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Res. 04416-2024 Tribunal Contencioso Administrativo · Tribunal Contencioso Administrativo · 09/07/2024
OutcomeResultado
The Court refused to suspend the ban on cannabinoid vaping liquids because the public-health interest and reinforced precautionary principle outweighed the alleged economic harm.El Tribunal rechazó suspender cautelarmente la prohibición de líquidos de vapeo con cannabinoides porque el interés público sanitario y el principio precautorio reforzado prevalecieron sobre el perjuicio económico alegado.
SummaryResumen
The Administrative Litigation Court denied CMM Distro’s request for interim relief suspending part of Ministry of Health Resolution MS-DM-RC-2381-2024, specifically the prohibition covering cannabinoid vaping liquids. The company argued that its products were hemp-derived, contained less than 0.3% Delta-9 THC, and had no synthetic nicotine, while claiming inventory losses exceeding 118 million colones. The Court did not finally decide whether the prohibition was lawful; it examined only the requirements for interim protection. It found that the company had neither established beyond a reasonable doubt that its products posed no health risk nor fully rebutted the risks identified by health authorities. Applying a reinforced precautionary principle and a corresponding reversal of the burden of proof, the Court gave greater weight to the public-health interest than to the company’s economic losses and interest in uninterrupted commercial activity. If the administrative measure is eventually annulled, the company may seek any compensation legally due at the appropriate procedural stage.El Tribunal Contencioso Administrativo rechazó la medida cautelar anticipada con la que CMM Distro pretendía suspender parcialmente la resolución MS-DM-RC-2381-2024 del Ministerio de Salud, específicamente la prohibición aplicable a los líquidos de vapeo con cannabinoides. La empresa alegó que sus productos eran derivados del cáñamo, contenían menos de 0,3 % de THC Delta 9 y carecían de nicotina sintética, además de invocar pérdidas de inventario superiores a 118 millones de colones. El Tribunal no resolvió definitivamente la legalidad de la prohibición, sino que examinó los presupuestos cautelares. Consideró que la empresa no acreditó, fuera de toda duda razonable, la ausencia de daño para la salud ni desvirtuó los riesgos señalados por las autoridades sanitarias. Aplicó un principio precautorio reforzado, con inversión de la carga probatoria, y atribuyó mayor peso al interés público sanitario que al perjuicio económico y a la continuidad del giro comercial. Una eventual indemnización podría reclamarse si posteriormente se anula el acto.
Key excerptExtracto clave
Accordingly, as the Constitutional Chamber has stated in its case law, the precautionary principle has a deeper and more rigorous effect in public-health matters—hence its “reinforced” character—because health protection cannot be subordinated to economic considerations, as would occur in the case before us. As previously noted, when an activity creates or causes threats or probabilities of serious and irreversible harm to human health, precautionary measures must be adopted even when the causal effects have not been scientifically established, which is precisely what the Ministry of Health invokes in this specific case. From that perspective, private-law persons who propose and maintain that the use of a substance is not harmful to health bear the burden and duty of demonstrating or proving beyond a reasonable doubt, before its use, that no harm to health will occur, thereby reversing the burden of proof regarding injury. In this case, this judge considers that the private-law persons have not established beyond a reasonable doubt that the products will cause no harm to the population’s health before their use, nor have they completely rebutted the risks cited by the Ministry of Health in support of its decision concerning the substances at issue in this proceeding. Given the seriousness of the concerns raised by health authorities and the statements made by Ministry of Health technical personnel (see memorandum MS-DRPIS-UNC-1082-2024 dated June 11, 2024, submitted by the State as evidence No. 3), this Court has no option but to deny the requested interim protection under the reinforced precautionary principle applicable to public health. The result of this balancing analysis is therefore that an efficient balance of the competing interests favors denying the requested protection and suspension. The serious harm to the public interest that could result from suspending the health precaution adopted by the Ministry of Health—based on a health risk classified as very serious at the administrative level, in an especially sensitive and important field and under circumstances involving particularly significant and sensitive matters—is not outweighed by the applicant’s interest in claiming economic harm from the Administration arising from disruption of its commercial activity. The balanced solution is therefore contrary to the relief requested by the applicant.Así las cosas, según lo indicado por la Sala Constitucional en su jurisprudencia, el principio precautorio en materia de salud pública tiene una incidencia más profunda y rigurosa de ahí su carácter "reforzado", puesto que, la protección de ésta no puede estar subordinada a consideraciones de orden económico, como sería el caso que ahora nos ocupa. Tal y como se indicó previamente, cuando una actividad produce o provoca amenazas o probabilidades de daño serio e irreversible a la salud humana, deben adoptarse las medidas precautorias aunque los efectos causales no se encuentren científicamente establecidos, que es precisamente lo que invoca el Ministerio de Salud en este caso concreto. Desde esa perspectiva, los sujetos de Derecho privado que propongan y estimen que el uso de una sustancia no es nociva para la salud tienen la carga y el deber de demostrar o acreditar que no habrá daño a la salud antes de su uso fuera de toda duda razonable, con lo cual se produce una inversión en la carga probatoria de la lesión. En este caso, es el criterio de este juzgador que los sujetos de derecho privado no han acreditado fuera de toda duda razonable que no habrá daño a la salud de la población antes de la utilización de los productos ni logra desvirtuar por completo los riesgos que aduce el Ministerio de Salud en sustento de su decisión respecto de las sustancias que interesan en esta gestión y dada la gravedad de los cuestionamientos realizados por las autoridades sanitarias así como de las aseveraciones realizadas por los técnicos del Ministerio de Salud (ver al respecto el oficio MS-DRPIS-UNC-1082-2024 de fecha 11 de junio de 2024, aportado por la representación estatal como prueba #3), este Tribunal no tiene otra opción que rechazar la tutela cautelar pedida en aplicación del citado principio precautorio reforzado en materia de salud pública. El resultado de este juicio de ponderación, nos lleva entonces a que el balance eficiente de los intereses en juego se decanta por el rechazo de la tutela solicitada y de la suspensión pedida. La gravedad del perjuicio para el interés público de mantener en suspenso la medida precautoria sanitaria tomada por el Ministerio de Salud en este caso en razón de un riesgo sanitario calificado como muy grave en la sede administrativa, en un ámbito de particular sensibilidad y relevancia, así como el marco de los acontecimientos precisamente en materias especialmente calificadas y sensibles, no se justifica por el accionante mas allá de su interés de reclamar el perjuicio económico a la administración derivada de la perturbación a su giro comercial, de manera que la solución ponderada es precisamente contraria a la solicitada por la parte accionante.
Pull quotesCitas destacadas
"La gravedad del perjuicio para el interés público de mantener en suspenso la medida precautoria sanitaria tomada por el Ministerio de Salud en este caso en razón de un riesgo sanitario calificado como muy grave en la sede administrativa, en un ámbito de particular sensibilidad y relevancia, así como el marco de los acontecimientos precisamente en materias especialmente calificadas y sensibles, no se justifica por el accionante mas allá de su interés de reclamar el perjuicio económico a la administración derivada de la perturbación a su giro comercial, de manera que la solución ponderada es precisamente contraria a la solicitada por la parte accionante."
"The serious harm to the public interest that could result from suspending the Ministry of Health’s precautionary measure, adopted in response to a health risk classified administratively as very serious in an especially sensitive and important field, is not outweighed by the applicant’s interest in claiming economic harm arising from disruption of its commercial activity; the balanced solution is therefore contrary to the relief requested."
Considerando sobre ponderación de intereses
"La gravedad del perjuicio para el interés público de mantener en suspenso la medida precautoria sanitaria tomada por el Ministerio de Salud en este caso en razón de un riesgo sanitario calificado como muy grave en la sede administrativa, en un ámbito de particular sensibilidad y relevancia, así como el marco de los acontecimientos precisamente en materias especialmente calificadas y sensibles, no se justifica por el accionante mas allá de su interés de reclamar el perjuicio económico a la administración derivada de la perturbación a su giro comercial, de manera que la solución ponderada es precisamente contraria a la solicitada por la parte accionante."
Considerando sobre ponderación de intereses
"Cuanto mayor el perjuicio a uno de los intereses en conflicto mayor ha de ser la necesidad de satisfacción del contrario."
"The greater the harm to one of the competing interests, the greater the need must be to satisfy the opposing interest."
Considerando sobre ponderación de intereses
"Cuanto mayor el perjuicio a uno de los intereses en conflicto mayor ha de ser la necesidad de satisfacción del contrario."
Considerando sobre ponderación de intereses
"Así las cosas, al no sustentar la existencia de todos los presupuestos cautelares de conformidad con los artículos 1, 2, 20, 21 del Código Procesal Contencioso Administrativo, se impone como consecuencia el rechazo de la medida cautelar promovida."
"Accordingly, because the existence of all requirements for interim relief under Articles 1, 2, 20, and 21 of the Administrative Litigation Procedure Code was not established, the requested interim measure must be denied."
Conclusión
"Así las cosas, al no sustentar la existencia de todos los presupuestos cautelares de conformidad con los artículos 1, 2, 20, 21 del Código Procesal Contencioso Administrativo, se impone como consecuencia el rechazo de la medida cautelar promovida."
Conclusión
"Con fundamento en lo expuesto y de conformidad con los artículos 20 y 21 del Código Procesal Contencioso Administrativo, se RECHAZA la solicitud de medida cautelar promovida por CMM DISTRO SOCIEDAD DE RESPONSABILIDAD LIMITADA, cédula de persona jurídica 3-102-872994, representada por su apoderado especial judicial, Walter Brenes Soto, cédula de identidad 2-0645-0800, contra EL ESTADO, representado por el procurador Ricardo Jiménez Bonilla, cédula de identidad n.° 1-0983-0424."
"Based on the foregoing and pursuant to Articles 20 and 21 of the Administrative Litigation Procedure Code, the request for interim relief filed by CMM Distro Limited Liability Company, corporate identification number 3-102-872994, represented by its special judicial attorney Walter Brenes Soto, identification number 2-0645-0800, against the State, represented by government attorney Ricardo Jiménez Bonilla, identification number 1-0983-0424, is DENIED."
Por tanto
"Con fundamento en lo expuesto y de conformidad con los artículos 20 y 21 del Código Procesal Contencioso Administrativo, se RECHAZA la solicitud de medida cautelar promovida por CMM DISTRO SOCIEDAD DE RESPONSABILIDAD LIMITADA, cédula de persona jurídica 3-102-872994, representada por su apoderado especial judicial, Walter Brenes Soto, cédula de identidad 2-0645-0800, contra EL ESTADO, representado por el procurador Ricardo Jiménez Bonilla, cédula de identidad n.° 1-0983-0424."
Por tanto
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CASE FILE:
PROCEEDING:
PRECAUTIONARY MEASURE (MEDIDA CAUTELAR) PLAINTIFF:
CMM DISTRO SOCIEDAD DE RESPONSABILIDAD LIMITADA DEFENDANT:
THE STATE N° 2024004416 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL, SAN JOSÉ, GOICOECHEA, at trece horas con cincuenta y dos minutos del nueve de Julio del dos mil venticuatro.- The Court considers the anticipatory precautionary measure (medida cautelar anticipada) filed by CMM DISTRO SOCIEDAD DE RESPONSABILIDAD LIMITADA, legal entity identification number 3-102-872994, represented by its special judicial attorney-in-fact (apoderado especial judicial), Walter Brenes Soto, identification number 2-0645-0800, against THE STATE OF COSTA RICA, represented by State Attorney Ricardo Jiménez Bonilla, identification number n.° 1-0983-0424.
WHEREAS
a-) By a filing submitted on 20 de mayo de 2024, during on-call hours at 06:18 horas, an application for a precautionary measure was filed before this jurisdiction, in which the moving party requests the following: "(...) The effects and scope of resolution MS-DM-RC-2381-2024 of 13 días del mes de mayo del año 2024, issued by the Ministerio de Salud and published in the Diario Oficial La Gaceta on 14 del mes de mayo del año 2024, be partially stayed, specifically Considerando III. and the phrase ‘vaping liquids containing cannabinoids,’ because my client is engaged solely in distributing vaping liquids that contain ONLY products derived from hemp [cañano (sic)], which, although they belong to the same family as CANNABINOIDS, contain no synthetic nicotine and cause no harm to human health; the stay must remain in effect until the absolute partial nullity (nulidad parcial absoluta) of resolution MS-DM-RC-2381-2024 of 13 de mayo de 2024 is declared by a final and binding judgment (sentencia final y en firme) in this jurisdiction." (see image 17 of the precautionary-measure record).
In summary, the defendant is to be ordered to stay the effects of resolution MS-DM-RC-2381-2024 of 13 de mayo de 2024 (hereinafter, the challenged act or resolution), based on what the defendant characterizes as the absolute partial nullity of that resolution, which it maintains causes it serious harm by prohibiting the consumption of vaping liquids containing cannabinoids; b-) by an order issued at siete horas con veintiocho minutos del veinte de mayo del año dos mil veinticuatro (see images 87 to 89 of the anticipatory-precautionary-measure record), Judge Alexander Fallas Hidalgo denied the application for an extremely urgent interim precautionary measure (medida cautelar provisionalísima), noting that the content of the challenged act concerned health as a legally protected interest (bien jurídico tutelado) under the Constitution (article 50), and granted the State three business days to respond; c-) by an order issued at doce horas nueve minutos del veinte de mayo de dos mil veinticuatro, the plaintiff was directed to provide the omitted tax stamps and Rafael Ocampo’s general power of attorney (poder general), which the moving party complied with through a filing dated 20 de mayo de 2024, appearing at images 2 to 5 of the precautionary-measure record; d) by a filing dated 12 de junio de 2024 (appearing at images 94 to 116 of the precautionary-measure record), the State’s counsel responded to the precautionary application and requested its denial, stating that the requirements for granting a measure of this nature were not met because, in summary, it was filed by a person lacking sufficient authority to do so and because the challenged act is a preventive measure (medida precautoria) adopted by the Ministerio de Salud to prohibit the importation, use, sale, and marketing not only of products containing nicotine but also of vaping liquids containing cannabinoids, in order to safeguard public health due to the serious and irreparable harm occurring to the population’s health.
It therefore considers the measure requested by the moving party inadmissible because the legal requirements for interim relief (tutela cautelar) have not been met. e) By a filing dated 20 de junio de 2024, counsel for the moving party submitted evidence to assist the Court in reaching a decision (prueba para mejor resolver) (copy of case file 24-013568-0007-CO and official letter MS-DGS-1492-2024 concerning a request for inclusion as special-management waste under article 5° Decreto Ejecutivo 38272-S), ratified all actions taken to date, and submitted a special judicial power of attorney (poder especial judicial) to represent the plaintiff’s interests, issued by the plaintiff’s Manager (see images 140 to 148 of the precautionary-measures record). f) After State counsel was afforded the corresponding opportunity to respond regarding the statements and documentation referred to in the preceding paragraph, State counsel reiterated its request to deny the precautionary measure in a filing dated 08 de julio de 2024 and requested that the evidence to assist the Court in reaching a decision offered by the plaintiff be rejected as irrelevant and inadmissible (see images 166 to 171 of the precautionary-measure record).
In this matter, the moving party requests a precautionary measure for the following purpose: "(...) The effects and scope of resolution MS-DM-RC-2381-2024 of 13 días del mes de mayo del año 2024, issued by the Ministerio de Salud and published in the Diario Oficial La Gaceta on 14 del mes de mayo del año 2024, be partially stayed, specifically Considerando III. and the phrase ‘vaping liquids containing cannabinoids,’ because my client is engaged solely in distributing vaping liquids that contain ONLY products derived from hemp [cañano (sic)], which, although they belong to the same family as CANNABINOIDS, contain no synthetic nicotine and cause no harm to human health; the stay must remain in effect until the absolute partial nullity of resolution MS-DM-RC-2381-2024 of 13 de mayo de 2024 is declared by a final and binding judgment in this jurisdiction." (see image 17 of the precautionary-measure record).
In summary, the defendant is to be ordered to stay the effects of resolution MS-DM-RC-2381-2024 of 13 de mayo de 2024 (hereinafter, the challenged act or resolution), based on what the defendant characterizes as the absolute partial nullity of that resolution, which it maintains causes it serious harm by prohibiting the consumption of vaping liquids containing cannabinoids. Accordingly, it is evident that the requested interim relief (pretensión cautelar) seeks an order directing the defendant, in summary, to STAY the effects of the challenged act in part until this dispute is finally resolved.
In summary, the moving party (parte accionante) maintains that the suspension of activities resulting from the challenged act (acto impugnado) entails a loss of income due to the inability to sell inventory in the amount of ¢118.236.999,31 (one hundred eighteen million two hundred thirty-six thousand nine hundred ninety-nine colones and thirty-one céntimos). Regarding the instrumentality of the measure (instrumentalidad de la medida), the plaintiff states that it seeks to safeguard the plaintiff’s right to continue distributing its products, specifically cannabinoid-based oil (see image 15 of the interim relief record (legajo de medida cautelar)), because it asserts that in this case there is no public purpose, much less any benefit to public health, and the substance is authorized by law, making its prohibition by administrative resolution unlawful; accordingly, the purpose is to preserve the subject matter of the ordinary proceeding (proceso ordinario), in which the plaintiff seeks the partial annulment of the effects and scope of the challenged resolution.
Regarding the so-called likelihood of success on the merits (apariencia de buen derecho), in summary, the plaintiff states that its activity is regulated by Ley N°10113 and its implementing regulations, Article 2 of which establishes definitions relevant to the case, as does Article 3 of the same body of law. According to the moving party, this must be considered together with the fact that government regulation of the production, industrialization, and marketing of hemp for industrial and food purposes, as well as psychoactive cannabis for medicinal and therapeutic purposes and its derivatives, includes the exercise of authority by the Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) and the Ministerio de Salud. In this regard, the moving party states that section 19.1 of the Ley General de la Administración Pública (LGAP) and the principle that governmental powers must be established by statute (principio de reserva de ley en materia de competencias) have been violated, because the challenged resolution relates to Ley N° 10066, the provisions of which concern exclusively electronic devices that use heated tobacco or similar substances.
In the moving party’s view, the statutory definitions in that law demonstrate that the administrative resolution is formally directed at prohibiting nicotine and synthetic nicotine. Accordingly, the moving party considers that the Ministerio de Salud may not, by administrative resolution, prohibit the sale of products associated with oils containing cannabinoids, because it maintains that their distribution and marketing are regulated by a special law. This is compounded by the fact that the legislation establishes shared authority in this area, which, according to the moving party, prevents the Ministerio de Salud from exercising exclusive regulatory authority over cannabinoid-oil vaping devices. For these reasons, the plaintiff considers the challenged act to be absolutely null and void (absolutamente nulo) and, finally, states that, as established in section 361 of the LGAP, the consultation procedure (procedimiento de consulta) should have been followed, which invalidates the form and procedure used.
It also alleges defects in the grounds and substance of the challenged act (vicios en el motivo y contenido del acto impugnado), stating that the decision on this matter should have been made through ordinary legislation rather than an administrative resolution. Lastly, it alleges defects in the statement of reasons (vicios en la fundamentación) of the challenged resolution, stating that the prohibition imposed by that resolution is absolutely null and void. Regarding the risk posed by delay (peligro en la demora), the moving party states that the serious harm arises from its inability to distribute and market the products listed in the so-called “evidence item five,” causing harm through lost income in the previously stated amount of ¢118.236.999,31, according to a certification by a certified public accountant (contador público autorizado, CPA) submitted as evidence item “four.” After referring to the moving party’s warehouse inventory, the plaintiff states that the challenged resolution is based on the Report on the Analysis of the Composition of Liquids for Nicotine Delivery Systems (Informe de análisis de composición de líquidos para Sistemas de Administración de Nicotina, SEAN), evidence item “two,” which does not concern tests performed on cannabinoid-related oils.
It therefore considers that there is no technical basis for prohibiting the consumption of vaping liquids containing cannabinoids. The plaintiff is engaged solely in distributing vaping liquids containing hemp-derived products, which, although they belong to the cannabinoid family, contain neither synthetic nicotine nor substances that cause harm to health; in support thereof, it offers the aforementioned evidence item 3. Finally, regarding the balancing of the interests at stake (ponderación de los intereses en juego), the plaintiff states that the actions of the Ministerio de Salud are not supported by the purpose they purport to safeguard, do not meet the standards of utility, proportionality, and reasonableness, and lack both grounds and a statement of reasons for prohibiting something authorized by law. It cites TCA decision N°3214-2010 concerning “business closures” and finally states that the principle prohibiting arbitrariness (principio de interdicción de arbitrariedad) has been violated by immediately prohibiting the moving party’s distribution and sales operations without any proven harm to health or public order, noting that this adversely affects persons who use the products for medicinal purposes. It offers the following items as evidence:
In summary, the respondent addresses the requested precautionary measure (medida cautelar), seeking its denial because the essential requirements for granting a measure of this nature are not met in this case. On the one hand, as previously stated in a brief (memorial) filed on 12 de junio de 2024 (shown in images 94 to 116 of the precautionary-measure case file), the respondent addresses the application for precautionary relief, seeking its denial on the grounds that the requirements for granting a measure of this nature are not met. First, regarding the applicant’s standing (legitimación), the State’s counsel states, in summary, that although a general power of attorney (poder general) was granted to Mr. Ocampo Ramírez to represent the applicant company, that power confers upon him the authority established in article 1255 of the Código Civil, and therefore he may not file a lawsuit. It states that numeral 1255 of the Código Civil authorizes him only to litigate possessory actions (acciones posesorias) and any actions necessary to toll the statute of limitations (interrumpir la prescripción) with respect to the property covered by the mandate, and to demand payment of debts judicially or extrajudicially and issue the corresponding receipts; it therefore maintains that he lacks standing to seek a precautionary measure.
In support of its position, it cites the judgment of the Sala Primera N°1086-F-2004 of 9:15 hours on 24 de diciembre de 2004. Accordingly, it requests a finding that the applicant lacks active standing on the merits (legitimación ad causam activa).
Thereafter, the State’s counsel provides an account of what it calls “relevant background” (see images 97 to 99 of the precautionary-measure case file), stating that the applicant challenges the provision contained in administrative decision (resolución administrativa) MSDM-RC-2381-2024, issued by the Ministerio de Salud on 13 de mayo de 2024 and published in Alcance n.°92 to La Gaceta n.°85 of 14 de mayo de 2024, which adopts the decision—among other measures—to prohibit the distribution and marketing of vaping liquids containing cannabinoids. (See evidence #2 accompanying this response.) The State’s counsel states that this is a precautionary action (medida precautoria) used by the Ministerio de Salud to prohibit the importation, use, sale, marketing, distribution, advertising, promotion, and sponsorship not only of products containing synthetic nicotine, but also of vaping liquids containing cannabinoids, as well as accessories specifically intended for their consumption or administration through any route of entry into the body, until the Poder Ejecutivo promulgates the Reglamento Técnico governing these products.
It also states that this precautionary action was issued to protect public health because, in 2023, the Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) confirmed the first case of lung injury associated with the use of electronic cigarettes and vaporizers (EVALI), which affected a minor (see recital VI of administrative decision MS-DM-RC-2381-2024).
The State of Costa Rica’s counsel states that, according to data from the Centro Nacional de Control de Intoxicaciones (CNCI) of the Caja Costarricense de Seguro Social, in 2023, fourteen people suffered vaping-related poisoning. Nine of those cases involved minors. Seven of the fourteen cases required medical care in hospitals due to symptoms such as difficulty breathing, tachycardia, pallor, tremors, red eyes, coughing, nausea, and vomiting, as well as sweating, dizziness, low blood pressure, anxiety, and even hallucinations. The persons who reported vaping-related poisoning did not know which substances were contained in the vaporizer (see Recital VII of administrative decision MS-DM-RC-2381-2024).
The State’s counsel further cites the “Composition Analysis Report (Nicotine, Propylene Glycol, Glycerin, CBD) of Liquids for Nicotine Delivery Systems (SEAN): 2023 Sampling, Period: 2023,” prepared in octubre de 2023 by the Centro Nacional de Referencia de Bromatología of the Instituto Costarricense de Investigación y Enseñanza en Nutrición y Salud, which emphasizes that ingestion, inhalation, or contact of certain compounds with the skin and eyes may cause severe medical consequences such as EVALI (an acute or subacute respiratory illness that may be severe and potentially fatal, characterized by lung injury associated with the use of electronic cigarettes or vaping) (see Recital IX of administrative decision MS-DM-RC-2381-2024).
In view of the foregoing, the State’s counsel concludes its account of the background by stating that, because of what it characterizes as serious and irreparable harm to the population’s health arising from the use of products containing synthetic nicotine intended for inhalation without combustion and other substances intended for absorption into the human body—including vaping liquids containing cannabinoids—as well as accessories specifically intended for their consumption, it was necessary for the Ministerio de Salud to adopt the precautionary action prohibiting the importation, sale, use, marketing, advertising, promotion, and sponsorship of those products until the Poder Ejecutivo promulgates the Reglamento Técnico governing them.
Accordingly, the State of Costa Rica maintains that the requested interim relief (tutela cautelar) is inadmissible because the applicant seeks suspension of the aforementioned precautionary action without conducting an extensive analysis of the medical criteria governing the matter, without considering the evident consequences for the population’s health, and without thoroughly analyzing the characteristics and benefits of the precautionary action at issue, contained in the administrative decision whose suspension is sought insofar as it prohibits the distribution and marketing of vaping liquids containing cannabinoids (MS-DM-RC-2381-2024).
Regarding the requirements for granting the precautionary measure, the State’s counsel maintains that the measure must be denied as inadmissible. Concerning the so-called “likelihood of success on the merits” (apariencia de buen derecho), the State’s counsel states that establishing a prima facie case (humo de buen derecho) requires the applicant to prove that it possesses a substantive right or interest and, further, that the Administration acted outside the law. In other words, the claim must be sufficiently meritorious that it could potentially be granted following a decision on the merits.
Regarding this specific case, the State’s counsel states that compliance with this first element cannot be discerned because, contrary to the applicant’s assertion, the Ministerio de Salud generally has sufficient authority—as the governing body responsible for developing actions to protect and improve the physical, mental, and social health of residents, promote health and prevent disease, and foster a healthy and balanced human environment—to issue an administrative decision prohibiting the importation, use, sale, marketing, distribution, advertising, promotion, and sponsorship of vaping liquids containing cannabinoids.
In addition to the foregoing, and without intending to argue the merits of this matter, counsel states that, addressing only the principal issues because this is a pre-suit precautionary measure (medida cautelar ante causam), even a cursory review of the application for precautionary relief shows that the applicant’s position is mistaken; counsel therefore maintains that its arguments lack merit.
In summary, the State’s counsel states that the applicant alleges that administrative decision MS-DM-RC-2381- 2024, issued by the Ministerio de Salud, is formally directed at prohibiting nicotine and synthetic nicotine, but not cannabinoids, which are subject to special regulations. However, even a cursory reading of recitals VI, VII, IX, XII, and XIII of administrative decision MS-DM-RC-2381-2024 reveals references to cannabinoids, their sale and distribution, and, principally, the issue of lung injuries caused by vaporizer use, where the substances contained in the vaporizer are unknown, as well as severe medical consequences such as EVALI, an acute or subacute respiratory illness that may be severe and potentially fatal and is characterized by lung injury associated with the use of electronic cigarettes or vaping.
The State’s counsel further cites Considerando III of that decision, which states as follows: “III. Due to the increase in the use of vaping liquids containing cannabinoids, and because these products are not included in any category of products of health-related interest, their quality, safety, and contents cannot be guaranteed; it is therefore necessary to issue urgent preventive measures to protect the population’s health.” The State’s counsel therefore maintains that it is readily apparent that administrative decision MS-DM-RC-2381-2024 is intended to prohibit the importation, use, sale, marketing, distribution, advertising, promotion, and sponsorship not only of products containing synthetic nicotine, but also of vaping liquids containing cannabinoids, as well as the specific accessories.
The State’s counsel also analyzes the applicant’s second argument: that laws n.°10113 and n.°10066 constitute special legislation governing the use of cannabinoids and electronic devices and vaporizers; therefore, because they are special laws, the Ministerio de Salud may not prohibit their use through an administrative decision. The applicant further argues that these are governmental powers shared with the Ministerio de Agricultura y Ganadería, the Ministerio de Seguridad Publica, and the Instituto Costarricense sobre Drogas, and therefore the Ministerio de Salud may not act independently.
Regarding this second argument, the State’s counsel states that a cursory reading of Ley N°10066 shows that it is focused on regulating highly specific matters, such as the locations where the use of the aforementioned electronic systems is prohibited, the tax imposed on them, the time at which the taxable event occurs, and the taxpayer; it explains the taxable base and tax rate and also addresses the assessment and payment of the tax, its application and allocation, as well as oversight, inspection, and penalties, the collection and allocation of fines, and the time limit for paying them. In any event, the State’s counsel emphasizes that, contrary to the applicant’s assertion, article 14 of law n.°10066 assigns its regulation, oversight, and inspection to the Ministerio de Salud.
Furthermore, regarding the aforementioned Ley N°10113 of 2 de marzo de 2022, which regulates and permits access to and use of cannabis for medicinal and therapeutic purposes and hemp for food and industrial purposes, the State’s counsel states that it also establishes governmental regulation of the matter. Specifically, it provides that the Ministerio de Salud shall regulate it within the scope of its authority, thereby referring to its Ley Orgánica, law n.°5412 of 8 de noviembre de 1973, and the Ley General de Salud, law n.°5395 of 30 de octubre de 1973. (See articles 3 and 4 of Ley n.°10113).
As a result of the foregoing, the State’s representatives conclude that the Ministerio de Salud, as the governing authority on health matters, pursuant to Articles 21, 50, and 140, subsections 6) and 8), of the Constitución Política, has the obligation to safeguard the right to life and health of individuals; furthermore, under Articles 4, 6, 7, 130, 337, 338, 340, and 341 of the Ley General de Salud, law n.°5395, as well as sections 2, subsection b), and 57 of the Ley Orgánica del Ministerio de Salud, law n.°5412, it must adopt and implement safeguards to protect these legally protected interests and, under the precautionary principle (principio precautorio), take the measures necessary to prevent serious and irreparable harm to the health of the inhabitants, a power that is not limited by what laws n.°10113 and n.°10066 may—or may not—provide. In this regard, the State’s representatives conclude that, for the reasons stated above, the interim measure (medida cautelar) has a markedly “weakened” likelihood of success on the merits (apariencia de buen derecho) and should therefore be denied.
In this regard, they state: “(...) it follows that, contrary to the claimant’s assertions, the authority of the Ministerio de Salud with respect to public health is not conditioned on the provisions of laws n.°10113 and n.°10066; moreover, it is untenable to suggest that, in a matter pertaining to public health, a decision adopted by the Ministerio de Salud must have the consent or approval of the Ministerio de Agricultura y Ganadería, the Ministerio de Seguridad Publica, or the Instituto Costarricense sobre Drogas. // It remains to be determined whether, as the claimant alleges, the administrative decision (resolución administrativa) MSDM- RC-2381-2024 under review was required to undergo publication for public consultation pursuant to section 361 of the Ley General de la Administración Pública (hereinafter, LGAP). In this respect, it is self-evident that the hearing provided for in section 361 of the LGAP is conducted—as a matter of principle—for the drafting of provisions of general application, not for the issuance and publication of an administrative decision such as the one at issue here; accordingly, the claimant’s argument is entirely without merit.” (see image 103 of the interim-measure record (legajo de medida cautelar)).
Regarding periculum in mora, the State’s representatives state, in summary, that the claimant provided no evidence from which to establish the potential loss and damage that it alleges it could suffer while the merits proceeding (proceso de conocimiento) is pending, thereby failing to satisfy the rational principle of evidence (principio racional de la prueba). The State’s representatives consider that there is no showing in this case of serious actual or potential harm if the interim measure is not adopted and that merely alleging the existence of serious harm is insufficient; rather, it must be described in detail and proven. In this regard, the State’s representatives argue as follows in support of their position: “(...) In this specific case, as to serious harm that would be difficult or impossible to remedy, the claimant alleges that the administrative decision makes it impossible to distribute and market the products listed in its exhibit #5, causing harm through lost revenue. // Upon reviewing the referenced exhibit #5, however, we observe that it is a certification issued by Notary Alejandra Alvarado Alfaro, stating that she appeared in Heredia, Santo Domingo Condominio Hacienda Lincoln, at the warehouse of the company lmperium (...) Despite the inventory of devices provided, it is noteworthy that the nature of those devices is not identified.
Specifically, reference is made to a series of models (D eight, D ten, HHC model, CBD P, and CBD), but it is not explained—or even described with the necessary specificity—which devices are being referenced. We understand that there are vaping devices, vaping devices that include a cartridge containing the substance or liquid, and the liquid alone; thus, the claimant’s lack of specificity prevents an understanding of what is involved, and conjecture is impermissible. // Now, although one might assume that the referenced devices are vaping devices, this would be of no use in establishing serious harm in this matter because, as stated on page n.°9 of the interim-measure application, the claimant company is engaged exclusively in distributing vaping liquids that contain only hemp-derived products belonging to the cannabinoid family. In other words, the interim relief (tutela cautelar) sought by the claimant is intended to suspend the administrative decision barring the sale of vaping liquids, which is different from its purported inventory of vaping devices; therefore, that apparent inventory of vaping devices contributes nothing toward establishing the existence of alleged serious harm arising from the inability to sell vaping liquids, as these are different things. // In addition to the foregoing, the claimant makes no reasoned effort even to disclose and substantiate basic circumstances capable of showing how its business operations could be seriously affected unless its urgent application for interim relief is granted.
Although it states that the inability to sell its inventory results in lost revenue, it must be understood that the magnitude of the harm will depend on the company’s particular and urgent circumstances, which have not been demonstrated in this summary proceeding (sumaria). Given the claimant company’s varied and substantial stated business purposes, as published by the Registro Nacional (commerce, industry, livestock farming, agriculture, provision of professional services, among others; see exhibit #1 accompanying this response), we do not know the extent of the alleged losses; therefore, it is impossible to determine whether serious harm exists. // Another point is that the claimant incorrectly assesses its exhibits #4 and #5, because they concern a purported inventory of devices whose nature is unknown and from which lost revenue likewise cannot be determined, since we do not know whether the merchandise has already been paid for or whether it may be returned to the distributor.
As for accounting exhibit #4 accompanying the interim-measure application, it is noted that it is not accompanied by working papers, which prevents validation of the information stated therein. // Moreover, along the same lines, there is no indication that the merchandise is perishable. It should be recalled that administrative decision MS-DM-RC-2381-2024 provisionally prohibits the distribution and marketing of vaping liquids containing cannabinoids until the Poder Ejecutivo promulgates the Reglamento Técnico governing these products; accordingly, nothing prevents the claimant, once the technical regulation has been issued, from resuming the sale of the purported product held in inventory.” (see images 105 to 107 of the digital case file (expediente digital), emphasis added). Finally, regarding the argument that the claimant distributes vaping liquids containing only hemp derivatives, which belong to the same family as cannabinoids but contain no synthetic nicotine and do not harm human health, as well as the claimant’s exhibit #3, the State’s representatives note that this argument pertains to the “likelihood of success on the merits” requirement and is, in any event, ill-founded because the technical opinion issued by the Unidad de Normalización y Control del Ministerio de Salud through official letter (oficio) MSDRPIS-UNC-1082-2024 states that even when hemp derivatives are added to vaping liquid, this does not mean that the product is free of THC or contaminants; rather, its use triggers a powerful inflammatory response and leads to more pathological changes associated with lung injury than nicotine vaping does.
Regarding the so-called exhibit #3, the State’s representatives state that it was submitted in a foreign language and therefore must be rejected pursuant to section 24.2. of the Código Procesal Civil (CPC), and that the analysis of this evidence is inadmissible because the representative of the claimant company himself interprets the reports in order to discuss the compounds. Accordingly, the State’s representatives consider that the claimant has presented neither arguments nor suitable evidence (prueba idónea) establishing serious harm. Finally, regarding the so-called “bilateral nature of the hearing or protection of the public interest involved” (bilateralidad en la audiencia o protección del interés público involucrado), the State’s representatives state in a third section that this requirement has not been met either, because protection of the public interest would be jeopardized. In this regard, the State’s representatives state that granting the requested interim measure would place public health at risk, with serious repercussions for the healthcare system, and would substantially violate the body of law (bloque de legalidad).
In particular, they cite Articles 21, 50, and 140, subsections 6) and 8), of the Constitución Política, which govern the fundamental rights to life and health as legally protected interests of the highest order that the State is required to protect by adopting measures to defend them against any threat or danger, such as administrative decision MS-DM-RC-2381-2024. They similarly refer to sections 1, 4, 6, 7, 337, 338, 340, 341, 355, and 356 of the Ley General de Salud, Ley n.°5395 of 30 de octubre de 1973, and sections 2, subsections b) and c), and 57 of the Ley Orgánica del Ministerio de Salud, Ley n.°5412, of 08 de noviembre de 1973, which govern the Poder Ejecutivo’s obligation, acting through the Ministerio de Salud, to protect the legally protected interests of life and public health. The State’s representatives state that public health is a matter of public interest protected by the State; therefore, laws, regulations, and administrative provisions concerning health are matters of public policy (orden público) and prevail in the event of any conflict with other provisions of equal formal validity.
In this regard, the State’s representatives argue as follows: “(...) From that perspective, in the case before us, the Ministerio de Salud, as the principal authority charged with ordering and adopting special measures to prevent risks or harm to human health and in the exercise of its sovereign authority (potestad de imperio) in health matters, has the power to issue administrative decision MSDM- RC-2381-2024 in order to safeguard public health and counteract the lung injuries and poisoning associated with the use of vaping devices reported by the Caja Costarricense de Seguro Social and the Instituto Costarricense de Investigación y Enseñanza en Nutrición y Salud since 2023. (See Findings VI, VII, and IX of the challenged decision MS-DM-RC-2381-2024). // The foregoing is not limited to the issue of nicotine, as the claimant would suggest; rather, there has also been an observed increase in the use of vaping liquids containing cannabinoids, and these products are not included in any category of products of health interest (productos de interés sanitario), meaning that their quality, safety, and contents cannot be guaranteed.
It is therefore necessary to adopt urgent preventive measures to protect public health. (See Considerando III of the challenged administrative decision MS-DM-RC-2381-2024). // In that context, it is recognized that vaping devices and vaping liquids containing cannabis or cannabinoids are associated with harm to public health and the population’s health safety.” (see images 110 to 111 of the interim-measure record, emphasis added).
Following the foregoing, the State’s representatives refer to the statements made by the physicians of the Unidad de Normalización y Control del Ministerio de Salud in official letter MS-DRPIS-UNC-1082-2024 dated 11 de junio de 2024, evidence #3 accompanying the response, which states, among other points, that vaporizers containing cannabis or cannabinoids are among a series of new products that are currently not subject to any control or oversight and may pose additional risks to health and safety, and that evidence exists that vaping CBD induces a powerful inflammatory response and leads to more pathological changes associated with lung injury than vaping nicotine (see full quotation in images 111 to 112 of the provisional-measure record (legajo de medida cautelar)). The State’s representatives state that this technical opinion emphasizes that vaporizers containing cannabis or cannabinoids are not regulated under our legal system and that a number of these products are available on the market without being subject to any control or oversight, which is associated with an increase in cases of respiratory illness and with a greater risk of developing or worsening anxiety and depressive disorders, while CBD is a pharmacologically active compound with significant effects on the central nervous and cardiovascular systems and is marketed as a prescription medication with potential adverse effects, such as: drowsiness, decreased appetite, diarrhea, pyrexia, fatigue, and vomiting; in addition, it is considered a precursor of psychoactive THC.
In this regard, the State’s representatives also argue as follows: “(...) Furthermore, that technical report contained in official letter MS-DRPIS-UNC-1082-2024 emphasizes that vaping liquids containing cannabinoids cause respiratory conditions and cellular stress in the lungs and increase susceptibility to lung infections that develop into pneumonia and ultimately death. (See quotation from the research submitted by the Instituto Sobre Alcoholismo y Farmacodependencia (IAFA), included in official letter MS-DRPISUNC- 1082-2024) // The foregoing more than sufficiently justifies the decision adopted in administrative resolution MS-DM-RC-2381-2024 concerning the prohibition on importing, selling, using, marketing, advertising, promoting, and sponsoring products made from synthetic nicotine, as well as specific accessories for the consumption of such products and vaping liquids containing cannabinoids, in establishments of every kind.” (see image 113 of the provisional-measure record).
Finally, the State’s representatives state that the administrative decision assumes even greater significance when it is considered that 9 persons under age were among those affected by vaping-related poisoning, emphasizing that the Código de la Niñez y la Adolescencia, Ley n.°7739 del 6 de enero de 1998, underscores the authority of the Ministerio de Salud to ensure observance of the right of persons under age to enjoy the highest attainable standard of health, access disease-prevention and treatment services, and receive health rehabilitation. In this section, the Procuraduría presents the following argument: “(...) Accordingly, upon the slightest suspicion that the consumption of such products and vaping liquids may create a latent risk to health and safety, identified with respiratory conditions and the death of members of the population, including persons under age, the Ministerio de Salud has sufficient authority to order the precautionary measure (medida precautoria) established in administrative resolution MS-DM-RC-2381-2024, which is challenged herein. // For further support, it is appropriate to cite part of resolution N° 013775- 2008, issued at 09:23 hours on 9 de setiembre de 2008 by the Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, which explained the precautionary principle (principio precautorio) and the authority to order measures such as the one at issue here.” (see image 114 of the provisional-measure record).
In this regard, it emphasizes that the proponents of an activity, rather than the public, must bear the burden of proof (responsabilidad de la prueba). The decision cited by the Procuraduría states: “(...) ‘VI.- PROJECTION AND APPLICATION OF THE PRECAUTIONARY PRINCIPLE TO HUMAN HEALTH. As noted in the preceding section, the precautionary principle initially operated in the environmental sphere and was subsequently extended to the sphere of human health. Thus, in the Wingspread Declaration (enero de 1998) on the precautionary principle (...) In that context, the proponents of an activity, rather than the public, must bear the burden of proof (…)’ // The operation of the precautionary principle in this sphere is very simple and means that when an activity produces or creates threats or a probability of serious and irreversible harm to human health, precautionary measures must be adopted even if the causal effects have not been scientifically established. […].
Finally, it should be noted that the precautionary principle has a more profound and rigorous impact in the sphere of human health, since its protection cannot be subordinated to economic considerations (…)” (see quotation in images 113 to 114 of the provisional-measure record). Accordingly, the representatives of the Estado de Costa Rica understand that the constitutional and statutory provisions establishing the authority of the Ministerio de Salud in health matters enshrine its sovereign authority (potestad de imperio) in public-health matters, empowering it to order all technical precautionary measures necessary to address and resolve health problems affecting the population in relation to lung injuries and poisoning associated with the use of vaporizers and vaping liquids; they therefore consider that the third requirement for the requested provisional measure is likewise not satisfied.
Accordingly, in conclusion, the representatives of the Estado request that the provisional measure be denied and that the optional oral hearing provided for in numeral 24. 2. CPCA be dispensed with. The State’s representatives offer the following items as evidence in support of their position: Evidence #1, certification concerning the legal entity (persona jurídica) CMM Distro S.R.L., legal-entity identification number (cédula jurídica) 3-102-872994; the certification of the general power of attorney (Poder General) granted to Rafael Antonio Ocampo Ramírez; and the certification of the images of that Poder General, identified as Tomo:2023, Asiento 446386 (see images 117 to 124 of the provisional-measure record. Evidence #2. Copy of administrative resolution MS-DM-RC-2381-2024, issued by the Ministerio de Salud on 13 de mayo de 2024 and published in Alcance n.°92 to La Gaceta n.°85 of 14 de mayo de 2024, which constitutes the administrative act (acto administrativo) whose suspension is requested (see images 125 to 132 of the provisional-measure record).
Evidence #3. Copy of official letter MS-DRPIS-UNC-1082-2024 dated 11 de junio de 2024, issued by the Unidad de Normalización y Control del Ministerio de Salud, concerning the technical justification for the prohibition relating to vaping liquids and vaporizers (see images 133 to 139 of the provisional-measure record).
In summary, regarding this issue, the State’s representative maintains that the general attorney-in-fact (apoderado general) has only administrative powers and therefore may not file an application for anticipatory interim relief (medida cautelar anticipada) such as the one at issue here, citing in support the Sala Primera decision N°1086-F-2004. However, in this specific case, contrary to the position maintained by the State’s representative, this judge finds that the powers of Mr. Ocampo Ramírez as a general attorney-in-fact without a monetary limit, with the powers provided for in section 1255 of the Código Civil, according to the documentation submitted to the record RNPDIGITAL-133568-2024 (see image 3 of the interim-relief file), are indeed sufficient for the purpose of filing an application for anticipatory interim protection (tutela cautelar anticipada) such as the one at issue in this case.
First, the State’s representative requests a declaration, at the interim-relief stage, that there is a lack of active standing on the merits (falta de legitimación ad causam activa), which is a merits-based defense (excepción de fondo) that does not belong within the summary assessment conducted at the interim-relief stage. As has long been established, the interim-relief stage does not constitute, and by its very nature cannot constitute, an assessment of the merits of the case; therefore, merits-based defenses may neither be raised nor adjudicated at the interim-relief stage. The assessment conducted at this stage is a summary assessment of the procedural prerequisites (presupuestos procesales) necessary for the requested interim protection (tutela cautelar). In this regard, the Tribunal de Casación has established that interim relief: “[…] is not an assessment of the merits of the proceeding, nor can it be, nor should it be; the judge must not confuse the requirements specific to interim relief with a final proceeding concerning the validity or unlawfulness of administrative conduct, as this would lead us to final justice through interim relief, and that is not the purpose of the matter.
(Tribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo, voto 05-F-TC-08 de las diez horas cuarenta y cinco minutos del seis de febrero de dos mil ocho). Second, the claimant seeks anticipatory interim protection because it considers that the challenged administrative conduct, which it asks to have suspended, causes serious harm to the continuity of its principal’s business operations; it also alleges serious harm arising from its inability to sell inventory. The first subsection of section 1255 of the Código Civil authorizes the general attorney-in-fact to perform the acts necessary for the preservation or exploitation of property, while subsection six of section 1255 of the Código Civil authorizes the general attorney-in-fact of a business to perform all legal acts that, according to the nature of the business, are implicitly encompassed therein as means of carrying out the mandate or as necessary consequences thereof.
It would therefore be necessary to adopt a restrictive interpretation limiting those powers in order to exclude the possibility of filing an interim-relief application aimed at ensuring the continuity of the business. On the contrary, this judge finds that such a restrictive interpretation is impermissible because of the very nature of interim protection as a fundamental right forming part of effective judicial protection (tutela judicial efectiva). The case law of the Sala Constitucional has repeatedly affirmed that effective judicial protection is a fundamental right of universal scope and immediate application, derived from the standard of constitutional legitimacy (see, in this regard, votos 6786-94, 3463-92, 3929-95, 2000-06325, 2003-08875 y 3171-2005, among many other decisions of the Sala Constitucional on the subject). This precludes the restrictive interpretation sought by the State’s representative, because it is barred by elementary principles of reasonableness and statutory interpretation applicable to the matter, such as “favor libertatis,” which apply immediately as principles derived from the Derecho de la Constitución.
The case law of the former Tribunal Superior Contencioso Administrativo had already stated in decision 402-95: “(...) interim protection and the corresponding duty of the court to grant it when the statutory requirements are met—a right held by every litigant—have deep constitutional roots and, more specifically, form part of the bundle of powers comprising the essential content of the fundamental right to prompt and full justice (effective judicial protection, or, in the terminology of the Sala Constitucional, the general right of access to the courts, Article 41 of the Constitución Política).” Accordingly, this judge finds that the general attorney-in-fact of a business may file any applications for anticipatory interim protection that the attorney-in-fact considers necessary to prevent conduct alleged to be contrary to the legal system from causing serious harm to the continuity of the business under administration; in other words, a person holding a general power of attorney over a business necessarily has the authority to seek interim protection in order to ensure the continuity of that business.
Third, the precedent—not case law—of the higher court (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia), N°1086-F-2004, cited by the State’s representative is deemed inapplicable to the case at hand because it concerns improper representation (indebida representación) and the powers of a general attorney-in-fact in the context of an already-filed lawsuit, rather than an application for anticipatory interim protection such as the one at issue here. In this case, it cannot be overlooked that this is an application for interim protection filed in advance; that is, no lawsuit in the strict sense has even been filed before the Tribunal, much less has an order directing service thereof been issued, such that there could be an essential defect affecting the formal regularity or progress of the proceeding, or improper representation in a lawsuit filed by the general attorney-in-fact. Such a matter could, where appropriate, be addressed in response to a potential defense of improper representation at the corresponding stage, pursuant to section 66(b) of the Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA).
Even in that scenario, the consequence would be to grant the claimant five business days to correct the defect, as provided in section 92(1) CPCA. For the reasons stated, that procedure would not apply in this case, since there is not even a lawsuit in the strict sense, but rather an application for anticipatory interim protection. Lastly, even setting aside the foregoing, it must be taken into consideration that, as shown in images 140 to 146 of the interim-relief file, the claimant’s Manager issued a special judicial power of attorney (poder especial judicial) in favor of the attorney participating in this proceeding, and the special judicial attorney-in-fact (apoderado especial judicial) subsequently ratified the actions taken in this interim-relief file (see section 2, “ratification of actions,” visible in image 140 of the interim-relief file). Accordingly, there is no nullity (nulidad) whatsoever in the processing of this application for interim protection, much less an essential defect affecting the formal regularity or progress of the proceeding. Accordingly, the State’s representative’s request that the claimant be declared at this interim-relief stage to lack active standing on the merits is denied.
VI.REGARDING EVIDENCE TO AID ADJUDICATION (PRUEBA PARA MEJOR RESOLVER).- By submission dated 20 de junio de 2024, the petitioner offers, as evidence to aid adjudication, a copy of expediente 24-013568-0007-CO, in which a petition for constitutional relief (recurso de amparo) was granted by resolution No 2024016580 at nine twenty a.m. on catorce de junio de dos mil veinticuatro. In that decision, the Constitutional Chamber heard the aforementioned petition for constitutional relief and granted the petition filed, stating, insofar as relevant, the following: "(...) III. REGARDING REGULATORY OMISSIONS (OMISIONES REGLAMENTARIAS) (...) "(...) in this regard, the second paragraph of Article 49 of the Constitutional Jurisdiction Act (Ley de la Jurisdicción Constitucional) itself expressly provides for the procedure to be followed by the Chamber when the challenge concerns the failure to issue regulations implementing a law, in which cases this Chamber is required to grant the noncompliant party a period of two months to remedy the omission.
Nevertheless, for a failure to issue regulations implementing a law to be deemed unconstitutional, a statutory or higher-ranking provision (constitutional or from an international treaty) must expressly require such implementing regulations (...)" // (...) "IV. REGARDING THE SPECIFIC CASE. In the matter at hand (sub lite), the appellant alleges that the respondent authority has not issued regulations implementing Ley 10066 concerning the Regulation of Electronic Nicotine Delivery Systems (SEAN), Similar Nicotine-Free Systems (SSSN), and Electronic Devices Using Heated Tobacco and Similar Technologies, published in the Official Gazette La Gaceta, supplement 12 of 20 de enero de 2022. This is despite the fact that the law was enacted on 14 de diciembre de 2021 and that there was a three-month period from its promulgation for the corresponding regulations to be issued. The appellant considers fundamental rights to have been violated.
In this regard, the established facts showed that, following the promulgation on 14 de diciembre de 2021 of Law No. 10066, entitled ‘Regulation of Electronic Nicotine Delivery Systems (SEAN), Similar Nicotine-Free Systems (SSSN), and Electronic Devices Using Heated Tobacco and Similar Technologies,’ the Ministerio de Salud initiated the corresponding proceedings to ensure compliance with Article 18 thereof. Nevertheless, it may be inferred that the administrative proceedings were delayed because an opinion was required from other public institutions connected with the statutory provisions established therein. It was also necessary to await and complete the customary transition resulting from the change in government authorities. Despite this, the record shows that report No. DMR-DAR-INF-108-2024, signed on 13 de mayo de 2024, by the Dirección de Mejora Regulatoria (Ministerio de Economía, Industria y Comercio), concluded as follows: ‘As a result of the foregoing, this Directorate concludes that the proposal entitled: “Regulations Implementing Law N°. 10.666 ‘Regulation of Electronic Nicotine Delivery Systems (SEAN), Similar Nicotine-Free Systems (SSSN), and Devices Using Heated Tobacco and Similar Technologies’” complies with the principles of regulatory improvement and may proceed through the corresponding process.’ Accordingly, it is confirmed that the proposed regulations implementing Law No. 10066, entitled ‘Regulation of Electronic Nicotine Delivery Systems (SEAN), Similar Nicotine-Free Systems (SSSN), and Electronic Devices Using Heated Tobacco and Similar Technologies,’ have been finalized and require only review by the Dirección de Leyes y Decretos (Casa Presidencial), followed by signature by the President and publication in the Official Gazette La Gaceta. // With respect to the specific case, the Chamber held as follows in judgment no. 2016009948 at 9:20 hours on 15 de julio de 2016: ...(QUOTATION FROM THE JUDGMENT)...
Consistent with the precedent partially transcribed above, the Chamber’s intervention in the matter at hand is deemed justified because the legislation at issue has particular bearing on Costa Ricans’ right to health, as the appellant herein alleges. Accordingly, the alleged failure to issue regulations constitutes an omission that may be declared in this constitutional jurisdiction. // V. CONCLUSION. Under these circumstances, the petition for constitutional relief is well-founded. Pursuant to Article 49 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, a period of two months is granted for compliance with the orders set forth in the operative portion (parte dispositiva) of this judgment." Also offered as evidence to aid adjudication is official letter MS-DGS-1492-2024 dated 07 de junio de 2024, concerning a request to include "Vaporizers/vapes," electronic nicotine delivery systems (SEAN), similar nicotine-free systems (SSSN), and electronic devices using heated tobacco and similar technologies as waste subject to "special management" (manejo especial), pursuant to Article 5 of Decreto Ejecutivo 38272-S.
According to the petitioner, the importance of this evidence lies in demonstrating that the regulations associated with electronic cigarettes containing tobacco and synthetic nicotine are unrelated to the petitioner’s case, which, in its words, concerns CBD vaporizers. On this matter, this Tribunal has stated, among other rulings, the following in judgment N°65-2021-II at thirteen hours fifty minutes on veintitrés de julio de dos mil veintiuno: "Article 41.3 of the Code of Civil Procedure (Código Procesal Civil)—applicable on a supplementary basis to matters such as the one under consideration—governs the issue of supplementary evidence (prueba complementaria), or evidence to aid adjudication, and this possibility refers to a discretionary power available to the judicial authority—in this case, the administrative authority—when any matter submitted for adjudication requires further information or clarification.
As a particular condition, it must be noted that this type of evidentiary offer may not be used by the parties to remedy omissions they have incurred with respect to evidentiary materials that could have been offered at the appropriate procedural stage but were neither offered nor submitted. In light of the foregoing, it may even be deemed denied without the need for any ruling expressly stating so. This issue has repeatedly been addressed by the First Chamber of the Supreme Court of Justice (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia), which stated in this regard: ‘… it must be recalled that evidence to aid adjudication is, by its nature, a power of the adjudicator, who determines its appropriateness and necessity and, for that reason, is not required to admit evidence offered by the parties. It is a power that allows the adjudicator, during the final stage of the proceedings, to add relevant evidentiary materials for the proper resolution of the dispute.
From this standpoint, although it is lawful to admit—for purposes of aiding adjudication—entirely new evidence, as well as evidence declared incapable of being taken, void, rejected as untimely or inadmissible, or related to facts deemed true due to the respondent’s default—sections 331 and 575 of the Código Procesal Civil—the decision to obtain such evidence is indeed subject to the judge’s discretion, and the judge may dispense with it without the need for an express ruling.’ (Res. N° 408-A- S1-2012 at 14 hours 30 minutes on 03 de abril de 2013)." Under the foregoing principle, in this adjudicator’s view, the evidence offered to aid adjudication must be admitted because it consists of materials useful for resolving the dispute and related to the case before us, which concerns the respondent administrative authority’s decision to prohibit CBD vaporizers as a precautionary measure (medida precautoria) intended to safeguard the health of the country’s population.
This Tribunal also notes that, given the dates on which the constitutional judgment and the official letter offered in evidence were issued, they fall within the special or extraordinary circumstances that would justify admitting such evidence at this procedural stage, which is sufficient reason to accept it, irrespective of the assessment of those materials as to the merits of the decision, which will be addressed below when analyzing the requirements for interim relief (tutela cautelar). Accordingly, the cited documentary evidence (prueba documental) is admitted as evidence to aid adjudication for purposes of the present proceeding. This is because this adjudicator considers those documents useful for rendering judgment in this specific case, wholly irrespective of their bearing on the resolution of the specific case, which will be analyzed later in this ruling.
As developed by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), as well as in prior judgments of this Court (see, among others, Judgment N°38-2022 of diez horas diez minutos del doce de enero de dos mi veintidós), interim relief (justicia cautelar) responds to the need to guarantee the constitutional principle of prompt and effective justice by preserving the factual conditions essential for the issuance and enforcement of the judgment (Decision 7190-1994, at 15:24 on 6 de diciembre). In this same regard, article 19 of the Administrative Litigation Procedure Code (Código Procesal Contencioso Administrativo) establishes that the purpose of ordering an interim measure (medida cautelar) is to provisionally protect and safeguard the subject matter of the proceeding and the effectiveness of the judgment. Legal scholarship has indicated that interim relief is not intended to declare a fact or liability, establish a legal relationship, enforce an order and satisfy an undisputed right, or resolve a dispute, but rather to prevent the harm that litigation may cause or that may arise from an abnormal situation (Gallegos Fedriani, Pablo.
Interim Measures against the Public Administration. 2nd ed. Buenos Aires, Argentina: Ábaco, 2006). In Voto #4074-2010, the Administrative Litigation Court (Tribunal Contencioso Administrativo) states that: “the requirements for interim protection (tutela cautelar) are threefold: risk arising from delay (peligro en la demora), likelihood of success on the merits (apariencia de buen derecho), and the balancing of interests (ponderación de los intereses), particularly the public interest,” and “[o]nly when all three elements are present—that is, likelihood of success on the merits, risk arising from delay, and a determination through the balancing of interests that the harm suffered by the private party must be protected over the other interests at stake—may the court grant the requested interim measure” (Tribunal Contencioso Administrativo, decision n.° 4074-2010 at 13:21 hrs. on 29 de octubre de 2010).
The Administrative Litigation Court of Appeals (Tribunal de Apelaciones de lo Contencioso Administrativo) has likewise stated: “In the case of interim measures, this means that, in addition to matters concerning the structural characteristics of instrumentality and provisionality, the decision must clearly and sufficiently explain how the requirements of likelihood of success on the merits, risk arising from delay, and the balancing of the interests at stake are or are not satisfied; none of them may be disregarded, because the law requires all of them to be present before the measure adopted may be granted […] if this Court were hypothetically to accept the arguments concerning this issue and find that the balancing-of-interests element is present, that would require this Court, at the first and only instance, to analyze and address the balancing of interests in a manner omitted by the lower-court judge; therefore, as the party correctly noted at the time, this Court would be substituting itself for the lower-court judge in the analysis of that element at the first or sole instance, thereby depriving the party of the right to appeal what has been stated in that regard” (see decision of the Administrative Litigation Procedure Court (Tribunal Procesal Contencioso Administrativo), n.° 132-2017-I at dieciséis horas dieciocho minutos on veintinueve de marzo del dos mil diecisiete.
Cf. 00:16:24 – 00:21:35 of the digital recording of the corresponding judgment). This position is supplemented by the criterion expressed by the First Chamber of the Supreme Court of Justice (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia), acting as the Administrative Litigation Court of Cassation (Tribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo), in Voto N° 5-F-TC-2008 at diez horas con cuarenta y cinco minutos on seis de febrero del año dos mil ocho, regarding the need to satisfy the burden of proof (carga probatoria) at this interim stage, stating that “(…) three requirements apply: fumus boni iuris, or likelihood of success on the merits… risk arising from delay and the balancing of the interests at stake… under the new legislation, likelihood of success on the merits does not impose an onerous burden of demonstrating the seriousness of the claim, but instead entails even the judge’s own internal assessment that the prospective judgment is not frivolous and does not lack seriousness; this is, incidentally, an inverted view of the so-called fumus boni iuris.
This periculum also falls within the burden borne, as a burden of proof, by the party requesting interim relief, and this is so. Thus, the interim proceeding entails a provisional assessment of that risk arising from delay; it is not… an assessment of the merits of the proceeding… as pertains to the specific case (…) and this Chamber, after deliberating conscientiously and extensively, as it does (…) has found that the serious or irreparable damages warranting the adoption of the interim measure at issue have not been duly proven (…) Ultimately, the Court finds that the principle of rational proof applicable to interim relief, which corresponds to balanced proof, has not been satisfied. Although conclusive proof is admittedly not required because it cannot be required for an interim measure, neither may the matter be left to the discretion of, and based solely on the assertions of, the appellant; potential public interests are also involved.” Based on the foregoing analytical statutory and case-law framework and the elements required for granting an interim measure, the specific case will now be examined in light of the presentation of the so-called theory of the case (teoría del caso) and the proffer of evidence (ofrecimiento de la prueba). Having established the framework for analysis and the three elements required for granting an interim measure, the specific case is examined below.-
For interim measures (medidas cautelares) to be granted, all three elements indicated above must be present (likelihood of success on the merits (apariencia de buen derecho), viewed inversely as nearly equivalent to a “fumus non mali iuris,” risk arising from delay (peligro en la mora), and the balancing of interests (equilibrio de intereses)). In addition, this interim measure must be instrumental, ancillary, and provisional, insofar as it seeks to ensure the effectiveness of the judgment in the principal proceeding. It is the applicant’s responsibility to explain, analyze, and substantiate each of these requirements, and the defendant parties’ responsibility to contest the arguments presented, so that, based on the parties’ theories and the evidence cited, a determination may be made as to the legally appropriate ruling on the merits of the requested measure. The claimant’s request for interim relief (tutela cautelar) is based, in summary, on alleged defects rendering the challenged administrative conduct absolutely null and void; the claimant maintains that this conduct prevents it from continuing its product-distribution business, refers to inventory losses (see the list in image 14 of the interim-measures case file), and states that the claimant distributes vaping liquids that “contain only hemp-derived products, which, although they belong to the same CANNABINOID family, do not contain synthetic nicotine...” (see image 14 of the interim-measures case file).
Notwithstanding the terms in which the foregoing statement was drafted, interim relief does in fact entail a summary assessment characterized by the urgency inherent in requests of this kind. Considering the claimant’s submission as a whole, this court understands that the claimant distributes vaping liquids containing CANNABINOIDS, as well as the specific accessories used to consume them, as described in the application for interim relief, because the application specifically refers to harm arising from the inability to sell “inventory” in the amount of ¢118.236.999,31 (see the section entitled “regarding the extreme seriousness” in image 7 of the interim-measures case file). That amount corresponds to the CPA certification submitted as evidence #4 (see images 82 to 83 of the interim-measures case file), which projects the sale of the claimant company’s entire inventory, and that certification, visible in image 82, states that the company reports inventory balances of “vaporizers with hemp-derived oil.” Likewise, the notarial instrument (acta notarial) submitted as evidence #5, visible in images 85 to 86, states that notary public Alejandra Alvarado Alfaro, at the claimant company’s request, appeared at the warehouse of the company Imperium (trade name) and recorded the details of the inventory existing in the warehouse in the presence of the witnesses identified in the document.
If those elements are considered together with the verbatim registry certification (certificación literal) visible in image 21, which states that the company’s purpose or object is commerce in general, it may be concluded, based on a summary assessment of the evidence submitted, that the claimant company is engaged in the marketing and distribution of vaping liquids containing CANNABINOIDS, as well as the specific accessories used to consume them (hereinafter simply “CBD vaping devices, liquids, and specific accessories”). This is a reasonable inference that may be drawn from the body of evidence entered into the record, taking into account the summary nature of these proceedings and the urgency inherent in this forum for interim relief. Conversely, this judge considers it unreasonable to draw the contrary inference advanced by the State’s counsel—that the inventory in the warehouse referenced by the notary has no connection whatsoever with the claimant company’s line of business (see images 106 and 107 of the interim-measures case file).
It must be borne in mind that the assessment of applications for interim relief of this kind is summary in nature and governed by the principle of rational assessment of evidence (principio racional de prueba), as well as by the urgency inherent in such requests, which in this case was filed during on-call hours (20 de mayo de 2024 a las 06:18 hrs.). All of this leads this judge to infer from the evidence entered into the record that the company is in fact engaged in the marketing and distribution of vaping liquids containing CANNABINOIDS, as well as the specific accessories used to consume them (hereinafter simply “CBD vaping devices, liquids, and specific accessories”). Accordingly, based on the foregoing, and with respect to the instrumental nature of the interim measure, the claimant states that it seeks to safeguard its right to continue distributing and marketing its products, primarily cannabinoid-based oil (see image 15 of the interim-measures case file), because it asserts that no public purpose exists in this case, much less any benefit to public health, and that the substance is authorized by law, making its prohibition through an administrative resolution unlawful.
It therefore seeks to preserve the subject matter of the ordinary proceeding (proceso ordinario), in which it seeks the partial annulment of the effects and scope of the resolution challenged in these proceedings. Regarding the so-called likelihood of success on the merits, the claimant states, in summary, that its activity is regulated by Ley N°10113 and its regulations, Article 2° of which establishes definitions relevant to the case, as does Article 3° of the same statute. According to the claimant, this must be considered together with the fact that State regulation of the production, industrialization, and marketing of hemp for industrial and food purposes, as well as psychoactive cannabis and its derivatives for medicinal and therapeutic purposes, includes the exercise of powers by the Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) and the Ministerio de Salud. In this regard, the claimant states that section 19.1 of the Ley General de la Administración Pública (LGAP) and the principle of statutory reservation concerning governmental powers (principio de reserva de ley en materia de competencias) have been violated, because the challenged resolution relates to Ley N° 10066, whose provisions concern exclusively electronic devices that use heated tobacco or similar substances.
In the claimant’s view, the statutory definitions contained in that law demonstrate that the administrative resolution is formally directed at prohibiting nicotine and synthetic nicotine. Accordingly, the claimant considers that the Ministerio de Salud cannot, through an administrative resolution, prohibit the sale of products associated with oils containing cannabinoids, because it maintains that their distribution and marketing are regulated by a special law, in addition to the fact that the legislation establishes shared powers in this area which, according to the claimant, prevent the Ministerio de Salud from exercising exclusive regulatory authority over vaping devices containing cannabinoid oils. For these reasons, the claimant considers the challenged act absolutely null and void and, finally, states that the consultation procedure (procedimiento de consulta) required by section 361 of the LGAP should have been followed, thereby invalidating the form and procedure used.
It also alleges defects in the grounds and content of the challenged act, asserting that the decision in this matter should have been enacted through an ordinary statute rather than an administrative resolution. Lastly, it alleges defects in the statement of reasons for the challenged resolution, asserting that the prohibition imposed by that resolution is absolutely null and void. The State’s counsel, for its part, contends regarding the so-called “likelihood of success on the merits” that, to establish a “fumus boni iuris,” the claimant must prove both that it holds a substantive right or interest and that the Administration acted outside the law. In other words, the claim must be sufficiently well-founded that there is a possibility it will ultimately be granted on the merits. Regarding the case at hand, the State’s counsel states that compliance with this first element cannot be discerned because, contrary to the claimant’s assertion, the Ministerio de Salud—generally speaking, as the governing authority responsible for developing measures to protect and improve the physical, mental, and social health of the population, promote health, prevent disease, and foster a healthy and balanced human environment—has sufficient authority to issue an administrative resolution prohibiting the importation, use, sale, marketing, distribution, advertising, promotion, and sponsorship of vaping liquids containing cannabinoids.
In addition to the foregoing, and without intending to argue the merits of this matter, the State’s counsel states—addressing only the principal issues because this is a pre-litigation interim measure (medida cautelar ante causam)—that even a cursory review of the application for interim relief shows that the claimant’s position is mistaken and, therefore, that its arguments lack substance. In summary, the State’s counsel states that the claimant alleges that administrative resolution MS-DM-RC-2381- 2024, issued by the Ministerio de Salud, is formally directed at prohibiting nicotine and synthetic nicotine, but not cannabinoids, which are subject to special regulation. However, a simple reading of recitals VI, VII, IX, XII, and XIII of administrative resolution MS-DM-RC-2381-2024 reveals references to cannabinoids, their sale and distribution, and, most importantly, lung injuries caused by the use of vaporizers when the substances contained in the vaporizer are unknown, as well as severe medical consequences such as EVALI, meaning acute or subacute respiratory distress that may be serious and potentially fatal and is characterized by lung injury associated with the use of electronic cigarettes or vaping.
The State’s counsel adds what is stated in Considerando III of that resolution: “III. That, due to the increase in the use of vaping liquids containing cannabinoids, and because these products are not included in any category of products of public-health concern, their quality, safety, and contents cannot be guaranteed; it is therefore necessary to issue urgent preventive measures to protect the health of the population.” Accordingly, the State’s counsel maintains that it is readily apparent that administrative resolution MS-DM-RC-2381-2024 is intended to prohibit the importation, use, sale, marketing, distribution, advertising, promotion, and sponsorship not only of products containing synthetic nicotine, but also of vaping liquids containing cannabinoids and the specific accessories. The State’s counsel also analyzes the claimant’s second argument: that leyes n.°10113 and n.°10066 constitute special legislation addressing the use of cannabinoids, electronic devices, and vaping devices and that, because they are special laws, the Ministerio de Salud cannot prohibit their use by administrative resolution; moreover, the relevant governmental powers are shared with the Ministerio de Agricultura y Ganadería, the Ministerio de Seguridad Publica, and the Instituto Costarricense sobre Drogas, and it therefore cannot act independently.
The State’s representatives state, with respect to this second argument, that a simple reading of Ley N°10066 makes it clear that it is focused on regulating highly specific matters, such as the places where the use of the aforementioned electronic systems is prohibited, the tax imposed on them, the time at which the taxable event (hecho generador del impuesto) occurs, and the taxpayer; it explains the taxable base (base imponible) and the tax rate; it also addresses the assessment and payment of the levy, its application and allocation, as well as oversight, inspection, and penalties, the collection and allocation of fines, and the time limit for paying them. In any event, the State’s representatives emphasize that, contrary to the claimant’s assertion, Article 14 of that law n.°10066 entrusts its regulation, oversight, and inspection to the Ministry of Health. Furthermore, regarding the aforementioned Ley N°10113 del 2 de marzo de 2022, which regulates and permits access to and use of cannabis for medicinal and therapeutic purposes and hemp for food and industrial purposes, the State’s representatives note that it also establishes State regulation of the matter; specifically, it provides that the Ministry of Health shall regulate it within the scope of its authority and therefore refers to its Ley Orgánica, ley n.°5412 del 8 de noviembre de 1973, and the Ley General de Salud, ley n.°5395 del 30 de octubre de 1973.
(See Articles 3 and 4 of Ley n.°10113). Based on the foregoing, the State’s representatives conclude that the Ministry of Health, as the governing authority (ente rector) for health matters, pursuant to Articles 21, 50, and 140, subsections 6) and 8), of the Constitución Política, is obligated to safeguard the right to life and health of persons; furthermore, pursuant to Articles 4, 6, 7, 130, 337, 338, 340, and 341 of the Ley General de Salud, ley n.°5395, as well as sections 2(b) and 57 of the Ley Orgánica del Ministerio de Salud, ley n.°5412, it must adopt and implement safeguards to protect these legally protected interests (bienes jurídicos) and, under the precautionary principle (principio precautorio), take the necessary measures to prevent serious and irreparable harm to the health of the population, authority that is not limited by what laws n.°10113 and n.°10066 may—or may not—provide.
In this regard, the State’s representatives conclude that, for the reasons set forth above, the interim relief (medida cautelar) has a substantially “weakened” likelihood of success on the merits (apariencia de buen derecho) and should be denied. In this regard, they state: “(...) it follows that, contrary to the claimant’s assertion, the Ministry of Health’s authority over the health of the population is not conditioned by the provisions of laws n.°10113 and n.°10066; moreover, it is unacceptable to suggest that, on a matter inherently concerning public health, a decision adopted by the Ministry of Health must have the consent or approval of the Ministerio de Agricultura y Ganadería, the Ministerio de Seguridad Publica, or the Instituto Costarricense sobre Drogas. // It remains to be determined whether, as the claimant alleges, the administrative decision (resolución administrativa) MSDM- RC-2381-2024 under review was required to be published for public consultation in accordance with section 361 of the Ley General de la Administración Pública (hereinafter, LGAP).
In this regard, it is self-evident that the hearing contemplated in section 361 of the LGAP is held—as a matter of principle—for the drafting of provisions of general application, not for the issuance and publication of an administrative decision such as the one before us; accordingly, the claimant’s argument is wholly without merit.” (see image 103 of the interim-relief file (legajo de medida cautelar)). VIII. A).- REGARDING THE SO-CALLED “STRUCTURAL ELEMENTS”: To begin, regarding the so-called “structural elements” of interim protection (tutela cautelar), irrespective of what may ultimately be decided in the proceedings on the merits (proceso de conocimiento) and of the challenges raised concerning the administrative conduct (conducta administrativa), the following should be noted in relation to the most basic characteristics of instrumentality, ancillary nature, and provisionality applicable to a request such as the one before us.
Regarding these so-called “structural” characteristics of interim relief, judgment 2023006573, issued at twenty-one hours and twenty-seven minutes on the nineteenth of December of two thousand twenty-three, among others, stated as follows: “IV.- STRUCTURAL CHARACTERISTICS OF INTERIM MEASURES. // In determining whether the measure is warranted, it is also important to take into account—as noted supra and in addition to the requirements already identified—that the measure to be adopted structurally possesses the following characteristics: 1.- Instrumentality and prior independence in relation to the final judgment issued in principal proceedings, an issue that, at the same time, determines the subordination or ancillary nature of the measure with respect to the principal proceedings within which, or for the purposes of which, it is ordered. 2.- Provisionality, insofar as its effectiveness generally ends when the judgment on the merits is issued in the principal matter or when circumstances so require.
In other words, its effects are contingent upon the pendency of those proceedings and, furthermore, upon the continued existence over time of the circumstances taken into account when it was adopted, characteristics arising from its inherent capacity for modification or revocation (rebus sic stantibus effect (eficacia rebus sic stantibus)). 3.- Every judicial proceeding entails due process (debido proceso), which gives rise to a series of stages that must successively be completed before a decision definitively resolving the dispute already brought before the courts may be reached. It is precisely the protraction of judicial proceedings that gives rise to the risk arising from delay (peligro en la demora), together with the danger or urgency that, while the action follows its normal course, a party’s right or the legally relevant interests of any party may be lost or altered; this is how the legal system provides for it in section 78 of the Código Procesal Civil, which applies by analogy to this subject matter.
The urgency of averting the risk from delay is the feature that justifies interim measures adopted ante causam, prima facie, or inaudita altera parte. 4.- Summary cognizance (sumaria cognitio), meaning that these types of measures are adopted by virtue of an extremely summary review conducted by the court, without prejudging the merits of the matter, and in no way replace the full sequence of procedural steps entailed by proceedings on the merits.” Now, with respect to the so-called “structural” characteristics of interim measures, the statements made by the respondent’s representatives make it abundantly clear that the principal purpose of this request for interim protection is to “suspend” the effects of the administrative act (acto administrativo) that prohibited the claimant from continuing its product-distribution business (essentially, as previously stated, “CBD vaping devices, liquids, and specific accessories”).
This is sought while the merits of the matter are litigated before this court. Accordingly, insofar as this is a request to suspend the effects of a prohibition issued by the Ministry of Health in the exercise of its precautionary authority, which the claimant characterizes as “absolutely null and contrary to law,” this judge finds that it does satisfy the requirements of instrumentality and provisionality in relation to the case before us, because the request is made as a provisional measure pending a decision on the merits in a potential judgment and is directly linked to the claims of nullity raised regarding the administrative conduct. VI. B).- REGARDING THE SO-CALLED “LIKELIHOOD OF SUCCESS ON THE MERITS” IN ITS INVERTED FORM: The so-called fumus boni iuris, as regulated in section 21 of the CPCA, provides that interim relief shall be warranted when the implementation or continuation of the conduct subject to the proceedings causes serious actual or potential harm or loss to the legal situation asserted, which is commonly referred to as periculum in mora, and, as a second requirement, “provided that the claim is not frivolous or manifestly lacking in seriousness”; accordingly, the so-called fumus boni iuris appears in its inverted form, more properly as fumus non mali iuris, because proof of the likelihood that the relief sought will succeed is not required; instead, the requirement is that it not be frivolous or manifestly lacking in seriousness.
The parties must bear in mind, however, that the analysis conducted at the interim-relief stage results from a summary review (cognición sumaria) that does not constitute an assessment of the merits of the matter and under no circumstances may it do so, as the Tribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo has previously stated regarding the “absence of frivolousness” requirement: “[...] it is not an assessment of the merits of the proceedings, nor can or should it be; the judge may not confuse the requirements specific to interim relief with a final proceeding concerning the validity or unlawfulness of administrative conduct, as this would lead to final justice being rendered through interim proceedings, which is not the purpose of the relief.” (Tribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo, voto 05-F-TC-08 de las diez horas cuarenta y cinco minutos del seis de febrero de dos mil ocho).
As previously noted, the analysis of the requirement for interim protection set forth in Article 21 of the Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA)—that the claim not be frivolous or manifestly lacking in seriousness—does not entail establishing a likelihood of “success on the merits” of the complaint; this is precisely because the analysis conducted at the interim-relief stage does not constitute an assessment of the merits of the matter and cannot do so, as the Tribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo has previously stated (Tribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo, voto 05-F-TC-08 de las diez horas cuarenta y cinco minutos del seis de febrero de dos mil ocho). In this regard, the claimant’s so-called theory of the case (teoría del caso) and its arguments are not considered frivolous or manifestly lacking in seriousness, without addressing the merits of the arguments presented, because it offers a series of justifications and lines of reasoning whose validity and applicability must ultimately be determined by the court responsible for adjudicating the merits of the matter, together with whether the decision adopted by the Ministry of Health to prohibit, as a precautionary measure (medida precautoria), the distribution and marketing of products associated with the vaping of substances containing cannabinoids (in this particular case, “CBD vaping devices, liquids, and specific accessories”) is valid in light of the specific circumstances of the case, whether the administrative conduct was inconsistent with the legal system, and whether due-process violations occurred, as the claimant alleges in its action.
With respect, however, to the arguments made by the respondent’s representatives alleging frivolousness on the ground that the Ministry of Health acted within the scope of its authority, they therefore refer to its Ley Orgánica, ley n.°5412 del 8 de noviembre de 1973, and to the Ley General de Salud, ley n.°5395 del 30 de octubre de 1973.
(See Articles 3 and 4 of Law No. 10113); based on the foregoing, the State’s counsel concludes that the Ministry of Health, as the governing authority on health matters, pursuant to Articles 21, 50, and 140, subsections 6) and 8), of the Political Constitution, is obligated to safeguard the right to life and health; moreover, under Articles 4, 6, 7, 130, 337, 338, 340, and 341 of the General Health Law, Law No. 5395, as well as Articles 2, subsection b), and 57 of the Organic Law of the Ministry of Health, Law No. 5412, it must adopt and establish safeguards to protect these legal interests and, under the precautionary principle (principio precautorio), take the measures necessary to prevent serious and irreparable harm to the health of the population, a power that is not limited by what Laws No. 10113 and No. 10066 may—or may not—provide. Regarding the foregoing considerations upon which the State’s counsel bases its view that the action filed is “reckless” (temeridad), it must be taken into account that the analysis conducted in the preliminary-relief proceedings (sede cautelar) is based on a summary examination (cognición de naturaleza sumaria) by the judge, without prejudging the merits of the case, and in no way replaces the analysis inherent in the plenary proceedings (proceso de conocimiento).
The matters identified by counsel for the respondent relate to the merits of the case and constitute defenses properly belonging to the plenary proceedings, to be considered at the appropriate procedural stage, rather than to these preliminary-relief proceedings. Accordingly, the recklessness of the claim is not clear and manifest, contrary to the position asserted by counsel for the respondent. Having completed the analysis and determined that there is no recklessness, the claimant, in its arguments, addresses in general terms the substance of the three prerequisites for preliminary relief (presupuestos cautelares). Based on this general analysis and on the statements set forth in the application and previously discussed in detail, the Court will now conduct the corresponding examination. In this regard, this judge finds that the requested preliminary relief (tutela cautelar) does NOT satisfy all the requirements for approval because, although the existence of serious potential harm arising from the total marketing ban imposed by the Ministry of Health has been established, the overriding weight of the public interest prevails in this matter, governed by the heightened precautionary principle applicable to it; the request must therefore be DENIED, for the reasons set forth below.
VIII. B) REGARDING SERIOUS HARM: With respect to danger in delay (peligro en la demora), this Court has previously stated, among many other rulings, in judgment 009-2021-T, issued at twelve hours and three minutes on the seventh day of January, two thousand twenty-one, that: “...for preliminary relief to be granted, the law requires that the implementation or continued existence of the administrative conduct challenged in the proceedings cause serious, actual, or potential damage or loss to the legal position of the moving party. In that regard, it must be emphasized that merely alleging the existence of serious damage (or loss), whether actual or potential, is insufficient; it must be proven, which entails a procedural burden that the interested party must bear pursuant to Article 220 of the Administrative Litigation Procedure Code and Article 41 of the Civil Procedure Code.” Regarding this prerequisite for preliminary relief, it was also stated at the time that “[...] current legislation establishes a relaxation of the former procedural system, which referred to ‘impossible or difficult reparation’—that is, it was rigid.
We have moved from an extremely rigid position requiring proof that such damage and loss were ‘impossible or difficult to repair’ to a more flexible system, precisely in keeping with the philosophy of expanding access to preliminary relief [...] to a threshold of ‘seriousness’ that the harm must meet. Therefore, stating that serious harm that is difficult or impossible to repair must be demonstrated is language that no longer exists [...]. But the threshold—and this is what matters—established by Article 21 is ‘serious’; the word is ‘serious.’ From that level of seriousness ‘upward,’ preliminary relief is available; below that level, anything that cannot be classified as serious does not satisfy the prerequisite for preliminary relief. In other words, if the harm does not reach that level of ‘seriousness,’ the measure may not be granted [...]. (ADMINISTRATIVE LITIGATION PROCEDURE COURT, Decision 286-08, issued at twelve hours and thirty minutes on the ninth of May 2008.
Cf. 12:34:22 – 12:35:27 of the corresponding digital recording, Case No. 08-35-1027-CA). On this point, the claimant asserts that failure to stay the enforcement of the act challenged in these proceedings, which it characterizes as void, would cause serious harm to the company’s business operations and violate its rights; it therefore considers that serious injury to its legal position has been established. On the other hand, regarding danger in delay, it argues, in summary, that the serious harm arises from its inability to distribute and market the products listed in the item identified as “evidence five,” resulting in lost revenue, according to the certification issued by a certified public accountant (CPA) and submitted as evidence “four,” in the previously stated amount of ¢118.236.999,31. After referring to the inventory in the claimant’s warehouse, the claimant states that the challenged decision is based on the Report on the Analysis of Liquid Composition for Nicotine Delivery Systems (SEAN), evidence “two,” which does not concern tests performed on cannabinoid-related oils.
It therefore contends that there is no technical basis for prohibiting the consumption of vaping liquids containing cannabinoids and that the claimant is engaged solely in the distribution of vaping liquids containing hemp-derived products, which, although belonging to the cannabinoid family, contain no synthetic nicotine and cause no harm to health; in support thereof, it offers the aforementioned evidence 3. The State’s counsel, in turn, contends that the claimant has not demonstrated serious harm. In summary, the State’s counsel argues that the claimant presented no evidence from which to establish the potential damage and loss that it claims it could suffer during the pendency of the plenary proceedings and that it has therefore failed to comply with the rational-evidence principle (principio racional de la prueba). The State’s counsel contends that there has been no showing in this case of actual or potential serious harm if the interim measure (medida cautelar) is not granted, and that merely alleging serious harm is insufficient; it must be specified and proven.
To support its position, the State’s counsel argues as follows: “(...) In this specific case, regarding serious harm that is difficult or impossible to repair, the claimant alleges that the administrative decision prevents it from distributing and marketing the products listed in its evidence #5, thereby causing lost revenue. // Upon reviewing the referenced evidence #5, however, we observe that it is a certification by Notary Alejandra Alvarado Alfaro stating that she appeared in Heredia, Santo Domingo Condominio Hacienda Lincoln, at the warehouse of the company lmperium (...) Despite the count of devices provided, it is noteworthy that the certification does not indicate what they are. Specifically, it refers to a series of models (D eight, D ten, model HHC, CBD P, and CBD), but does not explain or even describe with the necessary rigor the devices to which it refers. We understand that there are vaping devices, vaping devices that include a cartridge containing the substance or liquid, and the liquid alone; the claimant’s lack of precision makes it impossible to understand what is involved, and conjecture is impermissible. // Although one might assume that the referenced devices are vaping devices, that would be of no use in establishing serious harm in this matter because, as stated on page No. 9 of the application for an interim measure, the claimant company is engaged solely in distributing vaping liquids that contain only hemp-derived products belonging to the cannabinoid family.
In other words, the preliminary relief sought by the claimant is intended to stay the administrative decision prohibiting the sale of vaping liquids, which is different from the alleged inventory of vaping devices in its possession. Accordingly, that purported inventory of vaping devices does nothing to establish the existence of alleged serious harm arising from the inability to sell vaping liquids; they are different things. // In addition to the foregoing, the claimant makes no analytical effort even to report and substantiate basic circumstances showing how its business operations could be seriously affected unless the requested preliminary relief is granted urgently. Although it states that its inability to sell its inventory results in lost revenue, it must be understood that the magnitude of the harm will depend on the company’s particular and urgent circumstances, which have not been demonstrated in these summary proceedings (sumaria).
In that regard, given the varied and substantial business activities of the claimant company reported by Registro Nacional (commerce, industry, livestock farming, agriculture, professional services, among others; see evidence #1 accompanying this response), we do not know the significance of the alleged losses, making it impossible to determine whether they constitute serious harm. // Another point is that the claimant incorrectly assesses its evidence #4 and #5 because they concern a purported inventory of devices which, although we do not know what they are, likewise does not make it possible to determine lost revenue, since we do not know whether the merchandise has already been paid for or whether it can be returned to the distributor. It should be noted that accounting evidence #4 accompanying the application for an interim measure is not supported by working papers, which prevents validation of the information stated therein. // Moreover, in keeping with the foregoing, there is no indication that the merchandise is perishable.
It should be recalled that Administrative Decision MS-DM-RC-2381-2024 provisionally prohibits the distribution and marketing of vaping liquids containing cannabinoids until the Executive Branch promulgates the Technical Regulation governing these products; accordingly, nothing prevents the claimant from resuming sales of the purported product in its inventory once the technical regulation has been issued.” (see images 105 to 107 of the digital case file, emphasis added). Finally, regarding the argument that the claimant distributes vaping liquids containing only hemp derivatives from the same cannabinoid family, but containing no synthetic nicotine and causing no harm to human health, and regarding the claimant’s evidence #3, the State’s counsel notes that this argument pertains to the prerequisite of a “prima facie case” (apariencia de buen derecho) and is, in any event, misguided because the technical opinion issued by the Standardization and Control Unit of the Ministry of Health through official letter MSDRPIS-UNC-1082-2024 states that, even when hemp derivatives are added to vaping liquid, this does not mean that the product is free of THC or contaminants; rather, its use induces a strong inflammatory response and leads to more pathological changes associated with lung injury than nicotine vaping.
Regarding so-called evidence item #3, counsel for the State indicates that it was submitted in a foreign language and must therefore be rejected pursuant to section 24.2 of the Code of Civil Procedure (Código Procesal Civil, CPC), and that the analysis of that evidence is inadmissible because it is the plaintiff company’s own representative who interprets the reports in order to refer to the compounds. Accordingly, counsel for the State considers that the plaintiff has presented neither arguments nor suitable evidence to establish serious harm (daño grave). This judge finds that, notwithstanding the respectable arguments presented by counsel for the State on this point in an attempt to refute the applicant’s position, as well as the fact that some of the evidence was indeed submitted in a foreign language (evidence item #3), even disregarding the documentation submitted in a foreign language to which counsel for the State expressly objects, sufficient evidence exists in this particular case to support a finding of serious harm, given the particular nature of the precautionary measure (medida precautoria) adopted by the Ministry of Health that is the subject of this application for interim relief (tutela cautelar).
This is because, as previously indicated, there is sufficient evidence to reach a reasonable conviction that the applicant is engaged in the sale of products directly related to the activity prohibited by the Ministry of Health as a precautionary measure in the challenged administrative conduct (conducta administrativa impugnada). As previously explained, this judge finds that the company’s business activity involves the distribution of “CBD vaping devices, liquids, and specific accessories,” in the terms previously defined and according to the reasoning set forth at the beginning of this recital (considerando), to which reference is made. The Ministry of Health ruled as follows in resolution MS-DM-RC-2381-2024, the suspension of which is requested (see image 30 of the interim-measure case file): “(...) the importation, use, sale, marketing, distribution, advertising, promotion, and sponsorship of products containing synthetic nicotine, as well as specific accessories for their consumption or administration by any means of entry into the body, and vaping liquids containing cannabinoids, are prohibited in establishments of any kind or through telephone, digital, or any other means allowing access thereto, until such time as the Executive Branch promulgates the Technical Regulation governing these products” (emphasis added).
Accordingly, it is evident that this establishes a total prohibition on the sale of products that form part of the company’s ordinary course of business until the Executive Branch promulgates the Technical Regulation governing those products. It is an absolute prohibition insofar as “(...) the importation, use, sale, marketing, distribution, advertising, promotion, and sponsorship of products ... are prohibited,” and it has no fixed duration because a specific condition is established for lifting the prohibition: “...until such time as the Executive Branch promulgates the Technical Regulation governing these products.” In other words, under the terms in which the measure was issued, the prohibition will remain in effect until the cited technical regulation is promulgated; no specific period was established, and only the condition for lifting it was prescribed. Because the cited resolution establishes no specific period, this is an absolute prohibition on marketing for an indefinite period, which may be regarded as serious harm to the applicant company’s business because it cannot distribute or earn profits from the products in its inventory while the measure remains in effect.
As to the issue raised by counsel for the State in opposing the existence of such serious harm, there are only two alternatives: first, the company is indeed engaged in selling vaping liquids containing CANNABINOIDS, in which case the prohibition directly affects it by manifestly impairing its ordinary course of business; or, as counsel for the State maintains, that exclusive business activity cannot be established with certainty, but it is established that the company’s inventory includes balances for vaporizers that use those liquids, as referenced by the CPA and the civil-law notary public (notaria pública) (see evidence items #4 and #5, appearing in images 82 to 83 and 85 to 86 of the interim-measure case file), in which case this judge asks what benefit or utility the “vaping devices” have if there is an absolute prohibition on the use, sale, marketing, distribution, advertising, promotion, and sponsorship of products that use those liquids.
It is not even possible to contemplate any profit from that inventory while the absolute prohibition imposed by the Ministry of Health remains in effect, because this judge asks: what use is an inventory of vaping devices without the liquid, given that it is not possible to “vape” without that liquid? This leads us to find, under either scenario, that serious harm has been established as a result of the conduct whose suspension is requested. Counsel for the State is indeed correct in indicating that the evidence submitted does not explain or describe with the necessary rigor the characteristics of those devices and their mechanism of use, and that it also fails to establish beyond a reasonable doubt the magnitude of the impact that the loss of that inventory would have on the company’s overall financial position, particularly considering that the applicant’s corporate purpose does include other activities, as the National Registry publicly states the purpose and objectives of that legal entity as follows: “(...) PURPOSE/OBJECTIVES (SUMMARY): THE COMPANY SHALL GENERALLY ENGAGE IN COMMERCE, INDUSTRY, LIVESTOCK FARMING, AGRICULTURE, THE PROVISION OF PROFESSIONAL SERVICES, WITHOUT LIMITATION OF ANY KIND, AND ANY OTHER ACTIVITY PERMITTED BY LAW” (see image 118 of the interim-measure case file).
Accordingly, the CPA certification submitted as evidence item #4 refers only to the amount of the inventory account balances at the projected sales price as of 15 de mayo de 2024 for the vaping devices, but the CPA does not indicate what that amount represents in relation to the company’s total assets. This would be necessary to determine the magnitude of the impact because the company engages in activities other than the importation, distribution, and sale of those vaping devices, as recorded in the National Registry, or at least that must be presumed in the absence of evidence to the contrary. Notwithstanding this series of deficiencies in the evidence entered into the case record by the applicant company, this judge finds that harm of a “serious” nature to the applicant company’s ordinary course of business may indeed be deemed established, given the particular characteristics of the precautionary measure adopted by the Ministry of Health, which, as stated, is framed in absolute terms and has no fixed time limit, being subject only to the promulgation of the technical regulation concerning those products.
Accordingly, although this judge may find that the harm qualifies as “serious” because of the particular conditions of the prohibition imposed by the Ministry of Health and because it is an act with continuing effects (acto con efectos continuados), we also cannot fail to acknowledge that the body of evidence submitted by the applicant company does indeed contain a series of deficiencies identified by counsel for the State in meticulous and specific detail, and that, according to the certification in the case record, the company does engage in activities other than the sale of vaping liquids. The remaining arguments made by counsel for the State relate not specifically to the element of “serious harm,” but rather to the balancing of the interests at stake (ponderación de intereses en juego) and the prevailing weight of the public interest involved in the measure. This will be analyzed next because, as previously indicated, it leads to the denial of the requested interim measure (medida cautelar) pursuant to the enhanced precautionary principle (principio precautorio reforzado) applicable in matters of public health.
Notwithstanding the foregoing, this judge finds that the existence of serious harm to the company’s ordinary course of business cannot simply be denied when part of its products is subject to an absolute prohibition on marketing for an indefinite period. Regarding the element of serious harm, it should be noted that the case law has found that, in certain cases, the existence of “serious harm” may even be inferred from a human presumption (presunción humana) without the need for documentary evidence, taking into account the nature of interim measures. This has been done, for example, in cases involving the dismissal of public officials, where the existence of serious harm derives from the severance of the service relationship that bound the applicant to the administration and, consequently, the loss of the remuneration available to the person to meet basic needs; in such cases, proof of serious harm may be inferred from a human presumption without the need for documentary evidence.
In this regard, the First Section of the Administrative Appeals Court stated as follows in judgment N° 292-2017-I, issued at diez horas cuarenta y dos minutos del diez de julio de dos mil diecisiete: “... this Court, this Section of the Court, throughout its entire existence since 2010, has established that, in cases involving the termination of a public-employment relationship, whether at the municipal level or otherwise, the termination of the relationship in itself entails the existence of serious harm. Under the rules of administrative law, there is no greater sanction in public employment than termination, elimination, or severance of the service relationship that bound an employee to the administration. Not only does the relationship cease to exist, but along with it so does the income, the salary that, in virtually every case heard by this Court, constitutes the person’s sole or principal source of income for meeting basic needs.
We have stated here that proof of the harm may even be inferred from a simple human presumption, without the need for documentary evidence...” (Cf. 01:47:17 – 01:48:16 of the digital recording of the corresponding judgment. Expediente 17-1865-1027-CA.). Likewise, the cited judgment of the higher court also states that serious harm should not be measured solely and exclusively by the financial loss sustained, but also by non-pecuniary considerations (aspectos de orden extrapatrimonial), which vary in each case and are associated with matters such as human dignity.
In this case, given the summary nature of the assessment and the considerations made at this stage, it is not only reasonably possible to conclude, based on a factual presumption (presunción humana), that an absolute prohibition of indefinite duration on the sale of some of the company’s products causes serious harm to the applicant’s business operations; the party has also complied with the rational-evidence principle (principio racional de prueba) by submitting evidence to the record in support of its position, such as: Resolution MS-DM-RC-2381-2024, dated 13 días del mes de mayo del año 2024 (images 24 to 30 of the interim-measure case file); report analyzing the composition (Nicotine, Propylene Glycol, Glycerin, CBD) of liquids for Electronic Nicotine Delivery Systems (Sistemas de Administración de Nicotina, SEAN): 2023 Sampling (images 32 to 43 of the interim-measure case file); inventory-balance certifications issued by a Certified Public Accountant (see images 82 to 83 of the interim-measure case file); and a notarial instrument (acta notarial) issued by the Notary Public, which, as indicated, is offered to certify the existence of the inventory (see images 85 to 86 of the interim-measure case file).
Also submitted is certification of Rafael Antonio Ocampo Ramírez’s power of attorney in CMM Distro Sociedad de Responsabilidad Limitada, a general power of attorney without monetary limitation, with the powers established in Article 1255 of the Código Civil, RNPDIGITAL-133568-2024 (see image 3 of the interim-measure case file). The representative of the Estado de Costa Rica objects, as stated, indicating that although the existence of “vaping devices” containing a cartridge with the substance or liquid may be inferred from the so-called “evidence #5,” the lack of specificity makes it impossible to understand what they consist of, and that the plaintiff itself states that it is engaged only in the distribution of vaping liquids containing solely hemp-derived products belonging to the cannabinoid family. The representative of the Estado de Costa Rica also objects on the grounds that, even taking into consideration that the inability to sell the inventory entails a loss of income, the extent of the harm would depend on the company’s pressing and particular circumstances, and the amount represented by those losses is unknown.
It further states that evidence #4 and #5 has been incorrectly assessed because the loss of income cannot be determined; that evidence #4 is not accompanied by working papers and does not indicate whether the goods are perishable or may be returned to the distributor; and, finally, with respect to evidence #3, that it was submitted without the corresponding translation into Spanish, which requires its rejection. Once again, notwithstanding the extensive arguments made by the representative of the Estado de Costa Rica in an attempt to discredit the evidence submitted by the applicant in support of the serious harm alleged as the basis for its application, this judge finds that, although under other factual circumstances such arguments might even have led to a different assessment of this issue, given the terms in which the precautionary measure (medida precautoria) was ordered—imposing, through the challenged Resolution MS-DM-RC-2381-2024, a total prohibition of indefinite duration on the distribution and sale of products forming part of the company’s business operations—this judge can only find that the alleged serious harm resulting from the conduct whose suspension is requested has been established.
At the interim-measure stage, it must never be overlooked that the legal concept of “serious” harm is a FLEXIBLE THRESHOLD that adapts to the specific case. Its ceiling or upper limit is reached when the harm ceases to be merely “serious” and becomes irreparable or very difficult to remedy—which would be the most severe degree—while its lower limit arises when the harm is not serious but minor, negligible, or ultimately even inherent in the very existence of the proceedings. In other words, in this specific case it would not be necessary, for example, for the conduct to cause the company’s bankruptcy, but only for the harm to be sufficiently serious to exceed the required threshold in view of the particular circumstances of the case. Nevertheless, even in the presence of the serious harm caused by the total ban or restriction imposed, whose PARTIAL suspension is sought through these proceedings solely with respect to “Considerando III” and the phrase “vaping liquids containing cannabinoids,” this judge finds that the PREVAILING WEIGHT OF THE PUBLIC-HEALTH INTEREST PRECLUDES GRANTING THE REQUESTED SUSPENSION MEASURE, because this matter is governed by a REINFORCED PRECAUTIONARY PRINCIPLE (SALUS POPULUS SUPREMA LEX), which so requires, as detailed below.
VIII. C) REGARDING THE BALANCING OF THE INTERESTS AT STAKE: With respect to the balancing of the interests at stake, the plaintiff states, in summary, that the actions of Ministerio de Salud are not directed toward the purpose they purportedly seek to safeguard, do not conform to the standards of utility, proportionality, and reasonableness, and lack both grounds and reasoning for the prohibition authorized by law. It cites TCA Judgment N°3214-2010 concerning the “closure of businesses,” and ultimately states that the principle prohibiting arbitrariness (principio de interdicción de arbitrariedad) is violated by immediately prohibiting the applicant’s distribution and sales operations without any proven harm to health or public order, noting that this affects persons who use the products for medicinal purposes. The representative of the Estado de Costa Rica, for its part, has stated with respect to this third requirement for interim relief that the requested interim measure (medida cautelar) would endanger the protection of the public interest.
In this regard, the representative states that granting the requested interim measure would place public health at risk, which would have serious repercussions for the country’s healthcare system and substantially violate the body of applicable law (bloque de legalidad). In particular, it cites Articles 21, 50, and 140, subsections 6) and 8), of the Constitución Política, which govern the fundamental rights to life and health as legal interests of the highest order that the State is obligated to protect by adopting measures to defend them against any threat or danger, including measures such as Administrative Resolution MS-DM-RC-2381-2024. Similarly, it refers to Sections 1, 4, 6, 7, 337, 338, 340, 341, 355, and 356 of Ley General de Salud, Ley n.°5395 del 30 de octubre de 1973, and Sections 2(b) and (c) and 57 of Ley Orgánica del Ministerio de Salud, Ley n.°5412, del 08 de noviembre de 1973, which govern the Poder Ejecutivo’s obligation, through Ministerio de Salud, to protect the legal interests of life and public health.
The representative states that the health of the population is a matter of public interest protected by the State; accordingly, laws, regulations, and administrative provisions concerning health are matters of public order and therefore prevail in any conflict with other provisions having equal formal validity. In this regard, as previously noted, the representative argues as follows: “(...) From that perspective, in the case before us, Ministerio de Salud, as the principal authority responsible for ordering and adopting special measures to prevent risks or harm to human health and in the exercise of its sovereign authority in health matters, has jurisdiction to issue Administrative Resolution MSDM- RC-2381-2024, thereby safeguarding public health and addressing lung injuries and poisonings associated with the use of vaporizers reported by Caja Costarricense de Seguro Social and Instituto Costarricense de Investigación y Enseñanza en Nutrición y Salud since 2023.
(See Findings VI, VII, and IX of the challenged Resolution MS-DM-RC-2381-2024). // The foregoing is not limited to the issue of nicotine, as the plaintiff would have it appear; rather, there has also been an observed increase in the use of vaping liquids containing cannabinoids, and these products are not included in any category of products of health interest (productos de interés sanitario). Their quality, safety, and contents therefore cannot be guaranteed, making it necessary to issue urgent preventive measures to protect the health of the population. (See Considerando III of the challenged Administrative Resolution MS-DM-RC-2381-2024). // In that context, it is recognized that vaping devices and vaping liquids containing cannabis or cannabinoids are associated with harm to public health and to the population’s health safety.” (see images 110 to 111 of the interim-measure case file, emphasis added).
Following the foregoing, the representative refers to the statements made by the physicians of Unidad de Normalización y Control del Ministerio de Salud in official letter MS-DRPIS-UNC-1082-2024, dated 11 de junio de 2024, evidence #3 accompanying the response, which states, among other matters, that vaping devices containing cannabis or cannabinoids are among a range of new products currently subject to no controls or oversight and may pose additional risks to health and safety, and that evidence exists that vaping CBD induces a powerful inflammatory response and causes more pathological changes associated with lung injury than vaping nicotine (see the full quotation in images 111 to 112 of the interim-measure case file). The representative states that this technical opinion emphasizes that vaping devices containing cannabis or cannabinoids are not regulated under our legal system, while a range of such products is available on the market without being subject to any control or oversight.
This is associated with an increase in cases of respiratory conditions, as well as with a greater risk of developing or worsening anxiety and depressive disorders, while CBD is a pharmacologically active compound with significant effects on the central nervous and cardiovascular systems and is marketed as a prescription drug with potential adverse effects such as drowsiness, decreased appetite, diarrhea, pyrexia, fatigue, and vomiting; additionally, it is considered a precursor of psychoactive THC. In this regard, the representative also argues as follows: “(...) Furthermore, the technical report contained in official letter MS-DRPIS-UNC-1082-2024 emphasizes that vaping liquids containing cannabinoids cause respiratory conditions and cellular stress in the lungs and increase susceptibility to pulmonary infections that develop into pneumonia and ultimately death. (See the quotation from the research submitted by Instituto Sobre Alcoholismo y Farmacodependencia (IAFA), included in official letter MS-DRPISUNC- 1082-2024) // The foregoing more than adequately justifies the decision adopted in Administrative Resolution MS-DM-RC-2381-2024 to prohibit the importation, sale, use, marketing, advertising, promotion, and sponsorship, in establishments of every kind, of products made with synthetic nicotine, as well as specific accessories for consuming such products and vaping liquids containing cannabinoids.” (see image 113 of the interim-measure case file).
Finally, the representative states that the administrative decision assumes even greater significance considering that 9 minors were among those affected by vaping-related poisoning, emphasizing that Código de la Niñez y la Adolescencia, Ley n.°7739 del 6 de enero de 1998, establishes the authority of Ministerio de Salud to ensure observance of the right of minors to enjoy the highest attainable level of health, to have access to disease-prevention and treatment services, and to receive health rehabilitation.
The Procuraduría sets forth the following argument in this section regarding the balancing of the interests at stake (ponderación de intereses en juego): “(...) Hence, upon the slightest suspicion that the consumption of such products and vaping liquids may pose a latent risk to health and safety, associated with respiratory conditions and the death of members of the population, including minors, the Ministerio de Salud has sufficient authority to order the precautionary measure (medida precautoria) established in administrative decision MS-DM-RC-2381-2024, which is challenged herein. // For further support, it is appropriate to cite part of decision N° 013775- 2008, issued at 09:23 hours on 9 de setiembre de 2008 by the Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, in which it explained the precautionary principle (principio precautorio) and the authority to order measures such as the one at issue here.” (see image 114 of the interim-measure record (legajo de medida cautelar)).
In this regard, it emphasizes that the proponents of an activity, rather than the public, must bear the burden of proof (responsabilidad de la prueba). The ruling cited by the Procuraduría states: “(...) ‘VI.- EXTENSION AND APPLICATION OF THE PRECAUTIONARY PRINCIPLE TO HUMAN HEALTH. As noted in the preceding section, the precautionary principle initially operated in the environmental sphere and was subsequently extended to the sphere of human health. Thus, in the Wingspread Declaration (enero de 1998) on the precautionary principle (...) In that context, the proponents of an activity, rather than the public, must bear the burden of proof (…)’ // The operation of the precautionary principle in this sphere is very simple and means that when an activity produces or creates threats or probabilities of serious and irreversible harm to human health, precautionary measures must be adopted even if the causal effects have not been scientifically established. […].
Finally, it must be noted that the precautionary principle has a more profound and rigorous effect in the sphere of human health, since its protection cannot be subordinated to economic considerations (…)” (see quotation in images 113 to 114 of the interim-measure record). Accordingly, counsel for the State of Costa Rica understands that the constitutional and statutory provisions establishing the authority of the Ministerio de Salud in health matters enshrine the State’s sovereign regulatory power in health matters (potestad de imperio en materia sanitaria), authorizing it to order all technical precautionary measures necessary to confront and resolve health problems affecting the population in connection with lung injuries and poisonings associated with the use of vaporizers and vaping liquids; it therefore considers that the third prerequisite for the requested interim measure (medida cautelar) has not been satisfied either.
Accordingly, in conclusion, counsel for the State requests that the interim measure be denied and offers the following items as evidence in support of its position: A copy of administrative decision MS-DM-RC-2381-2024, issued by the Ministerio de Salud on 13 de mayo de 2024 and published in Alcance n.°92 to La Gaceta n.°85 of 14 de mayo de 2024, which constitutes the administrative act (acto administrativo) whose suspension is requested (see images 125 to 132 of the interim-measure record). A copy of official letter MS-DRPIS-UNC-1082-2024 dated 11 de junio de 2024, issued by the Unidad de Normalización y Control del Ministerio de Salud, concerning the technical justification for the prohibition relating to vaping liquids and vaping devices (see images 133 to 139 of the interim-measure record). That said, it is this judge’s view that, in cases such as the present one, all three of the aforementioned prerequisites must be met before interim relief (tutela cautelar) of the kind sought may be granted; and, with respect to the balancing of the interests involved in the case, it must be stated that an interim measure requires simultaneous verification of the three statutory prerequisites established in article 21 of the Código Procesal Contencioso Administrativo.
A final analysis of this issue must therefore be conducted, which, as previously indicated, precludes granting the interim relief sought. The Tribunal de Apelaciones de lo Contencioso Administrativo has analyzed that prerequisite for interim relief in the following terms: “Regarding the issue of balancing or weighing the interests at stake, it must be recalled that, for measures of this kind, it is necessary to weigh the effects that the potential measure may produce upon the applicant’s private interest against those embodied in the public interest. In legal scholarship, this requirement has also been understood through what has been called the bilateral nature of periculum in mora (bilateralidad del periculum in mora). Before adopting an interim measure, the judge must assess the consequences that the decision may have for the public interest and the legal position of third parties. In striking that balance, it is also necessary to weigh the effect that the interim measure may have on the ordinary activities of the public administration, since it may affect or frustrate the substantive work of a particular administrative organization.
In this respect, the proper balancing of the public interest requires denying a request for interim relief when the harm to the public interest outweighs the private interest, taking into account even the financial or budgetary arrangements that the public administration would have to make to implement the interim measure. Finally, it bears emphasizing that any interim measure adopted must always be appropriate to the specific case, insofar as it must be suitable for achieving the objectives pursued in a reasonable and proportionate manner, bearing in mind the interests at stake...” (see decision of the Tribunal de Apelaciones de lo Contencioso Administrativo, N°336-2017-I, issued at thirteen hours and thirty-five minutes on nueve de agosto de 2017, among many others). Accordingly, in light of the specific case, it is precisely the balancing of the interests at stake that must guide the decision to be adopted and, in the context of the expediente before the Court, warrants denying the relief requested by the claimant.
There is a measure of scholarly consensus that balancing is a method of legal argumentation conducted through three successive phases: a) identification of the conflicting interests; b) attribution of weight to each of them; and, finally, c) a decision establishing equilibrium or conditional precedence under the criterion that “the greater the impairment of one, the greater the importance of satisfying the other,” or, simply, “the more… then,” according to the formula of the German Federal Constitutional Court. In this case, regarding the identification of the conflicting interests, there is, on the one hand, the claimant company’s private interest in continuing its business operations without alteration and retaining the revenue from the sale of its inventory, as against the public administration’s interest—specifically, that of the Ministerio de Salud—in preventing harm to the population’s public health and health safety.
This arises from a risk classified in the administrative proceedings (sede administrativa) as “very serious,” because it was determined that vaping liquids containing cannabinoids cause respiratory conditions and cellular stress in the lungs and increase susceptibility to lung infections that develop into pneumonia and, ultimately, death. (See the quotation from the research submitted by the Instituto Sobre Alcoholismo y Farmacodependencia (IAFA) included in official letter MS-DRPISUNC- 1082-2024.) A precautionary measure was therefore adopted in view of the actual existence of cases in which even minors have suffered adverse health effects. Indeed, as counsel for the State of Costa Rica indicates, articles 21, 50 and 140 inciso 6) y 8) of the Constitución Política govern the fundamental rights to life and health, as legal interests of the highest order (bienes jurídicos de primer orden) that the State is required to protect by adopting measures that safeguard them against every threat or danger, such as administrative decision MS-DM-RC-2381-2024.
Likewise, counsel refers to sections 1, 4, 6, 7, 337, 338, 340, 341, 355 and 356 of the Ley General de Salud, Ley n.°5395 del 30 de octubre de 1973, and sections 2 inciso b) y c) and 57 of the Ley Orgánica del Ministerio de Salud, Ley n.°5412, del 08 de noviembre de 1973, which govern the Poder Ejecutivo’s obligation, through the Ministerio de Salud, to protect the legal interests of life and public health. As stated, an enhanced precautionary principle (principio precautorio de carácter reforzado) applies in this area. Thus, given the imminent possibility that consumption of such products and vaping liquids may pose a latent risk to health and safety, associated with respiratory conditions and the death of members of the population, including minors, the Ministerio de Salud has sufficient authority to order the precautionary measure established in administrative decision MS-DM-RC-2381-2024, which is challenged herein.
In this regard, this judge agrees with counsel for the State that the proponents of an activity, rather than the public, must bear the responsibility of proving beyond a reasonable doubt that the marketing and distribution of such products do not pose imminent risks to public health. It is this judge’s view that the evidence submitted by the claimant does not dispel the concerns raised by the Ministerio de Salud; consequently, the weight of the enhanced precautionary principle precludes suspending the precautionary measure already ordered by the health authority. As stated, there is a public interest of a higher order in this public-health matter that precludes granting the suspension; there is therefore insufficient basis to support the request to prevent the respondent from exercising its statutory precautionary powers in the interest of public health. Certain areas are particularly sensitive in their treatment and merit special consideration in the balancing analysis (juicio de ponderación).
This is because, where potential adverse effects on public health are at stake, as in this case, the prevailing protection of public health must govern. Salus populus suprema lex, which could be translated as “The health of the people is the supreme law of the State,” is an ancient Roman maxim and a pillar supporting the concept of exceptional powers in cases involving risks to public health, which authorize the State to safeguard the life and health of its inhabitants. Accordingly, if potential adverse effects on public health are at stake, as they are in this case, a different balancing rule must apply under the precautionary principle and the prevailing protection of public health, requiring this case to be regarded as one in which the weight of the public interest has special precedence in balancing the interests at stake. This is because, in public-health matters, the protection of the life and health of the inhabitants—fundamental values—carries special weight in balancing the interests at stake.
For such reasons of public interest, no risks may be taken in matters of public health, because the lives and health of the inhabitants are at stake; these are fundamental values that carry special weight in the precautionary balancing test (juicio de ponderación cautelar), by virtue of a principle of protection requiring immediate application. Government agencies therefore have an obligation to actively ensure compliance with provisions safeguarding public health. Accordingly, in balancing and weighing the interests at stake, the Court could not place the company’s private interest (its economic interest) above the interest protected by the Ministerio de Salud, because the health of the population is at stake here, and this is a paramount interest that must necessarily be protected in that balancing test and precludes any different conclusion. There is abundant case law from the higher court on this subject, recognizing the special precedence and consideration that must be afforded to the health of the population in the precautionary balancing test.
To cite only one case, in judgment N°115-2016-I, issued at sixteen hours and fifteen minutes on treinta y uno de marzo de dos mil dieciséis, the Tribunal de Apelaciones de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Primera, stated that, when weighing public health in the precautionary balancing test: “this is not just any public interest, but rather a paramount public interest—health—which is the interest that must be protected” (in a similar vein, see, among others, judgment 60-2017-I, issued at diez horas con cincuenta y cinco minutos on diez de febrero de dos mil diecisiete). Consequently, when administrative proceedings (sede administrativa) determine that the population may be exposed to potential health risks, particular care must be exercised, with special thoroughness and consideration given to the prevailing weight of the potential harm to, and exposure of, the population’s health, as this is a particularly enhanced interest that must be weighed.
In this case, when the Ministerio de Salud adopted the precautionary measure (medida precautoria) through the challenged administrative action (conducta administrativa impugnada), it ultimately did so to protect the health of the population, which is precisely what is ultimately intended to be protected. One judgment of the higher court involving possible harm to public health is N°60-2017-I, issued at diez horas con cincuenta y cinco minutos on 10 de febrero de 2017. In that judgment, the Sección Primera del Tribunal de Apelaciones de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda ruled on a case involving a conflict between the protection of public health and freedom of enterprise. The case concerned an application for advance precautionary relief (tutela cautelar anticipada) filed by a company against the Servicio Nacional de Salud Animal (SENASA) and the State, seeking authorization to import cattle from Panamá.
That was precisely the company’s activity that SENASA had ordered suspended, temporarily preventing such imports after an “antiparasitic drug” was detected at levels exceeding the technical standards. Regarding the prevailing weight of the public interest in the balancing test applicable to that conflict, the higher court stated as follows: “…and finally, regarding the balancing of interests, because the judge did not consider the harm proven, she omitted any analysis of the balancing of interests. This is a common practice among the judges responsible for processing such matters, which the Court considers incorrect; the analysis must address all three elements. In this case, it was merely stated that, because serious harm had been proven, the private interest could not prevail over the public interest. The Court considers it important, particularly in view of the situation presented and the subject under discussion, to examine the balancing of interests somewhat more deeply, proceeding from the firm conviction that, in this case, the private interest cannot prevail over the public interest at stake here.
In this case, the authority of the Costa Rican State to impose, through SENASA, restrictions on the importation from Panamá of live cattle for slaughter where there are indications of a public-health risk must be taken as established. In this particular case, what was detected was the entry of animals exceeding the maximum permitted level of [I], an antiparasitic drug that, as established in the technical standards, may affect human health if the technically prescribed period is not allowed to elapse between administration of the drug and slaughter of the cattle for human consumption; that is the public interest that must be protected….” (Cf. 01:29:07– 01:30:47 of the corresponding digital recording. Expediente 16-7325-1027-CA. Emphasis added). The undersigned judge considers that, given the particular circumstances of this case and because the matter determined in administrative proceedings and alleged as the basis for the imposed measure is classified as very serious, insofar as the Ministerio de Salud states that the activity poses a serious risk because the products are not subject to any control or supervision and may pose additional risks to health and safety, and because evidence indicates that vaping CBD induces a powerful inflammatory response and leads to changes associated with lung injury that are even more pathological than those caused by vaping nicotine, the private interest arising from the impact on the claimant company’s business operations must yield to the public interest represented by the oversight and protection of public health.
In this instance, that interest is embodied in the authority of the Ministerio de Salud to issue precautionary measures within a particularly sensitive sphere of responsibility, as previously indicated. In this case, consideration is also given to the fact that the operation of the precautionary principle (principio precautorio) in this field means that, when an activity creates or gives rise to threats or probabilities of serious and irreversible harm to human health, precautionary measures must be adopted even if the causal effects have not been scientifically established. Accordingly, while these products remain inadequately regulated, their consumers are particularly exposed in an area warranting the utmost care—their health and even their lives—which could potentially be affected. The public interest in such cases is therefore particularly enhanced and carries greater weight in the balancing test.
The constitutional judgment submitted by the claimant as additional evidence to assist the court (prueba para mejor resolver) actually reinforces the existence of a current public-health interest in this matter. In this regard, the decision issued by the SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA at nueve horas veinte minutos on catorce de junio de dos mil veinticuatro, authored by Justice Garro Vargas, states, insofar as relevant, as follows: “(...) III. REGULATORY OMISSIONS (...) “(...) in this regard, the second paragraph of article 49 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional itself expressly provides the procedure to be followed by the Chamber when the challenge concerns a failure to issue regulations implementing a law, in which cases this Chamber is required to grant the noncomplying party a period of two months to remedy the omission. Nevertheless, for a failure to issue regulations implementing a law to be found unconstitutional, a statutory or higher-ranking provision (constitutional or contained in an international treaty) must expressly require those implementing regulations (...)” // (...) “IV.
THE SPECIFIC CASE. In the sub lite, the petitioner alleges that the respondent authority has failed to issue regulations implementing Ley 10066 concerning the Regulation of Electronic Nicotine Delivery Systems (SEAN), Similar Systems Without Nicotine (SSSN), and electronic devices that use heated tobacco and similar technologies, published in the Diario Oficial La Gaceta, supplement 12 of 20 de enero de 2022. This is despite the fact that the law was enacted on 14 de diciembre de 2021 and established a period of three months from promulgation for the required regulations to be issued. The petitioner contends that fundamental rights have been violated. In this regard, the established facts show that, following the promulgation of Ley No. 10066 on 14 de diciembre de 2021, entitled ‘Regulation of Electronic Nicotine Delivery Systems (SEAN), Similar Systems Without Nicotine (SSSN), and electronic devices that use heated tobacco and similar technologies,’ the Ministerio de Salud initiated the corresponding process to ensure compliance with article 18 thereof.
Nevertheless, it may be inferred that the administrative process was delayed because it required opinions from other public institutions connected with the statutory provisions. It was also necessary to await and complete the customary transition accompanying a change in government authorities. Despite this, the record shows that report No. DMR-DAR-INF-108-2024, signed on 13 de mayo de 2024, states that the Dirección de Mejora Regulatoria (Ministerio de Economía, Industria y Comercio) concluded as follows: ‘As a result of the foregoing, this Directorate concludes that the proposal entitled: “Regulations Implementing Ley N°. 10.666 ‘Regulation of Electronic Nicotine Delivery Systems (SEAN), Similar Systems Without Nicotine (SSSN), and devices that use heated tobacco and similar technologies’” complies with the principles of regulatory improvement and may proceed to the corresponding stage.’ In this regard, it is confirmed that the proposed regulations implementing Ley No. 10066, entitled ‘Regulation of Electronic Nicotine Delivery Systems (SEAN), Similar Systems Without Nicotine (SSSN), and electronic devices that use heated tobacco and similar technologies,’ have been completed and require only review by the Dirección de Leyes y Decretos (Casa Presidencial), followed by the President’s signature and publication in the Diario Oficial La Gaceta. // With respect to the specific case, the Chamber held as follows in judgment nro. 2016009948, issued at 9:20 horas on 15 de julio de 2016: ...(QUOTATION FROM THE JUDGMENT)...
Consistent with the precedent partially transcribed above, the Chamber’s intervention in the sub lite is deemed justified because the legislation at issue has a particular bearing on Costa Ricans’ right to health, as the petitioner alleges. Accordingly, the alleged failure to issue regulations constitutes an omission that may be declared in this constitutional jurisdiction. // V. CONCLUSION. Under these circumstances, the application for amparo relief (recurso de amparo) is well-founded. Pursuant to article 49 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, two months are granted for compliance with the order set forth in the operative portion (parte dispositiva) of this judgment.” It should thus be noted that the Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia weighed the prevailing importance of the right to health solely when deciding the issue of the regulatory omission and therefore granted the period prescribed by ordinary law for issuance of the regulations.
It did not express any other opinion concerning the issue in question, much less decide any matter regarding the administrative action challenged here. Consequently, the statements in that judgment actually reinforce the balancing performed in this decision. The Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia itself has made very clear in its case law both the applicability of the precautionary principle to public-health matters and the duty of the health authorities to safeguard that principle.
Regarding that principle, in Voto No. 17747-06 at 14:37 hrs. on 11 de diciembre de 2006 (cited in judgment 2008001003 at fourteen hours and fifty-six minutes on 23 de enero de 2008), the Constitutional Court held as follows: “(…) V.—ORIGIN, CONTENT, AND SCOPE OF THE PRECAUTIONARY PRINCIPLE (principio precautorio). Since its inception, the precautionary principle has taken into account the fallibility of human understanding and the possibility that errors may be made. In the second half of the 1970s, the German federal government articulated the ‘Vorsorgeprinzip,’ stating that ‘an environmental policy is not fully established merely by eliminating imminent dangers and repairing damage that has occurred. A precautionary environmental policy additionally requires that natural resources be protected and that demands upon them be managed carefully,’ and used it to justify the implementation of policies against acid rain and pollution of the North Sea.
The principle emerged on the international stage with the North Sea Treaties (Bremen Declaration 1984, London Declaration 1987, Den Haag Declaration 1990, and Esbjerg Declaration 1995). Thus, the Bremen Declaration of 1984 (First International Conference on the Protection of the North Sea) refers to the need to adopt timely preventive measures when knowledge is insufficient. Subsequently, the London Declaration of 1987 (Second International Conference on the Protection of the North Sea) proclaimed the principle as a means of safeguarding the North Sea ecosystem by reducing, at their source, polluting emissions of substances that are persistent, toxic, and liable to accumulate, through the use of the best available technology and other appropriate measures. This approach would be particularly applicable when there was reason to presume that such substances could cause harm or adverse effects to living marine resources, even when there was no scientific evidence establishing the link between the emissions and the effects (principle of precautionary action).
The latter declaration provided that ‘(…) a precautionary approach is necessary that may require the adoption of measures (…) even before a causal relationship has been established through absolutely clear scientific evidence (…).’ Thereafter, the principle was incorporated into various multilateral treaties and international declarations, including the 1987 Montreal Protocol on substances that deplete the ozone layer; the 1990 Bergen Declaration on Sustainable Development in the EEC Region, adopted by representatives of European countries and Canada; the 1992 Convention on Biological Diversity; the 1992 Framework Convention on Climate Change; the 1992 Treaty on European Union; the 1992 Convention for the Protection of the Marine Environment of the North-East Atlantic; the 1994 Helsinki Convention on the Protection of the Marine Environment of the Baltic Sea; the 1994 Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures (SPS Agreement) of the World Trade Organization (WTO); the 1995 Washington Action Programme for the Protection of the Marine Environment from Land-Based Activities; the London Convention on the Dumping of Wastes at Sea, originally from 1992, by virtue of amendments adopted in 1997 for the protection of the marine ecosystem; the 2000 United Nations Protocol on Biosafety to the Convention on Biological Diversity of Montreal; the 2000 Cartagena Protocol on Biosafety; and the 2000 Communication from the European Union on the Precautionary Principle.
Likewise, the precautionary principle rapidly acquired a general scope—including natural resources, ecosystems, the fishing and forestry sectors, and biological diversity—and was no longer confined solely to toxic substances. Thus, the Bergen Declaration (1990) stated that ‘Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of absolute scientific certainty must not be used as a reason for postponing the adoption of measures to prevent environmental degradation.’ Similarly, Principle 15 of the Rio Declaration on Environment and Development (3-14 junio de 1992) provided as follows: ‘In order to protect the environment, States shall widely apply the precautionary approach according to their capabilities. Where there is a danger of serious or irreversible damage, lack of absolute scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.’ The precautionary principle thus acquired even an ethical dimension—concerning science and technology—that guides States’ policies on the environment, health, trade, food safety, and sustainable development generally.
Despite the uncertainty surrounding the definition or conceptualization of the precautionary principle, from a general perspective it dictates that, when environmental risks are uncertain, unforeseeable, and cannot be disregarded, a failure or omission to regulate is unjustified. Simply put, a state of scientific or technological uncertainty—arising from the lack, insufficiency, or inadequacy of available scientific information and knowledge concerning the causation, magnitude, probability, and nature of the harm—combined with the possibility or threat of eventual serious and irreversible damage equals, or must be equivalent to, precautionary or anticipatory action, which may even include the prohibition or elimination of certain products, activities, or substances. The foregoing entails an objective risk assessment (evaluación del riesgo) and an assessment of the cost-benefit relationship of the omission or precautionary action in light of the available scientific evidence, permitting the conclusion that such evidence is insufficient, absent, or inadequate; accordingly, the precautionary principle cannot justify the adoption of arbitrary and potentially discriminatory measures.
Moreover, application of the precautionary principle does not entail freezing the state of affairs existing when the pertinent actions are adopted in a manner that prevents progress and innovation, because intervention or restrictive measures must remain in force for as long as the scientific information is incomplete or inconclusive and the risk of harm is serious and irreversible; they may therefore be periodically reviewed in light of scientific progress. Likewise, when restrictive or intervention measures are ordered, the principle of proportionality (principio de proporcionalidad) must be observed, so that those measures are proportionate to the level of protection and to the magnitude of the potential or eventual harm. The precautionary principle is grounded in the fact that the environment and ecosystems lack the capacity to assimilate or withstand certain activities, products, or substances; it therefore seeks to anticipate harm and protect human health and the environment.
(...) VI.—APPLICATION AND EXTENSION OF THE PRECAUTIONARY PRINCIPLE TO HUMAN HEALTH. As noted in the preceding section, the precautionary principle initially operated in the environmental sphere and was subsequently extended to the sphere of human health. Thus, the Wingspread Declaration (enero de 1998) on the precautionary principle proclaimed the following: // ‘(…) Realizing that human activities may involve risks, we must all proceed more carefully than has been customary in the recent past. Corporations, government agencies, private organizations, communities, scientists, and other persons must adopt a precautionary approach to all human endeavors. // It is therefore necessary to implement the Precautionary Principle: when an activity poses a threat to human health or the environment, precautionary measures must be taken even if some cause-and-effect relationships have not been fully established scientifically (…) // In this context, the proponents of an activity, rather than the public, must bear the burden of proof (…).’ The operation of the precautionary principle in this sphere is very simple: when an activity produces or gives rise to threats or probabilities of serious and irreversible harm to human health, precautionary measures must be adopted even if the causal effects have not been scientifically established.
From that perspective, private-law persons (sujetos de Derecho privado) and public authorities that propose and maintain that the use of a drug or substance is not harmful to health must demonstrate or establish, before its use, that no harm to health will occur, thereby shifting the burden of proof regarding the harm (inversión en la carga probatoria de la lesión). Finally, it must be noted that the precautionary principle has a more profound and rigorous effect in the sphere of human health because its protection cannot be subordinated to economic considerations. (…)’ (emphasis added; to the same effect, see also, among others, Constitutional Chamber judgment N°2008-013619 at 11:19 hrs. on 05 de setiembre de 2008). Accordingly, as indicated by the Constitutional Chamber in its case law (jurisprudencia), the precautionary principle in public-health matters has a more profound and rigorous effect, hence its ‘enhanced’ nature, because the protection of public health cannot be subordinated to economic considerations, as would occur in the matter now before us.
As previously stated, when an activity produces or gives rise to threats or probabilities of serious and irreversible harm to human health, precautionary measures must be adopted even if the causal effects have not been scientifically established, which is precisely what the Ministerio de Salud invokes in this specific case. From that perspective, private-law persons who propose and maintain that the use of a substance is not harmful to health bear the burden and duty of demonstrating or establishing beyond any reasonable doubt, before its use, that no harm to health will occur, thereby shifting the burden of proof regarding the harm. In this case, this judge finds that the private-law persons have not established beyond any reasonable doubt, before the products are used, that no harm to the health of the population will occur, nor have they fully rebutted the risks cited by the Ministerio de Salud in support of its decision regarding the substances at issue in this proceeding; given the seriousness of the concerns raised by the health authorities, as well as the assertions made by the technical personnel of the Ministerio de Salud (see in this regard official letter MS-DRPIS-UNC-1082-2024 dated 11 de junio de 2024, submitted by the State’s representative as evidence #3), this Court has no option but to deny the requested interim relief (tutela cautelar), in application of the aforementioned enhanced precautionary principle in matters of public health.
Finally, the content of official letter (oficio) MS-DGS-1492-2024 dated 7 de junio del 2024, submitted by the claimant (parte accionante), likewise does not alter the balancing assessment (juicio de ponderación) conducted, nor does it succeed in discrediting the statements made by the health authority (autoridad sanitaria), because the content of that official letter concerns waste management (manejo de los residuos), and that document states: “(...) within the statutory time limits for responding, it is scarcely feasible to make a decision regarding the entire category of ‘Vapeadores/ Vapes,’ electronic nicotine delivery systems (SEAN), similar systems without nicotine (SSSN), and electronic devices that use heated tobacco and similar technologies, and regarding whether it is necessary or mandatory to include them as special-management waste (residuos de manejo especial).” (see image 148 of the interim-measure record (legado de medida cautelar)).
Nor does the content of this official letter alter the ruling or refute the statements made by the Ministerio de Salud concerning the prevailing weight of the public health interest (interés público sanitario) in this specific case. On the contrary, taking those elements into account, this judge finds that the Ministerio de Salud should be expected to promptly regulate the matter at issue; therefore, if any form of financial liability (responsabilidad patrimonial) for the precautionary measure (medida precautoria) adopted is ultimately established, it will be lower because of the prompt adoption of regulatory measures resulting from the aforementioned constitutional ruling (fallo constitucional). Accordingly, as stated, the precautionary measure whose suspension is sought in these proceedings was issued in a particularly sensitive field in which the public interest receives especially heightened protection; consequently, the prevailing weight of the public interest precludes the requested interim relief (tutela cautelar).
Accordingly, the grounds and public interest weighed by the Administration in its decision are connected to what has been classified as a serious risk to the health of the population, within the scope of the protective duties entrusted to the Ministerio de Salud in this field. In this regard, certain fields must be afforded special consideration and must ensure confidence and safety beyond all reasonable doubt, while meeting heightened standards of scrutiny, so that the conduct undertaken does not endanger the health of the population. In weighing the interests at stake, we must not overlook that the challenged measure was adopted in response to a risk that the health authority classified in the administrative proceedings (sede administrativa) as “very serious,” as part of the Ministerio de Salud’s duties of oversight and protection of the public health interest. In accordance with the foregoing, in the specific context before us, the decision must be resolved in favor of the prevailing weight of the public health interest in this particular case, as well as in view of the potential consequences of suspending the precautionary measure adopted by the Ministerio de Salud in this field of particular importance and sensitivity, in which higher-order principles protecting the public health interest are implicated.
It should be noted that the respondent authority (autoridad accionada) took these considerations regarding the prevailing public interest into account in the administrative proceedings when it made its decision. Finally, in the hypothetical event of a judgment granting the claimant’s requested relief (sentencia estimatoria), at that time and at the appropriate procedural stage, once the corresponding decision has become final (firme), the claimant may seek from the Administration such financial compensation (indemnización patrimonial) as may be appropriate, if the defects it alleges in the administrative act (acto administrativo) that gave rise to the precautionary measure do in fact exist and if it succeeds in proving its position beyond all reasonable doubt. Therefore, the claimant’s stated interest in continuing its commercial operations (giro comercial) without interruption cannot be assigned greater weight than the aforementioned public health interest; hence, the balancing assessment leads us to the necessary conclusion that the public interest must prevail in this specific case.
The greater the harm to one of the competing interests, the greater the need must be to satisfy the opposing interest. In this case, the more sensitive and important the public interest involved, the stronger the claimant’s interests must be to substantiate the infringement thereof. There are fields in which the public interest is particularly sensitive and carries heightened weight in the balancing assessment, as in this case, where principles protecting the public health interest are implicated. It is therefore particularly important to safeguard the protective powers of the Ministerio de Salud concerning the health of the population, which constitute significant and heightened public interests within the sphere of those specialized duties. The outcome of this balancing assessment therefore leads us to conclude that an efficient balancing of the interests at stake favors denial of the requested relief and suspension.
The severity of the harm to the public interest that would result from keeping suspended the public-health precautionary measure adopted by the Ministerio de Salud in this case because of a health risk classified as very serious in the administrative proceedings, in a field of particular sensitivity and importance, as well as the circumstances of the events in matters that are themselves especially specialized and sensitive, is not justified by the claimant beyond its interest in seeking compensation from the Administration for the economic harm arising from the disruption of its commercial operations. Accordingly, the properly balanced solution is precisely the opposite of that requested by the claimant. Consequently, because the existence of all the requirements for interim relief (presupuestos cautelares) has not been substantiated in accordance with Articles 1, 2, 20, 21 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, the application for an interim measure (medida cautelar) must be denied.
POR TANTO
The evidence for better resolution (prueba para mejor proveer) submitted by the plaintiff by means of a written submission (memorial) dated 20 de junio de 2024 is admitted. Based on the foregoing and pursuant to Articles 20 and 21 of the Administrative Judicial Procedure Code (Código Procesal Contencioso Administrativo), the application for a preliminary injunction (medida cautelar) filed by CMM DISTRO SOCIEDAD DE RESPONSABILIDAD LIMITADA, legal entity identification number (cédula de persona jurídica) 3-102-872994, represented by its special judicial attorney-in-fact (apoderado especial judicial), Walter Brenes Soto, identification number (cédula de identidad) 2-0645-0800, against THE STATE, represented by State Attorney Ricardo Jiménez Bonilla, identification number n.° 1-0983-0424, is DENIED. Notice shall be given. Dr. José Alvaro López Camacho, Processing Judge. JLOPEZCAM ???????????????
JOSE ALVARO LOPEZ CAMACHO, PROCESSING JUDGE Goicoechea, Calle Blancos, 50 meters west of BNCR, across from Café Dorado. Telephone numbers: 2545-0107 or 2545-0099. Ext. 01-2707 or 01-2599. Fax: 2241-5664 or 2545-0006. Email: [email protected]
EV Generación de Machote: F:\Gestion-Judicial\Servidor de Archivos\Modelos\Contencioso\TCRESOL016.dpj ????????????????
MEDIDA CAUTELAR ACTOR/A:
CMM DISTRO SOCIEDAD DE RESPONSABILIDAD LIMITADA DEMANDADO/A:
EL ESTADO N° 2024004416 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL, SAN JOSÉ, GOICOECHEA, a las trece horas con cincuenta y dos minutos del nueve de Julio del dos mil venticuatro.- Se conoce medida cautelar anticipada interpuesta por CMM DISTRO SOCIEDAD DE RESPONSABILIDAD LIMITADA, cédula de persona jurídica 3-102-872994, representada por su apoderado especial judicial, Walter Brenes Soto, cédula de identidad 2-0645-0800, contra EL ESTADO DE COSTA RICA, representado por el procurador Ricardo Jiménez Bonilla, cédula de identidad n.° 1-0983-0424.
CONSIDERANDO
a-) Mediante escrito presentado el 20 de mayo de 2024, en horario de disponibilidad a las 06:18 horas, se interpone solicitud de medida cautelar ante esta jurisdicción en que la parte accionante solicita lo siguiente: "(...) Se suspenda parcialmente los efectos y alcances de la resolución MS-DM-RC-2381-2024 de los 13 días del mes de mayo del año 2024, emitida por el Ministerio de Salud, publicada en el Diario Oficial La Gaceta, el día 14 del mes de mayo del año 2024, específicamente el Considerando III. y la frase "líquidos de vapeo que contengan cannabinoides", ya que mi representada solamente se dedica a la distribución de líquidos de vapeo que SOLO contienen productos derivados del cañano (sic), los cuales si bien son de la misma familia de los CANNABINOIDES, no contienen nicotina sintética ni provocan daños a la salud de las personas; debe mantenerse, hasta declarar en sentencia final y en firme en esta jurisdicción, la nulidad parcial absoluta de la resolución MS-DM-RC-2381-2024 del día 13 de mayo de 2024." (ver imagen 17 de legajo de medida cautelar).
En síntesis, que se ordene al accionado, suspender los efectos de la resolución MS-DM-RC-2381-2024 del día 13 de mayo de 2024 (en adelante el acto o la resolución impugnada) en virtud de lo que califica el accionado como una nulidad parcial absoluta de dicha resolución que sostiene le genera un grave daño al prohibir el consumo de líquidos de vapeo que contengan cannabinoides; b-) mediante resolución de las siete horas con veintiocho minutos del veinte de mayo del año dos mil veinticuatro (ver imágenes 87 a 89 del legajo de medida cautelar anticipada), el Juez Alexander Fallas Hidalgo rechazó la solicitud de medida cautelar provisionalísima interpuesta, señalando que el contenido del acto impugnado tenía relación con la salud, como bien jurídico tutelado por la Constitución (artículo 50), otorgando audiencia al Estado por el plazo de tres días hábiles; c-) mediante resolución de las doce horas nueve minutos del veinte de mayo de dos mil veinticuatro, se le previno a la parte actora aportar los timbres fiscales omitidos y el poder general de Rafael Ocampo, lo cual es atendido por la parte accionante mediante memorial visible a imágenes 2 a 5 del legajo de medida cautelar fechado 20 de mayo de 2024, d) mediante memorial de fecha 12 de junio de 2024 (visible a imágenes 94 a 116 del legajo de medida cautelar), la representación estatal se refiere a la gestión cautelar solicitando su rechazo indicando que no concurren los requisitos para el acogimiento de una medida de tal naturaleza, por cuanto, en síntesis, señala que fue interpuesta por persona sin facultades suficientes para ello, y por cuanto, se trata el acto impugnado de una medida precautoria del Ministerio de Salud para prohibir la importación, el uso, la venta, comercialización no solo de productos que contenga nicotina sino también de los líquidos de vapeo que contengan cannabinoides, en resguardo de la salud pública, debido a los daños graves e irreparables que se están presentando en la salud de la población, por lo que considera improcedente la medida solicitada por la parte accionante al no cumplirse los requisitos exigidos por el ordenamiento para la tutela cautelar. e) Mediante gestión de fecha 20 de junio de 2024, la representación de la parte accionante presenta prueba para mejor resolver (copia expediente 24-013568-0007-CO y oficio MS-DGS-1492-2024 sobre solicitud de inclusión como residuos de manejo especial artículo 5° Decreto Ejecutivo 38272-S) y ratificación de todas las actuaciones realizadas hasta el momento, junto con poder especial judicial para representar los intereses de la parte actora emitido por el Gerente de la actora (ver imágenes 140 a 148 del legajo de medidas cautelares). f) Dada la audiencia correspondiente a la representación del Estado sobre las manifestaciones y documentación referidas en el punto anterior, la representación del Estado reitera su solicitud de rechazar la medida cautelar mediante gestión de fecha 08 de julio de 2024 y solicita que por inconducente e improcedente se rehace la prueba para mejor resolver ofrecida por la parte actora (ver imágenes 166 a 171 del legajo de medida cautelar).
En este asunto, la parte promovente solicita una medida cautelar con el siguiente fin: "(...) Se suspenda parcialmente los efectos y alcances de la resolución MS-DM-RC-2381-2024 de los 13 días del mes de mayo del año 2024, emitida por el Ministerio de Salud, publicada en el Diario Oficial La Gaceta, el día 14 del mes de mayo del año 2024, específicamente el Considerando III. y la frase "líquidos de vapeo que contengan cannabinoides", ya que mi representada solamente se dedica a la distribución de líquidos de vapeo que SOLO contienen productos derivados del cañano (sic), los cuales si bien son de la misma familia de los CANNABINOIDES, no contienen nicotina sintética ni provocan daños a la salud de las personas; debe mantenerse, hasta declarar en sentencia final y en firme en esta jurisdicción, la nulidad parcial absoluta de la resolución MS-DM-RC-2381-2024 del día 13 de mayo de 2024." (ver imagen 17 de legajo de medida cautelar).
En síntesis, que se ordene al accionado, suspender los efectos de la resolución MS-DM-RC-2381-2024 del día 13 de mayo de 2024 (en adelante el acto o la resolución impugnada) en virtud de lo que califica el accionado como una nulidad parcial absoluta de dicha resolución que sostiene le genera un grave daño al prohibir el consumo de líquidos de vapeo que contengan cannabinoides. Así las cosas, resulta evidente que la pretensión cautelar planteada se interpone para solicitar que se ordene al accionado en síntesis, SUSPENDER los efectos del acto impugnado en forma parcial, hasta que se resuelva en forma definitiva la presente controversia.
En síntesis, la parte accionante sostiene que la suspensión de actividades producto del acto impugnado, implica una pérdida de ingresos por la imposibilidad de venta del inventario por el monto de ¢118.236.999,31 (ciento dieciocho millones doscientos treinta y seis mil novecientos noventa y nueve colones con treinta y un céntimos). Acerca de la instrumentalidad de la medida, la parte actora indica que busca resguardar el derecho de la parte actora de seguir distribuyendo sus productos, en su modalidad aceite a base de cannabinoide (ver imagen 15 del legajo de medida cautelar), por cuanto señala que en este caso no existe fin público ni menos utilidad en favor de la salud pública, y la sustancia está autorizada por ley siendo ilegal su prohibición por resolución administrativa, por lo que se busca resguardar el fondo del proceso ordinario en el cual se busca anular parcialmente los efectos y alcances de la resolución impugnada.
Sobre la denominada apariencia de buen derecho, en síntesis, la parte actora indica que su actividad se encuentra regulada por la Ley N°10113, así como su reglamento, la cual establece en su artículo 2° definiciones de importancia para el caso, así como también el artículo 3° del mismo cuerpo normativo, lo cual ha de adicionarse según la parte accionante al hecho de que la regulación estatal en relación con las actividades de producción, industrialización y comercialización del cáñamo para fines industriales y alimentarios, así como del cannabis psicoactivo con fines medicinales y terapéuticos y sus derivados, incluye el ejercicio de competencias del Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) y el Ministerio de Salud. Señala al respecto la parte accionante que se violenta el numeral 19.1 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), principio de reserva de ley en materia de competencias, por cuanto la resolución impugnada se relaciona con la Ley N° 10066, cuyo articulado se relaciona exclusivamente con dispositivos electrónicos que utilizan tabaco calentado o similares, lo cual en criterio de la parte accionante evidencia según las definiciones normativas de dicha ley que la resolución administrativa va dirigida formalmente a la prohibición de nicotina y nicotina sintética.
Así las cosas, la parte accionante considera que el Ministerio de Salud no puede prohibir vía resolución administrativa la venta de productos asociados a los aceites que contengan cannabinoides, por cuanto sostiene que su distribución y comercialización son objeto de regulación por ley especial, sumado al hecho de que la legislación establece competencias compartidas en la materia, que, según la parte accionante, impiden al Ministerio de Salud en vapeadores de aceites de cannabinoides ejercer una regulación exclusiva. Por tales razones, la parte actora considera que el acto impugnado es absolutamente nulo y finalmente indica que según lo establece el numeral 361 de la LGAP debía cumplirse con el procedimiento de consulta, lo cual invalida la forma y el procedimiento utilizado, así como también alega vicios en el motivo y contenido del acto impugnado, señalando que la decisión en esta materia debía ser vía ley ordinaria y no vía resolución administrativa.
Por último, alega vicios en la fundamentación de la resolución impugnada, señalando que la prohibición impuesta por la resolución impugnada es absolutamente nula. En cuanto al peligro en la demora la parte accionante señala que el grave daño surge con la imposibilidad de distribución y comercialización de los productos listados en denominada "prueba cinco", causando un daño por pérdida de ingresos, según certificación de contador público autorizado (CPA), aportada como prueba "cuatro" en la suma antes indicada de ¢118.236.999,31. Luego de hacer referencia al inventario en bodega de la accionante, señala la parte actora que la resolución impugnada encuentra su motivación en el Informe de análisis de composición de líquidos para Sistemas de Administración de Nicotina (SEAN), prueba "dos" el cual no se relaciona con pruebas aplicadas a aceites asociados a cannabinoides, por lo cual considera que no existe ninguna razón técnica para prohibir el consumo de líquidos de vapeo que contengan cannabinoides, y la parte actora solo se dedica a la distribución de líquidos de vapeo que contienen productos derivados del cáñamo, los cuales si bien son de la familia de los cannabinoides no contienen nicotina sintética ni provocan daños a la salud, y para ello ofrece la citada prueba 3.
Finalmente, sobre la ponderación de los intereses en juego, la parte actora señala que la actuación del Ministerio de Salud no está amparada al fin que indica resguardar, no se ajusta a parámetros de utilidad, proporcionalidad y razonabilidad, no existiendo motivo ni motivación para la prohibición autorizada por ley. Realiza una cita del fallo TCA N°3214-2010 sobre "cierre de negocios", e indica finalmente que se violenta el principio de interdicción de arbitrariedad al prohibirse de forma inmediata las operaciones de distribución y venta de la parte accionante sin existir afectación comprobada a la salud y orden público, señalando que se afecta a las personas que consumen los productos con fines medicinales. Ofrece como prueba los siguientes elementos:
En síntesis, la parte accionada se refiere a la medida cautelar solicitando su rechazo por no concurrir en la especie los requisitos esenciales para el acogimiento de una medida de tal naturaleza. Por un lado, el accionado, tal como se indicó previamente mediante memorial presentado en fecha 12 de junio de 2024 (visible a imágenes 94 a 116 del legajo de medida cautelar) se refiere a la gestión cautelar solicitando su rechazo indicando que no concurren los requisitos para el acogimiento de una medida de tal naturaleza. En primer lugar, sobre la legitimación del accionante, la representación estatal señala, en síntesis, que si bien se otorgó un poder general en favor del señor Ocampo Ramírez para representar a la empresa accionante, ese poder le concede las facultades del artículo 1255 del Código Civil, por lo que no puede interponer una demanda judicial. Señala que el numeral 1255 del Código Civil faculta únicamente para sostener judicialmente las acciones posesorias y las que fueren necesarias para interrumpir la prescripción respecto de las cosas que comprende el mandato y para exigir judicial o extrajudicialmente el pago de los créditos y dar los correspondientes recibos, por lo que sostiene que no se encuentra legitimado para interponer una medida cautelar.
Cita en apoyo de su posición el fallo de la Sala Primera N°1086-F-2004 de las 9:15 horas del 24 de diciembre de 2004. Así las cosas, solicita se declare la falta de legitimación ad causam activa del actor. Luego de lo anterior, la representación estatal realiza un recuento de lo que denomina "antecedentes de interés" (ver imágenes 97 a 99 del legajo de medida cautelar), señalando que la parte actora Impugna la disposición contenida en la resolución administrativa MSDM-RC-2381-2024 dictada por el Ministerio de Salud el 13 de mayo de 2024 y publicada en el Alcance n.°92 a La Gaceta n.°85 del 14 de mayo de 2024, en donde se toma la decisión −entre otras medidas− de prohibir la distribución y comercialización de líquidos de vapeo que contengan cannabinoides. (Ver prueba #2 que acompaña esta contestación). Indica la representación estatal que se trata de una medida precautoria que utiliza el Ministerio de Salud para prohibir la importación, el uso, la venta, la comercialización, la distribución, la publicidad, la promoción y el patrocinio, no sólo de productos contengan nicotina sintética; sino también, de los líquidos de vapeo que contengan cannabinoides, así como de los accesorios específicos para su consumo o para su administración por cualquier vía de ingreso al organismo; todo ello, hasta que el Poder Ejecutivo promulgue el Reglamento Técnico que regule estos productos.
Señala también que esta medida precautoria se dictó en resguardo de la salud pública, pues en el año 2023 la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) confirmó el primer caso de lesión pulmonar asociada al uso de cigarrillos electrónicos y vaporizadores (EVALI, por sus siglas en inglés), el cual afectó a una persona menor de edad (ver resultando VI de la resolución administrativa MS-DM-RC-2381-2024). La representación del Estado de Costa Rica señala que según datos del Centro Nacional de Control de Intoxicaciones (CNCI) de la Caja Costarricense de Seguro Social; en el año 2023, catorce personas sufrieron intoxicaciones por vapeo. Nueve de esos casos, corresponden a personas menores de edad. Siete de los catorce casos, requirieron atención médica en hospitales debido a síntomas como: dificultad respiratoria, taquicardia, palidez, temblores, ojos rojos, tos, náuseas y vómitos; asimismo, sudoración, mareos, presión arterial baja, ansiedad y hasta alucinaciones.
Las personas que reportaron intoxicación por vapeo desconocían las sustancias contenidas en el vaporizador (ver Resultando VII de la resolución administrativa MS-DM-RC-2381-2024). A lo expuesto suma la representación estatal que el "Informe de análisis de composición (Nicotina, Propilenglicol, Glicerina, CBD) de líquidos para Sistemas de Administración de Nicotina (SEAN): Muestreo 2023, Período: 2023" , elaborado en octubre de 2023, por el Centro Nacional de Referencia de Bromatología, del Instituto Costarricense de Investigación y Enseñanza en Nutrición y Salud, que destaca la ingestión, inhalación o contacto con la piel y ojos de ciertos compuestos puede provocar severas consecuencias médicas como la EVALI (enfermedad respiratoria aguda o subaguda que puede ser grave y potencialmente mortal, se caracteriza por una lesión pulmonar asociada al uso de cigarrillos electrónicos o vapeo) (ver Resultando IX de la resolución administrativa MS-DM-RC-2381-2024).
En virtud de lo anterior, finaliza el recuento de antecedentes de la representación estatal, debido a lo que califica como daños graves e irreparables que se están presentando en la salud de la población, por el uso de productos que por el uso de productos que contienen nicotina sintética destinados para la inhalación sin combustión y otras sustancias destinadas para la absorción en el cuerpo humano −entre las que se encuentran los líquidos de vapeo que contienen cannabinoides−, así como accesorios específicos para su consumo, la representación estatal indica que resultó necesario que el Ministerio de Salud adoptara la medida precautoria de prohibir la importación, venta, uso, comercialización, publicidad, promoción y patrocinio de esos productos, hasta que el Poder Ejecutivo promulga el Reglamento Técnico que los regule. Así las cosas, el Estado de Costa Rica sostiene que la tutela cautelar solicita resulta improcedente, por cuanto se acude a solicitar la suspensión de la medida precautoria antes dicha sin analizar de manera profusa los criterios médicos que rigen la materia, sin atender las evidentes consecuencias en la salud de la población y, sin analizar concienzudamente las características y beneficios que implica la medida precautoria que nos ocupa, contenida en la resolución administrativa que se pide suspender en cuanto a la prohibición para distribuir y comercializar líquidos de vapeo que contengan cannabinoides (MS-DM-RC-2381-2024).
Ahora bien, en cuanto a los requisitos necesarios para acoger la medida cautelar la representación del Estado sostiene que la medida cautelar debe ser rechazada por improcedente. Sobre la denominada "apariencia de buen derecho" indica la representación estatal que para tener por acreditado el "humo de buen derecho" se exige como requisito que la parte actora compruebe que le asiste un derecho o interés material y, además, que la Administración actuó al margen de la ley. Es decir, seriedad de la demanda de manera tal que exista la posibilidad de ser acogida por el fondo. Sobre el caso concreto, la representación del Estado señala que no es posible vislumbrar el cumplimiento de ese primer elemento, ya que, contrario al dicho de la parte actora, en términos generales, el Ministerio de Salud (como instancia rectora encargada de desarrollar acciones que protejan y mejoren el estado de salud físico, mental y social de los habitantes, de promocionar la salud y prevención de la enfermedad y de propiciar un ambiente humano sano y equilibrado) ostenta la competencia suficiente para dictar una resolución administrativa en donde se prohíba la importación, el uso, la venta, la comercialización, la distribución, la publicidad, la promoción y el patrocinio de líquidos de vapeo que contengan cannabinoides.
Aunado a lo expuesto, sin ánimo de discutir en fondo de este asunto, señala la representación que únicamente abordando los principales aspectos por tratarse de una medida cautelar ante causam, un simple repaso de la solicitud cautelar permite entender que el planteamiento del accionante resulta desacertado, por lo que sostiene que no se observa seriedad en su argumentación. En síntesis, la representación estatal indica que el accionante alega que resolución administrativa MS-DM-RC-2381- 2024 emitida por el Ministerio de Salud va dirigida formalmente a la prohibición de nicotina y la nicotina sintética, no así con los cannabinoides que tienen una regulación especial; sin embargo, de la simple lectura de los resultandos VI, VII, IX, XII y XIII de esa resolución administrativa MS-DM-RC-2381-2024 se evidencia la alusión a los cannabinoides, lo relativo a su venta y distribución y, principalmente, refiere al tema de lesiones pulmonares por el uso de vaporizadores, en donde se desconoce las sustancias contenidas en el vaporizador y las severas consecuencias médicas como la enfermedad EVALI, referido a un malestar respiratorio agudo o subagudo que puede ser grave y potencialmente mortal, que se caracteriza por una lesión pulmonar asociada al uso de cigarrillos electrónicos o vapeo.
A ello suma la representación estatal lo dispuesto en el Considerando III de esa resolución que dice lo siguiente: “III. Que debido al aumento en el uso de líquidos para vapeo que contienen cannabinoides, siendo que estos productos no están incluidos en ninguna categoría de productos de interés sanitario no se puede garantizar la calidad, seguridad y el contenido de estos, por lo que resulta necesario emitir medidas urgentes preventivas para proteger la salud de la población”. De ahí que la representación estatal sostiene que a simple vista se determina que la resolución administrativa MS-DM-RC-2381-2024 va dirigida a prohibir la importación, el uso, la venta, la comercialización, la distribución, la publicidad, la promoción y el patrocinio, no sólo de productos contengan nicotina sintética; sino también, de los líquidos de vapeo que contengan cannabinoides, así como de los accesorios específicos.
Ahora bien, la representación estatal analiza también el segundo argumento empleado por la parte actor de que las leyes n.°10113 y n.°10066 comprenden normativas especiales que tratan el tema del uso de los cannabinoides y de los dispositivos electrónicos y vapeadores; de ahí que, por tratarse de leyes especiales, el Ministerio de Salud no pueda prohibir su uso por vía resolución administrativa; aunado que se trata de competencias estatales que comparte con el Ministerio de Agricultura y Ganadería, el Ministerio de Seguridad Publica y el Instituto Costarricense sobre Drogas, por lo que no puede actuar de forma aislada. La representación estatal indica sobre este segundo argumento que la simple lectura de la Ley N°10066 permite entender que está enfocada en regular aspectos muy específicos, tales como los sitios prohibidos para el uso de los mencionados sistemas electrónicos, el impuesto que se les aplica, el momento en que se tiene el hecho generador del impuesto, así como el contribuyente; explica la base imponible y la tarifa del impuesto; asimismo, menciona la liquidación y pago del gravamen, su aplicación y su destino, así como control, fiscalización y sanciones, recaudación y destino de las multas y el plazo para cancelarlas.
En todo caso, la representación estatal destaca que, contrario al dicho del actor, el artículo 14 de esa ley n.°10066 encarga al Ministerio de Salud su regulación, control y fiscalización. Por otro lado, la representación estatal señala respecto de la citada Ley N°10113 del 2 de marzo de 2022 que regula y permite el acceso y la utilización el cannabis para para uso medicinal y terapéutico y del cáñamo para uso alimentario e industrial, también establece la regulación estatal del tema; en específico, se dispone que el Ministerio de Salud lo hará en el ámbito de sus competencias, por lo que se remite a su Ley Orgánica, ley n.°5412 del 8 de noviembre de 1973 y a la Ley General de Salud, ley n.°5395 del 30 de octubre de 1973. (Ver artículos 3 y 4 de la Ley n.°10113). Derivado de lo anterior, la representación estatal llega a la conclusión de que el Ministerio de Salud, como ente rector en materia de salud, de conformidad con los artículos 21, 50 y 140 inciso 6) y 8) de la Constitución Política, tiene la obligación de velar por la tutela del derecho a la vida y la salud de las personas; además, a tenor de lo dispuesto en los artículos 4, 6, 7, 130, 337, 338, 340, 341 de la Ley General de Salud, ley n.°5395; así como los numerales 2 inciso b) y 57 de la Ley Orgánica del Ministerio de Salud, ley n.°5412, debe adoptar y generar medidas de salvaguardia para la protección de estos bienes jurídicos y bajo el principio precautorio, tomar las medidas necesarias para evitar daños graves e irreparables a la salud de los habitantes, competencia que no se encuentra limitada por lo que disponga −o no− las leyes n.°10113 y n.°10066.
En este sentido, la representación del Estado llega a la conclusión de que, por las razones antes señaladas, la medida cautelar tiene una apariencia de buen derecho sensiblemente "debilitada" y procede su rechazo. En este sentido indica: "(...) se sigue que, contrario al dicho de la parte actora, la competencia del Ministerio de Salud en lo relativo a la salud de la población no se encuentra condicionada por lo que disponen las leyes n.°10113 y n.°10066; además, resulta inadmisible pensar que, en un tema propio de salud pública, la decisión que adopte el Ministerio de Salud deba contar con el venia o aprobación del Ministerio de Agricultura y Ganadería, el Ministerio de Seguridad Publica o el Instituto Costarricense sobre Drogas. // Queda por determinar si, como alega la parte actora, la resolución administrativa MSDM- RC-2381-2024 en estudio debió cumplir con la publicación para consulta acorde al numeral 361 de la Ley General de la Administración Pública (en adelante LGAP).
Sobre el particular, Verdad de Perogrullo que la audiencia contenida en el ordinal 361 de la LGAP se hace −en tesis de principio− para la elaboración de disposiciones de carácter general, no así para la emisión y publicación de una resolución administrativa como la que nos ocupa; de ahí que el argumento del accionante carece de total sentido." (ver imagen 103 del legajo de medida cautelar). En cuanto al periculum in mora, en síntesis, señala la representación estatal que la parte actora no brindó elementos de juicio para demostrar los posibles daños y perjuicios que alega podría sufrir durante el trámite del proceso de conocimiento por lo que se incumple con el principio racional de la prueba. Considera la representación estatal que no hay en este caso demostración de un daño grave actual o potencial si no se adopta la medida cautelar y no basta con alegar la existencia del daño grave, sino que resulta necesario detallarlo y demostrarlo.
En este sentido, la representación estatal alega lo siguiente para efectos de fundamentar su posición: "(...) En el caso concreto, en cuanto al daño grave de difícil o imposible reparación, la parte actora alega que producto de la resolución administrativa se da una imposibilidad de distribución y comercialización de los productos listados en su prueba #5, causando un daño por pérdida de ingresos. // Pues bien, revisada esa prueba #5 que se hace alusión, observamos que se trata de una certificación de la Notaria Alejandra Alvarado Alfaro en donde indica que se apersonó en Heredia, Santo Domingo Condominio Hacienda Lincoln, en la bodega de la empresa lmperium (...) Pese al recuento de dispositivos que hace, se llama la atención en que no se indica de qué se trata. En detalle, se hace alusión a una serie de modelos (D ocho, D diez, modelo HHC, CBD P y CBD) pero no se explica, ni siquiera detalla con el rigor necesario, a qué dispositivos se refiere.
Entendemos que existen vapeadores, vapeadores que incluyen un cargador con la sustancia o líquido y solamente el líquido; siendo que, la falta de precisión del accionante impide comprender de que se trata, sin que se permita hacer conjeturas. // Ahora, si bien se podría pensar que los dispositivos a los que se hace alusión se tratan de vapeadores, lo anterior resultaría inútil para acreditar un daño grave en este asunto ya que, según se indica en la página n.°9 del escrito de la medida cautelar, la empresa actora únicamente se dedica a distribución de líquidos de vapeo que sólo contienen productos derivados del cáñamo y que son familia de los cannabinoides. Dicho de otra manera, la tutela cautelar que solicita el accionante es para suspender la decisión administrativa que impide la venta de líquidos de vapeo, lo que resulta distinto al supuesto inventario que tiene de vapeadores; de ahí que, ese aparente inventario de vapeadores en nada contribuye a determinar la existencia de un supuesto daño grave producto de la no venta de líquidos de vapeo, se trata de cosas distintas. // Aunado a lo expuesto, la parte actora no hace un esfuerzo intelectivo para, al menos, informar y comprobar situaciones básicas que permitan evidenciar cómo su giro comercial se puede ver gravemente afectado si no se accede de forma urgente a una gestión cautelar que pide.
Si bien se menciona que, la imposibilidad de vender su inventario conlleva a una pérdida de ingresos; debemos tener claro que, la magnitud del daño dependerá de la situación apremiante y particular de la empresa, condición que no se ha demostrado en esta sumaria. En ese sentido, del variado y significativo giro comercial que tiene la sociedad actora y que publicita el Registro Nacional (comercio, industria, ganadería, agricultura, prestación de servicios profesionales, entre otros, ver prueba #1 que acompaña esta contestación), desconocemos cuánto significa esas supuestas pérdidas que alega, de ahí que resulta imposible determinar si se trata −o no− de un daño grave. // Otro punto es que, el accionante realiza una incorrecta valoración de su prueba #4 y #5, ya que se trata de un supuesto inventario de dispositivos que, aunque ignoramos qué son, tampoco es posible determinar la pérdida de ingresos; ya que desconocemos si se trata de mercancía que ya se canceló o si puede ser devuelta al distribuidor.
Se advierte en cuanto a la prueba contable #4 que acompaña el escrito de la medida cautelar, no viene acompañada de papeles de trabajo, lo que no permite validar la información consignada. // Incluso, en ese orden de ideas, no se advierte que se trata de mercancía perecedera. Recordemos que la resolución administrativa MS-DM-RC-2381-2024 prohíbe de manera precautoria la distribución y comercialización de líquidos de vapeo que contengan cannabinoides hasta que el Poder Ejecutivo promulgue el Reglamento Técnico que regule estos productos; de ahí que, nada obsta de que, emitida la regulación técnica, la parte actora retome la venta del supuesto producto que tiene en inventario." (ver imágenes 105 a 107 del expediente digital, destacado propio). Finalmente, sobre el argumento de que la accionante se dedica a la distribución de líquidos de vapeo que solo contienen derivados del cáñamo, de la misma familia de los cannabinoides, pero que no contienen nicotina sintética ni dañan la salud de las personas y la prueba #3 de la parte accionante, la representación estatal, advierte que se trata de un argumento propio del presupuesto de la "apariencia de buen derecho" y, en todo caso, desafortunado por cuanto el criterio técnico emitido por la Unidad de Normalización y Control del Ministerio de Salud mediante el oficio MSDRPIS-UNC-1082-2024 indica que, aun cuando el líquido de vapeo se agregue derivados provenientes de cáñamo, ello no significa que el producto esté libre de THC o contaminantes; siendo que su uso se induce una potente respuesta inflamatoria y conduce a cambios más patológicos asociados con la lesión pulmonar que el vapeo de nicotina.
Sobre la denominada prueba #3 indica la representación estatal que fue aportado en idioma extranjero, por lo que procede su rechazo de conformidad con el numeral 24.2. del Código Procesal Civil (CPC) y el análisis de esa prueba no resulta de recibo por cuanto es el propio representante de la empresa actora quien realiza la interpretación de los informes para aludir a los compuestos. Así las cosas, considera la representación del Estado que la actora no presenta argumentos ni prueba idónea para acreditar el daño grave. Finalmente, sobre la denominada "bilateralidad en la audiencia o protección del interés público involucrado", en un tercer apartado la representación estatal indica que tampoco se cumple este requisito, por cuanto se pondría en peligro la protección del interés público. En este sentido, la representación estatal indica que otorgar la medida cautelar peticionada pondría en riesgo la salud pública, lo que traería graves repercusiones al sistema de salud y se vulneraría de forma considerable el bloque de legalidad.
En particular, cita los artículos 21, 50 y 140 inciso 6) y 8) de la Constitución Política regulan los derechos fundamentales a la vida y salud de las personas, como bienes jurídicos de primer orden que el Estado obligado a proteger mediante la adopción de medidas que les defiendan de toda amenaza o peligro, medidas como la resolución administrativa MS-DM-RC-2381-2024. En igual sentido hace referencia a los numerales 1, 4, 6, 7, 337, 338, 340, 341, 355 y 356 de la Ley General de Salud, Ley n.°5395 del 30 de octubre de 1973, y los ordinales 2 inciso b) y c) y 57 de la Ley Orgánica del Ministerio de Salud, Ley n.°5412, del 08 de noviembre de 1973, regulan esa obligación de proteger de los bienes jurídicos de la vida y la salud pública por parte del Poder Ejecutivo, a través del Ministerio de Salud. Señala la representación estatal que la salud de la población es un bien de interés público tutelado por el Estado; por lo que las leyes, reglamentos y disposiciones administrativas relativas a la salud son de orden público, por lo que prevalecen sobre cualquier conflicto con otras disposiciones de igual validez formal.
En este sentido, argumenta la representación estatal lo siguiente: "(...) Desde esa perspectiva, en el caso que nos ocupa, el Ministerio de Salud, como la autoridad por excelencia encargada de ordenar y tomar las medidas especiales para evitar el riesgo o daño a la salud de las personas y en ejercicio de esa potestad de imperio en materia sanitaria, cuenta con la competencia para dictar la resolución administrativa MSDM- RC-2381-2024, para así resguardar la salud pública y contrarrestar lesión pulmonar e intoxicaciones asociada al uso de vaporizadores que reporta la Caja Costarricense de Seguro Social y el Instituto Costarricense de Investigación y Enseñanza en Nutrición y Salud desde el año 2023. (Ver Resultado VI, VII y IX de la resolución MS-DM-RC-2381-2024 impugnada). // Lo anterior no se circunscribe al tema de la nicotina como lo quiere hacer ver la parte actora, sino que, además, se advierte del aumento en el uso de líquidos para vapeo que contienen cannabinoides, siendo que estos productos no están incluidos en ninguna categoría de productos de interés sanitario, por lo que no se puede garantizar la calidad, seguridad y el contenido de éstos, de ahí que resulta necesario emitir medidas urgentes preventivas para proteger la salud de la población.
(Ver el Considerando III de la resolución administrativa MS-DM-RC-2381-2024 impugnada). // En ese contexto se reconoce que los vapeadores y líquidos de vapeo con cannabis o cannabionoides se asocian con daños a la salud pública y seguridad sanitaria de la población." (ver imágenes 110 a 111 del legajo de medida cautelar, destacado propio). Luego de lo anterior, la representación estatal hace referencia a lo indicado por los médicos de la Unidad de Normalización y Control del Ministerio de Salud, en el oficio MS-DRPIS-UNC-1082-2024 de fecha 11 de junio de 2024, prueba #3 que acompaña a la contestación, y en la que se indica, entre otros extremos que los vapeadores con cannabis o cannabinoides se encuentran entre una serie de productos nuevos que actualmente no están sujetos a ningún control o supervisión y pueden presentar riesgos adicionales para su salud y seguridad, así como que existe evidencia en cuanto a que el vapeo de CBD induce una potente respuesta inflamatoria y conduce a cambios más patológicos asociados con la lesión pulmonar que el vapeo de nicotina (ver cita completa en imágenes 111 a 112 del legajo de medida cautelar).
La representación estatal indica que ese criterio técnico destaca que los vapeadores con cannabis o cannabinoides no están regulados en nuestro ordenamiento, siendo que se encuentra en el mercado una serie de estos productos que no están sujetos a ningún control o supervisión, lo que se asocia al aumento de casos de afecciones respiratorias, así como se asocia a un mayor riesgo de desarrollar o empeorar trastornos de ansiedad y depresión, mientras que el CBD es un compuesto farmacológicamente activo con actividades notables sobre el sistema nervioso central y cardiovascular y se comercializa como medicamento de venta con receta con efectos adversos potenciales, tales como: somnolencia, disminución del apetito, diarrea, pirexia, fatiga y vómitos; aunado a que, es considerado un precursor del psicoactivo THC. Argumenta también en este sentido la representación estatal lo siguiente: "(...) Además, ese informe técnico oficio MS-DRPIS-UNC-1082-2024 destaca que los líquidos de vapeo que contienen cannabinoides producen afecciones respiratorias, estrés celular en el pulmón y aumentan la susceptibilidad de las infecciones pulmonares que desarrollan neumonías y finalmente la muerte.
(Ver cita de la investigación aportada por el Instituto Sobre Alcoholismo y Farmacodependencia (IAFA) incluida en el oficio MS-DRPISUNC- 1082-2024) // Lo anterior justifica con creces la decisión adoptada en la resolución administrativa MS-DM-RC-2381-2024 en cuanto a la prohibición de importar, vender, usar, comercializar, publicitar, promocionar y patrocinar los productos hechos a base de nicotina sintética, así como accesorios específicos para el consumo de dichos productos y líquidos de vapeo que contengan cannabinoides en establecimientos de todo tipo." (ver imagen 113 del legajo de medida cautelar). Finalmente, la representación estatal indica que la decisión administrativa toma mayor realce si se considera que dentro de los afectados por intoxicaciones por vapeo se encontraron 9 personas menores de edad, resaltando que el Código de la Niñez y la Adolescencia, Ley n.°7739 del 6 de enero de 1998, destaca la competencia del Ministerio de Salud en velar porque se verifique el derecho al disfrute del más alto nivel de salud, el acceso a los servicios de prevención y tratamiento de las enfermedades, así como la rehabilitación de la salud de las personas menores de edad.
La Procuraduría señala en este apartado la siguiente argumentación: "(...) De ahí que, ante la menor sospecha de que consumo de dichos productos y líquidos de vapeo pueden generar un riesgo latente para su salud y seguridad identificado con afecciones respiratorias y la muerte de la población, incluyendo menores de edad, el Ministerio de Salud cuenta con la competencia suficiente para dictar la medida precautoria concebida en la resolución administrativa MS-DM-RC-2381-2024 que aquí se impugna. // Para mayor sustento resulta viable traer a colación parte de la resolución N° 013775- 2008, de las 09:23 horas del 9 de setiembre de 2008, de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, mediante la cual explicó el principio precautorio y la competencia para el dictado de medidas como la que nos ocupa." (ver imagen 114 del legajo de medida cautelar). En este sentido, destaca que los proponentes de una actividad y no el público deben ser quienes asuman la responsabilidad de la prueba.
En el voto citado por la Procuraduría se indica: "(...) “VI.- PROYECCIÓN Y APLICACIÓN DEL PRINCIPIO PRECAUTORIO A LA SALUD HUMANA. Como se señaló en el acápite precedente el principio precautorio operó, inicialmente, en el ámbito del medio ambiente, ulteriormente se extiende al ámbito de la salud humana. Así, en la Declaración de Wingspread (enero de 1998) sobre el principio precautorio (...) En ese contexto, los proponentes de una actividad, y no el público, deben ser quienes asuman la responsabilidad de la prueba (…)" // La operatividad del principio precautorio en este ámbito es muy simple y significa que cuando una actividad produce o provoca amenazas o probabilidades de daño serio e irreversible a la salud humana, deben adoptarse las medidas precautorias, aunque los efectos causales no se encuentren científicamente establecidos. […]. Finalmente, es preciso señalar que el principio precautorio tiene una incidencia más profunda y rigurosa en el ámbito de la salud humana, puesto que, la protección de ésta no puede estar subordinada a consideraciones de orden económico (…)” (ver cita en imágenes 113 a 114 del legajo de medida cautelar).
Así las cosas, la representación del Estado de Costa Rica entiende que las normas constituciones y legales que establecen la competencia del Ministerio de Salud en materia de salud, consagran la potestad de imperio en materia sanitaria, que le faculta para dictar todas las medidas técnicas precautorias que sean necesarias para enfrentar y resolver problemas de salud que aquejan a la población, relativo a las lesiones pulmonares e intoxicaciones asociada al uso de vaporizadores y los líquidos de vapeo, por lo que considera que tampoco se cumple con el tercer presupuesto requerido para la medida cautelar solicitada. Así las cosas, para finalizar, la representación del Estado solicita se rechace la medida cautelar y se prescinda de la audiencia oral facultativa del numeral 24. 2. CPCA. La representación estatal ofrece como prueba de su posición los siguientes elementos: Prueba #1, certificación de la persona jurídica CMM Distro S.R.L., cédula jurídica 3-102-872994; la certificación del Poder General otorgado al señor Rafael Antonio Ocampo Ramírez; así como la certificación de las imágenes de ese Poder General que se identifica con el Tomo:2023, Asiento 446386 (ver imágenes 117 a 124 del legajo de medida cautelar.
Prueba #2. Copia de la resolución administrativa MS-DM-RC-2381-2024 dictada por el Ministerio de Salud el 13 de mayo de 2024 y publicada en el Alcance n.°92 a La Gaceta n.°85 del 14 de mayo de 2024, que constituye el acto administrativo que se pide suspender (ver imágenes 125 a 132 del legajo de medida cautelar). Prueba #3. Copia del oficio MS-DRPIS-UNC-1082-2024 de fecha 11 de junio de 2024, emitido por la Unidad de Normalización y Control del Ministerio de Salud, que refieren a la justificación técnica de la prohibición del tema de los líquidos de vapeo y vapeadores (ver imágenes 133 a 139 del legajo de medida cautelar).
En síntesis, sobre este tema la representación estatal sostiene que el apoderado general sólo tiene poderes de administración, por lo que no puede interponer una solicitud de medida cautelar anticipada como la que nos ocupa, y cita en su apoyo el fallo de Sala Primera N°1086-F-2004. Ahora bien, en este caso concreto, a contrario de la posición sostenida por la representación estatal, este juzgador es del criterio de que las facultades de apoderado general sin límite de de suma del señor Ocampo Ramírez, con las facultades del numeral 1255 del Código Civil, según documentación aportada a los autos RNPDIGITAL-133568-2024 (ver imagen 3 del legajo de medida cautelar) sí resultan suficientes a los efectos de interponer una gestión de tutela cautelar anticipada como la que nos ocupa en este caso. En primer término, la representación estatal solicita que se declare en sede cautelar una falta de legitimación ad causam activa, lo cual se trata de una excepción de fondo que no es propia de la valoración sumaria de la sede cautelar.
Como se ha determinado desde vieja data la sede cautelar no es una valoración de fondo del caso ni puede serlo por su propia naturaleza, por lo que no cabe interponer ni hacer tampoco pronunciamiento acerca de excepciones de fondo en sede cautelar; la valoración realizada en esta sede es una valoración de carácter sumario de los presupuestos procesales necesarios a los efectos de la tutela cautelar requerida. En este sentido, se ha establecido por el Tribunal de Casación que la cautelar: "[…] no es una valoración del fondo del proceso, ni puede serlo, ni debe serlo, no puede confundir el juzgador los requisitos propios de una cautelar con un procedimiento definitivo sobre la validez o antijuricidad de una conducta administrativa, esto nos llevaría a una justicia definitiva por la vía cautelar y esto no es la finalidad del objeto. (Tribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo, voto 05-F-TC-08 de las diez horas cuarenta y cinco minutos del seis de febrero de dos mil ocho).
En segundo lugar, lo que solicita la parte accionante es la tutela cautelar anticipada por cuanto considera que la conducta administrativa objeto de cuestionamiento y que pide suspender le causa un grave daño a la continuidad del giro comercial del negocio de su poderdante, así como también señala la existencia de un grave daño por la imposibilidad de venta de inventario, y desde el primer inciso del numeral 1255 del Código Civil se faculta al apoderado general a ejecutar los actos necesarios para la conservación o explotación de los bienes, y el inciso sexto del mismo numeral 1255 del Código Civil faculta al apoderado general de un negocio para ejecutar todos los actos jurídicos que según la naturaleza del negocio, se encuentren virtualmente comprendidos en él como medios de ejecución o como consecuencias necesarias del mandato, de manera tal que sería necesario realizar una interpretación de corte restrictivo y limitativo de sus facultades para pretender excluir la posibilidad de interponer una gestión de naturaleza cautelar encaminada a garantizar la continuidad del negocio.
Por el contrario, es el criterio de este juzgador que por la naturaleza propia de la tutela cautelar como derecho fundamental integrante de la tutela judicial efectiva dicha interpretación restrictiva no es posible. La jurisprudencia de la Sala Constitucional ha indicado en forma reiterada la vigencia de la tutela judicial efectiva como derecho fundamental de cobertura universal y de aplicación inmediata derivado del parámetro de legitimidad constitucional (ver en este sentido los votos 6786-94, 3463-92, 3929-95, 2000-06325, 2003-08875 y 3171-2005, entre muchos otros fallos de la Sala Constitucional sobre el tema). Lo anterior impide realizar una interpretación restrictiva como la que se pretende por la representación estatal, por impedirlo elementales principios de razonabilidad y de interpretación normativa en la materia, tal como el de "favor libertatis", que son de aplicación inmediata como derivados del Derecho de la Constitución.
Ya desde vieja data la jurisprudencia del entonces Tribunal Superior Contencioso Administrativo señaló en el fallo 402-95: "(...) la tutela cautelar y el deber correlativo del órgano jurisdiccional de actuarlo cuando concurran los presupuestos establecidos en la ley, cuya titularidad ostenta todo justiciable, posee una profunda raigambre constitucional, y más concretamente forma parte del haz de facultades que conforman el contenido esencial del derecho fundamental a una justicia pronta y cumplida (tutela judicial efectiva, en los términos de la Sala Constitucional derecho general a la jurisdicción, artículo 41 de la Constitución Política)" . Así las cosas, es el criterio de este juzgador que el apoderado general de un negocio tiene la posibilidad de interponer las gestiones de tutela cautelar anticipada que considere necesarias para impedir que conductas que impute como contrarias al ordenamiento jurídico causen un grave daño a la continuidad del negocio que administra; en otras palabras, la persona que tiene un poder general respecto de un negocio tiene necesariamente comprendidas las facultades para solicitar la tutela cautelar en aras de garantizar la continuidad de ese negocio.
En tercer lugar, el precedente - que no jurisprudencia - citado por la representación estatal del Superior (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia) N°1086-F-2004, se considera no resulta aplicable al caso de marras, por cuanto trata sobre la indebida representación y las facultades del apoderado general en el contexto de una demanda judicial ya interpuesta, y no de una gestión de tutela cautelar de carácter anticipado como la que nos ocupa. En este caso, no podemos dejar de lado que se trata de una gestión de tutela cautelar interpuesta de manera anticipada; es decir, ni siquiera existe una demanda en sentido estricto interpuesta ante el Tribunal, ni mucho menos aún una resolución de traslado de la misma, como para pretender que existe un vicio esencial a la ritualidad o marcha del procedimiento, o una indebida representación en la demanda interpuesta por el apoderado general, lo cual en su caso podría ser objeto de pronunciamiento ante una eventual defensa de indebida representación en la fase correspondiente, al tenor del numeral 66 inciso b) del Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA), e incluso en dicho escenario, la consecuencia sería conceder un plazo de cinco días hábiles a la parte actora, para que proceda a corregir el defecto según lo dispone el numeral 92 inciso 1) CPCA, trámite que, en este caso, por lo dicho, no resultaría aplicable al no estarse siquiera ante una demanda interpuesta en sentido estricto sino ante una solicitud de tutela cautelar de carácter anticipado.
Por último, e incluso dejando de lado lo anterior, ha de tomarse en consideración que según consta en imágenes 140 a 146 del legajo de medida cautelar, el Gerente de la accionante ha procedido a emitir un poder especial judicial a favor del profesional que interviene en esta causa, así como también se ha procedido luego por el apoderado especial judicial a ratificar lo actuado en este legajo de medida cautelar (ver apartado 2 "ratificación de actuaciones" visible a imagen 140 del legajo de medida cautelar), de manera que no existiría nulidad alguna en el trámite de la presente gestión de tutela cautelar, ni menos aún un vicio esencial a la ritualidad o marcha del procedimiento. Así las cosas, se rechaza en este extremo la solicitud de la representación del Estado de que se declare en esta sede cautelar la falta de legitimación ad causam activa del actor.
VI.SOBRE LA PRUEBA PARA MEJOR RESOLVER.- Mediante memorial fechado 20 de junio de 2024, la parte accionante ofrece como prueba para mejor resolver copia del expediente 24-013568-0007-CO donde se declaró con lugar un recurso de amparo mediante resolución No 2024016580 de las nueve horas veinte minutos del catorce de junio de dos mil veinticuatro, voto en que la Sala Constitucional conoció el referido recurso de amparo y declaró con lugar el recurso interpuesto indicando en lo que interesa lo siguiente: "(...) III. SOBRE LAS OMISIONES REGLAMENTARIAS (...) "(...) en este sentido, el propio párrafo segundo del artículo 49 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional expresamente prevé el procedimiento a seguir por la Sala en caso de que la impugnación la constituya la omisión de reglamentar una ley, supuestos en los que esta Sala estás obligada a conferir un plazo de dos meses al incumpliente para subsanar la omisión.
No obstante, para acreditar como inconstitucional una omisión de reglamentar una ley, es necesario que una norma legal o superior (constitucional o de un tratado internacional) disponga en forma expresa esa debida regulación reglamentaria (...)" // (...) "IV. SOBRE EL CASO CONCRETO. En el sub lite el recurrente acusa que la autoridad recurrida no ha reglamentado la Ley 10066 sobre la Regulación de los sistemas electrónicos de administración de nicotina (SEAN), sistemas similares sin nicotina (SSSN) y dispositivos electrónicos que utilizan tabaco calentado y tecnologías similares, publicada en el Diario Oficial La Gaceta, alcance 12 del 20 de enero de 2022. Lo anterior, pese a que la norma fue aprobada el 14 de diciembre de 2021 y había un plazo de tres meses a partir de la promulgación para la debida reglamentación. Estima conculcados derechos fundamentales. Al respecto, del elenco de hechos probados se tuvo por acreditado que posterior a la promulgación de la Ley No. 10066, el 14 de diciembre de 2021, denominada "Regulación de los sistemas electrónicos de administración de nicotina (SEAN), sistemas similares sin nicotina(SSSN) y dispositivos electrónicos que utilizan tabaco calentado y tecnologías similares", el Ministerio de Salud inició la gestión correspondiente, con el objetivo de garantizar el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 18 de la misma.
No obstante, se colige que la gestión administrativa se dilató debido a que requirió el criterio de otras instituciones públicas vinculadas a las disposiciones legales establecidas. Además, fue necesario esperar y superar la transición habitual en el cambio de autoridades gubernamentales. Pese a ello, consta que en el informe No. DMR-DAR-INF-108-2024 suscrito el 13 de mayo de 2024 la Dirección de Mejora Regulatoria (Ministerio de Economía, Industria y Comercio) concluyó lo siguiente: "Como resultado de lo expuesto, esta Dirección concluye que la propuesta denominada: "Reglamento a la Ley N°. 10.666 'Regulación de los Sistemas Electrónicos de Administración de Nicotina (SEAN), Sistemas Similares Sin Nicotina (SSSN) y dispositivos que utilizan tabaco calentado y tecnologías similares" cumple con los principios de mejora regulatoria y puede continuar con el trámite correspondiente". En este sentido, se coteja que la propuesta del reglamento a la Ley No. 10066 denominada "Regulación de los sistemas electrónicos de administración de nicotina (SEAN), sistemas similares sin nicotina(SSSN) y dispositivos electrónicos que utilizan tabaco calentado y tecnologías similares" finalizó su elaboración y únicamente falta su revisión en la Dirección de Leyes y Decretos (Casa Presidencial) para su posterior firma del Presidente y publicación en el Diario Oficial La Gaceta. // Atinente al caso concreto, la Sala, en la sentencia nro. 2016009948 de las 9:20 horas del 15 de julio de 2016, dispuso: ...(CITA DEL FALLO)...
En concordancia con el precedente parcialmente trascrito, se estima que la intervención de la Sala en el sub lite se justifica en que la normativa de marras tiene particular en el derecho a la salud de los costarricenses, tal como lo alega el aquí recurrente. De ahí que, el incumplimiento de reglamentar alegado constituye una omisión susceptible de ser declarada en esta jurisdicción constitucional. // V. CONCLUSIÓN. Bajo este orden de circunstancias, el recurso de amparo deviene procedente. De conformidad con el artículo 49 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se otorgan dos meses para el cumplimiento de lo ordenado en la parte dispositiva de esta sentencia". Asimismo, también se ofrece en dicho carácter de prueba para mejor resolver el oficio MS-DGS-1492-2024 de fecha 07 de junio de 2024, sobre una solicitud de inclusión de los dispositivos "Vapeadores /vapes", sistemas electrónicos de administración de nicotina (SEAN), sistemas similares sin nicotina (SSSN) y dispositivos electrónicos que utilizan tabaco calentado y tecnologías similares, como residuos de "manejo especial" conforme a lo establecido en el artículo 5 del Decreto Ejecutivo 38272-S.
La importancia de dicha prueba según la parte accionante radica en evidenciar que el reglamento que se encuentra asociado a los cigarrillos electrónicos de tabaco y nicotina sintética no guarda relación con el caso de la actora, que, según sus palabras se refiere a los vapeadores de CBD. Sobre este tema ha indicado el presente Tribunal, entre otros, en el fallo N°65-2021-II de las trece horas cincuenta minutos del veintitrés de julio de dos mil veintiuno lo siguiente: "El artículo 41.3 del Código Procesal Civil -de aplicación supletoria en los asuntos como el tratado- regula el tema de la prueba complementaria o prueba para mejor resolver y es que dicha posibilidad alude a una potestad discrecional de la que puede echar mano la autoridad jurisdiccional -en este caso administrativa- cuando exista algún punto sometido a litigio y del que requiera mayor información o claridad. Como particular condición, es preciso señalar que este tipo de ofrecimiento no puede ser utilizado por las partes para subsanar las omisiones en las que han incurrido en relación con los elementos de prueba que pudieron haber sido ofrecidos en el momento procesal oportuno, y que no ofrecieron ni aportaron.
Atendiendo lo expuesto, incluso se puede tener por denegada sin necesidad de resolución alguna que así lo indique. El tema ha sido abordado en forma reiterada por la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, al respecto señaló: “… debe recordarse que, la prueba para mejor resolver, por su naturaleza, es una potestad del juzgador, quien decide su conveniencia y necesidad y, en razón de ello, no se encuentra obligado a admitir la ofrecida por las partes. Se trata de una facultad que le permite anexar, en la fase conclusiva, elementos demostrativos relevantes para la correcta decisión del conflicto. Desde este plano, si bien es lícito incorporar -para mejor resolver- probanzas totalmente nuevas, así como aquellas que fueron declaradas inevacuables, nulas, rechazadas por extemporáneas o inadmisibles, o bien relacionadas a hechos que se tuvieron por ciertos ante la rebeldía del accionado -cardinales 331 y 575 del Código Procesal Civil-, ciertamente, la decisión de recabarla corresponde a una valoración discrecional del juez, quien puede prescindir de ella sin necesidad de resolución expresa.” (Res.
N° 408-A- S1-2012 de las 14 horas 30 minutos del 03 de abril de 2013)". Bajo el anterior predicado, a criterio del este juzgador, la prueba ofrecida para mejor resolver debe ser admitida, al tratarse de elementos útiles para efectos de resolver la controversia y relacionados con el caso que nos ocupa que refiere a la decisión tomada por la autoridad administrativa accionada de prohibir los vapeadores de CBD como medida precautoria en aras de garantizar la salud de la población del país, así como también este Tribunal advierte que en cuanto al fallo constitucional y el oficio ofrecido, por la fecha de su emisión, encajan dentro de las circunstancias especiales o extraordinarias que justificarían la inclusión dicha prueba en este momento procesal, motivo suficiente para aceptarla, con independencia de la valoración de dichos elementos para el fondo de lo que se decida y que más adelante se indicará al realizar el análisis de los presupuestos de la tutela cautelar.
Así las cosas, se admite la prueba documental citada como prueba para mejor resolver a los efectos de la presente causa. Lo anterior por cuanto este juzgador considera que dichos documentos son útiles para dictar el fallo en este caso concreto, con entera independencia de su incidencia en la resolución del caso concreto lo cual será objeto de análisis más adelante dentro de esta resolución.
Tal y como ha sido desarrollado por la Sala Constitucional, así como en fallos anteriores de este Tribunal (ver, entre otros, el fallo N°38-2022 de las diez horas diez minutos del doce de enero de dos mi veintidós) la justicia cautelar responde a la necesidad de garantizar el principio constitucional de una justicia pronta y cumplida, al conservar las condiciones reales indispensables para la emisión y ejecución de la sentencia (Resolución 7190-1994, de las 15:24 horas del 6 de diciembre). En este mismo sentido, el artículo 19 del Código Procesal Contencioso Administrativo, establece que el fin de la fijación de una medida cautelar es proteger y garantizar, provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. La doctrina ha indicado que la justicia cautelar no tiene como fin declarar un hecho o una responsabilidad, ni la de constituir una relación jurídica, ni ejecutar un mandato y satisfacer el derecho que se tiene sin ser discutido, ni dirimir un litigio, sino prevenir los daños que el litigio pueda acarrear o que puedan derivarse de una situación anormal (Gallegos Fedriani, Pablo.
Las medidas cautelares contra la Administración Pública. 2 ed. Buenos Aires, Argentina: Ábaco, 2006). En el voto #4074-2010 el Tribunal Contencioso Administrativo señala que: “los presupuestos de la tutela cautelar son tres, el peligro en la demora, la apariencia de buen derecho y la ponderación de los intereses, particularmente el interés público” y “[s]ólo en la concurrencia de los tres elementos, es decir, de la apariencia de buen derecho, del peligro en la demora y que del análisis de ponderación de intereses se considere que daño sufrido por el particular debe tutelarse por encima de los demás intereses en juego, puede proceder el despacho a conceder la medida cautelar solicitada” (Tribunal Contencioso Administrativo, resolución n.° 4074-2010 de las 13:21 hrs. del 29 de octubre de 2010). También el Tribunal de Apelaciones de lo Contencioso Administrativo ha señalado en el mismo sentido: “En el caso de las medidas cautelares, esto implica que, en adición a lo relativo a las características estructurales de instrumentalidad y provisionalidad, la resolución debe explicar de forma clara y suficiente de qué modo concurren o no los presupuestos de apariencia de buen derecho, peligro en la demora y ponderación de los intereses en juego, ninguno de ellos puede ser dejado de lado, pues para la procedencia de la medida que se adopte la ley exige la concurrencia de todos ellos […] si este Tribunal hipotéticamente acogiese los alegatos relativos a este extremo, y entendiera que el elemento de ponderación de intereses sí está presente eso obligaría a este Tribunal en primera y única instancia a entrar a analizar y a desarrollar el tema de ponderación de intereses en una forma que omitió el juez de instancia, por lo cual, como bien lo señaló en su momento la parte, estaría haciendo que este Tribunal sustituya al juzgador de instancia en el análisis en primera o en única instancia de ese elemento, privando a la parte por lo tanto del derecho de recurrir al respecto de lo que se ha indicado" (ver resolución del Tribunal Procesal Contencioso Administrativo, n.° 132-2017-I de las dieciséis horas dieciocho minutos del veintinueve de marzo del dos mil diecisiete.
Cfr. 00:16:24 – 00:21:35 de la grabación digital del fallo correspondiente). Esta posición se complementa con el criterio externado por la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en funciones de Tribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo, en Voto N° 5-F-TC-2008 de las diez horas con cuarenta y cinco minutos del seis de febrero del año dos mil ocho, respecto de la necesidad de cumplimiento de la carga probatoria en esta fase cautelar, al indicar que "(…) tres requisitos que se aplican como es el fumus bonis iuris o apariencia de buen derecho… el peligro de la demora y la ponderación de los intereses en juego… la apariencia de buen derecho conforme a la nueva legislación no constituye una carga gravosa de demostración de la seriedad de la demanda, sino la valoración incluso interna del juez de que aquella sentencia no es temeraria de que no es carente de seriedad, que es una visión invertida, por cierto, del denominado fumus bonis iuris, este periculum además corresponde a la carga, como carga probatoria para quien pide la cautelar, y esto es así, luego la cautelar es un juicio provisional de ese peligro en la mora no es… una valoración del fondo del proceso… en lo que corresponde al caso concreto (…) y esta Sala luego de deliberar concienzuda y ampliamente como lo hace (…) ha estimado que no están debidamente demostrados los daños y perjuicios graves o de imposible reparación que ameriten la adopción de la medida cautelar en cuestión (…) En definitiva, el Tribunal estima que no se cumple con el principio de la prueba racional de la cautelar que se corresponde con una prueba de equilibrio, si bien es cierto no se requiere de una prueba contundente, porque no puede serlo en la medida cautelar, tampoco lo podemos dejar al arbitrio del solo dicho de quien recurre, hay de por medio también eventuales intereses públicos”.
Partiendo del anterior marco normativo y jurisprudencial de análisis y los elementos requeridos para la estimación de una medida cautelar, se procede a realizar el estudio del caso concreto, atendiendo a la exposición de la denominada teoría del caso y el ofrecimiento de la prueba. Fijado el escenario de análisis y los tres elementos requeridos para la estimación de una medida cautelar, se analiza de seguido el caso concreto.-
Las medidas cautelares para su aprobación requieren la concurrencia de los tres elementos antes indicados (apariencia de buen derecho en su visión invertida casi asimilable a un "fumus non mali iuris", peligro en la mora y el equilibrio de intereses). Además, esta medida cautelar debe ser instrumental, accesoria y provisional, en el tanto procura asegurar la eficacia de la sentencia del expediente principal. Es responsabilidad del promovente explicar, analizar y fundamentar cada uno de estos presupuestos y de las partes demandadas debatir los argumentos presentados y así, con base en las teorías de las partes y las pruebas mencionadas determinar lo que derecho corresponde sobre el fondo de la medida solicitada. La pretensión de tutela cautelar de la parte actora se fundamenta, en síntesis, en supuestos vicios de nulidad absoluta en la conducta administrativa impugnada la cual sostiene la parte accionante le impide continuar con el negocio de distribución de sus productos, alude a pérdidas de inventario (ver lista en imagen 14 del legajo de medida cautelar) y refiere a que la accionante se dedica a la distribución de líquidos de vapeo que "sólo contienen productos derivados del cáñamo, los cuales si bien son de la misma familia de los CANNABINOIDES, no contienen nicotina sintética..." (ver imagen 14 del legajo de medida cautelar).
Ahora bien, a pesar de los términos en que fue redactada la manifestación antes indicada, es lo cierto que la tutela cautelar es una valoración de carácter sumario caracterizada por la urgencia que reviste este tipo de solicitudes. Atendiendo la integralidad de lo indicado por la parte actora en su gestión este despacho entiende que la parte accionante se dedica a la distribución de líquidos de vapeo que contienen CANNABINOIDES así como también los accesorios específicos para su consumo que se describen en la gestión cautelar presentada, por cuanto en la gestión se hace referencia específica al daño por imposibilidad de venta de "inventario" por el monto de ¢118.236.999,31 (ver apartado denominado "acerca de la extrema gravedad" en imagen 7 del legajo de medida cautelar), suma que corresponde con la la certificación de CPA aportada como prueba #4 (ver imágenes 82 a 83 del legajo de medida cautelar) como la proyección de la venta total del inventario de la empresa accionante y en dicha certificación visible a imagen 82 se indica que la compañía muestra saldos en inventarios de "vaporizadores con aceite derivados del cáñamo".
Asimismo, en el acta notarial aportada como prueba #5, visible a imágenes 85 a 86, se indica que la notaria pública Alejandra Alvarado Alfaro, a solicitud de la empresa accionante se apersonó en la bodega de la empresa Imperium (nombre de fantasía) y se refiere al detalle del inventario existente en la bodega, en presencia de los testigos que indica el documento. Si a dichos elementos se suma la certificación literal visible a imagen 21, en que se indica como objeto o fin de la empresa el comercio en general, se puede llegar a arribar a la conclusión, según una valoración sumaria de los elementos probatorios aportados que la empresa accionante a los que la misma se dedica a la comercialización y distribución de líquidos de vapeo que contienen CANNABINOIDES así como también de los accesorios específicos para su consumo (en adelante simplemente "vapeadores CBD, líquidos y accesorios específicos"), tal es una inferencia razonable que se puede desprender del conjunto de la prueba aportada a los autos tomando en cuenta la naturaleza sumaria y la urgencia propia de esta sede de tutela cautelar, por el contrario, es el criterio de este juzgador que no resulta razonable realizar la inferencia contraria que hace la representación del Estado de que el inventario existente en la bodega a que hace referencia la notaria no tiene relación alguna con el giro comercial de la empresa accionante (ver imagen 106 y 107 del legajo de medida cautelar); ha de tomarse en consideración que en la valoración de este tipo de gestiones cautelares se trata de una cuestión de naturaleza sumaria de cognición y regida por el principio racional de prueba, así como también la urgencia propia que reviste este tipo de solicitudes cautelares, en este caso presentada incluso en horario de disponibilidad (20 de mayo de 2024 a las 06:18 hrs.), todo lo cual lleva a este juzgador a inferir de la prueba aportada a los autos que efectivamente la empresa se dedica a la comercialización y distribución de líquidos de vapeo que contienen CANNABINOIDES así como también de los accesorios específicos para su consumo (en adelante simplemente "vapeadores CBD, líquidos y accesorios específicos").
Así las cosas, con fundamento en lo antes señalado, sobre la instrumentalidad de la medida cautelar, la parte actora indica que busca resguardar el derecho de la parte actora de seguir distribuyendo sus productos y poder comercializarlos, primordialmente el aceite a base de cannabinoide (ver imagen 15 del legajo de medida cautelar), por cuanto señala que en este caso no existe fin público ni menos utilidad en favor de la salud pública, y la sustancia está autorizada por ley siendo ilegal su prohibición por resolución administrativa, por lo que se busca resguardar el fondo del proceso ordinario en el cual se busca anular parcialmente los efectos y alcances de la resolución que se cuestiona en esta sede. Sobre la denominada apariencia de buen derecho, en síntesis, la parte actora indica que su actividad se encuentra regulada por la Ley N°10113, así como su reglamento, la cual establece en su artículo 2° definiciones de importancia para el caso, así como también el artículo 3° del mismo cuerpo normativo, lo cual ha de adicionarse según la parte accionante al hecho de que la regulación estatal en relación con las actividades de producción, industrialización y comercialización del cáñamo para fines industriales y alimentarios, así como del cannabis psicoactivo con fines medicinales y terapéuticos y sus derivados, incluye el ejercicio de competencias del Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) y el Ministerio de Salud.
Señala al respecto la parte accionante que se violenta el numeral 19.1 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), principio de reserva de ley en materia de competencias, por cuanto la resolución impugnada se relaciona con la Ley N° 10066, cuyo articulado se relaciona exclusivamente con dispositivos electrónicos que utilizan tabaco calentado o similares, lo cual en criterio de la parte accionante evidencia según las definiciones normativas de dicha ley que la resolución administrativa va dirigida formalmente a la prohibición de nicotina y nicotina sintética. Así las cosas, la parte accionante considera que el Ministerio de Salud no puede prohibir vía resolución administrativa la venta de productos asociados a los aceites que contengan cannabinoides, por cuanto sostiene que su distribución y comercialización son objeto de regulación por ley especial, sumado al hecho de que la legislación establece competencias compartidas en la materia, que, según la parte accionante, impiden al Ministerio de Salud en vapeadores de aceites de cannabinoides ejercer una regulación exclusiva.
Por tales razones, la parte actora considera que el acto impugnado es absolutamente nulo y finalmente indica que según lo establece el numeral 361 de la LGAP debía cumplirse con el procedimiento de consulta, lo cual invalida la forma y el procedimiento utilizado, así como también alega vicios en el motivo y contenido del acto impugnado, señalando que la decisión en esta materia debía ser vía ley ordinaria y no vía resolución administrativa. Por último, alega vicios en la fundamentación de la resolución impugnada, señalando que la prohibición impuesta por la resolución impugnada es absolutamente nula. Por otro lado, la representación estatal considera sobre la denominada "apariencia de buen derecho" que para tener por acreditado el "humo de buen derecho" se exige como requisito que la parte actora compruebe que le asiste un derecho o interés material y, además, que la Administración actuó al margen de la ley.
Es decir, seriedad de la demanda de manera tal que exista la posibilidad de ser acogida por el fondo. Sobre el caso concreto, la representación del Estado señala que no es posible vislumbrar el cumplimiento de ese primer elemento, ya que, contrario al dicho de la parte actora, en términos generales, el Ministerio de Salud (como instancia rectora encargada de desarrollar acciones que protejan y mejoren el estado de salud físico, mental y social de los habitantes, de promocionar la salud y prevención de la enfermedad y de propiciar un ambiente humano sano y equilibrado) ostenta la competencia suficiente para dictar una resolución administrativa en donde se prohíba la importación, el uso, la venta, la comercialización, la distribución, la publicidad, la promoción y el patrocinio de líquidos de vapeo que contengan cannabinoides. Aunado a lo expuesto, sin ánimo de discutir en fondo de este asunto, señala la representación que únicamente abordando los principales aspectos por tratarse de una medida cautelar ante causam, un simple repaso de la solicitud cautelar permite entender que el planteamiento del accionante resulta desacertado, por lo que sostiene que no se observa seriedad en su argumentación.
En síntesis, la representación estatal indica que el accionante alega que resolución administrativa MS-DM-RC-2381- 2024 emitida por el Ministerio de Salud va dirigida formalmente a la prohibición de nicotina y la nicotina sintética, no así con los cannabinoides que tienen una regulación especial; sin embargo, de la simple lectura de los resultandos VI, VII, IX, XII y XIII de esa resolución administrativa MS-DM-RC-2381-2024 se evidencia la alusión a los cannabinoides, lo relativo a su venta y distribución y, principalmente, refiere al tema de lesiones pulmonares por el uso de valorizadores, en donde se desconoce las sustancias contenidas en el vaporizador y las severas consecuencias médicas como la enfermedad EVALI, referido a un malestar respiratorio agudo o subagudo que puede ser grave y potencialmente mortal, que se caracteriza por una lesión pulmonar asociada al uso de cigarrillos electrónicos o vapeo.
A ello suma la representación estatal lo dispuesto en el Considerando III de esa resolución que dice lo siguiente: “III. Que debido al aumento en el uso de líquidos para vapeo que contienen cannabinoides, siendo que estos productos no están incluidos en ninguna categoría de productos de interés sanitario no se puede garantizar la calidad, seguridad y el contenido de estos, por lo que resulta necesario emitir medidas urgentes preventivas para proteger la salud de la población”. De ahí que la representación estatal sostiene que a simple vista se determina que la resolución administrativa MS-DM-RC-2381-2024 va dirigida a prohibir la importación, el uso, la venta, la comercialización, la distribución, la publicidad, la promoción y el patrocinio, no sólo de productos contengan nicotina sintética; sino también, de los líquidos de vapeo que contengan cannabinoides, así como de los accesorios específicos.
Ahora bien, la representación estatal analiza también el segundo argumento empleado por la parte actor de que las leyes n.°10113 y n.°10066 comprenden normativas especiales que tratan el tema del uso de los cannabinoides y de los dispositivos electrónicos y vapeadores; de ahí que, por tratarse de leyes especiales, el Ministerio de Salud no pueda prohibir su uso por vía resolución administrativa; aunado que se trata de competencias estatales que comparte con el Ministerio de Agricultura y Ganadería, el Ministerio de Seguridad Publica y el Instituto Costarricense sobre Drogas, por lo que no puede actuar de forma aislada. La representación estatal indica sobre este segundo argumento que la simple lectura de la Ley N°10066 permite entender que está enfocada en regular aspectos muy específicos, tales como los sitios prohibidos para el uso de los mencionados sistemas electrónicos, el impuesto que se les aplica, el momento en que se tiene el hecho generador del impuesto, así como el contribuyente; explica la base imponible y la tarifa del impuesto; asimismo, menciona la liquidación y pago del gravamen, su aplicación y su destino, así como control, fiscalización y sanciones, recaudación y destino de las multas y el plazo para cancelarlas.
En todo caso, la representación estatal destaca que, contrario al dicho del actor, el artículo 14 de esa ley n.°10066 encarga al Ministerio de Salud su regulación, control y fiscalización. Por otro lado, la representación estatal señala respecto de la citada Ley N°10113 del 2 de marzo de 2022 que regula y permite el acceso y la utilización el cannabis para para uso medicinal y terapéutico y del cáñamo para uso alimentario e industrial, también establece la regulación estatal del tema; en específico, se dispone que el Ministerio de Salud lo hará en el ámbito de sus competencias, por lo que se remite a su Ley Orgánica, ley n.°5412 del 8 de noviembre de 1973 y a la Ley General de Salud, ley n.°5395 del 30 de octubre de 1973. (Ver artículos 3 y 4 de la Ley n.°10113). Derivado de lo anterior, la representación estatal llega a la conclusión de que el Ministerio de Salud, como ente rector en materia de salud, de conformidad con los artículos 21, 50 y 140 inciso 6) y 8) de la Constitución Política, tiene la obligación de velar por la tutela del derecho a la vida y la salud de las personas; además, a tenor de lo dispuesto en los artículos 4, 6, 7, 130, 337, 338, 340, 341 de la Ley General de Salud, ley n.°5395; así como los numerales 2 inciso b) y 57 de la Ley Orgánica del Ministerio de Salud, ley n.°5412, debe adoptar y generar medidas de salvaguardia para la protección de estos bienes jurídicos y bajo el principio precautorio, tomar las medidas necesarias para evitar daños graves e irreparables a la salud de los habitantes, competencia que no se encuentra limitada por lo que disponga −o no− las leyes n.°10113 y n.°10066.
En este sentido, la representación del Estado llega a la conclusión de que, por las razones antes señaladas, la medida cautelar tiene una apariencia de buen derecho sensiblemente "debilitada" y procede su rechazo. En este sentido indica: "(...) se sigue que, contrario al dicho de la parte actora, la competencia del Ministerio de Salud en lo relativo a la salud de la población no se encuentra condicionada por lo que disponen las leyes n.°10113 y n.°10066; además, resulta inadmisible pensar que, en un tema propio de salud pública, la decisión que adopte el Ministerio de Salud deba contar con el venia o aprobación del Ministerio de Agricultura y Ganadería, el Ministerio de Seguridad Publica o el Instituto Costarricense sobre Drogas. // Queda por determinar si, como alega la parte actora, la resolución administrativa MSDM- RC-2381-2024 en estudio debió cumplir con la publicación para consulta acorde al numeral 361 de la Ley General de la Administración Pública (en adelante LGAP).
Sobre el particular, Verdad de Perogrullo que la audiencia contenida en el ordinal 361 de la LGAP se hace −en tesis de principio− para la elaboración de disposiciones de carácter general, no así para la emisión y publicación de una resolución administrativa como la que nos ocupa; de ahí que el argumento del accionante carece de total sentido." (ver imagen 103 del legajo de medida cautelar). VIII. A).- SOBRE LOS DENOMINADOS "ELEMENTOS ESTRUCTURALES": Para empezar, sobre los denominados "elementos estructurales" de la tutela cautelar, independientemente de lo que pueda llegar a definirse en el proceso de conocimiento y de los cuestionamientos que se plantean respecto de la conducta administrativa, cabe indicar lo siguiente en relación con las características más elementales de instrumentalidad, accesoriedad y provisionalidad para una solicitud como la que nos ocupa. Sobre tales denominadas características "estructurales" de la medida cautelar, entre otros, se ha indicado en el fallo 2023006573 de las veintiuno horas con veintisiete minutos del diecinueve de Diciembre del dos mil veintitrés, lo siguiente: "IV.- CARACTERÍSTICAS ESTRUCTURALES DE LAS MEDIDAS CAUTELARES. // Para la determinación de la procedencia de la medida es también importante tomar en cuenta, - tal y como fuera señalado supra y además de los presupuestos ya indicados-, que la medida que vaya adoptarse estructuralmente cuente con las siguientes características: 1.- La instrumentalidad e independencia previa con relación a la sentencia definitiva que se produzca en un proceso principal, cuestión que determina al propio tiempo, la subordinación o accesoriedad de la medida con respecto del proceso principal dentro, o a efecto del cual se dicta. 2.- La provisionalidad, en cuanto su eficacia en principio se agota al momento de dictarse la sentencia de mérito en el asunto principal o cuando las circunstancias así lo impongan.
Es decir, tiene efectos supeditados a la pendencia de aquel proceso, tanto como y, - por otro lado-, a la permanencia en el tiempo de las circunstancias que fuesen tomadas en cuenta para su adopción, características que traen causa de su intrínseca posibilidad de modificación o revocación (eficacia rebus sic stantibus). 3.-Todo proceso judicial conlleva un debido proceso que da pie a una serie de etapas que deben irse precluyendo para poder llegar a una resolución que el conflicto ya judicializado de manera definitiva. Es justamente la dilatación de los procesos judiciales lo que origina que opere el peligro en la demora, aunado al peligro o urgencia de que mientras se da el curso normal de la acción se pierda o altere el derecho de la parte o de intereses jurídicamente relevantes de alguna de las partes y es así como lo prevee el ordenamiento jurídico en su numeral 78 del Código Procesal Civil, el cual se aplica de manera analógica a esta materia.
La urgencia para evitar el peligro en la mora, nota que justifica las medidas cautelares adoptadas ante causam, prima facie o inaudita altera parte. 4.- La sumaria cognitio, esto es, que este tipo de medidas son adoptadas en virtud de una cognición sumarísimo efectuada por el órgano jurisdiccional, sin entrar a prejuzgar sobre el mérito del asunto, que de forma alguna sustituye la plenaria sucesión de pasos que implica el proceso de conocimiento". Ahora bien, en relación con las denominadas características "estructurales" de las medidas cautelares, ha quedado muy claro de las manifestaciones de la representación de la parte accionada que su interés principal con la presente solicitud de tutela cautelar consiste en que se "suspendan" los efectos del acto administrativo que dispuso la prohibición de continuar con el negocio de distribución de productos que realiza (en lo fundamental, según se indicó previamente, "vapeadores CBD, líquidos y accesorios específicos").
Lo anterior, mientras se discute el fondo del asunto en esta sede judicial. Así las cosas, en el tanto se trata de una petición de carácter suspensivo respecto de los efectos de un acto de prohibición emitido por el Ministerio de Salud en el ejercicio de sus competencias de naturaleza precautoria que se califica por la parte actora como "absolutamente nulo y contrario a derecho", es el criterio de este juzgador que sí cumple con los requisitos de instrumentalidad y provisionalidad con respecto a la causa que nos ocupa, en el tanto dicha petición se solicita como medida de carácter provisional hasta tanto se decida el fondo del asunto en una eventual sentencia y está directamente enlazada con los cuestionamientos de nulidad que se invocan respecto de la conducta administrativa. VI. B).- SOBRE LA DENOMINADA "APARIENCIA BUEN DERECHO" EN SU VERSIÓN INVERTIDA: El denominado "fumus boni iuris" tal como aparece regulado en el numeral 21 CPCA indica que la medida cautelar será procedente cuando la ejecución o permanencia de la conducta sometida al proceso, produzca graves daños o perjuicios, actuales o potenciales, de la situación jurídica aducida que es lo que comúnmente se denomina como "periculum in mora" y, como segundo requisito "y siempre que la pretensión no sea temeraria o, en forma palmaria, carente de seriedad" de manera que el denominado "fumus boni iuris" aparece en su versión invertida, más propiamente un "fumus non mali iuris", por cuanto no se exige la acreditación de las probabilidades de éxito de lo pretendido sino que, por el contrario, el requisito es su no temeridad o que no se evidencie en forma palmaria la carencia de seriedad de lo pretendido.
Ahora bien, deben tomar en cuenta las partes que el análisis que se realiza en sede cautelar es producto de una cognición sumaria que no se corresponde con una valoración del fondo del asunto, ni puede ser así en ningún caso, tal y como ha indicado en su momento el Tribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo el presupuesto de "no temeridad" "[…] no es una valoración del fondo del proceso, ni puede serlo, ni debe serlo, no puede confundir el juzgador los requisitos propios de una cautelar con un procedimiento definitivo sobre la validez o antijuricidad de una conducta administrativa, esto nos llevaría a una justicia definitiva por la vía cautelar y esto no es la finalidad del objeto. (Tribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo, voto 05-F-TC-08 de las diez horas cuarenta y cinco minutos del seis de febrero de dos mil ocho). Tal como se ha señalado previamente el análisis del presupuesto de la tutela cautelar contemplado en el artículo 21 del Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA) de que la pretensión no es temeraria o, en forma palmaria, carente de seriedad, no se corresponde con la acreditación de una verosimilitud de "buen derecho" de la demanda; precisamente porque el análisis que se realiza en sede cautelar no se corresponde con una valoración del fondo del asunto, ni puede ser así, tal y como ha indicado en su momento el Tribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo (Tribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo, voto 05-F-TC-08 de las diez horas cuarenta y cinco minutos del seis de febrero de dos mil ocho).
Al respecto, se considera que la denominada teoría del caso planteada por la parte actora y sus argumentos no resultan temerarios o en forma palmaria, carentes de seriedad, sin entrar a analizar el fondo de los argumentos que plantea, pues realiza una serie de justificaciones e ilaciones argumentativas que será el tribunal encargado de conocer del fondo del asunto, el que determine finalmente si proceden o no, si son válidas o no, y, finalmente, si la decisión adoptada por el Ministerio de Salud respecto de prohibir como medida precautoria la distribución y comercialización de productos asociados con la actividad de vapeo de sustancias que contengan cannabinoides (para el caso concreto "vapeadores CBD, líquidos y accesorios específicos") resulta válida o no a la luz de los elementos del caso concreto, y si se configuró o no una disconformidad de la conducta administrativa con el ordenamiento jurídico y violaciones al debido proceso como lo aduce la parte accionante en su acción.
Ahora bien, sobre las alegaciones que realiza la representación del accionado que indica la existencia de temeridad al indicarse que Ministerio de Salud actúa en el ámbito de sus competencias, por lo que remite a su Ley Orgánica, ley n.°5412 del 8 de noviembre de 1973 y a la Ley General de Salud, ley n.°5395 del 30 de octubre de 1973. (Ver artículos 3 y 4 de la Ley n.°10113); derivado de lo anterior, la representación estatal llega a la conclusión de que el Ministerio de Salud, como ente rector en materia de salud, de conformidad con los artículos 21, 50 y 140 inciso 6) y 8) de la Constitución Política, tiene la obligación de velar por la tutela del derecho a la vida y la salud de las personas; además, a tenor de lo dispuesto en los artículos 4, 6, 7, 130, 337, 338, 340, 341 de la Ley General de Salud, ley n.°5395; así como los numerales 2 inciso b) y 57 de la Ley Orgánica del Ministerio de Salud, ley N.°5412, debe adoptar y generar medidas de salvaguardia para la protección de estos bienes jurídicos y bajo el principio precautorio, tomar las medidas necesarias para evitar daños graves e irreparables a la salud de los habitantes, competencia que no se encuentra limitada por lo que disponga −o no− las leyes N.°10113 y N.°10066.
Sobre dichas consideraciones sobre las cuales la representación estatal considera la "temeridad" de la acción interpuesta, se debe tomar en consideración que el análisis realizado en sede cautelar es propio de una cognición de naturaleza sumaria efectuada por el juzgador, sin entrar a prejuzgar sobre el mérito del asunto por el fondo y que en modo alguno viene a sustituir el análisis propio del proceso de conocimiento, tales elementos señalados por la representación del accionado tienen relación con el fondo del asunto y serían aspectos propios de las defensas correspondiente al proceso de conocimiento a conocer en el momento procesal oportuno y no propiamente en esta sede cautelar. Así las cosas, se considera que no es evidente y manifiesta la temeridad de la pretensión, al contrario de lo indicado por la representación del accionado. Ahora bien, superado el análisis de la no temeridad la parte actora dentro de sus argumentos se refiere en términos generales sobre el fondo de los tres presupuestos cautelares, al realizar este análisis en términos generales, con lo que se indica en el libelo de solicitud y referido previamente con detalle se procede a realizar el examen que corresponde.
En este sentido es criterio de este juzgador que la tutela cautelar NO cumple con todos los presupuestos para su aprobación por cuanto si bien se acredita la existencia de un grave daño potencial derivado de la prohibición total de comercialización impuesta por el Ministerio de Salud, en la materia priva el peso prevalente del interés público, regido por el principio precautorio reforzado propio de la materia, por lo que la misma debe ser RECHAZADA, en los términos que se dirán a continuación. VIII. B) SOBRE EL GRAVE DAÑO: Ahora bien, respecto del peligro en la demora, se ha indicado antes por este Tribunal, entre muchos otros, en el fallo 009-2021-T de las doce horas y tres minutos del día siete de enero de dos mil veintiuno que: "...para la procedencia de la tutela cautelar se requiere según disposición legal que la ejecución o permanencia de la conducta administrativa sometida al proceso produzca daños o perjuicios graves, actuales o potenciales, a la situación jurídica de la parte promovente.
En ese sentido debe recalcarse que no basta con alegar la existencia del daño (o perjuicio) grave (actual o potencial) sino que debe probarse, situación que implica una carga procesal que debe asumir la parte interesada, al tenor de los artículos 220 del Código Procesal Contencioso Administrativo y el 41 del Código Procesal Civil". Sobre este presupuesto de tutela cautelar se ha indicado también, en su momento "[…] la actual legislación viene a establecer una flexibilización del antiguo sistema procesal que hablaba de “imposible o difícil reparación” – o sea, era rígido –, pasamos de una posición sumamente rígida de demostración de esos daños y perjuicios de “imposible y difícil reparación” a un sistema más flexible, precisamente en la filosofía de apertura de las cautelares […] a un rango de “gravedad” que tienen que llenar los perjuicios. Por lo tanto, hablar de que se tienen que demostrar graves daños de difícil o imposible reparación es una frase que ya no existe […] Pero el límite, y esto es lo que es importante, de justamente que establece el artículo 21 son “graves” la palabra “graves”, de esa gravedad “hacia arriba” procede la cautelar, de esa gravedad “hacia abajo” lo que no pueda entrar y clasificarse como grave no entra dentro del presupuesto de la cautelar.
En otras palabras, si los daños no alcanzan ese rango de “gravedad” la medida no procede […]. (TRIBUNAL PROCESAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, Resolución 286-08 de las doce horas treinta minutos del nueve de mayo de 2008. Cfr. 12:34:22 – 12:35:27 de la grabación digital correspondiente, exp. 08-35-1027-CA). En este extremo, la parte accionante hace manifestaciones en el sentido de que al no suspenderse la ejecución del acto objeto del proceso, que califica como nulo, se ocasionaría un grave daño al giro comercial de la empresa y serían violentados sus derechos, de manera que considera se configura una lesión grave a su situación jurídica. Por otro lado, sobre el peligro en la demora, en síntesis, que el grave daño surge con la imposibilidad de distribución y comercialización de los productos listados en denominada "prueba cinco", causando un daño por pérdida de ingresos, según certificación de contador público autorizado (CPA), aportada como prueba "cuatro" en la suma antes indicada de ¢118.236.999,31.
Luego de hacer referencia al inventario en bodega de la accionante, señala la parte actora que la resolución impugnada encuentra su motivación en el Informe de análisis de composición de líquidos para Sistemas de Administración de Nicotina (SEAN), prueba "dos" el cual no se relaciona con pruebas aplicadas a aceites asociados a cannabinoides, por lo cual considera que no existe ninguna razón técnica para prohibir el consumo de líquidos de vapeo que contengan cannabinoides, y la parte actora solo se dedica a la distribución de líquidos de vapeo que contienen productos derivados del cáñamo, los cuales si bien son de la familia de los cannabinoides no contienen nicotina sintética ni provocan daños a la salud, y para ello ofrece la citada prueba 3. Por otro lado, la representación estatal considera que el grave daño no ha sido demostrado por la parte accionante. En síntesis, la representación del Estado señala que la parte actora no brindó elementos de juicio para demostrar los posibles daños y perjuicios que alega podría sufrir durante el trámite del proceso de conocimiento por lo que se incumple con el principio racional de la prueba.
Considera la representación estatal que no hay en este caso demostración de un daño grave actual o potencial si no se adopta la medida cautelar y no basta con alegar la existencia del daño grave, sino que resulta necesario detallarlo y demostrarlo. En este sentido, la representación estatal alega lo siguiente para efectos de fundamentar su posición: "(...) En el caso concreto, en cuanto al daño grave de difícil o imposible reparación, la parte actora alega que producto de la resolución administrativa se da una imposibilidad de distribución y comercialización de los productos listados en su prueba #5, causando un daño por pérdida de ingresos. // Pues bien, revisada esa prueba #5 que se hace alusión, observamos que se trata de una certificación de la Notaria Alejandra Alvarado Alfaro en donde indica que se apersonó en Heredia, Santo Domingo Condominio Hacienda Lincoln, en la bodega de la empresa lmperium (...) Pese al recuento de dispositivos que hace, se llama la atención en que no se indica de qué se trata.
En detalle, se hace alusión a una serie de modelos (D ocho, D diez, modelo HHC, CBD P y CBD) pero no se explica, ni siquiera detalla con el rigor necesario, a qué dispositivos se refiere. Entendemos que existen vapeadores, vapeadores que incluyen un cargador con la sustancia o líquido y solamente el líquido; siendo que, la falta de precisión del accionante impide comprender de que se trata, sin que se permita hacer conjeturas. // Ahora, si bien se podría pensar que los dispositivos a los que se hace alusión se tratan de vapeadores, lo anterior resultaría inútil para acreditar un daño grave en este asunto ya que, según se indica en la página n.°9 del escrito de la medida cautelar, la empresa actora únicamente se dedica a distribución de líquidos de vapeo que sólo contienen productos derivados del cáñamo y que son familia de los cannabinoides. Dicho de otra manera, la tutela cautelar que solicita el accionante es para suspender la decisión administrativa que impide la venta de líquidos de vapeo, lo que resulta distinto al supuesto inventario que tiene de vapeadores; de ahí que, ese aparente inventario de vapeadores en nada contribuye a determinar la existencia de un supuesto daño grave producto de la no venta de líquidos de vapeo, se trata de cosas distintas. // Aunado a lo expuesto, la parte actora no hace un esfuerzo intelectivo para, al menos, informar y comprobar situaciones básicas que permitan evidenciar cómo su giro comercial se puede ver gravemente afectado si no se accede de forma urgente a una gestión cautelar que pide.
Si bien se menciona que, la imposibilidad de vender su inventario conlleva a una pérdida de ingresos; debemos tener claro que, la magnitud del daño dependerá de la situación apremiante y particular de la empresa, condición que no se ha demostrado en esta sumaria. En ese sentido, del variado y significativo giro comercial que tiene la sociedad actora y que publicita el Registro Nacional (comercio, industria, ganadería, agricultura, prestación de servicios profesionales, entre otros, ver prueba #1 que acompaña esta contestación), desconocemos cuánto significa esas supuestas pérdidas que alega, de ahí que resulta imposible determinar si se trata −o no− de un daño grave. // Otro punto es que, el accionante realiza una incorrecta valoración de su prueba #4 y #5, ya que se trata de un supuesto inventario de dispositivos que, aunque ignoramos qué son, tampoco es posible determinar la pérdida de ingresos; ya que desconocemos si se trata de mercancía que ya se canceló o si puede ser devuelta al distribuidor.
Se advierte en cuanto a la prueba contable #4 que acompaña el escrito de la medida cautelar, no viene acompañada de papeles de trabajo, lo que no permite validar la información consignada. // Incluso, en ese orden de ideas, no se advierte que se trata de mercancía perecedera. Recordemos que la resolución administrativa MS-DM-RC-2381-2024 prohíbe de manera precautoria la distribución y comercialización de líquidos de vapeo que contengan cannabinoides hasta que el Poder Ejecutivo promulgue el Reglamento Técnico que regule estos productos; de ahí que, nada obsta de que, emitida la regulación técnica, la parte actora retome la venta del supuesto producto que tiene en inventario." (ver imágenes 105 a 107 del expediente digital, destacado propio). Finalmente, sobre el argumento de que la accionante se dedica a la distribución de líquidos de vapeo que solo contienen derivados del cáñamo, de la misma familia de los cannabinoides, pero que no contienen nicotina sintética ni dañan la salud de las personas y la prueba #3 de la parte accionante, la representación estatal, advierte que se trata de un argumento propio del presupuesto de la "apariencia de buen derecho" y, en todo caso, desafortunado por cuanto el criterio técnico emitido por la Unidad de Normalización y Control del Ministerio de Salud mediante el oficio MSDRPIS-UNC-1082-2024 indica que, aun cuando el líquido de vapeo se agregue derivados provenientes de cáñamo, ello no significa que el producto esté libre de THC o contaminantes; siendo que su uso se induce una potente respuesta inflamatoria y conduce a cambios más patológicos asociados con la lesión pulmonar que el vapeo de nicotina.
Sobre la denominada prueba #3 indica la representación estatal que fue aportado en idioma extranjero, por lo que procede su rechazo de conformidad con el numeral 24.2. del Código Procesal Civil (CPC) y el análisis de esa prueba no resulta de recibo por cuanto es el propio representante de la empresa actora quien realiza la interpretación de los informes para aludir a los compuestos. Así las cosas, considera la representación del Estado que la actora no presenta argumentos ni prueba idónea para acreditar el daño grave. Es el criterio de este juzgador que, pese a la respetable argumentación que realiza la representación del Estado en este extremo para intentar desvirtuar la posición de la parte accionante, así como del hecho de que ciertamente se presentó parte del elemento probatorio en idioma extranjero (prueba #3), aún dejando de lado dicha documentación que se presentó en idioma extranjero y a la que se opone expresamente la representación estatal, sí existen suficientes elementos probatorios en el caso concreto como para sostener la existencia de un grave daño dadas las particularidades de la medida precautoria tomada por el Ministerio de Salud que es objeto de esta gestión de tutela cautelar.
Lo anterior, por cuanto, tal como se indicó previamente existen elementos de prueba suficientes para lograr llegar a una convicción razonable de que la parte accionante se dedica a la comercialización de productos directamente relacionados con la actividad prohibida como medida precautoria por el Ministerio de Salud en la conducta administrativa impugnada. Según quedó detallado previamente, es el criterio de este juzgador que la actividad comercial de la empresa se relaciona con la distribución de "vapeadores CBD, líquidos y accesorios específicos", en los términos definidos previamente y según los razonamientos dados al inicio de este considerando a los cuales se remite. Ahora bien, en la resolución MS-DM-RC-2381-2024 que se pide suspender (ver imagen 30 del legajo de medida cautelar), el Ministerio de Salud resuelve lo siguiente: "(...) se prohíbe la importación, el uso, la venta, la comercialización, la distribución, la publicidad, la promoción y el patrocinio, de productos que contengan nicotina sintética, así como accesorios específicos para su consumo o para su administración por cualquier vía de ingreso al organismo y líquidos de vapeo que contengan cannabinoides en establecimientos de todo tipo o por medios telefónicos, digitales y cualquier otro que permita su acceso, en tanto el Poder Ejecutivo, promulga el Reglamento Técnico que regule estos productos" (destacado propio).
Así las cosas, es evidente que se establece por este medio una prohibición total para la comercialización de productos que forman parte del giro comercial de la empresa, hasta tanto el Poder Ejecutivo proceda con la promulgación del Reglamento Técnico que regule dichos productos. Se trata de una prohibición absoluta en el tanto "(...) se prohíbe la importación, el uso, la venta, la comercialización, la distribución, la publicidad, la promoción y el patrocinio, de productos ..." y sin tiempo determinado, por cuanto se establece una condición específica para el levantamiento de la prohibición: "...en tanto el Poder Ejecutivo, promulga el Reglamento Técnico que regule estos productos". Es decir según los términos en que fue dictada la medida dicha prohibición se mantendrá hasta que promulgue el citado reglamento técnico, sin establecer un período de tiempo determinado, sino que únicamente se previó la condición para su levantamiento.
Al no existir un período de tiempo determinado en la resolución citada, se trata de una prohibición absoluta de comercialización por tiempo indeterminado, lo cual puede considerarse un grave daño para el giro comercial de la empresa accionante al no poder distribuir ni obtener ganancias de los productos en su inventario mientras la medida se mantenga. Respecto del tema planteado por la representación estatal para oponerse a la existencia de dicho grave daño solamente existen dos alternativas: La primera, la empresa ciertamente se dedica a la comercialización de líquidos de vapeo que contienen CANNABINOIDES, en cuyo caso la prohibición les afecta en forma directa al constituirse en una afectación evidente de su giro comercial; o bien, como sostiene la representación estatal dicho giro comercial exclusivo no se logra determinar con certeza, pero sí se acredita que dentro del inventario de la empresa la compañía muestra saldos en inventarios de vaporizadores que utilizan esos líquidos que son los referidos por el CPA y la notaria pública (ver prueba #4 y #5 visibles a imágenes 82 a 83 y 85 a 86 del legajo de medida cautelar), ante lo cual se pregunta este juzgador qué provecho o utilidad tienen los "vapeadores" si existe una prohibición absoluta para el uso, la venta, la comercialización, la distribución, la publicidad, la promoción y el patrocinio, de los productos que utilicen dichos líquidos.
No es posible siquiera pensar en la existencia de una ganancia derivada de dicho inventario en el tanto se mantenga la prohibición absoluta establecida por el Ministerio de Salud por cuanto este juzgador se pregunta ¿de qué sirve el inventario de vapeadores sin el líquido? siendo que no resulta posible "vapear" sin ese líquido. Lo anterior nos lleva a tener por configurada, en cualquiera de los dos escenarios, la existencia de un daño grave con ocasión de la conducta que se pide suspender. Ahora bien, ciertamente lleva razón la representación estatal, al indicar que en la prueba aportada no se explica ni se detalla con el rigor necesario las características de dichos dispositivos y su mecanismo de utilización, y que, ciertamente, tampoco se detalla más allá de toda duda razonable la magnitud del impacto de la pérdida de dicho inventario en la situación financiera completa de la empresa, sobre todo considerando que el objeto social de la parte accionante ciertamente comprende otras actividades al indicarse públicamente en el Registro Nacional el objeto y fines de dicha persona jurídica de la siguiente manera: "(...) OBJETO/FINES (SÍNTESIS): LA SOCIEDAD SE DEDICARA EN GENERAL AL COMERCIO, LA INDUSTRIA, LA GANADERÍA, LA AGRICULTURA, LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS PROFESIONALES, SIN LIMITACIONES DE NINGUNA ESPECIE, Y A CUALESQUIERA OTRA ACTIVIDAD PERMITIDA POR LEY" (ver imagen 118 del legajo de medida cautelar).
Así las cosas, la certificación de CPA aportada como prueba #4 únicamente se refiere al monto de los saldos de cuentas de inventario a precio proyectado de ventas al 15 de mayo de 2024 de los vapeadores, pero no se indica por el CPA cuánto significa ese monto para el patrimonio total de la empresa, lo cual sería necesario para determinar la magnitud del impacto porque la empresa tiene otras actividades además de la importación, distribución y comercialización de dichos vapeadores, según consta en el Registro Nacional, o al menos así habría que suponerlo ante la ausencia de elementos de prueba en contrario. No obstante esta serie de defectos en los elementos probatorios aportados a los autos por la empresa accionante, es el criterio de este juzgador que sí resulta posible tener por configurado un daño de "gravedad" para el giro comercial de la empresa accionante, lo anterior por las particulares características de la medida precautoria tomada por el Ministerio de Salud que, como se dijo, está planteada en términos absolutos y sin un límite de tiempo determinado, solo sujeta a la promulgación del reglamento técnico relativo a dichos productos.
Así las cosas, si bien es posible para este juzgador sostener que el daño se configura en "grave" por las particulares condiciones de la prohibición establecida por el Ministerio de Salud y por tratarse de un acto con efectos continuados, no podemos dejar tampoco de reconocer que el elenco probatorio aportado por la empresa recurrente ciertamente tiene una serie de defectos señalados por la representación estatal con toda menudencia y particuralización, y ciertamente la empresa según la certificación que consta en autos tiene otras actividades además de la comercialización de líquidos de vapeo. Los demás aspectos que argumenta la representación estatal tienen relación no propiamente con el extremo del "grave daño" sino mas bien con la ponderación de intereses en juego y el peso prevalente del interés público involucrado en la medida, lo cual se analizará de seguido pues, según se adelantó, conlleva al rechazo de la medida cautelar solicitada en virtud de la vigencia del principio precautorio reforzado vigente en la materia de salud pública.
No obstante lo antes indicado, es el criterio de este juzgador que no se puede negar pura y simplemente la existencia de un daño de carácter grave al giro comercial de la empresa con ocasión de una prohibición absoluta y por tiempo indeterminado de la comercialización de parte de sus productos. Sobre el extremo del grave daño se debe indicar que la jurisprudencia ha estimado como posible en ciertos casos derivar la existencia del "daño grave" incluso de una presunción humana sin necesidad de prueba documental, tomando en cuenta la naturaleza de las medidas cautelares. Así se ha hecho, por ejemplo, en el caso de los despidos de funcionarios públicos donde la existencia del daño grave se deriva del rompimiento del vínculo de servicio que ligaba al accionante con la administración y de ahí la remuneración que tiene la persona para satisfacer sus necesidades básicas, en que la prueba del grave daño puede derivarse de una presunción humana sin necesidad de prueba documental.
En este sentido, ha indicado la Sección Primera del Tribunal de Apelaciones de lo Contencioso Administrativo en el fallo N° 292-2017-I de las diez horas cuarenta y dos minutos del diez de julio de dos mil diecisiete lo siguiente: “… este Tribunal, esta Sección del Tribunal, a lo largo de toda su existencia desde el año 2010, ha establecido que, en los casos del cese de la relación de empleo público, en cualquier ámbito municipal o no, el cese de la relación en sí mismo implica la existencia de un daño grave, no hay mayor sanción en el empleo público bajo las reglas del derecho administrativo que la cesación, que la eliminación, que el rompimiento del vínculo de servicio que ligaba a la administración con un empleado. No solo la relación desaparece, sino que además que, con ella, desaparece el ingreso, el salario que constituye en prácticamente todos los casos que conoce este Tribunal, en el único o el más importante ingreso que tiene la persona para satisfacer sus necesidades básicas.
Acá hemos indicado que la prueba del daño incluso puede derivarse de simple presunción humana sin necesidad de prueba documental…” (Cfr. 01:47:17 – 01:48:16 de la grabación digital del fallo correspondiente. Expediente 17-1865-1027-CA.). Asimismo, en el citado fallo del Superior, también se indica que el daño grave no debe medirse única y exclusivamente por el aspecto patrimonial que se pierde sino también por aspectos de orden extrapatrimonial que varían en cada caso y están vinculados con aspectos tales como la dignidad de la persona. En este caso, partiendo del carácter sumario de la valoración y de las consideraciones que se realizan en esta sede, no solamente es razonablemente posible sostener con base en una presunción humana que una prohibición absoluta y sin un tiempo determinado para la comercialización de parte de los productos de la empresa ocasiona un grave daño al giro comercial de la accionante; asimismo, también la parte ha cumplido con el principio racional de prueba al aportar a los autos elementos de prueba en sustento de su posición tales como: Resolución MS-DM-RC-2381-2024 de los 13 días del mes de mayo del año 2024 (imágenes 24 a 30 del legajo de medida cautelar); informe de análisis de composición (Nicotina, Propilenglicol, Glicerina, CBD) de líquidos para Sistemas de Administración de Nicotina (SEAN): Muestreo 2023 (imágenes 32 a 43 del legajo de medida cautelar); certificaciones de saldos de inventario emitidas por Contador Público Autorizado (ver imágenes 82 a 83 del legajo de medida cautelar) y acta notarial emitida por Notaria Pública que se indica se ofrece para dar fe de la existencia del inventario (ver imágenes 85 a 86 del legajo de medida cautelar).
También se aporta certificación de poder de Rafael Antonio Ocampo Ramírez en CMM Distro Sociedad de Responsabilidad Limitada, poder general sin límite de suma con las facultades que determina el artículo 1255 del Código Civil, RNPDIGITAL-133568-2024 (ver imagen 3 del legajo de medida cautelar). La representación del Estado se opone, como se dijo, indicando que si bien de la denominada "prueba #5" se puede derivar la existencia de "vapeadores" que incluyen un cargador con la sustancia o líquido, la falta de precisión impide comprender de qué se trata, y que la propia actora señala que sólo se dedica a la distribución de líquidos de vapeo que sólo contienen productos derivados del cáñamo y que son familia de los cannabinoides. También se opone la representación del Estado indicando que incluso tomando en consideración que la imposibilidad de venta del inventario implica una pérdida de ingresos, la magnitud del daño dependerá de la situación apremiante y particular de la empresa y se desconoce cuánto significa esas pérdidas, así como también señala que se realiza una incorrecta valoración de las pruebas #4 y #5 al no poderse determinar la pérdida de ingresos, que la prueba #4 no viene acompañada de papeles de trabajo y no se advierte si se trata de mercancía perecedera, o si puede ser devuelta al distribuidor, y, finalmente sobre la prueba #3 indica que fue presentada sin la respectiva traducción al idioma español, lo que implica su rechazo.
Nuevamente, no obstante la abundante argumentación que realiza la representación estatal para intentar desacreditar los elementos probatorios aportados por la parte accionante en sustento del grave daño que alega como fundamento de su gestión, es el criterio de este juzgador que si bien en otros supuestos de hecho tales argumentaciones podrían haber incluso implicado una valoración distinta respecto de este extremo, por los términos en que está dictada la medida precautoria de prohibición total y sin límite de tiempo determinado que impone la resolución cuestionada MS-DM-RC-2381-2024 para la distribución y comercialización de productos que forman parte del giro comercial de la empresa, no puede este juzgador mas que tener por acreditado el supuesto del grave daño con ocasión de la conducta que se pide suspender. No debe perderse de vista en ningún momento en la sede cautelar que el concepto jurídico de daño de carácter "grave" es un UMBRAL FLEXIBLE que se adapta al caso concreto, cuyo techo o límite superior está marcado cuando el daño deje de ser simplemente "grave" para convertirse en irreparable o de muy difícil reparación - que sería lo más - y cuyo límite inferior se presentaría cuando el daño no es grave sino leve, levísimo o incluso finalmente consustancial a la existencia misma del proceso.
En otras palabras, en el caso concreto no se exigiría, por ejemplo, que la conducta implique la quiebra de la empresa sino únicamente que el daño es de una gravedad tal como para superar el umbral requerido dadas las particularidades del caso concreto. Ahora bien, incluso mediando dicho grave daño que implica la veda o restricción total impuesta y que se pide suspender por esta vía en forma PARCIAL únicamente en cuanto al "Considerando III" y a la frase "líquidos de vapeo que contengan cannabinoides", es el criterio de este juzgador que el PESO PREVALENTE DEL INTERÉS PÚBLICO SANITARIO IMPIDE OTORGAR LA MEDIDA DE SUSPENSIÓN SOLICITADA, por cuanto en esta materia rige un PRINCIPIO PRECAUTORIO DE NATURALEZA REFORZADA (SALUS POPULUS SUPREMA LEX) que así lo impone, todo lo cual se detalla a continuación. VIII. C) ACERCA DE LA PONDERACIÓN DE INTERESES EN JUEGO: Sobre la ponderación de los intereses en juego, la parte actora señala, en síntesis, que la actuación del Ministerio de Salud no está amparada al fin que indica resguardar, no se ajusta a parámetros de utilidad, proporcionalidad y razonabilidad, no existiendo motivo ni motivación para la prohibición autorizada por ley.
Realiza una cita del fallo TCA N°3214-2010 sobre "cierre de negocios", e indica finalmente que se violenta el principio de interdicción de arbitrariedad al prohibirse de forma inmediata las operaciones de distribución y venta de la parte accionante sin existir afectación comprobada a la salud y orden público, señalando que se afecta a las personas que consumen los productos con fines medicinales. Por otro lado, la representación del Estado de Costa Rica ha indicado respecto de este tercer presupuesto de la cautelar que la medida cautelar solicitada pondría en peligro la protección del interés público. En este sentido, la representación estatal indica que otorgar la medida cautelar peticionada pondría en riesgo la salud pública, lo que traería graves repercusiones al sistema de salud del país y se vulneraría de forma considerable el bloque de legalidad. En particular, cita los artículos 21, 50 y 140 inciso 6) y 8) de la Constitución Política regulan los derechos fundamentales a la vida y salud de las personas, como bienes jurídicos de primer orden que el Estado obligado a proteger mediante la adopción de medidas que les defiendan de toda amenaza o peligro, medidas como la resolución administrativa MS-DM-RC-2381-2024.
En igual sentido hace referencia a los numerales 1, 4, 6, 7, 337, 338, 340, 341, 355 y 356 de la Ley General de Salud, Ley n.°5395 del 30 de octubre de 1973, y los ordinales 2 inciso b) y c) y 57 de la Ley Orgánica del Ministerio de Salud, Ley n.°5412, del 08 de noviembre de 1973, regulan esa obligación de proteger de los bienes jurídicos de la vida y la salud pública por parte del Poder Ejecutivo, a través del Ministerio de Salud. Señala la representación estatal que la salud de la población es un bien de interés público tutelado por el Estado; por lo que las leyes, reglamentos y disposiciones administrativas relativas a la salud son de orden público, por lo que prevalecen sobre cualquier conflicto con otras disposiciones de igual validez formal. En este sentido, tal como se indicó previamente, la representación estatal argumenta lo siguiente: "(...) Desde esa perspectiva, en el caso que nos ocupa, el Ministerio de Salud, como la autoridad por excelencia encargada de ordenar y tomar las medidas especiales para evitar el riesgo o daño a la salud de las personas y en ejercicio de esa potestad de imperio en materia sanitaria, cuenta con la competencia para dictar la resolución administrativa MSDM- RC-2381-2024, para así resguardar la salud pública y contrarrestar lesión pulmonar e intoxicaciones asociada al uso de vaporizadores que reporta la Caja Costarricense de Seguro Social y el Instituto Costarricense de Investigación y Enseñanza en Nutrición y Salud desde el año 2023.
(Ver Resultado VI, VII y IX de la resolución MS-DM-RC-2381-2024 impugnada). // Lo anterior no se circunscribe al tema de la nicotina como lo quiere hacer ver la parte actora, sino que, además, se advierte del aumento en el uso de líquidos para vapeo que contienen cannabinoides, siendo que estos productos no están incluidos en ninguna categoría de productos de interés sanitario, por lo que no se puede garantizar la calidad, seguridad y el contenido de éstos, de ahí que resulta necesario emitir medidas urgentes preventivas para proteger la salud de la población. (Ver el Considerando III de la resolución administrativa MS-DM-RC-2381-2024 impugnada). // En ese contexto se reconoce que los vapeadores y líquidos de vapeo con cannabis o cannabionoides se asocian con daños a la salud pública y seguridad sanitaria de la población." (ver imágenes 110 a 111 del legajo de medida cautelar, destacado propio).
Luego de lo anterior, la representación estatal hace referencia a lo indicado por los médicos de la Unidad de Normalización y Control del Ministerio de Salud, en el oficio MS-DRPIS-UNC-1082-2024 de fecha 11 de junio de 2024, prueba #3 que acompaña a la contestación, y en la que se indica, entre otros extremos que los vapeadores con cannabis o cannabinoides se encuentran entre una serie de productos nuevos que actualmente no están sujetos a ningún control o supervisión y pueden presentar riesgos adicionales para su salud y seguridad, así como que existe evidencia en cuanto a que el vapeo de CBD induce una potente respuesta inflamatoria y conduce a cambios más patológicos asociados con la lesión pulmonar que el vapeo de nicotina (ver cita completa en imágenes 111 a 112 del legajo de medida cautelar). La representación estatal indica que ese criterio técnico destaca que los vapeadores con cannabis o cannabinoides no están regulados en nuestro ordenamiento, siendo que se encuentra en el mercado una serie de estos productos que no están sujetos a ningún control o supervisión, lo que se asocia al aumento de casos de afecciones respiratorias, así como se asocia a un mayor riesgo de desarrollar o empeorar trastornos de ansiedad y depresión, mientras que el CBD es un compuesto farmacológicamente activo con actividades notables sobre el sistema nervioso central y cardiovascular y se comercializa como medicamento de venta con receta con efectos adversos potenciales, tales como: somnolencia, disminución del apetito, diarrea, pirexia, fatiga y vómitos; aunado a que, es considerado un precursor del psicoactivo THC.
Argumenta también en este sentido la representación estatal lo siguiente: "(...) Además, ese informe técnico oficio MS-DRPIS-UNC-1082-2024 destaca que los líquidos de vapeo que contienen cannabinoides producen afecciones respiratorias, estrés celular en el pulmón y aumentan la susceptibilidad de las infecciones pulmonares que desarrollan neumonías y finalmente la muerte. (Ver cita de la investigación aportada por el Instituto Sobre Alcoholismo y Farmacodependencia (IAFA) incluida en el oficio MS-DRPISUNC- 1082-2024) // Lo anterior justifica con creces la decisión adoptada en la resolución administrativa MS-DM-RC-2381-2024 en cuanto a la prohibición de importar, vender, usar, comercializar, publicitar, promocionar y patrocinar los productos hechos a base de nicotina sintética, así como accesorios específicos para el consumo de dichos productos y líquidos de vapeo que contengan cannabinoides en establecimientos de todo tipo." (ver imagen 113 del legajo de medida cautelar).
Finalmente, la representación estatal indica que la decisión administrativa toma mayor realce si se considera que dentro de los afectados por intoxicaciones por vapeo se encontraron 9 personas menores de edad, resaltando que el Código de la Niñez y la Adolescencia, Ley n.°7739 del 6 de enero de 1998, destaca la competencia del Ministerio de Salud en velar porque se verifique el derecho al disfrute del más alto nivel de salud, el acceso a los servicios de prevención y tratamiento de las enfermedades, así como la rehabilitación de la salud de las personas menores de edad. La Procuraduría señala en este apartado respecto de la ponderación de intereses en juego la siguiente argumentación: "(...) De ahí que, ante la menor sospecha de que consumo de dichos productos y líquidos de vapeo pueden generar un riesgo latente para su salud y seguridad identificado con afecciones respiratorias y la muerte de la población, incluyendo menores de edad, el Ministerio de Salud cuenta con la competencia suficiente para dictar la medida precautoria concebida en la resolución administrativa MS-DM-RC-2381-2024 que aquí se impugna. // Para mayor sustento resulta viable traer a colación parte de la resolución N° 013775- 2008, de las 09:23 horas del 9 de setiembre de 2008, de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, mediante la cual explicó el principio precautorio y la competencia para el dictado de medidas como la que nos ocupa." (ver imagen 114 del legajo de medida cautelar).
En este sentido, destaca que los proponentes de una actividad y no el público deben ser quienes asuman la responsabilidad de la prueba. En el voto citado por la Procuraduría se indica: "(...) “VI.- PROYECCIÓN Y APLICACIÓN DEL PRINCIPIO PRECAUTORIO A LA SALUD HUMANA. Como se señaló en el acápite precedente el principio precautorio operó, inicialmente, en el ámbito del medio ambiente, ulteriormente se extiende al ámbito de la salud humana. Así, en la Declaración de Wingspread (enero de 1998) sobre el principio precautorio (...) En ese contexto, los proponentes de una actividad, y no el público, deben ser quienes asuman la responsabilidad de la prueba (…)" // La operatividad del principio precautorio en este ámbito es muy simple y significa que cuando una actividad produce o provoca amenazas o probabilidades de daño serio e irreversible a la salud humana, deben adoptarse las medidas precautorias, aunque los efectos causales no se encuentren científicamente establecidos. […].
Finalmente, es preciso señalar que el principio precautorio tiene una incidencia más profunda y rigurosa en el ámbito de la salud humana, puesto que, la protección de ésta no puede estar subordinada a consideraciones de orden económico (…)” (ver cita en imágenes 113 a 114 del legajo de medida cautelar). Así las cosas, la representación del Estado de Costa Rica entiende que las normas constituciones y legales que establecen la competencia del Ministerio de Salud en materia de salud, consagran la potestad de imperio en materia sanitaria, que le faculta para dictar todas las medidas técnicas precautorias que sean necesarias para enfrentar y resolver problemas de salud que aquejan a la población, relativo a las lesiones pulmonares e intoxicaciones asociadas al uso de vaporizadores y los líquidos de vapeo, por lo que considera que tampoco se cumple con el tercer presupuesto requerido para la medida cautelar solicitada.
Así las cosas, para finalizar, la representación del Estado solicita se rechace la medida cautelar y en sustento de su posición ofrece como prueba los siguientes elementos: Copia de la resolución administrativa MS-DM-RC-2381-2024 dictada por el Ministerio de Salud el 13 de mayo de 2024 y publicada en el Alcance n.°92 a La Gaceta n.°85 del 14 de mayo de 2024, que constituye el acto administrativo que se pide suspender (ver imágenes 125 a 132 del legajo de medida cautelar). Copia del oficio MS-DRPIS-UNC-1082-2024 de fecha 11 de junio de 2024, emitido por la Unidad de Normalización y Control del Ministerio de Salud, que refieren a la justificación técnica de la prohibición del tema de los líquidos de vapeo y vapeadores (ver imágenes 133 a 139 del legajo de medida cautelar). Ahora bien, es el criterio de este juzgador que frente a casos como el que nos ocupa resulta necesaria la concurrencia de los tres presupuestos antes señalados para poder otorgar una tutela cautelar como la que se pretende, y en cuanto a la ponderación de los intereses involucrados en el caso, debe indicarse que para la procedencia de una medida cautelar se requiere la verificación simultánea de los tres presupuestos legales establecidos en el artículo 21 del Código Procesal Contencioso Administrativo, de forma que debe realizarse un análisis final sobre este tema, lo cual, según se adelantó impide acceder a la tutela cautelar pretendida.
El Tribunal de Apelaciones de lo Contencioso Administrativo ha analizado dicho presupuesto cautelar en los siguientes términos: "En cuanto al tema del equilibrio o ponderación de los intereses en juego, es necesario recordar que en este tipo de medidas es de rigor ponderar los efectos que la eventual medida pueda llegar a generar en el ámbito del interés particular del petente versus el que se concreta en el interés público, esta exigencia a nivel doctrinario ha sido también objeto de comprensión en lo que se ha denominado la bilateralidad del periculum in mora, el juzgador, de previo a adoptar una medida cautelar, debe mensurar las implicaciones que esta decisión pueda llegar a producir en el interés público y en la situación jurídica de terceras personas, en tal equilibrio es necesario también ponderar la incidencia que la cautelar produzca en la actividad ordinaria de la administración pública pues bien puede llegar a afectar o a truncar la gestión sustantiva de una determinada organización administrativa, en esta línea la correcta ponderación del interés público conlleva a determinar el rechazo de la petición cautelar cuando el perjuicio al interés público sea superior al interés privado teniendo en cuenta incluso las previsiones financieras o presupuestarias que deba adoptar la administración pública para ejecutar la medida cautelar, finalmente, valga subrayar, que la medida cautelar que se adopte debe ser siempre adecuada de cara al caso concreto en tanto debe resultar idónea para satisfacer los fines perseguidos de modo razonable y proporcionado teniendo en mente los intereses en juego..." (ver resolución del Tribunal de Apelaciones de lo Contencioso Administrativo, N°336-2017-I de las trece horas con treinta y cinco minutos del nueve de agosto de 2017, entre muchas otras).
Así las cosas, a la luz del caso concreto, es precisamente el elemento de ponderación de los intereses en juego el que debe guiar la decisión que se adopte, y, en el contexto del expediente que nos ocupa, lleva al rechazo de la tutela solicitada por la parte accionante. Existe cierto consenso doctrinal acerca de que la ponderación es una técnica de argumentación en la que se procede a través de tres fases sucesivas: a) identificación de los intereses en conflicto; b) atribución de un peso a cada uno de ellos, y finalmente; c) decisión de equilibrio o prevalencia condicionada según el criterio de ‘cuando mayor afectación de uno mayor importancia del cumplimiento del contrario’, o, simplemente, ‘cuanto más… entonces’ según la fórmula del Tribunal Constitucional Federal alemán. En este caso, en cuanto a la identificación de los intereses en conflicto, tenemos por un lado, el interés particular de la empresa accionante de continuar con su giro comercial de manera inalterada y conservar los ingresos correspondientes a la venta de su inventario, versus el interés de la administración pública, en este caso del Ministerio de Salud, de prevenir daños a la salud pública y seguridad sanitaria de la población.
Lo anterior ante un riesgo que se determinó en la sede administrativa como "muy grave", por cuanto se determinó que los líquidos de vapeo que contienen cannabinoides producen afecciones respiratorias, estrés celular en el pulmón y aumentan la susceptibilidad de las infecciones pulmonares que desarrollan neumonías y finalmente la muerte. (Ver cita de la investigación aportada por el Instituto Sobre Alcoholismo y Farmacodependencia (IAFA) incluida en el oficio MS-DRPISUNC- 1082-2024), por lo cual se tomó una medida de carácter precautorio ante la realidad de la existencia de casos en que incluso se han visto afectadas en su salud personas menores de edad. Ciertamente, tal como lo indica la representación del Estado de Costa Rica, los artículos 21, 50 y 140 inciso 6) y 8) de la Constitución Política regulan los derechos fundamentales a la vida y salud de las personas, como bienes jurídicos de primer orden que el Estado obligado a proteger mediante la adopción de medidas que les defiendan de toda amenaza o peligro, medidas como la resolución administrativa MS-DM-RC-2381-2024.
En igual sentido hace referencia a los numerales 1, 4, 6, 7, 337, 338, 340, 341, 355 y 356 de la Ley General de Salud, Ley n.°5395 del 30 de octubre de 1973, y los ordinales 2 inciso b) y c) y 57 de la Ley Orgánica del Ministerio de Salud, Ley n.°5412, del 08 de noviembre de 1973, regulan esa obligación de proteger de los bienes jurídicos de la vida y la salud pública por parte del Poder Ejecutivo, a través del Ministerio de Salud. En la materia, según se ha indicado, rige un principio precautorio de carácter reforzado por lo que ante el riesgo inminente de que el consumo de dichos productos y líquidos de vapeo puedan generar un riesgo latente para su salud y seguridad identificado con afecciones respiratorias y la muerte de la población, incluyendo menores de edad, el Ministerio de Salud cuenta con la competencia suficiente para dictar la medida precautoria concebida en la resolución administrativa MS-DM-RC-2381-2024 que aquí se impugna, y en este sentido comparte este juzgador el criterio de la representación estatal de que son los proponentes de una actividad y no el público quienes deber asumir la responsabilidad de probar más allá de toda duda razonable que la comercialización y distribución de dichos productos no presenta riesgos inminentes para la salud de la población.
Es el criterio de este juzgador que la prueba aportada por la parte accionante no logra despejar los cuestionamientos realizados por el Ministerio de Salud, y de ahí que el peso del principio precautorio reforzado impide suspender la medida precautoria ya dictada por la autoridad sanitaria. Tal como se indicó, en esta materia de salud pública existe un interés público de orden superior que impide el otorgamiento de la suspensión, por lo que no hay sustento suficiente que ampare la pretensión de que se impida al accionado ejercer sus competencias legales de carácter precautorio en aras de la salud de la población. Existen ámbitos que son particularmente sensibles en su tratamiento y que merecen especial consideración en el juicio de ponderación. Lo anterior, por cuanto si están de por medio, en este caso, potenciales afectaciones a la salud de la población, la protección prevalente de la salud pública.
Salus populus suprema lex que podría traducirse como "La salud del pueblo es la suprema ley del Estado", el viejo adagio romano, resulta un pilar sobre el cual se sustenta el concepto de los poderes excepcionales en el caso de riesgos sobre la salud de la población y que facultan al Estado para resguardar la vida y la salud de los habitantes. Así las cosas, si están de por medio, como sucede en este caso, afectaciones potenciales a la salud de la población, la regla de ponderación debe ser distinta, en aplicación del principio precautorio y de protección prevalente de la salud de pública, que obliga a considerar este como un caso de especial prevalencia del peso del interés público en el juicio ponderación de intereses en juego. Lo anterior, por cuanto en materia de salud pública, al estar de por medio la protección de la vida y salud de los habitantes, que son valores fundamentales, tienen un peso especial en el juicio de ponderación de intereses en juego.
Por tales razones de interés público, en materia de salud pública no se pueden correr riesgos, porque están de por medio la vida y la salud de los habitantes, que son los valores fundamentales y que tienen un peso especial en el juicio de ponderación cautelar, en virtud de un principio de protección de aplicación inmediata, por lo que incluso existe una obligación por parte de los organismos gubernamentales de vigilar activamente porque se cumplan las disposiciones en resguardo de la salud pública. De manera tal que el Tribunal haciendo el juicio de ponderación y equilibrio de intereses no podría ponderar por encima el interés particular de la empresa (patrimonial) respecto del interés protegido por el Ministerio de Salud, porque aquí está de por medio la salud de la población, que es un interés superior necesariamente tutelado en dicho juicio de ponderación y que impide llegar a una conclusión diferente.
En este sentido existe abundante jurisprudencia del Superior en la materia, que ha señalado la especial prevalencia y consideración de la salud de la población en el juicio de ponderación cautelar, para citar solamente un caso en el fallo N°115-2016-I de las dieciséis horas y quince minutos del treinta y uno de marzo de dos mil dieciséis, el Tribunal de Apelaciones de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Primera, indica que al sopesar la salud pública en el juicio de ponderación cautelar:"no es cualquier interés público sino que es un interés público superior que es el de la salud que es el que debe ser tutelado" (en sentido similar también puede consultarse, entre otros, el fallo 60-2017-I de las diez horas con cincuenta y cinco minutos del diez de febrero de dos mil diecisiete), lo anterior conlleva que ante la posibilidad determinada en sede administrativa de exponer a la población a eventuales riesgos sanitarios se debe ser especialmente cuidadoso, con especial menudencia y consideración en cuanto al peso prevalente de la eventual afectación y exposición de la salud de la población a riesgos, al ser un interés particularmente potenciado el que deber ser sopesado.
En este caso cuando el Ministerio de Salud toma la medida precautoria mediante la conducta administrativa impugnada lo hace en último término en tutela de la salud de la población, que es precisamente lo que se pretende tutelar a fin de cuentas. Un fallo del Superior mediando posibles afectaciones a la salud pública es el N°60-2017-I de las diez horas con cincuenta y cinco minutos del 10 de febrero de 2017. En dicho fallo, la Sección Primera del Tribunal de Apelaciones de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, se pronuncia sobre un caso en que entran en conflicto la tutela de la salud pública y la libertad de empresa, en el caso se trataba de una solicitud de tutela cautelar anticipada formulada por una empresa contra el Servicio Nacional de Salud Animal (SENASA) y el Estado, para posibilitar la importación de ganado bovino desde Panamá, que era precisamente la actividad de la compañía suspendida por orden de SENASA para impedir en forma temporal dicha importación debido al hallazgo de un "antiparasitario" por encima de las normas técnicas.
Sobre el juicio de ponderación prevalente del peso del interés público ante dicho conflicto indicó el Superior en la materia lo siguiente: “…y finalmente en relación con el tema de la ponderación de los intereses la señora jueza, como no tuvo por acreditado el daño omitió análisis de la ponderación de los intereses, ésta es una práctica común de los señores y las señoras juezas tramitadoras que el Tribunal estima que no es correcto, el análisis debe realizarse sobre los tres elementos, y en este caso simplemente se indicó que como se había probado el daño grave pues no podría prevalecer el interés particular sobre el público. El Tribunal estima que es importante, sobre todo por la situación plateada y el tema objeto de discusión, ahondar un poco en el tema de la ponderación de intereses, partiendo desde ya en el convencimiento de que en este caso el interés particular no puede prevalecer sobre el interés público que está de por medio acá.
Debe tenerse en este caso por descontada la potestad del Estado costarricense para imponer a través del SENASA restricciones a la importación de ganado bovino en pie para sacrificio desde Panamá en casos en que existan indicios de riesgo a la salud pública. En este caso concreto lo que se detectó fue el ingreso de animales que sobrepasaban el nivel máximo permitido de [I] que es un antiparasitario que, según se establece en las normas técnicas, puede afectar la salud de las personas si no se deja transcurrir el tiempo necesario establecido técnicamente entre la aplicación de este antiparasitario y el sacrificio de las reses para consumo humano, ése es el interés público que debe protegerse…”. (Cfr. 01:29:07– 01:30:47 de la grabación digital correspondiente. Expediente 16-7325-1027-CA. Destacado propio). Considera el suscrito juzgador que dadas también las particularidades de este caso, dado que lo determinado en sede administrativa y que se alega como fundamento de la medida impuesta es como calificado como muy grave, por cuanto se indica por parte del Ministerio de Salud que existe un grave riesgo en la actividad en el tanto se trata de productos que no están sujetos a ningún control o supervisión y pueden presentar riesgos adicionales para su salud y seguridad, así como que existe evidencia en cuanto a que el vapeo de CBD induce una potente respuesta inflamatoria y conduce a cambios incluso más patológicos asociados con la lesión pulmonar que el vapeo de nicotina, el interés particular producto de la afectación al giro comercial de la empresa accionante debe ceder frente al interés público que representa la fiscalización y tutela de la salud pública, que en la especie se traduce en las facultades del Ministerio de Salud de dictar medidas precautorias, en un área de ejercicio que es particularmente sensible, tal como se indicó previamente.
En este caso, incluso se toma en consideración que la operatividad del principio precautorio en este ámbito significa que cuando una actividad produce o provoca amenazas o probabilidades de daño serio e irreversible a la salud humana, deben adoptarse las medidas precautorias, aunque los efectos causales no se encuentren científicamente establecidos. Así las cosas, los consumidores de estos productos en el tanto no estén debidamente regulados, se ven particularmente expuestos en un área de muy delicada consideración como lo es su salud y hasta la vida, que podrían verse eventualmente afectadas por lo que el interés público en estos casos se ve particularmente potenciado y tiene un peso mayor en el juicio de ponderación. El fallo constitucional aportado por la parte accionante como prueba para mejor resolver mas bien refuerza la existencia de un interés público sanitario vigente en la materia.
En este sentido, la resolución emitida por la SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA a las nueve horas veinte minutos del catorce de junio de dos mil veinticuatro, con redacción de la magistrada Garro Vargas, indica en lo que interesa lo siguiente: "(...) III. SOBRE LAS OMISIONES REGLAMENTARIAS (...) "(...) en este sentido, el propio párrafo segundo del artículo 49 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional expresamente prevé el procedimiento a seguir por la Sala en caso de que la impugnación la constituya la omisión de reglamentar una ley, supuestos en los que esta Sala estás obligada a conferir un plazo de dos meses al incumpliente para subsanar la omisión. No obstante, para acreditar como inconstitucional una omisión de reglamentar una ley, es necesario que una norma legal o superior (constitucional o de un tratado internacional) disponga en forma expresa esa debida regulación reglamentaria (...)" // (...) "IV.
SOBRE EL CASO CONCRETO. En el sub lite el recurrente acusa que la autoridad recurrida no ha reglamentado la Ley 10066 sobre la Regulación de los sistemas electrónicos de administración de nicotina (SEAN), sistemas similares sin nicotina (SSSN) y dispositivos electrónicos que utilizan tabaco calentado y tecnologías similares, publicada en el Diario Oficial La Gaceta, alcance 12 del 20 de enero de 2022. Lo anterior, pese a que la norma fue aprobada el 14 de diciembre de 2021 y había un plazo de tres meses a partir de la promulgación para la debida reglamentación. Estima conculcados derechos fundamentales. Al respecto, del elenco de hechos probados se tuvo por acreditado que posterior a la promulgación de la Ley No. 10066, el 14 de diciembre de 2021, denominada "Regulación de los sistemas electrónicos de administración de nicotina (SEAN), sistemas similares sin nicotina(SSSN) y dispositivos electrónicos que utilizan tabaco calentado y tecnologías similares", el Ministerio de Salud inició la gestión correspondiente, con el objetivo de garantizar el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 18 de la misma.
No obstante, se colige que la gestión administrativa se dilató debido a que requirió el criterio de otras instituciones públicas vinculadas a las disposiciones legales establecidas. Además, fue necesario esperar y superar la transición habitual en el cambio de autoridades gubernamentales. Pese a ello, consta que en el informe No. DMR-DAR-INF-108-2024 suscrito el 13 de mayo de 2024 la Dirección de Mejora Regulatoria (Ministerio de Economía, Industria y Comercio) concluyó lo siguiente: "Como resultado de lo expuesto, esta Dirección concluye que la propuesta denominada: "Reglamento a la Ley N°. 10.666 'Regulación de los Sistemas Electrónicos de Administración de Nicotina (SEAN), Sistemas Similares Sin Nicotina (SSSN) y dispositivos que utilizan tabaco calentado y tecnologías similares" cumple con los principios de mejora regulatoria y puede continuar con el trámite correspondiente". En este sentido, se coteja que la propuesta del reglamento a la Ley No. 10066 denominada "Regulación de los sistemas electrónicos de administración de nicotina (SEAN), sistemas similares sin nicotina(SSSN) y dispositivos electrónicos que utilizan tabaco calentado y tecnologías similares" finalizó su elaboración y únicamente falta su revisión en la Dirección de Leyes y Decretos (Casa Presidencial) para su posterior firma del Presidente y publicación en el Diario Oficial La Gaceta. // Atinente al caso concreto, la Sala, en la sentencia nro. 2016009948 de las 9:20 horas del 15 de julio de 2016, dispuso: ...(CITA DEL FALLO)...
En concordancia con el precedente parcialmente trascrito, se estima que la intervención de la Sala en el sub lite se justifica en que la normativa de marras tiene particular en el derecho a la salud de los costarricenses, tal como lo alega el aquí recurrente. De ahí que, el incumplimiento de reglamentar alegado constituye una omisión susceptible de ser declarada en esta jurisdicción constitucional. // V. CONCLUSIÓN. Bajo este orden de circunstancias, el recurso de amparo deviene procedente. De conformidad con el artículo 49 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se otorgan dos meses para el cumplimiento de lo ordenado en la parte dispositiva de esta sentencia." Nótese así que la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ponderó el peso prevalente del derecho a la salud al momento de resolver el tema de la omisión reglamentaria únicamente, y por ello otorgó un plazo determinado por ley ordinaria para reglamentar, pero no emitió ningún otro tipo de criterio relacionado con el tema en cuestión, ni menos aún entró a resolver aspecto alguno con respecto a la conducta administrativa aquí cuestionada, de ahí que lo expuesto en este fallo mas bien refuerza la ponderación realizada en esta resolución.
La misma Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha dejado muy claro en su jurisprudencia la aplicación y el deber de las autoridades sanitarias de resguardar el principio precautorio aplicado a los temas de salud pública. Sobre dicho principio, en el Voto No. 17747-06 de las 14:37 hrs. del 11 de diciembre de 2006 (citado en el fallo 2008001003 de las catorce horas y cincuenta y seis minutos del 23 de enero de 2008) el Tribunal Constitucional, estimó lo siguiente: "(…) V.-ORIGEN, CONTENIDO Y ALCANCE DEL PRINCIPIO PRECAUTORIO. El principio precautorio, desde su origen, tiene en consideración la falibilidad de la comprensión humana y la posibilidad de cometerse errores. En la segunda mitad de la década de los 70 del siglo pasado el gobierno federal de Alemania enunció el principio "Vorsorgeprinzip", al indicar que "no se consolida totalmente una política ambiental sólo mediante la eliminación de los peligros inminentes y la reparación del daño ocurrido.
Una política ambiental precautoria requiere además que los recursos naturales sean protegidos y que las demandas sobre los mismos se manejen con cuidado" habiéndolo empleado para justificar la implementación de políticas contra la lluvia ácida y la contaminación del Mar del Norte. El principio aparece en el escenario internacional con los Tratados del Mar del Norte (Declaraciones de Bremen 1984, Londres 1987, Den Haag 1990 y Esbjerg 1995). Así, en la Declaración de Bremen de 1984 (Primera Conferencia Internacional sobre Protección del Mar del Norte) se refiere la necesidad de adoptar medidas preventivas oportunas ante el nivel insuficiente de los conocimientos. Posteriormente, en la Declaración de Londres de 1987 (Segunda Conferencia Internacional sobre la Protección del Mar del Norte), se proclamó el principio para salvaguardar el ecosistema del Mar del Norte a través de la reducción de emisiones contaminantes de sustancias que son persistentes, tóxicas y susceptibles de acumulación en la fuente, mediante el uso de la mejor tecnología disponible y otras medidas apropiadas.
Opción que resultaría de especial aplicación cuando mediara razón para presumir que tales sustancias pueden causar algún daño o efectos nocivos en los recursos marinos vivos, junto cuando no haya evidencia científica que pruebe el vínculo entre las emisiones y los efectos (principio de acción precautoria). En esta última declaración se dispuso que "(…) es necesario un criterio de precaución que pueda exigir la adopción de medidas (…) incluso antes de que se haya establecido una relación causal mediante pruebas científicas absolutamente manifiestas (…)". Con posterioridad, el principio es recogido en diversos tratados multilaterales y declaraciones internacionales tales como el Protocolo de Montreal sobre sustancias que debilitan la capa de ozono de 1987, la Declaración de Bergen sobre el Desarrollo Sustentable en la región de la CEE adoptada por los representantes de países europeos y Canadá de 1990, el Convenio sobre la Diversidad Biológica de 1992, el Convenio Marco de Cambio Climático de 1992, el Tratado de la Unión Europea de 1992, el Convenio para la Protección del Medio Ambiente Marino del Atlántico Nororiental de 1992, el Convenio de Helsinki sobre protección del medio ambiente marino en el Báltico de 1994, Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (Acuerdos MSF) de la Organización Mundial del Comercio (OMC) de 1994, el Programa de Acción de Washington para la Protección del Medio Marino de las actividades realizadas en Tierra de 1995, el Convenio de Londres sobre vertimientos al Mar, originalmente de 1992, en virtud de una enmiendas adoptadas en 1997 para la protección del ecosistema marino y el Protocolo de Naciones Unidas sobre Seguridad de la Biotecnología del Convenio sobre la Diversidad Biológica de Montreal en el 2000, el Protocolo de Cartagena de Bioseguridad de 2000 y la Comunicación de la Unión Europea sobre el Principio Precautorio de 2000.
Del mismo modo, el principio precautorio rápidamente asumió un enfoque general -que incluye los recursos naturales, ecosistemas, sector pesquero y forestal y la diversidad biológica- y no sólo circunscrito a las sustancias tóxicas. Así en la Declaración de Bergen (1990) se indico que "Cuando haya amenazas de daño serio o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no debe usarse como razón para posponer la adopción de medidas que prevengan la degradación ambiental". Del mismo modo, la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (3-14 junio de 1992), en su principio 15, dispuso lo siguiente: "Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente".
Es así como el principio precautorio adquirió, incluso, una dimensión ética - de la ciencia y tecnología- que orienta las políticas ambientales, de salud, comercio, seguridad alimentaria y, en general, de desarrollo sostenible de los Estados. Pese al halo de incertidumbre que existe al definir o conceptuar el principio precautorio, desde una perspectiva general, impone que cuando los riesgos ambientales son inciertos, imprevisibles y no desatendibles por una omisión o inacción de regulación ésta resulta injustificada. Dicho simplemente, la suma de un estado de incertidumbre científica o tecnológica - ante la carencia, insuficiencia o inadecuación de la información y conocimientos científicos disponibles acerca de la causalidad, magnitud, probabilidad y naturaleza de la lesión- y la posibilidad o amenaza de un eventual daño serio e irreversible es igual o debe ser equivalente a una acción precautoria o anticipada, la que puede tener por contenido, incluso, la prohibición o eliminación de determinados productos, actividades o sustancias.
Lo anterior supone una evaluación objetiva del riesgo y de la relación costo-beneficio de la omisión o acción precautoria a la luz de la evidencia científica disponible que permita concluir que ésta es insuficiente, ausente o inadecuada, de modo que el principio precautorio no puede justificar la adopción de medidas arbitrarias y eventualmente discriminatorias. De otra parte, la aplicación del principio precautorio no supone una fosilización del estado de cosas vigente, al momento de adoptar las acciones pertinentes, que impida el progreso y la innovación, puesto que, las medidas de intervención o restricción deben mantenerse vigentes en tanto la información científica sea incompleta o no concluyente y el riesgo de lesión sea serio e irreversible, por lo que admiten su revisión periódica a la luz del progreso científico. Asimismo, al disponerse las medidas de restricción o intervención se debe respetar el principio de proporcionalidad, de modo que sean proporcionadas al nivel de protección y a la magnitud del daño potencial o eventual.
El principio precautorio tiene sustento en que el medio ambiente y los ecosistemas no tienen la capacidad de asimilar o resistir ciertas actividades, productos o sustancias, de modo que busca anticiparse al daño y proteger la salud humana y el medio ambiente. (...) VI.-PROYECCIÓN Y APLICACIÓN DEL PRINCIPIO PRECAUTORIO A LA SALUD HUMANA. Como se señaló en el acápite precedente el principio precautorio operó, inicialmente, en el ámbito del medio ambiente, ulteriormente se extiende al ámbito de la salud humana. Así, en la Declaración de Wingspread (enero de 1998) sobre el principio precautorio se proclamó lo siguiente: // "(…) Al darnos cuenta de que las actividades humanas pueden involucrar riesgos, todos debemos proceder en una forma más cuidadosa que la que ha sido habitual en el pasado reciente. Las corporaciones, los organismos gubernamentales, las organizaciones privadas, las comunidades, los científicos y otras personas deben adoptar un enfoque precautorio frente a todas las empresas humanas. // Por lo tanto es necesario implementar el Principio Precautorio: cuando una actividad se plantea como una amenaza para la salud humana o el medioambiente, deben tomarse medidas precautorias aún cuando algunas relaciones de causa y efecto no se hayan establecido de manera científica en su totalidad (…) // En ese contexto, los proponentes de una actividad, y no el público, deben ser quienes asuman la responsabilidad de la prueba (…)" La operatividad del principio precautorio en este ámbito es muy simple y significa que cuando una actividad produce o provoca amenazas o probabilidades de daño serio e irreversible a la salud humana, deben adoptarse las medidas precautorias aunque los efectos causales no se encuentren científicamente establecidos.
Desde esa perspectiva, los sujetos de Derecho privado y los poderes públicos que propongan y estimen que el uso de un medicamento o sustancia no es nociva para la salud deben demostrar o acreditar que no habrá daño a la salud antes de su uso, con lo cual se produce una inversión en la carga probatoria de la lesión. Finalmente, es preciso señalar que el principio precautorio tiene una incidencia más profunda y rigurosa en el ámbito de la salud humana, puesto que, la protección de ésta no puede estar subordinada a consideraciones de orden económico. (…)” (destacado propio, en el mismo sentido también puede consultarse, entre otros, el fallo de Sala Constitucional N°2008-013619 de las 11:19 hrs. del 05 de setiembre de 2008). Así las cosas, según lo indicado por la Sala Constitucional en su jurisprudencia, el principio precautorio en materia de salud pública tiene una incidencia más profunda y rigurosa de ahí su carácter "reforzado", puesto que, la protección de ésta no puede estar subordinada a consideraciones de orden económico, como sería el caso que ahora nos ocupa.
Tal y como se indicó previamente, cuando una actividad produce o provoca amenazas o probabilidades de daño serio e irreversible a la salud humana, deben adoptarse las medidas precautorias aunque los efectos causales no se encuentren científicamente establecidos, que es precisamente lo que invoca el Ministerio de Salud en este caso concreto. Desde esa perspectiva, los sujetos de Derecho privado que propongan y estimen que el uso de una sustancia no es nociva para la salud tienen la carga y el deber de demostrar o acreditar que no habrá daño a la salud antes de su uso fuera de toda duda razonable, con lo cual se produce una inversión en la carga probatoria de la lesión. En este caso, es el criterio de este juzgador que los sujetos de derecho privado no han acreditado fuera de toda duda razonable que no habrá daño a la salud de la población antes de la utilización de los productos ni logra desvirtuar por completo los riesgos que aduce el Ministerio de Salud en sustento de su decisión respecto de las sustancias que interesan en esta gestión y dada la gravedad de los cuestionamientos realizados por las autoridades sanitarias así como de las aseveraciones realizadas por los técnicos del Ministerio de Salud (ver al respecto el oficio MS-DRPIS-UNC-1082-2024 de fecha 11 de junio de 2024, aportado por la representación estatal como prueba #3), este Tribunal no tiene otra opción que rechazar la tutela cautelar pedida en aplicación del citado principio precautorio reforzado en materia de salud pública.
Finalmente, tampoco varía el juicio de ponderación realizado el contenido del oficio MS-DGS-1492-2024 de fecha 7 de junio del 2024 que aporta la parte accionante, ni logra desacreditar lo indicado por la autoridad sanitaria, por cuanto el contenido de dicho oficio se refiere al manejo de los residuos, y en dicho documento se indica: "(...) dentro de los plazos de Ley para otorgar respuesta, es poco factible tomar una decisión sobre la totalidad del producto “Vapeadores/ Vapes” sistemas electrónicos de administración de nicotina (SEAN), sistemas similares sin nicotina (SSSN) y dispositivos electrónicos que utilizan tabaco calentado y tecnologías similares, y su necesidad u obligatoriedad de incluirse como residuos de manejo especial." (ver imagen 148 del legado de medida cautelar). El contenido de este oficio tampoco viene a variar lo resuelto ni desvirtúa lo indicado por el Ministerio de Salud sobre el peso prevalente del interés público sanitario en el caso concreto.
Por el contrario, tomando en cuenta dichos elementos, es el criterio de este juzgador que lo esperable es que el Ministerio de Salud proceda a la pronta regulación del tema en cuestión, por lo que, de determinarse eventualmente algún tipo de responsabilidad patrimonial por la medida precautoria adoptada ésta será menor ante la pronta adopción de medidas regulatorias producto del fallo constitucional antes señalado. Así las cosas, como se indicó, la medida precautoria que se pide suspender en esta sede fue generada en un ámbito particularmente sensible y dentro del cual el interés público encuentra una tutela particularmente potenciada, por lo que el peso prevalente del interés público impide la tutela cautelar solicitada. Así las cosas, el fundamento e interés público que sopesa la administración en su decisión se vincula con lo que se califica como un riesgo grave a la salud de la población como parte de las labores de tutela encargadas al Ministerio de Salud en la materia.
En este particular, existen ámbitos que deben guardar especial consideración, confianza y seguridad fuera de toda duda razonable, y ajustados a niveles reforzados de exigencia, de manera tal que las conductas desplegadas no pongan en riesgo la salud de la población. No debemos dejar de lado al momento de ponderar los intereses en juego que la medida cuestionada se tomó ante la existencia de un riesgo que en la sede administrativa fue calificado como "muy grave" por la autoridad sanitaria, como parte de las labores de fiscalización y tutela del interés publico sanitario por parte del Ministerio de Salud. De conformidad con lo expuesto, en el contexto específico que nos ocupa, se debe decantar la decisión por el peso prevalente del interés público sanitario en el caso concreto, así como por las eventuales consecuencias de suspender la medida precautoria tomada por el Ministerio de Salud en la materia en un ámbito de particular relevancia y sensibilidad, donde median principios de orden superior de tutela del interés público sanitario.
Nótese, que tales consideraciones del interés público prevalente fueron tomadas en cuenta en sede administrativa por la autoridad accionada al momento de tomar la decisión. Finalmente, en el hipotético caso de una eventual sentencia estimatoria a los intereses de la parte accionante, en dicho momento y en la etapa procesal oportuna, una vez firme la resolución correspondiente, la parte accionante podrá reclamar a la administración la indemnización patrimonial que corresponda, si es que efectivamente existen los fallos que alega en el acto administrativo que generó la medida precautoria y logra demostrar más allá de toda duda razonable su posición, por lo que al citado interés del accionante de mantenerse sin interrupción en el ejercicio de su giro comercial no puede atribuirse un peso mayor al ya indicado interés público sanitario; de ahí el juicio ponderativo nos lleva a la necesaria decisión de prevalencia del interés público en este caso concreto.
Cuanto mayor el perjuicio a uno de los intereses en conflicto mayor ha de ser la necesidad de satisfacción del contrario. En este caso, entre más sensible y mayor sea la importancia del interés público involucrado en el caso, más fuertes deberán ser los intereses del accionante para sustentar su vulneración. Y existen ámbitos en que el interés público resulta particularmente sensible y potenciado en el juicio de ponderación, como lo es el presente en que median principios de tutela del interés público sanitario, por lo que resulta particularmente relevante tutelar las potestades de tutela del Ministerio de Salud respecto de la salud de la población, los cuales se constituyen en intereses públicos relevantes y reforzados en el ámbito de tales labores calificadas. El resultado de este juicio de ponderación, nos lleva entonces a que el balance eficiente de los intereses en juego se decanta por el rechazo de la tutela solicitada y de la suspensión pedida.
La gravedad del perjuicio para el interés público de mantener en suspenso la medida precautoria sanitaria tomada por el Ministerio de Salud en este caso en razón de un riesgo sanitario calificado como muy grave en la sede administrativa, en un ámbito de particular sensibilidad y relevancia, así como el marco de los acontecimientos precisamente en materias especialmente calificadas y sensibles, no se justifica por el accionante mas allá de su interés de reclamar el perjuicio económico a la administración derivada de la perturbación a su giro comercial, de manera que la solución ponderada es precisamente contraria a la solicitada por la parte accionante. Así las cosas, al no sustentar la existencia de todos los presupuestos cautelares de conformidad con los artículos 1, 2, 20, 21 del Código Procesal Contencioso Administrativo, se impone como consecuencia el rechazo de la medida cautelar promovida.
POR TANTO
Se admite la prueba para mejor proveer presentada por la parte actora mediante memorial de fecha 20 de junio de 2024. Con fundamento en lo expuesto y de conformidad con los artículos 20 y 21 del Código Procesal Contencioso Administrativo, se RECHAZA la solicitud de medida cautelar promovida por CMM DISTRO SOCIEDAD DE RESPONSABILIDAD LIMITADA, cédula de persona jurídica 3-102-872994, representada por su apoderado especial judicial, Walter Brenes Soto, cédula de identidad 2-0645-0800, contra EL ESTADO, representado por el procurador Ricardo Jiménez Bonilla, cédula de identidad n.° 1-0983-0424. Notifíquese. Dr. José Alvaro López Camacho, Juez Tramitador. JLOPEZCAM ???????????????
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