Judicial-Risk Bonus for Environmental Tribunal Lacks Legal BasisIncentivo judicial del Tribunal Ambiental sin respaldo legal

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CASE FILE:

PROCEEDING:

ADJUDICATORY PLAINTIFF:

THE STATE DEFENDANT:

SANDRA MARIA DE LOS ANGELES MIRANDA LORIA N° 2025001885 ADMINISTRATIVE AND CIVIL COURT OF THE TREASURY, FIFTH SECTION, SECOND JUDICIAL CIRCUIT, SAN JOSÉ, GOICOECHEA, at eleven hours and forty-nine minutes on ventiocho de Febrero del dos mil venticinco.- Injuriousness proceeding (proceso de lesividad) brought by THE STATE, represented by State Attorney EDGAR VALVERDE SEGURA, identity card 112490437, against Ms. SANDRA MIRANDA LORÍA, identity card 204100597, represented by SONIA MADRIGAL FERNÁNDEZ, professional license 3250, and NOEMY ZULAY LINKEMER FONSECA, license 3464. All persons appearing in these proceedings are of legal age.

RESULTS

I.By a brief filed with the Administrative and Civil Court of the Treasury on 11 de marzo del 2019, THE STATE brought an ordinary action for declaration of injuriousness against Ms. Sandra Miranda Loría and, based on the facts set forth and the legal grounds asserted, requests that the judgment declare:

“a. The absolute nullity (nulidad absoluta) of resolution N°R-DRH-AJ-143-2009 issued at 8:30 hours on 30 de marzo del 2008 by the Ministry of Environment and Energy, as well as of the related acts.

b. Once the nullity of resolution N°R-DRH-AJ-143-2009 and its related acts has been declared, the immediate inapplicability of the Judicial-Function Risk incentive (incentivo de Riesgo en el Ejercicio de la Función Judicial) in favor of the defendant shall be ordered.

c. The defendant shall be ordered to pay both categories of costs (ambas costas) and the interest accrued on those sums from the date they became due until actual payment” (see complaint at images 2 to 15 of the court case file).

II.By an order issued at 11:42 hours on 12 de marzo del 2019, the complaint was admitted for processing and served upon the defendant (see order admitting the case at images 59 and 60 of the court case file).

III.By a brief filed with the Court on 15 de mayo del 2019, the defendant denied the allegations of the complaint and raised the affirmative defenses (defensas) of lack of legal entitlement, defective filing of the complaint, violation of due process, violation of the principle of non-regression in environmental and labor matters, expiration (caducidad), and statute of limitations (prescripción) (see answer to the complaint at images 62 to 90 of the court case file).

IV.The preliminary hearing (audiencia preliminar) was held beginning at 08:55 hours on 31 de octubre del 2019. At that hearing, the claims were established as set forth in the complaint. Likewise, by resolution N°1976-2019, issued at 09:44, the judge presiding over the procedural stage denied the defense based on formal defects in the complaint and deferred the defenses of expiration and statute of limitations for determination in the judgment on the merits. The documentary evidence and the testimony of Mr. José Lino Chaves López were subsequently admitted.

V.The trial hearing (audiencia de juicio) for the presentation of testimonial evidence was held on 13 de enero del 2022. At that hearing, the parties were granted five business days to submit written closing arguments. Once that period had expired, judgment N°10-2022-V was issued at 8:30 hours on 04 de febrero del 2022 (images 273 to 294 of the court case file).

VI.In judgment N°001890-F-S1-2024, issued at 10:40 hours on 19 de diciembre del 2024, the First Chamber of the Supreme Court of Justice ruled: “By majority vote, the appeal is granted. The challenged judgment is reversed, and the case file is remanded to the court of origin so that it may issue the decision required by law. Justices Leiva Poveda and Zamora Campos dissent” (images 361 to 378 of the court case file).

VII.In issuing this judgment, no defects that could invalidate the proceedings are found. Judge Álvarez Molina and Judge Giusti Soto join in the decision. The opinion is authored by Presiding Judge Sánchez Navarro.

CONSIDERING

I. REGARDING THE PROVEN FACTS

The following facts relevant to deciding this matter are stated:

1. At the time this complaint was filed, Ms. Sandra Miranda Loría, in her capacity as an employee of the Ministry of Environment and Energy, held position N°036051, Civil Service Professional 3 classification, specializing in Law, at the Environmental Administrative Tribunal (see certification at images 21 to 23 of the court case file).

2. On 25 de febrero del 2008, Ms. Miranda Loría submitted a request to the Human Resources Department of the Ministry of Environment and Energy in which she stated: “Following instructions from my superiors and considering that, as of 11 de febrero del presente año, I perform duties at the Environmental Administrative Tribunal, I respectfully request that the appropriate steps be taken so that the Judicial-Function Risk incentive, which is already applied to its officials, may be applied to me” (see copy of the cited brief at image 136 of the court case file).

3. In resolution R-DRH-AJ-143-2009, issued at 08:00 hours on 30 de marzo del 2008, the then Minister of Environment and Energy, Mr. Jorge Rodríguez Quirós, granted “the administrative claim (reclamo administrativo) filed by Sandra Miranda Loría regarding the 18% salary supplement (Plus Salarial) known as Risk in the Exercise of the Judicial Function, corresponding to her position and the duties she performs.” This was based on Constitutional Chamber Vote N°1880-96, issued at 15:51 hours on 24 de abril de 1996, which granted that benefit to the members of the Fiscal Administrative Tribunal (see copy of the resolution at images 24 to 28 and 137 to 141 of the court case file).

4. By official letter DM-359-2014, dated 03 de septiembre del 2014, the then Minister of Environment and Energy, Mr. Edgar Gutiérrez Espeleta, submitted the following questions to the Office of the Attorney General of the Republic: “1. Is it appropriate to grant the risk incentive for the exercise of the judicial function to officials of the Environmental Administrative Tribunal? If so, who is eligible to receive it? 2. If the risk incentive for the judicial function was granted to officials of the Environmental Administrative Tribunal by means of an administrative resolution, what happens in the cases in which it is currently being paid? 3. At the end of the 06-year term for which the three members of the Environmental Administrative Tribunal are appointed, or if they are removed before the end of that term, must the Public Administration pay amounts for notice of termination (preaviso) and severance (cesantía)?” (see copy of the inquiry at images 154 and 155 of the court case file).

5. In Opinion C-257-2015, dated 16 de septiembre del 2015, the Office of the Attorney General of the Republic responded to the inquiry submitted by the Minister of Environment and Energy through official letter DM-359-2014, dated 03 de septiembre del 2014, referred to in the immediately preceding fact, and concluded: “If there is no law establishing salary parity (equiparación salarial) between the members of the Environmental Administrative Tribunal and the members of the Superior Courts of the Judiciary, the salary components granted to members of the Courts of the Judiciary, including the risk incentive for the exercise of the adjudicative function, cannot be granted to members of the Environmental Administrative Tribunal. It is not appropriate for the Ministry of Environment and Energy to recognize the risk incentive for the exercise of the judicial function as a vested right (derecho adquirido) of officials of the Environmental Administrative Tribunal, because it does not become a permanent component of the officials’ salaries but is instead subject to requirements or conditions, such as, in the case of Administrative Tribunals, the salaries and positions associated with their duties being made equivalent to the positions and salaries of the Judiciary.

Thus, if the public servant does not meet the established conditions, payment of the incentive must be denied and, if it has been granted by an administrative resolution, as is the subject of this inquiry, it must be discontinued. If the salary supplement (sobresueldo) was granted by means of an administrative resolution, the Administration must, in order to terminate it, follow the Procedure established in Article 173 of the General Law of Public Administration or, as applicable, in articles 10.5, 34, and 39.2 of the Code of Administrative Procedure” (see copy of the cited opinion at images 156 to of the court case file).

6. In resolution R-0188-2018-MINAE, issued at 12:19 on 13 de junio del 2018, the Ministry of Environment and Energy declared “...the act granting payment of the risk incentive for the exercise of the judicial function to Ms. Sandra Miranda Loría to be an act injurious to the State’s economic interests.” This was because that act was deemed to be based on an administrative resolution which, in turn, was based on Decreto Ejecutivo 34136 rather than on a provision having the force of law, as required by the legal system (see copy of the resolution at images 17 to 20 of the court case file).

7. In the case of the Environmental Administrative Tribunal, the Organic Environmental Law did not provide for salary parity between its members and the salaries of those serving on Courts within the Judiciary (that provision does not regulate the judicial-risk incentive).

II. REGARDING THE CLAIMANT’S ARGUMENTS

Counsel for the State states that Ms. Miranda Loría works at the Tribunal Ambiental Administrativo, where she holds the position of Civil Service Professional 3 (Profesional Servicio Civil 3), specializing in Law. Counsel indicates that, in response to a request submitted by the defendant, the Minister of Environment and Energy, by resolution N°R-DRH-AJ-143-2009, at 08:30 hours on 30 de marzo del 2008, approved in her favor an 18% incentive for Risk in the Exercise of the Judicial Function (Riesgo en el Ejercicio de la Función Judicial), which was granted through personnel action (acción de personal) N°509003257, effective 1° de mayo del 2009. Counsel explains that, in resolution N°R-0188-2018-MINAE, at 12:19 hours on 13 de junio del 2018, the Acting Minister of Environment and Energy declared the recognition of the incentive adverse to the interests of the State (lesivo a los intereses del Estado) and referred the case file to the Procuraduría General de la República to institute proceedings for annulment on grounds of harm to the public interest (proceso de lesividad).

Counsel notes that this case involves an act whose effects have continued over time, since the incentive has been granted to the defendant from 1° de mayo del 2009 to the present; for this reason, counsel considers that the one-year period established in the Código Procesal Contencioso Administrativo for issuing a declaration of harm to the public interest (lesividad) has not yet elapsed. Regarding the objective aspect, counsel argues that the act is substantially inconsistent with the legal system (ordenamiento jurídico), because the salary incentive for Risk in the Exercise of the Judicial Function was granted without legal basis, based on the erroneous conclusion that officials of the Tribunal Ambiental Administrativo perform duties similar to those of employees of the Poder Judicial. This conclusion was based on an interpretation of judgment N°1880-96 at 15:51 hours on 24 de abril de 1996, in which the Sala Constitucional determined that the salaries of employees of the Tribunal Fiscal Administrativo had to be placed on an equal footing with those of the Poder Judicial.

Counsel observes that the difference between those employees—as well as those working at the Tribunal Aduanero—and the present case is that, in those instances, a law expressly provides for salary parity (equiparación salarial). In support of this position, counsel cites judgment of the Sala Constitucional N°2012-3267 at 16:01 hours on 07 de marzo del 2012, in which that body stated that “...Public Administrations are subject to limitations when granting certain salary benefits that are not supported by statutory provisions.” Counsel clarifies that although Decreto Ejecutivo N°34136 del 20 de junio del 2007, which is the Reglamento de Procedimiento del Tribunal Ambiental Administrativo, granted its members compensation equal to the salaries of the Higher Courts of the Poder Judicial, the incentive at issue was not granted on the basis of that Decree, and the salary parity provided therein was repealed by Decreto Ejecutivo N°36035 “Reforma Reglamento de Procedimiento del Tribunal Ambiental Administrativo.” Counsel observes that, in Decreto N°34136, the Executive Branch exceeded its regulatory authority (potestad reglamentaria) by providing that the compensation of the members of the Tribunal Ambiental Administrativo had to be placed on an equal footing with the salaries of judges of the Higher Courts of the Poder Judicial, thereby exceeding the provisions of the Ley Orgánica del Ambiente, which, although it does not regulate this issue, could not have its existing gap filled by means of a Decree. Counsel further maintains that the act alleged to be null and void (nulidad) harms the public interest and the public treasury (erario público).

III. REGARDING THE DEFENDANT’S ARGUMENTS

For her part, the defendant argues that she did not apply for recognition of the salary incentive for risk in the exercise of adjudicative functions (riesgo en ejercicio de la función jurisdiccional), and maintains that it has formed part of her salary since she began working at the Tribunal Ambiental Administrativo. She states that the written request she submitted for recognition of that salary supplement (plus) was made pursuant to instructions given at the time by Mr. José Lino Chaves López, who was then President of the Tribunal. She notes that resolution N°R-0188-2018-MINAE, at 12:19 hours on 13 de junio del 2018, in which the declaration of harm to the public interest was made, was never served on her and therefore, in her view, constitutes an ineffective act (acto ineficaz). She explains that recognition of the salary incentive is a vested legal situation (situación jurídica consolidada) that created subjective rights (derechos subjetivos) in good faith, which must be assessed when determining the scope of forfeiture (caducidad) and the statute of limitations (prescripción).

She states that the State’s sole objection is that no law authorizes recognition of the incentive, but that it fails to consider that the Tribunal’s officials perform work similar to that carried out by judicial officials. Regarding voto 2012-3267, issued by the Sala Constitucional and cited by the claimant, she notes that the ruling concerns facts unrelated to the present matter involving a double salary incentive. She states that the amounts corresponding to the incentive were duly budgeted, without any showing of damage to the public treasury. She argues that “the application of the provisions governing the institutional guarantees (garantías orgánicas) of the Poder Judicial is attributable to the nature and functions of the Tribunal, which is independent and provides users with specialized administrative justice.” She adds that the incentive is not a privilege, just as it is not a privilege for employees of the Poder Judicial.

She asserts that it guarantees residents that administrative justice is independent and competent and that its officials are adequately compensated; she reiterates the similarity of the functions and states that “Administrative Tribunals perform an adjudicative function (función jurisdiccional).” Consistent with this position, she observes that the salary disparities between officials who administer justice in the Poder Judicial and those who do so from an administrative tribunal are unjustified. She also argued that resolution declaring harm to the public interest R-0188-2018-MINAE, at 12:19 hours on 13 de junio del 2018, was never served on her, which, she asserted, is an indispensable prerequisite for allowing the complaint to proceed. She raised the defenses (defensas) of defective filing of the complaint (defectuosa presentación de la demanda), lack of legal entitlement (falta de derecho), violation of due process (debido proceso), violation of the principle of non-regression in environmental and labor matters (principio de no regresión en materia ambiental y laboral), as well as the principle of equality (equal work, equal pay), forfeiture, and the statute of limitations.

IV. REGARDING THE REQUIREMENTS FOR A DECLARATION OF HARMFULNESS (DECLARATORIA DE LESIVIDAD)

In deciding cases similar to the one now under consideration, this Section of the Contentious-Administrative Court (Tribunal Contencioso Administrativo) has repeatedly stated the following: “Accordingly, since the purpose of these harmfulness proceedings (proceso de lesividad) is to analyze the validity of administrative acts (actos administrativos) having favorable content, it is necessary to establish briefly whether the various requirements imposed by the legal system for bringing proceedings of this nature have been met, given that the absence of any one of these elements would preclude and make it impossible to grant the relief sought in the complaint. It should be noted that the court must examine these requirements sua sponte (de forma oficiosa), as they are essential elements of the action. In general, harmfulness (lesividad) constitutes a judicial mechanism through which the Administration seeks to set aside an act of its own that, in principle, produces an effect favorable to a third-party recipient.

From that perspective, in proceedings of this type, harmfulness is subjective in nature insofar as it seeks the annulment of conduct that grants a right or, more generally, a beneficial status to a person. Although the validity of specific—and not general—public conduct having favorable content is reviewed, such review requires the participation of the recipient of that specific conduct so that the recipient may exercise the rights of defense and adversarial process (derecho de defensa y contradictorio) with respect to claims seeking to alter the recipient’s legal status. This mechanism is codified in section 34 of the Contentious-Administrative Procedure Code (Código Procesal Contencioso Administrativo), which establishes its prerequisites and procedural rules. It is also referenced, however, in section 173.6 in relation to section 183 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública).

From the standpoint of procedural prerequisites (presupuestos procesales), subjective, objective, procedural, and temporal conditions are imposed. With respect to the subjective aspect, standing to bring the action (legitimación activa) is conferred upon the Administration that issued the challenged act, while the party with standing to be sued (legitimado pasivo) is the recipient of the effects of the conduct, that is, the person who obtains its benefits. As to the objective aspect, harmfulness constitutes a mechanism for legally eliminating final administrative acts (actos administrativos firmes) of individual scope and favorable content that are substantially inconsistent with the legal system, that is, acts affected by some degree of invalidity, whether absolute or relative, in any of its forms (sections 128, 158, 165, and related provisions of the aforementioned General Law No. 6227).

Accordingly, the Administration must declare that conduct harmful to the public interest, which must be established through internal actions by the Administration that are indispensable to bringing the action. Indeed, as a procedural matter, the highest-ranking authority (jerarca máximo supremo) of the respective Public Administration must declare the act harmful, whether because it injures economic, fiscal, or other interests arising from the public interest; for that purpose, the authority must have an underlying legal and technical opinion supporting that determination. Unlike other mechanisms for setting aside public conduct (as in the case of sua sponte annulment (nulidad oficiosa) provided for in section 173 LGAP), this does not require a hearing for the affected third party, but only internal actions within the Administration intended to verify the existence of an express administrative decision issued by the highest-ranking authority seeking to set aside the act.

It is within the judicial proceedings that the recipient may present arguments in defense; therefore, the recipient’s lack of participation in the administrative stage of the declaration of harmfulness does not in any way impair the right to due process or administrative procedure (debido proceso o procedimiento administrativo). However, when the act originates from the State (see section 1 of the General Law of Public Administration), that is, from the Central Administration (Administración Central), the complaint may be filed only by the Procuraduría General de la República (section 16 of Law No. 8508), upon the prior request of the highest-ranking authority and following an internal declaration of harmfulness detailing the grounds for that determination. When the act originates from a public entity, the rules governing legal representation are those established in section 17 of that same code.

Regarding the temporal dimension, the new procedural legislation establishes a one-year period, calculated from the business day following issuance of the act (not its service), within which the act must be declared harmful to the public interest at the administrative level, unless its effectiveness was conditioned upon compliance with a requirement established by the legal system or by the formal conduct itself that is sought to be declared harmful, under sections 141.1 and 145.1 of the General Law of Public Administration. The foregoing does not apply where the act is affected by absolute nullity (nulidad absoluta) and has continuing effects, in which case, pursuant to section 34.1 of the Contentious-Administrative Procedure Code, the internal declaration may be made for as long as the act’s effects continue. In that scenario—an act affected by absolute nullity and having continuing effects—the one-year period is calculated from the cessation of its effects, and any judgment ordering its annulment shall do so solely for purposes of the future annulment and inapplicability of the conduct.

Following that declaration (and not upon expiration of that initial year), a period of one year is granted to bring the contentious-administrative action (acción contenciosa administrativa), as a strict limitation period (plazo fatal de caducidad), as provided in section 39 of the Contentious-Administrative Procedure Code. Any exception to this procedural rule must be expressly established by procedural legislation. (...) VII.- Regarding Failure to Satisfy the Temporal Requirement for the Internal Declaration of Harmfulness. As to the temporal element, it is important to note that section 34.1 of the CPCA establishes the time limits applicable to the stages of the procedure under review. The provision states: “...1) When the Administration itself, as the author of an act declaring rights (acto declarativo de derechos), seeks to bring an action for its annulment before the Contentious-Administrative Jurisdiction (Jurisdicción Contencioso-Administrativa), the highest-ranking hierarchical authority (superior jerárquico supremo) must first declare it harmful to public, economic, or any other interests.

The maximum period for doing so shall be one year, calculated from the day following the date on which it was issued, unless the act contains defects rendering it absolutely null, in which case that declaration may be made for as long as its effects continue...” (emphasis not in the original) (see, among others, the judgments issued by this Section N°73-2021-V, at 15:00 hours on 17 de agosto del 2021, and N°102-2021-V, at 13:23 hours on 26 de octubre del 2021).

V.SUBJECTIVE, OBJECTIVE, AND PROCEDURAL REQUIREMENTS FOR AN ACTION TO ANNUL AN ADMINISTRATIVE ACT ADVERSE TO THE PUBLIC INTEREST (LESIVIDAD) IN THIS SPECIFIC CASE: The record shows that, through official letter DM-359-2014, dated 03 de septiembre del 2014, the then Ministro de Ambiente y Energía, Mr. Edgar Gutiérrez Espeleta, submitted the following questions to the Procuraduría General de la República: “1. Is it appropriate to grant officials of the Tribunal Ambiental Administrativo the judicial-function risk incentive? If so, who is eligible to receive it? 2. If the judicial-function risk incentive was granted to officials of the Tribunal Ambiental Administrativo by means of an administrative decision, what happens in the cases in which it is currently being paid? 3. Upon expiration of the 06-year term for which the three members of the Tribunal Ambiental Administrativo are appointed, or if they are removed before the end of that term, must the Public Administration pay amounts for notice and severance?” The record also establishes that this Technical Advisory Body, in Opinion C-257-2015, dated 16 de septiembre del 2015, answered the questions submitted and concluded: “If there is no law establishing salary parity between the members of the Tribunal Ambiental Administrativo and the members of the Higher Courts of the Judiciary, the salary components granted to members of the Courts of the Judiciary, including the judicial-function risk incentive, may not be granted to the members of the Tribunal Ambiental Administrativo.

It is not appropriate for the Ministerio de Ambiente y Energía to recognize the judicial-function risk incentive granted to officials of the Tribunal Ambiental Administrativo as a vested right (derecho adquirido), because it does not become a permanent component of the officials’ salaries but is instead subject to requirements or conditions, such as, in the case of Administrative Tribunals, the requirement that the salaries and positions associated with their duties be placed on an equal footing with the positions and salaries of the Judiciary. Accordingly, if an employee does not meet the established conditions, payment of the incentive must be denied; and if it was granted by means of an administrative decision, as in the matter addressed by this consultation, it must be discontinued. If the additional compensation (sobresueldo) was granted by means of an administrative decision, the Administration must, in order to terminate it, follow the procedure established in Article 173 of the Ley General de la Administración Pública or, as applicable, in Articles 10.5, 34, and 39.2 of the Código Procesal Contencioso Administrativo.” Finally, the Tribunal has confirmed that, based on the technical opinion issued by the Procuraduría General de la República in Opinion C-257-2015, the Ministerio de Ambiente y Energía, in decision R-0188-2018-MINAE, issued at 12:19 on 13 de junio del 2018, declared “...the act granting Ms.

Sandra Miranda Loría payment of the judicial-function risk incentive to be an act adverse to the State’s economic interests.” The foregoing establishes compliance with the subjective requirement, as well as the procedural requirement, insofar as the record contains the legal and technical analyses on which the administrative authority based its decision to resort to this method of ex officio revocation of favorable administrative actions. Regarding the active subjective requirement, the internal declaration that the act was adverse to the public interest (declaratoria interna de lesividad) was issued by the head of the Ministerio de Ambiente y Energía. Moreover, the action is directed against the person who received the favorable effects of the challenged acts; therefore, there is likewise no deficiency concerning the passive subjective requirement. As to the objective requirement, the action must concern final acts conferring favorable rights.

Because the challenged actions, both principal and related, concern the granting of additional compensation for judicial risk to the defendant under decision R-DRH-AJ-143-2009, issued at 08:00 on 30 de marzo del 2008 by the then Ministro de Ambiente y Energía, the requirements established by the legal system have also been satisfied. It is clear that this administrative action, irrespective of whether it is valid, confers a benefit on the defendant by granting her a subjective right (derecho subjetivo) consisting of a salary incentive. Therefore, under the principle that an authority’s own acts are inviolable (intangibilidad de actos propios), derived from Article 34 of the Constitución Política, revocation on grounds of invalidity must be carried out in accordance with the procedure established by the Legal System for that purpose, such as the mechanism provided in Article 173 of the Ley General de la Administración Pública or, as in this case, through an action for annulment on grounds of adverse effect to the public interest.

For the foregoing reasons, the subjective, objective, and procedural requirements established by the legal system for such an action are deemed satisfied. At this juncture, it should be noted that the administrative power to annul acts declaring subjective rights is exceptional in nature; for that reason, the legal system establishes a procedure intended to ensure that this power is not exercised arbitrarily. Accordingly, when the nullity is not evident and manifest (nulidad evidente y manifiesta), the Ley General de la Administración Pública and the Código Procesal Contencioso Administrativo require the Administration concerned to bring an “administrative-litigation action for annulment of an act adverse to the public interest” (contencioso-administrativo de lesividad) to guarantee due process. It is in that proceeding that the party whose rights might ultimately be affected may participate and present a defense. Consequently, the fact that the affected party does not participate in the administrative proceeding preceding the judicial proceeding does not violate due process.

VI. COMPLIANCE WITH THE TIME REQUIREMENT FOR THE INTERNAL DECLARATION THAT THE ACT WAS ADVERSE TO THE PUBLIC INTEREST

Regarding the time requirement, it should be noted that subsection 1) of Article 34 of the Código Procesal Contencioso Administrativo establishes the time limits applicable to the stages of this proceeding: “...1) When the Administration itself, as the issuer of an act declaring rights, seeks its annulment before the Administrative Litigation Jurisdiction, the highest-ranking superior authority must first declare it adverse to public, economic, or other interests. The maximum period for doing so shall be one year, calculated from the day following the date on which it was issued, except where the act contains defects rendering it absolutely null and void (nulidad absoluta), in which case such a declaration may be made for as long as its effects continue...” (emphasis not in the original). The State’s representative argues that the acts challenged here have continuing effects because they grant the defendant a salary incentive that has been paid to her periodically, which in turn means that the action has not become time-barred by expiration (caducidad).

The Tribunal does not share this view, as it held when declaring the claim inadmissible in judgment N°10, issued at 08:30 on 04 de febrero del 2022. This was because it considered that the matter involved an act having an instantaneous effect, for the reasons stated in that judgment. Nevertheless, in judgment N°019890-F-S1-2024, issued at 10:40 on 19 de diciembre del 2024, the Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia ruled: “By majority decision, the appeal is granted. The appealed judgment is reversed, and the case file is remanded to the Tribunal of origin for a decision in accordance with the law. Magistrados Leiva Poveda and Zamora Campos dissent.” Therefore, because the Sala Primera has already determined that the time requirement imposed by the legal system is satisfied in this case, the Tribunal shall now consider the parties’ arguments other than expiration of the action, which, as already stated, was finally resolved in the judgment issued by the Sala Primera.

Regarding the statute-of-limitations defense (prescripción) raised by the defendant, the Tribunal finds that this defense is inapplicable because this is an action for annulment of an administrative act adverse to the public interest, which is extinguished by expiration under the terms of Article 34 of the Código Procesal Contencioso Administrativo.

VII. ON THE NULLITY OF THE JUDICIAL-FUNCTION RISK INCENTIVE GRANTED TO THE RESPONDENT

According to the evidence contained in the case file (expediente), the Tribunal has established that, in connection with an administrative claim (reclamo administrativo) filed by the respondent Miranda Loría, through resolution R-DRH-AJ-143-2009, issued at 08:00 hours on 30 de marzo del 2008, the then Minister of Environment and Energy, Mr. Jorge Rodríguez Quirós, ordered that she be granted the “salary supplement (plus salarial) known as Risk in the Exercise of the Judicial Function (Riesgo en el Ejercicio de la Función Judicial), amounting to 18% based on her position and the duties she performs.” This was based on Sala Constitucional decision N°1880-96, issued at 15:51 hours on 24 de abril de 1996, which granted that benefit to the members of the Tribunal Fiscal Administrativo. However, after examining that decision, the Tribunal concludes that the interpretation placed on the Sala Constitucional’s ruling by the then Minister of Environment and Energy to justify granting the incentive was incorrect.

In the judgment in question—N°1880-96, issued at 15:51 hours on 24 de abril de 1996—the Sala Constitucional adjudicated an amparo action (recurso de amparo) brought by employees of the Tribunal Fiscal Administrativo, who alleged a violation of their right of petition (derecho de petición), recognized in Article 27 of the Constitución Política. At that time, they asserted that they had applied to the Dirección General del Servicio Civil for salary parity (equiparación salarial) under the terms established in Article 161 of the Código Tributario. In that matter, the Constitutional Tribunal held that the salary parity in question originated in a statutory mandate arising from the amendment of the aforementioned Article 161 of the Código Tributario, and that the Administration—in this case, the Dirección General del Servicio Civil—was failing to comply with the law, thereby also infringing the petitioners’ right to legal certainty (seguridad jurídica), as well as their right to have salary parity applied to them pursuant to the statutory provision establishing that the duties entrusted to employees of the Tribunal Fiscal Administrativo are substantively similar to those performed by judicial employees and requiring restoration of the salary equality established by the legislature.

Accordingly, the Constitutional Tribunal ordered that the applicants’ petition be resolved so that the parity process could be completed as required by law. Thus, the Sala Constitucional’s ruling, in which it noted the Administration’s resistance to addressing the application submitted by the employees of the Tribunal Fiscal Administrativo, was based on the fact that the legislature had already recognized, in Article 161 of the Código Tributario, their right to receive remuneration similar to that received by the members of multi-judge courts (tribunales colegiados) within the Poder Judicial. Therefore, although the judgment states that “officials of the Tribunal Fiscal Administrativo must receive salaries or wages equal to those for equivalent positions on certain courts of the Poder Judicial; that is, both groups must receive the same treatment with respect to remuneration for their work,” it also explained that this was so because the law presumes that similar duties are performed in those bodies.

Consequently, the judgment granted the action because the Sala found that, in this case—that of the members of the Tribunal Fiscal Administrativo—the Dirección General de Servicio Civil was disregarding a statutory provision that recognized such parity. Nevertheless, it cannot be concluded from the foregoing that entitlement to that salary component (componente salarial) automatically extends to all officials serving on administrative tribunals, because the positions covered by parity are solely those for which it is expressly recognized by a provision having the force of law (norma de rango legal). This is so because it must not be overlooked that public-employment relationships (relaciones de empleo público) are governed by the principle of legality (principio de legalidad), which imposes limitations on the elements comprising employees’ remuneration. In this regard, Article 48 of the Estatuto del Servicio Civil provides: “The salaries of officials and employees protected by this law shall be governed by the following rules: / a) No employee or official shall earn a salary below the minimum applicable to the position held. / b) The salaries of employees of the Poder Ejecutivo shall be determined by a Salary Law that shall establish the minimum, intermediate, and maximum amounts corresponding to each employment category. / c) In setting salaries, account shall be taken of fiscal conditions, the particular characteristics of each class of work, the cost of living in the different regions, the salaries prevailing in private enterprises for analogous positions, and the other factors stipulated in the Código de Trabajo. / d) Within the minimum and maximum amounts referred to in subsection b), the respective supervisors may approve salary increases based on factors such as efficiency, seniority, conduct, aptitude, and other qualities identified through the periodic evaluation of their employees, all subject to the provisions established for such purposes by the Salary Law.

The heads of the various administrative personnel sections must obtain the prior approval of their hierarchical supervisor for such increases, which shall be subject to subsection e) of this same article; and / e) The Tesorería Nacional is prohibited from issuing payment orders in favor of employees or officials for amounts other than the minimum amounts established in the Budget or Salary Law; and, in the case referred to in the preceding subsection, the increase shall not take effect unless it is included in the Ordinary Budget Law or in an extraordinary budget. The Dirección General de Servicio Civil shall inform the Tesorería Nacional of increases in public employees’ salaries.” Along the same lines, the Ley de Salarios de la Administración Pública N°2166 of 09 de octubre de 1957, which was in force for the case under consideration, states in Article 1: “This law is enacted to guarantee the efficiency of the Administration and shall constitute the compensation system for all classes of positions classified in the position-description manual, as provided in Chapter X of the Estatuto del Servicio Civil.” It follows from the quoted provisions that, in public-employment relationships, the various items comprising salary, or that must be considered in determining it as a whole, must be defined by law; accordingly, the only salary components that may validly be recognized are those arising from a provision having the force of law or those contained in a higher-ranking provision.

In this regard, the Sala Constitucional, in decision N°2012-003267 issued at 16:01 hours on 07 de marzo del 2012, when reviewing the constitutionality of Article 63 of the Reglamento Autónomo de Servicio del Ministerio de Hacienda, stated: “III.- On the merits. A.- On the public-employment relationship.- Since judgment No. 1992-01696 was issued, this Sala Constitucional has held on numerous occasions that the public-employment relationship is a public-law or statutory relationship (relación de derecho público o estatutaria), which entails inherent limitations on the application of ordinary labor law, such that not every act of generosity by the employer is permissible. Likewise, the Constitución Política of 1949 marks the point at which the public labor regime acquired force within the legal system, entailing strict subjection to Articles 11, 191, and 192 of the Constitución Política. Prior to 1949, the Constitución Política established nothing concerning the employment relationship between the State and public employees.

Furthermore, in resolution No. 2000-4453, the Sala more clearly established the limitations on collective bargaining (negociación colectiva) for officials who exercise public administration functions, as distinguished from those who do not, and the latter’s ability to access such collective-bargaining mechanisms. In this regard, the State and the public official are subject to a special relationship of subordination (relación de sujeción especial), which places the public official, within the employment relationship, in a situation very different from that of a worker in an ordinary employment relationship; in turn, the statutory relationship has particular implications for the Administración Pública. In a statutory relationship, the State occupies a position of preeminence over the public official, binding them throughout the entire public-employment relationship, which in turn is governed by a public-law framework (...).

Notwithstanding the foregoing, insofar as it is recognized that each Administración Pública may unilaterally establish particular benefits and conditions for employees, the Sala must examine more deeply the reasons why such benefits must at least be authorized within the body of legality and constitutionality (bloque de legalidad y de constitucionalidad); that is, they must have a legitimate basis compliant with the law or be established in a manner proportionate to the purposes pursued by the public service provided. (...). Now, once it has been determined that the service relationship between the Administración Pública and its public employees is statutory, the impact of unilaterally granted benefits on public resources cannot be disregarded, particularly where such benefits are often granted separately by sector without approval through a statutory provision. It is clear to the Sala that many administrative measures affect public finances, especially when they grant benefits, thereby becoming a means of circumventing a fundamental principle of public law: the principle of statutory reservation (principio de reserva de ley).

In this regard, certain obligations imposed on the Public Treasury must be assessed not only from an administrative standpoint but also from the standpoint of State economic policy, insofar as they burden public resources and the legislature plays a central role. In this regard, it is important to note that, on this issue, the Sala modifies its position, which has consequences for the precedents cited supra; that is, the Administraciones Públicas are subject to limitations when granting certain salary benefits that lack support in statutory provisions. B.- On the principle of statutory reservation.- There is no doubt that, under the principle of legality governing the Administración Pública, it may do only that which has previously been authorized by a provision of that nature and, consequently, may establish and regulate only what a statutory provision permits. Likewise, there are certain matters that only the legislature may properly regulate, because such regulation requires a provision that is both formally and substantively legislative and that satisfies the requirements governing its enactment, in accordance with the democratic principle; consequently, the Poder Ejecutivo may not regulate those matters autonomously.

In the terms previously stated by this Sala in judgment No. 1992-03550, it held: ‘Third, that not even through executive regulations, much less autonomous regulations or other lower-ranking rules or acts, could the law validly delegate the determination of regulations or restrictions that only the law itself was empowered to impose (...)’ For this reason, the regime governing fundamental rights is reserved to legislation.” Although the General Law of Public Administration authorizes and develops regulatory authority (potestad reglamentaria), the fact remains that when employment benefits (beneficios laborales) are granted that amount to leave (licencia) allowing officials to receive a salary without working, this effectively contravenes constitutional and statutory principles and rights, as it reverses the hierarchy of norms (jerarquía normativa). The other issue is that the Civil Service Statute regulates the vacation leave of public officials subject to the civil service system (régimen de servicio civil); however, in this Court’s view, a regulatory provision cannot expand a right governed by statute by using another legal institution (institución jurídica) that ultimately grants similar benefits.

In this regard, a lower-ranking provision could not modify statutory provisions establishing an orderly manner of administering and expending public resources, much less where it affects the principle arising from article 140 subsection 7) of the Political Constitution, which requires the President and the Government Minister to allocate national revenues in accordance with the law. It is therefore accepted that Public Administrations are governed by the principle of legality (principio de legalidad), which applies with even greater rigor under the principle of financial legality (principio de la legalidad financiera), given that public funds are involved. This principle is reflected in the management, administration, allocation, and custody of public resources; accordingly, through Ley No. 8131 de 18 de septiembre de 2001, Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, the legislature sets forth in artículo 5 various principles, including the principle of financial management (principio de gestión financiera).

The provision defines it as follows: “For the purposes of the preceding article, the following budgetary principles (principios presupuestarios) shall be observed: a)…b) Principle of financial management. The administration of the public sector’s financial resources shall be directed toward society’s general interests, in accordance with the principles of economy, effectiveness, and efficiency, and in full compliance with the law (...).” In this regard, the legislature incorporated into the legal system and developed within the Public Administration the principle of financial legality, fully consistent with artículo 140 inciso 7) de la Constitución Política, thereby precluding the unauthorized use of public resources based solely on the Public Administration’s discretion through an Autonomous Regulation (Reglamento Autónomo) or an act of public law (acto de Derecho público) not expressly authorized by statute.

The legislature specifically removed all doubt concerning the scope of the principle by categorically requiring full compliance with the law. Likewise, artículo 107, when referring to the principle of legality, states: “Administrative acts and contracts (actos y contratos administrativos) issued in matters of financial administration shall substantially conform to the legal system, in accordance with the hierarchy of its sources. The legality of the acts and operations of public bodies and entities subject to this law shall be presumed, but evidence to the contrary shall be admissible.” Consequently, they must substantially conform to the legal system, meaning that the Public Administration does not have unfettered discretion to create sources of expenditure; rather, statutory authorization is required. It is equally important to note that the financial obligations of the Public Treasury (Hacienda Pública) may arise from statute; they may likewise arise from judicial decisions (artículos 122 y 153 de la Constitución Política), and from administrative contracts and acts when obligations are based on particular expressions of the State’s will.

It is important to clarify, however, that such expressions cannot be understood from a private civil-law or employment-law perspective, not only for the reasons stated above, but because they concern contractual forms whose source lies specifically in statute or for which statute establishes the mechanisms for creating such financial obligations.” In the matter under review, the Court has deemed it a proven fact that, in resolution R-DSH-AJ-143-2009, the Ministerio de Ambiente y Energía granted Ms. Sandra Miranda Loría the judicial-function risk allowance (incentivo del riesgo de la función judicial), basing that action on the ruling of the Sala Constitucional 18880-96, which, as previously indicated, did not have the effect of extending the benefit provided for in numeral 161 del Código Tributario for the members of the Tribunal Fiscal Administrativo to other similar bodies within the Public Administration, because that ruling merely found that the respondent had unlawfully failed to comply with the statute establishing the allowance.

Thus, a benefit of this nature could be established only by statute, without prejudice, of course, to its recognition in judicial or administrative proceedings, including the establishment of a mandatory payment obligation, when this results from applying the statutory provision creating the benefit. That is not the case here, even though payment of the allowance known as Riesgo de la Función Judicial, amounting to 18%, plainly affects public funds. The Court considers that a grant of this nature, which affects the public treasury, must be expressly authorized by statute; therefore, for persons serving on the Tribunal Administrativo Ambiental to receive that salary allowance, the legislature must approve the expenditure after assessing whether the proposed equivalence is reasonable and whether it is justified. Accordingly, despite the respondent’s arguments that her work as a member of an administrative tribunal is equivalent to the functions performed by a judicial body and is similar to the work carried out by the Tribunal Fiscal Administrativo, that contention is irrelevant here, because her arguments cannot be accepted given that resolution R-DSH-AJ-143-2009, through which the Ministerio de Ambiente y Energía recognized her right to receive the salary allowance for judicial-function risk, was not authorized by statute.

The respondent further contends that the proceedings for a declaration of harmfulness to the public interest (lesividad) violate the principle of non-regression in environmental matters (principio de no regresión en materia ambiental). The Court does not accept that argument, however, because the record does not demonstrate how annulment of the judicial-risk allowance directly affects the protection and preservation of a healthy and ecologically balanced environment to such an extent that its elimination would violate that principle. Although this Body understands that the remuneration granted to public servants may affect the quality of their performance, those matters must be established before the appropriate authority so that the salary components necessary to ensure that officials provide excellent service may be recognized by statute. Nor can the arguments that the declaration of harmfulness violates the principle of non-regression in employment matters (principio de no regresión en materia laboral) be accepted, because it is clear that this principle protects validly acquired rights (derechos válidamente adquiridos), which are not present here: as stated above, the circumstances that gave rise in this case to the recognition of the judicial-risk allowance in favor of the respondent lack statutory support, an indispensable requirement for its validity.

VIII. DEFENSES

In light of the foregoing recitals, the appropriate course is to reject the defenses of expiration (caducidad), statute of limitations (prescripción), violation of the principles of due process and non-regression in labor and environmental matters, as well as the defense of lack of legal entitlement (falta de derecho); to declare Resolution N°R-DRH-AJ-143-2009 and its related acts null and void; and to order the immediate non-application of the Riesgo en el Ejercicio de la Función Judicial incentive with respect to the respondent solely as to future effects.

IX. COSTS

Pursuant to section 193 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, court costs and attorney’s fees (costas procesales y personales) constitute a burden imposed on the unsuccessful party by virtue of having lost. Exemption from this award is permissible only when, in the Court’s judgment, there was sufficient reason to litigate or when the judgment is rendered on the basis of evidence whose existence was unknown to the opposing party. In this case, this Collegiate Body considers that the respondent had sufficient reason to oppose the claim, since this proceeding is precisely the only avenue provided by the legal system for her to exercise her right of defense, as the law does not provide for her participation in the administrative stage of the declaration of adverse effect on the public interest (declaratoria de lesividad); moreover, under the principle of legitimate expectations (principio de confianza legítima), the respondent had grounds reasonably to conclude that she was entitled to receive the judicial-risk incentive, not only because the legal system grants it to public servants working in administrative bodies similar to the one of which she is a member, but also because her entitlement was expressly recognized by the head of the Ministerio de Ambiente y Energía.

POR TANTO

The defenses of expiration, statute of limitations, violation of the principles of due process and non-regression in labor and environmental matters, as well as the defense of lack of legal entitlement, are rejected. The action for annulment on grounds of adverse effect on the public interest (demanda de lesividad) brought by the State against Sandra Miranda Loría is granted. Resolution N°R-DRH-AJ-143-2009 of 8:30 a.m. on 30 de marzo del 2008, as well as its related acts, is annulled, and the immediate non-application of the Riesgo en el Ejercicio de la Función Judicial incentive with respect to the respondent is ordered solely as to future effects. This matter is decided without a special award of costs.

Ileana Sánchez Navarro Marianella Álvarez Molina Juan Luis Giusti Soto PLAINTIFF: THE STATE RESPONDENT: SANDRA MIRANDA LORÍA ???????????????

ILEANA ISABEL SANCHEZ NAVARRO, DECIDING JUDGE JUAN LUIS GIUSTI SOTO, DECIDING JUDGE MARIANELLA DEL CARMEN ALVAREZ MOLINA, DECIDING JUDGE Goicoechea, Calle Blancos, 50 meters west of BNCR, across from Café Dorado. Telephone numbers: 2545-0107 or 2545-0099. Ext. 01-2707 or 01-2599. Fax: 2241-5664 or 2545-0006. Email: [email protected]

EV Generación de Machote: F:\Gestion-Judicial\Servidor de Archivos\Modelos\Contencioso\TCRESOL016.dpj ????????????????

CONOCIMIENTO ACTOR/A:

EL ESTADO DEMANDADO/A:

SANDRA MARIA DE LOS ANGELES MIRANDA LORIA N° 2025001885 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SECCIÓN QUINTA, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL, SAN JOSÉ, GOICOECHEA, a las once horas con cuarenta y nueve minutos del ventiocho de Febrero del dos mil venticinco.- Proceso de lesividad planteado por el ESTADO, representado por el Procurador EDGAR VALVERDE SEGURA, cédula de identidad 112490437, contra la señora SANDRA MIRANDA LORÍA, cédula 204100597, representada por SONIA MADRIGAL FERNÁNDEZ, carné profesional 3250 y NOEMY ZULAY LINKEMER FONSECA, carné 3464. Todas las personas que intervienen son mayores de edad.

RESULTANDO

I.Por escrito presentado ante el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda el 11 de marzo del 2019, el ESTADO planteó demanda ordinaria de lesividad contra la señora Sandra Miranda Loría, y con base en los hechos que expuso y fundamentos de derecho alegados, solicita que en sentencia se declare:

"a. La nulidad absoluta de la resolución N°R-DRH-AJ-143-2009 de las 8:30 horas del 30 de marzo del 2008, emitida por el Ministerio de Ambiente y Energía, así como los actos conexos.

b. Que una vez declarada la nulidad de la resolución N°R-DRH-AJ-143-2009 y sus actos conexos, se disponga la inaplicabilidad inmediata del incentivo de Riesgo en el Ejercicio de la Función Judicial en favor de la parte accionada.

c. Se condene a la parte demandada al pago de ambas costas y los intereses que esas sumas generen desde su exigibilidad y hasta su efectivo pago" (ver escrito de demanda a imágenes 2 a 15 del expediente judicial).

II.En resolución de las 11:42 horas del 12 de marzo del 2019, se cursó la demanda y confirió su traslado a la persona accionada (ver auto de curso a imágenes 59 y 60 del expediente judicial).

III.Mediante escrito presentado ante el Tribunal el 15 de mayo del 2019, la parte demandada contestó negativamente la demanda y formuló las defensas de falta de derecho, presentación defectuosa de la demanda, violación al debido proceso, violación al principio de no regresión en materia ambiental y laboral, caducidad y prescripción (ver escrito de contestación de la demanda a imágenes 62 a 90 del expediente judicial).

IV.La audiencia preliminar se llevó a cabo a partir de las 08:55 horas del 31 de octubre del 2019. En ese acto fueron fijadas las pretensiones según los establecido en el escrito de demanda. Asimismo, mediante resolución N°1976-2019, de las 09:44, la persona juzgadora de la etapa de trámite declaró sin lugar la defensa de defectos formales de la demanda y dejó las de caducidad y prescripción para ser conocidas en la sentencia de fondo. Posteriormente fue admitida la prueba documental y la declaración como testigo del señor José Lino Chaves López.

V.La audiencia de juicio para evacuar la prueba testimonial fue celebrada el día 13 de enero del 2022. En ese acto se confirió a las partes cinco días hábiles para rendir conclusiones por escrito. Una vez vencido dicho plazo se dictó la sentencia N°10-2022-V, de las 8:30 horas del 04 de febrero del 2022 (imágenes 273 a 294 del expediente judicial).

VI.Que en sentencia N°001890-F-S1-2024, de las 10:40 horas del 19 de diciembre del 2024, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia dispuso: "Por mayoría, se declara con lugar el recurso. Se casa la sentencia recurrida y se ordena el reenvío del expediente al Tribunal de origen, a efectos de que resuelva como en derecho corresponda. Salvan el voto los Magistrados Leiva Poveda y Zamora Campos" (imágenes 361 a 378 del expediente judicial).

VII.Al dictar esta sentencia no se observan vicios que puedan invalidar lo actuado. Concurren con su voto la Jueza Álvarez Molina y el Juez Giusti Soto. Redacta la Ponente, Sánchez Navarro.

CONSIDERANDO

I. SOBRE LOS HECHOS PROBADOS

De importancia para resolver este asunto se enuncian los siguientes:

1. Que la señora Sandra Miranda Loría en su condición de funcionaria del Ministerio de Ambiente y Energía, para la fecha del planteamiento de esta demanda ocupaba el puesto N°036051, clase Profesional Servicio Civil 3, especialidad en Derecho, en el Tribunal Ambiental Administrativo (ver certificación a imágenes 21 a 23 de expediente judicial).

2. Que el 25 de febrero del 2008, la señora Miranda Loría realizó una gestión ante al Departamento de Recursos Humanos del Ministerio de Ambiente y Energía en la cual indicó: "Con instrucciones de mis superiores y considerando que a partir del 11 de febrero del presente año, desempeño funciones en el Tribunal Ambiental Administrativo, con el debido respeto le solicito se realicen las gestiones pertinentes a fin de que se me aplique el incentivo por Riesgo en el ejercicio de la función judicial, que ya le es aplicado a los funcionarios del mismo" (ver copia del escrito citado a imagen 136 del expediente judicial).

3. Que en resolución R-DRH-AJ-143-2009, de las 08:00 horas del 30 de marzo del 2008, el entonces Ministro de Ambiente y Energía, señor Jorge Rodríguez Quirós, acogió "el reclamo administrativo interpuesto por Sandra Miranda Loría, en lo que respecta al incentivo del Plus Salarial denominado Riesgo en el Ejercicio de la Función Judicial, de un 18% correspondiente de acuerdo a su cargo y las funciones que realiza". Lo anterior con fundamento en el Voto de la Sala Constitucional N°1880-96, de las 15:51 horas del 24 de abril de 1996, que otorgó dicho beneficio a los miembros del Tribunal Fiscal Administrativo (ver copia de la resolución a imágenes 24 a 28 y 137 a 141 del expediente judicial).

4. Que mediante oficio DM-359-2014, de 03 de septiembre del 2014, el entonces Ministro de Ambiente y Energía, señor Edgar Gutiérrez Espeleta, consultó la Procuraduría General de la República lo siguiente: "1. Es procedente conceder el incentivo de riesgo del ejercicio de la función judicial a los funcionarios del Tribunal Ambiental Administrativo? En el caso positivo, quiénes tienen la legitimación para ser beneficiados? 2. En caso de que vía resolución administrativa se haya concedido el incentivo del riesgo de la función judicial a los funcionarios del Tribunal Ambiental Administrativo, qué sucede con los casos que actualmente se le está cancelando? 3. Al finalizar el plazo de 06 años por los que se nombra a los tres miembros del Tribunal Ambiental Administrativo o en caso de ser removidos antes de que finalice el período, la Administración Pública debe cancelar los rubros por concepto de preaviso y cesantía?" (ver copia de la consulta a imágenes 154 y 155 del expediente judicial).

5. Que en el Dictamen C-257-2015, de 16 de septiembre del 2015, la Procuraduría General de la República atendió la consulta planteada por el Ministro de Ambiente y Energía mediante oficio DM-359-2014, de 03 de septiembre del 2014 referido en el hecho inmediato anterior, y dictaminó: "Si no hay una ley que establezca la equiparación salarial de los miembros del Tribunal Ambiental Administrativo con los miembros de los Tribunales Superiores del Poder Judicial, no es posible reconocer a los miembros del Tribunal Ambiental Administrativo, los rubros salariales que se reconocen a los integrantes de los Tribunales del Poder Judicial, incluido el incentivo de riesgo por el ejercicio de la función jurisdiccional. No es procedente que el Ministerio de Ambiente y Energía reconozca el incentivo de riesgo por el ejercicio de la función judicial a los funcionarios del Tribunal Ambiental Administrativo como un derecho adquirido, toda vez que, el mismo no ingresa al salario de los funcionarios de forma permanente sino que el mismo está sujeto a requisitos o condiciones como lo sería para el caso de los Tribunales Administrativos que los salarios y puestos de sus funciones sean equiparadas a los puestos y salarios del Poder Judicial, de manera que si el servidor no cumple con las condiciones establecidas, el pago del incentivo debe ser rechazado y en caso de que se haya reconocido mediante resolución administrativa, como lo es el objeto de consulta, el mismo debe ser cesado.

Si el reconocimiento del sobresueldo se realizó por medio de resolución administrativa, para suprimirlo es necesario que la Administración siga el Procedimiento previsto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública; o bien en los artículos 10.5, 34 y 39.2 del Código Procesal Contencioso Administrativo, según corresponda" (ver copia del dictamen citado a imágenes 156 a del expediente judicial).

6. Que en resolución R-0188-2018-MINAE, de las 12:19 del 13 de junio del 2018, el Ministerio de Ambiente y Energía declaró "...el acto de reconocimiento al pago de incentivo de riesgo del ejercicio de la función judicial, a la señora Sandra Miranda Loría, como un acto lesivo a los intereses económicos del Estado". Lo anterior por considerar que dicho acto se fundamento en una resolución administrativa y ésta a su vez, en el Decreto Ejecutivo 34136, y no en una disposición con rango de ley, como lo exige el ordenamiento jurídico (ver copia de la resolución a imágenes 17 a 20 del expediente judicial).

7. Que en el caso del Tribunal Ambiental Administrativo, la Ley Orgánica del Ambiente no reguló la equiparación salarial de sus miembros con los salarios de quienes integran Tribunales en el Poder Judicial (dicha norma no regula el incentivo por riesgo judicial).

II. SOBRE LOS ALEGATOS DE LA PARTE ACTORA

La representación del Estado manifiesta que la señora Miranda Loría labora en el Tribunal Ambiental Administrativo, donde ocupa el cargo de Profesional Servicio Civil 3, con especialidad en Derecho. Indica que con ocasión de una solicitud planteada por la accionada, el Ministro de Ambiente y Energía, mediante resolución N°R-DRH-AJ-143-2009, de 08:30 horas del 30 de marzo del 2008, aprobó a favor de ésta un incentivo de 18% por Riesgo en el Ejercicio de la Función Judicial, el cual fue otorgado por acción de personal N°509003257, a partir del 1° de mayo del 2009. Expone que en resolución N°R-0188-2018-MINAE, de las 12:19 horas del 13 de junio del 2018, la Ministra a.i. de Ambiente y Energía, declaró lesivo a los intereses del Estado el reconocimiento del incentivo y remitió los autos a la Procuraduría General de la República para interponer el proceso de lesividad. Señala que en la especie nos encontramos ante un acto cuyos efectos han perdurado en el tiempo por cuanto el incentivo se ha venido otorgando a la demandada desde el 1° de mayo del 2009 hasta la actualidad, motivo por el cual estima que el plazo de un año dispuesto en el Código Procesal Contencioso Administrativo para acordar la lesividad aún no ha transcurrido.

En lo que concierne al aspecto objetivo, aduce que el acto es sustancialmente disconforme con el ordenamiento jurídico, ya que el incentivo salarial de Riesgo en el Ejercicio de la Función Judicial fue concedido sin fundamento legal, al concluirse de forma errada que los funcionarios del Tribunal Ambiental Administrativo realizan funciones similares a los servidores del Poder Judicial. Lo anterior con fundamento en una interpretación de la sentencia N°1880-96 de las 15:51 horas del 24 de abril de 1996, en la cual la Sala Constitucional determinó que el salario de los servidores del Tribunal Fiscal Administrativo debía equipararse con los del Poder Judicial. Apunta que la diferencia con respecto a éstos, así como a los que laboran en el Tribunal Aduanero, es que en estos casos sí existe una ley que expresamente dispone la equiparación salarial. En apoyo de su tesis, cita la sentencia de la Sala Constitucional N°2012-3267 de las 16:01 horas del 07 de marzo del 2012, en la cual dicho Órgano señaló que "...las Administraciones Públicas tienen limitaciones para otorgar ciertos beneficios salariales que no encuentran apoyo en la normativa legal".

Aclara que si bien es cierto en el Decreto Ejecutivo N°34136 del 20 de junio del 2007, que es el Reglamento de Procedimiento del Tribunal Ambiental Administrativo otorgaba a sus integrantes una retribución igual al sueldo de los Tribunales Superiores del Poder Judicial, alega que el incentivo cuestionado no fue concedido con base en dicho Decreto, así como que la equiparación salarial que éste contenía fue derogada por el Decreto Ejecutivo N°36035 "Reforma Reglamento de Procedimiento del Tribunal Ambiental Administrativo". Apunta que el Poder Ejecutivo excedió su potestad reglamentaria en el Decreto N°34136 al establecer que la retribución de los integrantes del Tribunal Ambiental Administrativo debía equipararse al sueldo de los jueces de Tribunales Superiores del Poder Judicial, excediendo de este modo las disposiciones de la Ley Orgánica del Ambiente, la cual, si bien no regula este tema, no podía, por medio de un Decreto, suplir el vacío existente. Sostiene además, que el acto cuya nulidad se acusa, lesiona el interés y el erario público.

III. SOBRE LOS ALEGATOS DE LA ACCIONADA

Por su parte, la demandada aduce que ella no gestionó el reconocimiento del incentivo salarial de riesgo en ejercicio de la función jurisdiccional, y sostiene que éste forma parte de su salario desde que ingresó a laborar al Tribunal Ambiental Administrativo. Manifiesta que el escrito que presentó para el reconocimiento del referido plus en su remuneración obedeció a las indicaciones brindadas en su momento por el señor José Lino Chaves López, quien en esa época era el Presidente del Tribunal. Señala que la resolución N°R-0188-2018-MINAE, de las 12:19 horas del 13 de junio del 2018, en la cual fue declarada la lesividad, nunca le fue notificada, por lo cual, según su criterio, se trata de un acto ineficaz. Expone que el reconocimiento del incentivo salarial es una situación jurídica consolidada que creó derechos subjetivos de buena fe, lo cual debe valorarse para efectos de delimitar el ámbito de caducidad y prescripción.

Dice que el único reproche formulado por el Estado es que no existe una ley que autorice el reconocimiento del incentivo, pero omite analizar que los funcionarios del Tribunal realizan labores similares a la llevada a cabo por funcionarios judiciales. En relación con el voto 2012-3267, emitido por la Sala Constitucional y citado por la parte actora, señala que ese fallo se refiere a hechos ajenos al presente asunto, relacionados con un doble incentivo salarial. Manifiesta que los rubros correspondientes al incentivo fueron oportunamente presupuestados, sin acreditar cuál es el daño al erario público. Alega que "la aplicación de las disposiciones que regulan las garantías orgánicas del Poder Judicial, obedece a la naturaleza y funciones del Tribunal, el cual es independiente y otorga justicia administrativa especializada a los usuarios". Añade que el incentivo no es un privilegio, como no lo es tampoco para los servidores del Poder Judicial.

Afirma que se trata de una garantía para los habitantes de que la justicia administrativa es independiente e idónea y adecuadamente remunerada, e insiste en la similitud de las funciones y señala que "Los Tribunales Administrativos realizan una función jurisdiccional". En línea con esta tesis, apunta que no se justifica la existencia de las diferencias salariales entre los funcionarios que administran justicia en el Poder Judicial y el los que lo hacen desde un tribunal administrativo. También adujo que la resolución de lesividad R-0188-2018-MINAE, de las 12:19 horas del 13 de junio del 2018, nunca le fue notificada, lo cual, según afirmó, es un requisito indispensable para darle curso a la demanda. Planteó las defensas de defectuosa presentación de la demanda, falta de derecho, violación al debido proceso, principio de no regresión en materia ambiental y laboral, así como al de igualdad (igual trabajo igual salario), caducidad y prescripción.

IV. SOBRE LOS PRESUPUESTOS DE LA DECLARATORIA DE LESIVIDAD

Al resolver casos similares al que ahora se conoce, esta Sección del Tribunal Contencioso Administrativo, ha indicado de forma reiterada los siguiente: "Así las cosas y, siendo el objeto de este proceso de lesividad el análisis de validez de actos administrativos de contenido favorable se hace necesario, de manera breve, establecer el cumplimiento de los diversos presupuestos que impone el ordenamiento jurídico para la formulación de un proceso de esta naturaleza, siendo que la ausencia de uno de estos elementos vedaría y haría imposible, acceder a lo propuesto en la demanda. Cabe indicar, el análisis de estos presupuestos deviene en una práctica oficiosa para el juzgador, por constituir elementos esenciales de la acción. De manera general, la lesividad se constituye en un mecanismo jurisdiccional en virtud del cual la Administración pretende la supresión de un acto suyo, propio, que, en tesis de principio, genera un efecto favorable a un tercero destinatario.

Desde ese plano, en este tipo de procesos, la lesividad es de corte subjetivo, en tanto pretende la anulación de una conducta que concede un derecho o en general, una situación de beneficio a una persona. Si bien se analiza la validez de una conducta pública concreta (y no general) de contenido favorable, ese control exige la participación del destinatario de esa conducta específica, a efectos de que pueda ejercitar su derecho de defensa y contradictorio respecto de pretensiones que buscan la alteración de su situación jurídica. Tal figura se encuentra positivizada en el canon 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo, norma que fija los elementos previos y regulaciones procesales de esta figura. Empero, se encuentra referenciada además en el numeral 173.6 en relación con el 183 de la Ley General de la Administración Pública. Desde la óptica de los presupuestos procesales, se imponen condiciones subjetivas, objetivas, procedimentales y temporales.

En cuanto a la arista subjetiva, la legitimación activa se concede a la Administración emisora del acto cuestionado, en tanto que el legitimado pasivo es el receptor de los efectos de la conducta, sea, quien obtiene sus bondades. En lo atinente a la arista objetiva, la lesividad se constituye como un mecanismo de eliminación jurídica de actos administrativos firmes de alcance particular y de contenido favorable, que sean disconformes sustancialmente con el ordenamiento jurídico, sea, los actos que padezcan de algún nivel de invalidez, sea absoluta o relativa, en cualquiera de sus tipologías (artículos 128, 158, 165 y concordantes de la citada Ley General No. 6227). En esa línea, la Administración debe declarar lesivo a los intereses públicos esa conducta, lo que debe ser establecido dentro de un marco de acciones internas de la Administración que son impostergables para formular la acción.

En efecto, en el orden procedimental, se impone que el jerarca máximo supremo de la Administración Pública respectiva declare la lesividad del acto, sea por lesión a intereses económicos, fiscales o de otra índole que se desprendan del interés público, para lo cual, ha de contar con un criterio jurídico-técnico de base que sustente esa determinación. A diferencia de otras figuras de supresión de conductas públicas (como es el caso de la nulidad oficiosa prevista en el artículo 173 LGAP), no requiere de audiencia al tercero afectado, sino solo de acciones a lo interno de la Administración que buscan verificar la existencia expresa de voluntad administrativa emitida por el jerarca máximo, en el sentido de pretender la supresión del acto. Es dentro del proceso judicial que ese destinatario podrá establecer sus alegatos de defensa, por lo que la ausencia de su participación dentro de la fase administrativa de declaratoria de lesividad no cercena en modo alguno su derecho al debido proceso o procedimiento administrativo.

Ahora bien, cuando el acto emane del Estado (ver artículo 1 de la Ley General de la Administración Pública), sea, de la Administración Central, la demanda solo podrá ser incoada por la Procuraduría General de la República (canon 16 de la Ley No. 8508), previo pedimento del jerarca máximo supremo y previa declaratoria interna de lesividad, con detalle de los motivos de ese criterio. Cuando dimane de un ente público, las reglas de representación judicial son las establecidas en el ordinal 17 de esa misma codificación. En cuanto a la dimensión temporal, la nueva normativa procesal establece un plazo de un año contado a partir del día hábil siguiente a su emisión (que no de su comunicación) para declarar lesivo el acto a los intereses públicos en sede administrativa, a menos que su eficacia estuviera condicionada al cumplimiento de algún requisito establecido en el ordenamiento jurídico o bien, en la propia conducta formal que se pretende declarar lesiva, en los términos del numerales 141.1 y 145.1 de la Ley General de la Administración Pública.

Lo anterior, salvo los supuestos en que el acto adoleciere de nulidad absoluta y tuviere efectos continuados, en cuyo caso, al tenor de lo regulado por el ordinal 34.1 del Código Procesal Contencioso Administrativo, esa declaratoria interna puede hacerse mientras perduren los efectos del acto. En tal hipótesis, sea, el de acto con nulidad absoluta de efectos continuados, el año se computa desde el cese de sus efectos, y la sentencia que disponga la eventual nulidad, lo hará únicamente para la anulación e inaplicabilidad futura de la conducta. Luego de esa declaratoria (y no a partir del vencimiento de ese primer año), se otorga un término de un año para plantear la acción contenciosa administrativa a modo de plazo fatal de caducidad, según lo estatuye el artículo 39 del Código Procesal Contencioso Administrativo. La excepción a esta regla procesal debe estar establecida de manera expresa por la normativa procesal.

(...) VII.- Sobre el incumplimiento del presupuesto temporal para la declaratoria interna de lesividad. Ahora bien, en cuanto al elemento temporal, resulta importante indicar, que el ordinal 34.1 del CPCA impone los plazos que aplican en las etapas de este trámite bajo examen. Indica la norma: "...1) Cuando la propia Administración, autora de algún acto declarativo de derechos, pretenda demandar su anulación ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, previamente el superior jerárquico supremo deberá declararlo lesivo a los intereses públicos, económicos o de cualquier otra naturaleza. El plazo máximo para ello será de un año, contado a partir del día siguiente a aquel en que haya sido dictado, salvo si el acto contiene vicios de nulidad absoluta, en cuyo caso, dicha declaratoria podrá hacerse mientras perduren sus efectos..." (el resaltado no es del original) (ver entre otras, la sentencias dictadas por esta Sección N°73-2021-V, de las 15:00 horas del 17 de agosto del 2021 y la N°102-2021-V, de las 13:23 horas del 26 de octubre del 2021).

V. PRESUPUESTOS SUBJETIVOS, OBJETIVOS Y DE PROCEDIMIENTO DE LA LESIVIDAD EN EL CASO CONCRETO

Consta en el expediente que mediante oficio DM-359-2014, de 03 de septiembre del 2014, el entonces Ministro de Ambiente y Energía, señor Edgar Gutiérrez Espeleta, consultó a la Procuraduría General de la República lo siguiente: "1. Es procedente conceder el incentivo de riesgo del ejercicio de la función judicial a los funcionarios del Tribunal Ambiental Administrativo? En el caso positivo, quiénes tienen la legitimación para ser beneficiados? 2. En caso de que vía resolución administrativa se haya concedido el incentivo del riesgo de la función judicial a los funcionarios del Tribunal Ambiental Administrativo, qué sucede con los casos que actualmente se le está cancelando? 3. Al finalizar el plazo de 06 años por los que se nombra a los tres miembros del Tribunal Ambiental Administrativo o en caso de ser removidos antes de que finalice el período, la Administración Pública debe cancelar los rubros por concepto de preaviso y cesantía?".

Asimismo, está probado en autos que ese Órgano Técnico Consultivo, en el Dictamen C-257-2015, de 16 de septiembre del 2015 respondió la consulta formulada y dictaminó: "Si no hay una ley que establezca la equiparación salarial de los miembros del Tribunal Ambiental Administrativo con los miembros de los Tribunales Superiores del Poder Judicial, no es posible reconocer a los miembros del Tribunal Ambiental Administrativo, los rubros salariales que se reconocen a los integrantes de los Tribunales del Poder Judicial, incluido el incentivo de riesgo por el ejercicio de la función jurisdiccional. No es procedente que el Ministerio de Ambiente y Energía reconozca el incentivo de riesgo por el ejercicio de la función judicial a los funcionarios del Tribunal Ambiental Administrativo como un derecho adquirido, toda vez que, el mismo no ingresa al salario de los funcionarios de forma permanente sino que el mismo está sujeto a requisitos o condiciones como lo sería para el caso de los Tribunales Administrativos que los salarios y puestos de sus funciones sean equiparadas a los puestos y salarios del Poder Judicial, de manera que si el servidor no cumple con las condiciones establecidas, el pago del incentivo debe ser rechazado y en caso de que se haya reconocido mediante resolución administrativa, como lo es el objeto de consulta, el mismo debe ser cesado.

Si el reconocimiento del sobresueldo se realizó por medio de resolución administrativa, para suprimirlo es necesario que la Administración siga el Procedimiento previsto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública; o bien en los artículos 10.5, 34 y 39.2 del Código Procesal Contencioso Administrativo, según corresponda". Finalmente, el Tribunal ha corroborado que, con fundamento en el criterio técnico vertido por la Procuraduría General de la República en el Dictamen C-257-2015, el Ministerio de Ambiente y Energía, en resolución R-0188-2018-MINAE, de las 12:19 del 13 de junio del 2018, declaró "...el acto de reconocimiento al pago de incentivo de riesgo del ejercicio de la función judicial, a la señora Sandra Miranda Loría, como un acto lesivo a los intereses económicos del Estado". Conforme a lo expuesto, se desprende la conformidad del elemento subjetivo, pero además del procedimental, en la medida en que constan dentro de los autos los análisis jurídicos y técnicos sobre los cuales, el jerarca administrativo basó su voluntad de acudir a esta forma de supresión oficiosa de conductas favorables.

Sobre este aspecto, en cuanto al elemento subjetivo activo, la declaratoria interna de lesividad se realizó por parte del jerarca del Ministerio de Ambiente y Energía. Por otra parte, la acción se direcciona en contra de la persona destinataria de los efectos favorables de los actos impugnados, por lo que, en lo atinente al elemento subjetivo pasivo, tampoco se presenta deficiencia alguna. En lo que concierne al aspecto objetivo, la lesividad debe recaer sobre actos firmes de contenido favorable. Siendo que las actuaciones reprochadas (principales y conexas), en la medida en que se relacionan con el otorgamiento de un un sobre sueldo por riesgo judicial, reconocido a la accionada en la resolución R-DRH-AJ-143-2009, de las 08:00 horas del 30 de marzo del 2008, por el entonces Ministro de Ambiente y Energía, también se cumplen los presupuestos requeridos por el ordenamiento. Es claro que esa conducta, al margen de su validez o no, contiene un efecto beneficioso para la accionada, al concederle un derecho subjetivo consistente en un incentivo salarial.

De ahí que por tutela de la doctrina de la intangibilidad de actos propios derivada del artículo 34 de la Constitución Política, su supresión por invalidez debe realizarse observando el procedimiento fijado por el Ordenamiento Jurídico para tales fines, como es el caso del mecanismo previsto por el artículo 173 Ley General de la Administración Pública, o bien, como se da en la especie, por la vía de la lesividad. Por las razones dichas, se entienden cumplidos los presupuestos subjetivo, objetivo y de procedimiento, establecidos en el ordenamiento para la acción de lesividad. En este punto es preciso indicar que la potestad administrativa de anular actos declaratorios de derechos subjetivos es de naturaleza excepcional, y por ese motivo el ordenamiento establece un procedimiento con la finalidad de garantizar que ésta no se ejerza de forma arbitraria. Por este motivo, cuando la nulidad no es evidente y manifiesta, la Ley General de la Administración Pública y el Código Procesal Contencioso Administrativo, obligan a la Administración concernida a recurrir al "contencioso-administrativo de lesividad", con la finalidad de garantizar el debido proceso, y es allí donde la parte que eventualmente resultaría afectada en sus derechos, puede participar y ejercer su defensa, de modo tal que el hecho de que en el procedimiento administrativo que antecede al judicial, la parte incidida no tenga participación, no violenta el debido proceso.

VI. CUMPLIMIENTO DEL PRESUPUESTO TEMPORAL PARA LA DECLARATORIA INTERNA DE LESIVIDAD

En lo que concierne al elemento temporal, es preciso señalar que el inciso 1) del artículo 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo dispone los plazos que aplican en las etapas de este trámite: "...1) Cuando la propia Administración, autora de algún acto declarativo de derechos, pretenda demandar su anulación ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, previamente el superior jerárquico supremo deberá declararlo lesivo a los intereses públicos, económicos o de cualquier otra naturaleza. El plazo máximo para ello será de un año, contado a partir del día siguiente a aquel en que haya sido dictado, salvo si el acto contiene vicios de nulidad absoluta, en cuyo caso, dicha declaratoria podrá hacerse mientras perduren sus efectos..." (el resaltado no es del original). La representación del Estado sostiene que los actos que aquí se cuestionan tienen efectos continuados, en la medida en que otorgan a la accionada un incentivo salarial que se le ha venido cancelando periódicamente, lo cual a su vez tiene como efecto, que no se haya producido la caducidad de la acción.

El Tribunal no comparte este criterio: tal y como lo resolvió al declarar la inadmisibilidad de la demanda en la sentencia N°10 de las 08:30 horas del 04 de febrero del 2022. Lo anterior por considerar que en la especie, nos encontramos ante un acto de efecto instantáneo, por las razones que se expusieron en dicho fallo. No obstante en sentencia N°019890-F-S1-2024, de las 10:40 horas del 19 de diciembre del 2024, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia dispuso: "Por mayoría, se declara con lugar el recurso. Se casa la sentencia recurrida y se ordena el reenvío del expediente al Tribunal de origen, a efectos de que resuelva como en derecho corresponda. Salvan el voto los Magistrados Leiva Poveda y Zamora Campos". Por este motivo, habiendo ya definido la Sala Primera, que en la especie sí se cumple el supuesto temporal exigido por el ordenamiento jurídico, se pasa de seguido a conocer los alegatos planteados por las partes, distintos al de caducidad de la acción, el cual, como ya se indicó, ha sido resuelto de forma definitiva en la sentencia emitida por la Sala Primera.

En lo que concierne a la prescripción alegada como defensa por la accionada, el Tribunal estima que tal excepción resulta improcedente por cuanto nos encontramos ante un proceso de lesividad cuya acción se extingue por caducidad, según los términos del artículo 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo.

VII. SOBRE LA NULIDAD DEL INCENTIVO DE RIESGO POR EJERCICIO DE LA FUNCIÓN JUDICIAL OTORGADO A LA ACCIONADA

De acuerdo con la prueba que obra en el expediente, el Tribunal ha comprobado que, con ocasión de un reclamo administrativo formulado por la accionada Miranda Loría, en resolución R-DRH-AJ-143-2009, de las 08:00 horas del 30 de marzo del 2008, el entonces Ministro de Ambiente y Energía, señor Jorge Rodríguez Quirós, dispuso reconocer a favor de ésta, el "incentivo del Plus Salarial denominado Riesgo en el Ejercicio de la Función Judicial, de un 18% correspondiente de acuerdo a su cargo y las funciones que realiza". Lo anterior con fundamento en el Voto de la Sala Constitucional N°1880-96, de las 15:51 horas del 24 de abril de 1996, que otorgó dicho beneficio a los miembros del Tribunal Fiscal Administrativo. No obstante, luego de un examen de dicho pronunciamiento, el Tribunal arriba a la conclusión en el sentido de que la interpretación que el entonces Ministro de Ambiente y Energía hizo del fallo emitido por la Sala Constitucional con la finalidad de justificar el otorgamiento del incentivo, es incorrecto: En la sentencia en cuestión -N°1880-96, de las 15:51 horas del 24 de abril de 1996-, la Sala Constitucional resolvió un recurso de amparo planteado por personas servidoras del Tribunal Fiscal Administrativo, en el cual reclamaron la infracción a su derecho de petición reconocido en el precepto 27 de la Constitución Política.

En ese momento adujeron que habían gestionado ante la Dirección General del Servicio Civil su equiparación salarial en los términos dispuestos por el numeral 161 del Código Tributario. En ese asunto, el Tribunal Constitucional consideró que la referida equiparación salarial tenía su origen en un mandato legal, producido a partir de la reforma del mencionado artículo 161 del Código Tributario, y que la Administración -en este caso la Dirección General del Servicio Civil-, estaba incurriendo en el incumplimiento de la ley, lesionando además, el derecho de los petentes a la seguridad jurídica, así como su derecho a que se les aplique la equiparación salarial, a partir del precepto legal que dispuso que las tareas encomendadas a los servidores del Tribunal Fiscal Administrativo, son materialmente similares a las de los servidores judiciales y restablecer la igualdad salarial dispuesta por el legislador.

Luego, lo que dispuso el Tribunal Constitucional fue resolver la gestión de los recurrentes, para que se completara el proceso de equiparación, según lo mandaba la ley. De este modo, tenemos que el fallo de la Sala Constitucional, en el cual ésta denota esa resistencia de la Administración en orden a atender la gestión de las personas servidoras del Tribunal Fiscal Administrativo, se fundamenta en que el legislador ya había reconocido en el numeral 161 del Código Tributario, su derecho a recibir una remuneración similar a la que percibían quienes integraban tribunales colegiados en el Poder Judicial. Así, a pesar de que en la sentencia se hace referencia a que: "los funcionarios del Tribunal Fiscal Administrativo han de percibir salarios o sueldos iguales a los cargos equivalentes de ciertos tribunales del Poder Judicial, esto es, que unos y otros deben recibir -en punto a la remuneración por su trabajo- el mismo trato", al señalar esto, también indicó que ello es así porque la ley parte del supuesto de que en dichos órganos se realizan tareas similares.

En consecuencia, dicha sentencia acogió el recurso, al considerarse por parte de la Sala que, en este caso -el de los integrantes del Tribunal Fiscal Administrativo-, la Dirección General de Servicio Civil estaba incurriendo en el desacato de una norma legal que reconocía la equiparación. No obstante, de lo anterior no es posible concluir que el derecho del referido componente salarial, sea extensivo de forma automática a la totalidad de funcionarios que integren tribunales administrativos, pues los puestos a quienes cobija la equiparación, son únicamente aquellos a los cuales ésta se les reconozca expresamente en una norma de rango legal. Esto es así, por cuanto no puede perderse de vistas que las relaciones de empleo público están regidas por el principio de legalidad, lo cual impone limitaciones en los elementos que conforman la remuneración de las personas servidoras. En este sentido el artículo 48 del Estatuto del Servicio Civil dispone “Los sueldos de los funcionarios y empleados protegidos por esta ley, se regirán de acuerdo con las siguientes reglas: / a) Ningún empleado o funcionario devengará un sueldo inferior al mínimo que corresponda al desempeño del cargo que ocupe. / b) Los salarios de los servidores del Poder Ejecutivo serán determinados por una Ley de Salarios que fijará las sumas mínimas, intermedia y máximas correspondientes a cada categoría de empleos. / c) Para la fijación de sueldos se tomarán en cuenta las condiciones fiscales, las modalidades de cada clase de trabajo, el costo de la vida en las distintas regiones, los salarios que prevalezcan en las empresas privadas para puestos análogos y los demás factores que estipula el Código de Trabajo. / d) Dentro de las cifras mínimas y máximas de que habla el inciso b), los Jefes respectivos podrán acordar aumentos de sueldos, atendiendo a factores como la eficiencia, la antigüedad, la conducta, las aptitudes y demás cualidades que resulten de la calificación periódica de sus servidores, todo esto con sujeción a lo que al efecto disponga la Ley de Salarios.

Los Jefes de las diversas secciones del personal administrativo, deberán obtener de previo a tales aumentos, la venia del supervisor jerárquico; aumentos que estarán sujetos a lo dispuesto en el inciso e) de este mismo artículo; y / e) Queda prohibido a la Tesorería Nacional extender giros a favor de empleados o funcionarios, por sumas distintas a las mínimas fijadas en el Presupuesto o Ley de Salarios; y en el caso del inciso anterior, el aumento no se hará efectivo sino cuando esté incluido en la Ley de Presupuesto Ordinario, o en un presupuesto extraordinario. La Dirección General de Servicio Civil, informará a la Tesorería Nacional de los aumentos de los sueldos de los servidores públicos”. En esta misma línea, la Ley de Salarios de la Administración Pública N°2166 de 09 de octubre de 1957, vigente para el caso bajo estudio, señala en su artículo 1: "La presente ley se dicta para garantizar la eficiencia de la Administración y constituirá el sistema de retribución para todas las clases de puestos clasificados en el manual descriptivo de puestos, conforme lo dispone el capítulo X del Estatuto del Servicio Civil".

De la normativa transcrita se sigue que en las relaciones de empleo público, los distintos rubros que componen el salario, o bien, que han de considerarse para establecerlo de forma global, deben estar definidos en la ley, de manera tal que los componentes salariales que pueden reconocerse válidamente, serán solamente aquellos que resulten de una norma de rango legal, o bien aquellos contenidos en una disposición de rango superior. En este sentido, la Sala Constitucional, en el voto N°2012-003267 de las 16:01 horas del 07 de marzo del 2012, al revisar la constitucionalidad del artículo 63 del reglamento Autónomo de Servicio del Ministerio de Hacienda señaló: "III.- Sobre el fondo. A.- Sobre la relación de empleo público.- Desde el dictado de la sentencia No. 1992-01696, esta Sala Constitucional ha sostenido, en múltiples ocasiones, que la relación de empleo público es una relación de derecho público o estatutaria, que tiene limitaciones inherentes en cuanto a la aplicación del derecho laboral común, de manera que no todas las liberalidades del patrono son posibles.

De igual manera, la Constitución Política de 1949 marca el momento a partir del cual el régimen laboral público toma vigor en el ordenamiento jurídico, lo que conlleva un fuerte sometimiento a los artículos 11, 191 y 192 de la Constitución Política. Con anterioridad a 1949 la Constitución Política nada establecía respecto de la relación laboral entre el Estado y los servidores públicos. Por su parte, por resolución No. 2000-4453 la Sala establece con mayor claridad las limitaciones a la negociación colectiva entre los funcionarios que ejercen la gestión pública de aquellos que no, y la posibilidad de éstos de tener acceso a estos medios de negociación colectiva. En este sentido, el Estado y el funcionario público se encuentra bajo una relación de sujeción especial, que sitúa al funcionario público en su relación laboral en una situación muy distinta al trabajador en una relación laboral común y, a su vez, la relación estatutaria tiene especiales alcances para la Administración Pública.

En una relación estatutaria, el Estado tiene una relación preeminente sobre el funcionario público, que les vinculan durante toda la relación laboral pública y, a su vez, ésta queda regida por un ordenamiento jurídico público (...). No obstante lo sostenido anteriormente, en cuanto se reconoce que cada Administración Pública puede acordar beneficios y condiciones particulares de los trabajadores en forma unilateral, la Sala debe profundizar en las razones en que dichos beneficios deben estar al menos autorizados en el bloque de legalidad y de constitucionalidad, es decir, deben tener un fundamento legítimo (ajustado a la ley) o acordado en forma proporcionada a los fines que se persigue con el servicio público que se presta. (...). Ahora bien, una vez determinado que las relación de servicio entre la Administración Pública y sus servidores públicos es estatutaria, no puede prescindirse del impacto que conlleva los beneficios acordados unilateralmente sobre los recursos públicos, muchas veces acordados por sectores y aisladamente, si no es aprobado por medio de una norma legal.

Es claro para la Sala que muchas medidas administrativas tienen efectos sobre las finanzas públicas, especialmente cuando éstas conceden beneficios, lo que se constituyen en un medio para eludir un principio fundamental del derecho público: el principio de reserva de ley. En este sentido, ciertas obligaciones sobre el Erario Público no solo deben ser valoradas desde un ángulo administrativo, sino de política económica de Estado, en el tanto que existe una carga sobre los recursos públicos, y en donde el legislador tiene una función toral. En este sentido, es importante señalar que sobre este tema, la Sala modifica su criterio lo que tiene una consecuencia sobre los precedentes citados supra, es decir, las Administraciones Públicas tienen limitaciones para otorgar ciertos beneficios salariales que no encuentran apoyo en la normativa legal. B- Sobre el principio de reserva de ley.- No hay duda que por el principio de legalidad de la Administración Pública solo puede hacer aquello que esté previamente autorizado en una norma de esa naturaleza, en consecuencia puede acordar y regular lo que le permita una disposición legal.

De igual manera, existen determinadas materias en las que solo el legislador puede regular apropiadamente, dado que se trata de una norma formal y material que cumple con los requisitos de su formación, de conformidad con el principio democrático y, en consecuencia, no puede el Poder Ejecutivo regularlos autónomamente. En términos de lo sostenido con anterioridad por esta Sala, en su sentencia No. 1992-03550, indicó que: "En tercero, que ni aún en los reglamentos ejecutivos, mucho menos en los autónomos u otras normas o actos de rango inferior, podría válidamente la ley delegar la determinación de regulaciones o restricciones que sólo ella estaba habilitada a imponer(...)"Por esta razón, el régimen de los derechos fundamentales queda reservado a la ley. Si bien, la Ley General de la Administración Pública autoriza y desarrolla la potestad reglamentaria, es lo cierto que, cuando se conceden beneficios laborales, que se reducen a una licencia a favor de los funcionarios para recibir un salario sin trabajar, efectivamente contrae los principios y derechos constitucionales, así como legales, pues invierte la jerarquía normativa.

El otro tema es que el Estatuto de Servicio Civil regula las vacaciones de los funcionarios públicos sometidos al régimen de servicio civil, sin embargo a juicio de este Tribunal no puede venir una norma reglamentaria a ampliar un derecho regulado en la Ley, utilizando otra institución jurídica que finalmente concede beneficios similares. En este sentido, no podría una norma de menor rango modificar los preceptos legales que establecen una forma ordenada de administrar y ejecutar los recursos públicos, mucho menos si incide en el principio que emana del artículo 140 inciso 7) de la Constitución Política que impone al Presidente y Ministro de Gobierno, disponer la inversión de las rentas nacionales de acuerdo con las leyes. De ahí que es aceptado que las Administraciones Públicas se encuentran controladas por el principio de legalidad, lo que también sucede con mayor rigor con el principio de la legalidad financiera, dado que están de por medio fondos públicos.

Este principio de legalidad se manifiesta en el manejo, la administración, el destino y custodia de los recursos públicos, por lo que el legislador, mediante la Ley No. 8131 de 18 de septiembre de 2001, Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, señala, en el artículo 5, los diferentes principios, entre ellos el principio de gestión financiera. La norma la define de la siguiente manera:“Para los efectos del artículo anterior, deberán atenderse los siguientes principios presupuestarios: a)…b) Principio de gestión financiera. La administración de los recursos financieros del sector público se orientará a los intereses generales de la sociedad, atendiendo los principios de economía, eficacia y eficiencia, con sometimiento pleno a la ley (...). En este sentido, el legislador insertó en el ordenamiento jurídico y desarrolló, dentro de la Administración Pública, el principio de legalidad financiera totalmente consecuente con el artículo 140 inciso 7) de la Constitución Política, eliminando un uso no autorizado de los recursos públicos con la mera discrecionalidad de la Administración Pública mediante un Reglamento Autónomo o acto de Derecho público no autorizado expresamente por ley.

Precisamente el legislador despejó toda duda de los alcances del principio al señalar radicalmente el sometimiento pleno en la ley. De igual forma, mediante el artículo 107, al referirse al principio de legalidad, señala que: “Los actos y contratos administrativos dictados en materia de administración financiera, deberán conformarse sustancialmente con el ordenamiento jurídico, según la escala jerárquica de sus fuentes. Se presume la legalidad de los actos y las operaciones de órganos y entes públicos sujetos a la presente ley, pero se admitirá prueba en contrario.” En consecuencia, se deberá conformar sustancialmente con el ordenamiento jurídico, de manera que no existe una discrecionalidad total de la Administración Pública para crear fuentes de gastos, sino, por el contrario, debe mediar una autorización legal. Es igualmente importante señalar que las obligaciones económicas de la Hacienda Pública se pueden originar en la Ley, de igual manera, pueden originarse en las resoluciones jurisdiccionales (artículos 122 y 153 de la Constitución Política), y en los contratos y actos administrativos cuando media alguna forma de obligaciones basadas en determinadas manifestaciones de la voluntad del Estado.

Sin embargo, es importante aclarar que esas manifestaciones no pueden ser entendidas desde un punto de vista civil o laboral privado, no solo por lo que se indicó supra, sino, por el contrario, dado que se refiere a formas contractuales cuyo origen precisamente se encuentra en la ley o que la ley señala los mecanismos para generar estas obligaciones económicas". En el asunto bajo examen, el Tribunal ha tenido como un hecho probado que en la resolución R-DSH-AJ-143-2009, el Ministerio de Ambiente y Energía, reconoció a la señora Sandra Miranda Loría el incentivo del riesgo de la función judicial, actuación que fundamentó en el fallo de la Sala Constitucional 18880-96, el cual, como se indico anteriormente, no tenía el efecto de extender la aplicación del beneficio dispuesto en el numeral 161 del Código Tributario para los integrantes del Tribunal Fiscal Administrativo, a otros órganos similares existentes en la Administración Pública, pues lo que allí se determinó fue la conducta omisiva de la recurrida en orden a dar cumplimiento a la ley que establecía el incentivo.

Así un beneficio de esta naturaleza, únicamente podría ser establecido por la Ley, sin perjuicio, claro está de que en sede jurisdiccional o administrativa, resulte posible su reconocimiento, e incluso establecer la obligatoriedad de su pago, cuando ello resulte de la aplicación de la norma de rango legal creadora del beneficio. En la especie, eso no ocurre, a pesar de que evidentemente, el pago del incentivo denominado Riesgo de la Función Judicial, de un 18% tiene una incidencia en los fondos públicos. El Tribunal estima que una concesión de esta naturaleza, que tiene efectos en el erario, debe estar autorizada expresamente por ley, de modo que para que las personas que prestan sus servicios en el Tribunal Administrativo Ambiental gocen del referido incentivo salarial, es el legislador el que debe aprobar la erogación, luego de valorar si la equiparación es razonable y si tiene o no fundamento.

Luego, a pesar de los alegatos de la accionada en el sentido de que su labor como miembro de un tribunal administrativo se equipara las funciones ejercidas por un órgano jurisdiccional, y es similar a la llevada a cabo por el Tribunal Fiscal Administrativo, ello carece de relevancia en este caso, por cuanto la imposibilidad de acoger sus alegatos radica en el hecho de que la resolución R-DSH-AJ-143-2009, mediante la cual el Ministerio de Ambiente y Energía reconoció su derecho a recibir el incentivo salarial por riesgo de la función judicial, no ha sido autorizado por la ley. Por otra parte, la accionada aduce que por la vía de lesividad se violenta el principio de no regresión en materia ambiental. Sin embargo, el Tribunal no comparte dicho alegato, toda vez no ha sido demostrado en autos cómo la anulación del incentivo por riesgo judicial, tiene una incidencia directa en la defensa y preservación de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, al punto de que su supresión vulnere el principio de no regresión en materia ambiental.

Si bien este Órgano entiende que la remuneración que se reconoce a los servidores públicos, puede tener incidencia en la calidad de su gestión, esos aspectos deben ser acreditados en la instancia correspondiente, para que a través de la ley se reconozcan los componentes salariales que aseguren funcionarios que presten servicios de excelencia. Por otra parte, tampoco son de recibo los argumentos en el sentido de que la declaratoria de lesividad vulnera el principio de no regresión en materia laboral, pues está claro que dicho postulado cobija derecho válidamente adquiridos, lo cual no ocurre en la especie, pues como se ha indicado, las circunstancias bajo las cuales, en este caso, originaron el reconocimiento del incentivo por riesgo judicial a favor de la accionada, no tiene respaldo en la ley, requisito indispensable para su validez.

VIII. EXCEPCIONES

A tenor de lo dicho en los considerandos que anteceden, lo procedente será rechazar las defensas de caducidad, prescripción, violación a los principios del debido proceso, no regresión en materia laboral y ambiental, así como la de falta de derecho y declarar la nulidad de la resolución N°R-DRH-AJ-143-2009 y sus actos conexos, y disponer la inaplicabilidad inmediata del incentivo de Riesgo en el Ejercicio de la Función Judicial en favor de la parte accionada únicamente para efectos futuros.

IX. LAS COSTAS

De conformidad con el numeral 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo, las costas procesales y personales constituyen una carga que se impone a la parte vencida por el hecho de serlo. La dispensa de esta condena solo es viable cuando hubiere, a juicio del Tribunal, motivo suficiente para litigar o bien, cuando la sentencia se dicte en virtud de pruebas cuya existencia desconociera la parte contraria. En la especie, este Órgano Colegiado considera que la accionada ha tenido motivo suficiente para oponerse a la demanda, toda vez que es precisamente esta vía, la única que le brinda el ordenamiento para ejercer su derecho de defensa, pues la ley no prevee su intervención en la etapa de declaratoria de lesividad en sede administrativa; sin perjuicio además, de que con fundamento en el principio de confianza legítima, la demandada tenía motivos para razonablemente concluir que tenía derecho a recibir el incentivo por riesgo judicial, no solo porque este se reconoce por el ordenamiento jurídico a las personas servidoras de órganos administrativos similares al que ella integra, sino además, porque le fue expresamente reconocido su derecho por el jerarca del Ministerio de Ambiente y Energía.

POR TANTO

Se rechazan las defensas de caducidad, prescripción violación a los principios del debido proceso y no regresión en materia laboral y ambiental, así como la de falta de derecho. Se acoge la demanda de lesividad planteada por el Estado contra Sandra Miranda Loría. Se anula la resolución N°R-DRH-AJ-143-2009 de las 8:30 horas del 30 de marzo del 2008 así comosus actos conexos y se ordena la inaplicabilidad inmediata del incentivo de Riesgo en el Ejercicio de la Función Judicial en favor de la parte accionada únicamente para efectos futuros. Se resuelve este asunto sin especial condenatoria en costas.

Ileana Sánchez Navarro Marianella Álvarez Molina Juan Luis Giusti Soto PARTE ACTORA: EL ESTADO PARTE DEMANDADA: SANDRA MIRANDA LORÍA ???????????????

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