Annulment of judicial-risk incentive of Environmental Administrative Tribunal employeeAnulación de incentivo de riesgo judicial a funcionaria del Tribunal Ambiental Administrativo

Contentious-Administrative Tribunal, Section V Case File: 19-002196-1027-CA Type of Matter: Lesivity proceeding Analyzed by: CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL Content of Interest:

Type of content: Majority vote Branch of Law: Administrative Law Topic: Public Administration Subtopics:

Items that compose the salary or that are considered to establish it globally, must be defined in the law or in a higher-ranking provision.

Topic: Civil Service Statute Subtopics:

Items that compose the salary or that are considered to establish it globally, must be defined in the law or in a higher-ranking provision.

Topic: Public Employment Subtopics:

Items that compose the salary or that are considered to establish it globally, must be defined in the law or in a higher-ranking provision.

Topic: Salary Subtopics:

Items that compose the salary or that are considered to establish it globally, must be defined in the law or in a higher-ranking provision.

"VII.- [...] In this same vein, the Public Administration Salary Law No. 2166 of October 9, 1957, in force for the case under study, states in its article 1: 'This law is enacted to guarantee the efficiency of the Administration and shall constitute the remuneration system for all classes of positions classified in the descriptive manual of positions, as provided in Chapter X of the Civil Service Statute'. From the transcribed regulation it follows that in public employment relations, the different items that compose the salary, or that must be considered to establish it globally, must be defined in the law, such that the salary components that can be validly recognized shall be only those resulting from a legal norm, or those contained in a higher-ranking provision. In this regard, the Constitutional Chamber, in vote No. 2012-003267 of 4:01 p.m. on March 7, 2012, when reviewing the constitutionality of article 63 of the Autonomous Service Regulation of the Ministry of Finance, stated: 'III.- On the merits. A.- On the public employment relationship.- Since the issuance of judgment No. 1992-01696, this Constitutional Chamber has held, on multiple occasions, that the public employment relationship is a public or statutory legal relationship, which has inherent limitations regarding the application of common labor law, so that not all employer liberalities are possible. Likewise, the 1949 Political Constitution marks the moment from which the public labor regime takes effect in the legal system, which entails a strong subjection to articles 11, 191, and 192 of the Political Constitution. Prior to 1949, the Political Constitution established nothing regarding the labor relationship between the State and public servants. In turn, by resolution No. 2000-4453, the Chamber establishes with greater clarity the limitations on collective bargaining between officials who exercise public management and those who do not, and the possibility of the latter having access to these means of collective bargaining. In this sense, the State and the public official find themselves under a special subjection relationship, which places the public official in their labor relationship in a situation very different from the worker in a common labor relationship and, in turn, the statutory relationship has special scopes for the Public Administration. In a statutory relationship, the State has a preeminent relationship over the public official, which binds them throughout the public labor relationship and, in turn, this is governed by a public legal system (...) [...]'.

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CASE FILE:

PROCEEDING:

KNOWLEDGE PLAINTIFF:

EL ESTADO DEFENDANT:

SANDRA MARIA DE LOS ANGELES MIRANDA LORIA No. 2025001885 CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE AND CIVIL TREASURY TRIBUNAL, SECTION FIVE, SECOND JUDICIAL CIRCUIT, SAN JOSÉ, GOICOECHEA, at eleven hours and forty-nine minutes on February twenty-eighth, two thousand twenty-five.- Lesivity proceeding filed by EL ESTADO, represented by the State Attorney EDGAR VALVERDE SEGURA, identity card 112490437, against Mrs. SANDRA MIRANDA LORÍA, identity card 204100597, represented by SONIA MADRIGAL FERNÁNDEZ, professional license 3250, and NOEMY ZULAY LINKEMER FONSECA, license 3464. All persons involved are of legal age.

WHEREAS

I.- By brief filed before the Contentious-Administrative and Civil Treasury Tribunal on March 11, 2019, EL ESTADO filed an ordinary lesivity lawsuit against Mrs. Sandra Miranda Loría, and based on the facts it set forth and the legal grounds alleged, requests that the judgment declare:

"a. The absolute nullity of resolution No. R-DRH-AJ-143-2009 of 8:30 a.m. on March 30, 2008, issued by the Ministry of Environment and Energy (Ministerio de Ambiente y Energía), as well as the related acts.

b. That once the nullity of resolution No. R-DRH-AJ-143-2009 and its related acts is declared, the immediate inapplicability of the Risk in the Exercise of the Judicial Function incentive in favor of the defendant be ordered.

c. The defendant be ordered to pay both costs and the interest that those sums generate from their enforceability until their effective payment" (see lawsuit brief at images 2 to 15 of the judicial file).

II.- In a resolution at 11:42 a.m. on March 12, 2019, the lawsuit was processed and its transfer was granted to the defendant (see processing order at images 59 and 60 of the judicial file).

III.- By brief filed before the Tribunal on May 15, 2019, the defendant answered the lawsuit negatively and formulated the defenses of lack of right, defective filing of the lawsuit, violation of due process, violation of the principle of non-regression in environmental and labor matters, expiration (caducidad), and statute of limitations (prescripción) (see answer to the lawsuit brief at images 62 to 90 of the judicial file).

IV.- The preliminary hearing was held starting at 08:55 a.m. on October 31, 2019. In that act, the claims were set according to what was established in the lawsuit brief. Likewise, by resolution No. 1976-2019, at 09:44, the judge of the procedural stage declared the defense of formal defects of the lawsuit without merit and left those of expiration and statute of limitations to be heard in the final judgment on the merits. Subsequently, the documentary evidence and the testimony of Mr. José Lino Chaves López were admitted.

V.- The trial hearing to present the testimonial evidence was held on January 13, 2022. In that act, the parties were granted five business days to submit written conclusions. Once said period expired, judgment No. 10-2022-V was issued at 8:30 a.m. on February 4, 2022 (images 273 to 294 of the judicial file).

VI.- That in judgment No. 001890-F-S1-2024, at 10:40 a.m. on December 19, 2024, the First Chamber of the Supreme Court of Justice ordered: "By majority, the appeal is declared with merit. The appealed judgment is reversed and the case file is ordered to be remanded to the Tribunal of origin, so that it may decide as in law corresponds. Justices Leiva Poveda and Zamora Campos issue a dissenting vote" (images 361 to 378 of the judicial file).

VII.- When issuing this judgment, no defects are observed that could invalidate the proceedings. Judge Álvarez Molina and Judge Giusti Soto concur with their vote. Drafter: Reporting Judge Sánchez Navarro.

CONSIDERING

I.- ON THE PROVEN FACTS: The following are stated as important for resolving this matter:

1. That Mrs. Sandra Miranda Loría, in her capacity as an official of the Ministry of Environment and Energy (Ministerio de Ambiente y Energía), as of the date of filing this lawsuit, occupied position No. 036051, class Professional Civil Service 3, specialty in Law, in the Environmental Administrative Tribunal (Tribunal Ambiental Administrativo) (see certification at images 21 to 23 of the judicial file).

2. That on February 25, 2008, Mrs. Miranda Loría made a request before the Human Resources Department of the Ministry of Environment and Energy (Ministerio de Ambiente y Energía) in which she stated: "With instructions from my superiors and considering that as of February 11 of this year, I perform duties in the Environmental Administrative Tribunal (Tribunal Ambiental Administrativo), with due respect I request that the pertinent steps be taken so that I am granted the incentive for Risk in the exercise of the judicial function, which is already applied to the officials thereof" (see copy of the cited brief at image 136 of the judicial file).

3. That in resolution R-DRH-AJ-143-2009, at 08:00 a.m. on March 30, 2008, the then Minister of Environment and Energy (Ministerio de Ambiente y Energía), Mr. Jorge Rodríguez Quirós, granted "the administrative claim filed by Sandra Miranda Loría, regarding the incentive of the Salary Bonus called Risk in the Exercise of the Judicial Function, of 18% corresponding according to her position and the functions she performs". The foregoing based on Constitutional Chamber Vote No. 1880-96, at 3:51 p.m. on April 24, 1996, which granted said benefit to the members of the Tax Administrative Tribunal (Tribunal Fiscal Administrativo) (see copy of the resolution at images 24 to 28 and 137 to 141 of the judicial file).

4. That by official communication DM-359-2014, of September 3, 2014, the then Minister of Environment and Energy (Ministerio de Ambiente y Energía), Mr. Edgar Gutiérrez Espeleta, consulted the Office of the Attorney General (Procuraduría General de la República) as follows: "1. Is it appropriate to grant the risk incentive for the exercise of the judicial function to the officials of the Environmental Administrative Tribunal (Tribunal Ambiental Administrativo)? If so, who has the standing to be beneficiaries? 2. In the event that the incentive for the risk of the judicial function has been granted via administrative resolution to the officials of the Environmental Administrative Tribunal (Tribunal Ambiental Administrativo), what happens with the cases where it is currently being paid? 3. At the end of the 6-year term for which the three members of the Environmental Administrative Tribunal (Tribunal Ambiental Administrativo) are appointed, or in case of being removed before the term ends, must the Public Administration pay the items for advance notice (preaviso) and severance pay (cesantía)?" (see copy of the consultation at images 154 and 155 of the judicial file).

5. That in Opinion C-257-2015, of September 16, 2015, the Office of the Attorney General (Procuraduría General de la República) addressed the consultation posed by the Minister of Environment and Energy (Ministerio de Ambiente y Energía) via official communication DM-359-2014, of September 3, 2014, referred to in the immediately preceding fact, and opined: "If there is no law that establishes the salary equalization of the members of the Environmental Administrative Tribunal (Tribunal Ambiental Administrativo) with the members of the Superior Tribunals of the Judicial Branch, it is not possible to recognize to the members of the Environmental Administrative Tribunal (Tribunal Ambiental Administrativo) the salary items recognized for the members of the Tribunals of the Judicial Branch, including the risk incentive for the exercise of the jurisdictional function. It is not appropriate for the Ministry of Environment and Energy (Ministerio de Ambiente y Energía) to recognize the risk incentive for the exercise of the judicial function to the officials of the Environmental Administrative Tribunal (Tribunal Ambiental Administrativo) as a vested right, given that it does not enter the salary of the officials permanently but rather is subject to requirements or conditions, such as would be the case for the Administrative Tribunals that the salaries and positions of their functions be equalized to the positions and salaries of the Judicial Branch, so that if the servant does not meet the established conditions, the payment of the incentive must be rejected and in the event that it has been recognized by administrative resolution, as is the object of consultation, it must be ceased. If the recognition of the additional salary was made by means of an administrative resolution, to suppress it, it is necessary for the Administration to follow the Procedure provided in article 173 of the General Law of Public Administration; or in articles 10.5, 34, and 39.2 of the Contentious-Administrative Procedural Code, as applicable" (see copy of the cited opinion at images 156 ff. of the judicial file).

6. That in resolution R-0188-2018-MINAE, at 12:19 p.m. on June 13, 2018, the Ministry of Environment and Energy (Ministerio de Ambiente y Energía) declared "...the act of recognition of payment of the risk incentive for the exercise of the judicial function, to Mrs. Sandra Miranda Loría, as an act harmful (lesivo) to the economic interests of the State". The foregoing considering that said act was based on an administrative resolution and this, in turn, on Executive Decree No. 34136, and not on a provision with the force of law, as required by the legal system (see copy of the resolution at images 17 to 20 of the judicial file).

7. That in the case of the Environmental Administrative Tribunal (Tribunal Ambiental Administrativo), the Organic Law of the Environment did not regulate the salary equalization of its members with the salaries of those who make up Tribunals in the Judicial Branch (said norm does not regulate the judicial risk incentive).

II.- ON THE PLAINTIFF'S ALLEGATIONS: The representation of the State states that Mrs. Miranda Loría works at the Environmental Administrative Tribunal (Tribunal Ambiental Administrativo), where she holds the position of Professional Civil Service 3, with a specialty in Law. It indicates that on the occasion of a request made by the defendant, the Minister of Environment and Energy (Ministerio de Ambiente y Energía), by resolution No. R-DRH-AJ-143-2009, at 08:30 a.m. on March 30, 2008, approved in her favor an 18% incentive for Risk in the Exercise of the Judicial Function, which was granted by personnel action No. 509003257, effective May 1, 2009. It explains that in resolution No. R-0188-2018-MINAE, at 12:19 p.m. on June 13, 2018, the Acting Minister of Environment and Energy (Ministerio de Ambiente y Energía) declared the recognition of the incentive harmful (lesivo) to the interests of the State and forwarded the proceedings to the Office of the Attorney General (Procuraduría General de la República) to file the lesivity proceeding. It points out that in this case we are faced with an act whose effects have lasted over time since the incentive has been granted to the defendant since May 1, 2009, to date, which is why it estimates that the one-year period provided in the Contentious-Administrative Procedural Code to agree on the lesivity has not yet elapsed. Regarding the objective aspect, it argues that the act is substantially non-conforming with the legal system, since the salary incentive of Risk in the Exercise of the Judicial Function was granted without legal basis, by erroneously concluding that the officials of the Environmental Administrative Tribunal (Tribunal Ambiental Administrativo) perform functions similar to the servants of the Judicial Branch. The foregoing based on an interpretation of judgment No. 1880-96 at 3:51 p.m. on April 24, 1996, in which the Constitutional Chamber determined that the salary of the servants of the Tax Administrative Tribunal (Tribunal Fiscal Administrativo) should be equalized with those of the Judicial Branch. It notes that the difference with respect to those, as well as those who work in the Customs Tribunal (Tribunal Aduanero), is that in these cases there is indeed a law that expressly provides for salary equalization. In support of its thesis, it cites judgment No. 2012-3267 of the Constitutional Chamber at 4:01 p.m. on March 7, 2012, in which said Body indicated that "... Public Administrations have limitations to grant certain salary benefits that do not find support in the legal regulations". It clarifies that although it is true that Executive Decree No. 34136 of June 20, 2007, which is the Procedural Regulation of the Environmental Administrative Tribunal (Tribunal Ambiental Administrativo), granted its members a remuneration equal to the salary of the Superior Tribunals of the Judicial Branch, it claims that the questioned incentive was not granted based on said Decree, and that the salary equalization it contained was repealed by Executive Decree No. 36035 "Reform of the Procedural Regulation of the Environmental Administrative Tribunal (Tribunal Ambiental Administrativo)". It points out that the Executive Branch exceeded its regulatory power in Decree No. 34136 by establishing that the remuneration of the members of the Environmental Administrative Tribunal (Tribunal Ambiental Administrativo) should be equalized to the salary of the judges of Superior Tribunals of the Judicial Branch, thus exceeding the provisions of the Organic Law of the Environment, which, although it does not regulate this matter, could not, by means of a Decree, fill the existing gap. It further argues that the act whose nullity is sought harms the interest and the public treasury.

III.- ON THE DEFENDANT'S ALLEGATIONS: For her part, the defendant claims that she did not request the recognition of the risk salary incentive in the exercise of the jurisdictional function, and maintains that it has formed part of her salary since she began working at the Environmental Administrative Tribunal (Tribunal Ambiental Administrativo). She states that the brief she submitted for the recognition of the aforementioned bonus in her remuneration was due to the indications given at the time by Mr. José Lino Chaves López, who at that time was the President of the Tribunal. She points out that resolution No. R-0188-2018-MINAE, at 12:19 p.m. on June 13, 2018, in which the lesivity was declared, was never notified to her, for which reason, in her opinion, it is an ineffective act. She explains that the recognition of the salary incentive is a consolidated legal situation that created subjective rights in good faith, which must be assessed for purposes of delimiting the scope of expiration (caducidad) and statute of limitations (prescripción). She says that the only reproach formulated by the State is that there is no law authorizing the recognition of the incentive, but it omits analyzing that the officials of the Tribunal carry out work similar to that carried out by judicial officials. In relation to vote 2012-3267, issued by the Constitutional Chamber and cited by the plaintiff, she points out that said ruling refers to facts unrelated to the present matter, related to a double salary incentive. She states that the sums corresponding to the incentive were duly budgeted, without accrediting what the damage to the public treasury is. She claims that "the application of the provisions that regulate the organic guarantees of the Judicial Branch, is due to the nature and functions of the Tribunal, which is independent and grants specialized administrative justice to the users". She adds that the incentive is not a privilege, just as it is not for the servants of the Judicial Branch either. She affirms that it is a guarantee for the inhabitants that administrative justice is independent and suitable and adequately remunerated, and insists on the similarity of the functions and points out that "The Administrative Tribunals perform a jurisdictional function". In line with this thesis, she notes that the existence of salary differences between the officials who administer justice in the Judicial Branch and those who do so from an administrative tribunal is not justified. She also argued that the lesivity resolution R-0188-2018-MINAE, at 12:19 p.m. on June 13, 2018, was never notified to her, which, she affirmed, is an essential requirement to proceed with the lawsuit. She raised the defenses of defective filing of the lawsuit, lack of right, violation of due process, principle of non-regression in environmental and labor matters, as well as that of equality (equal work equal pay), expiration (caducidad) and statute of limitations (prescripción).

IV.- ON THE PREREQUISITES OF THE DECLARATION OF LESIVITY: When resolving cases similar to the one now being heard, this Section of the Contentious-Administrative Tribunal has repeatedly indicated the following: "Thus, and being the object of this lesivity proceeding the analysis of the validity of administrative acts of favorable content, it is necessary, briefly, to establish compliance with the various prerequisites imposed by the legal system for the formulation of a proceeding of this nature, since the absence of one of these elements would preclude and make it impossible to accede to what was proposed in the lawsuit. It should be noted that the analysis of these prerequisites becomes an ex officio practice for the judge, as they constitute essential elements of the action. In general terms, lesivity constitutes a jurisdictional mechanism by virtue of which the Administration seeks the suppression of one of its own acts, which, in principle, generates a favorable effect for a third-party recipient. From that standpoint, in this type of proceeding, the lesivity is of a subjective nature, insofar as it seeks the annulment of conduct that grants a right or, in general, a situation of benefit to a person. Although the validity of a specific (and not general) public conduct of favorable content is analyzed, that control requires the participation of the recipient of that specific conduct, so that they may exercise their right of defense and contradiction regarding claims that seek the alteration of their legal situation. Said figure is positivized in canon 34 of the Contentious-Administrative Procedural Code, a norm that sets the prior elements and procedural regulations of this figure. However, it is also referenced in numeral 173.6 in relation to 183 of the General Law of Public Administration. From the perspective of procedural prerequisites, subjective, objective, procedural, and temporal conditions are imposed. Regarding the subjective aspect, active standing is granted to the Administration that issued the questioned act, while the passive party with standing is the recipient of the conduct's effects, that is, whoever obtains its benefits. Concerning the objective aspect, lesivity constitutes a mechanism for the legal elimination of firm administrative acts of particular scope and favorable content, which are substantially non-conforming with the legal system, that is, acts that suffer from some level of invalidity, whether absolute or relative, in any of its typologies (articles 128, 158, 165 and concordant articles of the cited General Law No. 6227). In that line, the Administration must declare that conduct to be harmful (lesivo) to the public interests, which must be established within a framework of internal actions of the Administration that are imperative to formulate the action. Indeed, in the procedural order, it is required that the supreme maximum hierarch of the respective Public Administration declare the lesivity of the act, whether due to injury to economic, fiscal, or other interests arising from the public interest, for which purpose, they must have a technical-legal opinion of basis that supports that determination. Unlike other figures for the suppression of public conduct (such as the ex officio nullity provided in article 173 LGAP), it does not require a hearing for the affected third party, but only internal actions of the Administration that seek to verify the express existence of administrative will issued by the maximum hierarch, in the sense of seeking the suppression of the act. It is within the judicial process that this recipient may establish their defense arguments, so the absence of their participation within the administrative phase of the declaration of lesivity in no way curtails their right to due process or administrative procedure. However, when the act emanates from the State (see article 1 of the General Law of Public Administration), that is, from the Central Administration, the lawsuit may only be filed by the Office of the Attorney General (Procuraduría General de la República) (canon 16 of Law No. 8508), upon prior request of the supreme maximum hierarch and prior internal declaration of lesivity, with details of the reasons for that criterion. When it emanates from a public entity, the rules of judicial representation are those established in ordinal 17 of that same codification. Regarding the temporal dimension, the new procedural regulations establish a period of one year counted from the business day following its issuance (not its communication) to declare the act harmful (lesivo) to the public interests in administrative headquarters, unless its effectiveness was conditioned on the fulfillment of some requirement established in the legal system or in the formal conduct itself that is intended to be declared harmful (lesiva), in the terms of numerals 141.1 and 145.1 of the General Law of Public Administration. The foregoing, except for the cases in which the act suffered from absolute nullity and had continued effects, in which case, according to what is regulated by ordinal 34.1 of the Contentious-Administrative Procedural Code, that internal declaration may be made while the effects of the act persist. In such a hypothesis, that is, that of an act with absolute nullity of continued effects, the year is computed from the cessation of its effects, and the judgment that orders the eventual nullity shall do so only for the annulment and future inapplicability of the conduct. After that declaration (and not from the expiration of that first year), a term of one year is granted to file the contentious-administrative action as a fatal expiration period, as provided in article 39 of the Contentious-Administrative Procedural Code. The exception to this procedural rule must be expressly established by the procedural regulations. (...) VII.- On the non-compliance with the temporal prerequisite for the internal declaration of lesivity. Now, regarding the temporal element, it is important to indicate that ordinal 34.1 of the CPCA imposes the deadlines that apply in the stages of this procedure under examination. The norm indicates: '...1) When the Administration itself, author of some declaratory act of rights, seeks to demand its annulment before the Contentious-Administrative Jurisdiction, previously the supreme hierarchical superior must declare it harmful (lesivo) to the public, economic, or any other nature interests. The maximum period for this shall be one year, counted from the day following that on which it was issued, unless the act contains defects of absolute nullity, in which case, said declaration may be made while its effects persist...' (the highlighting is not from the original) (see among others, the judgments issued by this Section No. 73-2021-V, at 3:00 p.m. on August 17, 2021, and No. 102-2021-V, at 1:23 p.m. on October 26, 2021).

V.- SUBJECTIVE, OBJECTIVE, AND PROCEDURAL PREREQUISITES OF LESIVITY IN THE SPECIFIC CASE: It is recorded in the file that by official communication DM-359-2014, of September 3, 2014, the then Minister of Environment and Energy (Ministerio de Ambiente y Energía), Mr. Edgar Gutiérrez Espeleta, consulted the Office of the Attorney General (Procuraduría General de la República) as follows: "1. Is it appropriate to grant the risk incentive for the exercise of the judicial function to the officials of the Environmental Administrative Tribunal (Tribunal Ambiental Administrativo)? If so, who has the standing to be beneficiaries? 2. In the event that the incentive for the risk of the judicial function has been granted via administrative resolution to the officials of the Environmental Administrative Tribunal (Tribunal Ambiental Administrativo), what happens with the cases where it is currently being paid? 3. At the end of the 6-year term for which the three members of the Environmental Administrative Tribunal (Tribunal Ambiental Administrativo) are appointed, or in case of being removed before the term ends, must the Public Administration pay the items for advance notice (preaviso) and severance pay (cesantía)?". Likewise, it is proven in the record that this Technical Advisory Body, in Opinion C-257-2015, of September 16, 2015, responded to the consultation formulated and opined: "If there is no law that establishes the salary equalization of the members of the Environmental Administrative Tribunal (Tribunal Ambiental Administrativo) with the members of the Superior Tribunals of the Judicial Branch, it is not possible to recognize to the members of the Environmental Administrative Tribunal (Tribunal Ambiental Administrativo) the salary items recognized for the members of the Tribunals of the Judicial Branch, including the risk incentive for the exercise of the jurisdictional function. It is not appropriate for the Ministry of Environment and Energy (Ministerio de Ambiente y Energía) to recognize the risk incentive for the exercise of the judicial function to the officials of the Environmental Administrative Tribunal (Tribunal Ambiental Administrativo) as a vested right, given that it does not enter the salary of the officials permanently but rather is subject to requirements or conditions, such as would be the case for the Administrative Tribunals that the salaries and positions of their functions be equalized to the positions and salaries of the Judicial Branch, so that if the servant does not meet the established conditions, the payment of the incentive must be rejected and in the event that it has been recognized by administrative resolution, as is the object of consultation, it must be ceased.

If the recognition of the supplementary salary was carried out by means of an administrative resolution, in order to suppress it, the Administration must follow the Procedure set forth in Article 173 of the General Law of Public Administration; or in Articles 10.5, 34, and 39.2 of the Code of Contentious-Administrative Procedure, as applicable." Finally, the Court has corroborated that, based on the technical opinion issued by the Office of the Attorney General of the Republic in Opinion C-257-2015, the Ministry of Environment and Energy, in resolution R-0188-2018-MINAE, at 12:19 on June 13, 2018, declared "...the act of recognition of the payment of the risk incentive for the exercise of the judicial function, to Mrs. Sandra Miranda Loría, as an act harmful (lesivo) to the economic interests of the State." In accordance with the foregoing, the conformity of the subjective element is evident, but also of the procedural element, to the extent that the case file contains the legal and technical analyses upon which the administrative head based his intention to resort to this form of ex officio suppression of favorable conduct. Regarding this aspect, as to the active subjective element, the internal declaration of harmfulness (lesividad) was made by the head of the Ministry of Environment and Energy. On the other hand, the action is directed against the person who is the recipient of the favorable effects of the challenged acts, and therefore, regarding the passive subjective element, there is no deficiency whatsoever. With respect to the objective aspect, the harmfulness (lesividad) must fall upon firm acts with favorable content. Given that the reproached actions (principal and related), to the extent that they relate to the granting of a supplementary salary for judicial risk, recognized to the defendant in resolution R-DRH-AJ-143-2009, at 08:00 hours on March 30, 2008, by the then Minister of Environment and Energy, the prerequisites required by the legal system are also met. It is clear that this conduct, regardless of its validity or not, contains a beneficial effect for the defendant, by granting her a subjective right consisting of a salary incentive. Hence, due to the protection of the doctrine of the intangibility of one's own acts derived from Article 34 of the Political Constitution, its suppression due to invalidity must be carried out by observing the procedure established by the Legal System for such purposes, as is the case of the mechanism provided for by Article 173 of the General Law of Public Administration, or, as occurs in this specific case, through the harmfulness action (acción de lesividad). For the reasons stated, the subjective, objective, and procedural prerequisites established in the legal system for the harmfulness action (acción de lesividad) are understood to be fulfilled. At this point, it is necessary to indicate that the administrative power to annul acts declaring subjective rights is exceptional in nature, and for this reason the legal system establishes a procedure with the purpose of guaranteeing that it is not exercised arbitrarily. For this reason, when the nullity is not evident and manifest, the General Law of Public Administration and the Code of Contentious-Administrative Procedure obligate the concerned Administration to resort to the "contentious-administrative harmfulness proceeding (contencioso-administrativo de lesividad)", with the purpose of guaranteeing due process, and it is there that the party that would eventually be affected in their rights can participate and exercise their defense, such that the fact that the affected party does not participate in the administrative procedure preceding the judicial one does not violate due process.

VI.- FULFILLMENT OF THE TEMPORAL PREREQUISITE FOR THE INTERNAL DECLARATION OF HARMFULNESS (LESIVIDAD): Regarding the temporal element, it is necessary to point out that subsection 1) of Article 34 of the Code of Contentious-Administrative Procedure provides the time limits that apply in the stages of this proceeding: "...1) When the Administration itself, author of any act declaring rights, intends to demand its annulment before the Contentious-Administrative Jurisdiction, the supreme hierarchical superior must previously declare it harmful (lesivo) to public, economic, or any other nature of interests. The maximum period for this shall be one year, counted from the day following the day on which it was issued, unless the act contains defects of absolute nullity, in which case, said declaration may be made while its effects persist..." (the highlighting is not from the original). The State's representation maintains that the acts challenged here have continued effects, to the extent that they grant the defendant a salary incentive that she has been receiving periodically, which in turn has the effect that the statute of limitations for the action (caducidad) has not occurred. The Court does not share this criterion: as it resolved when declaring the inadmissibility of the claim in judgment No. 10 at 08:30 hours on February 4, 2022. The foregoing because it considers that in this specific case, we are in the presence of an act of instantaneous effect, for the reasons set forth in said ruling. However, in judgment No. 019890-F-S1-2024, at 10:40 hours on December 19, 2024, the First Chamber of the Supreme Court of Justice ordered: "By majority, the appeal is granted. The appealed judgment is reversed, and the case file is ordered to be remanded to the Court of origin, so that it may resolve as in law corresponds. Magistrates Leiva Poveda and Zamora Campos dissent." For this reason, the First Chamber having already defined that in this specific case the temporal prerequisite required by the legal system is indeed met, we proceed immediately to hear the arguments raised by the parties, other than the statute of limitations for the action (caducidad), which, as already indicated, has been definitively resolved in the judgment issued by the First Chamber. Regarding the statute of limitations (prescripción) alleged as a defense by the defendant, the Court considers that such exception is inadmissible because we are in the presence of a harmfulness process (proceso de lesividad) whose action is extinguished by the statute of limitations for the action (caducidad), according to the terms of Article 34 of the Code of Contentious-Administrative Procedure.

VII.- ON THE NULLITY OF THE RISK INCENTIVE FOR THE EXERCISE OF THE JUDICIAL FUNCTION GRANTED TO THE DEFENDANT: According to the evidence in the case file, the Court has verified that, on the occasion of an administrative claim filed by the defendant Miranda Loría, in resolution R-DRH-AJ-143-2009, at 08:00 hours on March 30, 2008, the then Minister of Environment and Energy, Mr. Jorge Rodríguez Quirós, ordered that the "incentive of the Salary Bonus called Risk in the Exercise of the Judicial Function, of 18% corresponding according to her position and the functions she performs" be recognized in her favor. The foregoing was based on Constitutional Chamber Ruling No. 1880-96, at 15:51 hours on April 24, 1996, which granted said benefit to the members of the Tax Administrative Court. However, after an examination of that pronouncement, the Court reaches the conclusion that the interpretation that the then Minister of Environment and Energy made of the ruling issued by the Constitutional Chamber in order to justify the granting of the incentive is incorrect: In the judgment in question -No. 1880-96, at 15:51 hours on April 24, 1996-, the Constitutional Chamber resolved an amparo appeal filed by individuals serving the Tax Administrative Court, in which they claimed the infringement of their right of petition recognized in precept 27 of the Political Constitution. At that time, they alleged that they had petitioned the General Directorate of Civil Service for their salary equalization in the terms set forth by numeral 161 of the Tax Code. In that matter, the Constitutional Court considered that the referred salary equalization had its origin in a legal mandate, produced from the reform of the aforementioned Article 161 of the Tax Code, and that the Administration -in this case the General Directorate of Civil Service-, was failing to comply with the law, also harming the petitioners' right to legal certainty, as well as their right to have the salary equalization applied to them, based on the legal precept that ordered that the tasks entrusted to the servers of the Tax Administrative Court are materially similar to those of judicial servers and re-establish the salary equality ordered by the legislator. Subsequently, what the Constitutional Court ordered was to resolve the petitioners' action so that the equalization process would be completed, as mandated by law. Thus, we find that the ruling of the Constitutional Chamber, in which it denotes that resistance of the Administration to attend to the action of the individuals serving the Tax Administrative Court, is based on the fact that the legislator had already recognized in numeral 161 of the Tax Code, their right to receive remuneration similar to that received by those who made up collegiate courts in the Judicial Branch. Thus, despite the fact that the judgment makes reference to: "the officials of the Tax Administrative Court must receive salaries or wages equal to the equivalent positions of certain courts of the Judicial Branch, that is, that both must receive -in terms of remuneration for their work- the same treatment," in stating this, it also indicated that this is so because the law starts from the assumption that similar tasks are performed in said bodies. Consequently, this judgment granted the appeal, considering on the part of the Chamber that, in this case -that of the members of the Tax Administrative Court-, the General Directorate of Civil Service was in contempt of a legal norm that recognized the equalization. However, from the foregoing, it is not possible to conclude that the right to the referred salary component is automatically extensive to the totality of officials who make up administrative courts, since the positions covered by the equalization are only those to which it is expressly recognized in a norm of legal rank. This is so because it cannot be lost sight of that public employment relationships are governed by the principle of legality, which imposes limitations on the elements that make up the remuneration of serving individuals. In this sense, Article 48 of the Civil Service Statute provides "The salaries of officials and employees protected by this law shall be governed according to the following rules: / a) No employee or official shall earn a salary lower than the minimum corresponding to the performance of the position they hold. / b) The salaries of the servants of the Executive Branch shall be determined by a Salary Law that will fix the minimum, intermediate, and maximum sums corresponding to each category of employment. / c) For the setting of salaries, fiscal conditions, the modalities of each class of work, the cost of living in the different regions, the salaries that prevail in private companies for similar positions, and the other factors stipulated by the Labor Code shall be taken into account. / d) Within the minimum and maximum figures mentioned in subsection b), the respective Chiefs may agree on salary increases, considering factors such as efficiency, seniority, conduct, aptitudes, and other qualities resulting from the periodic evaluation of their servants, all this subject to what the Salary Law provides to this effect. The Chiefs of the various sections of the administrative personnel must obtain, prior to such increases, the approval of the hierarchical supervisor; increases that will be subject to the provisions of subsection e) of this same article; and / e) It is forbidden for the National Treasury to issue drafts in favor of employees or officials, for sums different from the minimums set in the Budget or Salary Law; and in the case of the previous subsection, the increase shall not become effective until it is included in the Ordinary Budget Law, or in an extraordinary budget. The General Directorate of Civil Service shall inform the National Treasury of the salary increases of public servants." Along these same lines, the Public Administration Salary Law No. 2166 of October 9, 1957, in force for the case under study, states in its Article 1: "This law is enacted to guarantee the efficiency of the Administration and will constitute the remuneration system for all classes of positions classified in the descriptive manual of positions, as provided in Chapter X of the Civil Service Statute." From the transcribed regulations, it follows that in public employment relationships, the different items that make up the salary, or that must be considered to establish it globally, must be defined in the law, such that the salary components that can be validly recognized will be only those resulting from a norm of legal rank, or those contained in a provision of higher rank. In this sense, the Constitutional Chamber, in ruling No. 2012-003267 at 16:01 hours on March 7, 2012, when reviewing the constitutionality of Article 63 of the Autonomous Service Regulation of the Ministry of Finance stated: "III.- On the merits. A.- On the public employment relationship.- Since the issuance of judgment No. 1992-01696, this Constitutional Chamber has held, on multiple occasions, that the public employment relationship is a relationship of public or statutory law, which has inherent limitations regarding the application of common labor law, so that not all liberalities of the employer are possible. Likewise, the Political Constitution of 1949 marks the moment from which the public labor regime takes force in the legal system, which entails a strong subjection to Articles 11, 191, and 192 of the Political Constitution. Prior to 1949, the Political Constitution established nothing regarding the labor relationship between the State and public servants. For its part, by resolution No. 2000-4453, the Chamber establishes with greater clarity the limitations on collective bargaining between officials who exercise public management and those who do not, and the possibility of the latter having access to these means of collective bargaining. In this sense, the State and the public official are under a special relationship of subjection, which places the public official in their labor relationship in a very different situation from the worker in a common labor relationship and, in turn, the statutory relationship has special scopes for the Public Administration. In a statutory relationship, the State has a preeminent relationship over the public official, which binds them during the entire public labor relationship and, in turn, this is governed by a public legal system (...). Notwithstanding the foregoing, insofar as it is recognized that each Public Administration may unilaterally agree on benefits and particular conditions for workers, the Chamber must delve into the reasons why such benefits must be at least authorized in the block of legality and constitutionality, that is, they must have a legitimate basis (adjusted to law) or be agreed upon in a manner proportionate to the aims pursued with the public service being provided. (...). Now, once it has been determined that the service relationship between the Public Administration and its public servants is statutory, the impact that unilaterally agreed benefits have on public resources cannot be disregarded, often agreed upon by sectors and in isolation, if not approved through a legal norm. It is clear to the Chamber that many administrative measures have effects on public finances, especially when they grant benefits, which constitute a means to elude a fundamental principle of public law: the principle of legal reservation. In this sense, certain obligations on the Public Treasury must not only be assessed from an administrative angle, but from the State's economic policy, insofar as there is a burden on public resources, and where the legislator has a central function. In this sense, it is important to point out that on this topic, the Chamber modifies its criterion, which has a consequence on the precedents cited supra, that is, Public Administrations have limitations to grant certain salary benefits that do not find support in legal regulations. B- On the principle of legal reservation.- There is no doubt that, by the principle of legality, the Public Administration can only do what is previously authorized in a norm of that nature, consequently it can agree upon and regulate what a legal provision allows it. Likewise, there are certain matters in which only the legislator can regulate appropriately, given that it is a formal and material norm that complies with the requirements of its formation, in accordance with the democratic principle and, consequently, the Executive Branch cannot regulate them autonomously. In terms of what has been previously held by this Chamber, in its judgment No. 1992-03550, it indicated that: "Thirdly, that neither in executive regulations, much less in autonomous ones or other norms or acts of lower rank, could the law validly delegate the determination of regulations or restrictions that only it was enabled to impose (...)" For this reason, the regime of fundamental rights is reserved to the law. Although the General Law of Public Administration authorizes and develops the regulatory power, the truth is that, when labor benefits are granted, which amount to a license in favor of officials to receive a salary without working, it effectively contravenes constitutional and legal principles and rights, as it inverts the normative hierarchy. The other issue is that the Civil Service Statute regulates the vacations of public officials subject to the civil service regime, however, in the judgment of this Court, a regulatory norm cannot come to expand a right regulated in the Law, using another legal institution that ultimately grants similar benefits. In this sense, a norm of lower rank could not modify the legal precepts that establish an orderly way of administering and executing public resources, much less if it affects the principle emanating from Article 140 subsection 7) of the Political Constitution, which imposes on the President and Minister of Government the duty to order the investment of national revenues in accordance with the laws. Hence, it is accepted that Public Administrations are controlled by the principle of legality, which also occurs with greater rigor with the principle of financial legality, given that public funds are at stake. This principle of legality is manifested in the handling, administration, destination, and custody of public resources, for which the legislator, through Law No. 8131 of September 18, 2001, Financial Administration and Public Budgets Law, indicates, in Article 5, the different principles, among them the principle of financial management. The norm defines it as follows: "For the purposes of the preceding article, the following budgetary principles must be observed: a)…b) Principle of financial management. The administration of the financial resources of the public sector shall be oriented towards the general interests of society, observing the principles of economy, effectiveness, and efficiency, with full subjection to the law (...). In this sense, the legislator inserted into the legal system and developed, within the Public Administration, the principle of financial legality, fully consistent with Article 140 subsection 7) of the Political Constitution, eliminating an unauthorized use of public resources at the mere discretion of the Public Administration through an Autonomous Regulation or an act of Public Law not expressly authorized by law. Precisely, the legislator cleared up any doubt about the scope of the principle by radically pointing out full subjection to the law. Likewise, through Article 107, when referring to the principle of legality, it points out that: "Administrative acts and contracts issued in matters of financial administration must conform substantially to the legal system, according to the hierarchical scale of its sources. The legality of the acts and operations of public bodies and entities subject to this law is presumed, but proof to the contrary shall be admitted." Consequently, it must substantially conform to the legal system, so that there is no total discretion of the Public Administration to create sources of expenditure, but, on the contrary, legal authorization must mediate. It is equally important to point out that the economic obligations of the Public Treasury can originate from the Law, likewise, they can originate from jurisdictional resolutions (Articles 122 and 153 of the Political Constitution), and from contracts and administrative acts when some form of obligations based on certain manifestations of the State's will mediates. However, it is important to clarify that these manifestations cannot be understood from a private civil or labor point of view, not only because of what was indicated supra, but, on the contrary, given that it refers to contractual forms whose origin is precisely found in the law or for which the law indicates the mechanisms to generate these economic obligations." In the matter under examination, the Court has had it as a proven fact that in resolution R-DSH-AJ-143-2009, the Ministry of Environment and Energy recognized the incentive for the risk of the judicial function to Mrs. Sandra Miranda Loría, an action it based on ruling 18880-96 of the Constitutional Chamber, which, as previously indicated, did not have the effect of extending the application of the benefit provided in numeral 161 of the Tax Code for the members of the Tax Administrative Court to other similar bodies existing in the Public Administration, because what was determined there was the omission of the respondent in complying with the law that established the incentive. Thus, a benefit of this nature could only be established by Law, without prejudice, of course, to the possibility that its recognition, and even the establishment of the obligation to pay it, may be possible in a jurisdictional or administrative venue when this results from the application of the norm of legal rank that created the benefit. In this specific case, that does not occur, despite the fact that evidently, the payment of the incentive called Risk of the Judicial Function, of 18%, has an impact on public funds. The Court considers that a concession of this nature, which has effects on the public treasury, must be expressly authorized by law, so that for the persons who provide their services in the Environmental Administrative Tribunal to enjoy the referred salary incentive, it is the legislator who must approve the expenditure, after assessing whether the equalization is reasonable and whether or not it has a basis. Subsequently, despite the arguments of the defendant to the effect that her work as a member of an administrative court is comparable to the functions exercised by a jurisdictional body, and is similar to that carried out by the Tax Administrative Court, this lacks relevance in this case, because the impossibility of accepting her arguments lies in the fact that resolution R-DSH-AJ-143-2009, through which the Ministry of Environment and Energy recognized her right to receive the salary incentive for risk of the judicial function, has not been authorized by law. On the other hand, the defendant argues that the harmfulness action (vía de lesividad) violates the principle of non-regression in environmental matters. However, the Court does not share this argument, given that it has not been demonstrated in the case file how the annulment of the incentive for judicial risk has a direct impact on the defense and preservation of a healthy and ecologically balanced environment, to the point that its suppression violates the principle of non-regression in environmental matters. Although this Body understands that the remuneration recognized to public servants can have an impact on the quality of their management, those aspects must be proven in the corresponding instance, so that through the law, the salary components that ensure officials who provide excellent services are recognized. Moreover, the arguments to the effect that the declaration of harmfulness (lesividad) violates the principle of non-regression in labor matters are also not accepted, because it is clear that this postulate protects validly acquired rights, which does not occur in this specific case, as it has been indicated, the circumstances under which, in this case, led to the recognition of the incentive for judicial risk in favor of the defendant, have no legal backing, an indispensable requirement for its validity.

VIII.- DEFENSES: In accordance with what was stated in the preceding recitals (considerandos), the appropriate course of action will be to reject the defenses of statute of limitations for the action (caducidad), statute of limitations (prescripción), violation of the principles of due process, non-regression in labor and environmental matters, as well as the defense of lack of right, and to declare the nullity of resolution No. R-DRH-AJ-143-2009 and its related acts, and to order the immediate inapplicability of the Risk in the Exercise of the Judicial Function incentive in favor of the defendant solely for future effects.

IX.- COSTS: In accordance with numeral 193 of the Code of Contentious-Administrative Procedure, procedural and personal costs constitute a burden imposed on the losing party by the fact of being so. The dispensation of this condemnation is only viable when, in the judgment of the Court, there was sufficient reason to litigate or, when the judgment is handed down by virtue of evidence whose existence was unknown to the opposing party. In this specific case, this Collegiate Body considers that the defendant has had sufficient reason to oppose the claim, given that it is precisely this route, the only one that the legal system provides her to exercise her right of defense, since the law does not provide for her intervention in the stage of declaration of harmfulness (lesividad) in administrative venue; without prejudice, moreover, that based on the principle of legitimate expectation, the defendant had reasons to reasonably conclude that she was entitled to receive the incentive for judicial risk, not only because it is recognized by the legal system to the serving individuals of administrative bodies similar to the one she is a member of, but also, because her right was expressly recognized by the head of the Ministry of Environment and Energy.

THEREFORE (POR TANTO) The defenses of statute of limitations for the action (caducidad), statute of limitations (prescripción), violation of the principles of due process and non-regression in labor and environmental matters, as well as the defense of lack of right, are rejected. The harmfulness claim (demanda de lesividad) filed by the State against Sandra Miranda Loría is granted. Resolution No. R-DRH-AJ-143-2009 at 8:30 hours on March 30, 2008, is annulled, as well as its related acts, and the immediate inapplicability of the Risk in the Exercise of the Judicial Function incentive in favor of the defendant is ordered solely for future effects. This matter is resolved without special condemnation for costs.

Ileana Sánchez Navarro Marianella Álvarez Molina Juan Luis Giusti Soto Case File No. 19-002196-1027-CA PLAINTIFF: EL ESTADO DEFENDANT: SANDRA MIRANDA LORÍA ???????????????

ILEANA ISABEL SANCHEZ NAVARRO, DECIDING JUDGE JUAN LUIS GIUSTI SOTO, DECIDING JUDGE MARIANELLA DEL CARMEN ALVAREZ MOLINA, DECIDING JUDGE Goicoechea, Calle Blancos, 50 meters west of BNCR, in front of Café Dorado. Telephones: 2545-0107 or 2545-0099. Ext. 01-2707 or 01-2599. Fax: 2241-5664 or 2545-0006. Email: [email protected] Classification prepared by the JURISPRUDENTIAL INFORMATION CENTER of the Judicial Branch.

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Tribunal Contencioso Administrativo Sección V Clase de asunto: Proceso de lesividad Analizado por: CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: Derecho Administrativo Tema: Administración pública Subtemas:

Rubros que componen el salario o que se consideran para establecerlo de forma global, deben estar definidos en la ley o en una disposición de rango superior.

Tema: Estatuto del Servicio Civil Subtemas:

Rubros que componen el salario o que se consideran para establecerlo de forma global, deben estar definidos en la ley o en una disposición de rango superior.

Tema: Empleo público Subtemas:

Rubros que componen el salario o que se consideran para establecerlo de forma global, deben estar definidos en la ley o en una disposición de rango superior.

Tema: Salario Subtemas:

Rubros que componen el salario o que se consideran para establecerlo de forma global, deben estar definidos en la ley o en una disposición de rango superior.

"VII.- [...] En esta misma línea, la Ley de Salarios de la Administración Pública N°2166 de 09 de octubre de 1957, vigente para el caso bajo estudio, señala en su artículo 1: "La presente ley se dicta para garantizar la eficiencia de la Administración y constituirá el sistema de retribución para todas las clases de puestos clasificados en el manual descriptivo de puestos, conforme lo dispone el capítulo X del Estatuto del Servicio Civil". De la normativa transcrita se sigue que en las relaciones de empleo público, los distintos rubros que componen el salario, o bien, que han de considerarse para establecerlo de forma global, deben estar definidos en la ley, de manera tal que los componentes salariales que pueden reconocerse válidamente, serán solamente aquellos que resulten de una norma de rango legal, o bien aquellos contenidos en una disposición de rango superior. En este sentido, la Sala Constitucional, en el voto N°2012-003267 de las 16:01 horas del 07 de marzo del 2012, al revisar la constitucionalidad del artículo 63 del reglamento Autónomo de Servicio del Ministerio de Hacienda señaló: "III.- Sobre el fondo. A.- Sobre la relación de empleo público.- Desde el dictado de la sentencia No. 1992-01696, esta Sala Constitucional ha sostenido, en múltiples ocasiones, que la relación de empleo público es una relación de derecho público o estatutaria, que tiene limitaciones inherentes en cuanto a la aplicación del derecho laboral común, de manera que no todas las liberalidades del patrono son posibles. De igual manera, la Constitución Política de 1949 marca el momento a partir del cual el régimen laboral público toma vigor en el ordenamiento jurídico, lo que conlleva un fuerte sometimiento a los artículos 11, 191 y 192 de la Constitución Política. Con anterioridad a 1949 la Constitución Política nada establecía respecto de la relación laboral entre el Estado y los servidores públicos. Por su parte, por resolución No. 2000-4453 la Sala establece con mayor claridad las limitaciones a la negociación colectiva entre los funcionarios que ejercen la gestión pública de aquellos que no, y la posibilidad de éstos de tener acceso a estos medios de negociación colectiva. En este sentido, el Estado y el funcionario público se encuentra bajo una relación de sujeción especial, que sitúa al funcionario público en su relación laboral en una situación muy distinta al trabajador en una relación laboral común y, a su vez, la relación estatutaria tiene especiales alcances para la Administración Pública. En una relación estatutaria, el Estado tiene una relación preeminente sobre el funcionario público, que les vinculan durante toda la relación laboral pública y, a su vez, ésta queda regida por un ordenamiento jurídico público (...) [...]".

... Ver más Citas de Legislación y Doctrina Sentencias Relacionadas EV Generación de Machote: F:\Gestion-Judicial\Servidor de Archivos\Modelos\Contencioso\TCRESOL016.dpj ????????????????

CONOCIMIENTO ACTOR/A:

EL ESTADO DEMANDADO/A:

SANDRA MARIA DE LOS ANGELES MIRANDA LORIA N° 2025001885 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SECCIÓN QUINTA, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL, SAN JOSÉ, GOICOECHEA, a las once horas con cuarenta y nueve minutos del ventiocho de Febrero del dos mil venticinco.- Proceso de lesividad planteado por el ESTADO, representado por el Procurador EDGAR VALVERDE SEGURA, cédula de identidad 112490437, contra la señora SANDRA MIRANDA LORÍA, cédula 204100597, representada por SONIA MADRIGAL FERNÁNDEZ, carné profesional 3250 y NOEMY ZULAY LINKEMER FONSECA, carné 3464. Todas las personas que intervienen son mayores de edad.

RESULTANDO

I.- Por escrito presentado ante el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda el 11 de marzo del 2019, el ESTADO planteó demanda ordinaria de lesividad contra la señora Sandra Miranda Loría, y con base en los hechos que expuso y fundamentos de derecho alegados, solicita que en sentencia se declare:

"a. La nulidad absoluta de la resolución N°R-DRH-AJ-143-2009 de las 8:30 horas del 30 de marzo del 2008, emitida por el Ministerio de Ambiente y Energía, así como los actos conexos.

b. Que una vez declarada la nulidad de la resolución N°R-DRH-AJ-143-2009 y sus actos conexos, se disponga la inaplicabilidad inmediata del incentivo de Riesgo en el Ejercicio de la Función Judicial en favor de la parte accionada.

c. Se condene a la parte demandada al pago de ambas costas y los intereses que esas sumas generen desde su exigibilidad y hasta su efectivo pago" (ver escrito de demanda a imágenes 2 a 15 del expediente judicial).

II.- En resolución de las 11:42 horas del 12 de marzo del 2019, se cursó la demanda y confirió su traslado a la persona accionada (ver auto de curso a imágenes 59 y 60 del expediente judicial).

III.- Mediante escrito presentado ante el Tribunal el 15 de mayo del 2019, la parte demandada contestó negativamente la demanda y formuló las defensas de falta de derecho, presentación defectuosa de la demanda, violación al debido proceso, violación al principio de no regresión en materia ambiental y laboral, caducidad y prescripción (ver escrito de contestación de la demanda a imágenes 62 a 90 del expediente judicial).

IV.- La audiencia preliminar se llevó a cabo a partir de las 08:55 horas del 31 de octubre del 2019. En ese acto fueron fijadas las pretensiones según los establecido en el escrito de demanda. Asimismo, mediante resolución N°1976-2019, de las 09:44, la persona juzgadora de la etapa de trámite declaró sin lugar la defensa de defectos formales de la demanda y dejó las de caducidad y prescripción para ser conocidas en la sentencia de fondo. Posteriormente fue admitida la prueba documental y la declaración como testigo del señor José Lino Chaves López.

V.- La audiencia de juicio para evacuar la prueba testimonial fue celebrada el día 13 de enero del 2022. En ese acto se confirió a las partes cinco días hábiles para rendir conclusiones por escrito. Una vez vencido dicho plazo se dictó la sentencia N°10-2022-V, de las 8:30 horas del 04 de febrero del 2022 (imágenes 273 a 294 del expediente judicial).

VI.- Que en sentencia N°001890-F-S1-2024, de las 10:40 horas del 19 de diciembre del 2024, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia dispuso: "Por mayoría, se declara con lugar el recurso. Se casa la sentencia recurrida y se ordena el reenvío del expediente al Tribunal de origen, a efectos de que resuelva como en derecho corresponda. Salvan el voto los Magistrados Leiva Poveda y Zamora Campos" (imágenes 361 a 378 del expediente judicial).

VII.- Al dictar esta sentencia no se observan vicios que puedan invalidar lo actuado. Concurren con su voto la Jueza Álvarez Molina y el Juez Giusti Soto. Redacta la Ponente, Sánchez Navarro.

CONSIDERANDO

I.- SOBRE LOS HECHOS PROBADOS: De importancia para resolver este asunto se enuncian los siguientes:

1. Que la señora Sandra Miranda Loría en su condición de funcionaria del Ministerio de Ambiente y Energía, para la fecha del planteamiento de esta demanda ocupaba el puesto N°036051, clase Profesional Servicio Civil 3, especialidad en Derecho, en el Tribunal Ambiental Administrativo (ver certificación a imágenes 21 a 23 de expediente judicial).

2. Que el 25 de febrero del 2008, la señora Miranda Loría realizó una gestión ante al Departamento de Recursos Humanos del Ministerio de Ambiente y Energía en la cual indicó: "Con instrucciones de mis superiores y considerando que a partir del 11 de febrero del presente año, desempeño funciones en el Tribunal Ambiental Administrativo, con el debido respeto le solicito se realicen las gestiones pertinentes a fin de que se me aplique el incentivo por Riesgo en el ejercicio de la función judicial, que ya le es aplicado a los funcionarios del mismo" (ver copia del escrito citado a imagen 136 del expediente judicial).

3. Que en resolución R-DRH-AJ-143-2009, de las 08:00 horas del 30 de marzo del 2008, el entonces Ministro de Ambiente y Energía, señor Jorge Rodríguez Quirós, acogió "el reclamo administrativo interpuesto por Sandra Miranda Loría, en lo que respecta al incentivo del Plus Salarial denominado Riesgo en el Ejercicio de la Función Judicial, de un 18% correspondiente de acuerdo a su cargo y las funciones que realiza". Lo anterior con fundamento en el Voto de la Sala Constitucional N°1880-96, de las 15:51 horas del 24 de abril de 1996, que otorgó dicho beneficio a los miembros del Tribunal Fiscal Administrativo (ver copia de la resolución a imágenes 24 a 28 y 137 a 141 del expediente judicial).

4. Que mediante oficio DM-359-2014, de 03 de septiembre del 2014, el entonces Ministro de Ambiente y Energía, señor Edgar Gutiérrez Espeleta, consultó la Procuraduría General de la República lo siguiente: "1. Es procedente conceder el incentivo de riesgo del ejercicio de la función judicial a los funcionarios del Tribunal Ambiental Administrativo? En el caso positivo, quiénes tienen la legitimación para ser beneficiados? 2. En caso de que vía resolución administrativa se haya concedido el incentivo del riesgo de la función judicial a los funcionarios del Tribunal Ambiental Administrativo, qué sucede con los casos que actualmente se le está cancelando? 3. Al finalizar el plazo de 06 años por los que se nombra a los tres miembros del Tribunal Ambiental Administrativo o en caso de ser removidos antes de que finalice el período, la Administración Pública debe cancelar los rubros por concepto de preaviso y cesantía?" (ver copia de la consulta a imágenes 154 y 155 del expediente judicial).

5. Que en el Dictamen C-257-2015, de 16 de septiembre del 2015, la Procuraduría General de la República atendió la consulta planteada por el Ministro de Ambiente y Energía mediante oficio DM-359-2014, de 03 de septiembre del 2014 referido en el hecho inmediato anterior, y dictaminó: "Si no hay una ley que establezca la equiparación salarial de los miembros del Tribunal Ambiental Administrativo con los miembros de los Tribunales Superiores del Poder Judicial, no es posible reconocer a los miembros del Tribunal Ambiental Administrativo, los rubros salariales que se reconocen a los integrantes de los Tribunales del Poder Judicial, incluido el incentivo de riesgo por el ejercicio de la función jurisdiccional. No es procedente que el Ministerio de Ambiente y Energía reconozca el incentivo de riesgo por el ejercicio de la función judicial a los funcionarios del Tribunal Ambiental Administrativo como un derecho adquirido, toda vez que, el mismo no ingresa al salario de los funcionarios de forma permanente sino que el mismo está sujeto a requisitos o condiciones como lo sería para el caso de los Tribunales Administrativos que los salarios y puestos de sus funciones sean equiparadas a los puestos y salarios del Poder Judicial, de manera que si el servidor no cumple con las condiciones establecidas, el pago del incentivo debe ser rechazado y en caso de que se haya reconocido mediante resolución administrativa, como lo es el objeto de consulta, el mismo debe ser cesado. Si el reconocimiento del sobresueldo se realizó por medio de resolución administrativa, para suprimirlo es necesario que la Administración siga el Procedimiento previsto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública; o bien en los artículos 10.5, 34 y 39.2 del Código Procesal Contencioso Administrativo, según corresponda" (ver copia del dictamen citado a imágenes 156 a del expediente judicial).

6. Que en resolución R-0188-2018-MINAE, de las 12:19 del 13 de junio del 2018, el Ministerio de Ambiente y Energía declaró "...el acto de reconocimiento al pago de incentivo de riesgo del ejercicio de la función judicial, a la señora Sandra Miranda Loría, como un acto lesivo a los intereses económicos del Estado". Lo anterior por considerar que dicho acto se fundamento en una resolución administrativa y ésta a su vez, en el Decreto Ejecutivo 34136, y no en una disposición con rango de ley, como lo exige el ordenamiento jurídico (ver copia de la resolución a imágenes 17 a 20 del expediente judicial).

7. Que en el caso del Tribunal Ambiental Administrativo, la Ley Orgánica del Ambiente no reguló la equiparación salarial de sus miembros con los salarios de quienes integran Tribunales en el Poder Judicial (dicha norma no regula el incentivo por riesgo judicial).

II.- SOBRE LOS ALEGATOS DE LA PARTE ACTORA: La representación del Estado manifiesta que la señora Miranda Loría labora en el Tribunal Ambiental Administrativo, donde ocupa el cargo de Profesional Servicio Civil 3, con especialidad en Derecho. Indica que con ocasión de una solicitud planteada por la accionada, el Ministro de Ambiente y Energía, mediante resolución N°R-DRH-AJ-143-2009, de 08:30 horas del 30 de marzo del 2008, aprobó a favor de ésta un incentivo de 18% por Riesgo en el Ejercicio de la Función Judicial, el cual fue otorgado por acción de personal N°509003257, a partir del 1° de mayo del 2009. Expone que en resolución N°R-0188-2018-MINAE, de las 12:19 horas del 13 de junio del 2018, la Ministra a.i. de Ambiente y Energía, declaró lesivo a los intereses del Estado el reconocimiento del incentivo y remitió los autos a la Procuraduría General de la República para interponer el proceso de lesividad. Señala que en la especie nos encontramos ante un acto cuyos efectos han perdurado en el tiempo por cuanto el incentivo se ha venido otorgando a la demandada desde el 1° de mayo del 2009 hasta la actualidad, motivo por el cual estima que el plazo de un año dispuesto en el Código Procesal Contencioso Administrativo para acordar la lesividad aún no ha transcurrido. En lo que concierne al aspecto objetivo, aduce que el acto es sustancialmente disconforme con el ordenamiento jurídico, ya que el incentivo salarial de Riesgo en el Ejercicio de la Función Judicial fue concedido sin fundamento legal, al concluirse de forma errada que los funcionarios del Tribunal Ambiental Administrativo realizan funciones similares a los servidores del Poder Judicial. Lo anterior con fundamento en una interpretación de la sentencia N°1880-96 de las 15:51 horas del 24 de abril de 1996, en la cual la Sala Constitucional determinó que el salario de los servidores del Tribunal Fiscal Administrativo debía equipararse con los del Poder Judicial. Apunta que la diferencia con respecto a éstos, así como a los que laboran en el Tribunal Aduanero, es que en estos casos sí existe una ley que expresamente dispone la equiparación salarial. En apoyo de su tesis, cita la sentencia de la Sala Constitucional N°2012-3267 de las 16:01 horas del 07 de marzo del 2012, en la cual dicho Órgano señaló que "...las Administraciones Públicas tienen limitaciones para otorgar ciertos beneficios salariales que no encuentran apoyo en la normativa legal". Aclara que si bien es cierto en el Decreto Ejecutivo N°34136 del 20 de junio del 2007, que es el Reglamento de Procedimiento del Tribunal Ambiental Administrativo otorgaba a sus integrantes una retribución igual al sueldo de los Tribunales Superiores del Poder Judicial, alega que el incentivo cuestionado no fue concedido con base en dicho Decreto, así como que la equiparación salarial que éste contenía fue derogada por el Decreto Ejecutivo N°36035 "Reforma Reglamento de Procedimiento del Tribunal Ambiental Administrativo". Apunta que el Poder Ejecutivo excedió su potestad reglamentaria en el Decreto N°34136 al establecer que la retribución de los integrantes del Tribunal Ambiental Administrativo debía equipararse al sueldo de los jueces de Tribunales Superiores del Poder Judicial, excediendo de este modo las disposiciones de la Ley Orgánica del Ambiente, la cual, si bien no regula este tema, no podía, por medio de un Decreto, suplir el vacío existente. Sostiene además, que el acto cuya nulidad se acusa, lesiona el interés y el erario público.

III.- SOBRE LOS ALEGATOS DE LA ACCIONADA: Por su parte, la demandada aduce que ella no gestionó el reconocimiento del incentivo salarial de riesgo en ejercicio de la función jurisdiccional, y sostiene que éste forma parte de su salario desde que ingresó a laborar al Tribunal Ambiental Administrativo. Manifiesta que el escrito que presentó para el reconocimiento del referido plus en su remuneración obedeció a las indicaciones brindadas en su momento por el señor José Lino Chaves López, quien en esa época era el Presidente del Tribunal. Señala que la resolución N°R-0188-2018-MINAE, de las 12:19 horas del 13 de junio del 2018, en la cual fue declarada la lesividad, nunca le fue notificada, por lo cual, según su criterio, se trata de un acto ineficaz. Expone que el reconocimiento del incentivo salarial es una situación jurídica consolidada que creó derechos subjetivos de buena fe, lo cual debe valorarse para efectos de delimitar el ámbito de caducidad y prescripción. Dice que el único reproche formulado por el Estado es que no existe una ley que autorice el reconocimiento del incentivo, pero omite analizar que los funcionarios del Tribunal realizan labores similares a la llevada a cabo por funcionarios judiciales. En relación con el voto 2012-3267, emitido por la Sala Constitucional y citado por la parte actora, señala que ese fallo se refiere a hechos ajenos al presente asunto, relacionados con un doble incentivo salarial. Manifiesta que los rubros correspondientes al incentivo fueron oportunamente presupuestados, sin acreditar cuál es el daño al erario público. Alega que "la aplicación de las disposiciones que regulan las garantías orgánicas del Poder Judicial, obedece a la naturaleza y funciones del Tribunal, el cual es independiente y otorga justicia administrativa especializada a los usuarios". Añade que el incentivo no es un privilegio, como no lo es tampoco para los servidores del Poder Judicial. Afirma que se trata de una garantía para los habitantes de que la justicia administrativa es independiente e idónea y adecuadamente remunerada, e insiste en la similitud de las funciones y señala que "Los Tribunales Administrativos realizan una función jurisdiccional". En línea con esta tesis, apunta que no se justifica la existencia de las diferencias salariales entre los funcionarios que administran justicia en el Poder Judicial y el los que lo hacen desde un tribunal administrativo. También adujo que la resolución de lesividad R-0188-2018-MINAE, de las 12:19 horas del 13 de junio del 2018, nunca le fue notificada, lo cual, según afirmó, es un requisito indispensable para darle curso a la demanda. Planteó las defensas de defectuosa presentación de la demanda, falta de derecho, violación al debido proceso, principio de no regresión en materia ambiental y laboral, así como al de igualdad (igual trabajo igual salario), caducidad y prescripción.

IV.- SOBRE LOS PRESUPUESTOS DE LA DECLARATORIA DE LESIVIDAD: Al resolver casos similares al que ahora se conoce, esta Sección del Tribunal Contencioso Administrativo, ha indicado de forma reiterada los siguiente: "Así las cosas y, siendo el objeto de este proceso de lesividad el análisis de validez de actos administrativos de contenido favorable se hace necesario, de manera breve, establecer el cumplimiento de los diversos presupuestos que impone el ordenamiento jurídico para la formulación de un proceso de esta naturaleza, siendo que la ausencia de uno de estos elementos vedaría y haría imposible, acceder a lo propuesto en la demanda. Cabe indicar, el análisis de estos presupuestos deviene en una práctica oficiosa para el juzgador, por constituir elementos esenciales de la acción. De manera general, la lesividad se constituye en un mecanismo jurisdiccional en virtud del cual la Administración pretende la supresión de un acto suyo, propio, que, en tesis de principio, genera un efecto favorable a un tercero destinatario. Desde ese plano, en este tipo de procesos, la lesividad es de corte subjetivo, en tanto pretende la anulación de una conducta que concede un derecho o en general, una situación de beneficio a una persona. Si bien se analiza la validez de una conducta pública concreta (y no general) de contenido favorable, ese control exige la participación del destinatario de esa conducta específica, a efectos de que pueda ejercitar su derecho de defensa y contradictorio respecto de pretensiones que buscan la alteración de su situación jurídica. Tal figura se encuentra positivizada en el canon 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo, norma que fija los elementos previos y regulaciones procesales de esta figura. Empero, se encuentra referenciada además en el numeral 173.6 en relación con el 183 de la Ley General de la Administración Pública. Desde la óptica de los presupuestos procesales, se imponen condiciones subjetivas, objetivas, procedimentales y temporales. En cuanto a la arista subjetiva, la legitimación activa se concede a la Administración emisora del acto cuestionado, en tanto que el legitimado pasivo es el receptor de los efectos de la conducta, sea, quien obtiene sus bondades. En lo atinente a la arista objetiva, la lesividad se constituye como un mecanismo de eliminación jurídica de actos administrativos firmes de alcance particular y de contenido favorable, que sean disconformes sustancialmente con el ordenamiento jurídico, sea, los actos que padezcan de algún nivel de invalidez, sea absoluta o relativa, en cualquiera de sus tipologías (artículos 128, 158, 165 y concordantes de la citada Ley General No. 6227). En esa línea, la Administración debe declarar lesivo a los intereses públicos esa conducta, lo que debe ser establecido dentro de un marco de acciones internas de la Administración que son impostergables para formular la acción. En efecto, en el orden procedimental, se impone que el jerarca máximo supremo de la Administración Pública respectiva declare la lesividad del acto, sea por lesión a intereses económicos, fiscales o de otra índole que se desprendan del interés público, para lo cual, ha de contar con un criterio jurídico-técnico de base que sustente esa determinación. A diferencia de otras figuras de supresión de conductas públicas (como es el caso de la nulidad oficiosa prevista en el artículo 173 LGAP), no requiere de audiencia al tercero afectado, sino solo de acciones a lo interno de la Administración que buscan verificar la existencia expresa de voluntad administrativa emitida por el jerarca máximo, en el sentido de pretender la supresión del acto. Es dentro del proceso judicial que ese destinatario podrá establecer sus alegatos de defensa, por lo que la ausencia de su participación dentro de la fase administrativa de declaratoria de lesividad no cercena en modo alguno su derecho al debido proceso o procedimiento administrativo. Ahora bien, cuando el acto emane del Estado (ver artículo 1 de la Ley General de la Administración Pública), sea, de la Administración Central, la demanda solo podrá ser incoada por la Procuraduría General de la República (canon 16 de la Ley No. 8508), previo pedimento del jerarca máximo supremo y previa declaratoria interna de lesividad, con detalle de los motivos de ese criterio. Cuando dimane de un ente público, las reglas de representación judicial son las establecidas en el ordinal 17 de esa misma codificación. En cuanto a la dimensión temporal, la nueva normativa procesal establece un plazo de un año contado a partir del día hábil siguiente a su emisión (que no de su comunicación) para declarar lesivo el acto a los intereses públicos en sede administrativa, a menos que su eficacia estuviera condicionada al cumplimiento de algún requisito establecido en el ordenamiento jurídico o bien, en la propia conducta formal que se pretende declarar lesiva, en los términos del numerales 141.1 y 145.1 de la Ley General de la Administración Pública. Lo anterior, salvo los supuestos en que el acto adoleciere de nulidad absoluta y tuviere efectos continuados, en cuyo caso, al tenor de lo regulado por el ordinal 34.1 del Código Procesal Contencioso Administrativo, esa declaratoria interna puede hacerse mientras perduren los efectos del acto. En tal hipótesis, sea, el de acto con nulidad absoluta de efectos continuados, el año se computa desde el cese de sus efectos, y la sentencia que disponga la eventual nulidad, lo hará únicamente para la anulación e inaplicabilidad futura de la conducta. Luego de esa declaratoria (y no a partir del vencimiento de ese primer año), se otorga un término de un año para plantear la acción contenciosa administrativa a modo de plazo fatal de caducidad, según lo estatuye el artículo 39 del Código Procesal Contencioso Administrativo. La excepción a esta regla procesal debe estar establecida de manera expresa por la normativa procesal. (...) VII.- Sobre el incumplimiento del presupuesto temporal para la declaratoria interna de lesividad. Ahora bien, en cuanto al elemento temporal, resulta importante indicar, que el ordinal 34.1 del CPCA impone los plazos que aplican en las etapas de este trámite bajo examen. Indica la norma: "...1) Cuando la propia Administración, autora de algún acto declarativo de derechos, pretenda demandar su anulación ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, previamente el superior jerárquico supremo deberá declararlo lesivo a los intereses públicos, económicos o de cualquier otra naturaleza. El plazo máximo para ello será de un año, contado a partir del día siguiente a aquel en que haya sido dictado, salvo si el acto contiene vicios de nulidad absoluta, en cuyo caso, dicha declaratoria podrá hacerse mientras perduren sus efectos..." (el resaltado no es del original) (ver entre otras, la sentencias dictadas por esta Sección N°73-2021-V, de las 15:00 horas del 17 de agosto del 2021 y la N°102-2021-V, de las 13:23 horas del 26 de octubre del 2021).

V.- PRESUPUESTOS SUBJETIVOS, OBJETIVOS Y DE PROCEDIMIENTO DE LA LESIVIDAD EN EL CASO CONCRETO: Consta en el expediente que mediante oficio DM-359-2014, de 03 de septiembre del 2014, el entonces Ministro de Ambiente y Energía, señor Edgar Gutiérrez Espeleta, consultó a la Procuraduría General de la República lo siguiente: "1. Es procedente conceder el incentivo de riesgo del ejercicio de la función judicial a los funcionarios del Tribunal Ambiental Administrativo? En el caso positivo, quiénes tienen la legitimación para ser beneficiados? 2. En caso de que vía resolución administrativa se haya concedido el incentivo del riesgo de la función judicial a los funcionarios del Tribunal Ambiental Administrativo, qué sucede con los casos que actualmente se le está cancelando? 3. Al finalizar el plazo de 06 años por los que se nombra a los tres miembros del Tribunal Ambiental Administrativo o en caso de ser removidos antes de que finalice el período, la Administración Pública debe cancelar los rubros por concepto de preaviso y cesantía?". Asimismo, está probado en autos que ese Órgano Técnico Consultivo, en el Dictamen C-257-2015, de 16 de septiembre del 2015 respondió la consulta formulada y dictaminó: "Si no hay una ley que establezca la equiparación salarial de los miembros del Tribunal Ambiental Administrativo con los miembros de los Tribunales Superiores del Poder Judicial, no es posible reconocer a los miembros del Tribunal Ambiental Administrativo, los rubros salariales que se reconocen a los integrantes de los Tribunales del Poder Judicial, incluido el incentivo de riesgo por el ejercicio de la función jurisdiccional. No es procedente que el Ministerio de Ambiente y Energía reconozca el incentivo de riesgo por el ejercicio de la función judicial a los funcionarios del Tribunal Ambiental Administrativo como un derecho adquirido, toda vez que, el mismo no ingresa al salario de los funcionarios de forma permanente sino que el mismo está sujeto a requisitos o condiciones como lo sería para el caso de los Tribunales Administrativos que los salarios y puestos de sus funciones sean equiparadas a los puestos y salarios del Poder Judicial, de manera que si el servidor no cumple con las condiciones establecidas, el pago del incentivo debe ser rechazado y en caso de que se haya reconocido mediante resolución administrativa, como lo es el objeto de consulta, el mismo debe ser cesado. Si el reconocimiento del sobresueldo se realizó por medio de resolución administrativa, para suprimirlo es necesario que la Administración siga el Procedimiento previsto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública; o bien en los artículos 10.5, 34 y 39.2 del Código Procesal Contencioso Administrativo, según corresponda". Finalmente, el Tribunal ha corroborado que, con fundamento en el criterio técnico vertido por la Procuraduría General de la República en el Dictamen C-257-2015, el Ministerio de Ambiente y Energía, en resolución R-0188-2018-MINAE, de las 12:19 del 13 de junio del 2018, declaró "...el acto de reconocimiento al pago de incentivo de riesgo del ejercicio de la función judicial, a la señora Sandra Miranda Loría, como un acto lesivo a los intereses económicos del Estado". Conforme a lo expuesto, se desprende la conformidad del elemento subjetivo, pero además del procedimental, en la medida en que constan dentro de los autos los análisis jurídicos y técnicos sobre los cuales, el jerarca administrativo basó su voluntad de acudir a esta forma de supresión oficiosa de conductas favorables. Sobre este aspecto, en cuanto al elemento subjetivo activo, la declaratoria interna de lesividad se realizó por parte del jerarca del Ministerio de Ambiente y Energía. Por otra parte, la acción se direcciona en contra de la persona destinataria de los efectos favorables de los actos impugnados, por lo que, en lo atinente al elemento subjetivo pasivo, tampoco se presenta deficiencia alguna. En lo que concierne al aspecto objetivo, la lesividad debe recaer sobre actos firmes de contenido favorable. Siendo que las actuaciones reprochadas (principales y conexas), en la medida en que se relacionan con el otorgamiento de un un sobre sueldo por riesgo judicial, reconocido a la accionada en la resolución R-DRH-AJ-143-2009, de las 08:00 horas del 30 de marzo del 2008, por el entonces Ministro de Ambiente y Energía, también se cumplen los presupuestos requeridos por el ordenamiento. Es claro que esa conducta, al margen de su validez o no, contiene un efecto beneficioso para la accionada, al concederle un derecho subjetivo consistente en un incentivo salarial. De ahí que por tutela de la doctrina de la intangibilidad de actos propios derivada del artículo 34 de la Constitución Política, su supresión por invalidez debe realizarse observando el procedimiento fijado por el Ordenamiento Jurídico para tales fines, como es el caso del mecanismo previsto por el artículo 173 Ley General de la Administración Pública, o bien, como se da en la especie, por la vía de la lesividad. Por las razones dichas, se entienden cumplidos los presupuestos subjetivo, objetivo y de procedimiento, establecidos en el ordenamiento para la acción de lesividad. En este punto es preciso indicar que la potestad administrativa de anular actos declaratorios de derechos subjetivos es de naturaleza excepcional, y por ese motivo el ordenamiento establece un procedimiento con la finalidad de garantizar que ésta no se ejerza de forma arbitraria. Por este motivo, cuando la nulidad no es evidente y manifiesta, la Ley General de la Administración Pública y el Código Procesal Contencioso Administrativo, obligan a la Administración concernida a recurrir al "contencioso-administrativo de lesividad", con la finalidad de garantizar el debido proceso, y es allí donde la parte que eventualmente resultaría afectada en sus derechos, puede participar y ejercer su defensa, de modo tal que el hecho de que en el procedimiento administrativo que antecede al judicial, la parte incidida no tenga participación, no violenta el debido proceso.

VI.- CUMPLIMIENTO DEL PRESUPUESTO TEMPORAL PARA LA DECLARATORIA INTERNA DE LESIVIDAD: En lo que concierne al elemento temporal, es preciso señalar que el inciso 1) del artículo 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo dispone los plazos que aplican en las etapas de este trámite: "...1) Cuando la propia Administración, autora de algún acto declarativo de derechos, pretenda demandar su anulación ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, previamente el superior jerárquico supremo deberá declararlo lesivo a los intereses públicos, económicos o de cualquier otra naturaleza. El plazo máximo para ello será de un año, contado a partir del día siguiente a aquel en que haya sido dictado, salvo si el acto contiene vicios de nulidad absoluta, en cuyo caso, dicha declaratoria podrá hacerse mientras perduren sus efectos..." (el resaltado no es del original). La representación del Estado sostiene que los actos que aquí se cuestionan tienen efectos continuados, en la medida en que otorgan a la accionada un incentivo salarial que se le ha venido cancelando periódicamente, lo cual a su vez tiene como efecto, que no se haya producido la caducidad de la acción. El Tribunal no comparte este criterio: tal y como lo resolvió al declarar la inadmisibilidad de la demanda en la sentencia N°10 de las 08:30 horas del 04 de febrero del 2022. Lo anterior por considerar que en la especie, nos encontramos ante un acto de efecto instantáneo, por las razones que se expusieron en dicho fallo. No obstante en sentencia N°019890-F-S1-2024, de las 10:40 horas del 19 de diciembre del 2024, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia dispuso: "Por mayoría, se declara con lugar el recurso. Se casa la sentencia recurrida y se ordena el reenvío del expediente al Tribunal de origen, a efectos de que resuelva como en derecho corresponda. Salvan el voto los Magistrados Leiva Poveda y Zamora Campos". Por este motivo, habiendo ya definido la Sala Primera, que en la especie sí se cumple el supuesto temporal exigido por el ordenamiento jurídico, se pasa de seguido a conocer los alegatos planteados por las partes, distintos al de caducidad de la acción, el cual, como ya se indicó, ha sido resuelto de forma definitiva en la sentencia emitida por la Sala Primera. En lo que concierne a la prescripción alegada como defensa por la accionada, el Tribunal estima que tal excepción resulta improcedente por cuanto nos encontramos ante un proceso de lesividad cuya acción se extingue por caducidad, según los términos del artículo 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo.

VII.- SOBRE LA NULIDAD DEL INCENTIVO DE RIESGO POR EJERCICIO DE LA FUNCIÓN JUDICIAL OTORGADO A LA ACCIONADA: De acuerdo con la prueba que obra en el expediente, el Tribunal ha comprobado que, con ocasión de un reclamo administrativo formulado por la accionada Miranda Loría, en resolución R-DRH-AJ-143-2009, de las 08:00 horas del 30 de marzo del 2008, el entonces Ministro de Ambiente y Energía, señor Jorge Rodríguez Quirós, dispuso reconocer a favor de ésta, el "incentivo del Plus Salarial denominado Riesgo en el Ejercicio de la Función Judicial, de un 18% correspondiente de acuerdo a su cargo y las funciones que realiza". Lo anterior con fundamento en el Voto de la Sala Constitucional N°1880-96, de las 15:51 horas del 24 de abril de 1996, que otorgó dicho beneficio a los miembros del Tribunal Fiscal Administrativo. No obstante, luego de un examen de dicho pronunciamiento, el Tribunal arriba a la conclusión en el sentido de que la interpretación que el entonces Ministro de Ambiente y Energía hizo del fallo emitido por la Sala Constitucional con la finalidad de justificar el otorgamiento del incentivo, es incorrecto: En la sentencia en cuestión -N°1880-96, de las 15:51 horas del 24 de abril de 1996-, la Sala Constitucional resolvió un recurso de amparo planteado por personas servidoras del Tribunal Fiscal Administrativo, en el cual reclamaron la infracción a su derecho de petición reconocido en el precepto 27 de la Constitución Política. En ese momento adujeron que habían gestionado ante la Dirección General del Servicio Civil su equiparación salarial en los términos dispuestos por el numeral 161 del Código Tributario. En ese asunto, el Tribunal Constitucional consideró que la referida equiparación salarial tenía su origen en un mandato legal, producido a partir de la reforma del mencionado artículo 161 del Código Tributario, y que la Administración -en este caso la Dirección General del Servicio Civil-, estaba incurriendo en el incumplimiento de la ley, lesionando además, el derecho de los petentes a la seguridad jurídica, así como su derecho a que se les aplique la equiparación salarial, a partir del precepto legal que dispuso que las tareas encomendadas a los servidores del Tribunal Fiscal Administrativo, son materialmente similares a las de los servidores judiciales y restablecer la igualdad salarial dispuesta por el legislador. Luego, lo que dispuso el Tribunal Constitucional fue resolver la gestión de los recurrentes, para que se completara el proceso de equiparación, según lo mandaba la ley. De este modo, tenemos que el fallo de la Sala Constitucional, en el cual ésta denota esa resistencia de la Administración en orden a atender la gestión de las personas servidoras del Tribunal Fiscal Administrativo, se fundamenta en que el legislador ya había reconocido en el numeral 161 del Código Tributario, su derecho a recibir una remuneración similar a la que percibían quienes integraban tribunales colegiados en el Poder Judicial. Así, a pesar de que en la sentencia se hace referencia a que: "los funcionarios del Tribunal Fiscal Administrativo han de percibir salarios o sueldos iguales a los cargos equivalentes de ciertos tribunales del Poder Judicial, esto es, que unos y otros deben recibir -en punto a la remuneración por su trabajo- el mismo trato", al señalar esto, también indicó que ello es así porque la ley parte del supuesto de que en dichos órganos se realizan tareas similares. En consecuencia, dicha sentencia acogió el recurso, al considerarse por parte de la Sala que, en este caso -el de los integrantes del Tribunal Fiscal Administrativo-, la Dirección General de Servicio Civil estaba incurriendo en el desacato de una norma legal que reconocía la equiparación. No obstante, de lo anterior no es posible concluir que el derecho del referido componente salarial, sea extensivo de forma automática a la totalidad de funcionarios que integren tribunales administrativos, pues los puestos a quienes cobija la equiparación, son únicamente aquellos a los cuales ésta se les reconozca expresamente en una norma de rango legal. Esto es así, por cuanto no puede perderse de vistas que las relaciones de empleo público están regidas por el principio de legalidad, lo cual impone limitaciones en los elementos que conforman la remuneración de las personas servidoras. En este sentido el artículo 48 del Estatuto del Servicio Civil dispone “Los sueldos de los funcionarios y empleados protegidos por esta ley, se regirán de acuerdo con las siguientes reglas: / a) Ningún empleado o funcionario devengará un sueldo inferior al mínimo que corresponda al desempeño del cargo que ocupe. / b) Los salarios de los servidores del Poder Ejecutivo serán determinados por una Ley de Salarios que fijará las sumas mínimas, intermedia y máximas correspondientes a cada categoría de empleos. / c) Para la fijación de sueldos se tomarán en cuenta las condiciones fiscales, las modalidades de cada clase de trabajo, el costo de la vida en las distintas regiones, los salarios que prevalezcan en las empresas privadas para puestos análogos y los demás factores que estipula el Código de Trabajo. / d) Dentro de las cifras mínimas y máximas de que habla el inciso b), los Jefes respectivos podrán acordar aumentos de sueldos, atendiendo a factores como la eficiencia, la antigüedad, la conducta, las aptitudes y demás cualidades que resulten de la calificación periódica de sus servidores, todo esto con sujeción a lo que al efecto disponga la Ley de Salarios. Los Jefes de las diversas secciones del personal administrativo, deberán obtener de previo a tales aumentos, la venia del supervisor jerárquico; aumentos que estarán sujetos a lo dispuesto en el inciso e) de este mismo artículo; y / e) Queda prohibido a la Tesorería Nacional extender giros a favor de empleados o funcionarios, por sumas distintas a las mínimas fijadas en el Presupuesto o Ley de Salarios; y en el caso del inciso anterior, el aumento no se hará efectivo sino cuando esté incluido en la Ley de Presupuesto Ordinario, o en un presupuesto extraordinario. La Dirección General de Servicio Civil, informará a la Tesorería Nacional de los aumentos de los sueldos de los servidores públicos”. En esta misma línea, la Ley de Salarios de la Administración Pública N°2166 de 09 de octubre de 1957, vigente para el caso bajo estudio, señala en su artículo 1: "La presente ley se dicta para garantizar la eficiencia de la Administración y constituirá el sistema de retribución para todas las clases de puestos clasificados en el manual descriptivo de puestos, conforme lo dispone el capítulo X del Estatuto del Servicio Civil". De la normativa transcrita se sigue que en las relaciones de empleo público, los distintos rubros que componen el salario, o bien, que han de considerarse para establecerlo de forma global, deben estar definidos en la ley, de manera tal que los componentes salariales que pueden reconocerse válidamente, serán solamente aquellos que resulten de una norma de rango legal, o bien aquellos contenidos en una disposición de rango superior. En este sentido, la Sala Constitucional, en el voto N°2012-003267 de las 16:01 horas del 07 de marzo del 2012, al revisar la constitucionalidad del artículo 63 del reglamento Autónomo de Servicio del Ministerio de Hacienda señaló: "III.- Sobre el fondo. A.- Sobre la relación de empleo público.- Desde el dictado de la sentencia No. 1992-01696, esta Sala Constitucional ha sostenido, en múltiples ocasiones, que la relación de empleo público es una relación de derecho público o estatutaria, que tiene limitaciones inherentes en cuanto a la aplicación del derecho laboral común, de manera que no todas las liberalidades del patrono son posibles. De igual manera, la Constitución Política de 1949 marca el momento a partir del cual el régimen laboral público toma vigor en el ordenamiento jurídico, lo que conlleva un fuerte sometimiento a los artículos 11, 191 y 192 de la Constitución Política. Con anterioridad a 1949 la Constitución Política nada establecía respecto de la relación laboral entre el Estado y los servidores públicos. Por su parte, por resolución No. 2000-4453 la Sala establece con mayor claridad las limitaciones a la negociación colectiva entre los funcionarios que ejercen la gestión pública de aquellos que no, y la posibilidad de éstos de tener acceso a estos medios de negociación colectiva. En este sentido, el Estado y el funcionario público se encuentra bajo una relación de sujeción especial, que sitúa al funcionario público en su relación laboral en una situación muy distinta al trabajador en una relación laboral común y, a su vez, la relación estatutaria tiene especiales alcances para la Administración Pública. En una relación estatutaria, el Estado tiene una relación preeminente sobre el funcionario público, que les vinculan durante toda la relación laboral pública y, a su vez, ésta queda regida por un ordenamiento jurídico público (...). No obstante lo sostenido anteriormente, en cuanto se reconoce que cada Administración Pública puede acordar beneficios y condiciones particulares de los trabajadores en forma unilateral, la Sala debe profundizar en las razones en que dichos beneficios deben estar al menos autorizados en el bloque de legalidad y de constitucionalidad, es decir, deben tener un fundamento legítimo (ajustado a la ley) o acordado en forma proporcionada a los fines que se persigue con el servicio público que se presta. (...). Ahora bien, una vez determinado que las relación de servicio entre la Administración Pública y sus servidores públicos es estatutaria, no puede prescindirse del impacto que conlleva los beneficios acordados unilateralmente sobre los recursos públicos, muchas veces acordados por sectores y aisladamente, si no es aprobado por medio de una norma legal. Es claro para la Sala que muchas medidas administrativas tienen efectos sobre las finanzas públicas, especialmente cuando éstas conceden beneficios, lo que se constituyen en un medio para eludir un principio fundamental del derecho público: el principio de reserva de ley. En este sentido, ciertas obligaciones sobre el Erario Público no solo deben ser valoradas desde un ángulo administrativo, sino de política económica de Estado, en el tanto que existe una carga sobre los recursos públicos, y en donde el legislador tiene una función toral. En este sentido, es importante señalar que sobre este tema, la Sala modifica su criterio lo que tiene una consecuencia sobre los precedentes citados supra, es decir, las Administraciones Públicas tienen limitaciones para otorgar ciertos beneficios salariales que no encuentran apoyo en la normativa legal. B- Sobre el principio de reserva de ley.- No hay duda que por el principio de legalidad de la Administración Pública solo puede hacer aquello que esté previamente autorizado en una norma de esa naturaleza, en consecuencia puede acordar y regular lo que le permita una disposición legal. De igual manera, existen determinadas materias en las que solo el legislador puede regular apropiadamente, dado que se trata de una norma formal y material que cumple con los requisitos de su formación, de conformidad con el principio democrático y, en consecuencia, no puede el Poder Ejecutivo regularlos autónomamente. En términos de lo sostenido con anterioridad por esta Sala, en su sentencia No. 1992-03550, indicó que: "En tercero, que ni aún en los reglamentos ejecutivos, mucho menos en los autónomos u otras normas o actos de rango inferior, podría válidamente la ley delegar la determinación de regulaciones o restricciones que sólo ella estaba habilitada a imponer(...)"Por esta razón, el régimen de los derechos fundamentales queda reservado a la ley. Si bien, la Ley General de la Administración Pública autoriza y desarrolla la potestad reglamentaria, es lo cierto que, cuando se conceden beneficios laborales, que se reducen a una licencia a favor de los funcionarios para recibir un salario sin trabajar, efectivamente contrae los principios y derechos constitucionales, así como legales, pues invierte la jerarquía normativa. El otro tema es que el Estatuto de Servicio Civil regula las vacaciones de los funcionarios públicos sometidos al régimen de servicio civil, sin embargo a juicio de este Tribunal no puede venir una norma reglamentaria a ampliar un derecho regulado en la Ley, utilizando otra institución jurídica que finalmente concede beneficios similares. En este sentido, no podría una norma de menor rango modificar los preceptos legales que establecen una forma ordenada de administrar y ejecutar los recursos públicos, mucho menos si incide en el principio que emana del artículo 140 inciso 7) de la Constitución Política que impone al Presidente y Ministro de Gobierno, disponer la inversión de las rentas nacionales de acuerdo con las leyes. De ahí que es aceptado que las Administraciones Públicas se encuentran controladas por el principio de legalidad, lo que también sucede con mayor rigor con el principio de la legalidad financiera, dado que están de por medio fondos públicos. Este principio de legalidad se manifiesta en el manejo, la administración, el destino y custodia de los recursos públicos, por lo que el legislador, mediante la Ley No. 8131 de 18 de septiembre de 2001, Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, señala, en el artículo 5, los diferentes principios, entre ellos el principio de gestión financiera. La norma la define de la siguiente manera:“Para los efectos del artículo anterior, deberán atenderse los siguientes principios presupuestarios: a)…b) Principio de gestión financiera. La administración de los recursos financieros del sector público se orientará a los intereses generales de la sociedad, atendiendo los principios de economía, eficacia y eficiencia, con sometimiento pleno a la ley (...). En este sentido, el legislador insertó en el ordenamiento jurídico y desarrolló, dentro de la Administración Pública, el principio de legalidad financiera totalmente consecuente con el artículo 140 inciso 7) de la Constitución Política, eliminando un uso no autorizado de los recursos públicos con la mera discrecionalidad de la Administración Pública mediante un Reglamento Autónomo o acto de Derecho público no autorizado expresamente por ley. Precisamente el legislador despejó toda duda de los alcances del principio al señalar radicalmente el sometimiento pleno en la ley. De igual forma, mediante el artículo 107, al referirse al principio de legalidad, señala que: “Los actos y contratos administrativos dictados en materia de administración financiera, deberán conformarse sustancialmente con el ordenamiento jurídico, según la escala jerárquica de sus fuentes. Se presume la legalidad de los actos y las operaciones de órganos y entes públicos sujetos a la presente ley, pero se admitirá prueba en contrario.” En consecuencia, se deberá conformar sustancialmente con el ordenamiento jurídico, de manera que no existe una discrecionalidad total de la Administración Pública para crear fuentes de gastos, sino, por el contrario, debe mediar una autorización legal. Es igualmente importante señalar que las obligaciones económicas de la Hacienda Pública se pueden originar en la Ley, de igual manera, pueden originarse en las resoluciones jurisdiccionales (artículos 122 y 153 de la Constitución Política), y en los contratos y actos administrativos cuando media alguna forma de obligaciones basadas en determinadas manifestaciones de la voluntad del Estado. Sin embargo, es importante aclarar que esas manifestaciones no pueden ser entendidas desde un punto de vista civil o laboral privado, no solo por lo que se indicó supra, sino, por el contrario, dado que se refiere a formas contractuales cuyo origen precisamente se encuentra en la ley o que la ley señala los mecanismos para generar estas obligaciones económicas". En el asunto bajo examen, el Tribunal ha tenido como un hecho probado que en la resolución R-DSH-AJ-143-2009, el Ministerio de Ambiente y Energía, reconoció a la señora Sandra Miranda Loría el incentivo del riesgo de la función judicial, actuación que fundamentó en el fallo de la Sala Constitucional 18880-96, el cual, como se indico anteriormente, no tenía el efecto de extender la aplicación del beneficio dispuesto en el numeral 161 del Código Tributario para los integrantes del Tribunal Fiscal Administrativo, a otros órganos similares existentes en la Administración Pública, pues lo que allí se determinó fue la conducta omisiva de la recurrida en orden a dar cumplimiento a la ley que establecía el incentivo. Así un beneficio de esta naturaleza, únicamente podría ser establecido por la Ley, sin perjuicio, claro está de que en sede jurisdiccional o administrativa, resulte posible su reconocimiento, e incluso establecer la obligatoriedad de su pago, cuando ello resulte de la aplicación de la norma de rango legal creadora del beneficio. En la especie, eso no ocurre, a pesar de que evidentemente, el pago del incentivo denominado Riesgo de la Función Judicial, de un 18% tiene una incidencia en los fondos públicos. El Tribunal estima que una concesión de esta naturaleza, que tiene efectos en el erario, debe estar autorizada expresamente por ley, de modo que para que las personas que prestan sus servicios en el Tribunal Administrativo Ambiental gocen del referido incentivo salarial, es el legislador el que debe aprobar la erogación, luego de valorar si la equiparación es razonable y si tiene o no fundamento. Luego, a pesar de los alegatos de la accionada en el sentido de que su labor como miembro de un tribunal administrativo se equipara las funciones ejercidas por un órgano jurisdiccional, y es similar a la llevada a cabo por el Tribunal Fiscal Administrativo, ello carece de relevancia en este caso, por cuanto la imposibilidad de acoger sus alegatos radica en el hecho de que la resolución R-DSH-AJ-143-2009, mediante la cual el Ministerio de Ambiente y Energía reconoció su derecho a recibir el incentivo salarial por riesgo de la función judicial, no ha sido autorizado por la ley. Por otra parte, la accionada aduce que por la vía de lesividad se violenta el principio de no regresión en materia ambiental. Sin embargo, el Tribunal no comparte dicho alegato, toda vez no ha sido demostrado en autos cómo la anulación del incentivo por riesgo judicial, tiene una incidencia directa en la defensa y preservación de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, al punto de que su supresión vulnere el principio de no regresión en materia ambiental. Si bien este Órgano entiende que la remuneración que se reconoce a los servidores públicos, puede tener incidencia en la calidad de su gestión, esos aspectos deben ser acreditados en la instancia correspondiente, para que a través de la ley se reconozcan los componentes salariales que aseguren funcionarios que presten servicios de excelencia. Por otra parte, tampoco son de recibo los argumentos en el sentido de que la declaratoria de lesividad vulnera el principio de no regresión en materia laboral, pues está claro que dicho postulado cobija derecho válidamente adquiridos, lo cual no ocurre en la especie, pues como se ha indicado, las circunstancias bajo las cuales, en este caso, originaron el reconocimiento del incentivo por riesgo judicial a favor de la accionada, no tiene respaldo en la ley, requisito indispensable para su validez.

VIII.- EXCEPCIONES: A tenor de lo dicho en los considerandos que anteceden, lo procedente será rechazar las defensas de caducidad, prescripción, violación a los principios del debido proceso, no regresión en materia laboral y ambiental, así como la de falta de derecho y declarar la nulidad de la resolución N°R-DRH-AJ-143-2009 y sus actos conexos, y disponer la inaplicabilidad inmediata del incentivo de Riesgo en el Ejercicio de la Función Judicial en favor de la parte accionada únicamente para efectos futuros.

IX.- LAS COSTAS: De conformidad con el numeral 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo, las costas procesales y personales constituyen una carga que se impone a la parte vencida por el hecho de serlo. La dispensa de esta condena solo es viable cuando hubiere, a juicio del Tribunal, motivo suficiente para litigar o bien, cuando la sentencia se dicte en virtud de pruebas cuya existencia desconociera la parte contraria. En la especie, este Órgano Colegiado considera que la accionada ha tenido motivo suficiente para oponerse a la demanda, toda vez que es precisamente esta vía, la única que le brinda el ordenamiento para ejercer su derecho de defensa, pues la ley no prevee su intervención en la etapa de declaratoria de lesividad en sede administrativa; sin perjuicio además, de que con fundamento en el principio de confianza legítima, la demandada tenía motivos para razonablemente concluir que tenía derecho a recibir el incentivo por riesgo judicial, no solo porque este se reconoce por el ordenamiento jurídico a las personas servidoras de órganos administrativos similares al que ella integra, sino además, porque le fue expresamente reconocido su derecho por el jerarca del Ministerio de Ambiente y Energía.

POR TANTO

Se rechazan las defensas de caducidad, prescripción violación a los principios del debido proceso y no regresión en materia laboral y ambiental, así como la de falta de derecho. Se acoge la demanda de lesividad planteada por el Estado contra Sandra Miranda Loría. Se anula la resolución N°R-DRH-AJ-143-2009 de las 8:30 horas del 30 de marzo del 2008 así comosus actos conexos y se ordena la inaplicabilidad inmediata del incentivo de Riesgo en el Ejercicio de la Función Judicial en favor de la parte accionada únicamente para efectos futuros. Se resuelve este asunto sin especial condenatoria en costas.

Ileana Sánchez Navarro Marianella Álvarez Molina Juan Luis Giusti Soto PARTE ACTORA: EL ESTADO PARTE DEMANDADA: SANDRA MIRANDA LORÍA ???????????????

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