Validity of Regional Deputy Director Positions in the Public ForceValidez de subdirecciones regionales de la Fuerza Pública

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CASE FILE:

PROCEEDING:

ORDINARY PROCEEDING (PROCESO DE CONOCIMIENTO) PLAINTIFF:

ASOCIACION NACIONAL DE EMPLEADOS PÚBLICOS DEFENDANT:

EL ESTADO Nº N° 2024001653 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL, SAN JOSÉ, GOICOECHEA, at fourteen hours and twenty-four minutes on dieciocho de Marzo del dos mil venticuatro.- ORDINARY PROCEEDING DECLARED TO INVOLVE PURE QUESTIONS OF LAW (PROCESO DE CONOCIMIENTO DECLARADO DE PURO DERECHO), filed by ALBINO VARGAS BARRANTES, of legal age, single, resident of San José, identification card 1-457-390, in his capacity as Secretary General of the ASOCIACIÓN NACIONAL DE EMPLEADOS PÚBLICOS (ANEP), represented by special counsel for judicial proceedings (apoderado especial judicial) MARVIN GUSTAVO HERNÁNDEZ PICADO, of legal age, identification card 1-1033-0695, attorney, bar card # 26870, against EL ESTADO, represented by Deputy Attorney General IRENE BOLAÑOS SALAS, of legal age, married, attorney, resident of Cartago, identification card 1-0970-137; and,

WHEREAS:

• I)PROCEDURAL MATTERS: All references to images refer to the digital court case file unless another reference is indicated.
• 1)On 15 de noviembre de 2018, ANEP filed an ordinary complaint (demanda ordinaria) against the State—Ministerio de Seguridad Pública—as evidenced by its filing in the Escritorio Virtual. (I, 2-7).
• 2)By order N° 2031-2018, issued at sixteen hours and ten minutes on 19 de diciembre de 2018, the Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda declared the complaint filed by ANEP against the State inadmissible. (I, 41-44).
• 3)By decision N° 000025-F-TC-2020, issued at ten hours on 6 de febrero de 2020, the Tribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda granted the appeal on points of law (recurso de casación), vacated decision N° 2031-2018 of the Tribunal Contencioso, issued at 16 hours 10 minutes on día 19 de 2018, and ordered the case remanded for further proceedings. (I, 76-79).
• 4)Administrative Litigation Judge Alexandra Zúñiga Mora deemed the proceeding brought by the ASOCIACIÓN NACIONAL DE EMPLEADOS PÚBLICOS against EL ESTADO to have been instituted, as recorded in the order issued at 16 hrs 37 minutes on día 21 de mayo de 2020. (I, 81-83).
• 5)On 7 de julio de 2020, the State filed an answer denying the complaint. It asserted the defenses (excepciones) of lack of a legal right and failure to join the necessary parties (falta de integración de la litis consorcio). (I, 92-110).
• 6)By order issued at 15 Hrs and 35 minutes on día 8 de julio de 2020, the complaint was deemed answered and the previously indicated defenses were deemed asserted. (I, 219).
• 7)By order N°1296-2020-T, issued at 11 hrs 55 minutes on día 6 de agosto de 2020, Judge Alexandra Zúñiga Mora rejected the defense of failure to join a necessary passive co-party (falta de integración de la litis consorcio pasiva necesaria). (I, 239-241).
• 8)On 28 de octubre de 2020, a preliminary hearing (audiencia preliminar) was held in accordance with Article 70 of the CPCA, although the admission of certain documentary evidence (prueba documental) was deferred. (I, 266-267).
• 9)Following the corresponding hearing, the Case Management Judge ruled admissible the documentary evidence deferred at the preliminary hearing, as ordered in the order issued at 18 hrs 36 minutes on día 7 de febrero de 2022, and also granted the parties an opportunity to submit closing arguments. (I, 469).
• 10)The State submitted its closing arguments in a filing dated 11 de febrero de 2022. (I, 472-478).
• 11)ANEP submitted its closing arguments through the brief filed in the Escritorio Virtual on 17 de febrero de 2022. (I, 479-486).
• 12)As a result of the redesign process implemented in this Jurisdiction, this matter was reassigned to the Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, working group N° 8, composed of Judge Laura García Carballo, Judge Jonatán Canales Hernández, and Paulo André Alonso Soto, who was assigned to prepare this opinion, which is issued unanimously. This Tribunal finds no grounds for nullity that would prevent it from issuing this decision.
• II)SUBJECT MATTER OF THE PROCEEDING.- The plaintiff requested the following relief (pretensión): “In accordance with the foregoing, I request: 1. That this complaint be granted. // 2. That circular N° 153-2017-DGFP-A submitted in this proceeding be declared null and void. // 3. Because the nullity is absolute, that its effects be retroactive to the time of its issuance. 4. That the respondent be ordered to pay both categories of costs.” (Relief specified during the preliminary hearing. Listen to the relevant portion of the hearing and see the corresponding minutes).
• III)PROVEN FACTS: The following facts are considered relevant to the resolution of this proceeding:
• A)DOCUMENTARY EVIDENCE:
• 1)Commissioner Juan José Andrade Morales, Vice Minister of Public Security and Director General of the Fuerza Pública, by official letter N° 1067-2017 DV-JJAM-DGFP, dated 6 de abril de 2017, forwarded to the Minister of Security, Gustavo Mata Vega, a document concerning reorganization (reorganización), in which the need to create Regional Sub-Directorates (Sub-Direcciones Regionales) was identified in order to meet the population’s growing demand regarding citizen security (seguridad ciudadana). Accordingly, the Dirección General de la Fuerza Pública, Dirección de Operaciones, Departamento Planes y Operaciones, prepared a Reorganization Proposal concerning the Regional Directorates (Direcciones Regionales). The proposal contains two chapters. The first is subdivided into five areas. The first area refers to the legal framework (marco jurídico) and is itself subdivided into four topics, namely: Constitución Política, Ley Orgánica del Ministerio de Seguridad Pública, Ley General de Policía, and Ley de Fortalecimiento de la Policía Civilista.

The second area of this first chapter addresses the institutional situation. It is subdivided into five topics: the first concerns the Crime Situation and Demand for Police Services. The second, External Environment Analysis, is subdivided into three areas: Demographic, Geographic, and Sociocultural. The third topic, entitled Internal Environment Analysis, is subdivided into: * Current Organization. * Current Human Talent. * Current Communications Equipment, Mobility, and Infrastructure. * Information Systems and * Organizational Culture. The fourth topic was entitled Central Problem, and the fifth, Central Problem Analysis. Chapter II was entitled: “Proposal for the Reorganization of Police Directorates” and was subdivided into: * Proposed Organizational Chart and the second topic: Principal Changes in Structure and Services. The latter was subdivided into: * Quadrant Plan, which was further subdivided into: Guiding Principles of the Quadrant Plan and Dimensions of the Quadrant Plan Methodology.

The second topic was entitled: Planning, Evaluation, and Continuous Improvement of Police Services. This, in turn, was subdivided into four topics: * Strategic Planning and Institutional Intelligence, * Accountability, * Quality Circles, and * Efficiency and Effectiveness in Police Service Management. This is followed by the Annexes, corresponding to maps of the various Regional Directorates and sector divisions. As relevant to the proceedings, it stated: “(...) 1. Crime Situation and Demand for Police Services // In order to identify the greatest demand for Fuerza Pública police services, complaints involving Crimes Against Property are analyzed by police directorate. // (...) It is abundantly clear that, in view of this reality—the growth of Organized Crime and the influence of foreign persons employing new methods of criminal activity—the Fuerza Pública must reconsider its methodology and management styles so as to permit continuous improvement in its management model, thereby helping to meet the demand for high-quality police services and generating effective and efficient outputs for addressing citizen security and the needs of other sectors requiring police services, which must adapt to constant changes in the environment of each of these activities, given their different variables and characteristics.// The following are some of the activities that require changes in police administration and services, according to data from the Departamento de Operaciones of the Dirección General de Operaciones: (...)// Organizational Culture // Our organization has an organizational culture strongly defined by police command or rank, making it highly hierarchical and vertical. // (...) To increase productivity, effectiveness, and efficiency with increasingly limited resources, it is essential to work vigorously to improve officials’ working conditions, thereby increasing employees’ stability and happiness in their work through motivation and satisfaction, and fostering among police officers the commitment and passion needed to perform their assigned duties and satisfy the demand for outputs produced by the police, as well as for police services themselves, among the various user groups (...). // This requires eliminating micromanagement from police administration and transitioning to an empowerment model within the various occupational structures of the Fuerza Pública.

This is also necessary to create an appropriate culture of execution that will enable the Fuerza Pública to successfully accomplish its various organizational objectives and proposed goals.// (...) Chapter II ‘Proposals for the Reorganization of Police Directorates’ (...) Efficiency and Effectiveness in Police Service Management // Given the clear purpose and urgent need to make changes that improve police administration and enable it to respond to changes in the internal and external environments, reflected in a society that increasingly demands police services and in a significant evolution in crime, with a clearly substantial increase in violence across all areas of criminality and social coexistence itself, it is necessary to strengthen the senior leadership of those Regions whose complexity requires greater interinstitutional coordination with OIJ, Municipalidades, Ministerio de Salud, among others, as well as strict operational supervision.

Together with cooperative efforts involving citizens, this will make it possible to establish joint action plans enabling the police, the public, and the country as a whole to address citizen and public security challenges in an organized manner, while generating the necessary inputs for investigative work through which the competent authorities may combat organized crime. Therefore, after analyzing all aspects presented in this document and the problem raised, the Dirección General de la Fuerza Pública concludes that Deputy Directors must be appointed for the Regions of San José, Alajuela, Cartago, Heredia, Puntarenas, and Guanacaste. Together with an Operational Unit and an Administrative Unit, they will assist the Police Directors of those Regions in organizing, coordinating, and supervising the operational work of the Police Delegations. For this purpose, the Director will divide the jurisdiction into sectors according to the number of Police Delegations, maintaining a balance among those with the highest crime rates while also considering their territorial area and the distance between them.

One Deputy Director will be assigned to each area into which these Police Regions are divided and will be responsible for complying, within the assigned jurisdictional area and in accordance with the proposal, with the applicable regulations described below.// DUTIES OF THE DEPUTY DIRECTOR // 1. Assist in planning, directing, organizing, coordinating, supervising, and evaluating police, technical, and administrative work within the Police Directorate. // 2. Carry out operational or service orders approved by the Police Director, keeping the superior officer informed of their implementation. //3. Coordinate, direct, and supervise the work performed by police officials during the various ordinary preventive and response operations, for the purpose of preserving and restoring public order and citizen security; preventing manifestations of crime and assisting in suppressing them; defending national sovereignty; guaranteeing the safety and integrity of persons and property; ensuring respect for citizens’ rights and freedoms; assisting in enforcing rules concerning the protection and conservation of nature, the environment, and cultural and historical heritage; overseeing the use and handling of weapons and explosives; and enforcing decisions issued by judicial, electoral, and administrative bodies.// 4.

Ensure the proper operation and achievement of the objectives of the Fuerza Pública’s special programs at the regional level, namely Seguridad Comunitaria, Violencia Doméstica, Antidrogas, Pinta Seguro, Explotación sexual comercial de niñas, niños y adolescentes, among others.// 5. Participate with the Director in defining police strategies, tactics, and actions to vigorously promote crime prevention and suppression in the region under their responsibility. // 6. Coordinate activities with the Institution’s various police forces and administrative and police units, as well as with public or private entities, according to the requirements of the Regional Directorate. // 7. Ensure compliance with environmental regulations in the region by performing environmental monitoring, protection, and conservation duties and reporting acts and omissions that contravene those regulations to the competent judicial and administrative bodies. // 8.

Undertake the necessary measures to guarantee the proper custody of detained persons (aprehendidos) (sic), complainants, witnesses, and any other resident who, as a result of a police proceeding or another matter falling within its powers, duties, or authority, is temporarily under the Directorate’s responsibility. // 9. Participate with the Regional Director in coordinating the Regional Directorate’s operational actions with the various police forces and other entities, namely: Dirección de Inteligencia y Seguridad Nacional, Policía Fiscal, Policía de Tránsito, Organismo de Investigación Judicial, Ministerio Público, Policía Penitenciaria, Dirección General de Migración y Extranjería, Policía Municipal, Comisión Nacional de Emergencias, Cruz Roja Costarricense, Patronato Nacional de la Infancia, diplomatic missions, Dirección General de la Fuerza Pública, Dirección General de Armamento, Policía de Control de Drogas, Servicio Nacional de Guardacostas, Servicio de Vigilancia Área, Dirección de Operaciones, Direcciones Regionales, and the other police units comprising the Fuerza Pública, Central Government ministries, autonomous and semi-autonomous institutions, among others.// 10.

Advise superior officers, staff members, and officials of police units regarding the proper performance of police activities.// 11. Coordinate the region’s administrative and operational-support actions with the Regional Officer (Administrator). // 12. Attend meetings and other similar activities held with officials from the region or with personnel from other public or private entities in order to analyze problems in the area, define police strategies and actions to be implemented, follow up on work plans, establish internal-control measures, represent the institution at official activities, and address other matters. // 13. Perform other duties inherent to the position. // In creating these Regional Police Deputy Director positions, the Dirección General de la Fuerza Pública seeks to strengthen the processes supporting operational and tactical activities and the supervision and evaluation of police actions in order to enable continuous improvement.

These processes are vital to ensuring the effectiveness and efficiency of the Fuerza Pública’s mission-critical processes and procedures in the six Regional Directorates examined in this document and, most importantly, to providing citizens and other sectors with an interest in police matters with services that are more accessible, direct, and closely coordinated; that is, through these Deputy Directors, the Director will have a broader internal and external reach for achieving police and institutional objectives.

Furthermore, it will provide you with additional inputs for the operational planning of your Region and help ensure effective quality in the execution of operations. // (...)”. (I, 144 y 145-203 del escritorio virtuaL y Certification of the Head of the Occupational Analysis Department, I, 5-34).

• 2)Lic. José Jeiner Villalobos Steller, Director of the Dirección de Asesoría Jurídica of the Ministerio de Seguridad Pública, forwarded to Lic. Gustavo Mata Vega, Minister of Public Security, official letter N° 2017-5638-AJ, dated 24 de abril de 2017, concerning the possibility of creating several “Regional Deputy Director” positions for the same Regional Directorate of the Fuerza Pública. As relevant to the case, the legal opinion (dictamen) of the Departamento de Asesoría Jurídica referred to the powers (competencias) assigned under the Ley Orgánica del Ministerio de Seguridad Pública, pursuant to Articles 6 and 7, regarding the possibility that the Ministry may have such police forces, directorates, departments, and sections as may be necessary. It also referred to the provisions of the Ley General de Policía, Ley N° 7410, specifically concerning the existence of deputy director positions, as provided in Articles 61, 63 and 64, second, third, and fourth paragraphs, and 65; specifying that the regulations in question impose no limitation on the number of deputy directors in the Regional Directorates.

Regarding the Reglamento de Organización del Ministerio de Seguridad Pública, Decreto Ejecutivo N° 36366, it stated that: “the Guardia de Asistencia Rural and the Guardia Civil, as constituent parts of this Ministry’s Fuerza Pública, shall, with respect to security, public surveillance, and the maintenance of public order, act under a single police command in each region established by the Ministry within the national territory, in accordance with the powers and duties granted to them by the Ley General de Policía and its amendments (Art. 19), and police activities shall be conducted nationwide on a regionalized basis and under the community-policing concept (concepto de proximidad), which entails police officers’ knowledge of their surroundings and requires their work to be directed toward achieving police–resident interaction, for the purpose of providing a timely, appropriate, and effective response and personalized service; officers shall be required to account for their performance whenever so requested (Art. 123).

The organization and functions of the Dirección General de la Fuerza Pública are regulated by Articles 151 through 196, and its subordinate units include the so-called Regional Directorates and their respective Cantonal and District Delegations (Art. 151 subsection 4; 179 through 186). // (....) The foregoing means that no structural or regulatory change to the institutional organization is necessary or required in order to create several regional deputy director positions for the same Regional Directorate of the Fuerza Pública, if justified by the operational and policing needs involved in providing the public service owed to the citizenry, in accordance with the mandate and functions entrusted by the Constitución Política and the applicable laws. (...).// Notwithstanding the foregoing, it must be made clear that any decision adopted in this regard must be duly supported and justified on the basis of objective criteria and sufficient grounds, in accordance with the general principles of rationality, reasonableness, and proportionality inherent in Administrative Law (Derecho Administrativo).

It is further noted that the head of the respective Budget Program shall be responsible for verifying the availability of funds under the corresponding budget items for the creation of the positions in question. In conclusion: In view of all the foregoing, this Asesoría Jurídica is of the opinion that it is legally feasible to create several regional deputy director positions for the same Regional Directorate of the Fuerza Pública, if justified by service needs. It is understood that any decision adopted by the Administration in this regard must be duly supported and justified on the basis of objective criteria and sufficient grounds, in accordance with the general principles of rationality, reasonableness, and proportionality inherent in Administrative Law, without prejudice to a better-founded opinion or to any decision adopted by the government bodies with jurisdiction over the creation of public-sector positions.

Lastly, but no less importantly, it must be stated that the head of the respective Budget Program shall be responsible for verifying the availability of funds under the corresponding budget items for the creation of the positions in question.” (I, 20-26, Certification of the Head of the Departamento Análisis Ocupacional, I, 204-210 of the virtual case file) 3) Through official letter CO-UDO-FP-05-261-2017 dated 2 de mayo de 2017, Mainor Anchía Angulo, National Board Member of ANEP and Union Representative, sent a communication to Licda. Flor de Lys Espinoza Quesada, Director of Recursos Humanos of the Ministerio de Seguridad Pública, requesting information—as relevant here—about an initiative undertaken jointly by her and the Dirección de la Fuerza Pública to increase the number of police deputy directors in the different police regions. (I, 16-17).

• 4)The Minister of Public Security, Luis Gustavo Mata Vega, forwarded, by official letter DMGMV 663-2017 dated 3 de mayo de 2017, official letter 1067-2017-DV-JJAM-DGFP and official letter 2015638-AJ to Lys Espinoza Quesada, Director of Recursos Humanos, so that the request made by Vice Minister Andrade Morales in the cited document could be carried out. (I, 142 and Certification of the Head of the Departamento Análisis Ocupacional, I, 35).
• 5)Licda. Lys Espinoza Quesada, Director of Recursos Humanos, replied to Mainor Anchía Angulo by official letter n° 0538-2017-DRH dated 8 de mayo de 2017, in response to official letter CO-UDO-FP-05-261-2017, stating: “There is no request of any kind before the Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria for the creation of new positions being processed through this technical office. // There is no pending process for approving position studies in a manual that would allow salary increases for deputy directors or legal advisers. // Although a proposal concerning a new Fuerza Pública work strategy has recently been submitted to this office, it is currently scheduled for assessment in accordance with the established work schedule. // I would also like to inform you that, as you are aware, this technical unit carries out all its work in accordance with the applicable legal and technical framework.” (I, 18).
• 6)By official letter DAO-SGP-3140-2017-CT, dated 20 de octubre de 2017, Licda. Cecilia Fernández Castro, Head of the Departamento de Análisis Ocupacional, and Licda. Lys Espinoza Quesada, Director of Recursos Humanos, responded to the request submitted by Commissioner Juan José Andrade Morales, Vice Minister of Public Security and Director General of the Fuerza Pública, and determined that it was feasible to change the classification of the listed vacant police positions, effective for all purposes as of 1° de noviembre de 2017, and requested authorization to proceed with the reclassification of the vacant police positions and undertake the corresponding procedures before the Departamento de Remuneraciones y Compensaciones. (I, 120-139; Certification of the Head of the Departamento Análisis Ocupacional, I, 46- 37 V).
• 7)The Minister of Public Security, Luis Gustavo Mata Vega, addressed official letter DMGMV 1579-2017 dated 24 de octubre de 2017 to Lys Espinoza Quesada, Director of Recursos Humanos, in response to official letter DAO-SGP-3140-2017-CT, granting authorization subject to prior verification of compliance with the stipulated requirements and on the understanding that the personnel action would be carried out in accordance with the legal and regulatory framework governing the matter. (I, 118 of the virtual case file and Certification of the Head of the Departamento Análisis Ocupacional, I, 47) 8) Licda. Lys Espinoza Quesada, Director of Recursos Humanos, and Licda. Cecilia Fernández Castro, Head of the Departamento Análisis Ocupacional, through official letter DAO-SGP-3181-2017 dated 25 de octubre de 2017 and addressed to Master Francisco López Trejos, Head of the Departamento de Remuneraciones y Compensaciones, requested assistance in changing the classification of twenty-five vacant police positions. Six of those positions were assigned the title of regional deputy director. (I, 114. Certification of the Head of the Departamento Análisis Ocupacional, I, 49-48).
• 9)Circular N° 153-2017-DGFP-A, issued by Commissioner Marlon Cubillo Hernández, Deputy Director General, dated 16 de noviembre de 2017, with the subject “Appointment of New Regional Deputy Directors,” stated: “I hereby inform you of the appointment of the new Regional Deputy Directors, as well as the creation of new Deputy Directorates in certain Regional Directorates, which will supplement the operational work of each Region. //* First Regional Directorate — San José // Metropolitan Regional Deputy Directorate: Commander Adrián Salazar Cascante // Southern Regional Deputy Directorate: Commander Jorge Madrigal González // * Fourth Regional Directorate — Heredia // Northern Regional Deputy Directorate: Commissioner Rodrigo Araya Ortiz // Southern Regional Deputy Directorate: Commander Hannia Cubillo González // Fifth Regional Directorate — Chorotega // Lowlands Regional Deputy Directorate; Commander Larson Alemán Poveda // Highlands Regional Deputy Directorate: Commander Elder Monge Castro // *Sixth Regional Directorate — Pacífico Central // Regional Deputy Directorate: Commander Rodrigo Alfaro Padilla //* Seventh Regional Directorate — Brunca // Regional Deputy Directorate: Commander Esther Salazar Gómez //* Twelfth Regional Directorate — Caribe // Regional Deputy Directorate: Commander Manuel Salas Corrales //The remaining Regional Directorates shall remain unchanged. // The foregoing is for the purpose of notifying all personnel under your command and ensuring that these new senior officers are accorded all due respect and consideration.// Let It Be Complied With and Executed.” (I, 14-15).
• 10)Through official letter N° 2018-1304-AJ dated 22 de febrero de 2018, Lic. José Jeiner Villalobos Steller, Director of the Dirección de Asesoría Jurídica of the Ministerio de Seguridad Pública, forwarded to Mainor Anchía Angulo, Union Representative and National Board Member of ANEP, a copy of official letter N° 2017-5638-AJ dated 24 de abril de 2017. (I, 19).
• 11)Lys Espinoza Quesada, of the Dirección de Recursos Humanos of the Ministerio de Seguridad Pública, certified, at the request of the Tribunal Contencioso Administrativo, at nine hours on 19 de mayo de 2021, the following as relevant: “Appointments to the class of Deputy Directors of Police Units; through official letter N° 3241-2017-RS-MP, dated 14 de noviembre del año 2017, communicating the interim promotion (ascenso interino) of Mr. Salazar Cascante Adrián effective 16/11/2017. Official letter 2389 -2017 RS- MP communicating the interim promotion of Mr. Madrigal González Jorge effective 16/07/2017. Official letter 3231-2017-RS-MP, communicating the interim promotion of Mr. Araya Ortiz José Rodrigo effective 16/11/2017. Official letter 2399-2017-RS-MP communicating the interim promotion of Ms. Cubillo González Hannia effective 16/07/2017. Official letter 3239-2017-RS-MP communicating the interim promotion of Mr.

Alemán Poveda Larson effective 16/11/2017. Official letter 2385-2017-RS-MP communicating the interim promotion of Mr. Monge Castro Elder effective 16/07/2017. Official letter 539-2016-RS-MP communicating the interim promotion of Mr. Alfaro Padilla Rodrígo effective 16/06/2016. Official letter 3237-2017-RS-MP communicating the interim promotion of Ms. Salazar Gómez Esther effective 16/11/2017. Official letter 3235-2017-RS-MP communicating the interim promotion of Mr. Salas Corrales Manuel effective 16/11/2017, all documents having been issued by the undersigned.” (I, 413).

• IV)UNPROVEN FACTS: Insofar as relevant to these proceedings, the following facts are deemed unproven, due to the absence of evidence establishing their existence and truthfulness:

SOLE FACT: That the administrative conduct (conducta administrativa) challenged in these proceedings is free from the alleged defects giving rise to nullity (vicios de nulidad).

• V)ARGUMENTS OF THE PARTIES: A) ARGUMENTS OF THE PLAINTIFF: The plaintiff, both in its complaint and in its closing arguments, without prejudice to their literal wording, stated, in essence, that ANEP represents approximately 3600 members within the Ministerio de Seguridad Pública, which gives it standing (legitimación) to represent the interests of that group before the Administration. That on 16 de noviembre de 2017, Commissioner Marlon Cubillo Hernández, Deputy Director General of the Fuerza Pública, issued Circular N°153-2017-DGFP-A., appointing Regional Deputy Directors and, in some cases, creating two deputy directorates within a Regional Directorate. That in the First Regional Directorate of San José, the Fourth Regional Directorate of Heredia, and the Fifth Regional Directorate of Chorotega, there are now two deputy directorates, as there are in the Sixth Regional Directorate–Pacífico Central.

That the creation of a second regional deputy directorate in each Regional Directorate is contrary to law and therefore absolutely null and void. That the circular is not based on any duly reasoned and substantiated administrative act (acto administrativo), and there is no justification whatsoever demonstrating the existence of any need. Indeed, prior to the issuance of that circular, when the Organization raised the matter through Mr. Mainor Anchía Angulo, in his capacity as a National Board Member of the Asociación Nacional de Empleados Públicos y Privados, he was told that there was no known intention to make any personnel changes (see official communications CO-UDO-FP-05-261-2017 and 0538-2017-DRH). The Legal Advisory Office of the Ministerio de Seguridad Pública (see official communication 2017-5638-AJ), although it unlawfully endorsed the creation of second deputy directorates in certain Regional Directorates, also warned the then-Minister, Gustavo Mata Vega, that the change had to “be duly supported and justified on the basis of objective criteria and sufficient grounds for judgment, in accordance with the general principles of rationality, reasonableness, and proportionality inherent in Administrative Law, without prejudice to a better interpretation or to any decision adopted by the government bodies having jurisdiction over the creation of public-sector positions.

(...)” This, of course, did not occur, and the circular was issued without any justification, grounds, or purpose, all of which are essential elements of an administrative act. The creation of these positions resulted in the appointment of individuals without an intervening competitive selection process (concurso) that would have afforded an opportunity to participate as required by our legislation. It alleged that the challenged act is substantially inconsistent with the legal system, pursuant to Article 61 of the Ley General de Policía, which provides: “Article 61.—Directorates and deputy directorates of the police forces of the Fuerza Pública. Every police force shall have one director and one deputy director. Directors of police forces must hold, at a minimum, the rank of police commissioner. Deputy directors, for their part, must hold, as a minimum requirement, the rank of commander.

The officials referred to in this article may be freely appointed and removed by the minister responsible for the relevant portfolio.” The cited provision does not establish a minimum, nor does it create an exception by using language such as “at least”; rather, it clearly provides that a police force must have only one deputy director. Neither the specific legal framework nor the regulations contain any provision from which it may be concluded that this is merely a statutory minimum. Articles 132 and 133 of the Ley General de la Administración Pública provide: “Article 132.—1. The substance shall be lawful, possible, clear, and precise, and shall encompass all factual and legal issues arising from the grounds, even if they have not been argued by the interested parties. //2. It shall also be proportionate to the statutory purpose and correspond to the grounds, where both are regulated.// 3.

Where the grounds are not regulated, the substance must be regulated, even if imprecisely.// 4. Its conformity with the purpose may be achieved through the discretionary inclusion of conditions, terms, and modes, provided that, in addition to meeting the characteristics of the substance indicated above, the latter are legally compatible with its regulated component.” Article 133 of the same body of law also provides: “Article 133.—1. The grounds must be lawful and must exist as they were taken into account when the act was issued.// 2. Where they are not regulated, they must be proportionate to the substance, and where they are regulated imprecisely, they must reasonably conform to the indeterminate concepts employed by the legal system.” In this regard, it alleged what it termed a twofold breach of the Principle of Legality (Principio de Legalidad): anything that is not regulated is prohibited to a public official.

Given that a legal provision establishes that each Regional Directorate must have one deputy director, the State unlawfully created a second deputy directorate, contrary to Article 61 of the Ley General de Policía. Furthermore, it did not justify its decision, and the act therefore lacks grounds and purpose. Because its substance is unlawful, the objective constituent elements of the administrative act are entirely absent; consequently, the challenged provision is invalid and vitiated by absolute nullity (nulidad absoluta): “Article 166.—An act shall be absolutely null and void when one or more of its constituent elements are entirely absent, either factually or legally.” It further stated that, with respect to the appointments, Article 71 of the Ley General de Policía was violated, as it establishes the obligation to make promotions through a credentials-based competitive selection process (concurso de antecedentes).

That did not occur in this case; instead, those positions were created to place personnel unilaterally and arbitrarily. In its closing arguments, it reiterated and clarified that the fact that an action is not prohibited does not authorize the Public Administration to perform it, as that would confuse the principle of legality with the principle of freedom of contract (principio de autonomía de la voluntad). It specified that the Administration is governed by the principle of legality enshrined in Article 11, both at the constitutional level and in the LGAP. Thus, it reiterated that Article 65 of the Ley General de Policía refers to the existence of one Director and one deputy director; therefore, the creation of second regional deputy directorates is not permissible under Art. 6 of the Ley Orgánica del Ministerio de Seguridad Pública. It stated that although this provision allows the Ministry to have as many directorates as necessary, it does not authorize the Minister to create second deputy directorates.

It alleged that this provision is a remnant from 1974 and that even the regulation referenced therein was repealed in 1994 by the Ley General de Policía, with those provisions prevailing over the earlier law; it therefore reiterated the violation of the principle of legality. Furthermore, regarding the appointment of personnel to the deputy directorates at issue, it specified that on 2 de mayo de 2017, Licda. Lys Espinoza Quesada was asked about the creation of second regional deputy directorates with respect to planning, projected budget, and legal justification. In official communication 0538-2017-DRH, she responded negatively on the matter, although she did refer to the existence of a proposal concerning a new working strategy for the Fuerza Pública that was under consideration. Thus, it stated that, since 25 de abril de 2017, the Minister’s Office had already been aware of the proposal to create second regional deputy directorates, and that since 4 de mayo de 2017, Licda. Espinoza Quesada had also been aware of the proposal but failed to communicate that information.

It stated that on 23 de octubre de 2017, the Department of Occupational Analysis and the Human Resources Department forwarded the purported authorization for the project to the Minister’s Office; the Minister authorized the reclassification of the positions as deputy directors on 24 de octubre de 2017 and returned it to Human Resources that same day for approval; that is, the entire process was completed in less than twenty-four hours. It then listed the position numbers that were converted into regional deputy director positions and indicated that documentation was also submitted concerning the transfer of officials Elder Monge Castro, Hannia Cubillo González, Jorge Madrigal González, and Rodrigo Alfaro Padilla, which is immaterial for purposes of these proceedings because they had already been appointed as deputy directors before the challenged act. It also raised a series of questions concerning the appointments made.

It then specified that, although Article 65 of the Ley General de Policía establishes that deputy directors may be freely removed from office (libre remoción), this does not authorize the minister responsible for the relevant portfolio to appoint individuals who do not meet the applicable requirements. Finally, it stated that these acts were never published for public notice and did not become publicly known until Circular N° 153-2017-DGFP-A was issued. The acts are null and void for the reasons already stated, and because that circular served as the means of communicating the null acts, the alleged nullity extends to the circular as well. It specified that, although a regular appointment to an existing position may be an act of individual scope (acto de alcance individual), the creation of positions and the appointment of individuals to managerial positions—which consequently concern the workforce as a whole—must be regarded as acts of general scope (actos de alcance general) and therefore must be communicated by circular, as occurred on this occasion.

It stated that Article 163 of the LGAP provides: “(...) 2. Defects inherent in preparatory acts (actos preparatorios) shall be challenged together with the final act, unless those preparatory acts are themselves acts having independent effect (...)”. It requested that all relief sought in the complaint be granted.

• B)THE STATE’S ARGUMENTS (ALEGATOS DEL ESTADO).- The representation of the STATE, both in its answer and in its closing arguments, essentially expressed its opposition to the arguments advanced by the plaintiff. In the answer to the complaint, the State Attorney indicated that Circular ? 153-2017-DGFP-A, issued by the Dirección General de la Fuerza Pública of the Ministerio de Seguridad Pública, communicated the appointments of Regional Deputy Directors and, consequently, the creation of new Deputy Directorates within certain Regional Directorates, in accordance with the legal system (ordenamiento jurídico); she specified that, although located within the same Regional Directorate, each appointment is assigned to a different area in order to meet the public’s demand for citizen security, as well as the operational workload and the impact of rising crime, together with the absence of any prohibition in the legal system against appointing several regional deputy directors within the same Regional Directorate; she further specified that the persons holding those positions must satisfy the requirements established for the office, pursuant to the principle of suitability (principio de idoneidad) governing public officials.

She acknowledged the existence of two Regional Deputy Directors within the same Regional Directorate, specifying that the Ley Orgánica del Ministerio de Seguridad Pública, Ley N° 5482 de 24 de diciembre de 1973, in Article 6, authorizes the creation of several positions according to the needs of the public service. She thus indicated that the Ley Orgánica del Ministerio de Seguridad Pública, Ley ? 5482 de 24 de diciembre de 1973, in Article 6, provides that the Ministry shall have the Directorates, Departments, and Sections necessary to perform its functions. She further argued that Article 7 of the aforementioned law requires the Ministry to integrate services and coordinate the entire police system. In support of the legal feasibility of creating several Regional Deputy Director positions, she cited Official Letter DAO-SGP-3140-2017-CT de 20 de octubre de 2017, issued by the Departamento de Análisis Ocupacional, which set forth the technical opinion that the creation of several Regional Deputy Director positions is legally feasible if justified by the needs of the service.

She rejected the contention that the creation of several Regional Deputy Director positions within the same Regional Directorate in any way violates the legal system, noting that Article 06 of the Ley Orgánica del Ministerio de Seguridad Pública provides that, in order to perform its functions, the aforementioned Ministry—bearing in mind that, pursuant to the final paragraph of Article 61 of the Ley General de Policía, the positions of Director and Deputy Director are positions of trust (puestos de confianza), and therefore subject to discretionary appointment and removal (libre nombramiento y remoción) by the Minister responsible for the sector—concluding that this in no way violates the legal system. She reiterated that Official Letter DAO-SGP-3140-2017-CT de 20 de octubre de 2017, issued by the Departamento de Análisis Ocupacional, constitutes the technical opinion and indicates that the creation of several Regional Deputy Director positions is legally feasible when justified by the needs of the service.

The grounds (motivación) for the appointments made within the Regional Directorates, for the purpose of improving the public service provided, arose from the study entitled “Propuesta de Reorganización de Direcciones Regionales, emitido por el Departamento de Planes y Operaciones de la Dirección de Operaciones de la Dirección General de la Fuerza Pública,” which analyzed the legal framework, the institutional situation, the crime situation and demand for police services, proposals for reorganizing police directorates, the planning, evaluation, and improvement of police services, accountability, and efficiency and effectiveness in the management of police services. She also specified that Official Letter N° 105-2017-OPI de 7 de abril de 2017, issued by the Oficina de Planificación Institucional del Ministerio de Seguridad Pública, sets forth the MIDEPLAN Guidelines, which state that the creation of Deputy Directorates must be addressed with the Dirección de Recursos Humanos because it concerns occupational rather than organizational structure.

She confirmed that, through Official Letter CO-UDO-FP-05-261-2017 de 02 de mayo de 2017, the Asociación Nacional de Empleados Públicos (ANEP) requested information concerning regional deputy directors in different police regions, financial projections, the number of approved positions, and other data. Official Letter ? 0538-2017-DRH-de 08 de mayo de 2017, issued by the Dirección de Recursos Humanos del Ministerio de Seguridad Pública, stated that no request for the creation of new positions was being processed before the Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, nor was approval being sought for position studies in the manual that would allow the salaries of deputy directors or legal advisers to be increased. Although that official letter acknowledged the existence of a proposal concerning a new Fuerza Pública work strategy, it had been scheduled for evaluation in accordance with the work program, noting that the Dirección de Recursos Humanos operates in accordance with the legal and technical frameworks applicable to the matter.

She acknowledged that Official Letter 2017-5638-AJ de 24 de abril de 2017, issued by the Asesoría Jurídica del Ministerio de Seguridad Pública, established the legal feasibility of creating several Regional Deputy Director positions within the same Regional Directorate of the Fuerza Pública, based on the needs of the public service and the criteria of rationality, reasonableness, and proportionality that must govern the issuance of every administrative act (acto administrativo). Regarding the appointments, she specified that, pursuant to the final paragraph of Article 61 of the Ley General de Policía, Ley ? 7410 de 26 de mayo de 1994, the positions of Director and Deputy Director are positions of trust and are therefore subject to discretionary appointment and removal by the Minister responsible for the sector; accordingly, no competitive selection process (concurso) was required, and she denied that the legal system had been violated.

The Ley Orgánica del Ministerio de Seguridad Pública, Ley ? 5482, de 24 de diciembre de 1973, in Article 6, establishes that, to perform its functions, the Ministry shall have the necessary police forces, directorates, departments, and sections, and that regulations shall establish those units and assign their duties, powers, and names. Based on the foregoing, she specified that the Ministerio de Seguridad Pública may create whatever the law has empowered it to create and that the duties, powers, and names of those Directorates and Departments shall be assigned by regulation. She further stated that the Ley General de Policía, Ley N° 7410 del 26 de mayo de 1994, in Article 61, referring to Regional Directorates and Deputy Directorates, provides: “Article 61.- Directorates and deputy directorates of the Fuerza Pública police forces. // Every police force shall have a director and a deputy director.

Directors of police forces must hold, at a minimum, the rank of police commissioner. Deputy directors, for their part, must hold, as a minimum requirement, the rank of commander. // The officials referred to in this Article are subject to discretionary appointment and removal by the minister responsible for the sector.” The State Attorney thus noted that this provision establishes that a Fuerza Pública Regional Directorate must have a Director and a Deputy Director; he specified that the provision establishes a minimum number but does not establish a maximum number of officials, nor does it state that only those officials may form part of each Regional Directorate. Based on voto N° 003 de las 9:30 hrs del 16 de octubre de 2015 de la Sala Constitucional, he specified that distinctions may not be drawn where the law draws none, with reference to the expansive and progressive effect of fundamental rights (in dubio pro libertate).

He further stated that, based on a comprehensive interpretation together with Article 6 of the Ley Orgánica del Ministerio de Seguridad Pública, the creation of the Directorates necessary to provide the public service is permitted, in harmony with Article 61 of the Ley General de Policía regarding the minimum number of Directors and Deputy Directors required for each Regional Directorate; he specified that the rules in question classify these as positions of trust, and therefore the competitive credentials-based selection process (concurso de antecedentes) alleged by the plaintiff is inappropriate. Regarding Circular ? 153-2017-DGFP-A de 16 de noviembre de 2017, issued by the Dirección General de la Fuerza Pública del Ministerio de Seguridad Pública, he specified that it communicates the appointments of the new Regional Deputy Directors and is not affected by the alleged nullity (nulidad), because it resulted from objective, technical, legal, and expediency criteria for providing the public service; this is consistent with the LGAP, Art. 16, and with the body of legality (bloque de legalidad).

In his closing arguments, he reiterated the foregoing and specified that Circular 153-2017-DGFP-A de 16 de noviembre de 2017, issued by the Dirección General de la Fuerza Pública, complies with the legal system because the legal nature of the Circular is set forth in Articles 06 subsection f, 122, 123 subsection 2), 124, and 125, all of the Ley General de la Administración Pública. Accordingly, the Circular is a generally applicable rule subordinate to regulations (norma infrareglamentaria), a generally applicable administrative act intended to give concrete effect to preexisting legal rules; it creates law, has general scope, operates between bodies of the same administration (sujetos interorgánicos), may regulate any matter except the imposition of fines, fees, or levies, and must be displayed in showcases so that it may be known—all requirements satisfied by Circular 153- 2017-DGFP-A de 16 de noviembre de 2017, as it was issued by the Dirección General de la Fuerza Pública.

He reiterated the arguments set forth in the answer to the complaint. Finally, he reiterated the defense of lack of legal entitlement (excepción de falta de derecho) and requested that the complaint be dismissed in its entirety and that the plaintiff be ordered to pay costs, together with the interest accrued thereon until full payment.

• VI)THE SPECIFIC LEGULATORY FRAMEWORK: Both parties have stated that the regulatory framework (marco normativo) applicable to the case revolves around the Ley Orgánica del Ministerio de Seguridad Pública, Ley N° 5482 de 24 de diciembre de 1973, as amended. This Law is currently structured into four chapters. The first, entitled “Fundamental Provisions,” establishes in its articles that the function of the Ministerio de Seguridad Pública is to preserve and maintain national sovereignty; assist in strengthening the principle of legality (principio de la legalidad), as specified in article 3º of this Law, through general respect for and compliance with the Constitución Política and the laws; and safeguard security, tranquility, and public order (orden público) in the country. (art. 1). It specifies that the jurisdiction (jurisdicción) of the Ministry encompasses the entire national territory, territorial waters, continental shelf, airspace, and matters relating to treaties in force and the principles of International Law.

From this provision, this Court observes that, as regards the case, the Ministerio de Seguridad Pública performs an extremely important role in a state governed by the rule of law (Estado de Derecho), namely protecting security, tranquility, and public order in the country. In this regard, we must specify that article 12 of the Constitución Política of our Republic clearly establishes in its second paragraph that: “for the surveillance and preservation of public order, there shall be such police forces as are necessary.” (art. 12 C. Pol). This provision provides the constitutional basis for the Costa Rican State to maintain the necessary—that is, indispensable—police forces so that public order may prevail, meaning the normal functioning of public and private institutions and the ability of persons to exercise their rights and freedoms without any coercion. Clearly, these police forces must be reasonable and proportionate to the public purpose established in the Constitución Política.

Accordingly, Chapter II of the Ley Orgánica del Ministerio de Seguridad Pública addresses the “Organization of the Ministry,” and provides in two articles that the Minister may have an Executive Director General, Advisors, and such other trusted officials (funcionarios de confianza) as the Minister deems necessary, who shall serve as the Minister’s immediate collaborators. (art. 5). The following article then determines that, in order to perform its function, the Ministry shall have the necessary police forces, directorates, departments, and sections, specifying that the regulations implementing this Law (reglamento de esta ley) shall establish those subdivisions and assign them their duties, powers, and names. (art. 6 LOMSP). Chapter III of this Ley Orgánica del Ministerio de Seguridad Pública, insofar as relevant to these proceedings, concerns the “General Rules”; it specifies that the Ministerio de Seguridad Pública shall seek to make maximum use of the human and material resources available within the Public Administration, integrate services, and coordinate the entire police system.

In other words, the Ministerio de Seguridad Pública, like the rest of the Public Administration, must be guided by standards of efficiency and suitability. (art. 7). Finally, Chapter IV, which addressed the Police Career, was repealed by the Ley General de Policía, Ley N° 7410 del 26 de mayo de 1994, which we shall discuss below insofar as relevant to the specific case. Returning to the Ley Orgánica del Ministerio de Seguridad Pública, we must specify that it remains in force because article 25 provides as follows: “This Law concerns public order and repeals any legal provision that conflicts with it, except for the Ley Orgánica de la Guardia de Asistencia Rural de Costa Rica, número 4639 de 15 de setiembre de 1970, which remains fully in force.” Clearly, as already noted, the purpose of this legislation is to safeguard the constitutional mandate that the Ministerio de Seguridad Pública must have the police forces necessary to protect the public order of the rule-of-law State and the well-being and rights of citizens.

With regard to the “Ley General de Policía,” Ley N° 7410, we must note that it is structurally composed of four titles. The first concerns the “Police Forces.” It is subdivided into two chapters, the first concerning general provisions, articles 1 through 9, which set forth the authority of the State to guarantee public security and assign to the President of the Republic and the minister responsible for the relevant portfolio the duty to take the measures necessary to guarantee the order, defense, and security of the country, as well as those ensuring tranquility and the free enjoyment of public freedoms. (art. 1). Article 2, in turn, provides that the necessary police forces shall exist for the surveillance and preservation of public security. (art. 2). It is very important to note that this legislation emphasizes that the forces responsible for public security shall be fundamentally police forces and shall be subordinate to civilian authority, specifying that their members are prohibited from deliberating or issuing proclamations independently of the civilian authority upon which they depend.

(art.3). As an essential characteristic of these forces, it provides that: “The police forces shall serve the community; they shall be responsible for surveillance, preserving public order, preventing manifestations of crime, and cooperating in suppressing them in the manner determined by the legal system (ordenamiento jurídico).” (art. 4). Article 6, for its part, states that the police forces responsible for public security consist of the following police bodies, namely: “the Guardia Civil, the Guardia de Asistencia Rural, the police responsible for controlling unauthorized drugs and related activities, the Policía de Fronteras, the Policía de Migración y Extranjería, the Policía del Control Fiscal, the Dirección de Seguridad del Estado, the Policía de Tránsito, the Policía Penitenciaria, the Policía Escolar y de la Niñez, the Dirección del Servicio de Vigilancia Aérea, as well as any other police forces whose authority is established by law.” (art. 6).

Subsequently, Chapter II of Title II governs the various police forces. Thus, Section I concerns the “Dirección de Seguridad del Estado,” articles 13-17. Section II is entitled: “The Unidad Especial de Intervención.” Articles 18-20. Section III is entitled: “The Guardia Civil and the Guardia de Asistencia Rural”; article 21 provides: “Powers// The Guardia Civil and the Guardia de Asistencia Rural are bodies specifically responsible for general surveillance and citizen security; they shall perform their functions throughout the country, in accordance with the technical determination regarding the rural or urban nature established by the corresponding public institutions. For this purpose, command units shall be established and organized according to the regional division determined by the respective ministry.” Section IV governs the “Policía de Fronteras.” (arts. 23-24). Section V concerns the “Police Responsible for Controlling Unauthorized Drugs and Related Activities.” (arts. 25-26).

Section VI concerns the “Policía de Control Fiscal.” (arts. 27-28). Section VII addresses the “Policía de Migración y Extranjería,” articles 29 and 30. Section VIII governs the “Policía Penitenciaria,” in the sole article 31. Section IX governs the “Policía de Tránsito” (art. 32), and Section X concerns the “Policía Escolar y de la Niñez” (arts.33 - 38). Section XI establishes the “Dirección del Servicio de Vigilancia Aérea,” articles 39-42). Chapter III of this Title II governs the “Police Forces Reserve,” articles 43-46. Chapter IV addresses matters concerning the “Dirección Policial de Apoyo Legal,” arts. 47-49. Chapter V concerns “Miscellaneous Provisions Regarding the Police Forces.” This chapter encompasses several organizational matters, such as methods for resolving conflicts of jurisdiction (conflictos de competencia) (art.50), and matters relating to standard-issue weapons and responsibility for the national arsenal (art. 51).

Cooperation by the Municipalities with neighborhood security committees. (art. 52). Title III currently governs the “Police Statute” (Estatuto Policial); Chapter I of this title was governed, at the time the events at issue in these proceedings occurred, by articles 50 through 53. This is relevant because article 52 then provided: “Article 52°—Personnel Not Covered by the Statute. The following officials shall not be covered by the provision of subsection a) of article 59 of this Statute and, consequently, shall not enjoy security of tenure (inamovilidad) in their positions.// a) Ministers and deputy ministers, advisors, and trusted employees.// b) The administrative director general, the director general of the Fuerza Pública, its regional directors and deputy directors, the director of the Servicio de Vigilancia Aérea, and the director of the Policía de Control de Drogas.”// (As amended by article 4, subsection a), of the Ley de Fortalecimiento de la Policía Civilista N° 8096 del 15 de marzo de 2001) // (As renumbered by article 1° of the Ley de Fortalecimiento de la Policía Civilista N° 8096 del 15 de marzo de 2001, which moved it from former article 43 to current article 46) // (As renumbered by article 1 of the Ley de Creación de la Policía Escolar y de la Niñez, N° 8449 del 14 de junio de 2005, which moved it from former article 46 to current article 52).” It follows from this provision that certain personnel are not covered by the Statute and, as such, do not enjoy security of tenure in their positions, which means that they may be removed at will (libre remoción); the provision specifies that these include, in addition to Ministers and Deputy Ministers, the regional directors and deputy directors of the Fuerza Pública, as well as the Administrative Director General and the Director General of the Fuerza Pública, among others.

Furthermore, it may be observed that the wording of the provision uses the plural terms “directors” and “deputy directors” of the Fuerza Pública; that is, it uses the grammatical number contrasted with the singular, as one of the variants of grammatical number, and therefore refers to two or more entities of the same type, namely: “directors” and “deputy directors.” Now, later, in Chapter III, concerning “Uniforms, Hierarchical Ranks, Grades, and Promotions within the Fuerza Pública” (arts 58-64), the following provision appears: “Article 61.—Directorates and Deputy Directorates of the Police Bodies of the Fuerza Pública// Every police body shall have a director and a deputy director. Directors of police bodies must hold, at a minimum, the rank of police commissioner. Deputy directors, for their part, must hold at least the rank of commander.// The officials mentioned in this article shall be appointed and removed at will (libre nombramiento y remoción) by the minister responsible for the relevant portfolio.// (As added by article 2° of the Ley de Fortalecimiento de la Policía Civilista N° 8096 del 15 de marzo de 2001) // (As renumbered by article 1 of the Ley de Creación de la Policía Escolar y de la Niñez, N° 8449 del 14 de junio de 2005, which moved it from former article 55 to current article 61).” The plaintiff has cited this provision as the core of its position because, in the plaintiff’s view, the factual predicate (supuesto de hecho) of this provision, in and of itself, establishes only that every police body must have one director and one deputy director, and no more than one of each may therefore exist; accordingly, the plaintiff firmly rejects the proposition that the provision refers in the plural to “directors” and “deputy directors.” As we have seen supra, the State opposes that determination.

From its reading of this provision, this Chamber concludes the following: Note that, before setting forth the specific regulation, the provision contains a declarative or descriptive heading concerning its subject matter. Not all laws include a heading describing the matter regulated by each provision. Specifically, with respect to Article 61 of the Ley de Policía, the heading provides: “Directorates and Deputy Directorates of the Police Forces of the Fuerza Pública.” It should be noted that the plaintiff’s counsel omitted this heading from its analysis; however, it shows that, in regulating this specific matter, the ordinary legislature contemplated the existence of Directorates and Deputy Directorates—in the plural—of the Police Forces of the Fuerza Pública. It should be observed that the heading of this provision does not state: “Directorate and Deputy Directorate of the Police Forces of the Fuerza Pública”; wording that, from the very heading of the provision, would suggest that the positions are singular.

Turning to the substance of the provision, this Court observes that it provides as follows: “Every police force shall have a director and a deputy director.” In this Chamber’s view, in this first paragraph the legislature determined that every police force must have—at least—one director and one deputy director; that is, it established a minimum requirement, not a maximum. Note that the Constitución Política (Art. 12, second paragraph), in the provision cited above at the beginning of the analysis of this case, provides: “For the surveillance and preservation of public order, there shall be such police forces as may be necessary.” This constitutional provision protects a “principle of sufficiency” (principio de suficiencia), that is, the need for the police forces to have the resources necessary to guarantee the surveillance and preservation of public order, which is essential in a State governed by the rule of law (Estado de Derecho).

The provision then states: “The directors of the police forces shall hold, at a minimum, the rank of police commissioner. Deputy directors, for their part, shall be required to hold at least the rank of commander.// The officials referred to in this article may be freely appointed and removed (libre nombramiento y remoción) by the minister responsible for the relevant portfolio.” In this Court’s view, the provision then regulates the requirements to be met by public servants holding the positions of “directors” and “deputy directors”—indeed, in the plural and not in the “singular,” as the plaintiff maintains. Accordingly, it is more than clear to this Court that the Police Forces may, in principle, have one director and one deputy director and, if necessary, may have the “deputy directors” required for the surveillance and preservation of public order, provided, however, that they meet the requirements or qualifications established by the legal system; namely, directors must hold at least the rank of commissioner, and deputy directors the rank of commander.

Furthermore, pursuant to the final paragraph of Article 60 of the Ley General de Policía, they must have the corresponding budgetary authorization. Subsequently, in Article 64, the Ley General de Policía regulates the so-called “Roster of Senior Officers” (Escalafón de Oficiales Superiores), which provides, insofar as relevant: “Article 64.—Roster of Senior Officers. The roster of senior police officers is hereby created and shall consist of the police chiefs, commissioners, and commanders duly registered therein in accordance with the regulatory provisions issued for that purpose. // Said roster shall constitute the list of eligible candidates for appointments as director of the Fuerza Pública, its regional directors and deputy directors, the director of the Servicio Nacional de Guardacostas, and the director of the Servicio de Vigilancia Aérea. // Once they have entered active service, the members of the roster of senior officers shall enjoy all the benefits of the Estatuto Policial established by Article 69 of this Law, except security of tenure in their positions (inamovilidad en los puestos). // The regional directors of the Fuerza Pública shall hold, at a minimum, the rank of commissioner.

The regional deputy directors of the Fuerza Pública shall be required to hold at least the rank of commander.//The directors of the Servicio Nacional de Guardacostas, the Servicio de Vigilancia Aérea, and the Policía de Control de Drogas shall hold, at a minimum, the rank of commissioner. //The director general of the Fuerza Pública, its regional directors and deputy directors, and the directors of the Servicio Nacional de Guardacostas, the Servicio de Vigilancia Aérea, and the Policía de Control de Drogas may be freely appointed and removed by the Ministro de Seguridad Pública, subject only to the requirement that they belong to the roster of senior officers created by this Law.//Upon removal from their positions, the aforementioned officials shall be entitled to payment of any employment benefits to which they are entitled.”// (As added by Article 2 of the Ley de Fortalecimiento de la Policía Civilista N° 8096 of March 15, 2001).

This provision establishes or confirms that the directors and deputy directors of the Fuerza Pública must meet a minimum requirement for appointment and that there is indeed a statutory possibility that there may be more than one, since the wording is again in the plural, and that they may be freely appointed and removed by the Ministro de Seguridad Pública. The following Chapter IV concerns “Entry into the police forces and appointment,” which is addressed in Articles 65-69. Chapter V sets forth the provisions concerning “Promotions, transfers, exchanges, and reassignments,” Art. 70-74, of which it is relevant to note that Article 71 provides, insofar as pertinent: “Article 71°—Publication of the qualifications-based competition (concurso de antecedentes) // All promotions shall be decided through a qualifications-based competition, which shall be publicized with the necessary information by means of circulars to be received by all offices of the respective ministry and posted in places visible to all public servants. // Failure to comply with this requirement shall render the qualifications-based competition null and void.

Such nullity may be declared at first instance by the Consejo de Personal and at second instance by the minister responsible for the relevant portfolio. // The Poder Ejecutivo shall regulate the applicable criteria for evaluating candidates for promotion. // (Article renumbered by Article 1° of the Ley de Fortalecimiento de la Policía Civilista N° 8096 of March 15, 2001, which moved it from former Article 55 to current Article 58) // (Article renumbered by Article 2° of the Ley de Fortalecimiento de la Policía Civilista N° 8096 of March 15, 2001, which moved it from former Article 58 to current Article 65) // (Article renumbered by Article 1 of the Ley de Creación de la Policía Escolar y de la Niñez, N° 8449 of June 14, 2005, which moved it from former Article 65 to current Article 71). Chapter VI concerns “The rights and duties of members of the police forces,” in Articles 75 through 76.

Chapter VII regulates the “Disciplinary Regime” (Régimen Disciplinario), in Articles 77 through 87. The subject of “Dismissal” is addressed in Chapter VIII, Articles 88-89. Chapter IX concerns “Professional Incentives,” Articles 90-92. Chapter X regulates “Training and professional development,” Articles 93-95. Title IV concerned the “Private Security Service”; however, with the enactment of the Law entitled “Ley de Regulación de los Servicios de Seguridad Privados,” N° 8395 of December 1, 2003, this title and the corresponding chapters and articles pertaining thereto were stripped of their content. Finally, provisions concerning final matters, repeals, effective date, and transitional provisions remained in Articles 115-118.

• VII)THE SPECIFIC CASE: The claimant challenges the announcement, by means of a circular, of the creation of the regional deputy directorates (subdirecciones regionales) and the corresponding appointments. Costa Rican jurist Ernesto Jinesta, in Tratado de Derecho Administrativo I, states: “Circulars and instructions are, in essence, internal administrative acts (actos administrativos internos) with general effectiveness insofar as they are addressed to an indeterminate or determinate group of public officials or employees for the fulfillment of their duties and the efficient provision of public services.” (p.284). The LGAP, in its article 122, clearly establishes that internal acts shall have no validity within the general legal system of the State to the detriment of a private party, but may have such validity for that party’s benefit. It follows from this provision that circulars may have general effect; however, they do have normative force for the specified or ascertainable officials to whom they are addressed.

It should be recalled that, unlike external administrative acts (actos administrativos externos), circulars are addressed to a specified group of officials and therefore have a more limited form of issuance and publication, since LGAP, art. 125 provides that they are to be displayed in the office’s display cases or on its bulletin boards. Today, given the existence of institutional email, such publication could be carried out much more efficiently, without, of course, dispensing with display in such cases, as required by law under penalty of nullity. That said, the claimant has challenged the creation, by circular, of regional deputy directorates within each existing Dirección Regional. In this Tribunal’s view, that was indeed the means by which the Minister’s decision was publicized, and, as established in the proven facts, the decision had a legal and technical basis for their creation.

The claimant alleged that the actions taken to create the regional deputy directorates were null on the ground that they lacked a statement of reasons (motivación) and legal basis; this argument was refuted by the State and is rejected by this Tribunal following its analysis of the proven facts, which clearly show that the decision to create the regional deputy directorates is not only supported by legislation, as analyzed in the preceding recitals (considerandos), but also by the technical studies reviewed by the Minister and duly referenced in the proven facts. These include the document sent by Commissioner Juan José Andrade Morales, Viceministro de Seguridad Pública y Director General de la Fuerza Pública, through official letter N° 1067-2017 DV-JJAM-DGFP, dated 6 de abril de 2017, to Ministro de Seguridad Gustavo Mata Vega, concerning reorganization and identifying the need to create regional deputy directorates to meet the population’s growing demand for citizen security.

Thus, it should be recalled that the Dirección General de la Fuerza Pública, Dirección de Operaciones, Departamento Planes y Operaciones, prepared a Reorganization Proposal concerning the Direcciones Regionales. Insofar as relevant, the proposal provided: “(...) 1. Crime Situation and Demand for Police Services // To identify the areas of greatest demand for Fuerza Pública police services, reports of Crimes against Property are analyzed by police directorate. // (...) It is abundantly clear that this reality—the growth of Organized Crime and the influence of foreign persons introducing new methods of criminal activity—requires the Fuerza Pública to reconsider its management methodology and styles so as to continuously improve its management model, thereby helping to meet the demand for high-quality police services and generating effective and efficient outputs for citizen security and the other sectors requiring police services, which must adapt to constant changes in the environment of each of these activities, given their different variables and characteristics.// Some of the activities that require changes in police administration and services are identified below, based on data from the Departamento de Operaciones de la Dirección General de Operaciones: (...)// Organizational Culture // Our organization has an organizational culture strongly shaped by police command or rank, making it highly hierarchical and vertical. // (...) To increase productivity, effectiveness, and efficiency with increasingly limited resources, it is essential to work intensively to improve officials’ working conditions so as to increase employees’ stability and happiness at work through motivation and satisfaction, fostering among police officers the commitment and passion needed to perform the tasks assigned to them and to meet the demand from various user groups for products developed by the police, as well as for police services themselves (...). // This requires eliminating micromanagement within police administration and moving toward a model of empowerment throughout the various occupational structures of the Fuerza Pública.

This is also necessary to create an appropriate culture of implementation that enables the Fuerza Pública to successfully achieve its various organizational objectives and proposed goals.// (...) Chapter II ‘Proposals for the Reorganization of Police Directorates’ (...) Efficiency and Effectiveness in Police Service Management // Given the clear purpose and urgent need to make changes that improve police administration and enable it to address changes in both the internal and external environments—reflected in a society that increasingly demands police services and in the significant evolution of crime, with a clear and substantial increase in violence across all forms of criminality and in social coexistence itself—it is necessary to strengthen the senior command structures of those Regions whose complexity requires greater interinstitutional coordination with OIJ, Municipalidades, Ministerio de Salud, among others, as well as strict operational supervision.

Together with joint efforts involving citizens, this will make it possible to establish action plans that, through coordinated action, enable the police, the public, and the country as a whole to confront citizen- and public-security challenges in an organized manner, generating the inputs needed for investigative work through which the competent bodies can combat organized crime. For this reason, after analyzing all aspects set out in this document and the problem presented, the Dirección General de la Fuerza Pública concludes that deputy director positions must be created for the Regions of San José, Alajuela, Cartago, Heredia, Puntarenas and Guanacaste. Together with an Operational Unit and an Administrative Unit, these deputy directors can assist the Police Directors of those Regions in organizing, coordinating, and supervising the operational work of the police delegations. To this end, each Director shall divide the Director’s jurisdiction into sectors according to the number of Police Delegations, maintaining a balance among those with the highest crime rates while also considering their geographic area and the distance between them.

One deputy director shall be assigned to each area into which each of these Police Regions is divided and shall be responsible for complying, within the jurisdictional area assigned under the proposal, with the regulations currently in force, as detailed below.// DUTIES OF THE DEPUTY DIRECTOR // 1. Assist in planning, directing, organizing, coordinating, supervising, and evaluating police, technical, and administrative work within the Police Directorate. // 2. Execute operational or service orders approved by the Police Director, keeping the superior informed of their implementation. //3. Coordinate, direct, and supervise the work performed by police officials during the various ordinary preventive and response operations, for the purposes of maintaining and restoring public order and citizen security, preventing manifestations of criminal activity and assisting in their suppression, defending national sovereignty, safeguarding the security and integrity of persons and property, seeking to ensure respect for citizens’ rights and freedoms, assisting with compliance with rules governing the protection and conservation of nature, the environment, and cultural and historical heritage, monitoring the use and handling of weapons and explosives, and enforcing the decisions of judicial, electoral, and administrative bodies.// 4.

Ensure the proper operation and achievement of the objectives of the Fuerza Pública’s special programs at the regional level, namely Seguridad Comunitaria, Violencia Doméstica, Antidrogas, Pinta Seguro, Explotación sexual comercial de niñas, niños y adolescentes, among others.// 5. Participate with the Director in defining police strategies, tactics, and actions to vigorously promote crime prevention and suppression in the assigned region. // 6. Coordinate activities with the Institution’s various police forces and administrative and police units, as well as with public or private entities, according to the requirements of the Dirección Regional. // 7. Ensure compliance with environmental regulations in the region by carrying out environmental monitoring, protection, and conservation duties and reporting to the competent judicial and administrative bodies any acts or omissions that violate those regulations. // 8.

Undertake the necessary measures to ensure the proper custody of detained persons, complainants, witnesses, and any other resident who, in connection with a police proceeding or any other matter falling within the Directorate’s powers, duties, or authority, is temporarily under its responsibility. // 9. Participate with the Regional Director in coordinating the Dirección Regional’s operational activities with the various police forces and with other entities, namely: Dirección de Inteligencia y Seguridad Nacional, Policía Fiscal, Policía de Tránsito, Organismo de Investigación Judicial, Ministerio Público, Policía Penitenciaria, Dirección General de Migración y Extranjería, Policía Municipal, Comisión Nacional de Emergencias, Cruz Roja Costarricense, Patronato Nacional de la Infancia, diplomatic missions, Dirección General de la Fuerza Pública, Dirección General de Armamento, Policía de Control de Drogas, Servicio Nacional de Guardacostas, Servicio de Vigilancia Área, Dirección de Operaciones, Direcciones Regionales and other police units comprising the Fuerza Pública, ministries of the Gobierno Central, autonomous and semi-autonomous institutions, among others.// 10.

Advise superiors, staff members, and officials of police units regarding the proper performance of police activities.// 11. Coordinate the region’s administrative and operational-support activities with the Regional Officer (Administrator). // 12. Attend meetings and other similar activities held with officials from the region or with employees of other public or private entities to analyze local problems, define police strategies and actions to be implemented, follow up on work plans, establish internal-control measures, represent the Institution at official activities, and address other matters. // 13. Perform other duties inherent to the position.

// The interest of the General Directorate of the Public Force in creating these Deputy Regional Police Director positions is to strengthen the processes of operational and tactical support and of supervision and evaluation of police actions so as to enable continuous improvement. These processes are vital to ensuring the effectiveness and efficiency of the Public Force’s core processes and procedures in the six Regional Directorates examined in this document and, most importantly, to providing citizens and other sectors of interest to the police with service that is closer, more direct, and better coordinated; in other words, through these Deputy Directors, the Director will have greater internal and external reach in achieving police and institutional objectives. Furthermore, this will provide the Director with more information for the operational planning of the Region and ensure quality and effectiveness in the execution of operations. // (...)".

This technical document (LGAP, art. 16) reveals the Ministry of Public Security’s rationale (motivación) for seeking greater efficiency in safeguarding public safety. Subsequently, Lic. José Jeiner Villalobos Steller, Director of the Legal Advisory Directorate of the Ministry of Public Security, sent Lic. Gustavo Mata Vega, Minister of Public Security, official letter N° 2017-5638-AJ, dated 24 de abril de 2017, concerning the possibility of creating several “Deputy Regional Director” positions for a single Regional Directorate of the Public Force. As relevant to this case, the opinion of the Legal Advisory Department referred to the powers assigned under the Organic Law of the Ministry of Public Security, in Articles 6 and 7, concerning the possibility that the Ministry may have such police forces, directorates, departments, and sections as may be necessary. Moreover, reference was also made to the provisions of the General Police Law, Ley N° 7410, regarding the existence of deputy director positions, as provided in Articles 61, 63 and 64, second, third, and fourth paragraphs, and 65; it was specified that the legislation in question does not impose any limitation on the number of deputy directors in the Regional Directorates.

The challenged act stated, as relevant: “(....) The foregoing means that it is not necessary, because it is not required, to make a structural or regulatory change to the institutional organization in order to create several deputy regional director positions for a single Regional Directorate of the Public Force, if the operational and policing needs involved in providing the public service owed to citizens so justify, in accordance with the mandate and functions entrusted by the Political Constitution and the corresponding laws. (...).// Notwithstanding the foregoing, it must be made clear that any determination made in this regard must be duly supported and justified on the basis of objective criteria and sufficient evidence, in conformity with the general principles of rationality, reasonableness, and proportionality inherent in Administrative Law. It is further noted that the head of the respective Budgetary Program will be responsible for verifying the availability of funding under the corresponding budget line items for the creation of the positions in question.

In conclusion: In view of all the foregoing, this Legal Advisory Office is of the opinion that the creation of several deputy regional director positions for a single Regional Directorate of the Public Force is legally feasible if warranted by the needs of the service. It must be made clear that any determination made by the Administration in this regard must be duly supported and justified on the basis of objective criteria and sufficient evidence, in conformity with the general principles of rationality, reasonableness, and proportionality inherent in Administrative Law, without prejudice to a better-founded opinion or to any determination adopted by the government bodies with authority over the creation of public-sector positions. Lastly, but no less importantly, it should be noted that the head of the respective Budgetary Program will be responsible for verifying the availability of funding under the corresponding budget line items for the creation of the positions in question.” This other document shows that the legal division of the Ministry of Public Security prepared and approved the proposal in order to serve an overriding public interest, on the basis of the legal system and in compliance with the procedures established for creating the positions.

Accordingly, this Chamber rejects the alleged defect of absolute nullity (nulidad absoluta), namely that the creation of regional deputy directorates within each Regional Directorate was contrary to the legal system and lacked a statement of reasons and legal basis, as confirmed by the references made supra. Based on its analysis of the preceding recitals (considerandos) concerning the applicable legislation, this Chamber rejects the contention that the challenged act is substantively inconsistent with the legal system. This Chamber finds that both the Organic Law of the Ministry of Public Security and the General Police Law authorize their existence and creation, as occurred in this case, provided, of course, that budgetary funding is available and that the deputy directorates to be created are reasonable and proportionate in relation to the populations over which they will exercise authority.

It should be recalled that the facts at issue in these proceedings date from 2017-2018, and that the legal system currently contains certain regulatory provisions that must be taken into account in relation to public budgets and the creation of positions, for example; those provisions were enacted subsequently, and their retroactive application is therefore improper. With respect to the public competitive-selection process (concurso público), this Court finds no violation, since, as established by the proven facts—to which we refer so as not to unduly lengthen this ruling—the appointments were made as an “interim promotion,” as stated in the certification issued by Licda. Lys Espinoza Quesada, Director of Human Resources. It should be recalled that, under the General Police Law, these appointments may be freely made and revoked by the Minister responsible for the sector; nevertheless, as stated supra, persons appointed as deputy directors must satisfy the qualifications established in the corresponding regulations and manuals.

It must be clarified that this issue was not raised in these proceedings; this requirement serves to ensure the suitability that these officials must possess in light of the constitutional principle derived from Article 192 of the Political Constitution. It should be noted that the Legal Director stated that the Administration’s action had to be “duly supported and justified on the basis of objective criteria and sufficient evidence, in conformity with the general principles of rationality, reasonableness, and proportionality inherent in Administrative Law, without prejudice to a better-founded opinion or to any determination adopted by the government bodies with authority over the creation of public-sector positions. Lastly, but no less importantly, it should be noted that the head of the respective Budgetary Program will be responsible for verifying the availability of funding under the corresponding budget line items for the creation of the positions in question.” In any event, as already stated, these matters were not challenged in these proceedings. In view of the foregoing, the allegations of nullity are rejected.

• VIII)RELIEF SOUGHT (PRETENSIONES): Having stated the foregoing, each claim for relief will now be analyzed individually, for greater clarity of reasoning and precision.
• 1)THE FIRST CLAIM STATES: “1. That the present action be granted.” // THIS COURT RULES: This does not actually constitute a claim for relief in itself; rather, it would be the result of each and every specific claim being granted. Accordingly, as an individual claim, it is denied.
• 2)THE SECOND CLAIM STATES: “2. That Circular N° 153-2017-DGFP-A submitted in these proceedings be declared null and void.” // THIS COURT RULES: In accordance with the foregoing recitals (considerandos), this claim is denied. Furthermore, as already analyzed, the provisions of the circular in question were supported not only by the legal system, but also by the due reasoning and legal grounds established by the legal system for the various Security Forces, so that they would have the personnel necessary to protect and safeguard public security within our State governed by the rule of law. To that extent, the establishment of the various regional deputy directorates provided for in the circular had the corresponding technical and legal support; therefore, this claim must be denied.
• 3)THE THIRD CLAIM STATES: “3. Given that it is an absolute nullity (nulidad absoluta), its effects shall be retroactive to the time of its issuance.” THIS COURT RULES: This claim is ancillary to the preceding claim, but because the preceding, principal claim was not granted, the ancillary claim likewise cannot be granted, since it follows the outcome of the former. Accordingly, this claim is denied.
• 4)THE FOURTH CLAIM STATES: “4. That the respondent be ordered to pay both types of costs (ambas costas).” THE COURT RULES: As is customary, this claim will be resolved later in a separate section.
• IX)DEFENSES (EXCEPCIONES). For the reasons already stated in the foregoing recitals, in which this Chamber considers that the matters challenged by the plaintiff have been adequately addressed, the defense of lack of legal entitlement (excepción de falta de derecho) is sustained.
• X)COSTS. Pursuant to Section 193 of the Code of Administrative Litigation Procedure (Código Procesal Contencioso Administrativo), court costs (costas procesales) and attorneys’ fees (costas personales) constitute a burden imposed upon the losing party by virtue of having lost. Exemption from such an award is appropriate only when, in the Court’s judgment, there was sufficient reason to litigate or when the judgment is rendered on the basis of evidence whose existence was unknown to the opposing party. In this case, this Collegiate Body finds that an exemption from costs is warranted because ANEP had a collective interest aimed at promoting greater efficiency in Administrative expenditures and safeguarding the interests of its members. Accordingly, this Chamber considers that it should be exempted from court costs and attorneys’ fees, as well as any corresponding interest accrued thereon; consequently, each party must bear its respective court costs and attorneys’ fees.

POR TANTO:

The defense of lack of legal entitlement is sustained. The action brought by ASOCIACIÓN NACIONAL DE EMPLEADOS PÚBLICOS (ANEP) against the ESTADO is dismissed in its entirety. The losing party is exempted from payment of the corresponding court costs and attorneys’ fees. Consequently, each party shall bear its own costs. Notice shall be given.- LAURA GARCÍA CARBALLO JONATÁN CANALES HERNÁNDEZ PAULO ALONSO SOTO Judge (Juez(a)) PALONSO - Verification Code (Código Verificador) - ????????????????

PAULO ANDRÉ ALONSO SOTO, DECIDING JUDGE (JUEZ/A DECISOR/A) JONATHAN CANALES HERNÁNDEZ, DECIDING JUDGE LAURA GARCIA CARBALLO, DECIDING JUDGE Goicoechea, Calle Blancos, 50 meters west of BNCR, across from Café Dorado. Telephone numbers: 2545-0107 or 2545-0099. Ext. 01-2707 or 01-2599. Fax: 2241-5664 or 2545-0006. Email: [email protected]

EV Generación de Machote: F:\Gestion-Judicial\Servidor de Archivos\Modelos\Contencioso\TCRESOL016.dpj ????????????????

CONOCIMIENTO ACTOR/A:

ASOCIACION NACIONAL DE EMPLEADOS PÚBLICOS DEMANDADO/A:

EL ESTADO Nº N° 2024001653 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL, SAN JOSÉ, GOICOECHEA, a las catorce horas con venticuatro minutos del dieciocho de Marzo del dos mil venticuatro.- PROCESO DE CONOCIMIENTO DECLARADO DE PURO DERECHO interpuesto por ALBINO VARGAS BARRANTES, mayor, soltero, vecino de San José, cédula 1-457-390, en su condición de Secretario General de la ASOCIACIÓN NACIONAL DE EMPLEADOS PÚBLICOS (ANEP), representado por el apoderado especial judicial MARVIN GUSTAVO HERNÁNDEZ PICADO, mayor, cédula 1-1033-0695, abogado, carné # 26870, en contra del ESTADO, representado por la Procuradora Adjunta IRENE BOLAÑOS SALAS, mayor, casada, abogada, vecina de Cartago, cédula 1-0970-137, y;

CONSIDERANDO:

• I)ASUNTOS DE TRÁMITE: Todas las referencias a imágenes, corresponden al expediente judicial digital, salvo que se indique otra referencia.
• 1)La ANEP, presentó demanda ordinaria en contra del Estado, -Ministerio de Seguridad Pública-, el día 15 de noviembre de 2018, según consta en la presentación de la misma en el Escritorio Virtual. (I, 2-7).
• 2)Por auto N° 2031-2018, de las dieciséis horas y diez minutos del 19 de diciembre de 2018, el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, declaró inadmisible la demanda incoada por la ANEP contra el Estado. (I, 41-44).
• 3)El Tribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, por resolución N° 000025-F-TC-2020 de las diez horas del 6 de febrero de 2020, acogió el recurso de casación anulando el pronunciamiento del Tribunal Contencioso N° 2031-2018 de las 16 horas 10 minutos del día 19 de 2018 y dispuso el reenvió para continuar con el trámite. (I, 76-79).
• 4)La Jueza Contenciosa Alexandra Zúñiga Mora, tuvo por instaurado el proceso de la ASOCIACIÓN NACIONAL DE EMPLEADOS PÚBLICOS contra EL ESTADO, constando ello en el auto de las 16 hrs 37 minutos del día 21 de mayo de 2020. (I, 81-83).
• 5)El Estado contestó negativamente la demanda el día 7 de julio de 2020. Alegó, la excepción de falta de derecho y de falta de integración de la litis consorcio. (I, 92-110).
• 6)Por auto de las 15 Hrs y 35 minutos del día 8 de julio de 2020 se tuvo por contestada la demanda e interpuestas las excepciones ya indicadas con anterioridad. (I, 219).
• 7)La Jueza Alexandra Zúñiga Mora, rechazó la integración de la excepción de falta de integración de la litis consorcio pasiva necesaria, por auto N°1296-2020-T de las 11 hrs 55 minutos del día 6 de agosto de 2020. (I, 239-241).
• 8)El día 28 de octubre de 2020, se realizó una audiencia preliminar; la cual se realizó conforme lo prevé el artículo 70 del CPCA, pero difiriéndose la admisión de una prueba documental. (I, 266-267).
• 9)La Jueza de Trámite, luego de la audiencia correspondiente dispuso la admisibilidad de la prueba documental diferida en la audiencia preliminar, según así se ordenó en el auto de las 18 hrs 36 minutos del día 7 de febrero de 2022 y además confirió audiencia de conclusiones. (I, 469).
• 10)El Estado presentó sus conclusiones, según escrito del día 11 de febrero de 2022. (I, 472-478).
• 11)La ANEP, formuló sus alegatos conclusivos mediante el escrito presentado al Escritorio Virtual el día 17 de febrero de 2022. (I, 479-486).
• 12)En virtud del proceso de rediseño implementado en esta Jurisdicción, el presente asunto fue returnado al Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, grupo de trabajo N° 8, integrado por la Jueza Laura García Carballo, el Juez Jonatán Canales Hernández y Paulo André Alonso Soto, quien le ha correspondido preparar la ponencia que por unanimidad se dicta. No aprecia este Tribunal aspectos de nulidad que le impidan verter este pronunciamiento.
• II)OBJETO DEL PROCESO.- La parte demandante, solicitó como pretensión:"De conformidad con lo anterior, solicito: 1. Se declare con lugar la presente demanda. // 2. Se declare la nulidad de la circular N° 153-2017-DGFP-A aportada en este proceso. // 3. Siendo nulidad absoluta, se retrotraigan sus efectos al momento de su emisión. 4. Se condene al pago de ambas costas a cargo del recurrido."(Pretensión determinada durante la audiencia preliminar. Escúchese la audiencia en lo pertinente y véase la minuta correspondiente).
• III)DE LOS HECHOS PROBADOS: Se consideran de relevancia para la resolución de este proceso los siguientes:
• A)DE LA PRUEBA DOCUMENTAL:
• 1)El comisario Juan José Andrade Morales, Viceministro de Seguridad Pública y Director General de la Fuerza Pública, por oficio N° 1067-2017 DV-JJAM-DGFP, del día 6 de abril de 2017, le remitió al Ministro de Seguridad, Gustavo Mata Vega, documento relativo a reorganización y en donde se identificó la necesidad de crear Sub- Direcciones Regionales para satisfacer la creciente demanda de la población en materia de seguridad ciudadana. Así, la Dirección General de la Fuerza Pública, Dirección de Operaciones, Departamento Planes y Operaciones, preparó una Propuesta de Reorganización en relación a las Direcciones Regionales. La propuesta contiene dos capítulos. El primero se encuentra subdividido en cinco aspectos. El primer aspecto hace referencia al marco jurídico y a su vez se subdivide en cuatro temas, a saber: Constitución Política, la Ley Orgánica del Ministerio de Seguridad Pública, la Ley General de Policía y la Ley de Fortalecimiento de la Policía Civilista.

El segundo tema de este primer capítulo versa hace referencia a la situación institucional. Este se subdivide en cinco temas: El primero relativo a la Situación Delicuencial y Demanda del Servicio de Policía. El segundo Análisis del Entorno Externo y se subdivide en tres: Ámbito Demográfico, Ámbito geográfico y Ámbito sociocultural. El tercer tema, denominado: Análisis del Entorno Interno, se subdivide en: * Organización actual. * Talento Humano Actual. * Equipo de Comunicación, Movilidad e Infraestructura Actual. * Sistemas de Información y * Cultura Organizacional. El tema cuatro, se denominó: Problema Central y el quinto: Análisis del Problema Central. El capítulo II, se tituló: "Propuesta de Reorganización Direcciones Policiales" y se subdividió en: * Organigrama Propuesto y el segundo tema: Principales Cambios en la Estructura y los Servicios. Este se subdividió en: * Plan cuadrante, que se subdividió en: Principios Rectores del Plan Cuadrante y Dimensiones de la Metodología del Plan Cuadrante.

El segundo tema se tituló: Planificación, Evaluación y Mejora continua del Servicio Policial. Este a su vez se subdividió en cuatro temas: *Planificación Estratégica e inteligencia institucional, * Rendición de Cuentas, * Círculos de Calidad y * Eficiencia y eficacia en la Gerencia del Servicio de Policía. Luego, están los Anexos, correspondientes a los mapas de las diferentes Direcciones Regionales y sectorizaciones. En lo conducente al proceso se indicó: "(...) 1. Situación Delicuencial y Demanda del Servicio de Policía // Con el objetivo de identificar la mayor demanda del servicio de policía de la Fuerza Pública, se analizan las denuncia por Delito contra la Propiedad por dirección policial. // (...) Se evidencia a toda luz, que ante esta realidad, la del crecimiento del Crimen Organizado, la influencia de personas extranjeras con nuevas modalidades de trabajo delictivo, exige a la Fuerza Pública, a replantearse la metodología y estilos gerenciales, que permitan una mejora continua en el modelo de gestión, que coadyuve a satisfacer la demanda del servicio policial con calidad, generando productos eficaces y eficientes para la atención de la seguridad ciudadana y los demás sectores que demandan del servicio policial, el cual debe de ajustarse a los constantes cambios del entorno en cada una de estas actividades por sus distintas variables y características.// A continuación se identifican algunas de estas actividades que exigen un cambio de la administración y servicio de policía, según datos del Departamento de Operaciones de la Dirección General de Operaciones: (...)// Cultura Organizacional // Nuestra organización posee una cultura organizacional muy marcada por el mando o grado policial, lo que la hace altamente jerarquizada y vertical. // (...) Para aumentar la productividad, eficacia y eficiencia, con cada vez menos recursos, es indispensable trabajar fuertemente en mejorar las condiciones laborales de los funcionarios, que permita incrementar la estabilidad y la felicidad del colaborador en su trabajo, a través de la motivación y satisfacción, que desarrolle en los policías el compromiso y la pasión para realizar las tareas encomendadas, y para satisfacer la demanda de productos desarrollados por la policía, así como el propio servicio policía, de los distintos grupos de usuarios (...). // Lo que exige que se elimine la micro-gerencia dentro de la administración policial, pasando a un modelo de empoderamiento en las distintas estructuras ocupacionales de la Fuerza Pública.

Siendo necesario también para crear la cultura de ejecución idónea que permita a la Fuerza Pública ejecutar con éxito los distintos objetivos organizacionales y metas propuestas.// (...) Capítulo II "Propuestas de Reorganización Direcciones Policiales" (...) Eficiencia y eficacia en la Gerencia del Servicio de Policía // Con el claro propósito y estricta necesidad de realizar cambios para la mejora en la administración policial que permita enfrentar los cambios del entorno interno y entorno externo, reflejados en una sociedad cada vez más demandante del servicio policial y de una importante evolución en la criminalidad, con una referencia clara de un incremento importante de violencia en todos los ámbitos de la criminalidad y de la propia convivencia social, se hace necesario fortalecer los mandos superiores de aquellas Regiones que por su complejidad, requieren de mayor coordinación interintitucional con OIJ, Municipalidades, Ministerio de Salud, entre otras, además de una estricta supervisión operativa, que sumada al trabajo conjunto con el ciudadano, permita establecer planes de acción que de manera conjunto con el ciudadano, permita establecer planes de acción que de manera conjunta, le permita a la policía, a la ciudadanía y al país en general, hacerle frente de manera organizada a los retos en materia de seguridad ciudadana y pública, generando los insumos necesarios para el trabajo de investigación que permita a las instancias competentes combatir el crimen organizado.

Es por esto, que la Dirección General de la Fuerza Pública, habiendo analizado todas las aristas expuestas en este documento y el problema planteado, concluye en la necesidad de crear la figura de Subdirectores para las Regiones de San José, Alajuela, Cartago, Heredia, Puntarenas y Guanacaste, que junto a una Unidad Operativa y una Administrativa, puedan coadyuvar a los Directores Policiales de esas Regiones a organizara, coordinar y supervisar el trabajo operativo, de las Delegaciones policiales, pero para esto, el Director dividirá su jurisdicción en sectores, que será de acuerdo a la cantidad de Delegaciones Policiales, manteniendo un balance entre las que mayor índice de criminalidad presentan, además, de su extensión territorial y la distancia que hay entre cada una de ellas. Quedando un subdirector para cada una de las áreas en que se divida cada una de estas Regiones Policiales, el cual será responsable de cumplir con lo que establece la normativa vigente, que a continuación se detalle, en el área de jurisdicción que se le asignará, según la propuesta.// FUNCIONES DEL SUBDIRECTOR // 1.

Colaborar en la planeación, dirección, organización, coordinación, supervisión y evaluación de labores policiales, técnicas y administrativas en la Dirección Policial. // 2. Ejecutar las órdenes de operaciones o de servicios avaladas por el (a) Director (a) Policial, manteniendo informado al superior sobre el desarrollo de las mismas. //3. Coordinar, dirigir y supervisar el trabajo llevado a cabo por los funcionarios policiales en los diferentes operativos preventivos ordinarios y de reacción, con la finalidad de conservar y restablecer el orden público y la seguridad ciudadana, prevenir las manifestaciones de delincuencia y cooperar para reprimirlas, defender la soberanía nacional, garantizar la seguridad e integridad de las personas y de los bienes, procurar el respecto de los derechos y libertades de los ciudadanos, colaborar con el cumplimiento de las normas sobre protección y conservación de la naturaleza, el ambiente y el patrimonio cultural e histórico, vigilar el uso y manejo de armas y explosivos y la ejecución de las decisiones de los órganos jurisdiccionales, electorales y administrativos.// 4.

Velar por el adecuado funcionamiento y logro de los objetivos de los programas especiales de la Fuerza Pública a nivel regional, a saber, Seguridad Comunitaria, Violencia Doméstica, Antidrogas, Pinta Seguro, Explotación sexual comercial de niñas, niños y adolescentes, entre otros.// 5. Participar con el (a) Director en la definición de estrategias, tácticas y acciones policiales para promover intensamente la prevención y represión del delito en la región a cargo. // 6. Coordinar actividades con las diferentes fuerzas de policía, unidades administrativas y policiales de la Institución, dependencias públicas o privadas, según los requerimientos de la Dirección Regional. // 7. Velar por el cumplimiento de la normativa ambiental en la región, ejerciendo las labores de vigilancia, protección y conservación del ambiente y denunciar ante los órganos judiciales y administrativos competentes, los actos y omisiones que contravengan esta normativa. // 8.

LLevar a cabo las gestiones necesarias, a fin de garantizar la debida custodia de los aprenhendidos (sic), denunciantes, testigos y cualquier otro habitante que, ante una diligencia policial u otra contemplada dentro de sus competencias, deberes o potestades, esté temporalmente bajo responsabilidad de la Dirección. // 9. Participar con el (a) Director (a) Regional en la coordinación de las acciones operativas de la Dirección Regional, con los diferentes cuerpos policiales, así como con otras dependencias, a saber: Dirección de Inteligencia y Seguridad Nacional, Policía Fiscal, Policía de Tránsito, Organismo de Investigación Judicial, Ministerio Público, Policía Penitenciaria, Dirección General de Migración y Extranjería, Policía Municipal, Comisión Nacional de Emergencias, Cruz Roja Costarricense, Patronato Nacional de la Infancia, sedes diplomáticas, Dirección General de la Fuerza Pública, Dirección General de Armamento, Policía de Control de Drogas, Servicio Nacional de Guardacostas, Servicio de Vigilancia Área, Dirección de Operaciones, Direcciones Regionales y demás unidades policiales integrantes de la Fuerza Pública, ministerios del Gobierno Central, instituciones autónomas y semiautónomas, entre otros.// 10.

Asesorar a superiores, colaboradores y funcionarios de las unidades policiales, para el de adecuado desempeño de las actividades policiales.// 11. Coordinar con el Oficial Regional (Administrador), las acciones administrativas y de soporte operacional de la región. // 12. Asistir a reuniones y otras actividades similares, llevadas a cabo con los funcionarios de la región, o bien, con servidores de otras dependencias públicas o privadas, para analizar problemas de la zona, definir estrategias y acciones policiales a desarrollar, dar seguimiento a los planes de trabajo, establecer medidas de control interno, representar a la institución e actividades oficiales, entre otros aspectos. // 13. Ejecutar otras labores propias del cargo. // El interés de la Dirección General de la Fuerza Pública, con la creación de estos puestos de Sub Directores Regionales de Policía, es el fortalecimiento de los procesos de apoyo operativo, táctico, de supervisión y evaluación de las acciones policiales que permitan una mejora continua, los cuales son vitales para garantizar la eficacia y eficiencia de los procesos y procedimientos misionales de la Fuerza Pública en las seis Direcciones Regionales que se estudian en el presente documento y lo más importante brindar a los ciudadanos y demás sectores de interés policial, una atención más cercana, directa y de mayor coordinación, es decir el Director a través de éstos Subdirectores podrá contar con un mayor alcance a nivel interno y externo, para el logro de los objetivos policiales e institucionales.

Además, le permitirá contar con más insumos para el planeamiento operativo de su Región y con la efectividad de la calidad en la ejecución de la operatividad. // (...)". (I, 144 y 145-203 del escritorio virtuaL y Certificación Jefe Departamento Análisis Ocupacional, I, 5-34).

• 2)El Lic. José Jeiner Villalobos Steller, Director de la Dirección de Asesoría Jurídica del Ministerio de Seguridad Pública, le remitió al Lic. Gustavo Mata Vega, Ministro de Seguridad Pública, el oficio N° 2017-5638-AJ, del día 24 de abril de 2017, en relación a la posibilidad de crearse varios puestos de "Subdirector Regional", para una misma Dirección Regional de la Fuerza Pública. En lo conducente al caso, el dictamen del Departamento de Asesoría Jurídica, refirió a las competencias asignadas en la Ley Orgánica del Ministerio de Seguridad Pública, bajo los artículos 6 y 7, en relación a la posibilidad de que el Ministerio tendrá los cuerpos de policía, direcciones, departamentos y secciones necesarios. Además, hizo relación a lo dispuesto en la Ley General de Policía, Ley N° 7410, en clara referencia a la existencia de cargos de subdirectores, según lo previsto en los artículos 61, 63 y 64, párrafos segundo, tercero y cuarto y 65; precisando que no se impone en la normativa en cuestión una limitación en cuanto a la cantidad de subdirectores en las Direcciones Regionales.

El Reglamento de Organización del Ministerio de Seguridad Pública, Decreto Ejecutivo N° 36366 en donde indicó que: "la Guardia de Asistencia Rural y la Guardia Civil, como partes integrantes de la Fuerza Pública de este Ministerio, en lo que se refiere a la seguridad, vigilancia ciudadana y mantenimiento del orden público, actuarán bajo un solo mando policial, en cada región que el Ministerio determine en el territorio nacional, de conformidad con las competencias y atribuciones, que les otorga la Ley General de Policía y sus reformas (Art. 19) y la actividad policial se desarrollará, en el ámbito nacional, en forma regionalizada y bajo el concepto de proximidad, que implica el conocimiento del entorno por parte del funcionario policial y que su labor debe estar dirigida a lograr la interacción policía - habitante, con la finalidad de brindar respuesta oportuna, conveniente y eficaz y el servicio personalizado; teniendo la obligación de rendir cuentas de su gestión, cuando así sea requerido (Art. 123).

Lo correspondiente a la organización y funciones de la Dirección General de la Fuerza Pública se encuentra regulado en los artículos 151 al 196, teniendo dentro de sus dependencias las denominadas Direcciones Regionales y sus respectivas Delegaciones Cantonales y Distritales (Art. 151 inciso 4; 179 a 186). // (....) Lo anterior implica que no es necesario, por no requerirse, que haya un cambio estructural o reglamentario de la organización institucional, para poder crear varios puestos de subdirectores regionales para una misma Regional de la Fuerza Pública, si las necesidades operativo - policiales para el cumplimento del servicio público que se debe a la ciudadanía así lo justifican, y ello en atención al mandato y las funciones encomendadas por la Constitución Política y las leyes correspondientes. (...).// No obstante lo anterior, debe quedar en claro, que lo que se disponga al respecto debe ser debidamente sustentado y justificado con base en criterios objetivos y elementos de juicio suficiente, conformados a los principios generales de racionalidad, razonabilidad y proporcionalidad propios del Derecho Administrativo, advirtiéndose además, que el titular del Programa Presupuestario respectivo será el responsable de verificar la existencia del contenido económico en las partidas presupuestarias correspondientes para la creación de los puestos en comentario.

En conclusión: Por todo lo expuesto esta Asesoría Jurídica es del criterio que si es jurídicamente viable la creación de varios puestos de subdirector regional para una misma Regional de la Fuerza Pública, si la necesidad del servicio así lo justifica. Dejando en claro que lo que la Administración disponga al respecto debe ser debidamente sustentado y justificado con base en criterios objetivos y elementos de juicio suficientes, conformados a los principios generales de racionalidad, razonabilidad y proporcionalidad, propios del Derecho Administrativo y sin perjuicio de mejor criterio o de la disposición que adopten los órganos gubernamentales competentes en materia de creación de puestos del sector público debiéndose indicar por último, pero no menos importante, que el titular del Programa Presupuestario respectivo será el responsable de verificar la existencia del contenido económico en las partidas presupuestarias correspondientes para la creación de los puestos de comentario".

(I, 20-26, Certificación Jefe Departamento Análisis Ocupacional, I, 204-210 del escritorio virtual) 3) Mediante oficio CO-UDO-FP-05-261-2017 del día 2 de mayo de 2017, Mainor Anchía Angulo, Directivo Nacional de la ANEP, Representante Sindical, le envió nota a la Licda. Flor de Lys Espinoza Quesada, Directora de Recursos Humanos, del Ministerio de Seguridad Pública, solicitó información -en lo conducente- sobre una gestión realizada por ella de forma conjunta con la Dirección de la Fuerza Pública, para el incremento de sub directores policiales en las diferentes regiones policiales. (I, 16-17).

• 4)El Ministro de Seguridad Pública, Luis Gustavo Mata Vega, le remitió por oficio DMGMV 663-2017 del día 3 de mayo de 2017, a Lys Espinoza Quesada, Directora de Recursos Humanos, el oficio 1067-2017-DV-JJAM-DGFP y el oficio 2015638-AJ, a efecto de que se proceda con lo solicitado por el Viceministro Andrade Morales en el documento citado. (I, 142 y Certificación Jefe Departamento Análisis Ocupacional, I, 35).
• 5)La Licda. Lys Espinoza Quesada, Directora de Recursos Humanos, por oficio n° 0538-2017-DRH del día 8 de mayo de 2017, contestó a Mainor Anchía Angulo, en respuesta al oficio CO-UDO-FP-05-261-2017, indicándole: "No existe ningún tipo de solicitud ante la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria para la creación de nuevos puestos que esté siendo canalizada por esta instancia técnica. // No existe ningún tramite de aprobación de estudios de puestos en un manual que les permita incrementar el salario a subdirectores u asesores legales. // En este momento si bien es cierto existe una propuesta recientemente remitida a esta oficina relacionada con una nueva estrategia de trabajo de la Fuerza Pública, la misma está agendada para su valoración de conformidad a la programación establecida de trabajos por atender. //Asimismo, me permito indicarle que tal y como es de su conocimiento, esta unidad técnica realizas todos sus trabajos ajustados a la luz del marco legal y técnico pertinente." (I, 18).
• 6)Por oficio DAO-SGP-3140-2017-CT, del 20 de octubre de 2017, la Licda. Cecilia Fernández Castro, Jefe Departamento de Análisis Ocupacional y la Licda. Lys Espinoza Quesada, Directora de Recursos Humanos, dio contestación a la gestión realizada por el Comisario Juan José Andrade Morales, Viceministro de Seguridad Pública y Director General de la Fuerza Pública, y determinó que es factible variar la clasificación de los puestos policiales vacantes detallados, con fecha de rige para todos los efectos a partir del 1° de noviembre de 2017 y solicitó autorización para proceder con el cambio de clasificación de los puestos policiales vacantes y gestionar lo correspondiente ante el Departamento de Remuneraciones y Compensaciones. (I, 120-139; Certificación Jefe Departamento Análisis Ocupacional, I, 46- 37 V).
• 7)El Ministro de Seguridad Pública, Luis Gustavo Mata Vega, dirigió oficio DMGMV 1579-2017 del 24 de octubre de 2017, a Lys Espinoza Quesada, Directora de Recursos Humanos, en respuesta al oficio DAO-SGP-3140-2017-CT, autorizando previa verificación del cumplimiento de requisitos estipulados y en el entendido de que dicho movimiento se realiza en apego al marco legal y reglamentario que regula la materia. (I, 118 del escritorio virtual y Certificación Jefe Departamento Análisis Ocupacional, I, 47) 8) La Licda. Lys Espinoza Quesada, Directora de Recursos Humanos y la Licda. Cecilia Fernández Castro Jefe Departamento Análisis Ocupacional, por oficio DAO-SGP-3181-2017 del 25 de octubre de 2017, dirigido al Master Francisco López Trejos, Jefe Departamento de Remuneraciones y Compensaciones, solicitaron colaboración para variar la clasificación de veinticinco plazas policiales vacantes. Dentro de ellas, se asignó el cargo de subdirector regional a seis de esas plazas. (I, 114. Certificación Jefe Departamento Análisis Ocupacional, I, 49-48).
• 9)La Circular N° 153-2017-DGFP-A, del Comisionado Marlon Cubillo Hernández, Subdirector General de fecha 16 de noviembre de 2017, cuyo asunto corresponde a "Nombramiento de nuevos Subdirectores Regionales", en su contenido indicó: "Les comunico el nombramiento de los nuevos Subdirectores Regionales, así como la creación de las nuevas Subdirecciones en alguna Direcciones Regionales, que se vienen a sumar a la labor operativa de cada Región. //* Dirección Regional Primera — San José // Subdirección Regional Metropolitana: Comandante Adrián Salazar Cascante // Subdirección Regional del Sur: Comandante Jorge Madrigal González // * Dirección Regional Cuarta — Heredia // Subdirección Regional Norte: Comisionado Rodrigo Araya Ortiz // Subdirección Regional Sur: Comandante Hannia Cubillo González // Dirección Regional Quinta — Chorotega // Subdirección Regional Bajura; Comandante Larson Alemán Poveda // Subdirección Regional Altura: Comandante Elder Monge Castro // *Dirección Regional Sexta — Pacífico Central // Subdirección Regional: Comandante Rodrigo Alfaro Padilla //* Dirección Regional Sétima — Brunca // Subdirección Regional: Comandante Esther Salazar Gómez //* Dirección Regional Doceava — Caribe //Subdirección Regional: Comandante Manuel Salas Corrales //Las restantes Direcciones Regionales se mantienen sin cambios. // Lo anterior, a efectos de que se haga del conocimiento de todo el personal bajo sus cargos, y se le brinde todo el respeto y la consideración del caso a estos nuevos mandos superiores.// Cúmplase y Ejecútese." (I, 14-15).
• 10)Mediante oficio N° 2018-1304-AJ del día 22 de febrero de 2018, el Lic. José Jeiner Villalobos Steller, Director de la Dirección de Asesoría Jurídica, del Ministerio de Seguridad Pública, le remitió a Mainor Anchía Angulo, Representante Sindical y Directivo Nacional de la ANEP, copia del oficio N° 2017-5638-AJ del día 24 de abril de 2017. (I, 19).
• 11)Lys Espinoza Quesada, de la Dirección de Recursos Humanos del Ministerio de Seguridad Pública, certificó a solicitud del Tribunal Contencioso Administrativo, a las nueve horas del día 19 de mayo de 2021, en donde se indicó en lo conducente: "Nombramientos para la calse de Subidirectores de Unidades Policiales; mediante oficio N° 3241-2017-RS-MP, de fecha 14 de noviembre del año 2017 en el cual se comunica Ascenso internio al señor Salazar Cascante Adrián a partir del 16/11/2017. Oficio 2389 -2017 RS- MP en el cual se comnica Ascenso internio al señor Madrigal González Jorge a partir del 16/07/2017. Oficio 3231-2017-RS-MP, en el cual se comunica Ascenso interino al señor Araya Ortiz José Rodrigo a partir del 16/11/2017. Oficio 2399-2017-RS-MP en el cual se c omunica Ascenso interino a la señora Cubillo González Hannia a partir del 16/07/2017. Oficio 3239-2017-RS-MP en el cual se comunica Ascenso interino al señor Alemán Poveda Larson a partir del 16/11/2017.

Oficio 2385-2017-RS-MP en el cual se comuica Ascenso interino al señor Monge Castro Elder a partir del 16/07/2017. Oficio 539-2016-RS-MP en el cual se comunica Ascenso interino al señor Alfaro Padilla Rodrígo a partir del 16/06/2016. Oficio 3237-2017-RS-MP en el cual se comunica Ascenso interino a la señora Salazar Gómez Esther a partir del 16/11/2017. Oficio 3235-2017-RS-MP en el cual se comunica Ascenso interino del señor Salas Corrales Manuel a partir del 16/11/2017, todos los documentos emitidos por la suscrita." (I, 413).

• IV)DE LOS HECHOS NO PROBADOS: En lo que interesa a este proceso, se tienen por indemostrados los siguientes hechos, ante la ausencia de elementos probatorios que permitan establecer la existencia y veracidad de los mismos:

ÚNICO: Que la conducta administrativa cuestionada en autos, carezca de los vicios de nulidad acusados.

• V)ARGUMENTOS DE LAS PARTES: A) ALEGATOS DE LA PARTE DEMANDANTE: La parte demandante, en su demanda como en sus conclusiones, sin perjuicio de la literalidad de las mismas, en lo fundamental, manifestó que la ANEP, posee la representación de cerca de 3600 afiliados en el Ministerio de Seguridad Pública, lo cual lo legitima para representar los intereses de dicho gremio ante la Administración. Que en fecha 16 de noviembre de 2017, el Comisionado Marlon Cubillo Hernández, Subdirector General de la Fuerza Pública emitió la circular N°153-2017-DGFP-A., con la que se realiza nombramientos de Subdirectores Regionales, creando en algunos casos dos subdirecciones por Dirección Regional. Que en las Direcciones Regionales, Primera de San José, Cuarta de Heredia y la Quinta Chorotega, ahora existen dos subdirecciones en la Dirección Regional Sexta- Pacífico Central. Que la creación de una segunda subdirección regional en cada Dirección Regional es contrario a derecho y por ende es absolutamente nulo.

Que la circular no se funda en ningún acto administrativo debidamente motivado y fundamentado, no existe justificación alguna que demuestre que existe algún tipo de necesidad. Incluso, previo a la emisión de dicha circular, y ante el cuestionamiento del la Organización por el señor Mainor Anchía Angulo como Directivo Nacional de la Asociación Nacional de Empleados Públicos y Privados, se le dijo que no se conocía la existencia de intención de movimientos (ver oficios CO-UDO-FP-05-261-2017 y 0538-2017-DRH). También la Asesoría Jurídica del Ministerio de Seguridad Pública (ver oficio 2017-5638-AJ), si bien ilegítimamente avaló la creación de segundas subdirecciones en algunas Direcciones Regionales, le advirtió al señor Ministro de ese momento Gustavo Mata Vega, que el movimiento debía “ser debidamente sustentado y justificado con base en criterios objetivos y elementos de juicio suficientes, conformados a los principios generales de racionalidad, razonabilidad y proporcionalidad, propios del Derecho Administrativo y sin perjuicio de mejor criterio o de la disposición que adopten los órganos gubernamentales competentes en materia de creación de puestos del sector público.

(...)” Esto por supuesto, no ocurrió, y la circular se emite sin justificación, motivo, o fin alguno, elementos esenciales del acto administrativo. Este movimiento de creación significó el nombramiento de personas sin la existencia de concurso que lo intermediara, en que se otorgara la oportunidad de participar conforme lo establece nuestra legislación. Acusó que el acto cuestionado es sustancialmente disconforme con el ordenamiento jurídico, ello con fundamento en el artículo 61 de la Ley General de Policía, el cual establece: “Artículo 61.- Direcciones y subdirecciones de los cuerpos policiales de la Fuerza Pública. Todo cuerpo policial deberá contar con un director y un subdirector. Los directores de los cuerpos de policía deberán ostentar, como mínimo, el grado de comisionado de policía. Los subdirectores, por su parte, deberán tener como requisito mínimo el grado de comandante. Los funcionarios mencionados en este artículo son de libre nombramiento y remoción por parte del ministro del ramo.” La norma mencionada no establece un mínimo, no salva tampoco la excepción con un al menos, sino que la misma es clara que el cuerpo policial debe contar con un solo subdirector.

No existe en el ordenamiento jurídico específico ni en los reglamentos disposición que permita concluir que se trata de un mínimo legal. La Ley General de la Administración Pública, en los artículos 132 y 133 dispone: “Artículo 132.-1. El contenido deberá de ser lícito, posible, claro y preciso y abarca todas las cuestiones de hecho y derecho surgidas del motivo, aunque no hayan sido debatidas por las partes interesadas. //2. Deberá ser, además, proporcionado al fin legal y correspondiente al motivo, cuando ambos se hallen regulados.// 3. Cuando el motivo no esté regulado el contenido deberá estarlo, aunque sea en forma imprecisa.// 4. Su adaptación al fin se podrá lograr mediante la inserción discrecional de condiciones, términos y modos, siempre que, además de reunir las notas del contenido arriba indicadas, éstos últimos sean legalmente compatibles con la parte reglada del mismo.” También, el artículo 133 del mismo cuerpo legal: “Artículo 133.- 1.

El motivo deberá ser legítimo y existir tal y como ha sido tomado en cuenta para dictar el acto.// 2. Cuando no esté regulado deberá ser proporcionado al contenido y cuando esté regulado en forma imprecisa deberá ser razonablemente conforme con los conceptos indeterminados empleados por el ordenamiento.” Al respecto acusó lo que denominó un doble rompimiento del Principio de Legalidad, lo que no está regulado, al funcionario público le está vedado. Siendo que existe una norma que establece que cada Dirección regional debe contar con un subdirector, el Estado crea de forma ilegítima una segunda subdirección, contrario al artículo 61 de la Ley General de Policía. Por otra parte, no justifica su decisión, careciendo el acto de motivo y fin. Y siendo que su contenido es ilícito, se encuentran totalmente ausentes los elementos objetivos constitutivos del acto administrativo, por lo que la disposición impugnada carece de validez y se encuentra viciada de nulidad absoluta: “Artículo 166.-Habrá nulidad absoluta del acto cuando falten totalmente uno o varios de sus elementos constitutivos, real o jurídicamente.” Además, manifestó en relación a los nombramientos se violentó lo dispuesto en el Artículo 71 de la Ley General de Policía, en que se establece la obligación de realizar los ascensos por medio de concurso de antecedentes, lo cual no ocurrió en este caso, sino que se crearon dichas plazas para colocar personal de forma unilateral y arbitraria.

En conclusiones reiteró y precisó que la circunstancia de que el hecho no esté prohibido, no autoriza a la Administración Pública a realizar tal acto; confundiendo así el principio de legalidad con el principio de autonomía de la voluntad. Precisando que la Administración se rige por el principio de legalidad, tutelado en el artículo 11, tanto a nivel constitucional como en la LGAP. Así, reiteró que la Ley General de Policía, en su art. 65 refiere a la existencia de un Director y un subdirector; por lo que no es procedente la creación de segundas subdirecciones regionales, con base en la Ley Orgánica del Ministerio de Seguridad Pública, art. 6. Señaló que si bien esta norma establece la posibilidad de que el Ministerio tenga las direcciones necesarias, no autoriza al Ministro a crear segundas subdirecciones. Acusó que esta norma constituye un resabio del año 1974 y que incluso el reglamento que se menciona fue derogado en 1994 con la Ley General de Policía, privando estas normas sobre la ley anterior; reiterando la violación del principio de legalidad.

Por otra parte, en relación a los nombramientos de personal en las subdirecciones en cuestión, precisó que dichos nombramientos precisó que el 2 de mayo de 2017 se le consultó a la Licda. Lys Espinoza Quesada sobre la creación de segundas subdirecciones regionales, en cuanto a planificación, presupuesto proyectado y justificación legal, en donde por oficio 0538-2017-DRH, se le contestó de forma negativa sobre el particular pero si refirió sobre la existencia de una propuesta relacionada con una nueva estrategia de trabajo de la Fuerza Pública que estaría siendo valorada. Así, manifestó que desde el día 25 de abril de 2017, ya era de conocimiento del Despacho del Ministro, sobre la propuesta de creación de segundas subdirecciones regionales y desde el día 4 de mayo de 2017, tal propuesta era de conocimiento de la Licda. Espinoza Quesada, la que obvió comunicar sobre el particular. Señaló que desde el día 23 de octubre de 2017, el Departamento de Análisis Ocupacional y el Departamento de Recursos Humanos remitieron la supuesta autorización del proyecto al Despacho del Ministro; quien autorizó el cambio de clasificación de los puestos a subdirectores el 24 de octubre de 2017, devolviéndolo ese mismo día a Recursos Humanos para su aprobación; es decir, todo se realizó en un tiempo menor de veinticuatro horas.

Así, reseñó los números de plaza que se transformaron a subdirectores regionales e indicó que además se aportó el traslado de los funcionarios Elder Monge Castro, Hannia Cubillo González, Jorge Madrigal González y Rodrigo Alfaro Padilla, que para los efectos de este proceso no interesa, toda vez que ya estaban nombrados como subdirectores con anterioridad al acto que se impugna. Además, realizó una serie de cuestionamiento con relación a los nombramientos realizados. Luego, precisó que si bien el artículo 65 de la Ley General de Policía establece que los puestos de subdirectores son de libre remoción, esto no le faculta al Ministro del ramo a nombrar a personas que no cumplen los requisitos correspondientes. Finalmente, reseñó que estos actos nunca fueron publicados para el conocimiento general, sino hasta la emisión de la Circular N° 153-2017-DGFP-A, siendo nulo, por lo ya indicado y considerando que al ser esta circular el medio de comunicación de los actos nulos, la nulidad acusada alcanza a estos.

Precisó que si bien un nombramiento regular de una plaza existente puede ser un acto de alcance individual, la creación de las plazas y el nombramiento de puestos que son de jefaturas, y que por ende atañen a la colectividad de los trabajadores, deben ser considerados como actos de alcance general, por lo que deben ser comunicados por medio de circular, como se realizó en esta ocasión; manifestando que la LGAP, en su articulo 163 refiere que: "(...) 2. Los vicios propios de los actos preparatorios se impugnarán conjuntamente con el acto, salvo que aquellos sean, a su vez, actos con efecto propio (...)". Peticionó para que se otorgaran la totalidad de pretensiones solicitadas en la demanda.

• B)ALEGATOS DEL ESTADO.- La representación del ESTADO, tanto en su contestación como en las conclusiones, en lo fundamental manifestó su oposición a los argumentos esgrimidos por la parte actora. La Procuradora, en la contestación de la demanda, indicó que mediante la Circular ? 153-2017-DGFP-A, emitida por la Dirección General de la Fuerza Pública del Ministerio de Seguridad Pública, se comunicaron los nombramientos de Subdirectores Regionales, por ende, la creación de nuevas Subdirecciones en algunas Direcciones Regionales, de conformidad con el ordenamiento jurídico; precisando que a pesar de hallarse en una misma Dirección Regional, cada nombramiento va dirigido a zonas distintas, para satisfacer la demanda de la población en materia de seguridad ciudadana, más la carga operativa y el impacto en el crecimiento de la criminalidad, unido a la inexistencia de prohibición del ordenamiento Jurídico para la creación de varios subdirectores regionales en una misma Dirección Regional; precisando que los ocupantes de dichos puestos, deben cumplir con los requisitos establecidos para el cargo, según el principio de idoneidad que rige a los funcionarios públicos.

Aceptó la existencia de dos Subdirectores Regionales en una misma Dirección Regional; precisando que la Ley Orgánica del Ministerio de Seguridad Pública, Ley N° 5482 de 24 de diciembre de 1973, en su artículo 6, faculta la creación de varios cargos según la necesidad del servicio público. Así indicó que la Ley Orgánica del Ministerio de Seguridad Pública, Ley ? 5482 de 24 de diciembre de 1973, en su artículo 6, prevé que para realizar su función tendrá las Direcciones, Departamentos y Secciones necesarias. Además, alegó que la ley mencionada, en su numeral 7, obliga al Ministerio a integrar los servicios y coordinar todo el sistema policial. En apoyo de la existencia de la viabilidad jurídica para la creación de varios puestos de Subdirector Regionales, citó el Oficio DAO-SGP-3140-2017-CT de 20 de octubre de 2017, emitido por el Departamento de Análisis Ocupacional, el cual emitió el criterio técnico, precisando que sí es jurídicamente viable la creación de varios puestos de Subdirector Regional si la necesidad del servicio así lo justificaba.

Rechazó que la creación de varios Subdirectores Regionales en una misma Dirección Regional en modo alguno transgrede el ordenamiento jurídico, al señalar que el artículo 06 de la Ley Orgánica del Ministerio de Seguridad Pública, prevé que para realizar su función el citado Ministerio recordar que de conformidad con el artículo 61 párrafo in fine de la Ley General de Policía, los cargos de Director y Subdirector corresponden a puestos de confianza, por lo que éstos son de libre nombramiento y remoción por parte del Ministro del ramo; concluyendo que ello de modo alguno infringe el ordenamiento jurídico. Reiteró que el oficio DAO-SGP-3140-2017-CT de 20 de octubre de 2017, emitido por el Departamento de Análisis Ocupacional, constituye el criterio técnico e indica que sí es jurídicamente viable la creación de varios puestos de Subdirector Regional, cuando la necesidad del servicio así lo justifica.

La motivación de los nombramientos llevados a cabo, en las Direcciones Regionales, en mejora del servicio público brindado, derivan del estudio denominado: "Propuesta de Reorganización de Direcciones Regionales, emitido por el Departamento de Planes y Operaciones de la Dirección de Operaciones de la Dirección General de la Fuerza Pública", en donde se analizó el marco jurídico, la situación institucional, situación delincuencial y demanda del servicio de policía, propuestas de reorganización de direcciones policiales, planificación, evaluación y mejora del servicio policial, rendición de cuentas, eficiencia y eficacia en la gerencia del servicio de policía. Además, preciso que en el oficio N° 105-2017-OPI de 7 de abril de 2017, emitido por la Oficina de Planificación Institucional del Ministerio de Seguridad Pública, señala los Lineamientos de MIDEPLAN, en los que se indica que la creación de Subdirecciones deberá tratarse con la Dirección de Recursos Humanos por ser un tema de estructura ocupacional y no organizacional.

Confirmó que por Oficio CO-UDO-FP-05-261-2017 de 02 de mayo de 2017, la Asociación Nacional de Empleados Públicos (ANEP), solicitó información relativa a los subdirectores regionales en diferentes regiones policiales, proyección económica, cantidad de puestos aprobados, entre otros datos. En el oficio ? 0538-2017-DRH-de 08 de mayo de 2017, emitido por la Dirección de Recursos Humanos del Ministerio de Seguridad Pública, se señaló que no se estaba tramitando ninguna solicitud ante la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria para la creación de nuevos puestos, ni se estaba tramitando la aprobación de estudios de puestos en el manual que permitiera incrementar el salario a los subdirectores o asesores legales. En este oficio, si bien se reconoció la existencia de una propuesta relacionada con una nueva estrategia de trabajo de la Fuerza Pública, aquella se encontraba agendada para su valoración de conformidad con la programación de trabajos, reseñando que la Dirección de Recursos Humanos labora de manera acorde con el marco legal y el marco técnico atinente al asunto.

Aceptó que en el oficio 2017-5638-AJ de 24 de abril de 2017, emitido por la Asesoría Jurídica del Ministerio de Seguridad Pública, se estableció la viabilidad jurídica para crear varios puestos de Subdirector Regional en una misma Dirección Regional de la Fuerza Pública, con fundamento en la necesidad del servicio público, más los criterios de racionalidad, razonabilidad y proporcionalidad que deben regir la emisión de todo acto administrativo. En relación a los nombramientos, precisó que de conformidad con el artículo 61 párrafo in fine de la Ley General de Policía, Ley ? 7410 de 26 de mayo de 1994, los cargos de Director y Subdirector, corresponden a puestos de confianza, siendo por lo tanto de libre nombramiento y remoción por parte del Ministro del ramo, en razón de lo cual no era preciso realizar un concurso, negando que se haya infringido el ordenamiento jurídico. La Ley Orgánica del Ministerio de Seguridad Pública, Ley ? 5482, de 24 de diciembre de 1973, en su artículo 6, establece que el Ministerio para la realización de su función, tendrá los cuerpos de policía, direcciones, departamentos y secciones necesarios y que vía reglamento establecerá esas dependencias y les asignará sus deberes, atribuciones y denominaciones.

Con fundamento en lo anterior, precisó que el Ministerio de Seguridad Pública puede crear lo que la ley le ha conferido y que será vía Reglamento en donde se asignará los deberes, atribuciones y denominaciones a esa Direcciones y Departamentos. Además manifestó que la Ley General de Policía, Ley N° 7410 del 26 de mayo de 1994, en su artículo 61, en referencia a las Direcciones Regionales y Subdirecciones, indica: “Artículo 61.- Direcciones y subdirecciones de los cuerpos policiales de la Fuerza Pública. // Todo cuerpo policial deberá contar con un director y un subdirector. Los directores de los cuerpos de policía deberán ostentar, como mínimo, el grado de comisionado de policía. Los subdirectores, por su parte, deberán tener como requisito mínimo el grado de comandante. // Los funcionarios mencionados en este artículo son de libre nombramiento y remoción por parte del ministro del ramo.”.

Así, reseñó el Procurador que esta norma establece que la Dirección Regional de la Fuerza Pública, deberá contar con un Director y un Subdirector; precisando que la norma prevé una cantidad mínima, pero no establece un máximo de funcionarios, ni tampoco indican que deban ser únicamente aquellos los que integren cada Dirección Regional. Con fundamento en el voto N° 003 de las 9:30 hrs del 16 de octubre de 2015 de la Sala Constitucional, precisó que no cabe distinguir donde la ley no lo hace, en referencia a la eficacia expansiva y progresiva de los derechos fundamentales (in dubio pro libertate). Por otra parte, señaló que con base en una interpretación integral con la Ley Orgánica del Ministerio de Seguridad Pública, artículo 6 se permite la creación de Direcciones necesarias para prestar el servicio público en armonía con la Ley General de Policía, art. 61, en cuanto al mínimo de Directores y Subdirectores necesarios para cada Dirección Regional; precisando la normativa en cuestión que corresponden a puestos de confianza, por lo que es improcedente el concurso de antecedentes alegado por la parte actora.

En relación a la Circular ? 153-2017-DGFP-A de 16 de noviembre de 2017 emitida por la Dirección General de la Fuerza Pública del Ministerio de Seguridad Pública, precisó que esta comunica los nombramientos de los nuevos Subdirectores Regionales y carece de la nulidad acusada, en razón de que la misma es consecuencia del criterios objetivos, técnicos, legales y de conveniencia para brindar el servicio público; ello en concordancia con la LGAP, art. 16 y acorde al bloque de legalidad. En conclusiones reiteró lo ya señalado precisando que la Circular 153-2017-DGFP-A de 16 de noviembre de 2017 emitida por la Dirección General de la Fuerza Pública, es conforme al ordenamiento jurídico pues la naturaleza jurídica de la Circular, se encuentra contenida en los artículos 06 inciso f, 122, 123 inciso 2), 124, 125, todos de la Ley General de la Administración Pública. De manera que la Circular es una norma infrareglamentaria de carácter general, es un acto administrativo de carácter general, es para concretar normas jurídicas precedentes, crea derecho, tienen alcance general, se da entre sujetos interorgánicos, pueden regular cualquier tema salvo imponer multas, tasas o exacciones, debe ser expuesta en vitrinas con el objetivo de ser conocida, aspectos todos cumplidos por la Circular 153- 2017-DGFP-A de 16 de noviembre de 2017, al ser emitida por la Dirección General de la Fuerza Pública.

Reiteró los argumentos señalados en la contestación de la demanda. Finalmente, reiteró la excepción de falta de derecho y solicitó declarar la demanda sin lugar en todos sus extremos y se condene a la parte actora al pago de las costas y de los intereses que éstas generen hasta su efectiva cancelación.

• VI)DEL MARCO NORMATIVO CONCRETO: Ambas partes han hecho referencia a que el marco normativo aplicable al caso gira en torno a la Ley Orgánica del Ministerio de Seguridad Pública, Ley N° 5482 de 24 de diciembre de 1973 y sus reformas. Esta Ley está estructurada actualmente en cuatro capítulos. El primero de ellos, denominado: "Disposiciones Fundamentales", establece en sus artículos que el Ministerio de Seguridad Pública tiene por función preservar y mantener la soberanía nacional; coadyuvar en el fortalecimiento del principio de la legalidad conforme se especifica en el artículo 3º de esta ley, mediante el respeto y acatamiento generales de la Constitución Política y las leyes; velar por la seguridad, tranquilidad y el orden público en el país. (art. 1), precisando que la jurisdicción del Ministerio abarca la totalidad del territorio nacional, aguas territoriales, plataforma continental, espacio aéreo y lo relativo a los tratados vigentes y los principios del Derecho Internacional.

De esta norma, observa este Colegio, que en relación al caso, el Ministerio de Seguridad Pública, cumple una labor importantísima en un Estado de Derecho, como lo es en proteger la seguridad, la tranquilidad y el orden público en el país. En tal sentido, debemos precisar que la Constitución Política de nuestra República, en su artículo 12, claramente establece en su párrafo segundo que: "para la vigilancia y conservación del orden público, habrá las fuerzas de policía necesarias". (art. 12 C. Pol). Esta norma norma contempla el sustento constitucional para que el Estado costarricense, pueda tener las fuerzas de policía necesarias, es decir indispensables, para que impere el orden público, es decir el funcionamiento normal de las instituciones públicas y privadas y que las personas puedan ejercer sus derechos y libertades sin coacción alguna. Obviamente, éstas fuerzas de policía, deben ser las razonables y proporcionales para el fin público previsto en la Constitución Política.

Es así, como el Capítulo II, de la Ley Orgánica del Ministerio de Seguridad Pública, trata sobre la "Organización del Ministerio", y en dos artículos prescribe que el Ministro podrá contar con un Director General Ejecutivo, Asesores y los demás funcionarios de confianza que estime necesarios, quienes serán sus inmediatos colaboradores. (art. 5) y de seguido, el artículo siguiente determina que para la realización de su función, el Ministerio tendrá los cuerpos de policía, direcciones, departamentos y secciones necesarios, precisando que el reglamento de esta ley establecerá esas dependencias y les asignará sus deberes, atribuciones y denominaciones. (art. 6 LOMSP). El capítulo III; de esta Ley Orgánica del Ministerio de Seguridad Pública, en lo conducente a este proceso versa sobre las "Normas Generales"; precisando que el Ministerio de Seguridad Pública, deberá procurar el máximo aprovechamiento de los recursos humanos y materiales disponibles en la Administración Pública, integrar los servicios y coordinar todo el sistema policial.

Es decir, que el Ministerio de Seguridad Pública, al igual que el resto de la Administración Pública, deberá guiarse por requisitos de eficiencia e idoneidad. (art. 7). Finalmente, el capítulo IV, que trataba el tema de la Carrera Policial, fue derogado por la Ley General de Policía, Ley N° 7410 del 26 de mayo de 1994, de la cual nos referiremos a continuación en lo pertinente al caso en concreto. Retomando la Ley Orgánica del Ministerio de Seguridad Pública, debemos precisar que está vigente al disponer su artículo 25 lo siguiente: "Esta ley es de orden público y deroga cualquier disposición legal que se le oponga, con excepción de la Ley Orgánica de la Guardia de Asistencia Rural de Costa Rica, número 4639 de 15 de setiembre de 1970. la cual se mantiene vigente en todas sus partes.". Claramente, el objetivo de esta normativa, como ya se ha reseñado consiste en tutelar el mandato constitucional de que el Ministerio de Seguridad Pública, debe contar con las fuerzas policiales necesarias para proteger por el orden público del Estado de Derecho y del bienestar de los derechos de los ciudadanos.

En cuanto a la "Ley General de Policía", Ley N° 7410, debemos señalar que estructuralmente está compuesta de cuatro títulos. El primero relativo a las "Fuerzas de Policía". Este se subdivide en dos capítulos, el primero relativo a disposiciones generales, artículos del 1 al 9, en donde se desarrolla la competencia del Estado para garantizar la seguridad pública y en donde se le atribuye al Presidente de la República y al ministro correspondiente del ramo, tomar las medidas necesarias para garantizar el orden, la defensa y la seguridad del país, así como las que aseguren la tranquilidad y el libre disfrute de las libertades públicas.(art. 1). A su vez, el artículo 2 prevé que para la vigilancia y la conservación de la seguridad pública, existirán las fuerzas de policía necesarias. (art. 2). Muy importante reseñar, que esta normativa enfatiza que las fuerzas encargadas de la seguridad pública tendrán carácter eminentemente policial y estarán subordinadas al poder civil, precisando la prohibición de su miembros de deliberar o manifestar proclamas al margen de la autoridad civil de la cual dependen.(art.3).

A modo de característica esencial de éstas, se dispone que las funciones de "Las fuerzas de policía estarán al servicio de la comunidad; se encargarán de vigilar, conservar el orden público, prevenir las manifestaciones de delincuencia y cooperar para reprimirlas en la forma en que se determina en el ordenamiento jurídico." (art. 4). El artículo 6, por su parte, señala que las fuerzas de policía, encargadas de la seguridad pública, consisten en los siguientes cuerpos policiales, a saber: "la Guardia Civil, la Guardia de Asistencia Rural, la policía encargada del control de drogas no autorizadas y de actividades conexas, la Policía de Fronteras, la Policía de Migración y Extranjería, la Policía del Control Fiscal, la Dirección de Seguridad del Estado, la Policía de Tránsito, la Policía Penitenciaria, la Policía Escolar y de la Niñez, la Dirección del Servicio de Vigilancia Aérea, así como las demás fuerzas de policía cuya competencia esté prevista en la ley." (art. 6).

Posteriormente, el Título II, regula en su capítulo II, lo relativo a los diversas fuerzas de policía. Así en la Sección I, lo relativo a la "Dirección de Seguridad del Estado", artículos 13-17. La Sección II, denominada: "De la Unidad Especial de Intervención". Artículos 18-20. La Sección III, titulado: "De la Guardia Civil y la Guardia de Asistencia Rural", así en su artículo 21 se dispone: "Competencias// La Guardia Civil y la Guardia de Asistencia Rural son cuerpos especialmente encargados de la vigilancia general y la seguridad ciudadana; ejercerán sus funciones en todo el país, de conformidad con la determinación técnica sobre la naturaleza rural o urbana que señalen las instituciones públicas correspondientes. Para ello, se establecerán unidades de mando organizadas según la división regional que el ministerio respectivo determine.". La Sección IV, regula "De la Policía de Fronteras".

(arts. 23-24). En la Sección V, está referida: "De la Policía encargada del control de las drogas no autorizadas y actividades conexas". (arts. 25-26). La Sección VI, refiere a: "De la Policía de Control Fiscal". (arts. 27-28). La Sección VII, versa en relación "De la Policía de Migración y Extranjería", artículos 29 y 30. La Sección VIII, regula "De la Policía Penitenciaria", en un único artículo 31. La Sección IX, regula lo propio "De la Policía de Tránsito" (art. 32) y la Sección X, sobre la "Policía Escolar y de la Niñez" (arts.33 - 38). La Sección XI, establece la "Dirección del Servicio de Vigilancia Aérea", artículos 39-42). El tercer capítulo de este título II, regula lo propio "De la Reserva de las Fuerzas de Policía", artículos 43-46. El Capítulo IV, desarrolla, la materia de la "Dirección Policial de Apoyo Legal", arts. 47-49. El Capítulo V, refiere a "Disposiciones varias sobre las Fuerzas de Policía".

Bajo este capítulo se engloban varias aspectos organizacionales, como formas de resolución de los conflictos de competencia (art.50), lo relativo a las armas reglamentarias y responsable del arsenal nacional (art. 51). Colaboración de las Municipalidades, con los comités de la seguridad de los barrios. (art. 52). El Título III, actualmente regula la propio del "Estatuto Policial", el capítulo I de este título estaba regulado al tiempo de ocurrir los hechos objeto de este proceso en los artículos del 50 al 53, lo cual es relevante toda vez que el artículo 52 entonces disponía: "Artículo 52°-Servidores no cubiertos por el Estatuto. No estarán cubiertos por la disposición del inciso a) del artículo 59 de este Estatuto y, en consecuencia, no gozarán de inamovilidad en sus puestos, en los siguientes funcionarios.// a) Ministros y viceministros, asesores y empleados de confianza.// b) El director general administrativo, el director general de la Fuerza Pública, los directores y subdirectores regionales de esta, el director del Servicio de Vigilancia Aérea y el director de la Policía de Control de Drogas".// (Así reformado por el artículo 4 aparte a) de la Ley de Fortalecimiento de la Policía Civilista N° 8096 del 15 de marzo de 2001) // (Así corrida su numeración por el artículo 1° de la Ley de Fortalecimiento de la Policía Civilista N° 8096 del 15 de marzo de 2001, que lo traspaso del antiguo artículo 43 al 46 actual) // (Así corrida su numeración por el artículo 1 de la Ley de Creación de la Policía Escolar y de la Niñez, N° 8449 del 14 de junio de 2005, que lo traspaso del antiguo artículo 46 al 52 actual)" De esta norma se desprende que hay ciertos servidores no cubiertos por el Estatuto y como tales no gozan de la inamovilidad en sus puestos, lo cual implica que son de libre remoción; precisando la norma que dentro de éstos se encuentran, además de los Ministros y Viceministros, los directores y subdirectores regionales de la Fuerza Pública, así como el Director General Administrativo y el Director General de la Fuerza Pública, entre otros.

Por otra parte, se observa que la norma en su redacción refiere al uso plural de las palabras "directores" y "subdirectores", regionales de esta, es decir -de la Fuerza Pública- con lo cual se utiliza el número gramatical que se contrapone al singular, como una de las variantes del número gramatical y por lo tanto, refiere a dos o más entidades del mismo tipo, a saber: "directores" y "subdirectores". Ahora bien, luego, más adelante, en el capítulo III, relativo a los "Uniformes, Escalas Jerárquicas, Grados y Ascensos dentro de la Fuerza Pública". (arts 58-64), está prevista la norma que dice: "Artículo 61.- Direcciones y subdirecciones de los cuerpos policiales de la Fuerza Pública// Todo cuerpo policial deberá contar con un director y un subdirector. Los directores de los cuerpos de policía deberán ostentar, como mínimo, el grado de comisionado de policía. Los subdirectores, por su parte, deberán tener como requisito mínimo el grado de comandante.// Los funcionarios mencionados en este artículo son de libre nombramiento y remoción por parte del ministro del ramo.// (Así adicionado por el artículo 2° de la Ley de Fortalecimiento de la Policía Civilista N° 8096 del 15 de marzo de 2001) // (Así corrida su numeración por el artículo 1 de la Ley de Creación de la Policía Escolar y de la Niñez, N° 8449 del 14 de junio de 2005, que lo traspaso del antiguo artículo 55 al 61 actual)".

Esta norma ha sido referida por la parte demandante como el núcleo duro de su tesis, toda vez que para la parte actora, el supuesto de hecho de esta norma en sí misma, prevé únicamente que en todo cuerpo policial deberá haber un director y un subdirector, únicamente, y por lo tanto, no podrán haber más que uno de ellos, con lo cual muestra una férrea oposición a que la norma refiera en plural a "directores" y "subdirectores". Como bien, hemos visto supra, el Estado se opone a esa determinación. De la lectura de esta norma, desprende esta Cámara lo siguiente: Véase como la norma de previo a expresar la regulación específica, contiene un título enunciativo o descriptivo del contenido de la norma en sí. No todas las leyes incorporan un título que describe la materia a regular por cada norma. En concreto, en relación al artículo 61 de la Ley de Policía, el título dispone: "Direcciones y Subdirecciones de los Cuerpos Policiales de la Fuerza Pública".

Cabe indicar, que este título fue omitido por la representación de la parte actora dentro de su análisis, sin embargo, denota que el legislador ordinario, al regular el tema en concreto, consideró la existencia de Direcciones y Subdirecciones, -en plural- de los Cuerpos Policiales de la Fuerza Pública. Obsérvese que el título de esta norma no dice: "Dirección y Subdirección de los Cuerpos Policiales de la Fuerza Pública"; con lo cual se daría a entender desde el mismo enunciado que presenta la norma de la singularidad de los puestos. Luego, ya en cuanto al contenido de la norma, observa este Tribunal que la norma prevé, lo siguiente: "Todo cuerpo policial deberá contar con un director y un subdirector." A consideración de esta Cámara, el legislador en este primer párrafo, determinó que todo cuerpo policial, deberá tener -al menos- un director y un subdirector; es decir una regulación mínima, mas no máxima.

Véase que la Constitución Política, (art. 12, párrafo segundo) en la norma supracitada, al inicio del análisis de este caso, dispone que: "Para la vigilancia y conservación del orden público, habrá las fuerzas de policía necesarias.". Norma constitucional que tutela un "principio de suficiencia" es decir, de necesidad de que las fuerzas de policía cuenten con los insumos necesarios para garantizar la vigilancia y conservación del orden público; esencial en un Estado de Derecho. Luego, la norma en su contenido dispone: Los directores de los cuerpos de policía deberán ostentar, como mínimo, el grado de comisionado de policía. Los subdirectores, por su parte, deberán tener como requisito mínimo el grado de comandante.// Los funcionarios mencionados en este artículo son de libre nombramiento y remoción por parte del ministro del ramo." Para este Colegio, esta norma, luego regula los requisitos que deberán cumplir los servidores que desempeñen los puestos de "directores" y "subdirectores", sí en plural y no en "singular", como lo precisa la parte demandante.

Con lo cual, para este Tribunal, es más que claro que efectivamente, las Fuerzas de Policía, podrán tener en principio un director y un subdirector y si fuere necesario podrán contar con los "subdirectores" requeridos para la vigilancia y conservación del orden público, pero eso sí, siempre y cuando éstos cumplan con los requisitos o atestados previstos por el ordenamiento jurídico; a saber en el caso de los Directores deberán tener el grado mínimo de comisionados y los subdirectores el de comandantes. Por otra, parte, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 60 de la Ley General de Policía, último párrafo, deberán contar con la autorización presupuestaria correspondiente. Posteriormente, esta Ley General de Policía regula en su artículo 64 el denominado "Escalafón de Oficiales Superiores", en donde en lo conducente dispone: "Artículo 64.- Escalafón de Oficiales Superiores . Crease el escalafón de oficiales superiores de policía, el cual se compone de los comisarios, comisionados y comandantes debidamente inscritos en él de acuerdo con las disposiciones reglamentarias que se designen al efecto. // Dicho escalafón será la lista de elegibles para los nombramientos del director de la Fuerza Pública, los directores y subdirectores regionales de esta, el director del Servicio Nacional de Guardacostas y el director del Servicio de Vigilancia Aérea. // Los integrantes del escalafón de oficiales superiores, una vez ingresados al servicio activo, gozarán de todos los beneficios del Estatuto Policial establecidos por el artículo 69 de esta Ley, salvo la inamobilidad en los puestos. // Los directores regionales de la Fuerza Pública deberán ostentar, como mínimo, el grado de comisionado.

Los subdirectores regionales de la Fuerza Pública deberán tener como requisito mínimo el grado de comandante.//Los directores del Servicio Nacional de Guardacostas, del Servicio de Vigilancia Aérea y de la Policía de Control de Drogas, deberán ostentar el grado de comisionado, como mínimo. //El director general de la Fuerza Pública, los directores y subdirectores regionales de esta, así como los directores del Servicio Nacional de Guardacostas, del Servicio de Vigilancia Aérea y de la Policía de Control de Drogas, serán de libre nombramiento y remoción por el Ministro de Seguridad Pública, únicamente con sujeción a la pertenencia al escalafón de oficiales superiores creado por esta Ley.//Al ser removidos de sus puestos, los funcionarios antes indicados, serán acreedores al pago de los extremos laborales a los cuales tengan derecho."// (Así adicionado por el artículo 2° de la Ley de Fortalecimiento de la Policía Civilista N° 8096 del 15 de marzo de 2001).

De esta norma se desprende o ratifica que los directores y subdirectores de la Fuerza Pública, deberán contar con un requisito mínimo para su nombramiento y que efectivamente, existe la posibilidad normativa en que sean más de uno, toda vez que su redacción nuevamente está en plural y que son de libre nombramiento y remoción por el Ministro de Seguridad Pública. El capítulo IV, siguiente versa sobre el "Ingreso a las fuerzas de policía y nombramiento", lo cual se desarrolla entre los artículos 65-69. El capítulo V, dispone lo propio en relación "De los ascensos, los traslados, las permutas y las movilizaciones", art. 70-74, de donde interesa reseñar que el artículo 71 dispone en lo conducente: "Artículo 71°-Publicidad del concurso de antecedentes // Todos los ascensos se definirán por concurso de antecedentes, al cual deberá dársele publicidad con la información necesaria, mediante circulares que recibirán todas las dependencias del ministerio respectivo y deberán colocarse en lugares visibles para todos los servidores. // El incumplimiento de este requisito acarreará la nulidad del concurso de antecedentes.

Esta nulidad será declarable, en primera instancia, por el Consejo de Personal y en segunda instancia, por el ministro del ramo. // El Poder Ejecutivo reglamentará los criterios pertinentes para calificar a los candidatos a los ascensos. // (Así corrida su numeración por el artículo 1° de la Ley de Fortalecimiento de la Policía Civilista N° 8096 del 15 de marzo de 2001, que lo traspaso del antiguo artículo 55 al 58 actual) // (Así corrida su numeración por el artículo 2° de la Ley de Fortalecimiento de la Policía Civilista N° 8096 del 15 de marzo de 2001, que lo traspaso del antiguo artículo 58 al 65 actual) // (Así corrida su numeración por el artículo 1 de la Ley de Creación de la Policía Escolar y de la Niñez, N° 8449 del 14 de junio de 2005, que lo traspaso del antiguo artículo 65 al 71 actual). El capítulo VI, refiere sobre: " De los derechos y los deberes de los miembros de las fuerzas de policía", ello entre los artículos 75 al 76.

En el capítulo VII, se regula lo propio al "Régimen Disciplinario, entre los artículos 77 al 87. El tema del "Despido", se desarrolla en el capítulo VIII, artículos del 88 - 89- En el capítulo IX, lo relativo a los "Incentivos Profesionales", artículos 90-92. El capítulo X, regula lo propio del "Adiestramiento y capacitación", artículos 93-95.- El Título IV, versaba sobre el "Servicio Privado de Seguridad", sin embargo, con la aprobación de la Ley, denominada: "Ley de Regulación de los Servicios de Seguridad Privados", N° 8395 del 1° de diciembre de 2003, se vació el contenido de este título y de los correspondientes capítulos y artículos referidos al mismo. Finalmente, quedó lo relativo a disposiciones finales, derogatorias, vigencia en los artículos 115-118 y transitorios.

• VII)DEL CASO CONCRETO: La parte demandante cuestiona que vía circular se haya anunciado la creación de las subdirecciones regionales y los nombramientos correspondientes. El Jurista nacional Ernesto Jinesta, en el Tratado de Derecho Administrativo I, señala que: "Las circulares e instrucciones, en esencia, son actos administrativos internos con una eficacia de carácter general en cuanto dirigidos a una pluralidad indeterminada, o determinada de funcionarios o servidores públicos para el cumplimiento de sus deberes y la prestación eficiente del servicio público". (p.284). La LGAP, en su artículo 122 claramente establece que los actos internos carecerán de valor ante el ordenamiento general del Estado en perjuicio del particular, pero no en su beneficio. De esta norma, se desprende que las circulares, podrían tener efecto general, sin embargo, éstas sí tienen eficacia normativa para los funcionarios determinados o determinables a quienes van dirigidas.

Recordemos que las circulares a diferencia de los actos administrativos externos, al estar dirigidas a un grupo determinado de funcionarios, tiene una forma de manifestación y publicitación más limitada, toda vez que la LGAP, art. 125 prevé que éstas se expongan en vitrinas o murales de la oficina, lo cual hoy en día con la existencia de correos institucionales, tal publicidad podría llevarse a cabo con mucho más eficiencia; claro está sin desconocer la exposición en vitrinas, como lo prevé la legislación bajo pena de nulidad. Dicho esto, la parte demandante ha cuestionado que vía circular se crearon las subdirecciones regionales en cada Dirección Regional existente. A consideración de este Tribunal, ello ciertamente fue la forma en que se publicitó la decisión del Ministro, que tal y como consta en los hechos probados contó con un sustento jurídico y técnico para la creación de los mismos.

La parte demandante, acusó la nulidad de lo actuado con la creación de las subdirecciones regionales, al considerar que éstas carecen de motivación y fundamento; argumento refutado por el Estado y que este Tribunal descarta, luego del análisis de los hechos probados en donde se desprende claramente que la decisión de creación de las subdirecciones regionales, no solo está amparada en la legislación, lo cual se analizó en los considerandos anteriores, sino que de los estudios técnicos analizados por el Ministro y que están debidamente referenciados en los hechos probados, entre ellos, el documento enviado por el comisario Juan José Andrade Morales, Viceministro de Seguridad Pública y Director General de la Fuerza Pública, por oficio N° 1067-2017 DV-JJAM-DGFP, del día 6 de abril de 2017, remitido al Ministro de Seguridad, Gustavo Mata Vega, documento relativo a reorganización y en donde se identificó la necesidad de crear Sub- Direcciones Regionales para satisfacer la creciente demanda de la población en materia de seguridad ciudadana.

Así, recordemos que la Dirección General de la Fuerza Pública, Dirección de Operaciones, Departamento Planes y Operaciones, preparó una Propuesta de Reorganización en relación a las Direcciones Regionales. En esta propuesta, en lo conducente se dispuso: "(...) 1. Situación Delicuencial y Demanda del Servicio de Policía // Con el objetivo de identificar la mayor demanda del servicio de policía de la Fuerza Pública, se analizan las denuncia por Delito contra la Propiedad por dirección policial. // (...) Se evidencia a toda luz, que ante esta realidad, la del crecimiento del Crimen Organizado, la influencia de personas extranjeras con nuevas modalidades de trabajo delictivo, exige a la Fuerza Pública, a replantearse la metodología y estilos gerenciales, que permitan una mejora continua en el modelo de gestión, que coadyuve a satisfacer la demanda del servicio policial con calidad, generando productos eficaces y eficientes para la atención de la seguridad ciudadana y los demás sectores que demandan del servicio policial, el cual debe de ajustarse a los constantes cambios del entorno en cada una de estas actividades por sus distintas variables y características.// A continuación se identifican algunas de estas actividades que exigen un cambio de la administración y servicio de policía, según datos del Departamento de Operaciones de la Dirección General de Operaciones: (...)// Cultura Organizacional // Nuestra organización posee una cultura organizacional muy marcada por el mando o grado policial, lo que la hace altamente jerarquizada y vertical. // (...) Para aumentar la productividad, eficacia y eficiencia, con cada vez menos recursos, es indispensable trabajar fuertemente en mejorar las condiciones laborales de los funcionarios, que permita incrementar la estabilidad y la felicidad del colaborador en su trabajo, a través de la motivación y satisfacción, que desarrolle en los policías el compromiso y la pasión para realizar las tareas encomendadas, y para satisfacer la demanda de productos desarrollados por la policía, así como el propio servicio policía, de los distintos grupos de usuarios (...). // Lo que exige que se elimine la micro-gerencia dentro de la administración policial, pasando a un modelo de empoderamiento en las distintas estructuras ocupacionales de la Fuerza Pública.

Siendo necesario también para crear la cultura de ejecución idónea que permita a la Fuerza Pública ejecutar con éxito los distintos objetivos organizacionales y metas propuestas.// (...) Capítulo II "Propuestas de Reorganización Direcciones Policiales" (...) Eficiencia y eficacia en la Gerencia del Servicio de Policía // Con el claro propósito y estricta necesidad de realizar cambios para la mejora en la administración policial que permita enfrentar los cambios del entorno interno y entorno externo, reflejados en una sociedad cada vez más demandante del servicio policial y de una importante evolución en la criminalidad, con una referencia clara de un incremento importante de violencia en todos los ámbitos de la criminalidad y de la propia convivencia social, se hace necesario fortalecer los mandos superiores de aquellas Regiones que por su complejidad, requieren de mayor coordinación interintitucional con OIJ, Municipalidades, Ministerio de Salud, entre otras, además de una estricta supervisión operativa, que sumada al trabajo conjunto con el ciudadano, permita establecer planes de acción que de manera conjunto con el ciudadano, permita establecer planes de acción que de manera conjunta, le permita a la policía, a la ciudadanía y al país en general, hacerle frente de manera organizada a los retos en materia de seguridad ciudadana y pública, generando los insumos necesarios para el trabajo de investigación que permita a las instancias competentes combatir el crimen organizado.

Es por esto, que la Dirección General de la Fuerza Pública, habiendo analizado todas las aristas expuestas en este documento y el problema planteado, concluye en la necesidad de crear la figura de Subdirectores para las Regiones de San José, Alajuela, Cartago, Heredia, Puntarenas y Guanacaste, que junto a una Unidad Operativa y una Administrativa, puedan coadyuvar a los Directores Policiales de esas Regiones a organizara, coordinar y supervisar el trabajo operativo, de las Delegaciones policiales, pero para esto, el Director dividirá su jurisdicción en sectores, que será de acuerdo a la cantidad de Delegaciones Policiales, manteniendo un balance entre las que mayor índice de criminalidad presentan, además, de su extensión territorial y la distancia que hay entre cada una de ellas. Quedando un subdirector para cada una de las áreas en que se divida cada una de estas Regiones Policiales, el cual será responsable de cumplir con lo que establece la normativa vigente, que a continuación se detalle, en el área de jurisdicción que se le asignará, según la propuesta.// FUNCIONES DEL SUBDIRECTOR // 1.

Colaborar en la planeación, dirección, organización, coordinación, supervisión y evaluación de labores policiales, técnicas y administrativas en la Dirección Policial. // 2. Ejecutar las órdenes de operaciones o de servicios avaladas por el (a) Director (a) Policial, manteniendo informado al superior sobre el desarrollo de las mismas. //3. Coordinar, dirigir y supervisar el trabajo llevado a cabo por los funcionarios policiales en los diferentes operativos preventivos ordinarios y de reacción, con la finalidad de conservar y restablecer el orden público y la seguridad ciudadana, prevenir las manifestaciones de delincuencia y cooperar para reprimirlas, defender la soberanía nacional, garantizar la seguridad e integridad de las personas y de los bienes, procurar el respecto de los derechos y libertades de los ciudadanos, colaborar con el cumplimiento de las normas sobre protección y conservación de la naturaleza, el ambiente y el patrimonio cultural e histórico, vigilar el uso y manejo de armas y explosivos y la ejecución de las decisiones de los órganos jurisdiccionales, electorales y administrativos.// 4.

Velar por el adecuado funcionamiento y logro de los objetivos de los programas especiales de la Fuerza Pública a nivel regional, a saber, Seguridad Comunitaria, Violencia Doméstica, Antidrogas, Pinta Seguro, Explotación sexual comercial de niñas, niños y adolescentes, entre otros.// 5. Participar con el (a) Director en la definición de estrategias, tácticas y acciones policiales para promover intensamente la prevención y represión del delito en la región a cargo. // 6. Coordinar actividades con las diferentes fuerzas de policía, unidades administrativas y policiales de la Institución, dependencias públicas o privadas, según los requerimientos de la Dirección Regional. // 7. Velar por el cumplimiento de la normativa ambiental en la región, ejerciendo las labores de vigilancia, protección y conservación del ambiente y denunciar ante los órganos judiciales y administrativos competentes, los actos y omisiones que contravengan esta normativa. // 8.

LLevar a cabo las gestiones necesarias, a fin de garantizar la debida custodia de los aprenhendidos, denunciantes, testigos y cualquier otro habitante que, ante una diligencia policial u otra contemplada dentro de sus competencias, deberes o potestades, esté temporalmente bajo responsabilidad de la Dirección. // 9. Participar con el (a) Director (a) Regional en la coordinación de las acciones operativas de la Dirección Regional, con los diferentes cuerpos policiales, así como con otras dependencias, a saber: Dirección de Inteligencia y Seguridad Nacional, Policía Fiscal, Policía de Tránsito, Organismo de Investigación Judicial, Ministerio Público, Policía Penitenciaria, Dirección General de Migración y Extranjería, Policía Municipal, Comisión Nacional de Emergencias, Cruz Roja Costarricense, Patronato Nacional de la Infancia, sedes diplomáticas, Dirección General de la Fuerza Pública, Dirección General de Armamento, Policía de Control de Drogas, Servicio Nacional de Guardacostas, Servicio de Vigilancia Área, Dirección de Operaciones, Direcciones Regionales y demás unidades policiales integrantes de la Fuerza Pública, ministerios del Gobierno Central, instituciones autónomas y semiautónomas, entre otros.// 10.

Asesorar a superiores, colaboradores y funcionarios de las unidades policiales, para el de adecuado desempeño de las actividades policiales.// 11. Coordinar con el Oficial Regional (Administrador), las acciones administrativas y de soporte operacional de la región. // 12. Asistir a reuniones y otras actividades similares, llevadas a cabo con los funcionarios de la región, o bien, con servidores de otras dependencias públicas o privadas, para analizar problemas de la zona, definir estrategias y acciones policiales a desarrollar, dar seguimiento a los planes de trabajo, establecer medidas de control interno, representar a la institución e actividades oficiales, entre otros aspectos. // 13. Ejecutar otras labores propias del cargo. // El interés de la Dirección General de la Fuerza Pública, con la creación de estos puestos de Sub Directores Regionales de Policía, es el fortalecimiento de los procesos de apoyo operativo, táctico, de supervisión y evaluación de las acciones policiales que permitan una mejora continua, los cuales son vitales para garantizar la eficacia y eficiencia de los procesos y procedimientos misionales de la Fuerza Pública en las seis Direcciones Regionales que se estudian en el presente documento y lo más importante brindar a los ciudadanos y demás sectores de interés policial, una atención más cercana, directa y de mayor coordinación, es decir el Director a través de éstos Subdirectores podrá contar con un mayor alcance a nivel interno y externo, para el logro de los objetivos policiales e institucionales.

Además, le permitirá contar con más insumos para el planeamiento operativo de su Región y con la efectividad de la calidad en la ejecución de la operatividad. // (...)". De este documento técnico, (LGAP, art. 16), se desprende la motivación del Ministerio de Seguridad Pública de obtener mayor eficiencia en velar por la seguridad ciudadana. Además, luego, el Lic. José Jeiner Villalobos Steller, Director de la Dirección de Asesoría Jurídica del Ministerio de Seguridad Pública, le remitió al Lic. Gustavo Mata Vega, Ministro de Seguridad Pública, el oficio N° 2017-5638-AJ, del día 24 de abril de 2017, en relación a la posibilidad de crearse varios puestos de "Subdirector Regional", para una misma Dirección Regional de la Fuerza Pública. En lo conducente al caso, el dictamen del Departamento de Asesoría Jurídica, refirió a las competencias asignadas en la Ley Orgánica del Ministerio de Seguridad Pública, bajo los artículos 6 y 7, en relación a la posibilidad de que el Ministerio tendrá los cuerpos de policía, direcciones, departamentos y secciones necesarios.

Por otra parte, también se, hizo referencia a lo dispuesto en la Ley General de Policía, Ley N° 7410, sobre la existencia de cargos de subdirectores, según lo previsto en los artículos 61, 63 y 64, párrafos segundo, tercero y cuarto y 65; precisando que no se impone en la normativa en cuestión una limitación en cuanto a la cantidad de subdirectores en las Direcciones Regionales. Se indicó, en el acto cuestionado en lo conducente: "(....) Lo anterior implica que no es necesario, por no requerirse, que haya un cambio estructural o reglamentario de la organización institucional, para poder crear varios puestos de subdirectores regionales para una misma Regional de la Fuerza Pública, si las necesidades operativo - policiales para el cumplimento del servicio público que se debe a la ciudadanía así lo justifican, y ello en atención al mandato y las funciones encomendadas por la Constitución Política y las leyes correspondientes.

(...).// No obstante lo anterior, debe quedar en claro, que lo que se disponga al respecto debe ser debidamente sustentado y justificado con base en criterios objetivos y elementos de juicio suficiente, conformados a los principios generales de racionalidad, razonabilidad y proporcionalidad propios del Derecho Administrativo, advirtiéndose además, que el titular del Programa Presupuestario respectivo será el responsable de verificar la existencia del contenido económico en las partidas presupuestarias correspondientes para la creación de los puestos en comentario. En conclusión: Por todo lo expuesto esta Asesoría Jurídica es del criterio que si es jurídicamente viable la creación de varios puestos de subdirector regional para una misma Regional de la Fuerza Pública, si la necesidad del servicio así lo justifica. Dejando en claro que lo que la Administración disponga al respecto debe ser debidamente sustentado y justificado con base en criterios objetivos y elementos de juicio suficientes, conformados a los principios generales de racionalidad, razonabilidad y proporcionalidad, propios del Derecho Administrativo y sin perjuicio de mejor criterio o de la disposición que adopten los órganos gubernamentales competentes en materia de creación de puestos del sector público debiéndose indicar por último, pero no menos importante, que el titular del Programa Presupuestario respectivo será el responsable de verificar la existencia del contenido económico en las partidas presupuestarias correspondientes para la creación de los puestos de comentario".

De este otro documento, se desprende que el área jurídica del Ministerio de Seguridad Pública, realizó y avaló la propuesta a fin de satisfacer un interés público prevalente, con base en el ordenamiento jurídico y observando los procedimientos previstos para la creación de las plazas. En tal sentido, esta Cámara descarta el vicio de nulidad absoluta alegado en cuanto a que la creación de las subdirecciones regionales en cada Dirección Regional, haya sido contrario al ordenamiento jurídico y que existiera falta de motivación y fundamentación, según se pudo constatar de las referencias realizadas supra. Del análisis de los considerandos previos referidos a la normativa aplicable descarta esta Cámara que el acto cuestionado sea sustancialmente disconforme con el ordenamiento jurídico. Esta Cámara considerando, que tanto la Ley Orgánica del Ministerio de Seguridad Pública, como la Ley General de Policía, faculta claro está, siempre y cuando se cuente con el contenido presupuestario y las subdirecciones a crear, -sean razonables y proporcionales- a la población sobre las cuáles éstas vayan a regular, es posible su existencia y creación como ocurrió en este caso.

Ha de recordarse que los hechos objeto de este proceso datan de los años 2017-2018 y hoy en día existen en el ordenamiento jurídico algunas disposiciones normativas que deben ser tomadas en cuenta, en relación a los presupuestos públicos y creación de plazas por ejemplo; disposiciones normativas posteriores y por lo tanto improcedente su aplicación retroactiva. En relación al tema del concurso público, no observa este Tribunal que haya existido violación al respecto, toda vez que los nombramientos realizados según se acreditó con los hechos probados, a los cuales reenviamos para no hacer muy extensa esta resolución, los nombramientos se realizaron como un "ascenso interino", según consta en la certificación emitida por la Licda. Lys Espinoza Quesada, Directora de Recursos Humanos, recordándo que éstos nombramientos, conforme la Ley General de Policía, son de libre designación y remoción por el Ministro del ramo; pero como se indicó supra, por lo que las personas a designar en el caso de los subdirectores, deberán cumplir con el perfil previsto en la normativa y manuales correspondientes, aspecto que ha de aclararse no fue traído a este proceso, ello para garantizar la idoneidad que deben tener éstos funcionarios a la luz del principio constitucional derivado del artículo 192 de la Constitución Política.

Véase que el Director Jurídico señaló la actuación de la Administración debía estar "debidamente sustentado y justificado con base en criterios objetivos y elementos de juicio suficientes, conformados a los principios generales de racionalidad, razonabilidad y proporcionalidad, propios del Derecho Administrativo y sin perjuicio de mejor criterio o de la disposición que adopten los órganos gubernamentales competentes en materia de creación de puestos del sector público debiéndose indicar por último, pero no menos importante, que el titular del Programa Presupuestario respectivo será el responsable de verificar la existencia del contenido económico en las partidas presupuestarias correspondientes para la creación de los puestos de comentario". Aspectos, en que todo caso, como ya se indicó, que no fueron cuestionados en este proceso. Dicho lo anterior, se rechazan los alegatos de nulidad acusados.

• VIII)DE LAS PRETENSIONES RECLAMADAS: Dicho lo anterior, a continuación se procederá a analizar cada una de las pretensiones de forma individual, para mayor motivación y precisión.
• 1)LA PRIMERA PRETENSIÓN INDICA:"1. Se declare con lugar la presente demanda. // ESTE TRIBUNAL RESUELVE: Esta en realidad no constituye una pretensión en sí misma; sino que sería el resultado de que todas y cada una de las pretensiones específicas fueran declaradas con lugar. En razón de lo indicado, como pretensión individual se rechaza.
• 2)LA SEGUNDA PRETENSIÓN INDICA: "2. Se declare la nulidad de la circular N° 153-2017-DGFP-A aportada en este proceso. // ESTE TRIBUNAL RESUELVE: Conforme a los considerandos anteriores se rechaza esta pretensión. Además, se indica que ya se analizó que lo dispuesto por la circular en cuestión contó no solo con el fundamento del ordenamiento jurídico, sino con la debida motivación y fundamentación prevista por el ordenamiento jurídico a las diversas Fuerzas de Seguridad, para contar con el personal necesario para proteger y velar por la seguridad pública de nuestro Estado de Derecho y en ese tanto, la creación de las diversas subdirecciones regionales previstas en la circular, contaron con el sustento técnico y legal correspondiente, en razón de lo cual, esta pretensión debe rechazarse.
• 3)LA TERCERA PRETENSIÓN INDICA: "3. Siendo nulidad absoluta, se retrotraigan sus efectos al momento de su emisión". ESTE TRIBUNAL RESUELVE: Esta pretensión es accesoria de la anterior, pero como la anterior, a saber la principal no fue otorgada, tampoco corresponde conceder la accesoria, toda vez que esta sigue la suerte de aquella. En razón de lo dicho, se rechaza esta pretensión.
• 4)LA CUARTA PRETENSIÓN INDICA. "4. Se condene al pago de ambas costas a cargo del recurrido.". EL TRIBUNAL RESUELVE: Como se acostumbra esta pretensión se resolverá en acápite aparte, más adelante IX) EXCEPCIONES. En razón de lo ya indicado en los considerandos anteriores, en donde se ha motivado adecuadamente a consideración de esta Cámara lo objetado por la parte demandante, se acoge la excepción de falta de derecho.
• X)SOBRE LAS COSTAS. De conformidad con el numeral 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo, las costas procesales y personales constituyen una carga que se impone a la parte vencida por el hecho de serlo. La dispensa de ésta condena sólo es viable cuando hubiere, a juicio del Tribunal, cuando hubiere motivo suficiente para litigar o bien, cuando la sentencia se dicte en virtud de pruebas cuya existencia desconociera la parte contraria. En la especie, encuentra este Órgano Colegiado que se configura la exención de costas al haber tenido la ANEP un interés colectivo tendiente a procurar la mayor eficiencia en los gastos de la Administración y en procura de los intereses de sus asociados, en razón de lo cual esta Cámara considera que debe exonerse de las costas procesales y personales, así como los respectivos intereses que éstas generen; debiendo en consecuencia cada parte hacerse cargo de las costas procesales y personales correspondientes.

POR TANTO:

Se acoge la excepción de falta de derecho. Se declara improcedente en todos sus extremos la demanda incoada por la ASOCIACIÓN NACIONAL DE EMPLEADOS PÚBLICOS (ANEP) en contra del ESTADO. Se exonera a la parte perdidosa del pago de las costas procesales y personales correspondientes. Cada parte se hará cargo de sus propias costas, en consecuencia. Notifíquese.- LAURA GARCÍA CARBALLO JONATÁN CANALES HERNÁNDEZ PAULO ALONSO SOTO Juez(a) PALONSO ????????????????

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