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Res. 02464-2024 Tribunal Contencioso Administrativo · Tribunal Contencioso Administrativo · 12/04/2024
OutcomeResultado
The Court upheld the defense of lack of legal entitlement, denied the claims for water connections and compensation because neither a municipal omission nor causation was proven, and ordered the claimants to pay costs.El Tribunal acogió la excepción de falta de derecho, rechazó la demanda de acceso a tomas de agua y de indemnización porque no se probó una omisión municipal ni el nexo causal, y condenó a la parte actora al pago de costas.
SummaryResumen
The Administrative Litigation Court dismissed a claim brought by several property owners and a company seeking orders requiring the Municipality of Santa Bárbara to provide water connections for subdivided properties, as well as compensation for material damage, emotional harm, and other losses. Although the municipality had issued water-availability certificates solely for municipal subdivision approval, those documents warned that they could not support building-permit applications because the municipal aqueduct lacked infrastructure in the area. The Court found no proven omission or abnormal operation attributable to the local government. The absence of infrastructure did not, by itself, create an immediate entitlement to individual connections or establish administrative liability. The Court also observed that legal, technical, and cooperative mechanisms exist to expand infrastructure, including participation by interested property owners. Because the alleged omission and adequate causal connection were not established, the Court denied all compensation, upheld the municipality’s defense of lack of legal entitlement, dismissed the action in full, and ordered the claimants to pay procedural and attorney costs.El Tribunal Contencioso Administrativo rechazó la demanda mediante la cual varias personas propietarias y una empresa pretendían que la Municipalidad de Santa Bárbara les otorgara tomas de agua para inmuebles segregados, además de indemnizarlas por daños materiales, daño moral y perjuicios. Aunque el municipio había emitido disponibilidades de agua exclusivamente para obtener el visado municipal, estas advertían que no servían para tramitar permisos de construcción porque el acueducto carecía de infraestructura en la zona. El Tribunal concluyó que no se acreditó una conducta omisiva o un funcionamiento anormal imputable al gobierno local. La ausencia de infraestructura no generaba, por sí sola, un derecho inmediato a conexiones individuales ni demostraba responsabilidad administrativa. También señaló que existen mecanismos legales, técnicos y de cooperación para ampliar la infraestructura, incluso con participación de los interesados. Al no probarse la omisión ni el nexo causal adecuado, rechazó todas las indemnizaciones, acogió la excepción de falta de derecho y condenó a la parte actora al pago de costas.
Key excerptExtracto clave
This Collegiate Chamber finds that, having determined that the existence of an omission by the Municipality has not been proven in this case, the adequate causal connection is broken and, consequently, the damages claimed cannot be awarded. It follows that, without liability attributable to the Municipality of the Canton of Santa Bárbara de Heredia, no right to compensation can arise. As may be drawn from the cited judicial decision and the case law discussed throughout this analysis, if adequate causation is not demonstrated, no right arises to obtain compensation for the alleged damages. The claims for material damage, subjective emotional harm, and other losses must therefore be rejected, as must the ancillary claims for interest and indexation on any sums awarded in the judgment, since those claims depend upon the existence of compensation; lacking that basis or foundation, they share the fate of the principal claim and are rejected. Accordingly, the legal defense raised in the answer by the Municipality of the Canton of Santa Bárbara de Heredia is upheld, and the action is dismissed in all respects. Based on the foregoing factual and legal grounds, the defense of lack of legal entitlement raised by the Local Government is upheld and, consequently, the action brought by ALBA NIDIA CORTÉS VARGAS, DARLING HERNÁNDEZ ACOSTA, MARÍA DEL ROSARIO CORTÉS SANDÍ, and MARCOS SÁNCHEZ GONZÁLEZ, identification card No. 2-0551-050, acting as judicial representative of DESARROLLADORES POTRERO SAGO SOCIEDAD DE RESPONSABILIDAD LIMITADA, against the MUNICIPALITY OF THE CANTON OF SANTA BÁRBARA DE HEREDIA is DISMISSED. The claimants are ordered to pay attorney and procedural costs, which shall be assessed during enforcement of the judgment. Let notice be given.Es criterio de esta Cámara Colegiada que, habiendo determinado que no se logra comprobar en la especie la existencia de una conducta omisiva por parte de la Municipalidad, se rompe el nexo de causalidad adecuada, y consecuentemente los daños reclamados no pueden ser acogidos. De ahí que se colija que, sin la existencia de una responsabilidad que pueda ser imputable a la Municipalidad del Cantón de Santa Bárbara de Heredia, no puede derivarse un derecho indemnizatorio. Y como bien se extrae de la referida resolución judicial, y de la jurisprudencia que ha sido desarrollada a lo largo de esta exposición, si no se demuestra una causalidad adecuada, no puede derivarse un derecho a que se le reconozcan los daños que aduce, lo que deviene en rechazar las pretensiones de pago de daños materiales, moral subjetivo y perjuicios, y consecuentemente también las pretensiones accesorias correspondientes al pago de los intereses e indexación sobre las sumas reconocidas en sentencia, los cuales parten de la existencia de una indemnización, sustrato o fundamento que al no declararse sin lugar, corre la misma suerte que el principal (su rechazo). Por lo anterior, se acoge la defensa de derecho presentada con su contestación la representación de la Municipalidad del Cantón de Santa Bárbara de Heredia y se declara sin lugar en todos sus extremos la demanda incoada. - Con base en los fundamentos de hecho y derechos expuestos, se acoge la excepción falta de derecho interpuesta por el Gobierno Local y en consecuencia se declara SIN LUGAR la demanda interpuesta por los señores ALBA NIDIA CORTÉS VARGAS, DARLING HERNÁNDEZ ACOSTA, MARÍA DE ROSARIO CORTÉS SANDÍ y MARCOS SÁNCHEZ GONZÁLEZ, con cédula de identidad N° 2-0551-050 actuando en su condición de representante judicial de la empresa DESARROLLADORES POTRERO SAGO SOCIEDAD DE RESPONSABILIDAD LIMITADA en contra de la MUNICIPALIDAD DEL CANTÓN DE SANTA BÁRBARA DE HEREDIA. Se condena a la parte actora al pago de las costas personales y procesales, las cuales se liquidarán en ejecución de sentencia. Notifíquese. -
Pull quotesCitas destacadas
"Esta disponibilidad de agua no es válida para tramitar permisos de construcción. Esta disponibilidad es ÚNICAMENTE para trámite de visado, ya que el acueducto no posee infraestructura en la zona."
"This water-availability certificate is not valid for processing building permits. This availability is SOLELY for subdivision approval because the aqueduct has no infrastructure in the area."
Hechos probados
"Esta disponibilidad de agua no es válida para tramitar permisos de construcción. Esta disponibilidad es ÚNICAMENTE para trámite de visado, ya que el acueducto no posee infraestructura en la zona."
Hechos probados
"No es cualquier daño el que el ordenamiento jurídico le brinda la posibilidad de resarcimiento, siendo que el numeral 196 de la Ley General de la Administración Pública, exige que este daño sea “efectivo, evaluable e individualizable en relación con una persona o grupo”."
"Not every form of harm is eligible for compensation under the legal system, because Article 196 of the General Public Administration Law requires the harm to be “actual, assessable, and individualized in relation to a person or group.”"
Considerando X
"No es cualquier daño el que el ordenamiento jurídico le brinda la posibilidad de resarcimiento, siendo que el numeral 196 de la Ley General de la Administración Pública, exige que este daño sea “efectivo, evaluable e individualizable en relación con una persona o grupo”."
Considerando X
"Sin la existencia de una responsabilidad que pueda ser imputable a la Municipalidad del Cantón de Santa Bárbara de Heredia, no puede derivarse un derecho indemnizatorio."
"Without liability attributable to the Municipality of the Canton of Santa Bárbara de Heredia, no right to compensation can arise."
Considerando X
"Sin la existencia de una responsabilidad que pueda ser imputable a la Municipalidad del Cantón de Santa Bárbara de Heredia, no puede derivarse un derecho indemnizatorio."
Considerando X
"Existen mecanismos dispuestos en el ordenamiento jurídico para subsanar las faltas de capacidad o infraestructura dentro del cantón, con la participación tanto de los propios interesados, como aplicando las alternativas de cooperación interinstitucional o privados, todo dentro del bloque de legalidad vigente."
"The legal system provides mechanisms to remedy capacity or infrastructure deficiencies within the canton, through the participation of interested parties themselves or alternatives involving interinstitutional or private cooperation, all within the applicable legal framework."
Considerando IX
"Existen mecanismos dispuestos en el ordenamiento jurídico para subsanar las faltas de capacidad o infraestructura dentro del cantón, con la participación tanto de los propios interesados, como aplicando las alternativas de cooperación interinstitucional o privados, todo dentro del bloque de legalidad vigente."
Considerando IX
Full documentDocumento completo
PJEDITOR Document *220008661027CA* CASE FILE:
PROCEEDING:
ORDINARY PROCEEDING (PROCESO DE CONOCIMIENTO) PLAINTIFF(S):
ALBA NIDIA CORTES VARGAS ET AL.
DEFENDANT(S):
MUNICIPALIDAD DE SANTA BARBARA-HEREDIA N° 2024002464 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA. MERITS PANEL N° I, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL, SAN JOSÉ, GOICOECHEA, at nineteen hours and twenty minutes on doce de Abril del dos mil veinticuatro.- Ordinary proceeding (proceso de conocimiento) brought by ALBA NIDIA CORTÉS VARGAS, identity card N° 4-0117-0256; DARLING HERNÁNDEZ ACOSTA, identity card N° 8-0112-0299; MARÍA DE ROSARIO CORTÉS SANDÍ, identity card N° 4-0125-0384; and MARCOS SÁNCHEZ GONZÁLEZ, identity card N° 2-0551-050, acting in his capacity as judicial representative of DESARROLLADORES POTRERO SAGO SOCIEDAD DE RESPONSABILIDAD LIMITADA, whose designation may be abbreviated as S.R.L., corporate identification number N° 3-102-778429; all plaintiffs being of legal age and residents of the canton of Santa Bárbara, Province of Heredia, against MUNICIPALIDAD DEL CANTÓN DE SANTA BÁRBARA HEREDIA, corporate identification number N° 3-014-042096, represented by its Mayor, Víctor Manuel Hidalgo Solís, of legal age, identity card N° 4-0190-0646, and Juan Carlos Medrano Cubero, identity card N° 1-1402-0502 and Costa Rican Bar Association membership card N° 24714, the latter acting as its counsel of record (apoderado judicial). Víctor Manuel Castro Umaña, Costa Rican Bar Association membership card Nº 26611, participates in the proceeding as counsel of record for the plaintiffs.
PROCEDURAL ACTIONS. As part of the procedural history (íter procesal) relevant to the resolution of this proceeding, the following is established:
I.By means of a complaint filed on 08 de febrero del 2022, with the claims amended during the preliminary hearing held at 10:50 hours on 25 de enero de 2023, the plaintiffs asserted the following claims, seeking a judgment declaring as follows: “1. That this complaint be granted. 2. That the right to water connections (tomas de agua) be granted for property 267643-000 belonging to plaintiff María del Rosario Cortés Sandí, property 267646-000 belonging to plaintiff Desarrolladores Potro SAGO Limitada (sic), property 267638-002 belonging to plaintiff Alba Nidia Cortés Vargas, and property 267642-000 belonging to Francisco Antonio Cortés Vargas, who sold the rights to Darling Arelys Hernández Acosta, all located in Heredia. 3. That Municipalidad de Santa Bárbara be ordered to pay damages in the amount of twelve million colones to each plaintiff. 4. That Municipalidad de Santa Bárbara be ordered to pay moral damages (daño moral) of one million colones to each plaintiff, consequential losses (perjuicios) in the amount of one million colones to each plaintiff, and interest at fifteen percent semiannually, 2.5 of the interest rate paid by Banco Nacional de Costa Rica on six-month deposits. 5.
That Municipalidad de Santa Bárbara be ordered to pay court costs and attorney’s fees (costas procesales y personales). 6. That the amounts be adjusted for inflation from the filing of the complaint on 08 de febrero de 2022 until actual payment.” (See images 02 to 18 of the electronic court file, as well as the Minutes of the Preliminary Hearing, visible in images 185 to 188 of the electronic court file, and the audio recording of the Preliminary Hearing in the SIGAO System).
II.After the complaint was served on Municipalidad del Cantón de Santa Bárbara de Heredia pursuant to the ruling issued at 12:24 hours on 11 de febrero de 2022 by Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, on 10 de junio de 2022 it filed an answer denying the complaint, requesting that it be dismissed in its entirety and asserting the defense of Lack of Legal Entitlement (Falta de Derecho). It likewise requested that the plaintiffs be ordered to pay both categories of costs and that it be exempted from paying them. (See images 42 to 44 and 51 to 69 of the electronic court file).
III.By ruling issued at 10:04 hours on 05 de setiembre de 2022, Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda granted the plaintiffs a period of three (3) business days to respond to the defense of Lack of Legal Entitlement asserted by Municipalidad del Cantón de Santa Bárbara de Heredia. The plaintiffs responded on 12 de setiembre de 2022, leaving unchanged the evidence submitted with their complaint. (See images 172 to 177 of the electronic court file).
IV.The preliminary hearing was held on 25 de enero del 2023, with all parties present. At the hearing, the parties stated that they had found no procedural defects; the plaintiffs amended their claims, which were established as set forth in the first recital of this Decision, and withdrew the list of alternative claims. Items 4, 7,8, 9 and 10 were identified as disputed facts. Images 19 to 41 of the electronic court file, the administrative record submitted by the defendant Municipality and visible in images 70 to 111 of the electronic court file, and the images appearing at 112 to 170 of the electronic court file were admitted as documentary evidence. In addition, the Municipal Corporation was ordered to submit the complete administrative record within three (3) business days, and the preliminary hearing was suspended. Finally, the plaintiffs were ordered to correct the special judicial power of attorney (poder especial judicial) granted by Desarrolladores Potrero SAGO Sociedad de Responsabilidad Limitada, and closing arguments were deferred. (See Audio in SIGAO and Minutes of the Preliminary Hearing visible in images 185 to 192 of the electronic court file).
V.On 27 de enero del año 2023, the plaintiffs submitted the correction to the special judicial power of attorney granted by Desarrolladores Potrero SAGO Sociedad de Responsabilidad Limitada. (See images 189 to 1567 of the electronic court file).
VI.By brief dated 01 de febrero de 2023, Municipalidad del Cantón de Santa Bárbara de Heredia submitted certified copies of the following administrative records: 1) Municipal approval (Visado municipal) 0904 of 13 de abril de 2020; 2) Water-availability application (Solicitud de disponibilidad de agua) 3076 of 04 de febrero de 2020; 3) Water-availability application 3077 of 04 de febrero de 2020; 4) Water Availability DAC-MSB: 50-2021; 5) Water Availability DAC-MSB: 49-2021; 6) Application procedure for Land-Use Certificate (certificado de Uso de Suelo) 1932 of 14 de mayo del 2021; 7) Water-availability application 113-2021; 8) Consolidated record of water-availability applications 3061, 3062, 3063, 3064, 3065 and 3066, all dated 03 de febrero de 2020; and 9) Building permit (Permiso de construcción) OC-980121. (See images 193 to 439 of the electronic court file).
VII.By ruling issued at 14:53 hours on 20 de enero de 2023, Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda granted the plaintiffs a period of five (5) business days to state their position concerning the administrative records submitted by the defendant Municipal Corporation. The plaintiffs responded on 28 de febrero de 2023. (See images 440 and 441 of the electronic court file).
VIII.By ruling issued at 8:50 hours on 22 de marzo de 2023, the Local Government was granted a hearing to respond to the brief submitted by the plaintiffs concerning the administrative record. For that purpose, it was granted a period of three (3) business days. Municipalidad del Cantón de Santa Bárbara de Heredia responded on 31 de marzo de 2023, again submitting a certified copy of the administrative record for Water Application N° 113-2021. (See images 444 to 461 of the electronic court file, and Audio and video in SIGAO).
IX.By ruling issued at 15:11 hours on 14 de abril de 2023, the plaintiffs were granted a period of three (3) business days to respond to the documentation submitted by the Municipal Corporation. On 07 de mayo de 2023, counsel for the plaintiffs responded to that hearing. (See images 464 to 467 of the electronic court file).
X.By ruling issued at 13:25 hours on 18 de mayo de 2023, Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda admitted as documentary evidence the administrative records submitted by Municipalidad del Cantón de Santa Bárbara de Heredia and, at the same time, granted the parties a period of three (3) business days to submit their respective closing arguments in writing. (See image 468 of the electronic court file).
XI.By brief dated 26 de mayo de 2023, counsel for the plaintiffs submitted their respective closing arguments. As of the date this Decision was issued, there is no record that the defendant Municipality submitted its closing arguments. (See images 471 to 476 of the electronic court file).
XII.The statutory requirements and time limits have been observed throughout the proceedings, and no defects, irregularities, or omissions are apparent that could result in nullity of the proceedings or denial of due process (indefensión) to the parties. This Decision is issued unanimously, following deliberation by the members of this Tribunal and in accordance with the prioritization criteria for handling proceedings under the redesign of Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda.
Judge Morales Herra drafts the decision, with the affirmative votes of Judges Bolaños Salazar and Mejías Rodríguez.
WHEREAS
Based on the documentary evidence admitted in this proceeding, the following facts, having the corresponding evidentiary support, are deemed proven and relevant to the issuance of this Decision:
The following are deemed unproven facts relevant to the issuance of the judgment, either because the parties failed to discharge their burdens of proof (cargas probatorias), or because this Court found no suitable evidence that would establish them under the principle of sound judicial assessment (principio de la sana crítica):
In the complaint, reply, and arguments presented during the closing-arguments stage (fase de conclusiones), Alba Nidia Cortés Vargas, Darling Hernández Acosta, and María del Rosario Cortés Sandí, together with the company Desarrolladores Potrero SAGO Limitada, claim “civil liability” (responsabilidad civil) against the Municipalidad del Cantón de Santa Bárbara de Heredia because, in their view, that Municipal Corporation acted “negligently and contrary to the legal system in issuing water rights and property plan-approval certificates, leading my clients to believe that they held a right to a water connection (allotment), which they were subsequently told they did not have, thereby leaving my clients in a manifestly defenseless position.” As part of their theory of the case, they assert that the defendant Municipality issued a series of administrative acts (actos) granting permits that created a legitimate expectation (confianza legítima) among the plaintiffs that they could build on those parcels; subsequently, however, it denied their water-availability applications, preventing them from building because such availability is a prerequisite.
They accordingly recount that, in 2020, municipal approval of the plans was granted in favor of Hijos Cortés Segura Sociedad Anónima (the former owner of the lots now owned by the plaintiffs), since the Municipal Corporation had verified compliance with the regulations then in force. Furthermore, they state that in 2021, through official letter N° 1932-2021, the defendant granted a land-use certificate (certificado de uso de suelo) for property registered under real-property folio N° 267644-000; through official letter N°001-2021, it granted an earthworks permit (permiso de movimiento de tierras) in favor of Desarrolladores Potreros Sago S.R.L (property registered under real-property folio N° 267646-000); and, through document N° 113-2021, it even granted that company one-half inch of water availability for residential consumption. The plaintiffs further state that, through official letter N° PC-405-2021, the defendant “informed my client Cortés Sandí that she must pay construction taxes, thereby creating the false expectation that she would be able to build her home.” Nevertheless, in that same year, through official letter N° DAC-MSB-49-2021, the Municipalidad del Cantón de Santa Bárbara de Heredia denied Ms.
María del Rosario Cortés Sandí a water allotment; they therefore allege that “even though the Municipalidad de Santa Bárbara knew that the properties apparently lacked water availability,” it had charged plaintiff María del Rosario Cortés Sandí municipal construction taxes. They also assert that, on 13 de julio de 2021 (two months later), after having granted Desarrolladores Potrero Sago S.R.L water availability, the Municipality revoked it through official letter N° ACMSB-115-2021, “alleging only that an error does not create a right, in an official letter lacking the minimum elements of validity and legality because it lacks the minimum constituent elements of an administrative act (acto administrativo), rendering document N° ACMSB-115-2021 absolutely null and void (absolutamente nulo), and because it evidently (sic, read ‘causes’) harm to my clients.” Based on the foregoing, they state that they attempted an alternative solution by approaching the local ASADA, which, according to the plaintiffs, informed them that it could provide the service provided that, in view of the defendant’s territorial jurisdiction, the defendant granted the corresponding authorization; however, the defendant Municipality refused to grant it.
Thus, all these actions give rise to an omission consisting in the fact that “by failing to provide them with water service and, at the same time, failing to issue proper certification of its apparent inability to provide the service to my clients so that they may approach the local ASADA (…), the Municipalidad de Santa Bárbara is denying them a fundamental and inalienable human right, since every person has the right to sufficient and safe access to potable water with proper sanitation.” In their view, this omission causes property damage to the plaintiffs, consisting in the fact that the property cannot be developed in any manner, thereby affecting the market value and sale price of the referenced real properties. In their words: “(…) because they are not provided with this service, the property cannot be developed in any manner, since the plan for each lot cannot be approved by the Municipality due to the lack of water service; consequently, the market value of the real properties is directly affected, because this particular circumstance—the denial of water access to the properties—results in a decrease in that price and in my clients’ ability to attempt to sell the lots at an acceptable price in light of the cost they had previously paid to acquire them.
(…) The property damage is therefore reflected in the expenditure of money to purchase the lots and the decrease in market price resulting from the lack of access to the water service cited by the Municipalidad de Santa Bárbara de Heredia.” They prudently estimated this financial harm in the form of property damage at twelve million colones for each plaintiff. Regarding the subjective emotional distress, which in their view also arises from the defendant’s omission, it stems from the disruption of the plaintiffs’ psychological and physical well-being (peace and tranquility), “due to the anguish, uncertainty, and feeling that they are unable to fulfill their personal interests in relation to their private lives because of the inaction of the municipalidad de Santa Bárbara (…), arising from the Municipalidad de Santa Bárbara’s apparently unlawful omission in denying them access to water and failing to issue the proper certification explaining its inability to do so, so that the plaintiffs could approach the ASADA to request the service, thereby demonstrating the emotional impact in the form of stress caused by the situation, anguish at their inability to resolve the problem of lacking access to water, as well as uncertainty, anxiety, and unease.” They prudently estimated this subjective emotional distress at exactly one million colones (¢1.000.000,00) for each plaintiff.
They likewise seek payment of exactly one million colones (¢1.000.000,00) for each plaintiff as consequential losses, “consisting directly of the time that the plaintiffs and affected parties have devoted to addressing the legal matters related to this litigation, including travel to the attorney’s office and/or vice versa, the attorney’s travel to the Santa Bárbara area, and other meetings to obtain proper legal advice, for which expenses have been incurred for gasoline, transportation, and per diem allowances.” Accordingly, after modifying their claims and withdrawing the alternative claims (the principal one being that the Municipalidad del Cantón de Santa Bárbara de Heredia grant them authorization so that the ASADA could provide them with potable-water service), they seek the following: “That the right to water connections be granted for property 267643-000 belonging to plaintiff María del Rosario Cortés Sandí, property 267646-000 belonging to plaintiff Desarrolladores Potro SAGO Limitada (sic), property 267638-002 belonging to plaintiff Alba Nidia Cortés Vargas, and property 267642-000 belonging to Francisco Antonio Cortés Vargas, who sold the rights to Darling Arelys Hernández Acosta, all in Heredia. 3.
That the Municipalidad de Santa Bárbara be ordered to pay damages in the amount of twelve million colones for each plaintiff. 4. That the Municipalidad de Santa Bárbara be ordered to pay compensation for emotional distress in the amount of one million colones for each plaintiff, consequential losses in the amount of one million colones for each plaintiff, interest at fifteen percent semiannually, and 2.5 of the interest rate paid by the Banco Nacional de Costa Rica on six-month deposits.” In addition, they request that the Municipalidad del Cantón de Santa Bárbara de Heredia pay attorneys’ fees and litigation costs (costas personales y procesales), that interest be awarded at a rate of 2.5% per month, paid by the Banco Nacional de Costa Rica on six-month deposits, and that the respective amounts be indexed from the filing of the complaint.-
In its response to the complaint, it states that the complaint and the evidence submitted in the record and in the administrative case files fail to establish a causal nexus (nexo causal) between the alleged economic loss (daño patrimonial)—indeed, it disputes the existence of any loss—and the (omissive) conduct of the respondent Municipal Corporation. It asserts that the plaintiffs are incorrect in claiming that they were not timely informed of the lack of infrastructure for the water supply, because, in official letters N° DAC-MSB-049-A-2020, DAC-MSB-051-A-2020 and DAC-MSB-053-A-2020, the Municipality clearly warned that “the request for a water service connection (paja de agua) is denied, (…) because the aqueduct has no infrastructure in the area.” With respect to building permit (permiso de construcción) N° PC-405-2021 and the collection of the construction tax alleged by the plaintiffs, the Municipal Corporation states that it should not be assumed that being subject to the obligation to pay a tax entails “the creation of an expectation of a general right to build, entirely unrelated to the conditional nature of the content of the permit itself.” Furthermore, it notes that, because the requirements published on the municipal website are public knowledge, “it is understood that water availability is not required as a condition for granting the corresponding building permit for the construction of ‘minor works’; accordingly, the document entitled ‘Procedures for Minor Works,’ accessible through the website, clearly states: ‘Minor Work: Technically simple work performed on real property that, due to its size, does not require structural elements and does not increase demand for public services (drinking water, wastewater disposal, electricity) (…).’” Therefore, payment of these taxes applies solely to the approved work and not generally to every type of work, because each permit requires different technical and legal criteria and, consequently, the conditions for granting it vary.
Regarding the nullity of administrative act (acto administrativo) N°113-2021, it asserts that the granted water availability is materially impossible to implement within the legal system—because of the lack of infrastructure in the area—and that this administrative act falls within the legal system pursuant to Articles 130 subsection 2), 157 and 174 of the Ley General de la Administración Pública; therefore, the Administration did not act arbitrarily, but rather within the current legal framework. Concerning the Municipality of the Canton of Santa Bárbara de Heredia’s failure to authorize the “local ASADA” to provide drinking-water service, it states that the competent entity is the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (section 2 subsection g) of the Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados); hence, “both the Municipal Aqueduct and the various ASADAS providing services to residents within the territory of the Canton do so by exercising powers delegated by AYA as the governing entity, and in observance of the various previously established jurisdictions; in the matter before us, these are territorial jurisdictions, (…) no ASADA has jurisdiction to provide service within the territorial boundaries of the Municipal Aqueduct’s sphere of operation; therefore, doing so would be legally impossible (…).” It also states that the territorial delimitation of each entity’s area of intervention “is based on technical criteria concerning aquifer recharge and various climatological and natural conditions assessed by the governing entity itself,” and that the Municipality and the ASADAS must operate within this framework.
As to the damages alleged by the plaintiffs, the respondent states that the plaintiffs had prior knowledge of the technical impossibility of granting water availability for construction purposes, and that plaintiff Darling Hernández Acosta acquired the real property after water availability had been denied; he therefore acquired the property freely and with full knowledge. It further states: “It would be neither legitimate nor logical to expect every application for a permit, license, or authorization submitted to a local government to be unquestionably approved, (…) a resident’s dissatisfaction with the denial of a request does not constitute grounds for that resident’s economic loss.” Thus, because it acted within the legal system and within its jurisdiction, the alleged property damage (daño material) and losses (perjuicios) did not arise. Furthermore, in its view, subjective non-pecuniary harm (daño moral subjetivo) must be certain, real, and actual; hypothetical and potential harm is not compensable, and the harm must be proven.
In this case, no causal nexus exists between the conduct of the Municipality of the Canton of Santa Bárbara de Heredia and the damages alleged by the plaintiffs, because there was no “negligence, recklessness, lack of skill, or improper exercise of the powers legitimately conferred upon it.” It asserts that “the Plaintiff seeks to impose liability for matters related to dissatisfaction with the granting of a permit requested from this local government, when the mere fact of making a request (…) DOES NOT establish a right that may be enjoyed within the plaintiff’s sphere of ownership; therefore, any perceived impairment of or injury to the plaintiff’s interests cannot be attributed to the actions of this Administration (…).” Accordingly, it raises the defense of lack of legal entitlement (excepción de falta de derecho), requesting that the complaint be dismissed in its entirety, that it be relieved of the obligation to pay procedural costs and attorneys’ fees (costas procesales y personales), and that the plaintiffs instead be ordered to pay them.
Lastly, it bases its response on the Ley General de la Administración Pública, Código Procesal Contencioso Administrativo, Código Civil, Código Procesal Civil, and the Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. -
Analysis of the record, the complaint and the relief sought therein, as well as the plaintiffs’ closing arguments, shows that the subject matter of this proceeding is to determine whether, in this case, the predominantly strict liability (responsabilidad preeminentemente objetiva) of the Municipality of the Canton of Santa Bárbara de Heredia arises and is attributable to abnormal operation (funcionamiento anormal), through a material omission (conducta material omisiva), which, in the plaintiffs’ view, consists of its failure to fulfill the following obligations:
Based on the foregoing, the relief sought (pretensiones) is outlined as follows: first, that the action filed be granted; and second, a generic claim for affirmative relief, requiring the Local Government to “grant the right to water connections (tomas de agua) on property 267643-000 belonging to plaintiff María del Rosario Cortés Sandí, property 267646-000 belonging to plaintiff Desarrolladores Potro SAGO Limitada (sic), property 267638-002 belonging to plaintiff Alba Nidia Cortés Vargas, and property 267642-000 belonging to Francisco Antonio Cortés Vargas, who sold the rights to Darling Arelys Hernández Acosta, all located in Heredia.” Additionally, it seeks compensation for the property damage, lost profits (perjuicios), and subjective emotional distress (daño moral subjetivo) caused, together with payment of the procedural and professional legal costs (costas procesales y personales) of these proceedings, interest, and the corresponding indexation.
It must be reiterated, however, that during the preliminary hearing stage, the plaintiffs’ representative amended the relief sought, withdrawing the request that the defendant Municipalidad produce the plaintiffs’ case files—which it produced in any event as part of its legal obligation arising from its response—and the technical studies concerning the local water supply that precluded granting the claimed right to water. Third, he withdrew the alternative claims (pretensiones subsidiarias), the principal one of which, as indicated, consisted of an order “requiring the Municipalidad de Santa Bárbara to issue a formal administrative act (acto administrativo formal) authorizing ASADA Calle Lajas San Bosco so that it may provide them with water service connections (pajas de agua).” Thus, the matters discussed in the proceedings concerning the possibility that a third party could provide the water service connections to the plaintiffs, and the omission alleged by them—consisting of the reluctance of the Municipalidad del Cantón de Santa Bárbara de Heredia to grant authorization for a third party to provide the service—would fall outside the subject matter of the proceedings because of the plaintiffs’ express and voluntary withdrawal, leaving as the sole matter in the proceedings the obligation identified by the letter “A” in this section, namely, the alleged breach arising from the failure to “approve the application for a water service connection submitted by the plaintiffs to the Municipalidad del Cantón de Santa Bárbara de Heredia, so that they may use it to build on the properties they own or sell them to a third party.” In another vein, it must be noted that the plaintiff bases its entire theory of the case and the relief sought on an omission, that is, the improper functioning of the Municipalidad del Cantón de Santa Bárbara de Heredia arising from its refusal to provide the water service connections.
To establish the causal link (nexo causal) based on the factual background set forth in the complaint, it refers to several administrative acts of denial issued by the defendant Local Government, including official letter N° DAC-MSB 46-2021 dated 12 de abril de 2021 and the related preceding official letters N° DAC-MSB-049-A-2020; N° DAC-MSB-051-A-2020 and N° DAC-MSB-053-A-2020; official letter N° DAC-MSB-49-2021 dated 13 de abril de 2021; and official letter N° ACMSB-115-2021 dated 13 de julio de 2021. In those documents, the defendant Corporación Municipal denied the granting of water availability (disponibilidad de agua), or a water service connection, and in the last of those official letters it in fact annulled ex officio the water availability granted through official letter N°113-2021 dated 13 de mayo de 2021 in favor of Desarrolladores Potrero SAGO S.R.L.
Notwithstanding the foregoing, in compliance with the principle of party disposition (principio dispositivo), and taking into consideration the scope of the proceedings as defined by the plaintiff’s representation—under which it submitted to this Jurisdicción Contenciosa only the claim seeking review of the conduct of the Municipalidad del Cantón de Santa Bárbara de Heredia insofar as it constituted improper functioning through an omission—the judicial review of the legality of the administrative acts issued by it, and verification of their conformity with the legal system, fall outside these proceedings. Although the record suggests that the plaintiff incidentally raised certain arguments in generic terms, particularly when referring to the nullity of the water availability granted through official letter N° 113-2021 dated 13 de mayo de 2021, the fact remains that the wording of the amended relief sought by the plaintiffs shows that those formal acts were not submitted for judicial review.
Accordingly, these proceedings do not encompass an analysis of whether those formal acts contain any defect in their essential elements—grounds (motivo), content (contenido), procedure (procedimiento), intent (voluntad), and purpose (fin). It is reiterated that this is so because the relief sought did not include a request for a declaration of nullity of formal acts issued by the Municipalidad del Cantón de Santa Bárbara de Heredia—only a finding of nonconformity concerning the omission—nor did the plaintiffs allege in their complaint or amended relief sought the existence of any defect in the elements of those acts.
The foregoing is relevant because this Court may not, on its own motion, consider issues that have not formed part of the subject matter of the proceedings, since doing so would entail substituting its judgment for the parties’ intent regarding the dispute they seek to resolve and their own theory of the case, consequently creating an imbalance for the opposing party as well, which confines its defense to the matters raised by the plaintiffs. Proceeding in that manner would violate the principle of equality of arms (principio de igualdad de armas procesales), governed by section two of the Código Procesal Civil, which expressly establishes that judicial bodies have a duty to “maintain equality between the parties by respecting due process and informing all parties equally of procedural activities of interest so as not to leave any party defenseless.” Moreover, it would also violate the principle of due process (principio de debido proceso) and the right of defense (derecho de defensa), enshrined constitutionally in section 39 and in section 25 of the Convención Americana de Derechos Humanos, and extensively recognized by the Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia as pillars of the Social and Democratic State governed by the rule of law (Estado Social y Democrático de Derecho) and as an inherent limitation on any procedural action, in deference to human dignity.
(See, among others, Resolución N° 1739-1992 issued at 11:45 hours on 01 de julio de 1992, in which it broadly developed for the first time the dimensions and scope of this principle and fundamental right.) These provisions are supplemented by section 5.1 of the Código Procesal Civil, a procedural provision applicable to this particular case pursuant to section 220 of the Código Procesal Contencioso Administrativo.
Hence, by virtue of the foregoing, the scope of this Panel’s decision is, in summary, limited to the potential financial liability (responsabilidad patrimonial) of the Municipalidad del Cantón de Santa Bárbara de Heredia for the omission consisting of the failure to “approve the application for a water service connection submitted by the plaintiffs,” and the potential resulting damage—property damage and subjective emotional distress—and lost profits. Finally, because the plaintiffs comprise three natural persons and one legal entity, whose legal positions are not entirely equivalent, the obligation allegedly left unfulfilled will first be analyzed generally, after which the facts concerning each plaintiff will be analyzed individually. -
As previously established, it may be inferred from the complaint filed by the plaintiffs, the answer to the complaint submitted by the Gobierno Local, the reply thereto, and the closing arguments presented by the plaintiffs that they seek to establish the predominantly strict liability (responsabilidad preeminentemente objetiva) of the Municipalidad del Cantón de Santa Bárbara de Heredia arising from its failure to approve the applications for water availability and water connections (pajas de agua), which prevented them from building as soon as possible or, alternatively, from selling to a third party, thereby causing damages (pecuniary and subjective non-pecuniary damages) and losses. This abnormal operation (funcionamiento anormal) through omissive conduct, in the plaintiffs’ view, entailed a violation of access to the fundamental right to water. As their principal claim, they request that the Municipalidad del Cantón de Santa Bárbara de Heredia “grant the right to water connections on property 267643-000 belonging to plaintiff María del Rosario Cortés Sandí, property 267646-000 belonging to plaintiff Desarrolladores Potro SAGO Limitada (sic), property 267638-002 belonging to plaintiff Alba Nidia Cortés Vargas, and property 267642-000 belonging to Francisco Antonio Cortés Vargas, who sold the rights to Darling Arelys Hernández Acosta, all in Heredia.” They further seek recognition of damages (pecuniary and non-pecuniary) and losses.
Given the particular nature of this predominantly strict liability of the Public Administration (Administración Pública), it is considered necessary to specify its distinguishing elements, which bear upon this Court’s determination of whether such liability exists in the case at bar (sub júdice) or whether, alternatively, the defendant succeeded in proving that the causal link (nexo de causalidad) was broken. 1. On the constitutional basis of Patrimonial Liability. With respect to the substantive regime governing patrimonial liability, the Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia has elaborated upon the historical background and constitutional foundations of the Public Administration’s predominantly strict liability for omissive conduct or abnormal operation in the provision of a public service (servicio público). This has also been supplemented by both national and international legal scholarship, which distinguishes purely civil liability—governed in our legal system primarily by Article 1045 of the Código Civil—under which the subjective elements (culpability) attributable to the alleged wrongdoer must be verified and proven, from strict liability, which dispenses with those elements in determining whether the conditions giving rise to a right to compensation have been met.
In this regard, it should be noted that the Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia has held that “The State’s patrimonial liability is grounded in the very nature of the Public Administration as the manager of collective interests,” (Resolución N° 00308-F-2006 de las 10:30 horas de fecha 25 de mayo de 2006, among others); these collective interests have been characterized by legal scholarship and case law themselves as the general interest, and their historical antecedents lie in the ideals of liberty, equality, and popular sovereignty of the French Revolution, which laid the foundations of contemporary democracy and of the existence of a Social and Democratic State governed by the rule of law in Costa Rica. Thus, in the cited Resolución, the Sala Primera stated: “(…) Its emergence [referring to the State’s patrimonial liability] dates back to the ideals of the French Revolution and the development of the subject by the French Council of State.
All of this has been supplemented by extensive doctrinal and jurisprudential evolution, providing the basic premises for its incorporation into the written sources of the Romano-Germanic legal system. Accordingly, from the moment the State became a legal person subject to the law and an essential component of the democratic system, it became liable. The absolute immunity of those who exercise power has been abandoned. The well-known expression ‘I am the State’ was shattered by the reworking of the modern political system, insofar as it subjects all who hold a position of public power to the body of legality (bloque de legalidad) and, in return, imposes liability upon them for their unlawful conduct (conducta antijurídica).” (cited Resolución N° 00308-F-2006 de las 10:30 horas de fecha 25 de mayo de 2006). Within this historical context, it is relevant to describe the progress made toward the concept of predominantly strict administrative liability (responsabilidad administrativa), which is the concept codified in Costa Rican domestic law.
To that end, the following excerpt from Resolución N° 000584-F-2005 de las 10:40 horas del 11 de agosto de 2005, issued by the Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia in a case involving the Administration’s abnormal operation arising from a material omission by the Public Administration, is reproduced below in summary form: “(...) ‘V.- The concepts of liability of the Public Administration and the duty to compensate have evolved considerably in Western law. In ancient times, State liability for damages or losses that the activities of the Administration or its agents might cause to governed persons was inconceivable. Later, the liability of public officials was admitted in certain cases, and certain individual rights against the State were recognized. The theories of acts of management (actos de gestión) and acts of authority (actos de autoridad) then emerged. Under the former, activities fall within the sphere of private law because the parties possess equal rights; the latter concern activities governed by public law, where rights are unequal and fall within the realm of power relationships, leading to the conclusion that if the harmful act is an act of authority, the State is not liable because the decisions arise from its sovereignty rather than from a proprietary right.
These theories were subsequently abandoned, and the analysis turned to State liability, resulting in the conclusion that every administrative act (acto administrativo) may entail State liability, although such liability was made contingent upon the existence of a service failure (falta de servicio). A service failure was deemed to exist when harm was caused in the performance of a function. This was so even when the public official was acting in that capacity, if, in doing so, the official acted negligently, committed omissions or errors connected with the service, failed to perform a function that should have been performed, or performed it belatedly. Public-official fault or personal fault (falta del funcionario o falta personal) was also established, meaning fault incurred when the official exceeds the scope of the official’s authority. It was later accepted that both forms of fault could coexist and, although distinct, could jointly contribute to causing harm if the personal fault was connected with the performance of a public service.
Finally, the last stage of this evolution was reached with the recognition of the Administration’s liability based solely on the operation of the service, without any need to prove fault on the part of the official responsible for providing it ...’ Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia N° 263 de las 15:30 hrs del 22 de agosto de 1990.” (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, Resolución N° 000584-F-2005 de las 10:40 horas del 11 de agosto de 2005; see likewise Resoluciones N°138 de las 15:05 horas del 23 de agosto de 1991; N°192 de las 14:15 horas del 6 de noviembre de 1991; N°48 de las 14:10 horas del 29 de mayo de 1996 and N°55 de las 14:30 horas del 4 de julio de 1997, all issued by that same judicial body). It is important, however, to note that the scope of protection afforded by the administrative litigation jurisdiction (jurisdicción contenciosa administrativa), with respect to the Administration’s liability and under the model of a Social and Democratic State governed by the rule of law and the fundamental right to effective judicial protection (Tutela Judicial Efectiva), means that no subject matter is exempt from its review.
Therefore, even an omission may be submitted to the Jurisdicción Contenciosa for review of its legality. Thus, the statement of reasons for the bill, Expediente Legislativo N° 15134, which resulted in the current Ley N° 8508, Código Procesal Contencioso Administrativo, reiterated the connection between Costa Rica’s Social, Democratic, and Constitutional State governed by the rule of law and access to effective judicial protection, stating: “There can be no doubt, therefore, that the intent of the constituent authority to guarantee citizens the protection of their legitimate interests (intereses legítimos) and subjective rights (derechos subjetivos), as well as the Public Administration’s due observance of the legal system, or that of any constitutional body in the exercise of its material activities, constitutes a clear expression of democracy in both its legal and legitimate dimensions.
Its guiding spirit was originally anchored in the Preamble to the Constitución Política, which, although not positive law, nevertheless constitutes a statement of values permeating the entirety of the text that defines and transcends it, thereby sustaining and guiding the law of the State as a whole. And it is through democracy as an organization and an activity experienced and shared each day that this bill advances principles embodying lofty ideals, to be implemented with broad judicial, citizen, and administrative participation within the present framework of a social, democratic, and ecological State governed by the rule of law.” Accordingly, Article One of the Código Procesal Contencioso Administrativo established a predominantly subjective or mixed (objective and subjective) model of administrative justice, while moving beyond review limited to the administrative act so as to encompass the protection of individuals’ subjective rights and interests—which legal scholarship refers to as advantageous legal positions (situaciones jurídicas de ventaja)—thus giving effect to the constitutional mandate arising from Article 41.
This entails overcoming limitations on access to justice and reducing zones of immunity, because the “administrative function, (…) can never be immune from review, because every administrative function, by virtue of being such, must be subject to the body of legality and, therefore, to oversight by the Judiciary. Decades have now passed since the zones of immunity of the administrative function, in the words of Don Eduardo García De Enterría, were left behind.” (Acta N° 2 del 13 de octubre de 2004, Discussion in the Subcommittee of the Asamblea Legislativa during the legislative proceedings concerning the Código Procesal Contencioso Administrativo, in: PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. Código Procesal Contencioso Administrativo, Anotado con las Actas Legislativas. San José, Costa Rica, Editor Colegio de Abogados y Abogadas de Costa Rica, 2007, pp 5-9). In addition to the foregoing, and considering the nature of the case under review, this Collegiate Chamber finds that this Jurisdicción Contenciosa Administrativa has jurisdiction to adjudicate the Public Administration’s patrimonial liability.
This has repeatedly been confirmed by the Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, which has held: “Article 2 of the Código Procesal Contencioso Administrativo provides: ‘The Jurisdicción Contencioso-Administrativa y Civil de Hacienda shall also hear the following: (…) b) Matters concerning the patrimonial liability of the Public Administration and its officials.’” (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, Resolución N° 01266-2017 de las 11:09 horas de fecha 19 de octubre de 2017).
Therefore, this Court, acting sua sponte, has determined that it has jurisdiction—an element that must be verified, even when the parties have not raised the issue, through the mechanisms provided for in the Administrative Litigation Procedure Code (Código Procesal Contencioso Administrativo), and a prerequisite to adjudicating the proceedings. Having analyzed and verified this issue, the Court finds that it has jurisdiction to adjudicate and rule on the relief sought by the plaintiff. -
It has already been established that the case at hand concerns the potential, predominantly strict liability of the Municipality of the Canton of Santa Bárbara de Heredia to the detriment of the claimants, who seek compensation for property damage, subjective non-pecuniary damage, and losses, on the following grounds. The claimants own properties located in the canton of Santa Bárbara de Heredia, whose property registration numbers are identified in Proven Facts N° 15, 16, 18, 19 and 32. In their complaint, they allege that the respondent Municipality failed to act by not granting the requests they submitted on several occasions for water-service availability or a water connection (paja de agua). This is based on the fact that, in the geographic area where the properties are located—the district of Purabá, 250 metros north of the Urbanización or Residencial Los Girasoles—drinking-water service is provided by the Local Government.
With respect to this allegation, this Collegiate Chamber identifies two central issues connected with the alleged abnormal operation. The first concerns the claimants’ assertion that the respondent Municipality misled them because of an inconsistency among administrative acts issued by it granting plan endorsements (visados de planos) and construction permits, assessing construction taxes, but subsequently denying them a water connection. The second concerns the direct violation of their fundamental right of access to water as a result, in their view, of “negligent conduct by the Municipalidad de Santa Bárbara that was inconsistent with the legal system,” arising from the ex officio revocation on grounds of nullity of official letter N° 113-2021, through which the Municipal Corporation granted them availability of a half-inch water connection for residential consumption, and the subsequent revocation of that availability on 13 de julio de 2021 through official letter N° ACMSB-115-2021.
The arguments raised will now be analyzed, and this Court’s analysis will include the position stated by the respondent Local Government. COURT’S FINDING. In light of the foregoing, this Chamber of Judges finds that, because the present matter concerns the possible attribution of abnormal operation to the Municipality of the Canton of Santa Bárbara de Heredia due to its alleged refusal to provide drinking-water service to the claimants, this discussion must begin with a general explanation of the obligations imposed on municipal corporations at the local level. 1. ANALYSIS OF THE ALLEGED ABNORMAL MUNICIPAL OPERATION: As a preliminary matter, it bears repeating that, pursuant to the case law issued by the First Chamber of Justice cited above, it has been established that, in Costa Rica, Article 41 of the Political Constitution, read together with constitutional Articles 9, 11 and 33, establishes a predominantly strict-liability regime for the State, under which the entire system is oriented in favor of the individual subject to the Administration (administrado), who is no longer required to prove subjective elements concerning the public official in order to obtain compensation for public conduct that caused harm; consequently, the burden of proof now rests with the Administration, which must rebut the facts attributed to it.
Thus, “Insofar as an injury has been suffered as a consequence of public conduct, whether by act or omission, which the injured party has no duty to bear, a duty to provide compensation arises by virtue of the principle of full reparation for harm (reparación integral del daño) derived from Article 41 of the Political Constitution.” (First Chamber of the Supreme Court of Justice, Decisions N° 138 de las 15:05 horas del 23 de agosto; N° 192 de las 14:15 horas 1 del 06 de noviembre, ambas de 1991; N° 48 de las 14:10 horas del 29 de mayo de 1996 y N° 55 de las 14:30 horas del 4 de julio de 1997). However, application of the constitutional principle of full reparation for harm is neither unrestricted nor unlimited, nor does it apply automatically in every situation in which an individual subject to the Administration suffers an injury. It is necessary to demonstrate, on the one hand, the existence of pecuniary loss or non-pecuniary injury and, on the other, a causal link (nexo causal) between the alleged harm and the Administration’s conduct, whether by act or omission (in this case, that of the Municipality of the Canton of Santa Bárbara de Heredia).
Regarding the foregoing, it has been stated with respect to the causal link that: “Once the abnormality and unlawfulness of the omission have been established in the case at hand, it remains to determine whether that inaction caused the injury claimed, (…). This is because the occurrence of harm alone is insufficient to give rise to a duty to provide compensation; that effect must also have been caused by an affirmative act or omission of the State. Put more simply, attributing liability to the Administration requires harm, administrative action or inaction, and a causal link between them. Once that relationship has been demonstrated, the duty of full reparation derived from Article 41 of the Political Constitution immediately arises. In this regard, it should be noted that the occurrence of harm generally results from a series of events and factors that caused it to varying degrees. Among them, it is essential to establish which directly or indirectly constituted an adequate and efficient cause of the harm that arose.
Regarding proximate, adequate, and efficient cause, see judgment of this Chamber no. 252-F-01, de las 16 horas 15 minutos del 28 de marzo del 2001. Within this convergence of factual or legal elements surrounding the harmful situation, it will be necessary to identify the act or omission capable of causing the consequence, excluding those that had no influence on the outcome (external causes) from those whose absence would have prevented the loss.” (First Chamber of the Supreme Court of Justice, Decision N° 0074-F-2007 de las 10:15 horas del 02 de febrero de 2007). It follows from the quoted passage that predominantly strict liability requires the concurrence, in the particular case, of harm, conduct—whether by act or omission—and a causal link between them. That causal link would be broken by the existence of a defense excluding liability, such as “force majeure (fuerza mayor), fault of the victim (culpa de la víctima), or an act of a third party (hecho de un tercero),” pursuant to Article 190, subsection 1), of the Ley General de la Administración Pública.
Accordingly, the analysis will begin with the issues identified above that were alleged by the claimant concerning powers that, in its view, were not exercised by the Local Government, are attributable to it, and give rise to financial liability. Likewise, as indicated above, the allegations will be analyzed according to an order established by this Court, with the headings grouping together arguments of a similar or related nature. By way of introduction, it should be noted that, pursuant to constitutional Article 169, the Local Government was granted the powers to administer local interests and services in each canton, an administration that entails managing both material and human resources. This is one of its functions, but municipal activity also encompasses a range of political, planning, budgetary, recreational, educational, and general service-delivery functions, all aimed at promoting the comprehensive development of the persons residing within its jurisdiction.
It also possesses police powers (poderes de policía) to maintain order within the canton, in coordination, of course, with the powers vested in national public institutions. However, the administration of these cantonal interests originates in the need to decentralize the State and to grant the cantons, given their proximity to the population, the ability to safeguard public interests and objectives for the welfare and advancement of the locality. The Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice has so held, stating that: “(…) as established by Article 169 of the Political Constitution and the Código Municipal, municipalities are responsible for administering local services and interests in order to promote the comprehensive development of the cantons in harmony with national development. Consequently, the Municipality must establish a comprehensive urban-planning policy in accordance with the relevant law, aimed at the efficient and harmonious development of urban centers and guaranteeing—at a minimum—efficient electricity and communications services; sound systems for supplying drinking water and disposing of wastewater; adequate aqueduct and sewerage systems; systems for lighting and beautifying cities; services for constructing, repairing, and cleaning streets and other public roads; and, in general, concrete and practical plans to make life comfortable and safe for the population.” (See Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice.
Decision Nº 12886 – 2011 de las 12:44 horas de 23 de Setiembre del 2011). It should be noted that the Constitutional Court expressly recognizes the obligation to provide for sound drinking-water supply systems for the inhabitants of the canton, and this is plainly logical because water is an essential and vital resource and, although renewable, is not inexhaustible. The Municipality is responsible for coordinating and administering the interests of the canton, while considering and planning for the growth of its cities and the needs of new generations. This requires ongoing coordination with other public entities so that these needs may be jointly planned for and the canton’s infrastructure requirements gradually addressed, thereby enabling comprehensive progress; otherwise, the exhaustion of services within a jurisdiction would impede general advancement and growth. Accordingly, the exercise of urban planning and the granting of licenses, which form part of the aforementioned policymaking authority over urban planning, inherently encompass these forward-looking and coordinating functions, so as to promote the development of economic, agricultural, livestock, commercial, urban-development, tourism, recreational, productive, educational, cultural, and other activities within the framework of legality (bloque de juridicidad) and in harmony with the environment.
This follows from Article 50 of the Fundamental Law and is embodied at the statutory level in Article 28 of the Ley Orgánica del Ambiente, which provides that: “It is the function of the State, the municipalities, and other public entities to define and implement national land-use planning policies (ordenamiento territorial) aimed at regulating and promoting human settlements and the population’s economic and social activities, as well as physical and spatial development, in order to achieve harmony between the population’s greater well-being, the use of natural resources, and environmental conservation.” (Emphasis not in the original). This includes, of course, the powers vested in Local Governments to administer basic services such as water, as part of their planning, land-use regulation, and issuance of a range of public policies, including the grant of regulatory authority to safeguard the development and consolidation of cities, ensuring that it proceeds in a balanced manner and takes into account the future needs of coming generations.
Consistent with the foregoing, national legal scholarship on urban planning law (Derecho Urbanístico) has stated: “The inhabitants’ quality of life is closely linked to the urban environment, since it is the space in which human beings live and develop. (…) It should be borne in mind that the physical structures inherent to the urban environment are the product of human intervention in nature, and this has undeniable implications for natural resources, insofar as they involve the sustainability of human development and affect the rights of future generations. (ROJAS MORALES (Iris Rocío). Derecho Urbanístico Costarricense. San José, Costa Rica, Editorial Investigaciones Jurídicas, 2010, pp56-57). (Emphasis added). The cited author supplements this position with the case law of the Sala Constitucional, in Resolutions N° 5893-95 of 9:48 a.m. on 27 de octubre de 1995, and N° 2864-2003 of 3:29 p.m. on 09 de abril de 2003, in which the Constitutional Court held that: “(…) as legal scholarship on the subject indicates, the environment also encompasses everything relating to urban development, insofar as it concerns city planning, which entails determining a rational and coordinated use of land and its surroundings so that individuals may attain a balance that allows them to satisfy their needs through social, productive, and cultural processes, while safeguarding—at all times—the integrity and conservation of resources; (…) The foregoing follows logically from constitutional mandates—articles 50 and 68—the latter insofar as it establishes the aforementioned guidelines for public authorities to promote environmental protection, understood comprehensively rather than in its traditional sense, limited to the sphere of natural resources (what is commonly known as ‘green issues’), and which therefore encompasses natural resources (forests, water, air, minerals, flora and fauna, etc.).” (Emphasis and underlining not in the original).
It is from this broad perspective, within the strict balance between urban and environmental considerations, that Article 3 of the Código Municipal must be understood, providing that “The governance and administration of cantonal interests and services shall be entrusted to the municipal government,” and it must be read in conjunction with Article 4, subsections c) and h), of the Código Municipal, which establish that, as part of the constitutional autonomy enjoyed by the Municipalidades, they have the authority to “c) Administer and provide municipal public services, as well as oversee their supervision and control,” and to “h) Promote participatory and inclusive local development that takes into account the diverse needs and interests of the population.” Those constitutional and statutory powers likewise include the establishment of municipal policy by the Concejo Municipal, which sets the canton’s priorities for promoting, as stated above, its comprehensive and forward-looking development.
Thus, Article 13 of the Código Municipal provides that the aforementioned municipal collegial body is responsible for “a) Establishing the municipality’s development policy and priorities, in accordance with the government program registered by the alcalde municipal for the term for which he or she was elected and through the participation of residents”; (…) “d) Organizing, by regulation, the provision of municipal services”; and “l) Approving the Plan de Desarrollo Municipal and the Plan Anual Operativo prepared by the head of the mayor’s office, based on his or her government program and incorporating the population’s diverse needs and interests in order to promote gender equality and equity,” among other powers. It follows that the Gobierno Municipal has broad authority to define the policies, regulations, and guidelines governing the provision of public services, which of course includes the planning and control of urban land-use planning (ordenamiento urbano), and to seek a balance between satisfying the public interest and meeting the needs of the area’s inhabitants.
This is pursuant to Article 113 of the Ley General de la Administración Pública, which provides: “1. Public servants shall perform their duties in a manner that primarily satisfies the public interest, which shall be regarded as the expression of the coinciding individual interests of those subject to the Administration. 2. The public interest shall prevail over the interest of the Administración Pública when the two may conflict. 3. In assessing the public interest, primary consideration shall be given to the values of legal certainty and justice for the community and the individual, over which mere convenience may under no circumstances take precedence.” For this Court, satisfying the public interest includes the efficient and effective management of the water resources under its administration and operation. This position is consistent with the provisions of the Ley General de Agua Potable, Ley N° 1634 de fecha 18 de setiembre de 1953, which expressly states: “Article 5.- The Municipalidades shall be responsible for the full administration of the drinking-water supply systems within their jurisdiction.” This statutory provision also grants the Municipalidades authority to develop the required infrastructure within their territorial jurisdiction or, where appropriate, to join forces with other public entities, such as the governing authority for water resources, the Instituto Costarricense de Acueducto y Alcantarillados, as well as with other ministries that, although replaced by AYA (article 2 inciso h de la Ley Constitutiva, Ley N° 2726), currently retain residual powers, such as the Ministerio de Obras Públicas y Transportes, Ministerio de Ambiente y Energía, and Ministerio de Salud, among others, in order to carry out the administration and management of drinking water.
In this regard, Articles 6 and 7 of the Ley General de Agua Potable are reproduced below. They illustrate water-resource governance within the canton and the necessary coordination with the governing authority (AYA) to secure the infrastructure required to meet the needs of the canton’s inhabitants: “Article 6.- The respective Municipalidades shall be required to comply with all technical recommendations concerning the construction, operation, and maintenance of the drinking-water supply systems under their responsibility that are issued by the Ministerios de Obras Públicas y de Salubridad Pública through their specialized departments. The aforementioned ministries are likewise empowered to supervise the operation of all drinking-water supply works and to recommend the additions, installations, and adaptations necessary to ensure better water service, both in quantity and, when the works have been constructed wholly or partially with Treasury funds or through another form of guarantee from the Gobierno de la República.
Article 7.- The Ministerios de Obras Públicas, through the Departamento de Obras Hidráulicas, or the respective Municipalidad, as applicable, may construct public fountains within drinking-water supply systems in order to provide the public with a free service.” Additionally, it should be noted that Article 2, subsection g), of the Ley Constitutiva del Instituto Acueductos y Alcantarillados preserves the authority of the Municipalidades to administer and operate drinking-water services, providing that: “(…) Systems currently administered and operated by municipal corporations may remain under their control for as long as they provide an efficient service.” In accordance with those statutory provisions, and in strict compliance with the body of applicable law (bloque de legalidad), Article 4 of the Reglamento para la Operación y Administración del Acueducto de la Municipalidad de Santa Bárbara provides: “The Municipalidad shall provide drinking-water service, taking the necessary measures to ensure operation, maintenance, adequate drinking-water quality, improvements, development, and investment.
It is required to provide water service to all owners and possessors of developed properties used as workplaces or residences when the system’s networks run in front of those properties and the properties meet all requirements established by national laws and municipal regulations. With respect to water quality, the Municipalidad shall follow the provisions contained in the Reglamento para la calidad del agua, Nº 5991-S, publicado en La Gaceta Nº 100 del 27 de mayo de 1997, which forms an integral part of these regulations.” (Emphasis not in the original). This body of rules therefore makes clear the broad powers vested in the Gobiernos Locales to provide public services, such as drinking water, for the benefit of inhabitants, within a legal framework that also requires standards of quality, efficiency, continuity, effectiveness, and adaptability to change. This Court nevertheless understands the various difficulties faced by the Gobiernos Locales, particularly regarding resources, as well as the high expectations of contemporary populations, which increasingly demand more services from the Municipalidades and require opportunities for extensive public participation, transparency, and accountability.
At the same time, increased urban development and the growth of populations and cities pose major challenges in balancing municipal powers with private property and freedom of commerce. Indeed, in municipal matters, the predominant role of the Municipalidades in directly administering cantonal interests has been recognized at the constitutional level since the establishment of the Sala Constitucional, as has the need to achieve close coordination with the various public entities through relationships of coordination and cooperation that enable the fulfillment of the constitutional and statutory objectives entrusted to them. Accordingly, the Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia stated: “III.- GENERAL CONCEPTS REGARDING THE MUNICIPAL SYSTEM (RÉGIMEN MUNICIPAL). In Costa Rica, the municipal system is a form of territorial decentralization (descentralización territorial), as follows from the first paragraph of constitutional Article 168.
It is defined principally in Articles 169 and 170 of the Constitución Política, which state, insofar as relevant, that the ‘administration of local interests and services shall be entrusted to the Gobierno Municipal, composed of a popularly elected deliberative body and an executive officer designated by law’ (now the Alcalde Municipal); it is a ‘corporate system that enjoys autonomy and its own financial resources (budgetary authority).’ From this statement of the principal legal characteristics of the municipal institution, it is absolutely clear that certain elements arise, namely: the existence of territorial jurisdiction to address local-level interests and services; the establishment of a population linked by ties of neighborhood, such that every inhabitant of the Canton is a municipal resident; a government formed by two distinct bodies (Concejo and Alcalde), whose functions and mutual relationships are defined; the corporate nature of the institution; a constitutional guarantee of independence (autonomy); and the subject matter under its administration, consisting of everything that is or constitutes a ‘local interest and service.’” From a political standpoint, municipalities are representative governments with jurisdiction over a particular territory (canton), possessing their own legal personality and public powers vis-à-vis their residents (inhabitants of the canton); they operate in a decentralized manner in relation to the Government of the Republic and enjoy constitutionally guaranteed and reinforced autonomy, which is manifested in political matters through the determination of their own goals and the regulatory and administrative means for providing all types of public services to satisfy the common good within their communities.
In summary, municipalities or local governments may be described as territorial entities of a corporate, public, non-state nature, endowed with independence in matters of governance and operation. This means, for example, that municipal autonomy encompasses taxation matters, which require legislative authorization to be valid; the taking out of loans; and the preparation and allocation of their own revenues and expenditures, with general powers. All of this necessarily entails that, in order to properly define the structure of the Costa Rican State, there must be a precise alignment of the Municipal Governments, both collectively and individually, with respect to their relations and coordinated operation with the Government of the Republic, so as to prevent the simultaneous coexistence of spheres of power of differing origin and nature, the duplication of national and local efforts, and confusion regarding the rights and obligations of the various parties involved.” (Sala Constitucional, Resolución Nº 05445-1999 de las 14:30 horas de 14 de Julio del 1999).
These coordination powers are expressly established in provision 6 of the Código Municipal, which stipulates: “The municipality and the other bodies and entities of the Public Administration shall coordinate their actions. To that end, they shall provide due advance notice of the works they plan to carry out.” It should be noted that the need for the Local Government to coordinate with other institutions having local, regional, or national jurisdiction is expressly provided for in the sixth provision of the Código Municipal, which establishes: “Article 6. - The municipality and the other bodies and entities of the Public Administration shall coordinate their actions. To that end, they shall provide due advance notice of the works they plan to carry out.” They may even resort to interinstitutional agreements (convenios interinstitucionales) in order to fulfill their statutory mandates, pursuant to article 7 of the Código Municipal, which provides: “By means of an agreement with other municipalities or with the competent public entity or body, the municipality may jointly or individually carry out services or works within its canton or territorial region.
(As amended by article 17 of the ley General de transferencia de competencias del Poder Ejecutivo a las Municipalidades, N° 8801 del 28 de abril de 2010).” These coordination and cooperation mechanisms have been recognized by the Sala Constitucional, which has established their conformity with the constitutional framework (bloque constitucional), stating: “X.- THE OBLIGATION TO COORDINATE WITH STATE INSTITUTIONS. Several of the provisions challenged in this constitutional action—articles 5, 10 and 186 of the Código Municipal, 2 of the Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, 2 of the Ley General de Caminos Públicos, 9 and 10 of the Ley de Planificación Nacional, 26 and 27 of the Ley General de la Administración Pública, and 4, 10, 16, 17 and 18 of the Ley de Planificación Urbana—refer to the obligation of coordination that must exist among local governments, decentralized institutions, and the Poder Ejecutivo in carrying out the functions entrusted to them, which must be analyzed in light of the very nature of municipal autonomy.
By virtue of the provisions of constitutional article 170, municipalities (local corporate entities) enjoy functional, administrative, and financial autonomy in the administration of local interests and services (article 169 of the Constitución Política), as has been repeatedly recognized in constitutional case law (in this regard, see, among others, judgments number 01119-90, 02934-93, 00140-94, 03494-94, 06000-94, 03930-95, 02231-96, and 06469-97). As stated in that case law and in the concepts set forth in the preceding recitals (considerandos), the sphere of jurisdiction and the definition of the powers entrusted to municipalities are determined by the Carta Fundamental itself, insofar as they relate strictly to what is ‘local.’ The constitutional mandate must be understood as reserving substantive jurisdiction (competencia material) to local governments and their regulations to define what is ‘local,’ a sphere that may be narrowed only by law—because it is a constitutional matter and a genuine right vested in these institutions—in such a manner as to preserve the integrity of local services and interests, under the terms stated by this Court in judgment number 06469-97, cited above.
Therefore, no conflict may be created through antagonism or rivalry between the matters encompassed by the general purpose of ‘local interests and services’ and ‘national’ or ‘state’ public interests and services, which are intrinsically distinct from one another but are, in fact, intended to coexist. This is because both types of interests may eventually be intertwined and, indeed, it is often the case that, depending on the economic and organizational capacity of local governments, their inherent limitations result in an expansion of the range of matters regarded as national or state matters. This demonstrates that the distinction should not be immutable, but rather gradual or variable; in any event, as the aforementioned case law has stated, it ultimately falls to the judge to decide whether the distinguishing criteria conform to the constitutional framework. Once the municipality’s substantive jurisdiction within a particular territorial district has been defined, it is clear that some functions, by their nature, are exclusively municipal, alongside others that may be regarded as national or state functions.
It is therefore essential to define the form of joint exercise of powers (coparticipación de atribuciones) that inevitably arises, because the public authority of municipalities is local, whereas that of the State and other entities is national; consequently, municipal territory is simultaneously state and institutional territory, to the extent required by the circumstances. In other words, municipalities may share their powers with the Public Administration in general, and this relationship must operate under the terms defined by law (article 5 of the former Código Municipal, article 7 of the new Código), which establishes the obligation of ‘coordination’ between municipalities and the public institutions involved in the exercise of their respective powers, in order to avoid duplication of efforts and contradictions, particularly because only voluntary coordination is compatible with municipal autonomy, as it is an expression thereof.
In other words, the municipality is called upon to enter into cooperative relationships with other public entities, and vice versa, given the concurrent or overlapping nature—in many cases—of their interests in a specific matter. In legal scholarship, coordination is defined on the basis of the existence of several independent centers of action, each with its own functions and decision-making powers, which may at times diverge; nevertheless, there must be a commonality of purposes by subject matter and through concurrence, insofar as the object receiving the final results of each entity’s activity and actions is shared. Coordination is thus the ordering of the relationships among these various independent activities, taking into account their concurrence with respect to the same object or entity, so as to make that concurrence useful to an overall public plan without eliminating the mutual independence of the actors.
Since there is no hierarchical relationship between decentralized institutions—or even the State itself—and municipalities, specific conduct cannot be imposed upon the latter. This gives rise to the indispensable interinstitutional ‘concerted action’ (concierto), in the strict sense, whereby autonomous and independent centers of action agree upon that preventive and comprehensive framework, in which each fulfills a role with a view to a mission entrusted to the others. Accordingly, relationships between municipalities and other public entities may be conducted only on an equal footing and must result in agreed forms of coordination, excluding any compulsory arrangement that would impair their autonomy by subjecting corporate entities to a coordination framework without or against their consent. This does, however, allow for the necessary subordination of these entities to the State and in the State’s interest (through the State’s ‘administrative oversight’ (tutela administrativa), specifically its function of reviewing legality, with powers of general supervision over the entire sector).” (Emphasis added by the author).
(Sala Constitucional, Resolución Nº 05445 – 1999 de las 14:30 horas de 14 de Julio del 1999, cited above). This coordination has also been analyzed by the Sala Constitucional with respect to the importance of establishing a strategy for addressing the needs identified within the canton regarding the supply of drinking water. Although it is recognized that budgetary challenges exist and that cities have a series of priorities that must be addressed, it is likewise true that a number of public and private institutions participate in managing the natural resource of water within the national water system. This also gives rise to the need for multidisciplinary coordination in order to progressively plan the infrastructure required to provide an efficient public service, as required by provision 4 of the Ley General de la República, which states: “The activities of public entities shall, as a whole, be subject to the fundamental principles of public service, so as to ensure their continuity, efficiency, adaptation to any change in the legal framework or in the social need they satisfy, and equality in the treatment of recipients, users, or beneficiaries.” This adaptation to the needs of the population must be taken into account by Municipal Corporations when planning future investments in their cantons or establishing mutually cooperative relationships among the parties interested in carrying out urban development, whether on a large or small scale; the users of the service itself; the private or public entities (municipalities, Ministerio de Salud, Ministerio de Obras Públicas y Transportes, Dirección de Agua del Ministerio de Ambiente y Energía, SENARA, among others) involved in providing water services at the local, regional, and national levels; and the governing authority of the system itself, the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (artículo primero de la Ley N°2726 de 1961).
This position has been recognized by the Constitutional Court, which stated: “The Court considers it prudent to note that, in its consistent case law, it has held that there is a principle of coordination among the various State institutions, which establishes that the State is required to ensure that its entities adopt and implement all measures necessary to organize and harmonize their actions so that administrative management is as expeditious and effective as possible for the benefit of those subject to the administration, as well as the constitutional principles of effectiveness, efficiency, simplicity, and promptness in administrative organization and functions.” (See Resolution No. 24197-2021, issued at 9:20 a.m. on October 29, 2021). Having addressed, in general terms, the constitutional powers and the authority legally conferred upon municipalities, the Court will now analyze the parties’ arguments on this issue and relate them to the claims set forth in the complaint.
2. SPECIFIC ANALYSIS OF THE CLAIM’S ALLEGATIONS REGARDING ABNORMAL OPERATION. With respect specifically to the arguments advanced in the complaint, this Court considers that the plaintiffs confuse the scope of abnormal operation (funcionamiento anormal) as a criterion for attributing liability in determining the existence of the Municipal Corporation’s financial liability (responsabilidad patrimonial) with the existence of unlawful conduct potentially giving rise to liability, as regulated in sections 191 and 192 of the General Law on Public Administration (Ley General de la Administración Pública). In this regard, concerning the financial liability of the Public Administration, reference is made to the observations of author Jesús González Pérez, who states that such liability may arise from both affirmative conduct and omissions by the State, noting that: “In acting to accomplish the purposes entrusted to them, Public Administrations may produce, alongside the effects inherent in the authority they exercise, other effects that, because they do not arise directly from that authority, may be classified as abnormal effects.
These abnormal effects may arise with respect to Public Administrations and with respect to private persons subject to the Administration. The typical case of abnormal effectiveness with respect to the Administration is financial liability. When, as a ‘consequence of the normal or abnormal operation of public services,’ injury is caused to the property and rights of private persons subject to the Administration, the Administration must compensate for the damage caused.” (GONZÁLEZ PÉREZ (Jesús). Financial Liability of Public Administrations, Editoria Cívitas, Fourth Edition, 2006, p. 187). Within the legal context cited above, the scope of the concept of the Administration’s “abnormal operation” must be clarified, since one of the first matters to be determined is whether the Municipal Corporation’s conduct is attributable to it, and then whether compensable damage was established from the perspective of the constitutional legal framework previously discussed.
In this regard, that term refers to “(…) Conduct by public authorities that does not conform to the legal system or to the standards specific to each branch of public activity. // 2. Admin. Ground for attributing financial liability to Public Administrations.” (Muñoz Machado (Santiago). Pan-Hispanic Dictionary of Legal Spanish. Spain, Real Academia Española, Volume I, 2017 p.1057). From this perspective, in analyzing section 190 of the General Law on Public Administration, the First Chamber of the Supreme Court of Justice (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia) has noted that there is a distinction between unlawfulness (ilicitud) and abnormal operation. Although both refer to a defect affecting public conduct as criteria for attributing the Administration’s financial liability, based on the principle that no private person subject to the Administration is required to bear the damage, these concepts are not equivalent, because abnormality refers to whether conduct corresponds to the material activity that was required, establishing that “abnormality concerns administrative conduct that, in and of itself, departs from good administration (in accordance with the concept used by the General Law itself in article 102 subsection d., which includes, among other things, effectiveness and efficiency), or from organizational standards, technical rules, or the expertise and prudent conduct required in carrying out its activities, with harmful effects on the person.
This makes it possible to state that abnormality may manifest itself through malfunctioning, delayed operation, or a complete failure to operate.” (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, among others, Resolution N° 01367-212 at 8:40 hours on October 18, 2012, citing Resolutions N° 584-F-2005 at 10:40 hours on August 11, 2005, and N° 00308-F-2006 at 10:30 hours on May 25, 2006). Unlawfulness, for its part, refers to the existence of a defect in the issuance of a formal administrative act (acto administrativo). That is, in one case, the normal or abnormal operation of the Public Administration refers to its material actions (as exemplified by the performance of the activity entrusted to the public entity), unlike lawfulness or unlawfulness, which refers to the legal acts it issues. Thus, when article 190 of the General Law on Public Administration provides that: “1. The Administration shall be liable for all damage caused by its lawful or unlawful, normal or abnormal operation, except in cases of force majeure, fault of the victim, or an act of a third party,” a distinction must be drawn between the two situations established by that provision, and the situations involving illegitimacy or legitimacy (lawfulness or unlawfulness) cannot be equated with situations involving an unlawful material activity (or the absence thereof).
(For further discussion, see, among others, Resolution N° 00308-F-2006 at 10:30 hours on May 25, 2006 of the Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia). In this regard, the plaintiffs’ confusion lies in alleging abnormal operation based on their opposition to or disagreement with the decision of the Municipalidad del Cantón de Santa Bárbara de Heredia, rendered through formal administrative acts issued in due course, which denied the application for water-service availability and/or a water allocation (paja de agua). In this case, there is no alleged abnormal operation by the Local Government, which would entail an assessment of the service-delivery functions of the respondent Municipality; instead, the plaintiffs consider the denial embodied in the express formal acts issued by it to be inconsistent with the legal system. Nevertheless, even if review of the alleged inconsistency of the formal administrative acts were allowed and, in accordance with the pro actione principle (principio pro actione), the legal characterization of the plaintiffs’ attribution of the facts were broadened to encompass the Local Government’s unlawful or illegitimate operation, the fact remains that, as the Municipal Corporation correctly notes, the framework of the dispute raised by the plaintiffs’ complaint reveals no legal basis for challenging the essential elements of the formal administrative acts issued by the respondent, nor did they assert any claim for annulment, which precludes consideration of the unlawful or illegitimate operation of the Municipalidad del Cantón de Santa Bárbara de Heredia.
In other words, as noted in the preceding paragraphs, under the party-disposition principle (principio dispositivo), the scope of the claims is established by the parties. The wording of the complaint itself alleges abnormal operation by the Municipalidad del Cantón de Santa Bárbara de Heredia, under the criterion attributing liability for an omission, consisting of its failure to provide them with water service, which they consider to be an infringed fundamental right. Notwithstanding the foregoing, from a legal perspective, this does not involve a material omission by the Local Government; it does not involve delayed operation, a complete failure to provide a service, or the construction of a public work, for example, but rather a challenge to the denial of the applications for water-service availability and/or a water allocation, which the Municipality denied through formal acts. In this case, the facts do not concern an omission; on the contrary, they concern the existence of a series of formal administrative acts issued by the Municipality, the outcome of which was adverse to the plaintiffs’ interests.
This conclusion follows from allegations 4 and 5 of the complaint itself, which identify as the basis of the dispute the Municipality’s denial of the applications previously submitted to it by the plaintiffs, corresponding to official letter N° DAC-MSB-49-2021, dated April 13, 2021, and official letter N° ACMSB-115-2021 dated June 13, in which the water-service availability granted through official letter N° 113-2021 of May 13, 2021 was revoked. (See Proven Facts N° 22, 25 and 30). This legal characterization of the facts alleged in the plaintiffs’ complaint affects their cause of action (causa petendi), because it cannot be granted insofar as the existence of abnormal operation by the Municipalidad del Cantón de Santa Bárbara de Heredia cannot be established; quite the contrary, the matter involves formal administrative action responding to the plaintiffs’ requests (formal administrative acts denying their applications).
Accordingly, this Court infers that the plaintiffs are attempting, through the alleged omission, to obtain review of the formal administrative acts that they consider contrary to their interests because those acts denied their applications. Whether that denial conforms to or conflicts with the legal system cannot be determined in the present case, for the reasons stated above: the claims asserted by the plaintiffs limited the proceedings to review of the Administration’s abnormal operation, without asserting any claim seeking the nullification or setting aside of the formal administrative acts issued, and instead focused on obtaining a declaration requiring the respondent Municipality to take affirmative action by granting the respective permits or applications, which is improper in light of the factual circumstances under review. In other words, their claim seeks a judgment from this panel of judges ordering that the denied permit be granted.
In this regard, it is improper to attempt to obtain a favorable response to an application that has already been denied through an allegation of presumed liability for a failure of normal operation (abnormality arising from a service being omitted entirely, partially, or provided late), since the two are legally distinct, and the legal system itself establishes mechanisms for challenging a formal administrative act (such as the nullity regime contained in sections 158, 159, 173, 184 and 185 of the General Law on Public Administration), as well as formal mechanisms of appeal, the deadline for bringing the action (expiration (caducidad)), and the exceptional requirement of exhaustion of administrative remedies (agotamiento de la vía administrativa), all of which would be circumvented if the two doctrines were allowed to be litigated interchangeably. In addition, as follows from the list of requested relief, the plaintiffs likewise did not submit for this Court’s consideration an analysis of whether the formal administrative acts conform to or conflict with the legal system by identifying, as part of their theory of the case, the defects in the constituent elements of those acts (articles 128, 129, 130, 131, 132, 133, and 136 in relation to sections 158 and 166 of the General Law on Public Administration) as grounds for seeking their invalidation.
From this perspective, the Municipal Corporation is correct that the plaintiffs failed to demonstrate the basis on which the formal denial acts conflict with the legal system, failed to offer arguments clarifying the grounds for their allegation of presumed invalidity, and asserted no claim for annulment corresponding to those arguments. In addition, it must be borne in mind that applications for water-service availability and/or a water allocation are governed by procedures, requirements, and parameters that the Local Government must take into consideration. Indeed, as stated above, a series of provisions make up the body of statutory and regulatory law to which the Municipality is subject when determining whether it may approve water-service availability or a water allocation.
Thus, at the local level, it was noted that since 2003, through Acuerdo N° 2853-03, Artículo N° 6, adopted by the Municipal Council at ordinary session N° 269 held on 15 de abril de 2003, the Municipalidad del Cantón de Santa Bárbara de Heredia unanimously agreed to give final approval to the Reglamento para la Operación y Administración del Acueducto of that Municipality, which underwent two amendments in 2004 and 2006 and regulates the guidelines, requirements, and procedures for the provision of potable water (agua potable) by the Local Government. The foregoing was done in exercise of the legal powers established in articles 4º, subsection a), of the Código Municipal, 41 of Ley de Aguas Nº 276 de 1942, and 5º of Ley General de Agua Potable Nº 1634 de 1955. Therefore, in view of this situation, the manner in which the relief sought (pretensión) is worded would require this Collegiate Chamber to determine whether the plaintiffs satisfy the requirements prescribed by law, as well as to assess whether installed capacity exists or whether it is technically feasible to provide the service.
As previously analyzed, these matters fall within the technical powers conferred upon the public bodies and entities competent in the management and operation of potable water services. Doing so would replace the administrative will by granting a permit that was denied—without examining the validity or invalidity of that denial—and would thus usurp the functions legally conferred upon the Municipality, which is impermissible, since the jurisdiction of this Court is defined in provisions 1 and 2 of the Código Procesal Contencioso Administrativo and is directed toward reviewing administrative conduct (conductas administrativas), not prescribing it and thereby replacing the active Administration (Administración activa) in the exercise of its statutory powers. Proceeding as the plaintiffs’ claims are worded would violate the principle of separation of powers (principio de división de poderes) and municipal autonomy (autonomía municipal) enshrined in provisions 1, 9, 169 and 170 of the Fundamental Law, because, as we reiterate, the fundamental role of the Contentious-Administrative Jurisdiction (Jurisdicción Contenciosa) is to review administrative conduct and bring it into conformity with the legal framework, not to replace it, since doing so would entail issuing the administrative act (acto administrativo) that falls within the authority of the Local Government.
In this regard, it must be borne in mind that the constitutional basis of the Contentious-Administrative Jurisdiction is precisely directed toward “ensuring the legality of the administrative function of the State, its institutions, and every other public-law entity.” (Constitutional Article 49). This is also enshrined in provision 41 of the Fundamental Charter, which establishes: “By resorting to the laws, everyone shall obtain redress for injuries or damages suffered to their person, property, or non-pecuniary interests. Justice must be rendered promptly and fully, without denial, and in strict accordance with the law.” (Emphasis added by the author). This purpose and foundation are reiterated in the first provision of the Código Procesal Contencioso Administrativo, which states: “The Contentious-Administrative Jurisdiction, established in article 49 of the Constitución Política, has the purpose of protecting the legal situations of every person, ensuring or restoring the legality of any conduct of the Public Administration subject to Administrative Law, and hearing and deciding the various aspects of the legal-administrative relationship.” (Emphasis not in the original).
However, reviewing administrative conduct from the perspective of the legal system does not entail replacing the administrative will, as the plaintiff’s claims would appear to require. Moreover, the plaintiff did not submit any evidence demonstrating compliance with all regulated requirements or, as previously noted, showing that those administrative acts lack their essential elements (elementos esenciales), thereby rendering them invalid. Nor, in the absence of supporting arguments, claims, and evidence, has the discussion addressed whether there is technical feasibility or installed capacity to provide the requested service. In this regard, it is reiterated that the manner in which the complaint and the cause of action (causa petendi) are worded, together with the omission of evidence, prevents this Collegiate Chamber from analyzing matters related to such elements as the basis or grounds for the denial.
The party making the allegation must prove it; that is, the plaintiff bears the burden of proof (carga probatoria) regarding these issues if it seeks review of the reasons and grounds invoked by the Municipality to deny the permit (article 41.1 of the Código Procesal Contencioso Administrativo). Therefore, taking into consideration that the scope of the jurisdiction of this Court, pursuant to constitutional provision 49 and the Código Procesal Contencioso Administrativo, is to review the legality of the conduct of the Public Administration, not to replace it in issuing administrative acts, the absence of evidentiary elements and the very manner in which the cause of action and the complaint filed are worded leave this Chamber of Judges without parameters that it may examine or from which it may establish abnormal functioning (funcionamiento anormal) in the form of omission by the respondent Municipality, under the terms established in provision 190 et seq. of the Ley General de la Administración Pública.
Consequently, the defense of lack of legal entitlement (excepción de falta de derecho) raised by the Local Government is sustained. The two arguments drawn from the plaintiff’s assertions concerning the alleged omission will now be analyzed in order to provide additional grounds for the foregoing conclusions.
A. On the Alleged Municipal Inconsistency Resulting from a Change in Criteria. The claimants state that they have suffered harm as a result of conduct that was “negligent and contrary to the legal system in issuing water rights and certifications of municipal approval (visado municipal) for properties, leading my clients to believe that they had a right to a water connection (paja de agua), only to be subsequently informed that they did not, thereby leaving my clients in a clear state of defenselessness.” For its part, the Municipalidad del Cantón de Santa Bárbara de Heredia asserts that, from the time approval of the survey plans was granted, they were warned of the technical impossibility of providing water in that area and that, even before the purchase option agreed upon between Mr. Francisco Antonio Cortés Vargas and the plaintiff Darling Hernández Acosta had been formalized, they were aware of that situation.
In addition, it asserts that the permits granted by the Municipalidad are of different types and must follow different procedures to become final; therefore, the existence of a permit that has been granted cannot be construed as providing general authorization for any activity that they may wish to undertake. OPINION OF THE COURT. Each of the three arguments asserted regarding the violation of the principle of legitimate expectations (confianza legítima), as derived from the allegations in the complaint, will be analyzed separately. A) On the granting of water availability (disponibilidad de agua) for municipal approval. According to the body of facts deemed proven, in 2019, as a result of an award in probate proceedings (inheritance), Alba Nidia Cortés Vargas, María del Rosario Cortés Sandí, Francisco Antonio Cortés Vargas (who later sold his rights to Darling Hernández Acosta—Proven Fact 32—), and the company Hijos Cortés Segura (which is not a party to these proceedings) acquired an interest in property recorded under real-property folio registration N° 51059 (Proven Facts 1, 2, 3 and 4).
They subsequently undertook a series of procedures to subdivide (segregar) their interests and therefore applied for municipal approval of the corresponding survey plans (a requirement of the Registro Nacional; see Proven Fact 6). For that purpose, they requested water availability for approval of the survey plans, an application that was initially denied through official letters N° DAC-MSB-049-2020, N° DAC-MSB:051-2020 and N° DAC-MSB:053-2020, all dated 18 de marzo de 2020 (Proven Facts 7, 8 and 9). The reason stated for each denial was that “there is no distribution network in front of the property.” It follows that the technical impossibility cited by the defendant Municipalidad as the reason for denying the permits in 2021 is consistent with what it stated in 2020. Nevertheless, that same Municipalidad, on the same date and in the same year, and without any justification appearing in the administrative records submitted in the case file, granted water availability for purposes of municipal approval to the properties recorded under real-property folio registrations N° 176808 and 51059 and their respective interests 001-002-003-004-005 and 006, both in the Partido de Heredia.
(See Proven Facts 10, 11 and 12). In this regard, in those decisions granting water availability, the Municipalidad del Cantón de Santa Bárbara de Heredia issued a warning concerning the scope of the grant that the claimants cannot claim to have been unaware of, expressly stating that it “was not valid for processing building permits” and that “This availability is ONLY for the approval procedure, because the water utility has no infrastructure in the area.” With respect to this issue, this Collegiate Chamber does not undertake to decide or express any opinion on the fact that, on the same date and in the same year, the defendant both denied and granted the same authorization (water availability for municipal approval), because that matter falls outside the scope of the subject matter of these proceedings. This merely describes a fact not disputed by the parties: on the same date and in the same year, the Municipalidad both denied and granted the water availability required for approval of the subdivision plan (plano de fraccionamiento), which ultimately created the properties owned by the claimants.
(Proven Fact 28). The fact remains that, with respect to the plaintiffs’ argument concerning the alleged inconsistency in municipal criteria, Proven Facts 7, 8 and 9 of this Decision establish that, since 2020, the plaintiffs Alba Nidia Cortés Vargas and María del Rosario Cortés Sandí knew that the Corporación Municipal lacked infrastructure for providing water service in the area where the claimants’ real properties are located. As for the third-party purchasers, whether or not they knew that infrastructure did not exist in the area—a fact tied to a specific time and which may change in the future—is not attributable to the Corporación Municipal, but instead falls within the parties’ contractual dealings and the information provided at that time by the selling owners to the purchasers concerning the conditions existing at that specific historical moment. The Court refrains from assessing the substance of those contractual relationships, latent defects (vicios redhibitorios), or the possible application of section 35 of the Ley de Planificación Urbana.
Accordingly, the plaintiffs are incorrect in asserting that the Municipalidad del Cantón de Santa Bárbara de Heredia deceived the claimants by leading them to “believe” that they had water availability enabling them to carry out construction work on those properties. As reiterated above, the very decision granting water availability in 2020 stated that it was exclusively for purposes of municipal approval—a requirement established in section 33 of the Ley de Planificación Urbana—and that, because the water utility lacked distribution infrastructure, it did not constitute water availability for construction purposes. This also applies to the proven fact that, on 21 de mayo de 2020, the defendant Local Government granted municipal approval to the corresponding subdivision survey plans (see Proven Facts 13 and 14). Indeed, one of the prior administrative acts (actos administrativos) issued to establish compliance with the requirements for approval of the survey plan was precisely the grant of water availability exclusively for approval purposes and not for other purposes, as the plaintiffs seek to argue.
These facts clearly demonstrate that, at that time, a technical impediment to granting water availability did exist and that, after issuing the corresponding warnings, the defendant Municipalidad granted such water availability exclusively for approval of the survey plans. The claimants cannot claim to have been unaware of that warning. It is also clarified that the Court is not prejudging whether construction will be permanently impossible; nor is it analyzing whether a distribution network is in fact nonexistent; nor is it deciding whether the Corporación Municipal—either by itself or in coordination with the competent public entities—or the interested parties have an obligation to arrange for the provision of public services, since the plaintiffs have not submitted these matters for judicial review of legality (control de legalidad). Rather, the Court is considering only the argument that the parties were in an apparent position of legitimate expectation, under which the Local Government had issued decisions that led the claimants to believe they had basic services such as water and could therefore carry out construction work on these properties in the short term.
No such legitimate expectation has been established in this case, because the Municipalidad del Cantón de Santa Bárbara de Heredia expressly limited the grant of water availability to municipal-approval purposes and clearly informed them that their properties lacked water-distribution infrastructure. It is reiterated that nothing stated here implies that the denial decision is technically valid in all its elements, that the Municipalidad was correct in denying the grant because no network existed, or that it has been verified that the municipal water utility’s water-distribution infrastructure is in fact nonexistent. As has been stated throughout this Decision, those matters were not part of the dispute (litis), and the plaintiffs presented no evidence that would permit them to be resolved. They would require an analysis of whether the formal administrative acts complied with the law, which is not among the forms of relief sought by the claimants.
The fact remains that it has been established that they knew the distribution infrastructure did not exist; consequently, they cannot allege a violation of the legitimate expectations placed in the defendant Municipalidad, as the claimants assert.
María del Rosario Cortés Sandí, which constitutes minor construction work (obra menor). This followed the issuance of a land-use certificate (certificado de uso de suelo) authorizing it. (See Established Facts 24 and 26). That construction permit cannot be extrapolated to infer that the Municipalidad del Cantón de Santa Bárbara de Heredia granted her a construction permit for any work other than that one, nor can it be inferred that, because it authorized the construction of that wall, she was assured authorization for another project. Accordingly, it cannot be inferred from the facts that the construction permit granted at the plaintiff’s own request and expense consolidated or created any additional right for her to construct a building, such as a single-family dwelling on her parcel, since Articles 1 and 74 of the Ley de Construcciones require a separate permit to be requested from the competent Local Government for each construction activity.
For the same reasons, it cannot be inferred that the assessment of the construction tax caused confusion for the plaintiff or gave rise to a right to construct any building. It can be concluded from Established Facts 26, 27, and 29 that the assessment referenced by the claimants had as its taxable event (hecho generador) the construction of the retaining wall, for which belated authorization was granted (when the wall had already been built) through permit N° 405-2021. Thus, as a result of the application submitted at her initiative, based on her interest in constructing a retaining wall, the tax obligation arose to pay the tax established by law for that construction; however, it cannot be extrapolated from this that, merely because she paid a tax on a structure she built, she is legally entitled to receive a water availability permit or a construction permit to build a house. Nor is the contention acceptable that this permit entitled her to obtain water availability to carry out another major construction project (obra mayor), since, as stated in the preceding section, the Local Government had already warned her that no infrastructure existed to grant the permit.
Her position that she was misled or given false expectations regarding the construction activities she could undertake on her property is therefore invalid. The facts found to have been established show the contrary. Accordingly, this argument must also be rejected.
B. Regarding the claims of Ms. Darling Hernández Acosta and Alba Nidia Cortés Vargas. One of the claimants is Ms. Darling Hernández Acosta, who, when she initially brought these judicial proceedings, submitted a reciprocal promise-of-sale agreement (contrato de promesa recíproca de compraventa) executed with Mr. Francisco Cortés Vargas, the former owner of property registered under real-property folio N° 267642-000. (See Established Facts 17 and 32). However, after the complaint was filed, and according to the information submitted by the defendant Municipality itself, it was established that on 14 de marzo de 2022 the transfer of property registered under real-property folio N° 267642-000 to Ms. Darling Hernández Acosta was recorded. In this regard, and taking into account the pro-action principle (principio pro actione), this Collegiate Chamber finds that, by the date on which the Municipal Corporation filed its answer, she was already the owner of that property and therefore had standing to bring the action (legitimación para accionar).
An analysis of the facts underlying the complaint at issue in these proceedings, however, does not establish that Ms. Alba Nidia Cortés Vargas or Ms. Darling Hernández Acosta submitted any application to the respondent Municipality relating to the facts alleged. In other words, the list of established facts does not show that they expressed any personal interest in independently receiving water service. With respect to Ms. Darling Hernández Acosta, the defendant is correct that, when she acquired the property, the permits previously sought by Mr. Francisco Antonio Cortés Vargas had already been denied (08 de noviembre de 2011). (Established Fact 31), and there is no indication that she requested those services in her capacity as owner. Therefore, when she purchased the property, the seller should have informed her of its condition (lack of infrastructure), and responsibility cannot be imputed to the Local Administration for the quality of, or any omission in, the information provided within the private contractual relationship.
Nevertheless, it bears repeating that the scope of the contractual acquisition relationship between those persons falls outside the subject matter of this litigation. In any event, the Court must note that, when purchasing real property, proper diligence requires ascertaining its conditions according to municipal records, a matter not limited to tax payments and the land use permitted under the zoning applicable to the area. The case of Ms. Alba Nidia Cortés Vargas is even clearer: she has owned the property from the outset, when she held an interest in the property before it was segregated (Established Fact 1), and the record shows that her applications for water availability were ultimately granted (Established Facts 10, 11, and 12). Consequently, this Collegiate Chamber cannot discern what interests of hers were adversely affected so as to establish an impaired or infringed administrative legal position (situación jurídica administrativa) supporting a claim for damages and losses (daños y perjuicios), as sought among the requested remedies.
Nor is it possible to understand the theory of the case as to these persons, whose legal position is not equivalent to that of the other plaintiffs. In relation to this issue, it must be verified that the plaintiff has the legal capacity to bring a claim on behalf of a third party; this requires an analysis of standing in relation to the relief sought. That is, with respect to the administrative legal position for which she seeks compensation (restoration or recognition), she must have standing to do so and demonstrate that she holds the right or interest in question, an element that this Court finds lacking. In conclusion, after reviewing the record in this specific case, this Collegiate Court finds that plaintiffs Alba Nidia Cortés Vargas and Ms. Darling Hernández Acosta have not demonstrated a legal position that must be restored or declared, given the manner in which the claims were drafted (on the premise of an abnormal functioning, namely conduct that, although requested, was not performed by the defendant public institution).
Because they have not established any omission by the defendant Corporation to their detriment, they have consequently failed to demonstrate standing to demand compensation for the claimed damages (material and subjective non-pecuniary damages) and losses. They therefore have no right to claim such relief, and accordingly, their claims must be dismissed for lack of legal entitlement (falta de derecho). - C. Regarding the claims of Ms. María Rocío Cortés Sandí. As to plaintiff Ms. María Rocío Cortés Sandí, she was one of the original owners of an interest in the property registered under real-property folio N° 51059 (Established Fact 3), acquired through an award in succession proceedings (adjudicación de un sucesorio), from which other properties were segregated. As a result of that segregation (segregación), she acquired two properties: the property registered under real-property folio N° 267643-000 and the property registered under real-property folio N° 267644-000 (Established Facts 15 and 16).
The relevant point is that there is a discrepancy between the facts alleged by the plaintiff in the complaint and the adjustment of the claims made at the Preliminary Hearing (Audiencia Preliminar). Specifically, it has been established that the Municipalidad del Cantón de Santa Bárbara de Heredia issued land-use certificates for the properties registered under real-property folios N° 267643-000 and 267644-000, both in the Heredia registry district, authorizing single-family residential use in favor of Ms. María del Rosario Cortés Sandí. (Established Fact 20). However, the remaining proceedings before the Local Government relate solely to the property registered under real-property folio N° 267644-000, insofar as the denial of water availability is concerned (See Established Fact 22), whereas the claim seeking issuance of a water-connection permit (permiso de toma de agua) concerns the other property (N° 267643-000).
This discrepancy between the alleged facts and the relief sought renders her complaint inadmissible. In any event, as noted above, this discrepancy reinforces the reasoning supporting the defense of lack of legal entitlement. Thus, even if there were no such discrepancy between the claim and the facts, the fact remains that no omission by the Municipal Corporation to perform material conduct (conducta material) has been established in this case. Rather, as stated, the record contains a series of formal acts denying an application because it was deemed technically unfeasible. In this regard, it bears repeating that, because no arguments have been presented challenging the reasonableness or legality of the grounds for rejection, and because no evidence has been offered to establish that those grounds for denial were unreasonable, it is not possible to conclude that the conduct was manifestly arbitrary or unlawful.
There is a justification for the denial, although it is inconsistent with the parties’ interests, and it was not technically established that there was an objective possibility—within the historical context of the facts alleged in the complaint—of providing the service. Accordingly, this claim must also be rejected.- D. On the Annulment (Nulidad) of Official Letter N° 113-2021 concerning Water Availability for Residential Consumption granted to Desarrolladores Potrero SAGO S.A. It remains to analyze another argument set forth in the complaint. The plaintiffs state that, on 13 de mayo de 2021, the Municipality of the Canton of Santa Bárbara de Heredia granted a ½-inch water service connection for residential consumption in front of property recorded under real-property folio registration N° 267646-000, owned by Desarrolladores Potrero SAGO S.R.L., valid for 3 months from its issuance and originally set to expire on 13 de agosto de 2021; in other words, that permit was temporary in nature.
(Proven Fact 25). Two months after it was granted, through official letter N° ACMSB-115-2021 dated 13 de julio de 2021, Engineer Harold Chaves Montero, head of the Municipal Aqueduct, informed Marcos Sánchez González, representative of Desarrolladores Potrero SAGO S.R.L., as follows: “This is to inform you of the annulment of water availability approval number 113-2021, which was granted despite the absence of distribution piping in the area and which, based on the principle that an error by the Administration does not create a right, is hereby rendered ineffective. Only a transmission pipeline exists at the site; therefore, connecting to the existing pipeline is not appropriate for providing the service, and improvements must be made to the distribution infrastructure in order to supply water in front of the property without adversely affecting the residents of another area supplied by that transmission pipeline.” (Proven Fact 30).
Two points must be noted in this regard. The first concerns the temporary nature of the permit granted; because it was valid only until 13 de agosto de 2021, when the complaint was filed on 08 de febrero de 2022 it had already expired entirely, and there was therefore no current interest in pursuing the claim. In this respect, no evidence was submitted showing that revocation one month before expiration caused the company any specific harm or, consequently, that its revocation one month in advance adversely affected it in any way. It must be recalled that annulment for annulment’s own sake does not exist, a principle enshrined in Article 223 of the Ley General de la Administración Pública and developed by the First Chamber of the Supreme Court of Justice as follows: “As a matter of principle, annulment for annulment’s own sake does not exist. For annulment to arise, substantial formalities must have been omitted, understood as those ‘whose proper observance would have prevented or changed the final decision in significant respects, or whose omission caused a denial of the right of defense’ (Articles 166 and 223 ibidem); such circumstances are absent in this case.
The appellant did not produce evidence to that effect, and the right of defense, with respect to the matters addressed by the appeal, was respected, as explained below.” (Decision N° 398-2002 issued at 15:10 hours on 16 de mayo de 2002). In any event, the burden of proof (carga probatoria) to establish the existence of harm to its detriment rested with the company (Article 58 subsection 1 subparagraph e) of the Código Procesal Contencioso Administrativo, in relation to Article 41.1 of the Código Procesal Civil). Consistent with the foregoing, it is relevant to note that the claims for relief in this dispute (litis) likewise do not include a request to annul official letter N° ACMSB-115-2021 dated 13 de julio de 2021, as has been noted throughout this discussion. If the party wished to challenge the incompatibility of that revocation measure with the legal system and its effects on its legal position, it should have expressly raised the matter in its complaint and submitted evidence of the impact of that circumstance on its administrative legal position.
As previously stated, that burden rests with the plaintiff pursuant to Article 41.1 of the Código Procesal Civil, a provision applicable to this specific case by virtue of Article 220 of the Código Procesal Contencioso. Thus, because the plaintiff company whose water availability approval was revoked chose not to include any claim seeking annulment of that formal administrative act, that choice must be respected under the principle of party disposition (principio dispositivo), since the parties control the proceedings and establish the scope of this dispute, in which the issues have already been joined. Consequently, the arguments presented by the party concerning its disagreement with that annulment letter—which it does not even develop sufficiently to identify any potential objections regarding the validity or invalidity of the formal administrative action—cannot be adjudicated, and this aspect of the claim must therefore also be rejected.
It is important to clarify, however, that this rejection does not mean that the Municipality’s action was valid or consistent with the legal system. Rather, given the relief sought and the scope of the proceeding itself, analysis of the Administration’s formal conduct has been excluded from the matters in dispute. This aspect must therefore be dismissed, because the issuance of official letter N° ACMSB-115-2021 dated 13 de julio de 2021 cannot give rise to patrimonial liability (responsabilidad patrimonial) on the part of the Municipality of the Canton of Santa Bárbara Heredia based on the alleged abnormal operation (funcionamiento anormal) underlying the complaint. For all the reasons stated in the preceding points of this section, the complaint must be dismissed in its entirety because the record does not establish an adequate causal link (nexo de causalidad adecuada) between the claimed pecuniary damages (daños materiales), non-pecuniary damages (daños morales), and losses (perjuicios), and any omission or failure to act (conducta omisiva)—constituting abnormal operation—that may be attributed to the defendant Municipality.
It bears repeating that this Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda may not assume the functions entrusted to the active Administration (Administración activa) and, without a specific claim for annulment (pretensión anulatoria), proceed to examine the granting of the requested water availability permit or water service connection (paja de agua). This does not imply any disregard for the authority vested in the Municipal Corporation to ensure the efficient and effective provision of potable water service, which this Court agrees with the plaintiff is a vital resource for every human being, or for the right of the governed (administrados) to receive an efficient and effective service. Nor does it overlook the fact that the Local Government must consider, within the scope of its powers, the urban growth of its canton and the future need for basic services among the persons living there, coordinating with public or private entities as necessary so that water may be supplied efficiently, based on technical criteria and within the framework of legality (bloque de legalidad).
Finally, the dismissal ordered in this judgment must not be understood to mean that development is infeasible in the area where the plaintiffs’ real properties and nearby sites are located. As noted above, the legal system provides mechanisms to remedy deficiencies in capacity or infrastructure within the canton, both through the participation of the interested parties themselves and by applying alternatives involving interinstitutional or private cooperation, all within the existing framework of legality. Determining those matters falls outside the scope of this judgment; even in the absence of a judgment imposing liability, they constitute constitutional and legal obligations that Municipal Corporations must fulfill and for which they must therefore undertake the necessary efforts directed toward faithful compliance with the public objectives that form the basis of their constitutional mandate.
Nor does this prevent the interested parties from making investments to remedy limitations in the basic services required for the corresponding construction projects, seeking alternatives that fall within the existing framework of legality and completing the procedures and satisfying the requirements and permits established by the legal system, in order to assist their canton. -
As set forth above, as a result of the abnormal operation arising from the omission by the Municipalidad del Cantón de Santa Bárbara de Heredia, the claimants seek recognition of the payment of damages and losses (daños y perjuicios), consisting of the following: i) Pecuniary damages, arising from “the expenditure of money to purchase the lots and the decrease in their market price due to the lack of access to the water service cited by the Municipalidad de Santa Bárbara de Heredia,” estimated at twelve million colones for each claimant. ii) Subjective non-pecuniary harm (daño moral subjetivo), “due to the anguish, anxiety, and sense that they are unable to fulfill their personal interests in their private lives as a result of the inaction of the municipal government of Santa Bárbara (…), arising from the apparently unlawful omission by the Municipalidad de Santa Bárbara in denying them access to water and failing to issue the required certification explaining the impossibility of providing access, so that the claimants could apply to the ASADA for the service,” conservatively estimated at one million colones for each claimant; and, finally, iii) Losses in the same amount of one million colones, “consisting directly of the time invested by the claimants and affected parties in addressing the legal matters related to this litigation, including travel to the attorney’s office and/or vice versa, the attorney’s travel to the Santa Bárbara area, and other meetings to obtain the necessary legal advice, which have entailed expenses for gasoline, transportation, and per diem allowances.” THE COURT’S FINDING.
This analysis must begin by noting that the legal system does not provide a right to compensation for just any harm. Section 196 of the Ley General de la Administración Pública requires that such harm be “actual, quantifiable, and attributable to an individual person or group.” Merely alleging the existence of harm is insufficient to establish the State’s financial liability (which is not established here because the causal link was severed, since the alleged abnormal failure to operate was not proven); rather, its existence and the adequate causal link (nexo de causalidad adecuada) must be conclusively demonstrated. This presupposes, for purposes of pursuing their claim for compensation, that it must be established that the claimants suffered a diminution of their assets and therefore have legal standing to seek compensation. This Collegiate Chamber finds that, because the existence of an omission by the Municipality was not proven in this case, the adequate causal link is severed and, consequently, the damages claimed cannot be awarded.
In this regard, the Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, in Decision N° 112-1992, issued at 14:15 hours on 15 de julio de 1992 (a position that has been consistently reiterated to date), stated: “Harm is one of the prerequisites for noncontractual civil liability (responsabilidad civil extracontractual), because the duty to compensate arises only when there has been a harmful unlawful act that injures a legally relevant interest capable of protection under the legal system. Harm, in the legal sense, encompasses any impairment, loss, or detriment to a person’s pecuniary or non-pecuniary legal sphere (that of the injured party), causing the deprivation of a legal interest whose preservation could objectively have been expected had the harmful event not occurred. Under this view, there is no civil liability in the absence of harm, just as there is no harm without an injured party. Moreover, only harm that is proven (its reality or existence) is compensable, this being a question of fact entrusted to the sound discretion of the adjudicator.
In short, harm is the detrimental gap suffered by the victim, resulting from comparing the situation before the unlawful act with the situation thereafter. (...)” (Emphasis added by this Court). It therefore follows that, absent liability attributable to the Municipalidad del Cantón de Santa Bárbara de Heredia, no right to compensation can arise. As may readily be inferred from the aforementioned judicial decision and the case law discussed throughout this ruling, if adequate causation is not demonstrated, no right can arise to recognition of the alleged damages. Accordingly, the claims for payment of pecuniary damages, subjective non-pecuniary harm, and losses must be denied, as must the ancillary claims for payment of interest and indexation on the amounts awarded in the judgment. Those claims depend on the existence of an award of compensation, and because that underlying basis or foundation is denied, they share the fate of the principal claim and must likewise be denied.
Accordingly, the defense of lack of legal entitlement (falta de derecho) raised in the response by the representative of the Municipalidad del Cantón de Santa Bárbara de Heredia is sustained, and the complaint is dismissed in its entirety. -
When responding to the complaint, the representative of the Municipalidad del Cantón de Santa Bárbara de Heredia raised the defense of lack of legal entitlement and presented a series of arguments that were considered throughout this decision. Nevertheless, given the manner in which this matter has been resolved, this Collegiate Chamber, after reviewing the record and the evidence offered by the parties and admitted at the appropriate procedural stage, sustains the defense of lack of legal entitlement. This results in the denial in their entirety of the claims on the terms developed in this decision and for the reasons set forth above. -
With respect to costs, pursuant to section 193 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, court costs and attorney fees (costas procesales y personales) constitute a burden imposed on the losing party by virtue of having lost. Waiver of such an award is permissible only when, in the Court’s judgment, there was sufficient reason to litigate or when the judgment is rendered on the basis of evidence whose existence was unknown to the opposing party. In this case, because the defense of lack of legal entitlement raised by the respondent Local Government has been sustained and the record contains no evidence that would permit the losing parties (in this case, the claimants) to be excused from paying such costs under the cited legal provision, ALBA NIDIA CORTÉS VARGAS, DARLING HERNÁNDEZ ACOSTA, MARÍA DE ROSARIO CORTÉS SANDÍ, and the company DESARROLLADORES POTRERO SAGO SOCIEDAD DE RESPONSABILIDAD LIMITADA are ordered to pay court costs and attorney fees, which shall be assessed during the judgment-enforcement stage.-
POR TANTO
Based on the factual and legal grounds set forth above, the defense of lack of legal entitlement raised by the Local Government is sustained and, consequently, the complaint filed by ALBA NIDIA CORTÉS VARGAS, DARLING HERNÁNDEZ ACOSTA, MARÍA DE ROSARIO CORTÉS SANDÍ, and MARCOS SÁNCHEZ GONZÁLEZ, holder of identity card N° 2-0551-050, acting in his capacity as legal representative of the company DESARROLLADORES POTRERO SAGO SOCIEDAD DE RESPONSABILIDAD LIMITADA, against the MUNICIPALIDAD DEL CANTÓN DE SANTA BÁRBARA DE HEREDIA is DISMISSED. The claimant party is ordered to pay attorney fees and court costs, which shall be assessed during enforcement of the judgment. Notice shall be given. - Cinthya Morales Herra Claudia Bolaños Salazar Carlos José Mejías Rodríguez *WWYS432ALPZ461* CINTHYA MARIA MORALES HERRA - DECIDING JUDGE *40VA58FROBQ61* CLAUDIA BOLAÑOS SALAZAR - DECIDING JUDGE *RL43ZW3YIZS861* CARLOS JOSE MEJIAS RODRIGUEZ - DECIDING JUDGE Goicoechea, Calle Blancos, 50 meters west of BNCR, across from Café Dorado. Telephone: 2545-0107 or 2545-0099. Ext. 01-2707 or 01-2599. Fax: 2241-5664 or 2545-0006. Email: [email protected]
Documento PJEDITOR *220008661027CA* CONOCIMIENTO ACTOR/A:
ALBA NIDIA CORTES VARGAS Y OTROS DEMANDADO/A:
MUNICIPALIDAD DE SANTA BARBARA-HEREDIA N° 2024002464 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA. EQUIPO N° I DE FONDO, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL, SAN JOSÉ, GOICOECHEA, a las diecinueve horas con veinte minutos del doce de Abril del dos mil veinticuatro.- Proceso de Conocimiento interpuesto por las personas ALBA NIDIA CORTÉS VARGAS, con cédula de identidad N° 4-0117-0256; DARLING HERNÁNDEZ ACOSTA, con cédula de identidad N° 8-0112-0299; MARÍA DE ROSARIO CORTÉS SANDÍ, con cédula de identidad N° 4-0125-0384; MARCOS SÁNCHEZ GONZÁLEZ, con cédula de identidad N° 2-0551-050 actuando en su condición de representante judicial de la empresa DESARROLLADORES POTRERO SAGO SOCIEDAD DE RESPONSABILIDAD LIMITADA, pudiendo abreviarse su aditamento como S.R.L., con cédula de persona jurídica N° 3-102-778429, todos los actores, mayores de edad, vecinos del cantón de Santa Bárbara de la Provincia de Heredia, en contra de la MUNICIPALIDAD DEL CANTÓN DE SANTA BÁRBARA HEREDIA, con cédula de persona jurídica N° 3-014-042096, representada por su Alcalde, el señor Víctor Manuel Hidalgo Solís, mayor, con cédula de identidad N° 4-0190-0646 y el señor Juan Carlos Medrano Cubero, con cédula de identidad N° 1-1402-0502, y carné del Colegio de Abogados y Abogadas de Costa Rica N° 24714, este último, en calidad de su apoderado judicial. Participa como apoderado judicial del proceso de la parte actora, el señor Víctor Manuel Castro Umaña, carné del Colegio de Abogados y Abogadas de Costa Rica Nº 26611.
ACTUACIONES PROCESALES. Como parte del íter procesal de relevancia para la resolución del presente proceso, se tiene lo siguiente:
I.Mediante escrito de demanda presentado en fecha 08 de febrero del 2022, y ajustadas durante la celebración de la audiencia preliminar llevada a cabo a las 10:50 horas del día 25 de enero de 2023, la parte actora formuló las siguientes pretensiones, a fin de que en sentencia se declare lo siguiente: “1. Se declare con lugar la presente demanda. 2. Que se otorgue el derecho a las tomas de agua, en la finca 267643-000 de la actora María del Rosario Cortés Sandí, de la finca 267646-000 de la actora Desarrolladores Potro SAGO Limitada (sic), de la finca 267638-002 de la actora Alba Nidia Cortés Vargas, de la finca 267642-000 de Francisco Antonio Cortés Vargas que le vendió los derechos a Darling Arelys Hernández Acosta, todas de Heredia. 3. Se condene a la Municipalidad de Santa Bárbara al Pago de daños por la suma de doce millones de colones por cada uno de los actores. 4. Se condene a la Municipalidad de Santa Bárbara al pago del daño moral, un millón de colones por cada uno de los actores, por los perjuicios la suma de un millón de colones por cada uno de los actores, intereses sobre el quince por ciento semestral, 2.5 de la tasa de interés que paga el Banco Nacional de Costa Rica por depósitos a seis meses. 5.
Que se condene a la Municipalidad de Santa Bárbara al Pago de costas procesales y personales. 6. Que los montos sean indexados a valor desde la interposición de la demanda el 08 de febrero de 2022 y hasta su efectivo pago”. (Ver imágenes 02 a 18, expediente judicial en formato electrónico, así como la Minuta de la Audiencia Preliminar, visible a imágenes 185 a 188 del expediente judicial en formato electrónico y audio de la Audiencia Preliminar en el Sistema SIGAO).
II.Conferido, el traslado de la demanda a la Municipalidad del Cantón de Santa Bárbara de Heredia, mediante la resolución de las 12:24 horas del 11 de febrero de 2022 por parte del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda; en fecha 10 de junio de 2022, contestó de forma negativa la demanda, solicitando que se declare sin lugar en todos sus extremos e interponiendo la excepción de Falta de Derecho. Así mismo, requirió que se condene a la parte actora al pago de ambas costas, y se le exonere del pago de éstas. (Ver imágenes 42 a 44, y 51 a 69 del expediente judicial en formato electrónico).
III.Mediante resolución de las 10:04 horas del 05 de setiembre de 2022, el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda confiere audiencia a la parte actora para referirse a la excepción de Falta de Derecho interpuesta por la Municipalidad del Cantón de Santa Bárbara de Heredia, por un plazo de tres (3) días hábiles. La cual es efectuada, en fecha 12 de setiembre de 2022 por parte de la actora, manteniendo incólume la prueba aportada en su escrito de demanda. (Ver imágenes 172 a 177 del expediente judicial en formato electrónico).
IV.La audiencia preliminar se celebró el día 25 de enero del 2023, con la presencia de todas las partes. En ésta, las partes manifestaron que no encontraron vicios dentro del procedimiento, la parte actora ajustó sus pretensiones, quedando fijadas conforme a lo consignado en el resultando primero de la esta Resolución, y desistió del elenco de pretensiones subsidiarias. Se determinaron como hechos controvertidos 4, 7,8, 9 y 10. Se admitió como prueba documenta las imágenes 19 a 41 del expediente judicial electrónico, el expediente administrativo aportado por la Municipalidad demandada visible a imágenes 70 a 111 del expediente judicial electrónico, y las imágenes que corren a 112 a 170 del expediente judicial en formato electrónico. Además, se le previno a la Corporación Municipal, la presentación del expediente administrativo completo, en un plazo de tres (3) días hábiles, suspendiéndose dicha audiencia preliminar. Finalmente, se le previno a la parte actora a subsanar el poder especial judicial conferido por la empresa Desarrolladores Potrero SAGO Sociedad de Responsabilidad Limitada, y se difirieron las conclusiones. (Ver Audio en el SIGAO y Minuta de la Audiencia Preliminar visible a imágenes 185 a 192 del expediente judicial en formato electrónico).
V.En fecha 27 de enero del año 2023, la parte actora presentó la subsanación del poder especial judicial conferido por la empresa Desarrolladores Potrero SAGO Sociedad de Responsabilidad Limitada. (Ver imágenes 189 a 1567 del expediente judicial en formato electrónico).
VI.Mediante memorial de fecha 01 de febrero de 2023, la Municipalidad del Cantón de Santa Bárbara de Heredia presentó copia certificada de los siguientes expedientes administrativos: 1) Visado municipal 0904 del 13 de abril de 2020; 2) Solicitud de disponibilidad de agua 3076 del 04 de febrero de 2020; 3) Solicitud de disponibilidad de agua 3077 del 04 de febrero de 2020; 4) Disponibilidad de Agua DAC-MSB: 50-2021; 5) Disponibilidad de Agua DAC-MSB: 49-2021; 6) Trámite de solicitud de certificado de Uso de Suelo 1932 del 14 de mayo del 2021; 7) Solicitud de disponibilidad de agua 113-2021; 8) Expediente acumulado de solicitudes de disponibilidad de agua 3061, 3062, 3063, 3064, 3065 y 3066 todos de fecha 03 de febrero de 2020; y 9) Permiso de construcción OC-980121. (Ver imágenes 193 a 439 del expediente judicial en formato electrónico).
VII.Mediante la resolución de las 14:53 horas de fecha 20 de enero de 2023, el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, le confirió a la parte actora audiencia por el término de cinco (5) días hábiles, a fin de que se pronunciara sobre los expedientes administrativos aportados por la Corporación Municipal demandada. Dicha audiencia fue atendida en fecha 28 de febrero de 2023 por la parte actora. (Ver imágenes 440 y 441 del expediente judicial en formato electrónico).
VIII.Mediante la resolución de las 8:50 horas del 22 de marzo de 2023, se le confirió audiencia al Gobierno Local para referirse al memorial presentado por la parte actora respecto del expediente administrativo. Para lo cual, le confirió el plazo de tres (3) días hábiles. Lo cual fue atendido por la Municipalidad del Cantón de Santa Bárbara de Heredia en fecha 31 de marzo de 2023, aportando nuevamente certificación del expediente administrativo Solicitud de Agua N° 113-2021. (Ver imágenes 444 a 461 del expediente judicial en formato electrónico, y Audio y video en SIGAO).
IX.Mediante resolución de las 15:11 horas de fecha 14 de abril de 2023, se le confiere el plazo de tres (3) días hábiles a la parte actora, a fin de que se refiera a la documentación aportada por la Corporación Municipal. En fecha 07 de mayo de 2023, la representación de la parte actora responde dicha audiencia. (Ver imágenes 464 a 467 del expediente judicial en formato electrónico).
X.Mediante la resolución de las 13:25 horas del 18 de mayo de 2023, el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda admitió como prueba documental los expedientes administrativos aportados por la Municipalidad del Cantón de Santa Bárbara de Heredia, y a la vez, confirió el plazo de tres (3) días hábiles para que rindieran las conclusiones correspondientes por escrito. (Ver imagen 468 del expediente judicial en formato electrónico).
XI.Mediante escrito de fecha 26 de mayo de 2023, la representación de la parte actora rindió las conclusiones respectivas. No constando a la fecha de la emisión de la presente Resolución que haya rendido las conclusiones la Municipalidad demandada. (Ver imágenes 471 a 476 del expediente judicial en formato electrónico).
XII.En los procedimientos se han observado las prescripciones y términos de ley, y no se perciben vicios, defectos u omisiones susceptibles de producir nulidad de lo actuado o indefensión a las partes. Se dicta la presente resolución por unanimidad y previa deliberación de los miembros del presente Tribunal, y respetando los criterios de priorización para la atención de los procesos, conforme al rediseño del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda.
Redacta la jueza Morales Herra, con el voto afirmativo de las personas juzgadoras Bolaños Salazar y Mejías Rodríguez.
CONSIDERANDO
Conforme al elenco documental probatorio admitido en este proceso, se tienen como demostrados con carácter relevante para el dictado de la presente Resolución, por tener el correspondiente sustento, los siguientes hechos:
Se tienen como hechos no probados de relevancia para el dictado de la sentencia, sea porque las partes incumplieron con sus cargas probatorias, o bien, porque este Tribunal no halló prueba idónea que, a la luz del principio de la sana crítica, permitiera acreditarlos, los siguientes:
Del escrito de demanda, réplica y argumentos efectuados en la fase de conclusiones, las personas Alba Nidia Cortés Vargas, Darling Hernández Acosta y María del Rosario Cortés Sandí y la empresa Desarrolladores Potrero SAGO Limitada reclaman “responsabilidad civil” de la Municipalidad del Cantón de Santa Bárbara de Heredia, dado que en su criterio, dicha Corporación Municipal ha actuado “de forma negligente y disconforme al ordenamiento jurídico en la emisión de derechos de agua y certificados de visado de propiedades haciendo creer a mis representados que contaban con un derecho a una toma (paja) de agua misma que después comunicaron que no tenían dejando en un evidente estado de indefensión a mis representados”. Como parte de su teoría del caso, afirma que, la Municipalidad accionada emitió una serie de actos donde otorgó permisos que crearon la confianza legítima en los actores que podían construir en dichos terrenos, no obstante, de forma posterior, denegó las solicitudes de disponibilidad de agua, imposibilitándoles construir, por ser un requisito para ello.
Así relata que, en el año 2020 se otorgó el visado municipal de los planos a favor de la empresa Hijos Cortés Segura Sociedad Anónima (anteriormente dueños de los lotes que actualmente son propietarios los actores), dado que la Corporación Municipal verificó que se había cumplido con la normativa vigente. Aunado a lo anterior, en el año 2021 manifiesta que, mediante el oficio N° 1932-2021 la demanda confirió el certificado de uso de suelo a la finca matrícula folio real N° 267644-000; mediante oficio N°001-2021 otorgó el permiso de movimiento de tierras a favor de la empresa Desarrolladores Potreros Sago S.R.L (finca matrícula de folio real N° 267646-000), e incluso, mediante el documento N° 113-2021 otorgó a dicha empresa la disponibilidad de agua de media pulgada para consumo residencial. Sigue manifestando la parte actora que, mediante el oficio N° PC-405-2021 la accionada “le comunica a mi representada Cortés Sandí que debe pagar impuestos de construcción y creando una falsa expectativa de poder construir su vivienda”.
Sin embargo, en dicho mismo año, mediante oficio N° DAC-MSB-49-2021 la Municipalidad del Cantón de Santa Bárbara de Heredia le denegó a la señora María del Rosario Cortés Sandí la obtención de la paja de agua, por lo que acusa que “aun sabiendo la Municipalidad de Santa Bárbara que las propiedades en apariencia no contaban con disposición de agua”, le había cobrado a la actora María del Rosario Cortés Sandí los impuestos municipales de construcción. También afirma que, el 13 de julio de 2021 (dos meses después) de haberle conferido a la empresa Desarrolladores Potrero Sago S.R.L la disponibilidad de agua, mediante oficio N° ACMSB-115-2021 la anula “aduciendo únicamente que el error no crea derecho, oficio que carece de los elementos mínimos de idoneidad y legalidad, esto porque el mismo carece de los elementos mínimos constitutivos del acto administrativo, provocando que el documento N° ACMSB-115-2021 sea absolutamente nulo y porque evidentemente (sic, léase produce) daños a mis representados”.
A partir de lo anterior, manifiesta que intentaron una solución alterna, acudiendo a la ASADA del lugar, la cual según la parte actora comunicó que podrían dar el servicio en el tanto, dada la competencia territorial de la accionada, ésta confiriera la autorización respectiva, pero que la Municipalidad demandada se negó a brindarla. Por lo que, todas estas acciones dan pie a una conducta omisiva consistente en que “la Municipalidad de Santa Bárbara al no brindarles el servicio de agua y a la vez al no emitir debida certificación de la aparentemente imposibilidad de brindar el servicio a mis representados para que éstos puedan acudir a la ASADA del lugar (…), les está negando a los mismo un derecho humano fundamental e irrenunciable, ya que toda persona tiene derecho al acceso al agua potable de forma suficiente, segura y con el debido saneamiento”. Ante esta omisión les genera en su criterio, un daño material de sus representadas, consistente en que la propiedad no es susceptible de construcción alguna, afectando el valor de mercado y el precio de venta de los referidos inmuebles, así en sus palabras señaló: “(…) al no brindárseles este servicio, la propiedad no es susceptible de construcción alguna, ya que el plano de cada uno de los lotes no puede ser visado por la municipalidad debido a la falta de servicio de agua, de esta manera, el valor del mercado de los inmuebles se ve directamente, afectado, ya que esta característica particular de la negación de otorgárseles a los bienes el acceso al agua, conlleva a una disminución en dicho precio y en la posibilidad de mis representados de intentar realizar la venta de los lotes con un precio aceptable en razón del costo que habían pagado anteriormente por la adquisición de los mismos.
(…) De esta forma el daño material se visualiza en la erogación del dinero para la compra de los lotes, y la disminución del precio de mercado por el no acceso al servicio del agua que indica la Municipalidad de Santa Bárbara de Heredia”. Esta afectación patrimonial de daños materiales la estimó prudencialmente en doce millones de colones para cada uno de los actores. En cuanto al daño moral subjetivo, que también en su criterio se origina por la conducta omisiva de la accionada, se deriva de la alteración del bienestar psicofísico (paz y tranquilidad) de los actores, “debido a la angustia, la zozobra y el sentimiento de imposibilidad de realización de sus intereses personales en razón de su vida privada, debido a la inacción de la municipalidad de Santa Bárbara (…), proveniente de la existencia de la omisión aparentemente ilícita de la Municipalidad de Santa Bárbara al negarles el acceso al agua y al no emitir la certificación debida explicando la imposibilidad para que de esta manera los actores pudieran acudir a la ASADA a solicitar el servicio, evidenciándose de esta manera la afectación anímica desde el punto de vista de estrés por la situación, angustia ante la imposibilidad de resolver el problema de no acceso al agua, así como la zozobra, ansiedad e intranquilidad”.
Afectación de daño moral subjetivo que estimó prudencialmente en un millón de colones exactos (¢1.000.000,00) por cada uno de los actores. Igualmente, requiere al pago por la suma de un millón de colones exactos (¢1.000.000,00) por cada uno de los actores por concepto de perjuicios, “consistente directamente en el tiempo que han invertido los actores y afectados en la atención de los asuntos legales relacionados a esta litis, mismos que consistentes en el desplazamiento a la oficina del abogado y/o viceversa, traslados del abogado a la zona de Santa Bárbara y demás reuniones para obtener el debido asesoramiento legal, los cuales se han realizado gastos de gasolina, traslados y pago de viáticos”. Por lo que, luego de realizar el ajuste de sus pretensiones y desistir de las pretensiones subsidiarias (la principal consistente en que la Municipalidad del Cantón de Santa Bárbara de Heredia le otorgara la autorización para que la ASADA les brindara el servicio de agua potable), pretende que: “Que se otorgue el derecho a las tomas de agua, en la finca 267643-000 de la actora María del Rosario Cortés Sandí, de la finca 267646-000 de la actora Desarrolladores Potro SAGO Limitada (sic), de la finca 267638-002 de la actora Alba Nidia Cortés Vargas, de la finca 267642-000 de Francisco Antonio Cortés Vargas que le vendió los derechos a Darling Arelys Hernández Acosta, todas de Heredia. 3.
Se condene a la Municipalidad de Santa Bárbara al Pago de daños por la suma de doce millones de colones por cada uno de los actores. 4. Se condene a la Municipalidad de Santa Bárbara al pago del daño moral, un millón de colones por cada uno de los actores, por los perjuicios la suma de un millón de colones por cada uno de los actores, intereses sobre el quince por ciento semestral, 2.5 de la tasa de interés que paga el Banco Nacional de Costa Rica por depósitos a seis meses”. Además, solicita que la Municipalidad del Cantón de Santa Bárbara de Heredia cancele las costas personales y procesales, se reconozcan los intereses a una tasa de 2.5% por mes, que paga el Banco Nacional de Costa Rica por depósitos a seis meses e indexación a partir de la presentación de la demanda sobre las sumas respectivas. -
Señala en la contestación de la demanda que, de la demanda y la prueba aportada en autos y en los expedientes administrativos, no se logra comprobar el nexo causal entre el daño patrimonial alegado (de hecho, refuta la existencia de un daño) y la conducta (omisiva) de la Corporación Municipal accionada. Afirma que, no lleva razón la parte actora, respecto a que no se le haya sido informado a los actores oportunamente sobre la falta de infraestructura para el suministro de agua, ya que desde los oficios N° DAC-MSB-049-A-2020, DAC-MSB-051-A-2020 y, DAC-MSB-053-A-2020, claramente la Municipalidad advirtió que “no se otorga la solicitud de paja de agua, (…) ya que el acueducto no posee infraestructura en la zona”. Con respecto al permiso de construcción N° PC-405-2021 y el cobro del impuesto de construcción que aduce la parte accionante, la Corporación Municipal manifiesta que no se debe asumir que por ostentar la obligación del pago de un tributo implica “la generación de expectativa de un derecho general a la construcción, ajeno por completo a la condición supeditada del contenido del propio permiso”.
Aunado a lo anterior, apunta que bajo el conocimiento público debido a la publicidad de los requisitos dispuestos en el portal web municipal “se entiende que para el desarrollo de ‘obras menores’ no se requiere de la disponibilidad de agua como un requisito para el otorgamiento del permiso de construcción correspondiente; así entonces el documento titulado ‘Tramitología para Obras Menores’ accesible desde el portal web describe claramente: ‘Obra Menor: Obras sencilla técnica que se realicen a un bien inmueble, que por su tamaño no precisen elementos estructurales y no requieren de aumento en la demandade servicios púbicos (agua potable, disposición de aguas residuales, electricidad) (…)”. Y, por ende, este pago de los tributos es únicamente es para efectos de la obra aprobada y no para efectos generales para cualquier tipo de obra, por cuanto para cada permiso se requieren diferentes criterios técnicos y legales y, por ende, sus condiciones de otorgamiento son variables.
En relación con la nulidad de acto administrativo N°113-2021, afirma que, la disponibilidad de agua otorgada es imposible desde la perspectiva material de realizarse dentro del ordenamiento jurídico -por la falta de infraestructura en la zona-, acto administrativo que está dentro del ordenamiento jurídico, por los artículos 130 inciso 2), 157 y 174 de la Ley General de la Administración Pública, por lo que la Administración no actuó de forma antojadiza, sino dentro del marco jurídico vigente. En lo concerniente a la omisión de la Municipalidad del Cantón de Santa Bárbara de Heredia de autorizar a la “ASADA del lugar” para brindar el servicio de agua potable, manifiesta que la entidad competente corresponde al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (numeral 2 inciso g) de la Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados), de ahí que “tanto el Acueducto Municipal como las diversas ASADAS que prestan servicios a los Administrados en el territorio del Cantón, lo hacen haciendo uso de las potestades delegadas por el AYA como ente rector; y en respeto de la diversas competencias previamente establecidas; para el caso que nos amerita, competencias de índole territorial, (…) no es competente ninguna ASADA para brindar servicio dentro del margen territorial de la esfera de actuación del Acueducto Municipal; por lo que resultaría en una imposibilidad legal (…)”.
Ahora bien, también alude a que esa delimitación territorial de intervención de cada una de las entidades involucradas “obedecen a criterios técnicos de recarga acuífera y diversas condiciones climatológicas y naturales estimadas por el propio ente rector”, y es sobre este ámbito que deben actuar la Municipalidad y las ASADAS. Sobre los daños alegados por la parte actora, la demandada indica que, los accionantes tenían conocimiento previo de la imposibilidad técnica de otorgamiento de la disponibilidad de agua para fines constructivos, y que la adquisición del bien inmueble por parte del actor Darling Hernández Acosta fue de forma posterior, a la denegatoria de la disponibilidad, por lo que adquirió la finca de manera libre y con pleno conocimiento. Continúa manifestando que: “No resultaría ni legítimo ni lógico pretender que toda solicitud de permiso, licencia o autorización que se plantee ante un gobierno local implique la autorización indiscutible de ésta, (…) la inconformidad del administrado en cuanto al no otorgamiento de lo solicitado no configura razón para la pérdida económica del mismo”.
Por lo que, al haber actuado dentro del ordenamiento jurídico y de sus competencias no se configura el daño material ni perjuicios alegados. Aunado a que, en su criterio el daño moral subjetivo debe ser cierto, real y efectivo, no siendo indemnizable el daño hipotético y eventual, requiere de probarse el daño, y en la especie no existe nexo de causalidad entre la conducta de la Municipalidad del Cantón de Santa Bárbara de Heredia y los daños alegados por los actores, dado que no se deriva alguna “negligencia, imprudencia o impericia o ejercicio indebido de las potestades que le son legítimamente atribuibles”, afirma que “la parte Actora pretende atribuir responsabilidades sobre asuntos relacionados con un descontento en el otorgamiento de un permiso solicitado a este gobierno local, cuando el mero hecho de solicitar (…) NO consolida un derecho que sea disfrutable dentro de su esfera de propiedad; por lo que cualquier disminución o lesión a sus intereses que sea percibida no puede ser atribuible al ejercicio de esta Administración (…)”.
De ahí que plantea la excepción de falta de derecho, solicitando que se declare sin lugar en todos sus extremos dicha demanda, se le exonere del pago de las costas procesales y personales, y en su lugar se condene a la parte actora al pago de éstas. Por último, fundamenta su contestación en la Ley General de la Administración Pública, Código Procesal Contencioso Administrativo, Código Civil, Código Procesal Civil, y la Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. -
Del análisis de los autos, demanda y sus pretensiones, así como de los argumentos conclusivos de los actores, se deriva que el objeto del presente proceso consiste en determinar si en la especie se configura la responsabilidad preeminentemente objetiva de la Municipalidad del Cantón de Santa Bárbara de Heredia, imputable por funcionamiento anormal (por conducta material omisiva), que en criterio de los actores, consiste en el incumplimiento de su obligación de los siguientes aspectos:
A partir de lo anterior, esboza como pretensiones, por un lado, el declarar con lugar la demanda interpuesta; y por el otro, establece una pretensión genérica de hacer, a fin de que dicho Gobierno Local “otorgue el derecho a las tomas de agua en la finca 267643-000 de la actora María del Rosario Cortés Sandí, de la finca 267646-000 de la actora Desarrolladores Potro SAGO Limitada (sic), de la finca 267638-002 de la actora Alba Nidia Cortés Vargas, de la finca 267642-000 de Francisco Antonio Cortés Vargas que le vendió los derechos a Darling Arelys Hernández Acosta, todas de Heredia”. Adicionalmente requiere la indemnización por los daños materiales, perjuicios y daño moral subjetivo ocasionado, más el pago de las costas procesales y personales del presente proceso, intereses y su respectiva indexación. Ahora bien, debe reiterarse que, durante la fase de la audiencia preliminar el representante de los accionantes ajustó las pretensiones, desistiendo de la pretensión de que la Municipalidad demanda aportara los expedientes de los actores (que aportó en todo caso como parte de su obligación legal derivada de su contestación) y los estudios técnicos en lo referente al agua del lugar que impidan el otorgamiento del derecho al agua reclamado.
En tercer lugar, desistió de las pretensiones subsidiarias, que tal y como se indicó, la principal consistía en que “se le ordene a la Municipalidad de Santa Bárbara la entrega de un acto administrativo formal autorizando a la ASADA Calle Lajas San Bosco, para que les pueda poner las pagas de agua”. De esta forma, lo discutido dentro del proceso respecto a la opción de que un tercero brindara las pajas de agua a los accionantes, y la omisión reclamada por éstos consistente en la renuencia de brindar por parte de la Municipalidad del Cantón de Santa Bárbara de Heredia la autorización para que un tercero brinde el servicio, estaría escapándose del objeto del proceso, ante el expreso y voluntario desistimiento de los accionantes, quedando únicamente como parte del proceso, la obligación identificada con la letra “A” del presente apartado, esto es, el supuesto incumplimiento derivado de “No conferir de forma positiva la solicitud de paja de agua requerida por los actores, ante la Municipalidad del Cantón de Santa Bárbara de Heredia, para que a partir de ésta puedan construir en los inmuebles de su propiedad, o venderlos a un tercero”.
En otro orden de ideas, se debe señalar que, la parte actora, enfoca toda su teoría del caso y sus pretensiones en la omisión, es decir el funcionamiento anormal de la Municipalidad del Cantón de Santa Bárbara de Heredia, ante su denegatoria de entregar las pajas de agua, y para fundamentar el nexo causal en los antecedentes fácticos expuestos en su demanda, refiere a diversos actos administrativos negatorios por parte del Gobierno Local demandado, tales como, el oficio N° DAC-MSB 46-2021 de fecha 12 de abril de 2021, y sus respectivos antecedentes oficios N° DAC-MSB-049-A-2020; N° DAC-MSB-051-A-2020 y N° DAC-MSB-053-A-2020; el oficio N° DAC-MSB-49-2021 de fecha 13 de abril de 2021 y el oficio N° ACMSB-115-2021 de fecha 13 de julio de 2021. En dichos documentos la Corporación Municipal demandada denegó el otorgamiento de la disponibilidad de agua o paja de agua, y en el último de los oficios, de hecho, anuló de oficio la disponibilidad de agua conferida mediante el oficio N°113-2021 de fecha 13 de mayo de 2021 a favor de la empresa Desarrolladores Potrero SAGO S.R.L.
No obstante lo anterior, en cumplimiento del principio dispositivo, y tomando en consideración el marco del proceso que ha sido definido por parte de la representación de la actora, respecto a que sometió a esta Jurisdicción Contenciosa la pretensión de controlar la conducta por parte de la Municipalidad del Cantón de Santa Bárbara de Heredia, únicamente en cuanto al funcionamiento anormal por conducta omisiva, se escapa del presente proceso, el control de legalidad sobre los actos administrativos emanados por ésta, y su verificación de conformidad con el ordenamiento jurídico, siendo que si bien, de los autos se infieren que tangencialmente existieron argumentos esbozados de forma genérica por parte de la accionante, en particular, al referirse a la nulidad de la disponibilidad de agua conferida mediante el oficio N° 113-2021 de fecha 13 de mayo de 2021, lo cierto del caso es que, de la redacción de las pretensiones ajustadas por parte de los actores, se determina que dichos actos formales no fueron sometidos a control judicial, por lo que no son parte de esta litis, el análisis de si estos actos formales cuentan con algún vicio en sus elementos esenciales (motivo, contenido, procedimiento, voluntad y fin), reiterándose que esto es así, por cuanto dentro de sus pretensiones no solicitó la declaratoria de nulidad de actos formales dictados por parte de la Municipalidad del Cantón de Santa Bárbara de Heredia (solo la disconformidad dentro de la conducta omisiva), ni tampoco alegó dentro de su demanda y ajuste de pretensiones la existencia de algún vicio en los elementos de dichos actos.
Lo anterior, resulta relevante, por cuanto este Tribunal no puede entrar de forma oficiosa a discutir aspectos que no han sido parte del objeto del proceso, puesto que implicaría sustituir la voluntad de las partes, respecto al objeto que tienen interés dirimir y su propia teoría del caso, y generando de forma consecuente, un desequilibrio también para la contraparte, que se limita a descargar su posición sobre lo que los accionantes plantean. Proceder de esa forma, trasgrediría el principio de igualdad de armas procesales, regulado en el numeral segundo del Código Procesal Civil, en donde se regula expresamente que es un deber de los órganos jurisdiccionales “mantener la igualdad de las partes respetando el debido proceso e informando por igual a todas las partes de las actividades procesales de interés para no causar indefensión”. Aunado a que, también se actuaría en violación del principio de debido proceso y derecho de defensa, consagrados a nivel constitucional, en el numeral 39, así como en el numeral 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos, reconocidos de forma abundante por parte de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, como pilares del Estado Social y Democrático de Derecho, y como límite intrínseco de cualquier actuación procesal en respeto de la dignidad humana.
(Ver entre otras, la Resolución N° 1739-1992 de las 11:45 horas de fecha 01 de julio de 1992, donde desarrolló por primera vez de forma amplia la dimensión y alcances de este principio y derecho fundamental). Normas complementadas por el numeral 5.1 del Código Procesal Civil, norma de carácter procesal aplicable al caso en concreto, por enunciación del numeral 220 del Código Procesal Contencioso Administrativo. De ahí que, en virtud de lo expuesto, en resumen, el marco de decisión de esta Cámara Colegiada se circunscribe a la eventual responsabilidad patrimonial de la Municipalidad del Cantón de Santa Bárbara de Heredia por conducta omisiva consistente en “No conferir de forma positiva la solicitud de paja de agua requerida por los actores”, y los eventuales daños (materiales y moral subjetivo) y perjuicios derivados de esta omisión. Finalmente, siendo que la parte accionante se encuentra integrada por tres personas físicas y una persona jurídica, cuya situación jurídica no es completamente equivalente, se analizará de forma general, en un primer momento la obligación echada de menos por los accionantes, para posteriormente analizar de forma concreta los hechos de cada uno de los actores. -
Tal y como ha sido anteriormente establecido, del libelo de la demanda incoada por la parte actora, así como de la contestación de la demanda efectuada por el Gobierno Local, réplica de ésta y los argumentos conclusivos expresado por la parte accionante, se colige que se reclama la eventual responsabilidad preeminentemente objetiva por parte de la Municipalidad del Cantón de Santa Bárbara de Heredia, derivado de su inercia de conferir positivamente las solicitudes de disponibilidad y pajas de agua, que les impidió construir lo antes posible o en su defecto, vender a un tercero generando daños (materiales y moral subjetivo) y perjuicios. Funcionamiento anormal por conducta omisiva que, en criterio de la parte actora ha implicado una violación al acceso al derecho fundamental del agua. Requiriendo como pretensión principal, que la Municipalidad del Cantón de Santa Bárbara de Heredia “otorgue el derecho a las tomas de agua en la finca 267643-000 de la actora María del Rosario Cortés Sandí, de la finca 267646-000 de la actora Desarrolladores Potro SAGO Limitada (sic), de la finca 267638-002 de la actora Alba Nidia Cortés Vargas, de la finca 267642-000 de Francisco Antonio Cortés Vargas que le vendió los derechos a Darling Arelys Hernández Acosta, todas de Heredia”.
Más el reconocimiento de daños (materiales y morales) y perjuicios. Dada la naturaleza propia de dicha responsabilidad preeminentemente objetiva de la Administración Pública, se considera necesario puntualizar los elementos que la distinguen, las cuales tienen incidencia sobre la verificación por parte de este Tribunal, si se configura la existencia de ésta en el sub júdice o si en su defecto, la demandada logró acreditar la existencia de un rompimiento del nexo de causalidad. 1. Sobre el fundamento constitucional de la Responsabilidad Patrimonial. En lo concerniente al régimen sustantivo de responsabilidad patrimonial, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, ha realizado un desarrollo sobre los antecedentes y fundamentos constitucionales de la responsabilidad preeminentemente objetiva de la Administración Pública por conducta omisiva o funcionamiento anormal de la prestación del servicio público, lo cual también ha sido complementado por parte de la doctrina, tanto nacional como internacional, distinguiéndose entre la responsabilidad netamente civil (regulada en nuestro ordenamiento jurídico principalmente por el numeral 1045 del Código Civil), en donde se requiere de la verificación y comprobación de los elementos subjetivos (culpabilidad) del presunto infractor, de aquella objetiva, que prescinde de éstos, para corroborar las condiciones para que se derive el derecho indemnizatorio.
Al respecto, debe apuntarse que la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia ha sostenido que “La responsabilidad patrimonial del Estado tiene sustento en la naturaleza misma de la Administración Pública como gestora de los intereses colectivos,” (Resolución N° 00308-F-2006 de las 10:30 horas de fecha 25 de mayo de 2006, entre otras); intereses colectivos que se han traducido por la doctrina y la misma jurisprudencia como el interés general, y tiene como antecedente histórico los ideales de libertad, igualdad y la soberanía popular de la Revolución Francesa que marcaron la bases de la democracia contemporánea, y la existencia de un Estado Social y Democrático de Derecho en Costa Rica. Así la Sala Primera en la Resolución citada apuntó que: “(…) Su nacimiento [refiriéndose a la responsabilidad patrimonial del Estado] se retrotrae a los ideales de la Revolución Francesa y el desarrollo que sobre el tema realizó el Consejo de Estado Francés.
Todo ello se ha visto complementado por una gran evolución doctrinal y jurisprudencial, presupuestos de base para su incorporación dentro de las fuentes escritas del Ordenamiento Jurídico de la corriente romano-germánica. Así las cosas, desde que el Estado es persona sometida al Derecho y parte esencial del engranaje democrático, es responsable. En abandono ha quedado aquella inmunidad absoluta de quien ejerce el poder. La conocida expresión del ‘Estado soy yo’, fue pulverizada con la reelaboración del sistema político moderno, en tanto sojuzga con el bloque de legalidad a todo aquel que ostenta posición de poder público, y le otorga como contrapartida, responsabilidad por su conducta antijurídica”. (Resolución N° 00308-F-2006 de las 10:30 horas de fecha 25 de mayo de 2006 citada). Dentro de dicho contexto histórico, es relevante reseñar los avances hacia concepto de la responsabilidad administrativa preeminentemente objetiva, la cual es la que se positiviza en el derecho interno costarricense, para lo cual de forma resumida se procede a transcribir de seguido el siguiente extracto de la Resolución N° 000584-F-2005 de las 10:40 horas del 11 de agosto de 2005 emitido por la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en un caso de funcionamiento anormal de la Administración derivado de una conducta omisiva material de la Administración Pública: "(...) ‘V.- Los conceptos de responsabilidad de la Administración Pública y del deber de indemnizar han evolucionado mucho en el derecho occidental.
En la antigüedad no se concebía la responsabilidad estatal proveniente del daño o el perjuicio que la actividad de la Administración o de sus agentes pudiera producir a los administrados. Más tarde, se admitió, en ciertos casos, la responsabilidad de los funcionarios y se reconocieron algunos derechos al individuo, frente al Estado. Luego aparecieron las teorías de los actos de gestión y actos de autoridad. En los primeros, las actividades caen en la esfera del derecho privado por existir una igualdad de derecho entre las partes; los otros se refieren a las actividades regladas por el derecho público, donde hay una desigualdad de derechos que caen en el dominio de las relaciones de poder, para determinar así que, si el acto perjudicial es un acto de autoridad, entonces el Estado no es responsable, porque las decisiones nacen de su soberanía y no de un derecho de carácter patrimonial. Posteriormente fueron abandonadas estas teorías, para entrarse a analizar la responsabilidad del Estado, merced a lo cual se llegó a la conclusión de que todo acto administrativo puede entrañar una responsabilidad estatal, pero ella se subordinó a la existencia de una falta de servicio.
Se estableció que existía falta de servicio si al cumplirse la función se causaba un daño. Ello aun cuando el funcionario ejerciera su labor como tal, si al hacerlo, actuó con negligencia, o incurriendo en omisiones, o errores vinculados al servicio, o cuando no se cumplía la función debiendo realizarse, o se efectuaba en forma tardía. Quedó establecida, además, la falta del funcionario o falta personal, que es aquélla en que se incurre cuando éste se extralimita en sus atribuciones. Luego se aceptó que ambas faltas podían coexistir, y aunque diferentes, podían concurrir a la producción de un daño si la falta personal estaba ligada a la ejecución de un servicio público. Por último, se arriba a la última etapa de la evolución para reconocer la responsabilidad de la Administración por razón del simple funcionamiento del servicio, sin necesidad de probar la culpa del funcionario encargado de su prestación ...’ Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia N° 263 de las 15:30 hrs del 22 de agosto de 1990”.
(Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, Resolución N° 000584-F-2005 de las 10:40 horas del 11 de agosto de 2005, e igual sentido las Resoluciones N°138 de las 15:05 horas del 23 de agosto de 1991; N°192 de las 14:15 horas del 6 de noviembre de 1991; N°48 de las 14:10 horas del 29 de mayo de 1996 y N°55 de las 14:30 horas del 4 de julio de 1997, todas emitidas por ese mismo órgano jurisdiccional). Ahora bien, es importante traer a colación que el ámbito de protección de la jurisdicción contenciosa administrativa, de cara a la responsabilidad de la Administración, bajo el modelo de un Estado Social y Democrático de Derecho y el derecho fundamental a la Tutela Judicial Efectiva implica que no existe ninguna materia que queda exenta de su control, por lo que, aún en el caso de tratarse de una omisión, puede ser sometida a la Jurisdicción Contenciosa, a fin de controlar su legalidad. De esta manera, en la exposición de motivos del Proyecto de Ley, Expediente Legislativo N° 15134, que decantó en la actual Ley N° 8508, Código Procesal Contencioso Administrativo, se reiteró la vinculación entre el Estado Social, Democrático y Constitucional de Derecho de Costa Rica, con el acceso a una tutela judicial efectiva, al puntualizar que: “No cabe duda, entonces, que la voluntad del constituyente para garantizar al ciudadano la protección de sus intereses legítimos y derechos subjetivos, como el debido respeto al Ordenamiento Jurídico por la Administración Pública, o de alguno de los órganos constitucionales en el ejercicio de sus actividades materiales, deviene en nítida expresión de la democracia en su doble vertiente legal y legítima, cuyo espíritu rector quedó anclado primigeniamente al Preámbulo de la Constitución Política, el que, sin ser norma positiva, no deja de constituir un enunciado valorativo que impregna la totalidad del texto que lo determina y trasciende, para alimentar y guiar al Derecho del Estado en su conjunto.
Y es por la democracia como organización y actividad a diario vivida y convivida, que el presente proyecto lanza principios de compenetración con ideales altivos para ser ejecutados con la amplia participación judicial, ciudadana y administrativa en la tesitura actual del Estado social, democrático y ecológico de Derecho”. De esta manera en el artículo primero del Código Procesal Contencioso Administrativo se estableció un modelo de la justicia administrativa preeminentemente subjetivo o mixto (objetivo y subjetivo), pero dejando atrás el control restringido al acto administrativo, para abarcar la protección de los derechos subjetivos e intereses de la persona (que en doctrina se conocen como situaciones jurídicas de ventaja), materializando el mandato constitucional derivado del numeral 41, lo cual conlleva superar las limitaciones al acceso de la justicia y reduciendo las zonas de inmunidad, dado que la “función administrativa, (…) nunca puede estar inmune al control, porque toda función administrativa por el hecho de serla debe estar bajo el bloque de la legalidad y por tanto, sujeta a la fiscalización del Poder Judicial.
Ya han transcurrido decenios en donde quedaron atrás las zonas inmunes, al decir de don Eduardo García De Enterría, de la función administrativa”. (Acta N° 2 del 13 de octubre de 2004, Discusión en la Subcomisión de la Asamblea Legislativa, durante el Proyecto Legislativo del Código Procesal Contencioso Administrativo, En: PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. Código Procesal Contencioso Administrativo, Anotado con las Actas Legislativas. San José, Costa Rica, Editor Colegio de Abogados y Abogadas de Costa Rica, 2007, pp 5-9). En complemento a lo expuesto, y ponderando la naturaleza del caso de mérito, es criterio de esta Cámara Colegiada que esta Jurisdicción Contenciosa Administrativa es la competente para resolver la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública. Lo anterior ha sido confirmado reiteradas ocasiones por la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, quien ha postulado que: “El artículo 2 del Código Procesal Contencioso Administrativo establece: “La Jurisdicción Contencioso-Administrativa y Civil de Hacienda también conocerá lo siguiente: (…) b) Las cuestiones de responsabilidad patrimonial de la Administración Pública y sus funcionarios”.
(Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, Resolución N° 01266-2017 de las 11:09 horas de fecha 19 de octubre de 2017). Por lo que, determinando de forma oficio la competencia por parte de este Tribunal, elemento que debe verificarse, aun en el caso de que las partes no lo hayan advertido, mediante los mecanismos previstos en el Código Procesal Contencioso Administrativo, y premisa antes del conocimiento del proceso, lo cual ha sido analizado y verificado por este Tribunal, de forma tal que se determina que existe competencia para dirimir y resolver sobre lo pretendido por la parte actora. -
Ya ha quedado establecido que, el caso en especie versa sobre la eventual responsabilidad preeminentemente objetiva por parte de la Municipalidad del Cantón de Santa Bárbara de Heredia, en perjuicio de los accionantes, quiénes reclaman la indemnización por daños materiales, moral subjetivo y perjuicios, debido a los siguientes extremos. Los accionantes, son propietarios de inmuebles que se encuentran ubicados en el cantón de Santa Bárbara de Heredia, y cuyos números de finca se encuentran identificados en los Hechos Probados N° 15, 16, 18, 19 y 32. En su demanda, acusan que la Municipalidad demandada ha sido omisa al no haber resuelto de forma positiva las solicitudes efectuadas en varias ocasiones para que les concedieran la disponibilidad de agua o toma (paja) de agua. Lo anterior, bajo la perspectiva que en la zona geográfica donde se encuentran los inmuebles, distrito de Purabá, a 250 metros al norte de la Urbanización o Residencial Los Girasoles, el servicio de agua potable es suministrado por parte del Gobierno Local.
En lo concerniente a este reproche, esta Cámara Colegiada logra derivar dos aspectos medulares vinculados con el funcionamiento anormal acusado. El primero de ellos, referido a que, según el dicho de los accionantes, la Municipalidad demanda los llevó a error, en cuanto a una discordancia entre actos administrativos emanados por parte de ésta otorgando visados de planos, permisos de construcción, cobros de impuestos de construcción, pero posteriormente, les deniega la paja de agua. El segundo de ellos es respecto a que, se vulneró de forma directa su derecho fundamental al acceso al agua, producto, en su criterio de “una actuación negligente y disconforme con el ordenamiento jurídico por parte de la Municipalidad de Santa Bárbara”, producto de la revocación oficiosa por razones de nulidad del oficio N° 113-2021, en donde la Corporación Municipal le confirió la disponibilidad de agua de media pulgada de agua para consumo residencial, y posteriormente el 13 de julio de 2021, mediante el oficio N° ACMSB-115-2021 se le revocó dicha disponibilidad.
Se proceden a analizar dichos argumentos esgrimidos, y en el análisis por parte de este Tribunal se incluirá la posición vertida por el Gobierno Local accionado. CRITERIO DEL TRIBUNAL. Al tenor de lo expuesto en la presente exposición, es criterio de esta Cámara de Juzgadores que, debido a girar el presente asunto en torno a la posible imputación del funcionamiento anormal de la Municipalidad del Cantón de Santa Bárbara de Heredia por la acusada renuencia de brindar el servicio de agua potable a favor de los accionantes, se debe iniciar esta exposición de forma genérica sobre las obligaciones a nivel local que dispone las corporaciones municipales. 1. SOBRE EL ANÁLISIS DEL FUNCIONAMIENTO ANORMAL MUNICIPAL ALEGADO: De forma preliminar, se reitera que, conforme a la jurisprudencia emitida por la Sala Primera de Justicia anteriormente citada, ha quedado establecido que, en Costa Rica, del artículo 41 de la Constitución Política, en relación con los numerales constitucionales 9, 11 y 33, existe un régimen de responsabilidad preeminentemente objetiva del Estado, donde se desplaza todo el sistema a favor de la persona (administrado), quien ya no debe probar elementos subjetivos del funcionario público para lograr que se le indemnice de una conducta pública que le produjo un daño, de forma tal que ahora la carga de la prueba es de la Administración quien debe descargarse sobre los hechos que se le imputan, así, “En tanto se haya sufrido una lesión como consecuencia de una conducta pública, sea esta activa u omisiva, que no tiene el deber de soportar, se impone el deber de resarcimiento, en virtud del principio de reparación integral del daño que se desprende del numeral 41 de la Constitución Política”.
(Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, Resoluciones N° 138 de las 15:05 horas del 23 de agosto; N° 192 de las 14:15 horas 1 del 06 de noviembre, ambas de 1991; N° 48 de las 14:10 horas del 29 de mayo de 1996 y N° 55 de las 14:30 horas del 4 de julio de 1997). Sin embargo, la aplicación del principio constitucional de reparación integral del daño no es irrestricto e ilimitado, ni tampoco, aplica de manera automática para todas las hipótesis en que sufra una lesión un administrado. Se requiere demostrar por un lado la existencia de un menoscabo patrimonial o lesión extrapatrimonial, y un nexo causal entre el daño alegado y la conducta (omisiva o activa) de la Administración (en el presente caso, sería de la Municipalidad del Cantón de Santa Bárbara de Heredia). En relación con lo anterior, se ha indicado sobre el nexo causal que, “Establecida en la especie la anormalidad e ilicitud del comportamiento omisivo, resta por establecer si esa indolencia fue o no causa de la lesión reclamada, (…).
Lo anterior debido a que no basta la producción de un daño para que surja el deber de indemnizar, se requiere además que ese efecto haya sido generado por una conducta positiva u omisiva del Estado. Más simple, para imputar a la Administración la responsabilidad se requiere de un daño, una actividad o inactividad administrativa y un nexo causal entre ambos. Demostrado ese ligamen relacional, surge de inmediato el deber de reparación integral que se desprende del numeral 41 de la Constitución Política. En relación cabe señalar que, en la producción del daño, generalmente confluyen una serie de hechos y factores que en diversos grados lo han provocado. Dentro de ellos, es imperioso establecer cuáles de manera directa o indirecta han sido causa adecuada y eficiente del mal originado. Sobre la causa próxima, adecuada y eficiente, puede consultarse la sentencia de esta Sala no. 252-F-01, de las 16 horas 15 minutos del 28 de marzo del 2001.
En esa confluencia de elementos fácticos o jurídicos que rodean la situación dañosa, habrá necesidad de establecer la acción u omisión apta que provocó la consecuencia; desplazando aquéllas que no han tenido ninguna influencia en el resultado (causas extrañas), de las que, de no haber tenido lugar, hubiesen evitado el menoscabo”. (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, Resolución N° 0074-F-2007 de las 10:15 horas del 02 de febrero de 2007). De lo transcrito, se infiere que, para la existencia de una responsabilidad preeminentemente objetiva, se requiere que en la especie concurra el daño, una conducta (omisiva o activa) y un nexo causal entre ambos. Nexo causal que se rompería con la existencia de algún eximente de responsabilidad como lo sería “fuerza mayor, culpa de la víctima o hecho de un tercero”, al tenor de lo dispuesto por el numeral 190 inciso 1) de la Ley General de la Administración Pública.
Por lo que, se iniciará con el análisis de los aspectos apuntados líneas arriba que son alegados por parte de la actora, respecto a competencias que en su criterio no fueron ejecutadas por el Gobierno Local, como imputables a ésta, y generadoras de responsabilidad patrimonial. Igualmente, como se indicó líneas arriba, se analizarán los reproches a partir de un orden establecido por este Tribunal, englobando en los títulos el análisis de los argumentos que comparten naturaleza similar o conexa. Como preámbulo se debe apuntar que, al Gobierno Local, conforme al numeral 169 constitucional se le atribuyeron las competencias para administrar los intereses y servicios locales en cada cantón, administración que implica gestionar recursos tanto materiales como humanos. Es una de sus funciones, pero en el quehacer municipal descansan una serie de labores políticas, de planificación, presupuestarias, recreativas, educativas y de prestación de servicios en general todo en favor de promover el desarrollo integral de las personas que habitan dentro de su jurisdicción.
Pero también cuenta con poderes de policía para ejercer un orden dentro del cantón, de la mano por supuesto con las competencias que disponen las instituciones públicas a nivel nacional. Sin embargo, la administración de esos intereses cantonales tiene como origen, la necesidad de descentralizar al Estado, y dotar a nivel de los cantones, de la posibilidad de que éstos, dada su cercanía con la población, puedan velar por los intereses públicos y objetivos, en pro del bienestar y el progreso de lo local. Así lo ha establecido la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, al apuntar que: “(…) conforme lo establece el artículo 169 de la Constitución Política y el Código Municipal, corresponde a las municipalidades la administración de los servicios e intereses locales, con el fin de promover el desarrollo integral de los cantones en armonía con el desarrollo nacional. En consecuencia, la Municipalidad debe establecer una política integral de planeamiento urbano de acuerdo con la ley respectiva, que persiga el desarrollo eficiente y armónico de los centros urbanos y que garantice -al menos- eficientes servicios de electrificación y de comunicación; buenos sistemas de provisión de agua potable y evacuación de aguas servidas, adecuados sistemas de acueductos y alcantarillado, sistemas de iluminación y ornato de las ciudades; servicios de construcción, reparación y limpieza de calles y otras vías públicas; en general planes concretos y prácticos para hacer confortable y segura la vida de la población”.
(Ver Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Resolución Nº 12886 – 2011 de las 12:44 horas de 23 de Setiembre del 2011). Adviértase que, expresamente el Tribunal Constitucional le reconoce la obligación de prever buenos sistemas de provisión de agua potable a los habitantes en el cantón, y por supuesto que tiene un sentido lógico, por cuanto, el agua es un recurso esencial y vital, y aunque sea renovable no es inagotable. Y es a la Municipalidad a quien le corresponde coordinar y administrar los intereses del cantón, considerando y proyectando el crecimiento de sus ciudades y el requerimiento de las nuevas generaciones, lo que exige una coordinación constante con otras entidades públicas para poder de forma conjunta planificar estas necesidades e ir resolviendo de forma paulatina los requerimientos de infraestructura del cantón que permitan el progreso integral, sino, ante agotarse los servicios dentro de una jurisdicción se impediría el avance y crecimiento general.
Por lo que, dentro del ejercicio de planificación urbana, y el otorgamiento de las licencias que son parte de esta competencia política de planificación urbana anteriormente referida, lleva inmersa esas funciones prospectivas y de coordinación para ir promoviendo el desarrollo de las actividades económicas, agropecuarias, comerciales, urbanísticas, turísticas, recreativos, productivos, educativos, culturales y demás, se efectúen dentro del bloque de juridicidad, y en armonía con el ambiente, de lo cual se deriva del precepto 50 de la Norma Fundamental, y a nivel legal se encuentra plasmado en el numeral 28 de la Ley Orgánica del Ambiente, norma que estipula que: “Es función del estado, las municipalidades y los demás entes público, definir y ejecutar políticas nacionales de ordenamiento territorial, tendiente a regular y promover los asentamientos humanos y las actividades económicas y sociales de la población, así como el desarrollo físico-espacial, con el fin de lograr la armonía entre el mayor bienestar de la población y del aprovechamiento de los recursos naturales y la conservación del ambiente”.
(El resaltado no corresponde al original). Lo cual integra por supuesto, las facultades que dispongan los Gobiernos Locales en la administración de los servicios básicos, como es el agua, como parte de las labores de planificación, ordenamiento y emisión de una serie de políticas públicas, inclusive dotándoles de poder reglamentario a fin de velar por el desarrollo y consolidación de las ciudades, de forma que se efectué de forma equilibrada y considerando las necesidades futuras de las próximas generaciones. En consonancia con lo expuesto, la doctrina nacional en materia urbanística se ha postulado que: “La calidad de vida de los habitantes está íntimamente ligada a lo urbano, pues que es el espacio donde vive y se desarrolla el ser humano. (…) Téngase en cuenta que, las estructuras físicas propias de lo urbano son producto de la intervención del hombre en la naturaleza y ello tiene innegables implicaciones en los recursos naturales, en el tanto involucran la sostenibilidad del desarrollo humano y compromete el derecho a las futuras generaciones.
(ROJAS MORALES (Iris Rocío). Derecho Urbanístico Costarricense. San José, Costa Rica, Editorial Investigaciones Jurídicas, 2010, pp56-57). (El resaltado es de autoría propia). Esta posición, la autora citada la complementa con la jurisprudencia de la Sala Constitucional, en las Resoluciones N° 5893-95 de las 9:48 horas del 27 de octubre de 1995, y N° 2864-2003 de las 15:29 horas de fecha 09 de abril de 2003, en donde el Tribunal Constitucional postuló que: “(…) como lo señala la doctrina en la materia, también integra lo ambiental todo lo relativo al desarrollo urbano, en lo que respecta a la planificación de las ciudades, que implica determinar un uso racional y coordinado del suelo y su entorno, a fin de que el individuo como tal, alcance un equilibrio que permita la satisfacción de sus necesidades a través de los procesos sociales, productivos y culturales, resguardando –en todo momento- la integridad y conservación de los recursos; (…) Lo anterior encuentra lógico desarrollo, a partir de mandatos constitucionales –artículo 50 y 68-, éste último, en tanto establece las citadas directrices para que las autoridades públicas impulsen la protección del medio ambiente, entendido este de una manera integral y no en su sentido tradicional, limitado al ámbito del recurso natural (lo que comúnmente se conoce como "lo verde"), y que en consecuencia, comprende los recursos naturales (bosques, agua, aire, minerales, flora y fauna, etc.). ” (Resaltado y subrayado no corresponde al original).
Desde esa perspectiva amplia, dentro del estricto balance entre lo urbano y ambiental, es como se debe entender el artículo tercero del Código Municipal, en donde se regula que, “El gobierno y la administración de los intereses y servicios cantonales estarán a cargo del gobierno municipal” y vincularlo con el numeral 4 incisos c) y h) del Código Municipal, en los que se establece que como parte de la autonomía constitucional que gozan las Municipalidades, cuentan con potestades para “c) Administrar y prestar los servicios públicos municipales, así como velar por su vigilancia y control” y para “h) Promover un desarrollo local participativo e inclusivo, que contemple la diversidad de las necesidades y los intereses de la población”. Igualmente, dentro de esas competencias constitucionales y legales, se encuentra la fijación de la política municipal, por parte del Concejo Municipal, en donde se establecen las prioridades del cantón para promover, lo que se ha indicado en líneas anteriores, el desarrollo integral y prospectivo del cantón, al establecerse en el ordinal 13 de dicho Código Municipal que, le corresponde al referido órgano colegiado municipal “a) Fijar la política y las prioridades de desarrollo del municipio, conforme al programa de gobierno inscrito por el alcalde municipal para el período por el cual fue elegido y mediante la participación de los vecinos”., (…) “d) Organizar, mediante reglamento, la prestación de los servicios municipales”.
“ l) Aprobar el Plan de Desarrollo Municipal y el Plan Anual Operativo que elabore la persona titular de la alcaldía, con base en su programa de gobierno e incorporando en él la diversidad de necesidades e intereses de la población para promover la igualdad y la equidad de género”., entre otras competencias, de lo que se infiere que el Gobierno Municipal cuenta con amplias atribuciones para definir la política, las normas reglamentarias y lineamientos que deberán seguirse para la prestación de los servicios públicos, lo cual incluye por supuesto la planificación y el control del ordenamiento urbano, y buscar el equilibrio de la satisfacción del interés público y necesidades de los habitantes de la zona. Lo anterior, al tenor del numeral 113 de la Ley General de la Administración Pública, que postula que: “1. El servidor público deberá desempeñar sus funciones de modo que satisfagan primordialmente el interés público, el cual será considerado como la expresión de los intereses individuales coincidentes de los administrados. 2.
El interés público prevalecerá sobre el interés de la Administración Pública cuando pueda estar en conflicto. 3. En la apreciación del interés público se tendrá en cuenta, en primer lugar, los valores de seguridad jurídica y justicia para la comunidad y el individuo, a los que no puede en ningún caso anteponerse la mera conveniencia”. Dentro de esa satisfacción del interés público para este Tribunal incluye una gestión eficiente y efectiva del recurso hídrico bajo su administración y operación. Posición que es coincidente con lo regulado en la Ley General de Agua Potable, Ley N° 1634 de fecha 18 de setiembre de 1953, en donde expresamente se indica que: “Artículo 5º.- Las Municipalidades tendrán a su cargo la administración plena de los sistemas de abastecimiento de aguas potables que estén bajo su competencia”. Norma legal que también le confiere potestades a las Municipalidades para que desarrollen la infraestructura requerida dentro de la circunscripción territorial, o en su caso, acuerparse con otras entidades públicas como lo es el rector del recurso hídrico, el Instituto Costarricense de Acueducto y Alcantarillados, pero también en asocio, con otras carteras ministeriales que, si bien fueron sustituidas por el AYA (artículo 2 inciso h de la Ley Constitutiva, Ley N° 2726) actualmente tienen competencias residuales como el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, Ministerio de Ambiente y Energía, el Ministerio de Salud, entre otros; para llevar a cabo la tarea de administración y gestión del agua potable.
Al respecto, se transcriben los numerales 6 y 7 de la Ley General de Agua Potable, en donde se logra visualizar la gobernanza del recurso hídrico en lo que respecta al espacio cantonal, y la necesaria articulación con el Rector (AYA) para lograr contar con una infraestructura necesaria para satisfacer las necesidades de los habitantes del cantón, al apuntarse que: “Artículo 6º.- Las Municipalidades respectivas estarán obligadas a acatar todas aquellas recomendaciones técnicas de construcción, operación y mantenimiento de los sistemas de abastecimiento de aguas potables a su cargo, que indiquen Ministerios de Obras Públicas y de Salubridad Pública, a través de sus Departamentos especializados. Igualmente quedan facultados los Ministerios citados para vigilar la operación de todas las obras de abastecimiento de agua potable y para recomendar las adiciones, instalaciones adaptaciones necesarias para garantizar el mejor servicio de agua, tanto en cantidad, cuando se trata de obras construidas total o parcialmente con fondos de Erario u otra forma de garantía del Gobierno de la República.
Artículo 7º.- El Ministerios de Obras Públicas, por medio del Departamento de Obras Hidráulicas, o la respectiva Municipalidad en su caso, podrán construir fuentes públicas en los sistemas de abastecimiento de aguas potables a fin de ofrecer un servicio gratuito al público”. Adicionalmente, adviértase que en el numeral 2 inciso g) de la Ley Constitutiva del Instituto Acueductos y Alcantarillados, le mantiene la potestad de administración y operación de los servicios potables a las Municipalidades, al postular que: “(…) Los sistemas que actualmente están administrados y operados por las corporaciones municipales podrán seguir a cargo de éstas, mientras suministren un servicio eficiente”. En concordancia con dichas normas de carácter legal, y en estricta sujeción al bloque de legalidad, en el Reglamento para la Operación y Administración del Acueducto de la Municipalidad de Santa Bárbara, se dispone en el numeral 4 que: “La Municipalidad prestará el servicio de agua potable, tomando las medidas necesarias para asegurar la operación, mantenimiento, la adecuada calidad del agua potable, mejoras, desarrollo, e inversiones.
Está obligada a prestar el servicio de agua a todos los propietarios y poseedores de inmuebles construidos, dedicados al trabajo o residencia de personas, cuando las redes del sistema pasen frente a las propiedades y los inmuebles cumplan con todos los requisitos de las leyes nacionales y reglamentos municipales. En lo que respecta a la calidad del agua, la Municipalidad seguirá las disposiciones contenidas en el Reglamento para la calidad del agua, Nº 5991-S, publicado en La Gaceta Nº 100 del 27 de mayo de 1997, que es parte integrante del presente reglamento”. (El resaltado no corresponde al original). Quedando claro de este elenco normativo, las amplias atribuciones que cuentan los Gobiernos Locales para la prestación de los servicios públicos, como el agua potable en favor de los habitantes, dentro de un marco jurídico que les exige también criterios de calidad, eficiencia, continuidad, eficacia y adaptabilidad al cambio.
Ahora bien, entiende este Tribunal las diferentes dificultades, especialmente en materia de recursos que enfrentan los Gobiernos Locales, y las altas exigencias de las poblaciones actuales, donde cada vez más requieren de mayores prestaciones de las Municipalidades, exigiendo espacios de alta participación ciudadana, transparencia, y rendición de cuentas, pero a la vez, también ante el mayor desarrollo urbanístico, y el crecimiento de las poblaciones y ciudades llevan grandes desafíos para balancear las potestades municipales con la propiedad privada y la libertad de comercio. Precisamente, en materia municipal, a nivel constitucional desde los orígenes de la Sala Constitucional se le ha reconocido el papel preponderante de las Municipalidades en administrar de forma directa los intereses del cantón, y lograr una coordinación estrecha con las diferentes entidades públicas, relaciones de coordinación y cooperación que permitan cumplir con los objetivos constitucionales y legales que le han sido conferidas para ser satisfechas.
De esta forma, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia esbozó: “III.- CONCEPTOS GENERALES SOBRE EL RÉGIMEN MUNICIPAL. En Costa Rica el régimen municipal es una modalidad de la descentralización territorial, según se desprende del párrafo primero del artículo 168 constitucional. Se define, principalmente, en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política que señalan, en lo que interesa, que la ‘administración de los intereses y servicios locales estará a cargo del Gobierno Municipal formado por un cuerpo deliberante de elección popular y de un funcionario ejecutivo que designa la ley’ (hoy día Alcalde Municipal); es un ‘sistema corporativo que goza de autonomía y de recursos económicos propios (competencia presupuestaria)’. De esta enunciación de los principales rasgos jurídicos de la institución municipal, resulta absolutamente claro que se derivan ciertos elementos, a saber: la existencia de una jurisdicción territorial para atender los intereses y servicios del nivel local; la constitución de una población fincada en lazos de vecindad, de manera que todo habitante del Cantón es munícipe; el gobierno formado por dos órganos diferenciados (Concejo y Alcalde) con funciones y relaciones entre ellos definidas; la naturaleza corporativa de la institución; garantía constitucional de independencia (autonomía); y la materia objeto de su administración, que está formada por todo aquello que sea o constituya ‘interés y servicio local’.
Desde el punto de vista político, las municipalidades son gobiernos representativos con competencia sobre un determinado territorio (cantón), con personalidad jurídica propia y potestades públicas frente a sus munícipes (habitantes del cantón); operan de manera descentralizada frente al Gobierno de la República, y gozan de autonomía constitucionalmente garantizada y reforzada que se manifiesta en materia política, al determinar sus propias metas y los medios normativos y administrativos en cumplimiento de todo tipo de servicio público para la satisfacción del bien común en su comunidad. Puede decirse, en síntesis, que las municipalidades o gobiernos locales son entidades territoriales de naturaleza corporativa y pública no estatal, dotadas de independencia en materia de gobierno y funcionamiento, lo que quiere decir, por ejemplo, que la autonomía municipal involucra aspectos tributarios, que para su validez requieren de la autorización legislativa, la contratación de empréstitos y la elaboración y disposición de sus propios ingresos y gastos, con potestades genéricas.
Todo esto implica, necesariamente, que para poder definir correctamente la conformación del Estado Costarricense, debe existir un ensamble exacto en la suma de los Gobiernos Municipales en su conjunto e individualmente, en orden a las relaciones y funcionamiento coordinado con el Gobierno de la República, para evitar la coexistencia simultánea de esferas de poder de diferente origen y esencia, la duplicación de los esfuerzos nacionales y locales, y la confusión de derechos y obligaciones entre las diversas partes involucradas”. (Sala Constitucional, Resolución Nº 05445-1999 de las 14:30 horas de 14 de Julio del 1999). Estas potestades de coordinación que están expresamente establecidas en el precepto 6 del Código Municipal donde se estipula que: “La municipalidad y los demás órganos y entes de la Administración Pública deberán coordinar sus acciones. Para tal efecto deberán comunicar, con la debida anticipación, las obras que proyecten ejecutar”.
Adviértase que, la necesidad de coordinación del Gobierno Local con las otras instituciones con competencia local, regional o nacional está literalmente prevista en el numeral sexto del Código Municipal en donde se establece que: “Artículo 6. - La municipalidad y los demás órganos y entes de la Administración Pública deberán coordinar sus acciones. Para tal efecto deberán comunicar, con la debida anticipación, las obras que proyecten ejecutar”. Pudiendo incluso acudir a la figura de los convenios interinstitucionales, a fin de cumplir con sus mandatos de Ley, al tenor del artículo 7 del Código Municipal, que regula: “Mediante convenio con otras municipalidades o con el ente u órgano público competente, la municipalidad podrá llevar a cabo, conjunta o individualmente, servicios u obras en su cantón o en su región territorial. (Así reformado por el artículo 17 de la ley General de transferencia de competencias del Poder Ejecutivo a las Municipalidades, N° 8801 del 28 de abril de 2010)”.
Dichos mecanismos de coordinación y cooperación han sido reconocidos por parte de la Sala Constitucional, estableciéndose su conformidad con el bloque constitucional, al estipular que: “X.- DE LA OBLIGACIÓN DE COORDINACIÓN CON LAS INSTITUCIONES ESTATALES. Varias de las disposiciones que se cuestionan en esta inconstitucionalidad -artículos 5, 10 y 186 del Código Municipal, 2 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, 2 de la Ley General de Caminos Públicos, 9 y 10 de la Ley de Planificación Nacional, 26 y 27 de la Ley General de la Administración Pública y 4, 10, 16, 17 y 18 de la Ley de Planificación Urbana-, se refieren a la obligación de coordinación que debe existir entre los gobiernos locales, las instituciones descentralizadas y el Poder Ejecutivo, para llevar a cabo las funciones que le han sido encomendadas, lo que debe ser analizado a partir de la naturaleza misma de la autonomía municipal.
Es en virtud de lo dispuesto en el artículo 170 constitucional, que las municipalidades (entes corporativos locales) gozan de autonomía funcional, administrativa y financiera en la administración de los intereses y servicios locales (artículo 169 de la Constitución Política), lo que ha sido reconocido en la jurisprudencia constitucional en forma reiterada (en este sentido, entre otras ver sentencias número 01119-90, 02934-93, 00140-94, 03494-94, 06000-94, 03930-95, 02231-96, y 06469-97). Y como se ha señalado en esa jurisprudencia y en los conceptos contenidos en los anteriores considerandos, la esfera de competencia y definición de atribuciones que tienen encomendadas las municipalidades se determinan en la propia Carta Fundamental, en tanto se refieren estrictamente a lo ‘local’. Debe entenderse el mandato constitucional como una reserva de competencia material en favor de los gobiernos locales y de su reglamento para definir ‘lo local’, ámbito que sólo puede ser reducido por ley -por tratarse de materia constitucional y de un verdadero derecho a favor de estas instituciones-, de manera tal que conduzca al mantenimiento de la integridad de los servicios e intereses locales, en los términos señalados por este Tribunal en sentencia número 06469-97, supra citada.
No puede, entonces, crearse un conflicto por antagonismo o protagonismo entre la materia que integra el fin general de ‘los intereses y servicios locales’ de los intereses y servicios públicos ‘nacionales’ o ‘estatales’, intrínsecamente distintos unos de otros, pero que en realidad están llamados a coexistir; y ello es así, porque ambos tipos de interés pueden estar, eventualmente, entremezclados y más bien, es frecuente que, dependiendo de la capacidad económica y organizativa de los gobiernos locales, sus limitaciones propias conduzcan a ampliar el círculo de los que aparecen como nacionales o estatales, lo que hace ver que la distinción no debe ser inmutable, sino gradual o variable; pero en todo caso, como lo ha expresado la jurisprudencia antes citada, corresponderá en última instancia al juez decidir si los criterios de distinción se conforman o no con el dimensionamiento constitucional.
Definida la competencia material de la municipalidad en una circunscripción territorial determinada, queda claro que habrá cometidos que por su naturaleza son exclusivamente municipales, a la par de otros que pueden ser reputados nacionales o estatales; por ello es esencial definir la forma de coparticipación de atribuciones que resulta inevitable, puesto que la capacidad pública de las municipalidades es local, y la del Estado y los demás entes, nacional; de donde resulta que el territorio municipal es simultáneamente estatal e institucional, en la medida en que lo exijan las circunstancias. Es decir, las municipalidades pueden compartir sus competencias con la Administración Pública en general, relación que debe desenvolverse en los términos como está definida en la ley (artículo 5 del Código Municipal anterior, artículo 7 del nuevo Código), que establece la obligación de ‘coordinación’ entre la municipalidades y las instituciones públicas que concurran en el desempeño de sus competencias, para evitar duplicaciones de esfuerzos y contradicciones, sobre todo, porque sólo la coordinación voluntaria es compatible con la autonomía municipal por ser su expresión.
En otros términos, la municipalidad está llamada a entrar en relaciones de cooperación con otros entes públicos, y viceversa, dado el carácter concurrente o coincidente -en muchos casos-, de intereses en torno a un asunto concreto. En la doctrina, la coordinación es definida a partir de la existencia de varios centros independientes de acción, cada uno con cometidos y poderes de decisión propios, y eventualmente discrepantes; pese a ello, debe existir una comunidad de fines por materia, pero por concurrencia, en cuanto sea común el objeto receptor de los resultados finales de la actividad y de los actos de cada uno. De manera que la coordinación es la ordenación de las relaciones entre estas diversas actividades independientes, que se hace cargo de esa concurrencia en un mismo objeto o entidad, para hacerla útil a un plan público global, sin suprimir la independencia recíproca de los sujetos agentes.
Como no hay una relación de jerarquía de las instituciones descentralizadas, ni del Estado mismo en relación con las municipalidades, no es posible la imposición a éstas de determinadas conductas, con lo cual surge el imprescindible ‘concierto’ interinstitucional, en sentido estricto, en cuanto los centros autónomos e independientes de acción se ponen de acuerdo sobre ese esquema preventivo y global, en el que cada uno cumple un papel con vista en una misión confiada a los otros. Así, las relaciones de las municipalidades con los otros entes públicos, sólo pueden llevarse a cabo en un plano de igualdad, que den como resultado formas pactadas de coordinación, con exclusión de cualquier forma imperativa en detrimento de su autonomía, que permita sujetar a los entes corporativos a un esquema de coordinación sin su voluntad o contra ella; pero que sí admite la necesaria subordinación de estos entes al Estado y en interés de éste (a través de la ‘tutela administrativa’ del Estado, y específicamente, en la función de control la legalidad que a éste compete, con potestades de vigilancia general sobre todo el sector)”.
(Resaltado es de autoría propia). (Sala Constitucional, Resolución Nº 05445 – 1999 de las 14:30 horas de 14 de Julio del 1999, citada). Coordinación que también ha sido analizada por parte la Sala Constitucional respecto a la importancia de establecer una estrategia para la atención de las necesidades advertidas dentro del cantón en materia de suministro de agua potable, en el sentido de que, si bien se reconoce que existen retos a nivel presupuestario y una serie de prioridades que deben ser atendidas en las ciudades, también lo es, que dentro del sistema hídrico nacional convergen una serie de instituciones tanto públicas como privadas en la gestión del recurso natural del agua, de lo cual, también se deriva esa necesaria coordinación multidisciplinaria para lograr ir proyectando la infraestructura que se requiere para brindar un servicio público eficiente, conforme lo exige el numeral 4 de la Ley General de la República, al postular que: “La actividad de los entes públicos deberá estar sujeta en su conjunto a los principios fundamentales del servicio público, para asegurar su continuidad, su eficiencia, su adaptación a todo cambio en el régimen legal o en la necesidad social que satisfacen y la igualdad en el trato de los destinatarios, usuarios o beneficiarios”, adaptación a las necesidades de las poblaciones que debe ser consideradas por las Corporaciones Municipales para programar inversiones futuras en su cantón, o establecer relaciones de cooperación recíproca entre los propios interesados de desarrollar de forma urbanística (tanto a grande como pequeña escala), usuarios del propio servicio, entidades privadas o públicas (municipalidades, Ministerio de Salud, Ministerio de Obras Públicas y Transportes, Dirección de Agua del Ministerio de Ambiente y Energía, SENARA, entre otros) involucradas en la prestación del servicio hídrico a nivel local, regional y nacional, y con el propio rector del sistema, el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (artículo primero de la Ley N°2726 de 1961).
Esta posición ha sido reconocida por el Tribunal Constitucional al indicar que: “Tribunal considera prudente señalar que, en reitera jurisprudencia, se ha indicado que existe el principio de coordinación que opera entre las diferentes instituciones estatales, que establece que el Estado está obligado a que sus entidades adopten e implementen todas aquellas medidas requeridas para organizar y armonizar sus actuaciones, para que la gestión administrativa sea lo más célere y efectiva posible en beneficio del administrado, así como los principios constitucionales de eficacia, eficiencia, simplicidad y celeridad de la organización y función administrativas”. (Ver Resolución N° 24197-2021 de las 9:20 horas de fecha 29 de octubre de 2021). Ya abordado a nivel general las potestades constitucionales y las atribuciones legalmente conferidas a las municipalidades, prosigue analizar los argumentos de las partes sobre este tema, y vincularlas con las pretensiones contenidas en el escrito de la demanda.
2. ANÁLISIS CONCRETO DE ALEGATOS DE LA DEMANDA SOBRE EL FUNCIONAMIENTO ANORMAL. Propiamente a los argumentos esgrimidos en el libelo de la demanda, este Tribunal considera que, la parte actora confunde los alcances del funcionamiento anormal como criterio de imputación para determinar la existencia de responsabilidad patrimonial de la Corporación Municipal con la existencia de una conducta ilícita productora eventualmente de responsabilidad, según lo regulado en los numerales 191 y 192 de la Ley General de la Administración Pública. Al respecto, tratándose de la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, se retoma lo apuntado por el autor Jesús González Pérez, al señalar que ésta puede derivarse tanto de la conducta activa como omisiva del Estado, apuntando que, “Las Administraciones públicas, al actuar en la realización de los fines que tienen encomendados, pueden producir, al lado de los efectos propios de la potestad que ejerzan, otros que, por no derivarse directamente de ella, pueden clasificarse de efectos anormales.
Estos efectos anormales pueden darse respecto de las Administraciones públicas y respecto del administrado. El supuesto típico de eficacia anormal respecto de la Administración lo constituye la responsabilidad patrimonial. Cuando, como 'consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos' se produce una lesión en los bienes y derechos de los administrados, la Administración debe reparar el daño causado”. (GONZÁLEZ PÉREZ (Jesús). Responsabilidad Patrimonial de las Administraciones Pública, Editoria Cívitas, Cuarta Edición, 2006, pág. 187). Bajo el contexto jurídico anteriormente citado, debe aclararse el alcance del concepto de “funcionamiento anormal” de la Administración, por cuanto uno de los primeros aspectos es determinar la imputabilidad de la conducta de la Corporación Municipal, para luego determinar si se acreditó un daño resarcible desde la perspectiva del régimen jurídico constitucional, al que se ha aludido de forma precedente.
En este sentido, dicho término alude a la “(…) Actuación de los poderes públicos no ajustada al ordenamiento jurídico ni a los estándares propios de cada ramo de la actividad pública. // 2. Adm. Título de imputación de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Púbicas”. (Muñoz Machado (Santiago). Diccionario Panhispánico del Español Jurídico. España, Real Academia Española, Volumen I, 2017 p.1057). Bajo dicha óptica, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, al analizar el numeral 190 de la Ley General de la Administración Pública ha apuntado que existe una diferencia entre ilicitud y funcionamiento anormal, en donde si bien ambos refieren a la existencia de una patología que presente la conducta pública, como criterios de imputación de la responsabilidad patrimonial de la Administración, tomando como parámetro que ningún administrado tiene obligación de soportar el daño, estos conceptos no son equivalentes entre sí, por cuanto la anormalidad hace referencia a una correspondencia con una actividad material debida, estableciendo que “la anormalidad atiende a aquellas conductas administrativas, que en sí mismas, se apartan de la buena administración (conforme al concepto utilizado por la propia Ley General en el artículo 102 inciso d., que entre otras cosas incluye la eficacia y la eficiencia) o de la organización, de las reglas técnicas o de la pericia y el prudente quedar en el despliegue de sus actuaciones, con efecto lesivo para la persona.
Esto permite señalar que la anormalidad puede manifestarse a través de un mal funcionamiento; un funcionamiento tardío, o una ausencia total de funcionamiento”. (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, entre otras, Resolución N° 01367-212 de las 8:40 horas del 18 de octubre de 2012, donde se cita las Resoluciones N° 584-F-2005 de las 10:40 horas del 11 de agosto de 2005, N° 00308-F-2006 de las 10:30 horas del 25 de mayo de 2006). Por su parte, la ilicitud se refiere ya a la existencia de una patología en la emisión de un acto administrativo de carácter formal. Esto es, en un caso el funcionamiento anormal o normal de la Administración Pública alude a actuaciones materiales de ésta (que se ejemplifica con la prestación de la actividad encomendada a la entidad pública), a diferencia de la licitud o ilicitud en donde se hace referencia a las conductas de orden jurídico que emita. De esta manera al establecerse en el artículo 190 de la Ley General de la Administración Pública que: “1.
La Administración responderá por todos los daños que cause su funcionamiento legítimo o ilegítimo, normal o anormal, salvo fuerza mayor, culpa de la víctima o hecho de un tercero”, debe realizarse esa distinción entre los dos supuestos que establece esa norma, no pudiendo equipararse los supuestos de ilegítimo o legítimo (licitud o ilicitud), con los supuestos donde exista una actividad material (o ausencia de ésta) de forma antijurídica. (Ver para mayor abundamiento, entre otras, la Resolución N° 00308-F-2006 de las 10:30 horas del 25 de mayo de 2006 de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia). En este sentido, la confusión de la parte actora es, acusar un funcionamiento anormal derivado de su oposición o disconformidad con lo resuelto por parte de la Municipalidad del Cantón de Santa Bárbara de Heredia mediante actos administrativos de carácter formal emitidos oportunamente, donde se denegó la solicitud de disponibilidad de agua y/o paja de agua.
En este caso, no es que exista un presunto funcionamiento anormal del Gobierno Local, que corresponde a una valoración en el ámbito prestacional de la Municipalidad accionada, sino que, considera que es disconforme al ordenamiento jurídico la denegatoria materializada por actos formales expresos dictados por ésta. Mas, sin embargo, aun cuando se admitiera el examen respecto de la disconformidad de los actos formales administrativos, y en atención al principio pro actione se ampliara la calificación jurídica de la imputabilidad que efectúa la parte actora sobre los hechos para ajustarla al funcionamiento ilícito o ilegítimo del Gobierno Local, lo cierto es del caso es que, como bien lo apunta la Corporación Municipal, el marco de discusión de la demanda interpuesta por los accionantes no se logra derivar ningún elemento jurídico de reproche a los elementos esenciales de los actos administrativos formales emitidos por la demandada, ni tampoco esgrimió pretensión alguna de carácter anulatoria, lo que impide referirse al funcionamiento ilícito o ilegítimo de la Municipalidad del Cantón de Santa Bárbara de Heredia.
Dicho en otras palabras, como se apuntó en párrafos precedentes, en virtud del principio de dispositivo, el marco de pretensiones es establecido por las partes. De la propia redacción de la demanda, se acusa un presunto funcionamiento anormal de la Municipalidad del Cantón de Santa Bárbara de Heredia, bajo el criterio imputativo de conducta omisa, de no brindarles el servicio de agua, que considera como un derecho fundamental quebrantado. No obstante lo anterior, desde la perspectiva jurídica, no se está en presencia de una conducta material omisa del Gobierno Local, no se está en presencia de un funcionamiento tardío o vacío absoluto de la prestación material de un servicio, o la construcción de una obra, por ejemplo, sino que se acusa la denegatoria de las solicitudes de disponibilidad de agua y/o paja de agua, que la Municipalidad mediante los actos formales denegó. Y en este caso, los hechos no giran en torno a una conducta omisiva, sino al contrario, a la existencia de una serie de actos administrativos formales dictados por ésta, cuyo resultado es negativo a los intereses de los actores.
Se deriva dicha conclusión de los propios hechos 4 y 5 de la demanda, en donde se expone como base de discusión la negatoria de la Municipalidad de las gestiones presentadas en su momento por los accionantes ante ésta, correspondientes al oficio N° DAC-MSB-49-2021, de fecha 13 de abril de 2021, y el oficio N° ACMSB-115-2021 de fecha 13 de junio, en donde se le revoca la disponibilidad de agua otorgada mediante oficio N° 113-2021 de 13 de mayo de 2021. (Ver Hechos Probados N° 22, 25 y 30). Ahora bien, esta calificación jurídica de los hechos de la demanda interpuesta por los accionantes incide en su causa petendi, por cuanto, no es factible concederla, en el tanto, no se logra derivar la existencia de un funcionamiento anormal de la Municipalidad del Cantón de Santa Bárbara de Heredia, sino todo lo contrario, existe en la especie una actuación administrativa formal que da respuesta a las peticiones de los demandantes (actos administrativos formales denegatorios de sus gestiones).
De forma que, este Tribunal infiere que lo que se intenta a través de la omisión es entrar a conocer los actos administrativos formales que estima contrarios a sus intereses ante el rechazo de sus gestiones. Rechazo cuya conformidad o disconformidad con el ordenamiento jurídico no es factible dilucidarlo en el caso de marras, por las razones apuntadas, en cuanto a que las pretensiones deducidas por la parte actora delimitaron el conocimiento del proceso al funcionamiento anormal de la Administración, sin deducir pretensión alguna de nulidad o dejar sin efecto de los actos administrativos formales dictados, enfocándose en que se declare en su favor una conducta de hacer a la Municipalidad demandada, consistente en el otorgamiento favorable de los permisos o solicitudes respectiva, lo cual resulta improcedente, a la luz del cuadro fáctico de análisis. Esto es, se deriva que su pretensión, es que esta Cámara de Jueces dicte una sentencia para que se le otorgue el permiso denegado.
Respecto a lo anterior, no es procedente intentar obtener una respuesta favorable a una gestión (que ya fue denegada) mediante la vía de la presunta imputabilidad por falta de funcionamiento normal (anormalidad respecto a la prestación omitida en su totalidad, parcial o tardía), puesto que su naturaleza jurídica son disímiles, y el propio ordenamiento jurídico legal establece los mecanismos para objetar un acto administrativo formal (como lo sería el régimen de nulidades contenido en los numerales 158, 159, 173, 184 y 185 de la Ley General de la Administración Pública), e incluso mecanismos formales de impugnación, tiempo de presentación de la acción (caducidad) y el requisito excepcional del agotamiento de la vía administrativa, mismos que se estarían disuadiendo si se permitiese la discusión indistinta de ambos institutos. Sumado a lo anterior, como se desprende del elenco de pretensiones, tampoco los accionados sometieron a conocimiento de este Tribunal el análisis de la conformidad o disconformidad de los actos administrativos formales, estableciendo dentro de su teoría del caso, los vicios encontrados en éstos en cuanto a sus elementos constitutivos (artículos 128, 129, 130, 131, 132, 133, y 136 en relación con los numerales 158 y 166 de la Ley General de la Administración Pública), para requerir su invalidez.
Desde esta perspectiva, lleva razón la Corporación Municipal en el sentido de que, no se logra demostrar por parte de los accionantes en qué consiste la disconformidad de los actos formales de denegatoria, ni tampoco ofrece argumentos que logren dilucidar cuál es el fundamento de su dicho respecto de la presunta invalidez, ni existe una pretensión anulatoria que sea correspondiente a estos argumentos. Sumado a lo anterior, debe tenerse presente que las gestiones de disponibilidad de agua y/o paja se encuentran reguladas en cuanto a su procedimiento, requisitos y parámetros que deben ser tomados en consideración por el Gobierno Local. De hecho, como se indicó en líneas precedentes, existen una serie de normas que integran el bloque legal y normativo el cual está sujeto la Municipalidad para determinar si es factible otorgar una disponibilidad o paja de agua de forma positiva. Así a nivel local, se mencionó que desde el año 2003, mediante el Acuerdo N° 2853-03, Artículo N° 6 adoptado por el Concejo Municipal en la sesión ordinaria N° 269 celebrada el 15 de abril de 2003, la Municipalidad del Cantón de Santa Bárbara de Heredia acordó por votación unánime aprobar de forma definitiva el Reglamento para la Operación y Administración del Acueducto de dicha Municipalidad, el cual sufrió dos reformas en los años 2004 y 2006, en donde se regulan los lineamientos, requisitos y trámites para el otorgamiento de agua potable por parte del Gobierno Local.
Lo anterior, en ejercicio de las facultades legales dispuestas en los artículos 4º, inciso a) del Código Municipal, 41 de la Ley de Aguas Nº 276 de 1942 y por el artículo 5º de la Ley General de Agua Potable Nº 1634 de 1955. Por lo que, ante esta situación, la forma en cómo se encuentra redactada la pretensión, implicaría que esta Cámara Colegiada verifique si los actores cumplen con los requisitos dispuestos a nivel normativo, pero además entrar a valorar si existe una capacidad instalada o si técnicamente es viable que se ofrezca el servicio, aspectos que, como se han analizado anteriormente, son parte de las potestades técnicas conferidas a entes y entidades públicas competentes en la gestión y operación del agua potable, lo que vendría a sustituir la voluntad administrativa para conferir un permiso denegado (sin entrar a conocer su validez o invalidez), esto es, usurpar las funciones legalmente conferidas a la Municipalidad, lo cual no es procedente, toda vez que la competencia de este Tribunal está determinada en los numerales 1 y 2 del Código Procesal Contencioso Administrativo, la cual está orientada a conocer de las conductas administrativas, no de dictarlas y en ese tanto, sustituir a la Administración activa en el ejercicio de sus competencias legales.
El proceder conforme lo redactado en las pretensiones de los accionantes, implicaría una trasgresión al principio de división de poderes y la propia autonomía municipal consagrados en los numerales 1, 9, 169 y 170 de la Norma Fundamental, ya que insistimos, la función elemental de la Jurisdicción Contenciosa es la de fiscalizar y adecuar la conducta administrativa al marco de legalidad, no la de sustituirla, puesto que conllevaría a dictar el acto administrativo que es competencia del Gobierno Local. Al respecto, debe tomarse en consideración que, precisamente la base constitucional de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa está dirigida a “garantizar la legalidad de la función administrativa del Estado, de sus instituciones y de toda otra entidad en el derecho público”. (Artículo 49 Constitucional), lo cual también se consagra en el numeral 41 de la Carta Fundamental al establecer: “Ocurriendo a las leyes, todos han de encontrar reparación para las injurias o daños que hayan recibido en su persona, propiedad o intereses morales.
Debe hacérseles justicia pronta, cumplida, sin denegación y en estricta conformidad con las leyes”. (Resaltado corresponde a autoría propia). Fin y fundamento que es retomado en el numeral primero del Código Procesal Contencioso Administrativo al prever que: “La Jurisdicción Contencioso-Administrativa, establecida en el artículo 49 de la Constitución Política, tiene por objeto tutelar las situaciones jurídicas de toda persona, garantizar o restablecer la legalidad de cualquier conducta de la Administración Pública sujeta al Derecho administrativo, así como conocer y resolver los diversos aspectos de la relación jurídico-administrativa”. (Resaltado no corresponde al original). Sin embargo, controlar desde la perspectiva del ordenamiento jurídico la conducta administrativa, no implica sustituir dicha voluntad, como pareciera desprenderse de las pretensiones de la parte accionante. Es más, tampoco presentó prueba alguna en donde pueda comprobarse que cumple con todos los requisitos regulados, ni como se indicó anteriormente, donde se extraiga que dichos actos administrativos adolezcan de sus elementos esenciales, que deriven en su invalidez.
Ni tampoco se ha girado la discusión al no existir alegatos, pretensiones y prueba que lo respalde, que existe posibilidad técnica o capacidad instalada para brindar el servicio que se está solicitando. En este sentido, se reitera que es por la forma en cómo se encuentra redactada la demanda y la causa petendi, además de la omisión de prueba que impide a esta Cámara Colegiada entrar a analizar aspectos vinculados con los elementos como el fundamento o motivo de la denegatoria, siendo la parte que alega quien debe probarlo, es decir la parte actora tiene la carga probatoria en cuanto a estos extremos, en el caso que pretendiera analizar los motivos, fundamentos esgrimidos por la Municipalidad para denegar el permiso (artículo 41.1 del Código Procesal Contencioso Administrativo). Por lo que, tomando en consideración que el ámbito competencial de esta Jurisdicción, conforme al numeral 49 constitucional, y el Código Procesal Contencioso Administrativo es controlar la legalidad de la conducta de la Administración Pública, no sustituirla en la emisión de los actos administrativos, ante la inexistencia de elementos de carácter probatorio y del mismo marco de redacción de su causa petendi y de la demanda incoada, no se cuentan con parámetros para ser conocidos por esta Cámara de Juzgadores, ni lograr derivar un funcionamiento anormal (conducta omisiva) por parte de la Municipalidad accionada, en los términos dispuestos por el numeral 190 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública, consecuentemente se acoge la excepción de falta de derecho interpuesta por el Gobierno Local. De seguido se procederá a analizar, los dos argumentos extraídos de lo argumentado por la parte accionante sobre la supuesta omisión, a fin de fundamentar de forma adicional lo ya indicado.
A. Sobre la Presunta Incongruencia Municipal ante Cambio de Criterio. Los accionantes exponen que se les ha causado un daño, producto de un actuar “negligente y disconforme al ordenamiento jurídico en la emisión de derechos de agua y certificaciones de visado de propiedades haciendo creer a mis representados que contaban con un derecho a una toma (paja) de agua misma que después comunicaron que no tenían dejando en un evidente estado de indefensión a mis representados”. Por su parte, la Municipalidad del Cantón de Santa Bárbara de Heredia afirma que, desde el momento en que se otorgó el visado de los planos, se le hizo las advertencias sobre la imposibilidad técnica para el otorgamiento del agua en esa zona, y que, incluso antes de haber sido formalizada la opción de compraventa convenida entre el señor Francisco Antonio Cortés Vargas con la actora Darling Hernández Acosta, tenían conocimiento sobre esa situación.
Aunado a lo anterior, afirman que, el otorgamiento de los permisos conferidos por la Municipalidad es de diversa naturaleza y deben seguir distintos ritos para su perfeccionamiento, por lo que, no puede inferirse que dada la existencia de un permiso que haya sido conferido, que cuente con una habilitación general para cualquier actividad que tengan interés de realizar. CRITERIO DEL TRIBUNAL. Se entra a analizar de forma separada cada uno de los tres argumentos esgrimidos respecto a la transgresión al principio de confianza legítima que se extrae de lo aducido en la demanda. A) Sobre el otorgamiento de la disponibilidad de agua para visado municipal. Del elenco fáctico que se ha tenido por demostrado, en el año 2019, producto de una adjudicación ante un sucesorio (herencia), los señores Alba Nidia Cortés Vargas, María del Rosario Cortés Sandí, el Francisco Antonio Cortés Vargas (quien luego vendió sus derechos en la señora Darling Hernández Acosta -Hecho Probado 32-), y a la empresa Hijos Cortés Segura (quien no figura en el proceso) adquirieron un derecho de la propiedad matrícula folio real N° 51059 (Hechos Probados 1, 2, 3 y 4).
Posteriormente realizaron una serie de gestiones para segregar sus derechos, por lo que solicitaron el visado municipal de los planos respectivos (requisito requerido por parte del Registro Nacional, ver Hecho Probado 6), para lo que en gestionaron la disponibilidad de agua para visado de plano, gestión que en un primer momento fue denegada por oficios N° DAC-MSB-049-2020, N° DAC-MSB:051-2020 y N° DAC-MSB:053-2020, todos de fecha 18 de marzo de 2020 (Hechos Probados 7, 8 y 9). Como motivo que se consigna para cada una de estas negatorias fue que “no hay red de distribución frente a la propiedad”. De lo que se extrae que la situación de la imposibilidad técnica aducida por la Municipalidad demandada como motivo para denegar los permisos en el año de 2021, coincide con lo manifestado en el año 2020. Ahora bien, esa misma Municipalidad en misma fecha y año, y sin existir justificaciones dentro de los expedientes administrativos aportados a los autos, confirió a las fincas matrículas folio real N° 176808 y 51059, y sus respectivos derechos 001-002-003-004-005 y 006 ambas del Partido de Heredia la disponibilidad de agua para efectos de visado municipal.
(Ver Hechos Probados 10, 11 y 12). En este sentido, en dichos actos de otorgamiento de la disponibilidad de agua, la Municipalidad del Cantón de Santa Bárbara de Heredia realizó una advertencia sobre los alcances de dicho acto de otorgamiento, que no pueden ser desconocidos por los actores, y es que literalmente se hace constar que ésta “no era válida para tramitar permisos de construcción”, y que “Esta disponibilidad es ÚNICAMENTE para trámite de visado, ya que el acueducto no posee infraestructura en la zona”. En lo concerniente a este extremo, debe indicarse que, esta Cámara Colegiada no entra a dilucidar ni emite criterio alguno, respecto a que, en una misma fecha y año, se hayan emitido una denegatoria y un otorgamiento de la misma actividad (disponibilidad de agua para visado municipal) por parte de la demandada, por escaparse del ámbito del objeto del proceso. Se está describiendo un hecho no controvertido por las partes, de que en misma fecha y año la Municipalidad denegó y otorgó la disponibilidad de agua, necesarias para el visado del plano de fraccionamiento, que finalmente generó las fincas propiedad de los actores.
(Hecho Probado 28). Lo cierto es que, en lo que respecta al argumento de la parte actora de la supuesta discordancia de criterios municipales, a partir de los hechos probados 7, 8 y 9 de esta Resolución, se logra advertir que, desde el año 2020 las actoras, las señoras Alba Nidia Cortés Vargas y María del Rosario Cortés Sandí conocían que, en el área donde se encuentran los bienes inmuebles propiedad de los actores no existía infraestructura para brindar el servicio de agua por parte de la Corporación Municipal. Y en el caso de las personas terceras adquirentes, si fueron de su conocimiento o no de la inexistencia de una infraestructura en la zona (hecho que está condicionado a un tiempo específico y que puede ser que en el futuro cambie), no resulta ser imputable a la Corporación Municipal, sino que está dentro del ámbito negocial de las partes, y de la información que se le brindó ese momento por parte de los propietarios vendedores a los compradores, advirtiendo de las condiciones existentes en ese momento específico histórico, así como omitiendo valoración sobre el contenido de dichas relaciones contractuales, vicios redhibitorios, así como la eventual aplicación del numeral 35 de la Ley de Planificación Urbana.
Ante lo cual, no lleva razón la parte actora que exista un engaño a los accionante por parte de la Municipalidad del Cantón de Santa Bárbara de Heredia, al hacerles “creer” que contaban con la disponibilidad de agua para poder realizar obras constructivas en dichos inmuebles, por cuanto, se reitera del mismo acto de otorgamiento de la disponibilidad de agua emitido en el año 2020 se informó que era exclusivamente para fines de visado municipal (requisito dispuesto en el numeral 33 de la Ley de Planificación Urbana), y que ante la inexistencia de infraestructura de distribución del acueducto no era una disponibilidad de agua para fines constructivos. Lo cual también se aplica para el hecho demostrado, de que en fecha 21 de mayo de 2020, el Gobierno Local accionado confiere el visado municipal a los planos de segregación respectivos (Ver Hechos Probados 13 y 14). Por cuanto, parte de los actos administrativos anteriores que fueron emitidos para configurar el cumplimiento de los requisitos para el otorgamiento del visado del plano, fue precisamente el otorgamiento de la disponibilidad del agua para fines exclusivos del visado y no para otros fines, como lo pretende esgrimir la parte actora.
Estos hechos son claros en demostrar que para ese momento sí existía una imposibilidad técnica de otorgamiento de la disponibilidad de agua, y realizando las advertencias respectivas la Municipalidad accionada confirió exclusivamente para visado de planos dichas disponibilidad de agua. Advertencia que no puede ser desconocida por parte de los accionantes. También se aclara que, no se está prejuzgando la imposibilidad perpetua de construcción, ni tampoco se entra a analizar si en efecto se está ante una inexistencia de red de distribución, ni tampoco se está entrando a dilucidar sobre si la Corporación Municipal (ya sea por ella misma o mediante una coordinación con las entidades públicas competentes), o las partes interesadas tienen obligación de gestionar la provisión de los servicios públicos, ya que estos aspectos no ha sido sometido a control de legalidad por parte de la parte accionante.
Sino que está conociendo únicamente el argumento de que las partes estaban en una condición aparente de confianza legítima, en donde el Gobierno Local había emitido actos que le hicieron creer a los accionantes que disponían de los servicios básicos como el agua para poder realizar en el corto plazo obras constructivas en estos inmuebles. Confianza legítima que no se logra comprobar en la especie, dado que la Municipalidad del Cantón de Santa Bárbara de Heredia había expresamente delimitado el otorgamiento de la disponibilidad de agua para fines de visado municipal, y había informado claramente la situación de inexistencia de infraestructura de distribución de agua para sus propiedades. Reiterándose, que no se extrae de lo aquí esbozado que, el acto de denegatoria se encuentra técnicamente válido en todos sus elementos, o que lleva razón la Municipalidad de denegar el otorgamiento ante la inexistencia de una red o si se logra verificar que en efecto no existe infraestructura de distribución de agua del acueducto municipal.
Porque, como se ha venido indicando en esta resolución, no fue objeto de la litis, ni tampoco la parte actora presentó prueba alguna para dilucidar dichos temas, que resultan de un análisis de conformidad o disconformidad de los actos administrativos formales que no es parte del elenco de pretensiones de los accionantes. Lo cierto es que, se logra comprobar que sí tenían conocimiento de la inexistencia de la infraestructura de distribución, y por ello, no puede aducirse que exista una transgresión a la confianza legítima depositada en la Municipalidad demandada, como lo afirman los accionantes.
Lo anterior, previo otorgamiento de un certificado de uso de suelo que lo posibilitaba. (Ver hechos probados 24 y 26). Dicho permiso de construcción no puede ser extrapolado para inferir de éste que la Municipalidad del Cantón de Santa Bárbara de Heredia le confirió un permiso de construcción para otra obra que no haya sido ésta, ni tampoco derivar que, dado que le autorizó la construcción de ese muro, tiene asegurada la habilitación para otra obra. Por lo que, no puede derivarse de los hechos que con el permiso de construcción que fue conferido, a solicitud y cuenta de la misma actora, se le haya consolidado o surgido un derecho adicional para construir alguna edificación, como una vivienda unifamiliar en su predio, por cuanto para cada una de las actividades constructivas a la luz de los artículos 1 y 74 de la Ley de Construcciones, se está en obligación de solicitar el permiso respectivo ante el Gobierno Local competente.
Por paridad de razones, tampoco puede inferirse que el cobro del impuesto de construcción le haya generado una confusión a la parte actora, o derive en derecho para construir cualquier edificación. Se logra derivar de los Hechos Probados 26, 27 y 29 que el cobro al que se hace referencia los accionados tiene como hecho generador la construcción del muro de contención que fuera concedido de forma tardía (cuando el muro ya estaba construido) mediante el permiso N° 405-2021. De suerte que, derivado de la solicitud efectuada a gestión de parte, por su interés de construir un muro de contención, se generó la obligación tributaria de pagar el impuesto establecido por la Ley para esta construcción, pero de ello no se puede extrapolar que cuente con la posibilidad jurídica de que se le otorgue, por el hecho de haber pagado un impuesto de una obra que construyó, un permiso de disponibilidad de agua o de construcción para edificar una casa.
Ni tampoco es de recibo, que pueda deducirse que a partir de este permiso tenía la posibilidad de acceder a una disponibilidad de agua para realizar otra construcción de obra mayor, por cuanto ya se indicó en el punto anterior, había sido advertido por el Gobierno Local de la inexistencia de infraestructura para conceder el permiso. De ahí que, no es válida su postura de que se le ha engañado o creado falsas expectativas respecto a cuáles son los actos de construcción que podría realizar en su propiedad. Los hechos que se han tenido por demostrado muestran lo contrario. Por lo que, este argumento también debe ser rechazado.
B. Sobre las pretensiones de la señora Darling Hernández Acosta y Alba Nidia Cortés Vargas. Dentro de las personas accionantes se encuentra la señora Darling Hernández Acosta, la cual, en un primer momento, cuando instó este proceso judicial, lo hizo aportando un contrato de promesa recíproca de compraventa suscrito con el señor Francisco Cortés Vargas, anteriormente propietario de la finca matrícula folio real N° 267642-000. (Ver Hecho Probados 17 y 32). Ahora bien, de forma posterior a la presentación de la demanda, y según la misma información aportada por la Municipalidad demanda se logra acreditar que, en fecha 14 de marzo de 2022 se inscribió el traspaso de la finca matrícula folio real N° 267642-000 a favor de la señora Darling Hernández Acosta. Al respecto, y tomando en consideración el principio pro actione es criterio de esta Cámara Colegiada a la fecha de la contestación por parte de la Corporación Municipal ya era propietaria de dicha finca y, por ende, ostentaría la legitimación para accionar.
Realizando un análisis de los hechos que dan pie a la demanda incoada objeto del proceso, lo que no es factible probar es que las señoras Alba Nidia Cortés Vargas y Darling Hernández Acosta hayan presentado gestión alguna ante la Municipalidad recurrida vinculada con los hechos demandados. Es decir, no consta del elenco de hechos probados que hayan manifestado algún interés propio en que se les brindara el servicio de agua de manera independiente. En el caso de la señora Darling Hernández Acosta lleva razón la parte accionada, en el sentido de que, cuando adquiere la propiedad habían sido denegados (08 de noviembre de 2011) los permisos que gestión en su oportunidad el señor Francisco Antonio Cortés Vargas. (Hecho Probado 31) y no consta que haya requerido su persona en calidad de propietaria dichos servicios. Por lo que cuando compró el inmueble debía de haber sido informada por el vendedor de su condición (inexistencia de infraestructura), no pudiendo endilgarle responsabilidad a la Administración Local respecto a la calidad o a la omisión de la información brindada en la relación negocial privada, aunque se insiste, los alcances de la relación convencional adquisitiva entre dichas personas, escapan del objeto en litigio y en todo caso, no podemos dejar de hacer notar, que ante la compra de inmuebles, una correcta diligencia impone conocer las condiciones del mismo según los registros municipales, tema que no se limita al pago de impuesto y uso de suelo según zonificación aplicable a la zona.
En el caso de la señora Alba Nidia Cortés Vargas su caso es incluso más claro, ella ha sido propietaria de la finca desde el origen, cuando ostentaba un derecho sobre la finca antes de ser segregada (Hecho Probado 1), y lo que consta en los autos, en cuanto a sus solicitudes de disponibilidad de agua, es que al final le fueron otorgadas (Hecho Probados 10, 11 y 12). De forma tal que, no logra colegir esta Cámara Colegiada cuáles son los intereses que le resultaron afectados a efectos de contar con una situación jurídica administrativa lesionada o quebrantada para pretender el pago de daños y perjuicios, como se pretende dentro del elenco de pretensiones. Ni tampoco se logra comprender cuál es la teoría del caso para estas personas, quienes no comparten una situación jurídica equivalente con las otras demandantes. En relación con este extremo, se debe corroborar que, el actor cuente con una condición jurídica de poder reclamar a favor de tercero, análisis de legitimación en cuanto a la pretensión que persigue, es decir, frente a la situación jurídica administrativa que solicita que se le sea indemnizada (restituida o reconocida), debe contar legitimación para ello, demostrar que ostenta la titularidad del derecho o interés, aspecto que se echa de menos por este Tribunal.
En conclusión, en el caso concreto, analizando los autos, se tiene que, es criterio de este Tribunal Colegiado que, en la especie, las actoras Alba Nidia Cortés Vargas y la señora Darling Hernández Acosta no demuestran una condición jurídica que deba ser restituida, o declarada, dada la forma en que fueron redactadas las pretensiones (partiendo de la base de un funcionamiento anormal, una conducta que aunque requerida no fue actuada por la institución pública demandada), y al no acreditar que exista una conducta omisiva por parte de la Corporación demandada en su perjuicio, y por ende, no demuestran contar con una posición para exigir la indemnización de los daños (materiales y moral subjetivo) y perjuicios reclamados, por lo que no cuentan con derecho a reclamar y consecuentemente, debe declararse una falta de derecho en cuanto a sus pretensiones. - C. Sobre las pretensiones de la señora María Rocío Cortés Sandí.
En el caso de la actora la señora María Rocío Cortés Sandí, se tiene que ella es una de las propietarias originarias de un derecho de la finca matrícula folio real N° 51059 (Hecho Probado 3), adquirida por una adjudicación de un sucesorio y de la cual se segregó en otras propiedades. Producto de esa segregación dicha persona adquirió dos propiedades: la finca matrícula folio real N° 267643-000 y la finca matrícula folio real N° 267644-000 (Hechos Probados 15y 16). El aspecto relevante es que, de los hechos planteados por la parte actora en la demanda, y el ajuste de pretensiones realizado en la Audiencia Preliminar existe una discordancia. En el sentido de que, se tiene por probado que la Municipalidad del Cantón de Santa Bárbara de Heredia le confirió el certificado de uso de suelo a las fincas matrículas folio real N° 267643-000 y 267644-000, ambas del partido de Heredia, para la actividad de vivienda unifamiliar a favor de la señora María del Rosario Cortés Sandí.
(Hecho Probado 20). Sin embargo, las demás actuaciones frente al Gobierno Local están circunscritas únicamente a la finca matrícula folio real N° 267644-000, en lo que se refiere a la denegatoria de la disponibilidad de agua (Ver Hecho Probado 22), pero la pretensión deducida de que se otorgue el permiso de toma de agua es con respecto a la otra propiedad (N° 267643-000). Esta discordancia entre los hechos aducidos y la pretensión hace que resulte improcedente su demanda. Ahora bien, en todo caso como se apuntó líneas arribas, esta discrepancia complementa lo argumentado para acoger la defensa de falta de derecho, de ahí que aún no existiendo esa discrepancia entre la pretensión y los hechos, lo cierto es que, no se logra comprobrar en la especie la omisión de la Corporación Municipal en no ejercer una conducta material, sino como se indicó, consta una serie de actos de carácter formal denegando una solicitud, por considerar que no es viable desde el punto de técnico.
Y en este sentido, se reitera, al no existir argumentos para discutir sobre la razonabilidad o legalidad de los motivos del rechazo, ni tampoco prueba para determinar que no sea razonable esos motivos de la denegatoria, no se puede lograr arribar a una conducta arbitraria o desprovista de legalidad de forma evidente. Existe una justificación para denegar, pero ésta no es a fin a los intereses de las partes, sin que se acreditara técnicamente que existe una posibilidad objetiva (en el marco histórico de los hechos de la demanda) de que pudiese otorgarse el servicio, por lo que esta pretensión también debe rechazarse.- D. Sobre la Nulidad del Oficio N° 113-2021 de Disponibilidad de Agua para Consumo Residencial otorgado a la empresa Desarrolladores Potrero SAGO S.A. Queda analizar otro de los argumentos esbozados en la demanda, y es que, indican los accionantes que, la Municipalidad del Cantón de Santa Bárbara de Heredia, en fecha 13 de mayo de 2021 le confirió la disponibilidad de ½ de pulgada de agua para consumo residencial frente a la propiedad matrícula folio real N° 267646-000 propiedad de la empresa Desarrolladores Potrero SAGO S.R.L., con una vigencia de 3 meses, a partir de su emisión, originalmente perdiendo su vigor el 13 de agosto de 2021, es decir, dicho permiso era de carácter temporal.
(Hecho Probado 25). A los dos meses de haber sido conferido, mediante oficio N° ACMSB-115-2021 de fecha 13 de julio de 2021, el Ingeniero Harold Chaves Montero, encargado del Acueducto Municipal, le comunicó al señor Marcos Sánchez González, representante de la empresa Desarrolladores Potrero SAGO S.R.L. lo siguiente: “Sirva para indicarle la nulidad de la disponibilidad de agua número 113-2021, la cual fue otorgada sin existir tubería de distribución en el sector y bajo el criterio de que el error de la administración no genera un derecho, la misma queda sin efecto. En el sitio solamente existe tubería de conducción, por lo que la conexión a la tubería existente no es adecuada para otorgar en el servicio y se deben realizar mejoras en la infraestructura de distribución para otorgar agua al frente de la propiedad sin generar afectación a la población de otro sector que se abastece con dicho tubo de conducción”.
(Hecho Probado 30). Ante ello, se deben señalar dos aspectos. El primero de ellos la naturaleza temporal del permiso conferido y, por ende, dado su vigencia era hasta el 13 de agosto de 2021, cuando se interpuso la demanda en fecha 08 de febrero de 2022 ya había perdido toda vigencia, y por ende interés actual en su reclamo. En este sentido, no se presentó prueba que determinara que la revocación con un mes de tiempo le generó algún daño concreto a la empresa, y que consecuentemente su revocación con un mes de anticipación le haya causado alguna afectación. Recordar que, no existe la nulidad por la nulidad misma, principio consagrado en el numeral 223 de la Ley General de la Administración Pública y que ha sido desarrollo por la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia en el siguiente sentido: “En tesis de principio, la nulidad por la nulidad misma no existe, para que ello ocurra, es menester que se hayan omitido formalidades sustanciales, entendiendo por tales, aquellas ´cuya realización correcta hubiere impedido o cambiado la decisión final en aspectos importantes o cuya omisión causare indefensión’ (artículos 166 y 223 ibidem) situaciones que, en la especie, se echan de menos.
El recurrente no procuró prueba en ese sentido y su derecho de defensa, en los aspectos a que el recurso se contrae, fue respetado como más adelante se expone”. (Resolución N° 398-2002 de las 15:10 horas de fecha 16 de mayo de 2002). Teniendo en todo caso, la carga probatoria para sustentar la existencia del daño en su perjuicio (Artículo 58 inciso 1 sub inciso e) del Código Procesal Contencioso Administrativo, en relación con el numeral 41.1 del Código Procesal Civil). En concordancia con dicho extremo, es relevante apuntar que, tampoco se encuentra como parte de las pretensiones dentro de la presente litis la solicitud de nulidad del oficio N° ACMSB-115-2021 de fecha 13 de julio de 2021, tal cual se ha comentado a lo largo de la presente exposición. Si la parte tenía interés en discutir la disconformidad con el ordenamiento jurídico de este acto de revocación y sus efectos ante su situación jurídica, debía de expresamente haberlo esbozado en su demanda, y presentar prueba de la incidencia de esta situación sobre su situación jurídica administrativa, carga probatoria que, como se ha anteriormente señalado le compete a la parte accionante a la luz del numeral 41.1 del Código Procesal Civil, norma aplicable al caso en concreto por enunciación del numeral 220 del Código Procesal Contencioso.
De esta manera, siendo que por decisión propia de la empresa accionante a la cual se le revocó la disponibilidad de agua, no incorporó alguna pretensión respecto a la nulidad del referido acto administrativo formal, debe respetarse esa voluntad como parte del principio dispositivo de las partes, como dueños del proceso, y que establecen el marco de la presente litis, la cual ya se encuentra trabada. Lo que se traduce en que, los argumentos esbozados por la parte respecto de su disconformidad con dicho oficio anulatorio, posición que incluso no desarrolla para poder derivar los eventuales reproches en cuanto a la validez o invalidez de la actuación formal administrativa, no logran dilucidarse, de lo cual, también debe rechazarse este extremo. Ahora bien, es importante indicar que, este rechazo no significa que la actuación de la Municipalidad se haya encontrado válida o conforme al ordenamiento jurídico, sino que, dado el elenco de pretensiones y el propio marco del proceso se ha excluido como parte de los extremos de discusión el análisis de la conducta formal de la Administración, y es por ello que, debe declararse sin lugar este extremo, en el tanto, no puede derivarse de la emisión del oficio N° ACMSB-115-2021 de fecha 13 de julio de 2021 la generación de una responsabilidad patrimonial de la Municipalidad del Cantón de Santa Bárbara Heredia respecto a la imputación del funcionamiento anormal base de la demanda.
Por todo lo expuesto en los puntos anteriores de este apartado, debe rechazarse la demanda en todos sus extremos, al no comprobarse en la especie, el nexo de causalidad adecuada entre los daños materiales, morales y perjuicios reclamados y alguna conducta omisiva (funcionamiento anormal) que pueda endilgarse a la Municipalidad demandada. Reiterándose que, este Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda no puede arrogarse las funciones que están conferidas a la Administración activa y proceder a analizar, sin la pretensión anulatoria específica, el otorgamiento de un permiso de disponibilidad de agua o toma (paja) de agua reclamada. Sin que ello implique que, se desconozcan las facultades que ostenta la Corporación Municipal en velar por la prestación eficiente y eficaz del servicio de agua potable, el cual se coincide con la parte actora que es un recurso vital para todo ser humano.
Y, por ende, el derecho que ostentan los administrados de obtener un servicio eficiente y eficaz. Y que tampoco se esté obviando que, el Gobierno Local no deba de considerar dentro de su ámbito competencial el crecimiento urbano de su cantón y las necesidades futuras de servicios básicos para las personas que habitan en su cantón, coordinando con las entidades públicas o privadas lo que resulte necesario para que, bajo criterios técnicos y dentro del bloque de legalidad se pueda prestar de forma eficiente el agua. Finalmente, la declaratoria sin lugar de esta sentencia tampoco debe entenderse respecto a que implique que no sea factible desarrollar en la zona donde se encuentran los bienes inmuebles propiedad de los accionantes y sitios aledaños, por cuanto como se apuntó anteriormente, existen mecanismos dispuestos en el ordenamiento jurídico para subsanar las faltas de capacidad o infraestructura dentro del cantón, con la participación tanto de los propios interesados, como aplicando las alternativas de cooperación interinstitucional o privados, todo dentro del bloque de legalidad vigente, no estando dentro de los alcances de esta sentencia derivar estos aspectos, que aun sin la existencia de una sentencia condenatoria, son obligaciones constitucionales y legales que las Corporaciones Municipales deben de satisfacer, y por lo tanto, realizar los esfuerzos necesarios dirigidos a ese fiel cumplimiento de los objetivos públicos, base de su cometido constitucional.
Lo cual tampoco inhibe a que los interesados puedan realizar las inversiones para subsanar las limitaciones en cuanto los servicios básicos que se requieren para realizar las construcciones respectivas, buscando alternativas que se encuentren dentro del bloque de legalidad vigente, y cumpliendo los trámites, requisitos y permisos que están dispuestos en el ordenamiento jurídico, para coadyuvar con su cantón. -
Según lo que ha sido expuesto en líneas anteriores, derivado del funcionamiento anormal por conducta omisiva, por parte de la Municipalidad del Cantón de Santa Bárbara de Heredia, la parte accionante requiere del reconocimiento del pago de daños y perjuicios, los cuales consisten en los siguientes: i) Los materiales, derivados de “la erogación del dinero para la compra de los lotes, y la disminución del precio de mercado por el no acceso al servicio del agua que indica la Municipalidad de Santa Bárbara de Heredia”, estimados en doce millones de colones por cada uno de los accionantes. ii) Daño moral subjetivo, “debido a la angustia, la zozobra y el sentimiento de imposibilidad de realización de sus intereses personales en razón de su vida privada, debido a la inacción de la municipalidad de Santa Bárbara (…), proveniente de la existencia de la omisión aparentemente ilícita de la Municipalidad de Santa Bárbara al negarles el acceso al agua y al no emitir la certificación debida explicando la imposibilidad para que de esta manera los actores pudieran acudir a la ASADA a solicitar el servicio”, estimado prudencialmente en un millón de colones por cada uno de los actores, y finalmente, iii) Perjuicios por igual suma de un millón de colones, “consistente directamente en el tiempo que han invertido los actores y afectados en la atención de los asuntos legales relacionados a esta litis, mismos que consistentes en el desplazamiento a la oficina del abogado y/o viceversa, traslados del abogado a la zona de Santa Bárbara y demás reuniones para obtener el debido asesoramiento legal, los cuales se han realizado gastos de gasolina, traslados y pago de viáticos”.
CRITERIO DEL TRIBUNAL. Se debe iniciar este análisis, indicando que, no es cualquier daño el que el ordenamiento jurídico le brinda la posibilidad de resarcimiento, siendo que el numeral 196 de la Ley General de la Administración Pública, exige que este daño sea “efectivo, evaluable e individualizable en relación con una persona o grupo”, no siendo suficiente para configurar la responsabilidad patrimonial del Estado que se invoque la existencia de un daño (caso que no se configura en la especie dado el rompimiento del nexo causal, por no probarse la falta de funcionamiento anormal), sino que demostrar fehacientemente su existencia y el nexo de causalidad adecuada. Partiendo por supuesto que, para efectos de ejercer su reclamo indemnizatorio, para lo cual, debe corroborar que, los actores hayan sufrido un menoscabo en su patrimonio y que, por ende, cuente con la posición jurídica de solicitar su indemnización.
Es criterio de esta Cámara Colegiada que, habiendo determinado que no se logra comprobar en la especie la existencia de una conducta omisiva por parte de la Municipalidad, se rompe el nexo de causalidad adecuada, y consecuentemente los daños reclamados no pueden ser acogidos. Al respecto, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia en la Resolución N° 112-1992 de las 14:15 horas de fecha 15 de julio de 1992 (posición que se ha sido reiterada a la fecha), esbozó que: “El daño constituye uno de los presupuestos de la responsabilidad civil extracontractual, por cuanto el deber de resarcir solamente se configura si ha mediado un hecho ilícito dañoso que lesione un interés jurídicamente relevante, susceptible de ser tutelado por el ordenamiento jurídico. El daño, en sentido jurídico, constituye todo menoscabo, pérdida o detrimento de la esfera jurídica patrimonial o extrapatrimonial de la persona (damnificado), el cual provoca la privación de un bien jurídico, respecto del cual era objetivamente esperable su conservación de no haber acaecido el hecho dañoso.
Bajo esta tesitura, no hay responsabilidad civil si no media daño, así como no existe daño si no hay damnificado. Por otra parte, sólo es daño indemnizable el que se llega a probar (realidad o existencia), siendo ello una cuestión de hecho reservada al prudente arbitrio del juzgador. En suma, el daño constituye la brecha perjudicial para la víctima, resultante de confrontar la situación anterior al hecho ilícito con la posterior al mismo. (...)” (Lo resaltado es autoría propia). De ahí que se colija que, sin la existencia de una responsabilidad que pueda ser imputable a la Municipalidad del Cantón de Santa Bárbara de Heredia, no puede derivarse un derecho indemnizatorio. Y como bien se extrae de la referida resolución judicial, y de la jurisprudencia que ha sido desarrollada a lo largo de esta exposición, si no se demuestra una causalidad adecuada, no puede derivarse un derecho a que se le reconozcan los daños que aduce, lo que deviene en rechazar las pretensiones de pago de daños materiales, moral subjetivo y perjuicios, y consecuentemente también las pretensiones accesorias correspondientes al pago de los intereses e indexación sobre las sumas reconocidas en sentencia, los cuales parten de la existencia de una indemnización, sustrato o fundamento que al no declararse sin lugar, corre la misma suerte que el principal (su rechazo).
Por lo anterior, se acoge la defensa de derecho presentada con su contestación la representación de la Municipalidad del Cantón de Santa Bárbara de Heredia y se declara sin lugar en todos sus extremos la demanda incoada. -
La representación de la Municipalidad del Cantón de Santa Bárbara de Heredia al momento de contestar la demanda interpuso la excepción de falta de derecho, apuntando una serie de argumentos que fueron de conocimiento a lo largo de la presente resolución. No obstante, por la forma en cómo se ha resuelto el presente asunto, en cuanto a que esta Cámara Colegiada luego del análisis efectuado de los autos y de la prueba que fue ofrecida por las partes y admitida en el momento procesal oportuno, acoge la falta de derecho interpuesta, lo que deviene en el rechazo en todos sus extremos las pretensiones en los términos que se han desarrollado en la presente resolución, en virtud de los motivos que han sido expuestos en líneas precedentes. -
Respecto a las costas, de conformidad con el numeral 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo, las costas procesales y personales constituyen una carga que se impone a la parte vencida por el hecho de serlo. La dispensa de esta condena sólo es viable cuando hubiere, a juicio del Tribunal, motivo suficiente para litigar o bien, cuando la sentencia se dicte en virtud de pruebas cuya existencia desconociera la parte contraria. En la especie, habiéndose acogido la excepción de falta de derecho interpuesta por el Gobierno Local demandado y no existiendo en los autos alguna prueba que permita dispensar del pago de éstas al vencido (que en este caso sería los actores), en los términos regulados por la normativa legal citada procede la condena de las costas (procesales y personales) a las señoras ALBA NIDIA CORTÉS VARGAS, DARLING HERNÁNDEZ ACOSTA, MARÍA DE ROSARIO CORTÉS SANDÍ y a la empresa DESARROLLADORES POTRERO SAGO SOCIEDAD DE RESPONSABILIDAD LIMITADA, las cuales se liquidarán en la fase de ejecución de sentencia.-
POR TANTO
Con base en los fundamentos de hecho y derechos expuestos, se acoge la excepción falta de derecho interpuesta por el Gobierno Local y en consecuencia se declara SIN LUGAR la demanda interpuesta por los señores ALBA NIDIA CORTÉS VARGAS, DARLING HERNÁNDEZ ACOSTA, MARÍA DE ROSARIO CORTÉS SANDÍ y MARCOS SÁNCHEZ GONZÁLEZ, con cédula de identidad N° 2-0551-050 actuando en su condición de representante judicial de la empresa DESARROLLADORES POTRERO SAGO SOCIEDAD DE RESPONSABILIDAD LIMITADA en contra de la MUNICIPALIDAD DEL CANTÓN DE SANTA BÁRBARA DE HEREDIA. Se condena a la parte actora al pago de las costas personales y procesales, las cuales se liquidarán en ejecución de sentencia. Notifíquese. - Cinthya Morales Herra Claudia Bolaños Salazar Carlos José Mejías Rodríguez *WWYS432ALPZ461* CINTHYA MARIA MORALES HERRA - JUEZ/A DECISOR/A *40VA58FROBQ61* CLAUDIA BOLAÑOS SALAZAR - JUEZ/A DECISOR/A *RL43ZW3YIZS861* CARLOS JOSE MEJIAS RODRIGUEZ - JUEZ/A DECISOR/A Goicoechea, Calle Blancos, 50 metros oeste del BNCR, frente a Café Dorado. Teléfonos: 2545-0107 ó 2545-0099. Ext. 01-2707 ó 01-2599. Fax: 2241-5664 ó 2545-0006. Correo electrónico: [email protected]
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