores del Tribunal Fiscal Administrativo, son materialmente similares a las de los servidores judiciales y restablecer la igualdad salarial dispuesta por el legislador. Luego, lo que dispuso el Tribunal Constitucional fue resolver la gestión de los recurrentes, para que se completara el proceso de equiparación, según lo mandaba la ley. De este modo, tenemos que el fallo de la Sala Constitucional, en el cual ésta denota esa resistencia de la Administración en orden a atender la gestión de las personas servidoras del Tribunal Fiscal Administrativo, se fundamenta en que el legislador ya había reconocido en el numeral 161 del Código Tributario, su derecho a recibir una remuneración similar a la que percibían quienes integraban tribunales colegiados en el Poder Judicial. Así, a pesar de que en la sentencia se hace referencia a que: "los funcionarios del Tribunal Fiscal Administrativo han de percibir salarios o sueldos iguales a los cargos equivalentes de ciertos tribunales del Poder Judicial, esto es, que unos y otros deben recibir -en punto a la remuneración por su trabajo- el mismo trato", al señalar esto, también indicó que ello es así porque la ley parte del supuesto de que en dichos órganos se realizan tareas similares. En consecuencia, dicha sentencia acogió el recurso, al considerarse por parte de la Sala que, en este caso -el de los integrantes del Tribunal Fiscal Administrativo-, la Dirección General de Servicio Civil estaba incurriendo en el desacato de una norma legal que reconocía la equiparación. No obstante, de lo anterior no es posible concluir que el derecho del referido componente salarial, sea extensivo de forma automática a la totalidad de funcionarios que integren tribunales administrativos, pues los puestos a quienes cobija la equiparación, son únicamente aquellos a los cuales ésta se les reconozca expresamente en una norma de rango legal. Esto es así, por cuanto no puede perderse de vistas que las relaciones de empleo público están regidas por el principio de legalidad, lo cual impone limitaciones en los elementos que conforman la remuneración de las personas servidoras. En este sentido el artículo 48 del Estatuto del Servicio Civil dispone “Los sueldos de los funcionarios y empleados protegidos por esta ley, se regirán de acuerdo con las siguientes reglas: / a) Ningún empleado o funcionario devengará un sueldo inferior al mínimo que corresponda al desempeño del cargo que ocupe. / b) Los salarios de los servidores del Poder Ejecutivo serán determinados por una Ley de Salarios que fijará las sumas mínimas, intermedia y máximas correspondientes a cada categoría de empleos. / c) Para la fijación de sueldos se tomarán en cuenta las condiciones fiscales, las modalidades de cada clase de trabajo, el costo de la vida en las distintas regiones, los salarios que prevalezcan en las empresas privadas para puestos análogos y los demás factores que estipula el Código de Trabajo. / d) Dentro de las cifras mínimas y máximas de que habla el inciso b), los Jefes respectivos podrán acordar aumentos de sueldos, atendiendo a factores como la eficiencia, la antigüedad, la conducta, las aptitudes y demás cualidades que resulten de la calificación periódica de sus servidores, todo esto con sujeción a lo que al efecto disponga la Ley de Salarios. Los Jefes de las diversas secciones del personal administrativo, deberán obtener de previo a tales aumentos, la venia del supervisor jerárquico; aumentos que estarán sujetos a lo dispuesto en el inciso e) de este mismo artículo; y / e) Queda prohibido a la Tesorería Nacional extender giros a favor de empleados o funcionarios, por sumas distintas a las mínimas fijadas en el Presupuesto o Ley de Salarios; y en el caso del inciso anterior, el aumento no se hará efectivo sino cuando esté incluido en la Ley de Presupuesto Ordinario, o en un presupuesto extraordinario. La Dirección General de Servicio Civil, informará a la Tesorería Nacional de los aumentos de los sueldos de los servidores públicos”. En esta misma línea, la Ley de Salarios de la Administración Pública N°2166 de 09 de octubre de 1957, vigente para el caso bajo estudio, señala en su artículo 1: "La presente ley se dicta para garantizar la eficiencia de la Administración y constituirá el sistema de retribución para todas las clases de puestos clasificados en el manual descriptivo de puestos, conforme lo dispone el capítulo X del Estatuto del Servicio Civil". De la normativa transcrita se sigue que en las relaciones de empleo público, los distintos rubros que componen el salario, o bien, que han de considerarse para establecerlo de forma global, deben estar definidos en la ley, de manera tal que los componentes salariales que pueden reconocerse válidamente, serán solamente aquellos que resulten de una norma de rango legal, o bien aquellos contenidos en una disposición de rango superior. En este sentido, la Sala Constitucional, en el voto N°2012-003267 de las 16:01 horas del 07 de marzo del 2012, al revisar la constitucionalidad del artículo 63 del Reglamento Autónomo de Servicio del Ministerio de Hacienda señaló: "III.- Sobre el fondo. A.- Sobre la relación de empleo público.- Desde el dictado de la sentencia No. 1992-01696, esta Sala Constitucional ha sostenido, en múltiples ocasiones, que la relación de empleo público es una relación de derecho público o estatutaria, que tiene limitaciones inherentes en cuanto a la aplicación del derecho laboral común, de manera que no todas las liberalidades del patrono son posibles. De igual manera, la Constitución Política de 1949 marca el momento a partir del cual el régimen laboral público toma vigor en el ordenamiento jurídico, lo que conlleva un fuerte sometimiento a los artículos 11, 191 y 192 de la Constitución Política. Con anterioridad a 1949 la Constitución Política nada establecía respecto de la relación laboral entre el Estado y los servidores públicos. Por su parte, por resolución No. 2000-4453 la Sala establece con mayor claridad las limitaciones a la negociación colectiva entre los funcionarios que ejercen la gestión pública de aquellos que no, y la posibilidad de éstos de tener acceso a estos medios de negociación colectiva. En este sentido, el Estado y el funcionario público se encuentra bajo una relación de sujeción especial, que sitúa al funcionario público en su relación laboral en una situación muy distinta al trabajador en una relación laboral común y, a su vez, la relación estatutaria tiene especiales alcances para la Administración Pública. En una relación estatutaria, el Estado tiene una relación preeminente sobre el funcionario público, que les vinculan durante toda la relación laboral pública y, a su vez, ésta queda regida por un ordenamiento jurídico público (...). No obstante lo sostenido anteriormente, en cuanto se reconoce que cada Administración Pública puede acordar beneficios y condiciones particulares de los trabajadores en forma unilateral, la Sala debe profundizar en las razones en que dichos beneficios deben estar al menos autorizados en el bloque de legalidad y de constitucionalidad, es decir, deben tener un fundamento legítimo (ajustado a la ley) o acordado en forma proporcionada a los fines que se persigue con el servicio público que se presta. (...). Ahora bien, una vez determinado que las relación de servicio entre la Administración Pública y sus servidores públicos es estatutaria, no puede prescindirse del impacto que conlleva los beneficios acordados unilateralmente sobre los recursos públicos, muchas veces acordados por sectores y aisladamente, si no es aprobado por medio de una norma legal. Es claro para la Sala que muchas medidas administrativas tienen efectos sobre las finanzas públicas, especialmente cuando éstas conceden beneficios, lo que se constituyen en un medio para eludir un principio fundamental del derecho público: el principio de reserva de ley. En este sentido, ciertas obligaciones sobre el Erario Público no solo deben ser valoradas desde un ángulo administrativo, sino de política económica de Estado, en el tanto que existe una carga sobre los recursos públicos, y en donde el legislador tiene una función toral. En este sentido, es importante señalar que sobre este tema, la Sala modifica su criterio lo que tiene una consecuencia sobre los precedentes citados supra, es decir, las Administraciones Públicas tienen limitaciones para otorgar ciertos beneficios salariales que no encuentran apoyo en la normativa legal. B- Sobre el principio de reserva de ley.- No hay duda que por el principio de legalidad de la Administración Pública solo puede hacer aquello que esté previamente autorizado en una norma de esa naturaleza, en consecuencia puede acordar y regular lo que le permita una disposición legal. De igual manera, existen determinadas materias en las que solo el legislador puede regular apropiadamente, dado que se trata de una norma formal y material que cumple con los requisitos de su formación, de conformidad con el principio democrático y, en consecuencia, no puede el Poder Ejecutivo regularlos autónomamente. En términos de lo sostenido con anterioridad por esta Sala, en su sentencia No. 1992-03550, indicó que: "En tercero, que ni aún en los reglamentos ejecutivos, mucho menos en los autónomos u otras normas o actos de rango inferior, podría válidamente la ley delegar la determinación de regulaciones o restricciones que sólo ella estaba habilitada a imponer(...)" Por esta razón, el régimen de los derechos fundamentales queda reservado a la ley. Si bien, la Ley General de la Administración Pública autoriza y desarrolla la potestad reglamentaria, es lo cierto que, cuando se conceden beneficios laborales, que se reducen a una licencia a favor de los funcionarios para recibir un salario sin trabajar, efectivamente contrae los principios y derechos constitucionales, así como legales, pues invierte la jerarquía normativa. El otro tema es que el Estatuto de Servicio Civil regula las vacaciones de los funcionarios públicos sometidos al régimen de servicio civil, sin embargo a juicio de este Tribunal no puede venir una norma reglamentaria a ampliar un derecho regulado en la Ley, utilizando otra institución jurídica que finalmente concede beneficios similares. En este sentido, no podría una norma de menor rango modificar los preceptos legales que establecen una forma ordenada de administrar y ejecutar los recursos públicos, mucho menos si incide en el principio que emana del artículo 140 inciso 7) de la Constitución Política que impone al Presidente y Ministro de Gobierno, disponer la inversión de las rentas nacionales de acuerdo con las leyes. De ahí que es aceptado que las Administraciones Públicas se encuentran controladas por el principio de legalidad, lo que también sucede con mayor rigor con el principio de la legalidad financiera, dado que están de por medio fondos públicos. Este principio de legalidad se manifiesta en el manejo, la administración, el destino y custodia de los recursos públicos, por lo que el legislador, mediante la Ley No. 8131 de 18 de septiembre de 2001, Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, señala, en el artículo 5, los diferentes principios, entre ellos el principio de gestión financiera. La norma la define de la siguiente manera:“Para los efectos del artículo anterior, deberán atenderse los siguientes principios presupuestarios: a)…b) Principio de gestión financiera. La administración de los recursos financieros del sector público se orientará a los intereses generales de la sociedad, atendiendo los principios de economía, eficacia y eficiencia, con sometimiento pleno a la ley (...). En este sentido, el legislador insertó en el ordenamiento jurídico y desarrolló, dentro de la Administración Pública, el principio de legalidad financiera totalmente consecuente con el artículo 140 inciso 7) de la Constitución Política, eliminando un uso no autorizado de los recursos públicos con la mera discrecionalidad de la Administración Pública mediante un Reglamento Autónomo o acto de Derecho público no autorizado expresamente por ley. Precisamente el legislador despejó toda duda de los alcances del principio al señalar radicalmente el sometimiento pleno en la ley. De igual forma, mediante el artículo 107, al referirse al principio de legalidad, señala que: “Los actos y contratos administrativos dictados en materia de administración financiera, deberán conformarse sustancialmente con el ordenamiento jurídico, según la escala jerárquica de sus fuentes. Se presume la legalidad de los actos y las operaciones de órganos y entes públicos sujetos a la presente ley, pero se admitirá prueba en contrario.” En consecuencia, se deberá conformar sustancialmente con el ordenamiento jurídico, de manera que no existe una discrecionalidad total de la Administración Pública para crear fuentes de gastos, sino, por el contrario, debe mediar una autorización legal. Es igualmente importante señalar que las obligaciones económicas de la Hacienda Pública se pueden originar en la Ley, de igual manera, pueden originarse en las resoluciones jurisdiccionales (artículos 122 y 153 de la Constitución Política), y en los contratos y actos administrativos cuando media alguna forma de obligaciones basadas en determinadas manifestaciones de la voluntad del Estado. Sin embargo, es importante aclarar que esas manifestaciones no pueden ser entendidas desde un punto de vista civil o laboral privado, no solo por lo que se indicó supra, sino, por el contrario, dado que se refiere a formas contractuales cuyo origen precisamente se encuentra en la ley o que la ley señala los mecanismos para generar estas obligaciones económicas". En el asunto bajo examen, el Tribunal ha tenido como un hecho probado que en la resolución R-DRH-AJ-292-2009, de las 10:15 horas del 20 de mayo del 2009, el Ministerio de Ambiente y Energía, reconoció al actor el incentivo del riesgo de la función judicial, actuación que fundamentó en el fallo de la Sala Constitucional de marras, el cual, como se indicó anteriormente, no tenía el efecto de extender la aplicación del beneficio dispuesto en el numeral 161 del Código Tributario para los integrantes del Tribunal Fiscal Administrativo, a otros órganos similares existentes en la Administración Pública, pues lo que allí se determinó fue la conducta omisiva de la recurrida en orden a dar cumplimiento a la ley que establecía el incentivo. Así un beneficio de esta naturaleza, únicamente podría ser establecido por la Ley, sin perjuicio, claro está de que en sede jurisdiccional o administrativa, resulte posible su reconocimiento, e incluso establecer la obligatoriedad de su pago, cuando ello resulte de la aplicación de la norma de rango legal creadora del beneficio. En la especie, eso no ocurre, a pesar de que evidentemente, el pago del incentivo denominado Riesgo de la Función Judicial, de un 18% tiene una incidencia en los fondos públicos. El Tribunal estima que una concesión de esta naturaleza, que tiene efectos en el erario, debe estar autorizada expresamente por ley, de modo que para que las personas que prestan sus servicios en el Tribunal Administrativo Ambiental gocen del referido incentivo salarial, es el legislador el que debe aprobar la erogación, luego de valorar si la equiparación es razonable y si tiene o no fundamento. Luego, a pesar de los alegatos del accionado en el sentido de que su labor como miembro de un tribunal administrativo se equipara las funciones ejercidas por un órgano jurisdiccional, y es similar a la llevada a cabo por el Tribunal Fiscal Administrativo, ello carece de relevancia en este caso, por cuanto la imposibilidad de acoger sus alegatos radica en el hecho de que la resolución R-DRH-AJ-292-2009, de las 10:15 horas del 20 de mayo del 2009, mediante la cual el Ministerio de Ambiente y Energía reconoció su derecho a recibir el incentivo salarial por riesgo de la función judicial, no ha sido autorizado por la ley.

Por otra parte, el accionado aduce que por la vía de lesividad se violenta el principio de no regresión en materia ambiental. Sin embargo, el Tribunal no comparte dicho alegato, toda vez no ha sido demostrado en autos cómo la anulación del incentivo por riesgo judicial, tiene una incidencia directa en la defensa y preservación de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, al punto de que su supresión vulnere el principio de no regresión en materia ambiental. Si bien este Órgano entiende que la remuneración que se reconoce a los servidores públicos, puede tener incidencia en la calidad de su gestión, esos aspectos deben ser acreditados en la instancia correspondiente, para que a través de la ley se reconozcan los componentes salariales que aseguren funcionarios que presten servicios de excelencia. Por otra parte, tampoco son de recibo los argumentos en el sentido de que la declaratoria de lesividad vulnera el principio de no regresión en materia laboral, pues está claro que dicho postulado cobija derecho válidamente adquiridos, lo cual no ocurre en la especie, pues como se ha indicado, las circunstancias bajo las cuales, en este caso, originaron el reconocimiento del incentivo por riesgo judicial a favor de la accionada, no tiene respaldo en la ley, requisito indispensable para su validez.

VIII.- EXCEPCIONES: A tenor de lo dicho en los considerandos que anteceden, lo procedente será rechazar las defensas de caducidad, prescripción, violación a los principios del debido proceso, no regresión en materia laboral y ambiental, así como la de falta de derecho y declarar la nulidad de la resolución R-DRH-AJ-292-2009, de las 10:15 horas del 20 de mayo del 2009 y sus actos conexos, y disponer la inaplicabilidad inmediata del incentivo de Riesgo en el Ejercicio de la Función Judicial en favor de la parte accionada únicamente para efectos futuros.

IX.- LAS COSTAS: De conformidad con el numeral 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo, las costas procesales y personales constituyen una carga que se impone a la parte vencida por el hecho de serlo. La dispensa de esta condena solo es viable cuando hubiere, a juicio del Tribunal, motivo suficiente para litigar o bien, cuando la sentencia se dicte en virtud de pruebas cuya existencia desconociera la parte contraria. En la especie, este Órgano Colegiado considera que la accionada ha tenido motivo suficiente para oponerse a la demanda, toda vez que es precisamente esta vía, la única que le brinda el ordenamiento para ejercer su derecho de defensa, pues la ley no prevee su intervención en la etapa de declaratoria de lesividad en sede administrativa; sin perjuicio además, de que con fundamento en el principio de confianza legítima, la demandada tenía motivos para razonablemente concluir que tenía derecho a recibir el incentivo por riesgo judicial, no solo porque este se reconoce por el ordenamiento jurídico a las personas servidoras de órganos administrativos similares al que ella integra, sino además, porque le fue expresamente reconocido su derecho por el jerarca del Ministerio de Ambiente y Energía.

POR TANTO

Se rechazan las defensas de caducidad, prescripción violación a los principios del debido proceso y no regresión en materia laboral y ambiental, así como la de falta de derecho. Se acoge la demanda de lesividad planteada por el ESTADO contra DANIEL MONTERO BUSTABAD. Se anula la resolución R-DRH-AJ-292-2009, de las 10:15 horas del 20 de mayo del 2009 así como sus actos conexos y se ordena la inaplicabilidad inmediata del incentivo de Riesgo en el Ejercicio de la Función Judicial en favor de la parte accionada únicamente para efectos futuros. Se resuelve este asunto sin especial condenatoria en costas. Notifíquese. Ronaldo Hernández Hernández. Felipe Córdoba Ramírez. Cinthya Morales Herra. Jueces.

 Goicoechea, Calle Blancos, 50 metros oeste del BNCR, frente a Café Dorado. Teléfonos: 2545-0107 ó 2545-0099. Ext. 01-2707 ó 01-2599. Fax: 2241-5664 ó 2545-0006. Correo electrónico: [email protected]