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Res. 00094-2025 Tribunal Contencioso Administrativo · Tribunal Contencioso Administrativo · 10/01/2025
OutcomeResultado
The Tribunal dismissed the damages action in full because the provisional protection of the possible spring was lawful, reasonable, and precautionary, with neither abnormal municipal conduct nor causation of the alleged losses.El Tribunal rechazó íntegramente la demanda indemnizatoria porque la protección provisional de la posible naciente fue legítima, razonable y precautoria, sin conducta municipal anormal ni nexo causal con los daños alegados.
SummaryResumen
The Tribunal dismissed the damages action brought against the Municipality of Escazú over its response to the possible existence of a spring and its protection area. Pending a definitive technical determination from MINAE’s Water Directorate, the Municipality had provisionally treated the possible water body as permanent under the precautionary and in dubio pro natura principles. The Tribunal found that the municipal notices contained no false information: they clearly described the spring’s existence as a presumption subject to verification, explained the basis for the precaution, and limited its effects to the period awaiting the competent authority’s decision. The communications, inspections, and resolutions fell within municipal authority, respected the Water Directorate’s separate powers, and were justified, reasonable, and proportionate measures for protecting local water resources. Because there was no abnormal or unlawful administrative conduct, and no causal link attributable to the Municipality, the claimed material losses, consequential damages, and emotional harm were denied. The claimant was also ordered to pay both procedural and attorneys’ costs.El Tribunal rechazó la demanda indemnizatoria promovida contra la Municipalidad de Escazú por su actuación ante la posible existencia de una naciente y su área de protección. La Municipalidad había tratado provisionalmente el cuerpo de agua como permanente, aplicando el principio precautorio e in dubio pro natura, mientras la Dirección de Agua del MINAE emitía el criterio técnico definitivo. El Tribunal determinó que los oficios municipales no contenían información falsa: expresaban claramente que la existencia de la naciente era una presunción sujeta a verificación, explicaban el fundamento de la cautela y delimitaban temporalmente sus efectos. Las comunicaciones, inspecciones y resoluciones fueron dictadas dentro de las competencias municipales, respetaron las atribuciones de la Dirección de Agua y resultaron justificadas, razonables y proporcionadas para proteger el recurso hídrico. Al no existir conducta administrativa anormal o ilegítima ni nexo causal imputable al municipio, se rechazaron los daños materiales, perjuicios y daño moral reclamados. También se condenó al actor al pago de ambas costas.
Key excerptExtracto clave
In this Chamber’s view, what was stated there cannot in any way be characterized as false, insofar as it specifies that it is a presumption, which, as such, by definition constitutes a conjecture, is provisional, and is subject to verification. That substantive content is supplemented by an explanation of the reason for the presumption (the inspection conducted, which revealed the constant presence of water on the property); the action being taken (referring the inquiry to the Water Directorate); the impossibility of issuing a definitive determination at that time (until the competent body issued its definitive determination); and the precautionary nature of the measure adopted. The Tribunal finds that the referenced notices complied with the Administration’s legal obligation to resolve applications submitted by users within a reasonable period, that their content reflected the actual circumstances at the time they were issued, and that it was also reasonable, proportionate, and legally valid. As a corollary to the foregoing, the Tribunal holds that, contrary to the claimant’s allegations, the administrative conduct examined contains no element of abnormality or illegality.En criterio de esta Cámara, de ninguna manera puede calificarse como falso lo allí afirmado, en el tanto se especifica que se trata de una presunción, que como tal, por antonomasia constituye una conjetura, es provisional y está sujeta a verificación. Dicho contenido sustancial se complementa con la explicación del motivo de la presunción (la inspección realizada que reveló la presencia de agua constante sobre el inmueble); la acción que se estaba adoptando (elevar la consulta ante la Dirección de Agua); la imposibilidad de emitir criterio definitivo a esa fecha, (hasta tanto el órgano competente emita el criterio definitivo), y el carácter cautelar de la medida adoptada. El Tribunal aprecia que los indicados oficios obedecen a la obligación legal de la Administración de resolver las gestiones planteadas por los usuarios en un plazo razonable, que su contenido se ajusta a la realidad de la situación al momento de su emisión, y es además, razonable, proporcionado y válido jurídicamente. Como corolario de lo expuesto, dictamina el Tribunal que, contrario a lo alegado por el accionante, no existe ningún criterio de anormalidad ni de ilegalidad en la conducta administrativa examinada.
Pull quotesCitas destacadas
"No existe por ende, conducta administrativa anormal ni ilegítima, que sirva como criterio de imputación de responsabilidad y que avale la posibilidad de recibir indemnización por ella."
"Accordingly, there was no abnormal or unlawful administrative conduct that could provide a basis for attributing liability and support an award of compensation."
Considerando VII
"No existe por ende, conducta administrativa anormal ni ilegítima, que sirva como criterio de imputación de responsabilidad y que avale la posibilidad de recibir indemnización por ella."
Considerando VII
"Dado que es el plazo transcurrido para resolver su gestión lo que se alega como agente causante de los perjuicios aducidos, debe dejarse fijado que cualquier atraso indebido o irrazonable en la emisión del informe definitivo de la Dirección de Agua del MINAE, es un aspecto ajeno a la actuación municipal."
"Because the time taken to resolve the application is alleged to have caused the claimed losses, it must be established that any undue or unreasonable delay in MINAE’s Water Directorate issuing its final report was unrelated to the Municipality’s conduct."
Considerando VII
"Dado que es el plazo transcurrido para resolver su gestión lo que se alega como agente causante de los perjuicios aducidos, debe dejarse fijado que cualquier atraso indebido o irrazonable en la emisión del informe definitivo de la Dirección de Agua del MINAE, es un aspecto ajeno a la actuación municipal."
Considerando VII
"La indemnización por daño moral subjetivo resulta improcedente dado el carácter normal y legítimo de la conducta de la accionada."
"Compensation for subjective emotional harm is unavailable given the normal and lawful nature of the defendant’s conduct."
Considerando VII
"La indemnización por daño moral subjetivo resulta improcedente dado el carácter normal y legítimo de la conducta de la accionada."
Considerando VII
"Se declara sin lugar en todos sus extremos la demanda interpuesta por el señor Pablo Marín Castro en contra de la Municipalidad de Escazú."
"The action brought by Mr. Pablo Marín Castro against the Municipality of Escazú is dismissed in its entirety."
Por tanto
"Se declara sin lugar en todos sus extremos la demanda interpuesta por el señor Pablo Marín Castro en contra de la Municipalidad de Escazú."
Por tanto
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CASE FILE:
PROCEEDING:
ORDINARY PROCEEDING PLAINTIFF:
PABLO FRANCISCO MARIN CASTRO DEFENDANT:
MUNICIPALIDAD DE ESCAZU No. 2025000094 ADMINISTRATIVE AND TAX CIVIL COURT, SECOND JUDICIAL CIRCUIT, SAN JOSÉ, GOICOECHEA, at seven hours and fifty-three minutes on diez de Enero del dos mil venticinco.- Ordinary administrative litigation proceeding (proceso de conocimiento contencioso administrativo) instituted by PABLO MARÍN CASTRO, identity card number 1-1099-0533, against MUNICIPALIDAD DE ESCAZÚ, represented by its Mayor, Arnoldo Barahona Cortés, identity card number 3-0274-0601. The attorneys Luis Alonso Salazar Rodríguez, identity card number 1-0736-0761, and Carlos Herrera Fuentes, identity card number 1-1037-0786, participated in the proceeding as special litigation counsel (apoderados especiales judiciales) for the plaintiff and defendant, respectively.
CONSIDERING:
FIRST. PROCEDURAL BACKGROUND:
SECOND. SUPPLEMENTARY EVIDENCE. At the oral trial hearing, the plaintiff’s representative offered, as evidence for clarification of the judgment or supplementary evidence, documents itemized as follows: a request for an opinion submitted by the plaintiff to the MINAE Water Directorate dated 1 de marzo del 2023; official letter DH-0032-2023, dated 27 de marzo del 2023, issued by that agency; a request for expansion of that official letter, submitted by the plaintiff and dated 29 de marzo del 2023; and official letter DH-0050-2023, dated 20 de abril del 2023, issued by the Water Directorate of the Ministry of Environment and Energy. Regarding this specific issue, it must be recalled that admission of supplementary evidence or evidence for clarification of the judgment depends on the degree of influence it may have on the decision in the judgment; in this respect, it is evidence for the adjudicator, as the First Chamber of the Supreme Court of Justice has long held.
Thus, for example, in judgment number 29-95, issued at 15:30 hours on 22 de febrero de 1995, it stated: “(...) Among the judge’s investigatory and case-management powers is the authority to order evidence for clarification of the judgment (Article 97, subsection 2, and Article 331 of the Code of Civil Procedure) when the evidence to be taken may have a decisive influence on the outcome of the proceeding (…) The essential feature of evidence for clarification of the judgment is its optional or discretionary nature; the parties cannot demand it. Ordering it depends entirely on the prudent initiative and judgment of the judicial body, and consequently its denial does not cause any denial of the right to a defense.” Likewise, in decision number 547-F-2002, issued at 16:00 hours on 12 de julio del 2002, the aforementioned Chamber similarly stated: “IV.- Numerous precedents of this Chamber, referring to evidence for clarification of the judgment, have held that it is evidence for the judge, not for the parties.
Consequently, the decision to obtain it is discretionary for the judicial body, which may dispense with it without the need for any ruling (...)”; it has also added that: “…it cannot be ignored that this evidence ‘is not intended to remedy the parties’ omissions, negligence, or oversights concerning their respective burden of proof, or to correct deficiencies in their defense techniques, since under that scenario equality between the litigants would be seriously impaired and the adjudicator’s impartiality would be compromised. Therefore, when such evidence is ordered, each person involved in the litigation must be afforded the guarantee of a defense in court. Rather, it must be introduced solely to clarify points of uncertainty or doubt that may arise after weighing the evidence submitted by the litigants.’” (First Chamber of the Supreme Court of Justice, number 213-F-S1-2008, issued at 8 hours and 20 minutes on 25 de marzo de 2008, reaffirmed in decisions 000118-F-TC-2018, issued at 9 hours on 20 de setiembre de 2018, and 76-A-TC-2023, issued at 08:12 hours on 24 de mayo de mayo de 2023).
In this matter, the evidence sought to be added had been submitted by the plaintiff, with the same request that it be treated in the capacity under examination, through a filing submitted on veintidós de junio de 2023, when the issues had already been joined (trabada la litis), and it was rejected at the preliminary hearing held on cinco de diciembre de ese año. Based on this circumstance, Municipalidad de Escazú’s representative requested at the trial hearing that the request be rejected on the ground of procedural preclusion (preclusión procesal). The Court finds that this is indeed an offer of evidence that was rejected at the appropriate procedural stage and concerns documentation produced after the filing of the complaint and the response thereto, without any difficulty—and much less any impossibility—in obtaining it before filing the complaint having been alleged or demonstrated; moreover, it provides no new elements that would alter the factual framework of the administrative legal relationship established between the parties, for which compensation is sought. Consequently, the evidence for clarification of the judgment offered is not admitted.
THIRD. PROVEN FACTS. To the extent relevant in light of the manner in which this case is decided, review of the allegations and documents submitted by the parties establishes the following facts:
processing of building permits, who must be informed whether or not they are required to observe any protection area (área de protección), as provided by the Ley de Aguas and Ley Forestal, based on the official documents issued by the Dirección de Aguas del MINAE.” (Image 125 of the judicial case file).
FOURTH. UNPROVEN FACTS: No evidence has been submitted in the proceeding that would make it possible to verify the following relevant alleged fact:
FIFTH. SUMMARY OF THE CLAIM. Following a detailed presentation of the factual background relating to the various documents that have referred to the alleged body of water known as Fuente Juan Pablo, the contracts he entered into as a real estate developer, and the proceedings pursued before the Municipalidad de Escazú and the Dirección de Agua of MINAE, in the legal grounds of the complaint the plaintiff sets out what he calls the “constituent elements of the non-contractual civil liability (responsabilidad civil extracontractual) of the Municipalidad de Escazú.” The first such element he discusses is the causal nexus (nexo de causalidad). He recounts that at some point during the 1990s and the beginning of the 2000s, an alleged water spring (naciente) called “Fuente Juan Pablo” existed on the parent property (finca madre) identified by survey plan SJ-776408-1988, but that, as can be seen from the minutes book of the Comité de Desarrollo Comunal de cuesta grande, acueducto de Cuesta Grande, it is actually a storage tank.
He states that he is a real estate developer who, in 2018, entered into a contract with Implementos Deportivos CFS S.A. for the purpose of undertaking a development of that kind on the property in the province of San José, property registration number (folio real) 104996, with survey plan number SJ-776408-1988, and its subdivisions (segregaciones) and further subdivisions (sub-segregaciones), for which he was required to process and undertake the relevant formalities before the respective government institutions. Among these, he submitted applications for encumbrance studies (estudios de afectación) and municipal approvals (visados municipales) to the Municipalidad de Escazú, which initially presented no difficulty whatsoever; indeed, official letters CA-893-2018, CA-894-2018, CA-895-2018, CA-896-2018 and CA-897-2018, issued by official María Isabel Sánchez Sánchez, state that no natural bodies of water were recorded on or near the property that would affect it through protection areas (áreas de protección).
He also provides screenshots from the SINIGIRH system dated 9 de noviembre de 2018, showing that the property is clear and that there are no bodies of water on it, much less a protection zone (zona de protección), even though that official was already aware of the opinions issued by the Dirección de Aguas in AT-2013-2014, AT-2173-2015 and DA-UHTPCOSJ-1120-2016. He states that, as a result, it was possible to subdivide and sell the properties bearing survey plan numbers SJ-2072751-2018, SJ-2072750- 2018, SJ-2072749-2018 and SJ-2072746-2018, but that, beginning on 13 de diciembre de 2018, through official letter GA-499-2018, the same official Sánchez and Jerson Calderón Valverde decided to suspend the survey-plan approval process (trámite de visado de planos) for properties 615030-000, 615032-000, 615033-000, 615034-000, 615036-000 and 104996-000, based on the possible existence of a spring called “Juan Pablo” according to municipal records and pursuant to the precautionary principle (principio precautorio) “in dubio pro natura,” despite their knowledge of multiple opinions issued by the Dirección de Aguas.
This forced the latter to reinspect the alleged spring, a procedure known to take years in this country. He alleges that, in addition, following this specific event, official Sánchez Sánchez inserted false information into multiple official letters concerning encumbrance studies relating to survey plans for the property, making it appear that the SINIGIRH system showed that a spring existed on the parent property and that it therefore had a protection radius (radio de protección) of 100 metros. He emphasizes that it is striking to see how the protection zone encompasses the commercial premises and homes adjacent to the property where the unlawfully introduced protection zone is marked. He firmly maintains that this information was inserted by the official and did not appear in the SINIGIRH records or, consequently, in those of MINAE, which he believes is demonstrated by comparing official letters GA-CA-654-2019, GA-CA- 658-2019 and GA-CA-657-2019 with CA-893-2018, CA-894-2018, CA-895-2018, CA-896-2018 and CA-897-2018, which show that those indications were not present in the system and were subsequently inserted.
He further stresses that official letters CA-078-2016, CA-0081-2016, CA-077-2016, CA-0082-2016, CA-0080-2016 and CA-0079-2016 had previously been issued, all dated 05-02-16, by the Macroproceso Ingeniería y Obras, Proceso Contraloría Ambiental, of the Municipalidad de Escazú, in response to encumbrance studies concerning properties 615031-000, 615032-000, 615033-000, 615034-000, 615035-000 and 615036-000 in the province of San José. All those official letters state that the opinion contained in ruling (dictamen) AT-2173- 2015 remained in force and that it indicated that no spring existed on the property. He summarizes his account by stating that the event giving rise to what he calls the administration’s subjective non-contractual civil liability (responsabilidad civil extracontractual subjetiva de la administración) consists of two acts: first, the unlawful and baseless suspension, despite the existence of prior scientific findings contradicting the statements in official letter GA-499-2018; and second, the false insertion of information into public documents (documentos públicos), namely official letters GA-CA-654-2019, GA-CA-658-2019 and GA-CA-657-2019, in which a reference point for a spring and the circumference of the protection radius were inserted by official María Isabel Sánchez Sánchez.
As the second element of that liability, he addresses the damage caused (daño causado). He states that the referenced documents resulted in the suspension of the work, while the expiration period of the contract entered into for the development of the properties continued to run and ultimately expired, thereby causing losses (perjuicios) consisting of the amounts of money not received from the sales of the real properties. He explained the terms of sale agreed upon in the real estate development contract, highlighting the agreed value per square meter and his profit margin, and concluded that under the first contract he would have obtained total profits of un millón setecientos treinta y siete mil cuarenta y seis dólares con diez centavos, moneda de curso legal de los Estados Unidos de América; whereas, under the second, renegotiated contract, that estimate was reduced to quinientos cuarenta y nueve mil setecientos veinte dólares, such that he allegedly suffered a loss of ochocientos veintinueve mil ochocientos cincuenta dólares, which he identified as the loss sustained.
He also itemized the expenses incurred, which he characterized as unnecessary, totaling seis millones ciento treinta y nueve mil quinientos dieciocho colones con treinta y siete céntimos. He explained the doctrinal concept of damage (daño) in detail and argued that none of the grounds excluding causation (causas de exclusión de la causalidad) applies in this case, because the defendant’s harmful conduct and the resulting serious injury to the injured party’s assets, as well as the emotional, physical, moral, psychological, and life-plan harm suffered by the plaintiff, could have been avoided if the findings of the Dirección de Agua had not been questioned, if false information had not been inserted leading to the unjustified suspension of the plaintiff’s work, and if the authorities had acted in accordance with the law and the existing technical findings of the Dirección de Agua concerning the alleged spring.
This is particularly so because the latter body is responsible for determining the existence of bodies of water and because the minutes of the acueducto de Cuesta Grande were also available, stating in various entries that what exists there is a storage tank, as were prior findings on the matter, which official María Isabel Sánchez Sánchez of the Municipalidad questioned in a manner contrary to law. He contends that, in light of those reports, the proper course of action was simply to dismiss the alleged complaint and continue processing the plaintiff’s applications. He therefore denies that this constitutes a case of force majeure (fuerza mayor) or an “act” of the victim (“hecho” de la víctima), since no responsibility whatsoever can be attributed to the plaintiff; nor, finally, is it a fortuitous event (caso fortuito), because the harmful result affecting the infringed legal interests (bienes jurídicos vulnerados) was foreseeable.
He concludes and emphasizes that, had the professional findings of the Dirección de Aguas been respected and accorded their proper weight, and had there been no suspensions, insertion of false information, or contradiction of the determination made by the competent body, the damages and losses (daños y perjuicios) claimed herein would not have occurred. The third element he discusses is unlawfulness (antijuricidad). In this regard, he states that the defendant’s unlawful conduct consisted of inserting false information into a public document without any professional basis, asserting the existence of an alleged water spring and even providing a purported location and protection radius as though that information had been published by SINIGIRH; and of contradicting the professional findings of the institution authorized to determine whether a body of water is or is not a spring, namely the Dirección de Agua, given that, although multiple findings indicated that no watercourse (cauce) existed at the location of the property in question, those findings were challenged through requests for supplementary information, and the survey-plan approvals were suspended.
He alleges that the foregoing involved the usurpation of powers (suplantación de potestades), because the Municipalidad official assumed authority that did not fall within her position or duties, thereby causing the work to be suspended and obstructed, resulting in the expiration of the plaintiff’s contract with the owner of the properties and forcing him to renegotiate it. This culminated in a new contract with a lower profit margin, conduct that he even characterized as constituting a criminal offense (delito). The fourth and final element he discusses regarding the liability he claims is culpability (culpabilidad). On this subject, he stated that culpability constitutes the legal assessment of the defendant’s personal disposition in relation to the specific unlawful act committed, namely, the failure to comply with the existing technical findings of the Dirección de Agua in AT-2013-2014, AT-2175-2015, DA-UHTPCOSJ-1120-2016 and DA-UHTPCOSJ- 0779-2018, issued on different dates over the years, all of which agreed that no spring existed on the property or that it was not a watercourse; and the insertion of false information claiming that it appeared in MINAE systems, specifically the insertion of spring indicators and a protection-zone radius so as to make it appear that they were displayed in the SINIGIRH system.
In doing so, she not only inserted false information into public documents to the plaintiff’s detriment, but also assumed powers that did not belong to her, causing the project’s development to be suspended. This conduct serves as the basis for attributing culpable harm (dañar culpable). He considers that such conduct is attributable to the defendant institution, because it must select its officials with the diligence of a prudent head of household (buen padre de familia) (culpa in eligiendo), since, in this specific case, while possessing full volitional and cognitive capacity, the responsible official failed to perform an act that she was legally required to perform. He also characterized that conduct as intentional (doloso), asserting that the official arbitrarily, deliberately, and without justification refused to comply with the determinations of the Dirección de Agua and deliberately inserted false information into public documents. He then provides an account of the doctrinal treatment of the theory of abuse of rights (teoría del abuso del derecho), applying it to the specific conduct repeatedly described above.
From the foregoing, he infers that, from the standpoint of Civil Law, this is what legal doctrine recognizes as a typical case of non-contractual civil liability (responsabilidad civil extracontractual), because, when the events described occurred, there was no contractual civil and/or commercial legal relationship between the plaintiff and the defendant institution; rather, such a relationship arose precisely upon the materialization of the defendant’s negligent and harmful conduct. He further states that the non-contractual liability in question is fault-based (subjetiva), because it falls within the general principle set forth in Article 1045 of the Civil Code, under which anyone who, through willful misconduct, fault, negligence, or recklessness, causes harm to another is required to redress it together with the resulting losses, with fault, broadly construed, forming the basis of the system.
He adds that, in conjunction with this, and as a provision authorizing such liability on the part of the State, Article 191 of the Ley de Administración Pública establishes the Administration’s obligation to compensate for harm caused to the subjective rights (derechos subjetivos) of others by public servants in the performance of, or in connection with, their official duties, including when they use the opportunities or means afforded by their positions; and that Article 192 of the same body of law provides that the Administration shall also be liable under the conditions established in Article 191 when it extinguishes or restricts subjective rights by unlawfully exercising its powers for that purpose. In another section, he cited the functions of the Dirección de Agua of MINAE, concluding that it is responsible for all matters concerning the identification of bodies of water and, generally, the nationwide administration of water resources, as well as for ruling on the ownership, control, exploitation, and use of bodies of water and watercourses (cauces).
He emphasized that these powers belong solely and exclusively to the Dirección de Agua and that no other entity or institution may assume them, as municipal official Sánchez Sánchez did. He also described the functions and powers assigned to municipal entities in general, as well as to the Proceso de Gestión Ambiental of the Municipalidad de Escazú. From that discussion, he infers that although the objectives of that department are directed toward preventing environmental harm, it lacks powers—and may not assume powers—that do not belong to it, such as identifying bodies of water. For this reason, in all its reports and whenever any suspicion arises, it must notify and request an appropriate professional opinion from the Dirección de Agua of MINAE, precisely because it has neither the professionals, the authority, nor the equipment required to identify bodies of water. He emphasizes that the department’s powers include monitoring, promoting good environmental practices, and conserving parks, public areas, and protection areas (áreas de protección), but never the authority to determine the existence, location, and condition of springs (nacientes), rivers, wells, and other such features, precisely because these powers belong to the Dirección de Agua of MINAE.
In another section, he argues that the precautionary principle (principio precautorio), in its “in dubio pro natura” aspect, does not apply in this case. To support this assertion, he transcribes Principle 15 of the Rio Declaration on Environment and Development of May 7, 1992, Article 11 of the Ley de Biodiversidad, excerpts from case law issued by the Sala Constitucional and the Tribunal Contencioso Administrativo, and passages from legal scholarship, and concludes from all of them that application of this principle requires the following fundamental elements: a threat or risk; serious and irreversible harm; scientific uncertainty concerning the nature and severity of the consequences of that threat; an obligation incumbent upon policymakers; a commitment to give public health and the environment the “benefit of the doubt” when potential harm is uncertain but possible; informed public participation in determining which options to select; a broad formulation of the possible alternatives; and transparency in the use of scientific and technological information when analyzing the available alternatives.
He alleges that none of these requirements was met in this particular case: there was no threat of risk, no possibility of causing serious and irreversible harm, and no scientific uncertainty. On the contrary, he states that, before the precautionary principle was applied, there were multiple opinions from the Dirección de Agua indicating that the location in question was not a spring or a watercourse, and that the storage facility had been out of use since 2003 because of the water’s poor potability, contamination, limited production capacity or flow, and because it dried up during the dry season. He adds that the purported need to apply this principle never existed in this particular case, because prior technical assessments were available and the alleged spring was entered by the institution’s official as though it appeared as such in the records of the Dirección de Agua and SINIGIRH.
These actions caused error, created uncertainty, and brought the project to a standstill for several years until new assessments were issued, which reached the same conclusions as those already in existence: namely, that there was no spring at the location in question and that it was merely a storage tank, as had been stated in assessments issued over the preceding 20 years. To this must be added the minutes of the Comité de Desarrollo Comunal de Cuesta Grande, Acueducto Cuesta Grande, which state that what is known as Fuente Juan Pablo is a storage tank. In another section, he maintained that the commission created to analyze his case was unlawful. In that regard, he cites Articles 12, 13, and 34 of the Código Municipal and, based on the functions and powers assigned therein to the Concejo and the Alcalde Municipal, contends that the statutory procedure for establishing the commission was never followed and that the commission is therefore unlawful.
Later, despite the line of reasoning followed up to that point, he proceeds to argue that this is a case of strict administrative liability (responsabilidad objetiva administrativa). He discusses the basic legal doctrine governing that institution and states that, in this case, the legally unjustified harm (daño antijurídico) consisted of the unlawful and illegitimate operation of the Public Administration, which violated his fundamental rights to legal certainty, private property, legality, equity and justice, free trade, effective administrative protection, among others; and that this illegitimate conduct by the Administration caused him serious harm and losses because it affected the development venture he was undertaking, causing him to lose a major opportunity. On that basis, he contends that, pursuant to Article 190 of the LGAP, the Administration is liable for its lawful or unlawful, normal or abnormal operation, in keeping with Articles 9 and 49 of the Constitución Política.
It is therefore evident, he asserts, that the Municipalidad de Escazú, through its negligent conduct, caused him substantial harm by preventing him from performing the real-estate development contract he had executed, arbitrarily and abusively delaying the entire municipal permitting process. He maintains that the Municipalidad’s conduct was abnormal because its actions departed from good administration (buena administración), a concept used in Article 102(d) of the LGAP itself and encompassing, among other things, effectiveness and efficiency—qualities clearly absent from the conduct of the Municipalidad de Escazú, which manifested itself through both poor and untimely operation. He adds that the causal link (nexo causal) lies in the fact that the abnormal conduct of the Municipalidad de Escazú, which acted inefficiently, arbitrarily, and negligently, brought the urban development to a standstill, thereby depriving him of the opportunity to perform the sales contract, and that no ground for exemption from liability (causal eximente) existed.
The complaint also devotes a section to explaining what the plaintiff considers to constitute the official’s criminal liability, as he believes that her conduct satisfies the elements of the offense of ideological falsehood (falsedad ideológica) established in Article 367 of the Código Penal. Lastly, he proceeded to itemize and describe in detail the various forms of harm and loss that he considers were inflicted upon him and for which he seeks compensation. As pecuniary damage (daño material), he alleges the expenses characterized as unnecessary that he was required to incur as a result of the Municipalidad’s actions. These included four days of dredging, twenty-five truckloads of stone, four days of backhoe work, water-table studies, a geophysical subsurface study, and the corresponding labor, totaling six million one hundred thirty-nine thousand five hundred eighteen colones and thirty-seven céntimos.
As consequential losses (perjuicios), he claimed the difference in the profit margins under the two contracts executed, given the reduction in the land available for sale, as well as the reduced profit margin, for a total amount of one million twenty-eight thousand five hundred three United States dollars. As non-pecuniary damage (daño moral), he sought compensation for his anguish and despair, and for the anxiety and panic attacks he suffered as he watched such a valuable opportunity to resolve a financial matter slip from his grasp, at a time when opportunities to improve one’s circumstances, move forward, attain financial stability, and enjoy greater financial flexibility are increasingly difficult to find; he asserted that this situation persists to this day and is reprehensible, and considered ten million colones to be an appropriate and reasonable amount of compensation. Based on those arguments, which have been presented here in summarized form, he requested an order requiring the Municipalidad de Escazú to pay compensation for the harm and losses caused by the Administration’s unlawful conduct; that the monetary amounts awarded be adjusted to present value according to the exchange rates of the currencies involved; that it be ordered to pay the corresponding interest from the date the judgment becomes final until actual payment; and that it be ordered to pay attorneys’ fees and court costs (costas personales y procesales).
SIXTH. SUMMARY OF THE OPPOSITION. After chronologically detailing the facts comprising the legal argument of the complaint, the Municipalidad de Escazú stated that many of the actions described by the plaintiff were evidently issued by the Dirección de Agua in accordance with the regulations in force, since that directorate’s primary purpose is to administer water resources (recurso hídrico) nationwide and rule on the ownership, control, development, and use of water bodies (cuerpos de agua) and channels (cauces); whereas the Municipalidad, as the local government, is responsible for safeguarding the interests of its residents and the canton’s environment and for acting in accordance with the Plan Regulador, under which the prevention and mitigation of potential environmental damage must prevail in the sustainable development of the territory under its jurisdiction, and the environmental responsibility of the canton’s residents must be promoted.
On that basis, it considers that the plaintiff is incorrect in seeking to allege and attribute civil liability to the Municipalidad de Escazú, because the Dirección de Agua is responsible for identifying water bodies and, in general, administering water resources nationwide and ruling on the ownership, control, development, and use of water bodies and channels; these powers belong solely and exclusively to that directorate, and no other entity or institution may assume them. Regarding the argument that subjective civil liability (responsabilidad civil subjetiva) exists, it cited Articles 190 and 211 of the LGAP and, based on the provisions thereof, denied that possibility. It further considers that the plaintiff is attempting to mislead the Court by alleging unlawful conduct by official María Sánchez Sánchez, when, in its view, she instead performed the duties incumbent upon her, acted appropriately, and requested an impact study (estudio de afectación) when the plaintiff applied for the municipal approvals (visados municipales) needed to carry out the real-estate development.
It considers this conduct by the plaintiff malicious, given that he is a well-known real-estate developer and is thoroughly familiar with the procedures that must be completed before municipal governments, as well as what they must do in the event that springs (nacientes) may be affected, in compliance with the law. It asserted that the Dirección de Aguas did issue opinions AT-2013-2014, AT-2173-2015, and DA-UHTPCOSJ-1120-2016, stating that the purported “Juan Pablo” spring, located at coordinates: Latitude 209422, Longitude: 519525, is not a channel; nevertheless, it asks the Court to note that those opinions date from 2013, 2014, and 2015, and the plaintiff knows that impact studies must be conducted when the corresponding municipal approvals are requested. It is therefore evident that official María Sánchez Sánchez acted in accordance with the regulations in force and with the obligations incumbent upon the Municipalidad as the entity responsible for safeguarding the interests of its residents and the canton’s environment, as established in the Plan Regulador.
It also characterizes as reckless the allegation that Ms. Sánchez entered false information that did not appear in the records of SINIGIRH or MINAE. It explains that the differences identified in the images included in decisions GA-CA-697-2018 and 858-2019, GA-CA-696-2018 and 857-2019, GA-CA-695-2018 and 854-2018, and GA-CA-694-2018, 694-2018 and 859-2019 arise from a screenshot taken from the SINIGIRH public viewer on the stated dates and correspond to the location points of the opinions being reviewed through application 7893-19, for the purpose of showing the locations referenced in the preexisting opinions. Although those opinions stated that the water body did not exist, they were under review pursuant to the application submitted by the plaintiff; likewise, the 100-meter protection radius (radio de protección) was included as a precaution (in dubio pro natura) to prevent possible contamination of the water body in the event that the spring was determined actually to exist.
It considers it irresponsible for the plaintiff to enter into development contracts, as he calls them, when, given his extensive experience with real-estate projects, he knew which procedures had to be completed and that processing documentation was not solely the responsibility of the Municipalidad but also depended on studies and opinions to be issued by the Dirección de Agua. Accordingly, Mr. Marín Castro, with his extensive experience, should not have signed any contract knowing that nothing had been approved by the Municipalidad and in view of the history of the property in the province of San José, real-property folio (folio real) 104996, survey-plan number (número de plano) SJ-776408-1988. It alleges that the plaintiff seeks to shift liability to the Municipalidad de Escazú, which has acted within the framework of the law and must await a determination from the Dirección de Agua, since the latter alone is responsible for exercising governing authority over water resources; therefore, this is not the responsibility of the Municipalidad.
With respect to the contracts that Mr. Marín Castro claims to have executed, it reiterates that the plaintiff seeks to establish liability that does not exist, because it was irresponsible for him to sign them without being certain that approval would be granted by the Municipalidad. Moreover, the required approval is not granted solely by the local entity because, in this case, the matter involves a real-estate project requiring a land-use designation (uso de suelo) and municipal approvals, which in turn require a technical and scientific opinion confirming that no spring would be affected, a matter falling within the authority of the Dirección de Agua. With respect to the quantified property damage (daños materiales liquidados), which the plaintiff characterizes as unnecessary expenses, it notes that those expenses resulted from action taken by the plaintiff himself in response to a request from the Dirección de Agua and that he submits no evidence, nor is there any official communication or decision in which the Municipalidad de Escazú asked him to install any type of drainage or perform any excavation to demonstrate that the property was not affected in any way.
Quite the contrary: on 7 de agosto del 2020, the Municipalidad shut down the earthworks (movimientos de tierra) because no municipal permits had been obtained for them, even though they were being carried out in response to a request from the Dirección de Aguas; that shutdown therefore resulted from the lack of a permit for those earthworks. It refutes the attribution of liability against it, asserting that the evidence shows that the plaintiff was fully aware that the Dirección de Agua was responsible for identifying water bodies. Regarding the element of fault (culpabilidad), which the plaintiff contends consists of the failure to follow the opinions issued by the Dirección de Agua between 2014 and 2016, it responds that those opinions cannot and should not be treated as immutable because, as the plaintiff is well aware, such technical opinions must be prepared when land-use designations and municipal approvals are requested so that the corresponding procedure may be conducted, as provided by the Ley Forestal, La Ley de Aguas, and the Plan Regulador del Cantón de Escazú.
Regarding the powers of the relevant municipal unit, it states that local governments enjoy autonomy granted by Article 170 of the Constitución Política, which empowers them to regulate and organize themselves functionally. It explained that the Municipalidad de Escazú has a Proceso de Gestión Urbana, which is functionally organized into the Subprocesos de Control Constructivo, Planificación Territorial y Gestión Ambiental, and that this is where work was performed responsibly and professionally in accordance with the opinions issued by the Dirección de Agua. It therefore denied that this administrative unit had assumed powers outside its jurisdiction. Regarding the argument that the precautionary principle (Principio Precautorio), in its “in dubio pro natura” dimension, was inapplicable, it maintained that the principle does apply because the Dirección de Agua had issued differing opinions, including opinions dating from 2013, and because, as was well known, nature is subject to change.
The principle provides that when the environmental risks arising from regulatory inaction are in some respect uncertain but cannot be disregarded, the lack of regulatory action is unjustified. It argued that this principle must be applied responsibly, as it was by the official of the Subproceso de Gestión Ambiental, because uncertainty existed regarding the behavior of nature on that property. Thus, for the purpose of preventing serious or irreversible harm, and given the absence of reliable scientific information—which constituted sufficient grounds to postpone the adoption of cost-effective measures—the principle specific to environmental law was invoked to prevent and halt the processing of the approvals and thereby avert any irreversible harm. Given the considerable uncertainty created by the differing opinions of the Dirección de Agua, and because nature is subject to change, the Municipalidad was obligated to request new opinions from that body in 2019, 2020, and 2021 to ensure that any permit or procedure relating to the property in question could be granted.
Regarding the allegation that the process by which the municipal commission responsible for reviewing the matter was created was null and void, the defendant argued that the plaintiff was mistaken in his assessment because the commission established at the time within the Gerencia de Gestión Urbana was an interdisciplinary commission composed of several municipal officials with differing areas of expertise, including engineers, surveyors, geologists, and architects. Its purpose was to hold working sessions to address complex cases submitted for processing. These commissions are therefore established internally within the Administration as part of the administrative autonomy enjoyed by that Corporación Municipal, for the purpose of addressing cases requiring more exhaustive analysis. They differ substantially from the commissions established under the Código Municipal, which are composed of council members whose specific duties are prescribed by law.
Consequently, no procedure established by law was required to form this commission, because it was an internal working commission of the Gerencia de Gestión Urbana encompassing the Proceso de Planificación y Control Constructivo, the Subproceso de Planificación Territorial, the Subproceso de Control Constructivo, and the Subproceso de Gestión Ambiental. It asserted that, consequently, the formation of a working commission did not affect in any way the application or proceeding that a private party—or, in this case, the plaintiff—had before the Municipalidad, since the applicant ultimately received responses to his requests from the responsible department and not from any commission. Regarding the claim of strict administrative liability (responsabilidad objetiva administrativa), it countered that the plaintiff seeks compensation for property damage on the ground that he had to invest in a series of studies and the use of machinery; however, there is no indication that those expenses arose from work the Municipalidad asked him to perform.
Rather, it was established that the plaintiff incurred them in an attempt to refute or demonstrate to the Dirección de Agua of MINAE that the properties were not affected by any spring. There is therefore no causal nexus (nexo causal) with the Municipalidad, and in its view this claim must accordingly be dismissed as legally unfounded.
Regarding the claim for recognition of non-pecuniary damages (daño moral), it cited excerpts from case law issued by the First Chamber of the Supreme Court of Justice explaining the requirements for such recognition, emphasizing proof of the causal link (nexo causal). It rejected the assertions concerning alleged criminal liability in the matter, on the grounds that this is not the proper forum for such a discussion. Lastly, regarding the calculation of consequential damages (perjuicios), it asserted that no liability could be attributed to the municipal administration, given that the reason for the delay alleged by the plaintiff, which apparently prevented him from earning a certain profit, was the existence of circumstances related to impacts on springs (nacientes) that prevented him from obtaining the respective construction permits, and that it was the repeated inquiries submitted to the Water Directorate and the opinions issued by that body to determine whether such an impact existed that disrupted the continuation of the proceedings before the municipality.
It added that the plaintiff seeks to attribute liability for damages (daños y perjuicios) arising from a contract whose effectiveness depended on the municipal administration’s authorization of a series of permits, which demonstrates irresponsible conduct on the plaintiff’s part in seeking to obtain a potential financial benefit when he was not even certain whether he would obtain the permits necessary to develop the project; therefore, it was the plaintiff himself who, through his conduct, placed himself in that situation, because once the proceedings had begun, he never considered that delays or complications might arise. It raised the defense of failure to join indispensable defendants (indebida integración de la litis consorcio pasiva necesaria), which was rejected by interlocutory ruling, and requested that the complaint be dismissed in its entirety and that the plaintiff be ordered to pay costs.
SEVENTH. SUBJECT MATTER OF THE PROCEEDING. INADMISSIBILITY OF THE ACTION. The plaintiff has not asserted any claim seeking the annulment of formal administrative action; therefore, this is a civil proceeding involving the Public Treasury, characterized as the instrument used by and against the Administration to resolve matters concerning its strictly proprietary interests. The core issue in dispute is whether the Municipality of Escazú is obligated to compensate Mr. Marín Castro for damages in the amounts claimed, pursuant to the principles of administrative liability. In this regard, the plaintiff has made a considerable effort and presented extensive arguments that, in this particular case, all the constituent elements of subjective non-contractual civil liability on the part of the defendant entity are present. However, as the starting point and guiding principle for everything to be decided, this Court must clarify that the system of liability adopted by our legal system in the matter before us is objective, as opposed to the subjective system characteristic of private law, under which—unlike the liability to be examined here—the duty to compensate requires intent or fault on the part of the agent who caused the damage.
By contrast, under the predominantly objective system of liability governing the Administration, the Administration is liable to a private party who has suffered an unlawful injury that the party has no duty to bear and that was caused by the operation of a public service; in other words, this criterion of attribution does not require an analysis of whether the person who caused the injury acted intentionally or negligently. As this matter has been extensively addressed in this jurisdiction, it bears recalling that Article 41 of the Political Constitution guarantees the individual right to obtain, in accordance with the law, redress for injuries or damage suffered to one’s person, property, or moral interests. The Public Administration is not exempt from this duty, and Article 190.1 of the General Law of Public Administration elaborates upon it as follows: “Article 190.— 1. The Administration shall be liable for all damage caused by its lawful or unlawful, normal or abnormal operation, except in cases of force majeure, fault of the victim, or the act of a third party.” It should be noted that the cited provision refers not to acts, but to operation; thus, liability may arise not only from formal conduct attributable to the public entity, but may also be imposed when it results from material conduct or administrative omissions of various kinds.
On this subject, the First Chamber of the Supreme Court of Justice explains that: “…lawfulness, or its antithesis, refers essentially to the Administration’s legal conduct, whereas normality or abnormality refers primarily (though not exclusively) to the Administration’s material conduct, represented, among other things, by the provision of services attributed to the State as part of the social role also assigned to it in pursuit of the collective’s general welfare”; while defining abnormality as follows: “…it concerns administrative conduct that, in itself, departs from sound administration (in accordance with the concept used by the General Law itself in Article 102(d), which includes, among other things, effectiveness and efficiency), or from organizational standards, technical rules, expertise, and prudent practice in carrying out its activities, with harmful effects upon an individual.
This permits the conclusion that abnormality may manifest itself through defective operation, delayed operation, or a complete failure to operate. Abnormality and unlawfulness should therefore not be treated as equivalent concepts, not even in the case of an operation which, although proper or compliant with the aforementioned rules, produces a harmful result (described by some legal scholars as ‘abnormal operation by result’), because what arises in such a case is liability for normal operation having a harmful effect or result, which is compensable, of course, provided that the requirements expressly established by the Legal System itself are met.” (First Chamber of the Supreme Court of Justice, Decision No. 584-2005, issued at ten forty a.m. on August 11, 2005). It should therefore be noted that this criterion is even more favorable to the plaintiff’s interests than the one invoked in his complaint, since it removes from the elements required to establish his right the need to prove fault or intent on the part of the agent who caused the damage.
In short, it will therefore suffice to establish three elements for the duty to compensate him to arise: the existence of administrative conduct giving rise to liability; the occurrence of compensable damage—that is, damage that is certain, real, and actual; and, lastly, proof of the causal nexus linking the specific administrative action to the alleged damage. As a preliminary matter, however, it must be clarified that this judgment will not determine—despite this being part of the arguments supporting the complaint—whether the conduct of the official involved entails criminal liability, much less whether it constitutes a criminal offense, because this is neither the proper forum nor the proper proceeding for doing so and, fundamentally, because no specific relief to that effect has been sought. Nor will the allegations concerning the invalid composition of the municipal commission be examined, since no declaration to that effect has been requested and the matter concerns a subsequent event having no direct relationship to the administrative conduct alleged as the basis for attributing the liability claimed.
In light of these clarifications, to resolve the dispute before it, the Court must first examine whether any conduct by the defendant falls within the provisions giving rise to liability. In that regard, the plaintiff consistently and repeatedly alleged that “the event giving rise to liability” (as he describes it) occurred at two points: “1. The unlawful and unfounded suspension, despite prior scientific findings that contradicted the statements in official letter GA-499-2018. 2. The false insertion of information into public documents, namely official letters GA-CA-654-2019, GA-CA-658-2019, and GA-CA-657-2019, in which a reference point for a spring and the circumference of its protection radius were inserted, this information having been introduced by official María Isabel Sánchez Sánchez.” Despite the length of the complaint, these two events form the basis of the entire argument and are reproduced and reiterated in each of its sections, both to support the existence of each element of subjective liability and subsequently to support objective liability.
The factual circumstances established in this proceeding, detailed in the second recital of this judgment and summarized here, essentially show that Opinion AT-2013-2014, requested by Mr. Daniel Peyer regarding plan SJ-1414023-2010, identified the body of water as “other,” without further specification; Opinion AT-2173-2015, requested by Adriana Carrillo Pacheco regarding plan SJ-776408-1988, stated “No Source”; and DA-UHTPCOSJ-1120-2016, requested by official Roxana Bermúdez regarding plan SJ-1414020-2010, likewise stated “No Source.” Thus, the existence of the spring was ruled out as of those dates. In March 2018, the Water Directorate issued an opinion in response to a consultation submitted under application 8703-2017 concerning well 2175. It referred to the spring known as “Juan Pablo,” corrected the well’s location, and stated that the spring had dried up, citing Opinions AT-2013-2017, AT-2173, and DA-UHTPCOSJ-1120-2016.
On November 9, 2018, five encumbrance consultations were issued for plans 12072746-2018, 12072747-2018, 12072749-2018, 12072750-2018, and 12072751-2018, through decisions CA-897-2018, CA-896-2018, CA-895-2018, CA-894-2018, and CA-893-2018, respectively. All of them stated that the properties were unaffected, based on Opinions AT-2013-2017, AT-2173, and DA-UHTPCOSJ-1120-2016. Then, in December 2018, the Municipality received an anonymous telephone report stating that there was a watering place and a spring on the property that was used for irrigation and would be affected by the work on the premises. As a result, on December 10, 2018, municipal official María Isabel Sánchez Sánchez submitted to MINAE’s Water Directorate a “REQUEST FOR AN OPINION REGARDING BODIES OF WATER” concerning cadastral plans SJ-1414020-2010 and SJ-1414023-2010, both pertaining to parent property registration number 1-104996-000.
The application was assigned number 7893-19. Subsequently, by official letter GA-499-2018 dated December 13, 2018, signed by María Isabel Sánchez Sánchez and Jerson Calderón Valverde, coordinators of the Environmental Management and Urban Management subprocesses, respectively, they informed the Territorial Planning Coordinator that, due to the possible existence of a spring known as “Juan Pablo” according to municipal records, the encumbrance consultations required for the plan-approval process concerning properties 1-615036-000, 1-615034-000, 1-615033-000, 1-104996-000, 1-615032-000, and 1-615030 were suspended pursuant to the precautionary principle of “in dubio pro natura” until the Water Directorate responded to the request for clarification. At the same time, on January 7, 11, and 30, 2019, officials from the Municipality of Escazú’s Environmental Management subprocess inspected the property and found a large quantity of water and material that appeared intended for drainage works.
Subsequently, in official letter DA-UHTPCOSJ-1497-2019 of July 19, 2019, MINAE’s Water Directorate ruled on applications 7986-18 and 2798-19 for opinions concerning the body of water, stating that the preliminary analyses performed up to that point raised doubts that prevented a definitive determination concerning the site under study. It directed the interested party to undertake work to uncover and cut the pipes entering the property from outside and those leaving it, in order to dispel any doubt, after which inspections would be scheduled during the dry season to observe its behavior and determine whether a water source existed. It was only after this that official María Isabel Sánchez Sánchez issued the letters resolving the applications concerning plans SJ-1414018-2010, SJ-141019-2010, SJ-141020, SJ-1414021-2010, SJ-1414022-2010, SJ-141023-2010, SJ-2072750-2018, and SJ-2072749-2018, stating that, because the Water Directorate had not yet issued an opinion regarding the possible existence and nature of a spring at the site, the point would, as a precautionary measure, be treated as a permanent spring pursuant to the in dubio pro natura principle, in order to ensure that the protected areas were respected while the final opinion was pending.
In challenging that decision, the plaintiff contends that the prior opinions cited above could not be disregarded in this case because the “in dubio pro natura” aspect of the precautionary principle was inapplicable.
It cites Principle 15 of the Rio Declaration on Environment and Development, highlighting the phrase: “Where there is a threat of serious and irreversible harm, lack of full scientific certainty shall not be used to postpone the adoption of effective measures”; against which it sets its assertion that, in the specific case, there was scientific evidence issued by the institution competent and qualified to identify bodies of water, which it alleges was ignored, disregarded, and contradicted. Along similar lines, it later asserts that there was no uncertainty of any kind in this matter, given that opinions AT-2013-2014, AT-2175-2015 and DA-UHTPCOSJ-1120-2016 indicated that no watercourse (cauce) existed on the property and, therefore, that there was neither a threat or risk, nor any possibility of causing serious and reversible harm, nor scientific uncertainty, all of which it considers indispensable elements for the applicability of the principle invoked.
The Court does not agree with the arguments presented by the petitioner. First, the argument advanced completely disregards the progressive nature of the principle it purports to examine and the evolution that principle has undergone in our case law and legislation. Thus, at an initial stage, the Sala Constitucional began referring to “in dubio pro natura” in terms closely adhering to the literal wording of the aforementioned Principle 15 of the Rio Declaration, understanding it as a kind of general protection clause, also in accordance with the Ley Orgánica del Ambiente número 7554, then in force. (See, in this regard, decision 5893-95). However, following the enactment of the Ley de Biodiversidad número 7788 de 1998, Article 11 thereof incorporated four criteria for applying the law: preventive, precautionary or in dubio pro natura, public environmental interest, and integration. As relevant here, the third paragraph of the cited provision states: “Where there is a danger or threat of serious or imminent harm to elements of biodiversity and to the knowledge associated with them, the absence of scientific certainty shall not be used as a reason to postpone the adoption of effective protective measures.” Following the incorporation of this legal doctrine (instituto) into domestic legislation, it underwent considerable development in case law, particularly constitutional case law, with an increasingly progressive tendency to refer to in dubio pro natura—as a precautionary principle (principio precautorio)—when making a specific pro-environment interpretation that lowered the required standard concerning the seriousness of the danger of harm to the environment for in dubio pro natura/precaution to become legally relevant.
In other words, although the precautionary principle, in its original conception, requires a danger of serious and irreversible harm, when the highest constitutional court refers to the “precaution or in dubio pro natura” principle, it lowers the required seriousness and irreversibility of the harm—or the danger thereof—for effective measures to prevent environmental degradation to be required. In this regard, reference may be made, among others, to Sala Constitucional judgments numbers 2988 de 1999, 2988 y 8234 del año 2000; 5048 de 2001; 2015 de 2002; 6312 de 2003; 1915 de 2004; 113 de 2005; 1917 de 2006; 1689 de 2007; 2521 de 2008; 262 de 2009; 6922 de 2010; 3114 de 2011; 1283 de 2012; 2520 de 2014 y 7934 de 2013. The latter, for example, issued at nueve horas y cinco minutos del catorce de junio de 2013, explained that: “…Based on the recognition of the right to a healthy and ecologically balanced environment, enshrined in Article 50 of the Constitución Política, and Principle Fifteen of the Rio Declaration—United Nations Conference on Environment and Development—constitutional case law has recognized the so-called ‘precautionary principle in environmental matters’ or ‘in dubio pro natura principle,’ compliance with which entails that all actions by the public administration concerning environmentally sensitive matters must be undertaken with due care to prevent risks and serious, irreversible harm.
In other words, if there is no certainty regarding whether an activity is harmless in terms of causing serious and irreparable harm, the administration must refrain from carrying out that type of activity. This principle clearly applies equally to the protection of forest lands (terrenos forestales) and other protected areas (áreas de protección). Thus, in judgment number 2013-004619 of catorce horas treinta minutos del diez de abril de dos mil trece, the Sala held that: ‘3- The precautionary principle in environmental law. This principle is contained in the United Nations Conference on Environment and Development, Rio Declaration, which provides: “Principle 15.- In order to protect the environment, States shall widely apply the precautionary approach according to their capabilities. Where there is a danger of serious and irreversible harm, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason to postpone cost-effective measures to prevent environmental degradation.” (See, to the same effect, Article 11 of the Ley de Biodiversidad).
As the Sala has previously indicated, the term prevention derives from the Latin “praeventio,” which refers to the action and effect of preventing, and to preparations and arrangements made in advance to avert a risk or carry something out. Prevention seeks to anticipate adverse effects and ensure the protection, conservation, and proper management of resources. Consequently, the guiding principle of prevention is based on the need to take and implement all precautionary measures to prevent or contain potential harm to the environment or human health. Thus, where there is a risk of serious or irreversible harm—or uncertainty in that regard—based on technical studies, a precautionary measure must be adopted, including, where appropriate, postponement of the activity concerned. This is because, in environmental matters, ex post enforcement (coacción a posteriori) is ineffective, since once harm has occurred, the biologically and socially harmful consequences may be irreparable; punishment may have moral significance, but it will scarcely compensate for the harm caused to the environment.’ Accordingly, the precautionary principle applies to the extent that there is uncertainty regarding the harm that may occur and the mitigation or remediation measures (medidas de mitigación o reparación) that must be implemented, because when there is certainty regarding the type or magnitude of the environmental harm that may occur and the measures that must be adopted at each point, all uncertainty is eliminated and, consequently, application of the precautionary principle would be improper.
Put differently, the precautionary principle must be applied in cases involving reasonable doubt or uncertainty, but not where the type of harm and the measures that must be adopted are known with certainty, because the very nature of the principle makes its application unworkable in such circumstances. Consequently, given that the Rio Declaration itself recognizes the existence and interrelationship of the precautionary and sustainable human development principles, it must be ensured at all times that an appropriate balancing test (juicio de ponderación) is conducted, permitting due respect for and application of both principles, so that activities are assessed according to both their environmental impact and their contribution to sustainable human development.” In this way, it may be stated that in dubio pro natura is treated as a special precautionary principle, which reduces the degree of seriousness required of the danger of environmental degradation.
This was definitively revealed in Sala Constitucional judgment number 05994 del veintiséis de abril de 2017, which states: “As this Sala has examined in prior case law (see decision number 2014/004243), it has likewise recognized the so-called ‘special precautionary principle’ or ‘in dubio pro natura principle,’ compliance with which entails that all actions by the public administration concerning environmentally sensitive matters must be undertaken with due care to prevent risks and harm that would be impossible or difficult to remedy. It follows from the foregoing that the administration must have negative certainty that the environment will not be affected under any circumstances; accordingly, where there is doubt as to whether a risk may arise, the administration is obligated not to authorize or undertake actions, or immediately to cease the administrative activity causing the danger.
In other words, if it lacks scientific certainty regarding whether the activity is harmless, the administration must refrain from carrying out activities with a negative environmental impact; where there is scientific uncertainty regarding harmlessness or beneficial effect.” Under this development in case law, the precautionary principle has two dimensions. First, as an expression of Principle 15 of the Rio Declaration, which applies in situations involving a risk of serious or irreversible harm to the environment, even in the absence of scientific certainty; and second, in its manifestation as in dubio pro natura, as a standard governing the conduct of the Public Administration in ordinary situations arising from its activities, requiring it to choose decisions that entail less harm to the environment. In summary, although at earlier stages the Sala Constitucional referred to both principles—the precautionary principle and in dubio pro natura—as a single principle, in explaining their nature it dispensed with the requirement concerning the seriousness of the risk of environmental harm imposed by Principle 15 of the Rio Declaration for the in dubio pro natura principle to apply, treating the latter as a standard of conduct that requires the Administration to refrain from carrying out activities—such as issuing administrative authorizations (autorizaciones administrativas)—when there is no certainty that the environmental impacts will remain within the standards permitted by legislation.
This Chamber considers that the conduct of the Municipalidad de Escazú falls squarely within this approach. Despite the existence of reports issued in previous years that ruled out the existence in the area of any body of water warranting protection, that condition cannot be regarded as definitively and scientifically established for the future. Although such reports were technically valid documents at the time they were issued, they are subject to the fundamental limitation posed by the inherently changing nature of the environment, since climatic variations, alterations to the land, or changes in the water table (nivel freático), among other possible causes, could alter conditions in the area over time. Thus, the referenced reports certify the state and condition existing on their date of issuance, but cannot be regarded as definitive. They may continue to serve as guidance for action and as support for authorizations, provided that no new circumstances arise that warrant, at a minimum, their review.
In this regard, if the respondent Municipality received a complaint from local residents indicating that there was a body of water (cuerpo de agua) on the property that might have been affected, and, moreover, if the preliminary inspections conducted revealed the constant presence of water on the property, what was to be expected as part of responsible and proactive management for the protection of water resources (recurso hídrico) was that it would submit an inquiry to the Water Directorate of MINAE, as it in fact did on catorce de diciembre de 2018, and that it would so inform the applicant for the authorizations, advising the applicant, as the respondent also did in a timely manner, that no final determination would be issued until that body had responded to the inquiry submitted. Nor are any of the other objections alleging possible irregularity or illegality in such administrative conduct well founded.
It is not true that there was any encroachment upon jurisdiction, or that the matter was decided contrary to the provisions of the Water Directorate of MINAE. In light of the uncertainty raised by the complaint received and by the on-site verification of the constant presence of water on the property, the municipal action consisted, as stated, of referring the inquiry to the competent body for an expert determination and informing the applicant that the final determination would be issued once the required report had been completed, all of which occurred in diciembre de 2018. Subsequently, on diecinueve de julio de 2019, the Water Directorate issued official letter (oficio) DA-UHTPCOSJ-1497-2019, which states: “Based on all the information reviewed, statements from a resident near the inspected site, and the field visits conducted, reasonable doubt arises regarding the existence, nature, and characteristics of the alleged source located at the site, as well as the origin of the pipes supplying the alleged tank located on the property under review, since it should be noted that during the first visit there was indeed a flow, whereas during the second visit the site was damp but had no defined flow.
(…) Por tanto, it is concluded that the inspected site has no binding connection to the information provided, because the relationship between the written information and the reference coordinates is not clarified anywhere. The source was visited a couple of times during the driest period of 2019, and differences were found that define its condition and even human modification of the site; for this reason, uncertainty remains as to the issuance of a final determination regarding the site under review. It is therefore proposed that the concrete structure described as a storage tank be uncovered at the site, so as to isolate any possible influence from the pipes that allegedly carry water to this point; secondly, it is requested that the pipes entering from outside the property and those leaving it be uncovered and cut in order to eliminate any situation that may give rise to uncertainty. Scheduled visits will be conducted during the remainder of the year and even during the next dry season, if necessary, to observe the source’s behavior under opposite conditions and thus issue a determination concerning the source.” It was only after this official letter, and on the basis of what was stated therein, that the Environmental Management subprocess of the Municipalidad de Escazú issued official letters GA-CA-651-2019, GA-CA-652-2019, GA-653-2019, GA-CA-654-2019, GA-655-2019, GA-CA-656-2019, GA-CA-657-2019 and GA-CA-658-2019, all dated cinco de agosto de 2019, resolving the applications submitted in relation to properties 1-615031-000, 1-615032-000, 1-615033-000, 1-615034-000, 1-615035-000 and 1-104996-000, survey plans SJ-1414018-2010, SJ-141019-2010, SJ-141020, SJ-1414021-2010, SJ-1414022-2010, SJ-141023-2010, SJ-2072750-2018 and SJ-2072749-2018, respectively, in the following terms: “DECISION.
In response to your application, submitted to the Environmental Management Subprocess for the performance of a study concerning impacts from springs (nacientes), rivers, streams, wells, or their corresponding protection areas (áreas de protección), I hereby inform you that, after reviewing the information made official to date, as well as the information indicated in the survey plan that is the subject of this inquiry, and after conducting the field inspection, the possible existence of a captured spring located (…) from the survey plan that is the subject of this inquiry was identified. Accordingly, a new request for an expert determination (dictamen) was submitted pursuant to the precautionary principle (principio precautorio) ‘indubio pronatura,’ in order to confirm or rule out the existence of the body of water and likewise verify the condition of the possible intake (toma). The matter was submitted under request Nº 7893-2019, and a response is pending.
NOTATION. Therefore, although the Water Directorate (sic) has not issued a determination regarding the request for an expert determination on the possible spring and its characteristics, pursuant to the ‘PRINCIPIO INDUBIO PRONATURA,’ it shall, as a precautionary measure, be deemed permanent in order to ensure compliance with the protection areas, as provided in Ley de Aguas Art. 148-149, case law relating to water resources and protection areas, and also as established in Ley Forestal, Article 33; a radius of 100 m, measured horizontally from the location point, must be respected. These areas must retain vegetation cover (cobertura vegetal), meaning that they must be reforested. The interested party is advised that this determination is (sic) subject to the decision of the Water Directorate.” As can be seen, all the aforementioned official letters recognize the exclusive jurisdiction of that Directorate to resolve the uncertainty presented and do nothing more than issue a provisional protective decision based on the interlocutory determination issued by that Directorate.
It bears emphasizing that they were issued after official letter DA-UHTPCOSJ-1497-2019, in which the Water Directorate acknowledged, based on the proceedings conducted up to that point, the existence of reasonable doubt concerning the matter referred to it and the need to carry out certain works in order to resolve that doubt; accordingly, the Municipality’s actions were neither arbitrary nor even premature. The foregoing transcription of the contents of those official letters also supports the complete rejection of what the plaintiff characterized as the second element constituting the irregularity of the administrative conduct, namely, the inclusion of false information in those letters. The fact is that the photographs and illustrations accompanying those official letters must be understood in accordance with the content and operative provisions of the document of which they form part, and although they supplement those documents, they are limited and confined to what is stated therein.
In that regard, as quoted supra, the referenced documents do not at any point certify, or even state with any degree of certainty, that a spring exists at the location. The recitals (parte considerativa) explain that: “…after reviewing the information made official to date, as well as the information indicated in the survey plan that is the subject of this inquiry, and after conducting the field inspection, the possible existence of a captured spring was identified…” and that, as a result, the following action was taken: “…a new request for an expert determination was submitted pursuant to the precautionary principle ‘indubio pronatura,’ in order to confirm or rule out the existence of the body of water and likewise verify the condition of the possible intake. The matter was submitted under request Nº 7893-2019, and a response is pending.” Then, in the operative part (parte dispositiva), it was established that: “….although the Water Directorate (sic) has not issued a determination regarding the request for an expert determination on the possible spring and its characteristics, pursuant to the ‘PRINCIPIO INDUBIO PRONATURA’ (sic), it shall, as a precautionary measure, be deemed permanent in order to ensure compliance with the protection areas, as provided in Ley de Aguas Art. 148-149, case law relating to water resources and protection areas, and also as established in Ley Forestal, Article 33; a radius of 100 m, measured horizontally from the location point, must be respected.” In the opinion of this Chamber, what was stated therein cannot in any way be characterized as false, insofar as it is specified that it is a presumption (presunción), which, by definition, constitutes a conjecture, is provisional, and is subject to verification.
That substantive content is supplemented by an explanation of the basis for the presumption—the inspection conducted, which revealed the constant presence of water on the property—the action being taken—referring the inquiry to the Water Directorate—the impossibility of issuing a final determination as of that date—until the competent body issued its final determination—and the protective nature of the measure adopted. Consequently, the photograph and illustration forming part of those administrative acts (actos administrativos) unequivocally identify the point where the body of water and its protection radius were, as a precautionary and provisional matter, estimated to be located while the corresponding expert determination from the Water Directorate was pending. As can be seen, this decision adds little to the notice sent to the plaintiff in diciembre de 2018, informing him of the inquiry submitted, the request number, and the suspension of the final decision until that inquiry had been answered.
In her testimony, official Sánchez Sánchez further explained that these situations occurred with some frequency in the Municipality and that, before the decisions were issued, the applicant was asked whether the applicant wanted the official letter to be issued or preferred to await the Water Directorate’s decision. The Court finds that the referenced official letters were issued pursuant to the Administration’s legal obligation to resolve applications submitted by users within a reasonable period, that their contents reflected the actual circumstances existing at the time of issuance, and that they were also reasonable, proportionate, and legally valid. Further supporting all the foregoing, it was also established that almost immediately after the Water Directorate issued its final report in response to the inquiry submitted, the Environmental Management subprocess of the Municipalidad de Escazú issued final decisions on the applications for studies concerning impacts on the properties that had until then been provisionally noted, including the warning that: “The interested party is advised that the determination issued in this document is based on the official information issued by the Water Directorate of MINAE through the SINIGIRH viewer as of today, as well as on the expert determinations issued by this Directorate, and may vary as determined by the DA,” and then providing that: “In response to your application, submitted to the Environmental Management Subprocess for the performance of a study concerning impacts from springs, rivers, streams, wells, or their corresponding protection areas, I hereby inform you that, after reviewing the information made official to date and the information provided by the applicant in official letter DA-UHTPCOSJ-2115-2020, it was verified that, according to the records of the Water Directorate of MINAE, no natural bodies of water are recorded on or near the property that would affect it through protection areas.” This confirms the provisional, presumptive, and precautionary nature of the provisions adopted by the Municipal Corporation in the official letters that the plaintiff has alleged contain false information. As a corollary to the foregoing, the Court concludes that, contrary to the claimant’s assertions, the administrative conduct examined is neither irregular nor unlawful.
Each of the various communications, inspections, and decisions issued by the Municipalidad de Escazú during the processing of the forms entitled “Inquiry regarding the impact on springs, rivers, streams, wells, and their respective protection areas,” submitted by the plaintiff, was issued within the scope of its authority, separately from and with due regard and deference to the authority vested in the Dirección de Agua of MINAE; they were also duly justified, reasonable, proportionate, and consistent with the legal and constitutional requirements applicable to the protection of the canton’s water resources. No defect whatsoever is apparent in the administrative acts (actos administrativos) examined—the plaintiff did not even seek their annulment—much less was the existence of falsehoods in their content established. Accordingly, there is no abnormal or unlawful administrative conduct that could serve as a basis for attributing liability and support the possibility of obtaining compensation on account thereof.
The absence of this first prerequisite, by itself, renders the claims asserted inadmissible. Nevertheless, it bears adding, very briefly, that there is likewise no causal link (nexo causal) between the damages quantified and any action by the defendant. Since the time elapsed in deciding his application is alleged to be the cause of the claimed losses, it must be established that any undue or unreasonable delay in the issuance of the final report by the Dirección de Agua of MINAE is a matter unrelated to the Municipality’s actions, which were limited, as appropriate, to requesting a determination regarding the doubt that had arisen; consequently, such delay cannot be attributed to the defendant herein (even if it were proven). The same conclusion applies to the pecuniary damage (daño material), identified in the complaint as “unnecessary expenses,” because the work and reports detailed therein were undertaken in response to requests made by the Dirección de Agua, not by the Municipality.
Lastly, compensation for subjective non-pecuniary damage (daño moral subjetivo) is unwarranted given the normal and lawful nature of the defendant’s conduct; nor does this case fall under any of the circumstances set forth in Article 194 of the Ley General de la Administración Pública that would permit consideration of compensation for lawful conduct and normal operation. All of the foregoing means that the claims must be dismissed in their entirety and the complaint declared unfounded.
EIGHTH. DEFENSES. The Municipalidad de Escazú expressly raised only the preliminary defense of failure to join all necessary parties (indebida integración de la litis), which was rejected in an interlocutory ruling. On the Court’s own motion, because it constitutes one of the substantive requirements for any judgment granting relief, and based on the matters set forth in the preceding recitals (considerandos), the action brought is dismissed for lack of a legal right (falta de derecho).
NINTH. COSTS: Pursuant to section 193 of the CPCA, procedural costs and attorneys’ fees (costas procesales y personales) constitute a burden imposed on the prevailing party’s opponent by virtue of that party’s defeat. Waiver of such an award is permissible only when, in the Court’s judgment, there was sufficient reason to litigate or when the judgment is rendered on the basis of evidence whose existence was unknown to the opposing party. In this case, this Court finds no indication that either circumstance warranting departure from the general rule requiring the unsuccessful party to pay costs exists; accordingly, the plaintiff, as the unsuccessful party, is ordered to pay the costs incurred in these proceedings, to be assessed at the judgment-enforcement stage (etapa de ejecución de sentencia).
POR TANTO:
The supplementary evidence offered by the plaintiff is rejected. On the Court’s own motion, the plaintiff is declared to lack a legal right with respect to the action brought. The complaint filed by Mr. Pablo Marín Castro against the Municipalidad de Escazú is dismissed in its entirety. The plaintiff is ordered to pay both categories of costs (ambas costas) of this action, to be assessed at the judgment-enforcement stage. Gustavo Irías Obando, José Martín Conejo Cantillo, Francisco Hidalgo Rueda, Judges.
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GUSTAVO IRIAS OBANDO, DECIDING JUDGE JOSE MARTIN CONEJO CANTILLO, DECIDING JUDGE FRANCISCO DE LA TRINIDAD HIDALGO RUEDA, DECIDING JUDGE Goicoechea, Calle Blancos, 50 meters west of BNCR, across from Café Dorado. Telephone: 2545-0107 or 2545-0099. Ext. 01-2707 or 01-2599. Fax: 2241-5664 or 2545-0006. Email: [email protected]
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CONOCIMIENTO ACTOR/A:
PABLO FRANCISCO MARIN CASTRO DEMANDADO/A:
MUNICIPALIDAD DE ESCAZU N° 2025000094 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL, SAN JOSÉ, GOICOECHEA, a las siete horas con cincuenta y tres minutos del diez de Enero del dos mil venticinco.- Proceso de conocimiento contencioso administrativo incoado por PABLO MARÍN CASTRO, cédula de identidad número 1-1099-0533; en contra de la MUNICIPALIDAD DE ESCAZÚ, representada por su Alcalde, Arnoldo Barahona Cortés, cédula de identidad número 3-0274-0601. Han intervenido en el proceso los profesionales en derecho Luis Alonso Salazar Rodríguez, cédula de identidad número 1-0736-0761 y Carlos Herrera Fuentes, cédula número 1-1037-0786, en condición de apoderados especiales judiciales del actor y de la demandada, respectivamente.
CONSIDERANDO:
PRIMERO. ANTECEDENTES PROCESALES:
SEGUNDO. PRUEBA COMPLEMENTARIA. En la audiencia de juicio oral, la representación del actor ofreció con carácter de prueba para mejor resolver o complementaria, documentos que se desglosan de la siguiente manera: solicitud de criterio presentada por el actor ante la Dirección de Aguas del MINAE con fecha del 1 de marzo del 2023, oficio DH-0032-2023, con fecha del 27 de marzo del 2023, emitido por el indicado órgano, solicitud de ampliación del indicado oficio, presentada por el actor y fechada 29 de marzo del 2023, y el oficio DH-0050-2023, con fecha del 20 de abril del 2023, emitido por la Dirección de Agua del Ministerio de Ambiente y Energía. Sobre el tema en particular, debe recordarse que la admisión de la prueba complementaria o para mejor resolver está reservada al grado de influencia que tenga en la decisión del fallo, y en tal sentido, se trata de una prueba del juzgador, como lo ha señalado la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia desde vieja data.
Así por ejemplo, en la sentencia número 29-95, de las 15:30 horas del 22 de febrero de 1995, reseñó que: “(...) Dentro de las facultades instructoras y ordenatorias del juez, está la de ordenar prueba para mejor proveer (artículo 97, inciso 2, y 331 del Código Procesal Civil), cuando las probanzas por practicar tengan una influencia decisiva en el resultado del proceso (…) El aspecto medular de la prueba para mejor proveer es su carácter facultativo o discrecional, no pudiendo ser exigida por las partes; su ordenación depende, enteramente, de la iniciativa prudente y criterio del órgano jurisdiccional, consecuentemente su denegatoria no causa indefensión alguna”. Por su parte, en el voto número 547-F-2002 de las 16:00 horas del 12 de julio del 2002, indicó la citada Cámara en igual sentido: “IV.- Múltiples precedentes de esta Sala, refiriéndose a la prueba para mejor resolver, han señalado que esta es prueba del juez, y no de las partes.
En consecuencia, la decisión de recabarla es facultativa del órgano jurisdiccional, y puede prescindirse de ella sin necesidad de resolución alguna (...)”; mientras que también ha añadido que: “…no se puede desconocer que con ésta “no se trata de corregir las omisiones, negligencias o descuidos de las partes en cuanto a la carga probatoria que les incumbe o bien subsanar deficiencias en las técnicas de defensa, dado que en esta hipótesis se vería seriamente lesionada la igualdad entre los litigantes y comprometería la imparcialidad del juzgador. De ahí que al ordenarla, deba respetarse la garantía de defensa en juicio de cada uno de los involucrados en el litigio. Así, por el contrario, debe ser introducida con el único objeto de esclarecer puntos de incertidumbre o de duda que puedan surgir luego de ponderar los elementos aportados por los litigantes.” (Sala I de la Corte Suprema de Justicia, número 213-F-S1-2008 de las 8 horas 20 minutos del 25 de marzo de 2008, reiterada en los votos 000118-F-TC-2018 de las 9 horas del 20 de setiembre de 2018 y 76-A-TC-2023 de las 08:12 horas del 24 de mayo de mayo de 2023).
En este asunto, la prueba que se pide incorporar, había sido presentada por el actor con la misma solicitud de ser tenida en el carácter que se examina, mediante escrito presentado el veintidós de junio de 2023, cuando ya estaba trabada la litis, y fue rechazada en la audiencia preliminar celebrada el cinco de diciembre de ese año. Con base en esta situación, la representación de la Municipalidad de Escazú pidió en la audiencia de juicio, que se rechazara la petición por preclusión procesal. Encuentra el Tribunal, que efectivamente se trata de un ofrecimiento rechazado en el momento procesal oportuno, respecto de documentación producida con posterioridad a la presentación y contestación de la demanda sin que se hubiere alegado ni demostrado alguna dificultad, y menos imposibilidad, de ser conseguida antes de presentar la demanda; y que no aporta elementos novedosos que modifiquen el cuadro fáctico de la relación jurídica administrativa establecida entre las partes, respecto de la que se pide indemnización. Por consiguiente, no se admite la prueba para mejor resolver ofrecida.
TERCERO. HECHOS PROBADOS. En lo que resulta atinente por la forma en que se resuelve, la revisión de los alegatos y documentos aportados por las partes, permiten tener como acreditados los siguientes hechos:
trámites para permisos de construcción donde se les deben indicar si deben respetar o no alguna área de protección según lo que indica la Ley de Aguas y Ley Forestal, basados en los documentos oficiales generados por la Dirección de Aguas del MINAE.” (Imagen 125 del expediente judicial).
CUARTO. HECHOS NO PROBADOS: No se ha aportado al proceso prueba que permita verificar el siguiente hecho relevante alegado:
QUINTO. SÍNTESIS DE LA DEMANDA. Luego de una detallada exposición del contenido de los antecedentes fácticos relacionados con los distintos documentos en los que se ha hecho referencia al supuesto cuerpo de agua conocido como Fuente Juan Pablo, a los contratos que suscribió como desarrollador inmobiliario y a los trámites seguidos ante la Municipalidad de Escazú y la Dirección de Agua del MINAE, el actor elabora en la fundamentación jurídica del libelo de demanda lo que denomina como “elementos constitutivos de la responsabilidad civil extracontractual de la Municipalidad de Escazú”. El primero de tales elementos que desarrolla es el de nexo de causalidad. Relata que en algún momento de la década de los noventa e inicio de los años dos mil, en la finca madre indicada con plano SJ-776408-1988 existía una supuesta fuente de Agua llamada “Fuente Juan Pablo” pero lo cierto es que como se aprecia de las actas del libro del Comité de Desarrollo Comunal de cuesta grande, acueducto de Cuesta Grande, en realidad corresponde a un tanque de almacenamiento.
Expone que es un desarrollador inmobiliario que en el año 2018 celebró un contrato con la empresa Implementos Deportivos CFS S.A. con el fin de realizar un desarrollo de ese tipo en la finca de la provincia de San José, folio real 104996, con número de plano SJ-776408-1988, y sus segregaciones y sub-segregaciones, para lo cual debía tramitar y hacer las diligencias pertinentes ante las respectivas instituciones de gobierno. Dentro de estas, presentó ante la Municipalidad de Escazú, solicitudes de estudio de afectación y de visados municipales a los cuales en un inicio no hubo problema alguno e inclusive se aprecia que en los oficios CA-893-2018, CA-894-2018, CA-895-2018, CA-896-2018 y CA-897-2018 emitidos por la funcionaria María Isabel Sánchez Sánchez, se indica que no se registran cuerpos de agua natural en la propiedad o cercanos que afecten por áreas de protección, y aporta capturas de pantalla del sistema SINIGIRH, con fecha del 9 de noviembre de 2018, donde se aprecia que la propiedad está limpia y no existen cuerpos de agua en ella, ni mucho menos una zona de protección, siendo que dicha funcionaria ya había tenido conocimiento de los criterios de la dirección de aguas AT-2013-2014, AT-2173-2015 y DA-UHTPCOSJ-1120-2016.
Indica que producto de esto se pudo segregar y vender las fincas con los números de planos SJ-2072751-2018, SJ-2072750- 2018, SJ-2072749-2018 y SJ-2072746-2018, pero que, a partir de la fecha 13 de diciembre de 2018, mediante oficio GA-499-2018, emitido por la misma funcionaria Sánchez, y Jerson Calderón Valverde, deciden suspender el trámite de visado de planos para las fincas 615030-000, 615032-000, 615033-000, 615034-000, 615036-000 y 104996-000, basándose en la posibilidad de existencia de una naciente denominada “Juan Pablo” de acuerdo a los registros municipales, con fundamento en el principio precautorio “in dubio pro natura”, a pesar de que existían múltiples criterios de su conocimiento, emitidos por la Dirección de Aguas, lo que provocó que esta última tuviera que volver a re inspeccionar la supuesta naciente, lo cual, se sabe que en este país es un trámite que dura años. Acusa que además de esto, y a partir de este hecho en concreto, la funcionaria Sánchez Sánchez introdujo información falsa en múltiples oficios sobre estudios de afectación con relación a planos de la propiedad, haciendo ver como que del sistema SINIGIRH mostrara que existía una naciente en la finca madre y que por ende poseía un radio de protección de 100 metros.
Destaca que llama la atención ver cómo la zona de protección abarca la del comercio y viviendas aledañas a la finca donde marca la zona de protección ilegítimamente introducidos. Sostiene enfáticamente que esta información fue insertada por la funcionaria y no constaba en los registros del SINIGIRH, por ende, tampoco del MINAE, lo que considera que queda evidenciado al contrastar los oficios GA-CA-654-2019, GA-CA- 658-2019 y GA-CA-657-2019, con los CA-893-2018, CA-894-2018, CA-895-2018, CA-896-2018 y CA-897-2018, en los cuales se aprecia que no contaban con dichas indicaciones en el sistema y fueron insertados. Resalta también que en fechas anteriores se emitieron los oficios CA-078-2016, CA-0081-2016, CA-077-2016, CA-0082-2016, CA-0080-2016, CA-0079-2016, todos con fecha 05-02-16, por el Macroproceso Ingeniería y Obras, Proceso Contraloría Ambiental, de la Municipalidad de Escazú, que dieron respuesta a Estudios de Afectación con relación a las fincas de la provincia de San José 615031-000, 615032-000, 615033-000, 615034-000, 615035-000 y 615036-000, en cuyos oficios todas las respuestas dicen que se encuentra vigente el criterio del dictamen AT-2173- 2015, en el cual se indicaba que en la propiedad no existía naciente.
Resume su exposición indicando que el hecho generador de lo que denomina como responsabilidad civil extracontractual subjetiva de la administración, reside en dos actuaciones: primero, la paralización de manera ilegítima y sin fundamento y con criterios científicos previos que contradecían lo indicado en el oficio GA-499-2018, y segundo, la introducción falsa de información en un documento público como lo son los oficios GA-CA-654-2019, GA-CA-658-2019, GA-CA-657-2019, en los cuales se inserta un punto de referencia de una naciente y la circunferencia del radio de protección, información introducida por la funcionaria María Isabel Sánchez Sánchez. Como segundo elemento de dicha responsabilidad se refiere al daño causado. Expone que a raíz de los documentos referidos, se generó una paralización de las obras y el plazo de vencimiento del contrato suscrito para el desarrollo de las fincas continuó corriendo e incluso se cumplió, por lo que se generaron perjuicios consistentes en las sumas de dinero dejadas de percibir con relación a las ventas de los inmuebles.
Explicó las condiciones de venta pactadas en el contrato de desarrollo inmobiliario, destacando el valor convenido por metro cuadrado y su margen de ganancia, concluyendo que por el primer contrato obtendría ganancias totales por un millón setecientos treinta y siete mil cuarenta y seis dólares con diez centavos, moneda de curso legal de los Estados Unidos de América; mientras que en el segundo contrato renegociado dicha estimación se redujo a quinientos cuarenta y nueve mil setecientos veinte dólares, por lo que habría experimentado una pérdida de ochocientos veintinueve mil ochocientos cincuenta dólares, suma que identificó como el perjuicio sufrido. También desglosó los gastos incurridos que calificó como innecesarios por un total de seis millones ciento treinta y nueve mil quinientos dieciocho colones con treinta y siete céntimos. Detalló el concepto doctrinal de daño y argumentó que en este caso no concurre ninguna causa de exclusión de la causalidad, en virtud de que entre la conducta productora de daños desplegada por la demandada y el resultado de la lesión grave al patrimonio del ofendido, así como la afectación anímica, física, moral, sicológica, de proyecto de vida del actor, era evitable si no se hubieran cuestionado los criterios de la Dirección de Agua, y también si no se hubiera insertado información falsa que resultara en una paralización de las labores del actor de manera injustificada, y se hubiera actuado acorde a derecho según los criterios técnicos de la Dirección de Agua que ya existían con relación a la supuesta naciente, máxime que corresponde a ese último órgano la determinación de los cuerpos de aguas y además se contaba con las actas del acueducto de Cuesta Grande donde en diferentes actas se menciona que lo que hay es un tanque de almacenamiento, y que ya existían criterios al respecto, los cuales fueron cuestionados en forma contraria a ley por parte de la funcionaria de la Municipalidad, María Isabel Sánchez Sánchez.
Aduce que lo procedente a la luz de dichos informes era simplemente descartar la supuesta denuncia y continuar con los trámites del actor; por lo que niega que estemos en presencia de un caso de fuerza mayor; ni ante un “hecho” de la víctima; puesto que no hay responsabilidad alguna que se le puede imputar al actor, y finalmente, tampoco se trata de un caso fortuito, pues el resultado lesivo a los bienes jurídicos vulnerados era previsible. Colige y enfatiza que si se hubieran respetado y dado el valor que poseen los criterios profesionales de la Dirección de Aguas y no haber realizado paralizaciones, insertado información falsa y contradicho lo dictaminado por el órgano competente, no se hubieran generado los daños y perjuicios que aquí se peticionan. El tercer elemento que desarrolla es el de la antijuricidad. Al respecto, expone que la conducta ilegítima de la parte demandada consiste en la inserción de información falsa sin criterio profesional alguno en un documento público, señalando la existencia de una supuesta naciente de agua e incluso realizar una supuesta ubicación y un radio de protección como si esto fuera publicitado por el SINIGIRH; y en la contradicción de criterios profesionales de la institución legitimada para emitir criterios sobre si un cuerpo de agua es o no una naciente, que es la Dirección de Agua, dado que, a pesar que había una multiplicidad de criterios que indicaban que no existe cauce en la ubicación de la finca en cuestión, se cuestionan solicitando ampliaciones, y se paralizan los visados de los planos.
Denuncia que lo anterior se dio en suplantación de potestades, dado que la funcionaria de la Municipalidad se atribuyó competencias que no eran de su cargo ni función, ocasionando paralización y entorpecimiento de las obras, generando que al actor se le venciera el contrato establecido con la propietaria de los inmuebles y tener que renegociar, lo cual culminó en un nuevo contrato con un margen menor de ganancias, comportamiento que incluso calificó como constitutivo de delito. El cuarto y último elemento que desarrolló respecto de la responsabilidad que reclama, es la culpabilidad. Sobre el tema, expuso que esta constituye la valoración jurídica que se efectúa respecto de la disposición personal de la parte demandada en relación con el hecho ilícito concreto que realizó, o sea, no acatar los criterios técnicos de la Dirección de Agua existentes AT-2013-2014, AT-2175-2015 y DA-UHTPCOSJ-1120-2016 y DA-UHTPCOSJ- 0779-2018, emitidos en diferentes fechas a lo largo de los años, siendo estos coincidentes de que en la propiedad no existía una naciente o no ser cauce, introduciendo información falsa haciendo referencia de que la misma constaba en los sistemas del MINAE, como lo fue la inserción de indicadores de naciente y radio de zona de protección haciendo aparentar que así se mostraba en el sistema SINIGIRH, no solo realizando una inserción falsa de información en documentos públicos, en perjuicio del accionante, sino atribuyéndose potestades que no le corresponden, que provocó la paralización del desarrollo del proyecto, comportamiento éste, que sirve de criterio de imputación del dañar culpable.
Considera que tal conducta le es imputable a la institución demandada, pues debe de escoger a sus funcionarios con la diligencia de un buen padre de familia (culpa in eligiendo) ya que, en el caso concreto, con plena capacidad volitiva y cognoscitiva, el funcionario responsable omitió hacer una acción a la que por ley estaba obligado a cumplir. También calificó ese accionar como doloso, afirmando que la funcionaria no quiso de manera antojadiza, deliberada y sin fundamento acatar las disposiciones de la Dirección de Agua, además que deliberadamente introdujo información falsa en los documentos de índole pública. Luego expone un recuento del tratamiento doctrinal de la teoría del abuso del derecho, haciéndola encajar en la actuación concreta que se ha venido reiterando. A partir de lo anterior, colige que estamos en presencia desde el punto de vista del Derecho Civil, de lo que se conoce en doctrina como un caso típico de responsabilidad civil extracontractual, pues entre el actor y la institución demandada, a la fecha en que ocurrieron los hechos narrados, no existía relación jurídica civil y/o comercial contractual alguna entre ambas partes, y que esta surge precisamente a partir de la actualización de la conducta negligente y lesiva de la parte demandada.
Continúa exponiendo que la extracontractualidad aludida es de tipo subjetiva, pues la misma es subsumible en el principio general contenido en el artículo 1045 del Código Civil, según el cual todo aquel que, por dolo, falta, negligencia o imprudencia, cause un daño a otro, está obligado a repararlo junto con los perjuicios, donde el elemento culpa, entendido en sentido amplio, es la base del sistema. Añade que, aunado a esto y como norma que faculta dicha responsabilidad esta vez por parte del Estado, el artículo 191 de la Ley de Administración Pública establece la obligación de la Administración de reparar los daños causados a los derechos subjetivos ajenos, causados por los servidores en el desempeño de los deberes de su cargo o en ocasión del mismo, e incluso incluye que esto sucede cuando se utilizan las oportunidades o medios que ofrece, y que el artículo 192 del mismo cuerpo normativo establece que también será responsable en las condiciones del 191 cuando suprima o limite derechos subjetivos usando ilegalmente sus potestades para ello.
En otro apartado, citó las funciones propias de la Dirección de Agua del MINAE, concluyendo que le corresponde todo lo referente a la determinación de cuerpos de agua, y en general la administración del recurso hídrico a nivel nacional, así como resolver sobre el dominio, control, aprovechamiento y utilización de los cuerpos de agua y cauces. Destacó que estas facultades son únicas y exclusivas de la Dirección de Agua y ningún otro ente o institución puede atribuírselas, como lo hizo la funcionaria municipal Sánchez Sánchez. También detalló las funciones y competencias atribuidas a los entes municipales en general, así como al Proceso de Gestión Ambiental de la Municipalidad de Escazú. De esa exposición colige que, si bien los objetivos de ese departamento van orientados a la prevención de daño ambiental, no posee facultades o no puede avocarse facultades que no le corresponden, como la determinación de cuerpos de agua, y que por este motivo es que en todos sus informes y bajo cualquier sospecha deben informar y solicitar criterio profesional y pertinente a la Dirección de Agua del MINAE, precisamente por no poseer ni los profesionales, ni la competencia, ni la indumentaria para realizar la labor de determinar cuerpos de agua.
Enfatiza que dentro de las facultades de ese departamento están el monitoreo, fomento de buenas prácticas ambientales, conservación de parques, áreas públicas y áreas de protección, pero nunca se adscribe facultades para determinar la existencia, ubicación y condiciones de nacientes, ríos, pozos entre otros, precisamente porque estas facultades le corresponden a la Dirección de Agua del MINAE. En otro apartado aduce que el principio precautorio en su arista “in dubio pro natura” no aplica en este caso. Para ello, transcribe el numeral 15 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y Desarrollo del siete de mayo de 1992, el artículo 11 de la Ley de Biodiversidad, extractos de jurisprudencia emitida por la Sala Constitucional y por el Tribunal Contencioso Administrativo, así como de alguna doctrina, y extrae de todo ello que la aplicación de tal principio implica la existencia de los siguientes elementos fundamentales: una amenaza o riesgo; que los daños sean serios e irreversibles; incertidumbre científica sobre la naturaleza y la severidad de los resultados de dicha amenaza; una obligación para los tomadores de decisiones políticas; el compromiso de otorgar a la salud de las poblaciones y al medio ambiente el "beneficio de la duda" cuando nos encontramos ante potenciales daños, inciertos pero posibles: la participación pública informada en la determinación de las opciones a elegir; una formulación amplia de las alternativas posibles y la necesidad de transparencia al utilizar la información científica y tecnológica en el análisis de las alternativas disponibles.
Alega que en el caso concreto no se cumplía con ninguno de estos, no existía ninguna amenaza de riesgo, ni la posibilidad de generar daños serios e irreversibles y ni tampoco incertidumbre científica. Al contrario, expone, lo que sí existían antes de la aplicación del principio precautorio eran múltiples dictámenes de la Dirección de Agua indicando que el punto en cuestión no era una naciente, que no era cauce, y que el almacenador se encontraba en desuso desde el año 2003 por mala potabilidad del agua, contaminación, reducida capacidad o caudal de producción y porque se secaba en época de verano. Abona que la supuesta necesidad de aplicar este principio nunca existió en el caso concreto, ya que existían criterios técnicos previos y la supuesta naciente fue insertada por la funcionaria de la institución como si así constaran en la Dirección de Agua, y en el SINIGIRH, hechos que indujeron a error, generaron incertidumbre y provocaron la paralización del proyecto por varios años hasta que se emitieron nuevos criterios, que arribaron a las mismas conclusiones de los ya existentes, sea que en el sitio en cuestión no hay una naciente, y que solamente era tanque de almacenamiento como se había emitido criterio por 20 años.
A esto debía sumarse las actas del Comité de Desarrollo Comunal de Cuesta Grande, Acueducto Cuesta Grande, donde se expresa que lo que se conoce como Fuente Juan Pablo, corresponde a un tanque de almacenamiento. En otro apartado sostuvo la ilegalidad de la comisión creada para analizar su caso. Al respecto, cita los numerales 12, 13 y 34 del Código Municipal, y a partir de las funciones y competencias allí atribuidas al Concejo y al Alcalde Municipal, sostiene que la creación de la indicada comisión nunca siguió el procedimiento legal para su conformación, por lo que es ilegal. Más adelante, y a pesar del hilo conductor hasta ese momento seguido, pasa a exponer que estamos ante un caso de responsabilidad objetiva administrativa. Refiere la doctrina básica de ese instituto jurídico y señala que en este caso, el daño antijurídico fue el funcionamiento ilegítimo e ilegal de la Administración Pública, que violentó sus derechos fundamentales a la seguridad jurídica, propiedad privada, legalidad, equidad y justicia, libre comercio, entre otros, a la tutela administrativa efectiva, y dicho actuar ilegítimo de la Administración le provocó graves daños y perjuicios, dado que afectó el negocio de desarrollo que estaba realizando, perdiendo una gran oportunidad.
A partir de ello, sostiene que, de acuerdo a lo que establece el artículo 190 de la LGAP, la Administración es responsable por su funcionamiento legítimo o ilegitimo, normal o anormal, esto a tono de lo contenido en los numerales 9 y 49 de la Constitución Política, por lo que es evidente cómo la Municipalidad de Escazú, con su actuar negligente, le causó un gran daño, al imposibilitarle el cumplimiento del contrato de desarrollo inmobiliario que había suscrito, esto al atrasar todo el proceso de permisos municipales de forma arbitraria y abusiva. Sostiene que la conducta de parte de la Municipalidad fue de carácter anormal, ya que las acciones realizadas se apartan de la buena administración, concepto utilizado dentro de la misma LGAP en su artículo 102 inciso d), que entre otras cosas incluye la eficacia y la eficiencia, cuestión que claramente fue ajena al comportamiento de la Municipalidad de Escazú, manifestándose a través de un mal funcionamiento además de tardío.
Añade que el nexo causal lo encontramos en que producto de la conducta anormal de la Municipalidad de Escazú, donde se procedió de forma ineficiente, arbitraria y negligente, se paralizó el desarrollo urbanístico perdiendo él así la posibilidad de cumplir con el contrato de ventas, no existiendo tampoco ninguna causal eximente. El libelo de demanda también dedica un apartado a exponer lo que el actor considera configura responsabilidad penal de la funcionaria, pues estima que sus conductas encuadran en el delito de falsedad ideológica, tipificado en el artículo 367 del Código Penal. Por último, procedió a desglosar y pormenorizar los distintos daños y perjuicios que considera que se le infligieron, y que pide indemnizar. Como daño material alega los gastos calificados como innecesarios en que debió incurrir producto de la actuación municipal. Ellos incluyen cuatro días de draga, veinticinco vagonetas de piedra, cuatro días de back hoe, estudios de niveles freáticos, estudio geofísico del subsuelo, y la respectiva mano de obra, para un total de seis millones ciento treinta y nueve mil quinientos dieciocho colones con treinta y siete céntimos.
Por concepto de perjuicios reclamó la diferencia de margen de ganancia entre los dos contratos suscritos, dada la disminución del terreno para la venta, así como el margen de ganancia disminuido por un monto total de un millón veintiocho mil quinientos tres dólares de los Estados Unidos de América. Por concepto de daño moral, reclamó reparación para la angustia y desesperación, los ataques de ansiedad y pánico al ver irse de sus manos una oportunidad tan valiosa de solucionar un tema financiero, el cual cada vez más hoy en día es difícil de encontrar oportunidades de superación y salir adelante, tener estabilidad económica y más soltura en este mismo sentido, situación a la fecha persistente y reprochable, para lo cual consideró que la suma adecuada y razonable sería diez millones de colones. Con base en tal argumentación, que ha sido expresada aquí de manera resumida, formuló como pretensión que se condene a la Municipalidad de Escazú al pago de los daños y perjuicios causados al por un actuar ilícito de la administración, que las sumas de dinero obtenidas sean indexadas al valor presente según el tipo cambio de las monedas involucradas; que se condene al pago de los respectivos intereses desde la firmeza de la sentencia hasta el efectivo pago, así como al pago de las costas personales y procesales.
SEXTO. SÍNTESIS DE LA OPOSICIÓN. Luego de detallar cronológicamente los hechos que componen el argumento jurídico de la demanda, la Municipalidad de Escazú expresó que se evidencia que muchas de las actuaciones que el actor reseña han sido emitidas por la Dirección de Agua, en apego a la normativa vigente, ya que el objetivo principal de esa dirección es administrar el recurso hídrico a nivel nacional, y resolver sobre el dominio, control, aprovechamiento y utilización de los cuerpos de agua y cauces; mientras que la Municipalidad, como gobierno local, tiene la responsabilidad de salvaguardar los intereses de sus habitantes y del medio ambiente del cantón, y actuar conforme a lo establecido en el Plan Regulador, según el cual en el desarrollo sostenible en el territorio de su jurisdicción debe prevalecer la prevención y mitigación de los posibles daños ambientales, y promover la responsabilidad ambiental de los ciudadanos del cantón.
Con base en ello, considera que no lleva razón el actor en querer señalar e imputar responsabilidad civil a la Municipalidad de Escazú, porque le corresponde a la Dirección de Agua la determinación de los cuerpos de agua y en general la administración del recurso hídrico a nivel nacional, resolver sobre el dominio, control, aprovechamiento y utilización de los cuerpos de agua y cauces, facultades que son únicas y exclusivas de dicha dirección, sin que ningún otro ente o institución puede adjudicárselas. Respecto de la argumentación de la existencia de responsabilidad civil subjetiva, citó los artículos 190 y 211 LGAP, y con base en lo allí dispuesto, negó tal posibilidad. Considera además que el actor intenta confundir al Tribunal afirmando la existencia de una conducta ilícita de la funcionaria María Sánchez Sánchez, siendo que, en su criterio, ella más bien cumplió con las funciones que le eran propias, procedió como corresponde y solicitó un estudio de afectación al momento en que el actor solicita los visados municipales para poder llevar a cabo el desarrollo del proyecto inmobiliario.
Considera que esta actitud del actor resulta maliciosa, dado que es un reconocido desarrollador de proyectos inmobiliarios y conoce a la perfección los trámites que debe gestionar ante las municipalidades, así como también lo que éstas deben hacer ante una eventual afectación de nacientes en cumplimiento de la ley. Adujo que es cierto que existieron criterios emitidos por la Dirección de Aguas AT-2013-2014, AT-2173-2015 y DA-UHTPCOSJ-1120-2016, en los que se indica que la supuesta naciente "Juan Pablo" ubicada en coordenadas: Latitud 209422, Longitud: 519525 no es cauce, sin embargo, pide observar que las fechas datan desde los años 2013, 2014 y 2015, y es conocido por el actor que se deben hacer estudios sobre afectaciones en el momento en el que se hace la respectiva solicitud de visados municipales, por lo que es evidente que el proceder de la funcionaria María Sánchez Sánchez es en apego a la norma vigente y a las obligaciones que debe tener la municipalidad como responsable de salvaguardar los intereses de sus habitantes y del medio ambiente del cantón, con lo establecido en el Plan Regulador.
También califica como temeraria la afirmación de que la señora Sánchez introdujo información falsa que no constaba en los registros del SINIGIRH ni del MINAE. Explica que las diferencias que se señalan en las imágenes aportadas en las resoluciones GA-CA-697-2018 y 858-2019, GA-CA-696-2018 y 857-2019, GA-CA-695-2018 y 854-2018 y GA-CA-694-2018, 694-2018 y 859-2019, son una captura de pantalla, que fue tomada del visor público SINIGIRH en las fechas indicadas y corresponde a los puntos de ubicación de los dictámenes que están siendo consultados mediante la gestión 7893-19, con el objetivo de brindar la ubicación en los dictámenes preexistentes, que si bien indicaban que no existía el cuerpo de agua, estaban siendo sometidos a revisión mediante la gestión solicitada por el actor, que de igual manera se incluyó el radio de protección de 100 metros como una precaución (in dubio pro natura) y evitar la posible contaminación del cuerpo de agua, en caso de que se determinara que efectivamente existía la naciente.
Considera irresponsable por parte del actor llevar a cabo contratos de desarrollo, como él lo llama, sabiendo con su amplia experiencia en proyectos inmobiliarios los trámites que se deben cumplir, y que no es solo la municipalidad la que debe tramitar documentación, sino también que depende de estudios y dictámenes que debe emitir la Dirección de Agua, por lo que el señor Marín Castro, con su amplia experiencia, no debió haber firmado ningún contrato sabiendo que no había nada aprobado por parte de la municipalidad, así como el historial de la finca de la provincia de San José, folio real 104996, con número de plano SJ-776408-1988. Acusa que el actor pretende trasladar la responsabilidad a la Municipalidad de Escazú, la cual ha actuado bajo el marco de ley y debe esperar que la Dirección de Agua se pronuncie, dado que es la única que tiene la función de ejercer la rectoría en materia de recurso hídrico, por lo que no es una responsabilidad de la municipalidad.
Con relación a los contratos que señala el señor Marín Castro haber suscrito, reitera que el actor pretende acreditar una responsabilidad que no es cierta, ya que es irresponsable por parte del actor haberlos firmado sin tener la certeza de una aprobación por parte de la municipalidad y de una aprobación que no solo debe ser otorgada por el ente local, sino que, en este caso, se trata de un proyecto inmobiliario que requiere de uso de suelo, visados municipales que requieren un criterio técnico y científico de que no existía ninguna afectación de naciente, y eso le corresponde a la Dirección de Agua. Con relación a los daños materiales liquidados, que el actor califica como gastos innecesarios, apunta que obedecen a una gestión propia del actor a una solicitud por parte de la Dirección de Agua, y que no aporta ninguna prueba, ni se observa algún oficio o resolución en donde la Municipalidad de Escazú le solicitara que hiciera algún tipo de drenaje, o excavación para demostrar que no había ningún tipo de afectación en la finca, sino que, todo lo contrario, el día 7 de agosto del 2020, procedió la municipalidad a clausurar los movimientos de tierra sin contar con permisos municipales para hacer movimientos de tierra, a pesar que estaba cumpliendo con una solicitud hecha por la Dirección de Aguas, por lo dicha clausura obedece a un incumplimiento de un permiso para tales movimientos de tierra.
Refuta la atribución de responsabilidad que se le hace, afirmando que se evidencia que el actor tenía pleno conocimiento de que le competía a la Dirección de Agua la determinación de los cuerpos de aguas. Con relación al elemento culpabilidad, que el actor sostiene que consiste en la conducta de no acatar los criterios de la Dirección de Agua emitidos entre 2014 y 2016, refuta manifestando que aquellos no pueden ni deben ser valorados como invariables ya que como bien lo sabe el actor, estos tipos de criterios técnicos deben ser realizados al momento de solicitar los usos de suelo y los visados municipales, con el fin de llevar a cabo el respectivo procedimiento, según lo señala la Ley Forestal, La Ley de Aguas y el Plan Regulador del Cantón de Escazú. En cuanto a las facultades de la unidad encargada de la municipalidad, señala que los gobiernos locales cuentan con una autonomía que es otorgada por la Constitución Política en su artículo 170, y que ello la faculta a autorregularse y a autoorganizarse de manera funcional.
Explicó que la Municipalidad de Escazú cuenta con el Proceso de Gestión Urbana que se organiza de manera funcional como los Subprocesos de Control Constructivo, Planificación Territorial y Gestión Ambiental, y es ahí donde de manera responsable y profesional se trabajó de acuerdo a los criterios emitidos por la Dirección de Agua. Rechazó, por tanto, que esa unidad administrativa se hubiera abocado competencias que no le corresponden. Con relación al argumento de improcedencia de la aplicación del Principio Precautorio en su arista "in dubio pro natura", sostuvo que este principio sí aplica, al existir diferentes criterios por parte de la Dirección de Agua y criterios que datan desde el año 2013, que como bien se sabía la naturaleza es cambiante, y que este principio lo que estipula es que cuando los riesgos ambientales que se corren por inacción regulatoria son de alguna manera inciertos pero no desatendibles, la falta de acción reguladora es injustificada.
Argumentó que es preciso que este principio sea aplicado de manera responsable, como lo hizo la funcionaria del sub proceso de Gestión Ambiental, ya que se tenía duda sobre el comportamiento de la naturaleza en esa finca, por cuanto, con el fin de evitar un daño grave o irreversible y junto con la ausencia de información certera y científica, razón suficiente para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos, es así que para impedir y paralizar el trámite de los visados, se utiliza este principio propio de derecho ambiental con el fin de evitar cualquier daño irreversible, y ante tanta duda generada por los diferentes dictámenes de la Dirección de Agua, y por ser la naturaleza cambiante, es obligación de la municipalidad pedir nuevamente en los años 2019, 2020 y 2021, dictámenes a ese órgano con el fin de tener certeza que se puede otorgar cualquier permiso o trámite referente a la finca en cuestión.
Respecto del alegato de nulidad en el proceso de creación de la comisión municipal encargada de conocer el asunto, arguyó la demandada que el actor se equivoca en sus apreciaciones ya que la comisión que se instauró en su oportunidad a nivel interno de la Gerencia de Gestión Urbana, fue una comisión interdisciplinaria conformada por varios funcionarios municipales con diferentes experticias, ya que habían ingenieros, topógrafos, geólogos, arquitectos, todo ello con el fin de realizar mesas de trabajo para atender casos de resolución compleja que ingresan para trámite, por lo tanto estas comisiones se forman a lo interno de la Administración como parte de esa autonomía administrativa que goza esa Corporación Municipal con el fin de atender casos que llevan un análisis más exhaustivo, lo que dista mucho de las comisiones establecidas en el Código Municipal y que están conformadas por regidores que tienen funciones específicas establecidas por ley, por lo tanto para la conformación de esta comisión no debe seguirse ningún procedimiento establecido por ley toda vez que es una comisión de trabajo a lo interno de la Gerencia de Gestión Urbana que abarca el Proceso de Planificación y Control Constructivo, el Subproceso de Planificación Territorial, el Subproceso de Control Constructivo y el Subproceso de Gestión Ambiental.
Afirmó que, en consecuencia, la conformación de una comisión de trabajo no afecta en nada la gestión o trámite que un administrado o este caso el actor tenía ante la Municipalidad, toda vez que al final el gestionante recibe la respuesta a sus solicitudes por parte del área encargada y no de ninguna comisión. Con relación al reclamo por responsabilidad objetiva administrativa, refutó que la parte actora solicita el resarcimiento de daño material afirmando que tuvo que invertir en una serie de estudios y utilización de maquinaria, no obstante, no se desprende que tales gastos obedecieran a trabajos que le pidiera realizar la municipalidad, sino que quedó claro que el actor los realizó para poder desvirtuar o demostrarle a la Dirección de Agua de MINAE que las propiedades no estaban afectadas por naciente alguna, por lo que no existe nexo causal con la municipalidad, por lo que este reclamo en su criterio debe ser rechazado por improcedente.
Sobre la pretensión de reconocimiento de daño moral, citó extractos de jurisprudencia emanada de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia que explica los presupuestos para su reconocimiento, poniendo énfasis en la demostración del nexo causal. Rechazó las manifestaciones referidas a supuesta responsabilidad penal en el asunto, sustentado en que esta no es la sede para tal discusión. Por último, respecto de la liquidación por perjuicios, aseveró que no es posible imputarle a la administración municipal ninguna responsabilidad, dado que el motivo del retraso alegado por el actor que le impidió en apariencia obtener una ganancia determinada fue en razón de que existían situaciones relacionadas con una afectación de nacientes que impedían obtener los respectivos permisos de construcción, y que fueron las constantes consultas a la Dirección de Agua y los criterios emitidos por este órgano para determinar o no la existencia de una afectación los que afectaron la continuidad del trámite ante la municipalidad.
Añadió que se pretende imputar responsabilidad por daños y perjuicios sobre un contrato cuya eficacia dependía de que se autorizaran una serie de permisos por parte de la administración municipal, lo que evidencia un actuar irresponsable del actor al querer obtener un eventual beneficio patrimonial cuando ni siquiera tenía certeza si iba a obtener los permisos necesarios para poder desarrollar el proyecto, por lo tanto fue el propio actor con su actuar el que se puso en esa situación al ver que una vez iniciados los trámites nunca contempló que se podían presentar atrasos o inconvenientes. Interpuso la excepción de indebida integración de la litis consorcio pasiva necesaria, la cual fue rechazada interlocutoriamente, y solicitó que la demanda fuera rechazada en su totalidad, condenando en costas al actor.
SÉTIMO. OBJETO DEL PROCESO. IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN. El actor no ha formulado ninguna pretensión anulatoria de actividad formal administrativa, por ende, el presente constituye un proceso civil de Hacienda, que se caracteriza por ser el instrumento utilizado por y contra la Administración para dilucidar los aspectos estrictamente patrimoniales de ésta. El núcleo de la cuestión debatida consiste en determinar si la Municipalidad de Escazú se encuentra en la obligación de resarcir por concepto de daño, las sumas reclamadas por el señor Marín Castro, en atención de los preceptos de la responsabilidad administrativa. En este sentido, el actor ha realizado un considerable esfuerzo y una profunda argumentación de que en el caso concreto han operado todos los elementos constitutivos de la responsabilidad civil extracontractual de tipo subjetiva por parte del ente demandado. Sin embargo, debe precisar este Tribunal como punto de partida y eje transversal de todo lo que será decidido, que el sistema de responsabilidad seguido por nuestro ordenamiento jurídico en la materia que nos ocupa, es de tipo objetivo, por contraposición al de tipo subjetivo, propio del derecho privado, donde, a diferencia de la responsabilidad que aquí será examinada, la obligación resarcitoria requiere la existencia de dolo o culpa del agente causante del daño.
Contrario a ello, dentro de la dinámica del sistema de responsabilidad preeminentemente objetiva de la Administración, ésta es responsable frente a un particular que haya sufrido una lesión antijurídica que no tiene el deber de soportar y que haya sido provocada por un funcionamiento público; es decir, para este criterio de imputación no se requiere que el análisis de la conducta verse en si fue con dolo o culpa de quien causa la lesión. Siendo este tema ampliamente tratado en esta jurisdicción, valga recordar que la Constitución Política, en su artículo 41, garantiza el derecho individual a obtener, con arreglo a la ley, una reparación para las injurias o daños que alguien haya recibido en su persona, propiedad o intereses morales; deber del que no escapa la Administración Pública y respecto de la cual la Ley General de la Administración Pública desarrolla a partir de su numeral 190.1 que a la letra dice: "Artículo 190.- 1.
La Administración responderá por todos los daños que cause su funcionamiento legítimo o ilegítimo, normal o anormal, salvo fuerza mayor, culpa de la víctima o hecho de un tercero." Nótese que el mandato citado no alude a los actos, sino al funcionamiento, por lo que la responsabilidad podrá derivar no sólo de la conducta formal emanada por el ente público, sino que será también exigible cuando provenga de una conducta material o bien, de las omisiones administrativas, en su diversa tipología. Sobre el particular la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia explica que: “… la legitimidad o su antítesis, hace referencia básicamente a las conductas jurídicas de la Administración, mientras que lo normal o anormal, apunta, ante todo (pero no en exclusiva), a la conducta material de la Administración, representada entre otras, por la actividad prestacional que se atribuye al Estado como parte de la categoría social que también se le asigna en procura del bienestar general del colectivo”; al tiempo que define el concepto de anormalidad refiriendo que: “… atiende a aquellas conductas administrativas, que en sí mismas, se apartan de la buena administración (conforme al concepto utilizado por la propia Ley General en el artículo 102 inciso d., que entre otras cosas incluye la eficacia y la eficiencia) o de la organización, de las reglas técnicas o de la pericia y el prudente quehacer en el despliegue de sus actuaciones, con efecto lesivo para la persona.
Esto permite señalar que la anormalidad puede manifestarse a través de un mal funcionamiento; un funcionamiento tardío, o una ausencia total de funcionamiento. Anormalidad e ilicitud, no deben por tanto adoptarse como conceptos equivalentes, ni siquiera en lo que corresponde a la hipótesis de aquel funcionamiento que siendo debido o conforme con las reglas antedichas, produce un resultado dañoso (denominado por algún sector doctrinal como “funcionamiento anormal por resultado”), pues en tal caso, lo que opera es una responsabilidad por funcionamiento normal con efecto o resultado lesivo, indemnizable, claro está, siempre que se cubran los requisitos preestablecidos expresamente por el propio Ordenamiento Jurídico.” (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, número 584 – 2005, de las diez horas cuarenta minutos del once de agosto de 2005). Nótese entonces que este criterio es incluso más favorable para los intereses del actor que el que ha invocado en su demanda, dado que elimina de la ecuación para justificar su derecho, a la demostración de culpa o dolo por parte del agente causante.
Bastará entonces, en síntesis, acreditar tres elementos para que concurra el deber de indemnizarlo: la existencia de una conducta administrativa generadora de responsabilidad, la producción de un daño indemnizable, es decir, cierto, real y efectivo, y por último, la acreditación del nexo causal que vincule la específica actuación administrativa con el daño aludido. De previo, sin embargo, debe precisarse que no se dictaminará en esta sentencia, a pesar de formar parte de la argumentación que sostiene la demanda, si la actuación de la funcionaria involucrada implica responsabilidad de tipo penal, ni mucho si es constitutiva de delito, por no ser esta la sede ni la vía para ello, y fundamentalmente porque no hay ninguna pretensión concreta en ese sentido; y que tampoco se examinaran los alegatos relacionados con la nulidad de la conformación de la comisión municipal, habida cuenta que no se ha pedido una declaración en ese sentido, y que se trata de un hecho posterior y sin directa relación con las conductas administrativas que se acusan como criterio de imputabilidad de la responsabilidad reclamada.
A tenor con estas precisiones, para resolver el litigio planteado deberá el Tribunal examinar primero si hay alguna conducta de la demandada que encaje en los preceptos generadores de responsabilidad. Con relación a ello, acusó el actor de manera consistente y reiterada, que “el hecho generador de la responsabilidad” (cómo él lo califica), reside en dos momentos: “1. La paralización de manera ilegítima y sin fundamento y con criterios científicos previos que contradecían lo indicado en el oficio GA-499-2018. 2. La introducción falsa de información en un documento público como lo son los oficios GA-CA-654-2019, GA-CA-658-2019, GA-CA-657-2019, en los cuales se inserta un punto de referencia de una naciente y la circunferencia del radio de protección, información introducida por la funcionaria María Isabel Sánchez Sánchez.” A pesar de la extensión del libelo de demanda, estos dos hechos son los que sirven de sustento a todo el alegato, y son reproducidos y reiterados en cada uno de los acápites que componen dicho documento, tanto para justificar la existencia de cada uno de los elementos de la responsabilidad subjetiva, como para sostener posteriormente la de tipo objetiva.
El cuadro fáctico que ha quedado demostrado en este proceso, detallado en el segundo considerando de esta sentencia, y expresado aquí de manera sintetizada, refleja en lo que sustancial que ya en el dictamen AT-2013-2014, solicitado por el señor Daniel Peyer sobre el plano SJ-1414023-2010, se señala que el cuerpo de agua corresponde a "otro", sin especificar, el dictamen AT-2173-2015 solicitado por Adriana Carrillo Pacheco, para el plano SJ-776408-1988 que señala "No hay Fuente" y en el DA-UHTPCOSJ-1120-2016, solicitado por la funcionaria Roxana Bermúdez para el plano SJ-1414020-2010 se indica "No hay Fuente", por lo que para esas fechas se descarta la existencia de la naciente. En marzo del 2018 se emite el dictamen de la Dirección de Agua atendiendo consulta hecha mediante la gestión 8703-2017 en relación al pozo 2175, en el que se hace referencia a la naciente conocida como "Juan Pablo", se corrige ubicación de pozo y se señala que la naciente se secó, haciendo referencia a los dictámenes AT-2013-2017, AT-2173 y DA-UHTPCOSJ-1120-2016.
El nueve de noviembre de 2018, se emitieron cinco consultas de afectación para los planos 12072746-2018,12072747-2018,12072749-2018,12072750-2018 y 12072751-2018, mediante resoluciones CA-897-2018, CA-896-2018, CA-895-2018, CA-894-2018 y CA-893-2018, respectivamente, señalando en todos que no estaban afectados, tomando en cuenta los dictámenes AT-2013-2017, AT-2173 y DA-UHTPCOSJ-1120-2016. Luego, en diciembre de 2018, la municipalidad recibió vía telefónica una denuncia anónima indicando que en la propiedad había un abrevadero y una naciente que era utilizada para riego, que sería afectada por los trabajos en el inmueble. Producto de ello, el diez de diciembre de 2018 la funcionaria municipal María Isabel Sánchez Sánchez dirigió a la Dirección de Agua del MINAE, formulario de “SOLICITUD DE DICTAMEN SOBRE CUERPOS DE AGUA” con relación a los planos catastrados SJ-1414020-2010 y SJ-1414023-2010, ambos con finca madre matrícula 1-104996-000, gestión a la que se le asignó el número 7893-19.
Posteriormente, mediante oficio GA-499-2018 de fecha trece de diciembre de 2018, suscrito por María Isabel Sánchez Sánchez y por Jerson Calderón Valverde, coordinadores de los subprocesos de Gestión Ambiental y de Gestión Urbana, respectivamente, le informan al coordinador de Planificación Territorial que debido a la posible existencia de una naciente denominada “Juan Pablo” de acuerdo a los registros municipales, las consultas por afectación necesarias para el trámite de visado de planos para las fincas,1-615036-000, 1-615034-000, 1-615033-000, 1-104996-000, 1-615032-000, 1-615030, se suspenden basados en el principio precautorio “in dubio pro natura”, hasta que no sea atendida la solicitud de aclaración presentada ante la Dirección de Agua. Concomitantemente, los días siete, once y treinta de enero de 2019, funcionarios del sub proceso de Gestión Ambiental de la Municipalidad de Escazú realizaron inspecciones a la propiedad, en las que determinaron gran cantidad de agua y material que aparentaba ser para obras de drenaje.
Posteriormente, en oficio DA-UHTPCOSJ-1497-2019, del diecinueve de julio de 2019, la Dirección de Aguas del MINAE, resuelve trámites de solicitud de dictamen de cuerpo de agua 7986-18 y 2798-19, señalando que los análisis preliminares hasta entonces realizados, generaban dudas para emitir un criterio definitivo sobre el sitio en estudio, y prevenía al interesado realizar labores de descubrimiento y corte de las tuberías que vienen del exterior de la propiedad y aquellas que salen de la misma, para despejar cualquier duda, y que posterior a ello se programarían visitas en época seca para ver el comportamiento y dictaminar si existe o no fuente. Después de ello, es que la funcionaria María Isabel Sánchez Sánchez emite los oficios resolviendo las solicitudes planteadas respecto de los planos SJ-1414018-2010, SJ-141019-2010, SJ-141020, SJ-1414021-2010, SJ-1414022-2010, SJ-141023-2010, SJ-2072750-2018 y SJ-2072749-2018, indicando que, dado que a esa fecha la Dirección de Agua no había emitido criterio sobre la posible existencia de una naciente en el lugar y su carácter, se consideraría precautoriamente tal punto como una naciente permanente, sustentado en el principio in dubio pro natura, con el fin de garantizar el respeto a las áreas de protección mientras era emitido el dictamen final.
En contra de esa decisión, el actor aduce que en el caso concreto no podían desconocerse los dictámenes previos referidos dado que no resulta aplicable el principio precautorio en su arista “in dubio pro natura”. Cita el numeral 15 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y Desarrollo, destacando la frase: “Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse postergar la adopción de medidas eficaces”; a lo que contrapone su afirmación de que en el caso concreto se tenía evidencia científica emitida por la institución pertinente y capacitada para la determinación de los cuerpos de agua, lo cuales acusa que fueron ignorados, obviados y contradichos. En similar sentido, más adelante afirma que para este asunto no se poseía duda de ninguna clase, dado que en los criterios AT-2013-2014, AT-2175-2015 y DA-UHTPCOSJ-1120-2016, se indicaba que no existía cauce en la propiedad, y por ende, no existían ni la amenaza o riesgo, ni la posibilidad de generar daños serios y reversibles, ni tampoco incertidumbre científica, los cuales considera elementos indispensables para la procedencia del principio aplicado.
El Tribunal no comparte la argumentación brindada por la parte accionante. En primer lugar, la exposición realizada desconoce por completo el carácter progresivo del principio que dice examinar, y la evolución que ha experimentado en nuestra jurisprudencia y legislación. Así, en una primera etapa la Sala Constitucional empieza a hacer referencia al “in dubio pro natura” en términos muy ajustados al tenor literal del indicado numeral 15 de la Convención de Río, en el sentido de entenderlo como una especie de cláusula general de protección, en concordancia también con la Ley Orgánica del Ambiente número 7554, entonces vigente. (véase al respecto el voto 5893-95). Sin embargo, a partir de la promulgación de la Ley de Biodiversidad número 7788 de 1998, se incorporan, en su artículo 11, cuatro criterios de aplicación de la ley: preventivo, precautorio o in dubio pro natura, de interés público ambiental y de integración.
En lo que aquí interesa, el tercer inciso de la norma citada expresa que: “Cuando exista peligro o amenaza de daños graves o inminentes a los elementos de la biodiversidad y al conocimiento asociado con estos, la ausencia de certeza científica no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces de protección”. A partir de la incorporación de este instituto en la legislación patria, se aprecia un considerable desarrollo del mismo en la jurisprudencia, con especial énfasis en la constitucional, manifestándose una tendencia progresiva a hacer referencia al in dubio pro natura -en cuanto principio precautorio- cuando se realizaba una específica interpretación pro ambiente, que rebajaba el estándar exigible a la gravedad del peligro de afectación al medio ambiente, para que el in dubio pro natura/precaución sea jurídicamente relevante. Es decir, mientras el principio precautorio exige peligro de daño grave e irreversible, según su concepción original, cuando la máxima instancia constitucional hace mención al principio de “precaución o in dubio pro natura”, disminuye la gravedad e irreversibilidad exigible del daño (o el peligro de éste) para exigir medidas eficaces para impedir la degradación del medio ambiente.
Al respecto, pueden consultarse, entre otras, las sentencias de la Sala Constitucional números 2988 de 1999, 2988 y 8234 del año 2000; 5048 de 2001; 2015 de 2002; 6312 de 2003; 1915 de 2004; 113 de 2005; 1917 de 2006; 1689 de 2007; 2521 de 2008; 262 de 2009; 6922 de 2010; 3114 de 2011; 1283 de 2012; 2520 de 2014 y 7934 de 2013. En esta última, por ejemplo, dictada a las nueve horas y cinco minutos del catorce de junio de 2013, se explicó que: “…A partir del reconocimiento del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, receptado en el artículo 50 de la Constitución Política y el principio número quince de la Declaración de Río Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo-, jurisprudencia constitucional ha reconocido el denominado «principio precautorio en materia ambiental» o «principio in dubio pro natura», cuya observancia implica que todas las actuaciones de la administración pública en temas sensibles al ambiente, sean realizadas con el celo adecuado para evitar riesgos y daños graves e irreversibles.
En otras palabras, si se carece de certeza sobre la inocuidad de la actividad en cuanto a provocar un daño grave e irreparable, la administración debe abstenerse de realizar este tipo de actividades. Es claro que este principio tiene aplicación igualmente tratándose de la protección de terrenos forestales y demás áreas de protección. Así, en la sentencia número 2013-004619 de las catorce horas treinta minutos del diez de abril de dos mil trece, estableció la Sala que: “3- El Principio precautorio en materia de derecho ambiental. Este principio está contenido en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, Declaración de Río, la cual dispone: "Principio 15.- Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente".
(En igual sentido ver artículo 11 de la Ley de Biodiversidad). Como ya indicó la Sala, el término prevención deriva del latín “praeventio", que alude a la acción y efecto de prevenir, a aquellas preparaciones y disposiciones que se hacen anticipadamente para evitar un riesgo o ejecutar una cosa. La prevención pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. Consecuentemente, el principio rector de prevención, se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar o contener, la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible -o una duda al respecto-, basada en estudios técnicos, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior, debido a que en materia ambiental la coacción a posteriori resulta ineficaz, por cuanto de haberse producido el daño, las consecuencias biológicas y socialmente nocivas pueden ser irreparables, la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados al ambiente”.
De tal forma, el principio precautorio encuentra aplicación en la medida que se carezca de certeza en cuanto al daño a producir y las medidas de mitigación o reparación que deben implementarse, pues al tenerse certeza sobre el tipo o magnitud del daño ambiental que puede producirse y de las medidas que deberán adoptarse en cada momento, se elimina todo sesgo de duda y, por consiguiente, resultaría impropio dar aplicación al principio precautorio. Dicho de otro modo, el principio precautorio debe ser aplicado en supuestos de duda razonable o incerteza, más no cuando se tiene certeza del tipo de daño y de las medidas que deban adoptarse, ya que por su propia naturaleza resulta inviable la aplicación de este principio. En consecuencia, partiendo de que la propia Declaración de Río reconoce la existencia y correlación de los principios precautorio y de desarrollo humano sostenible, debe en todo momento asegurarse que se cumpla el adecuado juicio de ponderación que permita el debido respeto y aplicación de ambos principios, de forma que las actividades sean valoradas de acuerdo tanto al impacto ambiental como a su aporte al desarrollo humano sostenible.” De esta forma, puede indicarse que el in dubio pro natura recibe el tratamiento de principio precautorio especial, que reduce la intensidad de la gravedad exigida al peligro de degradación del medio ambiente, lo cual queda definitivamente revelado en la sentencia de la Sala Constitucional número 05994 del veintiséis de abril de 2017, donde se señala que: “Tal como lo ha examinado esta Sala en jurisprudencia anterior (véase la resolución número 2014/004243), se ha reconocido igualmente el denominado ‘principio precautorio en materia especial’ o ‘principio in dubio pro natura’, cuya observancia implica que todas las actuaciones de la administración pública en temas sensibles al ambiente, sean realizadas con el celo adecuado para evitar riesgos y daños de imposible o difícil reparación.
De lo anterior, resulta que la administración debe contar con una certeza de carácter negativo de que no se afectará el ambiente bajo ningún supuesto, de donde resulta que ante la duda del acaecimiento de un riesgo, la administración tiene la obligación de no autorizar o efectuar actuaciones, o cesar de inmediato, la actividad administrativa que causa el peligro. En otras palabras, si carece de certeza científica sobre la inocuidad de la actividad, la administración debe abstenerse de realizar actividades con impacto ambiental negativo; ante la incertidumbre científica sobre la inocuidad o bondad”. Conforme con este desarrollo jurisprudencial, el principio precautorio tiene una doble dimensión. En primer lugar, como expresión del principio 15 de la Declaración de Río, que opera para situaciones en que haya riesgo de daño grave o irreversible del medio ambiente, aun a falta de certeza científica y; en segundo lugar, en su manifestación in dubio pro natura, como criterio de actuación para la Administración Pública ante situaciones cotidianas de su actividad, para optar por aquellas decisiones que impliquen una menor afectación al medio ambiente.
En síntesis, aunque en primeras etapas la Sala Constitucional ha hecho referencia a ambos principios -precautorio e in dubio pro natura- como uno solo, al explicar su naturaleza, ha desprovisto de la exigencia de la gravedad del riesgo de daño ambiental requerido por el Principio 15 de la Declaración de Río para que opere el principio in dubio pro natura, situándolo como un criterio de actuación que obliga a la Administración a abstenerse de realizar actividades (entregar autorizaciones administrativas por ejemplo), cuando no existe certeza de que los impactos ambientales estarán dentro de los estándares admitidos por la legislación. Estima esta Cámara que la actuación de la Municipalidad de Escazú encaja plenamente dentro de este enfoque. A pesar de la existencia de informes emitidos en años anteriores en los que se descartaba la existencia de algún cuerpo de agua merecedor de protección en la zona, tal condición no puede ser tenida como definitiva y científicamente demostrada a futuro.
Tales informes, si bien son documentos técnicamente válidos para su momento, enfrentan la limitación fundamental del carácter inherentemente cambiante del entorno, siendo que, variaciones climáticas, modificaciones en el terreno o cambios en el nivel freático, entre otras posibles causas, podrían con el transcurso del tiempo modificar las condiciones de la zona. De esta manera, los informes señalados certifican el estado y condición a la fecha de su emisión, pero no pueden tenerse como definitivos. Pueden seguir sirviendo de guía de actuación y como sustento de autorizaciones, siempre y cuando no aparezcan situaciones novedosas que motiven, al menos, su revisión. En este sentido, si la Municipalidad demandada recibió una denuncia de los vecinos indicando que en el terreno existía algún cuerpo de agua que podría haberse afectado, y más aún, si las inspecciones preliminares realizadas revelaban la presencia constante de agua en el terreno, lo esperable dentro de una gestión responsable y dinámica de protección al recurso hídrico, era que realizara la consulta ante la Dirección de Agua del MINAE, como efectivamente lo hizo el catorce de diciembre de 2018, y que así se lo comunicara al gestionante de las autorizaciones, indicándole, como también lo hizo oportunamente la demandada, que no sería emitido el criterio definitivo hasta que dicho órgano evacuara la consulta realizada.
Tampoco son de recibo ninguna de las otras protestas por posible irregularidad o ilegalidad de tal conducta administrativa. No es cierto que exista invasión de competencias, ni tampoco que se haya resuelto en contradicción con lo dispuesto por la Dirección de Agua del MINAE. Ante la duda planteada por la denuncia recibida y por la verificación in situ de constante presencia de agua sobre el terreno, la acción municipal consistió, como se dijo, en elevar la consulta ante el órgano competente para dictaminar, y comunicarle al gestionante que el criterio definitivo sería emitido hasta que se cumplimentara el informe requerido, todo lo cual sucedió en el mes de diciembre de 2018. Luego, el diecinueve de julio de 2019, la Dirección de Agua emitió el oficio DA-UHTPCOSJ-1497-2019, donde se expresa que: “De acuerdo a toda la información revisada, testimonios de un vecino del sitio en inspección y a las visitas realizadas en campo se genera una duda razonable con respecto a la existencia, naturaleza, carácter de la supuesta fuente existente en el sitio y al lugar de procedencia de las tuberías que alimentan el supuesto tanque ubicado en la propiedad en estudio, pues se debe indicar que en la primera visita sí había presencia de flujo que ya en la segunda visita estaba con humedad y sin un flujo definido.
(…) Por tanto, se concluye que el sitio inspeccionado no tiene relación vinculante con la información aportada pues en ninguna parte se aclara la relación entre la información escrita y las coordenadas de referencia. Se ha visitado la fuente en un par de veces durante la época más seca del año 2019, y se encontró diferencias que definen el estado e incluso modificación antrópica del lugar, es por esto que se genera la duda para emitir un criterio definitivo sobre el sitio de estudio. Y, se propone entonces en el sitio se haga el descubrimiento de la estructura de concreto descrita como tanque de almacenamiento, de manera que se aísle la posible intervención de las tuberías que se supone traen agua a este punto, en segundo orden se solicita que se haga un descubrimiento y corte de las tuberías que vienen del exterior de la propiedad y aquellas que salen de la misma, para despejar cualquier situación que genere duda.
Se realizarán visitas programadas en lo que resta del año e incluso en la próxima época seca de ser necesario, para ver el comportamiento de la fuente en las condiciones opuestas y así dictaminar la fuente.” No es sino posterior a este oficio, y con base en lo allí indicado, que el sub proceso de Gestión Ambiental de la Municipalidad de Escazú emitió los oficios GA-CA-651-2019, GA-CA-652-2019, GA-653-2019, GA-CA-654-2019, GA-655-2019, GA-CA-656-2019, GA-CA-657-2019 y GA-CA-658-2019, todos del cinco de agosto de 2019, mediante los que se resuelven las solicitudes planteadas con relación a las fincas 1-615031-000, 1-615032-000, 1-615033-000, 1-615034-000, 1-615035-000 y 1-104996-000, planos SJ-1414018-2010, SJ-141019-2010, SJ-141020, SJ-1414021-2010, SJ-1414022-2010, SJ-141023-2010, SJ-2072750-2018 y SJ-2072749-2018, respectivamente, en los siguientes términos: “RESOLUCIÓN. En atención a su solicitud, ingresada al Sub-Proceso de Gestión Ambiental para la realización del estudio por afectación de nacientes, ríos, quebradas, pozos o sus correspondientes áreas de protección, le comunico que, una vez revisada la información oficializada a la fecha, así como la información indicada en el plano sujeto de esta consulta, y la inspección de campo se determinó la posible existencia de una naciente captada localizada a (…) del plano sujeto de esta consulta, por lo que se realizó una nueva solicitud de dictamen, amparados en el principio precautorio “indubio pronatura”, a fin de descartar o no la existencia del cuerpo de agua, y así mismo verificar la condición de la posible toma.
La gestión se realizó mediante la gestión Nº 7893-2019, y se está a la espera de respuesta. ANOTACIÓN. Por lo tanto, si bien la dirección de Agua (sic), no ha emitido criterio sobre la solicitud de dictamen de la posible naciente y su carácter, sustentados en el “PRINCIPIO INDUBIO PRONATURA”, se considerará precautoriamente de carácter permanente, a fin de garantizar el respeto de las áreas de protección, según lo estipula la Ley de Aguas Art. 148-149, jurisprudencia relacionada al recurso hídrico y áreas de protección, así mismo lo establecido en la Ley Forestal, artículo 33, se debe respetar un radio de 100 m medidos horizontalmente desde el punto de ubicación. Deben permanecer con cobertura vegetal, es decir reforestada. Se le aclara al interesado, que el criterio este (sic) sujeto al pronunciamiento de la Dirección de Agua.” Como puede verse, todos los oficios referidos reconocen la exclusiva competencia de la indicada Dirección para dirimir la duda presentada, y no hace más que emitir una resolución provisional de protección con base en el pronunciamiento interlocutorio emitido por aquella.
Se destaca que fueron emitidos con posterioridad al oficio DA-UHTPCOSJ-1497-2019, donde la Dirección de Agua reconoce, con base en las diligencias hasta entonces realizadas, la existencia de duda razonable respecto de lo consultado, y la necesidad de realizar determinadas obras para poder despejarla; por lo que lo actuado por la Municipalidad no es antojadizo, y ni siquiera prematuro. La transcripción que se ha hecho del contenido de esos oficios sirve también de apoyo para descartar por completo lo que el actor calificó como el segundo elemento constitutivo de la anormalidad de la conducta administrativa, que sería la incorporación en ellos de información falsa. Lo cierto es que las fotografías e ilustraciones que acompañan dichos oficios deben ser entendidos conforme al contenido y dispositivo del documento del que forman parte, y aunque les son complementarios, están limitados y circunscritos a lo allí expresado.
En ese sentido, como se citó supra, en los referidos documentos en ningún momento se certifica, y ni siquiera se afirma con grado de certeza, que en el lugar exista la naciente de agua. En la parte considerativa se explica que: “…una vez revisada la información oficializada a la fecha, así como la información indicada en el plano sujeto de esta consulta, y la inspección de campo se determinó la posible existencia de una naciente captada…” y que, producto de ello se procedió a realizar: “…una nueva solicitud de dictamen, amparados en el principio precautorio “indubio pronatura”, a fin de descartar o no la existencia del cuerpo de agua, y así mismo verificar la condición de la posible toma. La gestión se realizó mediante la gestión Nº 7893-2019, y se está a la espera de respuesta.” Luego, ya en la parte dispositiva, se estableció que: “….si bien la dirección de Agua (sic), no ha emitido criterio sobre la solicitud de dictamen de la posible naciente y su carácter, sustentados en el “PRINCIPIO INDUBIO PRONATURA” (sic), se considerará precautoriamente de carácter permanente, a fin de garantizar el respeto de las áreas de protección, según lo estipula la Ley de Aguas Art. 148-149, jurisprudencia relacionada al recurso hídrico y áreas de protección, así mismo lo establecido en la Ley Forestal, artículo 33, se debe respetar un radio de 100 m medidos horizontalmente desde el punto de ubicación.” En criterio de esta Cámara, de ninguna manera puede calificarse como falso lo allí afirmado, en el tanto se especifica que se trata de una presunción, que como tal, por antonomasia constituye una conjetura, es provisional y está sujeta a verificación.
Dicho contenido sustancial se complementa con la explicación del motivo de la presunción (la inspección realizada que reveló la presencia de agua constante sobre el inmueble); la acción que se estaba adoptando (elevar la consulta ante la Dirección de Agua); la imposibilidad de emitir criterio definitivo a esa fecha, (hasta tanto el órgano competente emita el criterio definitivo), y el carácter cautelar de la medida adoptada. Por ende, la fotografía y la ilustración que formaban parte de tales actos administrativos, de manera inequívoca detallan el punto donde precautoria y provisionalmente se está estimando que estaría el cuerpo de agua y su radio de protección, mientras se está a la espera de que la Dirección de Agua rinda el dictamen correspondiente. Como puede verse, esta resolución poco añade a la comunicación que se le cursó al actor en diciembre de 2018, donde se le informó de la consulta planteada, el número de gestión y la suspensión de la resolución final hasta que fuera evacuada aquella.
En la deposición testimonial, la funcionaria Sánchez Sánchez explicó además que estas situaciones se repetían con cierta frecuencia en la Municipalidad, y que antes de emitir las resoluciones, se le preguntaba al gestionante si quería que fuera emitido el oficio, o si preferían esperar la resolución de la Dirección de Agua. El Tribunal aprecia que los indicados oficios obedecen a la obligación legal de la Administración de resolver las gestiones planteadas por los usuarios en un plazo razonable, que su contenido se ajusta a la realidad de la situación al momento de su emisión, y es además, razonable, proporcionado y válido jurídicamente. En abono de todo lo anterior, quedó también acreditado que casi inmediatamente después de que la Dirección de Agua emitió el informe final a la consulta planteada, el sub proceso de Gestión Ambiental de la Municipalidad de Escazú resolvió definitivamente las solicitudes de estudios de afectación de las propiedades hasta entonces anotadas provisionalmente, dejando advertencia de que: “Se previene al interesado que el criterio emitido en el presente documento, se basa en la información oficial emitida por la dirección de agua del MINAE a través del visor SINIGIRH al día de hoy, así como a los dictámenes emitidos por esta Dirección, puede variar según lo determine la DA”, para luego disponer que: “En atención a su solicitud, ingresada al Sub- Proceso de Gestión Ambiental para la realización del estudio por afectación de nacientes, ríos, quebradas, pozos o sus correspondientes áreas de protección, le comunico que, una vez revisada la información oficializada a la fecha, y la información aportada por el solicitante oficio DA-UHTPCOSJ-2115-2020, se verificó que, según el registro de la Dirección de Aguas del MINAE no se registran cuerpos de agua natural en la propiedad o cercanos que afecten por áreas de protección.”; lo cual confirma el carácter provisional, presuntivo y precautorio de lo dispuesto por la Corporación Municipal en los oficios que el actor ha acusado de tener contenido falso.
Como corolario de lo expuesto, dictamina el Tribunal que, contrario a lo alegado por el accionante, no existe ningún criterio de anormalidad ni de ilegalidad en la conducta administrativa examinada. Cada una de las diferentes comunicaciones, inspecciones y resoluciones emanadas por la Municipalidad de Escazú durante el trámite de los formularios denominados “Consulta por afectación de nacientes, ríos, quebradas, pozos y sus respectivas áreas de protección” presentados por el actor, fueron dictadas dentro del marco de sus competencias, separadas y con respeto y sujeción a las que son propias de la Dirección de Agua del MINAE, fueron además debidamente justificadas, razonables, proporcionadas, y conforme a las exigencias legales y constitucionales que le atañen en la protección del recurso hídrico cantonal. No se aprecia vicio alguno en los actos administrativos examinados, -cuya nulidad no fue siquiera requerida por el demandante-, ni mucho menos se constató la existencia de falsedades en su contenido.
No existe por ende, conducta administrativa anormal ni ilegítima, que sirva como criterio de imputación de responsabilidad y que avale la posibilidad de recibir indemnización por ella. La inexistencia de este primer presupuesto, por sí sola torna improcedentes las pretensiones deducidas. Sin embargo, valga añadir de manera muy somera, que tampoco existe nexo causal entre los daños liquidados y cualquier actuación de la demandada. Dado que es el plazo transcurrido para resolver su gestión lo que se alega como agente causante de los perjuicios aducidos, debe dejarse fijado que cualquier atraso indebido o irrazonable en la emisión del informe definitivo de la Dirección de Agua del MINAE, es un aspecto ajeno a la actuación municipal, que se limitó a pedir, como corresponde, que se pronunciara respecto de la duda surgida, y por ende, no puede imputársele (aun en el caso que resulte acreditado) a la aquí demandada.
Similar tesis debe decirse respecto del daño material, identificado en la demanda como “gastos innecesarios”, dado que los trabajos e informes que allí se detallan responden a solicitudes planteadas por la Dirección de Agua y no por la Municipalidad. Por último, la indemnización por daño moral subjetivo resulta improcedente dado el carácter normal y legítimo de la conducta de la accionada, sin que tampoco se constituyan en la especie, alguna de las hipótesis establecidas en el artículo 194 de la Ley General de la Administración Pública, para considerar la posibilidad de indemnización por conducta lícita y funcionamiento normal. Todo ello conlleva a que las pretensiones deberán ser rechazadas en su totalidad y la demanda declarada sin lugar.
OCTAVO. EXCEPCIONES. De manera expresa, la Municipalidad de Escazú únicamente interpuso la defensa previa de indebida integración de la litis, la cual fue rechazada interlocutoriamente. De oficio, por constituir uno de los presupuestos sustanciales o de fondo de cualquier sentencia estimatoria, y con base en lo expuesto en los considerandos precedentes, se declara la falta de derecho de la acción incoada.
NOVENO. COSTAS: De conformidad con el numeral 193 del CPCA, las costas procesales y personales constituyen una carga que se impone a la parte vencida por el hecho de serlo. La dispensa de esta condena solo es viable cuando hubiere, a juicio del Tribunal, motivo suficiente para litigar o bien, cuando la sentencia se dicte en virtud de pruebas cuya existencia desconociera la parte contraria. En la especie, estima este Tribunal, no se percibe la existencia de ninguno de los supuestos procedentes para quebrar el postulado general de condena a cargo del vencido y por ello, se impone condenar a la parte actora y perdidosa, al pago de las costas generadas con este proceso, a liquidarse en etapa de ejecución de sentencia.
POR TANTO:
Se rechaza la prueba complementaria ofrecida por el actor. De oficio se declara falta de derecho del actor respecto de la acción incoada. Se declara sin lugar en todos sus extremos la demanda interpuesta por el señor Pablo Marín Castro en contra de la Municipalidad de Escazú. Se condena al actor al pago de ambas costas de esta acción, a liquidarse en etapa de ejecución de sentencia. Gustavo Irías Obando, José Martín Conejo Cantillo, Francisco Hidalgo Rueda, Jueces.
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