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Res. 04631-2025 Tribunal Contencioso Administrativo · Tribunal Contencioso Administrativo · 16/05/2025
OutcomeResultado
The Court awarded the Consortium only USD $298,520.48, plus indexation until actual payment, for unpaid unfinished work at three educational facilities, denied all remaining claims, and ordered each party to bear its own costs.El Tribunal reconoció al Consorcio únicamente USD $298.520,48, más indexación hasta el pago efectivo, por obras inconclusas impagas en tres centros educativos, denegó las demás pretensiones y dispuso que cada parte asumiera sus propias costas.
SummaryResumen
The Administrative Litigation Court partially granted the claim brought by the IDECO-RUCO-GCI Consortium against the MEP-BNCR Trust concerning the performance and termination of Contract No. 88-2017 for educational infrastructure. Although the Consortium sought annulment of the unilateral termination decisions and contractual penalties, return of its performance bonds, declarations that the Trust had breached the contract, and payment exceeding one million dollars, the Court recognized only the right to receive USD $298,520.48 for unfinished work that had been performed but remained unpaid. The award covers slope-related work at Liceo Rural Santa Rosa and construction work at Escuela Hermosa and Escuela Azul. It must be adjusted to present value under Article 123 of the Administrative Litigation Procedure Code from the dates specified for each project until actual payment. All remaining claims were denied, the lack-of-right defense was upheld as to those claims, and, because each side prevailed in part, the Court ordered each party to bear its own litigation costs.El Tribunal Contencioso Administrativo declaró parcialmente con lugar la demanda del Consorcio IDECO-RUCO-GCI contra el Fideicomiso MEP-BNCR, surgida de la ejecución y terminación del contrato n.º 88-2017 para infraestructura educativa. Aunque el Consorcio pretendía anular las resoluciones de rescisión unilateral y las cláusulas penales, obtener la devolución de garantías, declarar incumplimientos del Fideicomiso y cobrar más de un millón de dólares, el Tribunal únicamente reconoció el derecho al pago de USD $298.520,48 por obras inconclusas ejecutadas y no pagadas. El monto comprende trabajos en los taludes del Liceo Rural Santa Rosa, la Escuela Hermosa y la Escuela Azul. La suma deberá actualizarse conforme al artículo 123 del Código Procesal Contencioso Administrativo desde las fechas establecidas para cada proyecto y hasta su pago efectivo. Los demás extremos fueron denegados, se acogió respecto de ellos la excepción de falta de derecho y, por existir vencimiento recíproco, cada parte deberá asumir sus propias costas.
Key excerptExtracto clave
The lack-of-right defense is UPHELD as to the matters denied. IT IS ORDERED: The CLAIM IS PARTIALLY GRANTED AS SPECIFICALLY STATED BELOW, with all other relief sought by the IDECO-RUCO-GCI Consortium—led by IDECO INGENIERÍA DESARROLLO Y CONSTRUCCIÓN S.A. and also comprising GESTIÓN Y CONSULTORÍA INTEGRADA GCI S.A., CEMENTOS PROGRESO COSTA RICA S.A. (formerly CEMEX (Costa Rica) S.A.), and RUCO CONSTRUCTORA S.A.—in connection with International Public Tender "LPI No. 01-2017: Design, Construction, and Equipment of 4 Lots of 10 Educational Centers," against the BANCO NACIONAL DE COSTA RICA–MINISTRY OF PUBLIC EDUCATION TRUST, LAW NUMBER 9124, MEP-BNCR Trust identification number 3-112-672283, represented by BANCO NACIONAL DE COSTA RICA, being deemed denied. THUS, ONLY THE FOLLOWING RELIEF IS GRANTED: THE CLAIMANT IS RECOGNIZED as entitled to receive payment of the following amounts for construction progress, which must be adjusted to present value pursuant to Article 123 of the Administrative Litigation Procedure Code: USD $298,520.48 as the Value of Unpaid Unfinished Work, detailed as follows: Liceo Santa Rosa/Addendum (slopes), $29,757.3; Escuela Hermosa, $188,980.10; and Escuela Azul, $79,783.08. Adjustment period: it shall be calculated in accordance with the effective dates of the decisions issued by the Trust concerning Contract No. 88-2017: for projects 23-5969 Liceo Rural Santa Rosa, Decision FID3076-2020 No. 26-2020, and 24-1942 Escuela Azul, Decision FID3331-2020 No. 31-2020, both beginning July 15, 2020; and for project 58-0870 Escuela La Hermosa, Decision FID2879-2020 No. 24-2020, beginning June 26, 2020, in each case until actual payment. COSTS: The judgment is entered WITHOUT A SPECIAL AWARD of costs. Let notice be given.Se ACOGE la excepción de falta de derecho en cuanto a lo denegado. SE DISPONE: Se declara PARCIALMENTE CON LUGAR LA DEMANDA EN LO QUE PUNTUALMENTE SE DIRÁ, entendiéndose denegado aquellos extremos en lo demás sobre lo presentado por el Consorcio IDECO-RUCO-GCI, liderado por la empresa IDECO INGENIERÍA DESARROLLO Y CONSTRUCCIÓN S.A., conformado además por las empresas GESTIÓN Y CONSULTORÍA INTEGRADA GCI S.A, CEMENTOS PROGRESO COSTA RICA S.A. (anteriormente CEMEX (Costa Rica) S.A.) y la empresa RUCO CONSTRUCTORA S.A. para la Licitación Pública Internacional "LPI No: 01-2017. Diseño, Construcción y Equipamiento de 4 lotes de 10 Centros Educativos", contra el FIDEICOMISO BANCO NACIONAL DE COSTA RICA – MINISTERIO DE EDUCACIÓN PÚBLICA LEY NÚMERO 9124, cédula de Fideicomiso MEP-BNCR 3-112-672283, representado por el BANCO NACIONAL DE COSTA RICA. ASÍ: ÚNICAMENTE SE DECLARA CON LUGAR LO SIGUIENTE: SE LE RECONOCE A LA PARTE ACTORA percibir el pago de los siguientes montos correspondientes a pago por concepto de avance de obra, sumas que deberán ser traídas a valor presente en los términos del artículo 123 del CPCA: la suma de USD $298.520,48 por concepto de Valor de Obras Inconclusas Impagas según detalle siguiente: Liceo Santa Rosa/Addenda (taludes) la suma de $29.757.3, Escuela Hermosa $188.980.10 y Escuela Azul $79.783.08. Temporalidad de la indexación: se hará conforme los riges de las resoluciones declaradas por el Fideicomiso del contrato N° 88-2017, respecto a los proyectos 23-5969 Liceo Rural Santa Rosa Resolución FID3076-2020 N°26-2020, proyecto 24-1942 Escuela Azul Resolución FID3331-2020 N°31-2020, ambos a partir del día 15 de julio de 2020, y del proyecto 58-0870 Escuela La Hermosa Resolución FID2879-2020 N°24-2020 desde el día 26 de junio de 2020 y hasta su efectivo pago. COSTAS: Se falla SIN ESPECIAL CONDENA en costas. Notifíquese.
Pull quotesCitas destacadas
"Sobre la falta de derecho opuesta por la parte demandada, ésta debe acogerse en relación a los extremos denegados y rechazarse en la medida de aquel extremo estimado con lugar en relación al reconocimiento del valor de las obras inconclusas."
"As to the lack-of-right defense raised by the defendant, it must be upheld regarding the claims denied and rejected insofar as the claim granted concerns recognition of the value of the unfinished work."
Considerando XIII
"Sobre la falta de derecho opuesta por la parte demandada, ésta debe acogerse en relación a los extremos denegados y rechazarse en la medida de aquel extremo estimado con lugar en relación al reconocimiento del valor de las obras inconclusas."
Considerando XIII
"Por lo anterior, entiéndase denegadas las pretensiones sobre las cuales no se ha hecho pronunciamiento expreso. En consecuencia, debe disponerse el declarar parcialmente con lugar la demanda, de acuerdo a las consideraciones expuestas anteriormente."
"Accordingly, any claims not expressly addressed shall be deemed denied. Consequently, the claim must be declared partially granted in accordance with the foregoing considerations."
Considerando XIII
"Por lo anterior, entiéndase denegadas las pretensiones sobre las cuales no se ha hecho pronunciamiento expreso. En consecuencia, debe disponerse el declarar parcialmente con lugar la demanda, de acuerdo a las consideraciones expuestas anteriormente."
Considerando XIII
"Pues bien, como en el caso en estudio ambas partes tuvieron razón para litigar, y con el objeto de evitar una injusticia, se impone que cada uno pague las suyas por mediar vencimiento recíproco."
"Because both parties had grounds to litigate in this case, and to avoid an injustice, each must bear its own costs due to their divided success."
Considerando XIV
"Pues bien, como en el caso en estudio ambas partes tuvieron razón para litigar, y con el objeto de evitar una injusticia, se impone que cada uno pague las suyas por mediar vencimiento recíproco."
Considerando XIV
"Se falla sin especial condena en costas."
"Judgment is entered without a special award of costs."
Considerando XIV
"Se falla sin especial condena en costas."
Considerando XIV
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PROCEEDING:
MERITS PROCEEDING CLAIMANT:
CONSORCIO IDECO RUCO GCI DEFENDANT:
BANCO NACIONAL DE COSTA RICA N° 2025004631 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SECOND SECTION, SECOND JUDICIAL CIRCUIT, SAN JOSÉ, GOICOECHEA, at dieciseis horas con dieciseis minutos on dieciseis de mayo del dos mil veinticinco.- MERITS PROCEEDING (PROCESO DE CONOCIMIENTO) instituted by Consorcio IDECO-RUCO-GCI (hereinafter, the “CONSORTIUM”), led by IDECO INGENIERÍA DESARROLLO Y CONSTRUCCIÓN S.A. (hereinafter, “IDECO”), represented by Mr. Jose Luis Brenes San Gil, identity card number 1-1043-0092, and also comprising GESTIÓN Y CONSULTORÍA INTEGRADA GCI S.A., represented by Carlos Luis Brenes Mena, identity card 1-0874-0191; CEMENTOS PROGRESO COSTA RICA S.A. (formerly CEMEX (Costa Rica) S.A.), represented by Mr. Rolando C. Laclé Zúñiga, identity card number 1-0714-0897; and RUCO CONSTRUCTORA S.A., represented by Mr. Fernando Chavarría Bravo, identity card number 1-1183-0787, in his capacity as President with the powers of an unrestricted general attorney-in-fact without monetary limit (apoderado generalísimo sin límite de suma), for the International Public Tender “LPI No: 01-2017.
Design, Construction and Equipping of 4 Lots of 10 Educational Centers,” against FIDEICOMISO BANCO NACIONAL DE COSTA RICA – MINISTERIO DE EDUCACIÓN PÚBLICA LEY NÚMERO 9124, MEP-BNCR Trust identity number 3-112-672283 (hereinafter, THE TRUST), represented by Banco Nacional de Costa Rica through Mr. Arturo Gutiérrez Ballard and Randall Obando Araya, both in their capacity as general judicial attorneys-in-fact (apoderados generales judiciales). Attorney Walter Brenes Soto participates as special judicial attorney-in-fact (apoderado especial judicial) for the claimant. The legal requirements governing the conduct of the proceeding have been observed, and no defects or omissions capable of rendering the proceedings and rulings null and void are apparent. The Second Section Collegiate Court, to which this matter was assigned in rotation, now proceeds to issue the corresponding decision within the statutory period, following the Supplementary Hearing and the deliberation required by law, by unanimous vote of its members.
Drafted by Judge Hernández Hernández.
WHEREAS
The following forms part of the procedural history (íter procesal): 1) In its statement of claim, the claimant requested:
“PRIMARY RELIEF SOUGHT:
? Official Letter FID-2493-2020 (Anexo 80) of 29 de junio de 2020, whereby the request for termination for the contractor’s convenience (rescisión por conveniencia del contratista) submitted by the Consortium was denied and, in turn, the unilateral termination (rescisión unilateral) by the Contracting Party of Contract No. 88-2017, insofar as it concerns Educational Center 58-0970 Escuela Hermosa, was declared.
? Official Letter FID-2692-2020 (Anexo 79) of 13 de julio de 2020, whereby the request for termination for the contractor’s convenience submitted by the Consortium was denied and, in turn, the unilateral termination by the Contracting Party of Projects No. 23-5969 Liceo Rural Santa Rosa and 24-1942 Escuela Azul was declared.
? Decision No. 24-2020 (Anexo 98) of the Comité Director del Proyecto del Fideicomiso MEP-BNCR, issued at diez horas on veintiuno de julio de 2020, whereby it was decided to “Apply penalty clause 26, ‘Completion-Time Guarantee,’ subclause 26.2 of the Special Conditions of the Tender Specifications for International Public Tender Process No. LPI-01-2017,” to the claimant Consortium, as compensation under the performance bond (garantía de cumplimiento) for the loss and damage caused by the delay in delivering the works for the Escuela La Hermosa Project, Code 058-0870, and ordering payment of USD $166,063.38 to the defendant; ? Decision No. 26-2020 (Anexo 87) of the Comité Director del Proyecto del Fideicomiso MEP-BNCR, issued at doce horas on once de agosto de 2020, whereby it was decided to “Apply penalty clause 26, ‘Completion-Time Guarantee,’ subclause 26.2 of the Special Conditions of the Tender Specifications for International Public Tender Process No. LPI-01-2017,” to the claimant Consortium, as compensation under the performance bond for the loss and damage caused by the delay in delivering the works for the Liceo Rural Santa Rosa Project, Code 023-5969, and ordering payment of USD $131,949.18 to the defendant; ?
Decision No. 31-2020 (Anexo 88) of the Comité Director del Proyecto del Fideicomiso MEP-BNCR, issued at once horas cuarenta minutos on veintiocho de agosto de 2020, whereby it was decided to “Apply penalty clause 26, ‘Completion-Time Guarantee,’ subclause 26.2 of the Special Conditions of the Tender Specifications for International Public Tender Process No. LPI-01-2017,” to the claimant Consortium, as compensation under the performance bond for the loss and damage caused by the delay in delivering the works for the Escuela Azul Multipurpose Court Project, Code 024-1942, and ordering payment of USD $95,457.70 to the defendant;
? Official Letter FID-3278-2020 (Anexo 84), whereby the motion for reconsideration (recurso de revocatoria) filed against the aforementioned Decision No. 24-2020 was denied.
? Official Letter FID-3468-2020 (Anexo 85), whereby the motion for reconsideration filed against the aforementioned Decision No. 26-2020 was denied.
? Official Letter FID-3331-2020 (Anexo 88), whereby the motion for reconsideration filed against the aforementioned Decision No. 31-2020 was denied.
? Contract No. 88-2017 (Anexo 1), insofar as it concerns Educational Center Nº 058-070 Escuela Hermosa; ? Contract No. 88-2017 (Anexo 1), insofar as it concerns Educational Center Nº 023-5969 Liceo Rural Santa Rosa; ? Contract No. 88-2017 (Anexo 1), insofar as it concerns Educational Center Nº 024-1942 Escuela Azul.
Summary of completed work for which payment by the Trust remains outstanding:
EDUCATIONAL CENTER — AMOUNT OUTSTANDING FOR COMPLETED WORK ESCUELA LA AZUL (Table 2.) $395.752,05 ESCUELA LA HERMOSA (Table 3.) $338.769,30 LICEO RURAL SANTA ROSA (Table 4.) $274.142,53 TOTAL OUTSTANDING $1.008.663,88 ? Contract No. 88-2017 (Anexo 1), insofar as it concerns Educational Center Nº 058-0970 Escuela Hermosa, the sum of $338.769,30 USD for completed and unpaid work.
ESCUELA LA HERMOSA — PROGRESS PAYMENT OUTSTANDING MILESTONE DESCRIPTION AMOUNT PROGRESS AMOUNT 15 WINDOWS AND DOORS $66.425,35 90,00% $59.782,82 16 PAINTING $33.212,68 90,00% $29.891,41 18 ELECTRICAL SYSTEMS (WIRING AND SERVICE CONNECTION) $66.425,35 90,00% $59.782,82 19 ELECTRICAL SYSTEMS (DEVICES AND ACCESSORIES) $33.212,68 90,00% $29.891,41 20 MECHANICAL SYSTEMS (MODULES) $33.212,68 90,00% $29.891,41 21 MECHANICAL SYSTEMS (EXTERIOR) $33.212,68 90,00% $29.891,41 23 SUPPLEMENTARY AND EXTERIOR WORKS $132.850,70 75,00% $99.638,03 TOTALS $1.660.633,80 $338.769,30 ? Contract No. 88-2017 (Anexo 1), insofar as it concerns Educational Center Nº023-5969 Liceo Rural Santa Rosa; $274.142,53 USD corresponding to completed and unpaid work.
LICEO RURAL SANTA ROSA — PAYMENT OUTSTANDING ITEM MILESTONE AMOUNT PROGRESS AMOUNT 25 Slope Improvements — MECHANICALLY STABILIZED EARTH WALLS $304.602,81 90,00% $274.142,53 TOTALS $2.334.834,38 $274.142,53 ? Contract No. 88-2017 (Anexo 1), insofar as it concerns Educational Center Nº 024-1942 Escuela Azul, the amount of $395.752,05 USD corresponding to completed and unpaid work.
ESCUELA LA AZUL — PROGRESS PAYMENT OUTSTANDING MILESTONE DESCRIPTION AMOUNT PROGRESS AMOUNT 6 STRUCTURAL CONCRETE FOR RAMPS $189.961,00 95,00% $180.462,95 8 SUBFLOORS (100% PROGRESS — POURED) $63.320,00 95,00% $60.154,00 17 ELECTRICAL SYSTEMS (CONDUITS) $94.981,00 50,00% $47.490,50 20 MECHANICAL SYSTEMS (MODULES) $63.320,00 50,00% $31.660,00 23 SUPPLEMENTARY AND EXTERIOR WORKS $253.282,00 30,00% $75.984,60 TOTALS $3.166.020,00 $395.752,05
Guarantee N° Issuing Bank Guarantee Amount 21655 Promerica RUCO $88.849,28 21666 Promerica IDECO $288.849,26 24515 Promerica IDECO $251.534,61 211CAUC000043402 DESYFIN IDECO $50.000.00 4245422 BAC GCI $36.916.41 ? Contract No. 88-2017 (Anexo 1), insofar as it concerns Educational Center Nº 058-070 Escuela Hermosa; ? Contract No. 88-2017 (Anexo 1), insofar as it concerns Educational Center Nº 023-5969 Liceo Rural Santa Rosa; and ? Contract No. 88-2017 (Anexo 1), insofar as it concerns Educational Center Nº.
024-1942 Escuela Azul.
ALTERNATIVE RELIEF SOUGHT
? Contract No. 88-2017 (Anexo 1), insofar as it concerns Educational Center Nº 058-070 Escuela Hermosa; ? Contract No. 88-2017 (Anexo 1), insofar as it concerns Educational Center Nº 023-5969 Liceo Rural Santa Rosa; ? Contract No. 88-2017 (Anexo 1), insofar as it concerns Educational Center Nº 024-1942 Escuela Azul.
? Decision No. 24-2020 (Anexo 98) of the Comité Director del Proyecto del Fideicomiso MEP-BNCR, issued at diez horas on veintiuno de julio de 2020, whereby it was decided to “Apply penalty clause 26, ‘Completion-Time Guarantee,’ subclause 26.2 of the Special Conditions of the Tender Specifications for International Public Tender Process No. LPI-01-2017,” to the claimant Consortium, as compensation under the performance bond for the loss and damage caused by the delay in delivering the works for the Escuela La Hermosa Project, Code 058-0870, and ordering payment of USD $166,063.38 to the defendant; ? Resolution No. 26-2020 (Anexo 87) of the Comité Director del Proyecto del Fideicomiso MEP-BNCR, issued at twelve noon on once de agosto de 2020, whereby it was decided to “Apply penalty clause (cláusula penal) 26, ‘Completion-Time Guarantee,’ subclause 26.2 of the Special Conditions of the Tender Documents for International Public Bidding Process No. LPI-01-2017” to the plaintiff Consortium, as compensation under the performance bond (garantía de cumplimiento) for the damages and losses caused by the delay in delivering the works for the Proyecto Liceo Rural Santa Rosa, Código 023-5969, and ordering payment of USD $131,949.18 to the defendant; ?
Resolution No. 31-2020 (Anexo 88) of the Comité Director del Proyecto del Fideicomiso MEP-BNCR, issued at eleven forty a.m. on veintiocho de agosto de 2020, whereby it was decided to “Apply penalty clause 26, ‘Completion-Time Guarantee,’ subclause 26.2 of the Special Conditions of the Tender Documents for International Public Bidding Process No. LPI-01-2017” to the plaintiff Consortium, as compensation under the performance bond for the damages and losses caused by the delay in delivering the works for the Proyecto Cancha Multiuso Escuela Azul, Código 024-1942, and ordering payment of USD $95,457.70 to the defendant; ? Official Letter FID-3278-2020 (Anexo 84), whereby the motion for reconsideration (recurso de revocatoria) filed against the aforementioned Resolution No. 24-2020 was denied.
? Official Letter FID-3468-2020 (Anexo 85), whereby the motion for reconsideration filed against the aforementioned Resolution No. 26-2020 was denied.
? Official Letter FID-3331-2020 (Anexo 88), whereby the motion for reconsideration filed against the aforementioned Resolution No. 31-2020 was denied.
Summary of completed work pending payment by the Fideicomiso.
EDUCATIONAL CENTER — PAYMENT PENDING FOR COMPLETED WORK ESCUELA LA AZUL (Table 2.) $395.752,05 ESCUELA LA HERMOSA (Table 3.) $338.769,30 LICEO RURAL SANTA ROSA (Table 4.) $274.142,53 TOTAL PENDING PAYMENT $1.008.663,88 ? Contract No. 88-2017 (Anexo 1), insofar as it concerns educational center Nº 058-0970 Escuela Hermosa, the sum of $338.769,30 USD for completed and unpaid work.
? Contract No. 88-2017 (Anexo 1), insofar as it concerns educational center Nº 023-5969 of Liceo Rural Santa Rosa; $274.142,53 USD corresponding to completed and unpaid work.
ESCUELA LA HERMOSA — CONSTRUCTION PROGRESS PENDING PAYMENT MILESTONE DESCRIPTION AMOUNT PROGRESS AMOUNT 15 WINDOWS AND DOORS $66.425,35 90,00% $59.782,82 16 PAINTING $33.212,68 90,00% $29.891,41 18 ELECTRICAL SYSTEMS (WIRING AND SERVICE CONNECTION) $66.425,35 90,00% $59.782,82 19 ELECTRICAL SYSTEMS (DEVICES AND ACCESSORIES) $33.212,68 90,00% $29.891,41 20 MECHANICAL SYSTEMS (MODULES) $33.212,68 90,00% $29.891,41 21 MECHANICAL SYSTEMS (EXTERIOR) $33.212,68 90,00% $29.891,41 23 ANCILLARY AND EXTERIOR WORKS $132.850,70 75,00% $99.638,03 TOTALS $1.660.633,80 $338.769,30 ? Contract No. 88-2017 (Anexo 1), insofar as it concerns educational center Nº 023-5969 of Liceo Rural Santa Rosa, $274.142,53 USD corresponding to completed and unpaid work.
LICEO RURAL SANTA ROSA — CONSTRUCTION PROGRESS PENDING PAYMENT ITEM MILESTONE AMOUNT PROGRESS AMOUNT 25 Slope Improvements — MECHANICALLY STABILIZED EARTH WALLS $304.602,81 90,00% $274.142,53 TOTALS $2.334.834,38 $274.142,53 ? Contract No. 88-2017 (Anexo 1), insofar as it concerns educational center Nº 024-1942 of Escuela Azul, the amount of $395.752,05 USD corresponding to completed and unpaid work.
ESCUELA LA AZUL — CONSTRUCTION PROGRESS PENDING PAYMENT MILESTONE DESCRIPTION AMOUNT PROGRESS AMOUNT 6 STRUCTURAL CONCRETE FOR RAMPS $189.961,00 95,00% $180.462,95 8 CONCRETE SUBFLOORS (100% PROGRESS — POURED) $63.320,00 95,00% $60.154,00 17 ELECTRICAL SYSTEMS (CONDUIT) $94.981,00 50,00% $47.490,50 20 MECHANICAL SYSTEMS (MODULES) $63.320,00 50,00% $31.660,00 23 ANCILLARY AND EXTERIOR WORKS $253.282,00 30,00% $75.984,60 TOTALS $3.166.020,00 $395.752,05
Guarantee No. Issuing Bank Guarantee Amount 21655 Promerica RUCO $88.849,28 21666 Promerica IDECO $288.849,26 24515 Promerica IDECO $251.534,61 211CAUC000043402 DESYFIN IDECO $50.000,00 4245422 BAC GCI $36.916,41 ? Contract No. 88-2017 (Anexo 1), insofar as it concerns educational center Nº 058-070 Escuela Hermosa; ? Contract No. 88-2017 (Anexo 1), insofar as it concerns educational center Nº 023-5969 Liceo Rural Santa Rosa; ? Contract No. 88-2017 (Anexo 1), insofar as it concerns educational center Nº 024-1942 Escuela Azul.
? Contract No. 88-2017 (Anexo 1), insofar as it concerns educational center Nº 058-070 Escuela Hermosa; ? Contract No. 88-2017 (Anexo 1), insofar as it concerns educational center Nº 023-5969 Liceo Rural Santa Rosa; ? Contract No. 88-2017 (Anexo 1), insofar as it concerns educational center Nº 024-1942 Escuela Azul.
(images 2-71 and claims established at the Preliminary Hearing of 25 de mayo de 2023, images 1351-1356 and audio recordings in the court case file).
The foregoing order shall remain in effect for as long as necessary until a final judgment is rendered in the plenary proceeding (proceso de conocimiento), unless another circumstance dictates otherwise. In view of the foregoing, the representatives of CONSORCIO IDECO- RUCO-GCI, IDECO INGENIERÍA DESARROLLO Y CONSTRUCCIÓN SOCIEDAD ANÓNIMA AND RUCO CONSTRUCTORA SOCIEDAD ANÓNIMA shall take into consideration that, pursuant to the rules of the second paragraph of Article 26 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, if they have not yet done so, they must file the plenary complaint within 15 days, calculated from the day following service of this resolution, and under this same number (20-004040-1027-CA), with the warning that, should they fail to do so, the interim relief ordered herein shall be lifted and they shall be ordered to pay the damages and losses caused, which shall be quantified through proceedings for enforcement of the judgment.
As COUNTER-SECURITY (CONTRACAUTELA), the representatives of the plaintiff SHALL keep the performance bonds in force for the ENTIRE period necessary until the judgment on the merits is rendered; otherwise, the interim relief ordered herein shall be lifted, with the consequences previously established. This matter is resolved without a special award of costs. At the appropriate time, the case file shall be closed.” The foregoing was supplemented by Resolution N°596-2020- BIS of the TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, issued at ten twenty a.m. on quince de diciembre del año dos mil veinte, which provided: “POR TANTO. As indicated, Resolution number N°596-2020, issued at four twenty p.m. on veintiséis de Noviembre del año dos mil veinte, is supplemented as follows: In addition to the relief already ordered, the payment order for the penalty clauses and the compulsory enforcement of the performance bonds are stayed until the appropriate ruling on the merits is issued in the principal proceeding, unless another circumstance dictates otherwise.
In all other respects, the cited resolution shall remain unchanged.” (see resolutions in the interim-relief case file) 4) On 25 de mayo de 2023, the Preliminary Hearing (Audiencia Preliminar) established in Article 90 of the Código Procesal Contencioso Administrativo was held. The claims were established. The disputed facts in the proceeding were determined (facts 2, 6, 7, 8, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 23, 24, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 46, 47, 49, 51, 52 and 53 of the complaint), and both parties’ documentary evidence and the following testimonial evidence were admitted: for the plaintiff, the following were admitted: Mr. Fernando Castro Ramírez, identity card 1-1091-0948, as an expert witness (testigo perito), who will address the facts alleged in the complaint; Mr. Adrián Ruilova, identity card 1-0567-0565, also as an expert witness, who may address all the facts alleged in the complaint; Mr.
Álvaro Chavarría Chaves, identity card 1-0532-0600, as an expert witness, who may address his expert opinion; and Mr. Kristian Fallas Fonseca, identity card 1-1062-0095, as an expert witness, who may address his expert opinion. For the defendant, the following were admitted: Mr. Álvaro Quirós Rossi, identity card 3-0249-0719, as a witness, who may address the Escuela La Hermosa and Escuela Azul projects; Mr. Luis Fernando Quirós Alvarado, identity card 1-0892-0255, as a witness; Mr. Guillermo Rojas Chaves, identity card 1-0491-0249, as a witness; and Mr. Sergio Solano Ugalde, identity card 1-0568-0750, as a witness. (as reflected in images 1351-1356 and the audio recordings in the court case file).
In this regard, the defendant is granted a period of 3 days to address the relevance of the evidence offered, a matter that will be resolved at the supplemental hearing (audiencia complementaria) scheduled in the record. The documents shall be consulted directly through the virtual case file; therefore, the customary copies will not be provided.” (as recorded at images 1368-1481, 1627 in the judicial case file) 6) The supplemental hearing was held on the indicated and scheduled dates. The first session opened at 09:19 hours in Courtroom 5 and was adjourned at 17:31 hours; the second resumed at 08:41 hours in Courtroom 3 and was adjourned at 17:45 hours; and during that session it was ordered that the supplemental hearing continue for a third session on 2 de abril de 2025, which commenced at 10:07 hours in Courtroom 8 and concluded at 15:02 hours. The representatives of the defendant participated in the hearings remotely through the Teams platform.
The representative of the plaintiff appeared in person on every date in the designated courtrooms. The hearing was recorded in audio and video in the corresponding electronic system and has been added to the case file. The three-judge panel, TRIBUNAL COLEGIADO, SECCIÓN SEGUNDA (Equipo 2), consisting of Judges EDUARDO GONZÁLEZ SEGURA, MARCO HERNÁNDEZ VARGAS, and presiding judge RONALDO HERNÁNDEZ HERNÁNDEZ, convened in person. During this hearing, there were no procedural regularization matters (aspectos de saneamiento). The Court ruled that the evidence to supplement the record concerning official letter JDG-1434-22/23 regarding resolution N°03 of the Junta Directiva del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos de Costa Rica, adopted at ordinary session N°37-22/23 G.E. of 19 de setiembre de 2023, would be denied because it was neither useful nor relevant to the facts alleged in the complaint and the subject matter of the dispute.
The plaintiff withdrew the expert witness (testigo perito), Mr. Adrián Ruilova, identity card 1-0567-0565, and the defendant waived the testimony of witness Álvaro Quirós Rossi, identity card 3-0249-0719; the Court ruled that the withdrawals were accepted. The parties’ opening statements and the witness testimony were heard. With respect to the statement of Mr. Fernando Castro Ramírez, the Court ruled, with the parties’ express consent, that his testimony would be reclassified as a party statement (declaración de parte), because he was a direct shareholder of one of the plaintiff companies and had so stated. The parties were granted a period of 10 business days to submit their closing arguments in writing, with the deadline for issuance of the judgment being 16 de mayo de 2025. All matters arising during the hearing were recorded in its minutes and in the recording contained in the judicial case file.
1.- SUBJECT MATTER AND POSITION OF THE COMPLAINT.- Specifically, insofar as relevant and verbatim, the plaintiff alleges the following regarding the subject matter of the proceeding: “LEGAL CONSIDERATIONS. This complaint alleges that the TRUST committed multiple material breaches of its contractual duties throughout contract performance, which prevented the Consortium from fulfilling its contractual obligations and caused financial harm to its member companies, particularly the lead company that undertook the planning, scheduling, and performance of the works, with the attendant financial burden that this entails. The statement of facts has detailed the material breaches committed by the Trust, as well as how they prevented delivery of the contracted works; the Consortium’s request that the contracts be terminated (rescisión) in accordance with the rules established in the bidding terms and the respective agreements is therefore warranted.
In this plenary proceeding (proceso de conocimiento), it will be established that the Consortium’s delay in delivering the works was due to:
It will also be demonstrated that the denial of the administrative claim is unlawful and entails financial harm that the CONSORTIUM should not be required to bear.
CONSTRUCTION-DRAWING REVIEW STAGE. DISCREPANCIES BETWEEN APPROVED DRAWINGS AND THE OWNER’S REQUESTS.
As established in the contracting conditions, once the notice to proceed was received, the Consortium duly began the design work and preparation of construction drawings. This work was performed on the basis of and with reference to preliminary designs approved for each project, which were provided as inputs; the Trust’s prototype drawings were also used. Once the design work and preparation of construction drawings were completed, the Administration reviewed and approved that design and the drawings for each project, and those documents thereby became the Approved Final Design. As shown in official letters CG-2018-0506/ARQ-2018-0193 CON (Anexo 4), CG-2018-0810/ARQ-2018-0303 CON (Anexo 5), and GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-022 (Anexo 6), the Project Supervision unit reviewed the drawings and, having found them satisfactory, instructed us to initiate the permitting procedures before the Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos CFIA, which was done in order to move forward.
The bidding terms for Consultants for the Management of PCEYE Final (Anexo 7), section 7, Terms of Reference, subsection 4.1, REGARDING THE PROJECT SUPERVISION UNIT (USP), state the following: The USP is responsible for defining for the CDP either the prototypes or the guidelines and technical specifications that the contractors selected by the UEP must follow in designing, constructing, and equipping the educational infrastructure developed under the Program. The building prototypes, which will form part of the trust estate, concern the elements, basic conditions, and technical specifications for the spaces that an educational institution must have (square meters per classroom, ventilation, restroom facilities per student, classroom prototype that must be adapted to topographical conditions, among others) and constitute the educational system’s infrastructure requirements. The designs, construction drawings, construction, and equipping of the educational infrastructure shall be carried out in accordance with the prototypes or guidelines and technical specifications defined by the USP, provided that they do not contravene the Loan Agreement, and in accordance with the conditions of the properties acquired by the Trustee with the support of the UEP.
The Project Supervision Unit was directly responsible for reviewing, verifying, validating, and approving the drawings submitted by the Consortium in connection with the design of the LPI-01-2017 projects. Once the Administration approved the design and construction drawings, and the Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos approved them through the APC platform, the Approved Final Design was created. This was a contractually required deliverable prepared by the Consortium, and its implementation then commenced.
Completion of the pre-construction phase and creation of the Approved Final Design were additionally formalized by the Administration through payment of the corresponding milestone, once again confirming its approval of the deliverable and deeming the projects’ pre-construction phase completed, finalized, and closed.
From that point, the construction stage began using the Final Design approved by the Administration. If there were errors and/or omissions between the designs and drawings submitted for review and the minimum specifications, it was the Administration’s duty, acting through the Project Supervision Unit, USP, to request during the drawing-review process that the Consortium correct the final designs through the drawing-review report before approving the Final Designs, which did not occur.
Once the Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos had approved the design and drawings through the aforementioned APC platform, following the Administration’s referenced approval, the regulations established by the Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos significantly restricted the possibility of modifying the projects. This reinforced the need for the TRUST to act diligently when reviewing and approving the designs and drawings prior to authorization, knowing that they could not subsequently undergo significant modifications. Because approval of the designs was a procedurally concluded stage, any scope items not included in the approved Final Designs should have been acknowledged and requested from the CONSORTIUM as Change Orders (Órdenes de Modificación, OM).
The contract executed by the parties (Anexo 1), with reference to precedence (the priority of one thing over another), in this instance between the final design and the specifications contained in the documents, states the following on page 3, Article 1, Contract Documents:
“1.1 Contract Documents (Reference to Clause 2 of the General Conditions, CG) The following documents constitute the Contract between the Owner and the Contractor, and each shall be deemed and construed as an integral part of the Contract:
(a) approved Change Orders to the Contract (if any), (b) the Contract, (c) the Letter of Acceptance, (d) the approved Final Design, (c) the Bid, (1) the Technical Proposal in the Contractor’s Bid, (g) the Special Conditions—Part A, (h) the General Conditions—Part B, (i) the Specifications, (j) the Forms and any other document included in the document that forms part of the Contract.
(k) the bidding documents and their amendments 1.2 Order of precedence (Reference to Clause 2 of the CG) In the event of any ambiguity or conflict among the Contract documents listed above, the order of precedence shall be the order in which those documents are listed in Article 1.1 (Contract Documents).” Throughout the construction process, there was a dispute regarding the order of precedence between the approved Final Design and the Specifications. The Trust, arbitrarily, for its own convenience, and contrary to the principles of preclusion (preclusión), legal certainty (seguridad jurídica), and patrimonial inviolability (intangibilidad patrimonial), decided to disregard the contractual provision governing the order of precedence set forth in Article 1.1.2 of the contract, which clearly establishes that the approved Designs (d) prevail over the specifications (i). At times, the Trust’s Supervisory Unit refused to acknowledge that work not included in the Approved Final Design—but nevertheless required by the Trust—had to be recognized as Modification Orders (Órdenes de Modificación), because the Final Design review process had already been concluded and was therefore precluded. Consequently, the Consortium proceeded to perform the work in accordance with the Approved Final Design.
Nevertheless, it should be emphasized that payment for the milestones (hitos) throughout the process was made conditional upon the performance of additional work not specified in the Approved Final Designs. The Trust refused to comply with the provisions agreed upon in Article 1.1.2 of the contract concerning how to proceed in the event of ambiguity or conflict, thereby exposing the Consortium to a situation of uncertainty.
In order to collect payment for the Milestones, the Consortium was compelled to invest time and money in work not described in the approved Final Designs so as to maintain the cash flow necessary to carry out the projects. This resulted in unjust enrichment (enriquecimiento indebido) of the Trust, because it demanded the performance of additional work not included in the Approved Final Designs, causing a series of material damages to the assets of our CONSORTIUM.
SITUATIONS CAUSED BY THE TRUST. THEY AFFECTED THE EFFICIENCY OF PROJECT DELIVERY AND CAUSED HARM TO THE CONSORTIUM’S PATRIMONIAL INVIOLABILITY.
During the performance of the work, serious circumstances arose that caused the economic imbalance (desequilibrio económico) of the contract in one of the projects—specifically Liceo Rural Santa Rosa—to become so severe that it ultimately affected progress on the other two projects, even without taking into account the problems caused by delays in reaching decisions concerning Escuela La Azul under this tender.
CONCERNING THE PROJECT: LICEO RURAL SANTA ROSA Findings concerning unforeseeable conditions (situación no previsible) in the soils at the site. Construction of the project commenced on time and in the required manner, and everything proceeded normally until 16 de julio de 2018, when letter GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-044 (Anexo 8) was submitted to the Supervisory Unit, thereby notifying it of the request for a temporary suspension of the construction period (suspensión temporal de plazo de obras) due to unforeseeable soil conditions encountered during the earthworks (movimiento de tierras). As part of the input information for pricing and designing the project in question, Consorcio IDECO-RUCO-GCI-CEMEX received the preliminary design (anteproyecto) prepared by architect Bruno Stagno, dated marzo de 2016, and soil study (estudio de suelos) report number 16-OTS-0087-7008 (Anexo 9), prepared by Vieto Ingenieros Consultores and dated junio de 2016.
The preliminary design showed retaining walls (muros de retención) behind the buildings, with heights varying between 1 and 7 meters; however, it did not specify any treatment for the natural hillsides or slopes (taludes) behind the wall, nor did it provide approximate dimensions for the foundation footings (placas de cimentación) associated with the wall. Soil report 16-OTS-0087-7008 (Anexo 9), provided by the TRUST, includes in appendix A.2 a slope-stability analysis (análisis de estabilidad del terreno), which concludes that the natural slopes are susceptible to localized deformation or detachment of the upper soil layers and that supplementary studies were required. That study did not include SPT borings (perforaciones SPT) at the top of the slope that would have made it possible to identify the strata and their thicknesses in that area and, consequently, to prepare a more precise stability model.
Furthermore, report 16-OTS-0087-7008 (Anexo 9) states the following conclusion: “The slopes present at the site are considered potentially vulnerable to deformation and instability.” During the design stage, the Consortium conducted a supplementary soil study that included an analysis of the stability of the site’s slopes based on tests performed both at the base and at the top of the slope. Tecnocontrol was retained and conducted the corresponding slope-stability studies, which are included as appendix a) to letter with report number 1538.18, dated 6 de enero de 2018. (Anexo 14). The Consortium’s design team prepared an earthworks proposal for the project under which the slopes to be formed would have an inclination of 1.5H:1V, equal to or less than the natural inclination of the original hillsides, thereby maintaining their stable condition. After the project’s earthworks began and the slopes were cut, “pockets” of loose rock material and a fill (relleno) of loose material contaminated with refuse appeared, as may be seen in Figures 1 and 2, aggravating the unforeseen situation at the site.
Because of the localized nature of the initial soil tests, it was clear that the stability determination originally established in the study could not be guaranteed, and conditions were identified during construction that differed substantially from the localized results obtained in the design study.
Under normal conditions, soil studies based on localized testing could adequately support inferences regarding the site’s overall condition. However, these fills of unconsolidated materials, which were found beneath other soil layers, were not detected by the localized tests and could not have been qualitatively detected through direct observation using conventional studies because of the existing vegetation cover. For that reason, this was deemed an unforeseeable situation requiring additional studies and analyses, which complicated the commencement of this project.
Because of the conditions identified at the site, civil and geotechnical engineer Róger Esquivel conducted two supplementary visits and concluded that the situation involved new conditions that had not been considered in the slope-stability study. In light of the concern expressed by Eng. Esquivel, which was shared from the designer’s perspective, it was determined that supplementary stability studies were necessary. These studies had to take into account the earthworks conditions existing at that time—that is, a new review based on actual rather than statistical conditions—as well as the various variable soil conditions identified at the site, in order to provide a recommendation regarding possible modifications to the original design. Accordingly, the final design of the solutions required the respective studies of the slopes’ current condition, and tests incorporating additional variables were therefore conducted. It is important to emphasize that, given the uncertainty concerning slope stability and the possible need for additional earthworks using heavy machinery, a temporary suspension of the construction period for four weeks was requested so that supplementary soil and stability studies could be conducted and modifications to the current design could be proposed.
On 2 de Noviembre del 2018, the Consortium received letter SUP-RD-670-2018 (Anexo 10), in which the TRUST requested evidence of the findings and information setting forth a proposed solution, with the understanding that this additional work would constitute a modification of the Contract Elements (Elementos del Contrato). That Letter was answered through letter GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-086 (Anexo 11), which provided the requested information. This marked the commencement of OM-01, Slope-stabilization work in the northern sector of the Liceo Rural Santa Rosa project site.
Hereinafter, letter GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-075 (Anexo 12) is taken into consideration to describe in detail the performance of the slope-stabilization work and the request for OM-01 relating to OS-1, Request for an order suspending the construction period for Liceo Santa Rosa, discussed in GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-044 (Anexo 8), and OS-2, Follow-up on the review of slope stability at Santa Rosa, discussed in GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-058 (Anexo 13). This was due to the new conditions found at the site, which required additional studies, including soil studies supplementing those conducted during the design stage. These studies resulted in report number 1538.18 (anexo 14), prepared by Tecnocontrol, which served as an input for developing the proposed 1.5H:1V slope configuration included in the project’s approved original plans. This solution provided for a grade equal to or less than the natural inclination of that terrain.
Upon expiration of the period corresponding to Service Order (Orden de Servicio) OS-1 (Anexo 15), the party I represent requested an additional suspension of the construction period through Service Order OS-2 (Anexo 16), because during the earthworks construction process, “pockets” of loose rock material and a fill of loose material contaminated with refuse appeared, differing from what had initially been identified in the study conducted by Tecnocontrol. As a result of this finding, the stability assessment initially made was no longer applicable. Eng. Róger Esquivel was therefore asked to conduct an additional site visit, which was documented in geotechnical visit report 1602.18 (Anexo 17). The report stated that additional studies were necessary in light of the emergence of these unforeseeable conditions, a conclusion consistent with the designers’ opinion and which led to the request for new studies.
For this purpose, the Consortium elected to commission new geotechnical studies (estudios geotécnicos) from Tecnocontrol and MyV in order to have a stronger basis for decision-making.
The suspension of the construction period was approved through 23 de Julio del 2018 for the development of a new solution, by means of Letter CG-2018-1403 (Anexo 18). On 16 de agosto, report number 1607.18 was received from Tecnocontrol (Anexo 19), setting forth the results of the stability analyses conducted for both static and pseudo-static conditions. Subsequently, on 23 de agosto, report number 102-2018-001 was received from MyV. The results of this study likewise demonstrated that the minimum factors of safety (factores de seguridad mínimos) specified in the Código de Cimentaciones de Costa Rica were not satisfied under either static conditions or dynamic seismic conditions, and it recommended designing geotechnical solutions to guarantee slope stability and ensure compliance with the minimum factors of safety.
In accordance with the foregoing, the design and construction drawings resulting from the studies conducted through Tecnocontrol were prepared under the responsibility of Eng. Roger Esquivel B, the company’s resident engineer (residente). The designs are included as an appendix to Report 1607.18. The solution included three different geotechnical solutions, depending on the slope area to be reinforced.
On 6 de noviembre de 2018, through official letter GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-086 (Anexo 11), a suspension of the time limit (suspensión de plazo) was requested for the Liceo Rural Santa Rosa project, and a response was provided to CG-2018-2105/ARQ-2018-0795 CONCG-2018-2105/ARQ-2018-0795 (Anexo 20), informing the Supervisory Authority (Supervisión) that, in order to submit an updated work program for the performance of the works, a formal decision was required concerning Modification Order (Orden de Modificación) OM-1, which had been submitted for purposes of updating the construction schedule, since its execution affected the project’s construction schedule. The Supervisory Authority was also reminded that a technical opinion existed regarding the instability of the slope (talud); therefore, the danger in the vulnerable work areas persisted, and deciding to resume work with full knowledge of the situation would have been irresponsible.
The requests made were:
? A request for approval of a new suspension of the time limit beginning on 3 de noviembre del 2018 and continuing until a solution was determined for the slope instability problem, which arose from the conditions at the project site.
? If the request to resume performance of the works without a solution to the slope instability was maintained, the Consortium requested a release from liability (liberar de responsabilidad) in the event of any situation related to the instability identified in the studies (landslides, failures, among others), because technical studies existed demonstrating the high level of danger in this work area.
Regarding delays not attributable to the contractor in the review, approval, and notice to proceed (orden de inicio) for OM-01: Stabilization work on the slopes in the northern sector of the site of the project called Liceo Rural Santa Rosa.
The chronology of the relevant events and the respective explanations concerning the delays at issue are set out below in order to demonstrate the delay.
1.1.1. GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-088 (Anexo 21): Request for OS-5, extension of the suspension of the time limit, 023-5969 Liceo Rural Santa Rosa.
1.1.2. GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-090 (Anexo 22): Request for OM-01, stabilization work on the slopes in the northern sector of the Liceo Rural Santa Rosa project site.
1.1.3. GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-093 (Anexo 23): Clarifications concerning OM-01, stabilization work on the slopes in the northern sector of the Liceo Rural Santa Rosa project site.
1.1.4. GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-102: (Anexo 24) In response to SUP-RD-789-2018 (Anexo 25) and SUP-RD-790-2018 (Anexo 26), Comments on the review of OM-01, stabilization work on the slopes in the northern sector of the Liceo Rural Santa Rosa project site (Version 2), an extensive response was provided to the inquiries made by the Supervisory Authority concerning the proposal for OM-01, stabilization work on the slopes in the northern sector of the Liceo Rural Santa Rosa project site, submitted for the stabilization of the slope at the project.
1.1.5. GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-108 (Anexo 27): On 12 de diciembre de 2018, version three of OM-01, stabilization work on the slopes in the northern sector of the Liceo Rural Santa Rosa project site, was provided in response to official letter SUP-RD-853-2018, which requested modifications to the proposal.
1.1.6. GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-112 (Anexo 28): On 12 de diciembre de 2018, a response was provided to SUP-RD-865-2018 (Anexo 29) regarding the Administration’s request for additional information concerning OM-01, stabilization work on the slopes in the northern sector of the Liceo Rural Santa Rosa project site. In that communication, the Administration requested additional information.
1.1.7. GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-113 (Anexo 30): On 14 de diciembre de 2018, the milestone table (Anexo 30) for OM-01, stabilization work on the slopes in the northern sector of the Liceo Rural Santa Rosa project site, was updated.
1.1.8. GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-127 (Anexo 31): Additionally, on 3 de enero 2019, this official letter was submitted with the updated milestone table for OM-01, stabilization work on the slopes in the northern sector of the Liceo Rural Santa Rosa project site.
1.1.9. GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-129 (Anexo 32): Additionally, a response was provided to official letter SUP-RD-005-2019 (Anexo 33), updating the breakdown of the milestones corresponding to OM-01, stabilization work on the slopes in the northern sector of the Liceo Rural Santa Rosa project site.
1.1.10. GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-145 (Anexo 34): On 29 de enero de 2018, the party I represent informed the Supervisory Authority that, because OM-01, stabilization work on the slopes in the northern sector of the Liceo Rural Santa Rosa project site, had not been approved as of 24 de enero de 2019, the indirect costs included in the bid submitted in diciembre had changed and, for that reason, the bid was no longer valid.
1.1.11. GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-157 (Anexo 35): On 15 de febrero de 2019, an extension of the suspension of the project time limit was requested on the understanding that OM-01, stabilization work on the slopes in the northern sector of the Liceo Rural Santa Rosa project site, had not been approved as of that date.
1.1.12. GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-161 (Anexo 36): Following the meeting held in the Trusts Section (sección de Fideicomisos) of Banco Nacional at 11:00 am, technical information was submitted so that our proposal could be reviewed comprehensively. It contained the following details:
Information 1: Documents concerning the design of the solution.
Information 2: Official letter GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-044 (Anexo 8), which reviews the design conditions and the conditions found at the site and also indicates the need to conduct additional studies.
Information 3: Official letter GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-054 (Anexo 37), which refers to the results obtained from the studies, attached as an annex.
Information 4: Official letter GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-090 (Anexo 22), corresponding to version 2 of the modification order.
1.1.13. GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-174 (Anexo 38): It was communicated that the submitted “OM-01 Stabilization work on the slopes in the northern sector of the Liceo Rural Santa Rosa project site” had expired due to the delays in its approval as of 5 de marzo de 2019. This situation had been reported on 28 de enero de 2019 in official letter GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-145 (Anexo 34); therefore, to ensure the efficiency of the process, it was recommended that the Supervisory Authority request an update of the costs of OM-01, stabilization work on the slopes in the northern sector of the Liceo Rural Santa Rosa project site.
1.1.14. GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-178 (Anexo 39): The information requested by the Supervisory Authority concerning the performance of tests and the preparation of reports regarding the design of OM-01 was submitted.
1.1.15. GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-186 (Anexo 40): The fifth update of OM-01, stabilization work on the slopes in the northern sector of the Liceo Rural Santa Rosa project site, was submitted, and it was explained that, based on OM-01, stabilization work on the slopes in the northern sector of the Liceo Rural Santa Rosa project site, and the requests for suspension orders (órdenes de suspensión) OS-01, OS-02, OS-03, OS-04, OS-05, and OS-06 for the Liceo Rural Santa Rosa project, the Supervisory Authority was requested to consider that, as of 26 de marzo de 2019, 248 days (folio 3, final paragraph) had elapsed since the first suspension of the project was issued and that no progress had been possible since that time. Accordingly, the Supervisory Authority was requested to prioritize the review and approval of OM-01, which, on our part, had been sufficiently itemized and detailed to be approved within the established period of 8 days under the “Procedural Manual for the Preparation, Approval, and Communication of Service Orders, Modification Orders, and Addenda to Bank-Financed Construction Contracts.” 1.1.16.
GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-189 (Anexo 41): Following the meeting of 27 de marzo de 2019 to review the latest version of OM-01, stabilization work on the slopes in the northern sector of the Liceo Rural Santa Rosa project site under LPI-01-2017, the Supervisory Authority was provided with a summary and its current status.
1.1.17. GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-190 (Anexo 42): In response to SUP-RD-658-2019 (Anexo 43), the commercial terms of the modification order were submitted with respect to the time limit, validity, design and construction, processing of construction permits, and its cost. In item 3 of this official letter, the Administration informed the Consortium: “3. Any other cost arising from the temporary suspension must be processed through another proceeding; it cannot be included in the cost of the modification required to stabilize the slopes in the northern sector of the site.” These costs were subsequently submitted as administrative claims (reclamaciones administrativas) and rejected without just cause, as will be explained; they are the principal cause of the economic imbalance (desequilibrio económico) of the contract.
1.1.18. CG-2019-0931 (Anexo 44): On 09 de Mayo del 2019, 290 days after the project was suspended (1,61 times the contractual term in suspension), the Consortium was notified that Modification Order OM-01 had been approved, was asked to review the addendum to the contract, and was informed that the works would not begin until a notice to proceed was issued for this additional work.
1.1.19. On 28 de agosto del 2019, Service Order (Orden de Servicio) Nº13 (Anexo 45) was signed, finally issuing the notice to proceed for Modification Order OM-01, 403 days after the project had been suspended. That modification order was approved for an amount of $1.015.342,70 (77% of the original contract amount) and an additional term of 5 months (equivalent to 100% of the project’s original term).
1.1.20. The project should have begun immediately; however, in official letter GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-313 (Anexo 46), dated 3 de octubre de 2017, the Consortium communicated that the construction permits for the additional work had not yet been approved by the corresponding authorities through the Administration, and therefore the works could not begin for reasons not attributable to the Consortium.
1.1.21. Under the principles of effectiveness and efficiency, through GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-321 (Anexo 47), the Consortium informed the local government (Municipalidad de Oreamuno) that the works would resume as of 10 de octubre del 2019.
1.1.22. Through official letter MUOR-DCU-0358-2019 (Anexo 48), dated 10 de octubre del 2019, Municipalidad de Oreamuno objected to the commencement of the works, making it impossible for the works to begin.
1.1.23. After nearly one month of internal negotiations between Fideicomiso del Banco Nacional and Municipalidad de Oreamuno, on 07 de Noviembre del 2019 the Consortium received an email from the Administration (Anexo 49) informally confirming the notice to proceed for 11 de noviembre, 478 days after the project had been suspended.
1.1.24. GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-333 (Anexo 50), 28 de octubre del 2019, entitled “Request for OS-14 Due to Delays in Commencement of Work at Liceo Rural Santa Rosa,” informed the Administration of the institutional obstacles that prevented commencement of the Works after Service Order (Orden de Servicio) OS-13 and requested an additional Service Order to compensate for the period during which La Municipalidad de Oreamuno and the Fideicomiso del Banco Nacional resolved their internal differences—that is, the period during which the Public Administration resolved the matter internally—issuing an informal notice to proceed for 11 de noviembre del 2019 by email from the Administration (Anexo 49).
1.1.25. Even though the Administration knew that the delay in resuming the work should have resulted in a 75-day extension of the completion period (from 28 de agosto del 2019, when Service Order No. 13 was signed (Anexo 45), until 11 de noviembre del 2019, when the Fideicomiso resolved its differences with La Municipalidad de Oreamuno, as evidenced by an email from the Administration (Anexo 49)), the Administration rejected the request for a new Service Order extending the project period through official letter SUP-RD-0440-2020 (Anexo 51), evidencing an act of bad faith, since the Consorcio could NOT resume the work until 11 de noviembre del 2019. That situation should have extended the completion period to 200 calendar days, making the contractual project completion date 29 de mayo del 2020.
It is important to emphasize to this Tribunal that the evidence submitted makes it clear that the project was suspended for 1 year, 3 months and 18 days due to circumstances beyond the Contractor’s responsibility and that, throughout this period, the Consorcio was required to bear the financial burden of indirect costs (costos indirectos) (security, administrative expenses, technical management, inspection, travel expenses, organization, surveillance, contingencies, maintenance of temporary facilities, utilities, insurance policies, financial expenses arising from extensions of guarantees, financial expenses arising from extensions of credit facilities, bank fees, default interest on the working-capital credit facility, office rentals, administrative salaries, social-security contributions, among others). These costs were submitted through a claim and rejected without just cause, causing serious harm to the financial assets of the Consorcio and impairing its capacity to perform work under this and our other projects covered by the Tender.
Submission and rejection of the request for contractual compensation and the first administrative claim for delays beyond the Consorcio’s responsibility In this project, there was a period of 478 days during which, for reasons beyond the Consorcio’s responsibility, the project was suspended or it was impossible to commence work due to the responsibility of the Fideicomiso. For 1 year, 3 months and 18 days, the Consorcio bore the financial burden of the indirect costs (security, administrative expenses, technical management, inspection, travel expenses, organization, surveillance, contingencies, maintenance of temporary facilities, utilities, insurance policies, financial expenses arising from extensions of guarantees, financial expenses arising from extensions of credit facilities, bank fees, default interest on the working-capital credit facility, office rentals, administrative salaries, social-security contributions, among others), without payment.
For that reason, we turned to the tender specifications (pliego Cartelario), whose article entitled “Suspension” states the following in paragraph 41.5 regarding compensation: “If the Contractor’s performance of its obligations is suspended or the rate of progress is reduced in accordance with this Clause 41 of the General Conditions (Condiciones Generales, CG), the completion period shall be extended pursuant to Subclause 40.1 of the CG, and all additional costs or expenses that the Contractor must bear as a result of such suspension or reduction shall be paid by the Employer to the Contractor in addition to the Contract price.” We also note the content of Subclause 25.5.3(d), which states that “the additional charges related to care of the Works in accordance with Subclause 32.1 of the CG shall be reimbursed to the Contractor by the Employer for the period between the aforementioned notice and the notice referred to below in Subclause 25.5.4.
The provision of Subclause 33.2 of the CG shall apply to the Works during the same period.” Because the suspension period at one point exceeded 180 days, and in order to restore the economic balance of the contract (balance económico del contrato) and thereby uphold the principle of preservation of financial rights (principio de intangibilidad patrimonial), given that the work and costs during the suspension period caused harm to the Consorcio and that investing resources without associated compensation and profit generates a loss, the Consorcio invoked Subclause 25.5.3 of the tender specifications, which provides: “If the period of suspension under the preceding Subclause 25.5.1 exceeds one hundred eighty (180) days in practice, the Employer and the Contractor shall agree upon additional compensation payable to the Contractor.” Pursuant to the cited clauses of Article 25.5.3, the Consorcio proceeded to initiate an administrative claim (reclamo administrativo) in order to restore the economic balance of the contract, in keeping with the principle of preservation of financial rights, and to restore the contract’s financial equilibrium, which by the time of the claims had already been seriously impaired, consequently affecting the Consorcio’s capacity to perform the work, the principal reason for these judicial proceedings.
Even though the FIDEICOMISO was aware of the delays beyond the Consorcio’s responsibility (equivalent to 3,18 times the original contract period), the collection efforts relating to administrative claims were rejected, despite the fact that from 23 de Julio del 2018—see official letter CG-2018-1403 (Anexo 18)—and officially until 28 de agosto del 2019 (unofficially until 11 de noviembre), the project remained suspended by the Supervisory Authority, since at the time the claim was submitted—1 de julio de 2019, GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-222 (Anexo 52)—the loss and damage were still ongoing. This left the contract with a serious financial imbalance and the Consorcio in a state of defenselessness.
Even assuming that there had been issues relating to the filing dates of the claim that could have been interpreted as “untimeliness issues,” the Administration could have modified them unilaterally or by mutual agreement, pursuant to the principles of contract mutability (mutabilidad del contrato), effectiveness, efficiency, and good faith, in order to uphold the principle of preservation of financial rights and restore the financial balance of the contract so that the purpose of the contract could be fulfilled.
This rejection decision clearly violated the principles of good faith, effectiveness, and efficiency by failing to apply the principle of contract mutability, which empowers the Public Administration to partially modify the contract in order to protect the public interest, which in this case meant restoring the contract’s economic equilibrium so that the projects awarded to the Consorcio could be completed. This thus left the contract with a serious financial imbalance.
The evidence supporting these facts is detailed below in chronological order:
1.1.26. SUP-RD-973-2019 (Anexo 53), received on 13 de mayo del 2019, in which the Fideicomiso requests that the Consorcio address a series of comments made by the environmental compliance officer (regente ambiental).
1.1.27. GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-204 (Anexo 54), dated 20 de mayo del 2019, in which the Consorcio responds to the environmental compliance officer’s comments. Additionally, on folio 2, it notifies the Administration that the administrative claim authorized by the tender specifications will be filed to restore the economic balance of the contract; furthermore, on folio 3, paragraph 1, the Consorcio requested a meeting to determine the amount of compensation to which the Consorcio was entitled after the 180 days of the suspension period.
1.1.28. On 1 de julio de 2019, through official letter GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-222 (Anexo 52), matters concerning legality, costs, and time were itemized, and the first Administrative Claim for Suspension of the Project Performance Period was submitted in the amount of $162.449,89. The expenses for which the Consorcio invested its resources in fulfilling its contractual obligations throughout the suspension period were also described in detail, together with the legal basis for the claim.
1.1.29. On 29 de Julio del 2019, because 39 days had elapsed without a response from the Administration regarding the meeting requested to determine the compensation, the Consorcio followed up on the request through official letter GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-263 (Anexo 55). This official letter received no response. This Tribunal should note the serious harm caused to the Consorcio by the failure to determine, or at least respond to, the Consorcio’s request concerning an issue as sensitive as compensation for harm to the Consorcio within the administrative proceeding (proceso administrativo), as stated.
1.1.30. On 2 de octubre del 2019, through official letter FID-3566-2019 (Anexo 56), the Administration rejected the administrative claim with the following conclusion: “Based on the foregoing, it is clear to this Administration that the Contractor DID NOT COMPLY with the duties imposed by the Subclauses cited in this response; consequently, the effects set forth in Subclause 44.2 of the General Conditions are applicable, according to which ‘...If the Contractor has not given notice of a claim within said period of twenty-eight (28) days, the completion period shall not be extended, the Contractor shall not be entitled to receive additional payments, and the Employer shall be released from all liability related to the claim.’ In accordance with the foregoing, the claim is deemed subject to rejection for failure to comply with the timely filing requirements. With respect specifically to the itemization and quantification of the amount claimed, this Administration considers that there is no practical purpose in addressing it, given the rejection being ordered on grounds of untimeliness.” This conclusion was erroneous because, both when the claim was submitted and when it was rejected, the project remained suspended—that is, the harm remained ongoing—and, second, the Fideicomiso had 42 days to respond to claims but took 93 days to respond.
Serious harm caused by rejection of the second, third, and fourth administrative claims The project remained suspended until 11 de noviembre del 2019; accordingly, the first cutoff for the administrative claim (GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-222 (Anexo 52)) included the costs incurred from 21 de julio 2018 through 7 de junio 2019. In marzo de 2020, the second administrative claim was filed through official letter GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-483 (Anexo 57), which detailed the indirect costs incurred by the Consorcio in connection with resuming the Liceo Rural Santa Rosa project, as well as the indirect costs incurred by the project after its contractual completion date due to the Fideicomiso’s failure to define the additional work not included in the approved Final Design. The Fideicomiso proceeded, on its own initiative, to reject the request contained in official letter GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-483 (Anexo 57) through FID-1604-2020 (Anexo 58).
Considering the provisions of Section VII. General Conditions (GC) of the International Competitive Bidding (LPI) documents, specifically the subsection identified as H. Modification of Contract Elements, I. Claims, Disputes, and Arbitration, paragraph 44.5, “(b) the Contractor shall submit further interim claims monthly, specifying the accumulated delay or amount claimed, in addition to any further information that the Project Manager may reasonably require,” the Consortium proceeded to submit the third and fourth installments of administrative claims (reclamos administrativos), GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-538 (Anexo 59) and GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-540 (Anexo 60), respectively, in order to document the damages arising from the rejection of the claim for compensation, the rejection of the first administrative claim filed, and the effects on cash flow and the proper progress of the projects, so as to continue seeking restoration of the financial equilibrium.
The Law Authorizing the Executive Branch to Enter into a Public Credit Transaction and Establish a Trust with Lease Agreements for Financing the Nationwide MEP Educational Infrastructure Construction and Equipping Project establishes an obligation to apply the administrative procurement (contratación administrativa) principles of effectiveness and efficiency, equality and free competition, publicity, open participation, equal treatment of all potential bidders, legality and transparency of procedures, as well as legal certainty, formality in bidding procedures, balance of interests, good faith, mutability of the contract, protection of financial rights (intangibilidad patrimonial), and oversight of procedures, as detailed below.
Paragraph 40.1) e) of Modification of Contract Elements, under the General Conditions of the Bidding Procedures, provides as follows: “...(e) any breach or violation of the Contract by the Employer ... or any activity, act, or omission of the Employer, the Project Manager, or any other Contractor employed by the Employer....” Furthermore, paragraph 44.5, entitled Claims, Disputes, and Arbitration, of the General Conditions provides: “...from the time the Contractor becomes aware (or should have become aware) of the event or circumstance giving rise to the claim, or within any other period proposed by the Contractor and approved by the Project Manager, the Contractor shall submit to the Project Manager a complete and detailed claim including all supporting information relating to the basis of the claim....” As will be explained.
As this same paragraph 44.5 of the General Conditions provides, if the event or circumstance giving rise to the claim has a continuing effect, the period begins to run from the time its error is recognized; in this case, it began to be calculated from the time the Trust’s Inspection Unit began sending the Consortium notices signed by the Project Managers for the Projects.
These claims are also based on that act and omission by the Employer, which resulted in financial losses (daños patrimoniales) caused by a situation not attributable to this Consortium. Therefore, because the FIDEICOMISO committed a breach of contract (incumplimiento contractual), contractual liability (responsabilidad contractual) is alleged pursuant to the principles of contractual liability, incorporation into the contract (integración del contrato), protection of financial rights, legality, and reasonableness, as explained above.
With regard to breach of contract, the principal basis for this claim is an infringement of all the contracts signed between the parties, specifically in relation to communications issued by unauthorized third parties and the communications—or lack thereof—of the Project Managers (GO) for each project, who, as representatives of the Employer, failed to fulfill their obligation to communicate, in the strict sense, with our Consortium.
This situation has been acknowledged by the Project Managers (GO) themselves and by the Supervision Unit, insofar as the communications sent to the party I represent were neither formal nor official. In that regard, the Project Manager did not act as established in the General Conditions; instead, the communications were handled by persons who were not authorized to do so. See paragraph 17.2 of the GC. Through this, the party I represent demonstrated an unequivocal fact and basis establishing actual grounds for alleging the existence of administrative liability (responsabilidad administrativa) caused by a repeated omission by the Project Managers of this Trust: allowing the Inspection Unit, during the performance of those contracts, to disregard the contractual formalities governing communications. The Consortium was the victim of a contractual violation concerning compliance with the GO communications requirements, specifically subsection Modification of Contract Elements, paragraph 40.1) e) of the General Conditions of this Public Bidding Procedure.
The operation of the Inspection Unit (UI), as well as that of each project’s Project Managers, has been irregular, since their material acts associated with rejections at different stages of these projects, together with Service Orders and Change Orders that were denied to us or were not properly requested, have placed us in unforeseeable situations that caused serious financial losses.
Although, as explained, the administrative claims submitted to the FIDEICOMISO contained all the elements required for recognition, the payment request was rejected through official letter FID-1604-2020 (Anexo 58), which stated: “...the Contractor has also failed to fulfill its duty to identify and prove the alleged damages being claimed, their valuation, origin, and nature, specifically as stipulated in Subclauses 44.4 and 44.5, as well as the provisions of Article 193 of the LFAP, because a claim such as the one asserted, concerning alleged additional costs incurred, necessarily requires the submission of all supporting information relating to the basis of the claim, and both the quantum and the corresponding claimed expenditure must be established through relevant, material, and suitable evidence. All of this is lacking in the claims submitted, since such additional costs cannot in any way be ‘supposed or assumed’ based on the sum of mere photocopies without any substantiation, relationship, or proof of their connection to the procurements and works, or proof that they originated from the alleged event rather than from the contractor’s negligence or from the risks assumed upon entering into the procurement....” In response, through official letter GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-528 (Anexo 61), we requested the following: “Por tanto, I request that the reasons why our claim was not granted be provided, together with detailed comments, since the reasons for its rejection are not clearly stated.
The error of failing to request the information necessary to approve the claim or to have sufficient grounds for its rejection must also be corrected. I request that this matter be referred to a Dispute Resolution Board (Comité de Resolución de Controversias), as established in the General Conditions appendix containing the Dispute Resolution Board Agreement.” Although the Consortium was meticulous in submitting the administrative claims and provided explanations regarding the damages sought, their origin, and the corresponding valuation, the FIDEICOMISO focused on rejecting the official letters outright, alleging that the claims did not contain sufficient information to conduct the analysis, while declining to request additional documentation so that it could continue its exhaustive analysis of the information we submitted.
At Liceo Rural Santa Rosa alone, the administrative claims amounted to ¢220.900.241,63 (approximately $400.000), that is, ? of the original contract amount. These unjustified rejections caused serious harm to the contract’s economic equilibrium by failing to recognize the investment made by the Consortium to fulfill its contractual commitments in the awarded projects, despite knowing that definitions had been delayed for more than one year.
CONCERNING THE ESCUELA LA HERMOSA PROJECT In response to FID-2317-2020 (Anexo 62), INITIAL ACT COMMENCING SUMMARY PROCEEDINGS FOR ENFORCEMENT OF THE PENALTY CLAUSE, the party I represent responded through official letter GCI-IDECO-RUCO-LPI-02-2017-547 (Anexo 63), invoking the defense of nonperformance (Defensa de contrato no cumplido, non adimpleti contractus) under Article 692 of the Código Civil, supplementarily applicable pursuant to Article 9.2 of the Ley General de la Administración Pública (LGAP), because there were no factual circumstances supporting enforcement of the penalty clause (cláusula penal). This assertion was supported by ruling number 6639-2013 of the Sala Constitucional, which holds that the Public Administration must always demonstrate that the contractor is in fact responsible for the breach because, as in this case, there may be grounds exempting it from such liability: “...before enforcing a penalty clause, it must be determined through due process whether the late or premature performance was in fact the contractor’s responsibility or whether, to the contrary, there was some circumstance exempting it from liability....
The contracting Administration is certainly required to safeguard the public interest in each administrative procurement it enters into with private parties, as well as to guarantee the regular provision of public services and, consequently, to prevent any unjustified delay in the performance of the subject matter of the administrative contract. Nevertheless, these constitutional principles do not authorize the Administration to act arbitrarily, as it would by automatically enforcing agreed penalty clauses without first ruling out circumstances exempting the contractor from contractual liability.” In this case, it is evident that what occurred is the direct responsibility of the Fideicomiso. Consequently, enforcing the penalty clause against the Consortium would be neither fair nor consistent with the tenets of the social and democratic state governed by the rule of law, when it is clear that the Fideicomiso was the party in breach because it failed to seek, guarantee, and maintain economic equilibrium in the performance of this contract.
The party I represent was seriously affected by the rejection of the first administrative payment claim and the subsequent claims submitted for Liceo Rural Santa Rosa, as well as by the failure to respond for more than 180 days to the claim for compensation concerning that same project; this situation meant that no progress could be made on this Project beginning in January 2019.
CONCERNING THE ESCUELA AZUL PROJECT In the case of the Escuela Azul de Turrialba project, delays occurred because the Supervision and the Fideicomiso had not determined how to proceed with the archaeological finds discovered at the project site. That situation was reported through official letters GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-289 (Anexo 64), GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-290 (Anexo 65), and GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-293 (Anexo 66), and the Administration scheduled an appointment with the Departamento de Antropología e Historia del Museo Nacional de Costa Rica, which took place 10 days after that notification.
Additionally, through no fault of the Consortium, a boundary dispute (problema de colindancia) involving the neighboring landowners and the Ministerio de Salud was identified and remains unresolved to this day, causing serious difficulties in continuing the execution of this project.
The Consortium was unable to continue carrying out work at Escuela Azul because Resolution number 2020008458 (Anexo 67), issued by the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice at nine twenty a.m. on May eighth, two thousand twenty, granted a writ of amparo (recurso de amparo) for failure to comply with a sanitary order (orden sanitaria) intended to prevent the discharge of wastewater onto the grounds of Escuela Azul: “... Guiselle Solano Fernández, in her capacity as Director of the Área Rectora de Salud de Turrialba, or whoever holds that position, is ordered, within TEN DAYS from notification of this judgment, to respond to the complainant regarding the complaint filed on June 10, 2019.” “Likewise, the respondent is ordered to IMMEDIATELY verify compliance with the sanitary order issued to prevent the discharge of wastewater onto the grounds of Escuela Azul. If that order has not been complied with, she must adopt the necessary measures to protect the health of the affected persons, within a maximum period of ONE MONTH from notification of this resolution.” It should be emphasized that this wastewater situation on the grounds of Escuela Azul constitutes force majeure (fuerza mayor) beyond the Consortium’s control.
Accordingly, this situation suspended the contract and prevented continued performance of its purpose, and it is sufficient grounds for us to be compelled to suspend the running of the period for delivery. As of the date of its termination (rescisión), the project had been granted extensions (Prórrogas)—given that the writ of amparo has still not been complied with to this day—amounting to as much as 3,2 times its contractual term, generating additional indirect costs; the administrative claims for these periods were rejected by the Administration without just cause or detailed analysis.
The Escuela Azul project began approximately four months later—in December 2018—than all the projects under the tenders awarded to my client. By that point, the economic imbalance (desequilibrio económico) of the contracts was already severe, leading the Consortium to decide, in January 2019, to suspend work on the Escuela La Hermosa project. Additionally, the term was extended due to matters left undefined by the Trust, service orders extending the term, and the improper acceptance of the projects under the other tenders awarded to my client, affecting the economic equilibrium (equilibrio económico) of the contracts and preventing my client from completing final delivery of the project on June 17, 2019. This entire situation led the Consortium to request termination of the contracts in order to safeguard the principle of financial inviolability (principio de intangibilidad patrimonial), which, in this case, was violated by the Trust because it failed to ensure an objective determination of the relationship between the periods for executing that work and the review of the prices initially contracted versus the actual performance under contract 88-2017 (Anexo 1).
This material breach (incumplimiento sustancial) by the Trust makes it impossible for the Consortium to continue performing construction work, a reason that has been extensively explained in the aforementioned legal considerations in this section.
PROJECT COMMUNICATION THROUGH PERSONS NOT CONTRACTUALLY AUTHORIZED TO COMMUNICATE REGARDING THE CONTRACT. VIOLATION OF THE PRINCIPLE OF CONTRACTUAL LEGAL CERTAINTY Throughout the entire process, the person designated as the Construction Manager, who was contractually responsible for project communications, did not issue the official communications, thereby violating the contractual instructions governing the issuance of notices, instructions, orders, certificates, and approvals. The Administration was notified of this situation through official letters GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-450 (Anexo 68), GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-456 (Anexo 69), and GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-461 (Anexo 70). The Project Supervisory Unit did not regularize the situation until it issued official letter SUP-RD-0374-2020 (Anexo 71), in which the Construction Manager signed the written communication. We request that this Court give particular attention to the seriousness of this matter because, throughout the entire process, persons lacking contractual authority to communicate with the Contractor communicated with the Contracting Party, despite the clear contractual instruction and the subsequent instruction provided in official letter CG-2018-1995/AD-2018-0166 (Anexo 72), which again instructed us that all communications were to be directed to the Construction Manager—an instruction that the Consortium respected throughout the exchange of communications.
AMOUNTS OWED FOR WORK PROGRESS The TRUST has unlawfully refused to fulfill its obligation to make progress payments (pago por avance de obra), even though there was an agreement between the parties in this case—namely, the contracting for and corresponding delivery of a specified work—which satisfies Articles 1022 and 1023 of the Código Civil with respect to the principle that contracts are generally binding (principio de vinculación general de los contratos), under which contracts have the force of law between the contracting parties. Consequently, the TRUST is obligated to pay us for the completed work progress.
Consorcio IDECO-RUCO-GCI performed a series of works that were not paid for during the process because they were allegedly unfinished, although work had in fact been completed when the contract was terminated and actual progress existed, as evidenced by the monthly reports submitted to the Trust in March 2020. These amounts must be recognized pursuant to clause 42.4 of the general conditions of the tender specifications (cartel): “For purposes of this Clause 42 of the GC, the expression ‘Works executed’ shall include all work performed, installation services provided, and all items of plant acquired (or subject to a legally binding purchase obligation) by the Contractor and used or intended to be used for purposes of the Works, through and including the date of termination.” In the case of the Tender identified as LPI-01-2017 Design, Construction, and Equipping of 6 lots comprising 15 Educational Centers and 10 Multipurpose Courts, lot #2, there are completed works pending payment in an amount totaling $1.008.663,88—ONE MILLION EIGHT THOUSAND SIX HUNDRED SIXTY-THREE DOLLARS AND EIGHTY-EIGHT CENTS—as detailed in the following Tables.
(tables attached) The total advance-payment guarantees (garantías de anticipo) that the TRUST intends to enforce amounts to $535.604,15 USD. Nevertheless, the TRUST disregards the fact that the CONSORTIUM performed a series of construction works that have not been paid for. Accordingly, there are various outstanding progress-payment amounts payable to the CONSORTIUM, totaling $1.008.663,88 USD. These funds must be deducted from the alleged balances of the advance-payment guarantees, as established in Section IX. Contract Forms, subsection “C. Appendix 1. Payment Conditions and Procedures,” specifically Advance Payment Section 2.a., which states: 2. The Advance Payment shall be amortized through deductions at the same percentage requested from all contract payments until fully repaid (excluding payments relating to the Advance Payment itself). If the advance payment has not been amortized before the Works Completion Certificate or before termination pursuant to Clause 42 of the GC, then the entire outstanding balance at that time shall be paid immediately by the Contractor to the Contracting Party.
Such payment may be made as follows: a. It shall be deducted from outstanding balances for work pending invoicing or from any payment owed by the Contracting Party; (Underlining and highlighting do not appear in the original).
There is currently a balance of $473.059,73 USD in favor of the CONSORTIUM, as demonstrated by the project work-progress reports submitted with official letter GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-565 (see Anexo 96). These funds were not paid even though they are balances associated with work performed in the construction of the projects under this Tender.
LOSSES An award of interest is requested on any amounts awarded in the judgment arising from payments unlawfully withheld by the TRUST for work progress, as losses on the sums claimed for material damages (daños materiales), because the TRUST breached its payment obligation. My client is therefore entitled to a declaration of breach and an order for specific enforcement (ejecución forzosa) of that obligation—namely, payment of the amounts owed to my client—together with the corresponding interest for the damages (daños y perjuicios) caused, until payment is made in full. In this regard, the First Chamber of the Supreme Court of Justice has held: (…) In these cases, and pursuant to Article 706 of the Código Civil: “If the obligation is to pay a sum of money, damages shall always and exclusively consist of the payment of interest on the amount owed, calculated from the date the payment period expires. By operation of law, when the obligation is a monetary or pecuniary obligation, the recoverable damages consist of the payment of default interest (intereses moratorios) (…). First Chamber of the Supreme Court of Justice, at 15:20 hrs on June 28, 1996.
The following is alleged and asserted, specifically and insofar as relevant to the subject matter of the proceeding: REGARDING THE FACTS. FIRST.- TRUE. Admitted. SECOND.- TRUE. Admitted. Nevertheless, there is no evidence that the claimant Consortium designated IDECO as the lead company. THIRD.- TRUE. Admitted. FOURTH.- TRUE. Admitted. FIFTH.- TRUE. Admitted. SIXTH.- INACCURATE. Rejected as inaccurate. The dates indicated by the claimant are not the dates on which the commencement orders (órdenes de inicio) were delivered. Instead, those dates correspond to the day on which work was required to effectively commence on each Project. Likewise, the claimant omits that the commencement orders covered both construction and equipping.
REGARDING THE FINAL APPROVAL OF THE CONSTRUCTION PLANS. SEVENTH.- I HAVE NO PERSONAL KNOWLEDGE THEREOF. I defer to the evidence. EIGHTH.- INACCURATE. It is denied as inaccurate. The design stage of the Projects is analyzed through the date on which the Plaintiff informed the contracting Trust that the corresponding permits had been approved by the Federated Association of Engineers and Architects (CFIA). Annex 74 to the complaint corresponds to Official Letter CG-2018-0506 ARQ-2018-0193 CON, dated March 15, 2018, concerning the authorization granted by the Trust’s Project Implementation Unit to the Plaintiff Consortium to proceed with the permit applications before the CFIA, but only in connection with the La Hermosa School project. See the administrative record for each Project, as indicated below: a. Santa Rosa Rural High School: Official Letter GCI-IDECO-RUCO LPI-01-2017-024, dated April 24, 2018 (LRSR Record, Binder D, folios 1372 and 1373).
It was not until April 24, 2018, that the design stage was deemed completed. Additionally, concerning the construction plans, see the LRSR Record, Binder C, folios 1237 through 1293 (Plan and Technical Specification Review Reports), and Binder D, folios 1668, 1669, 1670, 1672, 1674, and 1675 (Communications regarding APC). b. Azul School: Official Letter GCI-IDECO-RUCO-LPI-2017-034, dated July 12, 2018 (EA Record, Binder D, folios 1300 and 1301). It was not until July 12, 2018, that the design stage was deemed completed. Additionally, concerning the construction plans, see the EA Record, Binder C, folios 1153 through 1190 (Plan and Technical Specification Review Reports). c. La Hermosa School: Official Letter GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-025, dated May 2, 2018 (EH Record, Binder D, folios 1377 and 1376). It was not until May 11, 2018, that the design stage was deemed completed. Additionally, concerning the construction plans, see the EH Record, Binder C, folios 1277 through 1298 and 1274 through 1234 (Plan and Technical Specification Review Reports), and the EH Record, Binder D, folios 1364 through 1375 (Communications regarding APC).
PROJECT CONSTRUCTION AND IMPLEMENTATION PHASE REGARDING THE SANTA ROSA RURAL HIGH SCHOOL PROJECT.
NINTH.- TRUE.- Admitted. TENTH.- INACCURATE.- Rejected as inaccurate. Official letter (oficio) SUP-RD-670-2018 dated dos de noviembre del dos ml dieciocho responded to official letter GCI-IDECO-RUCOLPI-2017-088 dated primero de noviembre de dos mil dieciocho, through which the plaintiff submitted an additional request for a 15-calendar-day extension of the time-limit suspension (suspensión de plazo) to prepare an updated offer containing technical and economic improvements to OM-1 (folio 29 of the LRSR fine-collection record). That request was denied by the Unidad de Supervisión through official letter SUP-RD-670-2018 dated dos de noviembre del dos mil dieciocho because it was not economically viable. Furthermore, the plaintiff had not submitted the proposal containing the technical and economic improvements that it had undertaken to present. Moreover, the new time-limit suspension was denied because, although the works were then subject to a suspension order at the request of the plaintiff itself, the plaintiff, contradictorily, disregarded that suspension and proceeded to perform works that were neither supervised nor approved by the contracting party (annex 10 to the complaint).
ELEVENTH.- INACCURATE. Rejected as accurate. Although it is true that, through official letter GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-086 dated seis de noviembre de dos mil dieciocho (annex 11 to the complaint), the plaintiff responded to the points identified in official letter SUP-RD-670-2018, it is not true that OM-1 commenced in that manner, because it arose upon submission of the first version of the modification order (orden de modificación) presented by the plaintiff through official letter GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-075 dated doce de octubre de dos mil dieciocho. TWELFTH.- PARTIALLY TRUE. Admitted with qualifications. It is clarified that the request for OS-02 was submitted by the plaintiff on 26 de agosto de 2018 through official letter GCI-IDECO-RUCO-LPI-2017-054 dated veinticuatro de agosto de dos ml dieciocho (folios 17 through 23 of the LRSR fine-collection record), and it was duly approved on 13 de setiembre de 2018 (Exp.
LRSR Ampo B. folios 335 through 337). THIRTEENTH.- INACCURATE. Rejected as inaccurate. The plaintiff Consortium submitted the first suspension request on 16 de julio de 2018 through official letter GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-044, and it was approved by OS-01 on 20 de julio de 2018 (Exp. LRSR Ampo B. folios 338 through 340). OS-01 was approved with the acceptance of all parties, and that acceptance occurred on 20 de julio de 2018, including the signature of Mr. José Luis Brenes San GI, the plaintiff’s Legal Representative (Exp. LRSR Ampo B, folio 339). However, for formal and procedural reasons relating to project implementation, the approval of OS-01 was communicated to the Dirección del Fideicomiso on 23 de julio de 2018 through official letter CG-20181403IARQ-2018-0536 (annex 18 to the complaint). Once the communication to the Dirección del Fidecomiso was deemed effective, Engineer Allan Muñoz Vives (the Project’s Technical Director and an employee of the plaintiff itself; see Exp. LRSR Ampo B, folios 485 through 492) was notified that this action had been taken.
This was done on 26 de julio de 2018 through official letter SUP-RD-370-2018 (folio 16 of the LRSR fine-collection record), by which OS-01 and official letter CG-2018-1403IARQ-2018-0536 dated veintitrés de julio de dos mil dieciocho were provided to that engineer. FOURTEENTH.- PARTIALLY TRUE. Admitted with qualifications. Although it is true that the relief requested in official letter GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-086 dated seis de noviembre de dos mil dieciocho (annex 11 to the complaint) included a request for a new time-limit suspension, it should be clarified that, on 01 de noviembre de 2018, the plaintiff Consortium had submitted OS-04 through official letter GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-088 (folio 29 of the LRSR fine-collection record), in which it requested a time-limit suspension because it required additional time to submit an updated offer containing technical and economic improvements to OM-01.
FIFTEENTH.- INACCURATE. Rejected as inaccurate. It is clarified that, although OS-13 was signed by the plaintiff Consortium on 28 de agosto de 2019, it was not approved with the acceptance of all parties until 02 de setiembre de 2019. Likewise, that OS granted a 200-calendar-day extension (150 days under OM-01 and 50 remaining days under the original contract) for project implementation (folios 67 through 71 of the LRSR fine-collection record). Similarly, the plaintiff’s statement concerning OM-01 must be clarified, because it was approved in the amount of $1.015.346.08, and the cumulative variation amounted to a 76.95% increase over the original amount (Exp. LRSR Ampo B. folios 326 through 334). Furthermore, the project was suspended for 338 calendar days, not 403 as the plaintiff Consortium incorrectly states; this is verified by adding the days under the thirteen service orders (órdenes de servicio) (Exp.
LRSR Ampo B, folios 335 through 385-L). SIXTEENTH.- INACCURATE. Rejected as inaccurate. The reason the plans were not actually approved within the 30 calendar days following the resumption of project implementation is indeed attributable exclusively to the plaintiff, pursuant to the provisions of “Section VI. Design, Works, and Equipment Requirements,” subsection “K. Definitions, concepts, and general technical specifications applicable to each of the lots to be tendered,” of the relevant Tender Specifications (Cartel de Licitación). It should be noted that, on 17 de setiembre de 2019, the plaintiff Consortium submitted the plans to APC, the CFIA Construction Project Administration platform, through which project plans are reviewed for the corresponding approval (Exp. LRSR Ampo D. folio 1637), and informed the Unidad Ejecutora del Fideicomiso of that action on 24 de setiembre de 2019 through official letter GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-305 (Exp.
LRSR Ampo D. folio 1638). However, the CFIA rejected that filing through the APC platform because of formal defects in the submission; consequently, on 27 de setiembre de 2019, the plaintiff had to resubmit the plans through the APC platform. The plaintiff Consortium itself reported this to the Unidad Ejecutora through official letter GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-308 (Exp. LRSR Ampo D folios 1639 through 1645), and completing that procedure was among the plaintiff’s obligations pursuant to “Section VI. Design, Works, and Equipment Requirements,” subsection “K. Definitions, concepts, and general technical specifications applicable to each of the lots to be tendered.” This is also established in subclauses 7.1.20.1 of the General Conditions and Clause 40 of the Special Conditions of the relevant Tender Specifications. For the foregoing reason, the plaintiff Consortium is incorrect in asserting that the works could not commence on the scheduled date for reasons beyond its responsibility.
Accordingly, the time-limit suspension requested through official letter GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-313 dated tres de octubre de dos mil diecinueve (annex 46 to the complaint) was unwarranted. SEVENTEENTH.- TRUE. Admitted. In this regard, the municipal entity’s objections concerned noncompliance with the construction-permit procedure (trámite del permiso de construcción), which the plaintiff had failed to undertake and complete properly. Likewise, the problems that arose resulted from insufficient coordination and ineffective communication between the plaintiff Consortium and the local government. The fact that these objections prevented the normal performance of the works is exclusively the responsibility of the plaintiff Consortium, because it failed to complete the construction-permit procedure and thereby avoid any objection by the Municipalidad. EIGHTEENTH.- INACCURATE. Rejected as inaccurate.
The problem concerning the construction permit for resumption of the works was exclusively the plaintiff’s responsibility. It should be noted that the plaintiff Consortium had carried this problem since the commencement of the works, because on 05 de junio del año 2018, the Municipalidad de Oreamuno had shut down the project because the plaintiff Consortium had not properly completed the construction-permit procedure before that local government, as required by its contractual obligations (Exp. LRSR Ampo D, folios 1375 through 1377). In response, the Unidad Ejecutora classified the event as a major nonconformity (no conformidad mayor), because the plaintiff failed to address that requirement in a timely manner (Exp. LRSR Ampo D. folio 1703). Similarly, in octubre de 2019, when the plaintiff notified the Municipalidad de Oreamuno through official letter GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-321 that the works were resuming, the same problem arose because the plaintiff Consortium did not properly complete the relevant procedure, as reflected in the response issued by the Dirección de Control Urbano de la Municipalidad de Oreamuno through official letter MUOR-DCU-0358-2019 dated diez de octubre de dos mil diecinueve (annex 49 to the complaint).
Consequently, given the plaintiff Consortium’s failure to address the problem effectively, the Unidad Ejecutora intervened in the proceedings before the Dirección de Control Urbano de la Municipalidad de Oreamuno in order to clarify the construction-permit issue. It was verified that the permit application had been submitted to the Municipalidad on 20 de junio de 2018, but the plaintiff Consortium had neither signed nor collected the construction-permit certificate and the corresponding plans (annex 49 to the complaint). Likewise, the inconsistency at the heart of the problem was that the plaintiff Consortium claimed to be exempt from applying for a construction permit because it had submitted the project as an Edificación Nacional. Nevertheless, when the Unidad de Supervisión del Fideicomiso requested the Edificaciones Nacionales permit from the plaintiff through official letter SUP-RD-0375-2020, the plaintiff submitted municipal permit N°24046.
It was subsequently verified that the plaintiff had not provided the Municipalidad with the purported Edificaciones Nacionales permit either. In summary, the problem arose because, although the plaintiff initiated the municipal-permit procedure, it completed it neither before Edificaciones Nacionales nor before the municipal entity (annex 51 to the complaint). For that reason, there was an inconsistency between the plaintiff’s statements and the Municipalidad’s representations. Because that problem resulted exclusively from the plaintiff Consortium’s poor management, approval of OS-14 was unwarranted, particularly since the plaintiff sought a 75-day extension of the project-delivery deadline, which was unjustifiable because it had the entire period during which the project was suspended—more than one calendar year—to complete the construction-permit procedure before the Municipalidad de Oreamuno, a procedure for which the plaintiff was contractually responsible.
NINETEENTH.- INACCURATE. Rejected as inaccurate. As has been stated in the response to the allegations of fact, the period during which the project was suspended for reasons beyond the responsibility of the plaintiff Consortium was 338 calendar days. The suspension resulted from an unforeseeable circumstance (situación de imprevisibilidad) for which neither party was responsible. That circumstance was also duly compensated financially through the approval of OM-01, and the plaintiff was granted a reasonable period in which to complete the project. TWENTIETH.- INACCURATE. Rejected as inaccurate. The period stated by the Consortium is incorrect; the period during which the plaintiff had to bear a financial burden for which it was not responsible was 338 calendar days.
However, this burden does not include all the items that the claimant Consortium cites in its complaint, since the project had been suspended and, therefore, the resources that the claimant Consortium was required to keep operational were minimal. In addition, the credibility of the claimant Consortium’s alleged investment of resources in the project during the suspension of the work is questionable. It should be noted that it had to be asked on several occasions to take responsibility for maintaining the work because it had left it completely abandoned. Thus, by official letter SUP-RD-973-2019 dated diez de mayo de dos mil diecinueve, the Consortium was instructed, among other things, to address that situation (annex 53 to the complaint). Likewise, in official letter GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-204, the Consortium acknowledges that it kept no materials or equipment of any kind at the project site. For that reason, it had not hired a security guard either (annex 54 to the complaint). Consequently, the financial burden borne by the claimant Consortium was minimal, and it did not discharge even that burden in an acceptable manner.
TWENTY-FIRST.- TRUE. Admitted. The rejection of the Administrative Claim (Reclamo Administrativo) was made in accordance with the legal framework governing the procurement. The claimant Consortium did not follow the procedure stipulated in the tender specifications (Cartel de Licitación) for submitting claims, since, for claims of this kind to be admitted for review, they must be filed in accordance with the procedure established in Clause 44 of the General Conditions of the tender specifications in question. For that reason, the Administrative Claim submitted through official letter GCI-IDECORUCO-LPI-01-2017-222 was inadmissible because it was untimely.
REGARDING THE ESCUELA LA HERMOSA PROJECT TWENTY-SECOND.- TRUE. Admitted. TWENTY-THIRD.- INACCURATE. Rejected as inaccurate. What occurred in the Liceo Santa Rosa project has no direct or indirect relationship with the delays incurred by the claimant Consortium in performing the Escuela La Hermosa project, since these are two separate works, with different construction purposes, specifications, time limits, and other conditions and characteristics, and they were to be performed independently of each other. In this regard, it is evident that the claimant seeks to establish a causal relationship between the projects, when the fact is that the delays and abandonment by the claimant in each of them resulted from its breach of its contractual obligations. It should be noted in this respect that neither the tender specifications in question nor the Contract entered into between the claimant and the Trust provide that performance of the Escuela La Hermosa project is contingent upon the prior successful performance of the Liceo Rural de Santa Rosa Project, because the projects are entirely independent of each other.
Likewise, it is improper for the claimant Consortium to assert such a causal relationship because, as bidder and awarded contractor, it should have budgeted its financial capacity to undertake each project independently, including making provision for risks and unforeseeable circumstances. Moreover, this allegation in the complaint is the first time the claimant Consortium has informed us of this purported relationship and impact between the projects, since at no point during performance of the works did the claimant’s representatives state that there was a risk that the Escuela La Hermosa project would be abandoned because of what occurred in the Liceo Rural Santa Rosa project. Furthermore, the claimant Consortium’s assertion makes no sense when the performance periods for each project are examined, because if the claimant had performed the work on the Escuela La Hermosa project efficiently, it could under no circumstances have been affected by the suspension of the Liceo Rural Santa Rosa project.
In this regard, it should be noted that the final deadline for delivering the Escuela La Hermosa works, including the extensions of time due to rain (OS-01 and OS-02), was 23 de enero de 2019 (folios 16 and 17, ELAH fine-collection file). Nevertheless, since 15 de enero de 2019, the Supervision Unit had warned the claimant Consortium, through official letter SUP-RD-043-2019 del quince de enero de dos mil diecinueve (folio 14, ELAH fine-collection file), that inspections of the project revealed serious delays in the work schedule. Thus, the claimant Consortium had from 06 de agosto de 2018 until 23 de enero de 2019 to perform the Escuela La Hermosa works; however, it never delivered them, nor did it do so thereafter, since the record shows that on 08 de noviembre de 2019, the Supervision Unit warned the claimant through official letter SUP-RD-2634-2019 that the project had accumulated a delay of 289 calendar days (folio 18, ELAH fine-collection file), and even after this warning, the claimant Consortium ceased performing the works and, on 08 de junio de 2020, even abandoned their security.
It should be observed that, chronologically, the difference between the deadlines for delivering the Escuela La Hermosa and Liceo Rural Santa Rosa projects was three months, with simultaneous performance during agosto, setiembre and octubre de 2018. However, from the issuance of the notice to proceed (orden de inicio) for Escuela La Hermosa (06 de agosto de 2018) until the project’s original delivery date (23 de enero de 2019), Liceo Rural Santa Rosa was suspended for 116 calendar days. Nevertheless, it was originally scheduled to be delivered on 21 de octubre de 2018. Consequently, while Liceo Rural Santa Rosa was suspended, it would have been logical for the claimant Consortium, in order to maximize its performance, to concentrate its financial and human resources on the construction of Escuela La Hermosa, as well as on the Escuela Azul, Escuela de Enseñanza Especial Santa Ana, Cancha Multiuso CTP Hojancha, Cancha Multiuso CTP 27 de Abril and Cancha Multiuso CTP Santa Lucia projects, which were also under construction during the same period in which Liceo Rural Santa Rosa was suspended.
However, the administrative performance files, as well as the files concerning the enforcement of penalty clauses (cláusulas penales) for each project, show that the claimant Consortium failed, through its sole responsibility, to complete the delivery of each of these works (see the Final Decisions in each fine-collection file). Finally, it is not true that the claimant Consortium complied with due process for contract termination (rescisión contractual). First, because no grounds ever arose that would have entitled the claimant to terminate the contract. For the claimant Consortium to have had standing to terminate the contract, the Trust would have had to fail to pay the amounts owed for performance of the contract or refuse to approve invoices or supporting documents without valid reason, and those circumstances never occurred under the procurement, as stipulated in Subclause 42.3 of the General Conditions of the tender specifications in question.
Second, irrespective of the impropriety of the termination, the purported attempt invoked by the claimant Consortium was not carried out in accordance with the procedure stipulated for such purposes. That procedure, set forth in Subclause 42.3 of the General Conditions of the tender specifications in question, requires that, when grounds for termination arise from the contracting party’s failure to comply with payment procedures or conditions, the nondefaulting contractor must first send notice to the other contracting party demanding that it remedy the conduct giving rise to the potential termination. If the defaulting contracting party does not rectify the situation within 14 days after that warning, the nondefaulting contractor is authorized to send a new notice to the other contracting party, and only if the latter does not respond to that request—either by approving it or stating the reasons for rejecting it—may the nondefaulting contractor terminate the contract.
It should be noted that, on 22 de mayo de 2020, through official letter GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-538 del veintidós de mayo de dos mil veinte, the claimant submitted an administrative claim seeking recognition of certain monetary amounts. Subsequently, on 25 de mayo de 2020, it submitted a memorandum through official letter GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-539 del veintidós de mayo de dos ml veinte, stating that if the Trust did not recognize those monetary amounts claimed, it would proceed to terminate the contract unilaterally. That claim was validly rejected with reasons by the Trust on 04 de junio 2020 through official letter FID-2100-2020 del cuatro de Junio de dos mil veinte, because it did not comply with the applicable procedure for filing claims under Clause 44 of the General Conditions of the tender specifications in question. Subsequently, on 24 de Junio de 2020, through official letter GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-548 (annex 78 to the complaint), the claimant Consortium purported to terminate the contract based on an alleged contractual breach that had supposedly been reported to the Trust on 22 de mayo de 2020.
As can be verified, what the claimant Consortium submitted on 22 de mayo de 2020 was an administrative claim, which the Trust rejected in a reasoned and substantiated manner. In other words, the claimant referred to an alleged material breach (incumplimiento sustancial) that never existed, much less one that it reported on the stated date. Moreover, the warning submitted by the claimant Consortium to the Trust on 25 de mayo de 2020 does not constitute a notice of contract termination, because it is not reliably based on grounds involving a breach by the contracting party under Subclause 42.3.1 of the General Conditions of the tender specifications in question. In addition, the notice of 25 de mayo de 2020 cites clauses that may be invoked only by the contracting party. Accordingly, because there were instead evident grounds involving breach by the claimant Consortium, on 12 de junio de 2020 the Trust sent official letter FID-2213-2020 to the Banco Interamericano de Desarrollo (BID), requesting its no-objection to the termination of contract N° 88-2017, corresponding to the Escuela La Hermosa project.
The no-objection request is a prerequisite because, as this procurement is excluded from the ordinary procedures of the Ley de Contratación Administrativa, authorization must be obtained from the entity providing the loaned funds. Thus, BID granted the no-objection through official letter CID/CCR/673/2020 del dieciocho de junio de dos mil veinte, and on 29 de Junio de 2020 the Trust notified the claimant Consortium, through official letter FID-2493-2020 del veintinueve de junio de dos mil veinte, of the contracting party’s termination of the contract, in accordance with Subclause 42.2.2, subsections c) and d), of the General Conditions of the tender specifications in question. It is also important to note that the claimant Consortium did not challenge the Trust’s decision to terminate the contract, resulting in a legal fact accepted by the claimant with full contractual effect. TWENTY-FOURTH.- INACCURATE.
Rejected as inaccurate. According to the “Technical Report on the Status of Physical and Financial Progress and Projected Cost of the Remaining Work for Project N° 058-0870 Escuela La Hermosa,” prepared on 12 de mayo de 2020 by the Supervision Unit (Exp. ELAH Ampo C. folios 524.73 to 524.87), the actual progress of the works when the claimant Consortium abandoned them was 73.40%. This progress is calculated based on the outstanding works left in progress by the claimant, supplementary work, and rework necessitated by the period during which the project made no progress, extending from 06 de junio de 2019 to 06 de diciembre de 2019 (see monthly inspection reports, Exp. ELAH Ampo C, folios 91 9 to 1192). Likewise, for purposes of the actual estimate, account must be taken of the deterioration to which the materials stacked at the construction site were exposed, as they deteriorated because of the claimant’s unilateral abandonment and could not be included in the project estimate.
With respect to the completed works, an estimate must also be made of the deterioration of plasterwork, the repair of cracked elements on ramps and walkways, the completion of outstanding handrails, the finishing of sheet-metal elements, and other items resulting from the neglect caused by the claimant Consortium’s abandonment.
REGARDING THE ESCUELA AZUL PROJECT.
TWENTY-FIFTH.- TRUE. Admitted. Construction work began on 17 de diciembre de 2018. TWENTY-SIXTH.- PARTIALLY TRUE. Admitted with modifications. It is true that archaeological finds were made during the course of the work; nevertheless, these did not affect the project’s critical path (ruta crítica), nor did they aggravate the delays incurred by the claimant in performing the work. It is established that, on 10 de setiembre de 2019, the claimant Consortium informed the Executing Unit, by means of official letter GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-289 dated diez de setiembre de dos mil diecinueve, that archaeological objects had been found at the Escuela Azul project (Annex 64 to the complaint). In response to this situation, on that same 10 de setiembre de 2019, the Trust’s Supervision Unit informed the claimant, by means of official letter SUP-RD-2098-2019, that no work was to be performed in the areas where the archaeological remains had been found until the Department of Anthropology and History of the Museo Nacional de Costa Rica conducted its visit, which was scheduled for martes 17 de setiembre de 2019 (Exp.
EA Ampo D. folio 1781). Subsequently, on 11 de siembre de 2019, the claimant Consortium sent official letter GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-290 to the Executing Unit, stating that it considered the archaeological finds to be an urgent matter that had to be reported to the corresponding entities (Annex 65 to the complaint). That official letter is without merit because, as stated above, the Department of Anthropology and History of the Museo Nacional de Costa Rica was notified of the event on that same 10 de setiembre de 2019, and the date of the site visit was set. On 13 de setiembre de 2019, the claimant Consortium informed the Executing Unit, by means of official letter GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-293 (Annex 66 to the complaint), that the archaeological remains were affecting progress in the performance of the work and that, for this reason, it would halt the project as of that date. Thereafter, on 16 de setiembre de 2019, the Supervision Unit sent the claimant official letter SUP-RD-2149-2019 (Exp.
EA Ampo D. folio 1790), confirming the visit scheduled by the Department of Anthropology and History of the Museo Nacional de Costa Rica. That visit was duly conducted; accordingly, on 23 de setiembre de 2019, the Department of Anthropology and History of the Museo Nacional de Costa Rica informed the Supervision Unit, by means of official letter DAH-2019-O-321 dated veinte de setiembre de dos ml diecinueve, that the on-site inspection (inspección in situ) showed that no supplementary archaeological studies were necessary. Consequently, on 24 de setiembre de 2019, the Supervision Unit instructed the claimant Consortium, by means of official letter SUPRD-2208-2019 (Exp. EA Ampo D, folio 1852), to resume normal operations in the area where the work had been halted. Thus, this situation prevented work from being performed in one area of the Escuela Azul project for twelve calendar days; however, it was only a partial suspension (suspensión parcial).
Furthermore, during that suspension, the project was subject to an extension of time (prórroga) granted by means of official letter CG-2019-1186.1-ARQ-2019-0402.1 dated dieciséis de junio del dos mil diecinueve, as a result of the processing of OM-02 (folio 08 of the EA penalty-collection proceeding and Exp. EA Ampo D. 1851 and 2179). That extension ceased to have effect on 25 de noviembre de 2019 pursuant to official letter CG-2019-2069-ARQ-2019-558 (folio 12 of the penalty-collection proceeding); therefore, it did not actually affect the claimant’s performance period for delivery of the work. TWENTY-SEVENTH.- INACCURATE. Rejected as inaccurate. Although it is true that on 10 de junio a complaint concerning wastewater was filed with the Ministerio de Salud, it was submitted by Mr. Víctor Romero Jiménez, Director of the Escuela Azul educational center, by means of official letter DEA-1 6-2019 (Exp.
EA Ampo D, folio 1931), at the request of the Project Supervision Unit (Unidad Supervisora de Proyecto, USP) (Exp. EA Ampo D. folio 1929). This complaint, however, resulted from the measures coordinated by the Trust to prevent the project’s progress from being affected. As early as 21 de mayo de 2019, the Trust sent the claimant Consortium official letter DVM-A-USP-0377-2019, instructing it to prepare a proposal for the temporary collection of sewage while the matter was being resolved before the competent authorities. Nevertheless, the claimant Consortium did not follow the recommendations issued by the Supervision Unit and took no mitigation measure (medida paliativa), even though it had been warned on multiple occasions of its obligations to comply with the environmental measures (medidas ambientales). For that reason, although it is true that water discharged from an adjoining property ultimately flowed onto the land where the Escuela Azul project was being built, this situation should not have caused serious problems, much less prevented the claimant from continuing with the normal performance of the work (folio 118 of the EA penalty-collection proceeding and Judgment 2020-008458, Annex 67 to the complaint).
TWENTY-EIGHTH.- INACCURATE. Rejected as inaccurate. The claimant has submitted no evidence proving this fact. On the contrary, the evidence shows that OS-01, OS-02, and OS-04 were properly rejected as inadmissible. TWENTY-NINTH.- INACCURATE. Rejected as inaccurate. The project was never suspended, although extensions of time were granted due to modification orders (órdenes de modificación), which in principle should have benefited the claimant by allowing it to complete the work within the contractual period. However, even with those extensions, it failed to fulfill its contractual obligations, because it abandoned the project as of 08 de junio de 2020. As shown by the “Special Report—Unfinished Work, Project N° 024-1942 Escuela Azul,” prepared in marzo de 2021 by the Supervision Unit, the most significant events that led to the claimant Consortium’s failure to fulfill its obligations were attributable to it.
That report shows that the claimant failed to conduct an adequate risk analysis, because a delay arose during the initial stage of the work that could not be remedied in time and instead tended to worsen. The claimant Consortium failed to comply with the performance schedule (programa de ejecución) and was unable to implement a remedial plan (plan remedial) to attempt to resolve the delays it had incurred. Moreover, as a result of poor business management, the claimant lacked the cash flow needed to undertake the project. This situation, which was entirely the responsibility of the claimant Consortium, resulted in limited resource availability, a lack of materials at the worksite, and a lack of qualified personnel to perform the work. For that reason, the claimant Consortium’s abandonment of the work on the Escuela La Hermosa project bears no relation to the events that occurred on the Liceo Rural Santa Rosa project.
Likewise, the contracting Trust never refused to accept other projects awarded to the claimant Consortium; on the contrary, it is established that the claimant failed to deliver the work for every project awarded to it. THIRTIETH.- INACCURATE. Rejected as accurate. According to the “Special Report—Unfinished Work. Project N° 024-1942 Escuela Azul,” prepared in marzo de 2021 by the Supervision Unit, it is established that, when the work was suspended, it had reached 56% nominal completion. This estimate, however, does not include any rework (reprocesos) required because of deterioration that the project may have sustained as a result of the claimant’s abandonment of the work.
PROJECT COMMUNICATION THROUGH PERSONS NOT CONTRACTUALLY AUTHORIZED TO COMMUNICATE REGARDING THE CONTRACT.
THIRTY-FIRST.- WE HAVE NO KNOWLEDGE OF THIS. I defer to the evidentiary record. Pursuant to Clause 1.1 of the General Conditions of Bidding Documents No. LPI-01-2017, the Construction Manager (Gerente de Obra) is the person appointed by the Claimant’s Representative in the manner provided for in Subclause 17.2.7. It is unknown whether the representative of the claimant Consortium failed to issue official communications as required by the contractual instructions. Because this matter therefore concerns the claimant’s own internal organization and operations, we have no knowledge of it. Moreover, the claimant does not establish which specific communications it is referring to or what impact this allegedly had on the performance of its contractual obligations. THIRTY-SECOND.- IT IS INACCURATE. It is denied as inaccurate. Some of the official letters (oficios) mentioned by the claimant in this allegation are not part of the evidentiary record.
Furthermore, the statement in official letter GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-450 (Annex 68 to the complaint) refers to the Trust’s representative, who, pursuant to Clause 1.1 of the General Conditions of Bidding Documents No. LPI-01-2017, is called the Project Manager (Gerente de Proyecto). However, there is a drafting error in the Bidding Documents, which was communicated to the Consortium through official letter CG-2018-1995 AD-2018-0166 dated once de noviembre de dos mil dieciocho (Annex 72 to the complaint), because the correct approach is to replace the term “Project Director” (Director del Proyecto) with “Construction Manager” and vice versa. Having clarified this, it can be seen that, pursuant to Clause 1 of the Special Conditions of Bidding Documents No. LPI-01-2017, the Construction Manager is Ms. Maria Lourdes Fernández Quesada. However, that Clause stated: Said official shall delegate to an engineering professional appointed for the purposes of this contract certain duties relating to construction management.
The professionals designated for that function were Consorcio CALVI+FSA as the Implementing Unit (Unidad Ejecutora) and Consorcio CSI Ingenieros-CACISA as the Supervisory Unit (Unidad Supervisora), which, acting jointly, represented the interests of the Trust. In any event, the Supervisory Unit was tasked with appointing a Construction Manager, meaning a professional who would perform duties related to construction management but whose primary function would be to lead the Supervision team. Nevertheless, that professional, individually, did not hold the position of maintaining sole and exclusive communications with the claimant Consortium because, given the scale of the project, a Supervisory Unit was specifically established comprising a Supervision Manager (Gerente de Supervisión), a Construction Manager, and an Assistant to Management (Adjunta a la Gerencia), who maintained ongoing communication between the Consortium and the Implementing Unit.
Consequently, the claimant’s assertion is incorrect, because the Construction Manager was appointed in the Bidding Specifications (Pliego de Condiciones) themselves. Likewise, the engineering professionals who would represent the contracting Trust were designated well before the notice to proceed (orden de inicio) was issued, since the Implementing Unit and the Supervisory Unit were the same for all projects administered by the Trust; and the “Initial Planning Reports” (Exp. EA Ampo C. folios 1191 al 1219 Exp. LRSR Ampo C, foros 1994 al 1322 y Exp. ELAH Ampo C, folios 1299 al 1327) confirm that these units were always responsible for maintaining communications with the claimant Consortium. Moreover, the Construction Manager appointed for that purpose by the Supervisory Unit did not sign every communication addressed to the claimant. As stated, within the Supervisory Unit, three persons were always designated to communicate with the Consortium: the Supervision Manager (Adran Ruilova Reacia), the Construction Manager (varied by project), and the Assistant to Management (Fabiana Rege González).
It was not necessary for the Construction Manager to sign every official letter, because the essential requirement was that communications always pass through the Supervisory Unit. The Construction Manager was required to sign the monthly supervision reports, since he was responsible for leading the supervision team. However, some technical communications or other notices, by their nature, did not require the Construction Manager’s signature. In any event, in contractual terms, the Construction Manager’s failure to sign every communication addressed to the claimant does not constitute any breach and could not have caused any difficulty for the claimant Consortium. THIRTY-THIRD.- IT IS PARTIALLY TRUE. It is admitted with qualifications. It is true that, beginning on that date, the Construction Manager’s signature began to be included on most communications addressed to the Claimant. Nevertheless, this does not mean that communications that did not include that professional’s signature were not equally valid for all contractual purposes, because they were signed by the Supervision Manager or by a professional serving as Assistant to Management; in any event, the representation designated by the Project Director rests with Supervision as a unit, rather than with any particular professional.
THIRTY-FOURTH.- IT IS INACCURATE. It is denied as inaccurate. The claimant appears to be confusing the Construction Manager with the Project Manager. In the claimant’s case, the Construction Manager is the person appointed by the claimant from the beginning of the assembly of the Works at the site until their completion; the Claimant’s Representative designates a suitable person as Construction Manager. That person shall supervise all work performed by the Claimant at the site and shall be present at the site during normal working hours (Clause 1 and Subclause 17.2.7 of the General Conditions). In the Employer’s (Contratante) case, the Project Manager represents the Employer and acts on its behalf at all times during the term of the Contract. In principle, all notices, instructions, orders, certificates, approvals, and other communications under the Contract shall be issued by the Project Manager (Clause 1 and Subclause 17.1.1 of the General Conditions).
The Project Manager was Ms. María Lourdes Fernández Quesada, who was authorized to retain an engineering consultant to perform that function (Clause 1 of the Special Conditions). The consultants were Consorcio CALVI+FSA as the Implementing Unit and Consorcio CSI Ingenieros-CACISA as the Supervisory Unit. The Supervisory Unit, however, includes among its staff a Construction Manager whose primary function is to lead the Supervision team and who is also responsible for maintaining communication with the claimant. Nevertheless, the Construction Manager is not the Project Manager’s representative. The Project Manager consists of the Supervisory Unit and the Implementing Unit, and these two entities are the only ones authorized to act on behalf of the Trust, which they did entirely satisfactorily.
THIRTY-FIFTH.- IT IS TRUE. It is admitted. THIRTY-SIXTH.- IT IS INACCURATE. It is denied as inaccurate. The claimant Consortium failed to deliver any of the three projects mentioned in the complaint. On the contrary, it incurred serious delays, irresponsibly culminating in the complete abandonment of the execution and safeguarding of the works. The administrative proceedings (procedimientos administrativos) were conducted because of the claimant’s breaches; they were carried out in accordance with law and in observance of due process (debido proceso) and the claimant Consortium’s right of defense (derecho de defensa). Those proceedings resulted in the penalty clause (cláusula penal) being deemed applicable to the claimant (Expedientes de cobro de multas). The Final Decisions (Actos Finales) (contained in the penalty-collection files for each project) were challenged by the claimant Consortium.
However, a review of the motions for reconsideration (recursos de revocatoria) shows that the claimant Consortium did not genuinely intend to challenge the Trust’s decisions, because its submissions challenging them were limited to a literally identical transcription of the closing arguments it had filed during the notice-of-charges stage (fase del traslado de cargos). In any event, the Trust addressed those challenges in accordance with law, all of which may be verified by reviewing each penalty-collection file.
REGARDING OTHER CONTRACTUAL BREACHES BY THE TRUST. THIRTY-SEVENTH.- IT IS INACCURATE. It is denied as inaccurate. No changes to the approved final designs were requested. Changes implemented at the Employer’s request were made through the change-order procedure (procedimiento de órdenes de modificación), as provided for in the contract and the Bidding Documents. Likewise, each approved change order increased the original contract amount in the claimant’s favor and covered all direct and indirect costs that the claimant Consortium would incur in carrying it out (See the change orders contained in the performance files). THIRTY-EIGHTH.- IT IS INACCURATE. It is denied as inaccurate. Under the terms established in the Bidding Documents and the contract, payment milestones (hitos de pago) become payable only upon 100% completion (Clause 12 of the General Conditions of Bidding Documents LPI-01-2017).
Likewise, pursuant to Section C. Appendix 1. Payment Conditions and Procedures of Bidding Documents LPI-01-2017, if the Claimant has failed or fails to perform any work or obligation under the Contract and has been notified by the Construction Manager, the value of that work or obligation may be withheld until the work or obligation is performed. In this regard, the claimant acknowledges in its own complaint that it abandoned and therefore did not complete the works whose costs it recklessly seeks to recover. THIRTY-NINTH.- IT IS INACCURATE. It is denied as inaccurate. There is no correlation among the dates on which the notice to proceed for each project was issued. Under Subclause 2.1, item 3), fourth paragraph, of the Special Conditions of the Bidding Documents, each educational center must be managed individually. All procedures, acceptance periods, and guarantees must be tailored to the particular circumstances of each project.
In other words, there cannot be any delay between the issuance of the notices to proceed, because each project individually constitutes a design, construction, and outfitting process involving particular circumstances unrelated to the other educational centers.
Likewise, it must be taken into account that the referenced notices to proceed (órdenes de inicio) are those corresponding to the construction and outfitting process, since notices to proceed had previously been issued for the design process. Thus, in accordance with the characteristics of this prior process and the developments arising from it, the notices for the construction and outfitting of each project were subsequently issued. FORTIETH.- INACCURATE. Denied as inaccurate. It should be noted that the claimant Consortium is not precise in this allegation, because it does not indicate which of the three projects it refers to. It bears recalling that the works are entirely independent of one another, even though they are part of the same contract. Nevertheless, according to the documents cited by the claimant, it appears to be referring to the Escuela Azul educational center. In this regard, although it is true that there was a substantial period of time in which to review and process the Modification Orders (Órdenes de Modificación), this is normal given the complexity of projects of this type. Furthermore, the claimant Consortium’s calculation of days in its complaint is inaccurate. It is also false that the processing of the notices to proceed caused the claimant delays in the contractual period for execution of the projects; this is established for several reasons:
Regarding OM-02 (see file concerning collection of penalties).
-The final version of OM-02 was submitted by the claimant on 10 de octubre de 2019 by means of official letter GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-312 del nueve de octubre de 2019 (folio 10 of the EA file concerning collection of penalties), and was decided on 25 de noviembre de 2019 by means of official letter CG-201 9-2069-ARQ-2019-558 del veinticinco de noviembre del dos mil diecinueve (folio 12 of the EA file concerning collection of penalties). In other words, 47 calendar days elapsed before the contracting party provided the appropriate response, not 175 days as the claimant Consortium erroneously asserts.
-During the period required to process OM-02, the claimant was granted an extension of time (prórroga de plazo) by means of official letter CG-2019-1186.1-ARQ-2019-0402.1 del dieciséis de junio del dos mil diecinueve (folio 08 of the EA penalties file), so that it would not be adversely affected by those administrative proceedings. Thus, given this additional extension, the claimant could have used it to continue executing the project’s original works, that is, those that were not part of a modification order, since those works were already considerably delayed.
-However, the supervision reports for octubre de 2019 and noviembre de 2019 (Exp. EA Ampo C, folios 1017 and 1064) show that the claimant Consortium was still experiencing serious delays in the execution of the project’s original works. The noviembre de 2019 report states: “As for the project, there are currently no developments; it is showing almost no progress, and the workforce on site is minimal. Nevertheless, mention should be made of the slippage (sic) and considerable delay relative to the original schedule” (Exp. EA Ampo C, 1062).
It further states: “Regarding the corrective measures to be implemented by the claimant, insofar as the execution tasks at the close of this report are concerned, as mentioned in previous reports, the status of the works remains unchanged, with the existing delay increasing considerably. It is estimated, approximately, that the works are around 28 weeks behind schedule (...) it should be noted that progress on the works is practically nonexistent, and no immediate action by the contractor is foreseeable to counteract the increasing delay and the growing deterioration of the educational center’s facilities under construction” (Exp. EA Ampo C. folio 1055).
-Consequently, when the matter concerning OM-02 was decided, the claimant had accumulated a delay of 28 weeks, which is equivalent to 4 months or 120 calendar days of slippage in the execution of the project’s original works. Furthermore, OM-02 was rejected; therefore, the claimant was not required to perform any new works as a result of a modification. Accordingly, it is impossible for this to have caused a delay in the contractual period for execution of the Escuela Azul project.
The request submitted by the claimant through official letter GCI-IDECO-RUCO-LP-01-2017-397 del nueve de enero de dos mil veinte (annex 90 to the complaint) was inadmissible, because the claimant sought to charge an amount for the non-execution of a modification order originating from the contracting party, when OM-02 was in fact requested by the claimant Consortium and was therefore a modification order requested by the claimant. In this regard, Subclause 39.3.2 of the General Conditions of the Tender Documents (Condiciones Generales del Cartel de Licitación) is clear in providing that: “If the Contracting Party decides not to make the modifications, the Claimant shall not be entitled to recover the costs of preparing the request for a modification proposal.” Regarding OM-04. On 22 de enero de 2020, by means of official letter GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-413 del veinte de enero de dos mil veinte (folio 15 of the EA penalties file), the claimant submitted the final version of OM-04 to the contracting party. On 25 de marzo de 2020, OM-04 was forwarded to the claimant by means of official letter SUP-RD-0417-2020. for its signature and acceptance. In other words, the contracting party took 3 days to process that OM, not 165 days as the claimant inaccurately stated in its complaint.
-However, on 31 de marzo de 2020, the claimant informed the contracting party by means of official letter GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-494 (folio 17 of the EA file concerning collection of penalties) that it would not sign OM-04. Consequently, by means of official letter DVM-A-USP-0292-2020 del veintidós de mayo de dos mil veinte, the contracting party stated that, in view of the claimant Consortium’s refusal to sign and accept OM-04, it agreed to dismiss and render that modification order null and void. The claimant Consortium was therefore informed, by means of official letter SUP-RD-0629-2020 del veintiséis de mayo de dos mil veinte (folio 19 of the EA file concerning collection of penalties), that the work contemplated in the OM would not be performed. Consequently, as with OM-02, it is impossible for the processing of OM-04 to have caused the claimant a delay in the contractual period for execution of the Escuela Azul project.
REGARDING THE REQUEST FOR TERMINATION OF THE CONTRACT (RESCISIÓN CONTRACTUAL) SUBMITTED BY THE CONSORTIUM.
FORTY-FIRST.- INACCURATE. Denied as inaccurate. As explained in allegation number twenty-three, the claimant Consortium did not comply with the proper procedure for termination of the contract, as stipulated in Subclause 42.3.1 of the General Conditions of the Tender Documents. At no time did any ground arise that would permit termination by the claimant. For the claimant Consortium to have had standing to terminate the contract, the contracting party would have had to fail to pay the sums due for performance of the contract or refuse, without valid reason, to approve invoices or supporting documents, and these circumstances never occurred during the procurement process (contratación). The Fideicomiso always adhered to the legal framework and the procedures established for the procurement process; through compliance with these provisions, the contracting party at all times safeguarded the maintenance of the contract’s economic equilibrium (equilibrio económico del contrato).
Consistent with those parameters and irrespective of the substantive inadmissibility of termination, the purported attempt at termination invoked by the claimant Consortium was not carried out in accordance with the formal procedure stipulated for that purpose. FORTY-SECOND.- INACCURATE. Denied as inaccurate. Likewise, as stated in allegation twenty-three, it is false that on 22 de mayo de 2020 the claimant Consortium first notified the Fideicomiso of its intention to terminate the contract. What the claimant Consortium submitted on 22 de mayo de 2020 was an administrative claim (reclamo administrativo) seeking recognition of certain monetary amounts, which it did by means of official letter GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-538 del veintidós de mayo de dos mil veinte. Annex 77 to the complaint, corresponding to official letter GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-539 del veintidós de mayo de dos mil veinte, was submitted by the claimant on 25 de mayo de 2020 and did not constitute a notice of termination of the contract, but rather a formal warning (apercibimiento) to the Fideicomiso stating that, unless the claim filed by means of official letter GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-538 del veintidós de mayo de dos mil veinte was recognized, it would proceed to terminate the contract unilaterally.
FORTY-THIRD.- INACCURATE. Denied as inaccurate. The claimant Consortium did not send any notice to the contracting party on 08 de Junio de 2020. Annex 78 to the complaint corresponds to official letter GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-548 del veinticuatro de junio de dos mil veinte and is a notice of termination of the contract submitted by the claimant on 24 de junio de 2020, based on an alleged breach of contract (incumplimiento contractual) by the contracting party that had purportedly first been reported to the Fideicomiso on 22 de mayo de 2020. However, what was communicated to the contracting party on 22 de mayo de 2020 was an administrative claim, which the Fideicomiso rejected in a substantiated and reasoned manner because it did not comply with the pertinent procedure for filing claims under the Tender Documents. This occurred on 04 de junio 2020, by means of official letter FID-2100-2020.
Furthermore, the formal warning submitted by the claimant Consortium to the Fideicomiso on 25 de mayo de 2020 does not constitute a notice of termination of the contract, because it is not reliably based on any ground involving breach by the contracting party and erroneously relies on clauses that may be invoked only by the contracting party. FORTY-FOURTH.- TRUE. Admitted. Because there were evident grounds of default (causales de incumplimiento) on the part of the claimant Consortium, the Fideicomiso had already initiated proper proceedings for termination of the contract. Therefore, on 29 de junio de 2020, a request for no objection (solicitud de no objeción) was submitted to BID by means of official letter FID-2495-2020. The no objection was granted by means of official letter CID/CCRI736/2020 del ocho de julio de dos mil veinte; consequently, the Fideicomiso notified the claimant Consortium of the termination of the contract by means of official letter FID-2692-2020 del trece de julio de dos mil veinte.
As previously indicated, the request for no objection is a prerequisite because, since this procurement process is excluded from the ordinary procedures of the Ley de Contratación Administrativa, authorization must be obtained from the entity providing the funds; this requirement arises from the “Políticas para la Adquisición de Bienes y Obras financiadas por el Banco Interamericano de Desarrollo GN-2349-9.” REGARDING THE DECLARATION OF TERMINATION BY THE FIDEICOMISO.
FORTY-FIFTH.- TRUE. Admitted. FORTY-SIXTH.- TRUE. Admitted in part. It is clarified that these official letters, both those of the claimant Consortium and those of the Fideicomiso, are part of the procedure for enforcing the liquidated damages clause (cláusula penal) due to late delivery of the projects and not part of the termination of the contract.
SUMMARY PROCEEDINGS FOR ENFORCEMENT OF THE LIQUIDATED DAMAGES CLAUSE.
FORTY-SEVENTH.- PARTIALLY TRUE. Admitted with corrections. Resolution No. 29-2020/official letter FID-3278-2020 of trece horas con diez minutos del veinticinco de agosto del dos mil veinte does not correspond to the Final Decision (Acto Final) in the Summary Proceeding (Procedimiento Sumario) for enforcement of the penalty clause (cláusula penal) for the Escuela La Hermosa Project, but rather to the Decision responding to the motion for reconsideration (Recurso de Revocatoria) filed by the claimant through official letter GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-557 of tres de agosto de dos mil veinte. The Final Decision corresponds to Resolution No. 24/official letter FID-2879-2020 of veintiocho de julio de dos mil veinte. FORTY-EIGHTH.- TRUE. Admitted. FORTY-NINTH.- PARTIALLY TRUE. Admitted with corrections. Resolution No. 31-2020/official letter FID-3331-2020 of veintiocho de agosto de dos mil veinte does not correspond to the decision on the motion for reconsideration, but rather to the Final Decision for the Escuela Azul Project.
REGARDING THE ADVANCE-PAYMENT GUARANTEES.
FIFTIETH.- TRUE. Admitted. FIFTY-FIRST.- INACCURATE. Rejected as inaccurate. It is not true that there is work for which the claimant Consortium has not been paid. The work in progress that the claimant left unfinished when it abandoned performance of the projects does not constitute 100%-completed milestones (hitos). Therefore, pursuant to “SECTION IX. CONTRACT FORMS,” subsection “C. Appendix 1. Payment Terms and Procedures” of the bidding documents (Cartel de Licitación), such work is not payable to the claimant. Furthermore, the claimant Consortium’s abandonment of the work caused deterioration of the work and required rework (reprocesos), substantially increasing the costs of any new awards that might have to be made to complete the projects. The magnitude of these costs and rework may be verified in the “Special Reports on Unfinished Work” prepared by the Supervision Unit for each project (Exp.
ELAH, Ampo F, folios 2446 al 2478). FIFTY-SECOND.- INACCURATE. Rejected as inaccurate. There is no balance owed to the claimant Consortium; the work progress for which the claimant seeks recognition is not contemplated in the bidding documents for Public Tender (Licitación Pública) LPI-01-2017. Moreover, the advance-payment guarantees cannot be returned because the claimant Consortium has not met the essential requirements for their return, namely, fulfilling its contractual obligations and effectively repaying the entire advance payment. Likewise, pursuant to Articles 2.34 and 2.35 of Policies GN-3249-9, as well as “SECTION IX. CONTRACT FORMS,” subsection “C. Appendix 1. Payment Terms and Procedures” of the bidding documents for the tender in question, these guarantees must continue to be retained by the Trust (Fideicomiso) and enforced in its favor, because outstanding advance-payment balances remain for the three projects at issue here.
According to official letter CG-2020-1139 AD-2020-0221 INF of veintitrés de octubre de dos mil veinte, those balances amount to USD $535.604,15., which the claimant Consortium has not effectively repaid. FIFTY-THIRD.- TRUE. Admitted. It was rejected by Resolution No. 38-2020 of trece horas con veinte minutos del veinticuatro de noviembre del dos mil veinte, official letter FID-4631-2020. FIFTY-FOURTH.- TRUE. Admitted. It is true that, after receiving the notice to proceed (orden de inicio), the claimant Consortium undertook the design work and preparation of construction drawings (planos constructivos). It is also true that the work was performed using approved preliminary designs (anteproyectos) for each project as a reference. The Supervision Unit reviewed and approved the designs and drawings for each project through the Drawing and Technical Specification Review Reports (Exp. ELAH Ampo C, folios 1234 al 1274 y 1277 al 1298; Exp. EA Ampo C folios 1153 al 1190 y Exp. LRSR Ampo C. folios 1236 al 1293).
These reviews were approved, but all included comments, because such designs are deemed finally approved only after receiving CFIA’s endorsement (visto bueno), at which point the approved Final Design is produced. Regarding the claimant Consortium’s argument, it was repeatedly advised that final designs, even when approved, serve as a guide for the construction process and may be modified through change orders (órdenes de modificación) or when necessary to ensure that the work under construction complies with national building regulations. Under “Part Two, Design, Works, and Equipment Requirements,” the bidding documents state that the drawings, preliminary designs, and preliminary and special studies are for reference purposes; therefore, the claimant Consortium was required to conduct a thorough review and bring them into compliance with applicable law. Failure to do so would require it to make whatever changes were necessary to bring the project into compliance with human safety and accessibility requirements.
Furthermore, from the time bids were submitted, bidders were advised that the drawings were for reference purposes and served as a guide. Although approved by the Employer (Contratante), the final Preliminary Design does not take hierarchical precedence over modifications made during performance of the Contract, which are borne by the Contractor (Contratista), without prejudice to the Employer’s obligation to maintain the economic balance of the Contract (equilibrio económico del Contrato) when Change Orders or Claims approved by the Administration are involved. Similarly, approved construction drawings do not relieve the Contractor of its responsibility to comply with the standards, laws, and regulations governing the construction Project, the minimum technical specifications, and the schedule of minimum requirements (cuadro de mínimos) for each area. Unless these requirements are met, the work cannot be deemed to be in satisfactory overall condition.
The Contractor is responsible for ensuring that the work meets the minimum requirements for delivery to the Employer within the period stipulated in the Contract. If the Project’s minimum requirements are not included in the approved final drawings, those drawings must be modified, and this does not constitute a defense relieving the Contractor of responsibility for compliance with the requirements of the bidding documents. In summary, most design changes arose from change orders, which, pursuant to Articles 1.1 and 1.2 of Contract No. 88-2017, are deemed the hierarchically controlling documents for purposes of performing and interpreting the Contract. To a lesser extent, certain modifications had to be implemented by the Contractor because the work did not conform to the requirements and schedule of minimum requirements under national building regulations (See penalty assessment files).
Finally, it is false that payment for the milestones was conditioned upon performance of additional work; there is no evidence supporting that assertion. Moreover, the monthly reports prepared by the Supervision Unit show that, beginning in the first weeks of performance, the claimant Consortium experienced delays in carrying out the work on every project, primarily because of the claimant’s cash-flow problem, a matter entirely within its sphere of business responsibility.
REGARDING THE PROJECT: LICEO RURAL SANTA ROSA.
With respect to the claimant Consortium’s statements, as admitted in the ninth allegation of fact, it is true that the project proceeded normally during the first few weeks, but an unforeseeable event subsequently arose that required the claimant Consortium to conduct supplementary studies, and the time for performance was therefore temporarily suspended for four weeks. However, as stated in the response to the tenth allegation of fact, official letter SUP-RD-670-2018 of dos de noviembre del dos mil dieciocho responded to official letter GCIIDECO-RUCO-LPI-2017-088 of primero de noviembre de dos mil dieciocho, through which the claimant Consortium submitted an additional request for a 15-calendar-day extension of the suspension period in order to prepare an updated proposal containing technical and financial improvements to OM-1 (folio 29 del expediente de cobro de multas de LRSR). It is true that official letter GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-086 of seis de noviembre de dos mil dieciocho (anexo 11 de la demanda) responds to the points raised in official letter SUP-RD-670-2018.
However, it is not true that OM-1 was thereby initiated, because it began with the submission of the first version of the change order presented by the claimant through official letter GCI-IDECO-RUCOLPI-01-2017-075 of doce de octubre de dos ml dieciocho. Furthermore, as answered in the twelfth allegation of fact, it is true that once the OS-01 suspension ended, the Consortium requested OS-02 because pockets of loose rock material and a fill of loose material had appeared, making additional studies necessary in the Contractor’s judgment. However, as answered in the thirteenth allegation of fact, it is not true that the time suspension was approved through 23 de julio de 2018. The Consortium requested it on 16 de julio de 2018 through official letter GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-044, and it was approved through OS-01 on 20 de julio de 2018 (Exp. LRSR Ampo B. folios 338 al 340). It is true that on 06 de noviembre de 2018, through official letter GCI-IDECORUCO-LPI-01-2017-086 of seis de noviembre de dos mil dieciocho (anexo 11 de la demanda), the Consortium submitted a new request for suspension of the performance period.
However, it is inaccurate to state that the Consortium required a determination by the Employer regarding OM-01, because the Consortium was still making technical and financial improvements to that OM. It was precisely because the Consortium needed additional time to submit an updated proposal that, on 01 de noviembre de 2018, it requested OS-04 through official letter GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-088 (folio 29 del expediente de cobro de multas de LRSR), in order to suspend the performance period.
REGARDING DELAYS NOT ATTRIBUTABLE TO THE CONTRACTOR IN THE REVIEW, APPROVAL, AND NOTICE TO PROCEED FOR OM-01: WORK TO STABILIZE THE SLOPES IN THE NORTHERN SECTOR OF THE SITE OF THE PROJECT KNOWN AS LICEO RURAL SANTA ROSA 1.1.1. True. 1.1.2. True. Version two of OM-01 was submitted, and it was at this point that official letter SUP-RD-670-2018 was answered. 1.1.3. True. 1.1.4. True. 1.1.5. True.
1.1.6. It is true. 1.1.7. It is inaccurate. This concerns official letter (oficio) GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-127. 1.1.8. It is true. 1.1.9. It is true. 1.1.10. It is inaccurate. Official letter GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-145 is dated 28 de enero de 2019. 1.1.11. It is true. 1.1.12. It is true. 1.1.13. It is true. 1.1.14. It is true. 1.1.15. It is inaccurate. OM-01 was not properly itemized from the outset, and the Supervision Unit repeatedly found it necessary to request additional information or corrections (annexes 2526.29.33 and 43 to the complaint). OM-01 was always an assurance of integrity for the contracting party; nevertheless, it is true that, because of its complexity, a reasonable amount of time was required for its proper implementation. However, a substantial portion of the delays occurred because the Consortium failed to submit the relevant modification orders (órdenes de modificación). 1.1.16.
It is true. 1.1.17. It is inaccurate. Every claim rejected as to the Consortium was handled in accordance with the law and in harmony with and observance of the principles of administrative procurement (contratación administrativa). The claims were rejected because they were unfounded, untimely, or failed to comply with the procedure stipulated for such claims. 1.1.18. It is true. The notice to proceed (orden de inicio) could not be issued until the addendum (adenda) had been signed and the contractor had satisfied a series of requirements, such as updating the performance bond (garantía de cumplimiento), the all-risk insurance policy, among others. 1.1.19. It is true. A substantial portion of the delay between the approval of OM-01 and the issuance of OM-01 was due to the Consortium’s ongoing efforts to satisfy the requirements. Likewise, the period available to the Consortium to perform the works was 200 calendar days, that is, almost seven months, which consisted of a 150-day extension and 50 days remaining under the original contract. 1.1.20.
It is inaccurate. As stated in the response to the sixteenth allegation of fact, the reason why the plans were not effectively approved within 30 calendar days after performance of the project resumed is attributable exclusively to the plaintiff, pursuant to the provisions of “Section VI. Design Requirements. The Works and Equipment,” subsection “K. Definitions, concepts, and general technical specifications applicable to each of the lots to be tendered.” It should be noted that on 17 de setiembre de 2019, the plaintiff Consortium submitted the plans to APC, the CFIA Construction Project Administrator platform through which project plans are reviewed for the corresponding approval (Ampo D. folio 1637), and reported that action to the Trust’s Project Implementation Unit on 24 de setiembre de 2019 through official letter GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-305 (Exp LRSR Ampo D, folio 1638). However, that filing was rejected by CFIA through the APC platform because of formal deficiencies in the submission, and therefore the plaintiff had to resubmit the plans to the APC platform on 27 de setiembre de 2019.
The plaintiff Consortium itself so informed the Project Implementation Unit through official letter GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-308 (Exp. LRSR Ampo D, folios 1639 al 1645), and completion of that procedure was among the plaintiff’s obligations under “Section VI. Design Requirements, the Works and Equipment,” subsection “K. Definitions, concepts, and general technical specifications applicable to each of the lots to be tendered,” as well as under Subclauses 7.120.1 of the General Conditions and Clause 40 of the Special Conditions of the Bidding Specifications (Cartel de Licitación). For the foregoing reasons, the plaintiff Consortium is incorrect in asserting that the works could not commence on the scheduled date for reasons beyond its control. Accordingly, there was no basis for granting the requested suspension of the contractual period (suspensión de plazo) submitted through official letter GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-313 dated tres de octubre de dos mil diecinueve (annex 46 to the complaint). 1.1.21.
It is true. 1.1.22. It is true. These objections resulted from the contractor’s failure to complete the construction-permit process correctly. Likewise, the problems that arose resulted from poor coordination and inadequate communication between the Consortium and the local government. The fact that these objections prevented the normal performance of the works to some extent is exclusively the Consortium’s responsibility because it failed to complete the construction-permit process and thereby prevent any objection by the Municipality. 1.1.23. It is inaccurate. As stated in the response to the eighteenth allegation of fact, the Trust (Fideicomiso) was not responsible for conducting those negotiations with the municipal entity; nevertheless, it intervened because the Consortium failed to fulfill its obligations. The problem with the construction permit required to resume the work was exclusively the plaintiff’s responsibility.
It should be noted that the plaintiff Consortium had carried this problem forward from the commencement of the works because, on 05 de junio del año 2018, Municipalidad de Oreamuno had shut down the project after the Consortium failed to process the construction permit correctly before that local government, as required under its contractual responsibility (LRSR Ampo D folios 1375 al 1377). Similarly, in octubre de 2019, when the plaintiff notified Municipalidad de Oreamuno through official letter GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-321 that the works were resuming, the same problem arose because the plaintiff Consortium did not correctly complete the corresponding procedure. This was reflected in the response issued by Dirección de Control Urbano de la Municipalidad de Oreamuno through official letter MUOR-DCU-0358-2019 dated diez de octubre de dos mil diecinueve (annex 49 to the complaint). 1.1.24.
It is true. However, the delay arose within the Consortium’s sphere of responsibility; the Trust merely intervened in an effort to achieve a prompt solution. 1.1.25. It is inaccurate. At no time did the Trust act in bad faith. The delays arising from the problem with Municipalidad de Oreamuno occurred because the Consortium submitted the application for the construction permit on 20 de junio de 2018 but never appeared to sign for and collect the construction-permit certificate and the corresponding plans (annex 49 to the complaint). Furthermore, the inconsistency and crux of the problem was that the plaintiff Consortium considered itself exempt from applying for a construction permit because it had submitted the project as a National Building (Edificación Nacional). Nevertheless, when the Trust’s Supervision Unit requested the National Buildings permit from the plaintiff through official letter SUP-RD-0375-2020, the plaintiff submitted municipal permit N°24046.
It was subsequently verified that the plaintiff had not provided the Municipality with the purported National Buildings permit either. In short, the problem arose because, although the plaintiff began processing the municipal permit, it completed the process neither before Edificaciones Nacionales nor before the municipal entity (annex 51 to the complaint). For that reason, there was an inconsistency between the plaintiff’s statements and the Municipality’s position. Because that problem was caused exclusively by the plaintiff Consortium’s mismanagement, approval of OS-14 was not warranted, particularly since the plaintiff sought a 75-day extension for delivery of the project. This was unjustifiable because it had the entire period during which the project was suspended—more than one calendar year—to complete the construction-permit process before Municipalidad de Oreamuno, a process that was the plaintiff’s contractual responsibility.
In a different vein, the project was suspended for reasons beyond the Consortium’s control for only 338 days. The remainder of the period during which the project was suspended was attributable to the Consortium. Moreover, the Consortium could have substantially reduced its financial burden and allocated those resources to other projects that had been awarded to it and were under performance at that time. As for direct costs, these were included in OM-01, and there were valid grounds for rejecting the claim because the Consortium did not submit it in accordance with the established procedure.
SUBMISSION AND REJECTION OF REQUEST FOR CONTRACTUAL COMPENSATION (INDEMNIZACIÓN CONTRACTUAL) AND FIRST ADMINISTRATIVE CLAIM (RECLAMO ADMINISTRATIVO) FOR DELAYS BEYOND THE CONSORTIUM’S CONTROL.
It is not true that there was a period of 478 days during which the works could not begin because of the Trust’s responsibility. As stated, the project was suspended for 338 calendar days because of an unforeseeable situation for which neither party was responsible. During that period, soil and geological studies, OM proposals, an economic study and analysis, a request for BID approval of the OM, and other actions arising from the unforeseeable situation were undertaken; these were indeed not the responsibility of either party. However, the fact that OM-01 was not completed promptly was due in part to the Consortium’s failure to submit a sufficiently acceptable proposal. As has been repeatedly stated, the claims rejected by the Trust were handled in accordance with the law. The provisions of the bidding documents and the contract, as well as the principles of administrative procurement, were observed at all times.
The Consortium alleges that it incurred a series of cost overruns (sobrecostos), but it did not use the contractually stipulated procedure to claim those cost overruns. Likewise, a substantial portion of the Consortium’s financial and human resources could have been used for other projects that it was performing at that time, leaving only essential personnel at the Liceo Rural Santa Rosa educational center. It should be recalled that the project was suspended, meaning that the Consortium did not have to maintain its entire direct- and indirect-cost structure as though the project were being performed. It should also be noted that the contract was increased by more than 70%, and the cost overruns incurred by the Consortium were taken into account in that adjustment. 1.1.26. It is true. What was ordered consisted of basic maintenance work, as can be verified in official letter SUP-RD-973-2019 dated 13 de mayo de 2019 itself (annex 53 to the complaint). 1.1.27.
It is true. 1.1.28. It is inaccurate. Although the Administrative Claim submitted through official letter GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-222 is dated primero de julio de 2019, it was signed on 01 de agosto de 2019 and sent to the Trust on 02 de agosto de 2019. 1.1.29. I have no personal knowledge of this. I defer to the evidence in the record (recurso probatorio). 1.1.30. It is true. The claim was rejected in accordance with the law. The Consortium did not comply with Subclauses 44.1 and 44.2 of the General Conditions of the Bidding Specifications, and therefore the claim was unfounded. The rejection response did not take 93 days, but rather 60 days. When the claim was submitted, the modification order had already been approved as of 09 de mayo de 2019 (annex 44 to the complaint), and the notice to proceed had not been issued because the Consortium still had to satisfy the preliminary requirements and procedures: updating the performance bond, insurance policy, among others. In other words, the project was suspended at that time because of the Consortium.
SERIOUS HARM CAUSED BY THE REJECTION OF THE SECOND, THIRD, AND FOURTH ADMINISTRATIVE CLAIMS.
The project was suspended until 03 de setiembre de 2019 and was subsequently suspended by the Municipality due to the Consortium’s responsibility. It is reiterated that every claim rejected against the contractor was handled in accordance with the regulatory provisions governing procurement. At no time could the Trust’s intention have been to hinder the public purposes served by the construction of educational infrastructure. The Trust was responsible for dozens of projects of this kind, and in no other case did the problems that arose with the Consortium occur. The Supervision Unit and the Executing Unit remained present throughout the execution of all projects carried out with other contractors, which were completed to the satisfaction of the parties. The situation faced by the projects awarded to the Consortium resulted from poor business management by the consortium members, which falls outside the Trust’s responsibility.
CHRONOLOGICAL SUMMARY OF THE CONSTRUCTION PROCESS DERIVED FROM THE “SPECIAL REPORT—UNFINISHED WORKS, PROJECT N° 023-5969 LICEO RURAL SANTA ROSA,” EVIDENCING THE CONSORTIUM’S RESPONSIBILITY FOR ITS CONTRACTUAL BREACHES a. This project forms part of Contract N° 88-2017 between Fidecomiso Banco Nacional - Ministerio de Educación Pública Ley N° 9124 and the plaintiff Consortium IDECO-RUCO-GCI, executed on 26 de octubre del año 2017. It is located in the province of Cartago, canton of Oreamuno, district of Santa Rosa.
b. The Notice to Proceed (Orden de Inicio) was issued on 18 de mayo del 2018, to take effect on 21 de mayo de 2018, with an original term of 154 calendar days. The original delivery date was scheduled for 21 de octubre de 2018. However, due to suspensions, extensions, additional time, and compensatory time, the date was moved to 13 de abril de 2020.
c. During the construction process, 338 nonconsecutive days of suspension of the term were granted for studies, preparation of a proposal to stabilize the northern slope (talud), and its subsequent review and approval by the Administration. Extensions of the performance period were also granted, along with 23 days of compensatory time and 91 days attributable to delays by the plaintiff. When the plaintiff’s contract was terminated on 13 de julio de 2020, 694 days had elapsed since the project’s execution began.
d. During the initial stage of project execution, personnel from the Municipalidad de Oreamuno temporarily closed the project due to missing documentation relating to the building permit. This was resolved quickly, and the closure seals were removed on the day after the suspension.
e. Work was halted because of the potential risk of landslides on the slopes comprising the northern sector. The plaintiff conducted geotechnical and geological analyses to determine the implementation of corrective mitigation measures.
f. The works remained suspended for several days while the strategy for correcting the slope problem was analyzed from technical and financial perspectives. For several weeks, only the security guard remained at the project site, but beginning in febrero de 2019, the works were completely abandoned and left entirely unguarded. The project was enclosed with shade-cloth mesh and marked with safety and caution signs.
g. During the project’s suspension, the plaintiff largely abandoned maintenance work on the works. Beginning on 03 de setiembre de 2019, execution of the works resumed with the approval of OS-13 and implementation of OM-01, which provided for slope stabilization.
h. The works proceeded normally, and minor problems arose that were brought to the plaintiff’s attention; on most occasions, the plaintiff implemented corrective measures. However, during Environmental Oversight (Regencia Ambiental) visit number 25, it was found that the plaintiff Consortium had dismantled all temporary facilities, including the collection center (Centro de Acopio) for ordinary and special solid waste. Trenches without safety tape were also detected. These two situations were classified as Nonconformities (No Conformidad).
i. These nonconformities persisted, together with the excessive growth of vegetation on the adjoining property used for temporary facilities. Throughout the project’s execution, the plaintiff required exhaustive monitoring to ensure compliance with proper waste management and control, standards of orderliness, safety, and site cleanliness, as well as worker training.
j. The plaintiff experienced a critical financial situation, particularly due to a lack of cash flow. The Supervision Unit verified this during its field visits and reported that very few personnel remained engaged in executing the works and that there was a lack of materials and machinery for their execution. This resulted in clear delays because the plaintiff was not investing the resources required by the project, ultimately leading the plaintiff Consortium to suspend all field activity and subsequently abandon the project permanently.
k. A significant delay was detected from the initial stage of the works, and the plaintiff was unable to remedy it. As the period for executing the works progressed, the project’s situation became even more complex, particularly because of slope instability.
l. Once the geological issue was resolved, the plaintiff’s lack of resources caused several difficulties in attending to the project. These led to a slowdown in the pace of execution and alarming reversals in the progress of the works, culminating in the complete cessation of activities.
m. The plaintiff’s lack of cash flow became one of the most significant identified events and risks. Despite constant interventions, the plaintiff was unable to remedy it. This placed the contracting party in the difficult position of deciding to terminate the contract, a drastic measure adopted to protect the public interest while fulfilling its contractual obligations.
n. The plaintiff’s lack of cash flow was evident from the first month of execution of the works because, during the first four weeks, a delay of 20 calendar days was reported in activities such as mobilization, layout, demolition, and earthworks (movimientos de tierra), which formed part of the project’s critical path (ruta crítica). The plaintiff was repeatedly asked to provide a remedial plan to address these delays; however, it was never effective in correcting its breaches.
o. By the second month of execution, the impact of the 30-calendar-day delay persisted. The construction process was not proceeding as the plaintiff had expected and planned. Regarding these delays, the plaintiff alleged that they were caused by heavy rainfall. However, the supervision team found that rainfall during the first two months had been fairly light.
p. After this period, it was determined that technical studies concerning slope stability were essential. The Supervision Unit warned all project participants that the previous studies were insufficient because the soil conditions differed from those reflected in those studies. Following a meeting of all project parties, it was decided to suspend the works for a period of three weeks to conduct the appropriate studies.
q. The new studies showed that the soil stability did not correspond to that described in the initial studies. All parties agreed that, based on the technical studies, the plaintiff was required to submit a solution to the stability issue, and the works were suspended until the plaintiff provided that solution and its corresponding cost. Supplementary geotechnical studies were also conducted, which likewise warranted suspension of the term.
r. On 12 de octubre del 2018, the plaintiff submitted a proposed technical solution to resolve the existing situation, but it represented a very substantial increase over the original contract amount and was therefore scarcely feasible. The plaintiff undertook to seek an alternative solution that would reduce costs, and OS-04 was consequently issued to suspend the term.
s. It was found that, during the project suspension period, the plaintiff performed certain works consisting of the construction of drainage ditches, retaining walls, and fill in the building block. These activities were neither authorized by the contracting party nor supervised by the Supervision Unit, and they were not entered in the construction log (bitácora). The plaintiff was therefore asked why it had requested suspension of the works while continuing to execute part of them. This was deemed a serious breach by the plaintiff.
t. In the seventh month of the construction process, a fourth suspension was authorized. Following a series of adjustments and reviews, the plaintiff submitted a solution that represented a 5% reduction from the original proposal submitted. OM-01 was therefore signed and sent to the Trust for review. However, during the OM review process, the BID requested an opinion from an external consultant, who issued comments requiring design changes and therefore additional work, which increased the original amount of the OM.
u. By the end of the fifteenth month of the construction process, the ADDENDUM to the Contract had been signed by the plaintiff, and after the plaintiff complied with the additional requirements arising from that contract expansion, the works resumed through OS-13 beginning on 03 de setiembre de 2019. However, the construction process was again interrupted because the plaintiff had not properly processed the building permit for the original contract works before the Municipalidad de Oreamuno.
v. The works were to resume beginning on 13 de noviembre de 2019, but the Supervision Unit conducted a visit on 14 de noviembre de 2019 and found no personnel or evidence of fieldwork. On 20 de noviembre de 2019, the Supervision Unit made another visit to the project and verified that work had resumed, but staffing remained the same—four people. It was readily apparent that, given the scale of the tasks to be performed, the resources allocated for that purpose were insufficient.
w. During noviembre and diciembre de 2019, rainfall hindered the performance of the works. OS15 was therefore approved, granting the plaintiff compensatory time. During the period encompassing the project’s twenty-second month, the overall progress of the OM-01 works was verified at 85%. The problem, however, was that the original contract works remained virtually unchanged, with no progress in their execution. This demonstrated the plaintiff’s limited capacity to complete the project within the established term.
x. Beginning on martes 12 de mayo de 2020, it was confirmed that no personnel were present at the project, with only the security guard found at the site. By 05 de junio de 2020, the works had been completely abandoned by unilateral decision of the plaintiff, including the absence of security personnel. This situation continued until the contract was terminated on 13 de julio de 2020.
CONCERNING THE PROJECT: ESCUELA LA HERMOSA.
It is true that, in the closing arguments submitted by official letter GCI-IDECO-RUCO-LPI-02-2017-547 of veinticuatro de Junio de dos mil veinte, the plaintiff Consortium invoked the defense of nonperformance (Defensa de contrato no cumplido). However, those arguments and claims were adjudicated through the summary proceeding (Procedimiento Sumario) for enforcement of the penalty clause (Cláusula penal), in which the Final Decision (Acto Final) confirmed that there were no exemptions from liability and effectively demonstrated that the delay in delivering the works was attributable to it. Contrary to the plaintiff Consortium’s assertions, the facts and documentary evidence contained in the performance and penalty-collection case files clearly establish that the plaintiff Consortium committed a series of interconnected contractual breaches and that, for its part, the Trust (Fideicomiso), through its departments, did everything possible to enable the plaintiff Consortium, even though it was already past the deadline, to deliver the works satisfactorily.
Nevertheless, it was practically unrealistic for the Consortium to complete those projects responsibly. Moreover, administrative claims were always rejected in accordance with the law, because they were either warranted for rejection, untimely, or failed to comply with the tender-document procedure (procedimiento cartelario) required for acceptance. Likewise, contrary to the plaintiff Consortium’s assertions, the Trust always maintained the economic equilibrium of the contract (equilibrio económico del contrato) by issuing modification orders (órdenes de modificación), which increased the contract price by more than 70% in some cases, as occurred with Liceo Rural Santa Rosa.
CHRONOLOGICAL SUMMARY OF THE CONSTRUCTION PROCESS DERIVED FROM THE “SPECIAL REPORT—UNFINISHED WORKS, PROJECT N° 058-0870 ESCUELA LA HERMOSA,” DEMONSTRATING THE CONSORTIUM’S RESPONSIBILITY FOR ITS CONTRACTUAL BREACHES a. This project forms part of Contract No 88-2017 between Fideicomiso Banco Nacional - Ministerio de Educación Pública Ley N° 9124 and the plaintiff Consortium IDECO-RUCO-GCI, executed on 26 de octubre del año 2017. It is located in the province of San José, canton of Pérez Zeledón, district of General, in La Hermosa.
b. The Notice to Proceed (Orden de Inicio) was issued on 31 de julio de 2018, to take effect on O6 de agosto de 2018, for an original term of 154 días naturales. The original delivery date was scheduled for 06 de enero de 2019. However, due to extensions, final delivery was moved to 23 de enero de 2019.
c. During the construction process, there were 523 días naturales of delay attributable to the plaintiff. At the initial stage of the work, a delay arose that the plaintiff was unable to remedy and that increased as time passed. There was a failure to comply with the work schedule and an absence of a remedial plan (plan remedial) to address the existing situation at the worksite.
d. The Supervision Unit (Unidad de Supervisión) determined that the plaintiff’s financial situation was affecting project execution, because few resources were available for investment in the work, materials were unavailable at the site, and suitable personnel were lacking to perform the work. A significant delay was detected from the initial stage of the work, which the plaintiff was unable to remedy.
e. As the work’s performance period elapsed, the project’s situation became even more complex due to the absence of sound construction planning and the plaintiff Consortium’s lack of cash flow. This constituted one of the most significant identified risk factors, and although the parties involved made efforts to remedy the situation, they were unsuccessful, resulting in termination of the contract and failure to complete the work.
f. During the first two months of performance, the work proceeded in perfect accordance with the schedule. However, the Supervision Unit warned the plaintiff that the commencement of activities, such as work on the metal structure, could be delayed because it lacked the materials and labor required to perform them. Subsequently, a significant slippage in performance did in fact occur because the prefabricated components and suitable labor had not been brought to the project. The plaintiff disregarded the Supervision Unit’s warnings and did not implement corrective measures to recover the lost time.
g. The plaintiff was granted an extension of time through OS-01 and OS-02 because of the rainfall during agosto, setiembre, octubre y noviembre de 2018, establishing 23 de enero de 2019 as the project delivery deadline. During the fifth month of the construction process, a significant delay was detected in activities involving the electrical systems, and concerning cracks were observed in the prefabricated columns. The plaintiff had failed to implement sufficient measures or focus efforts that would have directly reduced the delay verified at the site.
h. By the sixth month, instead of decreasing, the delay increased, and the plaintiff still failed to implement an adequate remedial plan. By the ninth month of performance, OM-01 was approved, reducing the contract amount by $800.00., due to the deduction of costs for permits and procedures that the plaintiff had not paid. The milestone schedule continued to show a considerable delay, and the pace of the construction process was far below expectations.
i. By the tenth month, although some milestones were already 100% complete, the reduction in the number of personnel working at the site was noteworthy and concerned the contracting party. For that reason, a series of meetings was convened among all the parties, during which it was verified that the plaintiff’s proposal was not serious because there was no sign in the field that any corrective measure capable of reactivating the project was being implemented. On the contrary, the measures employed by the plaintiff increased the initial delay.
j. During the Supervision Unit’s visits on 12 de julio de 2019, it was determined that few personnel were working on the project. The situation became critical as of 12 de agosto de 2019, to such an extent that, by 04 de octubre de 2019, only the security guard remained at the project. Likewise, by that date, deterioration had begun to appear in the gutters, paint, and piping. For that reason, the plaintiff Consortium was again asked to submit remedial plans, but it never provided the requested information.
k. On 20 de noviembre de 2019, the plaintiff submitted a new schedule stating that the works would be completed by 07 de febrero de 2020. For that reason, activity at the worksite began to be observed on 22 de noviembre de 2019; personnel returned, although in reduced numbers, and slight progress was verified. However, this activity continued to decline during the subsequent months of performance; staffing remained minimal, and on many occasions the resident engineer (ingeniero residente) was not present at the worksite. Thus, on 14 de enero de 2020, the plaintiff submitted a new schedule indicating that the project would be ready by 13 de marzo de 2020. Nevertheless, in light of all the evidence, that proposal was unrealistic and completely lacked credibility.
l. On 12 de marzo de 2020, the plaintiff again submitted a new schedule, indicating that the completion date for the works would be 24 de abril de 2020. Under these circumstances, the Supervision Unit determined that the plaintiff lacked a clear construction plan, was failing to address the reality of the project, and did not demonstrate a genuine commitment to properly resume the unfinished works.
m. On 31 de marzo de 2020, the Supervision Unit visited the site, where only the security guard was present; given this situation, the plaintiff clearly failed to meet the delivery date of 24 de abril de 2020 that it had indicated. By the twenty-third month of performance, the plaintiff had dismissed the security guard, leaving the project completely abandoned by the plaintiff’s unilateral decision, a situation that continued until the contract was terminated on 13 de julio de 2020.
REGARDING THE ESCUELA AZUL PROJECT As stated in the response to the twenty-sixth allegation of fact, it is true that archaeological remains were found during the project’s execution. However, this situation was practically negligible. The Supervision Unit scheduled an appointment on 10 de setiembre de 2019, the same day on which the plaintiff Consortium reported the situation, and the visit took place seven days later, not ten days later as the Consortium erroneously claims. However, it was not until 13 de setiembre de 2019 that the plaintiff Consortium reported that it would halt the project because, allegedly, the works then being performed corresponded to that area of the project. Thus, five days elapsed between the suspension of the works and the visit by the Departamento de Antropología e Historia del Museo Nacional de Costa Rica. Nevertheless, it was not until 23 de setiembre 2019 that the Museo informed us that the archaeological remains had no value; consequently, on 24 de setiembre the resumption of the work was ordered. Therefore, twelve days elapsed during which work was allegedly suspended because of this situation, even though there were certainly other milestones whose construction process could have continued or progressed during those days without affecting the location where the archaeological remains were found.
Regarding the boundary issue (colindancia), it is true that there was an encroachment on the northern side, but this affected only construction of the wall, because the encroachment extended no more than 1 metro and prevented only the enclosure from being built in its proper location (folio 115 expediente de cobro de multas de EA). Consequently, it was decided to instruct the Consortium to construct the boundary wall 1,5 metros away; this was processed through Modification Order OM-04. However, the Consortium refused to sign that OM, and therefore the contracting party was compelled to reject those changes and render them void (folio 93 del expediente de cobro de multas de EA).
As for the wastewater affecting the project site, it also originated from the northern adjoining property and therefore did not affect the entire project. In other words, the plaintiff Consortium cannot justify its delays on the basis of two minor situations that arose along one side of the property. In the same vein, it is entirely false that Resolución número 2020008458 de las nueve horas veinte minutos del ocho de mayo de dos mil veinte de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia prevented the Consortium from continuing to perform the works (anexo 67 de la demanda). First, because that Resolution is addressed to Guiselle Solano Fernández in her capacity as Directora del Área Rectora de Salud de Turrialba. The decision granting the constitutional rights petition (Recurso de Amparo) is intended to guarantee the petitioner’s fundamental right to prompt and effective justice (Director de La Escuela Azul de Turrialba), requiring the Dirección del Área Rectora de Salud de Turrialba to verify compliance with the health order (orden sanitaria) issued to the legal representative of the Asociación Administradora del Acueducto de la Urbanización Torrealba.
The instruction is directed to the Área Rectora de Salud de Turrialba so that it enforces compliance with the health order and thereby prevents the discharge of wastewater from the property adjacent to the construction of the Project. The Consortium was never issued any instruction or order by the Sala Constitucional or by the Área Rectora de Salud de Turrialba to suspend the works. Furthermore, the amparo proceeding (Recurso de Amparo) was decided in May 2020, and according to the inspection conducted by the Supervisory Unit on April 30, 2020, by that month there was no construction activity of any kind at the site. For that reason, under no circumstances may this be considered an event of force majeure or serve as grounds for a contract suspension. The issue involving the adjoining property and the discharge of water could have been addressed and resolved through OM-04, but the Consortium did not accept that OM.
Por tanto, the failure to resolve those problems was attributable to its own responsibility. The alleged economic imbalance under which the Consortium undertook the project was not attributable to the Trust, but rather to its poor business management and internal problems among the consortium members.
It has already been reiterated on several occasions that the Consortium did not meet the requirements for requesting contract termination (rescisión contractual); furthermore, it did not follow the applicable procedure. As shown by a proper assessment of the facts and evidence presented herein, the Consortium’s material breach is entirely attributable to the Consortium itself.
CHRONOLOGICAL SUMMARY OF THE CONSTRUCTION PROCESS DERIVED FROM THE “SPECIAL REPORT—UNFINISHED WORKS, PROJECT N° 024-1942 ESCUELA AZUL,” WHICH DEMONSTRATES THE CONSORTIUM’S RESPONSIBILITY FOR ITS CONTRACTUAL BREACHES a. This project forms part of Contract N° 88-2017 between the Fideicomiso Banco Nacional - Ministerio de Educación Pública Ley N° 9124 and the claimant Consortium IDECO-RUCO-GCI, executed on October 26, 2017. It is located in the province of Cartago, canton of Turrialba, district of La Isabel, Azul sector.
b. The Notice to Proceed (Orden de Inicio) was issued on December 13, 2018, to take effect on December 17, 2018, for an original period of 183 calendar days. The original completion date was scheduled for June 17, 2019. However, because of extensions, time increases, and time allowances granted, the date was moved to May 28, 2020.
c. This project encountered an issue involving the number of trenches containing accumulated runoff water. This situation persisted for a long time because the permanent solution was not within the claimant’s control. Nevertheless, it was repeatedly asked to implement mitigation measures, such as continuously pumping out the water, carrying out works, and closing the trenches. However, the claimant did not have a hydraulic pump and therefore took time to implement the corrective measures.
d. At the beginning of the works, a delay was identified that the claimant was unable to remedy and that increased over time. There was a failure to comply with the work schedule and an absence of a remedial plan to attempt to address the resulting delay. As the execution of the works progressed, the project’s circumstances became even more complex because of the claimant’s lack of proper planning, which became one of the most significant facts and risks identified.
e. From the first month of execution of the works, the Supervisory Unit identified significant events that could adversely affect the proper development of the works: the discovery of petroglyphs at the site and the encroachment by neighbors onto the project property, together with the neighbors’ wastewater. However, these events did not affect performance during the first two months, and the works proceeded as planned.
f. OS-03 and OS-05 were approved for the claimant because of delays resulting from rainfall. Once the fourth month of work had begun, a significant delay was confirmed in the work related to the electrical area, a foreseeable situation given the slow pace of execution that had already been detected. In the fifth month, the claimant increased its personnel at the worksite, and OM-01 was approved, consisting of a reduction of $800.00. from the contract amount through the deduction of permit and processing costs not paid by the claimant.
g. On February 20, 2019, archaeologist Tatiana Hidalgo Orozco visited the project and prepared a report containing the recommendations that were to be followed; those recommendations were communicated to the claimant for implementation. By the sixth month of the works, the delay that had existed since the initial stage continued to increase and was estimated at 9 weeks relative to the original schedule. During the ninth month, additional archaeological remains were discovered, and a visit by the Departamento de Antropología e Historia del Museo Nacional de Costa Rica was scheduled for September 17, 2019. It concluded that these findings had no archaeological value warranting special treatment.
h. During the following months of execution, the process experienced the same difficulties as those at the Liceo Rural Santa Rosa and Escuela La Hermosa facilities. The claimant proceeded slowly with the works, staffing on the project was minimal, delays increased over time, the claimant failed to implement corrective measures, and it became apparent that the works would not be completed by any date proposed by the claimant.
i. In the seventeenth month of the works, the worksite personnel had been withdrawn from the site, making the outlook even more critical. On April 30, 2020, the supervisory team visited the site and confirmed that there was no activity of any kind on the project. During the eighth month, the security personnel were withdrawn, leaving the project completely abandoned by unilateral decision of the claimant, and the situation remained unchanged until the contract was terminated on July 13, 2020.
“PROJECT COMMUNICATION THROUGH PERSONS NOT CONTRACTUALLY AUTHORIZED TO COMMUNICATE REGARDING THE CONTRACT.” As already stated in the response to the thirty-fourth allegation, the Project Manager appointed by the Contracting Party consists of the Supervisory Unit and the Implementing Unit (the two units having different functions). These offices were responsible for maintaining project communications with the contractor. Although the Project Manager appointed by the Supervisory Unit is responsible for maintaining communication with the contractor, that professional is not the only person vested with this authority. Throughout the contracting process, the Supervisory Unit maintained contact with the claimant Consortium through three professional positions: the Supervision Manager (Adrian Ruilova Resca), the Project Manager (for the Liceo Rural Santa Rosa project: initially Mr. Víctor Azofeifa Alvarado, subsequently Juan Carlos Rodríguez Arce, followed by Luis Fernando Quirós Alvarado, and finally Adrián Ruilova Reacia, who completed the assignment as Project Manager; for the Escuela Azul and Escuela La Hermosa projects, Álvaro Quirós Rossi initially held the position and was later replaced by Gonzalo Muñoz Zeledón), and the Deputy Manager (Fabiana Rego González).
The claimant Consortium was instructed always to address all communications to the Project Manager designated by the Supervisory Unit in order to maintain clarity regarding communications. The claimant Consortium now seeks to portray this before the Court as a serious breach by the Contracting Party, but the fact is that there was always clarity and precision as to who maintained communications with the contractor. In any event, the professionals with whom the Consortium communicated were always members of the Supervisory Unit, and all notices followed the same course of action; that is, no contradictions or conflicts ever arose because a communication had not been signed by the Project Manager.
“AMOUNTS OWED FOR WORK PROGRESS” As stated in the responses to the twenty-fourth, thirtieth, and fifty-first allegations, the claimant Consortium abandoned performance of the projects with milestones (hitos) that were not 100% complete. Accordingly, there was no breach by the Trust because, pursuant to “SECTION IX. CONTRACT FORMS,” subsection “C. Appendix 1. Payment Terms and Procedures” of the bidding documents (Cartel de la Licitación) in question, payments are made only for milestones completed to the Contracting Party’s satisfaction.
Although the claimant Consortium did leave works at some stage of completion, the application of Subclause 42.2.5 of the General Conditions must be analyzed in light of the Consortium’s breaches and compared with the actual quantification of the progress of the works. First, it is false that the works left by the claimant Consortium were more than 90% complete. Consequently, it is also untrue that the value of the completed work totals $1.008.633,88. As shown by the Special Reports on Unfinished Works prepared by the Supervisory Unit, the work actually performed by the Consortium may be summarized as follows:
A. Liceo Rural Santa Rosa.
Milestone progress total price price of completed work 16.2 Mechanically stabilized earth walls 80% $304.603,82 $243.683,06 TOTAL: $243.683,06 B. Escuela La Hermosa:
10.3 Window and door finishes 80% $66.425,35 $53.140.28 11 Painting 65% $33.212,68 $21.588.24 12.2 Electrical Systems (Wiring and service connections) 75% $66.425,35 $49.819,01 12.3 Electrical Systems 83% $33.212,68 $27.566,52 (Devices and Accessories) 13 Mechanical Systems 50% $33.212,68 $16.606,34 (Modules) 14.1 Mechanical Systems 62% $33.21268 $20.591.86 (Exterior) 14.2 Equipment and 10% $99.638.03 $9.963,80 Furniture 15 Ancillary and exterior works 71% $132.850,68 $94.323.98 TOTAL: $293.600,03 C. Escuela Azul:
6 Structural concrete for ramp 89% $189.961.00 $169.065,29 7.2 Subfloors (100% progress—poured) 25% $63.320,00 $15.830,00 12.1 Electrical Systems (Conduit) 6% $94.981,00 $5.698,86 13 Mechanical Systems (Modules) 20% $63.320,00 $12.664,00 14.1 Mechanical Systems (Exterior) 35% $63.320,00 $22.162,00 15 Ancillary and exterior works 40% $253.282,00 $101.312,80 TOTAL: $326.732,95 Total progress on the projects:
1. Liceo Rural Santa Rosa $243.683,06 2. Escuela La Hermosa $293.600,03 3. Escuela Azul $326.732,95 TOTAL: $864.016,04 With respect to the Escuela La Hermosa project, an assessment conducted after termination confirmed that Milestone 10.2, Ceiling and Lightweight Wall Finishes, although approved for payment because it was purportedly 100% complete, was actually 60% incomplete. Accordingly, the false completion percentage must be corrected and the corresponding amount deducted as follows:
Milestone Progress total price price of completed work 10.2 Ceiling and wall finishes 40% $49.819,01 $19.927.60 lightweight SUBTRACT: $29.891,41 The value of the work not performed must be subtracted from the amount of progress on the three projects:
Amount of Progress Milestone 10.2 of Escuela La Hermosa TOTAL PROGRESS $864.016.04 $29.891.41 $834.124,63 Consequently, the correct aggregate amount of the work progress left by the Consortium when it abandoned the three projects is $834.124,63 (eight hundred thirty-four thousand one hundred twenty-four dollars and 63/100). However, this amount represents gross work progress, from which the rework (reprocesos) and deterioration (deterioros) sustained by the works and materials as a result of the Consortium’s abrupt abandonment have not been deducted. In addition to the need to assess the deterioration and rework on the projects, it is important to note that, although the Consortium alleges that payment of those items is due, it fails to mention that there is an outstanding balance in favor of the Trust arising from advance payments, in the amount of $535.604,15., summarized as follows:
PROJECT ADVANCE PAYMENT AMOUNT 1. Liceo Rural Santa Rosa $168.235,19 2. Liceo Rural Santa Rosa (Addendum) $45.690,57 3. Escuela La Hermosa $74.728.52 4. Escuala Azul $246.949,87 TOTAL: $535.604,15 For that reason, the amount actually due to the claimant Consortium for work progress is $298.520,48. However, as stated, all amounts relating to rework and deterioration, as well as cost overruns (sobrecostos), sustained by the projects as a result of the contractor’s abandonment must be deducted from this amount. It should likewise be noted that the Consortium has three outstanding fines that are final and enforceable but have not been enforced because they are subject to an interim measure (medida cautelar), totaling $393.470,26. Therefore, when the corresponding calculations are made, it becomes apparent that the claimant Consortium actually has a negative balance and that, under any scenario, it would owe the Trust an outstanding balance which, without adding the cost overruns, rework, and deterioration, amounts to approximately $94.949,78.
Yet that amount does not realistically approximate what the Trust has actually had to bear as a result of the claimant Consortium’s breaches. Substantive considerations. The Trust Agreement for Financing Project 1099 for the Construction and Equipping of Educational Infrastructure of the Ministerio de Educación Pública Nationwide was executed on 10 de abril del año 2013 and endorsed by the Contraloría General de la República on 14 de julio del mismo año. Pursuant to the provisions of the fourth clause of the Trust, the parties are as follows: 1- Settlor (Fideicomitente): Ministerio de Educación Pública, 2- Trustee (Fiduciario): Banco Nacional de Costa Rica, 3- Beneficiaries (Fideicomisarios): Ministerio de Educación Pública and the banks or international organizations that extend credit to the Trust, and the investors holding securities issued by the Trust (...); the Trust Agreement for Financing the Project for the Construction and Equipping of Educational Infrastructure of the Ministerio de Educación Pública Nationwide has been duly executed and is valid; the Trustee executed the Loan Agreement on behalf of the debtor Trust; and that credit facility constitutes a valid obligation because it was expressly authorized by the aforementioned Ley 9124 and by the Trust Agreement itself, which was duly endorsed by the Contraloría General de la República.
That loan agreement is backed by the guarantee or surety (aval) of the State, as expressly provided by Ley 9124 itself. It transcribes several clauses of the Trust: Obligations assumed by the Trustee concerning the engagement of companies to carry out the infrastructure works forming part of the purpose of the trust mandate (encargo fiduciario), for which several contractual clauses of particular relevance are transcribed: “FOURTH CLAUSE. (...), FIFTH CLAUSE (...), SIXTH CLAUSE (...).” It states: The foregoing contractual provisions make clear that the Trustee has several bodies belonging to the Trust itself, among which the Implementing Unit (Unidad Ejecutora) is particularly important. It is the Trustee’s technical arm and is specifically responsible for the Trust’s operational activities, including, but not limited to, conducting the procurement processes for the various companies that will construct the projects designated by MEP, in accordance with the instructions and approvals of MEP’s Project Supervisory Unit (Unidad Supervisora del Proyecto).
The Banco Nacional de Costa Rica, in its capacity as Trustee, engaged that Implementing Unit through a procurement procedure conducted in compliance with the principles of public procurement (contratación administrativa). Although the Trust’s Implementing Unit bears primary responsibility for conducting those procurement processes, the fact remains that the Trustee is not relieved of responsibility for that Unit’s actions; accordingly, it must in all cases supervise those actions and perform coordination duties to prevent situations that could give rise to its liability under the trust mandate. In the case of contracts that were delayed or abandoned by contractors, the Trustee is responsible for imposing fines and taking the measures necessary to complete those projects, its liability being limited to the performance of those functions, all of which the Banco Nacional de Costa Rica has diligently carried out in its capacity as Trustee under this agreement.
Based on the body of evidence examined and admitted into the record, as well as the testimony given at the Supplemental Hearing (Audiencia Complementaria), the following facts relevant to the issuance of this decision are deemed established.
PROJECT CONSTRUCTION AND IMPLEMENTATION PHASE. CONCERNING THE PROJECT: LICEO RURAL SANTA ROSA.
Date: November 7, 2019 at 16:01:05 CST. To: Luis Granados Figueroa <[email protected]>Cc: Luis Gómez Artavia <[email protected]>, Catalina Coghi Ulloa <[email protected]> Subject: REGARDING CONSTRUCTION PERMIT FOR LICEO DE SANTA ROSA-MUNICIPALIDAD DE OREAMUNO. “Good afternoon, Regarding the construction-permit process initiated before the Municipalidad de Oreamuno for construction of the Liceo de Santa Rosa, submitted on 20 de junio del 2018, in connection with cadastral plan (plano catastro) C-1213011-2008, whose owner is Banco Nacional de C.R, permit Nº 24046, that permit has now been APPROVED by this department. The contractor must come to the Municipality to sign for and collect the certificate corresponding to the municipal construction license. Likewise, in view of what you explained this morning, this department authorizes the commencement of construction work for development of the project, subject to the company’s commitment to collect the corresponding certificate and the plans.” (see CD/evidence/folder4/Annex 48/image 1-3, (...) Annex 51/image 1-4, Annex 49/image 1-3; see evidence CD/folder1/LRSR Record, Binder D, folios 1375 through 1377).
REGARDING THE ESCUELA LA HERMOSA PROJECT.
REGARDING THE ESCUELA AZUL PROJECT.
REGARDING THE PERFORMANCE BONDS (GARANTÍAS DE CUMPLIMIENTO).
Bond N° Issuing Bank Bond Amount 21655 Promerica RUCO $88.849,28 21666 Promerica IDECO $288.849,26 24515 Promerica IDECO $251.534,61 211CAUC000043402 DESYFIN IDECO $50.000,00 4245422 BAC GCI $36.916,41, which correspond to each project according to the following breakdown: Liceo Santa Rosa: $233.483,77, Escuela Hermosa: $316.602,40, Escuela Azul $166.063,37, Total: USD $716.149.56. (fact not disputed by the parties; see also CD/evidence/folder4/Anexo 1, images 29-38, precautionary-measure record) REGARDING THE DECLARATION OF TERMINATION FIRST REQUESTED BY THE CONSORTIUM AND SUBSEQUENTLY DECLARED BY THE TRUST.
(see CD/evidence/folder1/Additional Evidence/No Objection La Hermosa/images 1-2)
(see CD/evidence/folder4/Annexes 78 and 97/images 1-4, 1-5, CD/evidence/folder1/SRSRH File Binder C, folios 524.73 through 524.87, and monthly inspection reports, folios 919 through 1192; see CD/evidence/folder4/Annex 95/images 1-11; see CD/evidence/folder1/AS File Binder C, folios 524.73 through 524.87; thirtieth “Special Report—Unfinished Works, Project No. 024-1942 Azul School” in CD/evidence/folder2/Final Status Report Azul School, folios 1-36; see CD/evidence/folder4/Annex 78/images 1-4)
A. Santa Rosa Rural High School:
Milestone Progress Total price Progress value 16.2 Mechanically stabilized earth walls 80% $304,603.82 $243,683.06 TOTAL: $243,683.06 B. La Hermosa School:
10.3 Window and door finishes 80% $66,425.35 $53,140.28 11 Painting 65% $33,212.68 $21,588.24 12.2 Electrical Systems (Wiring and service connections) 75% $66,425.35 $49,819.01 12.3 Electrical Systems (Devices and Accessories) 83% $33,212.68 $27,566.52 13 Mechanical Systems (Modules) 50% $33,212.68 $16,606.34 14.1 Mechanical Systems (Exteriors) 62% $33,212.68 $20,591.86 14.2 Equipment and Furniture 10% $99,638.03 $9,963.80 15 Supplementary and exterior works 71% $132,850.68 $94,323.98 TOTAL: $293,600.03 C) Azul School 6 Structural concrete for ramps 89% $189,961.00 $169,065.29 7.2 Subfloors (100% progress—poured) 25% $63,320.00 $15,830.00 12.1 Electrical Systems (Conduits) 6% $94,981.00 $5,698.86 13 Mechanical Systems (Modules) 20% $63,320.00 $12,664.00 14.1 Mechanical Systems (Exteriors) 35% $63,320.00 $22,162.00 15 Supplementary and exterior works 40% $253,282.00 $101,312.80 TOTAL: $326,732.95 Aggregate progress value of the projects: $864,016.04 *Regarding the Escuela La Hermosa project, an assessment conducted after the termination (rescisión) confirmed that Milestone (Hito) 10.2, Finishes for ceilings and lightweight walls, despite having been approved for payment on the assumption that it was 100% complete, had 60% remaining. 10.2 Finishes for ceilings and lightweight walls 40%.
Total Price: $49.819,01, Actual Effective Price: $19.927,60 REMAINDER: $864.016,04 - $29.891,41 = $834.124,63 - Advances ($535.604.15) = BALANCE $298.520,48. (see CD/evidence/folder1/Case File LRSR Binder C, folios 524.73 to 524.87, and monthly inspection reports, folios 919 to 1192, see CD/evidence/folder4/Annex 95/images1-11, see CD/evidence/folder1/Case File EA Binder C, folios 524.73 to 524.87, thirtieth “Special Report—Unfinished Works, Project Nº 024-1942 Escuela Azul in CD/evidence/folder2/Final Report status Escuela Azul folios 1-36, see CD/evidence/folder4/Annex 78/images1-4, see CD/evidence/folder4/Annex 96/images1 to 4 and 5 to 31, see CD/evidence/folder2/CG-2020-1139/images1-2) ADMINISTRATIVE CLAIMS SUBMITTED BY THE CONSORTIUM AND DENIED BY THE TRUST.
SUMMARY PROCEEDINGS FOR ENFORCEMENT OF THE PENALTY CLAUSE.
ADVANCE-PAYMENT GUARANTEES.
Based on the body of evidence examined and admitted into the record, the following facts relevant to the issuance of this resolution are deemed not to have been established. Thus, there is no useful and relevant evidence establishing them.
In view of the claims and subject matter of these proceedings, it is appropriate to refer to the following considerations in order to provide context for the dispute: The public procurement process (proceso de contratación administrativa) is essential to the work of public administrations; public services cannot be provided effectively and efficiently, nor can the objectives of the State be faithfully fulfilled, without resorting to public contracting. Such procedures are therefore required to ensure the timely satisfaction of public or institutional interests. Thus, through all its institutions, the State uses a series of instruments or means to perform the tasks entrusted to it by society, which are intended to achieve public purposes; consequently, it is often necessary to resort to means beyond the Administration’s own actions, carried out through the administrative apparatus, in order to efficiently achieve the public purposes entrusted to it.
In this regard, contracting with third parties under the rules of the administrative-law regime enables the Administration to better carry out public works or provide public services. When the Administration engages a private third party to carry out public works or provide a public service, it does so with the intention of contracting with a contractor for the fulfillment of a defined purpose, with the contractor acting as a collaborating party in achieving the public interest sought. Accordingly, public contracting is based on the principles pursued by that purpose—that is, the public objective sought by the Administration—and does not concern merely an agreement of wills; its development and content must therefore be guided by this rationale. Legal scholarship states in this regard: “...in public procurement, we recognize the contractor’s free and sovereign act of will as a vital element of the contractual institution in its broad legal and practical configuration.
The contractor’s burden of obligations, and its protective shield, are filtered through the body of applicable rules, including the tender specifications or terms and conditions (pliego de condiciones), which govern the relationship between the contracting parties. To the foregoing, we must add an obvious truth: bidders are free to participate in any form of public procurement and, without fraud or bad faith, to seek an award in their favor within the applicable regulatory framework. But there is another equally evident truth: the administrative contract (contrato administrativo), from its inception through its performance and termination, is conditioned by general or public requirements or needs, an element extrinsic to the parties’ freedom of determination, as are the legal system itself and the tender conditions subordinate to both...” (Manrique Jiménez Meza. Derecho Público. Editorial Jurídica Continental. 2001.)
Following the principle that administrative procurement (contratación administrativa) must be governed by administrative law (derecho administrativo), the law itself guides and defines the conditions under which both the Administration and the contractor must act in fulfilling the purpose of the contract. Thus, under the authority of Ley de Contratación Administrativa N° 7494, in force when Licitación Pública LPI-01-2017 was concluded and when its effects arose (this statute was repealed by Article 135 subsection a) of Ley General de Contratación Pública, N° 9986 del 27 de mayo de 2021), former Article 15 of Ley de Contratación Administrativa defined the obligations of both contracting entities and contractor companies and, insofar as relevant, stated: “The Administration is required to fulfill all commitments validly undertaken in administrative procurement and to cooperate so that the contractor may properly perform the agreed purpose.” Article 20 establishes the contractors’ obligation, which that body of law states as follows: “Contractors are required to comply fully with what they offered in their proposal and in any formally documented statement that they may have additionally submitted during the procedure or upon formalization of the contract.” Those obligations are defined in the tender specifications (cartel del concurso), since they establish the terms of the competition according to the needs of the respective Public Administration.
Legal scholarship defines them as follows: “The bidding terms and conditions (pliego de bases) are the most important public document for establishing the rights and duties of the negotiating parties. Both during the pre-contractual phases and throughout the life of the agreement, the terms and conditions play a central role. In the field of administrative contracts, reference may be said to be made back to the bidding terms and conditions, since the tender specifications serve as an interpretive rule for such agreements.” (Romero Pérez Jorge Enrique. El Cartel de Licitación. Revista de Ciencias Jurídicas N. 55 Enero- abril. 1986.) On that basis, the bidder prepares its bid (oferta), which is comprehensive in all its components, encompassing both the content of the principal written submission and the designs, plans, samples, and catalogs accompanying it. In administrative procurement matters, determining effective performance of the obligation requires reference to both the tender specifications and the bid considered as a whole, always with a view toward observing the principle of good faith (principio de buena fe) between the signatory parties and with due regard and emphasis on the public interest that guided the Administration’s decision to undertake the respective procurement.
In the specific case of educational infrastructure, Reglamento de la Contratación Administrativa establishes that general provisions shall be adopted setting forth the internal-control measures necessary to ensure the most effective and efficient administration of the public funds involved in these procurements. Nor is Licitación Pública LPI-01-2017 exempt from these general observations, given its particular hallmark, sign, or distinctive characteristic, as implemented at the relevant time by and through its “Pliego de Bases del Proceso de Licitación Pública Internacional / Contrato de Fideicomiso para el Financiamiento del Proyecto de Construcción y Equipamiento 1099 de Infraestructura Educativa del Ministerio de Educación Pública a Nivel Nacional,” executed on 10 de abril del año 2013 and endorsed by the Contraloría General de la República on 14 de julio del mismo año, which established its specific rules and also defined the rights and obligations of the contracting parties.
Contractual performance (cumplimiento contractual): The contractual liability (responsabilidad contractual) asserted by the contractor is based on the breach of a contractual obligation (incumplimiento de una obligación contractual) agreed upon in the aforementioned Fideicomiso. Unlike non-contractual civil liability (responsabilidad civil extracontractual), which arises from the general duty not to harm others, contractual liability presupposes a prior obligational relationship (vínculo obligacional). Thus, in cases of contractual liability—or obligational liability (responsabilidad obligacional), as some recent legal scholarship refers to it—the injured party does not bear the burden of proving that the breach resulted from culpable conduct, particularly regarding obligations to achieve a result (obligaciones de resultado). The mere establishment of the breach, the damages produced as its direct consequence, and the causal relationship (relación de causalidad) between the two gives rise to the duty to provide compensation.
If the debtor wishes to rebut the causal nexus (nexo de causalidad) on the grounds of an act of the injured party, an act of a third party, a fortuitous event (caso fortuito), or force majeure (fuerza mayor), the debtor must necessarily prove it. Only in the case of obligations of means (obligaciones de medios), because a specific result cannot be required, is it not feasible to invoke such a result before the court as an objective standard of breach; it is therefore necessary to establish fault in the required conduct by proving that the debtor did not do everything possible to achieve the result. Ergo, rather than a result, what is required is a duty of conduct. Regarding contractual liability, it has been stated: “Article 702 Código Civil requires the presence of a ‘deliberate refusal to perform what was agreed,’ that is, it establishes the principle that the mere fact that the stipulated obligation is not performed gives rise to the debtor’s liability, unless an act of the creditor, force majeure, or a fortuitous event applies as a defense from liability.
Consequently, for damages to be awarded in a case of contractual civil liability (responsabilidad civil contractual), proof of only two essential elements is required: the existence of the damage and the causal nexus between it and the contractual breach. This was the approach adopted in voto 000904-F-2006 of Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, which stated the following in this regard: ‘The plaintiff was required to prove that the defendant entity’s conduct caused it to incur additional direct or indirect effort or costs that altered the contract’s financial equation (ecuación financiera del contrato). In other words, it was imperative to demonstrate that the Banco’s delay in initiating the competitions for certain projects and in the design phase of others caused loss and damage to its counterparty, which was not done here. In the absence of specific provisions in Ley de Contratación Administrativa, Articles 702 and 704 of Código Civil apply supplementarily and respectively establish: “A debtor who fails to perform an obligation, whether in substance or manner, shall by that fact be liable for the loss and damage caused to the creditor, unless the failure results from an act of the creditor, force majeure, or a fortuitous event,” and “Compensation for loss and damage shall include only that which, as an immediate and direct consequence of the failure to perform the obligation, has been caused or must necessarily be caused.” Therefore, because the existence of loss and damage was not proven, Banco de Costa Rica cannot be deemed liable for the payment of additional fees.
Accordingly, there was no violation through failure to apply Articles 15, 16, 17 and 18 of Ley de Contratación Administrativa, the articles of its Reglamento that elaborate upon those provisions, Article 36, section A, subsection a) of Reglamento para la Contratación de Consultoría en Ingeniería y Arquitectura, or Article 5 subsection A) of Arancel de Servicios Profesionales de Consultoría para Edificaciones.’” In this regard and by way of conclusion, in matters of contractual liability, the actual existence of the damage and its immediate and direct connection with the contractual breach must be established.
Effects of contractual breach (efectos del incumplimiento contractual): “The Sala de Casación has repeatedly held that not every breach authorizes termination of the contract (resolución del contrato), since termination may occur only in the presence of a material breach (incumplimiento grave) (among others, resolution No. 53 de las 15,15 horas del 31 de mayo de 1972). Termination is not appropriate, even if the breach has been proven, unless the breach is sufficiently significant to truly warrant the most severe sanction available under civil law in relation to a contractual relationship that arose validly and effectively: its definitive extinguishment with retroactive effect and the logical consequences of restitution and compensation. There are occasions when, because the breach committed by one of the parties to a contract is not sufficiently serious, the appropriate course is to seek performance of the obligations undertaken and demand payment of loss and damage, as authorized by civil law (…) Therefore, for a declaration terminating a contract to be proper, it is not enough to prove at trial that one of the contracting parties breached it; the materiality of that breach must also be demonstrated, and it must be such as to require the definitive extinguishment of the contract, as stated above.” In light of these considerations, the breach giving rise to contractual termination (resolución contractual) is one sufficiently serious to permit the unilateral termination of a contract and the automatic suspension of performance of its contractual obligations.
Indeed, pursuant to Article 11 of Ley de Contratación Administrativa, the Administration alone would have the authority to terminate the contract unilaterally, as that Article states: “Right of unilateral rescission and termination (Derecho de rescisión y resolución unilateral). The Administration may unilaterally rescind or terminate its contractual relationships, as applicable, because of breach, force majeure, a fortuitous event, or whenever doing so serves the public interest, in all cases in accordance with due process (debido proceso). When the contract is ended for reasons not attributable to the contractor, the Administration shall pay the contractor for the portion actually performed and compensate it for the loss and damage caused. In cases of a fortuitous event or force majeure, settlement shall be made exclusively for the portion actually performed and the expenses reasonably incurred by the contractor in anticipation of full performance of the contract.
In administrative proceedings (sede administrativa), the Administration may recognize the amounts indicated in the preceding subsections. To give effect to the termination, it must obtain the approval of the Contraloría General de la República.” In other words, with respect to that breach, Alberto Brenes Córdoba (Tratado de los Contratos. Editorial Juricentro, Cuarta Edición, revisada y actualizada por Gerardo Trejos y Marina Ramírez. San José, Costa Rica. 1992. pp. 107 y 108) states that the basis of this obligation rests on the rules of contractual liability, one of the conditions of which is contractual fault (falta contractual), which he explains as follows: “Contractual fault entails unlawful conduct (conducta antijurídica) attributable to the debtor. This unlawful conduct consists precisely of the failure to perform contractual obligations voluntarily. The contractual breach must be material; that is, it must consist of a deliberate refusal to perform what was agreed”; and the causal relationship between that fault and the damage claimed, that is, the damage caused must originate from that breach.” On the criteria for attribution (criterios de imputación) in matters of contractual liability (responsabilidad contractual): Regarding contractual liability, the Tribunal Contencioso, through Sección Sétima, set forth its position in judgment Nº 12-2009 at 15:20 on 23 de enero de 2009, which this Sección II fully shares, stating: “(...) The obligation of the plaintiff to prove the causal link (nexo de causalidad) and the damages for which compensation is sought has recently been developed at length by the Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia.
Article 15 of the Ley de Contratación Administrativa, as the general framework governing the obligations of both contracting entities and contractor companies, provides that every contracting Administration has the following obligation: ‘The Administration is obligated to fulfill all commitments validly undertaken in administrative procurement (contratación administrativa) and to cooperate so that the contractor properly performs the agreed subject matter.’ Likewise, in correlation with that obligation, Article 20 of the same law also establishes the following: ‘Contractors are obligated to fully comply with what they offered in their proposal and in any formally documented statement that they additionally submitted during the proceeding or upon formalization of the contract.’ The foregoing quotations reflect a duty of each party to comply with what was agreed, while also emphasizing the duty of mutual cooperation; both arise from the principle of good faith (principio de buena fe) in contracting.
Nevertheless, in administrative procurement, the parties are also subject to various other obligations. Thus, in the case of parties contracting with the Administration, Article 23 of executive decree Nº 25038-H, Reglamento General de Contratación Administrativa, provides: ‘23.1 The contractor is obligated to verify the legality and correctness of the administrative procurement procedure followed in awarding the contract in its favor, as well as in the performance thereof (...)’. Accordingly, the claimant must not only consider the legal criteria for the attribution of contractual liability in administrative procurement, which derive from the application of the Principles of Legality, Good Faith, and Reciprocity of Performance, but must also prove them.
Regarding adherence to legality in administrative procurement procedures. Administrative procurement activity, like any exercise of public powers, is subject to the body of legality (bloque de legalidad) in the broad sense, and its operation must conform to the content and scope of the legal rules governing a particular procedure. This requirement is embodied in the so-called principle of legality (principio de legalidad), whether in its positive form or its traditional negative form, whose legal basis lies in provisions 11 of the Carta Magna and 11, 12, 13, 59 and 66 of the Ley General de la Administración Pública. It follows that public contracting activity may be deemed valid only when it is substantively consistent with the legal system (ordenamiento jurídico) (numeral 128 ibidem); therefore, insofar as it departs from the legal criteria that delimit and define the conduct required within the procedure, as a matter of principle, grounds for nullity (nulidades) arise that may result in the cancellation of the procurement, as may be inferred from ordinal 3 of the Ley de Contratación Administrativa (...)”.
In the same vein, Article 10 of the Ley de Contratación Administrativa provides: “Article 10.- Submission to administrative regulations. In any administrative procurement procedure, the bidder is fully subject to the Costa Rican legal system, particularly the provisions of this Law, its Reglamento Ejecutivo, the corresponding institutional regulations, the tender specifications (cartel) for the respective procedure and, in general, any other administrative regulation related to the procurement procedure concerned.” It should be emphasized that the tender specifications have overriding importance in procurement matters and are binding on both contracting parties, as stated by the Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia in judgment Nº 448-F-S1-2009 at 11:12 on 30 de abril de 2009: “(...) With regard to administrative procurement, provision 51 of the Reglamento a la Ley states: ‘The tender specifications constitute the specific regulations governing the procurement being conducted, and all legal rules and constitutional principles applicable (sic) to the respective procedure shall be deemed incorporated into their provisions…’.
And canon 4 ibídem, when setting out the hierarchy of rules, lists in subsections h) and i), respectively, the tender specifications or bidding terms (pliego de condiciones) and the administrative contract (...)”.
As regards the Principle of Good Faith, it was reaffirmed by the Sala Constitucional in judgment Nº 998-98 at 11:30 on 16 de febrero de 1998, which deemed it a fundamental tenet of administrative procurement rooted in Article 39 of the Constitución Política and based on the “presumption of compliance with the bid,” stating that “in tender proceedings and, in general, in all matters concerning administrative procurement, it is regarded as a basic moral principle that the Administration and bidders act in good faith, with the actions of both parties characterized by clear ethical standards and the public interest prevailing over any other interest.” It should be emphasized that the fundamental Principle of Good Faith obligates the contracting parties to comply with the tender specifications when submitting their bids in the competitive procedure, as a consequence of the obligations established in Article 21 of the Ley de Contratación Administrativa, which identifies as a “responsibility of the contractor the verification of the correctness of the administrative procurement procedure (...)”.
Lastly, the issue of reciprocity of performance (reciprocidad de las prestaciones) and the economic equivalence of the contract (equivalencia económica del contrato) was developed by the Sala Constitucional in judgment 6432-98 and must be understood as the equivalence of the performance owed by each party involved in the contract. Along these lines, the aforementioned judgment states: “(...) the very concept of a contract gives rise to the idea of a balance between opposing interests; it is therefore natural to consider that the bond uniting the parties is founded on the principle of commutative justice (justicia conmutativa), insofar as a party receives some performance that must be compensated with a certain degree of equality or, in other words, there must be reciprocity of interests. Consequently, and as a general rule, the administrative contract is a type of contract that is for value (oneroso) (the concept of financing through public expenditure), while also being commutative (conmutativo) (equivalent counter-performance).” Accordingly, a violation of the principles of legality, good faith, or reciprocity would give rise to contractual liability. Having clarified those aspects, the analysis of the arguments presented in these proceedings continues.
48), suspend the term of the agreement (pacto) due to force majeure (fuerza mayor) or an unforeseen event (caso fortuito) (art. 199), unilaterally modify the agreement (art. 200), enter into additional contracts in response to new requirements (art. 201), suspend its performance for six months (art. 202), terminate it for breach (art. 204), rescind the contract (convención) (art. 206), and it is required to process the necessary applications in an effort to continue contractual performance. With respect to the contractor, it states that the contractor shall be entitled to receive payment once the good or service has been accepted as satisfactory (art. 35), shall have the authority to assign payment rights (art. 36), and shall have the right to subcontract up to 50% of the awarded amount (art. 69). Accordingly, following Argentine scholar José Roberto Dromi, it must be stated that “it is a primary and fundamental right of the Public Administration to demand due performance and timely execution.
It also has other prerogatives and rights, namely the powers to direct, oversee, terminate, and impose contractual penalties. These are present in contracts to a greater or lesser degree, without prejudice to their specific contractual characteristics, and are grounded in the need to safeguard the public interest. However, because an administrative contract (contrato administrativo) also binds the Public Administration, the latter must fulfill a series of duties and requirements that, in turn, become rights of the contractor.” (cited by Méndez Alvarado, Ana Beatriz. Elementos fundamentales de la contratación administrativa. San José, Costa Rica, Departamento de Publicaciones e impresos del Poder Judicial, 1999, page 41). The foregoing supports the need to establish criteria for resolution (pautas resolutivas) derived from the facts found proven by this Tribunal, thereby determining the outcome of the dispute (litis); these matters are set forth below.
Based on the parties’ arguments, the evidence admitted in these proceedings, and the listed facts—both proven and unproven—as well as the presentation of the conclusions, but particularly the regulatory provisions derived from the LPI-01-2017 Tender Documents and their regulatory origins, and the preamble set forth ut supra in the preceding points, the Court decides, as binding criteria to be applied in resolving this matter, to determine and establish the following criteria. Based on an analysis of the subject matter of the dispute and arising from the legal-contractual relationship between the parties, these criteria are deemed binding, related, or connected for purposes of the solution unanimously agreed upon by this Chamber regarding the declaration that this action is inadmissible or without merit, within the scope set forth below, where so declared.
This is the implementation, in the fiscal sphere, of the principle of legality governing public action and underpinning the rule of law, the constitutional foundations of which are found, among others, in Articles 121.15, 176 et seq., and 182 of the Political Constitution. Additionally, the concept of budgetary availability (disponibilidad presupuestal)—resulting from the receipt of those funds—constitutes an instrument safeguarding the constitutional principle of legality of public expenditure, which falls within the constitutional mandate requiring the legality of public actions (Art. 11 CP and art. 11 LGAP). Application of the regulatory origins of the LPI-01-2017 Tender Documents gives them an exceptional and restrictive character; accordingly, public works contracts (contratos de obra pública) financed with funds from multilateral lending institutions may be subject to the regulations and even the standard-form contracts of those institutions, as implemented in Ley 9124, Article 2 of which provides as follows: “ARTICLE 2.- Authorization for the Ministerio de Educación Pública to establish a trust through financial lease agreements (contratos de arrendamiento financiero).
For the financing of these works, the trust may obtain financial resources by securing credit from the national banking system or international banks, issuing securities, or using any other financial mechanism that is legally and technically viable. For this purpose, State-owned banks are exempted from the lending limit established in the provision contained in paragraph 5, Article 61, of Ley N.º 1644, Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional. Likewise, in view of the public purpose of this law, the trustee and the subsidiaries of its financial conglomerate are authorized to grant loans, sureties, or guarantees to the trust, as well as to acquire financial instruments issued by the trust (...)”. If that is the case, Public Procurement (Contratación Pública) shall not apply to the selection processes or to the execution and performance of these contracts, unless the regulations of those institutions refer to national public-procurement rules or are silent regarding certain aspects of the contracting process or its performance.
In the latter case, ordinary Public Procurement shall apply on a supplementary basis. It is important to emphasize that the possibility of declining to apply national public-procurement rules to contracts financed with funds from multilateral lending institutions is exceptional in nature and therefore must be applied restrictively. This regime differs from the regime established for government contracts (contratos estatales) governed by Ley 7494 (in force at the relevant time) or by the regulations of multilateral lending institutions, although the regimes may be related and even complementary. Therefore, although contracts financed with funds from multilateral lending institutions may be subject to the regulations of those entities, they remain subject to the principles and rules of the national budgetary regime and, of course, to those governing administrative procurement (contratación administrativa).
In accordance with the foregoing, as a general rule, Public Procurement does not apply to the administrative contracting procedure (procedimiento administrativo contractual) and the corresponding contract financed with funds from multilateral lending institutions and subject to the regulations of those institutions. Thus, public law applies to contracts entered into by State entities with cooperation, aid, or assistance organizations, including organizations governed by international public law; accordingly, unless otherwise agreed through the incorporation of an alternative dispute-resolution mechanism (mecanismo alternativo de solución de conflictos), jurisdiction over disputes concerning those exceptional contracts lies with the contentious-administrative courts (jurisdicción de lo contencioso administrativo).
For purposes of the ruling set forth below, the Court considers fully applicable, by virtue of the principle of “Pacta sunt servanda” (which essentially means that contracts are binding and have the force of law between the parties), the parties’ submission to and compliance with the regulatory provisions derived from the LPI-01-2017 Tender Documents with respect to the contracted public works and the present dispute, as implemented at the appropriate time by and through the “Terms and Conditions for the International Public Tender Process / Trust Agreement for Financing Project 1099 for the Construction and Equipping of Educational Infrastructure of the Ministerio de Educación Pública Nationwide,” executed on 10 de abril del año 2013 and endorsed by the Contraloría General de la República on 14 de julio del mismo año, which established the specific rules governing it and defined the rights and obligations of the contracting parties.
This contractual practice follows the rules governing exceptions as a consequence of a procurement procedure exempted from the procedures set forth in Ley de Contratación Administrativa, N° 7494, pursuant to Article 2, subsection g), which provides (as in force when the exception was implemented): “Article 2.- Exceptions. The following activities are excluded from the competitive procedures established in this Law: (...) g) Activities that are excluded pursuant to the law or international instruments in force in Costa Rica.” It is therefore a contract executed as a consequence of a procurement mechanism expressly governed by the regulations issued by the Banco Interamericano de Desarrollo (BID), and thus by special regulations established by the institution lending the funds (BID), supplemented under national law by the provisions of Article 2, subsection g), of the LCA and Article 143 of the RLCA (in force at the relevant time), which respectively address procurements excluded from ordinary competitive procedures by special law, as follows: “Article 143.- Exclusion pursuant to international instruments.
Procurements excluded from ordinary contracting procedures by special law or by an international instrument in force in Costa Rica shall be governed by those provisions and the corresponding regulations. Ordinary administrative procurement procedures shall not apply when loan instruments approved by the Asamblea Legislativa provide for the use of special procurement procedures or refer to regulations drafted by the international lending institution providing the funds. In such cases, the constitutional principles of administrative procurement shall be fully applicable and effective, and the corresponding remedies shall be available.” Thus, this is a procurement process exempted from the ordinary regime by Ley N° 9124, which authorized the Poder Ejecutivo to enter into a public credit transaction (Operación de crédito público) and establish a Trust through Lease Agreements for the financing of the MEP’s nationwide educational-infrastructure construction and equipping project.
In Article 8, that law reiterated the obligation to subject procurements arising from such transactions and the Trust to the general principles of procurement, stating: “ARTICLE 8.- Obligation to apply the principles of administrative procurement. All tendering processes conducted by the Administration in establishing the trust that is the subject of this law must apply and comply with the principles of administrative procurement, namely: effectiveness and efficiency, equality and free competition, publicity, open participation, equal treatment of all potential bidders, legality and transparency of procedures, legal certainty, formalism in tendering procedures, balance of interests, good faith, contract mutability, protection of property rights, and oversight of procedures.” Accordingly, the agreement establishing the referenced Trust was endorsed by the oversight body (órgano contralor), pursuant to official letter No. 07609 (DCA-1735) dated 24 de julio de 2013, which emphasized that the trustee’s contracting activities “are not subject to the ordinary procedures of Ley de Contratación Administrativa, but procurement charged against the trust estate (patrimonio fideicometido) must observe the general principles governing administrative procurement,” principles derived from Article 182 of the Constitución Política and defined by the Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia in judgment number 998-98, issued at 11:30 hrs. on 16 de febrero de 1998.
Bidding Data/H. Preparation of Bids, Clauses IAO 15.1/Table No.3/Lot 2, IAO 16.2, 16.3, and IAO 16.5, which established, with the Consortium’s acknowledged acceptance, the following relevant scope: “IAO 16.2, 16.3:/ The Bidder shall indicate total prices for all design, construction, and equipping activities for each of the works defined in these bidding documents. The Bidder may submit a bid for one or more complete lots. The total prices shall be indicated as a ‘Lump Sum’ for each lot, while itemizing the amount for each Educational Center within the lot for purposes of contractual monitoring. The Contractor shall bear the costs of the temporary and permanent facilities required to carry out the works and shall pay for the water and electricity services necessary for their execution. The Contractor shall be responsible for complying with all requirements imposed by Public Institutions for the complete connection of Public Utilities (...) Because this is a Design, Construction, and Equipping project, the Bidder shall submit its best technical proposal in strict adherence to and compliance with the available technical documents, such as soil studies and plan requirements and instructions, and in compliance with the technical sanitary specifications included in SECCION_VI._B._ESP_TECNICAS_MINIMAS, as well as with current national regulations and sound construction practices that ensure the proper operation of the entire system (...) Bidders are reminded of the provisions set forth in ‘Part Two.
Design, Works, and Equipment Requirements’: ‘…Any additional work, expansion and/or preparation of studies that the Bidder considers necessary for the proper performance of the contract shall be the Contractor’s sole and exclusive responsibility and shall not give rise to any additional payment or claim beyond the quoted price. The contract shall be a lump-sum contract, and therefore all construction risks shall be borne by the Contractor. In this regard, it must be clear that the Contractor must guarantee that each project has all components and features necessary for fully effective operation, in accordance with the highest quality standards governing construction, best engineering practices, and applicable laws. The costs associated with all activities and tasks to be performed for the Design, Construction, and Equipping shall be understood to be included and itemized in the price of each bid.
Estimated costs, including payment of the environmental bond (garantía ambiental), performance and funding of the studies necessary for design and construction, registration and approval (visado) of plans before the CFIA and any other institution, such as Bomberos, Municipalidad, Aviación Civil, Ministerio de Salud, and any other entity, must be included and itemized in the price of each bid. The Contractor shall include in its bid an itemized breakdown of all amounts corresponding to the fees and charges necessary to complete the procedures and obtain approvals and permits of every kind required to carry out construction. Given the nature of the Program, the Contracting Authority may be exempt from payment of some of them, in which case any amounts successfully exempted shall be deducted from payments to the Successful Bidder.’ Any charges not appearing in the itemized breakdown shall not be reimbursed to the Contractor, because they shall be presumed to be included under one of the other price items.
The Contractor shall bear the associated costs arising from implementation of the environmental and social management plan (plan de gestión ambiental y social), Supervision, Mobilization, Construction of the Works, and Equipping, in accordance with the scope defined in these bidding documents; such costs are included in the total prices bid (Lump Sum). The Contracting Authority shall not pay any amounts in addition to those bid for any task related to performance of the contract that may ultimately be executed (...) The prices for each of the Educational Centers are fixed and unalterable and shall not be subject to price adjustments. Bidders shall project the increases that all elements and components of the works may undergo throughout the construction process and shall account for them in the amount quoted for each School and, consequently, in the total amount of their bid. In this regard, it must be perfectly clear that the Contracting Authority expects each project to have all components and features necessary for fully effective operation, in accordance with the highest quality standards governing construction, best engineering practices, and applicable laws (...).
IAO 16.5 The Contracting Authority shall make payment for the Works based on a fixed total amount (Lump Sum, not subject to adjustment), and the Bidder shall be responsible for accounting in its Bid for all components and inputs that may be subject to market fluctuations until completion of the contract; accordingly, when bidding the Total Price for Design, Construction, and Equipping, the Bidder must incorporate into its bid price a provision for future price escalation throughout the construction and equipping period (including installation and commissioning), determined on the basis of the market behavior of those inputs, since such increases may not be claimed separately.” C) Third Requirement/Applicable Criterion in the case at bar (sub lite). 1.- “Lump-Sum Contract (price), and term may vary through Modification Orders (MOs).” Grounds supporting this finding. The Tribunal considers fully applicable, for purposes of the ruling set forth below and by virtue of the principle of “Pacta sunt servanda” (as so defined), the fact that the parties to the proceedings, with respect to the contracted public works and the present dispute, are bound by and subject to the regulatory stipulation derived from Tender Documents LPI-01-2017.
Those documents establish, with binding effect upon the parties, that Modification Orders may alter the essential scope of the contract and may vary the offered term and price, as applicable, it being understood that either the contracting entity or the contractor may request them, as provided in “SECTION VII. GENERAL CONDITIONS (GC)”/“C. Payments and H. Modification of Contract Elements,” which stipulates in this regard: 11. Contract Price. 11.1 The Contract price shall be that indicated in Article 2 (Contract Price and Payment Terms) of the Agreement. 11.2 Unless an adjustment clause is incorporated into the Special Conditions (SC), the Contract price shall be a fixed lump sum that may not be modified, except in the event of a modification to the Works or as otherwise provided in the Contract (...). H. Modification of Contract Elements. 39. Modification of the Works. 39.1 Introduction of a Modification. 39.1.1 Subject to GC Subclauses 39.2.5 and 39.2.7, the Contracting Entity shall have the right to propose and subsequently require the Project Manager to occasionally instruct the Contractor to make, during performance of the Contract, any modification, change, addition, or deletion to the Works (hereinafter referred to as a “modification”), provided that such modification falls within the general scope of the Works, does not constitute unrelated work, and is technically feasible, taking into account the progress of the Works and the technical compatibility of the proposed modification with the nature of the Works as specified in the Contract. 39.1.2 During performance of the Contract, the Contractor may occasionally propose to the Contracting Entity (with a copy to the Project Manager) any modification that the Contractor considers necessary or advisable to improve the quality, efficiency, or safety of the Works.
The Contracting Entity may, at its discretion, approve or reject any modification proposed by the Contractor, but shall approve any modification proposed by the Contractor that is intended to ensure the safety of the Works. 39.1.3 Notwithstanding GC Subclauses 39.1.1 and 39.1.2, no change made necessary by the Contractor’s failure to perform its contractual obligations shall be deemed a modification, and such change shall not give rise to any adjustment of the Contract price or the time for completion of the Works (...) 39.2 Modifications Initiated by the Contracting Entity. 39.2.1 If the Contracting Entity proposes a modification pursuant to GC Subclause 39.1.1, it shall send the Contractor a “Request for Modification Proposal,” requesting that the Contractor prepare and provide the Project Manager, within the shortest reasonably practicable period, with a “Modification Proposal” that shall include the following: (a) a brief description of the modification; (b) the effect of the modification on the time for completion; (c) the estimated cost of the modification; (d) the effect on the performance defined in the Specifications (if any); (e) the effect of the modification on the Works; (f) the effect of the modification on any other provision of the Contract. 39.2.2 Before preparing and submitting the modification proposal, the Contractor shall submit to the Project Manager a “Modification Proposal Estimate,” setting forth the estimated cost of preparing and submitting the modification proposal (...) 39.2.5 If, before or during the preparation of the modification proposal, it becomes apparent that the aggregate effect of implementing it and any other modification orders that have become binding upon the Contractor under this GC Clause 39 would be to increase or decrease the Contract price originally established in Article 2 (Contract Price) of the Contract by more than fifteen percent (15%), the Contractor may give written notice of its objections in this regard before submitting the modification proposal in the manner indicated above.
If the Contracting Entity accepts the Contractor’s objections, it shall withdraw the modification proposal and notify the Contractor in writing. Failure to raise objections shall not impair the Contractor’s right to object to any subsequent requests for modification or modification orders, or its right, when submitting such subsequent objections, to take into account the percentage increase or decrease in the Contract price represented by any modification to which the Contractor did not object (...) 39.3 Modifications Initiated by the Contractor. 39.3.1 If the Contractor proposes a modification pursuant to GC Subclause 39.1.2, the Contractor shall submit to the Project Manager a written “Request for Modification Proposal,” stating the reasons for making the proposed modification and including the information specified in GC Subclause 39.2.1. 39.3.2 Upon receipt of the request for modification proposal, the Parties shall follow the procedures set forth in GC Subclauses 39.2.6 and 39.2.7.
However, if the Contracting Entity decides not to make the modifications, the Contractor shall not be entitled to recover the costs of preparing the request for modification proposal. 40. Extension of the Time for Completion of the Works. 40.1 The time or times for completion specified in the SC pursuant to GC Subclause 8.2 shall be extended if the Contractor is delayed or impeded in the performance of any of its obligations under the Contract due to: (a) a modification to the Works as provided in GC Clause 39; (b) a force majeure event as provided in GC Clause 37, unforeseen conditions as provided in GC Clause 35, or any other circumstance specified or referred to in paragraphs (a), (b), and (c) of GC Subclause 32.2; (c) a suspension order issued by the Contracting Entity pursuant to GC Clause 41 or a reduction in the rate of progress pursuant to GC Subclause 41.2; or (d) a change in laws and regulations as provided in GC Clause 36; or (e) any breach or violation of the Contract by the Contracting Entity, specifically including the supply of the items listed in the corresponding appendix to the Contract Agreement entitled Scope of the Works and Supply by the Contracting Entity, or any activity, act, or omission of the Contracting Entity, the Project Manager, or any other Contractor employed by the Contracting Entity; or (f) any delay by a Subcontractor, provided that such delay is due to a cause for which the Contractor itself would have been entitled to an extension of the time for completion under this Subclause; or (g) delays attributable to the Contracting Entity or caused by customs procedures; or (h) any other matter specifically mentioned in the Contract, for a period that is fair and reasonable under all the circumstances and fully reflects the delay or impediment suffered by the Contractor.” D) Fourth Requirement/Applicable Criterion in the Case at Bar. 1.- The grounds for cancellation (rescisión) are exhaustive, and the binding rules established in the bidding documents govern the contracting parties with respect to this type of early termination of the contract.
The basis for so finding is set forth below. An administrative contract (contrato administrativo) may terminate through ordinary means or prematurely. Under the general or ordinary rules governing this matter, it is regulated by Decreto Ejecutivo No. 33411-H (RLCA—in force at the relevant time), which uses the terms normal and abnormal forms of contract extinguishment (extinción de los contratos). In the first category, it specifies that contracts expire upon the occurrence of the agreed term or upon performance of the subject matter of the contract. With regard to abnormal (early) forms of termination, it identifies three grounds: termination for breach (resolución), cancellation, or a declaration of nullity (declaratoria de nulidad). Each of these alternatives is based on specific factual or legal grounds that make it applicable and appropriate; consequently, the improper use of one such mechanism may render invalid the final administrative act issued in that proceeding.
Along those lines, provision 11 of the Administrative Contracting Law (Ley de Contratación Administrativa) governs the public-authority power (potestad de imperio) of the bidding Public Administrations (cláusula exorbitante) to terminate or cancel the contract unilaterally. The provision states verbatim: “Article 11.- Right of unilateral cancellation and termination for breach. The Administration may unilaterally cancel or terminate for breach, as appropriate, its contractual relationships on grounds of nonperformance, force majeure, fortuitous event, or whenever the public interest so requires, in all cases in compliance with due process. / When a contract is terminated for reasons not attributable to the contractor, the Administration shall settle payment for the portion actually performed and compensate the contractor for the resulting damages and losses. / In cases of fortuitous event or force majeure, settlement shall be made exclusively for the portion actually performed and for expenses reasonably incurred by the contractor in anticipation of full performance of the contract. / The Administration may recognize, in administrative proceedings, the items indicated in the preceding paragraphs.
To make the termination for breach effective, it shall obtain the approval of the Contraloría General de la República.” The provision does not distinguish among the factual grounds supporting each mechanism; however, the RLCA specifies the conceptual content and requirements of each. In that regard, section 204 of that subordinate legislation (fuente infra legal) provides that the Administration “…may unilaterally terminate contracts for nonperformance attributable to the contractor.” In the event of nonperformance by the contractor, once termination for breach has been ordered, the Administration may enforce the performance bond (garantía de cumplimiento) and impose any other fines, where appropriate, if damages and losses arose from the material nonperformance that justified that form of termination. It is therefore clear that termination for breach is a form of early termination whose legitimating prerequisite is proof of serious or material nonperformance by the contractor.
By contrast, and as relevant to this dispute, contractual cancellation (rescisión contractual) is applicable not because the contractor failed to discharge its obligations, but on grounds intended to address changes in the contractual equilibrium (equilibrio contractual) that make it inadvisable to maintain the contract. Specifically, Article 206 of the RLCA clearly establishes the grounds permitting this mechanism. That provision states: “206.—Cancellation. The Administration may unilaterally cancel its contracts, whether not yet commenced or currently being performed, for duly substantiated reasons of public interest, fortuitous event, or force majeure. For this purpose, it shall issue a reasoned decision identifying the applicable ground and the evidence supporting it, which shall be served on the contractor for a period of fifteen business days./ The entity shall pay the contractor for the portion of the contract actually performed, if it has not previously done so, and for the expenses incurred by that contractor for full performance, provided they are duly proven./ When cancellation is based on reasons of public interest, the contractor may additionally be compensated for any damage or loss caused by termination of the contract, upon assertion and proof thereof. / Lost profits (lucro cesante) corresponding to the unperformed portion may be recognized, subject at all times to standards of reasonableness and proportionality, taking into account such factors as the remaining performance period, the degree of progress in contract performance, and the complexity of the subject matter.
When the profit has not been declared, it shall be deemed to be 10% of the total quoted amount.” This is the exercise of a public-authority power that enables the Administration, on those exhaustively specified grounds—and only those grounds—to extinguish the contractual relationship unilaterally. Nevertheless, the provision then requires, as a legal quid pro quo, that in such cases the Administration compensate the contractor for duly proven damages. When the ground is the public interest, it must additionally recognize other damages and losses caused by the cancellation; such compensation is subject to the principle that relief must be requested (principio rogatorio) and to the actual occurrence of the pecuniary losses, meaning that they must be proven by the claimant, who alone bears the burden of proving the damage, its quantum, and its relationship to the work discontinued because of the cancellation.
Finally, the provision establishes rules or guidelines for analyzing lost profits. Cancellation may also occur by mutual agreement; however, this form shall be appropriate only where reasons of public interest exist and provided that there is no ground for termination attributable to the contractor within the relationship. This form is governed by provision 207 of the RLCA.
In addition to the foregoing, and by way of exception, pursuant to the First Requirement/Applicable Premise. 1.- Specific and exceptional rules binding upon the contracting parties, the grounds for cancellation under the Bidding Documents (Cartel) for LPI-01-2017 are specifically established for the parties as follows:
42. Termination 42.1 Termination for the Employer’s Convenience.
42.1.1 The Employer may terminate the Contract at any time and for any reason by sending the Contractor a notice of termination referring to this GCC Subclause 42.1.
42.1.2 Upon receiving the notice of termination pursuant to GCC Subclause 42.1.1, the Contractor shall, immediately or on the date specified in the notice of termination, (a) discontinue all work, except for such work as the Employer may specify in the notice of termination for the sole purpose of protecting the portion of the Works already completed, or any work required to leave the Site of the Works in a clean and safe condition; (b) terminate all subcontracts, except those to be assigned to the Employer pursuant to paragraph (d)(ii) of this Subclause; (c) remove all Contractor’s Equipment from the Site, repatriate the Contractor’s and its Subcontractors’ personnel, remove rubble, waste, and residue of every kind from the Site, and leave the Site and the Works in a clean and safe condition; and (d) subject to the payment specified in GCC Subclause 42.1.3, (i) deliver to the Employer the portions of the Works performed by the Contractor up to the date of termination; (ii) to the extent legally possible, assign to the Employer all of the Contractor’s rights, title, and benefits in the Works and Plant as of the date of termination and, at the Employer’s request, in any subcontracts entered into between the Contractor and its Subcontractors; and (iii) deliver to the Employer all drawings, specifications, and other unregistered documents prepared by the Contractor or its Subcontractors as of the date of termination in connection with the Works.
42.1.3 If the Contract is terminated pursuant to GCC Subclause 42.1.1, the Employer shall pay the Contractor the following amounts:
(a) the portion of the Contract Price actually attributable to the parts of the Works performed by the Contractor as of the date of termination; (b) the costs reasonably incurred by the Contractor in removing the Contractor’s Equipment from the Site of the Works and repatriating the Contractor’s and its Subcontractors’ personnel; (c) all amounts payable by the Contractor to its Subcontractors in connection with the termination of the subcontracts, including cancellation charges; (d) the costs incurred by the Contractor in protecting the Works and leaving the area of the Works in a clean and safe condition in accordance with paragraph (a) of GCC Subclause 42.1.2; (e) the cost of satisfying all other obligations, commitments, and claims undertaken in good faith by the Contractor with third parties in connection with the Contract and not covered by paragraphs (a), (b), (c), and (d) above.
42.2 Termination for Contractor’s Default 42.2.1 Without prejudice to any other rights or remedies available to it, the Employer may immediately terminate the Contract under the following circumstances by notifying the Contractor of the termination and the reasons therefor, with reference to this GCC Subclause 42.2:
(a) if the Contractor declares bankruptcy or becomes subject to insolvency proceedings, its assets are placed under judicial administration, it reaches an arrangement with its creditors or, where the Contractor is a legal entity, a resolution or ordinance has been adopted ordering its liquidation (other than a voluntary liquidation for the purpose of merger or reorganization), a receiver has been appointed for any part of its business or assets, or the Contractor takes or is subject to any other analogous action as a consequence of its debts; (b) if the Contractor assigns or transfers the Contract or any right or interest under the Contract in violation of GCC Clause 43; (c) if, in the Employer’s opinion, the Contractor has engaged in corrupt, collusive, coercive, fraudulent, or Obstructive Practices, as defined in GCC Clause 6, when competing for the Contract or during its performance.
42.2.2 If the Contractor:
(a) has repudiated or abandoned the Contract, (b) without valid reason, has failed to commence work on the Works promptly, or has suspended progress in performing the Contract for reasons other than those provided for in GCC Subclause 41.2 for more than twenty-eight (28) days after receiving a written order from the Employer to proceed, (c) persistently fails to perform the Contract in accordance with the contractual terms or persistently and without just cause neglects to discharge its obligations under the Contract, (d) refuses or is unable to provide sufficient materials, services, or labor to execute and complete the Works (Obras) in the manner specified in the program submitted pursuant to GC Sub-Clause 18.2 at a rate that gives the Employer (Contratante) reasonable assurance that the Contractor (Contratista) can complete the Works within the extended time for completion (plazo de terminación), the Employer may, without prejudice to any other right it may have under the Contract, send the Contractor a notice stating the nature of the default (incumplimiento) and requesting that the Contractor remedy it.
If the Contractor fails to remedy it or to take steps to remedy it within fourteen (14) days after receipt of such notice, the Employer may immediately terminate the Contract by giving the Contractor a notice of termination (notificación de rescisión) referring to this GC Sub-Clause 42.2.
42.2.3 Upon receipt of the notice of termination pursuant to GC Sub-Clauses 42.2.1 or 42.2.2, the Contractor shall, immediately or on the date specified in the notice of termination:
(a) cease all work, except for such work as the Employer may specify in the notice of termination for the sole purpose of protecting the portion of the Works already executed, or any work required to leave the Site (sitio de las Obras) in a clean and safe condition; (b) terminate all subcontracts (subcontratos), except those to be assigned to the Employer in accordance with paragraph (d) below; (c) deliver to the Employer the portions of the Works executed by the Contractor up to the date of termination; (d) to the extent legally possible, assign to the Employer all of the Contractor’s rights, title, and benefits in and to the Works and Plant (planta) as of the date of termination and, at the Employer’s request, in and to all subcontracts entered into between the Contractor and its Subcontractors (Subcontratistas); (e) deliver to the Employer all drawings, specifications, and other documents prepared by the Contractor or its Subcontractors up to the date of termination in connection with the Works.
42.2.4 The Employer may enter the Site, expel the Contractor, and complete the Works itself or by employing a third party. Irrespective of the Contractor’s rights in this regard, the Employer may take and use, upon payment of fair rental compensation to the Contractor, the Contractor-owned equipment located at the Site in connection with the Works for such reasonable period as the Employer considers appropriate for the supply and erection of the Works; in such case, the Employer shall bear all expenses for maintaining such equipment and shall pay appropriate indemnification for any liability involving personal injury or damage resulting from the Employer’s use of such equipment. Upon completion of the Works, or on such earlier date as the Employer considers appropriate, the Employer shall notify the Contractor that the Contractor’s equipment will be returned to it at or near the Site and shall return such equipment to the Contractor in accordance with that notice. The Contractor shall then promptly remove, or cause to be removed, such equipment from the Site at its own expense.
42.2.5 Subject to GC Sub-Clause 42.2.6, the Contractor shall be entitled to payment of the portion of the Contract Price (precio del Contrato) corresponding to the Works executed up to the date of termination, the value of unused or partially used Plant at the Site, and any expenses incurred by the Contractor to protect the Works and leave the Site in a clean and safe condition in accordance with paragraph (a) of GC Sub-Clause 42.2.3. All sums owed to the Employer by the Contractor that accrued before the date of termination shall be deducted from the amount payable to the Contractor under this Contract.
42.2.6 If the Employer completes the Works, the cost incurred by the Employer in completing the Works shall be determined. If the sum to which the Contractor is entitled pursuant to GC Sub-Clause 42.2.5, plus the reasonable costs incurred by the Employer to complete the Works, exceeds the Contract Price, the Contractor shall be liable for the excess. If that excess amount is greater than the sums owed to the Contractor pursuant to GC Sub-Clause 42.2.5, the Contractor shall pay the balance to the Employer; if the excess is less than the sums owed to the Contractor pursuant to GC Sub-Clause 42.2.5, the Employer shall pay the balance to the Contractor. The Employer and the Contractor shall agree in writing on the calculation described above and the payment arrangements for any balance.
42.3 Termination by the Contractor 42.3.1 If: (a) the Employer has failed to pay the Contractor the sums due under the Contract within the specified period, has refused without valid reason to approve invoices or supporting documents in accordance with the Appendix to the Agreement (Convenio) entitled “Payment Terms and Procedures” (Condiciones y Procedimientos de Pago), or has committed a material breach (incumplimiento sustancial) of the Contract, the Contractor may send the Employer a notice demanding payment of those sums with interest as stipulated in GC Sub-Clause 12.3, requesting approval of those invoices or supporting documents, or specifying the breach and requiring the Employer to remedy it, as applicable. If the Employer fails to pay those sums with the corresponding interest, fails to approve those invoices or supporting documents or to state its reasons for withholding such approval, or fails to remedy the breach or take steps to remedy it within fourteen (14) days after receipt of the Contractor’s notice, or (b) the Contractor is unable to perform any of its obligations under the Contract for reasons attributable to the Employer, including, but not limited to, the Employer’s failure to grant possession of or access to the Site or other locations, or to obtain a governmental permit (permiso gubernamental) necessary for the execution and/or completion of the Works, the Contractor may send a notice to the Employer; and if, within twenty-eight (28) days after the notice, the Employer has not paid the outstanding sums, approved the invoices or supporting documents, stated its reasons for withholding such approval, or remedied the breach, or if the Contractor remains unable to perform any of its obligations under the Contract for any reason attributable to the Employer within twenty-eight (28) days after the notice, the Contractor may, by giving a further notice to the Employer referring to this GC Sub-Clause 42.3.1, immediately terminate the Contract.
42.3.2 The Contractor may immediately terminate the Contract by giving the Employer notice to that effect, referring to this GC Sub-Clause 42.3.2, if the Employer is declared bankrupt or insolvent (concurso de acreedores), its assets are placed under court-appointed administration (administración judicial), it enters into an arrangement with its creditors or, where the Employer is a legal entity (persona jurídica), a resolution or order has been adopted providing for its winding up (liquidación), other than a voluntary winding up for the purpose of merger or reorganization, a receiver (síndico) has been appointed over any part of its undertakings or assets, or the Employer takes or is subject to any other analogous action as a consequence of its debts.
42.3.3 If the Contract is terminated pursuant to GC Sub-Clauses 42.3.1 or 42.3.2, the Contractor shall immediately:
(a) cease all work, except such work as is necessary to protect the portion of the Works already executed or to leave the Site in a clean and safe condition; (b) terminate all subcontracts, except those to be assigned to the Employer in accordance with paragraph (d) (ii) below; (c) remove all Contractor’s equipment from the Site and repatriate the personnel of the Contractor and its Subcontractors; and (d) subject to the payment specified in GC Sub-Clause 42.3.4, (i) deliver to the Employer the portions of the Works executed by the Contractor as of the date of termination; (ii) to the extent legally possible, assign to the Employer all of the Contractor’s rights, title, and benefits in and to the Works and Plant as of the date of termination and, at the Employer’s request, in and to any subcontracts entered into between the Contractor and its Subcontractors; and (iii) deliver to the Employer all drawings, specifications, and other documents prepared by the Contractor or its Subcontractors as of the date of termination in connection with the Works.
42.3.4 If the Contract is terminated pursuant to GC Sub-Clauses 42.3.1. or 42.3.2, the Employer shall pay the Contractor all sums specified in GC Sub-Clause 42.1.3, together with reasonable compensation for all losses, excluding loss of profit (lucro cesante), or damages suffered by the Contractor that result from, arise out of, or relate to such termination.
42.3.5 Termination by the Contractor pursuant to this GC Sub-Clause 42.3 shall be without prejudice to any other right or remedy (recurso) that the Contractor may exercise in lieu of or in addition to the rights conferred under GC Sub-Clause 42.3.
42.4 In this GC Clause 42, the expression “Works executed” (Obras ejecutadas) shall include all work performed, installation services provided, and all items of Plant acquired, or subject to a legally binding purchase obligation, by the Contractor and used or intended to be used for the purposes of the Works, up to and including the date of termination.
42.5 In this GC Clause 42, when calculating the sums owed by the Employer to the Contractor, account shall be taken of all sums previously paid by the Employer to the Contractor under the Contract, including advance payments (anticipos) made in accordance with the Appendix to the Agreement entitled “Payment Terms and Procedures.” E) Fifth Premise/Standard Applicable to the sub lite. 1.- The works are to be performed independently. Grounds supporting this finding. The Tribunal considers fully applicable to the matter to be decided below, and by virtue of the principle of “Pacta sunt servanda” (as thus defined), which binds and subjects the parties to the proceedings concerning the contracted public works (obra pública) and the present dispute, the regulatory provision arising from the LPI-01-2017 Tender Documents (Cartel de licitación LPI-01-2017), which implicitly but bindingly establishes for the parties that the manner of performance and construction of the awarded works—in three projects forming part of lot number 2: 1.
Project code number 023-5969, known as Liceo Rural Santa Rosa. 2. Project code number 024-1942, known as Escuela Azul. 3. Project code 058-0870, known as Escuela La Hermosa—is entirely independent for each project, and that the Contractor has full discretion in their management, planning, and performance, even though they form part of the same contract or awarded lot, as stated in: “18. Work Program. 18.1 Contractor’s Organization. Within twenty-one (21) days after the effective date, the Contractor shall provide the Employer and the Project Manager with the organizational chart it proposes for carrying out activities related to the Works. The organizational chart shall be accompanied by the identities of the key personnel proposed for employment, together with their professional backgrounds. The Contractor shall promptly notify the Employer and the Project Manager in writing of any correction or modification to that organizational chart. 18.2 Performance Program.
Within twenty-eight (28) days after the effective date, the Contractor shall submit to the Project Manager a detailed program for performance of the Contract, prepared in a form acceptable to the Project Manager, indicating the proposed sequence for designing and constructing the Works, as well as the date by which the Contractor reasonably requires the Employer to have fulfilled its obligations under the Agreement so as to allow the Contractor to perform the Contract in accordance with the program and achieve completion, commissioning, and acceptance of the Works in accordance with the Contract. The program submitted by the Contractor shall conform to the Performance Plan included in the appendix to the Agreement entitled ‘Performance Plan’ and to any other time limits and dates specified in the Contract. The Contractor shall update and correct the program as appropriate and when requested by the Project Manager, but without modifying the time limits for completion of the Works established in the Special Conditions (Condiciones Especiales, CE) pursuant to Subclause 8.2 or the extensions granted pursuant to Clause 40 of the General Conditions (Condiciones Generales, CG), and shall submit all such corrections to the Project Manager. 18.3 Progress Report.
The Contractor shall monitor the progress of all activities specified in the program referred to in Subclause 18.2 above and shall submit a monthly progress report to the Project Manager. The progress report shall be submitted in a form considered acceptable by the Project Manager. That report shall (a) state the percentage of completion achieved as compared with the percentage of completion scheduled for each activity, and (b) where an activity is behind schedule, include observations, explain the probable consequences, and identify the corrective measures being taken. 18.4 Progress in Compliance with the Program. If at any time the Contractor’s actual progress falls behind the program referred to in Subclause 18.2 of the CG, or if it becomes evident that such delay will occur, the Contractor shall, at the request of the Employer or the Project Manager, prepare and submit to the Project Manager a revised program that takes the prevailing circumstances into account and shall inform the Project Manager of the measures taken to expedite the activities so as to complete the Works within the completion period stipulated pursuant to Subclause 8.2 of the CG, within any extension of that period granted pursuant to Subclause 40.1 of the CG, or within any extension that may be agreed upon by the Employer and the Contractor. 18.5 Procedures.
The Contract shall be performed in accordance with the Contract documents and the procedures established in the section of the Design and Works Requirements entitled Forms and Procedures. The Contractor may perform the Contract in accordance with its own standard project-performance plans and procedures, provided that they do not conflict with the provisions contained in the Contract ...” It must likewise be deemed established by the LPI-01-2017 Tender Documents, which govern the rules of the contract and therefore the projects to be carried out, that the works cannot be construed as interrelated and linked for joint performance; rather, the notices to proceed (órdenes de inicio) for each project are determined separately. This is confirmed by Subclause 2.1, subsection 3), fourth paragraph, of the Special Conditions of the Tender Documents, under which each educational center must be managed individually.
All procedures, acceptance periods, and guarantees must be tailored to the particular features of each project. That is, the issuance of the notices to proceed was agreed upon individually; accordingly, each constitutes a design, construction, and outfitting process whose particular features are unrelated to those of the other educational centers, leading to the logical conclusion that the performance of each and every stage of the works was determined according to the business strategy and managerial responsibility of the successful Consortium.
Appendix 1. Payment Terms and Procedures—“Application for Payment upon Completion of a Milestone. Upon completion of each milestone, the Contractor shall submit to the Works Manager an invoice accompanied by a statement in six copies, in a format previously approved by the Works Manager, setting forth in detail the amounts to which the Contractor considers itself entitled, together with supporting documents, which shall include the progress report for the milestone in question pursuant to Clause 18.3 of the CG. This application for payment upon completion of a milestone shall correspond to the breakdown explained below...”.
The Advance Payment shall be amortized through deductions, at the same percentage requested, from all contract payments until it has been fully repaid. (Payments relating to the Advance Payment itself are excluded.) If the advance has not been amortized before the Certificate of Completion of the Works or before termination pursuant to Clause 42 of the CG, the entire balance then outstanding shall be paid immediately by the Contractor to the Employer. Such payment may be made as follows: a. It shall be deducted from outstanding balances for works yet to be invoiced or from any payment owed by the Employer; or b. By bank deposit in favor of the Employer. If the Contractor fails to repay the outstanding balance of the advance, the Employer shall enforce the advance-payment guarantee.” /13. Guarantees 13.1 Provision of Guarantees. The Contractor shall furnish the Employer with the guarantees specified below, within the time, for the amount, and in the form specified below. 13.2 Advance-Payment Guarantee 13.2.1 Within twenty-eight (28) days after notice of award of the Contract, the Contractor shall provide a guarantee in an amount equal to the advance calculated in accordance with the appendix to the Agreement entitled ‘Payment Terms and Procedures’ and in the same currency or currencies. 13.2.2 The guarantee shall be furnished in the form prescribed in the tender documents or in another form considered acceptable by the Employer.
The amount of the guarantee shall be reduced in proportion to the value of the Works performed by the Contractor and periodically paid to it, and it shall be automatically discharged once the Employer has recovered the full amount of the advance. The guarantee shall be returned to the Contractor immediately after its expiration.”
It must be established from the outset that, in administrative litigation (vía contencioso administrativa), claims must satisfy minimum, basic, and necessary requirements in order to challenge the formal activity of the Administration. In the specific case of administrative acts (actos administrativos), whether final, definitive, or procedural acts having independent effect (artículo 36 inciso c del Código Procesal Contencioso Administrativo), when their annulment (nulidad) is sought before this jurisdiction, the claimant must, at a minimum, take care to explain the defect or defects (vicio o vicios) present in the challenged formal administrative conduct and the element or elements of that conduct affected by the alleged defects, as well as the magnitude of their impact, in order to determine the severity of the defect, whether relative or absolute, and its effect within the structure of the administrative act.
In other words, the error or omission contained in the challenged conduct must be identified and explained, and it must then be established to what degree or extent those apparent defects affect its formal elements (form of expression, statement of reasons, and procedure) or substantive elements (authority, investiture, standing, intent, grounds, content, and purpose), in accordance with the rules of the theory of administrative acts, which has been sufficiently developed in the Ley General de la Administración Pública, case law, and legal scholarship. All these requirements, which are very basic and do not entail any significant complexity, are necessary so that the Judge may review the challenged formal conduct from the standpoint of the allegations made, as the limit of the requested judicial review of legality (control de legalidad). It must be recalled that such review of the legality of administrative activity is not conducted sua sponte (de oficio), since this jurisdiction fully applies the party-disposition principle (principio dispositivo) and the congruence principle (principio de congruencia), procedural principles that must be observed by the parties and that define the limits of the Judges’ authority, given that the burden of proof (carga de la prueba) rests with the challenging party to rebut the presumption of validity (presunción de validez) of those formal acts of the Administration.
Accordingly, it is incumbent upon the moving party to explain technically, in the complaint, the grounds of illegality affecting the challenged act or acts that are alleged to be inconsistent with the legal system, as reflected in the relief sought in the complaint, and consequently to duly prove them. It is not the Judges’ duty to guess or speculate, among the full range of inconsistencies alleged and the full range of official communications invoked, as to the litigant’s reasoning, much less to force their judgment in such an attempt, under penalty of committing arbitrary acts or excesses not permitted by the legal system, such as procedural imbalance. In this case, the Court will endeavor, based on the claimant’s statements, to synthesize the principal objections in order to ascertain the matter in dispute.
Thus, specifically, and based on the allegations in facts 45 and 46 of the complaint and the Trust’s opposition thereto, the claimant alleges the nonconformity and annulment of the unilateral termination (rescisión unilateral) by the Contracting Party of contract N° 88-2017, with respect to projects 23-5969 Liceo Rural Santa Rosa and 24-1942 Escuela Azul, which took effect on 15 de julio de 2020, the date on which the Consorcio was notified through official communication FID-2692-2020; and the unilateral termination of contract N°88-2017 with respect to project 58-0870 Escuela La Hermosa, which took effect on 26 de junio de 2020, the date on which the Consorcio was notified through official communication FID-2493-2020, in connection with the motions for reconsideration (recursos de revocatoria) submitted in official communications GCI-IDECO-RUCO-LPI-O1-2017-557, GCI-IDECO-RUCO-LPI-O1-2017-558, GCI-IDECO-RUCO-LPI-O1-2017-560, and the responses issued by the Fideicomiso to those communications, which were received on 27 de agosto de 2020 through FID-3278-2020 for Escuela La Hermosa, on 9 de setiembre de 2020 for Liceo Rural Santa Rosa in official communication FID-3468-2020, and on 11 de setiembre de 2020 for Escuela Azul through FID-3522-2020.
? Nº 058-0870 Escuela Hermosa, to be constructed on the property identified by cadastral survey plan (plano catastro) 1-1527823-2011, with Estimated construction period (months) = 5, Construction area according to preliminary designs = 2031.88 and Estimated cost $ = 1,193,934.96.
? Nº 024-1942 Escuela Azul, to be constructed on the property identified by cadastral survey plan C-1747232-2012, with Estimated construction period (months) = 6, Construction area according to preliminary designs = 5289.88 and Estimated cost $ = 3,142,305.16.
? Nº 023-5969 Liceo Rural Santa Rosa, to be constructed on the property identified by cadastral survey plan C-1213011-2008, with Estimated construction period (months) = 5, Construction area according to preliminary designs = 1385.22 and Estimated cost $ = 1,116,204.09,
Since the period of delay necessary to reach the maximum charge of 10% permitted on this basis had already been amply exceeded, this constitutes an additional reason to terminate the contract due to the contractor’s material breach (incumplimiento grave), because it triggers the provisions of subclause 42.2.2, paragraphs (c) and (d), which respectively state: ‘…persistently fails to perform the Contract in accordance with the contractual terms or persistently and without just cause neglects to fulfill its obligations under the Contract…’; ‘…refuses or is unable to provide sufficient materials, services, or labor to perform and complete the Works in the manner specified in the schedule submitted pursuant to Subclause 18.2 of the GC, at a rate that gives the Contracting Party reasonable assurance that the Contractor can complete the Works within the extended completion period….’ Having reviewed and verified the aforementioned breaches, this decision to terminate the contract is hereby issued, and the Consorcio is hereby ordered to comply with subclause 42.2.3 of the General Conditions of the tender specifications (cartel) forming part of the contract.
Regarding the provisions of the preceding subclause, and given the Contractor’s unilateral and voluntary withdrawal from the project, the following is clarified: - Regarding paragraph (a), no work is to continue for the purpose of protecting the portion of the Works already completed, nor is any other work to be performed to leave the Works site in a clean and safe condition; - Regarding paragraph (b), the Contractor is not required to assign any subcontract to the Contracting Party; - Regarding paragraph (c), because of the Contractor’s unilateral and voluntary withdrawal from the Works site, the site has already been taken over by the Contracting Party, and therefore this paragraph is inapplicable. - Regarding paragraphs (d) and (e), delivery is required of red-line drawings (planos red lines), manuals, the latest invoices for utility payments, due diligence documentation, etc.; the Contractor is therefore ordered to proceed as specified therein within a maximum period of 5 business days. 3.- In view of all the foregoing, and having verified the flagrant violations by the Contractor Consorcio GCI-IDECO-RUCO of the provisions stipulated in the contract for proceeding with termination, as well as the failure to meet the deadline for delivery of the Works, in addition to having abandoned the contract, IT IS HEREBY ORDERED: the unilateral termination by the Contracting Party of contract N° 88-2017 insofar as it concerns Centro Educativo 58-0870 Escuela La Hermosa, effective as of notice of this decision.” 2) Official Letter FID-2692-2020 dated July 13, 2020, whereby the request for termination for the Contractor’s convenience submitted by the Consortium was rejected and, in turn, the unilateral termination by the Employer of Projects No. 23-5969 Santa Rosa Rural High School and No. 24-1942 Azul School was declared.
Insofar as relevant, said letter bases the termination on the following grounds: “the Consortium breached it by abandoning the Works, thereby clearly ‘withdrawing’ from the Contract, which constitutes an additional ground for the Employer to terminate the Contract pursuant to the provisions of Subclauses 42.2.2 and 40.2.2, paragraphs (a), (c), and (d). 2.- Furthermore, Santa Rosa High School should have been delivered on April 15, 2020, and therefore the penalties set forth in Subclause 26.2 of the Special Conditions of the bidding documents, which forms part of the contractual conditions, apply. It provides as follows: ‘Liquidated damages shall be 2.5 per thousand of the total Contract amount for each day of delay... (h) If the sum of the penalties reaches 10% of the MCA, which shall be deemed the maximum deduction, this shall be considered a material breach and the Employer shall be entitled to terminate the Contract unilaterally.
In any event, the total penalties imposed shall not exceed 10% of the MCA...’ In the specific case of Santa Rosa High School, the material breach specified in Subclause 26.2 also applies, given that the threshold set forth in paragraph (h) is reached after 40 days of delay in delivering the educational facility; therefore, as of today, 72 days of recorded delay have accrued, thereby exceeding the maximum established threshold for termination of the Contract. Regarding the ‘Guarantee of the Time for Completion,’ Subclause 26.2 of the General Conditions of the bidding documents states: ‘26.2 If the Contractor fails to complete the Works or any part thereof within the Time for Completion or any extension thereof pursuant to Clause 40 of the GC, the Contractor shall pay the Employer liquidated damages in the amount specified in the SC, equivalent to a percentage of the Contract Price or the relevant part thereof.
Under no circumstances shall the total amount of such damages exceed the amount specified in the SC as the “maximum deduction.” Once the maximum deduction has been reached, the Employer may consider terminating the Contract in accordance with GC Subclause 42.2.2.’ In turn, Subclause 26.2 of the Special Conditions of the bidding documents states: ‘... (h) If the sum of the penalties reaches 10% of the MCA, which shall be deemed the maximum deduction, this shall be considered a material breach and the Employer shall be entitled to terminate the Contract unilaterally...’ Therefore, because the period of delay required to reach the maximum 10% charge permitted on this basis has already been substantially exceeded, this constitutes an additional reason to terminate the Contract due to the Contractor’s material breach, since the provisions of Subclause 42.2.2 are triggered. 3.- At a meeting held with the consortium that you represent on June 10, 2020, you informed us that you had withdrawn from the Projects as of June 8, 2020, alleging termination of the Contract.
We consider that the unilateral termination carried out by the IDECORUCO-GCI Consortium, which included the withdrawal of security guards from the construction sites, lacks the requisite procedural formality and proper application of the contractual conditions. The abandonment of the Works prompted immediate action by the Trust to duly safeguard the investments by assigning the corresponding security personnel and taking possession of the educational facilities under construction. In view of the foregoing, we consider that paragraphs (c) and (d) of Subclause 42.2.2 of the LPI-01-2016 bidding documents (sic) apply to the Contractor as additional grounds for terminating Contract No. 88-2017 with respect to facilities 23-5969 Santa Rosa Rural High School and 24-1942 Azul School: ‘...persistently fails to perform the Contract in accordance with the contractual terms or persistently and without just cause neglects to perform its obligations under the Contract...’; ‘...refuses or is unable to provide sufficient materials, services, or labor to execute and complete the Works in the manner specified in the program submitted pursuant to GC Subclause 18.2, at a rate that gives the Employer reasonable assurance that the Contractor can complete the Works within the extended Time for Completion...’ Having reviewed and verified the foregoing breaches, this decision to terminate the Contract is hereby issued, and the Consortium is hereby ordered to comply with Subclause 42.2.3 of the General Conditions of the bidding documents forming part of the Contract, which reads as follows: ‘Upon receipt of notice of termination pursuant to GC Subclauses 42.2.1 or 42.2.2, the Contractor shall, immediately or on the date specified in the notice of termination: (a) discontinue all work, except for any work that the Employer may specify in the notice of termination solely for the purpose of protecting the part of the Works already executed, or any work required to leave the Site in a clean and safe condition; (b) terminate all subcontracts, except those to be assigned to the Employer in accordance with paragraph (d) below; (c) deliver to the Employer the parts of the Works executed by the Contractor up to the date of termination; (d) to the extent legally possible, assign to the Employer all of the Contractor’s rights, title, and benefits in and to the Works and Plant as of the date of termination and, at the Employer’s request, in and to all subcontracts entered into between the Contractor and its Subcontractors; and (e) deliver to the Employer all drawings, specifications, and other documents prepared by the Contractor or its Subcontractors up to the date of termination in connection with the Works.’ With regard to the foregoing Subclause, and given the Contractor’s unilateral and voluntary withdrawal from the Project, the following is clarified: - With regard to paragraph (a), no work shall continue for the purpose of protecting the part of the Works already executed, nor shall any other work be performed to leave the Site in a clean and safe condition; - With regard to paragraph (b), the Contractor is not required to assign any subcontract to the Employer; - With regard to paragraph (c), because of the Contractor’s unilateral and voluntary withdrawal from the Site, possession thereof has already been assumed by the Employer, and therefore this paragraph is inapplicable. - With regard to paragraphs (d) and (e), the red-line drawings, manuals, most recent invoices for utility payments, due diligence documentation, etc., must be delivered; therefore, the Contractor is hereby ordered to proceed as provided therein within no more than five business days. 3.- For all the foregoing reasons, and having verified the flagrant violations by the Contractor, Consortium GCI-IDECO-RUCO, of the provisions stipulated in the Contract governing termination, as well as the failure to meet the deadline for delivery of the Works, in addition to its withdrawal from the Contract, IT IS HEREBY ORDERED: the unilateral termination by the Employer of Contract No. 88-2017 with respect to facilities 23-5969 Santa Rosa Rural High School and 24-1942 Azul School, effective upon notice of this decision.”
In this case, as established, the rules of the bidding documents established binding criteria for the parties, including the following:
Thus, the administrative contract clearly had a defined subject matter, a fixed and specified term, a fixed lump-sum price, and single-performance obligations (prestaciones de tracto único), identified with the delivery of each project, which, in turn, were fulfilled as each deliverable milestone reached 100% completion. The record shows that, when submitting its bid to participate in Licitación Pública 01-2017, the plaintiff not only accepted but was also aware of the terms governing the effective term, the establishment of milestones for partial payments (delivery of the work by milestones is a means of managing delivery and payments, but it does not alter the nature of the works contract (contrato de obra) as a single-performance contract (contrato de tracto único); accordingly, milestones are key points in the project schedule that indicate significant progress or completion of a phase and may be used to manage partial payments, but they do not alter the nature of the single-performance contract, which focuses on final delivery.
The completed work is the single obligation performed over time, and the milestones are reference points for project management), and possible extensions through Service Orders (Órdenes de Servicio), Suspension Orders (Órdenes de Suspensión), and Change Orders (Órdenes de Modificación). Now, if we consider the termination decision (acto de rescisión), which produces direct legal effects, suspends proceedings and/or terminates the contract itself, then what exists—and may be characterized as such—is a final adverse act (acto final ablatorio), and that is precisely what occurred in this case; therefore, to challenge its validity, the grounds on which it was issued had to be contested.
As follows from what this Court deems established in proven facts 31 to 38, the Consorcio, by letter 22 de mayo de 2020 GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-539, informed the Fideicomiso: “Termination due to material breach of contract by the Fideicomiso, because it failed to safeguard the principle of maintaining the economic equilibrium of the contracts associated with Licitaciones Públicas LPI 01, LPI 02 y LPI 04, which constitutes a material breach, and because of its unilateral and arbitrary decision not to pursue the establishment of the Dispute Resolution Board (Comité de Resolución de Controversias), with respect to the amounts owed for the performance of works under the construction contracts for Licitaciones LPI01, LPI02 y LP04, since the contractual economic equilibrium of all our contracts has not been restored. We request payment of the total sum of $5.404.235,98 (five million four hundred four thousand two hundred thirty-five dollars and ninety-eight cents), representing twenty-six point seventy-five (26,75) percent of the total amounts of the contracts entered into with the entity you represent, so that we may continue performing our obligations.
Otherwise, the contracts for Licitaciones LPI 01, LPI 02 y LPI 04 will be automatically terminated.” That was the basis for its warning that it would unilaterally impose termination. Subsequently, in light of the foregoing notice, the same Consorcio, by letter 24 de junio de 2020, GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-548, notified the Fideicomiso of its unilateral application of provision 42.3 Termination by the Contractor. 42.3.1 If: (...) stating: “Por tanto, since more than twenty-eight (28) days have elapsed following the notice given to the Fideicomiso on 22 de mayo del 2020, without the Fideicomiso remedying the alleged breach, the Consorcio cannot continue performing the obligations under this Contract, for reasons directly attributable to the Employer (Contratante); therefore, this Contract is hereby unilaterally terminated, and the works become the sole responsibility of the Fideicomiso. Furthermore, since the Contract has been terminated, I request payment for the following milestones or items in the total amount of $2.225.335,11: 1.
Milestones pending payment for the final settlement (finiquito) of project 023-5969 Liceo Rural Santa Rosa: ? ANCILLARY AND EXTERIOR WORKS in the amount of $31.667,80, ? Slope improvements—mechanically stabilized earth walls—in the amount of $274.142,53, 2. Milestones pending payment for the final settlement of project 058-0870 Escuela La Hermosa: ? Windows and doors in the amount of $63.104,08, ? Painting in the amount of $31.552,05, ? Electrical systems—wiring and service connection—in the amount of $63.104,08, ? Electrical systems—devices and accessories—in the amount of $29.891,41, ? Mechanical systems—modules—in the amount of $29.891,41, ? Mechanical systems—exterior works—in the amount of $29.891,41, ? Ancillary and exterior works in the amount of $119.565,63, 3. Milestones pending payment for the final settlement of project 024-1942 Escuela Azul: ? Structural concrete for ramp: in the amount of $189.961 ?
Electrical systems—conduit—: in the amount of $47.490,50, ? Mechanical systems—modules—: in the amount of $31.660,00, ? Subfloors—100% progress in pouring—: in the amount of $31.660,00, 4. In addition, the performance bonds (garantías de cumplimiento) must be returned immediately (Performance 21655 Promerica $88.849,28, Performance 21666 Promerica $288.849,26, Performance 24515 Promerica $251.534,61, Performance 211CAUC000043402 DESYFIN $50.000,00, Performance 4245422 BAC $36.916,41, Advance Payment 23828 Promerica $246.949,87, Advance Payment 23835 Promerica $168.235,19, Advance Payment 23829 Promerica $74.728,52, Advance Payment 25107 Promerica $45.690,57. Total $1.251.753,71.
In view of the situation described, and in the interval between the Consorcio’s letters, the Fideicomiso, by letter 11 de junio de 2020 FID-2213-2020, forwarded to the BID a “Request for No Objection” (Solicitud de No Objeción) to terminate contract N° 88-2017 with Consorcio IDECO-RUCO-GCI, insofar as it concerned Centro Educativo 58-0870 Escuela La Hermosa, providing the following justification: “The foregoing is due to the delay of 503 days recorded as of 10 de junio de 2020 in the delivery of Centro Educativo Escuela La Hermosa, awarded to the Consorcio. This Center should have been delivered on 23 de enero del 2019, as the contractor was informed in the attached notice ‘19.01.24_SUP.RD.124_EXPIRATION OF THE PERFORMANCE PERIOD - ESCUELA LA HERMOSA.’ The request for no objection to terminate the contract is being submitted upon fulfillment of the conditions stated in subclause 26.2 of the bidding documents (cartel de licitación).” Likewise, by letter 29 de junio de 2020 FID-2495-2020, and with the same intent, it forwarded to the BID a Request for No Objection to terminate contract N° 88-2017 with Consorcio Ruco-Ideco-GCI, insofar as it concerned centers 23-5969 Liceo Rural Santa Rosa and 24-1942 Escuela Azul, but on this occasion due to the effects of letter GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-548, informing it “that they had applied unilateral termination as of 8 de junio de 2020 to the works still under construction that had been awarded to them through proceedings LPI-02-2016, LPI-04-2016 y LPI-01-2017.
The unilateral termination carried out by Consorcio IDECO-RUCO-GCI included the removal of security guards from the works under construction. We consider that this action by the contractor failed to comply with procedural formalities and correctly apply the contractual conditions. The abandonment of the works prompted immediate action by the Fideicomiso to arrange security and take possession of the centers under construction. In view of the foregoing, we consider subclause 42.2.2 of the bidding documents for LPI-04-2016 applicable to the contractor as grounds for terminating the contract identified in the reference, insofar as it concerns centers 23-5969 Liceo Rural Santa Rosa and 24-1942 Escuela Azul. (...) “Liceo de Santa Rosa should have been delivered on 15 de abril del 2020; therefore, the penalties specified in subclause 26.2 of the Special Conditions of the bidding documents apply (...) “In the specific case of Liceo de Santa Rosa, the material breach specified in subclause 26.2 also applies, since the threshold established in subsection h) is reached upon 40 days of delay in delivering the center; therefore, given that as of today the recorded delay totals 72 days, the maximum established as grounds for termination of the contract has been exceeded.” Following the procedure established in the tender specifications (Cartel de la licitación), the IDB, through official letter CID/CCR/736/2020 of ocho de julio de dos mil veinte, authorized the request for termination (rescisión).
Accordingly, the Trust (Fideicomiso), through official letter FID-2692-2020 dated 13 de julio de 2020, in response to the Consortium’s official letters GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-539; GCI-IDECO-RUCO-LPI-04-2016-905; GCI-IDECO-RUCO-LPI-02-2016-582; GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-548; GCIIDECO-RUCO-LPI-02-2016-591; GCI-IDECO-RUCO-LPI-04-2016-917, denied the termination sought by the Consortium and, in turn, notified it of the termination of contract N° 88-2017 as it concerned centers 23-5969 Liceo Rural Santa Rosa and 24-1942 Escuela Azul. Through official letter FID-2493-2020 29 de junio de 2020, in response to the Consortium’s official letters GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-539; GCI-IDECO-RUCO-LPI-04-2016-905; GCI-IDECO-RUCO-LPI-02-2016-582, it denied the termination sought by the Consortium and, in turn, notified it of the termination of contract N° 88-2017 as it concerned Centro Educativo 58-0870 Escuela Hermosa.
Those official letters stated the grounds justifying the termination. Specifically, with respect to the first two educational centers (Santa Rosa and Azul), the termination was justified to the Consortium by stating the reasons as follows: “because it is based on clauses that do not provide for such a possibility, and also because the procedure set forth in the tender specifications, as an integral part of the contract, was not followed”; “by abandoning the works, the Consortium clearly ‘withdrew’ from the contract, which constitutes an additional ground for the Employer to terminate the contract pursuant to the provisions of paragraphs 42.2.2 and 40.2.2, subsections a), c), and d). (...)”; “Liceo de Santa Rosa should have been delivered on 15 de abril del 2020, and it is therefore subject to the penalties specified in subclause 26.2 of the Special Conditions of the tender specifications, which form part of the contractual conditions (...) In the specific case of Liceo de Santa Rosa, moreover, the material breach (incumplimiento grave) specified in subclause 26.2 applies, given that the threshold set forth in subsection h) is reached upon 40 days of delay in delivering the center.
Since, as of today, 72 days of recorded delay have accrued, the maximum established for termination of the contract has therefore been exceeded” (...) “as of 8 de junio de 2020, they had withdrawn from the projects, alleging contractual termination. We consider that the unilateral termination carried out by the IDECORUCO-GCI Consortium, which included the withdrawal of security guards from the works under construction, failed to comply with the required procedural formalities and to apply the contractual conditions correctly. The abandonment of the works prompted immediate action by the Trust to duly safeguard the investments by assigning the corresponding security personnel and taking possession of the centers under construction. In view of the foregoing, we consider that subsections (c) and (d) of subclause 42.2.2 of the LPI-01-2016 tender specifications apply to the contractor as an additional ground for terminating contract N° 88-2017 as it concerns centers 23-5969 Liceo Rural Santa Rosa and 24-1942 Escuela Azul”; “and given the Contractor’s unilateral and voluntary withdrawal from the project and its decision instead to declare termination on its own part,” therefore “IT IS ORDERED: The unilateral termination by the Employer of contract N° 88-2017 as it concerns centers 23-5969 Liceo Rural Santa Rosa and 24-1942 Escuela Azul, effective upon notice of this decision.” With respect to the third educational center (Hermosa), the ordered measure was justified by attributing to it that “because it is based on clauses that do not provide for such a possibility, and also because the procedure set forth in the tender specifications, as an integral part of the contract, was not followed (...) Centro Educativo 58-0870 Escuela La Hermosa should have been delivered on 23 de enero de 2019.
As of 8 de junio 2020, the date on which the Consortium withdrew from the project, a delay of 502 days had accrued relative to the date on which the project should have been delivered. At the meeting held with the Consortium on 10 de junio de 2020, you informed us that, as of 8 de junio de 2020, you had withdrawn from the projects, including the security services. Consequently, and for the purpose of safeguarding the investments made, the Trust was compelled to take the necessary steps to assign security personnel as soon as possible at Centro Educativo 58-0870 Escuela La Hermosa” (...) “Therefore, because the period of delay required to reach the maximum permitted charge of 10% under this item had already been substantially exceeded, this constitutes an additional reason to proceed with termination of the contract due to the contractor’s material breach, since it triggers the provisions of subclause 42.2.2, subsections (c) and (d),” and “given the Contractor’s unilateral and voluntary withdrawal from the project and its decision instead to declare termination on its own part,” therefore “IT IS ORDERED: the unilateral termination by the Employer of contract N° 88-2017 as it concerns Centro Educativo 58-0870 Escuela La Hermosa, effective upon notice of this decision.” From that detailed account, it is evident that the unilateral termination of contract N° 88-2017 declared by the Trust with respect to projects 23-5969 Liceo Rural Santa Rosa and 24-1942 Escuela Azul took effect on 15 de julio de 2020, while the termination concerning Escuela La Hermosa took effect upon notice of that decision on 26 de junio de 2020 through FID-2493-2020. The case record contains no evidence that the Consortium challenged the final termination decision before the authority of origin (sede de origen).
Based on those facts, the Court finds no inconsistency with the legal system (ordenamiento jurídico) or unlawfulness in the challenged act (acto reprochado), for the following reasons:
5.1.- ABSENCE OF THE ECONOMIC IMBALANCE ALLEGEDLY CAUSED BY THE TRUST, IN ACCORDANCE WITH THE AGREED SCOPE AND EFFECTS ARISING FROM THE BIDDING DOCUMENTS. 1.- “LUMP-SUM CONTRACT.” The bidding documents for ICB-01-2017, which are binding upon the parties, state that the economic nature of the bids is governed by the concept known as a “Lump-Sum Contract.” The contract was tendered, bid, and awarded on that basis, in accordance with the governing guidelines contained in the relevant bidding documents, as set forth in: Part One: Bidding Procedures, Section II. Bid Data/H. Preparation of Bids, ITB Subclauses 15.1/Table No. 3/Lot 2, ITB 16.2, 16.3, and ITB 16.5, which, with the Consortium’s acknowledged acceptance, established the following relevant scope: “ITB 16.2, 16.3:/ The Bidder shall indicate total prices for all design, construction, and equipping activities for each of the works defined in these bidding documents.
The Bidder may submit a bid for one or more complete lots. Total prices shall be indicated as a ‘Lump Sum’ for each lot, with the amount for each Educational Center within the lot itemized for contract-monitoring purposes. The Contractor shall bear the costs of temporary and permanent facilities required for performance of the works and the payment of the water and electricity services necessary for their execution. The Contractor shall be responsible for complying with all requirements imposed by Public Institutions for the full connection of Public Utilities (...) Because this is a Design, Construction, and Equipping project, the Bidder shall submit its best technical proposal in strict adherence to and compliance with the available technical documents, including soil studies and the requirements and instructions contained in the drawings, and in compliance with the technical sanitary specifications included in SECTION_VI._B._MINIMUM_TECHNICAL_SPECIFICATIONS, as well as current national regulations and good construction practices that ensure the proper operation of the entire system (...) Bidders are reminded of the provisions of ‘Part Two.
Design, Works, and Equipment Requirements’: ‘…Any additional work or expansion and/or preparation of studies that the Bidder considers necessary for the proper performance of the contract shall be the Contractor’s sole and exclusive responsibility and shall not give rise to any payment or claim in addition to the quoted price. The contract shall be a lump-sum contract; therefore, all construction risks shall be borne by the Contractor. In this regard, it must be clear that the Contractor must guarantee that each project includes all components and features necessary for fully effective operation, in accordance with the highest quality standards governing construction, best engineering practices, and applicable laws. The costs associated with all activities and tasks to be performed for the Design, Construction, and Equipping shall be deemed included and itemized in the price of each bid.
Estimated costs, including the environmental security deposit, the performance and cost of studies necessary for design and construction, the registration and approval of drawings by the CFIA, and their approval by any other institution, such as the Fire Department, Municipality, Civil Aviation Authority, Ministry of Health, or any other entity, must be included and itemized in the price of each bid. The Contractor shall include in its bid an itemized breakdown of all amounts corresponding to fees and charges necessary to complete the procedures and obtain all approvals and permits required to carry out the construction. Given the nature of the Program, the Employer may be exempt from paying some of them, in which case any amounts from which an exemption is obtained shall be deducted from payments to the successful Bidder.’ Any charges that do not appear in the breakdown shall not be recognized or paid to the Contractor, as they shall be presumed to have been included in one of the other price items.
The Contractor shall bear all associated costs arising from implementation of the environmental and social management plan, Supervision, Mobilization, Construction of the Works, and Equipping, in accordance with the scope defined in these bidding documents, and such costs are included in the total prices bid (Lump Sum). The Employer shall not pay any amounts in addition to those bid for any task related to the performance of the contract ultimately entered into (...) The prices for each Educational Center are fixed and invariable and shall not be subject to price adjustments. Bidders shall project any increases that may affect all elements and components of the works throughout the construction process and include them in the amount quoted for each School and, consequently, in the total amount of their bid. In this regard, it must be perfectly clear that the Employer expects each project to include all components and features necessary for fully effective operation, in accordance with the highest quality standards governing construction, best engineering practices, and applicable laws (...).
ITB 16.5 The Employer shall pay for the Works on the basis of a fixed global amount (Lump Sum, not subject to adjustment), and the Bidder shall be responsible for considering in its Bid all components and inputs that may be susceptible to market fluctuations through completion of the contract; therefore, when bidding the Total Price for Design, Construction, and Equipping, the Bidder must include in its bid price an allowance for future price escalation throughout the entire construction and equipping period (including installation and commissioning), determined on the basis of the market behavior of such inputs, since such increases may not be claimed separately.” 5.2.- AS AGREED, THE LPI-01-2017 BIDDING DOCUMENTS LIKEWISE DETERMINED THAT THE LUMP-SUM CONTRACT (PRICE) AND TERM COULD BE VARIED BY MODIFICATION ORDERS (ÓRDENES DE MODIFICACIÓN, OM). This commitment arises from the principle of “pacta sunt servanda,” whereby the parties’ adherence and submission to the construction and equipping process for the contracted public works derives from the regulatory provisions of the LPI-01-2017 Bidding Documents, which bind the parties with respect to the ability to modify the essential scope of the contract by means of Modification Orders, which may vary the offered term and price, as applicable, it being understood that such orders may be requested either by the Employer or by the Contractor, as occurred in the case record and as regulated in “SECTION VII.
GENERAL CONDITIONS (GC)”/C. Payments and H. Modification of Contract Elements,” which provides in this regard: 11. Contract Price. 11.1 The Contract price shall be as stated in Article 2 (Contract Price and Payment Terms) of the Agreement. 11.2 Unless a price-adjustment clause is incorporated into the Special Conditions (Condiciones Especiales, CE), the Contract price shall be a fixed lump sum that may not be modified, except in the event of a modification to the Works or as otherwise provided in the Contract (...). H. Modification of Contract Elements. 39. Modification of the Works. 39.1 Introduction of a Modification. 39.1.1 Subject to GC Subclauses 39.2.5 and 39.2.7, the Employer shall have the right to propose and subsequently require the Project Manager to occasionally instruct the Contractor, during performance of the Contract, to make any modification, change, addition, or deletion to the Works (hereinafter referred to as a “modification”), provided that such modification falls within the general scope of the Works, does not constitute unrelated work, and is technically feasible, taking into account the progress of the Works and the technical compatibility of the proposed modification with the nature of the Works as specified in the Contract. 39.1.2 During performance of the Contract, the Contractor may occasionally propose to the Employer (with a copy to the Project Manager) any modification that the Contractor considers necessary or advisable to improve the quality, efficiency, or safety of the Works.
The Employer may, at its discretion, approve or reject any modification proposed by the Contractor, but shall approve any modification proposed by the Contractor that is intended to ensure the safety of the Works. 39.1.3 Notwithstanding GC Subclauses 39.1.1 and 39.1.2, no change made necessary by the Contractor’s failure to perform its contractual obligations shall be deemed a modification, and such change shall not give rise to any adjustment of the Contract price or the time for completion of the Works (...) (emphasis added); 39.2 Modifications Initiated by the Employer. 39.2.1 If the Employer proposes a modification pursuant to GC Subclause 39.1.1, it shall send the Contractor a “Request for Modification Proposal,” requesting that the Contractor prepare and provide the Project Manager, within the shortest reasonably practicable time, with a “Modification Proposal” that shall include the following: (a) a brief description of the modification; (b) the effect of the modification on the time for completion; (c) the estimated cost of the modification; (d) the effect on the performance defined in the Specifications, if any; (e) the effect of the modification on the Works; (f) the effect of the modification on any other provision of the Contract. 39.2.2 Before preparing and submitting the Modification Proposal, the Contractor shall submit to the Project Manager an “Estimate for the Modification Proposal,” estimating the cost of preparing and submitting the Modification Proposal (...) 39.2.5 If, before or during preparation of the Modification Proposal, it becomes apparent that the aggregate effect of implementing it and any other Modification Orders that have become binding on the Contractor pursuant to this GC Clause 39 would be to increase or decrease the Contract price originally established in Article 2 (Contract Price) of the Contract by more than fifteen percent (15%), the Contractor may give written notice of its objections before submitting the Modification Proposal in the manner indicated above.
If the Employer accepts the Contractor’s objections, it shall withdraw the Modification Proposal and notify the Contractor in writing. Failure to raise objections shall not impair the Contractor’s right to object to any subsequent requests for modification or Modification Orders, or its right, when raising such subsequent objections, to take into account the percentage increase or decrease in the Contract price represented by any modification to which the Contractor did not object (...) 39.3 Modifications Initiated by the Contractor. 39.3.1 If the Contractor proposes a modification pursuant to GC Subclause 39.1.2, the Contractor shall submit to the Project Manager a written “Request for Modification Proposal,” stating the reasons for making the proposed modification and including the information specified in GC Subclause 39.2.1. 39.3.2 Upon receipt of the Request for Modification Proposal, the Parties shall follow the procedures set forth in GC Subclauses 39.2.6 and 39.2.7.
However, if the Employer decides not to make the modifications, the Contractor shall not be entitled to recover the costs of preparing the Request for Modification Proposal. 40. Extension of the Time for Completion of the Works. 40.1 The time or times for completion specified in the Special Conditions pursuant to GC Subclause 8.2 shall be extended if the Contractor is delayed or impeded in performing any of its obligations under the Contract because of: (a) a modification to the Works as provided in GC Clause 39; (b) a force majeure event (evento de fuerza mayor) as provided in GC Clause 37, unforeseen conditions (condiciones imprevistas) as provided in GC Clause 35, or any other circumstance specified or referred to in paragraphs (a), (b), and (c) of GC Subclause 32.2; (emphasis added) (c) a suspension order issued by the Employer pursuant to GC Clause 41 or a reduction in the rate of progress pursuant to GC Subclause 41.2; or (d) a change in laws and regulations as provided in GC Clause 36; or (e) any breach or violation of the Contract by the Employer, specifically including the provision of the items listed in the corresponding appendix to the Contract Agreement, entitled Scope of the Works and Supply by the Employer, or any activity, act, or omission of the Employer, the Project Manager, or any other Contractor engaged by the Employer; or (f) any delay by a Subcontractor, provided that such delay is attributable to a cause for which the Contractor itself would have been entitled to an extension of the time for completion under this Subclause; or (g) delays attributable to the Employer or caused by customs procedures; or (h) any other matter specifically referred to in the Contract, for a period that is fair and reasonable in all the circumstances and that fully reflects the delay or impediment suffered by the Contractor.” Now, viewing the matter from the standpoint of the subject being regulated, the option of Modification Orders, when they have been accepted and approved and thereby vary the subject matter, even partially as to term and price, may in some way be understood as implicitly implementing the well-known “rebus sic stantibus” clause, which, as a safeguard against an extraordinary situation, permits the essential elements of the agreement to be reviewed or modified during performance of the contract if the circumstances under which it was entered into have changed substantially and unforeseeably—that is, if they have created an imbalance in the parties’ obligations—such that the conditions or circumstances existing when the contract was formed have fundamentally changed.
Accordingly, for rebus sic stantibus to apply, the change must be extraordinary in relation to the agreed circumstances; that is, the change must be significant and must not have been contemplated when the contract was entered into, as could indeed be said of OM-1, which arose after the award and sought, through that modification, to address the details of the slopes at Liceo Santa Rosa, increasing the price of the works to cover the additional construction activities required for that purpose. Furthermore, there must be an imbalance in contractual performance (desequilibrio prestacional); that is, the change in circumstances must create an imbalance in the parties’ obligations, placing one of them in a situation of excessive hardship, impossibility, or extreme difficulty in performance. The affected party must therefore demonstrate that performance of the contract under the new conditions is impossible or extremely difficult, hence the Modification Order.
Therefore, under lump-sum contracts (contratos a suma global), such as the one at issue, the contractor not only undertakes to complete a project for a predetermined total price, regardless of the actual costs it may incur, thereby becoming responsible for completing the project in accordance with the terms of the contract even if the actual costs exceed the agreed price and assuming most of the financial risk; in exchange for the obligations it undertakes, it receives remuneration in a fixed amount, which therefore includes all direct and indirect costs it will incur in performing the work. For this reason, and as a general rule, no payment is made for additional work or greater quantities of work not contemplated, because the contractor assumes the duty to complete the work, whether or not its own efficiency allows it to do so, without prejudice to its right to prove the occurrence of an economic imbalance (desequilibrio económico).
The reality of the performance of Contract 88-2017 cannot be ignored or overlooked: although the awarded lot covering the three educational facilities was priced on a lump-sum basis at the following amounts: 1. Project number code 023-5969 Liceo Rural Santa Rosa (USD $1,319,491.70); 2. Project number code 024-1942 Escuela Azul (USD $3,166,024.02); 3. Project code 058-0870 Escuela La Hermosa (USD $1,660,633.78); for a total contract amount of USD $6,146,149.50, the Liceo Santa Rosa project encountered difficulties from the outset because of the slopes (taludes). As established by facts 10 through 17, which this Tribunal has deemed proven, although construction of the project began in a timely and proper manner, by 16 de julio de 2018 the Consortium had submitted letter GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-044 to the Supervision Manager, Consorcio CSI-CACISA, requesting a temporary four-week suspension of the time limit for the work in order to conduct supplementary soil and stability studies, propose the required modifications to the existing design, and coordinate the performance of the soil studies, preparation of reports, analysis of the information, and redesign of the earthworks plans (planos de movimiento de tierras).
This was because, upon commencing the project’s earthworks (movimiento de tierras) and excavating the slopes, “pockets” of loose rock material and fill consisting of loose material contaminated with refuse appeared, revealing unconsolidated material fills beneath other soil layers that had not been detected by the point-specific tests and were not readily detectable qualitatively through direct observation because of the existing vegetation cover (cobertura vegetal). This was therefore considered an unforeseeable soil condition during the earthworks activity. That request was resolved, accepted, and approved on 20 de julio de 2018, as shown in the letter “Heredia, 26 de julio de 2018/SUP-RD-370-2018,” from which it follows that the Trust addressed, as its Subject: OS-01, the SUSPENSION OF THE PERFORMANCE PERIOD – Liceo Rural Santa Rosa, stating that it would be effective from 21 de julio through 11 de agosto de 2018.
Accordingly, given that the effective date and commencement of the construction and outfitting stage for the educational facility in question was 21 de mayo de 2018 and the original delivery date was 21 de octubre, “(...) this Service Order 1 (...) establishes that the 22 calendar-day suspension begins on sábado 21 de julio de 2018 and ends on 11 de agosto de 2018, thereby moving the completion date for the work to 12 de noviembre de 2018.” Subsequently, through letter GCI-IDECO-RUCOLPI-2017-088 dated primero de noviembre de dos mil dieciocho, the Consortium submitted another request for an additional 15-calendar-day extension of the suspension so that it could prepare an updated proposal containing technical and economic improvements to Modification Order (Orden de Modificación, OM-1). That request, however, was denied by the Supervision Unit through letter SUP-RD-670-2018 dated dos de noviembre del dos mil dieciocho because it was not economically viable, because the proposal containing the technical and economic improvements that the Consortium had undertaken to submit had not been provided, and because, even though the work was then subject to a suspension order requested by the Consortium itself, work was being performed without supervision or approval by the contracting party.
The work was therefore required to resume as of 03 de noviembre de 2018, and the Consortium was asked to state the date on which it would submit the proposal for stabilizing the slopes with technical and economic improvements. It was granted three business days from that notice to submit an updated work program for performance of the work. In response, through letter GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-086 dated seis de noviembre de dos mil dieciocho, the Consortium addressed the points set forth in letter SUP-RD-670-2018 dated dos de noviembre del dos mil dieciocho, and OS-1 was initiated at the request of that same Consortium through the preceding letter GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-075 dated doce de octubre de dos mil dieciocho (Work to stabilize the slopes in the northern sector of the Liceo Rural Santa Rosa project site). However, the factual condition involving the instability of the land where the stabilization work was to be performed on the slopes in the northern sector of the Liceo Rural Santa Rosa project site was readily apparent in situ at the project, precisely because of the land’s topographic gradient, as recounted by the witnesses who testified at the Supplementary Hearing.
Based on the reference information in the preliminary design (anteproyecto) and the informational soil studies, the Consortium should therefore have conducted more extensive studies from the outset, including when submitting its bid if it considered it appropriate, because the bidders had been invited to visit the site and examine the land’s physical and topographic conditions. They were also permitted to submit any inquiries they wished and to use or refrain from using the general preliminary design, so that they could decide whether to participate or submit any necessary inquiries. The contractor could visit the site and verify the land conditions. Thus, if the contractor was responsible for preparing the construction drawings (planos constructivos), it was obligated to conduct all necessary studies and prepare a structural design capable of supporting the slope. It was foreseeable from the outset that an additional study would be required to satisfy the applicable requirements.
Because of that omission by the Contractor, although it had a reasonable opportunity to foresee the issue before submitting its bid and to decide whether or not to bid, after receiving the award the Consortium nevertheless found it necessary subsequently to prepare a modification order covering major soil-stabilization work. Given the high amount of the proposal, it even had to be submitted to the IDB for consultation and approval, as stated by the witness Guillermo Rojas Chaves in his testimony at the Supplementary Hearing: recording min 1:53:14 a 2:02:30, 1:32:35 a 1:32:45. The Tribunal finds this testimony credible because this person was a representative of the Supervision Unit and therefore of the Trust, and was consequently the project’s on-site manager with knowledge of that issue. Once the period corresponding to Service Order OS-1, reported through the letter dated 26 de julio de 2018/SUP-RD-370-2018, had ended, the Consortium again requested an additional suspension of the time limit through letter GCI-IDECO-RUCO-LPI-2017-054 dated veinticuatro de agosto de dos mil dieciocho, seeking approval of Service Order OS-2 because, during the earthworks construction process, additional “pockets” of loose rock material and fill consisting of loose material contaminated with refuse had appeared.
That Service Order was duly approved on 13 de setiembre de 2018, suspending the work for an additional 35 calendar days and moving the completion date to 15 de diciembre de 2018. Again, through letter GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-086 dated 6 de noviembre de 2018, the Consortium requested a new suspension of the time limit beginning on 3 de noviembre del 2018 and continuing until a solution to the slope-instability problem was determined. The contracting party accepted OS-3 on 17 de octubre de 2018 through the Consortium’s submitted letter GCI-IDECO-RUCO-LPI-2017-078 dated diecisiete de octubre de dos mil dieciocho, extending the period by 15 calendar days, with an authorized deadline of 01 de enero de 2019. Likewise, through letter GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-088 dated 01 de noviembre de 2018, it requested OS-04 in order to submit an updated proposal containing technical and economic improvements over the proposal submitted for OM-1.
The contracting party accepted OS-04 on 14 de diciembre de 2018, extending the period by 22 calendar days, with an authorized deadline of 23 de enero de 2019. Successively and thereafter, because of that same situation, the extensions requested in letter GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-088 dated 01 de noviembre de 2018 were required, and the Orders Suspending the Performance Period OS-5, OS-6, OS-7, OS-8, OS-9, OS-10, OS-11, OS-12 were accepted on the ground that the corresponding Addendum (Addenda) incorporating Modification Order OM-1 had not been signed. The final order, OS-12, stated “that the suspension of the period for performance of the work shall remain in effect until the Administration notifies the contractor of the Order to Resume the Work, once the Addendum to OM-1 has been signed by the parties and the contractor has provided the corresponding Performance Bond (Garantía de Cumplimiento) and paid the applicable tax stamps (especies fiscales).” This resulted in authorization of a further 239-calendar-day extension, with the final authorized deadline set at 28 de agosto de 2019.
Accordingly, through Service Order N°13, accepted by all parties by 02 de setiembre de 2019 (Project Manager and Contractor on 28/08/19, General Coordinator of the Implementing Unit on 02/09/19), Service Order Nº13 was signed together with Modification Order N°1 (OM-1), concerning resumption of the work on project 023-5969 Liceo Rural Santa Rosa as of 03 de setiembre de 2019. A 200-calendar-day extension (150 days under OM-01 and 50 days remaining under the original contract) was granted for performance of the project, resulting in approval of that modification in the amount of $1.015.346.08, which represented a cumulative increase of 76.95% over the originally agreed amount, for a final total cost of $2.334.837.78. By that time, 465 calendar days had elapsed from the original commencement date of the work to the date on which OS-13 was accepted—28/08/2019. Thus, OM-I, the price of that modification, and the completion period were required to cover the ordinary, direct, and even indirect expenses arising from the additional cost associated with the slope issue.
In other words, the authorized price covered the Contractor’s proposal under OM-1, including not only the cost of the educational facility project and its outfitting but also the additional slope-treatment work, for the revised lump sum of $2.334.837.78. What has not been proven in this litigation is the particular circumstance of an economic imbalance under the rebus sic standibus principle, with the defining characteristics listed above, sufficient to establish and justify the Consortium’s withdrawal from the project, as it in fact did; the Tribunal so finds.
To that end, the importance of the bidding specifications (cartel de licitación) must be given heightened consideration in the specific case before us, particularly because, in the case of contracts whose purpose is the construction of public works (obra pública)—pursuant to Article 60 of the Ley de la Contratación Administrativa, in force at the time of the contract—which, through its principles, supplements the content of public tender (licitación pública) 01-2017, “Performance of the works contract shall be at the contractor’s own expense and risk, and the Administration shall assume no responsibilities toward the contractor other than those provided for in the procurement”; (in addition, Article 150 of the Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, in force when the events occurred, may be consulted). It should be noted that the content of the bidding specifications was intended to serve as a means of communication or common language and, for that reason, the drafting process should have produced an objective, clear, and transparent instrument, properly designed in accordance with the applicable science and technology, all for the purpose of providing participants in the procedure and the Administration itself with an effective and efficient tool for achieving the public interest.
Accordingly, before bidding specifications for the construction of public works are prepared, the preliminary technical studies required by the relevant art or science must, as an indispensable condition, have been conducted in order to provide a foundation for and establish the feasibility of the project, with a view toward meeting that public need. The first paragraph of Article 4 of the Ley de la Contratación Administrativa states: “Principles of effectiveness and efficiency. All acts relating to public procurement (contratación administrativa) activities shall be directed toward fulfilling the Administration’s purposes, targets, and objectives, for the purpose of ensuring that the general interest is effectively served through the efficient use of institutional resources.” This was not achieved when the Consorcio withdrew from the project works. Thus, where the design of public works is concerned, it would be expected in every case that the design set forth, with at least a minimum degree of rigor, the details of the terms of reference (términos de referencia), the technical information, and all data necessary for the success of the construction process.
In light of proven facts 7 and 8, it was established that the Fideicomiso delivered to the Consorcio the technical preliminary designs (anteproyectos técnicos), soil studies (estudios de suelo), and information provided to the bidders, including the Consorcio, as well as the topographic plans, basic-general soil studies, cadastral information, preliminary-design plans, Setena documents, copies of modification and service orders, and certain notes concerning the project’s particular features, which were merely for reference in preparing the corresponding plans. The Consorcio was responsible for preparing and establishing the technical specifications, which were required to be equal or superior to those established in the tender documents, including the preliminary design, which was referential in nature, since the design was the contractor’s responsibility and was also required to include final construction plans (planos constructivos), stamped and approved by the CFIA, the corresponding municipality, and generally by all competent institutions, in order to facilitate the Contractor’s performance of the works and the Contracting Party’s inspection thereof.
A preliminary design must be understood as a document in a digital or printed graphic medium in which the professional prepares an overall floor plan specifying where each room will be located, with the architect being required to comply with the content established by the CFIA; accordingly, preliminary-design plans are not documents defining structural, electrical, civil, or other engineering, but are merely architectural and referential. Thus, the architects were required to use the standard plans established by the MEP, while bidders were permitted or given the freedom to prepare their own preliminary design and soil studies, provided that the bid was submitted on the established date and at the established time. The milestone lists were likewise delivered together with the tender documents, and one of the first milestones was the delivery of the construction plans based on the preliminary design.
The contractors were therefore required to prepare the technical specifications together with the construction plans. This is also demonstrated by the testimony of Guillermo Rojas Chaves at the Supplemental Hearing: 1:24:00 – 1:25:15, as well as by Contrato de préstamo 2824/OC-CR, LEY 9124/Licitación Pública Internacional LPI-01-2017/Diseño, Construcción y Equipamiento de 6 Lotes de (15) Centros Educativos y (10) Canchas Multiuso/SEGUNDA PARTE. REQUISITOS DEL DISEÑO, LA OBRA Y EL EQUIPAMIENTO/SECCIÓN VI. REQUISITOS DEL DISEÑO, LA OBRA Y EL EQUIPAMIENTO/K. Definiciones, conceptos y especificaciones técnicas generales de aplicación a cada uno de los lotes a licitar. Especificaciones técnicas generales.1.19 Diseño final y “tal como se construyó” (“As Built”) 1.20 Planos constructivos. It is no coincidence that Article 8(b) of the Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa provides that the initial decision to commence a public procurement process must include: “A description of the subject matter, the technical specifications, and the characteristics of the goods, works, or services required; where different technical options may exist to meet the need, the reasons why a particular solution was selected must be substantiated.” This reflects the need for clear knowledge of what is sought, which first imposes upon the Administration the duty to study and obtain information regarding the good or service it requires, as any consumer would do in this situation, because it manages public resources belonging to none other than the State on behalf of the population to which it is accountable.
In other words, there must at least be clear technical specifications that ensure the quality of the works through the definition of minimum benchmarks and standards. Referential technical specifications thus include a description of the nature, attributes, and technical characteristics of the goods and services to be acquired, and those specifications must be consistent in the bidding specifications with the intended purpose, such that the function of the subject matter, its quality characteristics, the procedure for verifying the quality of the good, and the applicable measurement indicators must be clearly described. Thus, the contractor’s guiding objective in this respect must always be to provide a product that meets the need previously identified by the Administration, which is or could become its client; otherwise, in many, if not most, cases, a new procurement will have to be conducted to accomplish what the failed attempt did not, generally causing significant losses detrimental to public interests, both in terms of money and time.
The Consorcio’s abandonment of the works merely demonstrates construction and financial management that was neither sound nor proper and that likewise failed to observe effectiveness and efficiency, thereby frustrating the performance of the works covered by Contrato 88-2017, since setbacks not attributable to the Fideicomiso have been demonstrated that would warrant holding it liable on a proven basis before and during the effective management of each educational center with respect to all procedures, acceptance periods, and guarantees, for the ordinary handling of adaptation, planning, execution, construction, and equipping, in view of the unique particularities presented by each project and the deadline for their delivery, all the more so in the case of Liceo Santa Rosa.
Under this premise, and through implementation of the OM-1, the contract’s economic balance would be restored; therefore, it would not be possible to find that an economic imbalance (desequilibrio económico) existed, because, as stated, in order to invoke that doctrine, the very basis of the entire agreement between the parties (LP-01-2017) would have to be disregarded. That agreement arose from the contracting parties’ knowledge of the general conditions governing it, as well as their acceptance of a series of more or less foreseeable factors relating to the scenarios that could arise in performing the obligation. If the problem of delays arose before implementation of the OM-1 and consequently caused a material economic impact, whether direct or indirect, the triggering circumstance must have been unforeseeable from a reasonable standpoint, particularly since the OM-1 should have been returned to the Consorcio by the Fideicomiso for proper substantiation.
Accordingly, to establish an imbalance such as the one alleged, there must be an extraordinary event, that is, “one that would not normally occur and that the parties could not have contemplated because it lay beyond their imagination.” To say that the event must be unforeseeable means that, even when the parties exercised due “care and foresight,” they could not have anticipated it so that it could be taken into account in relation to each party’s role within its legal position arising from the contractual relationship at issue, because the event was unusual, although it need not have been unprecedented. The supervening event (hecho sobreviniente) arising after formation of the contract and characterized as extraordinary and unforeseeable must also render performance excessively onerous, unlike a fortuitous event (caso fortuito) or force majeure (fuerza mayor), which makes performance of the obligation impossible.
It follows that a proven causal link must exist between the extraordinary event and the imbalance, a matter that, in the Tribunal’s view, the Consorcio has not established. It should be noted that the record does not establish that the suspension of the works at Liceo Rural Santa Rosa, because non-solid ground was discovered after Contrato 88-2017 had been awarded, resulted from a circumstance that was unforeseeable or impossible to assess before the Consorcio submitted its bid in connection with Licitación Pública LPI-01-2017, or that could not reasonably have been foreseen from the informational references contained in the preliminary-design documents pertaining to those works and, consequently, from the Consorcio’s on-site visit. Therefore, the prior and diligent undertaking of additional geological and soil studies corresponding to the topographic slope and material composition of the land on which the project works were to be performed constituted due diligence (diligencia debida).
Nevertheless, despite the very substantial increase in the cost of the Liceo Santa Rosa works—which even raises the question of whether use of the land was inadvisable because of the slope problem—the Fideicomiso accepted and authorized the OM-1, including the adjustment of the final price of the works.
Nor was it established that the more serious supervening causes discovered after the award of the Liceo Rural Santa Rosa project—which might indicate unpredictability within what was foreseeable a priori—and the new soil and related studies required to determine the treatment necessitated by the topographic slope and the heterogeneous material composition of the land where the project works were to be performed constituted grounds for delays attributable to the Trust (Fideicomiso). Still less was it demonstrated that the delays in the effective implementation of the Suspension Orders (Órdenes de Suspensión), Service Orders (Órdenes de Servicio), and Modification Order (Orden de Modificación) OM-1 for slope treatment, due to the topographic incline of the land where the Liceo Santa Rosa project works were to be performed, were the sole and exclusive responsibility of, and attributable to, the Trust.
It should also be noted that the Court found it unproven that the Trust caused the delays in the final and definitive approval of the construction plans for the awarded works covered by Contract 88-2017 of Public Tender LPI-01-2017, either before CFIA or in obtaining municipal permits; nor was it established that the Trust caused delays in the final and definitive approval of the construction plans and/or municipal permits resulting from the approved Modification Order subsequent to the award, either before CFIA or in obtaining the corresponding municipal permits for the works covered by Contract 88-2017 of Public Tender LPI-01-2017, and that, as a result, suspension periods exceeding 338 calendar days for the Liceo Rural Santa Rosa project works, arising from the processing of OS-1 through OS-12, were the exclusive responsibility of the Trust and caused economic harm to the Consortium. This is a vital consideration establishing that the contractual breaches alleged by the Consortium lacked sufficient and unequivocal proof.
This Court is not unaware of the holding in voto número 6432-1998 of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), which states that every administrative contract (contrato administrativo) implicitly includes a guarantee of receiving the expected benefit or projected profit, particularly because any variation introduced into an administrative contract must always preserve the balance of the contract’s financial equation (equilibrio de la ecuación financiera del contrato). Nevertheless, although the interested party is entitled to challenge a contractual provision introduced to the contrary, whether in the tender specifications (cartel) or in the contract itself, no such actions were brought in this matter. The stipulated lump-sum contract (contrato a suma global) and its scope must therefore be respected, as must the substantive effects of OM-1, which, at least as understood, estimated and accounted for the project’s direct and indirect expenses and/or the addendum to the contract by including the issue of slope treatment; conversely, the Consortium did not demonstrate otherwise.
This explains the evident distinction that is sometimes overlooked between exercising the right to restore the financial balance of a contract through a price adjustment (reajuste de precios) under a variable-price or unit-cost contract, and asserting a claim under a lump-sum contract. The latter is based on the premise that, during performance of the contract, because its subject matter so required, the contractor had to incur costs exceeding those incorporated into the offered price structure—the dispute concerns whether those additional costs should be recognized, rather than a price adjustment, since the price itself would remain unchanged—or, as applicable, simply recognizing costs associated with a modification of the contractual subject matter, for example where its scope is increased and the contractor must incur costs during performance exceeding those incorporated into the offered price as a consequence of the contractual modification (mutación contractual).
Nevertheless, and in any event, including in the foregoing circumstances, the balance of the contract’s financial equation, as a development of a constitutional principle, permits neither extreme and unjustified harm to the contractor nor unjust enrichment (enriquecimiento ilícito) of either party, provided the necessary conditions for such relief exist under the legal system. In the Court’s view, the existence of a legal basis for declaring the termination (rescisión) inconsistent with the legal system was not established, much less any subjective right (derecho subjetivo) in favor of the Consortium not only to invalidate the Trust’s termination but also to have the termination sought by the Consortium itself considered, as requested in its claim. Consequently, invoking the defense of nonperformance (excepción de contrato no cumplido) was also improper as a means of defeating the termination decision, because the Consortium was not entitled, under the legal requirements governing that defensive doctrine, to assert it legitimately and validly against the Trust and thereby prevent the termination.
This Court further finds that, whether or not the contract was entered into under a fixed lump-sum arrangement (modalidad por suma global fija), the rule or rules arising from this contractual arrangement—under which the bidder and subsequent contractor must bear all risks associated with the contract, including the possibility that full performance of the contractual subject matter may, according to its own assertions, have required greater quantities, effort, time, and work, and that it therefore could not assert any claim for increased quantities of work—necessarily depend on whether those differences were foreseeable when the bid was submitted and, to that extent, attributable solely to the party offering a fixed lump-sum price. Nevertheless, the crux of the matter is not that proposition, but rather whether the termination was unlawful because the Trust allegedly caused an economic imbalance (desequilibrio económico), which would not even explain why the Hermosa and Azul projects would be affected by the problems experienced by Santa Rosa when, in fact, they involved distinct, individual, and independent construction schemes, each subject to the same pricing arrangement—a lump sum—as their common denominator.
In this regard, it is the opinion of this Chamber that, although this contractual arrangement does not entail setting the price on the basis of unit prices, if the quantities of additional work on which a global price was based undergo variations for reasons attributable to the Administration because the quantities required for proper performance of the work exceed those contemplated in the initial agreement—that is, when additional works not contemplated in the contract must be performed—then, if the difference between the work offered and the work performed is attributable to the Administration, the Administration must compensate its contractor for such work when the quantities performed substantially exceed the quantities offered. Nevertheless, this necessarily means that the performance of additional works through the Service Orders should have been established, particularly works outside the scope of Modification Order OM-1, which altered the subject matter, term, and price; once again, however, this was not demonstrated.
It was not established that the Trust formally validated Service Orders, Suspension Orders, or Modification Orders issued by third parties outside the Supervision Unit (Unidad de Supervisión)—the Supervision Manager (Gerente de Supervisión), Works Manager (Gerente de Obra) (formerly Project Director), and Deputy Manager—or by the General Coordinator of the Executing Unit, who were authorized by the Tender Specifications for Public Tender LPI-01-2017 to issue them. Still less was it demonstrated that, by doing so, the Trust authorized and justified the Consortium’s modification, alteration, or restructuring of the approved and authorized final designs, or requested additional or substitute designs outside previously accepted and authorized Service Orders or Modification Orders during the construction process, which affected or differed substantially from the design approved in the construction plans and altered the term and cost subject to the corresponding settlement and payment in favor of the Consortium.
Likewise absent is evidence establishing that milestone payments throughout the process were conditioned on the performance of additional work not specified in the Approved Final Design, in disregard of the contractual provisions agreed upon in Article 1.1.2 of the contract concerning how to proceed in the event of ambiguity or conflict, thereby exposing the Consortium to uncertainty. Nor was it established that, to collect the milestone payments, the Consortium was required to invest time and money in work not described in the Approved Final Designs in order to maintain the cash flow necessary to carry out the projects, resulting in unjust enrichment (enriquecimiento indebido) of the Trust by requiring the performance of additional works not included in the Approved Final Designs—a situation that, according solely to the Consortium’s assertions, caused a series of pecuniary losses to its assets.
Consequently, it cannot be asserted that, if a greater quantity of work must be performed as a result of decisions by third parties, compensation for that work is required as a component of the economic imbalance when it was not authorized or specified in either the OS or the OM. Therefore, separate payment for the price of the work performed is unwarranted, because that would be inconsistent with the prior agreement unless its subject matter were altered; in other words, the agreed arrangement called for full payment of the price for the quantity of work constituting the subject matter agreed upon with the Administration. Accordingly, in the Court’s view, no proven violation exists of the constitutionally derived principle of protection against diminution of assets (intangibilidad patrimonial), nor was there unjust enrichment by the State in connection with the challenged situation. Furthermore, the Consortium’s argument invokes circumstances involving contractual economic imbalance affecting other awarded lines allegedly subject to similar problems, such as LPI 02 and LPI 04, which cannot be weighed at this stage or on this occasion so as to incorporate those circumstances into the present dispute, because they do not form part of the matter at issue.
5.3.- Continuation. No less important is the need to address the vicissitudes affecting the Hermosa and Azul projects. With regard to the former, it has been established that the project duly commenced its construction process on 6 de agosto de 2018, in accordance with the project commencement order, as notified by the Consortium to the Municipalidad de Pérez Zeledón in official letter GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-05; however, it discontinued the works on 24 de junio de 2020, notifying the trust (Fideicomiso) through official letter GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-548 of 24 de junio de 2020 and requesting that the Trust pay the milestones (hitos) relating to that educational center because the contract had been terminated, identifying the following milestones pending payment for the closeout (finiquito) of project 058-0870 Escuela La Hermosa: ? Windows and doors in the amount of $63.104,08 ? Painting in the amount of $31.552,05 ?
Electrical systems—wiring and service connection—in the amount of $63.104,08 ? Electrical systems—devices and accessories—in the amount of $29.891,41 ? Mechanical systems—modules—in the amount of $29.891,41 ? Mechanical systems—exterior works—in the amount of $29.891,41 ? Supplementary and exterior works in the amount of $119.565,63, as well as the return of the performance bonds (garantías de cumplimiento), based on the principle of maintaining the economic equilibrium of the contracts associated with Public Tenders LPI 01, LPI 02 and LPI 04, which constitutes a material breach of those contracts. By official letter GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-508 of 8 de abril de 2020, the Consortium reported the following progress in its monthly report for marzo 2020: 8.1. Metal Structure 100%, 8.2. Roofing 100%, 8.3. Sheet-metal Work and Flashing 100%, 9 Flooring and Tilework 100%, 10.1 Finishes—Plastering 100%, 10.2 Finishes—Ceilings—and Lightweight Walls 100%, 10.3 Windows and Doors 85%, 11 Painting 95%, 12 Electrical Systems (Conduits) 91%, 13 Mechanical Systems (Modules) 96%, 15 Supplementary and Exterior Works 92%.
Nevertheless, according to the Trust, the “Technical Report on the Status of Physical and Financial Progress and Projected Cost of the Outstanding Work, Project N° 058-0870 Escuela La Hermosa,” prepared on 12 de mayo de 2020 by the Supervisory Unit (Unidad de Supervisión), establishes that the actual progress of the work when it was abandoned by the claimant Consortium was 73.40%. That progress was calculated on the basis of the outstanding work that the claimant left in progress, supplementary work, and rework resulting from the period during which the project made no progress whatsoever, extending from 06 de junio de 2019 to 06 de diciembre de 2019. With respect to Escuela Azul, its construction process began on 17 de diciembre de 2018, approximately four months after the commencement of the other projects awarded to the Consortium, with an original term of 183 calendar days; the original delivery date was scheduled for 17 de junio de 2019, but extensions, enlargements, and time adjustments granted moved that date to 28 de mayo de 2020.
It was also duly established that, during the course of the work on this project, archaeological findings were made involving an existing petroglyph, which the Consortium reported to the Trust through official letters GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-289,GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-290,GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-293; consequently, the Administration scheduled an appointment with the Departamento de Antropología e Historia del Museo Nacional de Costa Rica 10 days after that initial communication. The petroglyph was located within a small, limited portion of the project, principally in the area designated for parking, without affecting execution in the remainder of the project area. In accordance with the results of its on-site inspection on 17 de setiembre de 2019, the Museo Nacional ordered that a barrier be erected solely around the physical location of the stone, as a result of which work could not be performed in a minimal sector of the Escuela Azul project for twelve calendar days, resulting in a partial suspension (suspensión parcial) that did not prevent or preclude the Consortium from carrying out the work in the remaining area.
Furthermore, there were problems along the northern boundary of the property where the project was to be developed involving water discharged by neighbors, and the contractor was therefore required to perform work to divert the water; given the distance between that location and the project area, this did not interfere with the execution of the principal works (at least no evidence to the contrary was presented). The Contracting Party chose to instruct the Consortium to build the boundary wall at a distance of 1,5 meters, and Modification Order OM-04 was processed; however, it was not signed by the Consortium, and those changes were therefore rendered ineffective, as reflected in the witness testimony Recording/ Guillermo Rojas Chaves recording min 1:38:00 to 1:39:30, and in the EA fine-collection case file (expediente de cobro de multas), folios 115 and 118. Once those matters had been resolved, when the Consortium decided to terminate the contract for the reasons stated above, it reported progress exceeding 60% on the Azul project at the time work was suspended, according to the latest work-progress report submitted through official letter GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-466 dated 17 de marzo de 2020.
Nevertheless, the Contracting Party reported less progress on the basis of the “Special Report—Unfinished Works, Project N° 024-1942 Escuela Azul,” prepared in marzo de 2021 by the Supervisory Unit (Unidad Supervisora), which verified that the works had attained nominal progress of 56% when work was suspended. In both projects, the Consortium withdrew, leaving them without resources or further execution necessary for the proper completion of Contract 88-2107, even though it had viable options for delivering the milestones and, from the outset of performance, had received advance payments for the initial execution of the works, enabling it to complete duly finished milestones, thereby progressively implementing the undertaking and ultimately achieving final delivery of those projects. Each project had its own payment budget with distinct milestones. This is documented in the official letter 23 de octubre del 2020/CG-2020-1139/AD-2020-0221/Reference: Fideicomiso 1099 MEP- BNCR/Response FID-4141-2020, in which the Dirección de Fideicomisos y Estructuraciones Banco Nacional de Costa Rica was informed that: “according to the accounting records held by the UEP, the outstanding advance-payment balances for each educational center under this tender are as follows: Liceo Rural Santa Rosa: USD $168.235,19, Liceo Rural Santa Rosa (Addendum): USD $45.690,57, Escuela La Hermosa: USD $74.728,52, Escuela Azul: USD $246.949,87,” for a total of USD $535.604,15.
It is therefore apparent that the objective was not achieved because of the vicissitudes affecting the work at Liceo Santa Rosa, but rather, to the contrary, because it may be inferred that the Consortium failed to provide sound and proper construction and financial management in executing the works covered by Contract 88-2017, so as to manage each educational center effectively with respect to all procedures, acceptance periods, and guarantees, and to properly address the adaptation, planning, execution, construction, and outfitting required by the particular characteristics of each project within its delivery period; indeed, it is clear that progress on the deliverables did not even reach 100% completion so as to qualify for payment of the works left unfinished.
Despite this, the Tribunal is absolutely convinced that the Consortium’s delivery of these two projects became more complicated because it had experienced the circumstances alleged and arising in the Liceo Santa Rosa project. Nevertheless, as was established under the applicable rules and in accordance with the agreement: 1.- The works were agreed upon for independent execution, which is distinct from the Consortium’s decision to manage them under the same interactive construction strategy, integrated with the project’s overall resources, since the governing provision derived from the LPI-01-2017 Bidding Documents (Cartel de licitación LPI-01-2017) implicitly provided, in a manner binding upon the parties, that the method of execution and construction of the awarded works—in three projects forming part of lot number 2: 1. Project code number 023-5969, known as Liceo Rural Santa Rosa. 2. Project code number 024-1942, known as Escuela Azul. 3.
Project code 058-0870, known as Escuela La Hermosa—entailed executions that were entirely independent of one another, and the contractor had full discretion over their management, planning, and execution, even though they formed part of the same contract or awarded lot, as stated in: “18. Work Program. 18.1 Contractor’s Organization. Within twenty-one (21) days after the effective date, the Contractor shall provide the Employer and the Project Manager with the organizational chart it proposes for carrying out the activities relating to the Works. The organizational chart shall be accompanied by the identities of the key personnel proposed for employment, together with their professional backgrounds. The Contractor shall promptly notify the Employer and the Project Manager in writing of any correction or modification to that organizational chart. 18.2 Implementation Program. Within twenty-eight (28) days after the effective date, the Contractor shall submit to the Project Manager a detailed program for implementing the Contract, which shall be prepared in a form acceptable to the Project Manager and shall indicate the proposed sequence for designing and constructing the Works, as well as the date by which the Contractor reasonably requires the Employer to have fulfilled its obligations under the Agreement so as to enable the Contractor to perform the Contract in accordance with the program and achieve completion, commissioning, and acceptance of the Works in accordance with the Contract.
The program submitted by the Contractor shall conform to the Implementation Plan included in the appendix to the Agreement entitled ‘Implementation Plan’ and to any other time limits and dates specified in the Contract. The Contractor shall update and correct the program as appropriate and whenever requested by the Project Manager, but without modifying the time limits for completion of the Works established in the SC pursuant to Subclause 8.2 or the extensions granted pursuant to Clause 40 of the GC, and shall submit all such corrections to the Project Manager. 18.3 Progress Report. The Contractor shall monitor the progress of all activities specified in the program referred to in Subclause 18.2 above and shall submit a monthly progress report to the Project Manager. The progress report shall be submitted in a form that the Project Manager considers acceptable. That report shall (a) indicate the percentage of completion achieved compared with the percentage of completion scheduled for each activity, and (b) when an activity is behind schedule, include comments, explain the likely consequences, and identify the corrective measures being taken. 18.4 Progress in Meeting the Program.
If at any time the Contractor’s actual progress is behind the program referred to in Subclause 18.2 of the GC, or if it becomes evident that such delay will occur, the Contractor shall, at the request of the Employer or the Project Manager, prepare and submit to the Project Manager a revised program that takes the prevailing circumstances into account and shall inform the Project Manager of the measures taken to expedite the activities in order to complete the Works within the completion period stipulated pursuant to Subclause 8.2 of the GC, within any extensions of that period granted pursuant to Subclause 40.1 of the GC, or within any extension to which the Employer and the Contractor may agree. 18.5 Procedures. The Contract shall be performed in accordance with the Contract documents and the procedures established in the section of the Design and Works Requirements entitled Forms and Procedures.
The Contractor may perform the Contract in accordance with its own standard project implementation plans and procedures, provided that they do not conflict with the provisions contained in the Contract ...”. It must likewise be deemed established in the LPI-01-2017 Bidding Documents, which govern the rules of the contract and, consequently, of the projects to be carried out, that the works cannot be construed as corresponding to or linked with one another for purposes of joint execution. On the contrary, the notices to proceed (órdenes de inicio) for each project were issued separately; therefore, it is improper to relate the problems at Liceo Santa Rosa to the other two projects, and that argument cannot be asserted against the Trust in determining attribution of liability on a generalized basis so as to hold it responsible for the conduct alleged. To reiterate, invoking the defense of nonperformance (excepción de contrato no cumplido) was improper as a means of defeating the termination (rescisión) that had been decided, because the Consortium did not meet the legal requirements governing that defense and therefore was not entitled to assert it legitimately and validly against the Trust in order to prevent the termination.
It should be noted that this independence of execution is confirmed by Subclause 2.1, paragraph 3), fourth paragraph, of the Special Conditions of the Bidding Documents, under which each educational facility must be managed individually. All procedures, acceptance periods, and guarantees must be adapted to the particular circumstances of each project. That is, the notices to proceed were agreed to be issued individually; accordingly, each constitutes a design, construction, and outfitting process with particular characteristics unrelated to those of the other educational facilities, leading to the logical conclusion that the execution of each and every stage of the works was defined in accordance with the business strategy and managerial responsibility exercised by the successful Consortium.
Likewise, under the criterion applicable to the case at bar (sub lite) of “Payment upon completion of milestone (100%),” it can be seen that partial advances were possible upon completion and delivery of a milestone, in accordance with the terms established in the tender specifications (Cartel) and the contract. Given the inherent nature of the “Lump-Sum Contract (Contrato de Tipo Suma Global),” the agreed payment milestones became payable only upon 100% completion (Clause 12 of the General Conditions of Tender Specifications LPI-01-2017—“12. Payment Conditions. 12.1 The Contract Price shall be paid as specified in Article 2 (Contract Price and Payment Conditions) of the Agreement Form and in the appendix to the Agreement entitled ‘Payment Conditions and Procedures,’ which also describes the procedures to be followed when requesting and processing payments”—/C. Appendix 1. Payment Conditions and Procedures—“Request for payment upon completion of milestone.
Upon completion of each milestone, the Contractor shall submit to the Construction Manager an invoice accompanied by a statement, with six copies, in a format previously approved by the Construction Manager, setting out in detail the amounts to which the Contractor considers itself entitled, together with the supporting documents, which shall include the progress report for the milestone in question in accordance with Clause 18.3 of the GC. This request for payment upon completion of a milestone shall correspond to the breakdown explained below...”); accordingly, the projects were to be self-sufficient based on the qualifications and financial capacity with which the Consortium submitted its bid in Public Tender 01-2017. Furthermore, it was not established that the failure to deliver on time the work included in Contract 88-2017, due to the Consortium’s financial circumstances, arose from conduct attributable to the Trust that would render it liable.
At the very least, there was likewise no showing as to the existence, consistency, and specificity of circumstances caused by the Trust that affected the efficient delivery of the work and thereby, through its fault, caused harm to the inviolability of the Consortium’s assets and a financial imbalance leading it to withdraw from the works. Nor did the Consortium establish that, during the period in which the works were suspended, it actually bore, due to the Trust’s fault, the financial burden of indirect costs (security, administrative expenses, technical management, inspection, travel expenses, organization, surveillance, contingencies, maintenance of temporary facilities, public utilities, insurance policies, financial expenses for extensions of guarantees, financial expenses for extensions of credit facilities, bank fees, default interest on the working-capital credit facility, office rentals, equipment and tool rentals, administrative salaries, and social-security contributions), not only for the Liceo Santa Rosa project but also for Escuela Hermosa and Escuela Azul.
Nor did it establish that the archaeological findings concerning a petroglyph located within a minimal area where work was to be carried out on the Escuela Azul project, primarily in the area designated for parking, during the period in which the Departamento de Antropología e Historia del Museo Nacional de Costa Rica made that determination, and the suspension of work in that specific portion ordered by the Trust, halted or justifiably prevented work from proceeding throughout the remainder of the project area. Nor was it established that the discharge of wastewater by neighboring residents along the northern boundary of the land designated for the Escuela Azul Project, and the distance between that outfall and the construction area, caused material disruptions that prevented the execution of the project’s principal works; or that, in this regard, the Trust incurred liability for economic harm to the Consortium because of unresolved matters concerning service orders (órdenes de servicio), and thereby caused and aggravated delays in the performance of the works under Contract 88-2017.
Thus, there is insufficient evidence of the existence, consistency, level of impact, and adverse effect of communications constituting contractual instructions concerning the issuance of notices, instructions, orders, certificates, and approvals that affected and caused nonperformance, delayed or irregular performance, or economic harm in the projects under Contract 88-2017, and that were issued by the Trust or third parties while the contract remained in effect and before the termination (rescisión) ordered by the Trust. Such causal links for establishing the liability and damages claimed through the challenge based on nonconformity are neither substantiated nor proven in the record. Still less was it established, in that connection, that the Trust formally validated Service Orders, Suspension Orders, or Modification Orders issued by third parties outside the Supervision Unit—the Supervision Manager, Construction Manager (formerly Project Director), and Deputy Manager, or the General Coordinator of the Executing Unit—who were authorized by the Public Tender Specifications LPI-01-2017 to issue them, thereby empowering and authorizing the Consortium to modify, alter, or restructure the approved and authorized final designs, or that it requested additional or substitute designs outside previously accepted and authorized Service Orders or Modification Orders during the construction process that affected or differed substantially from the design approved in the construction plans, thus altering the time and cost eligible for the corresponding settlement and payment in favor of the Consortium.
Nor was it established that, in order to collect payment for the Milestones, the Consortium was required to invest time and money in work not described in the approved Final Designs so as to maintain the cash flow necessary to carry out the projects, resulting in unjust enrichment of the Trust through its demand that additional works not included in the Approved Final Designs be performed, a circumstance that caused a series of material damages (to the assets) of the Consortium.
In conclusion, the Consortium’s abandonment of the works, which resulted from the Consortium’s own responsibility, was the triggering event that justified the termination of Contract 88-2017 pursuant to the agreed Tender Specifications rules, since Clause 42.2.2 provides that this occurs if the Contractor: “(a) has repudiated or withdrawn from the Contract, (b) without valid reason, has failed to commence the work on the Works promptly, or has suspended progress in the performance of the Contract for reasons other than those provided for in Subclause 41.2 of the GC for more than twenty-eight (28) days after receiving a written order from the Employer to proceed, (c) persistently fails to perform the Contract in accordance with its terms or persistently and without just cause neglects to perform its obligations under the Contract, (d) refuses or is unable to provide sufficient materials, services, or labor to execute and complete the Works in the manner specified in the schedule submitted pursuant to Subclause 18.2 of the GC, at a rate that gives the Employer reasonable assurance that the Contractor can complete the Works within the extended completion period, the Employer may, without prejudice to any other right it may have under the Contract, send the Contractor a notice stating the nature of the breach and requesting that the Contractor cure it.
If the Contractor does not cure it or take steps to cure it within fourteen (14) days following receipt of that notice, the Employer may immediately terminate the Contract by sending the Contractor a notice of termination referring to this Subclause 42.2 of the GC”; thus reiterating once again the absence of any nonconformity with the legal system and the consequent request to annul the challenged administrative acts (claim 1, 5, principal). Accordingly, the relief sought under this heading must be denied, as must the first, second, and sixth alternative claims, because they lack legal support in light of the terms and scope in which this issue was addressed; otherwise, the ruling would be unreasonable and internally inconsistent. In conclusion, the defense of lack of legal entitlement (excepción de falta de derecho) raised by the defendant is sustained.
X.- 1.- ADMINISTRATIVE CLAIMS (RECLAMOS ADMINISTRATIVOS). 2.- NO BASIS FOR ALTERING THE OUTCOME OF THE FIRST ADMINISTRATIVE CLAIM DUE TO DELAYS NOT ATTRIBUTABLE TO THE CONSORTIUM AND, CONSEQUENTLY, NO BASIS FOR THE DAMAGES SOUGHT IN THE SECOND, THIRD, AND FOURTH CLAIMS. ABSENCE OF BREACH.
The basis of this first claim was the Consortium’s assertion that, in the Liceo de Santa Rosa project, there was a period of 478 days during which, for reasons beyond the Consortium’s responsibility, the project was suspended or work could not begin due to the responsibility of the Trust (Fideicomiso). It was stated that, for 1 year, 3 months and 18 days, the Consortium bore, without payment, the financial burden of indirect costs (costos indirectos) (security, administrative expenses, technical management, inspection, travel expenses, organization, surveillance, contingencies, maintenance of temporary facilities, utilities, insurance policies, financing costs for extensions of guarantees, financing costs for extensions of credit facilities, bank fees, default interest on the working-capital credit facility, office rentals, administrative salaries, social-security contributions, among others).
It further stated that, because the suspension period at one point exceeded 180 days, the economic balance of the contract (balance económico del contrato) had to be restored in order to comply with the principle of protection against adverse financial changes (principio de intangibilidad patrimonial), given that the work performed and costs incurred during the suspension period caused harm to the Consortium and that investing resources without associated compensation and profit results in a loss. In this regard, in established fact (hecho acreditado) 22, this Tribunal noted that although the Consortium had asserted the claim, it became untimely and, consequently, time-barred. A different matter is that the Trust’s decision was not to the Consortium’s liking, because, upon examination of the relevant evidence, the claim for indirect expenses was calculated indiscriminately on the basis of general grouped items, without being broken down by project; under the burden of proof (carga de la prueba), the Consortium was required to demonstrate not only an exact causal link (nexo de causalidad) among the amounts, resources, and each project, but also the timeliness required under the Tender Specifications (Cartel de la Licitación), for which reason the rejection of the administrative claims must stand.
Furthermore, as stated in unproven facts (hechos no probados) 3 and 7, the evidence submitted did not establish clearly, precisely, or with certainty that any suspension beyond the periods specified in those suspension orders, and exceeding 338 calendar days of work on the Liceo Rural Santa Rosa project, was exclusively the Trust’s responsibility and caused economic harm to the Consortium. It should even be noted that the suspension of work at Liceo Rural Santa Rosa due to the discovery of unstable ground after the award of Contract 88-2017 meant that the Consortium was required not only to update the construction critical path (ruta crítica constructiva) and project execution plans in light of the evident need to stabilize the site’s slopes (taludes), but also to act promptly on the slope-retention measures by issuing the corresponding modification order (orden de modificación) to address that unforeseen situation; however, as can be seen, both the plans and their required approval, as well as the modification order itself, presented scheduling challenges for the Consortium that impeded the project’s normal progress.
In the Tribunal’s view, and as indicated ut supra, that circumstance had no reason to disrupt, diminish, or delay the proper execution of the Hermosa and Azul projects. Accordingly, the delays in the effective implementation of Suspension Orders (Órdenes de Suspensión) OS-1 through OS-12 and in the structuring and submission of Modification Order OM-1 through OS-13, for slope stabilization necessitated by the topographical gradient of the land where work on the Liceo Santa Rosa project was to be performed, cannot be attributed to the Trust. Therefore, beyond the established 338-day suspension of work, there is no sound, useful, and relevant evidence demonstrating to the Tribunal that, due to the Trust’s responsibility, the Consortium actually bore the financial burden of indirect costs (security, administrative expenses, technical management, inspection, travel expenses, organization, surveillance, contingencies, maintenance of temporary facilities, utilities, insurance policies, financing costs for extensions of guarantees, financing costs for extensions of credit facilities, bank fees, default interest on the working-capital credit facility, office rentals, equipment and tool rentals, administrative salaries, and social-security contributions), not only for the Liceo Santa Rosa project but also for Escuela Hermosa and Escuela Azul.
On the same grounds as the preceding claim, together with the Consortium’s objections concerning the circumstances created by the trust (fideicomiso), which affected the efficient delivery of the project and impaired the inviolability of the Consortium’s assets due to the financial imbalance, contractual breach was alleged on the basis that all the contracts had been violated, specifically in connection with communications issued by unauthorized third parties. This concerned the nonexistent communications from the Construction Managers (Gerentes de Obra, GO) for each project, who, as representatives of the Contracting Party, failed to fulfill their obligation to maintain—strictly speaking—communications with the Consortium. It was established in the proven facts that all of the Consortium’s subsequent administrative claims (reclamos administrativos) (2do, 3ter y 4to) for the recognition and payment of direct and indirect expenses associated with the projects covered by Contract 88-2017 were denied.
Note that official letter 24 de marzo de 2020 GCI-IDECO-RUCO-LPI-02-2016-483 states: “This is the principal fact giving rise to this claim, since it alleges the existence of financial loss caused by an omissive, abnormal, and unlawful administrative liability, which, as established by Article 196 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), means that the ‘... alleged damage must be actual, quantifiable, and particularizable with respect to a person or group...’ A summary table briefly explains all the amounts claimed below. Table N° 1 Description of claims by LPI and Project number. 1 LA AZUL SCHOOL ¢171.008.746,80 COLONES, 1 SANTA ROSA RURAL HIGH SCHOOL (1) ¢100.577.484,63 COLONES, 1 SANTA ROSA RURAL HIGH SCHOOL (2) ¢120.322.757,00 COLONES, 1 LA HERMOSA SCHOOL ¢194.517.549,37 COLONES, TOTAL: ¢586.426.537,80 COLONES. By official letter 27 de abril de 2020/FID-1604-2020, the Trust responded by rejecting the administrative claim submitted through official letter 24 de marzo de 2020 GCI-IDECO-RUCO-LPI-02-2016-483, stating: ‘We hereby respond to letters GCI-IDECO-RUCO-LPI-02-2016-483, GCI-IDECO-RUCO-LPI-02-2016-563, and GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2016-874, all dated 24 de marzo de 2020, in which you submit various Administrative Claims concerning several Projects related to procurement proceedings LPI-01-2017, LPI-02-2016, and LPI-04-2016...
The contracts signed with the various Contractors for the design, construction, and equipping of the Works expressly advised them that the Contracting Party—BANCO NACIONAL–MEP Trust—could delegate certain functions related to construction management to engineering professionals and could also engage a consulting firm and independent advisers to conduct the technical supervision of the work, as stated with absolute clarity in Subclauses 1 and 23.2 of the Special Conditions... the execution of a contract with a Consulting Firm for the Supervision of Works at Educational Centers and Multipurpose Courts for Trust N°1099 MEP-BNCR ensures that the BNCR-MEP Trust has professional and technical services supporting oversight of the procurement by engaging companies and professionals to assist it in the ‘supervision’ of contracts for the design and construction of the required Works... In the case of Consorcio CSI Ingenieros-CACISA Infraestructura Educativa, the contract established the obligation to include, among others, the position of Construction Manager, who, under the terms of that contract, performs a coordinating role with the Contracting Party or with whomever the latter designated for purposes of its work, as stated in Subclauses 8.1 and 8.2, Clause 8.
RESOURCES TO BE PROVIDED BY THE CONSULTANT, of the Terms of Reference. Under those provisions, it is never stated that recommendations, together with their respective supporting reasons, must be made solely through the Supervising Consortium’s Construction Manager; they could therefore also be made by another person within the Supervision structure, or even by the Contracting Party itself—the Banco Nacional–MEP Trust—or whomever it designates to exercise its authority to apply the contractual terms so that the Contractors correct any deviation from exact performance of the agreed obligations, or to issue instructions, criteria, or actions to the contractors in connection with the activities contracted to the Supervising Consortium. Thus, neither the Contract so provides, nor has Consorcio CSI Ingenieros-CACISA Infraestructura Educativa asserted as much, nor have Banco Nacional, Consorcio CALVI+FSA, or the Contractors that have performed and are currently performing Works understood it in that manner... the contractor is required to submit a substantiated account of each alleged “omission, breach, or violation of the contract”; the impact of each such omission, breach, or violation on the Work Schedule; its effect on critical-path activities; the delay caused to those activities; the relationship between that impact and the “additional costs” compared with those estimated in the Bid; the quantification, origin, and nature of those costs and their comparison with the economic and financial equilibrium (equilibrio económico financiero) of the bid; and, finally, the grounds supporting the amount claimed... the Contractor has also failed to fulfill its duty to specify and prove the alleged damages claimed, their valuation, origin, and nature, particularly as stipulated in Subclauses 44.4 and 44.5 and in Article 193 of the LFAP, because a claim such as the one submitted, concerning alleged additional costs incurred, necessarily requires the submission of all supplementary information supporting the claim.
Both the amount and the corresponding expenditure claimed must be established through relevant, probative, and appropriate evidence. All of this is absent from the claims submitted, since such additional costs cannot in any way be “presumed or assumed” based on the sum of mere photocopies lacking any substantiation, relationship, or proof of their connection to the contracts and works, or proof that they arose from the alleged event rather than from the contractor’s negligence or the risks assumed upon entering into the contract...’ Once again, through official letter 22 de mayo de 2020GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-538, the Consortium submitted an administrative claim seeking to document damages arising from the rejection of its request for compensation and, pursuant to subsection b) of Subclause 44.5 of the General Conditions, requested financial recognition for an additional period, as well as indirect costs.
By official letter 04 de junio de 2020 FID-2100-2020, the Trust summarily rejected the submission because it did not satisfy the minimum requirements imposed by the legal framework for its admission and assessment. Once again, through official letter 27 de mayo de 2020 GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-540, the Consortium submitted an administrative claim seeking to document damages arising from the rejection of its request for compensation and, pursuant to subsection b) of Subclause 44.5 of the General Conditions, requested financial recognition for an additional period, as well as indirect costs. And once again, the Trust summarily rejected the submission because it did not satisfy the minimum requirements imposed by the legal framework for its admission and assessment.
In this regard, the Court adopts the statements made by the representative of Banco Nacional when, in his closing arguments, he states: “Payment of an amount cannot be recognized if the claimant does not clearly support and substantiate the causal connection between the alleged breach and the related damages. General statements are made, even concerning other bidding procedures, without specifying what amounts, resources, man-hours, or other items should supposedly be recognized, while also failing to discharge the duty to prove that these originated from an act or omission of the procuring administration, an aspect that was likewise not proven in any of the cases.” Accordingly, it is not inconsistent with the legal system to limit the matter to Bidding Procedure 01-2017 when the Trust responds to the Consortium’s official letter GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-222 concerning the administrative claim, and when, by means of the Contracting Authority’s decision letter FID-3566-2019, it states that because the procedure was not formally and timely completed in accordance with the process stipulated in Clause 44 of the General Conditions of the relevant Bidding Documents, which the Consortium had accepted, the request is inadmissible, considering: “We refer to Subclauses 44.1 and 44.2 of the General Conditions of Contract, Section VII, General Conditions (GC), which provide for such purpose: ‘...44.1 If the Contractor considers itself entitled to any extension of the Time for Completion or any additional payment under any Clause of these Conditions or otherwise in connection with the Contract, the Contractor shall give notice to the Project Manager describing the event or circumstance giving rise to the claim.
The notice shall be given as soon as practicable, and no later than twenty-eight (28) days after the Contractor became aware, or should have become aware, of the event or circumstance. 44.2 If the Contractor fails to give notice of a claim within such period of twenty-eight (28) days, the Time for Completion shall not be extended, the Contractor shall not be entitled to additional payment, and the Contracting Authority shall be discharged from all liability in connection with the claim. Otherwise, the following provisions of this Subclause shall apply.’ This administration considers those provisions applicable to the Contractor’s claim, including claims relating to increased costs or expenses arising from the contractual suspensions, particularly pursuant to Subclause 44.9 of the same General Conditions, which states: ‘...44.9 The requirements of this Subclause are in addition to those established in any other Subclause that may apply to a claim.
If, with respect to any claim, the Contractor fails to comply with the provisions of this or any other Subclause, any extension of time or additional payment shall take account of the extent, if any, to which the failure has prevented or prejudiced the proper investigation of the claim, unless the claim has been excluded pursuant to the second paragraph of this Subclause.’ Under this interpretation, and having reviewed the documentation contained in the record, the first conclusion is that the Contractor failed to fulfill its duty to notify the Project Manager of its claims within the period stipulated in the Contract. Considering that the first period of contractual suspension began on July 21, 2018, the Contractor had 28 days to give notice of the claim, especially since it knew that such measure (Suspension Order) would cause it additional costs. Likewise, the Contractor was required to submit the complete and detailed claim within 42 days after July 21, 2018, and because the event giving rise to the claim had a continuing effect, as it asserts, it had 28 days following the end of the first suspension period, which ended on August 11, 2018, to submit its final claim—obligations with which it plainly failed to comply.
The same occurred with the second period of contractual suspension. According to the Contractor’s own statements, this period began on September 14, 2018, and ended on November 2, 2018; therefore, the Contractor had 28 days from its commencement to give notice of the claim. The Contractor was then required to submit the complete and detailed claim within 42 days after September 14, 2018, and because the event giving rise to the claim had a continuing effect, as it asserts, it had 28 days after the second suspension period ended on November 2, 2018, to submit its final claim—obligations with which it again failed to comply. A similar situation occurred with the third period of contractual suspension, which ran from December 11, 2018, through June 7, 2019; therefore, the Contractor had 28 days from its commencement to give notice of the claim. The Contractor was then required to submit the complete and detailed claim within 42 days after December 11, 2018.
That claim would have been considered interim, and pursuant to that provision, the Contractor was required to submit additional monthly interim claims, which it plainly failed to do, limiting itself to submitting a final claim after the end of the third period of contractual performance. In light of the foregoing, it is clear that the Contractor DID NOT COMPLY with the duties imposed by the Subclauses cited in this response. Consequently, the effects provided for in Subclause 44.2 of the General Conditions apply, according to which: ‘...If the Contractor has not given notice of a claim within such period of twenty-eight (28) days, the Time for Completion shall not be extended, the Contractor shall not be entitled to additional payments, and the Contracting Authority shall be discharged from all liability in connection with the claim.’” (see CD/evidence/folder4/Annex 75/images 1–9). These statements by the Trust were not challenged by the Consortium in this litigation.
Therefore, the statement made by the representative of Banco Nacional in his closing arguments is no less true: “There is no factual or legal basis for awarding the claimant any amount whatsoever. It seeks recognition of unsubstantiated allegations, and its failure to complete delivery arose from poor planning in the performance of the works and poor management of funds or cash flows in the execution of each project. Throughout the proceedings, the claimant insists that the three works had to be performed in parallel and using the same resources, unsuccessfully commingling the projects’ resources. In this regard, it should be noted that the Consortium abandoned all three projects and, irrationally, abandoned a project that was more than 80% complete, without any apparent reason, justifying that abandonment on the basis of an economic imbalance affecting the entire project. As stated above, this arose from an obvious and serious administrative error that placed the claimant in breach.
This was a decision for which the project manager—namely, IDECO—bore sole responsibility, as shown by the statements of its representative, since it was IDECO that managed and directed the resources of each of the awarded contracts. Accordingly, no liability can be attributed to the TRUST; rather, the evidence has shown that responsibility lies with the claimant itself.” As a corollary to the foregoing, official letter SUP-RD-973-2019 does not merit consideration by the Court as grounds for disproving what has been stated, due to the scant or nonexistent evidence contradicting the referenced facts. In that letter, received by the Consortium on May 13, 2019, the Trust asked it to address a series of observations made by the environmental officer. Nor does official letter GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-204, dated May 20, 2019, merit such consideration; in that letter, the Consortium responded to the environmental officer’s observations and additionally notified the administration that it would submit the administrative claim permitted under the Bidding Documents to restore the economic equilibrium of the contract.
Even less persuasive is the alleged failure to respond concerning the requested meeting to determine the compensation, regarding which the Consortium followed up on its request through official letter GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-263, since this does not demonstrate, even inferentially, the truth of the situation alleged in connection with the delays that occurred. Not even the testimony of the claimant’s witnesses, given during the Supplementary Hearing, supported the opposite conclusion—that is, it did not establish and reaffirm the alleged delays as the basis for the administrative claims arising from the asserted imbalance. It should be noted that Messrs. Álvaro E. Chavarría Chaves and Kristian Fallas, and even Fernando Castro Ramírez himself (who stated that he was a partner in one of the claimant companies), failed to address in detail and in a concrete and specific manner the material elements that led to the rejection of the claim.
Their testimony provides no other well-founded reason for annulling the decisions rejecting the administrative claims. The Court summarizes and adopts as part of the matter under discussion what was stated ut supra: the claimant Consortium’s interpretation, offered to justify this action and lend some rhetorical substance to its arguments and claims, must be understood as treating the resources (capital and labor) as being performed inseparably, jointly, and collectively, as though they constituted a single unit of performance. That is neither correct nor appropriate, because the existence of a relationship and connection requiring joint performance of the works cannot be inferred. On the contrary, the notices to proceed for each project, together with the corresponding preliminary designs, plans, and other details, were established separately pursuant to Subclause 2.1(3), fourth paragraph, of the Special Conditions of the Bidding Documents, under which each educational facility was to be managed individually.
All procedures, acceptance periods, and warranties had to be tailored to the particular characteristics of each project. The Consortium’s overall management of the projects did not permit it to transfer material difficulties arising during the execution of one project so as to prejudice the others. Doing so would amount to applying a categorical syllogism based on an incorrect initial premise and, given the relief sought, would lead to an erroneous conclusion. That is, the notices to proceed were agreed upon individually, such that each constituted a process with financial implications for design, construction, and equipping, involving particular circumstances unrelated to those of the other educational facilities. The logical conclusion is that the performance of each and every stage of the works was determined by the business strategy and responsibility of the successful Consortium’s management, which assumed responsibility for its own success or failure.
The Court neither disputes nor objects to the possibility of carrying out the activities under Contract 88-2017 as though they constituted a single project, since this would be understandable in terms of economies of scale and planning aimed at maximizing the use of resources. However, this does not mean—and this is what the Court does not endorse—that if the construction and financial management required of the Consortium in executing the works covered by Contract 88-2017, including the effective management of each educational center with respect to all procedures, acceptance periods, and warranties, as well as the regular handling of the adaptation, planning, execution, construction, and outfitting processes in accordance with the unique characteristics of each project and its delivery deadline, was not sufficiently sound, resulting in delays and other consequences, the losses from the particular difficulties affecting one of the projects may therefore be spread across all three projects, with losses and other consequences being transferred at its discretion to the project as a whole, without the Consortium assuming its own responsibility.
It should be noted that the testimony given suggests that the alleged suspensions affecting the Santa Rosa project caused a domino effect on the other projects, disregarding the fact that the projects are financially independent, have different costs and efficiencies, and present specific circumstances, and that each must be performed individually because they are governed by a lump-sum contract (contrato de suma global), under which the contractor bears all construction risks, as stated by the representative of Banco Nacional.
Moreover, it must be taken into account that the record establishes that the plans related to the instruction in OM-1 were not in fact approved by the CFIA within 30 calendar days following the resumption of project execution. Accordingly, by official letter GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-313 of 3 de octubre de 2019, the Consorcio requested a temporary suspension of the period established in OM-01 until the construction plans submitted through the CFIA’s APC platform were approved, due to formal defects in their prior submission to that institution, which required their resubmission on more than one occasion, as well as the circumstance that arose with the corresponding local government when, by official letter of 10 de octubre de 2019/MUOR-DCU-0358-2019, the Municipalidad de Oreamuno de Cartago stated that the Consorcio had failed to comply with the construction-permit procedure, which it had not properly processed and completed, noting that: “As correctly stated in Articles 74 of the Construction Law, and 6 and 7 of the Municipal Code, public entities are not required to apply for a construction permit and must notify the Municipality in advance of the works they intend or are required to construct,” given that the Consorcio had previously submitted the application for review by Edificaciones Nacionales and the construction-permit process had not been pursued before the Municipalidad, thereby preventing the timely and normal execution of the works and causing the Municipalidad de Oreamuno to shut down the project.
Subsequently, following clarifications provided to that local government by the Fideicomiso and the Contratista, it sent the following email: “From: María de la Cruz Calderón Moya <[email protected]> Date: November 7, 2019 at 16:01:05 CST. To: Luis Granados Figueroa <[email protected]>Cc: Luis Gómez Artavia <[email protected]>, Catalina Coghi Ulloa <[email protected]> Subject: REGARDING CONSTRUCTION PERMIT FOR LICEO DE SANTA ROSA-MUNICIPALIDAD DE OREAMUNO”; stating: “Good afternoon, Regarding the construction-permit process initiated with the Municipalidad de Oreamuno for the construction of the Liceo de Santa Rosa, submitted on 20 de junio del 2018, concerning cadastral plan (plano catastro) C-1213011-2008, whose owner is Banco Nacional de C.R, permit Nº 24046, that permit has now been APPROVED by this department. The contractor must come to the Municipalidad to sign and collect the corresponding municipal construction-license certificate.
Furthermore, in view of what you explained this morning, this department authorizes the commencement of construction work for the development of the project, subject to the company’s undertaking to collect the corresponding certificate and the plans.” This matter was reiterated in official letter Heredia, 30 de marzo del 2020, SUP-RD-0440-2020 from the Gerente de Obra G03, Gerente de Supervisión -Consorcio CSI-CACISA-, sent to CONSORCIO IDECO-RUCO-GCI, which informed it as follows: “On 28 de octubre, the Contratista submitted official letter GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-333, requesting OS-14 due to delays in commencing the works caused by the requirements imposed by the Municipalidad de Oreamuno in official letter MUOR-DCU-0358-2019. It transpired that, on 25 de marzo 2020, the Contratista submitted official letters GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-484, again referring to the chronology set forth in official letter GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-426 and providing construction permit # 24 046 from the Municipalidad de Oreamuno, dated 22 de noviembre 2019.
Upon review of the permit issued by the Municipalidad de Oreamuno, it was found that it concerns a 1332m2 project corresponding to the works under the original contract and is unrelated to the works for stabilizing the project’s northern slope. Thus, the issues with the Municipalidad affecting the resumption of project work were related to procedures that the Contratista had yet to complete under the original contract, rather than to the new works. Although the Contratista stated in official letter GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-321 that the municipal construction-permit procedure was not carried out because this project had been submitted for review by Edificaciones Nacionales rather than by Municipalidades, pursuant to Article 75 of the Construction Law, it never provided either the permit issued by Edificaciones Nacionales or evidence that the Municipalidad de Oreamuno had been notified of it, as requested in official letter SUP-RD-0375-2020.
Based on the foregoing, it is therefore inferred and established that the Municipalidad de Oreamuno’s refusal to allow the works to resume was due to the absence of any permit application before the Municipio for the original contract and to the failure to submit the permit issued by Edificaciones Nacionales for its information, even though the works had begun on 21 de mayo 2018 and were temporarily suspended through service orders (órdenes de servicio, OS), intermittently under OS-01, OS-02, OS-03 and OS-04 from 20 de julio de 2018 and continuously from 11 de diciembre de 2019 through 02 de setiembre de 2019, under OS-05 through OS-12. It was not until 03 de setiembre de 2019, through OS-13, that notice of the resumption of the works was given. Thus, official letter MUOR-DCU-0358-2019 of 10 de octubre de 2019 resulted from the communication made by the Contratista through official letter GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-321 regarding the resumption of the works; however, this occurred because the Contratista apparently did not complete the construction permit for the works under the original contract, either before Edificaciones Nacionales, as it claimed, or before the Municipalidad de Oreamuno.
It was even found that site visit n°11 by the Environmental Manager (Regencia Ambiental), on lunes 22 de abril del 2019, disclosed the following: 1- No one currently resides within the project area (área del proyecto, AP), not even the security officer. 2- Significant vegetation growth is evident, particularly around the temporary works area (offices, warehouses, and workshops). Clearing the vegetation as soon as possible is recommended. 3- The exposed slopes remain only partially protected with plastic (approximately 60% of the slope surface). The wind is dislodging portions of the plastic, creating a risk of erosion. No landslides are yet evident; however, the rainy season is imminent, and this situation could worsen. 4- The main entrance gate to the AP remains down; consequently, access by persons unaffiliated with the Project is no longer restricted, leaving the works and remaining materials exposed.
Reinstalling this gate as soon as possible is recommended. 5- Although the works remain suspended, it is imperative that the project developer, through the contractor, perform maintenance work, primarily in green areas and for slope protection.” In view of the foregoing, the Tribunal finds and considers that the testimony of Mr. Álvaro E. Chavarría Chaves, which relied on the rules of the IDB’s “Yellow Book,” does nothing to prove the central issue raised by the Consorcio, much less to establish a material breach of contract by the Fideicomiso. That book did not constitute the bidding specifications (cartel) governing the tender through which the contract was awarded because, ultimately, the “Yellow Book” and the “bidding specifications” are different documents with substantial differences in their rules, particularly regarding the concepts of “Service Order” (Orden de Servicio, OS) and “Modification Order” (Orden de Modificación, OM).
Therefore, administering the performance of the contract based on the provisions of the bidding specifications rather than on the “Yellow Book” as a model does not constitute any breach; instead, it reflects adherence to the agreed contractual terms. Given its logical basis, the position stated in the defendant’s conclusions is adopted and is consistent with this Tribunal’s findings when it established, as the previously applicable criterion supporting this decision, that the parties to these proceedings were bound and subject, with respect to the contracted public works and the present dispute, to the regulatory provisions arising from bidding specifications LPI-01-2017, formally set forth at the appropriate time by and through its Tender Documents for the International Public Bidding Process / Trust Agreement for Financing the Project for the Construction and Equipping of 1099 Educational Infrastructure Facilities of the Ministerio de Educación Pública Nationwide, executed on 10 de abril del año 2013 and endorsed by the Contraloría General de la República on 14 de julio del mismo año, which established its specific rules and also defined the rights and obligations of the contracting parties.
There was no testimony worthy of serious consideration that was useful and relevant for affirming and sustaining the existence of the elements of liability necessary to establish that the attribution criterion (criterio de imputación) applied to the Trust, and thereby to assess the causal nexus (nexo de causalidad) and determine the corresponding existence of the alleged financial harm (lesión patrimonial), since the testimony was based on “mere assumptions,” which, moreover, were unrelated to the tender specifications (estipulaciones cartelarias). The Court can reach no other conclusion regarding the statements of witness Kristian Fallas, since he did not establish which injuries resulted in damages, as the expert report (peritaje) fails to consider the circumstances inherent in the contracting process, particularly the tender specifications, the significance of the issuance of the OS and OM, and whether their content and the conditions of time, manner, and place conformed to the tender specifications, as well as the obligation to execute the projects individually, as awarded and in accordance with the particular circumstances of each one.
Instead, his analysis assumes the “parallel execution” of the three projects, but fails to support that assumption with the contractual terms agreed upon by the parties and likewise fails to consider the market reality indicating that the execution of three separate projects would follow its own implementation flow. Nor does he have personal knowledge of, or conduct any actual analysis of, the payroll and resources allocated to the project during the actual implementation periods, with a definite and clear identification of the causal nexus for each alleged loss that was to be recognized in favor of the plaintiff, as his testimony was assessed at the supplemental hearing. Consequently, the theory advanced by witness Fernando Castro Ramírez must be rejected. True to his position as a partner in certain companies belonging to the Consortium, he admitted that they submitted their bid on the assumption of the “parallel execution” of the three projects, but failed to support that assumption with the contractual terms agreed upon by the parties; accordingly, it was merely an assertion unsupported by the tender specifications.
Indeed, he acknowledged that this was a business decision and therefore a risk assumed by his company, such that the Administration cannot be held responsible for the consequences of that unilateral decision proving unrealistic. Although he described himself as an expert in construction matters, he failed to explain why, if unforeseen events in construction projects are “the rule,” the possibility that the projects might be delayed by unforeseen events, or even that they might not be executed in parallel, was not treated as an implementation risk. He also failed to explain why, given that they were responsible for the soil study (estudio de suelos), they did not identify from the outset the instability of the slope at Escuela Santa Rosa; nor was he able to justify suspending the project to stabilize the slope or explain how the project could have continued in parallel with the stabilization work, such that the decision to suspend it would have been unnecessary and disproportionate.
He acknowledged that, in the case of Escuela Azul, the archaeological discovery, because of its location, did not affect execution of the work. He failed to disclose that the health order issued in connection with the wastewater was directed to the local Municipalidad and neighboring residents, rather than to the construction consortium, and that it did not order suspension of the work and therefore did not affect them. Although he complained about the orders issued by the MEP concerning execution of the work, he failed to explain why those instructions were not disregarded if, as he maintained, those officials lacked authority to issue them. Moreover, he did not identify the person, time, place, scope of the instruction, amount, resulting loss, or other elements establishing any causal nexus or connection with any disputed fact, leaving only an indeterminate and uncertain statement intended to support his interests.
He fails to prove or explain how they were affected by the fact that the orders they received were signed by persons other than those whom they considered authorized to do so. All these omissions, reiterated by the defendant’s representative, merely reflect the reality of what the witness stated at the supplemental hearing and demonstrate how little usefulness and relevance his testimony had to support, substantiate, and justify not only a litigation theory serving his own interests, but one also removed from the evidentiary record (autos). Accordingly, based on the testimony heard, it is entirely reasonable to concur with the assessments set forth in Banco Nacional’s closing arguments and with the Court’s own perception of the content of those depositions.
Accordingly, the plaintiff’s assertions do not provide a sustainable basis for finding a breach of contract (incumplimiento contractual), whether regarding the delays or establishing, as a legally relevant circumstance, the existence, consistency, and level of impact of communications constituting contractual instructions concerning the issuance of notices, instructions, orders, certificates, and approvals that allegedly affected and caused nonperformance, delayed performance, defective performance, or economic loss in the projects under Contrato 88-2017. It is apparent that those communications were not issued by the Trust or by third parties during the term of the contract and before the termination (Rescisión) ordered by the Trust. Contrary to the allegation made, there is no material certainty that the Trust formally validated Service Orders (Órdenes de Servicio), Suspension Orders (Órdenes de Suspensión), or Modification Orders (Órdenes de Modificación) originating from third parties outside the Supervision Unit (Unidad de Supervisión)—the Supervision Manager (Gerente de Supervisión), Construction Manager (Gerente de Obra) (formerly Project Director (Director de Proyecto)), the Deputy Manager (Adjunta a la Gerencia), or the General Coordinator of the Executing Unit (Coordinador General Unidad Ejecutora)—who were authorized by the Cartel de la Licitación Pública LPI-01-2017 to issue them, thereby authorizing and justifying the Consortium in modifying, altering, or restructuring the approved and authorized final designs, or requesting additional or substitute designs outside the previously accepted and authorized Service Orders or Modification Orders during the construction process that would substantially affect or differ from the design approved in the construction plans, altering the time period and cost subject to the corresponding settlement and payment in favor of the Consortium.
Consistent with the foregoing, the position of the representative of Banco Nacional must be accepted when, in the response to the complaint, he infers that the Works Manager (Gerente de Obra) appointed by the Contracting Party corresponds to the Supervision Unit (Unidad de Supervisión) and the Implementing Unit (Unidad Ejecutora) (both units having different functions), and that these departments were responsible for maintaining project communications with the contractor; and that, although the Works Manager appointed by the Supervision Unit had the function of remaining in communication with the contractor, he was not the only professional vested with this authority. Accordingly, throughout the procurement process, the Supervision Unit maintained contact with the plaintiff Consortium through three professionals: the Supervision Manager (Gerente de Supervisión) (Adrián Ruilova Resca); the Works Manager (for the Liceo Rural Santa Rosa project: initially Víctor Azofeifa Alvarado, subsequently Juan Carlos Rodríguez Arce, followed by Luis Fernando Quirós Alvarado, and finally Adrián Ruilova Reacia, who completed the project as Works Manager; and, in the case of the Escuela Azul and Escuela La Hermosa projects, initially Álvaro Quirós Rossi and then his replacement, Gonzalo Muñoz Zeledón); and the Deputy Manager (Adjunta a la Gerencia) (Fabiana Rego González).
The plaintiff Consortium was instructed always to address all communications to the Works Manager designated by the Supervision Unit, in order to maintain clarity regarding communications. In any event, it likewise remained unproven that any contradictions or conflicts arose because a communication was not signed by the Works Manager, much less that this had any substantive impact or effect on the performance of the work covered by Contract 88-2017. In light of the foregoing, the evidence does not support finding that the Consortium bore no responsibility with regard to the review, approval, and notice to proceed (orden de inicio) for OM-01, based on the statements and contents of official letters (oficios) GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-090 (Request for OM-01—Work to stabilize the slopes in the northern sector of the Liceo Rural Santa Rosa project site), GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-093 (Clarifications regarding OM-01—Work to stabilize the slopes in the northern sector of the Liceo Rural Santa Rosa project site), GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-102 (In response to SUP-RD-789-2018 and SUP-RD-790-2018 (Comments concerning review of OM-01—Work to stabilize the slopes in the northern sector of the Liceo Rural Santa Rosa project site, in which an extensive response was provided to the inquiries made by Supervision regarding the proposal for OM-01—Work to stabilize the slopes in the northern sector of the Liceo Rural Santa Rosa project site, submitted for the slope stabilization work in the project—version two)); GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-108 (version three of OM-01—Work to stabilize the slopes in the northern sector of the Liceo Rural Santa Rosa project site was provided in response to official letter SUP-RD-853-2018, which requested modifications to the proposal); GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-112 (provides a response to SUP-RD-865-2018 regarding the request for additional information made by the Administration for OM-01—Work to stabilize the slopes in the northern sector of the Liceo Rural Santa Rosa project site, in which the Administration requested additional information); GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-113 (the milestone table for OM-01—Work to stabilize the slopes in the northern sector of the Liceo Rural Santa Rosa project site was updated); GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-127 (as a supplement, on 3 January 2019, this official letter was submitted with the updated milestone table for OM-01—Work to stabilize the slopes in the northern sector of the Liceo Rural Santa Rosa project site); GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-129 (as a supplement, official letter SUP-RD-005-2019 was answered, providing the update with the breakdown of milestones corresponding to OM-01—Work to stabilize the slopes in the northern sector of the Liceo Rural Santa Rosa project site); GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-145 (notifying Supervision that, because OM-01—Work to stabilize the slopes in the northern sector of the Liceo Rural Santa Rosa project site had not been approved as of 24 January 2019, the indirect costs included in the bid submitted in December had changed and, for that reason, the bid was no longer valid); GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-157 (an extension of the suspension of the project term was requested on the understanding that, as of that date, OM-01—Work to stabilize the slopes in the northern sector of the Liceo Rural Santa Rosa project site had not been approved); GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-161 (following the meeting held in the Trusts section of Banco Nacional, technical information was provided so that our proposal could be reviewed comprehensively); GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-174 (notice was given that the submitted “OM-01—Work to stabilize the slopes in the northern sector of the Liceo Rural Santa Rosa project site” was no longer valid because of the delays in approval as of 5 March 2019.
This situation had been reported on 28 January 2019 in official letter GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-145; therefore, to ensure the efficiency of the process, Supervision was advised to request an update of the costs of OM-01—Work to stabilize the slopes in the northern sector of the Liceo Rural Santa Rosa project site); GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-178 (the information requested by Supervision concerning the performance of tests and preparation of reports relating to the design of OM-01 was provided); GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-186 (the fifth update of OM-01—Work to stabilize the slopes in the northern sector of the Liceo Rural Santa Rosa project site was provided, and it was explained that, as of OM-01—Work to stabilize the slopes in the northern sector of the Liceo Rural Santa Rosa project site and the requests for suspension orders (órdenes de suspensión) OS-01, OS-02, OS-03, OS-04, OS-05 and OS-06 for the Liceo Rural Santa Rosa project, 248 days had elapsed since the first project suspension was issued); GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-189 (to review the latest version of OM-01—Work to stabilize the slopes in the northern sector of the Liceo Rural Santa Rosa project site); GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-190 (response to SUP-RD-658-2019 (the commercial terms of the modification order (orden de modificación) concerning the term, validity, design and construction, processing of construction permits, and its cost were submitted)); CG-2019-0931 (290 days after the suspension of the project, the Consortium was notified that Modification Order OM-01 had been approved, was asked to review the addendum to the contract, and was informed that the work would not begin until a notice to proceed for this additional work had been issued; on 28 August 2019, Service Order N°13 was signed, issuing the notice to proceed for Modification Order OM-01).
It is therefore apparent that the evidence submitted neither makes evident nor proves that the project was suspended for 1 year, 3 months and 18 days due to circumstances attributable to the Trust’s responsibility—that is, conversely, that the circumstances arose from conduct not attributable to the Contractor—and, therefore, that throughout this period the Consortium was required to bear the financial burden of indirect costs (security, administrative expenses, technical management, inspection, travel allowances, organization, surveillance, contingencies, maintenance of temporary facilities, utilities, insurance policies, financial expenses arising from extensions of guarantees, financial expenses arising from extensions of credit lines, bank fees, default interest on the working-capital credit line, office rent, administrative salaries, social-security contributions, among others). Accordingly, the plaintiff failed to establish any relevant and useful ground of nullity (nulidad) in the decisions rejecting the administrative claims submitted, much less the existence of breaches of contract or that the decision denying the relief sought was contrary to the rules and principles applicable to the matter.
In view of the foregoing, and because no nonconformity with the legal system has been demonstrated, the claim seeking recognition of the administrative claims for breach of contract, as considered herein, cannot be entertained. That is, the Consortium failed to prove the existence of a legal basis for declaring breaches by the Trust and thereby establishing adequate causation for a declaration that the denied claims were contrary to the legal system, much less for recognizing in favor of the Consortium a subjective right (derecho subjetivo) not only to invalidate the decision, but also to have the Consortium itself deemed, with respect to the relief it sought, the performing party. Moreover, invoking the defense of nonperformance of contract (excepción de contrato no cumplido) was improper as a defense intended to defeat the decision, because that contracting party did not qualify under the legal and conceptual requirements of that defense so as to assert it legitimately and validly against the Trust and thereby bar the decision.
It is reiterated once again that there was no nonconformity with the legal system and, consequently, no basis for the requested nullity of the challenged administrative acts (claims 2 and 4 of the principal claim); accordingly, the relief sought under this heading must be denied, as must the first and second subsidiary claims insofar as they lack legal support, under the terms and within the scope in which this issue was addressed, lest the ruling become unreasonable and incongruous. In conclusion, the defense of lack of legal right (excepción de falta de derecho) raised by the defendant is upheld.
XI.- 1.- ON THE VALIDITY AND EFFECTS OF THE PENALTY CLAUSE (CLÁUSULA PENAL). In challenging the decision, the Consortium, in connection with the definition of penalty clauses, describes its actions within the summary proceeding (procedimiento sumario), specifically with respect to resolution FID-2317-2020 (Proyecto Escuela Hermosa), reporting that it responded by official letter GCI-IDECO-RUCO-LPI-02-2017-547, stating that, in that submission, it invoked the defense of nonperformance (Defensa de contrato no cumplido, non adimpleti contractus) pursuant to article 692 of the Código Civil, which it asserted was applicable on a supplementary basis under article number 9.2 of the Ley General de la Administración Pública (LGAP), because it noted that no factual circumstances supporting application of the penalty clause had been established. It based that assertion on the case law set forth in decision number 6639-2013 of the Sala Constitucional, which holds that the Public Administration must always demonstrate that the contractor’s breach is in fact attributable to the contractor, since—as in this case—there may be circumstances exempting it from such liability, and it partially quoted the decision: “…before enforcing a penalty clause, it must be verified through due process (debido proceso) whether the late or premature performance was in fact the contractor’s responsibility or whether, on the contrary, there was some circumstance exempting the contractor from liability…
Certainly, in each administrative procurement (contratación administrativa) agreement it enters into with private parties, the contracting Administration is called upon to safeguard the public interest, as well as to ensure the proper provision of public services and, consequently, to prevent any type of unjustified delay in performing the subject matter of the administrative contract (contrato administrativo); however, these constitutional principles do not authorize the Administration to act arbitrarily, as would be the case if it automatically enforced the agreed penalty clauses without first ruling out circumstances exempting the contractor from contractual liability.” It asserted that, in this instance and under the circumstances presented, what occurred was clearly the direct responsibility of the Fideicomiso and, consequently, applying the penalty clause against the Consortium, when it was the Fideicomiso that breached by failing to seek, guarantee, and maintain the economic equilibrium (equilibro económico) in the performance of this contract, is neither fair nor consistent with the principles of the social and democratic State governed by the rule of law (Estado social y democrático de Derecho).
It therefore concludes that the Consortium was adversely affected by the rejection of the first administrative payment claim (cobro administrativo) and the subsequent claims submitted for the Liceo Rural Santa Rosa, as well as by the failure to respond for more than 180 days to the compensation claim (solicitud de indemnización) concerning that same project, and that, for this reason, no progress could be made on this Proyecto as of the month of January 2019. In fact 47 of the complaint, it likewise reports that the Fideicomiso issued Final Act (Acto Final) number 29-2020/FID-3278-2020 at thirteen hours and ten minutes on the twenty-fifth of July two thousand twenty, thereby concluding the Summary Proceeding for application of the penalty clause to the Proyecto Escuela La Hermosa; it also issued a Final Act, which, in Resolution number 26-2020/Official Letter FID-3076-2020, concluded the Summary Proceeding for application of the penalty clause to the Proyecto Liceo Santa Rosa, and Final Act – Resolution number 31-2020/Official Letter FID-3331-2020, which concluded the Summary Proceeding for application of the penalty clause to Escuela Azul.
With respect to the aforementioned fact, it again states, for informational purposes, that a response was provided in official letter GCI-IDECO-RUCO-LPI-02-2017-547, setting forth the same considerations invoked above.
Regarding the statements made by the plaintiff Consortium, the Court considers it necessary to emphasize and reiterate the warning set forth in Considerando VIII, in order to establish, a fortiori, that the statements concerning penalty clauses (cláusulas penales) in relation to the definitions of fines (multas) cannot even be regarded or characterized as grievances, objections, or legal/technical challenges duly supported by the categorical syllogism based on the subsumption of the rule and the determinative fact of the disputed issue. In the specific case of administrative acts (actos administrativos) having adverse effects (efectos ablatorios), as occurs with resolutions FID-3076-2020 N°26-2020, FID-2879-2020 N°24-2020 and FID-3331-2020 N°31-2020, pursuant to article 36 subsection c of the Contentious-Administrative Procedure Code (Código Procesal Contencioso Administrativo), when their nullity and, obviously, their nonconformity with the legal system are asserted before this jurisdiction—as is sought here—it is unavoidably necessary, in order to request that the Chamber rule on the matter, to explain which defect or defects are present in the challenged formal administrative conduct (conducta administrativa formal), which element or elements of that conduct are affected by the alleged defects, and the extent of the defect’s impact in order to determine the degree of the deviation, whether relative or absolute, and its effect within the structure of the administrative act, as well as to specify the certainty of the existence of the grounds stated in the resolution.
In other words, the error or omission contained in the challenged conduct must be identified and developed, and it must then be established to what degree or extent those apparent defects affect its formal elements (form of expression, statement of reasons, and procedure) or substantive elements (competence, investiture, standing, intent, grounds, content, and purpose), in accordance with the rules governing the theory of administrative acts, which has been sufficiently developed in the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), case law, and legal scholarship. It must be recalled that this review of the legality of administrative activity is not conducted sua sponte, because the principle of party disposition (principio dispositivo) and the principle of congruence (principio de congruencia) apply fully in this jurisdiction; these are procedural principles that must be respected by the parties and that delimit the Judges’ scope of action, given that the burden of proof rests on the objecting party to rebut the presumption of validity of these formal acts of the administration.
With the matter framed in this manner, the Court need only state, in response to the Consortium’s assertions, that it was established in the record that, in the Proyecto Liceo Rural Santa Rosa, the Fideicomiso commenced proceedings against Consorcio IDECO-RUCO-GCI through the Act Commencing Summary Proceedings for the Enforcement of the Penalty Clause (Acto de Apertura de Procedimiento Sumario para la Aplicación de la Cláusula Penal), dated 09 de julio de 2020-FID 2665-2020, notifying and informing it of 25 alleged facts and charging it with Delay in Completion of the Works for the Proyecto Liceo Rural Santa Rosa, entailing a penalty of $131.949.18 under the penalty clause contained in the Tender Specifications (Pliego de Condiciones), Section VIII, Special Conditions, Clauses 26 and 26.2, Completion-Period Guarantee, and granting it three business days to submit the corresponding defense, while providing access to the respective administrative record.
(see folios 76 to 84 of the physical Penalty Clause record). In response to that hearing, the Consortium submitted its response by means of official letter GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-553 of 15 de julio de 2020, arguing that the proceedings and enforcement of the penalty clause were improper based on: I. Absence of one of the basic prerequisites for imposing the penalty clause: The Employer has breached the Contract; II.- Defense of nonperformance of contract (defensa de contrato no cumplido), based on article 692 of the Civil Code, applicable on a supplementary basis pursuant to article 9.2 of the LGAP; III.- Concerning approval of the Project’s Construction Drawings; IV.- Discovery of an unforeseeable condition involving the existing soils, which resulted in a modification order that took 10 months to undergo the request, review, and approval process by the Fideicomiso; V.- Breach by the Employer: Fideicomiso denied compensation for more than 180 days of suspension of the time period for reasons not attributable to the Contractor; VI.- Concerning the basis to be considered in calculating the amount of the penalty clause.
(see folios 85 to 98 of the physical Penalty Clause record). Through the Final Act of 11 de agosto de 2020 FID-3076-2020, resolution N°26-2020, the Fideicomiso ordered the complete rejection of the claim advanced by the Consortium in its defense arguments and conclusions submitted by means of official letter GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-553 of 15 de julio de 2020. (see folios 158 to 195 of the physical Penalty Clause record). The Consortium filed a Motion for Reconsideration (Recurso de Revocatoria) by means of official letter GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-558 of 18 de agosto de 2020, based essentially on the same grounds stated in its defense arguments and conclusions. (see folios 196 to 209 of the physical Penalty Clause record); and, finally, by official letter of 08 de setiembre de 2020 FID-3468-2020, the Fideicomiso resolved to reject in its entirety the motion for reconsideration submitted by means of official letter GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-558 of 18 de agosto de 2020, affirming the Final Act of 11 de agosto de 2020 FID-3076-2020 and directing the Contractor to pay the amount of USD $131.949.18 within three business days, under warning that the performance bond (garantía de cumplimiento) would be enforced.
(see the final unnumbered folios in the physical Penalty Clause record). With respect to the Proyecto Escuela La Hermosa, following the hearing and objection procedure afforded to the Contractor, the Fideicomiso conducted proceedings for enforcement of the penalty clause and issued Final Act number 24-2020/FID-2879-2020 of veintiocho de julio de dos mil veinte, which concluded the Summary Proceedings for enforcement of the penalty clause for the Proyecto Escuela La Hermosa and imposed the amount of USD $166,063.38. (see CD/evidence/folder4/Annex 98/images 1-31). The Consortium filed a motion for reconsideration by means of official letter GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-557 of tres de agosto de dos mil veinte, based essentially on the same grounds stated in its defense arguments and conclusions. (see CD/evidence/folder4/Annex 84/images 1-12). By official letter of 25 de agosto de 2020 FID-3278-2020 RESOLUTION N°29-2020 of the Comité Director del Proyecto del Fideicomiso MEP-BNCR, issued at trece horas con diez minutos del veinticinco de agosto del dos mil veinte, the Fideicomiso resolved to reject in its entirety the motion for reconsideration submitted by means of official letter GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-557 of tres de agosto de dos mil veinte, affirming Final Act number 24-2020/FID-2879-2020 of veintiocho de julio de dos mil veinte and directing the Contractor to pay the amount of USD $166.063.38 within three business days, under warning that the performance bond would be enforced.
(see CD/evidence/folder4/Annex 88/images 1-12). Regarding the Proyecto Cancha Multiuso Escuela Azul, following the hearing and objection procedure afforded to the Contractor, the Fideicomiso conducted proceedings for enforcement of the penalty clause and issued the Final Act of 28 de agosto de 2020 FID-3331-2020 FINAL ACT RESOLUTION N°31-2020 of the Comité Director del Proyecto del Fideicomiso MEP-BNCR, issued at once horas con cuarenta minutos del veintiocho de agosto de dos mil veinte, which concluded the Summary Proceedings for enforcement of the penalty clause for the Proyecto Cancha Multiuso Escuela Azul, Code 24-1942, and imposed the amount of USD $95,457.70. (see CD/evidence/folder4/Annex 88/images 1-33). The Consortium filed a motion for reconsideration by means of official letter GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-560 of tres de setiembre de dos mil veinte, based essentially on the same grounds stated in its defense arguments and conclusions.
(see CD/evidence/folder4/Annex83/images 1-8); and, by official letter of 10 de setiembre de 2020 FID-3522-2020 RESOLUTION N°36-2020 of the Comité Director del Proyecto del Fideicomiso MEP-BNCR, issued at doce horas con treinta minutos del diez de setiembre del dos mil veinte, the Fideicomiso resolved to reject in its entirety the motion for reconsideration submitted by means of official letter GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-560 of tres de setiembre de dos mil veinte, affirming the Final Act of 28 de agosto de 2020 FID-3331-2020 FINAL ACT RESOLUTION N°31-2020 of the Comité Director del Proyecto del Fideicomiso MEP-BNCR, issued at once horas con cuarenta minutos del veintiocho de agosto de dos mil veinte, and directing the Contractor to pay the amount of USD $95,457.70 within three business days, under warning that the performance bond would be enforced. (see images 865 to 874 of the judicial record).
Thus, the resolutions ordered the following payments: FID-3076-2020 N°26-2020, USD $131.949,18 (Proyecto Santa Rosa); FID-2879-2020 N° 24-2020, USD $166.063,38; and FID-3331-2020 N°31-2020, USD $95,457.70, for a total of USD $393.470,26, concerning which the Consortium was directed to discharge its payment obligation through enforcement of the performance bonds. Indeed, it should be noted that, with respect to the ruling concerning Proyecto Escuela Hermosa in the cited penalty-clause resolution, the Consortium did not challenge in any manner the facts established therein and therefore was even less capable of disproving the grounds, which are set forth below:
“Consequently, the following are deemed proven and relevant to the issuance of this administrative resolution:
All of this is supported by the extensive reasoning and considerations through which the Court ruled on the matter of Termination and Administrative Claims (Rescisión y las Reclamaciones Administrativas), as set forth in Considerando IX, subsections ,5, 5.1, 5.2 and 5.3, and Considerando X, subsections 1 and 2. It was also established that sanctioning resolutions (resoluciones sancionatorias) were issued in the administrative proceedings based on the legal effect of the declared Termination and the grounds on which it was ordered, thereby establishing the following breakdown, corresponding and consistent with its breach of contract resulting from the failure to deliver the projects included in Contract 88-2017 within the agreed period, and with the absence of any loss attributable to the Trust arising from financial imbalance (desequilibrio financiero):
Penalty Clause (By Project) Assessed Penalty Liceo Santa Rosa. Res.FID-3076-2020 N°26-2020 $131.949.18 Escuela Hermosa. Res.FID-2879-2020 N°24-2020 $166.063.38 Escuela Azul. Res.FID-3331-2020 N°31-2020 $95,457.70 TOTAL PENALTY CLAUSES $393.470,26 Indeed, the particular dynamics of procurement by the State and its institutions, together with the necessary flexibility of the regulations, allow the Administration to include in the Tender Specifications and subsequently in the contract a system of predetermined penalties (sanciones tasadas) addressing specific breaches, such as late or early delivery of the subject matter of the contract, or defects in its performance. As the Constitutional Chamber stated in judgment No. 6639-2013, the application of these mechanisms requires prior proceedings that guarantee due process (debido proceso) and the contractor’s right of defense (derecho de defensa), and at least summary proceedings (procedimiento sumario) must be initiated: "V.
(...) one of the contractor’s principal obligations is precisely the effective and efficient performance of the subject matter of the procurement, under the terms and conditions that were offered, awarded, and subsequently formalized in the respective administrative contract, which of course includes all amendments incorporated into that relationship as a result of the Administration’s exercise of its unilateral amendment authority, within the limits established by Section 12 of Law No. 7494. This duty of performance is codified in Article 20 of the Administrative Procurement Law, which establishes the contractors’ obligation to ‘...fully comply with what was offered in their proposal and in any formally documented statement additionally submitted during the proceedings or upon formalization of the contract.’ This duty of performance is fundamental to the proper satisfaction of the public interest, which, as a matter of principle, constitutes the legitimizing basis and very purpose of the public contracting regime, insofar as the subject matter of the procurement will be satisfied only through proper compliance with the qualitative and quantitative requirements assigned to the contractor and necessary to obtain the goods or services entrusted to it through this contractual mechanism.
Now, although the dynamics of administrative contracts are governed by a principle of good faith and mutual cooperation in contractual performance, given the underlying public interest present in this regime (the teleological element), the contractor must provide security (caución) to guarantee proper performance of the contract, as well as any damages and losses that may be caused by total or partial nonperformance of its contractual obligations. From this perspective, Section 34 of Law No. 7494 establishes the performance bond as a mechanism intended to ensure that any damage and/or loss caused by the contractor during the contractual performance phase—or by the absence of performance—may be compensated to the Administration through security that remains in its custody and that was previously required in the procurement proceedings and furnished by the successful bidder. Under that provision, the amount of the bond must be established in advance in the Tender Specifications and ranges from 5 to 10%; when it is required but the percentage is not specified, the lower rate applies (...) It should be noted that this bond is compensatory rather than punitive in nature.
Therefore, proof of breach of obligations is not sufficient to enforce it; the Administration must necessarily establish the damages and losses caused by that breach." Accordingly, when the contract ends through the so-called "abnormal" means—namely, termination (rescisión), cancellation for breach (resolución), or declaration of nullity (declaratoria de nulidad)—it is clear that such circumstances cannot be characterized as expiration of the term or performance of the subject matter of the contract, since these mechanisms are specifically characterized by ending the contractual relationship before its completion through those ordinary means. Thus, when initiating proceedings to end the contract on any of those three stated grounds, if there is any damage or loss for which the Administration must be compensated as a result of the contractor’s failure to fulfill its assumed obligations, the procuring entity must order the commencement of the requisite proceedings to establish the occurrence of the breach and its economic impact, thereby allowing enforcement of the aforementioned security for proper performance.
As an effect arising from termination (rescisión) and its intrinsic contractual result, contractual tender provision LPI-01-2017 stipulated and authorized the contracting Administration to assess in advance the damages arising from premature or late performance, or from the contractor’s failure to deliver the works. Accordingly, the purpose of this clause is to provide the contracting Administration with an expeditious mechanism for obtaining compensation for damages caused by premature completion or delay, considering that, in certain cases, the performance period is of vital importance and that, given its specific purpose, the clause must be enforced upon failure to comply with the agreed period for performing the obligations, since it penalizes any deviation—whether due to prematurity or delay—from the contractual performance period. That is, the penalty clause (cláusula penal) established in the tender specifications constitutes a sum that will cover any damages attributable to the contractor because of a delay or deviation in the period for performing the obligations; it predetermines, in administrative proceedings, compensation for the harm that would be caused by an eventual delay beyond the established period.
In other words, it embodies the concept of an “alternative administrative sanction system” intended to establish in advance the economic consequences of nonperformance. It may therefore be stated unequivocally that this type of monetary sanction “constitutes a mechanism intended to ensure faithful observance of what was agreed or, failing that, to secure compensation for the harm suffered. Hence, it has two basic functions: compulsion and compensation. Such clauses appear in administrative contracts as potential sanctions intended to provide the Administration with a stronger guarantee that the contracting party will render performance within the agreed period and under the agreed conditions, predetermining compensation for the harm that would result from an eventual delay beyond the specified period or from nonperformance.” In this regard, numeral 50 of the Regulations to the Administrative Procurement Law (Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa) provides that the “penalty clause applies in the event of late or premature performance of contractual obligations; the circumstances and amounts must be included in the corresponding tender specifications, and the provisions set forth in the preceding articles shall apply.” Thus, collection under the penalty clause does not require proof of the existence of damage or harm, and the amount may be collected from any withholdings from the contract price and any outstanding payment balances (article 48).
Its application, however, is not automatic and cannot be based merely on assessments, conjectures, or assumptions unsupported by reliable proof that the obligation was performed prematurely or late; doing so would be abusive and unconscionable and would entail exercising sanctioning powers based solely on presumptions and indicia rather than clear and compelling evidence. Accordingly, the application or enforcement of the penalty clause must have a clear and evident basis grounded in a finding that a delay in the delivery deadline actually occurred—that is, that the circumstances for which the clause was created materialized. Beginning in 2018 and 2020, after taking an undefined course regarding the procedure for imposing these penalty clauses, the Constitutional Judges finally reaffirmed the need to conduct at least a summary proceeding (procedimiento sumario)—without requiring an ordinary proceeding (procedimiento ordinario)—to safeguard the guarantees of due process (debido proceso) and the right of defense (derecho de defensa).
Those procedural steps were duly completed in the cited proceedings for the Liceo Santa Rosa, Escuela Hermosa, and Escuela Azul projects: not only was the contractor given a hearing, but the Consorcio also exercised its adversarial rights (derecho al contradictorio) by presenting its objections, and the Fideicomiso issued a reasoned decision explaining the grounds for imposing the sanctions. From a procedural standpoint, therefore, the contractor’s rights have not been violated in the case at bar (subjúdice), since the record shows that, before applying the penalty clause provided for in the contract, as regulated in the tender specifications for LPI-01-2017 and in accordance with articles 320 et seq. of the LGAP and the Regulations to the Administrative Procurement Law, the Fideicomiso ordered the commencement of a summary administrative proceeding (procedimiento administrativo sumario), granted the company a hearing—for three days—so that it could exercise its right of defense, and the Consorcio submitted closing arguments; moreover, in view of the contractor’s allegations concerning the commencement of the proceeding, the Fideicomiso issued a final decision.
It bears emphasizing that, for the summary proceeding and specifically its dispositive outcome to be deemed improper, the claimant Consorcio was required to allege and prove how it was left without an adequate defense (indefensión), why it contends that it was prevented from adequately presenting its theory of the case, the reason it considers its right of defense to have been impaired, which statutory and constitutional guarantees of due process were violated, and what evidence it was unable to offer because of the procedure used to enforce the penalty clause. The objection is entirely devoid of any such allegations.
In addition, within a framework of reasonableness and logic, it cannot be overlooked for purposes of an effective challenge that every penalty clause adversely affects the economic interests of the party against whom it is imposed and enforced, since its purpose is punitive and therefore entails payment of a sum of money by anyone who fails to perform the contract under the agreed terms. Accordingly, as to the grounds for the final administrative acts (actos finales) set forth in decisions FID-3076-2020 N°26-2020, FID-2879-2020 N°24-2020 and FID-3331-2020 N°31-2020, it was mandatory to refute their basis with respect to the particular aspects of the resulting determination—namely, the delay in performing the works and the alleged financial imbalances. Moreover, as demonstrated, no substantiated, precise, and individualized grievance was asserted on this issue with respect to each act issued; the challenge was reduced to a mere description of what was done in those proceedings, amounting to no more than a subjective disagreement incapable of overturning what was decided therein or establishing its invalidity and ineffectiveness.
This is especially so because those matters were addressed ut supra and rejected in Considerandos Considerando IX, subsections ,5, 5.1, 5.2 and 5.3 and Considerando X, subsections 1 and 2. Because the Court so finds, the challenges asserted must be dismissed, as must the contention that what was ordered and decided is contrary to the legal system and should be annulled, together with the request to restore the Consorcio’s subjective rights (derechos subjetivos) in the manner it seeks through the claims in the complaint. Consequently, in the opinion of this Decision-Making Body, based on the foregoing and regarding the exception of nonperformance (exceptio non adimpleti contractus) invoked, if the Consorcio did not perform its corresponding obligation under the contractual terms—that is, to deliver, on a date certain and as a single-performance obligation (tracto único), the physical facilities and equipment constituting the object established by law number 9124, entitled “AUTHORIZATION FOR THE EXECUTIVE BRANCH TO ENTER INTO A PUBLIC CREDIT TRANSACTION AND ESTABLISH A TRUST WITH LEASE AGREEMENTS TO FINANCE THE PROJECT FOR THE CONSTRUCTION AND EQUIPPING OF MEP EDUCATIONAL INFRASTRUCTURE NATIONWIDE,” which authorized the Ministerio de Educación Pública to establish a Fideicomiso with finance lease agreements and thereby finance the Proyecto Construcción y Equipamiento de Infraestructura Educativa del MEP a Nivel Nacional, consisting of the construction and equipping of physical infrastructure such as high schools, schools, and multipurpose courts for the fulfillment of its assigned purposes—for which the Fideicomiso conducted, insofar as relevant to this action, International Public Tender LPI No: 01-2017, Design, Construction, and Equipping of 4 Lots of 10 Educational Centers—hereinafter LPI-01-2017—and in which, insofar as relevant to this case file, the companies IDECO INGENIERÍA DESARROLLO Y CONSTRUCCIÓN S.A., GESTIÓN Y CONSULTORÍA INTEGRADA GCI S.A. CEMEX S.A. and RUCO CONSTRUCTORA S.A. formed Consorcio IDECO-RUCO-GCI, which participated in that tender and was awarded three projects forming part of lot number 2: 1.
Project number code 023-5969 Liceo Rural Santa Rosa (USD $1,319,491.70); 2. Project number code 024-1942 Escuela Azul (USD $3,166,024.02); 3. Project code 058-0870 Escuela La Hermosa (USD $1,660,633.78), for a total contractual amount of USD $6,146,149.50—and for which the initial orders to commence actual construction and equipping work on each awarded project in lot number 2 were issued on different dates, with delivery likewise required on different dates due to the individual nature of each project, making each project a single-performance obligation, which established differentiated delivery periods, as follows: a) official letter dated 18 de mayo de 2018 -FID-1361-2018-CG-2018-0883-ARQ-2018-0338. “NOTICE TO PROCEED - International Public Tender LPI-01-2017 Construction and Equipping of the Educational Center: Centro Educativo 23-5969 Liceo Rural Santa Rosa: On-site work must effectively commence next lunes 21 de mayo de 2018, and in compliance with the Construction and Equipping period specified in the contract (5 meses), the works must be delivered on 21 de octubre del año en curso; b) official letter dated 31 de julio de 2018 -FID-2160-2018-CG-2018-1463-ARQ-2018-0551.
NOTICE TO PROCEED - International Public Tender LPI-01-2017 Construction and Equipping Centro Educativo 58-0870 Escuela La Hermosa: On-site work must effectively commence next lunes 06 de agosto de 2018, and in compliance with the Construction and Equipping period specified in the contract (5 meses), the works must be delivered on 06 de enero del año 2019; and c) official letter dated 13 de diciembre de 2018 -FID-3895-2018-CG-2018-2526-ARQ-2018-0920. NOTICE TO PROCEED -International Public Tender LPI-01-2017 Construction and Equipping of the Multipurpose Court at Centro Educativo 024-1942 Escuela Azul: On-site work must effectively commence next lunes 17 de diciembre de 2018, and in compliance with the Construction and Equipping period specified in the contract (6 meses), the works must be delivered on 17 de junio del año 2019; and none of those projects was delivered in the agreed manner and within the agreed period—that is, fully completed—the Consorcio has no right to allege a due-process violation under the Latin expression it raised.
This constitutes nonperformance by the Consorcio because the agreed contractual purpose was not fulfilled; the evidence in the record clearly shows that no project was properly delivered. Accordingly, insofar as relevant, the decisions concerning the penalty clauses must remain undisturbed. Once again, the Court reiterates the absence of any inconsistency with the legal system and rejects the resulting request for annulment of the challenged administrative acts (principal claims 2, 4 and 7). The relief sought under this heading must therefore be denied, as must the first, third, and fifth subsidiary claims insofar as related, because they lack legal support under the terms and within the scope in which this issue was addressed; any other conclusion would be unreasonable and inconsistent. In conclusion, the defense of lack of entitlement (excepción de falta de derecho) raised by the defendant is sustained.
Under the general regime of obligations, and no less under the Bidding Documents (Cartel) for Licitación LPI-01-2017, as the directly applicable legal framework, the creation and extinguishment of the obligations offered and tendered under this modality are governed thereby; accordingly, that body of rules, which is binding upon the contracting parties, likewise stipulates the remedies available to the creditor in the event of breach, or determines, as a result of the termination (rescisión) ordered under Contrato 88-2017, the legal and economic effects upon the works that could not be completed for prior payment. As a contract containing a time-bound obligation, performance was contingent upon the arrival of the date established for that purpose. That is, in a public works contract, such as the one at issue here, and in the ordinary course expected, this is the period allowed for construction and equipping of the works and for payment of the corresponding consideration (contraprestación).
Thus, the term has a suspensive rather than extinguishing effect: only when the term expires do the commitments undertaken become enforceable; strictly speaking, however, not all rights arising from the contract are extinguished, because the acceleration of the expiration of the contractual term through the ordered termination, whose ultimate effect is cessation of the contract, affected not only the existence of the obligation but also determined the point at which the debtor was placed in default (mora) for any compensatory legal claim arising from the same contract. Termination of the contractual relationship under that concept is the first immediate effect, but economic effects also arise and other events are triggered. If the termination is attributable to the contractor, as was established in the record and extensively considered above (such that further discussion would amount to absurd repetition), the contractor must deliver the portion of the works performed, materials and equipment already paid for, as well as all information provided to it at the commencement of the contract; the final settlement (finiquito) of the contract will then be prepared, establishing credits in favor of and against the contractor and the contracting party.
If there are balances owed by the contractor, it must immediately refund the resulting balance; if it refuses, the contracting party shall enforce the guarantees in its possession. This is what ordinarily occurs, or what results in the normal course of such a situation. Nevertheless, insofar as relevant, the Consortium objected to the termination because it did not accept it and, instead, challenged it; therefore, if the matter were viewed from that hypothetical perspective (which was not established in the record), the validity and effectiveness of the termination would be subject to the ruling issued at this judicial level. However, because that legal issue had already been adjudicated, nothing remained to be determined other than the disposition of the unfinished works, based on the amount calculated in the settlement. It is evident that, as a basic prerequisite and in light of the burden of proof (carga de la prueba), in order to establish unpaid balances for works, all claims made must be perfectly documented and proven (nonpayment of progress estimates, interest for nonpayment, requests for cost adjustments, indirect costs, expenses, and damages, among others), particularly because, as has already been held, the physical works under the projects included in Contrato 88-2017 were not completed, and not one of them, individually and in its entirety, reached a milestone qualifying as a 100% deliverable, leaving the projects with unfinished, unpaid works.
For the purposes stated above, the Court considers it appropriate to cite once again the termination criteria applied to Contrato 88-2017, as set forth above, together with the consideration that the works were to be performed independently, as follows: three projects forming part of lot number 2: 1. Project code number 023-5969, known as Liceo Rural Santa Rosa. 2. Project code number 024-1942, known as Escuela Azul. 3. Project code 058-0870, known as Escuela La Hermosa, based on the understanding that their performance was entirely independent of one another, particularly for payment purposes. It must likewise be noted that, according to the provisions established in the Bidding Documents for Licitación LPI-01-2017, which govern the contract and therefore the projects to be performed, those provisions cannot be interpreted as establishing a relationship or linkage requiring the works to be performed jointly; on the contrary, the orders to proceed (órdenes de inicio) for each project are established separately, as confirmed by Subclause 2.1 subsection 3), fourth paragraph, of the Special Conditions of the Bidding Documents, under which the management of each educational facility must be carried out individually.
All procedures, acceptance periods, and guarantees must be adapted to the particular circumstances of each project. That is, the orders to proceed were agreed upon individually, constituting a design, construction, and equipping process in which each educational facility has particular characteristics unrelated to those of the others. The logical conclusion is that the performance of each and every stage of the works was defined in accordance with the business strategy and managerial responsibility of the successful Consortium. Likewise, in its application, the sub-item must be governed by the criterion of Payment upon completion of the milestone (100%). That is, under the terms established in the Bidding Documents and the contract, and in accordance with the inherent nature of the “Lump-Sum Contract,” the agreed payment milestones become payable only upon 100% completion (Clause 12 of the General Conditions of the Bidding Documents for Licitación LPI-01-2017—“12.
Payment Terms. 12.1 The Contract Price shall be paid as specified in Article 2 (Contract Price and Payment Terms) of the Agreement Form and in the appendix to the Agreement entitled ‘Payment Terms and Procedures,’ which also describes the procedures to be followed when requesting and processing payments”—/C. Appendix 1. Payment Terms and Procedures—“Request for payment upon completion of a milestone. Once each milestone has been completed, the Contractor shall submit to the Project Manager an invoice accompanied by a statement, with six copies, in a format previously approved by the Project Manager, detailing the amounts to which the Contractor considers itself entitled, together with the supporting documents, which shall include the progress report for the milestone in question pursuant to Clause 18.3 of the GC. This request for payment upon completion of a milestone shall correspond to the breakdown explained below...” Under this framework, the Consortium states that amounts are owed for progress on the works, which is equivalent to the reference to unpaid unfinished works existing upon contractual termination.
Accordingly, it understands that, pursuant to Clause 42.4 of the General Conditions of the Bidding Documents, the expression “Works Performed” shall include all work performed, installation services provided, and all plant items acquired (or subject to a legally binding purchase obligation) by the Contractor and used or intended for use for the purposes of the Works, through and including the date of termination.
Under those rules, which the Court considers binding upon the parties and therefore applicable, it was established that, in the case of the procurement identified as Licitación LPI-01-2017 Diseño, Construcción y Equipamiento de 6 lotes de 15 Centros Educativos y 10 Canchas Multiuso, lote #2, the Consortium calculated that there were performed works pending payment, which together amounted to $1.008.663,88—ONE MILLION EIGHT THOUSAND SIX HUNDRED SIXTY-THREE DOLLARS AND EIGHTY-EIGHT CENTS—without disregarding the fact that the unilateral termination declared by the Trust (Fideicomiso) of contrato N° 88-2017, with respect to projects 23-5969 Liceo Rural Santa Rosa and 24-1942 Escuela Azul, took effect on 15 de julio de 2020, the date on which the Consortium was notified through official communication FID-2692-2020; and the unilateral termination of the contract for project 58-0870 Escuela La Hermosa, contrato N° 88-2017, took effect upon communication of that decision on 26 de junio de 2020 through FID-2493-2020.
Thus, as of the date on which the Contractor withdrew from the projects included in contrato N° 88-2017 concerning Liceo Rural Santa Rosa 23-5969, Escuela Azul 24-1942, and Centro Educativo Escuela La Hermosa 58-0870, and the effective dates of the terminations ordered by the Trust in official decisions FID-2692-2020 dated 13 de julio de 2020 and FID-2493-2020 29 de junio de 2020, the Contractor left unfinished works that were not payable because they did not meet the deliverable requirement necessary to qualify as payment milestones under the agreement and the Bidding Documents for Licitación LPI-01-2017, which become payable only upon 100% completion. The Consortium calculated them as follows: ESCUELA LA AZUL: $395.752,05, ESCUELA LA HERMOSA: $338.769,30, LICEO RURAL SANTA ROSA: $274.142,53, TOTAL PENDING PAYMENT: $1.008.663,88, broken down as follows:
Nevertheless, the Trust, as the counterparty, disputes that itemized amount on the basis of the Special Reports on Unfinished Works prepared by the Trust’s Supervisory Unit and states that the works actually performed by the Consortium, but which did not satisfy the criterion of 100% completion and deliverability required for payment pursuant to Clause 12 of the General Conditions of the Bidding Documents for Licitación LPI-01-2017, are:
A. Liceo Rural Santa Rosa:
Milestone Progress Total price Progress value 16.2 Mechanically stabilized earth walls 80% $304.603,82 $243.683,06 TOTAL: $243.683,06 B. Escuela La Hermosa:
10.3 Window and door finishes 80% $66.425,35 $53.140,28 11 Painting 65% $33.212,68 $21.588,24 12.2 Electrical Systems (Wiring and service connections) 75% $66.425,35 $49.819,01 12.3 Electrical Systems (Devices and Accessories) 83% $33.212,68 $27.566,52 13 Mechanical Systems (Modules) 50% $33.212,68 $16.606,34 14.1 Mechanical Systems (Exterior) 62% $33.212,68 $20.591,86 14.2 Equipment and Furnishings 10% $99.638,03 $9.963,80 15 Complementary and exterior works 71% $132.850,68 $94.323,98 TOTAL: $293.600,03 C) Escuela Azul 6 Structural concrete for ramp 89% $189.961,00 $169.065,29 7.2 Subfloors (100% progress— pouring) 25% $63.320,00 $15.830,00 12.1 Electrical Systems (Conduits) 6% $94.981,00 $5.698,86 13 Mechanical Systems (Modules) 20% $63.320,00 $12.664,00 14.1 Mechanical Systems (Exterior) 35% $63.320,00 $22.162,00 15 Complementary and exterior works 40% $253.282,00 $101.312,80 TOTAL: $326.732,95 Sum of project progress: $864.016,04 It further states that, with respect to the Escuela La Hermosa project, an assessment conducted after termination confirmed that Milestone 10.2, Ceiling Finishes and Lightweight Walls, Escuela Hermosa, although approved for payment because it was purportedly 100% complete, was 60% incomplete. 10.2 Ceiling and lightweight-wall finishes at 40%, that is, $49.819,01, for which reason $19.927,60 would have to be deducted, resulting in an actual amount of $29.891,41.
Thus, the Trust acknowledges that there are unfinished works, but not in the amount stated in the settlement calculation (liquidación), because $29.891,41 must be subtracted from the sum of project progress: $864.016,04 - $29.891,41 = $834.124,63 - Advances ($535.604.15) = BALANCE of $298.520,48 for unpaid unfinished works. (see CD/evidence/folder1/Case File LRSR Binder C, folios 524.73 through 524.87, and monthly inspection reports, folios 919 through 1192; see CD/evidence/folder4/Annex 95/images 1-11; see CD/evidence/folder1/Case File EA Binder C, folios 524.73 through 524.87; thirtieth “Special Report—Unfinished Works, Project No. 024-1942 Escuela Azul,” in CD/evidence/folder2/Final Status Report Escuela Azul, folios 1-36; see CD/evidence/folder4/Annex 78/images 1-4; see CD/evidence/folder4/Annex 96/images 1 through 4 and 5 through 31; see CD/evidence/folder2/CG-2020-1139/images 1-2) Based on those statements by the parties, the Court is able to determine, with respect to their differences—namely, between the amount reported by the Consortium ($1.008.663,88) and the amount stated by the defendant’s representative ($834.124,63)—a net amount, without subtracting other items, of $174.539,25.
For that difference to be recognized as proven within the requested settlement calculation, it had to be established by the Consortium, not only to confront the evidence supporting the Trust’s stated amount, which is therefore in the case record: see contents of CD/evidence/folder1/Case File LRSR Binder C, folios 524.73 through 524.87, and monthly inspection reports, folios 919 through 1192; see CD/evidence/folder4/Annex 95/images 1-11; see CD/evidence/folder1/Case File EA Binder C, folios 524.73 through 524.87; thirtieth “Special Report—Unfinished Works, Project No. 024-1942 Escuela Azul,” in CD/evidence/folder2/Final Status Report Escuela Azul, folios 1-36; see CD/evidence/folder4/Annex 78/images 1-4; see CD/evidence/folder4/Annex 96/images 1 through 4 and 5 through 31; see CD/evidence/folder2/CG-2020-1139/images 1-2, but also because it had a procedural duty to carry out that essential measure.
The consequences of the evidentiary omission identified at this stage arise from the provisions of Article 41.1 of the Code of Civil Procedure (Código Procesal Civil), under which the parties bear the burden of proving the factual predicate of the rules establishing the legal effect they seek. In these terms, that provision enshrines the principle of the burden of proof (carga de la prueba), which indicates to the adjudicating panel what its decision must be when the proceedings fail to establish the facts constituting the cause of action (causa petendi) of the claim or defense, as applicable, where partially conflicting positions exist, since it would be impermissible for the Court, in its discretion, to choose one position or the other without further technical/expert verification. Accordingly, the burden of proof, founded—as this Section has stated—on the principle of the parties’ self-responsibility, constitutes a requirement of optional procedural conduct applicable to the party interested in prevailing on its claims and avoiding an unfavorable decision.
Thus, in this specific case, it is evident that the burden of proof rests on the party asserting the claim, such that the claimant must bear the consequences of its failure to comply or lack of diligence—namely, a ruling adverse to its claims concerning the unfinished works and the settlement calculation it initially submitted—because that is the effect arising from the fact that the evidentiary record does not contain, even in the form of expert evidence, the information necessary to supplement or reconcile the settlement calculation concerning the stated difference and its proper consistency. The absence of such impartial evidence causes the amount of the unfinished works to be set at the value accepted by the Trust, because a party seeking damages (indemnización de perjuicios) as a consequence of nonpayment for works within the context of a government contract (contrato estatal) must prove the counterparty’s breach and the harm caused by that event.
Put more simply, a party that comes before the courts to seek damages or compensation in its favor has the procedural duty to prove, on the one hand, that the harm suffered materialized and its amount and, on the other, that the events causing it occurred. In addition, the mere existence of the settlement amount due to nonpayment does not give rise to damages per se; consequently, recognition of the amount separate from the $174.539,25 would constitute the difference that the Consortium was required to substantiate, a circumstance that was neither justified nor proven so as to accept its full settlement calculation. Without prejudice to the foregoing, it should be emphasized that the Trust recognized the value of the unfinished works in the project covered by Contract 88-2017 as $864.016,04 (full value of unfinished works) - $29.891,41 (reduction for the 60% shortfall in Milestone 10.2, Ceiling and lightweight-wall finishes at 40%, Escuela Hermosa) = $834.124,63, which the Court deems, considers, and determines should be set as the basis of the unpaid amount and on which the value of the unfinished works is declared for purposes of the net amount to be recognized initially. Nevertheless, notwithstanding this clarification, initial work advances were provided ab initio in the form of guaranteed advance payments totaling $535.604,15., which, in summary, are:
PROJECT ADVANCE-PAYMENT AMOUNT 1. Liceo Rural Santa Rosa $168.235,19 2. Liceo Rural Santa Rosa (Addendum) $45.690,57 3. Escuela La Hermosa $74.728.52 4. Escuela Azul $246.949,87 TOTAL: $535.604,15 For that reason, and considering the provisions of Section IX, Contract Forms, subsection “C. Appendix 1. Payment Terms and Procedures,” specifically Advance Payment section 2.a., which states: 2. The Advance Payment shall be amortized through deductions, at the same percentage requested, from all payments under the contract until it has been repaid in full (excluding payments corresponding to the Advance Payment itself); if the advance payment has not been amortized before the Certificate of Completion of the Works or before termination under Clause 42 of the GC, then the entire balance outstanding at that time shall be paid immediately by the Contractor to the Employer. Said payment may be made as follows: a. It shall be deducted from outstanding balances for work yet to be invoiced or from any payment owed by the Employer; the amount that the claimant Consortium would initially be entitled to receive from the Trust as a result of work progress would be calculated as follows:
Value of unfinished works - Unrepaid advances or advance payments = BALANCE TO BE RECOGNIZED IN FAVOR OF THE CONSORTIUM ($864.016,04 - $29.891,41) = $834.124,63 (value of unfinished works) - ($535.604.15 Advances) = BALANCE of $298.520,48 PAYABLE for unfinished works.
Project Value of Unfinished Works by Project Advance Payment by Project Liceo Santa Rosa Addendum (slopes) $243.683,06 $168.235,19 $45.690,57 Escuela Hermosa $293.600,03 - $29.891,41 = $263.708,62 $74.728.52 Escuela Azul $326.732,95 $246.949,87 Totals $834.124,63 $535.604,15 (to be deducted) TOTAL BALANCE IN FAVOR OF THE CONSORTIUM $298.520,48 /* ONLY THE FOLLOWING IS GRANTED: THE CLAIMANT IS RECOGNIZED as entitled to receive payment of the following amounts corresponding to payment for work progress, which amounts shall be adjusted to present value under the terms of Article 123 of the CPCA: the single sum of USD $298.520,48 for the Value of Unpaid Unfinished Works, as follows: Liceo Santa Rosa/Addendum (slopes), the sum of $29.757.3; Escuela Hermosa, $188.980.10; and Escuela Azul, $79.783.08. Indexation period: it shall be calculated in accordance with the effective dates of the termination decisions issued by the Trust concerning Contract No. 88-2017: for project 23-5969 Liceo Rural Santa Rosa, Decision FID3076-2020 No. 26-2020, and project 24-1942 Escuela Azul, Decision FID3331-2020 No. 31-2020, both from July 15, 2020; and for project 58-0870 Escuela La Hermosa, Decision FID2879-2020 No. 24-2020, from June 26, 2020, until actual payment.
* Once this judgment becomes final, the defendant is authorized to settle the amounts through enforcement of the advance-payment guarantees furnished by the Consortium, in proportion to the disbursements made relative to the value of the unfinished works determined for each project, so as to obtain proper recovery. It must be noted, based on the contents of the record, that the interim relief (medida cautelar) ordered in this matter did not encompass suspension of enforcement of the advance-payment guarantees.
Notice. Notwithstanding the foregoing, it must be clarified that other items remain to be considered and could potentially affect the previously determined balance once this judgment becomes final:
Penalty Clause (By Project) Assessed Penalty Liceo Santa Rosa. Res.FID-3076-2020 N°26-2020 $131.949.18 Escuela Hermosa. Res.FID-2879-2020 N°24-2020 $166.063.38 Escuela Azul. Res.FID-3331-2020 N°31-2020 $95,457.70 TOTAL PENALTY CLAUSES $393.470,26 Amounts of the performance guarantees furnished:
Performance Guarantees by Project that would cover the assessed penalty clauses:
Guaranteed amounts (10%) of the Global Sum value of each project.
Liceo Santa Rosa + addendum (OM-1) $233.483,77 Escuela Hermosa $316.602,40 Escuela Azul $166.063,37 TOTAL GUARANTEES $716.149,54 Thus, the amounts established in resolutions FID-3076-2020 N°26-2020, FID-2879-2020 N°24-2020 and FID-3331-2020 N°31-2020, if not paid voluntarily by the Consortium, would have to be covered and satisfied through liquidation by enforcement of the performance bonds (garantías de cumplimiento), once this decision becomes final, in the portion corresponding and proportional to each of the projects for which the bond was furnished; as would, moreover, all such items as the creditor Trust may substantiate, including interest owed. This shall also be carried out in the administrative venue with respect to specific items arising from the rework and deterioration suffered by the works and materials as a result of the abandonment of each project, and any other items it may deem appropriate, if legally warranted, which could ultimately result in a setoff (compensación) between credits and debits, as may be determined through the parties’ diligence at that time.
The Tribunal does clarify that it is prevented or barred from ruling due to the absence of a counteraction (counterclaim) (contra acción [contrademanda]) or reply by the Bank before this court and in these proceedings specifically aimed at resolving these matters precisely and concretely. Within the scope of the dispute, these matters are not merely tangential but, on the contrary, warrant particular attention, especially because public funds are involved; accordingly, the operative portion (por tanto) will contain no ruling on that issue. That limitation must be understood insofar as such requests of an operational and implementing nature concerning credits and debits should have been raised as claims for relief (pretensión); because they were not, a ruling on that particular and no less important circumstance is precluded. The Tribunal understands that if it were to act sua sponte, this could in some manner be interpreted as a lack of congruence between the reasoning and the decision, since the principal and subsidiary prayers for relief submitted by the plaintiff Consortium delimit the Chamber’s jurisdiction and, consequently, a ruling beyond that jurisdiction could be evident.
It might be reasoned that the amounts of the penalty clauses (cláusulas penales) are as eligible for setoff as the secured advances relating to the valuation of the unfinished works for which payment remains due to the Consortium. However, the resolutions just cited establish that the notices to the Contractor requiring payment within three days concerned the stated amounts, which would be collected by enforcing the performance bond to recover the penalty or fine imposed. Moreover, the representation of Banco Nacional itself stated as follows in the interim-relief proceeding (medida cautelar): “Collection against the performance bond shall be made only if the Consortium fails to pay the amount of the respective penalty clause, as permitted by article 48. paragraph 3. of the Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, which applies supplementarily to these proceedings, given that there are no withholdings from the contract price.” This is further supported by Penalty Clause 26, Subclause 26.2 of the Special Conditions of the Tender Specifications for International Public Tender Process N° LPI-01-2017: “Compensation shall be 2.5 per thousand, for each day of delay, of the total contract amount: (h) If the sum of the penalties reaches 10% of the MCA, which shall be understood as the maximum deduction, this shall be deemed a material breach and the Employer shall be authorized to terminate the contract unilaterally.
In all cases, the total fines imposed shall not exceed 10% of the MCA. (i) The Employer shall deduct the amount corresponding to this item from payments to the Contractor. Maximum deduction for damages: 10%.…” This would not operate ipso facto or sua sponte, but only at the request of the party seeking such relief; and, as reiterated, opposition to the complaint would not be a legally cognizable means of establishing it. Once this judgment becomes final, it would suffice to liquidate the performance bonds proportionally and partially against the amounts of the fines established and the amounts of the bonds for each project until those fines are covered. For that purpose, the parties would have to abide by the ruling and reasoning in the interim relief ordered in the record, which must remain in effect until this decision becomes final and which stated verbatim:
N°596-2020 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, issued at dieciséis horas veinte minutos del día veintiséis de Noviembre del año dos mil veinte, provides: “The application for interim relief filed by the representatives of CONSORCIO IDECO- RUCO-GCI, IDECO INGENIERÍA DESARROLLO Y CONSTRUCCIÓN SOCIEDAD ANÓNIMA AND RUCO CONSTRUCTORA SOCIEDAD ANÓNIMA is GRANTED. Accordingly, and as ordered on an exceptionally provisional basis (provisionalísima), the effects and scope of Resolution number 29-2020 /FID-3278-2020, issued at trece horas con diez minutos del veinticinco de de agosto dos mil veinte by Comité Director FID MEP-BNCR, which concluded the Summary Proceeding (Procedimiento Sumario) for application of the penalty clause concerning the Proyecto Escuela La Hermosa, shall remain stayed. Consequently, the defendant is ordered to refrain from enforcing the cited resolution, that is, to refrain from enforcing the performance bond as a result of the failure to make the payment ordered in the stayed resolution; the payment order for the penalty clauses and the compulsory enforcement (ejecución forzosa) of the performance bonds are likewise stayed.
The foregoing provision shall remain in effect for as long as necessary, until a final judgment is issued in the merits proceeding (proceso de conocimiento) or another circumstance dictates otherwise. In light of the foregoing, the representatives of CONSORCIO IDECO- RUCO-GCI, IDECO INGENIERÍA DESARROLLO Y CONSTRUCCIÓN SOCIEDAD ANÓNIMA AND RUCO CONSTRUCTORA SOCIEDAD ANÓNIMA must take into consideration that, pursuant to the rules of artículo 26 párrafo segundo Código Procesal Contencioso Administrativo, if they have not yet done so, they must file the merits complaint within 15 días, counted from the day following service of this resolution, under this same number (20-004040-1027-CA), with the warning that, should they fail to do so, the interim relief granted herein shall be lifted and they shall be ordered to pay the damages caused, which shall be determined through judgment-enforcement proceedings (ejecución de sentencia).
As COUNTERSECURITY (CONTRACAUTELA), the representatives of the plaintiff MUST keep the performance bonds in force for the ENTIRE period necessary for issuance of the judgment on the merits; otherwise, the interim relief granted herein shall be lifted, with the consequences previously established. This matter is decided without a specific award of costs. At the appropriate time, the case file shall be archived.” The foregoing was supplemented by resolution N°596-2020- BIS of the TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, issued at diez horas veinte minutos del día quince de Diciembre del año dos mil veinte, which provided: “OPERATIVE PORTION. As stated, resolution number N°596-2020, issued at las dieciséis horas veinte minutos del día veintiséis de Noviembre del año dos mil veinte, is supplemented as follows: In addition to what has already been ordered, the payment order for the penalty clauses and the compulsory enforcement of the performance bonds are hereby stayed until the appropriate decision on the merits is issued in the principal proceeding, unless another circumstance dictates otherwise. In all other respects, the cited resolution shall remain unchanged.” (see resolutions in the interim-relief file)
Conclusion. The defense of lack of legal entitlement raised by the defendant must be granted with respect to the relief denied and rejected to the extent that the claim granted concerns recognition of the value of the unfinished works. Accordingly, any claims on which no express ruling has been made shall be deemed denied. Consequently, the complaint must be declared partially well-founded, in accordance with the considerations set forth above.
XIV- COSTS. Pursuant to numeral 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo, procedural costs and attorneys’ fees (costas procesales y personales) constitute a burden imposed upon the losing party by virtue of having lost. Waiver of such an award is permissible only when, in the Tribunal’s judgment, there was sufficient cause to litigate or good faith. In this case, the Tribunal finds reciprocal defeat (vencimiento recíproco). Hugo Alsina, quoting Chiovenda, states that reciprocal defeat occurs: “When the plaintiff does not prevail entirely on its claims, there is reciprocal defeat. In such a case, the costs must be borne by each party, or proportionally, depending on the outcome of the litigation” (TRATADO TEORICO PRACTICO DE DERECHO PROCESAL CIVIL Y COMERCIAL, Tomo II, Compañía Argentina de Editores, S. R. L., Buenos Aires, 1982, páginas 751 y 752). The author Ricardo Reimundín states: “In an award of costs, the declaration of rights is made against only one of the parties.
In reciprocal defeat, the declaration of rights is made against both parties, from which it follows that both are defeated. And victorious, we would add” (LA CONDENA EN COSTAS EN EL PROCESO CIVIL, 2° Edición, Editor Víctor P. De Zavalía, Buenos Aires, 1966, página 118). Eduardo J. Couture states: “Proceedings are not a means of enrichment, but rather the only means recognized by the State as indisputable whereby each person may preserve what is theirs without the unjust sacrifice of others.” (ESTUDIOS DE DERECHO PROCESAL CIVIL, Tomo III, 3° Edición, Depalma, Buenos Aires, 1989, página 345). This author adds that proceedings are a precious instrument of justice but a dangerous one to wield; anyone who resorts to them must do so supported by reason; the cost of the proceedings must not fall, either directly or indirectly, upon the party who is in the right; and, in exceptional circumstances, justice requires that the cost of the proceedings be allocated proportionally between both litigants (Obra citada, página 338).
Therefore, because both parties in the case under review had grounds to litigate, and in order to avoid an injustice, each must bear its own costs due to reciprocal defeat. Judgment is entered without a specific award of costs.
OPERATIVE PORTION The evidence for further adjudication (prueba para mejor resolver) referring to official letter JDG-1434-22/23 concerning agreement N°03 of the Board of Directors of the Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos de Costa Rica, adopted at ordinary session N°37-22/23 G.E. dated 19 de setiembre de 2023, is rejected. The defense of lack of legal entitlement (excepción de falta de derecho) is GRANTED with respect to the relief denied. IT IS ORDERED: The CLAIM IS DECLARED PARTIALLY WELL-FOUNDED, SPECIFICALLY AS SET FORTH HEREIN, all other relief sought in the submission by Consorcio IDECO-RUCO-GCI, led by IDECO INGENIERÍA DESARROLLO Y CONSTRUCCIÓN S.A. and also comprising GESTIÓN Y CONSULTORÍA INTEGRADA GCI S.A, CEMENTOS PROGRESO COSTA RICA S.A. (formerly CEMEX (Costa Rica) S.A.), and RUCO CONSTRUCTORA S.A., in connection with International Public Tender (Licitación Pública Internacional) “LPI No: 01-2017.
Design, Construction, and Equipping of 4 Lots of 10 Educational Centers,” against the FIDEICOMISO BANCO NACIONAL DE COSTA RICA – MINISTERIO DE EDUCACIÓN PÚBLICA LEY NÚMERO 9124, Trust identification number MEP-BNCR 3-112-672283, represented by BANCO NACIONAL DE COSTA RICA, being deemed denied. THUS, ONLY THE FOLLOWING RELIEF IS GRANTED: THE CLAIMANT IS ENTITLED to receive payment of the following amounts for work progress, which shall be adjusted to present value in accordance with Article 123 of the CPCA: USD $298.520,48 for the Value of Unfinished Unpaid Work, as detailed below: Liceo Santa Rosa/Addendum (slopes) in the amount of $29.757.3, Escuela Hermosa $188.980.10, and Escuela Azul $79.783.08. Indexation period: indexation shall be calculated according to the effective dates of the resolutions issued by the Trust concerning contract N° 88-2017, as follows: project 23-5969 Liceo Rural Santa Rosa, Resolution FID3076-2020 N°26-2020, and project 24-1942 Escuela Azul, Resolution FID3331-2020 N°31-2020, both beginning on 15 de julio de 2020; and project 58-0870 Escuela La Hermosa, Resolution FID2879-2020 N°24-2020, beginning on 26 de junio de 2020, in each case until actual payment. COSTS: Judgment is entered WITHOUT A SPECIAL AWARD of costs. Let notice be served. Ronaldo Hernández Hernández. Eduardo González Segura. Marco Hernández Vargas.
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RONALDO HERNANDEZ HERNANDEZ, DECIDING JUDGE EDUARDO GONZÁLEZ SEGURA, DECIDING JUDGE MARCO ANTONIO HERNÁNDEZ VARGAS, DECIDING JUDGE Goicoechea, Calle Blancos, 50 meters west of BNCR, across from Café Dorado. Telephone numbers: 2545-0107 or 2545-0099. Ext. 01-2707 or 01-2599. Fax: 2241-5664 or 2545-0006. Email: [email protected]
EV Generación de Machote: F:\Gestion-Judicial\Servidor de Archivos\Modelos\Contencioso\TCRESOL016.dpj *200040401027CA* CONOCIMIENTO ACTOR/A:
CONSORCIO IDECO RUCO GCI DEMANDADO/A:
BANCO NACIONAL DE COSTA RICA N° 2025004631 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA,SECCIÓN SEGUNDA, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL, SAN JOSÉ, GOICOECHEA, a las dieciseis horas con dieciseis minutos del dieciseis de mayo del dos mil veinticinco.- PROCESO DE CONOCIMIENTO incoado por el Consorcio IDECO-RUCO-GCI (en adelante "CONSORCIO"), liderado por la empresa IDECO INGENIERÍA DESARROLLO Y CONSTRUCCIÓN S.A. (en adelante "IDECO"), representada por el señor Jose Luis Brenes San Gil, cédula de identidad número 1-1043-0092, conformado además por las empresas GESTIÓN Y CONSULTORÍA INTEGRADA GCI S.A. representada por Carlos Luis Brenes Mena, cédula de identidad 1-0874-0191, CEMENTOS PROGRESO COSTA RICA S.A. (anteriormente CEMEX (Costa Rica) S.A.) representada por el señor Rolando C. Laclé Zúñiga, cédula de identidad número 1-0714-0897 y la empresa RUCO CONSTRUCTORA S.A. representada por el señor Fernando Chavarría Bravo, cédula de identidad número 1-1183-0787, en su condición de Presidente con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma, para la Licitación Pública Internacional "LPI No: 01-2017.
Diseño, Construcción y Equipamiento de 4 lotes de 10 Centros Educativos", contra el FIDEICOMISO BANCO NACIONAL DE COSTA RICA – MINISTERIO DE EDUCACIÓN PÚBLICA LEY NÚMERO 9124, cédula de Fideicomiso MEP-BNCR 3-112-672283 (en adelante EL FIDEICOMISO), representado por el Banco Nacional de Costa Rica por el señor Arturo Gutiérrez Ballard y Randall Obando Araya, ambos en su condición de apoderados generales judiciales. Interviene el abogado Walter Brenes Soto como apoderado especial judicial de la parte actora. Se han observado las prescripciones legales en la substanciación del proceso y no se observan defectos u omisiones capaces de producir la nulidad de lo actuado y resuelto. A continuación, el Tribunal Colegiado Sección Segunda, al que por turno correspondió conocer de este asunto, procede a dictar dentro del plazo de ley, previa celebración de la Audiencia Complementaria y deliberación de ley, la resolución correspondiente con el voto unánime de sus integrantes.
Redacta el Juez Hernández Hernández.
CONSIDERANDO
Como parte del íter procesal se tiene lo siguiente: 1) Mediante escrito de demanda la parte actora peticionó:
"PRETENSIÓN PRINCIPAL:
? Oficio FID-2493-2020 (Anexo 80) de 29 de junio de 2020, mediante el cual se rechaza la solicitud de rescisión por conveniencia del contratista planteada por el Consorcio y se declara, a su vez, la rescisión unilateral por parte del Contratante del contrato No. 88-2017 en lo que concierne al Centro Educativo 58-0970 Escuela Hermosa.
? Oficio FID-2692-2020 (Anexo 79) de 13 de julio de 2020, mediante el cual se rechaza la solicitud de rescisión por conveniencia del contratista planteada por parte del Consorcio y se declara, a su vez, la rescisión unilateral por parte del Contratante de los proyectos No. 23-5969 Liceo Rural Santa Rosa y 24-1942 Escuela Azul.
? Resolución No. 24-2020 (Anexo 98) del Comité Director del Proyecto del Fideicomiso MEP-BNCR, de las diez horas del veintiuno de julio de 2020, mediante la cual se decide “Aplicar la cláusula penal 26 “Garantía del Plazo de Terminación”, subcláusula 26.2 de las Condiciones Especiales del Pliego de Bases del Proceso de Licitación Pública Internacional No. LPI-01-2017” al Consorcio actora, por concepto de indemnización de garantía de cumplimiento por los daños y perjuicios ocasionados en el atraso de entrega de las obras del Proyecto Escuela La Hermosa, Código 058-0870 y que ordena el pago de USD $166,063.38 al demandado; ? Resolución No. 26-2020 (Anexo 87) del Comité Director del Proyecto del Fideicomiso MEP-BNCR, de las doce horas del once de agosto de 2020, mediante la cual se decide “Aplicar la cláusula penal 26 “Garantía del Plazo de Terminación”, subcláusula 26.2 de las Condiciones Especiales del Pliego de Bases del Proceso de Licitación Pública Internacional No. LPI-01-2017” al Consorcio actor, por concepto de indemnización de garantía de cumplimiento por los daños y perjuicios ocasionados en el atraso de entrega de las obras del Proyecto Liceo Rural Santa Rosa, Código 023-5969 y que ordena el pago de USD $131,949.18 al demandado; ?
Resolución No. 31-2020 (Anexo 88) del Comité Director del Proyecto del Fideicomiso MEP-BNCR, de las once horas cuarenta minutos del veintiocho de agosto de 2020, mediante la cual se decide “Aplicar la cláusula penal 26 “Garantía del Plazo de Terminación”, subcláusula 26.2 de las Condiciones Especiales del Pliego de Bases del Proceso de Licitación Pública Internacional No. LPI-01-2017” al Consorcio actor, por concepto de indemnización de garantía de cumplimiento por los daños y perjuicios ocasionados en el atraso de entrega de las obras del Proyecto Cancha Multiuso Escuela Azul, Código 024-1942 y que ordena el pago de USD $95,457.70 al demandado;
? Oficio FID-3278-2020 (Anexo 84), mediante el cual se rechazó el recurso de revocatoria planteado en contra de la resolución No. 24-2020 antes referida.
? Oficio FID-3468-2020 (Anexo 85), mediante el cual se rechazó el recurso de revocatoria planteado en contra de la resolución No. 26-2020 antes referida.
? Oficio FID-3331-2020 (Anexo 88), mediante el cual se rechazó el recurso de revocatoria planteado en contra de la resolución No. 31-2020 antes referida.
? Contrato No. 88-2017 (Anexo 1) en lo que concierne al centro educativo Nº 058-070 Escuela Hermosa; ? Contrato No. 88-2017 (Anexo 1) en lo que concierne al centro educativo Nº 023-5969 Liceo Rural Santa Rosa; ? Contrato No. 88-2017 (Anexo 1) en lo que concierne al centro educativo Nº 024-1942 Escuela Azul.
Resumen de la obra ejecutada pendiente de pago por parte del Fideicomiso:
CENTRO EDUCATIVO PENDIENTE DE PAGO POR OBRA EJECUTADA ESCUELA LA AZUL (Tabla 2.) $395.752,05 ESCUELA LA HERMOSA (Tabla 3.) $338.769,30 LICEO RURAL SANTA ROSA (Tabla 4.) $274.142,53 TOTAL PENDIENTE DE PAGO $1.008.663,88 ? Contrato No. 88-2017 (Anexo 1) en lo que concierne al centro educativo Nº 058-0970 Escuela Hermosa la suma de $338.769,30 USD de obra ejecutada y no pagada.
ESCUELA LA HERMOSA AVANCE PENDIENTE DE PAGO HITO DESCRIPCIÓN MONTO AVANCE MONTO 15 VENTANERIA Y PUERTAS $66.425,35 90,00% $59.782,82 16 PINTURA $33.212,68 90,00% $29.891,41 18 SISTEMAS ELÉCTRICOS (CABLEADO Y ACOMETIDA) $66.425,35 90,00% $59.782,82 19 SISTEMAS ELÉCTRICOS (DISPOSITIVOS Y ACCESORIOS) $33.212,68 90,00% $29.891,41 20 SISTEMAS MECÁNICOS (MÓDULOS) $33.212,68 90,00% $29.891,41 21 SISTEMAS MECÁNICOS (EXTERIORES) $33.212,68 90,00% $29.891,41 23 OBRAS COMPLEMENTARIAS Y EXTERIORES $132.850,70 75,00% $99.638,03 TOTALES $1.660.633,80 $338.769,30 ? Contrato No. 88-2017 (Anexo 1) en lo que concierne al centro educativo Nº023-5969 del Liceo Rural Santa Rosa; $274.142,53 USD que corresponde a obra ejecutada y no pagada.
LICEO RURAL SANTA ROSA PENDIENTE DE PAGO ITEM HITO MONTO AVANCE MONTO 25 Mejora de Taludes - MUROS DE TIERRA ARMADA $304.602,81 90,00% $274.142,53 TOTALES $2.334.834,38 $274.142,53 ? Contrato No. 88-2017 (Anexo 1) en lo que concierne al centro educativo Nº 024-1942 de la Escuela Azul monto de $395.752,05 USD que corresponde a obra ejecutada y no pagada.
ESCUELA LA AZUL AVANCE PENDIENTE DE PAGO HITO DESCRIPCIÓN MONTO AVANCE MONTO 6 CONCRETOS ESTRUCTURALES DE RAMPAS $189.961,00 95,00% $180.462,95 8 CONTRAPISOS (100% DE AVANCE -COLADO) $63.320,00 95,00% $60.154,00 17 SISTEMAS ELÉCTRICOS (CANALIZACIÓN) $94.981,00 50,00% $47.490,50 20 SISTEMAS MECÁNICOS (MÓDULOS) $63.320,00 50,00% $31.660,00 23 OBRAS COMPLEMENTARIAS Y EXTERIORES $253.282,00 30,00% $75.984,60 TOTALES $3.166.020,00 $395.752,05
N° Garantía Banco Emisor Monto de garantía 21655 Promerica RUCO $88.849,28 21666 Promerica IDECO $288.849,26 24515 Promerica IDECO $251.534,61 211CAUC000043402 DESYFIN IDECO $50.000.00 4245422 BAC GCI $36.916.41 ? Contrato No. 88-2017 (Anexo 1) en lo que concierne al centro educativo Nº 058-070 Escuela Hermosa; ? Contrato No. 88-2017 (Anexo 1) en lo que concierne al centro educativo Nº 023-5969 Liceo Rural Santa Rosa y ? Contrato No. 88-2017 (Anexo 1) en lo que concierne al centro educativo Nº.
024-1942 Escuela Azul.
PRETENSIÓN SUBSIDIARIA
? Contrato No. 88-2017 (Anexo 1) en lo que concierne al centro educativo Nº 058-070 Escuela Hermosa; ? Contrato No. 88-2017 (Anexo 1) en lo que concierne al centro educativo Nº 023-5969 Liceo Rural Santa Rosa; ? Contrato No. 88-2017 (Anexo 1) en lo que concierne al centro educativo Nº 024-1942 Escuela Azul.
? Resolución No. 24-2020 (Anexo 98) del Comité Director del Proyecto del Fideicomiso MEP-BNCR, de las diez horas del veintiuno de julio de 2020, mediante la cual se decide “Aplicar la cláusula penal 26 “Garantía del Plazo de Terminación”, subcláusula 26.2 de las Condiciones Especiales del Pliego de Bases del Proceso de Licitación Pública Internacional No. LPI-01-2017” al Consorcio actora, por concepto de indemnización de garantía de cumplimiento por los daños y perjuicios ocasionados en el atraso de entrega de las obras del Proyecto Escuela La Hermosa, Código 058-0870 y que ordena el pago de USD $166,063.38 al demandado; ? Resolución No. 26-2020 (Anexo 87) del Comité Director del Proyecto del Fideicomiso MEP-BNCR, de las doce horas del once de agosto de 2020, mediante la cual se decide “Aplicar la cláusula penal 26 “Garantía del Plazo de Terminación”, subcláusula 26.2 de las Condiciones Especiales del Pliego de Bases del Proceso de Licitación Pública Internacional No. LPI-01-2017” al Consorcio actor, por concepto de indemnización de garantía de cumplimiento por los daños y perjuicios ocasionados en el atraso de entrega de las obras del Proyecto Liceo Rural Santa Rosa, Código 023-5969 y que ordena el pago de USD $131,949.18 al demandado; ?
Resolución No. 31-2020 (Anexo 88) del Comité Director del Proyecto del Fideicomiso MEP-BNCR, de las once horas cuarenta minutos del veintiocho de agosto de 2020, mediante la cual se decide “Aplicar la cláusula penal 26 “Garantía del Plazo de Terminación”, subcláusula 26.2 de las Condiciones Especiales del Pliego de Bases del Proceso de Licitación Pública Internacional No. LPI-01-2017” al Consorcio actor, por concepto de indemnización de garantía de cumplimiento por los daños y perjuicios ocasionados en el atraso de entrega de las obras del Proyecto Cancha Multiuso Escuela Azul, Código 024-1942 y que ordena el pago de USD $95,457.70 al demandado; ? Oficio FID-3278-2020 (Anexo 84), mediante el cual se rechazó el recurso de revocatoria planteado en contra de la resolución No. 24-2020 antes referida ? Oficio FID-3468-2020 (Anexo 85), mediante el cual se rechazó el recurso de revocatoria planteado en contra de la resolución No. 26-2020 antes referida.
? Oficio FID-3331-2020 (Anexo 88), mediante el cual se rechazó el recurso de revocatoria planteado en contra de la resolución No. 31-2020 antes referida.
Resumen de la obra ejecutada pendiente de pago por parte del Fideicomiso.
CENTRO EDUCATIVO PENDIENTE DE PAGO POR OBRA EJECUTADA ESCUELA LA AZUL (Tabla 2.) $395.752,05 ESCUELA LA HERMOSA (Tabla 3.) $338.769,30 LICEO RURAL SANTA ROSA (Tabla 4.) $274.142,53 TOTAL PENDIENTE DE PAGO $1.008.663,88 ? Contrato No. 88-2017 (Anexo 1) en lo que concierne al centro educativo Nº 058-0970 Escuela Hermosa la suma de $338.769,30 USD de obra ejecutada y no pagada.
? Contrato No. 88-2017 (Anexo 1) en lo que concierne al centro educativo Nº 023-5969 del Liceo Rural Santa Rosa; $274.142,53 USD que corresponde a obra ejecutada y no pagada.
ESCUELA LA HERMOSA AVANCE PENDIENTE DE PAGO HITO DESCRIPCIÓN MONTO AVANCE MONTO 15 VENTANERIA Y PUERTAS $66.425,35 90,00% $59.782,82 16 PINTURA $33.212,68 90,00% $29.891,41 18 SISTEMAS ELÉCTRICOS (CABLEADO Y ACOMETIDA) $66.425,35 90,00% $59.782,82 19SISTEMAS ELÉCTRICOS (DISPOSITIVOS Y ACCESORIOS) $33.212,68 90,00% $29.891,41 20 SISTEMAS MECÁNICOS (MÓDULOS) $33.212,68 90,00% $29.891,41 21 SISTEMAS MECÁNICOS (EXTERIORES) $33.212,68 90,00% $29.891,41 23 OBRAS COMPLEMENTARIAS Y EXTERIORES $132.850,70 75,00% $99.638,03 TOTALES $1.660.633,80 $338.769,30 ? Contrato No. 88-2017 (Anexo 1) en lo que concierne al centro educativo Nº 023-5969 del Liceo Rural Santa Rosa, $274.142,53 USD que corresponde a obra ejecutada y no pagada.
LICEO RURAL SANTA ROSA AVANCE PENDIENTE DE PAGO ITEM HITO MONTO AVANCE MONTO 25 Mejora de Taludes - MUROS DE TIERRA ARMADA $304.602,81 90,00% $274.142,53 TOTALES $2.334.834,38 $274.142,53 ? Contrato No. 88-2017 (Anexo 1) en lo que concierne al centro educativo Nº 024-1942 de la Escuela Azul monto de $395.752,05 USD que corresponde a obra ejecutada y no pagada.
ESCUELA LA AZUL AVANCE PENDIENTE DE PAGO HITO DESCRIPCIÓN MONTO AVANCE MONTO 6 CONCRETOS ESTRUCTURALES DE RAMPAS $189.961,00 95,00% $180.462,95 8 CONTRAPISOS (100% DE AVANCE -COLADO) $63.320,00 95,00% $60.154,00 17 SISTEMAS ELÉCTRICOS (CANALIZACIÓN) $94.981,00 50,00% $47.490,50 20 SISTEMAS MECÁNICOS (MÓDULOS) $63.320,00 50,00% $31.660,00 23 OBRAS COMPLEMENTARIAS Y EXTERIORES $253.282,00 30,00% $75.984,60 TOTALES $3.166.020,00 $395.752,05
N° Garantía Banco Emisor Monto de garantía 21655 Promerica RUCO $88.849,28 21666 Promerica IDECO $288.849,26 24515 Promerica IDECO $251.534,61 211CAUC000043402 DESYFIN IDECO $50.000,00 4245422 BAC GCI $36.916,41 ? Contrato No. 88-2017 (Anexo 1) en lo que concierne al centro educativo Nº 058-070 Escuela Hermosa; ? Contrato No. 88-2017 (Anexo 1) en lo que concierne al centro educativo Nº 023-5969 Liceo Rural Santa Rosa; ? Contrato No. 88-2017 (Anexo 1) en lo que concierne al centro educativo Nº 024-1942 Escuela Azul.
? Contrato No. 88-2017 (Anexo 1) en lo que concierne al centro educativo Nº 058-070 Escuela Hermosa; ? Contrato No. 88-2017 (Anexo 1) en lo que concierne al centro educativo Nº 023-5969 Liceo Rural Santa Rosa; ? Contrato No. 88-2017 (Anexo 1) en lo que concierne al centro educativo Nº 024-1942 Escuela Azul.
(imágenes 2-71 y pretensiones fijadas en Audiencia Preliminar del 25 de mayo de 2023, imagen 1351-1356 y soportes de audio en expediente judicial).
La anterior disposición se mantendrá por todo el plazo que sea necesario hasta que se dicte sentencia en firme en el proceso de conocimiento u otra situación determine lo contrario. Indicado lo anterior deberá tomar en consideración la representación del CONSORCIO IDECO- RUCO-GCI, IDECO INGENIERÍA DESARROLLO Y CONSTRUCCIÓN SOCIEDAD ANÓNIMA Y RUCO CONSTRUCTORA SOCIEDAD ANÓNIMA, que según las reglas del artículo 26 párrafo segundo Código Procesal Contencioso Administrativo, en el caso de que aún no lo haya realizado, deberá presentar la demanda de conocimiento en el plazo de 15 días, contados a partir del día siguiente de la notificación de esta resolución, y bajo este mismo número (20-004040-1027-CA), bajo el apercibimiento de que en caso de omisión la medida cautelar aquí decretada será levantada y se le condenará al pago de los daños y perjuicios causados los cuales se liquidarán por el trámite de ejecución de sentencia.
Como CONTRACAUTELA, DEBERÁ la representación de la parte accionante, mantener en vigencia las garantías de cumplimiento; por TODO el plazo necesario para el dictado de la sentencia de fondo; caso contrario se procederá a levantar la medida cautelar aquí decretada, con las consecuencias anteriormente establecidas. Se resuelve este asunto sin especial condenatoria en costas. En su oportunidad, archívese el expediente." Se adicionó lo anterior por resolución N°596-2020- BIS del TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO de las diez horas veinte minutos del día quince de diciembre del año dos mil veinte, que dispuso: "POR TANTO. Conforme se indicó, se adiciona la resolución número N°596-2020 las dieciséis horas veinte minutos del día veintiséis de Noviembre del año dos mil veinte, en el siguiente sentido: Se ordena suspender además de lo ya dispuesto, la orden de pago de las cláusulas penales y de la ejecución forzosa de las garantías de cumplimiento, hasta que en el fondo en el proceso principal se dicte la resolución que corresponda, u otra situación no determine lo contrario.
En todo lo demás manténgase incólume la resolución citada." (ver resoluciones en legajo de medida cautelar) 4) En fecha 25 de mayo de 2023 se llevó a cabo la Audiencia Preliminar establecida en el artículo 90 del Código Procesal Contencioso Administrativo. Se fijaron las pretensiones. Se determinaron los hechos controvertidos del proceso (hechos 2, 6, 7, 8, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 23, 24, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 46, 47, 49, 51, 52 y 53 de la demanda) y se admitió la prueba de carácter documental de ambas partes y la testimonial así: de la parte actora fueron admitidos: como testigo perito al señor Fernando Castro Ramírez, cédula de identidad 1-1091-0948, quien se referirá sobre los hechos de la demanda, como también el testigo perito al señor Adrián Ruilova, cédula de identidad 1-0567-0565, quien se podrá referir a todos los hechos de la demanda, como testigo perito al señor Álvaro Chavarría Chaves, cédula de identidad 1-0532-0600, quien se podrá referir a su pericia, testigo perito al señor Kristian Fallas Fonseca, cédula de identidad 1-1062-0095, quien se podrá referir a su pericia.
De la parte demandada fueron admitidos: como testigo al señor Álvaro Quirós Rossi, cédula de identidad 3-0249-0719, quien se podrá referir a los proyectos Escuela La Hermosa y Escuela Azul, como testigo al señor Luis Fernando Quirós Alvarado, cédula de identidad 1-0892-0255, como testigo al señor Guillermo Rojas Chaves, cédula de identidad 1-0491-0249 y como testigo al señor Sergio Solano Ugalde, cédula de identidad 1-0568-0750. (así consta en imágenes 1351-1356 y soportes de audio en expediente judicial).
Al respecto, se otorga audiencia de 3 días para que el demandado se refiera a la pertinencia de la prueba ofrecida, situación que será resuelta en la celebración de la audiencia complementaria señalada en autos. Su consulta será directamente desde del expediente virtual, por lo que no se remitirán las copias de estilo." (así consta en imágenes 1368-1481, 1627 en expediente judicial) 6) Se celebró la Audiencia Complementaria en las fechas indicadas y convocadas. La primera se aperturó a las 09:19 horas, en la Sala 5, suspendiéndose a las 17:31 horas; la segunda se continuó a partir de las 08:41 horas, en la Sala 3, suspendiéndose a las 17:45 horas; y en ésta se dispuso continuar con una tercera continuación de la audiencia complementaria para el 2 de abril de 2025, iniciándose a las 10:07 horas, en la Sala 8 y terminándose a las 15:02 horas. Los representantes de la parte demandada participaron de las audiencias vía remota, bajo modalidad de la plataforma Teams.
El representante de la parte actora se hizo presente en todas las fechas en la Salas de Juicio señaladas. La audiencia fue grabada en audio y video en el sistema electrónico correspondiente y corre agregada al expediente. Se constituyó presencialmente el TRIBUNAL COLEGIADO, SECCIÓN SEGUNDA (Equipo 2), conformado por los Jueces EDUARDO GONZÁLEZ SEGURA, MARCO HERNÁNDEZ VARGAS y quien presidió RONALDO HERNÁNDEZ HERNÁNDEZ. Durante esta audiencia, no hubo aspectos de saneamiento. El Tribunal dispuso denegar la prueba para mejor resolver referida a: oficio JDG-1434-22/23 del acuerdo N°03 de Junta Directiva del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos de Costa Rica, en sesión ordinaria N°37-22/23 G.E. de fecha 19 de setiembre de 2023, por no ser útil ni pertinente con los hechos de la demanda y el objeto del litigio. La parte actora desistió del testigo perito señor Adrián Ruilova, cédula de identidad 1-0567-0565 y la parte demandada prescindió del testigo Álvaro Quirós Rossi, cédula de identidad 3-0249-0719 y el Tribunal resolvió aceptando los desistimientos.
Se escucharon los alegatos de apertura de las partes y las deposiciones testimoniales. Con respecto a la declaración del señor Fernando Castro Ramírez, el Tribunal resolvió con la conformidad expresa de las partes, readecuar su deposición para que sea entendida como declaración de parte, por constituirse como socio directo de una de las sociedades actoras y así manifestado por su parte. Se otorgó a las partes el plazo de 10 días hábiles para que presentaran las conclusiones por escrito, venciendo el dictado de la sentencia el 16 de mayo de 2025. Todas las incidencias de la audiencia quedaron constando en la minuta de ésta y en grabación del expediente judicial.
1.- OBJETO Y POSICIÓN DE LA DEMANDA.- La parte actora aduce en lo concreto, en lo conducente y literal en relación con el objeto del proceso lo siguiente: "CONSIDERACIONES DE DERECHO. En la presente demanda se alega que el FIDEICOMISO incurrió en múltiples incumplimientos graves de sus deberes contractuales a lo largo de la ejecución contractual, incumplimientos que incidieron en la imposibilidad de que el Consorcio pudiera cumplir con sus obligaciones contractuales, ocasionándole un daño patrimonial a las empresas que lo componen, especialmente a la empresa líder que asumió las tareas de planificación, programación y ejecución de las obras, con la consabida carga financiera que ello comporta. A lo largo de la relación de hechos, se han puntualizado los incumplimientos graves en que ha incurrido el Fideicomiso, así como la forma en que ello influyó para que no se lograra entregar las obras contratadas siendo entonces procedente la solicitud del Consorcio de declarar la rescisión de los contratos conforme a las reglas previstas en el cartel de la licitación y los respectivos acuerdos.
En este proceso de conocimiento se discutirá que el atraso en la entrega de las obras por parte del Consorcio, se debió a:
Además, se demostrará que el rechazo del reclamo administrativo es ilegítimo y conlleva una lesión patrimonial para el CONSORCIO que no debe asumir.
ETAPA DE REVISIÓN DE PLANOS CONSTRUCTIVOS. DIFERENCIAS ENTRE PLANOS APROBADOS Y SOLICITUDES DEL CONTRATANTE.
Según lo establecido en las condiciones de contratación, una vez se recibió la orden de inicio, el Consorcio procedió a realizar las labores de diseño y elaboración de planos constructivos, tal como correspondía. Estas labores fueron realizadas tomando como base y referencia anteproyectos aprobados para cada uno de los proyectos, los cuales fueron dados como insumo, asimismo, se utilizaron planos prototipo del Fideicomiso. Una vez completadas las labores de diseño y elaboración de planos constructivos la Administración revisó y aprobó dicho diseño y planos para cada proyecto, constituyéndose estos documentos en el Diseño Final Aprobado. Como se observa en oficios CG-2018-0506/ARQ-2018-0193 CON (Anexo 4), CG-2018-0810/ARQ-2018-0303 CON (Anexo 5) y GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-022 (Anexo 6), la Supervisión de proyecto revisó los planos y dada la conformidad con los mismos nos indicó que se iniciaran las gestiones de permisos ante el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos CFIA, lo cual se realizó, con el fin de avanzar.
En el cartel de Consultores para el gerenciamiento de PCEYE Final (Anexo 7), en la sección 7. Términos de referencia, numeral 4.1. SOBRE LA UNIDAD DE SUPERVISIÓN DEL PROYECTO (USP), se identifica lo que sigue: A la USP le corresponde definirlo al CDP ya sea los prototipos o los lineamientos y especificaciones técnicas que deben cumplir los contratistas seleccionados por la UEP para el diseño, construcción y equipamiento de la infraestructura educativa que se desarrolle con cargo al Programa. Los prototipos de las edificaciones, que serán parte del patrimonio del fideicomiso, se refieren a los elementos, las condiciones básicas y las especificaciones técnicas de los espacios que debe tener una institución educativa (metros cuadrados por aula, ventilación, servicios sanitarios por estudiante, prototipo de aula que debe ajustarse a las condiciones topográficas, entre otros) y constituyen los requerimientos del sistema educativo en materia de infraestructura.
Los diseños, los planos constructivos, la construcción y el equipamiento de la infraestructura educativa, serán ejecutados de acuerdo con los prototipos o los lineamientos y especificaciones técnicas definidos por la USP, siempre y cuando no contravengan el Contrato de Préstamo, y conforme las condiciones de los terrenos que adquiridos por el Fiduciario con el apoyo de la UEP.
Era responsabilidad directa de la Unidad de Supervisión del Proyecto la revisión, verificación, validación y aprobación de los planos que presentó el Consorcio con ocasión del diseño de los proyectos de LPI-01-2017. Una vez recibida la aprobación del diseño y planos constructivos por parte de la Administración, y su aprobación en la plataforma APC por parte del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, se generó el Diseño Final aprobado, el cual corresponde a un entregable elaborado por el Consorcio que estaba contractualmente establecido, y el cual empezó a ejecutarse.
La finalización de la fase pre constructiva y la generación del Diseño Final aprobado fue adicionalmente formalizada por la Administración, mediante el pago del hito correspondiente, confirmando una vez más su aprobación del entregable y dando por concluida, finalizada y cerrada la fase pre constructiva de los proyectos.
A partir de este momento inició la etapa constructiva con el Diseño Final aprobado por la Administración, y si había errores y/u omisiones entre los diseños y planos presentados a revisión y las especificaciones mínimas, era deber de la Administración por medio de la Unidad Supervisora del proyecto USP durante el proceso de revisión de planos, solicitar la corrección de los diseños finales al Consorcio a través del informe de revisión de planos antes de dar por aprobados los Diseños Finales, lo cual no ocurrió.
Al aprobarse el diseño y planos por parte del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos por medio de la plataforma APC mencionada, luego de recibir la aprobación mencionada por parte de la Administración, se limita significativamente la posibilidad de realizar modificaciones a los proyectos por la misma normativa establecida por el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, lo cual refuerza la necesidad de que el FIDEICOMISO actuará diligentemente en la revisión y aprobación de los diseños y planos previo a la autorización, a sabiendas de que posteriormente no podrían ser objeto de modificaciones importantes, siendo la aprobación de los diseños una etapa precluida, los alcances que no estaban en los Diseños Finales aprobados debieron ser reconocidos y solicitados al CONSORCIO como Órdenes de Modificación (OM).
El contrato firmado entre las partes (Anexo 1), en referencia a la precedencia (Preeminencia de una cosa sobre otra), en este caso entre el diseño final y las especificaciones de los documentos, en la página 3 artículo 1 Documentos del Contrato, se indica lo siguiente:
“1.1 Documentos del Contrato (Referencia a la Cláusula 2 de las Condiciones Generales CG) Los siguientes documentos constituyen el Contrato entre el Contratante y el Contratista, y cada uno se considerará e interpretará como parte integral del Contrato:
(a) las órdenes de modificación al Contrato aprobadas (si las hubiere), (b) el Contrato, (c) la Carta de Aceptación, (d) el Diseño final aprobado, (c) la Oferta, (1) La Propuesta Técnica de la Oferta del Contratista, (g) las Condiciones Especiales-Parte A, (h) las Condiciones Generales-Parte B, (i) las Especificaciones, (j) los Formularios y cualquier otro documento incluido en el documento que forme parte del Contrato.
(k)el pliego de licitación y sus enmiendas 1.2 Orden de precedencia (Referencia a la Cláusula 2 de las CG) En caso de ambigüedad o de conflicto entre los documentos del Contrato arriba enumerados, el orden de precedencia será el orden en que dichos documentos se enumeran en el artículo 1.1 (Documentos del Contrato).” Durante todo el proceso constructivo hubo conflicto acerca de la jerarquía entre el Diseño final aprobado y las Especificaciones, el Fideicomiso de manera arbitraria, a su conveniencia y contrario a los principios de preclusión, seguridad jurídica e intangibilidad patrimonial, decidió omitir la instrucción contractual sobre el orden de precedencia indicado en el artículo 1.1.2 del contrato, donde se define claramente que los Diseños aprobados (d), rigen sobre las especificaciones (i). En algunos momentos, la Unidad Supervisora del Fideicomiso se negó a reconocer que los trabajos que no estaban en el Diseño Final Aprobado (pero que sí eran necesidades del Fideicomiso) debían ser reconocidas como Órdenes de Modificación, dado que el proceso de revisión de Diseños Finales era un proceso previamente precluido, por lo que el Consorcio procedió a ejecutar las obras de acuerdo al Diseño Final Aprobado .
No obstante, cabe resaltar que los pagos de los hitos durante todo el proceso fueron condicionados a la ejecución de los trabajos adicionales que no se encontraban indicados en el Diseño Finales Aprobado, negándose a acatar lo pactado contractualmente en el artículo 1.1.2 del contrato, referente a cómo proceder en caso de ambigüedad o conflicto, exponiendo al Consorcio a un escenario de inseguridad.
El Consorcio para realizar los cobros de los Hitos, fue obligado a invertir tiempo y dinero en trabajos que no estaban descritos en los Diseños Finales aprobados para mantener el flujo de dinero necesario para llevar los proyectos a cabo, habiendo un enriquecimiento indebido por el Fideicomiso al exigirse la ejecución de obras adicionales que no estaban en los Diseños Finales Aprobados, situación que causó una serie de daños materiales (al patrimonio) de nuestro CONSORCIO.
SITUACIONES GENERADAS POR EL FIDEICOMISO. AFECTARON LA EFICIENCIA EN LA ENTREGA DEL PROYECTO Y DAÑO A LA INTANGIBILIDAD PATRIMONIAL DEL CONSORCIO.
En el curso de la ejecución de las obras se dieron causas graves que llevaron a que el desequilibrio económico del contrato, en uno de los proyectos, específicamente el Liceo Rural Santa Rosa, fuera tan severo que terminó por afectar el avance de los otros dos proyectos, esto sin sumarle los problemas de atraso en definiciones de la Escuela La Azul, en esta licitación.
ACERCA DEL PROYECTO: LICEO RURAL SANTA ROSA Hallazgos de situación no previsible de la condición de los suelos del terreno. El proyecto inició su construcción en tiempo y forma y todo transcurría con normalidad hasta el 16 de julio de 2018 cuando se aportó a la Supervisión el oficio GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-044 (Anexo 8), mediante el cual se hizo de conocimiento la solicitud de suspensión temporal de plazo de obras por situación no previsible en la condición de los suelos, durante la actividad de movimiento de tierras. Como parte de la información de entrada para la cotización y diseño del proyecto en cuestión, el Consorcio IDECO-RUCO-GCI-CEMEX recibió el anteproyecto realizado por el arquitecto Bruno Stagno, con fecha de marzo de 2016 y el estudio de suelos con número de informe 16-OTS-0087-7008 (Anexo
El Consorcio realizó durante la etapa de diseño un estudio de suelos complementario que contempló un análisis de estabilidad de los taludes del sitio, basado en pruebas tanto en la base como en la parte superior del talud. Se contrató a Tecnocontrol que realizó los estudios respectivos de estabilidad taludes que se incluyen como anexo a) al oficio con número de informe 1538.18 y con fecha del día 6 de enero de 2018. (Anexo 14). El equipo de diseño del Consorcio realizó una propuesta de movimiento de tierras para el proyecto en la que los taludes a conformar tendrían una inclinación de 1.5H:1V, que es igual o menor a la inclinación natural de las laderas originales, con lo cual se mantendría su condición de estabilidad. Posterior al inicio de labores de movimiento de tierras del proyecto, y la realización del corte de los taludes, aparecieron “bolsas” de material rocoso suelto y un relleno de material suelto contaminado con basura que pueden observarse en la Figura 1 y 2, lo cual agravó la situación no prevista en el sitio. Debido a la naturaleza puntual de las pruebas de suelo iniciales, era claro que la determinación de estabilidad definida originalmente en el estudio no se logró garantizar, y durante la construcción se detectaron condiciones que difirieron sustancialmente de los resultados puntuales obtenidos en el estudio hecho para diseño.
En condiciones normales los estudios de suelos podrían permitir inferir de forma adecuada con pruebas puntuales la condición global del terreno. Sin embargo, estos rellenos de materiales no consolidados que se encontraron por debajo de otras capas de suelo, no fueron detectados por las pruebas puntuales ni eran detectables (en estudios convencionales) de manera cualitativa mediante observación directa dada la cobertura vegetal que existía, razón por la cual se consideró una situación no previsible que requirió de estudios y análisis adicionales, lo cual complicó el inicio de este proyecto.
Debido a las condiciones detectadas en el sitio se realizaron dos visitas complementarias por parte del Ingeniero civil y geotecnista Róger Esquivel, en las que llegó a la conclusión de que la situación contaba con nuevas condiciones no consideradas en el estudio de estabilidad del talud. Dada la preocupación expresada por el Ing. Esquivel, compartida desde el punto de vista del diseñador, se determinó la necesidad de realizar estudios de estabilidad complementarios que tomaran en cuenta la situación de movimiento de tierras de ese momento, o sea una nueva revisión bajo condiciones reales y no estadísticas, así como las distintas condiciones de suelos variables detectados en sitio para generar una recomendación de posibles modificaciones al diseño original. Por lo que para plantear el diseño final de las soluciones se requirió contar con los estudios respectivos de la condición actual de los taludes, por lo tanto, se realizaron pruebas que consideraban variables adicionales.
Es importante destacar que dada la incertidumbre relacionada con la estabilidad de los taludes y el posible requerimiento de movimientos de tierra adicionales con maquinaria pesada se solicitó una suspensión temporal del plazo de las obras de construcción por un plazo de cuatro semanas para realizar los estudios de suelo y estabilidad complementarios , con el fin de plantear las modificaciones al diseño actual.
El 2 de Noviembre del 2018, el Consorcio recibe el oficio SUP-RD-670-2018 (Anexo 10), donde el FIDEICOMISO solicitó evidencia de los hallazgos e información con una propuesta de cómo solucionar, teniendo claro que este trabajo adicional representaría una modificación de los Elementos del Contrato. Ese Oficio fue respondido con el oficio GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-086 (Anexo 11), con la información solicitada. Dando de esta forma inicio a la OM-01 Obra de estabilización de los taludes del sector Norte del terreno del proyecto Liceo Rural Santa Rosa.
En lo sucesivo se toma en consideración oficio GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-075 (Anexo 12) para detallar la situación de la realización de trabajos para estabilización de los taludes y solicitud de OM-01 relacionada a la OS-1 Solicitud de orden de Suspensión de plazo del Liceo Santa Rosa comentada en GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-044 (Anexo 8) y OS-2 Seguimiento a la revisión de estabilidad del talud en Santa Rosa comentada en GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-058 (Anexo 13). Esto debido a las nuevas condiciones encontradas en el sitio, las cuales requirieron de estudios adicionales entre ellos: estudio de suelos complementarios a los realizados durante la etapa de diseño, esto generó el informe número 1538.18 (anexo 14), realizado por Tecnocontrol, sirviendo como insumo para plantear la propuesta de conformación de taludes 1.5H:1V, que se incluyó en los planos originales aprobados del proyecto. Esta solución correspondía a una pendiente menor o igual a la inclinación natural de ese terreno.
Una vez terminado el plazo correspondiente a la Orden de servicio OS-1 (Anexo 15), mi representada solicitó una suspensión de plazo adicional mediante Orden de Servicio OS-2 (Anexo 16) debido a que durante el proceso constructivo de movimiento de tierras aparecieron “bolsas” de material rocoso suelto y un relleno de material suelto contaminado con basura; difiriendo de lo que ya había sido identificado inicialmente en el estudio realizado por Tecnocontrol. A partir de este hallazgo la estabilidad determinada inicialmente dejó de ser aplicable por tanto se le solicitó al Ing. Róger Esquivel realizar una visita adicional al sitio, la cual fue registrada a través del informe de visita Geotécnica 1602.18 (Anexo 17), en el cual se indicó la necesidad de realizar estudios adicionales ante el surgimiento de estas condiciones no previsibles, lo cual coincide con el criterio de los diseñadores y lleva a la solicitud de nuevos estudios.
Para esto el Consorcio optó por realizar la contratación de nuevos estudios geotécnicos y así contar con mayor criterio de decisión, de las empresas Tecnocontrol y MyV.
La suspensión de plazo fue aprobada hasta el 23 de Julio del 2018, para el planteamiento de una nueva solución por medio del Oficio CG-2018-1403 (Anexo 18). El día 16 de agosto se recibió el informe número 1607.18 por parte de Tecnocontrol (Anexo 19) en el cual se mostraron los resultados de los análisis de estabilidad realizados tanto para la condición estática como para la condición pseudoestática. Posteriormente el día 23 de agosto se recibió el informe número 102-2018-001 de la empresa MyV, los resultados de este estudio igualmente demostraron que los factores de seguridad mínimos indicados en el Código de Cimentaciones de Costa Rica no cumplían tanto para la condición estática como para la condición dinámica de sismo y se recomendó realizar diseños de soluciones geotécnicas para garantizar la estabilidad de los taludes y asegurar el cumplimiento de los factores de seguridad mínimos.
En apego al punto anterior se realizó el diseño y planos constructivos derivados de los estudios realizados a través de Tecnocontrol y a cargo del Ing. Roger Esquivel B residente de la empresa. Los diseños se presentan como anexo al Informe 1607.18, la solución incluyó tres soluciones geotécnicas distintas según la zona de talud a reforzar.
El 6 de noviembre de 2018 a través de oficio GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-086 (Anexo 11) se solicitó la suspensión de plazo en proyecto Liceo Rural Santa Rosa y se brindó la respuesta a CG-2018-2105/ARQ-2018-0795 CONCG-2018-2105/ARQ-2018-0795 (Anexo 20) en la que se hizo de conocimiento de la Supervisión que para presentar un programa de trabajo actualizado para la ejecución de las obras, se requería un pronunciamiento formal sobre la Orden de Modificación OM-1 entregada para la actualización del programa de obra puesto que la ejecución de la misma afectaba el cronograma de obra del proyecto. Adicionalmente se recordó a la Supervisión que existía un criterio técnico sobre la inestabilidad del talud, por lo tanto, el peligro en las áreas de trabajo vulnerables se mantiene y era un acto irresponsable decidir reiniciar labores teniendo conocimiento pleno de la situación.
Las peticiones realizadas fueron:
? Solicitud de aprobación de una nueva suspensión de plazo a partir del 3 de noviembre del 2018 y hasta que se definiera una solución al problema de la inestabilidad del talud, la cual respondía a la problemática en el sitio del proyecto.
? En caso de mantener la solicitud de reanudación de la ejecución de las obras sin una solución a la inestabilidad del talud, se solicitó liberar de responsabilidad al Consorcio en caso de darse cualquier situación (deslizamientos, fallas, entre otros.) relacionada la inestabilidad identificada en los estudios, debido a que existían estudios técnicos que evidenciaban la alta peligrosidad en el área de este trabajo.
Acerca de los retrasos ajenos a la responsabilidad del contratista en la revisión, aprobación y orden de inicio de OM-01: Obra de estabilización de los taludes del sector Norte del terreno del proyecto llamado Liceo Rural Santa Rosa.
En lo sucesivo, se describe la cronología de los hechos relevantes y sus respectivas explicaciones con respecto a los atrasos en cuestión, con el fin de evidenciar el atraso.
1.1.1. GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-088 (Anexo 21): Solicitud de OS-5 Ampliación de suspensión de plazo 023-5969 Liceo Rural Santa Rosa.
1.1.2. GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-090 (Anexo 22): Solicitud de OM-01 Obra de estabilización de los taludes del sector Norte del terreno del proyecto Liceo Rural Santa Rosa.
1.1.3. GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-093 (Anexo 23): Aclaraciones sobre la OM-01 Obra de estabilización de los taludes del sector Norte del terreno del proyecto Liceo Rural Santa Rosa.
1.1.4. GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-102 : (Anexo 24) En respuesta a SUP-RD-789-2018 (Anexo 25) y SUP-RD-790-2018 (Anexo 26) Observaciones sobre revisión OM-01 Obra de estabilización de los taludes del sector Norte del terreno del proyecto Liceo Rural Santa Rosa. (Versión 2), en los que se dio una respuesta extendida a las consultas que la Supervisión realizó en relación a la propuesta de OM-01 Obra de estabilización de los taludes del sector Norte del terreno del proyecto Liceo Rural Santa Rosa, presentada por concepto de la estabilización de talud en proyecto.
1.1.5. GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-108 (Anexo 27): el día 12 de diciembre de 2018 se brindó la versión tres de OM-01 Obra de estabilización de los taludes del sector Norte del terreno del proyecto Liceo Rural Santa Rosa, como respuesta al oficio SUP-RD-853-2018, donde se solicitaron modificaciones a la propuesta.
1.1.6. GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-112 (Anexo 28): el día 12 de diciembre de 2018 se aportó respuesta a SUP-RD-865-2018 (Anexo 29) respecto a la solicitud de información adicional solicitada por la administración para la OM-01 Obra de estabilización de los taludes del sector Norte del terreno del proyecto Liceo Rural Santa Rosa. Donde la administración solicitó información adicional.
1.1.7. GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-113 (Anexo 30): el día 14 de diciembre de 2018 se realizó la actualización de la tabla de hitos (Anexo 30) de la OM-01 Obra de estabilización de los taludes del sector Norte del terreno del proyecto Liceo Rural Santa Rosa.
1.1.8. GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-127 (Anexo 31): de manera complementaria el día 3 de enero 2019 se aportó el presente oficio con la tabla de hitos actualizada de la OM-01 Obra de estabilización de los taludes del sector Norte del terreno del proyecto Liceo Rural Santa Rosa.
1.1.9. GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-129 (Anexo 32): de manera complementaria se respondió oficio SUP-RD-005-2019 (Anexo 33) en el que se realizó la actualización con el desglose de los hitos correspondiente a la OM-01 Obra de estabilización de los taludes del sector Norte del terreno del proyecto Liceo Rural Santa Rosa.
1.1.10. GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-145 (Anexo 34): el día 29 de enero de 2018 mi representada hizo de conocimiento de la Supervisión que al no haberse aprobado la OM-01 Obra de estabilización de los taludes del sector Norte del terreno del proyecto Liceo Rural Santa Rosa, al día 24 de enero de 2019, los costos indirectos contenidos en la oferta enviada en el mes de diciembre habían variado, por dicha razón la misma ya no poseía vigencia.
1.1.11. GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-157 (Anexo 35): el día 15 de febrero de 2019 se solicitó la ampliación de suspensión de plazo de proyecto en el entendido de la no aprobación a esa fecha de la OM-01 Obra de estabilización de los taludes del sector Norte del terreno del proyecto Liceo Rural Santa Rosa.
1.1.12. GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-161 (Anexo 36): En atención a la reunión sostenida en la sección de Fideicomisos del Banco Nacional a las 11:00 am, se realizó la entrega de información técnica para proceder con la revisión de una manera integral de nuestra propuesta. La misma contenía el siguiente detalle:
Información 1 : documentos referentes al diseño de la solución.
Información 2: Oficio GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-044 (Anexo 8) en el cual se hace un repaso de las condiciones de diseño y las encontradas en sitio, además se indicó la necesidad de hacer estudios adicionales.
Información 3: Oficio GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-054 (Anexo 37) se hace referencia a los resultados obtenidos de los estudios, los cuales se adjuntan como anexo.
Información 4: Oficio GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-090 (Anexo 22) corresponde a la versión 2 de la orden de modificación.
1.1.13. GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-174 (Anexo 38): se comunicó que la “ OM-01 Obra de estabilización de los taludes del sector Norte del terreno del proyecto Liceo Rural Santa Rosa ” enviada había perdido vigencia, esto debido a los atrasos en la aprobación el día 5 de marzo de 2019. Dicha situación fue reportada el día 28 de enero de 2019, oficio GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-145 (Anexo 34), por tanto, garantizando la eficiencia del proceso, se recomendó a Supervisión realizar la solicitud de actualización de costos de la OM-01 Obra de estabilización de los taludes del sector Norte del terreno del proyecto Liceo Rural Santa Rosa.
1.1.14. GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-178 (Anexo 39): se procedió a aportar la información solicitada por parte de la supervisión en relación a realización de pruebas e informes referentes al diseño de la OM-01.
1.1.15. GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-186 (Anexo 40): se procedió a aportar la quinta actualización OM-01 Obra de estabilización de los taludes del sector Norte del terreno del proyecto Liceo Rural Santa Rosa , y se procedió a detallar que a partir de la OM-01 Obra de estabilización de los taludes del sector Norte del terreno del proyecto Liceo Rural Santa Rosa, y las solicitudes de orden de suspensión de plazo OS-01, OS-02, OS-03, OS-04, OS-05 y OS-06 de proyecto Liceo Rural Santa Rosa. Se solicitó a la Supervisión se considerara que al 26 de marzo de 2019 se cumplían 248 días (folio 3 último párrafo) desde que se emitió la primera suspensión del proyecto y desde ese momento no se había podido avanzar, por lo que se solicitó priorizar la revisión y aprobación de esta OM-01 la cual de nuestra parte estaba lo suficientemente desglosada y detallada como para ser aprobada durante el periodo establecido de 8 días en el “Manual de procedimiento para la preparación, aprobación y comunicación de órdenes de servicio, órdenes de modificación y adendas a los contratos de obra financiados por el Banco” .
1.1.16. GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-189 (Anexo 41): a partir de la reunión del 27 de marzo de 2019, para revisar la última versión de la OM-01 Obra de estabilización de los taludes del sector Norte del terreno del proyecto Liceo Rural Santa Rosa de la LPI-01-2017 se hizo llegar a la Supervisión el recuento y su estado actual.
1.1.17. GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-190 (Anexo 42): En respuesta a SUP-RD-658-2019 (Anexo 43) se presentaron las condiciones comerciales de la orden de modificación en cuanto a plazo, vigencia, diseño y construcción, tramitación de los permisos de construcción así como el costo de la misma. En el punto 3 de este oficio la administración indicó al Consorcio: “3. Cualquier otro costo derivado de la suspensión temporal deberá tramitarse en otra instancia, no puede incluirse dentro del costo de la modificación requerida para estabilizar los taludes del Sector Norte del terreno.” Costos que posteriormente fueron presentados como reclamaciones administrativas y rechazadas sin justa razón como se dirá, los cuales son la causa principal del desequilibrio económico del contrato.
1.1.18. CG-2019-0931 (Anexo 44) el 09 de Mayo del 2019, 290 días después de la suspensión del proyecto (1,61 veces el plazo contractual en periodo de suspensión). Se le notifica al Consorcio que la Orden de Modificación OM-01 está aprobada, se le solicita la revisión de la adenda al contrato y se indica que las obra no iniciarán hasta que haya una orden de inicio para este trabajo adicional.
1.1.19. El día 28 de agosto del 2019 se firmó la Orden de Servicio Nº13 (Anexo 45), donde finalmente se da la orden de inicio de la Orden de Modificación OM-01, esto 403 días después de suspendido el proyecto. Dicha orden de modificación se aprobó por un valor de $1.015.342,70 (un 77% del monto del contrato original) y un plazo adicional de 5 meses (equivalente al 100% del plazo original del proyecto).
1.1.20. El proyecto debió iniciarse de inmediato, sin embargo, en el oficio GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-313 (Anexo 46) con fecha del 3 de octubre de 2017, el Consorcio comunicó que los permisos de construcción de los trabajos adicionales no habían sido aprobados aún por las autoridades correspondientes por parte de la Administración de manera que el inicio de las obras no se podía hacer efectivo, por razones ajenas a la responsabilidad del Consorcio.
1.1.21. Bajo los principios de eficacia y eficiencia el Consorcio GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-321 (Anexo 47) El Consorcio comunicó al gobierno local (Municipalidad de Oreamuno) sobre el reinicio de las obras a partir del 10 de octubre del 2019.
1.1.22. Por medio del oficio MUOR-DCU-0358-2019 (Anexo 48) del 10 de octubre del 2019 la Municipalidad de Oreamuno objetó el inicio de las obras, imposibilitando el inicio de las obras.
1.1.23. Después de casi un mes de negociaciones internas entre Fideicomiso del Banco Nacional y la Municipalidad de Oreamuno) el día 07 de Noviembre del 2019 el Consorcio recibió un Correo electrónico de parte de la administración (Anexo 49) donde de manera informal se confirma la orden de inicio para el 11 de noviembre, 478 días después de suspendido el proyecto.
1.1.24. GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-333 (Anexo 50), 28 de octubre del 2019, titulado “Solicitud de OS-14 por retrasos en el inicio de obras Liceo Rural Santa Rosa” , se comunicó a la administración de las trabas institucionales que impidieron el inicio de las Obras después de la orden de servicio OS-13, y se solicitó una Orden de Servicio adicional para compensar ese plazo en el que La Municipalidad de Oreamuno y el Fideicomiso del Banco Nacional resolvieron sus diferencias internas, o sea plazo en el que la Administración Pública resolvió de manera interna, dando una orden de inicio informal para el 11 de noviembre del 2019 por medio de Correo electrónico de parte del la administración (Anexo 49).
1.1.25. Aun conociendo la Administración que el atraso en el re-inicio de la obra, debió haber prorrogado el plazo de entrega en 75 días (desde el 28 de agosto del 2019 que se firmó la Orden de Servicio Nº13 (Anexo 45) hasta el 11 de noviembre del 2019 que el Fideicomiso solucionó diferencias con La Municipalidad de Oreamuno como se evidencia en Correo electrónico de parte de la administración (Anexo 49), la Administración rechazó la solicitud de una nueva orden de servicio que prorrogara el plazo del proyecto mediante el oficio SUP-RD-0440-2020 (Anexo 51), evidenciando un acto de mala fe, ya que el Consorcio NO pudo reiniciar los trabajos sino hasta el 11 de noviembre del 2019, esa situación debió ampliar el plazo de entrega a 200 días naturales, siendo la fecha de entrega contractual del proyecto el 29 de mayo del 2020.
Es importante resaltar a este Tribunal que con la prueba aportada resulta evidente que el proyecto estuvo suspendido durante 1 año, 3 meses y 18 días, por situaciones ajenas a la responsabilidad del Contratista y que durante todo este período el Consorcio se vio en obligación de soportar la carga financiera de los costos indirectos (seguridad, gastos de administración, dirección técnica, inspección, viáticos, organización, vigilancia, imprevistos, mantenimiento de instalaciones provisionales, servicios públicos, pólizas, gastos financieros por prórroga de garantías, gastos financieros por prórroga de líneas de crédito, comisiones bancarias, intereses moratorios de línea de capital de trabajo, alquileres de oficinas, salarios administrativos, cargas sociales, entre otros ), los cuales fueron presentados por medio de reclamación y rechazados sin justa razón, generando graves daños al patrimonio financiero del Consorcio, deteriorando la capacidad de ejecución de obra en este y en nuestros demás proyectos de la Licitación.
Presentación y rechazo de solicitud de indemnización contractual y primer reclamo administrativo por retrasos ajenos a la responsabilidad del Consorcio En este proyecto existió un período de 478 días en los que por razones ajenas a la responsabilidad del consorcio el proyecto estuvo suspendido o no fue posible iniciar obras debido a la responsabilidad del Fideicomiso. Durante 1 año, 3 meses y 18 días, el Consorcio soportó la carga financiera de los costos indirectos (seguridad, gastos de administración, dirección técnica, inspección, viáticos, organización, vigilancia, imprevistos, mantenimiento de instalaciones provisionales, servicios públicos, pólizas, gastos financieros por prórroga de garantías, gastos financieros por prórroga de líneas de crédito, comisiones bancarias, intereses moratorios de línea de capital de trabajo, alquileres de oficinas, salarios administrativos, cargas sociales, entre otros), sin pago.
Por esa razón, acudimos al pliego Cartelario de la licitación en el artículo denominado: Suspensión , indica en el punto 41.5. lo siguiente acerca de las indemnizaciones, sea: “Si el cumplimiento por el Contratista de sus obligaciones se suspende o el ritmo de avance se reduce de conformidad con la presente Cláusula 41 de las CG, el plazo de terminación se prorrogará conforme a la Subcláusula 40.1 de las CG, y todos los costos o gastos adicionales que deba asumir el Contratista como resultado de esa suspensión o reducción serán pagados por el Contratante al Contratista en adición al precio del Contrato .” No obviamos indicar el contenido de la subcláusula 25.5.3 punto d) que indica que “ los cargos adicionales relacionados con el cuidado de las Obras de conformidad con la Subcláusula 32.1 de las CG serán reembolsados al Contratista por el Contratante por el período transcurrido entre la notificación antes mencionada y la notificación que se menciona más adelante en la Subcláusula 25.5.4. La disposición de la Subcláusula 33.2 de las CG se aplicará a las Obras durante el mismo período” .
Debido a que el período de suspensión superó en determinado momento más 180 días de suspensión, con el objetivo de restablecer el balance económico del contrato y así cumplir el principio de intangibilidad patrimonial, siendo que los trabajos y costos durante el período de suspensión representaron un daño para el Consorcio, siendo que la inversión de los recursos sin una remuneración y utilidad asociada genera pérdida, el Consorcio acudió a las subcláusula 25.5.3 del pliego cartelario, que versa: “En caso de que el período de suspensión conforme a la Subcláusula 25.5.1 precedente supere en la práctica los ciento ochenta (180) días, el Contratante y el Contratista convendrán en una indemnización adicional pagadera al Contratista.”.
Amparado en las cláusulas citadas del artículo 25.5.3, el Consorcio procedió a iniciar un reclamo administrativo con el objetivo de restablecer el balance económico del contrato obedeciendo al principio de intangibilidad patrimonial y devolver el equilibrio financiero del contrato que ya para el momento de las reclamaciones, el balance económico del contrato había sido gravemente afectado y consecuentemente la capacidad del Consorcio de ejecución de obra, principal razón de este proceso judicial.
Aun conociendo el FIDEICOMISO de los retrasos ajenos a la responsabilidad del Consorcio (equivalentes 3,18 veces el plazo del contrato original), las gestiones de cobro referentes a reclamos administrativos fueron rechazados, a pesar de que desde el 23 de Julio del 2018, ver oficio CG-2018-1403 (Anexo 18) y oficialmente hasta el 28 de agosto del 2019 (Extraoficialmente hasta el 11 de noviembre), el proyecto se mantuvo suspendido por parte de la Supervisión, ya que en el momento de la solicitud de la reclamación -1 de julio de 2019 GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-222 (Anexo 52)- , el daño y el perjuicio se encontraba en pleno desarrollo. Dejando el contrato con un serio desbalance financiero y un estado de indefensión al Consorcio.
Aun suponiendo que hubiese habido aspectos relacionados con las fechas de presentación de la reclamación, que hubiesen podido interpretarse como “aspectos de extemporaneidad¨, la Administración pudo haberlos modificado unilateralmente o bajo mutuo acuerdo, bajo los principios de mutabilidad del contrato, eficacia, eficiencia y buena fe, en aras de procurar el principio de intangibilidad patrimonial y restablecer el balance financiero del contrato con el fin de cumplir el objeto contractual.
En esta decisión de rechazo existió una clara violación a los principios de buena fe, eficacia y eficiencia, al no aplicar el principio de mutabilidad del contrato, que faculta a la administración pública para modificar parcialmente el contrato con el fin de proteger el interés público, que en este caso significaba restaurar el equilibrio económico del contrato para terminar la ejecución de los proyectos adjudicados al Consorcio. Dejando así el contrato, con un serio desbalance financiero.
Se detallan las pruebas cronológicamente explicadas, que respaldan estos hechos:
1.1.26. SUP-RD-973-2019 (Anexo 53), recibido el 13 de mayo del 2019, el Fideicomiso solicita al Consorcio atender una serie de observaciones generadas por el regente ambiental.
1.1.27. GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-204 (Anexo 54), del 20 de mayo del 2019, El Consorcio responde las observaciones del regente ambiental. Adicionalmente, en el folio 2 notifica a la administración que se presentará el reclamo administrativo amparado por el cartel para devolver equilibrio económico del contrato y adicionalmente en el folio 3, párrafo 1, el Consorcio solicitó una reunión para definir el monto de la indemnización a la cual El Consorcio tenía derecho después de los 180 días del periodo de suspensión.
1.1.28. El 1 de julio de 2019 por medio del Oficio GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-222 (Anexo 52), se pormenoriza asuntos de legalidad, costos, plazo, se presentó el primer Reclamo Administrativo por Suspensión del Plazo de Ejecución Proyecto por un monto de $162.449,89 y además se detallaron ampliamente los gastos en los cuales el Consorcio invirtió sus recursos en cumplimiento de sus obligaciones contractuales, todo esto durante el periodo de suspensión y además la justificación legal del reclamo.
1.1.29. El 29 de Julio del 2019, dado que transcurrieron 39 días y no hubo respuesta de la Administración con respecto a la reunión solicitada para la definición de la Indemnización, el Consorcio dio seguimiento a la solicitud, por medio del oficio GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-263 (Anexo 55). Este oficio no tuvo respuesta. Note este tribunal, el grave daño que generó al consorcio, en la omisión definir o al menos responder la solicitud del consorcio un tema tan delicado de tratar como la indemnización por daños al consorcio dentro del proceso administrativo, según se dice.
1.1.30. El 2 de octubre del 2019 por medio el oficio FID-3566-2019 (Anexo 56), la Administración rechazó el reclamo administrativo con la siguiente conclusión : “Bajo lo expuesto queda claro para esta Administración que el Contratista NO CUMPLIÓ con los deberes impuestos por las Sub-cláusulas citadas en esta respuesta, siendo en consecuencia aplicables los efectos previstos en la Subcláusula 44.2 de las Condiciones Generales, según la cual “...Si el Contratista no ha notificado una reclamación dentro de dicho plazo de veintiocho (28) días, no se prorrogará el plazo de terminación, y el Contratista no tendrá derecho a recibir los pagos adicionales y el Contratante quedará exento de toda responsabilidad vinculada con la reclamación". Conforme lo expuesto, se considera que el reclamo debe ser rechazado, por no haber cumplido con los requisitos de presentación en tiempo. En lo que respecta propiamente al detalle y cuantificación de lo reclamado, considera esta Administración que carece de todo interés práctico hacer referencia a ello, en virtud del rechazo que por aspectos de extemporaneidad se está disponiendo.” Conclusión errónea, por cuanto en el momento de la presentación del reclamo, como a la hora del rechazo, el proyecto seguía suspendido o sea el perjuicio se mantenía en curso y segundo el Fideicomiso tenía 42 días para responder los reclamos y tardó 93 días en responder.
Graves daños por rechazo de segundo, tercer y cuarto reclamo administrativo El proyecto se mantuvo suspendido hasta el 11 de noviembre del 2019, por lo que el primer corte de reclamo administrativo (GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-222 (Anexo 52) consideró los costos referentes desde el 21 de julio 2018 hasta el 7 de junio 2019. En marzo de 2020, se procedió con la realización del segundo reclamo administrativo a través de oficio GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-483 (Anexo 57), en el cual se detallaron los costos indirectos en los que incurrió el consorcio por concepto de reanudación de proyecto Liceo Rural Santa Rosa, así como los costos indirectos que conllevo el proyecto posterior a su fecha de finalización contractual debido a las indefiniciones del Fideicomiso en cuanto a trabajos adicionales no contemplados en el Diseño Final aprobado. El Fideicomiso procedió a rechazar de oficio la solicitud contenida en oficio GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-483 (Anexo 57) a través de FID-1604-2020 (Anexo 58).
Considerando lo establecido en la Sección VII. Condiciones Generales (CG) de los carteles de Licitación (LPI), específicamente en el acápite identificado como H. Modificación de los Elementos del Contrato I. Reclamaciones, Controversias y Arbitraje, punto 44.5, “ (b) el Contratista enviará mensualmente reclamaciones temporales adicionales , en las que especificará la demora acumulada o el monto exigido, además de toda la información adicional que pueda requerir razonablemente el Gerente de Proyecto”, el Consorcio procedió con el envío del tercer y cuarto corte de reclamos administrativos GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-538 (Anexo 59) y GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-540 (Anexo 60), respectivamente, con ocasión de documentar los daños y perjuicios a partir del rechazo de la solicitud de indemnización, rechazo de primer reclamo administrativo presentado y las afectaciones sobre el flujo de dinero y el correcto avance de los proyectos, a fin de continuar buscando, el equilibro financiero.
La Ley Autoriza al Poder Ejecutivo para suscribir una Operación de Crédito Público y Constituir un Fideicomiso con Contratos de Arrendamiento, para el Financiamiento del Proyecto Construcción y Equipamiento de Infraestructura Educativa del MEP a Nivel Nacional establece como una obligación utilizar los principios de contratación administrativa de eficacia y eficiencia, igualdad y libre competencia, publicidad, libre concurrencia, igualdad de trato entre todos los posibles oferentes, legalidad y transparencia de los procedimientos, así como la seguridad jurídica, formalismo en los procedimientos licitatorios, equilibrio de intereses, buena fe, mutabilidad del contrato, intangibilidad patrimonial y el control de los procedimientos, según se detalla a continuación.
En el punto 40.1) e) de la Modificación de los Elementos del Contrato, según las Condiciones Generales de las Licitaciones se establece lo siguiente: "...(e) cualquier incumplimiento o violación del Contrato por parte del Contratante .... o cualquier actividad, acto u omisión del Contratante, o el Gerente de Proyecto, o cualquier otro Contratista empleado por el Contratante...". Además, en el punto 44.5 denominado como Reclamaciones, Controversias y Arbitraje de las Condiciones Generales establece "...a partir del momento en que el Contratista se dé cuenta (o haya debido darse cuenta) del hecho o circunstancia en que se originó la reclamación, o dentro de cualquier otro plazo que proponga el Contratista y apruebe el Gerente de Proyecto, el Contratista enviará al Gerente de Proyecto una reclamación completa y pormenorizada que incluya toda la información complementaria relativa al fundamento del reclamo ...". Según se explicará.
Según lo establece este mismo punto 44.5 de las Condiciones Generales, si el hecho o circunstancia en que se origina el reclamo tiene efecto continuo, el plazo empieza a correr desde el momento en que se reconoce su error, en este caso, se empieza a contabilizar desde el momento en el cual la Unidad de Inspección del Fideicomiso empezó a remitir al Consorcio notas firmadas por los Gerentes de Obra de los Proyectos.
Estas reclamaciones encuentran además fundamento en esa actuación y omisión del Contratante, el cual corresponde a daños patrimoniales que han sido causados por una situación no imputable a este Consorcio, por tal motivo, al existir un incumplimiento contractual del FIDEICOMISO, se alega una responsabilidad contractual, esto en aplicación de los principios de responsabilidad contractual, integración del contrato, intangibilidad patrimonial, legalidad y razonabilidad, según se explicó, líneas arriba.
En materia de incumplimiento contractual, se alega como principal motivo de esta reclamación, una violación en todos los contratos que fueron firmados entre las partes, específicamente en relación a las comunicaciones generadas por terceros no autorizados, y esto con respecto a las comunicaciones (inexistentes) de los Gerentes de Obra (GO) en cada proyecto, quienes siendo representantes del Contratante, omitieron su obligación de mantener -en sentido estricto- comunicaciones con nuestro Consorcio.
Esta situación ha sido reconocida por los mismos Gerentes de Obra (GO) y la Unidad de Supervisión, en torno a que las comunicaciones realizadas a mi representada no eran formales ni oficiales. En ese sentido, el Gerente de Obra no actuó según lo establecido en las Condiciones Generales, sino que sus comunicaciones fueron manejadas por personas que no estaban autorizadas para ello. Ver punto 17.2 de las CG. Con esto mi representada demostró un hecho y motivo inequívoco, con el cual se establece un motivo real para alegar la existencia de una responsabilidad administrativa ocasionada por una reiterada omisión en los Gerentes de Obra de este Fideicomiso, la cual ha sido permitirle a la Unidad de Inspección que se incumpliera - durante la ejecución de esos contratos - con la formalidad establecida vía contrato, en torno a las comunicaciones. El Consorcio fue víctima de una violación contractual en el cumplimiento de las comunicaciones del GO, específicamente del Acápite Modificación de los Elementos del Contrato, punto 40.1) e) de las Condiciones Generales de esta Licitación Pública.
El funcionamiento de la Unidad de Inspección (UI), así como de los Gerentes de Obra de cada proyecto, ha sido anormal, ya que sus actuaciones materiales asociadas con los rechazos en diferentes instancias de estos proyectos, sumado a Órdenes de Servicios y de Modificación que nos fueron negadas o no requeridas debidamente, nos han ocasionado situaciones imprevisibles, las cuales, causaron graves daños patrimoniales.
A pesar de como se explicó, los reclamos administrativos que se presentaron al FIDEICOMISO contaban con todos los elementos para ser reconocidos, la solicitud de pago fue rechazada mediante el oficio FID-1604-2020 (Anexo 58), en el que se indicó: "... el Contratista también ha incumplido con su deber de indicar y probar los supuestos daños y perjuicios que se reclaman, su estimación, su origen y naturaleza, específicamente lo estipulado en las Sub-cláusulas 44.4, y 44.5, así como lo dispuesto en el artículo 193 de la LFAP, pues una reclamación como la pretendida, que versa sobre unos supuestos mayores costos incurridos, necesariamente exige aportar toda la información complementaria relativa al fundamento del reclamo, debiendo acreditar mediante la prueba pertinente, conducente e idónea, tanto el quantum como la erogación correspondiente reclamada, todo lo cual se echa de menos en los reclamos presentados, pues tales mayores costos de ninguna forma se pueden “suponer o asumir”, a partir de una sumatoria de simples fotocopias sin ninguna fundamentación, relación, ni acreditación de su vinculación con las contrataciones y obras, la prueba que las mismas se originen en el evento alegado y no en la negligencia del contratista o en los riesgos asumidos al celebrar la contratación… ”.
Ante esa respuesta, solicitamos con el oficio GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-528 (Anexo 61), esto: “Por tanto, solicito se proceda a dar las razones con comentarios detallados por la cual nuestra reclamación no fue acogida, ya que no se establecen con claridad las razones para su rechazo, así como también debe subsanar el error de no haber requerido la información que resultaba ser necesaria para para aprobar la reclamación o bien para contar con los elementos suficientes para su rechazo. Solicito este asunto sea remitido ante un Comité de Resolución de Controversias, según se establece en el apéndice de Condiciones Generales del Convenio del Comité de Resolución de Controversias”. Siendo que el Consorcio fue meticuloso en la presentación de los reclamos administrativos, brindando las explicaciones a nivel de pretensión de los daños, su origen y la estimación correspondiente, sin embargo, el FIDEICOMISO se enfocó en rechazar los oficios de pleno, alegando que los reclamos no contienen suficiente información para realizar el análisis, evitando la solicitud de documentación adicional para continuar con el análisis exhaustivo de la información propuesta por nosotros.
Solo en el Liceo Rural Santa Rosa los reclamos administrativos ascendieron a ¢220.900.241,63 (aproximadamente $400.000) o sea ? del monto del contrato original, generando estos rechazos injustificados un grave daño al equilibrio económico del contrato al no reconocer, sabiendo de la existencia de más de un año de atrasos en definición; la inversión que el Consorcio realizó para el cumplimiento de sus compromisos contractuales en los proyectos adjudicados.
ACERCA DEL PROYECTO DE ESCUELA LA HERMOSA En atención a FID-2317-2020 (Anexo 62) ACTO INICIAL DE PROCEDIMIENTO SUMARIO PARA LA APLICACIÓN DE LA CLÁUSULA PENAL, mi representada procedió a dar respuesta en oficio GCI-IDECO-RUCO-LPI-02-2017-547 (Anexo 63) apelando a la Defensa de contrato no cumplido (non adimpleti contractus) con sustento en el artículo 692 del Código Civil, aplicable supletoriamente conforme al artículo número 9.2 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), no se evidenciaban circunstancias fácticas para la aplicación de la cláusula penal. Esta afirmación se respaldó a través de la resolución número 6639-2013 de la Sala Constitucional, la cual considera que la Administración Pública siempre deberá demostrar que el incumplimiento del contratista le es efectivamente imputable, ya que (como sucede en este caso) puede haber causas eximentes de esa responsabilidad: “…previo a la ejecución de una cláusula penal debe corroborarse a través de un debido proceso si el cumplimiento tardío o prematuro fue efectivamente responsabilidad del contratista o, por el contrario, existió alguna circunstancia eximente de responsabilidad…
Ciertamente, la Administración contratante se encuentra llamada a resguardar el interés público en cada una de las contrataciones administrativas que convenga con los particulares, así como a garantizar la regularidad de los servicios públicos y, consecuentemente, evitar cualquier tipo de retrasos injustificados en la ejecución del objeto del contrato administrativo; empero, estos principios constitucionales no autorizan a la Administración a incurrir en arbitrariedades, como lo sería ejecutar de manera automática las cláusulas penales convenidas sin descartar de previo circunstancias eximentes de responsabilidad contractual”. En este caso es evidente que lo sucedido es una responsabilidad directa del Fideicomiso y, por consiguiente, no resulta justo ni es acorde con los postulados del Estado social y democrático de Derecho la aplicación de la cláusula penal contra el Consorcio, cuando es evidente que quien incumplió fue el Fideicomiso, al no lograr buscar, garantizar, mantener el equilibro económico en la ejecución de este contrato; viéndose mi representada seriamente afectada por el rechazo del primer cobro administrativo y siguientes realizados para el Liceo Rural Santa Rosa, así como la no respuesta a la solicitud de indemnización por más de 180 días en el mismo proyecto, dicha situación conlleva a que no se logrará avanzar en este Proyecto desde el mes de enero de 2019.
ACERCA DEL PROYECTO DE ESCUELA AZUL En el caso del proyecto Escuela Azul de Turrialba se presentaron atrasos en el proyecto debido a la definición de la Supervisión y del Fideicomiso respecto a los hallazgos arqueológicos encontrados en el proyecto, esa situación se notificó a través de oficios GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-289 (Anexo 64), GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-290 (Anexo 65), GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-293 (Anexo 66) y la Administración agendó una cita con el Departamento de Antropología e Historia del Museo Nacional de Costa Rica, la misma se efectuó 10 días después de esa notificación.
Adicionalmente, ajenos a la responsabilidad del Consorcio, se identificó un problema de colindancia que involucra a los vecinos y al Ministerio de Salud que no se ha dirimido al día de hoy, generando problemas graves para continuar ejecutando este proyecto.
El Consorcio se vio imposibilitado de continuar ejecutando obras en la Escuela Azul, por cuanto, la resolución número 2020008458 (Anexo 67) de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de las nueve horas veinte minutos del ocho de mayo de dos mil veinte, declaró con lugar un recurso de amparo por incumplimiento a una orden sanitaria para evitar el desfogue de aguas residuales en el terreno de la Escuela Azul, "¨... se ordena a Guiselle Solano Fernández, en su condición de Directora del Área Rectora de Salud de Turrialba, o a quien ejerza dicho cargo, que en el plazo de DIEZ DÍAS, contado a partir de la notificación de la presente sentencia, deberá contestar al amparado la denuncia presentada desde el 10 de junio de 2019." “Asimismo, se ordena a la recurrida, que INMEDIATAMENTE verifique el cumplimiento de la orden sanitaria emitida a fin de evitar el desfogue de aguas residuales en el terreno de la Escuela de Azul. De no haberse cumplido dicha orden, deberá adoptar las medidas necesarias que resguarden la salud de las personas afectadas, esto dentro del plazo máximo de UN MES, contado a partir de la notificación de esta resolución".
Cabe resaltar que esta situación de aguas residuales en el terreno de la Escuela Azul es una situación de fuerza mayor fuera del control del Consorcio, por lo que estamos ante una situación que suspendió el contrato e impidió continuar ejecutando su objeto y, es razón suficiente para vernos obligados a suspender el conteo de días para su entrega. El proyecto contaba con Prórrogas, a la fecha de su rescisión (dado que el recurso de amparo al día de hoy no ha sido cumplido) de hasta 3,2 veces su plazo contractual, generando costos indirectos adicionales y los reclamos administrativos por estos períodos fueron rechazados por la Administración, sin justa razón ni análisis detallado.
El proyecto Escuela Azul inició aproximadamente cuatro meses después -diciembre 2018- que la totalidad de los proyectos de las licitaciones adjudicadas a mi representada. En este punto el desequilibrio económico de los contratos ya era grave implicando la decisión por parte del Consorcio, en enero de 2019 de suspender los trabajos en proyecto Escuela La Hermosa. Adicionalmente el plazo se extendió debido a indefiniciones del Fideicomiso, órdenes de servicio por ampliación de plazo y una indebida recepción de los proyectos de las demás licitaciones adjudicadas a mi representada, afectando el equilibrio económico de los contratos impidiendo a mi representada realizar la entrega definitiva del proyecto el día 17 de junio de 2019. Toda esta situación llevó al Consorcio a realizar la solicitud de rescisión de los contratos, en resguardo del principio de intangibilidad patrimonial, el cual, en este caso, fue violentado por el Fideicomiso, al no habernos garantizado una objetiva determinación entre los plazos de la ejecución de esa obra y la revisión de los precios que fueron inicialmente contratados versus la realidad que se ha ejecutado en el contrato 88-2017 (Anexo 1).
Dicho incumplimiento sustancial por parte del Fideicomiso imposibilita que el Consorcio continúe ejecutando obra constructiva, razón que ha sido ampliamente explicada en las citadas consideraciones de este apartado de derecho.
COMUNICACIÓN DEL PROYECTO A TRAVÉS DE PERSONAS NO AUTORIZADAS CONTRACTUALMENTE PARA LA COMUNICACIÓN DEL CONTRATO. VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA CONTRACTUAL Durante todo el proceso la persona designada como el Gerente de Obra, responsable contractual de la comunicación del proyecto, no realizó las comunicaciones oficiales violentando las instrucciones contractuales con respecto a la emisión de notificaciones, instrucciones, órdenes, certificados y aprobaciones. Dicha situación fue notificada a la administración por medio de los oficios GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-450 (Anexo 68), GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-456 (Anexo 69), GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-461 (Anexo 70), la Unidad Supervisora de Proyecto normaliza la situación hasta la emisión de oficio SUP-RD-0374-2020 (Anexo 71) en que el gerente de obra firmó la comunicación escrita. Solicitamos que este tribunal brinde especial atención a la gravedad de este asunto, ya que durante todo el proceso se comunicaron con el contratante personas que no tenía la facultad contractual para comunicarse con el contratista; a pesar de su clara instrucción contractual y posterior instrucción brindada en el oficio CG-2018-1995/AD-2018-0166 (Anexo 72) donde se nos instruyó, nuevamente, que todas las comunicaciones debían realizarse al Gerente de Obra, instrucción respetada por el Consorcio, durante el intercambio de las comunicaciones.
MONTOS ADEUDADOS POR AVANCE DE OBRA El FIDEICOMISO ilegalmente se ha negado a cumplir con su obligación de pago por avance de obra, a pesar de que en este caso existió un acuerdo de voluntades, sea la contratación y respectiva entrega de una obra determinada, lo cual cumple con los artículos 1022, 1023 del Código Civil, en cuanto al principio de vinculación general de los contratos, el cual dispone que los contratos tienen fuerza de ley entre las partes contratantes, por ende, el FIDEICOMISO está obligado a pagarnos el avance de obra construido.
El Consorcio IDECO-RUCO-GCI realizó una serie de obras, las cuales no fueron pagadas en el proceso por no estar supuestamente terminadas, pero ciertamente tenían obra ejecutada a la hora de la rescisión del contrato, existía un avance real, como consta en informes mensuales entregadas al Fideicomiso en marzo del 2020 y deben ser reconocidos, según la cláusula 42.4 de las condiciones generales del cartel: “En la presente Cláusula 42 de las CG, la expresión “Obras ejecutadas” incluirá todos los trabajos ejecutados, los servicios de instalación prestados y todos los elementos de planta adquiridos (o sujetos a una obligación jurídicamente vinculante de compra) por el Contratista y utilizados o destinados a ser utilizados para los fines de las Obras, hasta la fecha de la rescisión, inclusive .” En el caso de la Licitación identificada como la LPI-01-2017 Diseño, Construcción y Equipamiento de 6 lotes de 15 Centros Educativos y 10 Canchas Multiuso, lote #2, existen obras ejecutadas pendientes de pago por un monto que asciende a $1.008.663,88 -UN MILLÓN OCHO MIL SEISCIENTOS SESENTA Y TRES DÓLARES CON OCHENTA Y OCHO CENTAVOS -, como se detalla en las siguientes Tablas.
(adjunta tablas) El total de garantías de anticipo que pretende ejecutar el FIDEICOMISO es por una suma de $535.604,15 USD. No obstante, el FIDEICOMISO desconoce que el CONSORCIO ejecutó una serie de obras constructivas que no han sido pagadas. En ese sentido, existe una serie de montos pendientes de cancelar por avance de obra a pagar a favor del CONSORCIO, los cuales ascienden a la suma de $1.008.663,88 USD, dineros que deben rebajarse de los supuestos saldos de las garantías anticipadas, según lo establece la sección IX. Formularios del Contrato, apartado "C. Apéndice 1. Condiciones y Procedimientos de Pago", específicamente en la sección de Anticipo 2.a., el cual dice: 2. El Anticipo será amortizado mediante deducciones del mismo porcentaje solicitado, de todos los pagos del contrato hasta su completa devolución (excluidos los respectivos al propio Anticipo), Si el anticipo no ha sido amortizado antes del Certificado de Terminación de las Obras o antes de la terminación según la Cláusula 42 de las CG, entonces todo el saldo que se encuentre pendiente en ese momento será pagado inmediatamente por el Contratista al Contratante.
Dicho pago podrá ser realizado de acuerdo al siguiente detalle: a. Se rebajará de los saldos pendiente de obra por facturar o de cualquier pago adeudado por el Contratante; (Subrayado y resaltado no es del original).
Actualmente, existe un saldo por $473.059,73 USD a favor del CONSORCIO, el cual se demuestra con los informes de avance de obras de los proyectos aportado en oficio GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-565 (ver anexo 96); dineros que no se pagaron, a pesar de que son saldos asociados a obras propias de la ejecución constructiva de los proyectos de esta Licitación.
PERJUICIOS Se solicita declarar el pago de intereses sobre las sumas que sea declaradas en sentencia por los pagos retenidos ilegítimamente por el FIDEICOMISO por avance de obra, en condición de perjuicios sobre las sumas cobradas por daños materiales, por cuanto el FIDEICOMISO ha incumplido con su obligación de pago, por lo cual le asiste derecho a mi representada de que sea declarado un incumplimiento, y se ordene la ejecución forzosa de su obligación, sea la de pagar lo adeudado a mi representada, así como sus respectivos intereses, por daños y perjuicios causados, hasta su efectivo pago. Al respecto, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia ha establecido: (…) En estos casos y de conformidad con el artículo 706 del Código Civil: “ Si la obligación es de pagar una suma de dinero, los daños y perjuicios consisten siempre y únicamente en el pago de intereses sobre la suma debida, contados desde el vencimiento del plazo. Por disposición de ley, cuando la obligación es de las llamadas de dinero o pecuniarias, los daños y perjuicios reclamables consisten en el pago de los intereses moratorios (…). Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, a las 15:20 hrs del 28 de junio de 1996.
Se alega y aduce en lo concreto y en lo conducente en relación con el objeto del proceso lo siguiente: SOBRE LOS HECHOS. PRIMERO.- ES CIERTO. Se admite. SEGUNDO.- ES CIERTO. Se admite. No obstante. no consta que dicho Consorcio actor haya designado a IDECO como empresa líder. TERCERO.- ES CIERTO. Se admite. CUARTO.- ES CIERTO. Se admite. QUINTO.- ES CIERTO. Se admite. SEXTO.- ES INEXACTO. Se rechaza por inexacto. Las fechas indicadas por la parte actora no son las de entrega de las ordenes de inicio. Sino que estas fechas corresponden al día en el que debía darse inicio efectivo de los trabajos en cada Proyecto. Asimismo, la parte actora omite indicar que las ordenes de inicio son tanto para construcción, como para equipamiento.
ACERCA DE LA APROBACIÓN FINAL DE LOS PLANOS CONSTRUCTIVOS. SÉTIMO.- NO ME CONSTA. Me atengo al recurso probatorio. OCTAVO.- ES INEXACTO. Se rechaza por inexacto. La etapa de diseño de los Proyectos se analiza hasta que la actora comunicara al Fideicomiso contratante que han sido aprobados los permisos correspondientes ante el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos (CFIA). El anexo 74 de la demanda corresponde al oficio CG-2018-0506 ARQ-201 8-0193 CON del quince de marzo de dos ml dieciocho y este versa sobre la autorización que la Unidad Ejecutora del Fideicomiso le realiza al Consorcio actor para que proceda con las gestiones de permisos ante el CFIA, pero solamente en relación al proyecto Escuela La Hermosa. Véase el expediente administrativo para cada Proyecto según se indica: a. Liceo Rural Santa Rosa: Oficio GCI-IDECO-RUCO LPI-01-2017-024 del veinticuatro de abril de dos mil dieciocho (Exp.
LRSR, Ampo D. folios 1372 y 1373). Es hasta el 24 de abril de 2018, que se da por terminada la etapa de diseño. Adicionalmente, para lo concerniente a los planos constructivos, obsérvese el Exp. LRSR, Ampo C, folios 1237 al 1293 (Informes de Revisión de Planos y Especificaciones Técnicas) y el Ampo D, folios 1668, 1669, 1670, 1672, 1674 y 1675 (Comunicaciones sobre APC). b. Escuela Azul Oficio GCI-IDECO-RUCO-LPI-2017-034 del doce de julio de dos mil dieciocho (Exp. EA Ampo D. folios 1300 y 1301). Es hasta el 12 de julio de 2018, que se da por terminada la etapa de diseño. Adicionalmente, para lo concerniente a los planos constructivos, obsérvese el Exp. EA Ampo C, folios 1153 al 1190 (Informes de Revisión de Planos y Especificaciones Técnicas) c. Escuela La Hermosa: Oficio GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-201 7-025 del dos de mayo de dos ml dieciocho (Exp. EH Ampo D. folios 1377 y 1376). Es hasta el 11 de mayo de 2018, que se da por terminada la etapa de diseño.
Adicionalmente. para lo concerniente a los planos constructivos, obsérvese el Exp. EH Ampo C. folios 1277 al 1298 y 1274 al 1234 (Informes de Revisión de Planos y Especificaciones Técnicas) y el Exp. EH Ampo D, folios 1364 al 1375 (Comunicaciones sobre APC).
FASE DE CONSTRUCCIÓN Y EJECUCIÓN DEL PROYECTO ACERCA DEL PROYECTO LICEO RURAL SANTA ROSA.
NOVENO.- ES CIERTO.- Se admite. DÉCIMO.- ES INEXACTO.- Se rechaza por inexacto. El oficio SUP-RD-670-2018 del dos de noviembre del dos ml dieciocho, respondió al oficio GCI-IDECO-RUCOLPI-2017-088 del primero de noviembre de dos mil dieciocho, mediante el cual el actor realizó una solicitud adicional de ampliación de suspensión de plazo por 15 días naturales para preparar una oferta actualizada con mejoras técnicas y económicas de la OM-1 (folio 29 del expediente de cobro de multas de LRSR). Dicha solicitud fue rechazada por la Unidad de Supervisión mediante el oficio SUP-RD-670-2018 del dos de noviembre del dos mil dieciocho, por no ser económicamente viable. Además, el actor no había aportado la propuesta con mejoras técnicas y económicas que se había comprometido a presentar. Por otro lado, la nueva suspensión de plazo fue denegada. porque a pesar de que en ese momento las obras se encontraban con orden de suspensión a solicitud del propio actor, de forma contradictora, irrespetó dicha suspensión y procedió a ejecutar obras que no fueron supervisadas y avaladas por el contratante (anexo 10 de la demanda).
DÉCIMO PRIMERO.- ES INEXACTO. Se rechaza por exacto. Si bien es cierto el actor mediante oficio GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-086 del seis de noviembre de dos mil dieciocho (anexo 11 de la demanda) responde los puntos señalados en el oficio SUP-RD-670-2018, no es cierto que de esa forma se dio inicio a la OM-1, ya que ésta nació con la presentación de la primera versión de la orden de modificación que presentó el actor mediante oficio GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-075 del doce de octubre de dos mil dieciocho. DÉCIMO SEGUNDO.- ES CIERTO PARCIALMENTE. Se admite con variantes. Se aclara que la solicitud de la OS-02, la realizó el actor el 26 de agosto de 2018 mediante oficio GCI-IDECO-RUCO-LPI-2017-054 del veinticuatro de agosto de dos ml dieciocho (folios 17 al 23 del expelente cobro de multas de LRSR) y quedó debidamente aprobada el 13 de setiembre de 2018 (Exp. LRSR Ampo B. folios 335 al 337).
DÉCIMO TERCERO.- ES INEXACTO. Se rechaza por inexacto. La primera solicitud de suspensión la realizó el Consorcio actor el 16 de julio de 2018 mediante oficio GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-044 y fue aprobada por la OS-01 el 20 de julio de 2018 (Exp. LRSR Ampo B. foros 338 al 340). La aprobación de la OS-01 se dio con la aceptación de todas las partes y dicha aceptación se dio el 20 de julio de 2018, incluyendo la firma del señor José Luis Brenes San GI, Representante Legal del actor (Exp. LRSR Ampo B, foro 339). Ahora bien. por cuestiones formales y de procedimiento atinentes a la ejecución de los proyectos, la aprobación de la OS-01 se comunicó a la Dirección del Fideicomiso el 23 de julio de 2018 mediante oficio CG-20181403IARQ-2018-0536 (anexo 18 de la demanda). Cuando se tuvo por efectiva la comunicación a la Dirección del Fidecomiso, se procedió a notificarle al Ingeniero Allan Muñoz Vives (Director Técnico del Proyecto, trabajador del propio actor, véase Exp. LRSR Ampo B, folios 485 al 492) que dicha gestión había sido realizada.
Esto se hizo el 26 de julio de 2018 mediante oficio SUP-RD-370-2018 (folio 16 del expediente de cobro de multas de LRSR) por medio del cual se le adjuntó a dicho ingeniero la OS-01, así como el oficio CG-2018-1403IARQ-2018-0536 del veintitrés de julio de dos mil dieciocho. DÉCIMO CUARTO.- ES CIERTO PARCIALMENTE. Se admite con variantes. Si bien es cierto que dentro de las petitorias del oficio GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-086 del seis de noviembre de dos mil dieciocho (anexo 11 de la demanda) se encontraba la solicitud de una nueva suspensión de plazo, cabe aclarar que el Consorcio actor el 01 de noviembre de 2018 había realizado la presentación de la OS-04 mediante oficio GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-088 (folio 29 del expediente de cobro de multas de LRSR), en la cual solicitó suspensión de plazo porque requería tiempo adicional para la presentación de una oferta actualizada con mejoras técnicas y económicas a la OM-01.
DÉCIMO QUINTO.- ES INEXACTO. Se rechaza por inexacto. Se aclara que a pesar de que la OS-13 se firmó por parte del Consorcio actor el 28 de agosto de 2019, esta quedó aprobada con la aceptación de todas las partes hasta el 02 de setiembre de 2019. Asimismo, dicha OS otorgó una extensión de plazo de 200 días naturales (150 días de la OM-01 y 50 días de remanente del contrato original) en la ejecución del proyecto (folios 67 al 71 expediente de cobro de multas de LRSR). Del mismo modo, se debe precisar lo señalado por la parte actora respecto a la OM-01, ya que esta se aprobó por un monto de $1.015.346.08 y la variación acumulada correspondió a un aumento del 76.95% del monto original (Exp. LRSR Ampo B. folios 326 al 334). Por otra parte, el proyecto estuvo suspendido 338 días naturales y no 403 como indica erradamente el Consorcio actor, esto se verifica con la sumatoria de días de las trece órdenes de servicio (Exp.
LRSR Ampo B, folios 335 al 385-L). DÉCIMO SEXTO.- ES INEXACTO. Se rechaza por inexacto. La razón por la cual los planos no fueron efectivamente aprobados en el plazo de 30 días naturales posterior a la reanudación de la ejecución del proyecto, si recae exclusivamente en la responsabilidad del actor, esto según lo estipulado en la "Sección VI. Requisitos del Diseño, La Obra y el Equipamento", apartado "K. Definiciones. conceptos y especificaciones técnicas generales de aplicación a cada uno de los lotes a licitar" del Cartel de Licitación de referencia. Obsérvese que el Consorcio actor ingresa el 17 de setiembre de 2019 los planos al APC, que es la plataforma Administrador de Proyectos de Construcción del CFIA, mediante la cual se revisan los planos de los proyectos para su respectivo visto bueno ( Exp. LRSR Ampo D. folio 1637) e informa sobre dicha gestión a la Unidad Ejecutora del Fideicomiso el 24 de setiembre de 2019 mediante oficio GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-305 (Exp.
LRSR Ampo D. folio 1638). Sin embargo, dicho trámite fue rechazado por el CFIA mediante la plataforma APC, debido a problemas de forma en la presentación, con lo cual, el actor tuvo que proceder el día el 27 de setiembre de 2019 con una nueva introducción de los planos en la plataforma APC. Así lo informó el mismo Consorcio actor a la Unidad Ejecutora mediante oficio GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-308 (Exp. LRSR Ampo D folios 1639 al 1645) y siendo que la realización de dicho trámite forma parte de las obligaciones del actor conforme lo estipulado en la "Sección VI. Requisitos del Diseño. La Obra y el Equipamiento", apartado *K. Definiciones. conceptos y especificaciones técnicas generales de aplicaron a cada uno de los lotes a licitar". Así como a lo señalado en las subcláusulas 7.1.20.1 de las Condiciones Generales y Cláusula 40 de las Condiciones Especiales del Cartel de Licitación de referencia.
Es por lo anterior, que no lleva razón el Consorcio actor al señalar que las obras no se pudieron iniciar en la fecha prevista por razones ajenas a su responsabilidad. Por ende, no procedía otorgar la suspensión de plazo solicitada mediante oficio GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-313 del tres de octubre de dos mil diecinueve (anexo 46 de la demanda). DÉCIMO SÉTIMO.- ES CIERTO. Se admite. En este sentido, las objeciones del ente municipal iban relacionadas sobre el incumplimiento del trámite del permiso de construcción que no había gestionado y finalizado de forma correcta el actor. Asimismo, los problemas suscitados fueron producto de una escasa coordinación y desacertada comunicación entre el Consorció actor y el gobierno local. El hecho de que estas objeciones imposibilitaran la ejecución normal de las obras, es exclusiva responsabilidad del Consorcio actor, por no haber finalizado el trámite del permiso de construcción y con ello, evitar cualquier objeción por parte de la Municipalidad.
DÉCIMO OCTAVO.- ES INEXACTO. Se rechaza por inexacto. El problema con el permiso de construcción para el reinicio de la obra fue exclusiva responsabilidad del actor. Véase que el Consorcio actor arrastró este inconveniente desde el inicio de la ejecución de las obras, pues el 05 de junio del año 2018, la Municipalidad de Oreamuno había clausurado la ejecución del proyecto porque el Consorcio actor no había realizado de forma correcta el trámite del permiso de construcción ante dicho gobierno local como era su responsabilidad contractual (Exp. LRSR Ampo D, folios 1375 al 1377). Ante esto, la Unidad Ejecutora calificó dicho evento como una no conformidad mayor, pues el actor no atendió de forma oportuna dicho requisito (Exp. LRSR Ampo D. folio 1703). En ese mismo sentido, en el mes de octubre de 2019 cuando el actor notificó mediante oficio GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-321 a la Municipalidad de Oreamuno sobre el reinicio de las obras, se produjo el mismo inconveniente, pues el Consorcio actor no realizó de manera correcta el trámite respectivo y eso quedó reflejado en la respuesta que da la Dirección de Control Urbano de la Municipalidad de Oreamuno, mediante oficio MUOR-DCU-0358-2019 del diez de octubre de dos mil diecinueve (anexo 49 de la demanda).
En consecuencia, ante la ineficiencia del Consorcio actor para atender la problemática, fue que, la Unidad Ejecutora intervino en las gestiones ante la Dirección de Control Urbano de la Municipalidad de Oreamuno, esto con el fin de clarificar la problemática del permiso de construcción, llegándose a verificar que dicha licencia fue ingresada desde el 20 de junio de 2018 a la Municipalidad, pero el Consorcio actor no había firmado ni retirado el certificado del permiso de construcción y los respectivos planos (anexo 49 de la demanda). Asimismo, la incongruencia y esencia del problema, fue que el Consorcio actor se eximía de la solicitud del permiso de construcción por haber ingresado el proyecto como Edificación Nacional. No obstante, cuando la Unidad de Supervisión del Fideicomiso le solicitó al actor por medio del oficio SUP-RD-0375-2020 el permiso de Edificaciones Nacionales, lo que aportó fue el permiso municipal N°24046.
Posteriormente, se verificó que a la Municipalidad el actor tampoco les hizo llegar el supuesto permiso de Edificaciones Nacionales. En síntesis, el problema suscitado se debió a que, si bien el actor inició con el trámite de permiso municipal no lo completó ni ante Edificaciones Nacionales, ni ante el ente municipal (anexo 51 de la demanda). Por tal razón es que existía una incongruencia entre lo expresado por el actor y lo señalado por la Municipalidad y siendo que dicho problema fue a causa exclusiva de una mala gestión por parte de Consorcio actor, es que no procedía la aprobación de la OS-14, máxime que lo que pretendía el actor era una prórroga de plazo por 75 días en la entrega del proyecto y esto era injustificable, pues tuvo todo el tiempo de suspensión del proyecto, que fue más de un año calendario, para proceder a culminar el trámite del permiso de construcción ante la Municipalidad de Oreamuno, trámite que era responsabilidad contractual del actor.
DÉCIMO NOVENO.- ES INEXACTO. Se rechaza por inexacto. Como se ha venido indicando en la contestación de los hechos. El plazo que el proyecto estuvo suspendido por razones ajenas a la responsabilidad del Consorcio actor, fue de 338 días naturales. Ahora bien, la suspensión fue por una situación de imprevisibilidad, que no fue responsabilidad de ninguna de las partes. Asimismo, dicha situación fue efectivamente indemnizada económicamente mediante la aprobación de la OM-01 y se le otorgó el plazo prudencial al actor para que culminara el proyecto. VIGÉSIMO.- ES INEXACTO. Se rechaza por inexacto. El período que indica el Consorcio es impreciso, los días en los que actor tuvo que soportar una carga financiera ajena a su responsabilidad es el de 338 días naturales. Ahora bien, esta carga no incluye todos los ítems que el Consorcio actor cita en su demanda, ya que el proyecto se encontraba en suspensión, con lo cual, los recursos que debía mantener el Consorcio actor en funcionamiento eran mínimos.
Aunado a esto, es dudosa la credibilidad sobre la inversión de recursos en el proyecto por parte del Consorcio actor durante la suspensión de las obras. Véase que se le tuvo que pedir en varias ocasiones que se hiciera cargo del mantenimiento de las obras, porque las tenía en completo abandono. De esta forma, mediante oficio SUP-RD-973-2019 del diez de mayo de dos mil diecinueve, se le indicó dentro de otras cosas al Consorcio, que atendiera dicha situación (anexo 53 de la demanda). Asimismo, el Consorcio admite mediante oficio GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-204, que no mantiene ningún tipo de materiales y equipo en el proyecto. Por tal razón, no poseen tampoco contratado un guarda de seguridad (anexo 54 de la demanda). En consecuencia, la carga financiera que debió soportar el Consorcio actor fue mínima y tampoco lo hizo de una forma aceptable.
VIGÉSIMO PRIMERO.- ES CIERTO. Se admite. El rechazo del Reclamo Administrativo se hizo conforme al régimen jurídico que imperó en la contratación. El Consorcio actor no se apegó al procedimiento estipulado cartelariamente para realizar reclamaciones, ya que para que este tipo de reclamos sean admitidos para su estudio, deben ser interpuestos de acuerdo al procedimiento estipulado en la Cláusula 44 de las Condiciones Generales del Cartel de Licitación de referencia. Por tal razón, el Reclamo Administrativo presentado mediante oficio GCI-IDECORUCO-LPI-01-2017-222 era inadmisible, pues se encontraba extemporáneo.
ACERCA DEL PROYECTO ESCUELA LA HERMOSA VIGÉSIMO SEGUNDO.- ES CIERTO. Se admite. VIGÉSIMO TERCERO.- ES INEXACTO. Se rechaza por inexacto. Lo sucedido en el proyecto Liceo Santa Rosa, no tiene ninguna relación directa o indirecta con los atrasos en los que incurrió el Consorcio actor en la ejecución del proyecto Escuela La Hermosa, pues se trata de dos obras distintas, con objetos de construcción especificaciones, plazos y demás condiciones y características distintos y de ejecución independiente uno con respecto al otro. En este sentido, se evidencia que la parte actora pretende desarrollar una relación causal entre los proyectos, cuando lo cierto del caso, es que los atrasos y abandonos por parte del actor en cada uno de ellos, fue producto del incumplimiento de sus obligaciones contractuales. Nótese a este respecto, que en el Cartel de la Licitación de referencia, ni tampoco el Contrato suscrito entre el actor y el Fideicomiso, prevén que la ejecución de La Escuela La Hermosa se encuentre supeditada al éxito previo de la ejecución del Proyecto del Liceo Rural de Santa Rosa y esto es, porque son proyectos completamente independientes entre sí.
Asimismo, es improcedente que el Consorcio actor realice tal relación de causalidad, pues como oferente y empresa adjudicataria, tuvo que haber presupuestado su capacidad económica para afrontar cada proyecto de forma independiente, esto incluye prever riesgos y situaciones imprevisibles. Ahora bien, con este hecho de la demanda es la primera vez en la que el Consorcio actor nos hace saber esta supuesta relación y afectación entre proyectos, ya que durante la ejecución de las obras en ningún momento los representantes del actor expresaron que existiera un riesgo de abandono del proyecto Escuela La Hermosa a causa de lo suscitado en el proyecto Liceo Rural Santa Rosa. Por otro lado, lo indicado por el Consorcio actor no encuentra sentido cuando se analizan los plazos de ejecución de cada proyecto, ya que de haber cumplido el actor con los trabajos de ejecución de manera eficiente en el proyecto Escuela La Hermosa, en ningún caso se podría haber visto afectado por la suspensión del proyecto Liceo Rural Santa Rosa.
Al respecto, véase que el plazo definitivo para entregar las obras de Escuela La Hermosa, incluyendo las extensiones de plazo por lluvias (OS-01 y OS-02), era para el 23 de enero de 2019 (folios 16 y 17 expediente de cobro de multas de ELAH). No obstante, desde el 15 de enero de 2019 la Supervisión le advirtió al Consorcio actor mediante oficio SUP-RD-043-2019 del quince de enero de dos mil diecinueve (folio 14 expediente de cobro de multas de ELAH), que, de acuerdo a las visitas de inspección realizadas al proyecto, este evidenciaba serios atrasos en el cronograma de trabajo. Entonces, el Consorcio actor tuvo desde el 06 de agosto de 2018 hasta el 23 de enero de 2019 para ejecutar las obras de Escuela La Hermosa, sin embargo nunca realizó dicha entrega y tampoco lo hizo posteriormente, pues se evidencia que 08 de noviembre de 2019, la Supervisión advirtió al actor mediante oficio SUP-RD-2634-2019 que el proyecto acumulaba un atraso de 289 días naturales (folio 18 expediente de cobro de multas de ELAH) y aún bajo este apercibimiento, el Consorcio actor dejó de ejecutar las obras y el 08 de junio de 2020 abandonó incluso la seguridad de las mismas.
Obsérvese que ordinalmente la diferencia de plazo para entregar los proyectos Escuela La Hermosa y Liceo Rural Santa Rosa, era de tres meses con ejecuciones simultáneas durante los meses de agosto, setiembre y octubre de 2018. Sin embargo, desde la emisión de la orden de inicio de Escuela La Hermosa (06 de agosto de 2018) hasta la fecha original de entrega del proyecto (23 de enero de 2019), el Liceo Rural Santa Rosa estuvo suspendido 116 días naturales. No obstante, ordinalmente estaba para ser entregado el 21 de octubre de 2018. Por consiguiente, al estar suspendido el Liceo Rural Santa Rosa, lo lógico hubiere sido que el Consorcio actor, para maximizar su rendimiento, concentrara sus recursos financieros y humanos en la construcción de Escuela La Hermosa, así como los proyectos Escuela Azul, Escuela de Enseñanza Especial Santa Ana, Cancha Multiuso CTP Hojancha, Cancha Multiuso CTP 27 de Abril y Cancha Multiuso CTP Santa Lucia, los cuales también se encontraban en ejecución en el mismo período de tiempo en el que estuvo suspendido el Liceo Rural Santa Rosa.
Sin embargo, los expedientes administrativos de ejecución, así como los expedientes de aplicación de cláusulas penales de cada proyecto, evidencian que el Consorcio actor no logró cumplir con la entrega efectúa de cada una de estas obras por su exclusiva responsabilidad (Véase los Actos Finales de cada expediente de cobro de multas). Finalmente, no es cierto que el Consorcio actor haya cumplido con un debido proceso de rescisión contractual. Primeramente, porque en ningún momento devino una causal para que procediera una rescisión por parte del actor. Para que el Consorcio actor hubiere estado Legitimado a rescindir el contrato, el Fideicomiso tendría que haber omitido pagar las sumas debidas por la ejecución del contrato o rehusado a aprobar facturas o documentos justificativos sin razón válida y estos supuestos nunca ocurrieron dentro de la contratación, tal y como lo estipula la Subcláusula 42.3 de las Condiciones Generales del Cartel de la Licitación de referencia.
Segundo, porque con independencia de la improcedencia de la rescisión, el pretendido intento que invoca el Consorcio actor no fue realizado conforme al procedimiento estipulado para tales efectos. Dicho procedimiento, que se encuentra señalado en la Subcláusula 42.3 de las Condiciones Generales del Cartel de Licitación de referencia, requiere que cuando exista una causal de rescisión originada por la contratante respecto a incumplimiento de procedimientos o condiciones de pago, el contratista que no ha incumplido primero deberá enviar una notificación al otro contratante exigiendo que adecue la conducta que da origen a la posibilidad de rescisión. Si el contratante que ha incumplido no pone en regla dicha situación dentro de los 14 días posteriores a dicho apercibimiento, el contratista que no ha incumplido queda facultado a inviar una nueva notificación al otro contratante y solo si este último no responde dicha solicitud (sea aprobándola o dando las razones de su rechazo), es que el contratista que no ha incumplido puede rescindir el contrato.
Véase que el actor el 22 de mayo de 2020 mediante oficio GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-538 del veintidós de mayo de dos mil veinte, presentó un reclamo administrativo en el que pretendía el reconocimiento de ciertos montos económicos. Posteriormente, el día 25 de mayo de 2020, presentó un memorándum mediante oficio GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-539 del veintidós de mayo de dos ml veinte, en el cual indicó que si el Fidecomiso no le reconocía esos montos económicos del reclamo, procedería a rescindir el contrato unilateralmente. Dicho reclamo fue rechazado el 04 de junio 2020 de forma válida y motivada por parte del Fideicomiso mediante oficio FID-2100-2020 del cuatro de Junio de dos mil veinte, debido a que este no se apegaba al procedimiento pertinente para la interposición de reclamaciones de acuerdo a la Cláusula 44 de las Condiciones Generales del Cartel de la Licitación de referencia. Posteriormente, el Consorcio actor el 24 de Junio de 2020 mediante oficio GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-548 (anexo 78 de la demanda) interpuso una rescisión contractual basado en un supuesto incumplimiento contractual que había sido comunicado al Fidecomiso el día 22 de mayo de 2020.
Como se verifica, lo que presentó el Consorcio actor el día 22 de mayo de 2020 fue un reclamo administrativo, mismo que fue rechazado de forma motivada y razonada por parte del Fideicomiso. Es decir, el actor hizo alusión a un supuesto incumplimiento sustancial que nunca existió y que mucho menos comunicó en la fecha que señala. Ahora bien, el apercibimiento que presentó el Consorcio actor el día 25 de mayo de 2020 al Fideicomiso, no constituye una notificación de rescisión contractual, pues no se fundamenta fehacientemente en una causal de incumplimiento por parte del contratante de acuerdo a lo estipulado en la Subcláusula 42.3.1 de las Condiciones Generales del Cartel de la Licitación de referencia. Además, la notificación del 25 de mayo de 2020 cita cláusulas que solo el contratante puede avocar. Por tal motivo, contrariamente, al existir evidentes causales de incumplimiento por parte del Consorcio actor, es que el día 12 de junio de 2020, el Fideicomiso remite el oficio FID-2213-2020 al Banco Interamericano de Desarrollo (BID), para que de la no objeción para la rescisión contractual del contrato N° 88-2017, correspondiente al proyecto Escuela La Hermosa.
La solicitud de no objeción es un requisito previo, pues al ser una contratación excluida de los procedimientos ordinarios de la Ley de Contratación Administrativa, se debe contar con la autorización del órgano prestatario de los recursos. De esta forma, la no objeción, fue otorgada por el BID mediante oficio CID/CCR/673/2020 del dieciocho de junio de dos mil veinte y el Fideicomiso procedió el día 29 de Junio de 2020 a comunicar al Consorcio actor mediante oficio FID-2493-2020 del veintinueve de junio de dos mil veinte, la rescisión contractual por parte del contratante, conforme lo estipulado en la Subcláusula 42.2.2 incisos c) y d) de las Condiciones Generales del Cartel de la Licitación de referencia. Asimismo, es importante indicar, que el Consorcio actor no impugnó la decisión del Fidecomiso de rescindir el contrato, de lo que deriva un hecho jurídico aceptado por el actor de efectos contractuales plenos.
VIGÉSIMO CUARTO.- ES INEXACTO. Se rechaza por inexacto. De acuerdo al "Informe Técnico Sobre Estado de Avance Fisico-Financiero y Proyección de Costo de la Obra Faltante Proyecto N° 058-0870 Escuela La Hermosa" realizado el 12 de mayo de 2020 por la Unidad de Supervisión (Exp. ELAH Ampo C. folios 524.73 al 524.87), el avance real de la obra al momento de abandono de la obra por parte del Consorcio actor, era de un 73.40%. Dicho avance se calcula sobre los faltantes de obras que el actor dejó en proceso, complementos y los reprocesos que acontecieron por el período en el que el proyecto no tuvo ningún avance, que abarcó desde el 06 de junio de 2019 hasta el 06 de diciembre de 2019 (Véase informes mensuales de inspección, Exp. ELAH Ampo C, folios 91 9 al 1192). Asimismo. para la estimación real, se debe tomar en cuenta el deterioro al que estuvieron expuestos los materiales apilados en la construcción, pues estos se deterioraron debido al abandono unilateral que realizó el actor, los cuales no pudieron ser incluidos dentro de la estación del proyecto.
Respecto a las obras ejecutadas, también debe estimarse los deterioros en repellos, reparación de elementos con fisuras en rampas y pasillos, completar pasamanos pendientes, detallado de elementos de hojalatería y otros, producto del descuido derivado del abandono por parte del Consorcio actor.
ACERCA DEL PROYECTO ESCUELA AZUL.
VIGÉSIMO QUINTO.- ES CIERTO. Se admite. Los trabajos de construcción iniciaron el día 17 de diciembre de 2018. VIGÉSIMO SEXTO.- ES PARCIALMENTE CIERTO. Se admite con variantes. Es cierto que en el curso de las obras se produjeron hallazgos arqueológicos, no obstante, estos no afectaron la ruta crítica del proyecto, ni significó un agravante en los atrasos en los que incurrió el actor en la ejecución de las obras. Se constata que, el Consorcio actor el 10 de setiembre de 2019 informó a la Unidad Ejecutora mediante oficio GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-289 del diez de setiembre de dos mil diecinueve, que se hallaron objetos arqueológicos en el proyecto Escuela Azul (anexo 64 de la demanda). Ante tal situación, el mismo 10 de setiembre de 2019 la Supervisión del Fideicomiso le informó al actor, mediante oficio SUP-RD-2098-2019, que no realizaran labores en los sectores donde se habían encontrado los vestigios arqueológicos hasta que se realizara la visita del Departamento de Antropología e Historia del Museo Nacional de Costa Rica, misma que se programó para el martes 17 de setiembre de 2019 (Exp.
EA Ampo D. folio 1781). Posteriormente el 11 de siembre de 2019 el Consorcio actor envía a la Unidad Ejecutora el oficio GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-290, en el cual indica que considera que la situación de los hallazgos arqueológicos es un tema urgente que debe ser notificado a las entidades correspondientes (anexo 65 de la demanda). Dicho oficio carece de sentido, pues como se indicó, el mismo 10 de setiembre de 2019 se le notificó al Departamento de Antropología e Historia del Museo Nacional de Costa Rica sobre este acontecimiento y quedó fijada la fecha de la visita al sitio. El día 13 de setiembre de 2019 el Consorcio actor informó a la Unidad Ejecutora mediante oficio GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-293 (anexo 66 de la demanda), que los vestigios arqueológicos se encontraban afectando el avance en la ejecución de las obras y que, por tal razón, a partir de dicha fecha iban a detener el proyecto.
Ulteriormente el día 16 de setiembre de 2019, la Supervisión remitió al actor el oficio SUP-RD-2149-2019 (Exp. EA Ampo D. folio 1790) mediante el cual se confirmó la vista programada por el Departamento de Antropología e Historia del Museo Nacional de Costa Rica. Dicha visita fue efectivamente realizada de esta forma, el día 23 de setiembre de 2019 el Departamento de Antropología e Historia del Museo Nacional de Costa Rica, comunicó a la Supervisión mediante oficio DAH-2019-O-321 del veinte de setiembre de dos ml diecinueve, que la inspección in situ evidenció que no era necesario realizar estudios arqueológicos complementarios. Consecuentemente, el día 24 de setiembre de 2019, la Supervisión le indicó al Consorcio actor mediante oficio SUPRD-2208-2019 (Exp. EA Ampo D, folio 1852), que normalizara las labores en el sector donde se habían detenidos los trabajos. Entonces, esta situación provocó que en un sector del proyecto Escuela Azul, no se pudieran realizar trabajos durante doce días naturales, sin embargo, se trató de una suspensión parcial.
Además, durante dicha suspensión, el proyecto se encontraba en prórroga otorgada mediante oficio CG-2019-1186.1-ARQ-2019-0402.1 del dieciséis de junio del dos mil diecinueve, por ocasión de la tramitación de la OM-02 (folios 08 de expediente de cobro de multas de EA y Exp. EA Ampo D. 1851 y 2179). Dicha prórroga quedó sin efecto el 25 de noviembre de 2019 mediante oficio CG-2019-2069-ARQ-2019-558 (folio 12 de expelente de cobro de multas) por lo cual, no afectó realmente al actor en el plazo de ejecución para la entrega de las obras. VIGÉSIMO SÉTIMO.- ES INEXACTO. Se rechaza por inexacto. Si bien es cierto el 10 de junio se planteó una denuncia ante el Ministerio de Salud relativa a aguas residuales, esta fue interpuesta por el señor Víctor Romero Jiménez, Director del centro educativo Escuela Azul, mediante oficio DEA-1 6-2019 (Exp. EA Ampo D, folio 1931), a solicitud de la Unidad Supervisora de Proyecto (USP) (Exp.
EA Ampo D. folio 1929). Ahora bien, esta denuncia fue producto de las gestiones que coordinó el Fideicomiso para evitar afectación en el avance del proyecto, que desde el 21 de mayo de 2019 remitió al Consorcio actor el oficio DVM-A-USP-0377-2019 en el cual se le instruyó realizar una propuesta para recolectar las aguas servidas temporalmente, mientras se resolvía ante las autoridades competentes. No obstante, el Consorcio actor no acató las recomendaciones dadas por la Unidad de Supervisión, no realizó ninguna medida paliativa, a pesar de que se le advirtió en múltiples ocasiones sobre sus obligaciones de cumplir con las medidas ambientales. Por tal razón, aunque es cierto que existía una situación de desfogue de aguas que provenían de una propiedad colindante y terminaban en el terreno donde se construía el proyecto Escuela Azul, esta situación no debió representar problemas graves y mucho menos posibilidad para que el actor siguiese continuando con la ejecución normal de las obras (folio 118 expediente de cobro de multas de EA y Sentencia 2020-008458, anexo 67 de la demanda).
VIGÉSIMO OCTAVO.- ES INEXACTO. Se rechaza por inexacto. La parte actora no aporta recurso probatorio que demuestre tal hecho. Contrariamente, se evidencia que el rechazo de la OS-01. OS-02, OS-04, fueron rechazadas de forma correcta por ser estas improcedentes. VIGÉSIMO NOVENO.- ES INEXACTO. Se rechaza por inexacto. El proyecto no se suspendió en ninguna ocasión, pero si existieron prórrogas de plazo a causa de órdenes de modificación, las cuales en principio debieron haber beneficiado al actor para que terminara las obras dentro del plazo contratado. Sn embargo, ni con estas ampliaciones de plazo logró cumplir con sus obligaciones contractuales, ya que abandonó el proyecto a partir del 08 de junio de 2020. Según se desprende del "Informe Especial- Obras Inconclusas, Proyecto N° 024-1942 Escuela Azul", realizado en marzo de 2021 por la Supervisión, los hechos más relevantes que conllevaron a que el Consorcio actor no lograra cumplir con sus obligaciones, fueron producto de su responsabilidad.
Dicho informe evidencia que el actor no realizó un adecuado análisis del riesgo, pues en la etapa inicial de la obra se destacó un atraso, el cual no pudo ser subsanado en el tiempo y más bien tendió a agravarse. El Consorcio actor incumplió el programa de ejecución y no logró implementar un plan remedial para intentar resolver los atrasos en los que había incurrido. Por otra parte, derivado de una mala gestión empresarial, el actor se vio con una falta de flujo de caja para afrontar el proyecto. Esta situación, que es completa responsabilidad del Consorcio actor, provocó que existiera poca disponibilidad de recursos, ausencia de materiales en campo, así como personal idóneo para la ejecución de los trabajos. Por tal razón, el abandono que realizó el Consorcio actor en la ejecución de los trabajos del proyecto Escuela La Hermosa, no tiene relación con lo acontecido en el proyecto Liceo Rural Santa Rosa.
Asimismo, nunca existió por parte del Fideicomiso contratante, la negativa a recibir otros proyectos adjudicados al Consorcio actor, de forma contraria, se constata que existió por parte del actor, un incumplimiento en la entrega de las obras de todos los proyectos en los que resultó adjudicatario. TRIGÉSIMO.- ES INEXACTO. Se rechaza por exacto. De acuerdo al "Informe Especial- Obras Inconclusas. Proyecto N° 024-1942 Escuela Azul", realizado en el mes de marzo de 2021 por la Unidad Supervisora, se verifica que las obras en el momento de la suspensión de las labores tenían un avance nominal de un 56%. Ahora bien, dentro de esta estimación, no se encuentran contemplados los reprocesos a causa de los deterioros que pudo haber sufrido el proyecto por el abandono en la ejecución de la obra que realizó el actor.
COMUNICACIÓN DEL PROYECTO A TRAVÉS DE PERSONAS NO AUTORIZADAS CONTRACTUALMENTE PARA LA COMUNICACIÓN DEL CONTRATO.
TRIGÉSIMO PRIMERO.- NO NOS CONSTA. Me atengo al recurso probatorio. El Gerente de Obra de acuerdo a la Cláusula 1.1 de las Condiciones Generales del Cartel de Licitación N° LPI-01-2017, es la persona nombrada por el Representante del Actor de la manera prevista en la Subcláusula 17.2.7. Se desconoce si el representante del Consorcio actor no realizó las comunicaciones oficiales según establecen las instrucciones contractuales. Por corresponder entonces este hecho a un tema de organización y operación interna del propio actor, no nos consta. Por lo demás, no acredita el actor a cuáles comunicaciones en específico se refiere y cuál habría sido el impacto de ello en la ejecución de sus obligaciones contractuales. TRIGÉSIMO SEGUNDO.- ES INEXACTO. Se rechaza por inexacto. Parte de los oficios mencionados por la parte actora en este hecho, no constan en el recurso probatorio. Por otro lado, lo indicado en el oficio GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-450 (anexo 68 de la demanda), hace referencia al representante del Fidecomiso, el cual de acuerdo a la Cláusula 1.1 de las Condiciones Generales del Cartel de Licitación N° LPI-01-2017, se denomina Gerente de Proyecto.
Ahora bien, aquí existe un error en la redacción del Cartel, mismo que fue comunicado al Consorcio mediante oficio CG-2018-1995 AD-2018-0166 del once de noviembre de dos mil dieciocho (anexo 72 de la demanda), ya que lo correcto es que se sustituya el concepto de "Director del Proyecto" por "Gerente de Obra" y viceversa. Habiéndose aclarado esto, se puede observar que, conforme a la Cláusula 1 de las Condiciones Especiales del Cartel de Licitación N° LPI-01-2017, el Gerente de Obra, es la señora Maria Lourdes Fernández Quesada. Sin embargo, en esta Cláusula se indicó: Dicha funcionaria delegará en un profesional en ingeniería nombrado a los efectos de este contrato, ciertas funciones relativas a la gerencia de la obra. Los profesionales delegados para dicha función, fueron el Consorcio CALVI+FSA como Unidad Ejecutora y el Consorcio CSI Ingenieros-CACISA como Unidad Supervisora, quienes, actuando de manera conjunta, representaron los intereses del Fideicomiso.
De todos modos, la Unidad Supervisora quedó como encargada de nombrar a un Gerente de Obra, en el sentido de contar con un profesional que tendría funciones relativas a la gerencia de la obra, pero, sobre todo, la función primordial de director del equipo de Supervisión. No obstante, este profesional no ostentaba como tal, de manera individual, el cargo de mantener de forma única y exclusiva las comunicaciones con el Consorcio actor, ya que, por la magnitud del proyecto, se consolidó precisamente una Unidad de Supervisión en la cual existía un Gerente de Supervisión, un Gerente de Obra y una profesional Adjunta a la Gerencia, quienes mantenían la comunicación constante entre el Consorcio y la Unidad Ejecutora. Por consiguiente, no lleva razón lo indicado por la parte actora, pues el Gerente de Obra fue nombrado desde el Pliego de Condiciones del Cartel. Asimismo, los profesionales en ingeniería que se encargarían de representar al Fidecomiso contratante, fueron designados desde mucho antes que se emitiera la orden de inicio, pues la Unidad Ejecutora y la Unidad de Supervisión, fueron las mismas para todos los proyectos que administró el Fideicomiso y de acuerdo a los "Informes iniciales de Planeamiento" (Exp.
EA Ampo C. folios 1191 al 1219 Exp. LRSR Ampo C, foros 1994 al 1322 y Exp. ELAH Ampo C, folios 1299 al 1327) se constata que estas dependencias fueron las encargadas de mantener siempre las comunicaciones con el Consorcio actor. Por otra parte, el Gerente de Obra designado al efecto por la Unidad de Supervisión, no suscribió todas las comunicaciones que iban dirigidas al actor. Pues como se indicó, desde la Unidad de Supervisión. los designados para comunicarse con el Consorcio siempre fueron tres personas: Gerente de Supervisión (Adran Ruilova Reacia), Gerente de Obras (Varía conforme al proyecto) y la Adjunta a la Gerencia (Fabiana Rege González). No todos los oficios eran necesario que los suscribiera el Gerente de Obra. Porque lo esencial era que las comunicaciones siempre pasaran por la Unidad de Supervisión. Lo que sí debía suscribir siempre el Gerente de Obra, eran los informes mensuales de supervisión, pues él era el encargado de dirigir el equipo supervisor.
Pero existían comunicaciones técnicas o alguna otra notificación que, por su naturaleza, no era necesaria la firma del Gerente de Obra. En todo caso, en términos contractuales no representa ningún incumplimiento que el Gerente de Obra no suscribiera todas las comunicaciones dirigidas al actor y menos aún, podría haber significado algún inconveniente para el Consorcio actor. TRIGÉSIMO TERCERO.- ES PARCIALMENTE CIERTO. Se admite con variantes. Es cierto que a partir de dicha fecha se empezó a incluir la firma del Gerente de Obra en la mayoría de comunicaciones que se dirigían al Actor. No obstante, esto no significa que las comunicaciones en las que no se incluyó la firma de dicho profesoral, no fueran igual de válidas para todos los efectos contractuales, ya que las mismas fueron suscritas por el Gerente de Supervisión o por un profesional adjunto a la Gerencia y en todo caso, la representación designada por el Director del Proyecto, recae en la Supervisión como una unidad y no un profesional en particular.
TRIGÉSIMO CUARTO.- ES INEXACTO. Se rechaza por inexacto. Se denota que la parte actora tiene una confusión entre el Gerente de Obra y el Gerente de Proyecto. En el caso del actor, el Gerente de Obra es aquel que nombre el actor desde el comenzó del montaje de las Obras en el sitio hasta la terminación de las mismas, el Representante del Actor designa una persona idónea como Gerente de Obras. Quien supervisará todos los trabajos que el Actor realice en el sitio y estará presente en el sitio durante el horario normal de trabajo (Cláusula 1 y Subcláusula 17.2.7 de las Condiciones Generales). En el caso del Contratante, el Gerente de Proyecto representa al Contratante y actúa en su nombre en todo momento durante la vigencia del Contrato. Todas las notificaciones, instrucciones, órdenes, certificados, aprobaciones y demás comunicaciones en el marco del Contrato, serán emitidos, en principio, por el Gerente de Proyecto (Cláusula 1 y Subcáusula 17.1.1 de las Condiciones Generales).
El Gerente de Proyecto, fue la señora María Lourdes Fernández Quesada, quien se encontraba facultada para contratar a un consultor en ingeniería para que ejerciera dicha función (Cláusula 1 de las Condiciones Especiales). Dicho consultor fueron el Consorcio CALVI+FSA como Unidad Ejecutora y el Consorcio CSI Ingenieros-CACISA como Unidad Supervisora. Ahora bien, la Unidad Supervisora tiene dentro de sus puestos de trabajo, a un Gerente de Obra, quien tiene como función primordial ser el director del equipo de Supervisión y también posee la tarea de mantenerse en comunicación con el actor. No obstante, el Gerente de Obra no es la representación del Gerente de Proyecto. El Gerente de Proyecto es la Unidad de Supervisión y la Unidad Ejecutora y estos dos entes son las únicos autorizados a actuar en nombre del Fidecomiso, lo cual realizaron a plena satisfacción.
TRIGÉSIMO QUINTO.- ES CIERTO. Se admite. TRIGÉSIMO SEXTO.- ES INEXACTO. Se rechaza por inexacto. El Consorcio actor no cumplió con la entrega de ninguno de los tres proyectos que en la demanda se mencionan. Contrariamente, incurrió en serios atrasos culminando irresponsablemente en un abandono total de la ejecución de las obras y la seguridad de estas. Los procedimientos administrativos realizados fueron a causa de los incumplimientos del actor, estos se llevaron a cabo conforme a derecho y respetando el debido proceso y derecho de defensa del Consorcio actor. El resultado de dichos procedimientos dio como resultado la aplicabilidad de la cláusula penal al actor (Expedientes de cobro de multas). Los Actos Finales (visibles en los expedientes de cobro de multas de cada proyecto), fueron impugnados por el Consorcio actor. Sin embargo, puede constatarse con el estudio de los recursos de revocatoria, que el Consorcio actor no pretendía verdaderamente impugnar las decisiones del Fideicomiso, ya que sus escritos de impugnación se limitaron a una transcripción literalmente idéntica con relación a los escritos de conclusiones que habían presentado durante la fase del traslado de cargos. De todas formas, el Fideicomiso atendió dichas impugnaciones conforme a derecho, todo cual puede ser corroborado con el análisis de cada expediente de cobro de multas.
ACERCA DE OTROS INCUMPLIMIENTOS CONTRACTUALES DEL FIDEICOMISO. TRIGÉSIMO SÉTIMO.- ES INEXACTO. Se rechaza por inexacto. No se solicitaron cambios a los diseños finales aprobados. Los cambios implementados a solicitud del contratante, se hicieron bajo el procedimiento de órdenes de modificación. tal y como se tiene contemplado en el contrato y el Cartel de Licitación. Asimismo, cada orden de modificación aprobada, aumentó el monto original del contrato a favor del actor, que contemplaba todos los costos directos e indirectos en los que incurriría el Consorcio actor para su respectiva ejecución (Véanse las órdenes de modificación que constan en los expedientes de ejecución). TRIGÉSIMO OCTAVO.- ES INEXACTO. Se rechaza por inexacto. De acuerdo a los términos establecidos en el Cartel y el contrato, los hitos de pago se hacen efectivos solamente con el 100% de su cumplimiento (Cláusula 12 de las Condiciones Generales del Cartel de Licitación LPI-01-2017).
Asimismo. conforme a la Sección C. Apéndice 1. Condiciones y Procedimientos de Pago del Cartel de Licitación LPI-01-2017, si el Actor incumplió o incumple con alguna obra u obligación según el Contrato y ha sido notificado por el Gerente de Obra, el valor de esta obra u obligación podrá ser retenido hasta que se cumpla con dicha obra u obligación. A este respecto que, en su propia demanda, el actor reconoce que abandonó y, por ende, no finalizó las obras cuyos costos temerariamente pretende cobrar. TRIGÉSIMO NOVENO.- ES INEXACTO. Se rechaza por inexacto. No existe una correlación entre las fechas en las que fueron emitidas las órdenes de inicio de cada proyecto. Véase que, de acuerdo a la Subcláusula 2.1 inciso 3), párrafo cuarto de las Condiciones Especiales del Cartel de Licitación, la gestión de cada centro educativo se debe realizar de forma individual. Todos los trámites, plazos de recepción y garantías, deben adecuarse a las particularidades de cada proyecto.
Es decir. no puede existir una tardanza entre la emisión de las órdenes de inicio porque cada proyecto de manera individual, constituye un proceso de diseño, construcción y equipamiento, en el que devienen particularidades ajenas a los otros centros educativos.
Asimismo, se debe tomar en cuenta que las órdenes de inicio de referencia, son las que corresponden al proceso constructivo y de equipamiento, ya que de previo se habían emitido órdenes de inicio para el proceso de diseño. Entonces, conforme a las características de este proceso previo y lo que en él devino, es que se emitieron posteriormente las órdenes para la construcción y equipamiento de cada proyecto. CUADRAGÉSIMO.- ES INEXACTO. Se rechaza por inexacto. Observarse que el Consorcio actor no es preciso en este hecho, pues no indica a cuál de los tres proyectos hace referencia. Se recuerda que son obras completamente independientes entre sí, aun y cuando son parte de un mismo contrato. Ahora bien, de acuerdo a los documentos citados por la parte actora, se nota que hace referencia al centro educativo Escuela Azul. En este sentido, si bien es cierto existió un margen de tiempo amplio para conocer y tramitar las Órdenes de Modificación, esto es normal dado la complejidad de este tipo de proyectos. Además, no es exacto el conteo de días que realiza el Consorcio actor en su demanda. Asimismo, es falso que la tramitación de las órdenes de inicio le provocara al actor atrasos en el plazo contractual de ejecución de los proyectos, esto se verifica por varias razones:
Respecto a OM-02 (véase expediente de cobro de multas).
-La última versión de la OM-02 fue presentada por el actor el 10 de octubre de 2019 mediante oficio GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-312 del nueve de octubre de 2019 (folio 10 del expediente de cobro de multas de EA) y fue resuelta el 25 de noviembre de 2019 mediante oficio CG-201 9-2069-ARQ-2019-558 del veinticinco de noviembre del dos mil diecinueve (folio 12 del expediente de cobro de multas de EA). Es decir, transcurrieron 47 días naturales para que el contratante diera la debida respuesta y no los 175 días como erradamente indica el Consorcio actor.
-Durante el lapso de tiempo que tardó en tramitarse la OM-02, al actor se le otorgó una prórroga de plazo mediante oficio CG-2019-1186.1-ARQ-2019-0402.1 del dieciséis de junio del dos mil diecinueve (folio 08 del expediente de multas de EA), esto para que no se viera afectada por dichas gestiones administrativas. Entonces, ante este plazo de extensión extra, el actor pudo haberlo aprovechado y seguir ejecutando las obras originales del proyecto, es decir, aquellas que no eran parte de una orden de modificación, pues estas mantenían un atraso considerable.
-Sin embargo, consta en los informes de supervisión del mes de octubre de 2019 y noviembre de 2019 (Exp. EA Ampo C, folios 1017 y 1064), que el Consorcio actor aún se encontraba con serios atrasos en la ejecución de las obras originales del proyecto. En el informe del mes de noviembre de 2019, se indica: "En cuanto al proyecto, actualmente no hay ninguna novedad, esto no presenta casi avance, el personal que se encuentra laborando es mínimo sin embargo, cabe mencionar el desfaje (sic) y atraso considerable con respecto al cronograma inicial" (Exp. EA Ampo C, 1062).
Asimismo, sigue señalando que: "En relación a las medidas correctivas a aplicar por parte del actor, en lo que concierne a las tareas de ejecución durante el cierre de este informe, como se ha mencionado en informes anteriores, la situación de obra continúa siendo la misma, incrementándose considerable el atraso existente. Se calcula. aproximadamente, que la obra presenta un atraso de alrededor de 28 semanas (...) cabe mencionarse que la situación de avance de la obra es prácticamente nula y no se vislumbra ningún tipo de acción inmediata, por parte de la contratista, para contrarrestar el incremento del atraso y el creciente deterioro de las instalaciones en proceso del Centro Educativo" (Exp. EA Ampo C. folio 1055).
-En consecuencia, cuando se resolvió el asunto de la OM-02, el actor acumulaba un atraso de 28 semanas, que es lo mismo que decir, 4 meses o 120 días naturales de desfase en la ejecución de las obras originales del proyecto. Por otra parte, la OM-02, fue rechazada, por ende, el actor no tuvo que realizar nuevas obras a causa de una modificación. Por consiguiente, es imposible que esto le generara un atraso en el plazo contractual de ejecución del proyecto Escuela Azul.
La solicitud que el actor presentó mediante oficio GCI-IDECO-RUCO-LP-01-2017-397 del nueve de enero de dos mil veinte (anexo 90 de la demanda), era improcedente, pues el actor pretendía cobrar un monto por una no ejecución de una orden de modificación originada por el contratante, cuando en realidad la OM-02 fue a solicitud del Consorcio actor, con lo cual fue una orden de modificación solicitada por el actor. En este sentido, la Subcláusula 39.3.2 de las Condiciones Generales del Cartel de Licitación es clara cuando dispone que: "Si el Contratante decide no efectuar las modificaciones, el Actor no tendrá derecho a recuperar los costos de preparación de la solicitud de propuesta de modificación." Respecto a la OM-04. El 22 de enero de 2020, el actor mediante oficio GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-413 del veinte de enero de dos mil veinte (folio 15 de expediente de multas de EA), presentó ante el contratante la última versión de la OM-04. El 25 de marzo de 2020, mediante oficio SUP-RD-0417-2020. le fue remitida al actor la OM-04 para su respectiva firma y aceptación. Es decir, el contratante tardó 3 días en tramitar dicha OM y no 165 días, como inexactamente indicó la parte actora en su demanda.
-Ahora bien, el actor el 31 de marzo de 2020, le comunicó al contratante mediante oficio GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-494 (folio 17 del expediente de cobro de multas de EA), que no firmarían la OM-04. Por consiguiente, el contratante mediante oficio DVM-A-USP-0292-2020 del veintidós de mayo de dos mil veinte, manifestó que debido a la negativa del Consorcio actor en firmar y aceptar la OM-04. se estaba de acuerdo en desestimar y dejar sin efecto dicha orden de modificación. Por ende, se le comunicó al Consorcio actor mediante oficio SUP-RD-0629-2020 del veintiséis de mayo de dos mil veinte (folio 19 del expediente de cobro de multas de EA), que los trabajos contemplados en la OM no se iban a realizar. En consecuencia, al igual que lo sucedido respecto a la OM-02, es imposible que la tramitación de la OM-04, le generara al actor un atraso en el plazo contractual de ejecución del proyecto Escuela Azul.
SOBRE LA SOLICITUD DE RESCISIÓN CONTRACTUAL PLANTEADA POR EL CONSORCIO.
CUADRAGÉSIMO PRIMERO.- ES INEXACTO. Se rechaza por inexacto. Tal y como se explicó en el hecho número veintitrés, el Consorcio actor no cumplió con el debido proceso de rescisión contractual conforme a lo estipulado en la Subcláusula 42.3.1 de las Condiciones Generales del Cartel de Licitación. En ningún momento devino una causal para que procedería una rescisión por parte del actor. Para que el Consorcio actor hubiere estado legitimado a rescindir el contrato, el contratante tendría que haber omitido pagar las sumas debidas por la ejecución del contrato o rehusado a aprobar facturas o documentos justificativos sin razón válida y estos supuestos nunca ocurrieron dentro de la contratación. El Fideicomiso siempre se apegó al régimen jurídico y procedimientos dispuestos en la contratación, a partir del cumplimiento de estas disposiciones, el contratante siempre estuvo resguardando en todo momento el mantenimiento del equilibrio económico del contrato.
En consonancia con dichos parámetros y con independencia de la improcedencia de la rescisión por el fondo, el pretendido intento de rescisión que invoca el Consorcio actor, no fue realizado conforme al procedimiento formal estipulado para tales efectos. CUADRAGÉSIMO SEGUNDO.- ES INEXACTO. Se rechaza por inexacto. Igualmente, como se mencionó en el hecho veintitrés, es falso que el 22 de mayo de 2020 el Consorcio actor comunicara por primera vez al Fideicomiso su atención de rescindir el contrato. El Consorcio actor lo que presentó el 22 de mayo de 2020, fue un reclamo administrativo en el que pretendía el reconocimiento de ciertos montos económicos y esto lo hizo mediante oficio GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-538 del veintidós de mayo de dos mil veinte. El anexo 77 de la demanda, que corresponde al oficio GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-539 del veintidós de mayo de dos mil veinte, fue presentado por el actor el 25 de mayo de 2020 y no correspondía a una notificación de rescisión contractual, sino a un apercibimiento al Fideicomiso, en el cual indicó que, sino se le reconocía el reclamo interpuesto mediante oficio GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-538 del veintidós de mayo de dos mil veinte, procedería a rescindir el contrato unilateralmente.
CUADRAGÉSIMO TERCERO.- ES INEXACTO. Se rechaza por inexacto. El Consorcio actor no remitió ninguna notificación al contratante el día 08 de Junio de 2020. El anexo 78 de la demanda corresponde al oficio GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-548 del veinticuatro de junio de dos mil veinte y se trata de una notificación de rescisión contractual que presentó el actor el día 24 de junio de 2020, la cual se fundamenta en un supuesto incumplimiento contractual por parte del contratante, que en principio había sido comunicado al Fideicomiso el día 22 de mayo de 2020. Sin embargo, el día 22 de mayo de 2020, lo que le fue comunicado al contratante fue un reclamo administrativo, mismo que fue rechazado de forma motivada y razonada por parte del Fideicomiso al no apegarse al procedimiento pertinente para la interposición de reclamaciones de acuerdo al Cartel. Esto sucedió el 04 de junio 2020, mediante oficio FID-2100-2020.
Ahora bien, el apercibimiento que presentó el Consorcio actor al Fideicomiso el día 25 de mayo de 2020, no constituye una notificación de rescisión contractual, pues no se fundamenta fehacientemente en una causal de incumplimiento por parte del contratante y se encuentra amparada erróneamente en cláusulas que solo el contratante puede invocar. CUADRAGÉSIMO CUARTO.- ES CIERTO. Se admite. Al existir evidentes causales de incumplimiento por parte del Consorcio actor, el Fideicomiso ya había iniciado un debido procedimiento de rescisión contractual. Es por ello, que el día 29 de junio de 2020, se realizó ante el BID, la solicitud de no objeción mediante oficio FID-2495-2020. La no objeción fue otorgada mediante oficio CID/CCRI736/2020 del ocho de julio de dos mil veinte, en consecuencia, el Fideicomiso comunicó la rescisión contractual al Consorcio actor mediante oficio FID-2692-2020 del trece de julio de dos mil veinte.
Como se ha venido indicando, la solicitud de no objeción es un requisito previo, pues al ser una contratación excluida de los procedimientos ordinarios de la Ley de Contratación Administrativa, se debe contar con la autorización del órgano prestatario de los recursos, esto viene dado desde las "Políticas para la Adquisición de Bienes y Obras financiadas por el Banco Interamericano de Desarrollo GN-2349-9".
SOBRE LA DECLARATORIA DE RESCISIÓN POR PARTE DEL FIDEICOMISO.
CUADRAGÉSIMO QUINTO.- ES CIERTO. Se admite. CUADRAGÉSIMO SEXTO.- ES CIERTO. Se admite parcialmente. Se aclara que estos oficios, tanto del Consorcio actor, como los del Fideicomiso, son parte del procedimiento de aplicación de la cláusula penal por entrega tardía de los proyectos y no de la rescisión contractual.
DE LOS PROCEDIMIENTOS SUMARIOS PARA EJECUCIÓN DE LA CLÁUSULA PENAL.
CUADRAGÉSIMO SÉTIMO.- ES PARCIALMENTE CIERTO. Se admite con rectificaciones. La Resolución N° 29-2020/oficio FID-3278-2020 de las trece horas con diez minutos del veinticinco de agosto del dos mil veinte, no corresponde al Acto Final del Procedimiento Sumario para la aplicación de la cláusula penal del Proyecto Escuela La Hermosa, sino al Acto que da respuesta al Recurso de Revocatoria que interpuso el actor mediante oficio GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-557 del tres de agosto de dos mil veinte. El Acto Final, corresponde a la Resolución N° 24/oficio FID-2879-2020 del veintiocho de julio de dos mil veinte. CUADRAGÉSIMO OCTAVO.- ES CIERTO. Se admite. CUADRAGÉSIMO NOVENO.- ES PARCIALNIENTE CIERTO. Se admite con rectificaciones. La Resolución N° 31-2020/oficio FID-3331-2020 del veintiocho de agosto de dos mil veinte, no corresponde a la resolución del recurso de revocatoria, sino al Acto Final del proyecto Escuela Azul.
DE LAS GARANTÍAS DE ANTICIPO.
QUINCUAGÉSIMO.- ES CIERTO. Se admite. QUINCUAGÉSIMO PRIMERO.- ES INEXACTO. Se rechaza por inexacto. No es cierto que existan obras que no hayan sido pagadas al Consorcio actor. Los avances de obra que el actor dejó en proceso cuando abandonó la ejecución de los proyectos, no constituyen hitos al 100%. Por tal razón, de acuerdo a la "Sección IX. FORMULARIOS DEL CONTRATO" apartado "C. Apéndice 1. Condiciones y Procedimientos de Pago" del Cartel de Licitación, estos no deben ser pagados al actor. Asimismo, el abandono de las obras por parte del Consorcio actor, provocó un deterioro en las obras, así como reprocesos, con lo cual los costos de eventuales nuevas adjudicaciones que tuvieran que ser realizadas para la culminación de los proyectos, se elevarían en gran medida. La magnitud de estos costos y reprocesos, puede ser verificados en los "Informes Especiales de Obras Inconclusas" que realizó la Unidad de Supervisión sobre cada proyecto (Exp.
ELAH, Ampo F, folios 2446 al 2478). QUINCUAGÉSIMO SEGUNDO.- ES INEXACTO. Se rechaza por inexacto. No existe ningún saldo a favor del Consorcio actor, los avances de obra que pretende el actor que se le reconozcan, no figuran dentro de las previsiones del cartel de la Licitación Pública LPI-01-2017. Por otra parte, respecto a la devolución de garantías de anticipo, esto no procede porque el Consorcio actor no cumple con el requisito esencial para que estas sean devueltas y es haber cumplido con sus obligaciones contractuales, así como haber cancelado efectivamente la totalidad del anticipo. Asimismo, de acuerdo a lo estipulado en los artículos 2.34 y 2.35 de las Políticas GN-3249-9, así como en la "SECCIÓN IX. FORMULARIOS DEL CONTRATO" apartado "C. Apéndice 1. Condiciones y Procedimientos de Pago" del Cartel de la Licitación de referencia. Estas garantías deben seguir siendo retenidas por el Fideicomiso y ejecutadas a su favor, ya que imperan saldos por los anticipos para el caso de los tres proyectos aquí en mención.
Mismos, que de acuerdo al oficio CG-2020-1139 AD-2020-0221 INF del veintitrés de octubre de dos mil veinte, son por un monto de USD $535.604,15., los cuales no han sido efectivamente cancelados por el Consorcio actor. QUINCUAGÉSIMO TERCERO.- ES CIERTO. Se admite. Se rechazó mediante Resolución N° 38-2020 de las trece horas con veinte minutos del veinticuatro de noviembre del dos mil veinte, oficio FID-4631-2020. QUINCUAGÉSIMO CUARTO.- ES CIERTO. Se admite. Es cierto que el Consorcio actor una vez que recibió la orden de inicio, procedió a realizar las labores de diseño y elaboración de planos constructivos. También es cierto que las labores fueron realizadas tomando como base de referencia anteproyectos aprobados para cada uno de los proyectos. La revisión y aprobación de diseño y planos para cada proyecto la realizó la Unidad de Supervisión, mediante los informes de Revisión de Planos y Especificaciones Técnicas (Exp.
ELAH Ampo C, folios 1234 al 1274 y 1277 al 1298; Exp. EA Ampo C folios 1153 al 1190 y Exp. LRSR Ampo C. folios 1236 al 1293). Estas revisiones fueron aprobadas pero todas con comentarios, porque dichos diseños se consideran finalmente aprobados hasta que hayan cumplido con el visto bueno por parte del CFIA, es en ese momento donde se genera precisamente el Diseño Final aprobado. Ahora bien, respecto al argumento del Consorcio actor, se le indicó en reiteradas ocasiones que los diseños finales, aún aprobados, son una guía para el proceso del desarrollo constructivo y estos pueden ser susceptibles de modificaciones mediante órdenes de modificación o porque sea necesario que lo que se está construyendo cumpla con la normativa nacional en relación a edificaciones. El Cartel de la Licitación referencia en la "Segunda Parte, Requisitos del Diseño, La Obra y El Equipamiento", señala que los planos, anteproyectos, estudios preliminares y especiales, son referenciales, con lo cual, el Consorcio actor debió realizar una revisión minuciosa y ajustarla a la legislación vigente, de no hacerlo así, se vería en la obligación de realizar los cambios que fueran necesarios para adecuar el proyecto a los requisitos de seguridad y accesibilidad humana.
Asimismo, desde la presentación de la oferta se le señaló a los oferentes que los planos son referenciales y fungen como una guía. Los diseños del Anteproyecto final, aunque estén aprobados por el Contratante, no se superponen jerárquicamente a las modificaciones que se le realicen durante la ejecución del Contrato, las cuales corren a cuenta del Contratista, sin perjuicio del mantenimiento del equilibro económico del Contrato por parte del Contratante cuando se vean involucradas las Órdenes de Modificación o Reclamaciones que resulten acogidas favorablemente por la Administración. En este mismo sentido, los planos constructivos aprobados, no relevan al Contratista de su responsabilidad de cumplir con la normativa, leyes, reglamentos que rigen el Proyecto de construcción, así como las especificaciones técnicas mínimas y el cuadro de mínimos de cada una de las áreas. Si no se cumple con estos requerimientos, es imposible que las obras puedan ser consideradas en condiciones generales satisfactorias.
El Contratista posee la responsabilidad de que las obras cumplan los requerimientos mínimos para ser entregadas al Contratante dentro del plazo estipulado en el Contrato. Si eventualmente las necesidades mínimas del Proyecto no están en los planos finales aprobados, estos deben ser modificados, sin que esto conlleve a constituirse un eximente de responsabilidad de la Contratista de cumplir con los requisitos cartelarios. En síntesis, los cambios en los diseños devinieron en su mayoría de órdenes de modificación, que de acuerdo al artículo 1.1 y 1.2 del Contrato N° 88-2017, son consideradas como el documento jerárquicamente superior respecto a la ejecución e interpretación del contrato. En menor medida, existieron modificaciones que tuvieron que ser implementadas por el contratista por no ajustarse las obras a los requerimientos y cuadro de mínimos en relación con la normativa nacional respecto a edificaciones (Véase expedientes de cobro de multas).
Finalmente, es falso que el pago de los hitos haya estado condicionados a la ejecución de trabajos adicionales, no existe recurso probatorio que acredite tal afirmación. Además, los informes mensuales realizados por la Unidad de Supervisión demuestran que el Consorcio actor tuvo problemas de atrasos en la ejecución de las obras desde las primeras semanas de ejecución en todos los proyectos y que esto se debió principalmente a un problema de flujo de caja que tenía el actor, situación que es completa responsabilidad de su esfera empresarial.
ACERCA DEL PROYECTO: LICEO RURAL SANTA ROSA.
Respecto a lo mencionado por el Consorcio actor, tal y como se admitió en el hecho noveno, es cierto que el proyecto se ejecutó con normalidad durante las primeras semanas, pero luego sobrevino una situación imprevisible que ameritaba que el Consorcio actor realizara estudios complementarios, por lo cual se suspendió temporalmente el plazo por cuatro semanas. Ahora bien, tal y como se indicó en la contestación de hecho décimo, el oficio SUP-RD-670-2018 del dos de noviembre del dos mil dieciocho, respondió al oficio GCIIDECO-RUCO-LPI-2017-088 del primero de noviembre de dos mil dieciocho, mediante el cual el Consorcio actor realizó una solicitud adicional de ampliación de suspensión de plazo por 15 días naturales para preparar una oferta actualizada con mejoras técnicas y económicas de la OM-1 (folio 29 del expediente de cobro de multas de LRSR). Es cierto que el oficio GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-086 del seis de noviembre de dos mil dieciocho (anexo 11 de la demanda) responde los puntos señalados en el oficio SUP-RD-670-2018.
Pero no es cierto que de esa forma se dio inicio a la OM-1, ya que ésta inició con la presentación de la primera versión de la orden de modificación que presentó el actor mediante oficio GCI-IDECO-RUCOLPI-01-2017-075 del doce de octubre de dos ml dieciocho. Por otro lado, tal y como se contestó en el hecho décimo segundo, es cierto que una vez culminada la suspensión de la OS-01, el Consorcio solicitó la OS-02, porque aparecieron bolsas de material rocosos suelto y un relleno de material suelto, lo que, a criterio del contratista, era necesario realizar estudios adicionales. Sin embargo, tal y como contestó en el hecho décimo tercero, no es cierto que la suspensión de plazo fue aprobada hasta el 23 de julio de 2018. Ésta fue solicitada por el Consorcio el 16 de julio de 2018 mediante oficio GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-044 y fue aprobada por la OS-01 el 20 de julio de 2018 (Exp. LRSR Ampo B. folios 338 al 340).
Es cierto que el 06 de noviembre de 2018 el Consorcio mediante oficio GCI-IDECORUCO-LPI-01-2017-086 del seis de noviembre de dos mil dieciocho (anexo 11 de la demanda) realiza una nueva solicitud de suspensión de plazo. Pero es inexacto indicar que requerían un pronunciamiento de la OM-01 por parte del contratante, ya que el Consorcio se encontraba apenas realizando mejoras técnicas y económicas a dicha OM. Precisamente porque requería tiempo adicional para la presentación de una oferta actualizada, fue que el 01 de noviembre de 2018, solicitó la OS-04 mediante oficio GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-088 (folio 29 del expediente de cobro de multas de LRSR), para suspender el plazo de ejecución.
ACERCA DE LOS RETRASOS AJENOS A LA RESPONSABILIDAD DEL CONTRATISTA EN LA REVISIÓN, APROBACIÓN Y ORDEN DE INICIO DE OM-01: OBRA DE ESTABILIZACIÓN DE LOS TALUDES DEL SECTOR NORTE DEL TERRENO DEL PROYECTO LLAMADO LICEO RURAL SANTA ROSA 1.1.1. Es cierto. 1.1.2. Es cierto. Se presenta la versión dos de la OM-01 y es aquí donde se contesta el oficio SUP-RD-670-2018. 1.1.3. Es cierto. 1.1.4. Es cierto. 1.1.5. Es cierto.
1.1.6. Es cierto. 1.1.7. Es Inexacto. Se trata del oficio GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-127. 1.1.8. Es cierto. 1.1.9. Es cierto. 1.1.10. Es inexacto. El oficio GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-145, es del 28 de enero de 2019. 1.1.11 Es cierto. 1.1.12. Es cierto. 1.1.13. Es cierto. 1.1.14. Es cierto. 1.1.15. Es inexacto. La OM-01 no estuvo bien desglosada desde el inicio, la Unidad de Supervisión en reiteradas ocasiones se vio en la necesidad de solicitar información adicional o correcciones (anexos 2526.29.33 y 43 de la demanda). La OM-01, siempre fue una probidad para el contratante, no obstante, es cierto que por su complejidad, necesitó de un tiempo prudencial para su adecuada implementación. Sin embargo, gran parte de los atrasos, fue porque el Consorcio no presentaba órdenes de modificación pertinentes. 1.1.16. Es cierto. 1.1.17. Es inexacto. Toda reclamación que fue rechazada al Consorcio. se hizo conforme a derecho, en armonía y respeto de los principios de la contratación administrativa.
Los rechazos se realizaron por ser improcedentes, extemporáneos o no apegarse al procedimiento estipulado para dichas reclamaciones. 1.1.18. Es cierto. La orden de inicio no se podía girar hasta que se firmara la adenda y el contratista cumpliera una serie de requisitos, tales como actualización de la garantía de cumplimiento, póliza todo riesgo, entre otros. 1.1.19. Es cierto. Gran parte del atraso entre la aprobación de la OM-01 y la emisión de la OM-01, se debió a que el Consorcio se encontraba en los trámites de cumplimientos de requisitos. Asimismo. el plazo con el que contaba el Consorcio para ejecutar las obras era de 200 días naturales, es decir, casi siete meses, que correspondían a 150 días de ampliación y 50 días de remanente del contrato original. 1.1.20. Es inexacto. Tal y como se mencionó en la contestación del hecho décimo sexto, la razón por la cual los planos no fueron efectivamente aprobados en el plazo de 30 días naturales posterior a la reanudación de la ejecución del proyecto, si recae exclusivamente en la responsabilidad del actor, esto según lo estipulado en la "Sección VI.
Requisitos del Diseño. La Obra y el Equipamiento, apartado "K. Definiciones, conceptos y especificaciones técnicas generales de aplicación a cada uno de los lotes a licitar". Obsérvese que el Consorcio actor ingresa el 17 de setiembre de 2019, los planos al APC, que es la plataforma Administrador de Proyectos de Construcción del CFIA, mediante la cual se revisan los planos de los proyectos para su respectivo visto bueno (Ampo D. folio 1637) e norma sobre dicha gestión a la Unidad Ejecutora del Fideicomiso el 24 de setiembre de 2019 mediante oficio GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-305 (Exp LRSR Ampo D, folio 1638). Sin embargo, dicho trámite fue rechazado por el CFIA mediante la plataforma APC, debido a problemas de forma en la presentación, con lo cual, el actor tuvo que proceder el día el 27 de setiembre de 2019 con una nueva introducción de los planos en la plataforma APC. Así lo informó el mismo Consorcio actor a la Unidad Ejecutora mediante oficio GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-308 (Exp.
LRSR Ampo D, folios 1639 al 1645) y siendo que la realización de dicho trámite forma parte de las obligaciones del actor conforme lo estipulado en la "Sección VI. Requisitos del Diseño, La Obra y el Equipamiento", apartado "K. Definiciones. conceptos y especificaciones técnicas generales de aplicación a cada uno de los lotes a licitar". Así como a lo señalado en las subcláusulas 7.120.1 de las Condiciones Generales y Cláusula 40 de las Condiciones Especiales del Cartel de Licitación. Es por lo anterior, que no lleva razón el Consorcio actor al señalar que las obras no se pudieron iniciar en la fecha prevista por razones ajenas a su responsabilidad. Por ende, no procedía otorgar la suspensión de plazo solicitada mediante oficio GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-313 del tres de octubre de dos mil diecinueve (anexo 46 de la demanda). 1.1.21. Es cierto. 1.1.22. Es cierto. Estas objeciones fueron producto del incumplimiento del trámite del permiso de construcción que no había gestionado y finalizado de forma correcta el contratista.
Asimismo, los problemas suscitados fueron producto de una escasa coordinación y acertada comunicación entre el Consorcio y el gobierno local. El hecho de que estas objeciones imposibilitaran en alguna medida la ejecución normal de las obras, es exclusiva responsabilidad del Consorcio, por no haber finalizado el trámite del permiso de construcción y con ello, evitar cualquier objeción por parte de la Municipalidad. 1.1.23. Es inexacto. Como se señaló en la contestación del hecho décimo octavo, al Fideicomiso no le correspondía realizar dichas negociaciones con el ente municipal, no obstante, se intervino porque el Consorcio no logró cumplir con sus obligaciones. El problema con el permiso de construcción para el reinicio de la obra fue exclusiva responsabilidad del actor. Véase que el Consorcio actor arrastró este inconveniente desde el inicio de la ejecución de las obras, pues el 05 de junio del año 2018, la Municipalidad de Oreamuno había clausurado la ejecución del proyecto porque el Consorcio no había realizado de forma correcta el trámite del permiso de construcción ante dicho gobierno local, como era su responsabilidad contractual (LRSR Ampo D folios 1375 al 1377).
En ese mismo sentido, en el mes de octubre de 2019 cuando el actor notificó mediante oficio GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-321 a la Municipalidad de Oreamuno sobre el reinicio de las obras, se produjo el mismo inconveniente, pues el Consorcio actor actor no realizó de manera correcta el trámite respectivo y eso quedó reflejado en la respuesta que da la Dirección de Control Urbano de la Municipalidad de Oreamuno, mediante oficio MUOR-DCU-0358-2019 del diez de octubre de dos mil diecinueve (anexo 49 de la demanda). 1.1.24. Es cierto. Pero el atraso fue derivado de la esfera de responsabilidad del Consorcio, lo que hizo el Fideicomiso, fue intervenir para procurar una pronta solución. 1.1.25. Es inexacto. En ningún momento existió mala fe por parte del Fideicomiso, los atrasos derivados del inconveniente con la Municipalidad de Oreamuno, fueron porque el Consorcio ingresó la Licencia para el permiso de construcción desde el 20 de junio de 2018, pero nunca se apersonó a firmar y retirar el certificado del permiso de construcción y los respectivos planos (anexo 49 de la demanda).
Asimismo, la incongruencia y esencia del problema, fue que el Consorcio actor se eximia de la solicitud del permiso de construcción por haber ingresado el proyecto como Edificación Nacional. No obstante, cuando la Unidad de Supervisión del Fideicomiso le solicitó al actor por medio del oficio SUP-RD-0375-2020, el permiso de Edificaciones Nacionales, lo que aportó fue el permiso municipal N°24046. Posteriormente, se verificó que el actor tampoco les hizo llegar a la Municipalidad el supuesto permiso de Edificaciones Nacionales. En síntesis, el problema suscitado se debió a que, si bien el actor inició con el trámite de permiso municipal, no lo completó ni ante Edificaciones Nacionales, ni ante el ente municipal (anexo 51 de la demanda). Por tal razón es que existía una incongruencia entre lo expresado por el actor y lo señalado por la Municipalidad y siendo que dicho problema fue a causa exclusiva de una mala gestión por parte del Consorcio actor, es que no procedía la aprobación de la OS-14, máxime que lo que pretendía el actor era una prórroga de plazo por 75 días en la entrega del proyecto y esto era injustificable, pues tuvo todo el tiempo de suspensión del proyecto, que fue más de un año calendario, para proceder a culminar el trámite del permiso de construcción ante la Municipalidad de Oreamuno, trámite que era responsabilidad contractual del actor.
En otro orden de ideas, el proyecto solo estuvo suspendido por razones ajenas al Consorcio, durante 338 días. El resto del plazo en el que el proyecto estuvo suspendido, fue producto de la responsabilidad del Consorcio. Por otro lado, el Consorcio pudo haber reducido en gran medida su carga financiera y emplearla en otros de los proyectos en los que resultó adjudicatario y que se encontraban en ejecución en este momento. En cuanto a los costos directos, estos se encontraban contemplados en la OM-01 y las razones del reclamo, fueron con justa razón, pues el Consorcio no realizó el reclamo conforme al procedimiento establecido.
PRESENTACIÓN Y RECHAZO DE SOLICITUD DE INDEMNIZACIÓN CONTRACTUAL Y PRIMER RECLAMO ADMINISTRATIVO POR RETRASOS AJENOS A LA RESPONSABILIDAD DEL CONSORCIO.
No es cierto que existiera un período de 478 días en los que por responsabilidad del Fideicomiso no se pudieran iniciar las obras. Como se indicó, durante 338 días naturales, el proyecto se suspendió por una situación imprevisible que no era responsabilidad de ninguna de las partes. En el transcurso de este tiempo, se realizaron los estudios de suelos y geológicos, propuestas de OM, estudio y análisis económico, solicitud de aprobación ante el BID de la OM, entre otras gestiones, que devienen de la situación imprevisible y que ciertamente, no son responsabilidad de ninguna de las partes. Sin embargo, el hecho de que la OM-01 no estuviera lista rápidamente, se debe en parte a que el Consorcio no presentaba una propuesta lo suficientemente aceptable. Como se ha venido retirando, las reclamaciones que fueron rechazadas por el Fideicomiso, se realizaron conforme a derecho. En todo momento se respetaron las estipulaciones cartelerias y contractuales, así como los principios de la contratación administrativa.
El Consorcio alega una serie de sobrecostos en los que incurrió, pero no utilizó el procedimiento estipulado contractualmente para solicitar estos sobrecostos. Asimismo, gran parte del recursos económico y humano que poseía el Consorcio, podía ser utilizado en otros proyectos que se encontraba ejecutando en ese momento y dejar en el centro educativo Liceo Rural Santa Rosa, solo el personal esencial. Recordemos que el proyecto se encontraba suspendido, esto significa que el Consorcio no tenía que mantener toda su estructura de costos directos e indirectos tal como si el proyecto se estuviera ejecutando. Asimismo, obsérvese que el contrato se aumentó en más de un 70% y en dicha variación se consideraron los sobrecostos en los que había incurrido el Consorcio. 1.1.26. Es cierto. Lo que se ordenó, fueron trabajos básicos de mantenimiento y se puede corroborar en el mismo oficio SUP-RD-973-2019 del 13 de mayo de 2019 (anexo 53 de la demanda). 1.1.27.
Es cierto. 1.1.28. Es inexacto. El Reclamo Administrativo presentado mediante oficio GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-222, a pesar de que tiene fecha del primero de julio de 2019, fue suscrito el día 01 de agosto de 2019 y remitido al Fideicomiso el día 02 de agosto de 2019. 1.1.29. No me consta. Me atengo al recurso probatorio. 1.1.30. Es cierto. El reclamo fue rechazado conforme a derecho. El Consorcio no se apegó a lo señalado en las Subcláusulas 44.1 y 44.2 de las Condiciones Generales del Cartel de Licitación y por eso no era procedente el reclamo. La respuesta de rechazo no tardó 93 días, sino 60 días. Para el momento de la presentación del reclamo, ya la orden de modificación se encontraba aprobada desde el 09 de mayo de 2019 (anexo 44 de la demanda) y la orden de inicio no se había girado porque faltaba que el Consorcio cumpliera con los requisitos y trámites previos: actualización de garantía de cumplimientos, póliza de seguros, entre otros. Es decir, el proyecto se encontraba en ese momento en suspensión, a causa del Consorcio.
GRAVES DAÑOS POR RECHAZO DE SEGUNDO, TERCER Y CUARTO RECLAMO ADMINISTRATIVO.
El proyecto estuvo suspendido hasta el 03 de setiembre de 2019, posteriormente fue suspendido por la Municipalidad por responsabilidad del Consorcio. Nuevamente se indica, que toda reclamación que le fue rechazada al contratista, se hizo conforme a los postulados normativos que reglan la contratación. En ningún momento, el afán del Fidecomiso podría ser entorpecer los fines públicos de la construcción de la infraestructura educativa. El Fideicomiso tuvo a su cargo decenas de proyectos de esta índole y en ningún caso se presentaron los problemas que suscitaron con el Consorcio. La Unidad de Supervisión y la Unidad Ejecutora se mantuvieron presente en todas las ejecuciones de los proyectos que se realizaron con otros contratistas, mismas que terminaron a satisfacción de las partes. La situación que afrontaron los proyectos adjudicados al Consorcio, son derivados de malas gestiones empresariales de los consorciados, que se escapan de la responsabilidad del Fideicomiso.
RESUMEN CRONOLÓGICO DEL PROCESO CONSTRUCTIVO DERIVADO DEL "INFORME ESPECIAL- OBRAS INCONCLUSAS, PROYECTO N° 023-5969 LICEO RURAL SANTA ROSA" QUE EVIDENCIA LA RESPONSABILIDAD DEL CONSORCIO, RESPECTO A SUS INCUMPLIMIENTOS CONTRACTUALES a. Este proyecto forma parte del Contrato N° 88-2017, entre el Fidecomiso Banco Nacional - Ministerio de Educación Pública Ley N° 9124 y el Consorcio actor IDECO-RUCO-GCI, suscrito el día 26 de octubre del año 2017. Se encuentra ubicado en la provincia de Cartago, cantón de Oreamuno, distrito de Santa Rosa.
b. La Orden de Inicio fue emitida el día 18 de mayo del 2018, para hacerse efectiva el día 21 de mayo de 2018, para un plazo original de 154 días naturales. La fecha de entrega original estaba programa para el 21 de octubre de 2018. Sin embargo, por suspensiones, prórrogas, ampliaciones y compensaciones, se trasladó la fecha hasta el 13 de abril de 2020.
c. Durante el proceso constructivo se generaron 338 días de suspensión de plazo (no continuos) por proceso de estudios, formulación de propuesta para estabilización del talud norte y su posterior trámite de revisión y aprobación por parte de la Administración. Asimismo, se dieron prórrogas en el plazo de ejecución, 23 días de compensación de plazo y 91 días por atrasos imputables al actor. Cuando se rescindió el contrato al actor, el día 13 de julio de 2020, el proyecto acumulaba 694 días desde su inicio de ejecución.
d. Durante los inicios de ejecución del proyecto, el personal de la Municipalidad de Oreamuno clausuró el proyecto temporalmente ante la falta de documentación en relación al permiso de construcción, esto se solucionó de forma rápida y al día siguiente a la suspensión, fueron levantado los sellos.
e. Las labores fueron detenidas por el potencial riesgo de deslizamiento de los taludes que conforman el sector Norte. El actor realizó análisis geotécnicos y geológicos para definir la implementación de medidas correctivas de mitigación.
f. Las obras siguieron suspendidas durante varios días, mientras se analizaba técnica y económicamente la estrategia para corregir el problema de los taludes. Durante varias semanas, en el proyecto solo quedó el guarda de seguridad, pero a partir del mes de febrero de 2019, las obras quedaron totalmente abandonadas, sin resguardo alguno. El proyecto quedó cerrado con malla tipo sarán y rotulado de seguridad y precaución.
g. Durante la suspensión del proyecto, el actor abandonó en gran parte los trabajos de mantenimiento de las obras. A partir del 03 de setiembre de 2019, se reanudó la ejecución de las obras con la aprobación de la OS-13 e implementación de la OM-01, que contemplaba la estabilización de taludes.
h. Las obras continuaron con normalidad y se generaron problemas menores que fueron advertidos al actor, quien en la mayoría de ocasiones, implementó las medidas correctivas. Sin embargo, para la visita número 25 de Regencia Ambiental se constató que el Consorcio actor había desmantelado todas las obras temporales, incluyendo Centro de Acopio de residuos sólidos ordinarios y especiales. Asimismo, se detectaron zanjas sin colocación de cintas de seguridad. Estas dos situaciones fueron calificadas como No Conformidad.
i. Estas conformidades se mantuvieron, sumándose a las mismas, el crecimiento desmedido de vegetación en la propiedad colindante que se utilizaba para obras temporales. Durante toda la ejecución del proyecto, al actor tuvo que dársele un seguimiento exhaustivo para que cumpliera con el manejo y buen control de residuos, parámetros de orden, seguridad, limpieza del lugar, así como capacitación a los trabajadores.
j. El actor sufrió una situación financiera crítica, especialmente por la falta de flujo. Esto lo verificó la Unidad Supervisora a partir de sus visitas de campo, quien reportó que en la ejecución de las obras se mantenía muy poco personal, así como falta de materiales y maquinarias para la ejecución de las obras. Esto devino en evidentes atrasos, pues el actor no estaba invirtiendo los recursos que ameritaba el proyecto, lo que desembocó en una suspensión de toda actividad en campo por parte del Consorcio actor, hasta su posterior abandono definitivo.
k. Se detectó un atraso significativo desde la etapa inicial de la obra, el cual no pudo ser subsanado por el actor. A medida que transcurrió el tiempo de ejecución de la obra, la situación del proyecto se tornó aún más compleja, especialmente por la inestabilidad en los taludes.
l. Cuando se solucionó el tema geológico, la situación de falta de recursos del actor, generó varios inconvenientes para atender el proyecto. Los cuales desencadenaron en la desaceleración de la dinámica de ejecución y retrocesos alarmantes en cuanto al avance de obra, hasta culminar en su absoluta paralización de actividades.
m. La falta de flujo del Actor se constituyó en uno de los hechos más importantes y de riesgo detectado, el cual a pesar de que se realizaron constantes intervenciones, no pudo ser subsanado por el actor. Esto conllevó a que el contratante se viera en la difícil decisión de rescindir el contrato, medida drástica por la que se optó para proteger el interés público, al mismo tiempo que se cumplía con las obligaciones contractuales.
n. Esta falta de flujo del actor se evidenció desde el primer mes de ejecución de las obras, ya que, durante las primeras cuatro semanas, se reportaba un atraso de 20 días calendario en actividades como movilización, trazado, demoliciones, movimientos de tierra, que pertenecían a la ruta crítica del proyecto. Al actor siempre se le solicitó un plan remedial para subsanar estos atrasos, sin embargo, nunca fue efectivo para la corrección de sus incumplimientos.
o. Para el segundo mes de ejecución, persistía la afectación del atraso por 30 días calendario. El proceso constructivo no se desarrollaba de acuerdo a lo esperado y planificado por el actor. Respecto a estos atrasos, el actor alegaba que era por ocasión de lluvias fuertes. Sin embargo, el grupo supervisor constató que la cantidad de lluvia durante los primeros dos meses fue bastante leve.
p. Posteriormente a este período, se definió que era imprescindible la realización de estudios técnicos sobre la estabilidad de los taludes. La Unidad Supervisora advirtió a todos los intervinientes del proyecto, que los estados previos resultaban insuficientes, ya que la condición del suelo era distinta a la que reflejaban dichos estudios. Después de una reunión de todas las partes del proyecto, se decidió suspender las obras por un período de tres semanas para realizar los estudios adecuados.
q. Los nuevos estudios evidenciaron que la estabilidad del suelo no era la que correspondía con los estudios iniciales. Se definió por todas las partes, que el actor a partir de los estudios técnicos debía presentar una solución sobre este tema de estabilidad y se suspendieron las obras hasta que el actor aportara dicha solución y su respecto costo. Además, se hicieron estudios complementarios a nivel geotécnico que también ameritaron suspensión de plazo.
r. Para el día 12 de octubre del 2018, el actor presentó una propuesta de solución técnica para resolver la situación existente que representaba un aumento de muy elevado del contrato original, lo cual resultaba poco viable. El actor se comprometió a buscar una solución alternativa que redujera los costos y por tal razón, se procedió con la OS-04 para la suspensión de plazo.
s. Se constató que, durante el período de suspensión del proyecto, el actor ejecutó algunas obras que consistieron en construcción de cunetas, muros de contención y relleno en el bloque. Estas actividades no fueron autorizadas por el contratante, ni supervisadas por la Unidad de Supervisión y tampoco fueron introducidas en bitácora. Por tal razón, se le cuestionó al actor, por qué había solicitado suspensión de las obras, si seguía ejecutando parte de las mismas. Esto fue considerado como una falta grave cometida por el actor.
t. En el séptimo mes del proceso constructivo, se autorizó una cuarta suspensión y luego de una serie de ajustes y revisiones, se logró que el actor aportara una solución con una reducción del 5% a la propuesta original presentada. De esta forma la OM-01 se firmó y se envió al Fideicomiso para su revisión. Sin embargo, durante el proceso de revisión de la OM, el BID pidió criterio de un consultor externo, quien emitió observaciones, lo cual generaba cambios al diseño, por ende, trabajos adicionales, mismos que incrementaron el monto original de la OM.
u. Para la finalización del décimo quinto mes del proceso constructivo, la ADENDA al Contrato había sido firmada por parte del actor y habiendo este cumplido con los requisitos adicionales a causa de dicha ampliación de contrato, se reanudaron las obras mediante la OS-13 a partir del 03 de setiembre de 2019. Sn embargo, el proceso constructivo se vio nuevamente truncado, pues sobre las obras originales del contrato, el actor no había tramitado correctamente el permiso de construcción ante la Municipalidad de Oreamuno.
v. Las obras debían reanudarse a parte del 13 de noviembre de 2019, pero la Unidad de Supervisión realizó una visita el día 14 de noviembre de 2019 y no había personal o indicios de labor en campo. El día 20 de noviembre de 2019, la Unidad de Supervisión realizó otra vista al proyecto, verificándose que se habían reanudado las labores pero que el personal era mismo (cuatro personas), era evidente a simple vista, que, por la envergadura de las tareas a ejecutar, los recursos para tal fin eran insuficientes.
w. Durante los meses de noviembre y diciembre de 2019, se presentaron lluvias, dificultando el desarrollo de las obras, por tal razón, se aprobó la OS15, que otorgó plazo de compensación al actor. En el período que abarcó el vigésimo segundo mes del proyecto, se verificaba un avance global de las obras de la OM-01 a un 85%. Sin embargo, el problema, era que las obras del contrato original, se mantenían prácticamente igual, no existía avance en su ejecución. Esto puso en evidencia la poca capacidad existente por parte del actor para completar el proyecto dentro del plazo establecido.
x. A partir del día martes 12 de mayo de 2020, se confirmó ausencia de personal en el proyecto, únicamente se encontró en el sitio al guarda de seguridad. Para el 05 de junio de 2020, la obra se encontraba en total abandono por decisión unilateral del actor, con la ausencia inclusive del personal de segundad, situación que perduró de esta manera hasta la rescisión del contrato el día 13 de julio de 2020.
ACERCA DEL PROYECTO: ESCUELA LA HERMOSA.
Es cierto que el Consorcio actor en las conclusiones presentadas mediante oficio GCI-IDECO-RUCO-LPI-02-2017-547 del veinticuatro de Junio de dos mil veinte, apeló a la Defensa de contrato no cumplido. Sin embargo, dichos alegatos y pretensiones fueron dilucidados mediante el Procedimiento Sumario para la aplicación de la Cláusula penal, en el cual mediante Acto Final se corroboró que no existían eximentes de responsabilidad y donde efectivamente se logró demostrar que le era efectivamente imputable el atraso en la entrega de las obras. Contrariamente a lo señalado por el Consorcio actor, los hechos y prueba documental expuesta en los expedientes de ejecución y de cobro de multas, constata de manera clara que el Consorcio actor incurrió de forma concatenada en incumplimientos contractuales y que por su lado, el Fideicomiso por medio de sus dependencias, hizo todo lo posible para que el Consorcio actor, aún y cuando se encontraba fuera de plazo, lograra entregar las obras a satisfacción.
Sin embargo, era prácticamente irreal que el Consorcio lograra culminar de forma responsable dichos proyectos. Por otro lado, los rechazos de reclamos administrativos siempre se realizaron conforme a derecho, dado que eran procedentes, extemporáneos o no cumplían con el procedimiento cartelario para su aceptación. Asimismo, el Fideicomiso, contrariamente a lo señalado por el Consorcio actor, siempre mantuvo el equilibrio económico del contrato por medio de la generación de órdenes de modificación, que aumentaban el precio del contrato en hasta más de un 70% como ocurrió en el caso del Liceo Rural Santa Rosa.
RESUMEN CRONOLÓGICO DEL PROCESO CONSTRUCTIVO DERIVADO DEL "INFORME ESPECIAL-OBRAS INCONCLUSAS, PROYECTO N° 058-0870 ESCUELA LA HERMOSA" QUE EVIDENCIA LA RESPONSABILIDAD DEL CONSORCIO, RESPECTO A SUS INCUMPLIMIENTOS CONTRACTUALES a. Este proyecto forma parte del Contrato No 88-2017, entre el Fideicomiso Banco Nacional - Ministerio de Educación Pública Ley N° 9124 y el Consorcio actor IDECO-RUCO-GCI, suscrito el día 26 de octubre del año 2017. Se encuentra ubicado en la provincia de San José, cantón de Pérez Zeledón, distrito de General en la Hermosa.
b. La Orden de Inicio fue emitida el día 31 de julio de 2018, para hacerse efectiva el día O6 de agosto de 2018, para un plazo original de 154 días naturales. La fecha de entrega original estaba programada para el 06 de enero de 2019. Sin embargo, por prórrogas. la entrega final se trasladó al 23 de enero de 2019.
c. Durante el proceso constructivo se generaron 523 días naturales de atrasos atribuible al actor. En la etapa inicial de la obra se destacó un atraso que no pudo ser subsanado por el actor y fue incrementándose a medida que transcurrió el tiempo. Existió un incumplimiento del programa de ejecución y ausencia de un plan remedial para tratar de resolver la situación existente en la obra.
d. La Unidad de Supervisión constató que la situación financiera del actor se encontraba afectando la ejecución del proyecto, pues existía poca disponibilidad de recursos para invertir en la obra, ausencia de materiales en campo y falta de personal idóneo para la ejecución de los trabajos. Se detectó un atraso significativo desde la etapa uncial de la obra, el cual no pudo ser subsanado por el actor.
e. A medida que transcurrió el tiempo de ejecución de la obra, la situación del proyecto se tornó aún más compleja, debido a la ausencia de una planificación de obra acertada, así como por la falta de flujo del Consorcio actor. Esto constituyó uno de los hechos más importantes de riesgo detectado y a pesar de que las partes intervinientes realizaron esfuerzos para subsanar la situación, esto no fue posible, lo que conllevó a la rescisión del contrato y la no finalización de la obra.
f. En los primeros dos meses de ejecución, los trabajos se realizaron en perfecta armonía con el cronograma. Sin embargo, la Unidad de Supervisión le advirtió al actor que el inicio de actividades (como por ejemplo la estructura metálica), podrían tener atrasos por no contar con los materiales y mano de obra para ejecutaras. Posteriormente. efectivamente sucedió un desfase importante en la ejecución por no haber ingresado al proyecto el prefabricado y la mano de obra idónea. El actor no hizo caso de las advertencias de la Supervisión y no implementó medidas correctivas para la recuperación del tiempo perdido.
g. Al actor se le otorgó una ampliación de plazo mediante la OS-01 y la OS-02 a causa de las lluvias de los meses de agosto, setiembre, octubre y noviembre de 2018, quedando el plazo de entrega del proyecto para el día 23 de enero de 2019. Durante el quinto mes de proceso de obra, se detectó un atraso significativo en las actividades que tenían que ver con el área eléctrica y se observaron agrietamientos preocupantes en las columnas prefabricadas. El actor no había logrado implementar medidas suficientes, ni concentrar esfuerzos que tuviesen efectos directos en la reducción del atraso verificado en el sitio.
h. Al sexto mes, en lugar de reducirse el atraso, este se incrementó y el actor siguió sin implementar un adecuado plan remedial. Para el noveno mes de ejecución, se aprobó la OM-01, que reducía el monto del contrato en $800.00., esto a causa de deducción de costos de permisos y trámites no cancelados por el actor. La tabla de hitos seguía manteniendo un atraso considerable y el ritmo en el proceso de construcción era muy bajo para lo esperado.
i. Al décimo mes, si bien algunos hitos ya se estaban completando al 100%, llamó la atención el hecho de que se disminuyó la presencia de personal trabajando en el sitio, esto preocupó al contratante. Por tal razón, se convocaron una serie de reuniones entre todas las partes, en las cuales se verificó que la propuesta del actor no era seria, porque en el campo no se vislumbraba la aplicación de ninguna medida correctiva que reactivara el proyecto. Contrariamente, las medidas utilizadas por el actor incrementaron el atraso inicial.
j. En las visitas de la Unidad de Supervisión el día 12 de julio de 2019, se constató que existía poco personal trabajando en el proyecto. Pero la situación se volvió crítica a partir del 12 de agosto de 2019, tanto que, para el 04 de octubre de 2019, solo se encontraba en el proyecto el guarda de seguridad. Asimismo, para esa fecha se empezaron a notar deterioros en canoas, pintura y tuberías. Por tal motivo, se le volvió a solicitar al Consorcio actor planes remediales, pero nunca presentó la información solicitada.
k. El 20 de noviembre de 2019, el actor remitió un nuevo cronograma en el cual señalaba que las obras estarán concluidas para el 07 de febrero de 2020. Por esta razón, el día 22 de noviembre de 2019, se empezó a notar movimiento en la obra, retornó el personal, aunque en número reducido, pero se verificó un leve avance. Sin embargo, esta dinámica se mantuvo a la baja durante los posteriores meses de ejecución, el personal era mínimo y en muchas ocasiones el ingeniero residente no permanecía en la obra. Es así como el 14 de enero de 2020, el actor presenta un nuevo cronograma en el que indica que el proyecto estará listo para el 13 de marzo de 2020. Sin embargo, ante todo lo evidenciado, esta propuesta era irreal y de una falta de credibilidad absoluta.
l. El 12 de marzo de 2020, el actor volvió a remitir un nuevo cronograma, indicando que la fecha de finalización de las obras sería para el 24 de abril de 2020. Ante este escenario, la Unidad Supervisora calicó que el actor no tenía claridad constructiva, que se encontraba carente de atención a la realidad del proyecto y que no demostraba un genuino compromiso para lograr una correcta reanudación de las obras inconclusas.
m. El 31 de marzo de 2020, la Unidad de Supervisión visitó el lugar y solo se encontraba el guarda de seguridad, con este panorama, el actor evidentemente no cumplió con la entrega que había señalado para el 24 de abril de 2020. Para el vigésimo tercer mes de ejecución, el actor había cesado al guarda de seguridad, dejando en completó abandonó el proyecto por decisión unilateral del actor, situación que perduró de esta manera hasta la rescisión del contrato el día 13 de julio de 2020.
ACERCA DEL PROYECTO ESCUELA AZUL Como se mencionó en la contestación del hecho vigésimo sexto, es cierto que en el transcurso de la ejecución del proyecto se hallaron restos arqueológicos. Sin embargo, esta situación fue prácticamente imperceptible. La Unidad de Supervisión, coordinó una cita el 10 de setiembre de 2019, mismo día en el que el Consorcio actor notificó tal situación y esta se realizó siete días después y no diez días como erróneamente indica el Consorcio. Ahora bien, fue hasta el 13 de setiembre de 2019, que el Consorcio actor informó que iban a detener el proyecto, pues supuestamente las obras que se estaban ejecutando en ese momento, correspondían a esa área del proyecto. Entonces, desde la suspensión de la ejecución de las obras, hasta la visita del Departamento de Antropología e Historia del Museo Nacional de Costa Rica, transcurrieron cinco días. Sin embargo, fue hasta el 23 de setiembre 2019 que el Museo nos indicó que los vestigios arqueológicos carecían de valor, entonces, el día 24 de setiembre se ordenó la reanudación de las labores, con lo cual, transcurrieron doce días de supuesta suspensión por esta situación. ya que ciertamente existían otra serie de hitos que podían continuar o avanzar su proceso constructivo durante esos días sin afectación al lugar donde se encontraron los restos arqueológicos.
Respecto a la situación de la colindancia, es cierto que existía una invasión en el costado norte, pero esto solo afectaba la construcción del muro, pues la invasión tenía como cuota máxima 1 metro y lo que impedía era justamente el cerramiento en su posición correcta (folio 115 expediente de cobro de multas de EA). Por lo cual, se optó por indicarle al Consorcio que construyera la tapia a 1,5 metros de distancia, esto se tramitó mediante la Orden de Modificación OM-04. Sin embargo, el Consorcio se negó a firmar dicha OM, por ende, el contratante se vio en la decisión de desestimar y dejar sin efectos dichos cambios (folio 93 del expediente de cobro de multas de EA).
En lo concerniente a las aguas residuales que afectaban el terreno del proyecto estas también provenían de la colindancia norte, por ende, no impactaban la totalidad del proyecto. Es decir, el Consorcio actor no puede justificar sus atrasos a dos situaciones mínimas que sobrevinieron en uno de los costados del terreno. En este mismo sentido, es completamente falso que la Resolución número 2020008458 de las nueve horas veinte minutos del ocho de mayo de dos mil veinte de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. haya imposibilitado al Consorcio de continuar ejecutando las obras (anexo 67 de la demanda). Primero, porque dicha Resolución va dirigida a Guiselle Solano Fernández en su condición de Directora del Área Rectora de Salud de Turrialba. La declaratoria con lugar del Recurso de Amparo, se encamina a garantizar el derecho fundamental a una justicia pronta y cumplida para el amparado (Director de La Escuela Azul de Turrialba).
Obligando a la Dirección del Área Rectora de Salud de Turrialba, que verifique el cumplimiento de la orden sanitaria emitida a la representante legal de la Asociación Administradora del Acueducto de la Urbanización Torrealba. La instrucción va dirigida al Área Rectora de Salud de Turrialba, para que haga valer el cumplimiento de la orden sanitaria y así evitar el desfogue de aguas residuales provenientes de la propiedad vecina a la construcción del Proyecto. Al Consorcio nunca le fue girada ninguna instrucción u orden por parte de la Sala Constitucional, ni por parte del Área Rectora de Salud de Turrialba para que suspendiera las obras. Además, el Recurso de Amparo fue resuelto en mayo de 2020 y de acuerdo a la visita realizada por la Unidad de Supervisión el 30 de abril de 2020, ya para dicho mes en el lugar no existía ningún tipo de actividad constructiva. Por tal razón, en ningún caso esto puede ser considerado como una causal de fuerza mayor y atribuir una suspensión de contrato por esta situación.
La situación de la colindancia y el desfogue de aguas, pudo ser contrarrestado y solucionado mediante la OM-04, pero el Consorcio no aceptó dicha OM. Por tanto, la no solución de dichos problemas fue producto de su responsabilidad. El supuesto desequilibrio económico con el que Consorcio afrontó el proyecto, no es producto de la responsabilidad del Fidecomiso, sino de sus malas gestiones empresariales y problemas internos entre los consorciados.
Ya se reiteró en varias ocasiones, que el Consorcio no cumplía los presupuestos para solicitar una rescisión contractual, además, no cumplió con el procedimiento pertinente. El incumplimiento sustancial del Consorcio, según se desprende de una adecuada valoración de los hechos y prueba aquí expuestos, es producto plenamente de la responsabilidad del Consorcio.
RESUMEN CRONOLÓGICO DEL PROCESO CONSTRUCTIVO DERIVADO DEL "INFORME ESPECIAL-OBRAS INCONCLUSAS, PROYECTO N° 024-1942 ESCUELA AZUL" QUE EVIDENCIA LA RESPONSABILIDAD DEL CONSORCIO, RESPECTO A SUS INCUMPLIMIENTOS CONTRACTUALES a. Este proyecto forma parte del Contrato N° 88-2017, entre el Fideicomiso Banco Nacional - Ministerio de Educación Pública Ley N° 9124 y el Consorcio actor IDECO-RUCO-GCI, suscrito el día 26 de octubre del año 2017. Se encuentra ubicado en la provincia de Cartago cantón de Turrialba, distrito La Isabel, sector Azul.
b. La Orden de Inicio fue emitida el día 13 de diciembre de 2018, para hacerse efectiva el día 17 de diciembre de 2018, para un plazo original de 183 días naturales. La fecha de entrega original estaba programada para el 17 de junio de 2019. Sin embargo, por prórrogas, ampliaciones y compensaciones de plazo otorgadas, se trasladó la fecha para el 28 de mayo de 2020.
c. Para este proyecto sucedió una situación respecto a un problema con la cantidad de zanjas con agua de escorrentía acumulada. Esta situación perduró durante mucho tiempo, pues la solución permanente no estaba en manos del actor. Sin embargo, se le solicitó en múltiples ocasiones implementar medidas paliativas, tal como mantener un continuo bombeo de las aguas, ejecutar obras y cerrar zanjas. Pero el actor no disponía de una bomba hidráulica, entonces se tardó en implementar las medidas correctivas.
d. En el inicio de la obra, se destacó un atraso que no pudo ser subsanado por el actor y fue incrementándose a medida que transcurrió el tiempo. El incumplimiento del programa de ejecución y la ausencia de un plan remedial para tratar de resolver la situación de remediar el atraso producto. A medida que transcurrió el tiempo de ejecución de la obra, la situación del proyecto se tornó aún más compleja, debido a la ausencia de una planificación acertada por parte del actor, el cual se constituyó en uno de los hechos más importantes y de riesgo detectado.
e. Desde el primer mes de ejecución de la obra, se detectaron acontecimientos relevantes por parte de la Unidad Supervisora que podrían impactar negativamente el correcto desarrollo de la obra: Estos eran, la localización en el sitio de petroglifos y la invasión de vecinos al terreno del proyecto en conjunto con las aguas residuales de los vecinos. Sin embargo, estos no afectaron la ejecución durante los primeros dos meses de ejecución y la obra se desarrolló de acuerdo a lo planificado.
f. Al actor se le aprobaron la OS-03 y OS-05 por ocasión de atrasos derivados de lluvias y ya iniciado el cuarto mes de obra, se constató un atraso importante en lo concerniente a los trabajos relacionados con el área eléctrica, situación previsible debido al ritmo lento en la ejecución que ya se había detectado. En el quinto mes, el actor incrementó su personal en la obra y se aprobó la OM-01, que se trata de una reducción de $800.00., del monto del contrato por deducción de costos de permisos y trámite no cancelados por el actor.
g. El día 20 de febrero de 2019, la arqueóloga Tatiana Hidalgo Orozco visitó el proyecto y realizó un informe con las recomendaciones que debían seguirse, mismas que fueron comunicadas al actor para su implementación. Al sexto mes de obra, continuó creciendo el atraso existente desde la etapa inicial, mismo que se estimaba en 9 semanas respecto al cronograma original. Durante el noveno mes, se produjo hallazgo de nuevos restos arqueológicos, se planificó una visita para el 17 de setiembre de 2019 por parte del Departamento de Antropología e Historia del Museo Nacional de Costa Rica, concluyendo que estos hallazgos no tenían ningún valor arqueológico que ameritara tratamiento especial.
h. Durante la ejecución de los meses posteriores, el proceso sufrió los mismos inconvenientes que en los centros Liceo Rural Santa Rosa y Escuela La Hermosa. El actor avanzaba lentamente en la ejecución de las obras, el personal en el proyecto era mínimo, a medida que pasaba el tiempo los atrasos se incrementaban, el actor no implementaba medidas correctivas y se vislumbraba que la obra no se terminaría en ninguna fecha que el actor propusiera.
i. En el décimo séptimo mes de obra, el personal de obra había sido retirado del sitio, por lo cual el escenario se vislumbraba aún más crítico. El día 30 de abril de 2020, el equipo supervisor concurrió al sitio y constató que no existía ningún tipo de actividad en el proyecto. Durante el octavo mes, se retiró el personal de seguridad, dejando en completo abandono el proyecto por decisión unilateral del actor, situación que perduró de esta manera hasta la rescisión del contrato el día 13 de julio de 2020.
"COMUNICACIÓN DEL PROYECTO A TRAVÉS DE PERSONAS NO AUTORIZADAS CONTRACTUALMENTE PARA LA COMUNICACIÓN DEL CONTRATO".
Como ya se hizo referencia en la contestación del hecho trigésimo cuarto, el Gerente de Obra que nombra el Contratante, corresponde a la Unidad de Supervisión y a la Unidad Ejecutora (ambas unidades con funciones distintas). Fueron estas dependencias, las responsables de mantener la comunicación del proyecto con el contratista. Por su parte, el Gerente de Obra nombrado por la Unidad de Supervisión, si bien ostenta la función de mantenerse en comunicación con el contratista, no es el único profesional que mantiene esta potestad. Durante todo el proceso de contratación, la Unidad de Supervisión mantuvo contacto con el Consorcio actor mediante tres profesionales Gerente de Supervisión (Adrian Ruilova Resca), Gerente de Obras (Para el proyecto Liceo Rural Santa Rosa: Primero fue el señor Víctor Azofeifa Alvarado, posteriormente fue Juan Carlos Rodríguez Arce, luego ostentó el puesto Luis Fernando Quirós Alvarado y finalmente, Adrián Ruilova Reacia culminó como Gerente de Obra. En el caso de los proyectos Escuela Azul y Escuela La Hermosa, primero estuvo Álvaro Quirós Rossi y luego lo sustituyó Gonzalo Muñoz Zeledón) y la Adjunta a la Gerencia (Fabiana Rego González).
Ahora bien, al Consorcio actor se le indicó que siempre dirigiera toda comunicación al Gerente de Obra designado por la Unidad de Supervisión, esto para mantener una claridad respecto a las comunicaciones. Entonces, el Consorcio actor pretende hacer ver esto ante los ojos del Tribunal como un incumplimiento grave del contratante, pero lo cierto del caso, es que siempre se mantuvo una claridad y precisión de quienes eran los que mantenían las comunicaciones con el contratista. En todo caso, los profesionales con los que el Consorcio mantuvo comunicación, siempre fueron parte de la Unidad Supervisora y todas las notificaciones mantuvieron la misma línea de acción, es decir, no existió en ningún momento contradicciones o conflictos generados por el hecho de que una comunicación no estuviera suscrita por el Gerente de Obra.
"MONTOS ADEUDADOS POR AVANCE DE OBRA" Como se mencionó en la contestación de los hechos vigésimo cuarto, trigésimo y quincuagésimo primero, el Consorcio actor abandonó la ejecución de los proyectos con avances de hitos que no cumplían el 100%. En este sentido, no existe un incumplimiento por parte del Fidecomiso, debido a que conforme lo establecido en la "SECCIÓN IX. FORMULARIOS DEL CONTRATO" apartado "C. Apéndice 1. Condiciones y Procedimientos de Pago" del Cartel de la Licitación referencia, los pagos se realizan solamente por hito concluido a satisfacción del contratante.
Si bien es cierto, el Consorcio actor dejó obras en algún estado de avance, la aplicación de la Subcláusula 42.2.5 de las Condiciones Generales, hay que analizarla a la luz de los incumplimientos del Consorcio, así como en contraste con la cuantificación real de los avances de las obras. En primer lugar, es falso que los avances de obras dejados por el Consorcio actor, rondan los porcentajes de avance de más del 90%. Por consiguiente, tampoco es cierto que el monto de los avances sume $1.008.633,88. Véase que, de acuerdo a los Informes Especiales de Obras Inconclusas realizados por la Unidad Supervisora, la obra realmente ejecutada por el Consorcio, se resume de la siguiente forma:
A. Liceo Rural Santa Rosa.
Hito avance precio total precio de avance 16.2 Muros de tierra armada 80% $304.603,82 $243.683,06 TOTAL: $243.683,06 B. Escuela La Hermosa:
10.3 Acabados ventanearías y puertas 80% $66.425,35 $53.140.28 11 Pintura 65% $33.212,68 $21.588.24 12.2 Sistemas Eléctricos (Cableados y acometidas) 75% $66.425,35 $49.819,01 12.3 Sistemas Eléctricos 83% $33.212,68 $27.566,52 (Dispositivos y Accesorios) 13 Sistemas Mecánicos 50% $33.212,68 $16.606,34 (Módulos) 14.1 Sistemas Mecánicos 62% $33.21268 $20.591.86 (Exteriores) 14.2 Equipamientos y 10% $99.638.03 $9.963,80 Mobiliario 15 Obras complementarias y exteriores 71% $132.850,68 $94.323.98 TOTAL: $293.600,03 C. Escuela Azul:
6 Concretos estructurales de rampa 89% $189.961.00 $169.065,29 7.2 Contrapisos (100% de avance-colado) 25% $63.320,00 $15.830,00 12.1 Sistemas Eléctricos (Canalización) 6% $94.981,00 $5.698,86 13 Sistemas Mecánicos (Módulos) 20% $63.320,00 $12.664,00 14.1 Sistemas Mecánicos (Exteriores) 35% $63.320,00 $22.162,00 15 Obras complementarias y exteriores 40% $253.282,00 $101.312,80 TOTAL: $326.732,95 Sumatoria de avances de los proyectos:
1. Liceo Rural Santa Rosa $243.683,06 2. Escuela La Hermosa $293.600,03 3. Escuela Azul $326.732,95 TOTAL: $864.016,04 Ahora bien, respecto al proyecto Escuela La Hermosa, se corroboró en una valoración realizada posterior a la rescisión, que el Hito 10.2 Acabados cielos y paredes livianas, a pesar de que tenía validación de pago por estar supuestamente al 100%, tenía un faltante del 60%. Entonces, se debe corregir y deducir lo correspondiente al falso porcentaje de avance de la siguiente forma:
Hito Avance precio total precio avance 10.2 Acabados de cielos y paredes 40% $49.819,01 $19.927.60 livianas RESTA: $29.891,41 El monto dejado de ejecutar, debe ser restado al monto de los avances de los tres proyectos:
Monto de Avances Hito 10.2 de Escuela La Hermosa TOTAL DE AVANCES $864.016.04 $29.891.41 $834.124,63 En consecuencia. el monto correcto de la sumatoria de los avances de obra dejados por el Consorcio al momento del abandono de las obras de los tres proyectos, suman $834.124,63 (ochocientos treinta y cuatro mil ciento veinticuatro dólares con 63/100). Ahora bien, este monto corresponde a avances íntegros, al cual no se les ha restado los reprocesos y deterioros que sufrieron las obras y materiales producto del abandono abrupto que realizó el Consorcio. Además de la necesidad de realizar el ejercicio de los deterioros y reprocesos de los proyectos, es importante mencionar, que tal y como el Consorcio alega que se debe cumplir con el pago de dichos rubros. Está dejando de mencionar que existe un saldo pendiente a favor del Fideicomiso producto de anticipos, por un monto de $535.604,15., los cuales se resumen:
PROYECTO MONTO DE ANTICIPO 1. Liceo Rural Santa Rosa $168.235,19 2. Liceo Rural Santa Rosa (Adenda) $45.690,57 3. Escuela La Hermosa $74.728.52 4. Escuala Azul $246.949,87 TOTAL: $535.604,15 Por tal razón, el monto que realmente le correspondería al Consorcio actor producto de los avances de obra, es de $298.520,48. Sin embargo, como se indicó, a este monto se le debe restar todo lo concerniente a los reprocesos y deterioros, así como sobrecostos, que sufrieron los proyectos a causa del abandono del contratista. Asimismo, no hay que dejar de mencionar, que existen tres multas pendientes de pago por parte del Consorcio, que se encuentran en firme y que no se han ejecutado por encontrarse con una medida cautelar, pero que se determinan en el monto de $393.470,26. Por tanto, cuando se realizan los cálculos correspondientes, se observa que en realidad el Consorcio actor se encuentra en números negativos y que en cualquier supuesto, quedaría debiendo al Fidecomiso un saldo a favor, el cual sin la sumatoria de los sobrecostos, reprocesos y deterioros, da un aproximado de $94.949,78.
Pero dicho monto no es un acercamiento real a lo que realmente ha tenido que hacer frente el Fideicomiso por los incumplimientos del Consorcio actor. Consideraciones de fondo. El Contrato de Fideicomiso para el Financiamiento del Proyecto de Construcción y Equipamiento 1099 de Infraestructura Educativa del Ministerio de Educación Pública a Nivel Nacional, fue suscrito el 10 de abril del año 2013, siendo refrendado por la Contraloría General de la República el 14 de julio del mismo año. De conformidad con lo establecido en la cláusula cuarta del Fideicomiso, las partes son las siguientes: 1- Fideicomitente: Ministerio de Educación Pública, 2- Fiduciario: Banco Nacional de Costa Rica, 3- Fideicomisarios: Ministerio de Educación Pública y los Bancos u organismos, internacionales que otorguen el crédito al Fideicomiso y los inversionistas tenedores de títulos valores emitidos por el Fidecomiso (...), el Contrato de Fideicomiso para el Financiamiento del Proyecto de Construcción y Equipamiento de Infraestructura Educativa del Ministerio de Educación Pública a Nivel Nacional, se encuentra suscrito y es válido, que el Fiduciario suscribió el Contrato de Préstamo en representación del Fideicomiso deudor, y que dicho crédito constituye una obligación válida, por contar con autorización expresa de la Ley 9124 supra citada, así como del propio Contrato de Fideicomiso, el cual se encuentra debidamente refrendado por la Contraloría General de la República.
Para dicho contrato de crédito se cuenta con la garantía o aval del Estado, por disposición expresa de la misma Ley 9124. Transcribe varias cláusulas del Fideicomiso: Obligaciones asumidas por el Fiduciario en materia de las contrataciones de empresas para cumplir con las obras de infraestructura que forman parte de la finalidad del encargo fiduciario, para lo cual se transcriben varias cláusulas contractuales de especial interés: "CLÁUSULA CUARTA. (...), CLÁUSULA QUINTA (...), CLÁUSULA SEXTA (...). Indica: De las anteriores disposiciones contractuales queda claro que el Fiduciario cuenta con varios órganos propios del Fideicomiso, dentro de los cuales toma especial importancia la Unidad Ejecutora, quien es el brazo técnico del Fiduciario y se encarga propiamente de las labores operativas del Fideicomiso, tales como pero no limitadas a realizar los procesos de contratación de las diferentes empresas constructoras de los proyectos indicados por el MEP, siguiendo para ello las instrucciones y aprobaciones de la Unidad Supervisora del Proyecto del MEP.
La contratación de dicha Unidad Ejecutora la realizó el Banco Nacional de Costa Rica en su calidad de Fiduciario, realizando un procedimiento de contratación respetuoso de los principios de contratación administrativa. Si bien es la Unidad Ejecutora del Fideicomiso la principal responsable de realizar dichos procesos de contratación, lo cierto del caso es que el Fiduciario no descarga responsabilidad por las actuaciones de dicha Unidad, de manera que corresponde en todo caso supervisar dicha actuación y realizar labores de coordinación, para evitar así situaciones que sean susceptibles de comprometer su responsabilidad en el encargo fiduciario. En el caso de los contratos que sufrieron atrasos o fueron abandonados por los contratistas, corresponde al Fiduciario la aplicación de las multas, así como tomar las medidas necesarias para la finalización de dichos proyectos, limitándose responsabilidad a la realización de dichas funciones, todo lo cual ha sido diligentemente realizado por el Banco Nacional de Costa Rica, en su condición de Fiduciario del presente contrato.
Del acervo probatorio examinado y admitido en autos, así como de las deposiciones de los testimonios rendidos en la Audiencia Complementaria se tienen por acreditados los siguientes hechos de determinación pertinente para el dictado de ésta resolución.
FASE DE CONSTRUCCIÓN Y EJECUCIÓN DEL PROYECTO. ACERCA DEL PROYECTO: LICEO RURAL SANTA ROSA.
Date: November 7, 2019 at 16:01:05 CST. To: Luis Granados Figueroa <[email protected]>Cc: Luis Gómez Artavia <[email protected]>, Catalina Coghi Ulloa <[email protected]> Subject: SOBRE PERMISO DE CONSTRUCCIÓN LICEO DE SANTA ROSA-MUNICIPALIDAD DE OREAMUNO. "Buenas tardes, Referente al trámite de permiso de construcción iniciado en la Municipalidad de Oreamuno, para la construcción del Liceo de Santa Rosa, ingresado el 20 de junio del 2018, sobre el plano catastro C-1213011-2008, cuyo propietario es el Banco Nacional de C.R, permiso Nº 24046, dicho permiso ya se encuentra APROBADO por este departamento. Es necesario que la empresa contratista se acerque a la municipalidad a firmar y retirar el certificado correspondiente a la licencia municipal de construcción. Asimismo, debido a lo expuesto el día de hoy en horas de la mañana por su persona, este departamento autoriza el inicio de las obras constructivas para el desarrollo del proyecto, eso sí, con el compromiso de que se retire por parte de la empresa el correspondiente certificado así como los planos." (ver CD/prueba/carpeta4/Anexo 48/imág.1-3, (...) Anexo 51/imág.1-4, Anexo 49/imág.1-3, ver CD prueba/carpeta1/Exp. LRSR Ampo D, folios 1375 al 1377).
ACERCA DEL PROYECTO DE ESCUELA LA HERMOSA.
ACERCA DEL PROYECTO ESCUELA AZUL.
ACERCA DE LAS GARANTÍAS DE CUMPLIMIENTO.
N° Garantía Banco Emisor Monto de garantía 21655 Promerica RUCO $88.849,28 21666 Promerica IDECO $288.849,26 24515 Promerica IDECO $251.534,61 211CAUC000043402 DESYFIN IDECO $50.000,00 4245422 BAC GCI $36.916,41, mismas que corresponden por proyecto con el siguiente desgloce: Liceo Santa Rosa: $233.483,77, Escuela Hermosa: $316.602,40, Escuela Azul $166.063,37, Total: USD $716.149.56. (hecho no controvertido por las partes y ver CD/prueba/carpeta4/Anexo 1, imágenes 29-38 legajo de medida cautelar) SOBRE LA DECLARATORIA DE RESCISIÓN PRIMERAMENTE PEDIDA POR EL CONSORCIO Y LUEGO DECLARADA POR EL FIDEICOMISO.
(ver CD/prueba/carpeta1/Pruebas Adicionales/No objeción La Hermosa/imágs.1-2)
(ver CD/prueba/carpeta4/Anexo 78 y 97/imágs.1-4, 1-5, CD/prueba/carpeta1/Exp. LRSR Ampo C, folios 524.73 al 524.87, e informes mensuales de inspección, folios 919 al 1192, ver CD/prueba/carpeta4/Anexo 95/imágs.1-11, ver CD/prueba/carpeta1/Exp. EA Ampo C, folios 524.73 al 524.87, trigésimo “Informe Especial-Obras Inconclusas, Proyecto Nº 024-1942 Escuela Azul en CD/prueba/carpeta2/Informe Final status Escuela Azul folios 1-36, ver CD/prueba/carpeta4/Anexo 78/imágs.1-4)
A. Liceo Rural Santa Rosa:
Hito Avance Precio total Precio de avance 16.2 Muros de tierra armada 80% $304.603,82 $243.683,06 TOTAL: $243.683,06 B. Escuela La Hermosa:
10.3 Acabados ventanerías y puertas 80% $66.425,35 $53.140,28 11 Pintura 65% $33.212,68 $21.588,24 12.2 Sistemas Eléctricos (Cableados y acometidas) 75% $66.425,35 $49.819,01 12.3 Sistemas Eléctricos (Dispositivos y Accesorios) 83% $33.212,68 $27.566,52 13 Sistemas Mecánicos (Módulos) 50% $33.212,68 $16.606,34 14.1 Sistemas Mecánicos (Exteriores) 62% $33.212,68 $20.591,86 14.2 Equipamientos y Mobiliario 10% $99.638,03 $9.963,80 15 Obras complementarias y exteriores 71% $132.850,68 $94.323,98 TOTAL: $293.600,03 C) Escuela Azul 6 Concretos estructurales de rampa 89% $189.961,00 $169.065,29 7.2 Contrapisos (100% de avance-colado) 25% $63.320,00 $15.830,00 12.1 Sistemas Eléctricos (Canalización) 6% $94.981,00 $5.698,86 13 Sistemas Mecánicos (Módulos) 20% $63.320,00 $12.664,00 14.1 Sistemas Mecánicos (Exteriores) 35% $63.320,00 $22.162,00 15 Obras complementarias y exteriores 40% $253.282,00 $101.312,80 TOTAL: $326.732,95 Sumatoria de avances de los proyectos: $864.016,04 *Respecto al proyecto Escuela La Hermosa, se corroboró en una valoración realizada posterior a la rescisión, que el Hito 10.2 Acabados cielos y paredes livianas, a pesar de que tenía validación de pago por estar supuestamente al 100%, tenía un faltante del 60%. 10.2 Acabados de cielos y paredes livianas 40%.
Precio Total: $49.819,01, Precio efectivo real: $19.927,60 RESTA: $864.016,04 - $29.891,41 = $834.124,63 - Anticipos ($535.604.15) = SALDO $298.520,48. (ver CD/prueba/carpeta1/Exp. LRSR Ampo C, folios 524.73 al 524.87, e informes mensuales de inspección, folios 919 al 1192, ver CD/prueba/carpeta4/Anexo 95/imágs.1-11, ver CD/prueba/carpeta1/Exp. EA Ampo C, folios 524.73 al 524.87, trigésimo “Informe Especial-Obras Inconclusas, Proyecto Nº 024-1942 Escuela Azul en CD/prueba/carpeta2/Informe Final status Escuela Azul folios 1-36, ver CD/prueba/carpeta4/Anexo 78/imágs.1-4, ver CD/prueba/carpeta4/Anexo 96 /imágs.1 a 4 y 5 a 31, ver CD/prueba/carpeta2/CG-2020-1139 /imágs.1-2) RECLAMOS ADMINISTRATIVOS PRESENTADOS POR EL CONSORCIO Y DENEGADOS POR EL FIDEICOMISO.
DE LOS PROCEDIMIENTOS SUMARIOS PARA EJECUCIÓN DE LA CLÁUSULA PENAL.
DE LAS GARANTÍAS DE ANTICIPO.
Del acervo probatorio examinado y admitido en autos, se tienen por no acreditados los siguientes hechos de determinación pertinente para el dictado de sta resolución. Así, no hay probanza útil y pertinente que así lo acredite.
En virtud de las pretensiones y el objeto del presente proceso, es oportuno hacer alusión a las siguientes consideraciones para la aproximación del entorno del conflicto litigado: El proceso de contratación administrativa es esencial en el quehacer de las administraciones públicas; no puede darse una eficaz y eficiente prestación de servicios públicos, o un fiel cumplimiento de los objetivos del Estado, si no se acude a la realización de contrataciones públicas. Los procedimientos, entonces, se requieren para cumplir oportunamente con la satisfacción de intereses públicos o institucionales. Es así como El Estado, mediante todas sus instituciones, utiliza una serie de instrumentos o medios para poder realizar las tareas que le han sido encomendadas por el colectivo, tendientes a alcanzar fines de naturaleza pública, y por ende, muchas veces más allá de las actuaciones propias de la Administración, operadas desde el aparato administrativo, se hace necesario acudir a otros medios que le permitan alcanzar eficientemente los fines públicos que le han sido encomendados.
En este sentido la contratación con terceros, bajo las reglas del régimen jurídico administrativo, permite a la administración una mejor realización de las obras públicas o la prestación de servicios públicos. Cuando la Administración recurre a un tercero particular para la realización de obra pública, o el otorgamiento de un servicio público, se hace con la intención de pactar el cumplimiento de un objeto con un contratista, como sujeto colaborador del logro del interés público buscado. En razón de lo anterior la contratación se basa sobre los principios que persigue ese objeto, o sea el fin público que busca la Administración y no versa únicamente sobre acuerdo de voluntades, por lo que el desarrollo del mismo y contenido debe estar orientado bajo esta lógica. Sobre el mismo señala la doctrina "... tenemos presente en la contratación administrativa el acto de voluntad, libre y soberano del contratista, como elemento vital de la figura del contrato en su amplia configuración jurídica y práctica.
La carga obligacional de éste, y su escudo de protección, queda filtrado por el conjunto normativo, con incorporación del cartel o pliego de condiciones, que es la reglamentación entre las partes contratantes. A lo dicho debemos insistir en una verdad de perogrullo: hay libertad del oferente para participar en alguna modalidad de contratación administrativa y aspirar, sin dolo ni mala fe, a la singularización del acto adjudicatorio a su favor dentro del contexto normativo. Pero también existe otra verdad no menos patente: el contrato administrativo está condicionado en su origen, evolución y finalización a las exigencias o necesidades generales o públicas, lo cual es un elemento extrínseco a la libre determinación de las partes, como lo es el propio Ordenamiento jurídico y las condiciones cartelarias subordinadas a ambos..." (Manrique Jiménez Meza. Derecho Público. Editorial Jurídica Continental. 2001.)
Siguiendo el principio de que la contratación administrativa debe regirse por el derecho administrativo, es que la misma ley orienta y define las condiciones en que debe desarrollarse la conducta tanto de la Administración como del contratista frente al cumplimiento del objeto del contrato. Es así como, bajo el imperio de la Ley de Contratación Administrativa N° 7494, vigente al momento de la concertación de Licitación Pública LPI-01-2017 y sus efectos (esta norma fue derogada por el artículo 135 inciso a) de la Ley General de Contratación Pública, N° 9986 del 27 de mayo de 2021), el otrora artículo 15 de la Ley de Contratación Administrativa definía las obligaciones tanto de los entes contratantes como de las empresas contratistas, y el mismo expresaba en lo que interesa "La Administración está obligada a cumplir con todos los compromisos, adquiridos válidamente, en la contratación administrativa y a prestar colaboración para que el contratista ejecute en forma idónea el objeto pactado".
Y el artículo 20 establece la obligación de los contratistas dicho cuerpo normativa enuncia: "Los contratistas están obligados a cumplir, cabalmente, con lo ofrecido en su propuesta y en cualquier manifestación formal documentada, que hayan aportado adicionalmente, en el curso del procedimiento o en la formalización del contrato". Dichas obligaciones encuentran su definición en el cartel del concurso, en tanto que en él se establecen las bases de éste, según las necesidades de la respectiva Administración Pública. Sobre el mismo define la doctrina" El pliego de bases es el documento público más importante al momento de establecerse los derechos y deberes de las partes negociantes. En las fases del pre-contrato como en la vida del convenio, el pliego de condiciones desempeña un papel capital. Se puede hablar de un reenvío que se hace, en materia de contratos administrativos, respecto del pliego de bases; ya que el cartel juega como norma interpretativa de tales convenios." (Romero Pérez Jorge Enrique.
El Cartel de Licitación. Revista de Ciencias Jurídicas N. 55 Enero- abril. 1986.) A partir del mismo es que el oferente elabora su oferta, la cual tiene la característica de ser integral en todos sus componentes, sea, tanto en el contenido del escrito principal, como de los diseños, planos, muestras, catálogos que la acompañan. En materia de contratación administrativa, la determinación del cumplimiento efectivo de la obligación, se debe hacer haciendo referencia tanto al cartel como a la oferta considerada de manera integral, y siempre orientado al cumplimiento del principio de buena fe entre las partes suscribientes y en atención y acento al interés público que orientó la decisión de la Administración de realizar la respectiva contratación. En el caso específico de infraestructura educativa el Reglamento de la Contratación Administrativa establece que se adoptarán las disposiciones generales en las que se establezcan las medidas de control interno necesarias para garantizar las más eficaz y eficiente administración de los fondos públicos involucrados en estas contrataciones.
No escapa a estas apreciaciones generales, la impronta, como seña o característica peculiar y distintiva, que reside en la Licitación Pública LPI-01-2017, instrumentada en su oportunidad por medio y a través de su "Pliego de Bases del Proceso de Licitación Pública Internacional / Contrato de Fideicomiso para el Financiamiento del Proyecto de Construcción y Equipamiento 1099 de Infraestructura Educativa del Ministerio de Educación Pública a Nivel Nacional", suscrito el 10 de abril del año 2013, refrendado por la Contraloría General de la República en fecha 14 de julio del mismo año, y que establecieron las reglas específicas del mismo, como también se definieron los derechos y obligaciones de las partes contratantes.
Del cumplimiento contractual: La responsabilidad contractual que reclama el contratista tiene como fundamento el incumplimiento de una obligación contractual pactada en el citado Fideicomiso que a diferencia de la responsabilidad civil extracontractual, la cual nace del deber genérico de no dañar a otros, en el caso de la responsabilidad contractual, ésta parte de un vínculo obligacional previo. Así que, ante la responsabilidad contractual, u obligacional como la refiere alguna doctrina reciente, el damnificado no tiene la carga de probar que el incumplimiento se ha producido como consecuencia de una conducta culposa, principalmente en cuanto a las obligaciones de resultado. La mera constatación del incumplimiento, los daños producidos como consecuencia directa de éste, y la relación de causalidad entre ambos, hace surgir el deber de reparación. Si el deudor desea desvirtuar el nexo de causalidad por mediar hecho de la víctima, de un tercero, caso fortuito o fuerza mayor, necesariamente deberá probarlo.
Únicamente tratándose de las obligaciones de medios, al no poder exigirse un determinado resultado concreto, no es viable invocarlo ante el juez como parámetro objetivo de incumplimiento, por lo cual es menester demostrar la culpa en la conducta exigida, probando que el deudor no hizo todo lo posible por alcanzar el resultado. Ergo, más que un resultado, se exige un deber de comportamiento. Respecto a la responsabilidad contractual se ha indicado: "El artículo 702 Código Civil exige la presencia de una "voluntad deliberadamente rebelde a la ejecución de lo pactado", esto es, establece el principio de que el mero hecho de que no se verifique la obligación estipulada, da lugar a la responsabilidad del deudor, salvo que el hecho del acreedor, la fuerza mayor o el caso fortuito, concurran como exonerantes de la responsabilidad. En consecuencia, para efectos de reconocimiento de los daños, en el caso de la responsabilidad civil contractual, se requiere necesaria y únicamente la prueba de dos elementos fundamentales, a saber, la existencia del daño y el nexo de causalidad entre éste y el incumplimiento contractual y de esa manera ha sido abordado en el voto 000904-F-2006 de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, que indicó al respecto lo siguiente: "debió probar la parte actora que la actuación de la entidad demandada la hizo incurrir en un esfuerzo o costos adicionales directos o indirectos, que alteraron la ecuación financiera del contrato.
En otras palabras, era imperativo demostrarse que el atraso del Banco para promover los concursos en algunos proyectos, y en la fase de diseño en otros, causó daños y perjuicios a su contraparte, lo que aquí no se hizo. A falta de una normativa específica en la Ley de Contratación Administrativa, corresponde una aplicación supletoria de los artículos 702 y 704 del Código Civil, que establecen por su orden: “El deudor que falte al cumplimiento de su obligación sea en la sustancia, sea en el modo, será responsable por el mismo hecho de los daños y perjuicios que ocasione a su acreedor, a no ser que la falta provenga de hecho de éste, fuerza mayor o caso fortuito ”, y “En la indemnización de daños y perjuicios sólo se comprenderán los que, como consecuencia inmediata y directa de la falta de cumplimiento de la obligación, se hayan causado o deban necesariamente causarse”. Entonces, como no se probó la existencia de daños y perjuicios, no puede tenerse al Banco de Costa Rica, como obligado al pago de honorarios adicionales, por lo que no resultan violados por falta de aplicación los numerales 15, 16, 17 y 18 de la Ley de Contratación Administrativa, los artículos de su Reglamento que desarrollan estos preceptos, ni los ordinales 36, apartado A, inciso a) del Reglamento para la Contratación de Consultoría en Ingeniería y Arquitectura o el número 5 inciso A) del Arancel de Servicios Profesionales de Consultoría para Edificaciones". En este sentido y a manera de colofón, en materia de responsabilidad contractual debe comprobar la efectiva existencia de éste y su conexión inmediata y directa con el incumplimiento contractual.
De los efectos del incumplimiento contractual: “La Sala de Casación ha considerado reiteradamente que no es cualquier incumplimiento el que autoriza la resolución del contrato, ya que ésta sólo puede tener lugar en presencia de un incumplimiento grave (entre otras, resolución No. 53 de las 15,15 horas del 31 de mayo de 1972). No es procedente la resolución, aunque fuere demostrado el incumplimiento, si éste no reviste tal importancia que amerite realmente la sanción más grave que existe en el ordenamiento civil frente a una relación contractual nacida válida y eficaz, cuál es su aniquilamiento definitivo con efectos retroactivos y sus lógicas consecuencias restitutorias y de resarcimiento. Hay ocasiones en que por no ser suficientemente grave el incumplimiento operado por una de las partes en un contrato, lo procedente es solicitar el cumplimiento de las obligaciones contraídas y exigir el pago de daños y perjuicios, conforme lo autoriza la ley civil (…) De manera que, para que sea procedente la declaratoria de resolución de un contrato, no basta con probar en juicio el incumplimiento por parte de uno de los contratantes, sino que se debe demostrar además su gravedad, que debe ser tal que determine la extinción definitiva del contrato, según se ha dicho”.
En razón de estas consideraciones, el incumplimiento generador de la resolución contractual será aquel que reviste suficiente gravedad, para así poder dar por terminado un contrato de manera unilateral y suspender de manera automática el cumplimiento de sus obligaciones contractuales. De hecho, de conformidad con el artículo 11 de la Ley de Contratación Administrativa, la única que tendría potestades de resolución contractual de manera unilateral, sería la Administración, en tanto señala lo siguiente: "Derecho de rescisión y resolución unilateral. Unilateralmente, la Administración podrá rescindir o resolver, según corresponda, sus relaciones contractuales, por motivo de incumplimiento, por causa de fuerza mayor, caso fortuito o cuando así convenga al interés público, todo con apego al debido proceso. Cuando se ponga término al contrato, por causas que no se le imputen al contratista, la Administración deberá liquidarle la parte que haya sido efectivamente ejecutada y resarcirle los daños y perjuicios ocasionados.
En los supuestos de caso fortuito o fuerza mayor, se liquidará en forma exclusiva la parte efectivamente ejecutada y los gastos en que haya incurrido razonablemente el contratista en previsión de la ejecución total del contrato. La Administración podrá reconocer, en sede administrativa, los extremos indicados en los incisos anteriores. Para hacer efectiva la resolución deberá contar con la aprobación de la Contraloría General de la República".
Dicho de otra manera, con ocasión de ese incumplimiento, para Alberto Brenes Córdoba (Tratado de los Contratos. Editorial Juricentro, Cuarta Edición, revisada y actualizada por Gerardo Trejos y Marina Ramírez. San José, Costa Rica. 1992. pp. 107 y 108), el fundamento de esta obligación tiene sustento en las reglas de la responsabilidad contractual, que tiene como condiciones la falta contractual; que explica de la siguiente manera: “La falta contractual, supone una conducta antijurídica imputable al deudor. Esta conducta antijurídica consiste precisamente en la ausencia de ejecución voluntaria de las obligaciones contractuales. El incumplimiento contractual debe ser grave, esto es, debe consistir en una voluntad deliberadamente rebelde a la ejecución de lo pactado”; y la relación de causalidad de esa falta con el daño reclamado, esto es, que el daño causado se origine en ese incumplimiento”.
De los criterios de imputación en materia de responsabilidad contractual: Sobre el tema de la responsabilidad contractual, el Tribunal Contencioso, por medio de la Sección Sétima, criterio en voto Nº 12-2009 de las 15:20 horas del 23 de enero de 2009, del cual esta Sección II comparte en un todo, señala: "(...) La obligación de la parte demandante de demostrar el nexo de causalidad y los daños cuya indemnización se pretenda, ha sido recientemente desarrollada con amplitud por la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia. El artículo 15 de la Ley de Contratación Administrativa, como marco general regulador de las obligaciones tanto de los entes contratantes como de las empresas contratistas, señala como obligación de toda Administración contratante, que: "La Administración está obligada a cumplir con todos los compromisos, adquiridos válidamente, en la contratación administrativa y a prestar colaboración para que el contratista ejecute en forma idónea el objeto pactado".
Igualmente, en correlación con tal obligación, el artículo 20 de la misma ley, también establece la siguiente: "Los contratistas están obligados a cumplir, cabalmente, con lo ofrecido en su propuesta y en cualquier manifestación formal documentada, que hayan aportado adicionalmente, en el curso del procedimiento o en la formalización del contrato". Las citas anteriores reflejan un deber de cumplimiento de lo pactado para cada parte, tanto como resalta el de colaboración mutua; ambos surgen del principio de buena fe en la contratación, no obstante, en la Contratación Administrativa, además de ellas se contempla para las partes otras diversas obligaciones, es así como en el caso de los contratantes con la administración, el artículo 23 del decreto ejecutivo Nº 25038-H, Reglamento General de Contratación Administrativa, dispone: "23.1 El contratista está obligado a verificar la legalidad y corrección del procedimiento de contratación administrativa seguido para la adjudicación a su favor del contrato, así como en la ejecución de éste (...)".
Así, debe la parte pretendiente, no solo considerar los criterios normativos para la imputación de responsabilidad contractual en materia de contratación administrativa, que se derivan de la aplicación de los Principios de Legalidad, Buena Fe y Reciprocidad de las prestaciones sino además acreditarlos.
Sobre la sujeción a la legalidad en los procedimientos de contratación administrativa. La actividad de la contratación administrativa, como cualquier manifestación de las potestades públicas, se encuentra sujeta al bloque de legalidad en sentido amplio, debiendo sujetar su funcionamiento al contenido y alcance de las normas jurídicas que regulan determinado procedimiento. Esta sujeción se concreta en el denominado principio de legalidad (sea en su versión positiva, como la clásica versión negativa), cuyo sustento normativo se afinca en los preceptos 11 de la Carta Magna, 11, 12, 13, 59 y 66 de la Ley General de la Administración Pública. De ahí que la actividad contractual pública solo pueda entenderse válida cuando sea sustancialmente conforme con el ordenamiento jurídico (numeral 128 ibidem), ergo, en tanto se desapegue de esos criterios normativos que delimitan y precisan el proceder dentro del procedimiento, en tesis de principio, se producen nulidades que pueden llevar a suprimir la contratación, según se colige del ordinal 3 de la Ley de Contratación Administrativa (...)".
En el mismo sentido, el artículo 10 de la Ley de Contratación Administrativa, establece: "Artículo 10.- Sumisión a la normativa administrativa. En cualquier procedimiento de contratación administrativa, el oferente queda plenamente sometido al ordenamiento jurídico costarricense, en especial a los postulados de esta Ley, su Reglamento Ejecutivo, el reglamento institucional correspondiente, el cartel del respectivo procedimiento y, en general, a cualquier otra regulación administrativa relacionada con el procedimiento de contratación de que se trate". Se destaca que el cartel de la licitación tiene un valor preponderante en materia de contratación que obliga a ambas partes contratantes, según lo ha indicado la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en el voto Nº 448-F-S1-2009 de las 11:12 horas del 30 de abril de 2009: "(...) En lo que a la materia de contratación administrativa se refiere, el precepto 51 del Reglamento a la Ley, dispone: “El cartel, constituye el reglamento específico de la contratación que se promueve y se entienden incorporadas a su clausulado todas las normas jurídicas y principios constitucionales aplicable (sic) al respectivo procedimiento…”. Y, en el canon 4 ibídem, al enumerar la jerarquía de las normas, en los incisos h) e i), respectivamente, señala al cartel o pliego de condiciones y al contrato administrativo (...)".
En lo que se refiere al Principio de Buena Fe, este ha sido rescatado por la Sala Constitucional en el voto Nº 998-98 de las 11:30 horas del 16 de febrero de 1998, al considerarlo como un postulado fundamental de la contratación administrativa que tiene arraigo en el artículo 39 de la Constitución Política y que parte de la “presunción de cumplimiento de la oferta”, señalando que “en cuanto en los trámites de las licitaciones y en general, en todo lo concerniente a la contratación administrativa, se considera como un principio moral básico que la administración y oferentes actúen de buena fe, en donde las actuaciones de ambas partes estén caracterizadas por normas éticas claras, donde prevalezca el interés público sobre cualquier otro”. Se destaca que el Principio elemental de Buena Fe, obliga a las partes contratantes a someterse a las reglas del cartel a la hora de presentar su oferta en el concurso, como derivación de las obligaciones establecidas en el artículo 21 de la Ley de Contratación Administrativa, cuando señala como una “responsabilidad del contratista verificar la corrección del procedimiento de contratación administrativa (...)".
Por último, el tema de la reciprocidad de las prestaciones y de la equivalencia económica del contrato ha sido desarrollado por la Sala Constitucional en el voto 6432-98, debiendo entenderse como la equivalencia de las prestaciones que debe cumplir cada parte involucrada en el contrato. En esta línea de ideas, el mencionado voto indica: "(...) del concepto mismo de contrato se deriva la idea de equilibrio de los intereses contrapuestos, por lo que es natural pensar que el vínculo que une a las partes se nutre del principio de justicia conmutativa en cuanto se recibe alguna prestación que debe compensarse con cierta igualdad, o lo que es lo mismo, debe existir reciprocidad de intereses; por ello, y como regla general, el contrato administrativo responde al tipo de los contratos que son onerosos (concepto de financiamiento por medio del gasto público), pero a la vez conmutativos (contraprestaciones equivalentes)". Así las cosas, la infracción de los principios de legalidad, buena fe o reciprocidad conllevaría la existencia de responsabilidad contractual. Teniendo claridad de los indicados aspectos, se continúa con el análisis de los argumentos esbozados en el presente proceso.
A partir de las consideraciones de las partes, la prueba admitida en estos autos y los hechos elencados -acreditados y no acreditados-, como además de la exposición de las conclusiones, pero particularmente de la estipulación normativa derivada del Cartel de licitación LPI-01-2017 y su génesis normativa, y el preámbulo ut supra manifestado, en los puntos precedentes, el Tribunal decide, como criterio vinculante a aplicar para la solución de este asunto, proceder a determinar y fijar los siguientes criterios que bajo el análisis del objeto del conflicto y que derivadas de la relación jurídica-contractual entre las partes, se estiman vinculantes, emparentados o conectados para dar la solución acordada por unanimidad por esta Cámara, en cuanto a la declaratoria de improcedencia o sin lugar de la presente demanda en los alcances siguientes, cuando así sea declarado.
Esto es, la concreción en el campo fiscal del principio de legalidad de la actuación pública y fundamento del Estado de Derecho, el cual encuentra sus bases constitucionales, entre otros, en los artículos 121.15, 176 y siguientes y 182 de la Carta Política. De manera adicional, y a partir del concepto de disponibilidad presupuestal -por el ingreso de esos recursos- se constituye en un instrumento protector del principio constitucional de la legalidad del gasto público, que se enmarca en el mandato constitucional de legalidad de las actuaciones públicas (Art. 11 CP y art. 11 LGAP). La aplicación de la génesis del Cartel de licitación LPI-01-2017, le concede una naturaleza excepcional y restrictiva, y así, los contratos de obra pública y financiados con recursos provenientes de organismos multilaterales de crédito pueden someterse a los reglamentos e incluso a los contrato modelo de tales organismos, tal y como se instrumenta en la Ley 9124, que estatuye en su artículo 2 lo siguiente: "ARTÍCULO 2.- Autorización al Ministerio de Educación Pública para constituir un fideicomiso con contratos de arrendamiento financiero.
Para el financiamiento de estas obras, el fideicomiso podrá obtener los recursos financieros mediante la contratación de crédito con el sistema bancario nacional o la banca internacional, la emisión de títulos valores o la utilización de cualquier otro mecanismo financiero que sea legal y técnicamente viable. Para este fin, se exceptúan a los bancos del Estado del límite de crédito establecido en la disposición contenida en el numeral 5, artículo 61, de la Ley N.º 1644, Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional. Asimismo, considerando el fin público de esta ley, se autoriza al fiduciario y a las subsidiarias del conglomerado financiero de este para otorgar créditos, avales o garantías al fideicomiso, así como para adquirir instrumentos financieros emitidos por el fideicomiso (...)". De ser así, la Contratación Pública no será aplicable a los procesos de selección, a la celebración y a la ejecución de estos contratos, a menos que los reglamentos de tales organismos se remitan a las normas de contratación pública nacional, o guarden silencio respecto a determinados aspectos del proceso contractual o de su ejecución.
En este último caso, la Contratación Pública ordinaria será aplicable de manera supletiva. Es importante destacar que la posibilidad de inaplicar las normas nacionales de contratación pública a los contratos financiados con recursos provenientes de organismos multilaterales de crédito es de naturaleza excepcional y, por lo tanto, de aplicación restrictiva. Este régimen es diferente del consagrado para los contratos estatales regulados por la Ley 7494 (vigente al momento) o por los reglamentos de los organismos multilaterales de crédito, aunque se encuentren relacionados e incluso en condición de complementariedad. Por lo tanto, si bien los contratos financiados con recursos provenientes de organismos multilaterales de crédito pueden someterse a los reglamentos de tales entidades, permanecen sujetos a los principios y reglas del régimen presupuestal nacional y obviamente a los de la contratación administrativa.
De conformidad con lo expuesto, al procedimiento administrativo contractual y al respectivo contrato financiado con recursos provenientes de organismos multilaterales de crédito, y sometidos a los reglamentos de tales organismos, les resulta inaplicable por regla general la Contratación Pública. De esta manera, a los contratos celebrados por las entidades estatales con organismos de cooperación, ayuda o asistencia, incluso con organismos de derecho público internacional, se les aplica el derecho público y con ello, el juez de las controversias de esos contratos excepcionales, salvo pacto en contrario que incorpore un mecanismo alternativo de solución de conflictos, es la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
El Tribunal considera aplicable y en toda su extensión, para lo que se resolverá de seguido, y en virtud del principio "Pacta sunt servanda" (que en esencia, significa, que los contratos son obligatorios y tienen fuerza de ley entre las partes) la sujeción y sometimiento de las partes del proceso para la obra pública contratada, y la presente controversia planteada, según y de acuerdo a la estipulación normativa derivada del Cartel de licitación LPI-01-2017, instrumentada en su oportunidad por medio y a través de su "Pliego de Bases del Proceso de Licitación Pública Internacional / Contrato de Fideicomiso para el Financiamiento del Proyecto de Construcción y Equipamiento 1099 de Infraestructura Educativa del Ministerio de Educación Pública a Nivel Nacional", suscrito el 10 de abril del año 2013, que refrendado por la Contraloría General de la República en fecha 14 de julio del mismo año, establecieron las reglas específicas del mismo, como también se definieron los derechos y obligaciones de las partes contratantes.
Dicha práctica contractual obedece a las reglas de excepción como consecuencia de un procedimiento de contratación excepcionado de los procedimientos estipulados en la Ley de Contratación Administrativa, N° 7494, según lo estipulado en el artículo 2 inciso g), que señala (vigente al momento de la instrumentación de la excepción): “Artículo 2.-Excepciones. Se excluyen de los procedimientos de concursos establecidos en esta Ley las siguientes actividades: (...) g) Las actividades que resulten excluidas, de acuerdo con la ley o los instrumentos internacionales vigentes en Costa Rica.” Se trata, por tanto, de un contrato suscrito como consecuencia de un mecanismo de adquisición regulado expresamente en la normativa emitida por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y así, de una regulación especial provista por el órgano prestatario de los recursos (BID), que se encuentra complementada en la normativa nacional con las previsiones de los artículos 2, inciso g), de la LCA y 143 del RLCA (vigente al momento), que refieren a los casos de contrataciones excluidas de los procedimientos ordinarios de concurso por ley especial, al señalar respectivamente: “Artículo 143.- Exclusión por instrumentos internacionales.
Las contrataciones excluidas de los procedimientos ordinarios de contratación por ley especial o por instrumento internacional vigente en Costa Rica, se regirán por dichas normas y los respectivos reglamentos. Los procedimientos ordinarios de contratación administrativa no se aplicarán cuando en los instrumentos de empréstito aprobados por la Asamblea Legislativa se establezca la utilización de procedimientos de contratación especiales, o se haga remisión a cuerpos normativos elaborados por el organismo internacional de crédito que suministra los recursos. En estos casos, serán de plena aplicación y vigencia los principios constitucionales de la contratación administrativa y tendrán los recursos respectivos.” Así, se trata de un proceso de contratación excepcionado del régimen ordinario, por disposición de la Ley N° 9124, que autorizó al Poder Ejecutivo para suscribir una Operación de crédito público y constituir un Fideicomiso con Contratos de arrendamiento, para el financiamiento del proyecto Construcción y equipamiento de infraestructura educativa del MEP a nivel nacional, la cual en al artículo 8, reiteró la obligación de sujetar las contrataciones derivadas de tales operaciones y Fideicomiso, a los principios generales de contratación, al indicar: “ARTÍCULO 8.- Obligación de utilizar los principios de contratación administrativa.
Todos los procesos licitatorios que promueva la Administración en la constitución del fideicomiso objeto de esta ley, deben aplicar y cumplir los principios de contratación administrativa, a saber: eficacia y eficiencia, igualdad y libre competencia, publicidad, libre concurrencia, igualdad de trato entre todos los posibles oferentes, legalidad y transparencia de los procedimientos, seguridad jurídica, formalismo en los procedimientos licitatorios, equilibrio de intereses, buena fe, mutabilidad del contrato, intangibilidad patrimonial y el control de los procedimientos.” En virtud de ello, el contrato mediante el cual se constituye el Fideicomiso de referencia fue refrendado por el órgano contralor, según oficio No. 07609 (DCA-1735) del 24 de julio de 2013, mediante el cual destaca el señalamiento a que en relación con la actividad contractual que se realice por parte del fiduciario, “no se encuentran sujetos a los procedimientos ordinarios de la Ley de Contratación Administrativa, pero sí deben observar en las contrataciones que se promuevan con cargo al patrimonio fideicometido, los principios generales que rigen la contratacio´n administrativa”, principios derivados del artículo 182 de la Constitución Política y definidos por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia en la sentencia número 998-98 de las 11:30 hrs. del 16 de febrero de 1998.
El Oferente podrá presentar oferta por uno o más lotes completos. Los precios totales deberán ser indicados como una “Suma Alzada” para cada lote, pero desagregando el monto para cada Centro Educativo dentro del lote con fines de seguimiento contractual. El Contratista asumirá los costos de las instalaciones provisionales y definitivas para el desarrollo de las obras y el pago de los servicios de agua y electricidad necesarios para el desarrollo de la obra. Será responsabilidad del Contratista, cumplir con todos los requisitos que las Instituciones Públicas soliciten para la completa conexión de los Servicios Públicos (...) Al tratarse de un proyecto de Diseño, Construcción y Equipamiento, el Oferente hará su mejor propuesta técnica en estricto apego y cumplimiento a los documentos técnicos disponibles tales como: estudios de suelos, requisitos e indicaciones de planos, y en cumplimiento de las especificaciones técnicas sanitarias incluidas en la SECCION_VI._B._ESP_TECNICAS_MINIMAS, así como de las normativas nacionales vigentes y las buenas prácticas constructivas que aseguren un adecuado funcionamiento de todo el sistema (...) Se les recuerda a los oferentes lo indicado en “Segunda parte.
Requisitos del Diseño, la Obra y el Equipamiento”: “…Cualquier trabajo adicional, ampliación y/o elaboración de estudios que el Oferente considere necesario para la correcta ejecución del contrato, será exclusiva y única responsabilidad del Contratista y no dará lugar a ningún pago ni reclamo adicional al precio cotizado. El contrato será de tipo suma global, por lo que todos los riesgos constructivos serán de cuenta del contratista. En este sentido debe quedar claro que el Contratista debe garantizar que cada obra posea todos los componentes y características necesarios para un funcionamiento integralmente eficaz, según los mejores estándares de calidad que rigen la construcción y según dictan las mejores prácticas de ingeniería y las leyes aplicables. Se entenderá que los costos asociados a todas las actividades y tareas que deberán ejecutarse para el Diseño, Construcción y Equipamiento deben ser incluidos y detallados en el precio de cada oferta.
Los costos estimados, incluyendo el depósito de la garantía ambiental, realización y costeo de los estudios necesarios para el diseño y la construcción, inscripción y visado de planos ante el CFIA y cualquier otra institución como Bomberos, Municipalidad, Aviación Civil, Ministerio de Salud y cualquier otra entidad, deben ser incluidos y detallados en el precio de cada oferta. El Contratista deberá incluir en su oferta el desglose de todos los montos correspondientes a tasas y cargos necesarios para realizar los trámites y obtención del visado y permisos de todo tipo para realizar la construcción. Por la naturaleza del Programa, puede darse el caso de que el Contratante se encuentre exonerado del pago de algunos de ellos, en cuyo caso esos montos que se logren exonerar serán deducidos de los pagos al Adjudicatario.” Aquellos cargos que no aparezcan en el desglose no serán reconocidos al Contratista, ya que se presumirán incluidos en alguno de los otros rubros del precio.
Corre por cuenta del Contratista asumir los costos asociados que deriven de la implementación del plan de gestión ambiental y social, Supervisión, Movilización, Construcción de las Obras y Equipamiento, de acuerdo con los alcances definidos en el presente pliego de licitación, están incluidos en los precios totales ofertados (Suma Alzada). El Contratante no pagará sumas adicionales a las ofertadas por ninguna tarea relacionada con la ejecución del contrato que se llegue a suscribir (...) Los precios de cada uno de los Centros Educativos son fijos e invariables y no estarán sujetos a reajustes de precios. Los Oferentes deberán hacer una proyección de los aumentos que pueden sufrir todos los elementos y componentes de las obras, durante todo el proceso constructivo y considerarlo en la suma cotizada para cada Colegio y, consecuentemente, en el monto total de su oferta. En este sentido debe quedar meridianamente claro que el Contratante espera que cada obra posea todos los componentes y características necesarios para un funcionamiento integralmente eficaz, según los mejores estándares de calidad que rigen la construcción y según dictan las mejores prácticas de ingeniería y las leyes aplicables (...).
IAO 16.5 El Contratante realizará el pago de las Obras sobre un monto global, fijo (Suma Alzada, no sujeta a ajustes), correspondiendo al Oferente el deber de considerar en su Oferta todos los componentes e insumos que podrían ser susceptibles de variación en el mercado, hasta la finalización del contrato; de manera tal que al momento de ofertar el Precio Total del Diseño, Construcción y Equipamiento, el Oferente debe considerar dentro de su precio ofertado la previsión de escalamiento de precios a futuro, durante todo el periodo de construcción y equipamiento (incluida la instalación y puesta en operación), definido a partir del comportamiento de esos insumos en el mercado, pues estos incrementos no podrán reclamarse por aparte." C) Presupuesto Tercero/Criterio aplicable al sub lite. 1.- "Contrato tipo Suma Global (precio) y plazo puede variar por Órdenes de Modificación OM". De su fundamento para así acreditarlo.
El Tribunal considera aplicable y en toda su extensión, para lo que se resolverá de seguido, y en virtud del principio "Pacta sunt servanda" (así definido), que la sujeción y sometimiento de las partes del proceso para la obra pública contratada, y la presente controversia planteada, a la estipulación normativa derivada del Cartel de licitación LPI-01-2017, que refiere vinculantemente para las partes, la naturaleza modificativa a los alcances esenciales del contrato por medio de las Órdenes de Modificación, cuales podrán variar el plazo y el precio ofertado según corresponda, entendiéndose que la solicitud de éstas puede ser por cuenta del contratante o bien del contratista, según así se regula en "SECCIÓN VII. CONDICIONES GENERALES (CG)"/C. Pagos y H. Modificación de los Elementos del Contrato" que al respecto estipula: 11. Precio del Contrato. 11.1 El precio del Contrato será el que se indique en el artículo 2 (Precio del Contrato y Condiciones de Pago) del Convenio. 11.2 A menos que se incorpore en las CE una Cláusula de ajuste, el precio del Contrato será una suma alzada fija, que no podrá modificarse, salvo en caso de una modificación de las Obras o si se dispone otra cosa en el Contrato (...).
H. Modificación de los Elementos del Contrato" 39. Modificación de las Obras. 39.1 Introducción de una Modificación. 39.1.1 Con sujeción a las Subcláusulas 39.2.5 y 39.2.7 de las CG, el Contratante tendrá derecho a proponer y posteriormente a requerir que el Gerente de Proyecto ordene ocasionalmente al Contratista que haga durante el cumplimiento del Contrato cualquier modificación, cambio, adición o supresión en las Obras (en adelante denominada “modificación”), siempre que esa modificación se inscriba dentro del alcance general de las Obras y no constituya un trabajo no relacionado, y que sea técnicamente viable, teniendo en cuenta el estado de adelanto de las Obras y la compatibilidad técnica de la modificación prevista con la naturaleza de las Obras según se especifica en el Contrato. 39.1.2 El Contratista podrá ocasionalmente, durante la ejecución del Contrato proponer al Contratante (con copia al Gerente de Proyecto) cualquier modificación que el Contratista considere necesaria o conveniente para mejorar la calidad, eficiencia o seguridad de las Obras.
El Contratante podrá, a su discreción, aprobar o rechazar cualquier modificación propuesta por el Contratista, pero aprobará toda modificación propuesta por el Contratista que tenga por finalidad garantizar la seguridad de las Obras. 39.1.3 No obstante lo dispuesto en las Subcláusulas 39.1.1 y 39.1.2 de las CG, ningún cambio que resulte necesario a causa de un incumplimiento por el Contratista de sus obligaciones contractuales se considerará como una modificación, y ese cambio no dará lugar a ningún ajuste del precio del Contrato ni del plazo de terminación de las Obras (...) 39.2 Modificaciones Originadas por el Contratante. 39.2.1 Si el Contratante propone una modificación de conformidad con la Subcláusula 39.1.1 de las CG, enviará al Contratista una “Solicitud de propuesta de modificación”, en la que solicitará al Contratista que prepare y proporcione al Gerente de Proyecto en el menor plazo razonablemente factible una “Propuesta de modificación” que incluirá lo siguiente: (a) una breve descripción de la modificación; (b) el efecto de la modificación en el plazo de terminación; (c) el costo estimado de la modificación; (d) el efecto del cumplimiento definido en las Especificaciones (de haberlo); (e) el efecto de la modificación en las Obras; (f) el efecto de la modificación en cualquier otra disposición del Contrato. 39.2.2 Antes de preparar y entregar la propuesta de modificación, el Contratista presentará al Gerente de Proyecto una “Estimación de la propuesta de modificación”, en la que se estimará el costo de preparar y presentar la propuesta de modificación (...) 39.2.5 Si antes o durante la preparación de la propuesta de modificación resulta evidente que el efecto agregado de ejecutar ésta y cualesquiera otras órdenes de modificación que hayan pasado a ser obligatorias para el Contratista conforme a la presente Cláusula 39 de las CG sería aumentar o reducir el precio del Contrato originalmente establecido en el artículo 2 (Precio del Contrato) del Contrato en más de quince por ciento (15%), el Contratista podrá notificar por escrito sus objeciones al respecto antes de presentar la propuesta de modificación en la forma antes indicada.
Si el Contratante acepta las objeciones del Contratista, retirará la propuesta de modificación y notificará por escrito al Contratista. El hecho de no presentar objeciones no menoscabará el derecho del Contratista a presentar objeciones a cualesquiera solicitudes de modificación u órdenes de modificación posteriores, ni su derecho a tener en cuenta, cuando presente esas objeciones posteriores, el aumento o la reducción porcentual del precio del Contrato que represente cualquier modificación no objetada por el Contratista (...) 39.3 Modificaciones Originadas por el Contratista. 39.3.1 Si el Contratista propone una modificación de conformidad con la Subcláusula 39.1.2 de las CG, el Contratista presentará por escrito al Gerente de Proyecto una “Solicitud de propuesta de modificación”, en la que se indicarán las razones para efectuar la modificación propuesta y se incluirá la información especificada en la Subcláusula 39.2.1 de las CG. 39.3.2 Al recibirse la solicitud de propuesta de modificación, las Partes seguirán los procedimientos que se indican en las Subcláusulas 39.2.6 y 39.2.7 de las CG.
Sin embargo, si el Contratante decide no efectuar las modificaciones, el Contratista no tendrá derecho a recuperar los costos de preparación de la solicitud de propuesta de modificación. 40. Prórroga del Plazo de Terminación de las Obras. 40.1 El plazo o los plazos de terminación que se especifican en las CE conforme a la Subcláusula 8.2 de las CG se prorrogarán si el Contratista se ve retrasado u obstaculizado en el cumplimiento de cualquiera de sus obligaciones en virtud del Contrato por causa de: (a) una modificación de las Obras según lo previsto en la Cláusula 39 de las CG; (b) un evento de fuerza mayor según se dispone en la Cláusula 37 de las CG, condiciones imprevistas según se dispone en la Cláusula 35 de las CG, o cualquier otra circunstancia de las que se especifican o se mencionan en los apartados (a), (b) y (c) de la Subcláusula 32.2 de las CG; (c) una orden de suspensión emitida por el Contratante conforme a la Cláusula 41 de las CG o una reducción del ritmo de avance de conformidad con la Subcláusula 41.2 de las CG, o (d) un cambio en las leyes y regulaciones según se dispone en la Cláusula 36 de las CG, o (e) cualquier incumplimiento o violación del Contrato por parte del Contratante, específicamente incluido el suministro de los ítems que figuran en el correspondiente apéndice del Acuerdo del Contrato, titulado Alcance de las Obras y Suministro por parte del Contratante, o cualquier actividad, acto u omisión del Contratante, o el Gerente de Proyecto, o cualquier otro Contratista empleado por el Contratante, o (f) cualquier retraso por parte de un Subcontratista, siempre y cuando dicho retraso obedezca a una causa por la que el propio Contratista habría tenido derecho a una prórroga del plazo de terminación en virtud de la presente Subcláusula, o (g) retrasos atribuibles al Contratante u ocasionados por los trámites aduaneros, o (h) cualquier otro asunto mencionado específicamente en el Contrato, por un período que sea justo y razonable en todas las circunstancias y que refleje cabalmente la demora o el impedimento sufridos por el Contratista." D) Presupuesto Cuarto/Criterio aplicable al sub lite. 1.- Los presupuestos de la rescisión son tasados, y las reglas vinculantes definidas en la licitación someten a las partes contratantes para este tipo de terminación anticipada del contrato.
De su fundamento para así acreditarlo. El contrato administrativo puede terminar por vías ordinarias o anticipadas. En la normativa general u ordinaria al respecto, la regulación que de la materia se realiza se hace por medio del Decreto Ejecutivo No. 33411-H (RLCA -vigente en su momento), que utiliza la denominación de formas normales y anormales de extinción de los contratos. En la primer categoría, precisa que los contratos fenecen por el acaecimiento del plazo pactado o bien, por la ejecución del objeto contractual. En cuanto a las modalidades anormales (anticipadas), señala tres presupuestos: la resolución, la rescisión o la declaratoria de nulidad. Cada uno de esas alternativas cuenta con supuestos de hecho o de derecho concretos que les dan cabida y pertinencia, de suerte que la utilización inadecuada de una figura, puede llegar a producir la invalidez del acto final dictado en ese ejercicio.
En esa línea, el precepto 11 de la Ley de Contratación Administrativa regula la potestad de imperio de las Administraciones Públicas licitantes (cláusula exorbitante) de resolver o rescindir unilateralmente el contrato. En ese sentido expresa esa norma en su rigor literal: "Artículo 11.- Derecho de rescisión y resolución unilateral. Unilateralmente, la Administración podrá rescindir o resolver, según corresponda, sus relaciones contractuales, por motivo de incumplimiento, por causa de fuerza mayor, caso fortuito o cuando así convenga al interés público, todo con apego al debido proceso. / Cuando se ponga término al contrato, por causas que no se le imputen al contratista, la Administración deberá liquidarle la parte que haya sido efectivamente ejecutada y resarcirle los daños y perjuicios ocasionados. / En los supuestos de caso fortuito o fuerza mayor, se liquidará en forma exclusiva la parte efectivamente ejecutada y los gastos en que haya incurrido razonablemente el contratista en previsión de la ejecución total del contrato. / La Administración podrá reconocer, en sede administrativa, los extremos indicados en los incisos anteriores.
Para hacer efectiva la resolución deberá contar con la aprobación de la Contraloría General de la República." La norma no hace precisión entre los supuestos de hecho que dan cabida a cada una de las figuras, sin embargo, el RLCA precisa el contenido conceptual y presupuestos de cada una de las figuras. En ese sentido, el ordinal 204 de esa fuente infra legal señala que la Administración "...podrá resolver unilateralmente los contratos por motivo de incumplimiento imputable al contratista." Tratándose de un incumplimiento del contratista, una vez dispuesta la resolución contractual, es factible que la Administración ejecute la garantía de cumplimiento y cualesquiera otras multas, si ello resulta pertinente, caso de que se hayan producido daños y perjuicios a raíz del incumplimiento sustancial que dio cabida a esa modalidad. Por ende, es claro que la resolución trata de una forma anticipada que tiene como presupuesto legitimante la demostración de un incumplimiento grave o sustancial del contratista.
Por contraste, y para lo que interesa en esta cuestión litigiosa, la rescisión contractual constituye una modalidad que resulta aplicable no por la desatención de obligaciones asumidas por el contratista, sino por causales que pretenden reaccionar a modificaciones del equilibrio contractual que hacen inconveniente mantener el contrato. Esto es, el artículo 206 del RLCA sobre ese particular, fija de manera diáfana las causas que permiten esta figura. Señala esa norma: "206.—Rescisión. La Administración podrá rescindir unilateralmente sus contratos, no iniciados o en curso de ejecución, por razones de interés público, caso fortuito o fuerza mayor, debidamente acreditadas. Para ello deberá emitir una resolución razonada en donde señale la causal existente y la prueba en que se apoya, la cual será puesta en conocimiento del contratista por el plazo de quince días hábiles./ La entidad deberá cancelar al contratista la parte efectivamente ejecutada del contrato, en el evento de que no lo hubiera hecho con anterioridad y los gastos en que ese contratista haya incurrido para la completa ejecución, siempre que estén debidamente probados./ Cuando la rescisión se origine por motivos de interés público, además se podrá reconocer al contratista cualquier daño o perjuicio que la terminación del contrato le causare, previa invocación y comprobación. / El lucro cesante correspondiente a la parte no ejecutada podrá reconocerse siempre dentro de criterios de razonabilidad y proporcionalidad, valorando aspectos tales como el plazo de ejecución en descubierto, grado de avance de la ejecución del contrato, complejidad del objeto.
Cuando la utilidad no haya sido declarada se considerará que es un 10% del monto total cotizado.". Se trata del ejercicio de una potestad de imperio que le habilita, en esas causas taxativamente fijadas (y sólo en esas), extinguir unilateralmente el vínculo. Empero, de seguido, la norma impone que en esos casos, como contraprestación legal, que la Administración indemnice al contratista respecto de los daños debidamente comprobados. Cuando la causa sea un interés público, además, debe reconocer otros daños y perjuicios ocasionados con la rescisión, indemnización que se encuentra sujeta a un principio rogatorio y a la efectividad de las lesiones patrimoniales, lo que implica que han de ser probados por quien los reclama, siguiendo en exclusiva la carga de la prueba para quien afirme el daño, su cuantum y su relación con la obra cesada por rescisión. Finalmente la norma impone reglas o pautas para analizar la temática del lucro cesante.
Con todo, la rescisión puede producirse por mutuo acuerdo, sin embargo, esta modalidad será procedente únicamente en el supuesto de existencia de razones de interés público, y siempre que no concurra en la relación, causal de resolución imputable al contratista. Esta modalidad se encuentra regulada en el mandato 207 del RLCA.
Allende a lo expuesto, y por la vía excepcional, de acuerdo al Presupuesto Primero/Premisa aplicable. 1.- Normativa particular y excepcional vinculante para las partes contratantes, las causas de rescisión tratándose del Cartel de licitación LPI-01-2017, se instrumentan particularmente para las partes, estableciéndose lo siguiente:
42. Rescisión 42.1 Rescisión por Conveniencia del Contratante.
42.1.1 El Contratante podrá rescindir el Contrato en cualquier momento y por cualquier razón mediante el envío de una notificación de rescisión al Contratista con referencia a la presente Subcláusula 42.1 de las CG.
42.1.2 Al recibir la notificación de rescisión conforme a la Subcláusula 42.1.1 de las CG, el Contratista, inmediatamente o en la fecha especificada en la notificación de rescisión, (a) suspenderá todos los trabajos, con excepción de aquellos que pueda especificar el Contratante en la notificación de rescisión con el único propósito de proteger la parte de las Obras ya ejecutada, o cualquier trabajo requerido para dejar el sitio de las Obras en buenas condiciones de limpieza y seguridad; (b) rescindirá todos los subcontratos, excepto los que hayan de cederse al Contratante de conformidad con el apartado (d) (ii) de la presente Subcláusula; (c) retirará todos los equipos del Contratista del sitio, repatriará al personal del Contratista y de sus Subcontratistas, retirará del sitio los escombros, desechos y residuos de cualquier tipo y dejará el sitio y las Obras en buenas condiciones de limpieza y seguridad, y (d) con sujeción al pago especificado en la Subcláusula 42.1.3 de las CG, (i) entregará al Contratante las partes de las Obras ejecutadas por el Contratista hasta la fecha de la rescisión; (ii) en la medida legalmente posible, cederá al Contratante todos los derechos, títulos y beneficios del Contratista respecto de las Obras y la planta a partir de la fecha de la rescisión y, a requerimiento del Contratante, respecto de cualesquiera subcontratos formalizados entre el Contratista y sus Subcontratistas, y (iii) entregará al Contratante todos los planos, especificaciones y otros documentos no registrados preparados por el Contratista o sus Subcontratistas a la fecha de la rescisión en relación con las Obras.
42.1.3 En caso de rescisión del Contrato conforme a la Subcláusula 42.1.1 de las CG, el Contratante pagará al Contratista las sumas siguientes:
(a) el precio del Contrato efectivamente imputable a las partes de las Obras ejecutadas por el Contratista a la fecha de la rescisión; (b) los costos que razonablemente haya pagado el Contratista para retirar los equipos del Contratista del sitio de las Obras y para repatriar al personal del Contratista y de sus Subcontratistas; (c) todas las sumas pagaderas por el Contratista a sus Subcontratistas en relación con la rescisión de los subcontratos, incluidos los cargos por cancelación; (d) los costos que haya pagado el Contratista para proteger las Obras y dejar la zona de las Obras en buenas condiciones de limpieza y seguridad de conformidad con el apartado (a) de la Subcláusula 42.1.2 de las CG; (e) el costo de satisfacer todas las demás obligaciones, compromisos y reclamaciones que de buena fe haya asumido el Contratista con terceros en relación con el Contrato y que no estén cubiertos por los apartados (a), (b), (c) y (d) precedentes.
42.2 Rescisión por Incumplimiento del Contratista 42.2.1 El Contratante, sin perjuicio de cualesquiera otros derechos o recursos de que pueda disponer, podrá rescindir inmediatamente el Contrato en las siguientes circunstancias mediante notificación de la rescisión y de sus razones al Contratista, con referencia a la presente Subcláusula 42.2 de las CG:
(a) si el Contratista se declara en quiebra o en concurso de acreedores, se ponen sus bienes bajo administración judicial, llega a un compromiso con sus acreedores o, cuando el Contratista es una persona jurídica, si se ha aprobado una resolución o una ordenanza disponiendo su liquidación (que no sea una liquidación voluntaria con fines de fusión o de reorganización), se ha designado un síndico para cualquier parte de sus empresas o activos, o si el Contratista realiza o es objeto de cualquier otra acción análoga como consecuencia de sus deudas; (b) si el Contratista cede o transfiere el Contrato o cualquier derecho o interés en virtud del Contrato en violación de las disposiciones de la Cláusula 43 de las CG; (c) si el Contratista, en opinión del Contratante, ha incurrido en prácticas corruptas, colusivas, coercitivas, fraudulentas u Obstructivas, según se definen en la Cláusula 6 de las CG, al competir por el Contrato o durante su ejecución.
42.2.2 Si el Contratista:
(a) ha denunciado el Contrato o desistido de él, (b) sin razón válida, no ha dado pronto inicio a los trabajos en las Obras, o ha suspendido por razones distintas de las previstas en la Subcláusula 41.2 de las CG el avance del cumplimiento del Contrato durante más de veintiocho (28) días después de recibir una orden escrita del Contratante de seguir adelante, (c) omite en forma persistente ejecutar el Contrato de acuerdo a los términos contractuales o descuida en forma persistente y sin justa causa el cumplimiento de sus obligaciones en virtud del Contrato, (d) rehúsa o no puede proporcionar materiales, servicios o mano de obra suficientes para ejecutar y completar las Obras de la manera especificada en el programa presentado conforme a la Subcláusula 18.2 de las CG a un ritmo que dé al Contratante una seguridad razonable de que el Contratista puede completar las Obras dentro del plazo de terminación prorrogado, el Contratante podrá, sin perjuicio de cualquier otro derecho que pueda tener en virtud del Contrato, enviar una notificación al Contratista indicando la naturaleza del incumplimiento y pidiendo al Contratista que lo subsane.
Si el Contratista no lo subsana o no toma medidas para subsanarlo dentro de los catorce (14) días siguientes al recibo de esa notificación, el Contratante podrá rescindir inmediatamente el Contrato mediante notificación de rescisión al Contratista con referencia a la presente Subcláusula 42.2 de las CG.
42.2.3 Al recibir la notificación de rescisión conforme a las Subcláusulas 42.2.1 o 42.2.2 de las CG, el Contratista, inmediatamente o en la fecha que se especifique en la notificación de rescisión:
(a) suspenderá todos los trabajos, con excepción de aquellos que pueda especificar el Contratante en la notificación de rescisión con el único propósito de proteger la parte de las Obras ya ejecutada, o cualquier trabajo requerido para dejar el sitio de las Obras en buenas condiciones de limpieza y seguridad; (b) rescindirá todos los subcontratos, excepto los que hayan de cederse al Contratante de conformidad con lo dispuesto más adelante en el apartado (d); (c) entregará al Contratante las partes de las Obras ejecutadas por el Contratista hasta la fecha de la rescisión; (d) en la medida legalmente posible, cederá al Contratante todos los derechos, títulos y beneficios del Contratista respecto de las Obras y la planta a partir de la fecha de la rescisión y, a requerimiento del Contratante, respecto de todos los subcontratos formalizados entre el Contratista y sus Subcontratistas; (e) entregará al Contratante todos los planos, especificaciones y otros documentos preparados por el Contratista o sus Subcontratistas hasta la fecha de la rescisión en conexión con las Obras.
42.2.4 El Contratante podrá ingresar al sitio de las Obras, expulsar al Contratista y terminar las Obras por sí mismo o mediante el empleo de un tercero. El Contratante podrá, independientemente de los derechos del Contratista al respecto, tomar y utilizar mediante el pago de un alquiler equitativo al Contratista, los equipos de propiedad del Contratista que se encuentren en el sitio en conexión con las Obras durante un período razonable que el Contratante considere apropiado para el suministro y el montaje de las Obras; en tal caso, el Contratante correrá con todos los gastos de mantenimiento de dichos equipos y pagará las debidas indemnizaciones por toda responsabilidad que signifique daños o perjuicios a las personas como consecuencia del uso de dichos equipos por el Contratante. A la terminación de las Obras o en una fecha anterior que el Contratante considere apropiada, el Contratante notificará al Contratista que los equipos del Contratista serán devueltos a este último en el sitio de las Obras o a proximidad del mismo y devolverá esos equipos al Contratista de conformidad con esa notificación. El Contratista retirará seguidamente o hará que se retiren sin demora y a su costa esos equipos del sitio.
42.2.5 Con sujeción a la Subcláusula 42.2.6 de las CG, el Contratista tendrá derecho a que se le pague el precio del Contrato que corresponda a las Obras ejecutadas hasta la fecha de la rescisión, el valor de la planta no utilizada o parcialmente utilizada en el sitio de las Obras, y los gastos (de haberlos) que haya efectuado el Contratista para proteger las Obras y para dejar el sitio en buenas condiciones de limpieza y seguridad de conformidad con el apartado (a) de la Subcláusula 42.2.3 de las CG. Todas las sumas debidas al Contratante por el Contratista que se hayan acumulado antes de la fecha de la terminación se deducirán del monto que deba pagarse al Contratista de acuerdo al presente Contrato.
42.2.6 Si el Contratante termina las Obras, se determinará el costo de la terminación de las Obras por el Contratante. Si la suma a cuyo pago tiene derecho el Contratista de conformidad con la Subcláusula 42.2.5 de las CG, más los costos razonables que haya debido cubrir el Contratante para terminar las Obras, excede del precio del Contrato, el Contratista será responsable de ese exceso. Si ese monto en exceso es mayor que las sumas adeudadas al Contratista conforme a la Subcláusula 42.2.5 de las CG, el Contratista pagará el saldo al Contratante, y si el exceso es inferior a las sumas adeudadas al Contratista conforme a la Subcláusula 42.2.5 de las CG, el Contratante pagará el saldo al Contratista. El Contratante y el Contratista convendrán por escrito en el cálculo descrito anteriormente y en las modalidades de pago de cualquier saldo.
42.3 Rescisión por el Contratista 42.3.1 Si: (a) el Contratante ha omitido pagar al Contratista las sumas debidas en virtud del Contrato dentro del plazo especificado, ha rehusado aprobar facturas o documentos justificativos sin razón válida de conformidad con el apéndice del Convenio titulado “Condiciones y Procedimientos de Pago” o ha incurrido en incumplimiento sustancial del Contrato, el Contratista podrá enviar una notificación al Contratante exigiendo el pago de esas sumas con intereses según se estipula en la Subcláusula 12.3 de las CG, requiriendo la aprobación de esas facturas o documentos justificativos, o especificando el incumplimiento y exigiendo que el Contratante lo subsane, según sea el caso. Si el Contratante no paga esas sumas con los correspondientes intereses, no aprueba esas facturas o documentos justificativos ni da sus razones para negar esa aprobación, o no subsana el incumplimiento ni toma medidas para subsanarlo dentro de los catorce (14) días siguientes al recibo de la notificación del Contratista, o (b) el Contratista no puede desempeñar cualquiera de sus obligaciones en virtud del Contrato por razones atribuibles al Contratante, lo que incluye, entre otras cosas, el hecho de que el Contratante no haya dado posesión o acceso el sitio de las Obras o a otros lugares, o no haya obtenido un permiso gubernamental necesario para la ejecución y/o la terminación de las Obras, el Contratista podrá enviar una notificación al Contratante, y si el Contratante no ha pagado las sumas pendientes, aprobado las facturas o documentos justificativos, dado sus razones para negar esa aprobación, o subsanado el incumplimiento dentro de los veintiocho (28) días siguientes a la notificación, o si el Contratista no puede todavía cumplir alguna de sus obligaciones en virtud del Contrato por cualquier razón atribuible al Contratante dentro de los veintiocho (28) días posteriores a la notificación, el Contratista podrá, mediante nueva notificación al Contratante con referencia a la presente Subcláusula 42.3.1 de las CG, rescindir inmediatamente el Contrato.
42.3.2 El Contratista podrá rescindir inmediatamente el Contrato mediante notificación en ese sentido al Contratante, con referencia a la presente Subcláusula 42.3.2 de las CG, si el Contratante se declara en quiebra o en concurso de acreedores, se ponen sus bienes bajo administración judicial, llega a un compromiso con sus acreedores o, cuando el Contratante es una persona jurídica, si se ha aprobado una resolución o una ordenanza disponiendo su liquidación (que no sea una liquidación voluntaria con fines de fusión o reorganización), se ha designado un síndico para cualquier parte de sus empresas o activos, o si el Contratante realiza o es objeto de cualquier otra acción análoga como consecuencia de sus deudas.
42.3.3 Si el Contrato se rescinde conforme a las Subcláusulas 42.3.1 o 42.3.2 de las CG, el Contratista inmediatamente (a) suspenderá todos los trabajos, con excepción de los que sean necesarios con el fin de proteger la parte de las Obras ya ejecutada, o que tengan por objeto dejar el sitio de las Obras en buenas condiciones de limpieza y seguridad; (b) rescindirá todos los subcontratos, excepto los que hayan de asignarse al Contratante de conformidad con lo dispuesto más adelante en el apartado (d) (ii); (c) retirará todos los equipos del Contratista del sitio de las Obras y repatriará al personal del Contratista y de sus Subcontratistas, y (d) con sujeción al pago especificado en la Subcláusula 42.3.4 de las CG, (i) entregará al Contratante las partes de las Obras ejecutadas por el Contratista a la fecha de la rescisión; (ii) en la medida legalmente posible, cederá al Contratante todos los derechos, títulos y beneficios del Contratista respecto de las Obras y la planta a partir de la fecha de la rescisión y, a requerimiento del Contratante, respecto de cualesquiera subcontratos formalizados entre el Contratista y sus Subcontratistas, y (iii) entregará al Contratante todos los planos, especificaciones y otros documentos preparados por el Contratista o sus Subcontratistas a la fecha de la rescisión en relación con las Obras.
42.3.4 Si el Contrato se rescinde conforme a las Subcláusulas 42.3.1. o 42.3.2 de las CG, el Contratante pagará al Contratista todas las sumas que se especifican en la Subcláusula 42.1.3 de las CG, junto con una indemnización razonable por todas las pérdidas (excepto el lucro cesante) o daños sufridos por el Contratista que sean resultado o consecuencia de esa rescisión o guarden relación con ella.
42.3.5 La rescisión por el Contratista conforme a la presente Subcláusula 42.3 de las CG se hará sin perjuicio de cualquier otro derecho o recurso que pueda ejercer el Contratista en lugar o además de los derechos conferidos en virtud de la Subcláusula 42.3 de las CG.
42.4 En la presente Cláusula 42 de las CG, la expresión “Obras ejecutadas” incluirá todos los trabajos ejecutados, los servicios de instalación prestados y todos los elementos de planta adquiridos (o sujetos a una obligación jurídicamente vinculante de compra) por el Contratista y utilizados o destinados a ser utilizados para los fines de las Obras, hasta la fecha de la rescisión, inclusive.
42.5 En la presente Cláusula 42 de las CG, al calcular las sumas adeudadas por el Contratante al Contratista, se tendrán en cuenta todas las sumas pagadas anteriormente por el Contratante al Contratista en virtud del Contrato, incluidos los anticipos pagados de acuerdo al apéndice del Convenio titulado “Condiciones y Procedimientos de Pago”.
Programa de Trabajo. 18.1 Organización del Contratista. El Contratista proporcionará al Contratante y al Gerente de Proyecto, en un plazo de veintiún (21) días a partir de la fecha efectiva, el organigrama que propone para llevar a cabo las actividades en las Obras. Se adjuntará al organigrama la identidad del personal clave que se propone emplear, junto con los antecedentes profesionales de dicho personal. El Contratista informará prontamente por escrito al Contratante y al Gerente de Proyecto de toda rectificación o modificación de dicho organigrama. 18.2 Programa de ejecución. Dentro de los veintiocho (28) días siguientes a la fecha efectiva, el Contratista presentará al Gerente de Proyecto un programa detallado de ejecución del Contrato, el cual se preparará en forma aceptable para el Gerente de Proyecto e indicará la secuencia que se propone para diseñar, y construir las Obras, así como la fecha para la cual el Contratista exige razonablemente que el Contratante haya cumplido sus obligaciones en virtud del Convenio a fin de permitir al Contratista ejecutar el Contrato de conformidad con el programa y alcanzar la terminación, la puesta en servicio y la aceptación de las Obras de conformidad con el Contrato.
El programa que presente el Contratista deberá ajustarse al Plan de Ejecución que se incluye en el apéndice del Convenio titulado “Plan de Ejecución” y a cualesquiera otros plazos y fechas especificados en el Contrato. El Contratista actualizará y rectificará el programa según sea apropiado y cuando así lo solicite el Gerente de Proyecto, pero sin modificar los plazos para la terminación de las Obras establecidos en las CE conforme a la Subcláusula 8.2 ni las prórrogas concedidas conforme a la Cláusula 40 de las CG, y presentará todas esas rectificaciones al Gerente de Proyecto. 18.3 Informe sobre el progreso. El Contratista vigilará el progreso de todas las actividades especificadas en el programa a que hace referencia la Subcláusula 18.2 precedente y presentará al Gerente de Proyecto un informe mensual sobre el progreso de los trabajos. El informe sobre el progreso de los trabajos se presentará en una forma que el Gerente de Proyecto considere aceptable.
En dicho informe (a) se indicará el porcentaje de terminación alcanzado en comparación con el porcentaje de terminación previsto para cada actividad, y (b) cuando una actividad esté atrasada con respecto al programa, se incluirán observaciones, se explicarán las consecuencias probables y se señalarán las medidas de corrección que se estén adoptando. 18.4 Progreso en el cumplimiento del programa. Si en algún momento el progreso real del Contratista acusa un atraso con respecto al programa que se menciona en la Subcláusula 18.2 de las CG, o si resulta evidente que dicho atraso se producirá, el Contratista, a petición del Contratante o del Gerente de Proyecto, preparará y presentará al Gerente de Proyecto un programa modificado, teniendo en cuenta las circunstancias imperantes, e informará al Gerente de Proyecto de las medidas adoptadas para acelerar las actividades a fin de terminar las Obras dentro del plazo de terminación estipulado conforme a la Subcláusula 8.2 de las CG, de las prórrogas de dicho plazo concedidas conforme a la Subcláusula 40.1 de las CG o de cualquier prórroga en que pudieran convenir el Contratante y el Contratista. 18.5 Procedimientos.
El Contrato se ejecutará de conformidad con los documentos del Contrato y los procedimientos establecidos en la sección de los Requisitos del Diseño y las Obras titulada Formularios y Procedimientos. El Contratista podrá ejecutar el Contrato de conformidad con sus propios planes y procedimientos estándar de ejecución de proyectos, siempre y cuando éstos no entren en contradicción con las disposiciones contenidas en el Contrato ...". Igualmente, debe considerarse acreditado en el Cartel de Licitación LPI-01-2017 y que rige las reglas del contrato y por ende, de los proyectos a realizar, de que no puede interpretarse la existencia de correspondencia y vinculación para la ejecución de las obras de manera conjunta, sino por el contrario, se encuentran determinadas singularmente las órdenes de inicio de cada proyecto, esto se verifica de acuerdo a la Subcláusula 2.1 inciso 3), párrafo cuarto de las Condiciones Especiales del Cartel de Licitación, en donde la gestión de cada centro educativo se debe realizar de forma individual.
Todos los trámites, plazos de recepción y garantías, deben adecuarse a las particularidades de cada proyecto. Esto es, las emisiones de las órdenes de inicio se convinieron de manera individual, por lo que constituye un proceso de diseño, construcción y equipamiento, en el que devienen particularidades ajenas a los otros centros educativos entre sí, dando como conclusión lógica que la ejecución de todas y cada de una de las etapas de las obras se definía de acuerdo a la estrategia y responsabilidad empresarial de la gerencia de las mismas por parte del Consorcio adjudicatario.
Apéndice 1. Condiciones y Procedimientos de Pago -"Solicitud de pago por hito concluido Una vez concluido cada hito, el Contratista deberá entregar al Gerente de Obra una factura acompañada de una declaración con seis copias en un formato previamente aprobado por el Gerente de Obra, que incluya en detalle los montos a que el Contratista considera que tenga derecho, junto con los documentos de soporte, los cuales incluirán el informe de progreso del hito en cuestión de acuerdo con la Cláusula 18.3 de las CG. Esta solicitud de pago por hito concluido se corresponderá con el desglose que se explica seguidamente...".
El Anticipo será amortizado mediante deducciones del mismo porcentaje solicitado, de todos los pagos del contrato hasta su completa devolución. (excluidos los respectivos al propio Anticipo). Si el anticipo no ha sido amortizado antes del Certificado de Terminación de las Obras o antes de la terminación según la Cláusula 42 de las CG, entonces todo el saldo que se encuentre pendiente en ese momento será pagado inmediatamente por el Contratista al Contratante. Dicho pago podrá ser realizado de acuerdo al siguiente detalle: a. Se rebajará de los saldos pendiente de obra por facturar o de cualquier pago adeuda por el Contratante; o b. Mediante depósito bancario a favor del Contratante. En caso de que el Contratista no devolviera el saldo pendiente del anticipo, el Contratante procederá con la ejecución de la garantía de anticipo.". /13. Garantías 13.1 Suministro de Garantías. El Contratista suministrará al Contratante las garantías que se especifican a continuación en el plazo, por el monto y en la forma que se especifica a continuación. 13.2 Garantía por Anticipo 13.2.1 El Contratista proporcionará, dentro de los veintiocho (28) días posteriores a la notificación de la adjudicación del Contrato, una garantía por un monto igual al del anticipo calculado de conformidad con el apéndice del Convenio titulado “Condiciones y Procedimientos de Pago” y en la misma moneda o monedas. 13.2.2 La garantía se suministrará en la forma prevista en los documentos de licitación o en otra forma que el Contratante considere aceptable.
El monto de la garantía se reducirá en proporción al valor de las Obras ejecutadas por el Contratista y pagadas periódicamente a éste, y se anulará automáticamente cuando el Contratante haya recuperado la totalidad del monto del anticipo. La garantía se devolverá al Contratista inmediatamente después de su expiración."
Debe establecerse de una vez que, en la vía contencioso administrativa las demandas deben cumplir rigores mínimos, básicos y necesarios para impugnar la actividad formal de la Administración. En el caso específico de los actos administrativos, ya sean finales, definitivos o de trámite con efecto propio (artículo 36 inciso c del Código Procesal Contencioso Administrativo), cuando se pretende su nulidad ante esta jurisdicción, se requiere que la parte actora, como mínimo, se preocupe por explicar cuál es el vicio o los vicios que concurren en la conducta administrativa formal cuestionada y el elemento o elementos de esa conducta que se ven afectados por los vicios que se acusan, así como la magnitud de incidencia para determinar la potencia del vicio, sea esta relativa o absoluta y su afectación dentro de la estructura del acto administrativo. Es decir, se debe indicar y desarrollar, ya sea el error o la omisión que contiene la conducta impugnada y luego establecer en qué grado o medida esos aparentes vicios afectan a los elementos formales (forma de expresión, motivación y procedimiento) o materiales de la misma (competencia, investidura, legitimación, voluntad, motivo, contenido y fin) de conformidad con las reglas de la teoría del acto administrativo, suficientemente desarrollada en la Ley General de la Administración Pública, la jurisprudencia y la doctrina.
Todos estos rigores que son muy básicos y no implican mayor complejidad, son necesarios para que el Juez pueda entrar a revisar la conducta formal cuestionada desde el punto de vista de lo reprochado como límite del control de legalidad requerido. Debiendo recordarse que esa revisión de la legalidad de la actividad administrativa no es oficiosa, dado que en esta jurisdicción rige con toda plenitud el principio dispositivo y el principio de congruencia, principios procesales que deben ser respetados por las partes y que constituyen el límite de acción de los Jueces, dada la carga de la prueba en resorte del reprochante para desvirtuar la presunción de validez de esas conductas formales de la administración. Es así, le corresponde a la parte promovente explicar técnicamente, en la pieza de la demanda, cuáles son los motivos de ilegalidad que padece el acto o actos impugnados y que se acusan son disconformes con el ordenamiento, tal y como se aprecia del pedido en las pretensiones de la demanda y, en consecuencia con ello, hacer su debida demostración, no siendo deber de los Jueces adivinar o especular dentro de la universalidad de disconformidades que reprocha y la universalidad de oficios que invoca, cuál es el razonamiento del litigante, ni mucho menos debe forzar su sentencia en ese intento, so pena de incurrir en arbitrariedades o excesos no permitidos por el ordenamiento jurídico, como lo sería el desequilibrio procesal. En este caso, se procurará a partir de las manifestaciones del actor, sintetizar los reproches mayúsculos para así desentrañar la cuestión en litigio.
Así, en lo puntual, y de lo expuesto en los hechos 45 y 46 de la demanda y su oposición por parte del Fideicomiso, se acusa la disconformidad y nulidad de la rescisión unilateral por parte del contratante sobre contrato N° 88-2017, respecto a proyectos 23-5969 Liceo Rural Santa Rosa y 24-1942 Escuela Azul, y que empezó a regir a partir del día 15 de julio de 2020, fecha en que el Consorcio fue notificado a través de oficio FID-2692-2020 y, la rescisión unilateral del contrato N°88-2017 respecto a proyecto 58-0870 Escuela La Hermosa y que empezó a regir a partir del 26 de junio de 2020, fecha en que el Consorcio fue notificado a través del oficio FID-2493-2020, con ocasión a los recursos de revocatoria enviados en oficios: GCI-IDECO-RUCO-LPI-O1-2017-557, GCI-IDECO-RUCO-LPI-O1-2017-558, GCI-IDECO-RUCO-LPI-O1-2017-560, sobre las respuestas emitidas por el Fideicomiso a dichos oficios que fueron recibidas el día 27 de agosto de 2020 a través de FID-3278-2020 para Escuela La Hermosa, el día 9 de setiembre de 2020 para Liceo Rural Santa Rosa en oficio FID-3468-2020 y el 11 de setiembre de 2020 Escuela Azul a través de FID-3522-2020.
? Nº 058-0870 Escuela Hermosa, a realizar en inmueble con plano catastro 1-1527823-2011, con Plazo estimado de construcción (meses) = 5, Área de construcción según anteproyectos = 2031.88 y Costo estimado $ = 1,193,934.96.
? Nº 024-1942 Escuela Azul, a realizar en inmueble con plano catastro C-1747232-2012, con Plazo estimado de construcción (meses) = 6, Área de construcción según anteproyectos = 5289.88 y Costo estimado $ = 3,142,305.16.
? Nº 023-5969 Liceo Rural Santa Rosa, a realizar en inmueble con plano catastro C-1213011-2008, con Plazo estimado de construcción (meses) = 5, Área de construcción según anteproyectos = 1385.22 y Costo estimado $ = 1,116,204.09,
Vistos y comprobados los incumplimientos mencionados, se procede a emitir la presente decisión de rescisión contractual y se le previene al Consorcio para que cumpla con lo establecido en la subcláusula 42.2.3 de la Condiciones Generales del cartel que forma parte del contrato. En relación con lo indicado en la anterior subcláusula, y dada la situación de retiro unilateral y voluntaria que hizo el Contratista del proyecto, se aclara lo siguiente: - En relación con el inciso (a), no procede que se continúe con trabajo alguno que tenga el propósito de proteger la parte de las Obras ya ejecutada, o cualquier otro trabajo para dejar el sitio de las Obras en buenas condiciones de limpieza y seguridad; - En relación con el inciso (b), no se requiere que el Contratista ceda ningún subcontrato al Contratante; - En cuanto al inciso (c), por el retiro unilateral y voluntario que el Contratista hizo del sitio de las obras, el mismo ya fue asumido por el Contratante, por lo que este inciso resulta inaplicable. - En cuanto a los incisos (d) y (e), se requiere la entrega de planos red lines, manuales, últimas facturas de los pagos de servicios básicos, due diligence, etc., por lo que se le previene proceder conforme a lo en ellos indicado, en un plazo máximo de 5 días hábiles. 3.- Por todo lo anterior y estando comprobadas las flagrantes violaciones por parte del Contratista Consorcio GCI-IDECO-RUCO, a las disposiciones estipuladas en el contrato para proceder con la rescisión y comprobado también el incumplimiento en cuanto al plazo de entrega de las obras, amén de haber desistido del contrato, SE DISPONE: la Rescisión unilateral por parte del Contratante del contrato N° 88-2017 en lo que concierne a al Centro Educativo 58-0870 Escuela La Hermosa, la cual rige a partir de la comunicación de esta decisión." 2) Oficio FID-2692-2020 de 13 de julio de 2020, mediante el cual se rechaza la solicitud de rescisión por conveniencia del contratista planteada por parte del Consorcio y se declara, a su vez, la rescisión unilateral por parte del Contratante de los proyectos No. 23-5969 Liceo Rural Santa Rosa y 24-1942 Escuela Azul.
Dicho oficio en lo que interesa basa el fundamento de la rescisión con el siguiente motivo: "fue irrespetado por el Consorcio al haber hecho abandono de las obras, con lo cual claramente “desistió” del contrato y constituye una causal adicional para que el Contratante rescinda el contrato, al amparo de lo que disponen los numeral 42.2.2 y 40.2.2, incisos a), c) y d). 2.- Por otra parte, el Liceo de Santa Rosa debió de ser entregado el 15 de abril del 2020, por lo que le aplican las multas señaladas en la subcláusula 26.2 de las Condiciones Especiales del cartel de licitación, que forma parte de las condiciones contractuales y que indica lo siguiente: “La indemnización será de un 2.5 por mil, por día de atraso, del monto total del contrato... (h) Si la suma de sanciones alcanza el 10% del MCA, que se entenderá como deducción máxima, se considerará como incumplimiento grave y el Contratante estará facultado para resolver unilateralmente el contrato.
En todo caso, la suma de multas aplicadas no excederá el 10% del MCA…” En el caso específico del Liceo de Santa Rosa, además, aplica el incumplimiento grave señalado en la subcláusula 26.2, dado que el presupuesto que contiene el inciso h) se alcanza a los 40 días de atraso en la entrega del centro, por lo que siendo que al día de hoy contabiliza 72 días de atraso registrado, con ello se supera el máximo establecido para dar lugar a la rescisión del contrato. Sobre la “Garantía del Plazo de Terminación”, indica la subcláusula 26.2 de las Condiciones generales del cartel: “26.2 Si el Contratista no termina las Obras o una parte cualquiera de ellas dentro del plazo de terminación o la prórroga de ese plazo conforme a la Cláusula 40 de las CG, el Contratista pagará al Contratante una indemnización por daños y perjuicios por el monto especificado en las CE, equivalente a un porcentaje del precio del Contrato, o la parte pertinente de éste.
El monto total de esa indemnización no excederá en ningún caso el monto especificado en las CE como “deducción máxima”. Una vez alcanzada la deducción máxima, el Contratante podrá considerar la posibilidad de rescindir el Contrato de conformidad con la Subcláusula 42.2.2 de las CG.” Por su parte, la Subcláusula 26.2 de las condiciones especiales del cartel señala: “... (h) Si la suma de sanciones alcanza el 10% del MCA, que se entenderá como deducción máxima, se considerará como incumplimiento grave y el Contratante estará facultado para resolver unilateralmente el contrato…” Por ende, al haberse ya excedido sobradamente el tiempo de atraso necesario para alcanzar el 10% máximo de cobro permitido por este concepto, se constituye en una razón adicional para proceder con la rescisión del contrato por el incumplimiento grave del contratista, puesto que se activa lo estipulado en la subcláusula 42.2.2. 3.- En reunión sostenida con el consorcio al que usted representa el día 10 de junio de 2020, usted nos informó que a partir del día 8 de junio de 2020, se habían retirado de los proyectos, aduciendo rescisión contractual.
Consideramos que la rescisión unilateral realizada por el consorcio IDECORUCO-GCI, que incluyó el retiro de los vigilantes de las obras en construcción, carece de la formalidad procedimental y aplicación correcta de las condiciones contractuales. El abandono de las obras provocó la actuación inmediata del Fideicomiso para el debido resguardo de las inversiones; con la asignación de la vigilancia correspondiente y tomar posesión de los centros en construcción. Dado lo anterior, consideramos que al contratista le aplican los literales (c) y (d) de la subcláusula 42.2.2 del cartel de licitación LPI-01-2016 (sic) como causal adicional para rescindir el contrato N° 88-2017, en lo que concierne a los centros 23-5969 Liceo Rural Santa Rosa y 24-1942 Escuela Azul: “…omite en forma persistente ejecutar el Contrato de acuerdo a los términos contractuales o descuida en forma persistente y sin justa causa el cumplimiento de sus obligaciones en virtud del Contrato,…”, “…rehúsa o no puede proporcionar materiales, servicios o mano de obra suficientes para ejecutar y completar las Obras de la manera especificada en el programa presentado conforme a la Subcláusula 18.2 de las CG a un ritmo que dé al Contratante una seguridad razonable de que el Contratista puede completar las Obras dentro del plazo de terminación prorrogado…” Vistos y comprobados los incumplimientos mencionados, se procede a emitir la presente decisión de rescisión contractual y se le previene al Consorcio para que cumpla con lo establecido en la subcláusula 42.2.3 de la Condiciones Generales del cartel que forma parte del contrato, la cual reza lo siguiente: “Al recibir la notificación de rescisión conforme a las Subcláusulas 42.2.1 o 42.2.2 de las CG, el Contratista, inmediatamente o en la fecha que se especifique en la notificación de rescisión: (a) suspenderá todos los trabajos, con excepción de aquellos que pueda especificar el Contratante en la notificación de rescisión con el único propósito de proteger la parte de las Obras ya ejecutada, o cualquier trabajo requerido para dejar el sitio de las Obras en buenas condiciones de limpieza y seguridad; (b) rescindirá todos los subcontratos, excepto los que hayan de cederse al Contratante de conformidad con lo dispuesto más adelante en el apartado (d); (c) entregará al Contratante las partes de las Obras ejecutadas por el Contratista hasta la fecha de la rescisión; (d) en la medida legalmente posible, cederá al Contratante todos los derechos, títulos y beneficios del Contratista respecto de las Obras y la planta a partir de la fecha de la rescisión y, a requerimiento del Contratante, respecto de todos los subcontratos formalizados entre el Contratista y sus SubContratistas; e) entregará al Contratante todos los planos, especificaciones y otros documentos preparados por el Contratista o sus SubContratistas hasta la fecha de la rescisión en conexión con las Obras.” En relación con lo indicado en la anterior subcláusula, y dada la situación de retiro unilateral y voluntaria que hizo el Contratista del proyecto, se aclara lo siguiente: - En relación con el inciso (a), no procede que se continúe con trabajo alguno que tenga el propósito de proteger la parte de las Obras ya ejecutada, o cualquier otro trabajo para dejar el sitio de las Obras en buenas condiciones de limpieza y seguridad; - En relación con el inciso (b), no se requiere que el Contratista ceda ningún subcontrato al Contratante; - En cuanto al inciso (c), por el retiro unilateral y voluntario que el Contratista hizo del sitio de las obras, el mismo ya fue asumido por el Contratante, por lo que este inciso resulta inaplicable. - En cuanto a los incisos (d) y (e), se requiere la entrega de planos red lines, manuales, últimas facturas de los pagos de servicios básicos, due diligence, etc., por lo que se le previene proceder conforme a lo en ellos indicado, en un plazo máximo de 5 días hábiles. 3.- Por todo lo anterior y estando comprobadas las flagrantes violaciones por parte del Contratista Consorcio GCI-IDECO-RUCO, a las disposiciones estipuladas en el contrato para proceder con la rescisión y comprobado también el incumplimiento en cuanto al plazo de entrega de las obras, amén de haber desistido del contrato, SE DISPONE: la Rescisión unilateral por parte del Contratante del contrato N° 88-2017, en lo que concierne a los centros 23-5969 Liceo Rural Santa Rosa y 24-1942 Escuela Azul, la cual rige a partir de la comunicación de esta decisión."
En la especie, según se comprobó, la normativa del cartel estableció, con vinculación para las partes, criterios de aplicación, entre otros:
Así, el contrato administrativo, contenía claramente un objeto definido, un plazo cierto y determinado de duración, un precio global fijo y prestaciones de tracto único, que viene a identificarse con las entregas de cada uno de los proyectos, que a su vez, se iban cumpliendo con los avances de cada hito entregable al 100% de su ejecución. Consta en autos, que el actor no sólo aceptó al momento de presentar la oferta para participar en la Licitación Pública 01-2017, sino también, conocía los términos bajo los cuales se regularía el plazo de vigencia, la constitución de hitos para los pagos parciales (la entrega de obra por hitos es una forma de gestionar la entrega y los pagos, pero no cambia la naturaleza del contrato de obra como un contrato de tracto único, así, los hitos son puntos clave en el cronograma del proyecto que indican un avance importante o la finalización de una fase, que pueden ser utilizados para la gestión de pagos parciales, pero no modifican la naturaleza del contrato de tracto único, que se centra en la entrega final.
La obra finalizada es la prestación única que se realiza en el tiempo, y los hitos son puntos de referencia para la gestión del proyecto), las posibles ampliaciones a través de las Órdenes de Servicio, Órdenes de Suspensión y las Órdenes de Modificación. Ahora, si vemos el acto de rescisión que produce efectos jurídicos directos, suspende los procedimientos y/o pone término al contrato mismo, entonces lo que se tiene, se puede afirmar, es un acto final ablatorio y eso, es precisamente lo que ocurrió en este caso, con lo cual, para invocar su invalidez, debía reprocharse el motivo de su dictado.
Como se desprende de lo que este Tribunal tiene por comprobado en los hechos probados 31 a 38, sucedió que el Consorcio, por oficio 22 de mayo de 2020 GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-539, informó al Fideicomiso "Rescisión por incumplimiento sustancial del contrato por parte del Fideicomiso por haber incumplido con resguardar el principio de mantenimiento del equilibrio económico de los contratos asociados a las Licitaciones Públicas LPI 01, LPI 02 y LPI 04, lo cual constituye un incumplimiento sustancial y su decisión unilateral y arbitraria de no acudir a la instauración del Comité de Resolución de Controversias, esto con respecto a los montos adeudados por ejecución de obras en los contratos constructivos de las Licitaciones LPI01, LPI02 y LP04, al no restablecerse el equilibrio económico contractual de todos nuestros contratos. Solicitamos proceder con el pago de la suma total de $5.404.235,98 (cinco millones cuatrocientos cuatro mil doscientos treinta y cinco dólares con noventa y ocho centavos), lo cual representa un veinte seis (coma) setenta y cinco (26,75) por ciento de la suma total de los montos de los contratos suscritos con su representada, con el fin de continuar ejecutando nuestras obligaciones.
Caso contrario, se rescindirá automáticamente los contratos de las Licitaciones LPI 01, LPI 02 y LPI 04". Ese era el motivo de su advertencia para imponer unilateralmente la rescisión. Posteriormente, dada el aviso anterior, el mismo Consorcio por oficio 24 de junio de 2020, GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-548, comunica al Fideicomiso, aplicación de su parte y unilateral del numeral 42.3 Rescisión por el Contratista. 42.3.1 Si: (...) indicando que: "Por tanto, siendo que han pasado más de los veintiocho (28) días posteriores a la notificación realizada al Fideicomiso el día 22 de mayo del 2020, sin que el Fideicomiso subsanara el incumplimiento alegado, el Consorcio no puede continuar con las obligaciones de este Contrato, debido a razones que son atribuibles directamente al Contratante, por lo que este Contrato se da por rescindido unilateralmente y las obras pasan a ser responsabilidad exclusiva del Fideicomiso.
Asimismo, siendo que el Contrato está rescindido solicito el pago de los siguientes hitos o extremos por un monto total de $2.225.335,11: 1. Hitos pendientes de pago para finiquito de proyecto 023-5969 Liceo Rural Santa Rosa: ? OBRAS COMPLEMENTARIAS Y EXTERIORES por un monto de $31.667,80, ? Mejora de taludes -muros de tierra armada- por un monto de $274.142,53, 2. Hitos pendientes de pago para finiquito de proyecto 058-0870 Escuela La Hermosa: ? Ventaneria y puertas por un monto de $63.104,08, ? Pintura por un monto de $31.552,05, ? Sistemas eléctricos -cableado y acometida- por un monto de $63.104,08, ? Sistema eléctricos -dispositivos y accesorios- por un monto de $29.891,41, ? Sistemas mecánicos -módulos- por un monto de $29.891,41, ? Sistemas mecánicos -exteriores- por un monto de $29.891,41, ? Obras complementarias y exteriores por un monto de $119.565,63, 3. Hitos pendientes de pago para finiquito de proyecto 024-1942 Escuela Azul: ?
Concretos estructurales de rampa: por un monto de $189.961 ? Sistemas eléctricos -canalización-: por un monto de $47.490,50, ? Sistemas mecánicos -módulos-: por un monto de $31.660,00, ? Contrapisos -100% de avance colado-: por un monto de $31.660,00, 4. Además, debe procederse de forma inmediata con la devolución de las garantías de cumplimiento (Cumplimiento 21655 Promerica $88.849,28, Cumplimiento 21666 Promerica $288.849,26, Cumplimiento 24515 Promerica $251.534,61, Cumplimiento 211CAUC000043402 DESYFIN $50.000,00, Cumplimiento 4245422 BAC $36.916,41, Anticipo 23828 Promerica $246.949,87, Anticipo 23835 Promerica $168.235,19, Anticipo 23829 Promerica $74.728,52, Anticipo 25107 Promerica $45.690,57. Total $1.251.753,71.
Ante esa situación descrita, y en el interin de los oficios del Consorcio, el Fideicomiso por oficio del 11 de junio de 2020 FID-2213-2020, remite al BID "Solicitud de No Objeción" para resolver el contrato N° 88-2017, con el Consorcio IDECO-RUCO-GCI, en lo que concierne al Centro Educativo 58-0870 Escuela La Hermosa, justificándolo así: "Lo anterior, debido al atraso de 503 días registrado al 10 de junio de 2020, en la entrega del Centro Educativo Escuela La Hermosa, adjudicado al Consorcio. Este Centro, debió de ser entregado el 23 de enero del 2019 y así se le indicó al contratista según nota adjunta “19.01.24_SUP.RD.124_VENCIMIENTO DEL PLAZO DE EJECUCIÓN - ESCUELA LA HERMOSA”. La solicitud de no objeción para resolver el contrato se realiza al cumplirse lo indicado en la subcláusula 26.2 del cartel de licitación." Igualmente, por oficio del 29 de junio de 2020 FID-2495-2020 con esa misma intención, remite al BID Solicitud de no objeción para resolver el contrato N° 88-2017, con el consorcio Ruco-Ideco-GCI, en lo que concierne a los centros 23-5969 Liceo Rural Santa Rosa y 24-1942 Escuela Azul, pero en esta oportunidad, debido a los efectos del oficio GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-548, señalándoles "que aplicaron la rescisión unilateral a partir del 8 de junio de 2020, en las obras aún en construcción que le fueron adjudicadas en los procesos LPI-02-2016, LPI-04-2016 y LPI-01-2017.
La rescisión unilateral realizada por el consorcio IDECO-RUCO-GCI, incluyó el retiro de los vigilantes de las obras en construcción. Consideramos que esa actuación del contratista carece de la formalidad procedimental y aplicación correcta de las condiciones contractuales. El abandono de las obras provocó la actuación inmediata del Fideicomiso para procurar vigilancia y tomar posesión de los centros en construcción. Dado lo anterior, consideramos que al contratista le aplica la cláusula 42.2.2 del cartel de licitación LPI-04-2016, como causal para rescindir el contrato indicado en la referencia en lo que concierne a los centros 23-5969 Liceo Rural Santa Rosa y 24-1942 Escuela Azul. (...) "el Liceo de Santa Rosa debió de ser entregado el 15 de abril del 2020, por lo que le aplican las multas señaladas en la subcláusula 26.2 de las Condiciones Especiales del cartel de licitación (...) "En el caso específico del Liceo de Santa Rosa, además, aplica el incumplimiento grave señalado en la subcláusula 26.2, dado que el presupuesto que contiene el inciso h) se alcanza a los 40 días de atraso en la entrega del centro, por lo que siendo que al día de hoy contabiliza 72 días de atraso registrado, con ello se supera el máximo establecido para dar lugar a la rescisión del contrato." Siguiéndose con el trámite normado en el Cartel de la licitación, el BID mediante oficio CID/CCR/736/2020 del ocho de julio de dos mil veinte autorizó la solicitud de rescisión, por lo que el Fideicomiso mediante oficio FID-2692-2020 de fecha 13 de julio de 2020, respondiendo a los oficios del Consorcio GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-539; GCI-IDECO-RUCO-LPI-04-2016-905; GCI-IDECO-RUCO-LPI-02-2016-582; GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-548; GCIIDECO-RUCO-LPI-02-2016-591; GCI-IDECO-RUCO-LPI-04-2016-917, rechaza la rescisión gestionada por éste y a su vez le comunica Rescisión del contrato N° 88-2017, en lo que concierne a los centros 23-5969 Liceo Rural Santa Rosa y 24-1942 Escuela Azul, y por oficio FID-2493-2020 29 de junio de 2020 respondiendo a los oficios del Consorcio GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-539; GCI-IDECO-RUCO-LPI-04-2016-905; GCI-IDECO-RUCO-LPI-02-2016-582; rechaza la rescisión gestionada por éste y a su vez le comunica Rescisión del contrato N° 88-2017, en lo que concierne a Centro Educativo 58-0870 Escuela Hermosa.
En esos oficios, estaba el motivo justificante de la rescisión. Esto es, y en relación a los dos primeros centros de enseñanza (Santa Rosa y Azul), se le justificó la rescisión al Consorcio indicando los motivos de la siguiente manera: "por fundarse en cláusulas que no prevén tal posibilidad, sino además por no haberse seguido el procedimiento que el cartel, como parte integrante del contrato", "el Consorcio al haber hecho abandono de las obras, con lo cual claramente “desistió” del contrato y constituye una causal adicional para que el Contratante rescinda el contrato, al amparo de lo que disponen los numeral 42.2.2 y 40.2.2, incisos a), c) y d).(...)", "el Liceo de Santa Rosa debió de ser entregado el 15 de abril del 2020, por lo que le aplican las multas señaladas en la subcláusula 26.2 de las Condiciones Especiales del cartel de licitación, que forma parte de las condiciones contractuales (...) En el caso específico del Liceo de Santa Rosa, además, aplica el incumplimiento grave señalado en la subcláusula 26.2, dado que el presupuesto que contiene el inciso h) se alcanza a los 40 días de atraso en la entrega del centro, por lo que siendo que al día de hoy contabiliza 72 días de atraso registrado, con ello se supera el máximo establecido para dar lugar a la rescisión del contrato" (...) "a partir del día 8 de junio de 2020, se habían retirado de los proyectos, aduciendo rescisión contractual.
Consideramos que la rescisión unilateral realizada por el consorcio IDECORUCO-GCI, que incluyó el retiro de los vigilantes de las obras en construcción, carece de la formalidad procedimental y aplicación correcta de las condiciones contractuales. El abandono de las obras provocó la actuación inmediata del Fideicomiso para el debido resguardo de las inversiones; con la asignación de la vigilancia correspondiente y tomar posesión de los centros en construcción. Dado lo anterior, consideramos que al contratista le aplican los literales (c) y (d) de la subcláusula 42.2.2 del cartel de licitación LPI-01-2016, como causal adicional para rescindir el contrato N° 88-2017, en lo que concierne a los centros 23-5969 Liceo Rural Santa Rosa y 24-1942 Escuela Azul.", "y dada la situación de retiro unilateral y voluntaria que hizo el Contratista del proyecto y en su lugar declarar por su parte la rescisión", por lo que "SE DISPONE: La Rescisión unilateral por parte del Contratante del contrato N° 88-2017, en lo que concierne a los centros 23-5969 Liceo Rural Santa Rosa y 24-1942 Escuela Azul, la cual rige a partir de la comunicación de esta decisión." Y en relación al tercer centro de enseñanza (Hermosa) justifica lo ordenado al imputarle que "por fundarse en cláusulas que no prevén tal posibilidad, sino además por no haberse seguido el procedimiento que el cartel, como parte integrante del contrato (...) El Centro Educativo 58-0870 Escuela La Hermosa, debió ser entregado el 23 de enero de 2019.
Al 8 de junio 2020, fecha en la que el Consorcio se retiró del proyecto, se registró un atraso de 502 días, respecto de la fecha en la que debió haberse entregado el proyecto. En reunión sostenida con el consorcio el día 10 de junio de 2020, usted nos informó que a partir del día 8 de junio de 2020 se habían retirado de los proyectos, incluyendo los servicios de vigilancia. Por lo anterior y con el propósito de resguardar las inversiones realizadas, el fideicomiso se vio obligado a tomar las acciones necesarias para asignar vigilancia a la brevedad posible en el centro Educativo 58-0870 Escuela La Hermosa" (...) "Por ende, al haberse ya excedido sobradamente el tiempo de atraso necesario para alcanzar el 10% máximo de cobro permitido por este concepto, se constituye en una razón adicional para proceder con la rescisión del contrato por el incumplimiento grave del contratista, puesto que activa lo estipulado en la subcláusula 42.2.2, en los literales (c) y (d)"., y "dada la situación de retiro unilateral y voluntaria que hizo el Contratista del proyecto, y en su lugar declarar por su parte la rescisión", por lo que "SE DISPONE: la Rescisión unilateral por parte del Contratante del contrato N° 88-2017 en lo que concierne a al Centro Educativo 58-0870 Escuela La Hermosa, la cual rige a partir de la comunicación de esta decisión." De esa relación en detalle, se aprecia que la rescisión unilateral declarada por el Fideicomiso del contrato N° 88-2017, respecto a los proyectos 23-5969 Liceo Rural Santa Rosa y 24-1942 Escuela Azul, empezó a regir a partir del día 15 de julio de 2020, y sobre la Escuela La Hermosa con rige a partir de la comunicación de esa decisión el día 26 de junio de 2020 a través de FID-2493-2020. No consta en autos hecho alguno acreditado en donde el Consorcio haya impugnado el acto final de Rescisión en la sede de origen.
A partir de esos hechos, el Tribunal descarta disconformidad con el ordenamiento jurídico o del acto reprochado basándose en lo siguiente:
5.1.- INEXISTENCIA DEL DESEQUILIBRIO ECONÓMICO PROVOCADO POR EL FIDEICOMISO DE ACUERDO A LOS ALCANCES Y EFECTOS PACTADOS SURGIDOS DEL CARTEL DE LA LICITACIÓN. 1.- CONTRATO TIPO SUMA GLOBAL". El Cartel de licitación LPI-01-2017, refiere vinculantemente para las partes, que la naturaleza económica de las ofertas, es bajo el denominado concepto "Contrato de Tipo Suma Global". Así fue licitado, ofertado y adjudicado, de acuerdo a los lineamientos constitutivos contenidos en la referencia cartelaria, dispuesta en: Primera parte: Procedimientos de Licitación, Sección II. Datos de la Licitación/H.Preparación de las Ofertas, Apartes IAO 15.1/Tabla No.3/Lote 2, IAO 16.2, 16.3 y IAO 16.5, y que dispuso, bajo el conocimiento aceptado del Consorcio, los siguientes alcances de interés: "IAO 16.2, 16.3:/ El Oferente indicará los precios totales para todas las actividades del diseño, construcción y equipamiento de cada una de las obras definidas en el presente pliego de licitación.
El Oferente podrá presentar oferta por uno o más lotes completos. Los precios totales deberán ser indicados como una “Suma Alzada” para cada lote, pero desagregando el monto para cada Centro Educativo dentro del lote con fines de seguimiento contractual. El Contratista asumirá los costos de las instalaciones provisionales y definitivas para el desarrollo de las obras y el pago de los servicios de agua y electricidad necesarios para el desarrollo de la obra. Será responsabilidad del Contratista, cumplir con todos los requisitos que las Instituciones Públicas soliciten para la completa conexión de los Servicios Públicos (...) Al tratarse de un proyecto de Diseño, Construcción y Equipamiento, el Oferente hará su mejor propuesta técnica en estricto apego y cumplimiento a los documentos técnicos disponibles tales como: estudios de suelos, requisitos e indicaciones de planos, y en cumplimiento de las especificaciones técnicas sanitarias incluidas en la SECCION_VI._B._ESP_TECNICAS_MINIMAS, así como de las normativas nacionales vigentes y las buenas prácticas constructivas que aseguren un adecuado funcionamiento de todo el sistema (...) Se les recuerda a los oferentes lo indicado en “Segunda parte.
Requisitos del Diseño, la Obra y el Equipamiento”: “…Cualquier trabajo adicional, ampliación y/o elaboración de estudios que el Oferente considere necesario para la correcta ejecución del contrato, será exclusiva y única responsabilidad del Contratista y no dará lugar a ningún pago ni reclamo adicional al precio cotizado. El contrato será de tipo suma global, por lo que todos los riesgos constructivos serán de cuenta del contratista. En este sentido debe quedar claro que el Contratista debe garantizar que cada obra posea todos los componentes y características necesarios para un funcionamiento integralmente eficaz, según los mejores estándares de calidad que rigen la construcción y según dictan las mejores prácticas de ingeniería y las leyes aplicables. Se entenderá que los costos asociados a todas las actividades y tareas que deberán ejecutarse para el Diseño, Construcción y Equipamiento deben ser incluidos y detallados en el precio de cada oferta.
Los costos estimados, incluyendo el depósito de la garantía ambiental, realización y costeo de los estudios necesarios para el diseño y la construcción, inscripción y visado de planos ante el CFIA y cualquier otra institución como Bomberos, Municipalidad, Aviación Civil, Ministerio de Salud y cualquier otra entidad, deben ser incluidos y detallados en el precio de cada oferta. El Contratista deberá incluir en su oferta el desglose de todos los montos correspondientes a tasas y cargos necesarios para realizar los trámites y obtención del visado y permisos de todo tipo para realizar la construcción. Por la naturaleza del Programa, puede darse el caso de que el Contratante se encuentre exonerado del pago de algunos de ellos, en cuyo caso esos montos que se logren exonerar serán deducidos de los pagos al Adjudicatario.” Aquellos cargos que no aparezcan en el desglose no serán reconocidos al Contratista, ya que se presumirán incluidos en alguno de los otros rubros del precio.
Corre por cuenta del Contratista asumir los costos asociados que deriven de la implementación del plan de gestión ambiental y social, Supervisión, Movilización, Construcción de las Obras y Equipamiento, de acuerdo con los alcances definidos en el presente pliego de licitación, están incluidos en los precios totales ofertados (Suma Alzada). El Contratante no pagará sumas adicionales a las ofertadas por ninguna tarea relacionada con la ejecución del contrato que se llegue a suscribir (...) Los precios de cada uno de los Centros Educativos son fijos e invariables y no estarán sujetos a reajustes de precios. Los Oferentes deberán hacer una proyección de los aumentos que pueden sufrir todos los elementos y componentes de las obras, durante todo el proceso constructivo y considerarlo en la suma cotizada para cada Colegio y, consecuentemente, en el monto total de su oferta. En este sentido debe quedar meridianamente claro que el Contratante espera que cada obra posea todos los componentes y características necesarios para un funcionamiento integralmente eficaz, según los mejores estándares de calidad que rigen la construcción y según dictan las mejores prácticas de ingeniería y las leyes aplicables (...).
IAO 16.5 El Contratante realizará el pago de las Obras sobre un monto global, fijo (Suma Alzada, no sujeta a ajustes), correspondiendo al Oferente el deber de considerar en su Oferta todos los componentes e insumos que podrían ser susceptibles de variación en el mercado, hasta la finalización del contrato; de manera tal que al momento de ofertar el Precio Total del Diseño, Construcción y Equipamiento, el Oferente debe considerar dentro de su precio ofertado la previsión de escalamiento de precios a futuro, durante todo el periodo de construcción y equipamiento (incluida la instalación y puesta en operación), definido a partir del comportamiento de esos insumos en el mercado, pues estos incrementos no podrán reclamarse por aparte." 5.2.- DE LA MISMA MANERA ACORDADA, EL CARTEL DE LICITACIÓN LPI-01-2017, DETERMINÓ QUE EL CONTRATO TIPO SUMA GLOBAL (PRECIO) Y PLAZO PODÍA VARIAR POR ÓRDENES DE MODIFICACIÓN OM".
Dicho compromiso surge a partir del principio "Pacta sunt servanda", en donde la sujeción y sometimiento de las partes al proceso constructivo y equipamiento para la obra pública contratada, deriva de la estipulación normativa del Cartel de licitación LPI-01-2017, que refiere vinculantemente para las partes, la naturaleza modificativa a los alcances esenciales del contrato por medio de las Órdenes de Modificación, cuales podrán variar el plazo y el precio ofertado según corresponda, entendiéndose que la solicitud de éstas puede ser por cuenta del contratante o bien del contratista, tal y como sucedió en autos y según así se regula en "SECCIÓN VII. CONDICIONES GENERALES (CG)"/C. Pagos y H. Modificación de los Elementos del Contrato" que al respecto estipula: 11. Precio del Contrato. 11.1 El precio del Contrato será el que se indique en el artículo 2 (Precio del Contrato y Condiciones de Pago) del Convenio. 11.2 A menos que se incorpore en las CE una Cláusula de ajuste, el precio del Contrato será una suma alzada fija, que no podrá modificarse, salvo en caso de una modificación de las Obras o si se dispone otra cosa en el Contrato (...).
H. Modificación de los Elementos del Contrato" 39. Modificación de las Obras. 39.1 Introducción de una Modificación. 39.1.1 Con sujeción a las Subcláusulas 39.2.5 y 39.2.7 de las CG, el Contratante tendrá derecho a proponer y posteriormente a requerir que el Gerente de Proyecto ordene ocasionalmente al Contratista que haga durante el cumplimiento del Contrato cualquier modificación, cambio, adición o supresión en las Obras (en adelante denominada “modificación”), siempre que esa modificación se inscriba dentro del alcance general de las Obras y no constituya un trabajo no relacionado, y que sea técnicamente viable, teniendo en cuenta el estado de adelanto de las Obras y la compatibilidad técnica de la modificación prevista con la naturaleza de las Obras según se especifica en el Contrato. 39.1.2 El Contratista podrá ocasionalmente, durante la ejecución del Contrato proponer al Contratante (con copia al Gerente de Proyecto) cualquier modificación que el Contratista considere necesaria o conveniente para mejorar la calidad, eficiencia o seguridad de las Obras.
El Contratante podrá, a su discreción, aprobar o rechazar cualquier modificación propuesta por el Contratista, pero aprobará toda modificación propuesta por el Contratista que tenga por finalidad garantizar la seguridad de las Obras. 39.1.3 No obstante lo dispuesto en las Subcláusulas 39.1.1 y 39.1.2 de las CG, ningún cambio que resulte necesario a causa de un incumplimiento por el Contratista de sus obligaciones contractuales se considerará como una modificación, y ese cambio no dará lugar a ningún ajuste del precio del Contrato ni del plazo de terminación de las Obras (...) (resaltado intencional); 39.2 Modificaciones Originadas por el Contratante. 39.2.1 Si el Contratante propone una modificación de conformidad con la Subcláusula 39.1.1 de las CG, enviará al Contratista una “Solicitud de propuesta de modificación”, en la que solicitará al Contratista que prepare y proporcione al Gerente de Proyecto en el menor plazo razonablemente factible una “Propuesta de modificación” que incluirá lo siguiente: (a) una breve descripción de la modificación; (b) el efecto de la modificación en el plazo de terminación; (c) el costo estimado de la modificación; (d) el efecto del cumplimiento definido en las Especificaciones (de haberlo); (e) el efecto de la modificación en las Obras; (f) el efecto de la modificación en cualquier otra disposición del Contrato. 39.2.2 Antes de preparar y entregar la propuesta de modificación, el Contratista presentará al Gerente de Proyecto una “Estimación de la propuesta de modificación”, en la que se estimará el costo de preparar y presentar la propuesta de modificación (...) 39.2.5 Si antes o durante la preparación de la propuesta de modificación resulta evidente que el efecto agregado de ejecutar ésta y cualesquiera otras órdenes de modificación que hayan pasado a ser obligatorias para el Contratista conforme a la presente Cláusula 39 de las CG sería aumentar o reducir el precio del Contrato originalmente establecido en el artículo 2 (Precio del Contrato) del Contrato en más de quince por ciento (15%), el Contratista podrá notificar por escrito sus objeciones al respecto antes de presentar la propuesta de modificación en la forma antes indicada.
Si el Contratante acepta las objeciones del Contratista, retirará la propuesta de modificación y notificará por escrito al Contratista. El hecho de no presentar objeciones no menoscabará el derecho del Contratista a presentar objeciones a cualesquiera solicitudes de modificación u órdenes de modificación posteriores, ni su derecho a tener en cuenta, cuando presente esas objeciones posteriores, el aumento o la reducción porcentual del precio del Contrato que represente cualquier modificación no objetada por el Contratista (...) 39.3 Modificaciones Originadas por el Contratista. 39.3.1 Si el Contratista propone una modificación de conformidad con la Subcláusula 39.1.2 de las CG, el Contratista presentará por escrito al Gerente de Proyecto una “Solicitud de propuesta de modificación”, en la que se indicarán las razones para efectuar la modificación propuesta y se incluirá la información especificada en la Subcláusula 39.2.1 de las CG. 39.3.2 Al recibirse la solicitud de propuesta de modificación, las Partes seguirán los procedimientos que se indican en las Subcláusulas 39.2.6 y 39.2.7 de las CG.
Sin embargo, si el Contratante decide no efectuar las modificaciones, el Contratista no tendrá derecho a recuperar los costos de preparación de la solicitud de propuesta de modificación. 40. Prórroga del Plazo de Terminación de las Obras. 40.1 El plazo o los plazos de terminación que se especifican en las CE conforme a la Subcláusula 8.2 de las CG se prorrogarán si el Contratista se ve retrasado u obstaculizado en el cumplimiento de cualquiera de sus obligaciones en virtud del Contrato por causa de: (a) una modificación de las Obras según lo previsto en la Cláusula 39 de las CG; (b) un evento de fuerza mayor según se dispone en la Cláusula 37 de las CG, condiciones imprevistas según se dispone en la Cláusula 35 de las CG, o cualquier otra circunstancia de las que se especifican o se mencionan en los apartados (a), (b) y (c) de la Subcláusula 32.2 de las CG; (resaltado intencional) (c) una orden de suspensión emitida por el Contratante conforme a la Cláusula 41 de las CG o una reducción del ritmo de avance de conformidad con la Subcláusula 41.2 de las CG, o (d) un cambio en las leyes y regulaciones según se dispone en la Cláusula 36 de las CG, o (e) cualquier incumplimiento o violación del Contrato por parte del Contratante, específicamente incluido el suministro de los ítems que figuran en el correspondiente apéndice del Acuerdo del Contrato, titulado Alcance de las Obras y Suministro por parte del Contratante, o cualquier actividad, acto u omisión del Contratante, o el Gerente de Proyecto, o cualquier otro Contratista empleado por el Contratante, o (f) cualquier retraso por parte de un Subcontratista, siempre y cuando dicho retraso obedezca a una causa por la que el propio Contratista habría tenido derecho a una prórroga del plazo de terminación en virtud de la presente Subcláusula, o (g) retrasos atribuibles al Contratante u ocasionados por los trámites aduaneros, o (h) cualquier otro asunto mencionado específicamente en el Contrato, por un período que sea justo y razonable en todas las circunstancias y que refleje cabalmente la demora o el impedimento sufridos por el Contratista." Ahora, visto el asunto desde la cosa regulada, de alguna manera, la opción de las Órdenes de Modificación, cuando así han sido aceptadas y aprobadas en donde se varía el objeto, aún en parte en cuanto el plazo y el precio, viene a significar implícitamente la instrumentación de la conocida cláusula "rebus sic stantibus", que como salvaguarda por una situación extraordinaria, permite en el tránsito de la ejecución del contrato, el revisar o modificar los elementos esenciales del pacto, si las circunstancias bajo las cuales se realizó han cambiado de forma sustancial e imprevisible, es decir, creando un desequilibrio en las obligaciones de las partes, debiendo ser que esas condiciones o circunstancias que estaban presentes al momento de su creación han cambiado de manera fundamental.
Por lo que se debe entender, que para que la rebus sic stantibus sea aplicable, es necesario plantear que la alteración sea extraordinaria a las circunstancias pactadas, esto es, el cambio debe ser significativo y no contemplado al momento de la celebración del contrato, como en efecto podría indicarse en relación con la OM-1 surgida con posterioridad a la adjudicación y que perseguía con esa modificación tratar en el Liceo Santa Rosa, el detalle de los taludes, aumentando el precio de la obra para la atención de las mismas actividades constructivas adicionales requeridas a ese efecto. Además, debe existir un desequilibrio prestacional, es decir, que la modificación de las circunstancias debe generar un desequilibrio en las obligaciones de las partes, haciendo que una de ellas se vea en una situación de excesiva onerosidad, imposibilidad o excesiva dificultad de cumplimiento, así la parte afectada debe demostrar que el cumplimiento del contrato en las nuevas condiciones resulta imposible o extremadamente difícil, de allí la orden de modificación.
Por ello, en los contratos a suma global, como el de la especie, el contratista no solo se compromete a completar un proyecto por un precio total predeterminado, sin importar los costos reales que pueda incurrir, resultando en el responsable de completar el proyecto según los términos del contrato, incluso si los costos reales exceden el precio acordado, asumiendo la mayor parte del riesgo financiero, al recibir a cambio de las prestaciones a que se compromete, una remuneración de una suma fija y por lo tanto incluye todos los costos directos e indirectos en que incurrirá para la ejecución de la obra. Con esta razón, y en principio, no se hace el reconocimiento de obras adicionales o mayores cantidades de obra no previstas, pues el contratista asume el deber de terminar la obra, bajo su porpia eficiencia o no, sin perjuicio de que demuestre la ocurrencia del desequilibrio económico. No se puede ignorar, o soslayar la realidad de la ejecución del Contrato 88-2017, que si bien el lote adjudicado sobre los tres centros de enseñanza estaban tasados a suma global por los siguientes precios: 1.
Proyecto número código 023-5969 Liceo Rural Santa Rosa (USD $1,319,491.70); 2. Proyecto número código 024-1942 Escuela Azul (USD $3,166,024.02); 3. Proyecto código 058-0870 Escuela La Hermosa (USD $1,660,633.78); para un monto total contractual de USD $6,146,149.50, el proyecto del Liceo Santa Rosa, tuvo inconveniencias desde su arranque por el tema de los taludes. De los hechos 10 a 17 que este Tribunal ha tenido por demostrado, si bien el proyecto inició su construcción en tiempo y forma, ya para el 16 de julio de 2018, el Consorcio gestó ante el Gerente de Supervisión Consorcio CSI-CACISA el oficio GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-044, mediante el cual se planteaba solicitud de suspensión temporal de plazo de obras de cuatro semanas para poder realizar los estudios de suelo y estabilidad complementarios, con el fin de plantear las modificaciones al diseño actual requeridas y coordinar la ejecución de los estudios de suelos, elaboración de los informes, análisis de la información y rediseño de planos de movimiento de tierras, en razón de encontrarse durante el inicio de las labores de movimiento de tierras del proyecto, y que al realizar el corte de los taludes, aparecieron “bolsas” de material rocoso suelto y un relleno de material suelto contaminado con basura, surgiendo rellenos de materiales no consolidados, que se encontraron por debajo de otras capas de suelo, que no fueron detectados por las pruebas puntuales ni era fácilmente detectables de manera cualitativa mediante observación directa dada la cobertura vegetal que existía, razón por la cual se consideró una situación no previsible en la condición de los suelos, durante la actividad de movimiento de tierras.
Esa gestión fue resuelta, aceptada y aprobada, en fecha 20 de julio de 2018, según se aprecia en oficio "Heredia, 26 de julio de 2018/SUP-RD-370-2018", y del mismo se desprende que el Fideicomiso conoció como Asunto: OS-01, la SUSPENSION PLAZO DE EJECUCION - Liceo Rural Santa Rosa, señalándose que rige desde el 21 de julio y hasta el 11 de agosto de 2018 y por ello, y dado que la fecha efectiva e inicio de la etapa de construcción y equipamiento del centro educativo en referencia fue el 21 de mayo de 2018 y la fecha original de entrega el 21 de octubre "(...) la presente Orden de Servicio 1 (...) establece el inicio de los 22 días naturales de suspensión el sábado 21 de julio de 2018 finalizado el día 11 de agosto de 2018 lo cual traslada la fecha de entrega de las obras al 12 de noviembre de 2018." Luego, el Consorcio por medio de oficio GCI-IDECO-RUCOLPI-2017-088 del primero de noviembre de dos mil dieciocho, realizó otra solicitud adicional de ampliación de suspensión de plazo por 15 días naturales para preparar una oferta actualizada con mejoras técnicas y económicas de la OM-1, sin embargo, dicha gestión fue rechazada por la Unidad de Supervisión mediante el oficio SUP-RD-670-2018 del dos de noviembre del dos mil dieciocho, por no ser económicamente viable, como además porque no se había aportado la propuesta con mejoras técnicas y económicas que se había comprometido a presentar y por la circunstancia de que a pesar de que en ese momento las obras se encontraban con orden de suspensión a solicitud del propio Consorcio, se estaban ejecutando obras que no fueron supervisadas y avaladas por el contratante, por lo que las obras se debían reiniciar a partir del 03 de noviembre de 2018, solicitándose indicar la fecha en que entregaran la propuesta de estabilización de los taludes con mejoras técnicas y económicas, concediéndose tres días hábiles a partir de esta notificación, para presenten un programa de trabajo actualizado para la ejecución de las obras.
Ante esto, el Consorcio por oficio GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-086 del seis de noviembre de dos mil dieciocho respondió a los puntos señalados en el oficio SUP-RD-670-2018 del dos de noviembre del dos mil dieciocho y es por gestión del mismo Consorcio en oficio precedente GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-075 del doce de octubre de dos mil dieciocho (Obra de estabilización de los taludes del sector Norte del terreno del proyecto Liceo Rural Santa Rosa) que se dio con el inicio a la OS-1. Ahora bien, la situación de hecho de la inestabilidad del terreno para la obra de estabilización de los taludes del sector Norte del terreno del proyecto Liceo Rural Santa Rosa resultaba ser un hecho notorio en situ del proyecto, precisamente por la inclinación topográfica del terreno y así lo relatan los testigos deponentes en la Audiencia Complementaria, por lo que el Consorcio a partir de la información referencial del anteproyecto y los estudios de suelo informativos, debía realizar mayores estudios desde el inicio e incluso desde la presentación de su oferta si así era de su interés, ya que a los oferentes se les había invitado a ir al sitio a revisar las condiciones topográficas físicas del terreno, y también se les habilitaba a realizar las consultas que deseaban, utilizar o no el anteproyecto general, esto para decidir si participaban o no, o realizar las consultas necesarias.
El contratista podía ir al sitio y comprobar las condiciones del terrero. De manera tal que si el contratista es responsable de hacer los planos constructivos, tiene la obligación de hacer todos los estudios necesarios y hacer un diseño estructural que soportara el talud. Resultaba previsible que debía hacerse un estudio adicional para cumplir con los requisitos desde el inicio, lo que generó, por esa omisión del Contratista, que estuvo la posibilidad razonable para preveer desde antes de la presentación de su oferta, y haber decidido si ofertaba o no, siendo que a pesar de ello, el Consorcio, una vez adjudicado, se vio en la necesidad de realizar posteriormente una orden de modificación que contemplaban obras mayores de estabilización de suelos, y que por el monto elevado de la propuesta, incluso se tuvo que llevar a consulta y aprobación del BID y así lo afirma la deposición del testigo en Audiencia Complementaria Guillermo Rojas Chaves: grabación min 1:53:14 a 2:02:30, 1:32:35 a 1:32:45, de la cual el Tribunal le da credibilidad por ser esta persona, representante de la Unidad de Supervisión, por ende del Fideicomiso y por resultado, encargado en sitio de proyecto con conocimiento de esa problemática.
Una vez finalizado el plazo correspondiente a la Orden de servicio OS-1, informada por el oficio del 26 de julio de 2018/SUP-RD-370-2018, por gestión del Consorcio, nuevamente se solicitó una suspensión de plazo adicional por oficio GCI-IDECO-RUCO-LPI-2017-054 del veinticuatro de agosto de dos mil dieciocho, para la aprobación de la Orden de Servicio OS-2, debido a que durante el proceso constructivo de movimiento de tierras aparecieron otras “bolsas” de material rocoso suelto y un relleno de material suelto contaminado con basura, misma que quedó debidamente aprobada el 13 de setiembre de 2018, suspendiéndose 35 días naturales adicionales más, para lo cual traslada la fecha de entrega de las obras al 15 de diciembre de 2018. Nuevamente, el Consorcio, por oficio datado 6 de noviembre de 2018 GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-086 solicitó una nueva suspensión de plazo a partir del 3 de noviembre del 2018 y hasta que se defina una solución al problema de la inestabilidad del talud, aceptándose la OS-3 por la contratante el 17 de octubre de 2018 por oficio remitido del Consorcio GCI-IDECO-RUCO-LPI-2017-078 del diecisiete de octubre de dos mil dieciocho, aumentando el plazo 15 días naturales para un plazo autorizado al 01 de enero de 2019.
E igualmente a lo anterior, por oficio del 01 de noviembre de 2018 GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-088, solicitó la OS-04, para la presentación de una oferta actualizada con mejoras técnicas y económicas a la entregada por la OM-1, siendo la OS-04 aceptada por la contratante el 14 de diciembre de 2018, aumentando el plazo 22 días naturales para un plazo autorizado al 23 de enero de 2019. Sucesiva y posteriormente, por esa misma situación dada, se requirieron las prórrogas a los efectos pedidos en oficio del 01 de noviembre de 2018 GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-088, aceptándose las Órdenes de suspensión de Plazo de Ejecución OS-5, OS-6, OS-7, OS-8, OS-9, OS-10, OS-11, OS-12, en consideración de que no se había firmado la Addenda correspondiente con la Orden de Modificación OM-1, indicándose en la última OS-12 "que la suspensión del plazo de ejecución de las obras estará vigente hasta que la Administración le comunicara al contratista la Orden de Reanudación de las Obras, una vez que la Addenda de la OM-1 haya sido firmada por las partes y el contratista haya entregado la respectiva Garantía de Cumplimiento y cancelado las especies fiscales correspondientes.", resultando que se habían autorizado aumentar más el plazo por 239 días naturales para un plazo último autorizado al 28 de agosto de 2019.
En ese orden, mediante la Orden de Servicio N°13, aceptada por todas las partes hasta el 02 de setiembre de 2019 (Gerente de obra y Contratista el 28/08/19, Coordinador General Unidad Ejecutora el 02/09/19) se firmó la Orden de Servicio Nº13 con la Orden de Modificación N°1 (OM-1), correspondiente a Reanudación de las obras en el proyecto 023-5969 Liceo Rural Santa Rosa a partir del 03 de setiembre de 2019, otorgándose una extensión de plazo de 200 días naturales (150 días de la OM-01 y 50 días de remanente del contrato original) en la ejecución del proyecto, ocasionándose por ello, una aprobación de esa modificación por un monto de $1.015.346.08, que implicaba una variación acumulada correspondiente a un aumento del 76.95% del monto original pactado, para un costo final total de $2.334.837.78, y ya, para ese momento habían transcurriendo 465 días naturales desde la fecha original de inicio de obras hasta la fecha de aceptación de la OS-13 -28/08/2019.
Así entonces, la OM-I y ese precio de la modificación y el plazo de entrega debía contener los gastos ordinarios, directos y hasta indirectos del coste adicional dado por el tema del talud. O, lo que es lo mismo, cubriendo con el precio autorizado la propuesta del Contratista con la OM-1, no solo el costo del proyecto del centro de enseñanza y su equipamiento, sino además, las obras adicionales para el tratamiento del talud, a la suma global reformada de $2.334.837.78, situación en particular, que no se expresa acredita en este litigio, esto es, la existencia de un desequilibrio económico al tenor del principio rebus sic standibus, con sus connotaciones características arriba enlistadas, para advertir y justificar el retiro del Consorcio del proyecto, como en realidad lo hizo, lo cual así lo considera el Tribunal.
A ese efecto, la importancia del cartel de licitación, resulta ser considerada de manera más reforzada para el caso específico que nos ocupa, si se toma en cuenta que particularmente para el caso de los contratos que tienen por objeto la construcción de obra pública -conforme el artículo 60 de la Ley de la Contratación Administrativa, vigente al momento del contrato -, como norma que suple a través de sus principios el contenido de la licitación pública 01-2017, que "La ejecución del contrato de obra se realizará por cuenta y riesgo del contratista y la Administración no asumirá ante él más responsabilidades que las previstas en la contratación"; (en adición puede observarse el artículo 150 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, vigente al momento de la ocurrencia de los hechos). Véase que lo que se dice en el cartel, habría de servir como instrumento de comunicación o lenguaje común, y que por esa razón debiera de resultar como fruto del proceso de su elaboración, objetivo, claro, transparente y diseñado con corrección en la ciencia y técnica aplicable, todo con el fin de proveer de seguridad a los participantes en el procedimiento y a la propia Administración, de una eficaz y eficiente herramienta para la consecución del interés público.
Es por eso, que para la elaboración de un cartel que tenga por objeto la construcción de obra pública, deben, como condición insalvable, haberse dado los estudios técnicos previos que exige un arte o ciencia, que le den fundamento y viabilidad al proyecto con orientación a la satisfacción de aquella necesidad pública. La Ley de la Contratación Administrativa en el primer párrafo de su artículo 4 reza: “Principios de eficacia y eficiencia. Todos los actos relativos a la actividad de contratación administrativa deberán estar orientados al cumplimiento de los fines, las metas y los objetivos de la administración, con el propósito de garantizar la efectiva satisfacción del interés general, a partir de un uso eficiente de los recursos institucionales”. Esto no se logró con el retiro del Consorcio de las obras del proyecto. Así, si es que del diseño de una obra pública se trata, se esperaría que en todos los casos, de él se desprendan con un mínimo de rigor al menos, el detalle de los términos de referencia, la información técnica y todos los datos necesarios para el éxito del proceso constructivo.
Aspecto que al tenor del hecho probado 7 y 8, se tuvo por comprobado que el Fideicomiso entregó al Consorcio los anteproyectos técnicos, estudios de suelo, e información brindada a los oferentes, incluyendo al Consorcio, como además los planos topográficos, estudios de suelo básico- general, catastro, planos de anteproyecto, documentos de Setena, copia de órdenes de modificación y de servicios y algunas notas de particularidades del proyecto, los cuales son de mera referencia, para la realización de los planos correspondientes, y a quien le correspondía realizar y establecer las especificaciones técnicas que deberían ser iguales o superiores a las establecidas en los documentos de licitación, incluido el anteproyecto de naturaleza referencial, siendo que el diseño resultaba obligación del contratista, que además debía incluir planos constructivos finales, sellados y visados por el CFIA, la municipalidad correspondiente y en general por todas aquellas instituciones competentes, para facilitar la ejecución de las obras por parte del Contratista y su inspección por parte del Contratante.
Debiéndose entender por anteproyecto como el documento con un medio gráfico digital o impreso, en donde el profesional prepara una planimetría general en donde se especifica dónde van ubicados cada uno de los aposentos, el arquitecto de cumplir con el contenido establecido por el CFIA; de allí que planos de anteproyecto, no es un documento que defina la ingeniería estructural, eléctricos, civiles ni otros, es meramente arquitectónico y referencial, de allí que los arquitectos debían utilizar los planos típicos establecidos por el MEP y a los oferentes se les permitía o daba la libertad de hacer su anteproyecto y estudios de suelo, siempre y cuando la oferta se presentara el día y la hora establecida. Igualmente se entregaron las listas de hitos junto con los documentos de la licitación, resultando que uno de los primeros hitos es la entrega de los planos constructivos, basados en el anteproyecto, así, los contratistas debían generar las especificaciones técnicas junto con los planos constructivos y además, ello se evidencia de la propia deposición del testigo en Audiencia Complementaria Guillermo Rojas Chaves: 1:24:00 – 1:25:15, como del Contrato de préstamo 2824/OC-CR, LEY 9124/Licitación Pública Internacional LPI-01-2017/Diseño, Construcción y Equipamiento de 6 Lotes de (15) Centros Educativos y (10) Canchas Multiuso/SEGUNDA PARTE.
REQUISITOS DEL DISEÑO, LA OBRA Y EL EQUIPAMIENTO/SECCIÓN VI. REQUISITOS DEL DISEÑO, LA OBRA Y EL EQUIPAMIENTO/K. Definiciones, conceptos y especificaciones técnicas generales de aplicación a cada uno de los lotes a licitar. Especificaciones técnicas generales.1.19 Diseño final y “tal como se construyó” (“As Built”) 1.20 Planos constructivos. No en balde, el Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa en su artículo 8, b), dispone que para la adopción de la decisión inicial de promover un proceso de contratación administrativa, que medie: "La descripción del objeto, las especificaciones técnicas y características de los bienes, obras o servicios que se requieran, en caso de que puedan existir diferentes opciones técnicas para satisfacer la necesidad, acreditar las razones por las cuales se escoge una determinada solución". Lo anterior habla del necesario y claro conocimiento de lo que se quiere, lo que de forma previa impone a la Administración el deber de estudiar e informarse sobre el bien o servicio que requiere, como lo haría cualquier consumidor en este caso, por el hecho de manejar recursos públicos que no pertenecen a otro que al Estado en nombre de la población a la que debe responder.
Esto es, al menos se deben tener claras las especificaciones técnicas que garanticen calidad en la obra por la vía de la definición de patrones y estándares mínimos. Las especificaciones técnicas referenciales comprenden entonces la descripción de la naturaleza, atributos y características técnicas de los bienes y servicios que se desea adquirir y en el cartel, estas especificaciones deben encontrarse acorde con la finalidad que se persigue, de modo que debe describirse con claridad la función del objeto, sus características de calidad, el procedimiento para verificar esa calidad del bien y los indicadores de medición aplicables. De esta manera, el norte del contratista en este sentido, será siempre el proveer un producto que satisfaga la necesidad previamente detectada por la administración que es o podría resultar ser su cliente, pues de lo contrario, en más que menos de los casos se requerirá tramitar una nueva compra que logre el fallido intento, lo que generalmente ocasiona pérdidas importantes en afectación de intereses públicos, tanto en términos de dinero, como de tiempo.
El abandonar las obras por el Consorcio, solo dice de una Gerencia constructiva y financiera que no fue solvente ni debida, tampoco practicante de la eficacia y la eficiencia, ddando al traste en la ejecución de las obras contenidas en el Contrato 88-2017, ya que se ha evidenciado retrocesos inimputables al Fideicomiso que le ameriten responsabilidad comprobada antes y durante la gestión efectiva de cada centro educativo en cuanto a todos los trámites, plazos de recepción y garantías, para la atención regular en la adecuación, planeamiento, ejecución, construcción y equipamiento con las particularidades singulares que presentó cada proyecto para el plazo de entrega de ellos y por mayoría de razón para el caso del Liceo Santa Rosa.
Bajo este predicado, y con la instrumentación de la OM-1, se restituiría económicamente el contrato, por lo que no se podría hablar de la procedencia de un desequilibrio económico, pues como se ha dicho, para poder hablar de ese instituto, se tendría que desconocer la base misma de todo el acuerdo entre las partes (LP-01-2017), el cual surge del conocimiento de los contrayentes de las condiciones generales que determinaron el convenio, así como de la aceptación de una serie de factores más o menos previsibles de los escenarios que podrían darse en el cumplimiento de la obligación. Si surgió el problema de los retrasos hasta la ejecución de la OM-1 y que por ello se generó una afectación económica (directa o indirecta) relevante, la circunstancia detonante, debió ser imprevisible desde el plano de lo razonable, máxime que al Consorcio en el tratamiento de la OM-1 se le debió devolver por parte del Fideicomiso para su debida justificación.
De este modo, para establecer un desequilibrio como el acusado, es imperativa la existencia de un acontecimiento extraordinario, o lo que es lo mismo "el que no es normal que se verifique y en el que las partes no pueden haber pensado porque está fuera de su imaginación". Decir que el acontecimiento deba ser imprevisible, es decir que aun cuando las partes obren con el "cuidado y previsión" debidas, no hayan podido haberlo proyectado para ser tomado en cuenta en orden al rol que cada una posee en el marco de su situación jurídica a partir de la relación contractual de que se trate, por ser desacostumbrado, no significando que deba ser insólito. El hecho sobreviniente a la formación del contrato, calificado como extraordinario e imprevisible, debe además tornar excesivamente onerosa la prestación, a diferencia de lo que ocurre con el caso fortuito y la fuerza mayor, que hacen a la obligación de cumplimiento imposible.
De lo dicho, se impone que exista un nexo de causalidad acreditado entre el acontecimiento extraordinario y el desequilibrio, aspecto que a consideración del Tribunal no se ha acreditado por el Consorcio. Nótese, no está probado en autos, que la causa de suspensión de las obras en el Liceo Rural Santa Rosa por la existencia de terrenos no sólidos con posterioridad a la adjudicación del Contrato 88-2017, obedeciera a una situación de imprevisibilidad o de imposible apreciación de previo a la presentación de la oferta del Consorcio en relación a la Licitación Pública LPI-01-2017, y que no fuera razonablemente previsible a partir de las referencias informativas de los documentos del anteproyecto pertinente a esa obra y consecuentemente de la visita en situ por parte del Consorcio, por lo que ahondar diligente y previamente en estudios geológicos y de suelo adicionales correspondientes a la inclinación topográfica y contenido material que mostraba el terreno en donde se iba a ejecutar las obras del proyecto resultaba ser una diligencia debida (due diligence).
Sin embargo, y a pesar del aumento muy considerable del costo de la obra del Liceo Santa Rosa, que hasta deja pensar de una inconveniencia para el uso del terreno por el problema del talud, el Fideicomiso aceptó y autorizó la OM-1 con la adecuación del precio final de la obra.
Tampoco se acreditó que las causas sobrevenidas de mayor gravedad encontradas con posterioridad a la adjudicación del proyecto Liceo Rural Santa Rosa, de lo cual podría apuntar a una imprevisibilidad dentro de lo previsible a priori y, los nuevos estudios de suelo y correspondientes para determinar el tratamiento a la inclinación topográfica que mostraba la composición material heterogénea que contenía el terreno en donde se iba a ejecutar las obras del proyecto, fueran motivo de retrasos imputables al Fideicomiso. Menos se demostró que los retardos en la instrumentación efectiva de las Órdenes de Suspensión, Órdenes de Servicio y Orden de Modificación OM-1 para el tratamiento de taludes por la inclinación topográfica que mostraba el terreno en donde se iba a ejecutar las obras del proyecto Liceo Santa Rosa fueran responsabilidad única y exclusiva e imputable al Fideicomiso. Nótese, que además el Tribunal tuvo por no acreditado que el Fideicomiso provocara los retrasos en la aprobación final y definitiva de los planos constructivos en las obras adjudicadas contenidas en el Contrato 88-2017 de la Licitación Pública LPI-01-2017, no solo ante el CFIA sino también para la obtención de los permisos municipales, como tampoco que el Fideicomiso provocara los retrasos en la aprobación final y definitiva de los planos constructivos y/o permisos municipales por la Orden de Modificación aprobada, con posterioridad a la adjudicación, no solo ante el CFIA sino también en la obtención de los permisos municipales correspondientes en relación a las obras contenidas en el Contrato 88-2017 de la Licitación Pública LPI-01-2017 y que por ello, los plazos de suspensión mayores a los 338 días naturales en las obras en el proyecto Liceo Rural Santa Rosa, por el trámite de la OS-1 a OS-12 fuera responsabilidad exclusiva del Fideicomiso y en perjuicio económico del Consorcio, aspecto vital que determina que los incumplimientos contractuales implorados por el Consorcio, estuvieran ayunos de comprobación suficiente e indubitable.
Este Tribunal no desconoce lo expuesto en el voto número 6432-1998 de la Sala Constitucional, cuando señala que en todo contrato administrativo va implícita la garantía de percibir el beneficio esperado o la utilidad proyectada, máxime que al surgir variación introducida en un contrato administrativo, debe respetarse siempre el equilibrio de la ecuación financiera del contrato, no obstante, para ello, si bien el interesado tiene derecho de impugnar una disposición contractual introducida en sentido contrario, ya sea en el cartel ya sea en el contrato mismo, dichas acciones están omisas en el presente asunto, debiéndose respetar el indicado contrato a suma global y sus alcances, como igualmente los efectos de contenido en la OM-1, que al menos se entiende, estimó y contempló los gastos directos e indirectos del proyecto y/o la addenda al contrato, al incluirse el tema del tratamiento del talud y que a contrario sentido, el Consorcio no demostró que no fuera así.
De ahí la evidente diferencia que en ocasiones se pierde de vista, entre el ejercicio de este derecho al restablecimiento del equilibrio financiero de un contrato por la vía del reajuste de precios de un contrato a precio variable o costo unitario, y un reclamo en un contrato a suma global, último éste, que erigido sobre el presupuesto de que durante la ejecución del contrato, porque su objeto lo exigió, el contratista debió incurrir en mayores costos a los que incorporó en la estructura del precio ofertado (la discusión gira en torno al reconocimiento o no de esos costos adicionales y no en torno a un reajuste del precio, que se mantendría incólume) o en su caso, el simple reconocimiento de los costos asociados a una modificación del objeto contractual, por ejemplo de darse en aumento del mismo, cuando durante la ejecución del contrato el contratista debe incurrir en mayores costos a los que incorporó en el precio ofertado como derivación de la mutación contractual.
No obstante y en todo caso incluyendo los anteriores, el equilibrio de la ecuación financiera del contrato como desarrollo de principio constitucional, no permite ni el extremo perjuicio injustificado a cargo del contratista, ni el enriquecimiento ilícito para ninguna de las partes si concurren los presupuestos necesarios para ello conforme el ordenamiento jurídico, que a consideración del Tribunal, no se comprobó la existencia de la base jurídica para declarar que la rescisión es disconforme al ordenamiento jurídico y menos que menos, que surja para el Consorcio, la declaración de un derecho subjetivo para no solo invalidar la rescisión del Fideicomiso, sino para que pueda ser considerada en cuanto a la gestionada por el propio Consocio, según se pidió en la pretensión, por lo que por demás, invocar la excepción de contrato no cumplido, resultaba improcedente como defensa para enervar la rescisión decidida, ya que el Consorcio, no se ubicó habilitada bajo los presupuestos de la esfera conceptual jurídica de esa estructura defensiva para oponerla legítima y válida contra el Fideicomiso y así bloquear lo rescindido.
Este Tribunal es del criterio, además, de que medie o no un contrato en la modalidad por suma global fija, la regla o reglas que se derivan de esta modalidad contractual en el sentido de que el oferente y posterior contratista debe enfrentar por su cuenta todos los riesgos asociados en el contrato asociados, incluyendo la posibilidad de que para dar cabal cumplimiento el objeto contractual haya debido ejecutar, según su dicho, de mayores cantidades, de esfuerzo, tiempo y obras, por lo que no podría formular reclamo alguno frente a mayores cantidades de obra, pende claro está, de que esas diferencias le hayan resultado previsibles al momento de ofertar, y en esa medida, imputables sólo a quien oferta un precio por suma global fija, no obstante, el quid no radica en ese pensar, sino tener como antijurídica la rescisión por imputar al Fideicomiso la provocación de un desequilibrio económico, que ni siquiera explicaría, la razón o razones por las cuales, los proyectos Hermosa y Azul serían irradiados de esa problemática que tuvo Santa Rosa, cuando verdaderamente, como lo es, se tratan de esquemas constructivos diferenciados, singulares e independientes y cada uno bajo la misma consideración al precio, a suma global, como común denominador.
En este sentido, es la opinión de esta Cámara que, aún y cuando esta modalidad contractual no supone que el precio se constituya sobre la base de precios unitarios, si las cantidades de obra adicional sobre las que se erigió un precio global, en principio sufre variaciones en las cantidades con causa en razones imputables a la Administración, porque para la ejecución adecuada de la obra, éstas excedieron lo previsto en el acuerdo inicial, sea, cuando se deben realizar obras adicionales, que son aquellas que no han sido previstas en el contrato, si la causa de esa diferencia entre lo ofertado y ejecutado tiene una causa imputable a la Administración, ésta deberá hacerse responsable patrimonialmente ante su contratista por las mismas, si la diferencia entre las cantidades ofertadas y las ejecutadas, son sustancialmente distintas en aumento. No obstante, ello conlleva a estimar que debió haberse acreditado la ejecución de obras adicionales a través de las Órdenes de Servicio, y más áun, y ajena a la Orden de Modificación OM-1, que varió el objeto, el plazo y el precio, sin embargo, nuevamente, esto quedó sin demostración.
No se acreditó, que el Fideicomiso validara formalmente Órdenes de Servicio, Órdenes de Suspensión u Órdenes de Modificación provenientes de terceras personas ajenas a la Unidad de Supervisión -Gerente de Supervisión, Gerente de Obra (antes Director de Proyecto) y la Adjunta a la Gerencia, o el Coordinador General Unidad Ejecutora y autorizados por el Cartel de la Licitación Pública LPI-01-2017 para el dictado de ellas, y menos demostrado está, que con ello habilitara y justificara al Consorcio a modificar, alterar, reestructurar los diseños finales aprobados y autorizados o, solicitara diseños adicionales o sustitutos fuera de las Órdenes de Servicio u Órdenes de Modificación previamente aceptadas y autorizadas, durante el proceso constructivo, que afectaran o que difieran sustancialmente con el diseño aprobado en planos constructivos, alterando el plazo y costo susceptibles de liquidación y pago pertinente a favor del Consorcio.
Se extraña, igual probanza que determinara que los pagos de los hitos durante todo el proceso fueron condicionados a la ejecución de los trabajos adicionales que no se encontraban indicados en el Diseño Finales Aprobado, negándose a acatar lo pactado contractualmente en el artículo 1.1.2 del contrato, referente a cómo proceder en caso de ambigüedad o conflicto, exponiendo al Consorcio a un escenario de inseguridad, tampoco que al Consorcio, para realizar los cobros de los Hitos, fuera obligado a invertir tiempo y dinero en trabajos que no estaban descritos en los Diseños Finales aprobados para mantener el flujo de dinero necesario para llevar los proyectos a cabo, habiendo un enriquecimiento indebido por el Fideicomiso al exigirse la ejecución de obras adicionales que no estaban en los Diseños Finales Aprobados, situación, según el mero dicho del Consorcio, le causó una serie de daños materiales a su patrimonio.
En consecuencia, no es dable afirmar que de darse la necesidad de ejecutar mayor cantidad de obra, por decisiones de terceros, resulta imperioso remunerarla como componente del desequilibrio económico, si ello no fue autorizado o especificado en la OS como en la OM, de allí, que no resulta procedente un pago diferenciado por el precio de lo ejecutado, pues eso no iría conforme previamente se convino sin alterar su objeto, es decir, el pago integral del precio para la cantidad de obra que se traduce en el objeto convenido con la Administración, por lo que, a criterio del Tribunal, no hay inobservancia acreditada del principio derivado de la Constitución de intangibilidad patrimonial, ni de un enriquecimiento indebido de parte del Estado, sobre la situación reprochada, cuando en adición, en su alegato involucra circunstancias del desequilibrio económico contractual, involucrando a otras líneas adjudicadas con semejantes problemas acusados, como la LPI 02 y LPI 04, que no podrían ser sopesadas en esta instancia ni en esta oportunidad, para incorporar esa realidad a la presente discusión, por no ser parte de la cuestión.
5.3.- Continuación. No menos importante, resulta el señalar de las vicisitudes de los proyectos Hermosa y Azul. Se tiene por comprobado en relación a la primera, que el proyecto inició su proceso constructivo en tiempo y forma el día 6 de agosto de 2018 acorde con la orden de inicio del proyecto, según lo notificado por el Consorcio a la Municipalidad de Pérez Zeledón en oficio GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-05, sin embargo, interrumpió con la continuación de las obras el día 24 de junio de 2020, y notificado al FIDEICOMISO mediante el oficio GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-548 del 24 de junio de 2020, solicitándose al Fideicomiso el pago de los hitos relacionados con ese centro educativo por haberse rescindido el contrato, señalando Hitos pendientes de pago para finiquito de proyecto 058-0870 Escuela La Hermosa: ? Ventanería y puertas por un monto de $63.104,08 ? Pintura por un monto de $31.552,05 ?
Sistemas eléctricos -cableado y acometida- por un monto de $63.104,08 ? Sistema eléctricos -dispositivos y accesorios- por un monto de $29.891,41 ? Sistemas mecánicos -módulos- por un monto de $29.891,41 ? Sistemas mecánicos -exteriores- por un monto de $29.891,41 ? Obras complementarias y exteriores por un monto de $119.565,63, como además la devolución de las garantías de cumplimiento, justificándose en principio de mantenimiento del equilibrio económico de los contratos asociados a las Licitaciones Públicas número LPI 01, LPI 02 y LPI 04, lo cual es un incumplimiento sustancial a esos contratos. El Consorcio por medio de oficio de 8 de abril de 2020, GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-508 informó del avance con reporte mensual marzo 2020: 8.1. Estructura Metálica 100%, 8.2. Cubierta 100%, 8.3. Hojalatería y precintas 100%, 9 Pisos y enchapes 100%, 10.1 Acabados - repellos 100%, 10.2 Acabados -Cielos - y Paredes liviana 100%, 10.3 Ventaneria y puertas 85%, 11 Pintura 95%, 12 Sistemas eléctricos (canaliz) 91%, 13 Sistemas mecánicos (Módulos) 96%, 15 Obras complementarias y exteriores 92%.
No obstante, y de acuerdo al Fideicomiso el "Informe Técnico Sobre Estado de Avance Fisico-Financiero y Proyección de Costo de la Obra Faltante Proyecto N° 058-0870 Escuela La Hermosa" y realizado el 12 de mayo de 2020 por la Unidad de Supervisión, se establece que el avance real de la obra al momento de abandono de la obra por parte del Consorcio actor, era de un 73.40%. Dicho avance se calculó sobre los faltantes de obras que el actor dejó en proceso, complementos y los reprocesos que acontecieron por el período en el que el proyecto no tuvo ningún avance, que abarcó desde el 06 de junio de 2019 hasta el 06 de diciembre de 2019. Y con respecto a la Escuela Azul, aquí se inició su proceso constructivo el 17 de diciembre de 2018, alrededor de cuatro meses después del inicio de los restantes proyectos adjudicados al Consorcio, para un plazo original de 183 días naturales, siendo que la fecha de entrega original estaba programada para el 17 de junio de 2019, sin embargo, por prórrogas, ampliaciones y compensaciones de plazo otorgadas, se trasladó la fecha para el 28 de mayo de 2020.
También se dio cuenta acreditada, que en el curso de las obras de este proyecto, hubo hallazgos arqueológicos sobre un petroglifo existente, por lo que el Consorcio informó al Fideicomiso a través de oficios GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-289,GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-290,GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-293 sobre éste, por lo que la Administración agendó una cita con el Departamento de Antropología e Historia del Museo Nacional de Costa Rica 10 días después de esa primera comunicación. Dicho petroglifo fue ubicado en una área parcial y mínima del proyecto, principalmente en la zona destinada a aparcamiento, sin afectación para el resto de ejecución del área del proyecto. El Museo Nacional, de conformidad con los resultados de su visita in situ el 17 de setiembre de 2019, dispuso realizar un cerramiento únicamente en la ubicación física de la piedra, provocando con ello que en un sector mínimo del proyecto Escuela Azul, no se pudieran realizar trabajos durante doce días naturales, dándose una suspensión parcial, por lo que no impedía o imposibilitaba al Consorcio con la ejecución de la obra en el área restante.
Además, la existencia por el lindero norte del inmueble a desarrollar el proyecto, hubo problemas con aguas vertidas por los vecinos, por lo que al contratista se le requirió realizar obras para desviar las aguas, y por la distancia entre éste y el área del proyecto, no se interfería en la ejecución de las obras principales (al menos no hubo demostración en contrario), optando el Contratante por indicarle al Consorcio que construyera la tapia a 1,5 metros de distancia, tramitándose la Orden de Modificación OM-04, sin embargo, no fue firmada por el Consorcio, dejándose sin efectos dichos cambios, según así consta con la deposición testigo Grabación/ Guillermo Rojas Chaves grabación min 1:38:00 al 1:39:30, y en el expediente de cobro de multas de EA folio 115 y 118. Ahora, solventados esos temas, al momento en que el Consorcio decide rescindir el contrato, por las razones arriba dichas, informa para el proyecto Azul, un avance superior al 60% al momento de la suspensión de las labores según último informe de avance de obra mediante el oficio GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-466 con fecha del 17 de marzo de 2020.
No obstante, el Contratante indica menor avance de acuerdo al "Informe Especial- Obras Inconclusas Proyecto N° 024-1942 Escuela Azul", realizado en el mes de marzo de 2021 por la Unidad Supervisora, en donde se verifica que las obras en el momento de la suspensión de las labores tenían un avance nominal de un 56%. En ambos proyectos, el Consorcio se retiró de los mismos, dejando sin recursos ni ejecución para el buen término del Contrato 88-2107, a pesar de que tenían las opciones viables para la entrega de los hitos, cuando desde el inicio de la ejecución gozó de los adelantos de dinero por concepto de anticipos para la ejecución inicial de las obras, para con ello ir cumpliendo con los hitos debidamente finalizados y así ir poniendo el negocio en marcha, y que al final, lograra la entrega definitiva de esos proyectos. Cada proyecto tenía su propio presupuesto de pago con hitos diferenciados.
De esto da cuenta, el oficio 23 de octubre del 2020/CG-2020-1139/AD-2020-0221/Referencia: Fideicomiso 1099 MEP- BNCR/Respuesta FID-4141-2020, en donde se le indica a Dirección de Fideicomisos y Estructuraciones Banco Nacional de Costa Rica que: "según los registros contables en poder de la UEP, los saldos de anticipos por centro educativo de esta licitación son los siguientes: Liceo Rural Santa Rosa: USD $168.235,19, Liceo Rural Santa Rosa (Adenda): USD $45.690,57, Escuela La Hermosa: USD $74.728,52, Escuela Azul: USD $246.949,87." para un total de USD $535.604,15, apreciándose que si no se logró la meta, no fue por causa de las vicisitudes dadas en la obra del Liceo Santa Rosa, sino por el contrario, al deducirse que no hubo una Gerencia constructiva y financiera solvente y debida por parte del Consorcio en la ejecución de las obras contenidas en el Contrato 88-2017, para la gestión efectiva de cada centro educativo en cuanto a todos los trámites, plazos de recepción y garantías, para la atención regular en la adecuación, planeamiento, ejecución, construcción y equipamiento con las particularidades singulares de cada proyecto para el plazo de entrega de ellos, pues es claro, incluso, que los avances de los entregables no llegaron a calificar con el 100% de su cumplimiento para el pago de lo dejado como obras inconclusas.
A pesar de ello, el Tribunal está convencido absolutamente, que al Consorcio se le complicó la entrega de estos dos proyectos por haber pasado por las situaciones reprochadas y dadas en el proyecto Liceo Santa Rosa, no obstante, y como quedó acreditado normativamente, según lo pactado: 1.- Las obras fueron pactadas con ejecución independiente, cosa distinta, que el Consorcio las manejara bajo una misma estrategia constructiva interactiva y fusionada con los recursos globales del proyecto, ya que la estipulación normativa derivada del Cartel de licitación LPI-01-2017, refería implícitamente pero vinculante para las partes que el modo de ejecución y construcción de las obras adjudicadas -en tres proyectos que formaban parte del lote número 2: 1. Proyecto número código 023-5969 denominada Liceo Rural Santa Rosa. 2. Proyecto número código 024-1942 denominada Escuela Azul. 3. Proyecto código 058-0870 denominada Escuela La Hermosa-, obedecían a ejecuciones completamente independientes entre sí, y la contratista tenía plena discrecionalidad en su gerenciamiento, planeamiento y ejecución, aun y cuando fueran parte de un mismo contrato o lote adjudicado, según se indica en: "18.
Programa de Trabajo. 18.1 Organización del Contratista. El Contratista proporcionará al Contratante y al Gerente de Proyecto, en un plazo de veintiún (21) días a partir de la fecha efectiva, el organigrama que propone para llevar a cabo las actividades en las Obras. Se adjuntará al organigrama la identidad del personal clave que se propone emplear, junto con los antecedentes profesionales de dicho personal. El Contratista informará prontamente por escrito al Contratante y al Gerente de Proyecto de toda rectificación o modificación de dicho organigrama. 18.2 Programa de ejecución. Dentro de los veintiocho (28) días siguientes a la fecha efectiva, el Contratista presentará al Gerente de Proyecto un programa detallado de ejecución del Contrato, el cual se preparará en forma aceptable para el Gerente de Proyecto e indicará la secuencia que se propone para diseñar, y construir las Obras, así como la fecha para la cual el Contratista exige razonablemente que el Contratante haya cumplido sus obligaciones en virtud del Convenio a fin de permitir al Contratista ejecutar el Contrato de conformidad con el programa y alcanzar la terminación, la puesta en servicio y la aceptación de las Obras de conformidad con el Contrato.
El programa que presente el Contratista deberá ajustarse al Plan de Ejecución que se incluye en el apéndice del Convenio titulado “Plan de Ejecución” y a cualesquiera otros plazos y fechas especificados en el Contrato. El Contratista actualizará y rectificará el programa según sea apropiado y cuando así lo solicite el Gerente de Proyecto, pero sin modificar los plazos para la terminación de las Obras establecidos en las CE conforme a la Subcláusula 8.2 ni las prórrogas concedidas conforme a la Cláusula 40 de las CG, y presentará todas esas rectificaciones al Gerente de Proyecto. 18.3 Informe sobre el progreso. El Contratista vigilará el progreso de todas las actividades especificadas en el programa a que hace referencia la Subcláusula 18.2 precedente y presentará al Gerente de Proyecto un informe mensual sobre el progreso de los trabajos. El informe sobre el progreso de los trabajos se presentará en una forma que el Gerente de Proyecto considere aceptable.
En dicho informe (a) se indicará el porcentaje de terminación alcanzado en comparación con el porcentaje de terminación previsto para cada actividad, y (b) cuando una actividad esté atrasada con respecto al programa, se incluirán observaciones, se explicarán las consecuencias probables y se señalarán las medidas de corrección que se estén adoptando. 18.4 Progreso en el cumplimiento del programa. Si en algún momento el progreso real del Contratista acusa un atraso con respecto al programa que se menciona en la Subcláusula 18.2 de las CG, o si resulta evidente que dicho atraso se producirá, el Contratista, a petición del Contratante o del Gerente de Proyecto, preparará y presentará al Gerente de Proyecto un programa modificado, teniendo en cuenta las circunstancias imperantes, e informará al Gerente de Proyecto de las medidas adoptadas para acelerar las actividades a fin de terminar las Obras dentro del plazo de terminación estipulado conforme a la Subcláusula 8.2 de las CG, de las prórrogas de dicho plazo concedidas conforme a la Subcláusula 40.1 de las CG o de cualquier prórroga en que pudieran convenir el Contratante y el Contratista. 18.5 Procedimientos.
El Contrato se ejecutará de conformidad con los documentos del Contrato y los procedimientos establecidos en la sección de los Requisitos del Diseño y las Obras titulada Formularios y Procedimientos. El Contratista podrá ejecutar el Contrato de conformidad con sus propios planes y procedimientos estándar de ejecución de proyectos, siempre y cuando éstos no entren en contradicción con las disposiciones contenidas en el Contrato ...". Igualmente, debe considerarse acreditado en el Cartel de Licitación LPI-01-2017 y que rige las reglas del contrato y por ende, de los proyectos a realizar, de que no puede interpretarse la existencia de correspondencia y vinculación para la ejecución de las obras de manera conjunta, sino por el contrario, se encuentran determinadas singularmente las órdenes de inicio de cada proyecto, por lo que resulta improcedente relacionar los problemas del Liceo Santa Rosa, con los otros dos proyectos, siendo inoponible ese discurso para deteminar el criterio de imputación de manera generalizada para hacer responsable al Fideicomiso de lo reprochado.
Se insiste, invocar la excepción de contrato no cumplido, resultaba improcedente como defensa para enervar la rescisión decidida, ya que el Consorcio, no se ubicó habilitada bajo los presupuestos de la esfera conceptual jurídica de esa estructura defensiva, para oponerla legítima y válidamente contra el Fideicomiso y así bloquear lo rescindido.
Nótese, que esta independencia de ejecución se verifica de acuerdo a la Subcláusula 2.1 inciso 3), párrafo cuarto de las Condiciones Especiales del Cartel de Licitación, en donde la gestión de cada centro educativo se debe realizar de forma individual. Todos los trámites, plazos de recepción y garantías, deben adecuarse a las particularidades de cada proyecto. Esto es, las emisiones de las órdenes de inicio se convinieron de manera individual, por lo que constituye un proceso de diseño, construcción y equipamiento, en el que devienen particularidades ajenas a los otros centros educativos entre sí, dando como conclusión lógica que la ejecución de todas y cada de una de las etapas de las obras se definía de acuerdo a la estrategia y responsabilidad empresarial de la gerencia de las mismas por parte del Consorcio adjudicatario.
De igual manera, bajo el criterio aplicable al sub lite del "Pago por hito concluido (100%)", puede apreciarse que se contaba con la posibilidad de los adelantos parciales con hito finalizado y entregado, de acuerdo a los términos establecidos en el Cartel y el contrato, que de conformidad con la naturaleza propia del "Contrato de Tipo Suma Global, los hitos de pago convenidos se hacían efectivos solamente con el 100% de su cumplimiento (Cláusula 12 de las Condiciones Generales del Cartel de Licitación LPI-01-2017 -"12. Condiciones de Pago. 12.1 El Precio del Contrato se pagará según se especifica en el artículo 2 (Precio del Contrato y Condiciones de Pago) del Formulario del Convenio y en el apéndice del Convenio titulado “Condiciones y Procedimientos de Pago”, en el cual se describen también los procedimientos que han de seguirse para solicitar y tramitar los pagos"-, /C. Apéndice 1. Condiciones y Procedimientos de Pago -"Solicitud de pago por hito concluido Una vez concluido cada hito, el Contratista deberá entregar al Gerente de Obra una factura acompañada de una declaración con seis copias en un formato previamente aprobado por el Gerente de Obra, que incluya en detalle los montos a que el Contratista considera que tenga derecho, junto con los documentos de soporte, los cuales incluirán el informe de progreso del hito en cuestión de acuerdo con la Cláusula 18.3 de las CG.
Esta solicitud de pago por hito concluido se corresponderá con el desglose que se explica seguidamente..."; con lo cual, los proyectos se hacían autosuficientes de acuerdo con la idoneidad y capacidad financiera con que ofertó el Consorcio a la Licitación Pública 01-2017, por lo que por demás, no se acreditó que la falta de entrega en plazo de los trabajos en las obras contenidas en el Contrato 88-2017 por situaciones financieras del Consorcio haya sido con ocasión a conductas del Fideicomiso que le imputaran responsabilidad por ello. Cuanto menos, tampoco hubo demostración en relación a la existencia, consistencia y precisión de situaciones generadas por el Fideicomiso, que afectaran la eficiencia en la entrega de los trabajos en las obras y con ello, por su responsabilidad se haya provocado daño a la intangibilidad patrimonial del Consorcio y su desequilibrio financiero para el retiro de las obras.
Tampoco se acreditó por el Consorcio, que durante el lapso de tiempo suspendido de las obras, el Consorcio soportara por responsabilidad del Fideicomiso, la existencia real de la carga financiera de los costos indirectos (seguridad, gastos de administración, dirección técnica, inspección, viáticos, organización, vigilancia, imprevistos, mantenimiento de instalaciones provisionales, servicios públicos, pólizas, gastos financieros por prórroga de garantías, gastos financieros por prórroga de líneas de crédito, comisiones bancarias, intereses moratorios de línea de capital de trabajo, alquileres de oficinas, alquiler de equipo y herramienta, salarios administrativos, cargas sociales), no solo para la atención del proyecto Liceo Santa Rosa, sino además, Escuela Hermosa y Escuela Azul. Ni que los hallazgos arqueológicos sobre un petroglifo existente en un área mínima de ejecución de las obras en el proyecto Escuela Azul, principalmente en la zona destinada a aparcamiento, y durante el tiempo en que el Departamento de Antropología e Historia del Museo Nacional de Costa Rica lo determinara así, y la suspensión de obra para ese reducto específico dispuesta por el Fideicomiso, detuvieran o impidieran justificadamente la ejecución para el resto del área del proyecto.
Tampoco, que la situación de vertido de aguas residuales provocada por los vecinos, por el lindero norte del área del terreno para la ejecución del Proyecto Escuela Azul y la distancia de este desfogue y el área de construcción, provocara distorsiones sensibles que impidieran realizar ejecución de las obras principales del mismo, o bien, que al respecto, el Fideicomiso incurriera en responsabilidad por perjuicio económico en contra del Consorcio, por indefiniciones relativas a la resolución de órdenes de servicio y, que por esa causa provocara y agravara los atrasos en el desarrollo de las obras del Contrato 88-2017. De allí que, falta acreditación de la existencia, consistencia y nivel de impacto y afectación con ocasión a comunicaciones, como instrucciones contractuales con respecto a la emisión de notificaciones, instrucciones, órdenes, certificados y aprobaciones, que impactaran y provocaran falta de ejecución, retardo de la misma o ejecución irregular o perjuicio económico en los proyectos del Contrato 88-2017, que fueran emanadas por el Fideicomiso o terceras personas durante la vigencia del contrato y hasta antes de la Rescisión dictada por éste.
Tales nexos de causalidad para establecer la responsabilidad y el daño reclamado por medio del reproche de disconformidad no se justifican ni se comprueban en autos. Menos, en esa relación, que el Fideicomiso validara formalmente Órdenes de Servicio, Órdenes de Suspensión u Órdenes de Modificación provenientes de terceras personas ajenas a la Unidad de Supervisión -Gerente de Supervisión, Gerente de Obra (antes Director de Proyecto) y la Adjunta a la Gerencia, o el Coordinador General Unidad Ejecutora y autorizados por el Cartel de la Licitación Pública LPI-01-2017 para el dictado de ellas, y con ello habilitara y justificara al Consorcio a modificar, alterar, reestructurar los diseños finales aprobados y autorizados o, solicitara diseños adicionales o sustitutos fuera de las Órdenes de Servicio u Órdenes de Modificación previamente aceptadas y autorizadas, durante el proceso constructivo, que afectaran o que difieran sustancialmente con el diseño aprobado en planos constructivos, alterando el plazo y costo susceptibles de liquidación y pago pertinente a favor del Consorcio.
O bien, que para realizar los cobros de los Hitos, fuera obligado a invertir tiempo y dinero en trabajos que no estaban descritos en los Diseños Finales aprobados para mantener el flujo de dinero necesario para llevar los proyectos a cabo, existiendo un enriquecimiento indebido por el Fideicomiso al exigirse la ejecución de obras adicionales que no estaban en los Diseños Finales Aprobados, situación que causó una serie de daños materiales (al patrimonio) del Consorcio.
En colofón, el abandono de las obras por parte del Consorcio, producida por la propia responsabilidad del Consorcio, fue el detonante que justificó la rescisión del Contrato 88-2017 al tenor de lo pactado en las reglas del Cartel, cuando en la cláusula 42.2.2, se dispone, que ello se da, si el Contratista: "(a) ha denunciado el Contrato o desistido de él, (b) sin razón válida, no ha dado pronto inicio a los trabajos en las Obras, o ha suspendido por razones distintas de las previstas en la Subcláusula 41.2 de las CG el avance del cumplimiento del Contrato durante más de veintiocho (28) días después de recibir una orden escrita del Contratante de seguir adelante, (c) omite en forma persistente ejecutar el Contrato de acuerdo a los términos contractuales o descuida en forma persistente y sin justa causa el cumplimiento de sus obligaciones en virtud del Contrato, (d) rehúsa o no puede proporcionar materiales, servicios o mano de obra suficientes para ejecutar y completar las Obras de la manera especificada en el programa presentado conforme a la Subcláusula 18.2 de las CG a un ritmo que dé al Contratante una seguridad razonable de que el Contratista puede completar las Obras dentro del plazo de terminación prorrogado, el Contratante podrá, sin perjuicio de cualquier otro derecho que pueda tener en virtud del Contrato, enviar una notificación al Contratista indicando la naturaleza del incumplimiento y pidiendo al Contratista que lo subsane.
Si el Contratista no lo subsana o no toma medidas para subsanarlo dentro de los catorce (14) días siguientes al recibo de esa notificación, el Contratante podrá rescindir inmediatamente el Contrato mediante notificación de rescisión al Contratista con referencia a la presente Subcláusula 42.2 de las CG., reiterándose una vez más, la inexistencia de la disconformidad con el ordenamiento y consecuente pedido de nulidad sobre los actos administrativos reprochados (pretensión 1, 5, principal) con lo cual lo pretendido bajo este acápite debe rechazarse y consecuentemente la pretensión subsidiaria primera, segunda y sexta al no tener sustento jurídico al respecto, según los términos y alcances en que fue abordado este tópico, so pena de incurrir en irazonabilidad e incongruencia, acogiéndose en colofón la excepción de falta de derecho opuesta por la parte demandada.
X.- 1.- DE LOS RECLAMOS ADMINISTRATIVOS. 2.- IMPROCEDENCIA PARA VARIAR RESULTADO DEL PRIMER RECLAMO ADMINISTRATIVO POR RETRASOS AJENOS A LA RESPONSABILIDAD DEL CONSORCIO Y, CONSECUENTEMENTE DE LOS DAÑOS REQUERIDOS EN EL SEGUNDO, TERCER Y CUARTO RECLAMO. INEXISTENCIA DE INCUMPLIMIENTO.
La base de este primer reclamo, fue la indicación del Consorcio de que el proyecto del Liceo de Santa Rosa existió un período de 478 días en los que por razones ajenas a la responsabilidad del consorcio, el mismo estuvo suspendido o no fue posible iniciar obras debido a la responsabilidad del Fideicomiso. Se dijo que durante 1 año, 3 meses y 18 días, el Consorcio soportó la carga financiera de los costos indirectos (seguridad, gastos de administración, dirección técnica, inspección, viáticos, organización, vigilancia, imprevistos, mantenimiento de instalaciones provisionales, servicios públicos, pólizas, gastos financieros por prórroga de garantías, gastos financieros por prórroga de líneas de crédito, comisiones bancarias, intereses moratorios de línea de capital de trabajo, alquileres de oficinas, salarios administrativos, cargas sociales, entre otros), sin pago. Que debido a que el período de suspensión superó en determinado momento más de 180 días de suspensión, con el objetivo de restablecer el balance económico del contrato y así cumplir el principio de intangibilidad patrimonial, siendo que los trabajos y costos durante el período de suspensión, representaron un daño para el Consorcio, y que la inversión de los recursos sin una remuneración y utilidad asociada genera pérdida.
Al respecto, este Tribunal en el hecho acreditado 22 señaló, que a pesar de que el Consorcio había ejercido el reclamo, éste devino inoportuno y consecuentemente extemporáneo. Cosa distinta es que lo resuelto por el Fideicomiso no fuera del agrado del Consorcio, porque si bien se mira, de las pruebas en relación, el reclamo sobre los gastos indirectos se determinó indiscriminadamente sobre partidas agrupadas generales, no segmentadas ni por proyecto, que bajo la premisa de la carga de la prueba, debió demostrar no solo una vinculación exacta del nexo de causalidad entre los montos, recursos y cada proyecto, y la oportunidad de acuerdo a lo normado en el Cartel de la Licitación debía hacerse, motivo por el cual el rechazo de los reclamos administrativos se mantendría. Agréguese, en los hechos no probados 3 y 7, con convicción en la prueba aportada, no hubo claridad ni precisión, menos certeza de que más allá de los plazos de suspensión dispuestos en esas órdenes de suspensión y mayores a los 338 días naturales en las obras en el proyecto Liceo Rural Santa Rosa fuera responsabilidad exclusiva del Fideicomiso y en perjuicio económico del Consorcio.
Nótese, incluso, que la causa de suspensión de las obras en el Liceo Rural Santa Rosa por la existencia de terrenos no sólidos con posterioridad a la adjudicación del Contrato 88-2017, trajo en consecuencia, que el Consorcio debía no solo actualizar la ruta crítica constructiva y los planes de ejecución del proyecto ante la existencia notoria para tratar los taludes del terreno, pero además, dar pronto despacho a las medidas de retención del mismo a través de la instrumentación de la orden de modificación correspondiente, en orden para atender esa situación sobrevenida, mas según se aprecia, hasta los planos y su debida aprobación correspondiente, como la misma orden de modificación plantearon retos en el tiempo para el Consorcio, que obstaculizó el normal avance del proyecto. Dicho aspecto, a criterio del Tribunal, y como se ha hecho indicación ut supra, no debía por qué enturbiar, disminuir o retrasar la ejecución debida de los proyectos Hermosa ni Azul.
De modo que los retardos en la instrumentación efectiva de las Órdenes de Suspensión OS-1 a OS-12 y la estructuración y planteamiento de la Orden de Modificación OM-1 por medio de la OS-13, para el tratamiento de taludes por la inclinación topográfica que mostraba el terreno en donde se iba a ejecutar las obras del proyecto Liceo Santa Rosa no serían responsabilidad imputable al Fideicomiso. De allí que, más allá de lo comprobado con la suspensión de las obras a los 338 días, no hay probanza acertada, útil y pertinente que indique al Tribunal que el Consorcio soportara por responsabilidad del Fideicomiso, la existencia real de la carga financiera de los costos indirectos (seguridad, gastos de administración, dirección técnica, inspección, viáticos, organización, vigilancia, imprevistos, mantenimiento de instalaciones provisionales, servicios públicos, pólizas, gastos financieros por prórroga de garantías, gastos financieros por prórroga de líneas de crédito, comisiones bancarias, intereses moratorios de línea de capital de trabajo, alquileres de oficinas, alquiler de equipo y herramienta, salarios administrativos, cargas sociales, no solo para la atención del proyecto Liceo Santa Rosa, sino además, Escuela Hermosa y Escuela Azul.
Con el mismo fundamento del reclamo anterior, aunado a los reproches del Consorcio en cuanto a las situaciones generadas por el fideicomiso y, que afectaron la eficiencia en la entrega del proyecto y daño a la intangibilidad patrimonial del consorcio por el desequilibrio financiero, al imputarse incumplimiento contractual, por darse una violación en todos los contratos, específicamente en relación a las comunicaciones generadas por terceros no autorizados, y esto con respecto a las comunicaciones (inexistentes) de los Gerentes de Obra (GO) en cada proyecto, quienes siendo representantes del Contratante, omitieron su obligación de mantener -en sentido estricto- comunicaciones con el Consorcio, quedó acreditado en los hechos demostrados, que en relación a los subsiguientes reclamos administrativos (2do, 3ter y 4to) del Consorcio para el reconocimiento y pago de gastos directos e indirectos relacionados a los proyectos contenidos en el Contrato 88-2017, todos fueron denegados.
Véase que por oficio 24 de marzo de 2020 GCI-IDECO-RUCO-LPI-02-2016-483 se indica: "Este es el principal hecho que motiva esta reclamación, ya que se reclama la existencia de un daño patrimonial causado por una responsabilidad administrativa omisa, anormal e ilícita, la cual según lo establece el artículo 196 de la Ley General de la Administración Pública, corresponde a “... daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable e individualizable en relación con una persona o grupo... A continuación, se explica brevemente, en una tabla resumen todos los montos de esta reclamación. Tabla N° 1 Descripción de las reclamaciones por número de LPI y Proyecto. 1 ESCUELA LA AZUL ¢171.008.746,80 COLONES, 1 LICEO RURAL SANTA ROSA (1) ¢100.577.484,63 COLONES, 1 LICEO RURAL SANTA ROSA (2) ¢120.322.757,00 COLONES, 1 ESCUELA LA HERMOSA ¢194.517.549,37 COLONES, TOTAL: ¢586.426.537,80 COLONES. El Fideicomiso por oficio 27 de abril de 2020/FID-1604-2020 responde rechazando reclamo administrativo gestionado por oficio 24 de marzo de 2020 GCI-IDECO-RUCO-LPI-02-2016-483, indicando "Damos respuesta a las notas GCI-IDECO-RUCO-LPI-02-2016-483, GCI-IDECO-RUCO-LPI-02-2016-563, y GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2016-874, todas de fecha 24 de marzo de 2020, en las cuales plantea diversos Reclamos Administrativos relativos a varios Proyectos relacionados con los procesos de licitación LPI-01-2017, LPI-02-2016 y LPI-04-2016...
En los propios contratos suscritos con las distintas Contratistas para el proceso de diseño, construcción y equipamiento de las Obras, se advertía a éstos que el Contratante – Fideicomiso BANCO NACIONAL – MEP, podría delegar en profesionales en ingeniería ciertas funciones relativas a la gerencia de la Obra, así como contar con una empresa consultora y asesores independientes, quienes realizarían el proceso de supervisión técnica de los trabajos, tal como se consigna con absoluta nitidez, en las Sub-cláusulas 1 y 23.2 de las Condiciones Especiales... la suscripción de un contrato con una Firma Consultora para la Supervisión de Obras en Centros Educativos y Canchas Multiuso para el Fideicomiso N°1099 MEP-BNCR, asegura al Fideicomiso BNCR-MEP el contar con servicios profesionales y técnicos que apoyan la fiscalización de la contratación, mediante la vinculación de empresas y profesionales que le apoyen en la “supervisión” de las contrataciones para el diseño y construcción de las Obras requeridas...
En el caso del Consorcio CSI Ingenieros-CACISA Infraestructura Educativa, el contrato estableció la obligación de contar, entre otros, con la figura del Gerente de Obra, quien bajo los términos de dicha contratación, asume un papel de coordinación con el Contratante, o con quien este designó a efecto de sus labores, tal como se advierte de las Sub-cláusulas 8.1 y 8.2, cláusula 8. RECURSOS QUE SUMINISTRARÁ EL CONSULTOR, de los Términos de Referencia. Conforme a dichas estipulaciones, en ningún momento se indica que las recomendaciones, con sus respectivas justificaciones, deban ser realizadas únicamente por medio del Gerente de Obra del Consorcio Supervisor, por lo que bien podrían ser hechas también por otra figura que forma parte de la estructura de la Supervisión, o incluso podría hacerlas el mismo Contratante - Fideicomiso Banco Nacional – MEP – o quien este designe, para que ejerza su potestad de aplicar los términos contractuales para que los Contratistas corrijan cualquier desajuste respecto del cumplimiento exacto de las obligaciones pactadas, o aquellas instrucciones, criterios o actuaciones giradas a los contratistas con ocasión de las actividades contratadas al Consorcio Supervisor.
Así tenemos que ni el Contrato lo dispone, ni tampoco lo ha expuesto el Consorcio CSI Ingenieros-CACISA Infraestructura Educativa, ni tampoco lo han entendido el Banco Nacional, ni el Consorcio CALVI+FSA, ni los Contratistas que han ejecutado y se encuentran ejecutando Obras... el contratista se encuentra obligado a presentar una relación fundamentada de cada “omisión, incumplimiento o violación del contrato” que acusa; del impacto de cada una de tales omisiones, incumplimientos o violaciones al contrato en el Programa de Trabajo, la afectación a las actividades en ruta crítica, el desplazamiento que ocasionaron sobre tales actividades, la relación de eso con los “mayores costos” respecto de aquellos estimados en la Oferta, su cuantificación, origen y naturaleza y su contraste con el equilibrio económico financiero de la oferta, y finalmente la fundamentación del quantum pretendido... el Contratista también ha incumplido con su deber de indicar y probar los supuestos daños y perjuicios que se reclaman, su estimación, su origen y naturaleza, específicamente lo estipulado en las Sub-cláusulas 44.4, y 44.5, así como lo dispuesto en el artículo 193 de la LFAP, pues una reclamación como la pretendida, que versa sobre unos supuestos mayores costos incurridos, necesariamente exige aportar toda la información complementaria relativa al fundamento del reclamo, debiendo acreditar mediante la prueba pertinente, conducente e idónea, tanto el quantum como la erogación correspondiente reclamada, todo lo cual se echa de menos en los reclamos presentados, pues tales mayores costos de ninguna forma se pueden “suponer o asumir”, a partir de una sumatoria de simples fotocopias sin ninguna fundamentación, relación, ni acreditación de su vinculación con las contrataciones y obras, la prueba que las mismas se originen en el evento alegado y no en la negligencia del contratista o en los riesgos asumidos al celebrar la contratación...".
Nuevamente, el Consorcio presentó un reclamo administrativo por oficio 22 de mayo de 2020GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-538, con ocasión de documentar daños y perjuicios a partir del rechazo de solicitud de indemnización y con base en el inciso b) de la subcláusula 44.5 de las Condiciones Generales, solicitó el reconocimiento financiero por un periodo adicional, así como los costos indirectos. El Fideicomiso por oficio 04 de junio de 2020 FID-2100-2020, dispuso el rechazo de plano la gestión al no cumplir con los requerimientos mínimos que exige el régimen jurídico para su admisión y valoración. Otra vez, el Consorcio presentó reclamo administrativo por oficio 27 de mayo de 2020 GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-540 en ocasión de documentar daños y perjuicios a partir del rechazo de solicitud de indemnización y con base en el inciso b) de la subcláusula 44.5 de las Condiciones Generales, solicitó el reconocimiento financiero por un periodo adicional, así como los costos indirectos. Y, nuevamente, el Fideicomiso dispuso el rechazo de plano la gestión al no cumplir con los requerimientos mínimos que exige el régimen jurídico para su admisión y valoración.
En relación a ello, el Tribunal prohija las manifestaciones del representante del Banco Nacional cuando, en sus conclusiones señala que: "No es posible reconocer el pago de una suma si el reclamante no sustenta y fundamenta con claridad el nexo de causalidad sobre el incumplimiento acusado y sus lesiones conexas. Se realizan manifestaciones generales, incluso de otras licitaciones sin precisar a qué montos, recursos, horas hombre otros, deben supuestamente reconocerse, sin obviar el deber de comprobar que el origen de éste ha sido por un acto u omisión de la administración licitante, aspecto que en ninguno de los casos fue comprobado tampoco." De esa manera, no resulta disconforme con el ordenamiento que circunscribe a la Licitación 01-2017, cuando el Fideicomiso responde el oficio del Consorcio GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-222, referido al reclamo administrativo, cuando por medio del oficio resolución FID-3566-2019 del Contratante, éste indica que por no haber cumplido formal y oportunamente el trámite en atención a lo pactado en el procedimiento estipulado en la Cláusula 44 de las Condiciones Generales del Cartel de Licitación de referencia, de la cual el Consorcio había aceptado, resulta improcedente la gestión, considerándose: "Nos referimos a las Sub-cláusulas 44.1 y 44.2 de las Condiciones Generales del Contrato, Sección VII.
Condiciones Generales (CG), que a tal efecto estipulan: “...44.1 Si el Contratista considera que tiene derecho a cualquier prórroga del plazo de terminación o cualquier pago adicional en virtud de cualquier Cláusula de estas Condiciones o por otra consideración vinculada con el Contrato, el Contratista enviará una notificación al Gerente de Proyecto en la que describirá el hecho o circunstancia en que se origina la reclamación. La notificación se hará tan pronto como sea posible, a más tardar veintiocho (28) días después de que el Contratista se dé cuenta, o haya debido darse cuenta, de tal hecho o circunstancia. 44.2 Si el Contratista no ha notificado una reclamación dentro de dicho plazo de veintiocho (28) días, no se prorrogará el plazo de terminación, el Contratista no tendrá derecho a recibir pagos adicionales y el Contratante quedará exento de toda responsabilidad vinculada con la reclamación.
De lo contrario, se aplicarán las siguientes disposiciones de esta Subcláusula.” Esta administración considera que dichas estipulaciones resultan aplicables al reclamo de la Contratista, incluso relativo a mayores costos o gastos derivados de las suspensiones contractuales, sobre todo por disposición de la Sub-cláusula 44.9 de las mismas Condiciones Generales, que señala: “...44.9 Los requisitos de esta Subcláusula son adicionales a los que se establece en cualquier otra Subcláusula que pueda aplicarse a una reclamación. Si, con respecto a cualquier reclamación, el Contratista incumple las disposiciones de esta u otra Subcláusula, se tomará en cuenta en toda prórroga del plazo o pago adicional la medida (de haberla) en que el incumplimiento haya impedido o perjudicado la investigación adecuada de la reclamación, salvo que la reclamación se haya excluido de acuerdo al segundo párrafo de esta Subcláusula.” Bajo tal entendimiento, y vista la documentación que consta en el expediente, se tiene la primera conclusión según la cual el Contratista incumplió su deber de notificar, dentro del plazo estipulado en el Contrato, sus reclamaciones al Gerente de Proyecto.
Considerando que el primer periodo de suspensión contractual, dio inicio el 21/07/2018, el Contratista contaba con un plazo de 28 días para notificar la reclamación, sobre todo a sabiendas que tal prerrogativa (Orden de Suspensión) le causaría mayores costos. Así mismo el Contratista estaba obligado a enviar, dentro del plazo de 42 días posteriores al 21/07/2018, la reclamación completa y pormenorizada, y dado que el evento que origina el reclamo tiene efecto continuo, según afirma para el 1° periodo de suspensión que finalizó el 11/08/2018, contaba con 28 días luego de finalizado tal periodo para enviar su reclamación definitiva, obligaciones que evidentemente incumplió. Igual acontece con el segundo periodo de suspensión contractual, veamos. Según lo afirmado por el propio contratista, este período dio inicio el 14/09/2018 y finalizó el 02/11/2018, por lo cual el Contratista contaba con un plazo de 28 días a partir de su inicio, para notificar la reclamación.
Luego, el Contratista estaba obligado a enviar, dentro del plazo de 42 días posteriores al 14/09/2018, la reclamación completa y pormenorizada, y dado que el evento que origina el reclamo tiene efecto continuo, según afirma, para el 2° periodo de suspensión finalizó el 02/11/2018, contaba con 28 días luego de finalizado tal periodo para enviar su reclamación definitiva, obligaciones que nuevamente incumplió. Y situación similar acontece con el tercer periodo de suspensión contractual, que corre del 11/12/2018 al 07/06/2019, por lo cual el Contratista contaba con un plazo de 28 días a partir de su inicio, para notificar la reclamación. Luego, el Contratista estaba obligado a enviar, dentro del plazo de 42 días posteriores al 11/12/2018, la reclamación completa y pormenorizada, la cual se consideraría temporal, estando obligado según aquella disposición, a remitir reclamaciones mensuales temporales adicionales, lo cual evidentemente no cumplió, limitándose a remitir una reclamación definitiva, con posterioridad a la terminación del tercer periodo de ejecución contractual.
Bajo lo expuesto queda claro que el Contratista NO CUMPLIÓ con los deberes impuestos por las Sub-cláusulas citadas en esta respuesta, siendo en consecuencia aplicables los efectos previstos en la Sub-cláusula 44.2 de las Condiciones Generales, según la cual “...Si el Contratista no ha notificado una reclamación dentro de dicho plazo de veintiocho (28) días, no se prorrogará el plazo de terminación, y el Contratista no tendrá derecho a recibir los pagos adicionales y el Contratante quedará exento de toda responsabilidad vinculada con la reclamación.” (ver CD/prueba/carpeta4/Anexo 75/imágs.1-9). Tales afirmaciones del Fideicomiso, no fueron combatidas por el Consorcio en este litigio. No resulta por ello, menos cierto lo señalado por el representante del Banco Nacional en su conclusiones al afirmar entonces: "No existe razón de hecho ni de derecho para que le sean reconocida suma alguna al actor, pretenden un reconocimiento de los supuestos infundados y cuyos incumplimientos de entrega total, radica en la mala planificación de la ejecución de las obras, y mal manejo de los fondos o flujos de efectivo en la ejecución de cada uno de los proyectos.
El actor insiste a lo largo del proceso, que las tres obras debían ejecutarse paralelamente y con los mismos recursos, mezclando los recursos de los proyectos sin éxito alguno. En este sentido, nótese que los tres proyectos son abandonados por el consorcio e irracionalmente, abandonan un proyecto que se encontraba en más de un 80% de su ejecución, sin motivo aparente alguno, justificando dicho abandono en el desequilibrio económico de todo el proyecto, aspecto que como se indicó anteriormente, corresponde al error administrativo evidente, grave que los coloca en la posición de incumplimiento al actor. Esto corresponde a una decisión de absoluta responsabilidad del administrador del proyecto, es decir IDECO, tal y como se desprende de las manifestaciones de su representante, ya que era éste quien administraba y orientaba los recursos de cada uno de los contratos adjudicados. En esta línea, no es posible endilgar ninguna responsabilidad al FIDEICOMISO, sino que se ha evidenciado que es propia del actor." Corolario de lo anterior, no merece atención para el Tribunal para desvirtuar lo señalado, ya sea por su poca o nula comprobación contraria a lo referenciado, el oficio SUP-RD-973-2019, que recibido por el Consorcio el 13 de mayo del 2019, el Fideicomiso le solicita atender una serie de observaciones generadas por el regente ambiental, oficio GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-204, del 20 de mayo del 2019, en donde el Consorcio responde las observaciones del regente ambiental y que adicionalmente, le notifica a la administración que se presentará el reclamo administrativo amparado por el cartel para devolver equilibrio económico del contrato, menos entonces, la falta de respuesta que se acusa con respecto a la reunión solicitada para la definición de la Indemnización, en donde el Consorcio dio seguimiento a la solicitud, por medio del oficio GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-263, dado que ello, no refleja, ni por inferencia, la veracidad de la situación comprometida con ocasión a los retardos ocurridos.
Ni siquiera, con la deposición de los testigos de la parte actora, y que fueron rendidos durante la Audiencia Complementaria, se logró extraer la conclusión inversa, esto es, afirmar y reafirmar la situación de los retrasos acusados como base de los reclamos administrativos por el desequilibrio acusado. Nótese que los señores Álvaro E. Chavarría Chaves, Kristian Fallas, y del propio Fernando Castro Ramírez (quien dijo ser socio de una de las empresas reclamantes), logró referirse con detalle y de manera concreta y específica sobre los elementos materiales por los cuales devino el rechazo del reclamo. No se logra de sus testimonios, otra razón fundada por la cual deban anularse las resoluciones que rechazan los reclamos administrativos. El Tribunal, recapitula y adopta como parte de este contenido en discusión, lo ya dicho ut supra, en cuando a que la interpretación del Consorcio actor, para justificar la presente acción y darle algún contenido retórico a sus argumentaciones y pretensiones deben apreciarse a partir de la ejecución indisoluble, conjunta, mancomunada de los recursos (capital y trabajo) como si fuera una sola unidad a ejecutar.
Ello no es lo correcto ni lo procedente, ya que no puede interpretarse la existencia de correspondencia y vinculación para la ejecución de las obras con efectos de manera conjunta, sino por el contrario, se encuentran determinadas singularmente las órdenes de inicio de cada proyecto, y sus detalles en anteproyecto, planos, etc, de acuerdo a la Subcláusula 2.1 inciso 3), párrafo cuarto de las Condiciones Especiales del Cartel de Licitación, en donde la gestión de cada centro educativo se debe realizar de forma individual. Todos los trámites, plazos de recepción y garantías, deben adecuarse a las particularidades de cada proyecto, sin que por la gerencia del proyecto en general y de esa manera realizada por parte del Consorcio, el trasladar vicisitudes materiales en la ejecución de una de las obras para que de tal manera se cause perjuicio sobre los otros. Ese sería aplicar un silogismo categórico sobre la base de una premisa inicial incorrecta, y por lo pedido, daría como resultado una conclusión equivocada.
Esto es, las emisiones de las órdenes de inicio se convinieron de manera individual, por lo que constituye un proceso de efectos patrimoniales de diseño, construcción y equipamiento, en el que devienen particularidades ajenas a los otros centros educativos entre sí, dando como conclusión lógica que la ejecución de todas y cada de una de las etapas de las obras se definía de acuerdo a la estrategia y responsabilidad empresarial de la gerencia de las mismas por parte del Consorcio adjudicatario, asumiendo la responsabilidad de su propio éxito o fracaso. El Tribunal, no difiere ni contrasta la posibilidad para llevar a cabo las actividades del Contrato 88-2017, como si se tratare de una sola obra, pues eso sería entendible a partir de una economía de escala y planificada para el mayor rendimiento de los recursos, más ello no significa y es lo que no se avala, que si la gerencia constructiva y financiera y debida por parte del Consorcio en la ejecución de las obras contenidas en ese Contrato 88-2017, para la gestión efectiva de cada centro educativo en cuanto a todos los trámites, plazos de recepción y garantías, para la atención regular en la adecuación, planeamiento, ejecución, construcción y equipamiento con las particularidades singulares de cada proyecto para el plazo de entrega de ellos, no fuera lo suficientemente solvente, dándose con resultados de retardos y otros, que ello implique socializar las pérdidas en los tres proyectos por las inconveniencias singulares de uno de ellos, trasladándose discrecionalmente, las pérdidas y otros en la generalidad de la obra, sin asumir su propia responsabilidad.
Véase que esas declaraciones rendidas, apuntan a indicar que las acusadas suspensiones ocurridas en el proyecto de Santa Rosa provocaron un efecto dominó en los demás proyectos, dejando de lado la realidad de que los proyectos son independientes patrimonialmente, con costos y eficiencias distintas, y con realidades particulares, que deben ejecutarse individualmente por corresponder a contrato de suma global, en donde los riesgos de construcción plena, corren a cargo del contratista, tal y como lo indicó el representante del Banco Nacional.
Más aún, debe tenerse en cuenta, que se ha acreditado en autos que los planos relacionados con la instrucción de la OM-1 no fueron efectivamente aprobados por el CFIA en el plazo de 30 días naturales posterior a la reanudación de la ejecución del proyecto, y siendo así, el Consorcio por oficio GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-313 de 3 de octubre de 2019, solicitó suspensión temporal del plazo establecido en OM-01 hasta que se le aprobaran los planos constructivos ingresados en plataforma APC del CFIA, en razón de problemas de forma en la presentación previa de ellos ante esa institución, que ameritó su reingreso en más de una ocasión, como también, la circunstancia ocurrida en el gobierno local correspondiente, cuando por oficio del 10 de octubre de 2019/MUOR-DCU-0358-2019, la Municipalidad de Oreamuno de Cartago, indicó que el Consorcio incumplió el trámite del permiso de construcción que no había gestionado y finalizado de forma correcta, señalando que: "Como bien lo señalan los artículos 74 de la Ley de Construcciones, 6 y 7 del Código Municipal se deriva que los entes públicos no están obligados a solicitar permiso de construcción, debiendo comunicar a la Municipalidad con anticipación las obras que pretenden o requieran construir", toda vez, que previamente el Consorcio había ingresado la solicitud para ser revisado por Edificaciones Nacionales y que no se tramitó el curso del permiso de construcción ante la Municipalidad, imposibilitando la ejecución oportuna y normal de las obras, ocasionando que la Municipalidad de Oreamuno clausurara la ejecución del proyecto.
Por lo que, posteriormente, ante aclaraciones del Fideicomiso y la Contratista ante ese gobierno local, éste remite correo electrónico: "From: María de la Cruz Calderón Moya <[email protected]> Date: November 7, 2019 at 16:01:05 CST. To: Luis Granados Figueroa <[email protected]>Cc: Luis Gómez Artavia <[email protected]>, Catalina Coghi Ulloa <[email protected]> Subject: SOBRE PERMISO DE CONSTRUCCIÓN LICEO DE SANTA ROSA-MUNICIPALIDAD DE OREAMUNO; indicando: "Buenas tardes, Referente al trámite de permiso de construcción iniciado en la Municipalidad de Oreamuno, para la construcción del Liceo de Santa Rosa, ingresado el 20 de junio del 2018, sobre el plano catastro C-1213011-2008, cuyo propietario es el Banco Nacional de C.R, permiso Nº 24046, dicho permiso ya se encuentra APROBADO por este departamento. Es necesario que la empresa contratista se acerque a la municipalidad a firmar y retirar el certificado correspondiente a la licencia municipal de construcción.
Asimismo, debido a lo expuesto el día de hoy en horas de la mañana por su persona, este departamento autoriza el inicio de las obras constructivas para el desarrollo del proyecto, eso si con el compromiso de que se retire por parte de la empresa el correspondiente certificado así como los planos." Asunto que fue recordado por oficio Heredia, 30 de marzo del 2020, SUP-RD-0440-2020 del Gerente de Obra G03, Gerente de Supervisión -Consorcio CSI-CACISA- remitido al CONSORCIO IDECO-RUCO-GCI, en donde se le hace saber: "El 28 de octubre la Contratista remite oficio GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-333, con solicitud de OS-14, por retrasos en el inicio de las obras, debido a los requisitos solicitados por la Municipalidad de Oreamuno en el oficio MUOR-DCU-0358-2019, resultando que el 25 de marzo 2020, la Contratista remite oficios GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-484, donde vuelve a referir a la cronología del oficio GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-426 y aporta permiso de Construcción # 24 046 de la Municipalidad de Oreamuno, con fecha 22 de noviembre 2019.
Y, al revisar el permiso otorgado por la Municipalidad de Oreamuno, se encuentra que el mismo se refiere a una obra 1332m2, la cual corresponde a la obra del contrato original y no tiene que ver con las obras de estabilización del talud norte del proyecto. De modo que la problemática de la Municipalidad, para el reinicio de los trabajos en el proyecto estaban relacionadas con trámites pendientes de la Contratista del Contrato Original y no por las nuevas obras. Y, si bien la Contratista indicó en el oficio GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-321, que el trámite de Permiso de Construcción Municipal no se realizó debido a que este proyecto fue ingresado para ser revisado por Edificaciones Nacionales y no por Municipalidades, según la Ley de Construcciones, artículo número 75, nunca aportó ni el permiso emitido por Edificaciones Nacionales ni la notificación del mismo a la Municipalidad de Oreamuno tal y como se le solicitó en el oficio SUP-RD-0375-2020.
Por lo que, se infiere, con base en lo anterior, se establece que la negativa por parte de la Municipalidad de Oreamuno para el reinicio de las obras se debió a que no existía ningún trámite de permiso ante el Municipio del contrato original, ni tampoco se les había presentado el permiso emitido por Edificaciones Nacionales para su conocimiento, esto a pesar de que las obras se iniciaron desde el 21 de mayo 2018 y suspendida temporalmente a través de órdenes de servicio, en forma interrumpida mediante las OS-01, OS-02, OS-03 y OS-04 desde el 20 de julio de 2018 y en forma continua desde el 11 de diciembre de 2019 y hasta el 02 de setiembre de 2019, a través de las OS-05 y hasta la OS-12. Y no es hasta, a partir del 03 de setiembre de 2019, a través del OS-13 se notifica la Reanudación de las obras, de modo que el oficio MUOR-DCU-0358-2019, del 10 de octubre de 2019 es el resultado de la comunicación realizada por la Contratista mediante el oficio GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-321, con respecto al reinicio de las obras, sin embargo se debe a que la Contratista en apariencia, no completó el permiso de construcción de las obras del contrato original, ni ante Edificaciones Nacionales como lo indicó, ni ante la Municipalidad de Oreamuno.
Detectándose incluso, que por visita n°11 por parte de la Regencia Ambiental, el día lunes 22 de abril del 2019, reveló: 1- Actualmente dentro del AP, no reside nadie ni siquiera el oficial de seguridad. 2- Se observa crecimiento importante de vegetación principalmente en los alrededores del área de obras temporales (oficinas, bodegas y talleres). Se sugiere limpiar (chapear) lo antes posible. 3- Aún se observa una protección parcial de los taludes expuestos, con plástico (aproximadamente el 60% de la superficie del talud). El viento está removiendo parte de éstos, lo que genera potencial erosión. Aún no se observan desprendimientos, sin embargo, es inminente la entrada del invierno y ésta situación podría empeorar. 4- Persiste caído el portón principal de ingreso al AP, por ende, ya no hay paso restringido de personas ajenas al Proyecto, exponiendo las obras y materiales remanentes. Se sugiere restituir este portón lo antes posible. 5- Es imperativo que, pese a que las obras se mantiene suspendidas, el desarrollador del proyecto a través de la contratista, ejecute obras de mantenimiento principalmente de áreas verdes y protección de taludes.
No hubo testimonios de seria consideración, útiles y pertinentes para afirmar y sostener la existencia de los componentes de la responsabilidad para acreditar en cabeza del Fideicomiso el criterio de imputación, y con ello, evaluar el nexo de causalidad y determinar la existencia correspondiente de la lesión patrimonial reprochada, puesto que partió la declaración sobre la base de “meros supuestos”, ajenos por lo demás a las estipulaciones cartelarias. No otra consideración puede tener el Tribunal de lo señalado por el señor testigo Kristian Fallas al no establecer cuales lesiones derivan en daños y perjuicios, pues el peritaje omite considerar los hechos propios de la contratación, en especial las estipulaciones cartelarias, el mérito de las emisiones de las OS y de la OM y ajuste del contenido y condiciones de tiempo, modo y lugar a las previsiones cartelarias, así como la obligación de ejecutar los proyectos en forma individual, según fueron adjudicados y conforme las características circunstanciales de cada uno, por el contrario su análisis lo hace bajo el supuesto de “ejecución paralela” de las tres obras, pero omite sustentar tal supuesto en las condiciones contractuales pactadas entre las partes y omite considerar así mismo, la realidad de mercado que indica que las ejecución de 3 obras distintas tendría su propio flujo de ejecución.
Ni tampoco le consta, ni realiza análisis real alguno de la planilla y recursos designados al proyecto dentro de los intervalos reales de ejecución, con una identificación cierta y clara de los nexos causales de cada supuesto daño que debía reconocerse a favor del actor, según así fue apreciada su declaración en la audiencia complementaria. Viene en consecuencia, el descarte de la teoría propuesta por el testigo, el señor Fernando Castro Ramírez, que fiel a su posición de socio de unas sociedades del Consorcio, admitió que plantearon su oferta sobre el supuesto de “ejecución paralela” de las tres obras, pero omitió sustentar tal supuesto en las condiciones contractuales pactadas entre las partes, con lo cual, era una mera afirmación no sustentada en las condiciones cartelarias. De hecho reconoció que esa fue una decisión de negocios y por ende un riesgo asumido de su empresa, sin que por ende quepa atribuir a la Administración las consecuencias de que tal decisión unilateral suya, no fuera real, con lo cual el reconocerse como experto de la materia de construcción, omitió aclarar por qué motivo si los imprevistos en las obras son “la regla”, por qué motivo no se consideró como riesgo de ejecución que las obras tuvieran atrasos por imprevistos e incluso, que su ejecución no fuera paralela, y omitió explicar el motivo por el cual, siendo ellos los responsables del estudio de suelos, no lograron determinar desde un inicio la inestabilidad del talud en la Escuela Santa Rosa; ni tampoco logró justificar, la suspensión de la obra para estabilizar el talud, y de qué manera se podría haber continuado con la obra en forma paralela a la estabilización, de manera que la decisión de suspensión resultaba innecesaria y desproporcionada.
Aceptó que, en el caso de la Escuela Azul, el hallazgo arqueológico, por su ubicación, no afectó la ejecución de las obras, omitió informar que la orden sanitaria girada por las aguas residuales fue girada a la Municipalidad del lugar y a los vecinos y no al consorcio constructor, y que no dispuso suspender las obras, por lo que no les afectó. Si bien se quejó de las órdenes giradas por el MEP para la ejecución de la obra, omitió justificar por qué no se desatendieron tales instrucciones, como sostuvo, esos personeros no eran los competentes para girarlas, además no indicó a qué persona, tiempo y lugar, alcance de la instrucción, monto, daño provocado y otros elementos que comprobaran algún nexo causal o relación con algún hecho controvertido, dejando una manifestación indeterminada e incierta con la intención de respaldar sus intereses. Omite probar y explicar cuál fue la afectación de las órdenes que recibía fueran suscritas por personas distintas a las que ellos consideraban los competentes.
Todas estas omisiones que replica el representante del demandado, no son otra cosa de la realidad de lo que informó el testigo en la audiencia complementaria, lo que dice sobre la escasez de utilidad y pertinencia para sustentar, convencer y justificar, no solo una tesis del litigio que es de su conveniencia, sino además, alejada de la realidad probatoria en autos, con lo cual, resulta más que razonable, a partir de las escuchas de los testimonios, empatar con las apreciaciones de las conclusiones del Banco Nacional y lo así percibido por el Tribunal con el contenido de esas deposiciones.
En ese orden, no resultan sustentables las apreciaciones de la parte actora para fundar un incumplimiento contractual, no solo acerca de los retrasos, sino además, para acreditar como situación jurídica relevante, la existencia, consistencia y nivel de impacto con ocasión a comunicaciones como instrucciones contractuales con respecto a la emisión de notificaciones, instrucciones, órdenes, certificados y aprobaciones, que se acusa impactaron y provocaron falta de ejecución, retardo de la misma o ejecución irregular o perjuicio económico en los proyectos del Contrato 88-2017, al advertirse que no fueron emanadas por el Fideicomiso o terceras personas durante la vigencia del contrato y hasta antes de la Rescisión dictada por éste y que al contrario de lo reprochado, no hay certeza material de que el Fideicomiso validara formalmente Órdenes de Servicio, Órdenes de Suspensión u Órdenes de Modificación provenientes de terceras personas ajenas a la Unidad de Supervisión -Gerente de Supervisión, Gerente de Obra (antes Director de Proyecto) y la Adjunta a la Gerencia, o el Coordinador General Unidad Ejecutora y autorizados por el Cartel de la Licitación Pública LPI-01-2017 para el dictado de ellas, y con ello habilitara y justificara al Consorcio a modificar, alterar, reestructurar los diseños finales aprobados y autorizados o, solicitara diseños adicionales o sustitutos fuera de las Órdenes de Servicio u Órdenes de Modificación previamente aceptadas y autorizadas, durante el proceso constructivo, que afectaran o diferieran sustancialmente con el diseño aprobado en planos constructivos, alterando el plazo y costo susceptibles de liquidación y pago pertinente a favor del Consorcio.
En lo consecuente con lo expuesto, debe aceptarse la postura del representante del Banco Nacional cuando infiere en la contestación a la demanda, que el Gerente de Obra que nombra el Contratante, corresponde a la Unidad de Supervisión y a la Unidad Ejecutora (ambas unidades con funciones distintas) y que fueron estas dependencias, las responsables de mantener la comunicación del proyecto con el contratista y que si bien, por su parte, el Gerente de Obra nombrado por la Unidad de Supervisión, ostentaba la función de mantenerse en comunicación con el contratista, no es el único profesional que mantiene esta potestad, por lo que, durante todo el proceso de contratación, la Unidad de Supervisión mantuvo contacto con el Consorcio actor mediante tres profesionales Gerente de Supervisión (Adrián Ruilova Resca), Gerente de Obras (Para el proyecto Liceo Rural Santa Rosa: Primero fue el señor Víctor Azofeifa Alvarado, posteriormente fue Juan Carlos Rodríguez Arce, luego ostentó el puesto Luis Fernando Quirós Alvarado y finalmente, Adrián Ruilova Reacia culminó como Gerente de Obra y que en el caso de los proyectos Escuela Azul y Escuela La Hermosa, primero estuvo Álvaro Quirós Rossi y luego lo sustituyó Gonzalo Muñoz Zeledón) y la Adjunta a la Gerencia (Fabiana Rego González, y que al Consorcio actor se le indicó que siempre dirigiera toda comunicación al Gerente de Obra designado por la Unidad de Supervisión, esto para mantener una claridad respecto a las comunicaciones.
En todo caso, igualmente quedó indemostrado que existiera contradicciones o conflictos generados por el hecho de que una comunicación no estuviera suscrita por el Gerente de Obra, y menos que menos, el impacto y la afectación sustentiva en la ejecución de la obra pertinente al Contrato 88-2017. De lo expuesto, resulta ajeno a lo acreditado, el determinar la ausencia de responsabilidad del Consorcio en lo tocante a la revisión, aprobación y orden de inicio de OM-01, con los enunciados y contenidos de los oficios GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-090 (Solicitud de OM-01 Obra de estabilización de los taludes del sector Norte del terreno del proyecto Liceo Rural Santa Rosa), GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-093 (Aclaraciones sobre la OM-01 Obra de estabilización de los taludes del sector Norte del terreno del proyecto Liceo Rural Santa Rosa), GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-102 (En respuesta a SUP-RD-789-2018 y SUP-RD-790-2018 (Observaciones sobre revisión OM-01 Obra de estabilización de los taludes del sector Norte del terreno del proyecto Liceo Rural Santa Rosa, en los que se dio una respuesta extendida a las consultas que la Supervisión realizó en relación a la propuesta de la OM-01 Obra de estabilización de los taludes del sector Norte del terreno del proyecto Liceo Rural Santa Rosa, presentada por concepto de la estabilización de talud en proyecto -versión dos); GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-108 (se brindó la versión tres de OM-01 Obra de estabilización de los taludes del sector Norte del terreno del proyecto Liceo Rural Santa Rosa, como respuesta al oficio SUP-RD-853-2018, donde se solicitaron modificaciones a la propuesta); GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-112 (aporta respuesta a SUP-RD-865-2018 respecto a la solicitud de información adicional solicitada por la administración para la OM-01 Obra de estabilización de los taludes del sector Norte del terreno del proyecto Liceo Rural Santa Rosa, donde la administración solicitó información adicional); GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-113 (se realizó la actualización de la tabla de hitos de la OM-01 Obra de estabilización de los taludes del sector Norte del terreno del proyecto Liceo Rural Santa Rosa); GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-127 (de manera complementaria el día 3 de enero 2019 se aportó el presente oficio con la tabla de hitos actualizada de la OM-01 - Obra de estabilización de los taludes del sector Norte del terreno del proyecto Liceo Rural Santa Rosa); GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-129 (de manera complementaria se respondió oficio SUP-RD-005-2019 en el que se realizó la actualización con el desglose de los hitos correspondiente a la OM-01 Obra de estabilización de los taludes del sector Norte del terreno del proyecto Liceo Rural Santa Rosa); GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-145 (conocimiento de la Supervisión que al no haberse aprobado la OM-01 Obra de estabilización de los taludes del sector Norte del terreno del proyecto Liceo Rural Santa Rosa, al día 24 de enero de 2019, los costos indirectos contenidos en la oferta enviada en el mes de diciembre habían variado, por dicha razón la misma ya no poseía vigencia); GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-157 (se solicitó la ampliación de suspensión de plazo de proyecto en el entendido de la no aprobación a esa fecha de la OM-01 Obra de estabilización de los taludes del sector Norte del terreno del proyecto Liceo Rural Santa Rosa); GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-161 (en atención a la reunión sostenida en la sección de Fideicomisos del Banco Nacional se realizó la entrega de información técnica para proceder con la revisión de una manera integral de nuestra propuesta); GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-174 (se comunicó que la "OM-01 Obra de estabilización de los taludes del sector Norte del terreno del proyecto Liceo Rural Santa Rosa" enviada había perdido vigencia, esto debido a los atrasos en la aprobación el día 5 de marzo de 2019.
Dicha situación fue reportada el día 28 de enero de 2019, oficio GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-145, por tanto, garantizando la eficiencia del proceso, se recomendó a Supervisión realizar la solicitud de actualización de costos de la OM-01 Obra de estabilización de los taludes del sector Norte del terreno del proyecto Liceo Rural Santa Rosa); GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-178 (se procedió a aportar la información solicitada por parte de la supervisión en relación a realización de pruebas e informes referentes al diseño de la OM-01); GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-186 (se procedió a aportar la quinta actualización OM-01 Obra de estabilización de los taludes del sector Norte del terreno del proyecto Liceo Rural Santa Rosa, y se procedió a detallar que a partir de la OM-01 Obra de estabilización de los taludes del sector Norte del terreno del proyecto Liceo Rural Santa Rosa, y las solicitudes de orden de suspensión de plazo OS-01, OS-02, OS-03, OS-04, OS-05 y OS-06 de proyecto Liceo Rural Santa Rosa, que se cumplían 248 días desde que se emitió la primera suspensión del proyecto); GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-189 (para revisar la última versión de la OM-01 Obra de estabilización de los taludes del sector Norte del terreno del proyecto Liceo Rural Santa Rosa); GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-190 (respuesta a SUP-RD-658-2019 (se presentaron las condiciones comerciales de la orden de modificación en cuanto a plazo, vigencia, diseño y construcción, tramitación de los permisos de construcción así como el costo de la misma); CG-2019-0931 (290 días después de la suspensión del proyecto se le notifica al Consorcio que la Orden de Modificación OM-01 está aprobada, se le solicita la revisión de la adenda al contrato y se indica que las obra no iniciarán hasta que haya una orden de inicio para este trabajo adicional, cual el día 28 de agosto del 2019 se firmó la Orden de Servicio N°13, donde se dá la orden de inicio de la Orden de Modificación OM-01.
Es perceptible entonces, que con la prueba aportada no resulta evidente ni demostrado que el proyecto estuvo suspendido durante 1 año, 3 meses y 18 días, por situaciones propias de la responsabilidad del Fideicomiso, esto es, a contrario sentido, que fueran por conductas ajenas a la responsabilidad del Contratista y, por tanto, que durante todo este período el Consorcio de vio en obligación de soportar la carga financiera de los costos indirectos (seguridad, gastos de administración, dirección técnica, inspección, viáticos, organización, vigilancia, imprevistos, mantenimiento de instalaciones provisionales, servicios públicos, pólizas, gastos financieros por prórroga de garantías, gastos financieros por prórroga de líneas de crédito, comisiones bancarias, intereses moratorios de línea de capital de trabajo, alquileres de oficinas, salarios administrativos, cargas sociales, entre otros). De manera que, el actor no logró acreditar ningún elemento de nulidad, pertinente y útil, en las resoluciones que rechazaron los reclamos administrativos presentados, y menos que menos, la existencia de incumplimientos al contrato o que lo resuelto para declinar lo reclamado se hiciera en contra de las normas y principios aplicables a la materia.
En orden a lo expuesto, y al no evidenciarse disconformidad con el ordenamiento, resulta inatendible la pretensión de procedencia sobre los reclamos administrativo por incumplimiento del contrato en lo considerado. Esto es, no logró comprobar el Consorcio la existencia de la base jurídica para declarar incumplimientos del Fideicomiso y así establecer la causalidad adecuada para declarar, que los reclamos denegados resultaban disconformes al ordenamiento jurídico y menos que menos, que surja para el Consorcio, la declaración de un derecho subjetivo para no solo invalidar lo resuelto, sino para que pueda ser considerada en cuanto a lo gestionado por el propio Consocio, como parte cumpliente, por lo que por demás, invocar la excepción de contrato no cumplido, resultaba improcedente como defensa para enervar lo resuelto, ya que esa parte contractual, no se ubicó habilitada bajo los presupuestos de la esfera conceptual jurídica de esa estructura defensiva para oponerla legítima y válida contra el Fideicomiso y así bloquear lo decidido.
Se reitera una vez más, la inexistencia de la disconformidad con el ordenamiento y consecuente pedido de nulidad sobre los actos administrativos reprochados (pretensión 2 y 4 principal), con lo cual lo pretendido bajo este acápite debe rechazarse y consecuentemente la pretensión subsidiaria primera, segunda, en su relación al no tener sustento jurídico al respecto, según los términos y alcances en que fue abordado este tópico, so pena de incurrir en irazonabilidad e incongruencia, acogiéndose en colofón la excepción de falta de derecho opuesta por la parte demandada.
XI.- 1.- SOBRE LA LEGITIMIDAD Y EFECTOS DE LA CLÁUSULA PENAL. El Consorcio en relación a la definición de las cláusulas penales, realiza a modo de objetar lo resuelto, descripciones de su actuar dentro del procedimiento sumario y en atención a la resolución FID-2317-2020 específicamente (Proyecto Escuela Hermosa), informando que procedió a dar respuesta en oficio GCI-IDECO-RUCO-LPI-02-2017-547 con indicación de que en ese memorial se apeló a la Defensa de contrato no cumplido (non adimpleti contractus) con sustento en el artículo 692 del Código Civil, que dijo ser aplicable supletoriamente conforme al artículo número 9.2 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), pues advertía que no se evidenciaban circunstancias fácticas para la aplicación de la cláusula penal. Esa afirmación anterior, la basó en lo que de manera jurisprudencial se disponía en el voto número 6639-2013 de la Sala Constitucional, la cual considera que la Administración Pública siempre deberá demostrar que el incumplimiento del contratista le es efectivamente imputable, ya que (como sucede en este caso) puede haber causas eximentes de esa responsabilidad, e hizo transcripción parcial de la resolución: “…previo a la ejecución de una cláusula penal debe corroborarse a través de un debido proceso si el cumplimiento tardío o prematuro fue efectivamente responsabilidad del contratista o, por el contrario, existió alguna circunstancia eximente de responsabilidad…
Ciertamente, la Administración contratante se encuentra llamada a resguardar el interés público en cada una de las contrataciones administrativas que convenga con los particulares, así como a garantizar la regularidad de los servicios públicos y, consecuentemente, evitar cualquier tipo de retrasos injustificados en la ejecución del objeto del contrato administrativo; empero, estos principios constitucionales no autorizan a la Administración a incurrir en arbitrariedades, como lo sería ejecutar de manera automática las cláusulas penales convenidas sin descartar de previo circunstancias eximentes de responsabilidad contractual”. Advirtió, en la especie, que en lo dado, es evidente que lo sucedido es una responsabilidad directa del Fideicomiso y, por consiguiente, no resulta justo ni es acorde con los postulados del Estado social y democrático de Derecho la aplicación de la cláusula penal contra el Consorcio, cuando quien incumplió fue el Fideicomiso, al no lograr buscar, garantizar, mantener el equilibro económico en la ejecución de este contrato; por lo que, concluye que el Consorcio fue afectada por el rechazo del primer cobro administrativo y siguientes realizados para el Liceo Rural Santa Rosa, así como la no respuesta a la solicitud de indemnización por más de 180 días en el mismo proyecto, y que por tal motivo no se logrará avanzar en este Proyecto desde el mes de enero de 2019.
En el hecho 47 de la demanda, igualmente informa que el Fideicomiso emitió el Acto Final número 29-2020/FID-3278-2020 de las trece horas diez minutos del veinticinco de julio dos mil veinte, mediante el cual se concluyó el Procedimiento Sumario para aplicación de la cláusula penal del Proyecto Escuela La Hermosa; además emitió Acto Final, que en Resolución número 26-2020/Oficio FID-3076-2020 concluyó el Procedimiento Sumario para la aplicación de la cláusula penal del Proyecto Liceo Santa Rosa y, el Acto Final - Resolución número 31-2020/Oficio FID-3331-2020 que concluyó Procedimiento Sumario para aplicación de cláusula penal Escuela Azul. En relación con el citado hecho descrito, vuelve a indicar a modo informativo, que se dio respuesta en oficio GCI-IDECO-RUCO-LPI-02-2017-547, con las mismas consideraciones arriba invocadas.
A lo manifestado por el Consorcio actor, el Tribunal estima necesario acentuar y replicar lo advertido en el Considerando VIII, para establecer por mayoría de razón, que lo dicho sobre las cláusulas penales en relación a las definiciones de las multas, no llegan tan siquiera a estimarse o calificarse de agravios, reproches o impugnaciones jurídico/técnicas debidamente sustentas en el silogismo categórico que se basa en la subsunción de la norma y el hecho determinante de la cuestión debatida. En el caso específico de los actos administrativos, con efectos ablatorios, como sucede con las resoluciones FID-3076-2020 N°26-2020, FID-2879-2020 N°24-2020 y FID-3331-2020 N°31-2020, de acuerdo con el artículo 36 inciso c del Código Procesal Contencioso Administrativo, cuando se pretende su nulidad y obviamente su disconformidad con el ordenamiento ante esta jurisdicción -tal y como se pretende-, se requiere ineludiblemente para instar a la Cámara a resolver al respecto, se aboque a explicar cuál es el vicio o los vicios que concurren en la conducta administrativa formal cuestionada y el elemento o elementos de esa conducta que se ven afectados por los vicios que se acusan, así como la magnitud de incidencia del vicio para determinar la potencia del desvío, sea esta relativa o absoluta y su afectación dentro de la estructura del acto administrativo y especificar la certeza de existencia del motivo expuesto en la resolución.
Es decir, se debe indicar y desarrollar, ya sea el error o la omisión que contiene la conducta impugnada y luego establecer en qué grado o medida esos aparentes vicios afectan a los elementos formales (forma de expresión, motivación y procedimiento) o materiales de la misma (competencia, investidura, legitimación, voluntad, motivo, contenido y fin) de conformidad con las reglas de la teoría del acto administrativo, suficientemente desarrollada en la Ley General de la Administración Pública, la jurisprudencia y la doctrina. Debiendo recordarse que esa revisión de la legalidad de la actividad administrativa no es oficiosa, dado que en esta jurisdicción rige con toda plenitud el principio dispositivo y el principio de congruencia, principios procesales que deben ser respetados por las partes y que constituyen el límite de acción de los Jueces, dada la carga de la prueba en resorte del reprochante para desvirtuar la presunción de validez de esas conductas formales de la administración.
Así expuesto el asunto, resta al Tribunal a lo indicado por el Consorcio, indicar que se tuvo por demostrado en autos que en el Proyecto Liceo Rural Santa Rosa, el Fideicomiso inició con Acto de Apertura de Procedimiento Sumario para la Aplicación de la Cláusula Penal de fecha 09 de julio de 2020-FID 2665-2020 al Consorcio IDECO-RUCO-GCI, trasladándole e informándole 25 hechos imputados, e imputándole Demora en la Terminación de Obras del Proyecto Liceo Rural Santa Rosa, implicándole una penalidad de $131.949.18 por cláusula penal contenida en el Pliego de Condiciones del Cartel Sección VIII Condiciones Especiales, Cláusula 26 y 26.2 Garantía Plazo de Terminación, y otorgándole tres días hábiles para el descargo correspondiente facilitándole el expediente administrativo respectivo. (ver folios 76 a 84 expediente físico Cláusula Penal). Ante esa audiencia, el Consorcio contestó la audiencia conferida por medio del oficio GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-553 del 15 de julio de 2020, justificando la improcedencia del procedimiento y de aplicación de la cláusula penal basado en: I. Ausencia de unos de los presupuestos básicos para la imposición de la cláusula penal: Existe un incumplimiento del Contratante en el Contrato, II.- Defensa de contrato no cumplido con sustento en el artículo 692 del Código Civil, aplicable supletoriamente conforme al artículo 9.2 de la LGAP, III.- Acerca de la aprobación de los Planos Constructivos del Proyecto, IV.- Hallazgos de situación no previsible de la condición de los suelos presentes que generó una orden de modificación que tardó 10 meses en proceso de solicitud, revisión y aprobación por parte del Fideicomiso, V.- Incumplimiento del Contratante: Fideicomiso rechazó indemnización por más de 180 días de suspensión en el plazo por causa ajena del Contratista, VI.- Acerca de la base considerar para cálculo del monto de la cláusula penal.
(ver folios 85 a 98 expediente físico Cláusula Penal). El Fideicomiso por Acto Final del 11 de agosto de 2020 FID-3076-2020, resolución N°26-2020, al respecto dispuso rechazar en todos sus extremos la pretensión expuesta por el Consorcio en sus alegatos de descargo y conclusiones presentados por medio del oficio GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-553 del 15 de julio de 2020. (ver folios 158 a 195 expediente físico Cláusula Penal). El Consorcio opuso Recurso de Revocatoria por medio del oficio GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-558 del 18 de agosto de 2020 justificándolo básicamente con las mismas razones de su alegato de descargo y conclusiones. (ver folios 196 a 209 expediente físico Cláusula Penal) y finalmente, el Fideicomiso por oficio del 08 de setiembre de 2020 FID-3468-2020 resuelve rechazar en todos sus extremos el recurso de revocatoria expuesto por medio del oficio GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-558 del 18 de agosto de 2020, confirmando el Acto Final del 11 de agosto de 2020 FID-3076-2020 y apercibiendo al Contratista por tres días hábiles para el pago del monto de USD $131.949.18 bajo advertencia de ejecución de la garantía de cumplimiento.
(ver folios finales sin numerar en expediente físico Cláusula Penal). En relación al Proyecto Escuela La Hermosa, el Fideicomiso, dictó previo trámite de audiencia y objeción conferido a la Contratista, procedimiento de aplicación de Cláusula Penal, dictando el Acto Final número 24-2020/FID-2879-2020 del veintiocho de julio de dos mil veinte, mediante el cual se concluyó el Procedimiento Sumario para aplicación de la cláusula penal del Proyecto Escuela La Hermosa, imponiéndosele el monto USD $166,063.38.(ver CD/prueba/carpeta4/Anexo 98 /imágs.1-31). El Consorcio opuso Recurso de Revocatoria por medio del oficio GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-557 del tres de agosto de dos mil veinte justificándolo básicamente con las mismas razones de su alegato de descargo y conclusiones. (ver CD/prueba/carpeta4/Anexo 84/imágs.1-12). El Fideicomiso por oficio del 25 de agosto de 2020 FID-3278-2020 RESOLUCIÓN N°29-2020 del Comité Director del Proyecto del Fideicomiso MEP-BNCR, de las trece horas con diez minutos del veinticinco de agosto del dos mil veinte resuelve rechazar en todos sus extremos el recurso de revocatoria expuesto por medio del oficio GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-557 del tres de agosto de dos mil veinte, confirmando el Acto Final número 24-2020/FID-2879-2020 del veintiocho de julio de dos mil veinte, y apercibiendo al Contratista por tres días hábiles para el pago del monto de USD $166.063.38 bajo advertencia de ejecución de la garantía de cumplimiento.
(ver CD/prueba/carpeta4/Anexo 88 /imágs.1-12). Del Proyecto Cancha Multiuso Escuela Azul, el Fideicomiso, dictó previo trámite de audiencia y objeción conferido a la Contratista, procedimiento de aplicación de Cláusula Penal, dictando el Acto Final del 28 de agosto de 2020 FID-3331-2020 ACTO FINAL RESOLUCIÓN N°31-2020 del Comité Director del Proyecto del Fideicomiso MEP-BNCR, de las once horas con cuarenta minutos del veintiocho de agosto de dos mil veinte, mediante el cual se concluyó el Procedimiento Sumario para aplicación de la cláusula penal del Proyecto Cancha Multiuso Escuela Azul, Código 24-1942, imponiéndosele el monto USD $95,457.70. (ver CD/prueba/carpeta4/Anexo 88/imágs.1-33). El Consorcio opuso Recurso de Revocatoria por medio del oficio GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-560 del tres de setiembre de dos mil veinte, justificándolo básicamente con las mismas razones de su alegato de descargo y conclusiones.
(ver CD/prueba/carpeta4/Anexo83/imágs.1-8); y el Fideicomiso por oficio del 10 de setiembre de 2020 FID-3522-2020 RESOLUCIÓN N°36-2020 del Comité Director del Proyecto del Fideicomiso MEP-BNCR, de las doce horas con treinta minutos del diez de setiembre del dos mil veinte, resuelve rechazar en todos sus extremos el recurso de revocatoria expuesto por medio del oficio GCI-IDECO-RUCO-LPI-01-2017-560 del tres de setiembre de dos mil veinte, confirmando el Acto Final número del 28 de agosto de 2020 FID-3331-2020 ACTO FINAL RESOLUCIÓN N°31-2020 del Comité Director del Proyecto del Fideicomiso MEP-BNCR, de las once horas con cuarenta minutos del veintiocho de agosto de dos mil veinte, y apercibiendo al Contratista por tres días hábiles para el pago del monto de USD $95,457.70, bajo advertencia de ejecución de la garantía de cumplimiento. (ver imágenes 865 a 874 de expediente judicial). Así, las resoluciones: FID-3076-2020 N°26-2020 dispusieron el pago del monto de USD $131.949,18 (proyecto Santa Rosa), por el FID-2879-2020 N° 24-2020 el pago del monto de USD $166.063,38 y por el FID-3331-2020 N°31-2020 el pago del monto de USD $95,457.70, para un total de USD $393.470,26, sobre lo cual se apercibió al Consorcio liquidar su pago por medio de la ejecución de las garantías de cumplimiento.
Incluso, nótese que el Consorcio, en relación a lo resuelto para el proyecto Escuela Hermosa en la citada resolución de la claúsula penal, no combatió de ninguna manera los hechos allí acreditados, y con ello, menos podía desacreditar el motivo, mismos que se muestran a continuación:
"En consecuencia, se tienen como probados y relevantes para el dictado de la presente resolución administrativa, los siguientes:
A partir de lo expuesto, en este proceso se ha tenido igualmente por acreditado que el Consorcio, incumplió los términos pactados en la contratación 88-2017 derivado de los alcances citados de la licitación de estilo, todo lo cual encuentra sustento en los amplios razonamientos y consideraciones que al efecto el Tribunal resolvió en relación al tema sobre la Rescisión y las Reclamaciones Administrativas, según así se aprecia en el Considerando IX, apartes ,5, 5.1, 5.2 y 5.3 y Considerando X, apartes 1 y 2. También se demostró que en vía administrativa se dictaron las resoluciones sancionatorias a partir del efecto jurídico de la Rescisión declarada y los motivos por los cuales ésta se dictó, estableciéndose entonces la siguiente visualización, correspondiente y acorde por su incumplimiento contractual en relación a la no entrega de los proyectos contenidos en el Contrato 88-2017 dentro del plazo pactado y la inexistencia por responsabilidad del Fideicomiso de perjuicio por desequilibrio financiero:
Cláusula Penal (Por Proyecto) Multa definida Liceo Santa Rosa. Res.FID-3076-2020 N°26-2020 $131.949.18 Escuela Hermosa. Res.FID-2879-2020 N°24-2020 $166.063.38 Escuela Azul. Res.FID-3331-2020 N°31-2020 $95,457.70 TOTAL CLÁUSULAS PENALES $393.470,26 En efecto, la dinámica propia de la contratación del Estado y sus instituciones y la necesaria flexibilidad de la regulación, permiten la posibilidad de que la Administración contemple dentro del cartel y luego, dentro del contrato, un sistema de sanciones tasadas, que atienden a incumplimientos específicos, como es el caso de la entrega tardía o anticipada del objeto del contrato, o bien, defectos en la ejecución de aquel. Cabe destacar según lo ha señalado la Sala Constitucional, en el fallo No. 6639-2013, la aplicación de estas figuras exige procedimientos previos que garanticen el debido proceso y derecho de defensa del contratista, debiendo instaurarse al menos, un procedimiento sumario: "V.
(...) una de las principales obligaciones del contratista es precisamente la ejecución efectiva y eficiente del objeto de la contratación, en los términos y condiciones que fueron ofertados, adjudicados y luego formalizados en el respectivo contrato administrativo, lo que incluye desde luego, el conjunto de modificaciones que se hayan incorporado a ese vínculo como derivación del ejercicio de modificación unilateral de la Administración, dentro de los límites que consigna el ordinal 12 de la Ley No. 7494. Este deber de cumplimiento se encuentra positivizado en la letra del artículo 20 de la Ley de Contratación Administrativa que establece la obligación de los contratistas de "... cumplir, cabalmente, con lo ofrecido en su propuesta y en cualquier manifestación formal documentada, que hayan aportado adicionalmente, en el curso del procedimiento o en la formalización del contrato." Este deber de cumplimiento es fundamental para la debida satisfacción del interés público que, en tesis de principio, constituye la base legitimante y finalidad misma del régimen contractualista público, en la medida en que el objeto de la contratación solo se verá satisfecho ante el cumplimiento debido de los aspectos cualitativos y cuantitativos que se han asignado al contratista y que son necesarios para obtener aquel bien o servicio que le ha sido confiado mediante este mecanismo negocial.
Ahora, si bien en la dinámica de los contratos administrativos impera una máxima de buena fe y mutua colaboración en la ejecución contractual, dado el interés público de base presente en este régimen (elemento teleológico), es necesario que el contratista rinda caución para asegurar el debido cumplimiento del contrato, así como de los eventuales daños y perjuicios que pueda ocasionar un incumplimiento total o parcial de las cargas contractuales. Desde este plano, el numeral 34 de la Ley No. 7494 estatuye la figura de la garantía de cumplimiento, como mecanismo que busca asegurar que los posibles daños y/o perjuicios ocasionados por el contratista en la fase de ejecución contractual (o la ausencia de esta), puedan ser indemnizados a la Administración, mediante un respaldo que mantiene bajo su custodia y que ha sido previamente requerido en el procedimiento de contratación y rendido por el adjudicatario.
Acorde a esa norma, el monto de la garantía debe definirse previamente en el cartel de la licitación, y oscila entre el 5 y el 10%, siendo que cuando se requiera y no se indique el porcentaje, aplica la alícuota menor (...) Cabe señalar, la naturaleza de esta garantía no es punitiva, sino indemnizatoria. Ergo, no basta la acreditación de incumplimiento de obligaciones para ejecutarla; resulta impostergable que la Administración acredite los daños y perjuicios ocasionados con esa desatención." Por ende, cuando el contrato termine por las vías denominadas "anormales", sea, rescisión, resolución o declaratoria de nulidad, es claro que en esos supuestos no puede hablarse de terminación del plazo o ejecución del objeto contractual, pues precisamente se trata de figuras que tiene por característica poner fin al vínculo negocial de previo a su culminación por esas sendas normales. De ahí que lo usual y debido es que al momento de instruir el procedimiento para terminar el contrato por alguna de esas tres causas señaladas, en la medida en que exista algún daño o perjuicio que deba ser indemnizado a la Administración como derivación de desatenciones de las obligaciones asumidas por el contratista, sea imperativo que el ente licitante dicte la apertura de los procedimientos de rigor para establecer la ocurrencia del incumplimiento y su proyección económica, de suerte que permita la ejecución de la citada caución de cumplimiento debido.
Como efecto derivado de la rescisión y su resultado instrínseco contractual, la estipulación contractual cartelaria LPI-01-2017, estipuló y facultó a la Administración contratante a liquida anticipadamente los daños y perjuicios derivados de una ejecución prematura, tardía o ninguna entrega de la obra por el contratista. Por ello, el fin de esta cláusula es que la administración contratante cuente con mecanismo ágil para obtener la reparación de los daños y perjuicios causados por el adelanto prematuro o atraso, al considerar que en determinados casos el plazo de ejecución resulta de vital importancia y, que dada su finalidad específica, debe ejecutarse ante el incumplimiento del plazo de ejecución de las obligaciones pactadas, siendo que por su medio se castiga cualquier desajuste-por prematuridad o atraso- en el plazo de ejecución contractual. Esto es, la fijación de la cláusula penal en el cartel constituye una suma, que cubrirá los posibles daños y perjuicios que le sean imputables al contratista ante el atraso o desajuste en el plazo de ejecución de las obligaciones, la cual es prefijada de antemano en sede administrativa la reparación de los perjuicios que se causarían con un eventual atraso en el plazo establecido, o que es lo mismo, la conceptualización de "sistema de sanción administrativa alternativo", que pretende establecer de previo, cuáles van a ser los efectos económicos del incumplimiento, por lo que es contundente sostener que este tipo de sanciones pecuniarias se "constituyen en mecanismos que buscan asegurar la fiel observancia de lo pactado, o en su defecto, lograr una indemnización por el perjuicio sufrido.
De ahí, que tengan dos funciones básicas, la compulsiva y la resarcitoria. Figuran en el contrato administrativo, como eventuales sanciones, que persiguen garantizar de mejor manera a la Administración, que el contratante cumplirá con la prestación dentro del plazo y con las condiciones pactadas, prefijando de antemano la reparación de los perjuicios que se causarían ante un eventual atraso en el plazo señalado o un incumplimiento. A esa consideración, el Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, numeral 50, establece que la "cláusula penal procede por ejecución tardía o prematura de las obligaciones contractuales, los supuestos y montos deberán incluirse en el respectivo cartel y le serán aplicables las disposiciones indicadas en los artículos anteriores.". De modo que, para el cobro de la cláusula penal no será necesario demostrar la existencia del daño o perjuicio y el cobro podrá hacerse con cargo a las retenciones del precio que se hubieren practicado y los saldos pendientes de pago (artículo 48).
Sin embargo, su aplicación no es automática, o simplemente basada en meras apreciaciones, conjeturas o suposiciones no acreditadas fehacientemente de haberse incurrido en una ejecución prematura o tardía en la ejecución de la obligación, ello sería abusivo, leonino e implicaría el ejercicio de potestades sancionatorias basadas en meras presunciones, indicios y no en prueba clara y contundente. De modo que, para la aplicación o ejecución de la cláusula penal debe haber un motivo claro y evidente que debe basarse en la constatación de haberse verificado un atraso en el plazo de entrega, es decir el acaecimiento de los presupuestos para los cuales fue creada. Los Juzgadores Constitucionales a partir del año 2018 y 2020, ante su ruta indefinida sobre el procedimiento para fijar estas cláusulas penales, al fin retomó la necesidad de instruir un procedimiento, al menos, sumario (sin necesidad del oordinario) para asegurar las garantías del debido proceso y el derecho de defensa, actos de procedimiento que se dieron cumplidos en los procedimientos citados para los proyectos Liceo Santa Rosa, Escuela Hermosa y Escuela Azul, no solo al otorgarse audiencia a la contratista, sino que también el Consorcio ejerció su derecho al contradictorio exponiendo sus oposiciones y, el Fideicomiso resolvió motivamente las razones para su imposición, aspectos que desde el plano procedimental, en el subjúdice no se ha lesionado los derechos de la empresa contratista, pues consta en autos que el Fideicomiso previo a aplicar la cláusula penal prevista en el contrato, conforme lo regulado en el Carte de la Licitación LPI-01-2017 y en concordancia en los artículos 320 y siguientes de la LGAP y el Reglamento de la Contratación Administrativa, dispuso la apertura de un procedimiento administrativo sumario, le otorgó audiencia -por tres días- a la empresa a fin de que ejerciera su derecho de defensa, el Consorciopresentó conclusiones e incluso; en razón de lo alegado por la contratista -en relación al inicio del procedimiento- el Fideicomiso emitió resolución final.
Valga destacar, para que se estime ese procedimiento sumario y en concreto su resultado definitorio, el Consorcio actor debió haber reclamado y acreditado en que sentido se le causó una indefensión, porqué motivo arguye que se le impidió presentar adecuadamente su teoría del caso, cuál es la razón por la que considera que vio debilitado su derecho de defensa, cuáles garantías legales y constitucionales del debido proceso le fueron violentadas, cuál o cuáles pruebas no pudo ofrecer por el procedimiento empleado para ejecutar la cláusula penal, aspectos sobre los que resulta totalmente ayuno el reproche.
Aunado a lo anterior, no puede obviarse, dentro de un marco de razonabilidad y lógica, para la impugnación útil, que toda cláusula penal resulta lesiva a los intereses económicas de la parte a quien le es impuesta y ejecutada, pues su finalidad es sancionatoria, de manera que trae aparejada el pago de una suma de dinero a quien no cumple el contrato en los términos pactados, por ello, en cuanto al motivo de los actos finales fijados en las resoluciones: FID-3076-2020 N°26-2020, FID-2879-2020 N°24-2020 y FID-3331-2020 N°31-2020, era deber preceptivo desacreditar el fundamento del mismo en los aspectos propios del reultado dado, esto es, en cuanto al retardo en la ejecución de la obra como en los desequilibrios financieros acusados, que por demás, como fue exhibido, no hubo para esta cuestión agravio sustentado, precisa y singularizado por cada acto dictado, reduciéndose a la mera descripción de lo que se hizo en esos procedimientos, que no es más que una disconformidad subjetiva inútil a efectos de enervar lo allí resuelto y con ello, su invalidez e ineficacia; cuando máxime, tales temas fueron abordados ut supra y rechazados en los Considerandos Considerando IX, apartes ,5, 5.1, 5.2 y 5.3 y Considerando X, apartes 1 y 2.
Al entenderlo de esa forma el Tribunal, las censuras formuladas deberán ser desestimadas, y rechazar que lo ordenado y dispuesto resulta disconforme con el ordenamiento y deban anularse, como además de la improcedencia de restituir los derechos subjetivos del Consorcio en lo de su conveniencia según pretensiones de la demanda. En consecuencia, a criterio de este Órgano Decisor, y derivado de lo expuesto, y en relación con la excepción non adimpleti contractus invocada, si el Consorcio no ejecutó la obligación que le correspondía en los términos contractuales, es decir, entregar en fecha cierta y a tracto único, la planta física y equipamiento, como objeto determinado mediante ley número 9124 denominada "AUTORIZACIÓN AL PODER EJECUTIVO PARA SUSCRIBIR UNA OPERACIÓN DE CRÉDITO PÚBLICO Y CONSTITUIR UN FIDEICOMISO CON CONTRATOS DE ARRENDAMIENTO, PARA EL FINANCIAMIENTO DEL PROYECTO CONSTRUCCIÓN Y EQUIPAMIENTO DE INFRAESTRUCTURA EDUCATIVA DEL MEP A NIVEL NACIONAL", que autorizó al Ministerio de Educación Pública, para constituir un Fideicomiso con contratos de arrendamiento financiero, y así financiar el Proyecto Construcción y Equipamiento de Infraestructura Educativa del MEP a Nivel Nacional, y que consistía en la construcción y el equipamiento de infraestructura física, tales como colegios, escuelas y canchas multiusos para el cumplimiento de sus fines encomendados, para lo cual, el Fideicomiso promovió, en lo que interesa a esta demanda, la Licitación Pública Internacional LPI No: 01-2017.
Diseño, Construcción y Equipamiento de 4 lotes de 10 Centros Educativos -en adelante LPI-01-2017, y en donde, en lo que interesa a este expediente, las empresas IDECO INGENIERÍA DESARROLLO Y CONSTRUCCIÓN S.A., GESTIÓN Y CONSULTORÍA INTEGRADA GCI S.A. CEMEX S.A. y RUCO CONSTRUCTORA S.A., conformaron el Consorcio IDECO-RUCO-GCI, que participó en la referida Licitación, resultando adjudicatario en tres proyectos que formaban parte del lote número 2: 1. Proyecto número código 023-5969 Liceo Rural Santa Rosa (USD $1,319,491.70); 2. Proyecto número código 024-1942 Escuela Azul (USD $3,166,024.02); 3. Proyecto código 058-0870 Escuela La Hermosa (USD $1,660,633.78); para un monto total contractual de USD $6,146,149.50 y sobre los cuales incialmente las órdenes de inicio efectivo de los trabajos de construcción y equipamientio en cada Proyecto del lote número 2 adjudicado, se dieron en diferentes fechas para ser entregados igualmente en fechas distintas por la singularidad de cada proyecto, lo que lo hace de tracto único por proyecto, ello ya señalaba el plazo de entrega bajo términos diferenciados, según así se desprende de: a) oficio del 18 de mayo de 2018 -FID-1361-2018-CG-2018-0883-ARQ-2018-0338.
"ORDEN DE INICIO - Licitación Pública Internacional LPI-01-2017 Construcción y Equipamiento del Centro Educativo: Centro Educativo 23-5969 Liceo Rural Santa Rosa: Los trabajos en sitio deberán tener inicio efectivo el próximo lunes 21 de mayo de 2018 y en cumplimiento del plazo de Construcción y Equipamiento detallados en contrato (5 meses), las obras deberán de ser entregadas el día 21 de octubre del año en curso; b) oficio del 31 de julio de 2018 -FID-2160-2018-CG-2018-1463-ARQ-2018-0551. ORDEN DE INICIO - Licitación Pública Internacional LPI-01-2017 Construcción y Equipamiento Centro Educativo 58-0870 Escuela La Hermosa: Los trabajos en sitio deberán tener inicio efectivo el próximo lunes 06 de agosto de 2018 y en cumplimiento del plazo de Construcción y Equipamiento detallados en contrato (5 meses), las obras deberán de ser entregadas el día 06 de enero del año 2019; y c) oficio del 13 de diciembre de 2018 -FID-3895-2018-CG-2018-2526-ARQ-2018-0920.
ORDEN DE INICIO -Licitación Pública Internacional LPI-01-2017 Construcción y Equipamiento Cancha Multiuso Centro Educativo 024-1942 Escuela Azul: Los trabajos en sitio deberán tener inicio efectivo el próximo lunes 17 de diciembre de 2018 y en cumplimiento del plazo de Construcción y Equipamiento detallados en contrato (6 meses), las obras deberán de ser entregadas el día 17 de junio del año 2019 y sobre los cuales ninguno se llegó a entregar en la forma y plazo pactado, esto es, completamente terminados, no le asiste el derecho de reclamar la falta al debido proceso, expresada bajo el latinazo opuesto. Pues se trata de un incumplimiento por el Consorcio, dada la no ejecución del objeto contractual pactado, pues claramente, de la prueba en autos, ningún proyecto se entregó cumplidamente, por lo que en lo que interesa, lo resuelto en relación a las cláusulas penales debe mantenerse incólume.
Se reitera una vez más, la inexistencia de la disconformidad con el ordenamiento y consecuente pedido de nulidad sobre los actos administrativos reprochados (pretensión 2, 4 y 7 principal), con lo cual lo pretendido bajo este acápite debe rechazarse y consecuentemente la pretensión subsidiaria primera, tercera, quinta, en su relación, al no tener sustento jurídico al respecto, según los términos y alcances en que fue abordado este tópico, so pena de incurrir en irazonabilidad e incongruencia, acogiéndose en colofón la excepción de falta de derecho opuesta por la parte demandada.
En el régimen general de las obligaciones, y no menos en el Cartel de la Licitación LPI-01-2017, como ordenamiento jurídico inmediato y aplicable, rige el surgimiento y extinción de las obligaciones, ofrecidas y ofertadas dentro de esta modalidad, por ello, igualmente ese cuerpo reglado y vinculante para las partes contratantes, estipula los remedios con los que cuenta el acreedor ante su incumplimiento, o bien, determina con ocasión a la rescisión ordenada en el Contrato 88-2017, los efectos jurídicos y económicos sobre las obras que no lograron concretarse para su previo pago. Como contrato con obligación de plazo, el cumplimiento estaba supeditado a la llegada de la fecha que se había establecido para ello. Es decir, en un contrato de obra pública, como el de este asunto, y en la regularidad esperada, es el término que se tiene para la construcción y equipamiento de la obra y para el pago de la correspondiente contraprestación.
Así, el plazo tiene un carácter suspensivo y no extintivo: solo en el momento que se cumple el plazo es que se hacen exigibles los compromisos asumidos pero, en estricto sentido, no se extinguen todos los derechos que surgieron del contrato, puesto que el aceleramiento del vencimiento del plazo contractual por medio de la rescisión ordenada, cuyo efecto terminal, es la cesación contractual, no solo afectó la existencia de la obligación, sino que, determinó el momento en el cual se constituye en mora al deudor, para cualquier situación jurídica resarcitoria derivada del mismo contrato. La terminación de la relación contractual bajo ese concepto dado, es el primer efecto que se produce de inmediato, pero también se producen efectos económicos y se desencadenan otros eventos. Si la rescisión es imputable a la contratista, tal y como se acreditó en autos como ampliamente fue considerado en líneas previas (por lo que abundar más ello se caería en el absurdo de la reiteración), esta deberá hacer entrega de la parte de obra ejecutada, materiales y equipos ya pagados así como toda la información que le fue entregada al inicio del contrato, posteriormente se hará el finiquito del contrato, en el cual se establecerán los créditos a favor y en contra del contratista y contratante, en caso de haber saldos en contra del contratista esta deberá hacer la devolución inmediata de dicho saldo resultante, si se niega, la contratante hará efectivas las garantías que tenga en su poder.
Esto es lo usual o lo producido en la regularidad de esa situación. No obstante, en lo que interesa, el Consorcio objetó la rescisión al no admitirla y por contrario, la impugnó, de allí que si se aprecia desde esa arista hipotética (que no fue acreditada en autos), los efectos de la rescisión, desde su validez y eficacia, se estaría sujeta a lo que se resolviera en esta instancia judicial, pero al haberse substanciado esa situación jurídica previamente, no habría que determinar otra cosa que la resolución sobre las obras inconclusas, partiendo desde el montante liquidado. Obvio es, y como presupuesto de base y en las consideraciones de la carga de la prueba, para acreditar saldos de obra insolutos, para lograrlo, se debe tener perfectamente documentados y acreditados todos los reclamos que se hagan (falta de pago de estimaciones, intereses por falta de pago, solicitudes de ajuste de costos, de indirectos, gastos y daños, entre otros) más cuanto, como ya se ha venido resolviendo, la obra física en los proyectos contenidos en el Contrato 88-2017 no concluyeron, ni uno de ellos en su singularidad e integridad logró el hito con calificación de entregable al 100%, quedando los proyectos con obras inconclusas, no pagadas.
Para tales efectos indicados, el Tribunal estima volver a citar los criterios de rescisión aplicados sobre del Contrato 88-2017 y que así fueron expuestos en líneas precedentes, conjuntamente con la consideración de que las obras son de ejecución independiente, cada uno así: en tres proyectos que formaban parte del lote número 2: 1. Proyecto número código 023-5969 denominada Liceo Rural Santa Rosa. 2. Proyecto número código 024-1942 denominada Escuela Azul. 3. Proyecto código 058-0870 denominada Escuela La Hermosa, por lo que bajo el entendimiento de que obedecen a ejecuciones completamente independientes entre sí, más para sus efectos de pago. Igualmente, debe apreciarse, que de acuerdo a lo acreditado en el Cartel de Licitación LPI-01-2017 y que rige las reglas del contrato y por ende, de los proyectos a realizar, no puede interpretarse la existencia de correspondencia y vinculación para la ejecución de las obras de manera conjunta, sino por el contrario, se encuentran determinadas singularmente las órdenes de inicio de cada proyecto, esto se verifica de acuerdo a la Subcláusula 2.1 inciso 3), párrafo cuarto de las Condiciones Especiales del Cartel de Licitación, en donde la gestión de cada centro educativo se debe realizar de forma individual.
Todos los trámites, plazos de recepción y garantías, deben adecuarse a las particularidades de cada proyecto. Esto es, las emisiones de las órdenes de inicio se convinieron de manera individual, por lo que constituye un proceso de diseño, construcción y equipamiento, en el que devienen particularidades ajenas a los otros centros educativos entre sí, dando como conclusión lógica que la ejecución de todas y cada de una de las etapas de las obras se definía de acuerdo a la estrategia y responsabilidad empresarial de la gerencia de las mismas por parte del Consorcio adjudicatario. De igual suerte en su aplicación, debe estarse el sublitem al criterio del Pago por hito concluido (100%). Esto es, que de acuerdo a los términos establecidos en el Cartel y el contrato, y de conformidad con la naturaleza propia del "Contrato de Tipo Suma Global, los hitos de pago convenidos se hacen efectivos solamente con el 100% de su cumplimiento (Cláusula 12 de las Condiciones Generales del Cartel de Licitación LPI-01-2017 -"12.
Condiciones de Pago. 12.1 El Precio del Contrato se pagará según se especifica en el artículo 2 (Precio del Contrato y Condiciones de Pago) del Formulario del Convenio y en el apéndice del Convenio titulado “Condiciones y Procedimientos de Pago”, en el cual se describen también los procedimientos que han de seguirse para solicitar y tramitar los pagos"-, /C. Apéndice 1. Condiciones y Procedimientos de Pago -"Solicitud de pago por hito concluido Una vez concluido cada hito, el Contratista deberá entregar al Gerente de Obra una factura acompañada de una declaración con seis copias en un formato previamente aprobado por el Gerente de Obra, que incluya en detalle los montos a que el Contratista considera que tenga derecho, junto con los documentos de soporte, los cuales incluirán el informe de progreso del hito en cuestión de acuerdo con la Cláusula 18.3 de las CG. Esta solicitud de pago por hito concluido se corresponderá con el desglose que se explica seguidamente...".
Bajo este esquema, el Consorcio señala que existen montos adeudados por avance de obras, que no es más que lo mismo a la referencia sobre las obras inconclusas impagas a la terminación contractual por la rescisión. Así, entiende, que de conformidad con la cláusula 42.4 de las condiciones generales del cartel la expresión "Obras ejecutadas" incluirá todos los trabajos ejecutados, los servicios de instalación prestados, y todos los elementos de planta adquiridos (o sujetos a una obligación jurídicamente vinculante de compra) por el Contratista y utilizados o destinados a ser utilizados para los fines de las Obras, hasta la fecha de la rescisión inclusive.
Pues bien, bajo esa normativa, de la cual el Tribunal estima pertinente su vinculación para las partes, y así la considera aplicable, quedó acreditado que el Consorcio liquidó en el caso de la Licitación identificada como LPI-01-2017 Diseño, Construcción y Equipamiento de 6 lotes de 15 Centros Educativos y 10 Canchas Multiuso, lote #2, que existen obras ejecutadas pendientes de pago, que en su conjunto determina un monto que asciende a $1.008.663,88 -UN MILLÓN OCHO MIL SEISCIENTOS SESENTA Y TRES DÓLARES CON OCHENTA Y OCHO CENTAVOS-, sin desconocer que, la rescisión unilateral declarada por el Fideicomiso del contrato N° 88-2017, respecto a los proyectos 23-5969 Liceo Rural Santa Rosa y 24-1942 Escuela Azul, empezó a regir a partir del día 15 de julio de 2020, fecha en que el Consorcio fue notificado a través de oficio FID-2692-2020; y la rescisión unilateral del contrato de proyecto 58-0870 Escuela La Hermosa contrato N° 88-2017 rige a partir de la comunicación de esta decisión el día 26 de junio de 2020 a través de FID-2493-2020.
Así, para la fecha de retiro del Contratista de los proyectos contenidos en el contrato N° 88-2017 en lo que concierne al Liceo Rural Santa Rosa 23-5969, Escuela Azul 24-1942 y Centro Educativo Escuela La Hermosa 58-0870, y del rige de las rescisiones ordenadas por el Fideicomiso en resoluciones oficio FID-2692-2020 de fecha 13 de julio de 2020 y FID-2493-2020 29 de junio de 2020, el Contratista dejó obras inconclusas no pagables por no superar con el entregable para calificar como hitos de pago según convenio Cartel de Licitación LPI-01-2017, que se hacen efectivos solamente con el 100% de su cumplimiento, resultando que el Consorcio las liquida de la siguiente manera: ESCUELA LA AZUL: $395.752,05, ESCUELA LA HERMOSA: $338.769,30, LICEO RURAL SANTA ROSA: $274.142,53, TOTAL PENDIENTE DE PAGO: $1.008.663,88, desglosado:
No obstante, el Fideicomiso como contraparte, refuta ese montante detallado, con base en los Informes Especiales de Obras Inconclusas realizados por la Unidad Supervisora del Fideicomiso, e indica que la obra ejecutada efectivamente por el Consorcio pero que no alcanzaban el criterio del 100% de su cumplimiento y entregable para ser pagados de conformidad con la Cláusula 12 de las Condiciones Generales del Cartel de Licitación LPI-01-2017, es:
A. Liceo Rural Santa Rosa:
Hito Avance Precio total Precio de avance 16.2 Muros de tierra armada 80% $304.603,82 $243.683,06 TOTAL: $243.683,06 B. Escuela La Hermosa:
10.3 Acabados ventanerías y puertas 80% $66.425,35 $53.140,28 11 Pintura 65% $33.212,68 $21.588,24 12.2 Sistemas Eléctricos (Cableados y acometidas) 75% $66.425,35 $49.819,01 12.3 Sistemas Eléctricos (Dispositivos y Accesorios) 83% $33.212,68 $27.566,52 13 Sistemas Mecánicos (Módulos) 50% $33.212,68 $16.606,34 14.1 Sistemas Mecánicos (Exteriores) 62% $33.212,68 $20.591,86 14.2 Equipamientos y Mobiliario 10% $99.638,03 $9.963,80 15 Obras complementarias y exteriores 71% $132.850,68 $94.323,98 TOTAL: $293.600,03 C) Escuela Azul 6 Concretos estructurales de rampa 89% $189.961,00 $169.065,29 7.2 Contrapisos (100% de avance-colado) 25% $63.320,00 $15.830,00 12.1 Sistemas Eléctricos (Canalización) 6% $94.981,00 $5.698,86 13 Sistemas Mecánicos (Módulos) 20% $63.320,00 $12.664,00 14.1 Sistemas Mecánicos (Exteriores) 35% $63.320,00 $22.162,00 15 Obras complementarias y exteriores 40% $253.282,00 $101.312,80 TOTAL: $326.732,95 Sumatoria de avances de los proyectos: $864.016,04 Además, refiere, que en relación al proyecto Escuela La Hermosa, se corroboró en una valoración realizada posterior a la rescisión, que el Hito 10.2 Acabados cielos y paredes livianas Escuela Hermosa, a pesar de que tenía validación de pago por estar supuestamente al 100%, tenía un faltante del 60%. 10.2 Acabados de cielos y paredes livianas al 40%, esto es $49.819,01, por lo que habría que deducirlo en $19.927,60, para que de un efectivo real de $29.891,41.
Así, el Fideicomiso admite que hay obras inconclusas, pero no por el monto de la liquidación, porque se debe restar a la sumatoria de avances de los proyectos $864.016,04 - $29.891,41 = $834.124,63 - Anticipos ($535.604.15) = SALDO $298.520,48 por obras inconclusas impagas. (ver CD/prueba/carpeta1/Exp. LRSR Ampo C, folios 524.73 al 524.87, e informes mensuales de inspección, folios 919 al 1192, ver CD/prueba/carpeta4/Anexo 95/imágs.1-11, ver CD/prueba/carpeta1/Exp. EA Ampo C, folios 524.73 al 524.87, trigésimo “Informe Especial-Obras Inconclusas, Proyecto Nº 024-1942 Escuela Azul en CD/prueba/carpeta2/Informe Final status Escuela Azul folios 1-36, ver CD/prueba/carpeta4/Anexo 78/imágs.1-4, ver CD/prueba/carpeta4/Anexo 96 /imágs.1 a 4 y 5 a 31, ver CD/prueba/carpeta2/CG-2020-1139 /imágs.1-2) El Tribunal, a partir de esas manifestaciones de las partes, logra obtener sobre esas diferencias entre las partes, esto es, por lo informado por el Consorcio ($1.008.663,88) y lo indicado por el representante del demandado ($834.124,63) un neto sin restar otras partidas, la suma de $174.539,25.
Dicha diferencia para constituirse acreditable dentro de la liquidación pedida, debía ser demostrada por el Consorcio, no solo para confrontación con la prueba que sustenta lo indicado por el Fideicomiso, ergo en el expediente del caso: ver contenido CD/prueba/carpeta1/Exp. LRSR Ampo C, folios 524.73 al 524.87, e informes mensuales de inspección, folios 919 al 1192, ver CD/prueba/carpeta4/Anexo 95/imágs.1-11, ver CD/prueba/carpeta1/Exp. EA Ampo C, folios 524.73 al 524.87, trigésimo “Informe Especial-Obras Inconclusas, Proyecto Nº 024-1942 Escuela Azul en CD/prueba/carpeta2/Informe Final status Escuela Azul folios 1-36, ver CD/prueba/carpeta4/Anexo 78/imágs.1-4, ver CD/prueba/carpeta4/Anexo 96 /imágs.1 a 4 y 5 a 31, ver CD/prueba/carpeta2/CG-2020-1139 /imágs.1-2, sino porque estaba en su deber procesal el llevar cabo esa diligencia fundamental. Las consecuencias de la omisión probatoria advertida en esta instancia obedece a lo dispuesto por el artículo 41.1 del Código Procesal Civil, de conformidad con el cual incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen, norma que consagra, en estos términos, el principio de la carga de la prueba que le indica a la Cámara Juzgadora, cuál debe ser su decisión cuando en el proceso no se acreditan los hechos que constituyen la causa petendi de la demanda o de la defensa, según el caso, cuando se dan situaciones parcialmente antagónicas, toda vez que habría interdicción, si de manera discrecional el Tribunal se decanta por una u otra posición sin mayor comprobación técnica/pericial.
De allí, que la carga de la prueba sustentada, como ha precisado ésta Sección, en el principio de autoresponsabilidad de las partes, se constituye en requerimiento de conducta procesal facultativa exigible a quien le interesa sacar avante sus pretensiones y evitar una decisión desfavorable. Así, en el caso concreto resulta evidente que la carga de la prueba recae en quien pretende, de manera que es la parte actora la que debe soportar las consecuencias de su inobservancia o descuido, esto es, un fallo adverso a sus pretensiones relacionadas con las obras inconclusas y su liquidación inicial de su parte, pues ese es el efecto que se desprende del hecho de que no obre en el abanico probatorio, tan siquiera, de manera pericial, la información necesaria para complementar o uniformar la liquidación dada sobre la diferencia apuntada y su debida consistencia. La falencia de ésta prueba imparcial, provoca que la determinación del monto de las obras inconclusas sea fijado sobre el valor aceptado por el Fideicomiso, ello en razón de que quien solicite la indemnización de perjuicios como consecuencia del impago en obras dentro del contexto de un contrato estatal debe demostrar el incumplimiento en que incurrió la contraparte y el daño que ese evento le generó.
En otras palabras más sencillas, quien acude ante la jurisdicción para solicitar una indemnización o compensación en su favor, tiene el deber procesal de demostrar de un lado, la materialización de los daños padecidos y su cuantía y, del otro, la ocurrencia de los hechos que lo ocasionaron. Sumado a lo anterior, la sola ocurrencia del montante de la liquidación por falta de pago no da lugar a una indemnización per sé, consecuentemente, al reconocimiento del monto divorciado de los $174.539,25 constituiría la diferencia que debía acreditar el Consorcio, circunstancia que no fue justificada o demostrada para asumir su liquidación completa. Sin perjuicio de lo anterior, se debe destacar que el Fideicomiso reconoció el valor en obras inconclusas en el proyecto contenido en el Contrato 88-2017 la suma de $864.016,04 (valor íntegro obras inconclusas) - $29.891,41 (reducción por faltante del 60% en hito 10.2 Acabados de cielos y paredes livianas al 40% Escuela Hermosa) = $834.124,63, que estima, considera y determina el Tribunal fijar como la base de lo insoluto y sobre la cual se declara el valor de lo inconcluso para efectos de monto neto a reconocer inicialmente. Pero, no obstante esta precisión, se dieron por adelantos de obra ab initio, montos por anticipos garantizados, por un monto de $535.604,15., los cuales en resumen son:
PROYECTO MONTO DE ANTICIPO 1. Liceo Rural Santa Rosa $168.235,19 2. Liceo Rural Santa Rosa (Adenda) $45.690,57 3. Escuela La Hermosa $74.728.52 4. Escuela Azul $246.949,87 TOTAL: $535.604,15 Por tal razón, y en consideración a lo estipulado en Sección IX. Formularios del Contrato, apartado "C. Apéndice 1. Condiciones y Procedimientos de Pago", específicamente en la sección de Anticipo 2.a., el cual dice: 2. El Anticipo será amortizado mediante deducciones del mismo porcentaje solicitado, de todos los pagos del contrato hasta su completa devolución (excluidos los respectivos al propio Anticipo), si el anticipo no ha sido amortizado antes del Certificado de Terminación de las Obras o antes de la terminación según la Cláusula 42 de las CG, entonces todo el saldo que se encuentre pendiente en ese momento será pagado inmediatamente por el Contratista al Contratante. Dicho pago podrá ser realizado de acuerdo al siguiente detalle: a. Se rebajará de los saldos pendiente de obra por facturar o de cualquier pago adeudado por el Contratante; el monto que le correspondería en principio al Consorcio actor recibir del Fideicomiso producto de los avances de obra, estaría bajo la siguiente aritmética:
Valor obras inconclusas - Anticipos o adelantos no satisfechos = SALDO A RECONOCER AL CONSORCIO ($864.016,04 - $29.891,41) = $834.124,63 (valor obras inconclusas) - ($535.604.15 Anticipos) = SALDO $298.520,48 por obras inconclusas A PAGAR.
Proyecto Valor Obras inconclusas por proyecto Anticipo por proyecto Liceo Santa Rosa Addenda (taludes) $243.683,06 $168.235,19 $45.690,57 Escuela Hermosa $293.600,03 - $29.891,41 = $263.708,62 $74.728.52 Escuela Azul $326.732,95 $246.949,87 Totales $834.124,63 $535.604,15 (a rebajar) SALDO TOTAL A FAVOR CONSORCIO $298.520,48 /* ÚNICAMENTE SE DECLARA CON LUGAR LO SIGUIENTE: SE LE RECONOCE A LA PARTE ACTORA percibir el pago de los siguientes montos correspondientes a pago por concepto de avance de obra, sumas que deberán ser traídas a valor presente en los términos del artículo 123 del CPCA: la suma única de USD $298.520,48 por concepto de Valor de Obras Inconclusas Impagas según detalle siguiente: Liceo Santa Rosa/Addenda (taludes) la suma de $29.757.3, Escuela Hermosa $188.980.10 y Escuela Azul $79.783.08. Temporalidad de la indexación: se hará comforme los riges de las resoluciones de Rescisión declaradas por el Fideicomiso del contrato N° 88-2017, respecto a los proyectos 23-5969 Liceo Rural Santa Rosa Resolución FID3076-2020 N°26-2020, proyecto 24-1942 Escuela Azul Resolución FID3331-2020 N°31-2020, ambos a partir del día 15 de julio de 2020, y del proyecto 58-0870 Escuela La Hermosa Resolución FID2879-2020 N°24-2020 dede el día 26 de junio de 2020 y hasta su efectivo pago.
* Queda habilitada la parte demandada a liquidar con la firmeza de esta resolución y por medio de la ejecución de las garantías de anticipo rendidas por el Consorcio en la proporción de los giros efectuados en relación al valor de las Obras inconclusas determinadas para cada proyecto para su debida recuperación. Debe advertirse a partir de lo que consta en autos, que la medida cautelar ordenada en la especie, no abarcó la suspensión de ejecución de las garantías de anticipo.
Advertencia. No obstante lo indicado, debe aclararse que subsisten otras partidas a considerar y que eventualmente comprometerían al saldo anterior determinado con los efectos de firmeza de esta resolución:
Cláusula Penal (Por Proyecto) Multa definida Liceo Santa Rosa. Res.FID-3076-2020 N°26-2020 $131.949.18 Escuela Hermosa. Res.FID-2879-2020 N°24-2020 $166.063.38 Escuela Azul. Res.FID-3331-2020 N°31-2020 $95,457.70 TOTAL CLÁUSULAS PENALES $393.470,26 Montos de las garantías de cumplimiento rendidas:
Garantías de Cumplimiento por Proyecto que responderían por las cláusulas penales fijadas:
Montos garantizados (10%) del valor suma Global de cada proyecto.
Liceo Santa Rosa + addenda (OM-1) $233.483,77 Escuela Hermosa $316.602,40 Escuela Azul $166.063,37 TOTAL GARANTÍAS $716.149,54 Así entonces, los montantes fijados en las resoluciones: FID-3076-2020 N°26-2020, FID-2879-2020 N°24-2020 y FID-3331-2020 N°31-2020, de no ser canceladas por el Consorcio voluntariamente, tendrían que ser servidas y satisfechas por medio de la liquidación por ejecución de las garantías de cumplimiento, a partir de la firmeza de esta resolución y en la parte correspondiente y proporcional a cada uno de los proyectos en donde se rindió la garantía; como además, todas aquellas partidas que el Fideicomiso acreedor logre acreditar, como intereses debidos y ello, se hará en la sede administrativa además sobre partidas específicas derivadas de los reprocesos y deterioros que sufrieron las obras y materiales producto del abandono sobre cada uno de los proyectos y cualesquiera otros ítems de su conveniencia, si así en derecho procediera, por lo que eventualmente daría lugar a una compensación entre créditos y débitos según se estimará por diligencia de las partes en esa oportunidad.
El Tribunal, si aclara, que se encuentra impedido o inhabilitado por falta de una contra acción (contrademanda) o réplica del Banco ante esta instancia y proceso, precisamente que tienda a dilucidar precisa y concretamente estos aspectos, que en el orden de lo discutido, no son meramente tangenciales, sino por el contrario, de especial atención, máxime que corren recursos públicos de por medio, de allí que no habrá indicación en el por tabto sobre lo señalado al respecto. Esa limitación debe entenderse en el tanto y cuanto, dichos pedimentos de carácter operativo y de instrumentación entre créditos y débitos, debieron haber sido invocados por la vía de la pretensión, que al no darse, inhibirían un pronunciamiento sobre esa circunstancia particular no menos importante. Entiende el Tribunal, que de hacerlo oficiosamente, de alguna manera se podría interpretar una falta de congruencia en lo considerado y resuelto, cuando, a partir de las petitorias principales y subsidiarias del Consorcio actor, se estaría limitando la esfera competencial de la Cámara y por consecuencia, evidenciarse una extralimitación resolutiva.
Podría elucubrarse que los montantes de las cláusulas penales son tan compensables como los anticipos garantizados sobre la definición de las obras inconclusas pendientes de pago al Consorcio, sin embargo, de las resoluciones de recién cita, lo que se establece es que los apercibimientos al Contratista para el pago dentro de tercero día se definieron sobre los montos establecidos, que serían al recaudo de la ejecución de la garantía de cumplimiento para el reembolso de la sanción o multa impuesta. Máxime, que la propia representación del Banco Nacional así lo señaló en la medida cautelar: "El cobro contra la garantía de cumplimiento se hará, únicamente en el caso de que el Consorcio no proceda a cancelar el monto de la respectiva cláusula penal tal y como lo permite el artículo 48. párrafo 3. del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, de aplicación supletoria en estos procesos, dado que no existen retenciones del precio." Suma a ello, también, lo que se indica en la Cláusula penal 26, Subcláusula 26.2 de las Condiciones Especiales del Pliego de Bases del Proceso de Licitación Pública Internacional N° LPI-01-2017: "La indemnización será de un 2.5 por mil, por día de atraso, del monto total del contrato: (h) Si la suma de sanciones alcanza el 10% del MCA, que se entenderá como deducción máxima, se considerará como incumplimiento grave y el Contratante estará facultado para resolver unilateralmente el contrato.
En todo caso, la suma de multas aplicadas no excederá el 10% del MCA. (i) El Contratante rebajará el monto que corresponda por este concepto, de los pagos al Contratista. Deducción máxima por daños y perjuicios: 10%.…”, sobre la cual no operaría ipso facto y de oficio, sino a petición de parte pretendiente, que se repite, no sería atendible por la vía de la oposición a la demanda, el camino para establecerlo. Bastaría, con la firmeza de esta sentencia, la liquidación de las garantías de cumplimiento, de manera proporcional y parcial sobre los montos de las multas definidas y los montos de las garantías de cada proyecto hasta cubrirlas y para tal efecto, tendrían las partes que estarse a lo resuelto y considerado en la medida cautelar ordenada en autos y sobre la cual, debe mantenerse hasta la firmeza de esta resolución y que en su literalidad indicó:
N°596-2020 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO de las dieciséis horas veinte minutos del día veintiséis de Noviembre del año dos mil veinte que dispone: "Se ACOGE la solicitud de medida cautelar gestionada por la representación del CONSORCIO IDECO- RUCO-GCI, IDECO INGENIERÍA DESARROLLO Y CONSTRUCCIÓN SOCIEDAD ANÓNIMA Y RUCO CONSTRUCTORA SOCIEDAD ANÓNIMA. Por lo anterior y conforme se dispuso en carácter de provisionalísima se ordena el mantener suspendidos los efectos y alcances de la Resolución número 29-2020 /FID-3278-2020 de las trece horas con diez minutos del veinticinco de de agosto dos mil veinte emitida por el Comité Director FID MEP-BNCR, mediante el cual se concluyó el Procedimiento Sumario de aplicación de la cláusula penal del Proyecto Escuela La Hermosa, en consecuencia, se ordena al demandado se abstenga de ejecutar la resolución de cita, es decir, se abstenga de ejecutar la garantía de cumplimiento ante el no pago ordenado en la resolución que se suspende; suspendiendo además la orden de pago de las cláusulas penales y de la ejecución forzosa de las garantías de cumplimiento.
La anterior disposición se mantendrá por todo el plazo que sea necesario hasta que se dicte sentencia en firme en el proceso de conocimiento u otra situación determine lo contrario. Indicado lo anterior deberá tomar en consideración la representación del CONSORCIO IDECO- RUCO-GCI, IDECO INGENIERÍA DESARROLLO Y CONSTRUCCIÓN SOCIEDAD ANÓNIMA Y RUCO CONSTRUCTORA SOCIEDAD ANÓNIMA, que según las reglas del artículo 26 párrafo segundo Código Procesal Contencioso Administrativo, en el caso de que aún no lo haya realizado, deberá presentar la demanda de conocimiento en el plazo de 15 días, contados a partir del día siguiente de la notificación de esta resolución, y bajo este mismo número (20-004040-1027-CA), bajo el apercibimiento de que en caso de omisión la medida cautelar aquí decretada será levantada y se le condenará al pago de los daños y perjuicios causados los cuales se liquidarán por el trámite de ejecución de sentencia.
Como CONTRACAUTELA, DEBERÁ la representación de la parte accionante, mantener en vigencia las garantías de cumplimiento; por TODO el plazo necesario para el dictado de la sentencia de fondo; caso contrario se procederá a levantar la medida cautelar aquí decretada,con las consecuencias anteriormente establecidas. Se resuelve este asunto sin especial condenatoria en costas. En su oportunidad, archívese el expediente." Se adicionó lo anterior por resolución N°596-2020- BIS del TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO de las diez horas veinte minutos del día quince de Diciembre del año dos mil veinte, que dispuso: "POR TANTO. Conforme se indicó, se adiciona la resolución número N°596-2020 las dieciséis horas veinte minutos del día veintiséis de Noviembre del año dos mil veinte, en el siguiente sentido: Se ordena suspender además de lo ya dispuesto, la orden de pago de las cláusulas penales y de la ejecución forzosa de las garantías de cumplimiento, hasta que en el fondo en el proceso principal se dicte la resolución que corresponda, u otra situación no determine lo contrario.
En todo lo demás manténgase incólume la resolución citada." (ver resoluciones en legajo de medida cautelar) De manera expresa y por la manera en que se resuelve este extremo, resulta improcedente a manera de consecuencia jurídica derivada, acoger las pretensiones siete principal y primera, quinta subsidiarias, en su relación, al no tener sustento jurídico al respecto, según los términos y alcances en que fue abordado este tópico, so pena de incurrir en irazonabilidad e incongruencia, acogiéndose en colofón la excepción de falta de derecho opuesta por la parte demandada en lo pertinente.
Corolario. Sobre la falta de derecho opuesta por la parte demandada, ésta debe acogerse en relación a los extremos denegados y rechazarse en la medida de aquel extremo estimado con lugar en relación al reconocimiento del valor de las obras inconclusas. Por lo anterior, entiéndase denegadas las pretensiones sobre las cuales no se ha hecho pronunciamiento expreso. En consecuencia, debe disponerse el declarar parcialmente con lugar la demanda, de acuerdo a las consideraciones expuestas anteriormente.
XIV- COSTAS. De conformidad con el numeral 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo, las costas procesales y personales constituyen una carga que se impone a la parte vencida por el hecho de serlo. La dispensa de esta condena solo es viable cuando hubiere, a juicio del Tribunal, motivo suficiente para litigar o bien. En la especie, para el Tribunal aplica el vencimiento recíproco. Para Hugo Alsina, citando a Chiovenda, el vencimiento recíproco ocurre: "Cuando el actor no triunfa totalmente en sus pretensiones, existe vencimiento recíproco. En tal caso, las costas deben abonarse por su orden, o proporcionalmente, según el resultado del pleito" (TRATADO TEORICO PRACTICO DE DERECHO PROCESAL CIVIL Y COMERCIAL, Tomo II, Compañía Argentina de Editores, S. R. L., Buenos Aires, 1982, páginas 751 y 752). El autor Ricardo Reimundín, señala: "En la condenación en costas, la declaración del derecho se hace contra una sola de las partes.
En el mutuo vencimiento, la declaración de derecho se hace contra ambas partes, de lo cual resulta que ambas son vencidas. Y vencedoras, decimos nosotros” (LA CONDENA EN COSTAS EN EL PROCESO CIVIL, 2° Edición, Editor Víctor P. De Zavalía, Buenos Aires, 1966, página 118). Eduardo J. Couture indica: "El proceso no constituye un modo de enriquecerse, sino la única forma que el Estado reconoce como indubitable para que cada uno pueda conservar lo suyo sin sacrificio injusto de los otros." (ESTUDIOS DE DERECHO PROCESAL CIVIL, Tomo III, 3° Edición, Depalma, Buenos Aires, 1989, página 345). Agrega este autor que el proceso es un precioso instrumento de justicia pero de manejo peligroso; el que acude a él debe hacerlo asistido de razón; el costo del proceso no debe gravitar ni directa ni indirectamente sobre aquel que tiene razón; en circunstancias de excepción la justicia impone repartir proporcionalmente entre ambos litigantes el costo del proceso (Obra citada, página 338).
Pues bien, como en el caso en estudio ambas partes tuvieron razón para litigar, y con el objeto de evitar una injusticia, se impone que cada uno pague las suyas por mediar vencimiento recíproco. Se falla sin especial condena en costas.
POR TANTO
Se rechaza la prueba para mejor resolver referida a: oficio JDG-1434-22/23 del acuerdo N°03 de Junta Directiva del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos de Costa Rica, en sesión ordinaria N°37-22/23 G.E. de fecha 19 de setiembre de 2023. Se ACOGE la excepción de falta de derecho en cuanto a lo denegado. SE DISPONE: Se declara PARCIALMENTE CON LUGAR LA DEMANDA EN LO QUE PUNTUALMENTE SE DIRÁ, entendiéndose denegado aquellos extremos en lo demás sobre lo presentado por el Consorcio IDECO-RUCO-GCI, liderado por la empresa IDECO INGENIERÍA DESARROLLO Y CONSTRUCCIÓN S.A., conformado además por las empresas GESTIÓN Y CONSULTORÍA INTEGRADA GCI S.A, CEMENTOS PROGRESO COSTA RICA S.A. (anteriormente CEMEX (Costa Rica) S.A.) y la empresa RUCO CONSTRUCTORA S.A. para la Licitación Pública Internacional "LPI No: 01-2017. Diseño, Construcción y Equipamiento de 4 lotes de 10 Centros Educativos", contra el FIDEICOMISO BANCO NACIONAL DE COSTA RICA – MINISTERIO DE EDUCACIÓN PÚBLICA LEY NÚMERO 9124, cédula de Fideicomiso MEP-BNCR 3-112-672283, representado por el BANCO NACIONAL DE COSTA RICA.
ASÍ: ÚNICAMENTE SE DECLARA CON LUGAR LO SIGUIENTE: SE LE RECONOCE A LA PARTE ACTORA percibir el pago de los siguientes montos correspondientes a pago por concepto de avance de obra, sumas que deberán ser traídas a valor presente en los términos del artículo 123 del CPCA: la suma de USD $298.520,48 por concepto de Valor de Obras Inconclusas Impagas según detalle siguiente: Liceo Santa Rosa/Addenda (taludes) la suma de $29.757.3, Escuela Hermosa $188.980.10 y Escuela Azul $79.783.08. Temporalidad de la indexación: se hará conforme los riges de las resoluciones declaradas por el Fideicomiso del contrato N° 88-2017, respecto a los proyectos 23-5969 Liceo Rural Santa Rosa Resolución FID3076-2020 N°26-2020, proyecto 24-1942 Escuela Azul Resolución FID3331-2020 N°31-2020, ambos a partir del día 15 de julio de 2020, y del proyecto 58-0870 Escuela La Hermosa Resolución FID2879-2020 N°24-2020 desde el día 26 de junio de 2020 y hasta su efectivo pago. COSTAS: Se falla SIN ESPECIAL CONDENA en costas. Notifíquese. Ronaldo Hernández Hernández. Eduardo González Segura. Marco Hernández Vargas.
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Goicoechea, Calle Blancos, 50 metros oeste del BNCR, frente a Café Dorado. Teléfonos: 2545-0107 ó 2545-0099. Ext. 01-2707 ó 01-2599. Fax: 2241-5664 ó 2545-0006. Correo electrónico: [email protected]
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