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Res. 00771-2024 Tribunal Contencioso Administrativo · Tribunal Contencioso Administrativo · 09/02/2024
OutcomeResultado
The court annulled the municipal prohibition on keeping horses, ordered issuance of a new land use certificate, and preserved the Municipality’s remaining urban-planning inspection and enforcement powers.El Tribunal anuló la prohibición municipal de mantener equinos, ordenó emitir un nuevo certificado de uso del suelo y preservó las demás potestades municipales de fiscalización y control urbanístico.
SummaryResumen
The Administrative Litigation Court partially granted Centro Ecuestre del Sol S.A.’s claim against the Municipality of Mora. It held that land use authorization for a riding school necessarily encompasses the interaction and presence of horses, together with facilities for instruction, events, competitions, and sporting or therapeutic activities. The court therefore declared absolutely null the municipal land use certificate of August 6, 2009 insofar as it allowed the school while prohibiting animals from being kept on the property, along with several related administrative letters and resolutions maintaining that restriction. It ordered the Municipality to issue a new certificate without applying the invalid criterion and within the legally prescribed period. The court nevertheless refused to prohibit future municipal action in general terms because the Municipality retains its nonwaivable urban-planning inspection, enforcement, and police powers over the activity and property. It also rejected the defenses concerning standing and current interest and ordered the defendant to pay both procedural and attorney costs.El Tribunal Contencioso Administrativo declaró parcialmente con lugar la demanda de Centro Ecuestre del Sol S.A. contra la Municipalidad de Mora. Determinó que el uso del suelo para una escuela de equitación comprende necesariamente la interacción y permanencia de equinos, además de las instalaciones destinadas a enseñanza, eventos, competencias y actividades deportivas o terapéuticas. Por ello anuló absolutamente el certificado municipal de 6 de agosto de 2009, en cuanto permitía la escuela pero prohibía mantener animales en el inmueble, así como varios oficios y resoluciones conexos que sostuvieron esa restricción. Ordenó emitir un nuevo certificado sin aplicar ese criterio, dentro de los plazos legales. Sin embargo, rechazó la pretensión de impedir genéricamente futuras actuaciones municipales: la Municipalidad conserva sus potestades irrenunciables de fiscalización, control urbanístico y policía sobre la actividad y el inmueble. También rechazó las defensas de falta de legitimación e interés actual y condenó a la demandada al pago de ambas costas.
Key excerptExtracto clave
It is declared that the land use for a “Riding School,” requested by Centro Ecuestre del Sol Sociedad Anónima for its property registered in San José under number 583777-000 and cadastral plan No. SJ 1-1129595-2007, is a land use encompassing the activity in its full dimensions, effects, and scope, including interaction with horses on the property and the facilities and infrastructure required for riding instruction, as well as events and competitions in the various sporting, therapeutic, or other disciplines involving people and horses. The land use certificate issued on August 6, 2009 and signed by Architect Wilbur Arce Mora is declared absolutely null insofar as it states that the commercial activity of a riding school does not permit animals to be kept or remain on the premises. The Department of Development and Urban Control of the Municipality of Mora, acting through the competent body, is ordered to issue a new land use certificate requested by Centro Ecuestre del Sol Sociedad Anónima for its property registered in San José under number 583777-000 and cadastral plan No. SJ 1-1129595-2007, without considering that the riding-school activity prohibits animals from being kept or remaining on the premises.Se declara que el uso del suelo para "Escuela de Equitación", solicitado por la empresa Centro Ecuestre del Sol Sociedad Anónima en su propiedad partido de San José, matrícula 583777-000, plano catastrado No. SJ 1-1129595-2007, es un uso del suelo que implica el ejercicio de la actividad en toda su dimensión, efectos y alcances; con la interacción de equinos en el inmueble, instalaciones e infraestructura que permita la enseñanza de la equitación, así como la realización de eventos y competencias en las diferentes disciplinas deportivas, terapéuticas o de otra índole en donde participe el hombre y los equinos. Se declara la nulidad absoluta del certificado de uso de suelo emitido en fecha 06 de agosto del año 2009, suscrito por el Arquitecto Wilbur Arce Mora, en cuanto establece que la actividad comercial de escuela de equitación no permite la tenencia o permanencia de animales en el sitio. Se ordena al Departamento de Desarrollo y Control Urbano de la Municipalidad de Mora, por medio del órgano competente, emitir un nuevo certificado de uso de suelo solicitado por la empresa Centro Ecuestre del Sol Sociedad Anónima en su propiedad partido de San José, matrícula 583777-000, plano catastrado No. SJ 1-1129595-2007, sin que pueda considerar que la actividad de escuela de equitación no permite la tenencia o permanencia de animales en el sitio.
Pull quotesCitas destacadas
"La dinámica de esas potestades le impone un control perenne de las actuaciones de los sujetos regulados, a efectos de poder garantizar el fin público que subyace en la verificación de cumplimiento de las normas que modulan el ejercicio del derecho de dominio inmobiliario, se insiste, sujeto a limitaciones de orden urbanístico."
"The operation of those powers requires ongoing oversight of regulated parties’ conduct in order to safeguard the public purpose underlying verification of compliance with the rules governing the exercise of real-property ownership, which, it bears repeating, is subject to urban-planning limitations."
Considerando XI
"La dinámica de esas potestades le impone un control perenne de las actuaciones de los sujetos regulados, a efectos de poder garantizar el fin público que subyace en la verificación de cumplimiento de las normas que modulan el ejercicio del derecho de dominio inmobiliario, se insiste, sujeto a limitaciones de orden urbanístico."
Considerando XI
"La sola circunstancia que el criterio aplicado por el ente local en el caso concreto se haya estimado ilegítimo, no conlleva a que deba imponerse una restricción a la Administración de ejercer dichas funciones."
"The mere fact that the criterion applied by the local government in this particular case was found unlawful does not mean that the Administration must be restricted from exercising those functions."
Considerando XI
"La sola circunstancia que el criterio aplicado por el ente local en el caso concreto se haya estimado ilegítimo, no conlleva a que deba imponerse una restricción a la Administración de ejercer dichas funciones."
Considerando XI
"Sin embargo, ello no es óbice para que pueda ejercer acciones de control y fiscalización en las diversas cuestiones que han de ser atendidas en el ejercicio de la actividad comercial como la pretendida, o bien, cualquier otro uso que se encuentre sujeto a sus competencias de policía urbanística."
"Nevertheless, this does not prevent it from undertaking inspection and enforcement actions regarding the various matters that must be addressed in carrying out the proposed commercial activity or any other use subject to its urban-planning police powers."
Considerando XI
"Sin embargo, ello no es óbice para que pueda ejercer acciones de control y fiscalización en las diversas cuestiones que han de ser atendidas en el ejercicio de la actividad comercial como la pretendida, o bien, cualquier otro uso que se encuentre sujeto a sus competencias de policía urbanística."
Considerando XI
"Las pretensiones buscan precisamente un análisis del objeto de reproche en orden a procurar que el ente local otorgue un certificado de uso de suelo en el cual, no se utilice como criterio denegatorio la tenencia de equinos en ese espacio."
"The claims specifically seek review of the challenged conduct so that the local government will issue a land use certificate in which keeping horses at that location is not used as a ground for denial."
Considerando XII
"Las pretensiones buscan precisamente un análisis del objeto de reproche en orden a procurar que el ente local otorgue un certificado de uso de suelo en el cual, no se utilice como criterio denegatorio la tenencia de equinos en ese espacio."
Considerando XII
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CASE FILE:
PROCEEDING:
PLENARY PROCEEDING PLAINTIFF:
CENTRO ECUESTRE DEL SOL, S.A.
DEFENDANT:
MUNICIPALIDAD DE MORA No. N° 2024000771 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL, SAN JOSÉ, GOICOECHEA, at ten hours and eleven minutes on nueve de Febrero del dos mil venticuatro.- Plenary proceeding (proceso de conocimiento) declared to involve a pure question of law (de puro derecho), brought by CENTRO ECUESTRE DEL SOL SOCIEDAD ANÓNIMA, corporate identification number three-one hundred one-two hundred eighty-two thousand zero eleven, represented by its General Attorney-in-Fact with unlimited authority, Ana Cristina Vargas Guardián, of legal age, holder of identity card number one-six hundred seventeen-four hundred ninety-six, against LA MUNICIPALIDAD DE MORA, represented by its Mayor, Gilberto Monge Pizarro, of legal age, identity card number one-seven hundred thirty-four-three hundred forty-six, under the legal representation of Cindy Monge Soto, Bar No. 26435.
Lic. Alonso Núñez Quesada, of legal age, holder of identity card number four-one hundred sixty-zero sixty-three, participates as Special Judicial Attorney-in-Fact for the moving party. The company GRUPO POZUELO Y PRO GPP S.A. participates as a supporting intervenor for the defense (coadyuvante pasivo), represented by its Special Judicial Attorney-in-Fact Alvis González Garita, Bar No. 3110; and BANCO IMPROSA participates as an interested third party (tercero interesado), represented by its Special Judicial Attorneys-in-Fact Álvaro Emilio Castro Garnier, Bar No. 10794, and Gabriela Porras Arias, Bar No. 11088.
BACKGROUND:
“1.- That this complaint be granted in all respects. 2. That a Riding School is a permitted activity and land use (uso del suelo) in the Industrial Zone of the Cantón de Mora, pursuant to the Reglamento de Zonificación parcial de Áreas Industriales en La Gran Área Metropolitana, No. 3623 de 6 de mayo de 1985, and the Plan Regulador del Cantón de Mora, published in La Gaceta No. 173 del 10 de setiembre del año 2001. 3. That the land-use authorizations granted to the plaintiff on 18 de agosto del año 2006 and 07 de octubre del año 2007 remain in force and created a vested legal status (situación jurídica consolidada) for it, understood as the possibility of constructing this type of establishment and operating it with the presence of equines and other animals pursuant to our legal system. 4. That the land use for a ‘Riding School,’ requested by Centro Ecuestre del Sol Sociedad Anónima on the property registered in San José under folio 583777-000, cadastral plan No. SJ 1-1129595-2007, is a land use that entails carrying out the activity in its full dimension and with all its effects and scope, including interaction with equines on the property, facilities and infrastructure allowing riding instruction, as well as the holding of events and competitions in the various sporting, therapeutic, or other disciplines involving humans and equines. 5.
That the Departamento de Desarrollo y Control Urbano de la Municipalidad de Mora, through the competent body, must issue my client a land-use certificate (certificado de uso del suelo) under the requested terms, without the restriction against keeping equines at the site. 6. That the Departamento de Desarrollo y Control Urbano, its bodies, and the Alcalde de la Municipalidad de Mora may not, in their capacity as administrative officials, prohibit the ‘keeping of animals’ on the property, because that matter falls outside their territorial and urban-law regulatory authority, since that power or authority formally belongs to the Ministerio de Salud and SENASA, respectively. 7. That, because they are contrary to the legal system, the land-use authorization granted to my client on 06 de agosto del año 2009, signed by Arquitecto Wilbur Arce Mora; official letters DDCU-091-10 dated 4 de octubre del año 2010, R-010-2010-DDCU dated 19 de noviembre del año 2010, and, in part, official letter R-011-2010-DDCU dated 01 de diciembre del año 2010, issued by the Departamento de Desarrollo y Control Urbano de la Municipalidad de Mora; and resolutions R-011-2011 dated 24 de marzo del año 2011, R-012-2011 dated 30 de marzo del año 2011, AMR-31-2012 issued at 10 hours on 31 de octubre del año-2012, AMR-23-2014 issued at 10 hours on 03 de julio del año 2014, and AMR-25- 2014 issued at 10 hours on 25 de agosto del año 2014, issued by the Alcalde Municipal de Mora, must be declared absolutely null and void by operation of law (absolutamente nulos, de pleno derecho), because they lack the essential elements that every administrative act (acto administrativo) must possess in order to continue producing legal effects. 8.
That the foregoing administrative conduct has resulted in a freezing of my client’s property. 9. That the Departamento de Desarrollo y Control Urbano, the Mayor, and any other official of the Municipalidad de Mora be ordered to refrain from any conduct that obstructs the granting of the corresponding building permit (licencia de construcción) for the ‘Riding School’ project that my client wishes to construct, or the corresponding business license (patente comercial). 10. That the Departamento de Desarrollo y Control Urbano de la Municipalidad de Mora, through the competent body, must issue my client, within a mandatory period of five days, a land-use certificate under the terms requested by my client. 11. That the territorial entity be ordered to pay both categories of costs (ambas costas) of these proceedings.” (Images 481-510 of the main case file) It likewise requested an interim measure (medida cautelar) ordering the Municipalidad to permit horses to be kept on property Folio Real 583777-000 and temporary stables to be constructed in accordance with the applicable health parameters, so that it could continue its commercial activity until the ordinary proceeding filed had concluded. (Images 510-519 of the main case file).
“The request for an interim measure filed by CENTRO ECUESTRE DEL SOL SOCIEDAD ANÓNIMA, corporate identification number three-one hundred one-two hundred eighty-two thousand zero eleven, against LA MUNICIPALIDAD DE MORA is GRANTED, and shall be deemed denied insofar as relief was not expressly granted. The keeping of horses and temporary construction of stables are provisionally authorized, subject to compliance with the corresponding health provisions, on the property registered under folio real N° 583777-000 in San José, owned by Centro Ecuestre del Sol S.A. Pursuant to Article 28 of the Código Procesal Contencioso and as countersecurity (contra cautela), the following measure(s) is/are imposed: i. Within thirty calendar days beginning next viernes veinte de febrero del dos mil quince, the moving party, CENTRO ECUESTRE DEL SOL SOCIEDAD ANÓNIMA, corporate identification number three-one hundred one-two hundred eighty-two thousand zero eleven, shall submit to this Court a technical report prepared by a health officer, animal scientist, or qualified technician certifying the sanitary conditions of the provisional facilities or stables in which the horses will be kept on the property Folio real 583777-000 in San José. ii.
While the interim measure remains in effect, the moving party shall remain current on the payment of the local and national taxes and fees required to conduct its commercial activity. This shall remain in effect until the merits of the proceeding are resolved or the circumstances that permitted this interim measure to be imposed change.” (Images 7-27 of the main case file)
The opinion was drafted by Judge Garita Navarro, with the vote of Judge Abarca Gómez and Judge Aguilar Méndez;
WHEREAS.
“The applicant, FOURNIER LEIVA Y COMPAÑÍA SOCIEDAD ANONIMA, submits cadastral survey plan No. SJ-813114-2002 to Departamento de Ingeniería de la Municipalidad .... According to the Plan Regulador, that property is located in the INDUSTRIAL ZONE (Z.I.), concerning which I hereby transcribe the provisions of the current PLAN REGULADOR: ARTICLE 7. INDUSTRIAL ZONE. (Z.I.) This zone corresponds to the sector established as an industrial zone of the G.A.M., but with modifications to its area, which is substantially reduced mainly because residential uses have been established and are intended to be designated as a residential zone.
“.... The application for said permit was accompanied by a preliminary project proposal (anteproyecto) for a riding school, which included three stable modules. I must inform you that keeping animals in the industrial zone is not permitted, although operating a commercial establishment is permitted, provided that the activity is duly authorized by the Ministerio de Salud, as you were advised in the year 2007. Because of environmental and public-health implications, any project involving the keeping of animals requires, for its permanent installation and operation, a series of permits issued by administrative authorities other than this Municipality, such as the Ministerio de Salud, the Ministerio de Agricultura y Ganadería, through SENASA, and the Secretaría Técnica Nacional Ambiental ....” (Page 95 of the administrative record) 11) Through official letter DARS-M-171-10 of 21 de junio del año 2010, the Ministerio de Salud responded to a request concerning the administrative body’s authority to address the installation and operation of a Riding School. The official letter transferred the matter and referred it to the Servicio Nacional de Salud Animal (SENASA) for an opinion. (Page 128 of the administrative case file).
“(...) In the interest of Animal Welfare and Animal and Public Health, it is advisable to avoid moving animals from one place to another, particularly on a frequent basis. Accordingly, provided that biosecurity standards and good practices in the handling of animals and their waste are observed, it is recommended that the animals remain in a single location; in the matter under consideration, the appropriate course is for them to remain at the establishment designated as the Riding School ....” (Page 287 of the administrative record)
“In response to your official letter No. DDCU-67-10, received by this Dirección de Urbanismo, through which you request our opinion on the possibility of establishing an equestrian school on the property shown on cadastral plan (plano de catastro) No. SJ-1129595-2007, located within the Industrial Zone, we hereby inform you that, given that the provisions of the Reglamento de Zonas Industriales del GAM apply in that zone, specifically those corresponding to type 1 and 2 activities, and that commercial recreation is a permitted use, we consider that the school at issue may be regarded as an activity similar to commercial recreation and is therefore permitted. Nevertheless, the provisions governing conditional uses (usos condicionales) for type 1 and 2 activities could also apply, for which purpose an opinion must be requested from the Ministerio de Salud, which states that this type of activity also requires the opinion of SENASA, attached hereto to facilitate resolution of the matter.” (Page 127 of the administrative record).
“... in light of the opinion set forth by Dr. Manuel Ureña, Director de Operaciones del SENASA, in official letter SENASA-D.O.N. No. 0162-2010, this Directorate considers that, provided the regulated party observes biosecurity measures and properly manages waste, that Municipality could reconsider the provisions of the Land-Use Certification issued to Centro Ecuestre del Sol S.A., permitting ‘equines’ to be kept at the location ...” (Pages 132-133, 137 of the administrative record).
“... The property shown on registered cadastral plan SJ-1129595-2007 is located in the Industrial Zone under the zoning map of the Plan Regulador del Cantón de Mora. As stated in the current Land-Use Certificate and in official letter DDCU-091, commercial recreation may be permitted, but the keeping of animals, as indicated in the construction plans and documents submitted with the construction-license application, may not ....” (Page 257 of the administrative case file) 24) By resolution number R-011-2010-DDCU at 09 hours and 10 minutes on 01 de diciembre del 2010, the Head of the Departamento de Desarrollo y Control Urbano de la Municipalidad de Mora decided to grant the motion for reconsideration filed by the representative of the aggrieved company “... solely with respect to the stated grounds of expediency, but not the grounds of legality, because the position stated in official letter DDCU-091-10 concerning the incompatibility of keeping animals as a use in the industrial zone of the Cantón remains unchanged. Accordingly, only the infrastructure works are authorized, namely work in the road area and stormwater-drainage and electromechanical structures ....” (Pages 323-328 of the administrative case file).
II.Unproven facts. The following are relevant to these proceedings: 1) That the Municipalidad de Mora ordered any change to the land-use regime (régimen de uso de suelo) under the Plan Regulador and Reglamento de Zonificación applicable to the urban area in which the claimant’s property is located, industrial zone types 1 and 2. 2) That the issuance of the land-use certificate (certificado de uso de suelo) dated 06 de agosto del 2009 resulted in the freezing (congelamiento) of the property registered in the San José district under registration number 583777-000, cadastral map No. SJ 1-1129595-2007.
III.Subject matter of the proceedings. Plaintiff’s arguments. In this case, the subject matter of the proceedings has been defined as follows:
“1.- That this action be granted in all respects. 2. That a Riding School is a permitted activity and land use in the Industrial Zone of the Cantón de Mora, pursuant to the Reglamento de Zonificación parcial de Áreas Industriales en La Gran Área Metropolitana, No. 3623 of 6 de mayo de 1985 and the Plan Regulador del Cantón de Mora, published in La Gaceta No. 173 of 10 de setiembre del año 2001. 3. That the land-use authorizations granted to the plaintiff on 18 de agosto del año 2006 and 07 de octubre del año 2007 remain in force and created a vested legal position (situación jurídica consolidada), understood as the right to build and operate that type of establishment with horses and other animals, in accordance with our legal system. 4. That the land use for a ‘Riding School,’ requested by Centro Ecuestre del Sol Sociedad Anónima for its property registered in the San José district under registration number 583777-000, cadastral map No. SJ 1-1129595-2007, is a land use that entails carrying out the activity in its full scope, effects, and extent, including interaction with horses on the property and the facilities and infrastructure needed to teach horseback riding, as well as to hold events and competitions in the various sporting, therapeutic, or other disciplines involving humans and horses. 5.
That the Departamento de Desarrollo y Control Urbano de la Municipalidad de Mora, acting through the competent body, must grant my client a land-use certificate under the terms requested, without the restriction against keeping horses on the premises. 6. That the Departamento de Desarrollo y Control Urbano, its constituent bodies, and the Alcalde de la Municipalidad de Mora, in their capacity as administrative officials, may not prohibit the ‘keeping of animals’ on the property, because that matter falls outside their territorial-planning and urban-law regulatory powers, since that authority or responsibility formally belongs to the Ministerio de Salud and SENASA, respectively. 7. That, because they are contrary to the legal system, the land-use authorization granted to my client on 06 de agosto del año 2009 and signed by Arquitecto Wilbur Arce Mora; official letters DDCU-091-10 of 4 de octubre del año 2010, R-010-2010-DDCU of 19 de noviembre del año 2010, and, in part, official letter R-011-2010-DDCU of 01 de diciembre del año 2010, issued by the Departamento de Desarrollo y Control Urbano de la Municipalidad de Mora; and resolutions R-011-2011 of 24 de marzo del año 2011, R-012-2011 of 30 de marzo del año 2011, AMR-31-2012, issued at 10:00 hours on 31 de octubre del año-2012, AMR-23-2014, issued at 10:00 hours on 03 de julio del año 2014, and AMR-25- 2014, issued at 10:00 hours on 25 de agosto del año 2014, issued by the Alcalde Municipal de Mora, must be declared absolutely null and void as a matter of law, because they lack the essential elements that every administrative act (acto administrativo) must possess in order to continue producing legal effects. 8.
That the foregoing administrative actions have resulted in the freezing of my client’s property. 9. That the Departamento de Desarrollo y Control Urbano, the Alcalde, and any other official of the Municipalidad de Mora be ordered to refrain from any conduct that would obstruct the issuance of the corresponding building permit (licencia de construcción) for the ‘Riding School’ project that my client wishes to build, or the corresponding business license (patente comercial). 10. That the Departamento de Desarrollo y Control Urbano de la Municipalidad de Mora, acting through the competent body, must grant my client, within a mandatory period of five days, a land-use certificate under the terms requested by my client. 11. That the local governmental entity be ordered to pay both the legal costs and attorney’s fees of these proceedings.” (Images 481-510 of the principal record) In essence, the complainant alleges that, since 18 de agosto de 2006, the Municipalidad de Mora has determined on various occasions, through land-use certificates (constancias de uso de suelo), that an Equestrian Club, Equestrian Center, or Riding School is a permitted activity at the proposed location, in accordance with the Partial Zoning Regulations for Industrial Areas in the Greater Metropolitan Area (Reglamento de Zonificación parcial de Áreas Industriales en La Gran Área Metropolitana), No. 3623 de 6 de mayo de 1985.
He asserts that this is a recreational and sporting activity involving a series of structures ancillary thereto: parking areas and a food-service area for the public; storage facilities and changing rooms for the riders’ equipment, the horses, and their trainers; as well as storage facilities and stalls for feeding the horses and providing them with a rest area. However, the principal activity to be carried out at the Equestrian Center does not vary on account of these other ancillary areas or activities, because all of them constitute a single recreational and sporting unit. He clarifies that there can be no such thing as an Equestrian Center, Riding School, or Equestrian Club without horses or without an area where they can rest and receive care after training. In other words, a recreational and sporting establishment of this type entails keeping animals because, given the very nature of the activity, the horses cannot reasonably be transported daily merely to prevent them from remaining at their place of training, since doing so would be contrary to public health.
He refers to official communications SENASA-DG-AJ-0256-2010 de 14 de julio de 2010 and SENASA-DG-AJ-0298-2010 de 2 de setiembre de 2010. He adds that this would be economically unfeasible and, consequently, contrary to the unequivocal rules of science and technology, as well as to elementary principles of justice and logic, as provided in Articles 16 and 160 of the Ley General de la Administración Pública. He states that the school is a recreational and sporting activity, not a stable, because although stalls exist, they are necessary because the animals require care after training, and there is a technical opinion from SENASA recommending that they remain at the riding school to prevent the spread of disease. The animals’ rest areas neither subsume nor exclude the activity carried out there, just as the parking areas or any food-service and recreational areas included in the equestrian center for the convenience of visitors to the Equestrian Center do not do so.
He states that, in official communication PU-C-D-467-2010 de 3 de agosto de 2010, Mr. Leonel Rosales Maroto, Director de Urbanismo del Instituto Nacional de Urbanismo (INVU), in response to the inquiry submitted by this municipal office concerning the possibility of establishing a riding school on the property identified by survey plan No. SJ-1129595-2007, located within the Zona Industrial del Cantón de Mora, indicated that the school in question could be regarded as an activity similar to commercial recreation and was therefore permitted. He further indicated that it could be regarded as a conditional-use activity (actividad de uso condicional), subject to determinations by the Ministerio de Salud and SENASA, both of which, independently and at the request of the Municipalidad de Mora, confirmed the feasibility of establishing the Equestrian Center on the property identified by survey plan No. SJ-1129595-2007, located within the Zona Industrial del Cantón de Mora.
Notwithstanding the foregoing, and in disregard of the legislation in force, the Departamento de Ingeniería y de Desarrollo Urbano de la Municipalidad de Mora has chosen to engage in a series of unlawful acts. In that regard, he alleges a violation of Sections 16 and 160 of the Ley General de la Administración Pública (LGAP). He states that, in Resolution No. R-010-2010-DDCU of 9:10 a.m. on 19 de noviembre de 2010, the Departamento de Desarrollo y Control Urbano indicates, in its fifth section, that in all land-use certificates requested before the one corresponding to agosto de 2009, the applicants merely identified the proposed use as an “equestrian center” or “riding school”; however, they did not state that animals were intended to be kept on the premises, something the Administration was not required to assume. He refers to the concepts of equestrian, horseback riding, and horse-related activities.
He reiterates that a riding school cannot be conceived of without horses, without keeping animals, or without an area where they can rest and receive care after training. He asserts that this type of recreational and sporting establishment entails keeping animals. He considers it nonsensical to think otherwise. He states that believing the horses could be transported daily so that they would not remain at their place of training is contrary to public health, as SENASA expressly indicated in official communications SENASA-DG-AJ-0256-2010 de 14 de julio de 2010 and SENASA-DG-AJ-0298-2010 de 2 de setiembre de 2010; it would be economically unfeasible and, consequently, contrary to the unequivocal rules of science and technology, as well as to elementary principles of justice and logic, as provided in Articles 16 and 160 of the Ley General de la Administración Pública. He alleges that what the Departamento de Desarrollo y Control Urbano de la Municipalidad de Mora is doing is changing the land use (uso de suelo) of the property identified by survey plan No. SJ-1129595-2007 and declining to apply the governing regulations in this particular case, thereby arbitrarily restricting the right to property, without any genuine grounds or substance and to the detriment of the principle of legal certainty (principio de seguridad jurídica), requirements that every administrative act (acto administrativo) must satisfy pursuant to Sections 11, 33, 39, and 41 of the Constitución Política and Sections 11 and 129 through 175 of the Ley General de la Administración Pública.
He further alleges a violation of the principle prohibiting case-specific derogation from regulations (principio de inderogabilidad singular de los reglamentos). He refers to the concept of a land-use certificate (certificado de uso de suelo) and cites precedents of the Sala Constitucional and Sección III de este Tribunal Contencioso Administrativo. A land-use certification (certificación de uso del suelo) establishes the proper use under the development plan, whether local or regional, and also certifies whether the use being made of a particular parcel complies with those regulations. He considers that, when a land-use certificate is issued, municipalities need only verify that the project complies with local urban-planning provisions and that, in this specific case, as demonstrated by the facts set forth in the first section of this submission, the Municipalidad de Mora had indicated—even before the property was acquired—that the proposed activity, whether called an “Equestrian Club,” “Equestrian Center,” or “Riding School,” was compliant.
Before acquiring the property, he obtained the appropriate document—the land-use certificate—from the competent authority, the Municipalidad de Mora, to support the real-estate investment ultimately proposed to the municipal corporation. On several occasions, including before the property was purchased, the Municipalidad de Mora verified that constructing a Riding School, Equestrian Center, or Equestrian Club on the property identified by survey plan No. SJ-1129595-2007 was feasible under local urban-planning regulations, which have not been amended. He adds that land-use certificates are not subject to a defined validity period and therefore cannot lawfully be modified, at least absent a change in the general urban development plan affecting them. He contends that, when the Departamento de Desarrollo y Control Urbano de la Municipalidad de Mora granted the land use on 06 de agosto del año 2009, it changed the land use of the property identified by survey plan No. SJ-1129595-2007; that is, it declined to apply the Reglamento de Zonificación parcial de Áreas Industriales en La Gran Área Metropolitana, No. 3623 de 6 de mayo de 1985, in this particular case in order to reclassify the “Equestrian Center” activity as a “Stable.” As a separate ground of complaint, he alleges a violation of the principle of equality (principio de igualdad).
He states that the Departamento de Desarrollo y Control Urbano de la Municipalidad maintains that an equestrian center may operate without animals—that is, that keeping animals is merely ancillary to an equestrian center, equestrian club, or riding school—and that this activity is therefore not permitted in the industrial zone. He objects that other neighboring properties permanently house birds, horses, and cattle. He states that three poultry farms are located less than 500 meters away and that he is therefore being subjected to discriminatory treatment. He refers to Granja Avícola Pozuelo Pro, Granja Avícola Talamanca, and Granja Avícola Santa Rosa, where birds, horses, and cattle are kept together. He alleges a violation of the rules governing administrative discretion (reglas de la discrecionalidad), contained in Sections 16 and 160 of the Ley General de la Administración Pública, because, in this specific case, the Municipal Administration exceeds the limits of discretion and acts with blatant arbitrariness in the manner in which it provides grounds for the conduct challenged herein.
He further asserts a violation of the principles of good faith (buena fe), legitimate expectations (confianza legítima), and legal certainty. He refers to the doctrine precluding inconsistency with one’s own prior acts (doctrina de los actos propios). He contends that, through the land use granted on 06 de agosto del año 2009, the Municipalidad de Mora substantially modified the land-use certificates previously issued, despite there having been no amendment to the urban-planning regulations in force, thereby violating good faith and the prohibition against acting contrary to its own prior acts. He explains that, for more than four years, it had been indicated that the recreational and sporting activity known as an Equestrian Center complied with the land use of the property identified by survey plan No. SJ-1129595-2007, located within the Zona Industrial del Cantón de Mora. This was confirmed by Mr.
Leonel Rosales of INVU, who added that it could be considered a conditional-use activity, subject to determinations by the Ministerio de Salud and SENASA. He considers it improper that, after those inquiries, this office changed the classification of the Equestrian Center from a recreational activity, as INVU itself had classified it, to an Equestrian Center classified as a stable. During the oral closing-arguments phase, the claimant’s representative essentially reiterated the same substantive arguments detailed above, without raising any complaint or ground other than those already stated.
IV.Arguments of the Municipality. The local government states that on 06 de agosto del 2009, the Departamento de Ingeniería y Desarrollo Urbano de la Municipalidad de Mora issued a land-use certificate (certificado de uso de suelo) in the appellant’s name for the operation of a Riding School on the plaintiff’s property, located in the Provincia de San José and registered under real-property folio No. 583777-000. It expressly stated that the permitted use (uso permitido) included only the Riding School activity, but not the keeping of animals; if the latter was intended, it would be subject to review by the Ministerio de Salud and SENASA, in coordination with the Unidad de Gestión Ambiental Municipal, as established in the Reglamento de Zonificación Parcial en Áreas Industriales de la GAM. It recounts that on 22 de junio del 2010, the plaintiff requested that the land-use certificate be amended to permit the keeping of horses, which request was denied by official letter DDCU-091-2010 of 04 de octubre de 2010 from the Departamento de Desarrollo y Control Urbano, stating that the keeping of animals is not a permitted use among the conditional uses (usos condicionales) for type 2 industry under the Reglamento de Zonas Industriales.
It continues that, on 25 de octubre del 2010, the head of the Departamento de Desarrollo y Control Urbano de la Municipalidad de Mora denied the construction-permit application (solicitud de licencia constructiva) filed by the appellant because the property shown on cadastral plan (plano catastrado) SJ-1129595-2007 is located in the Industrial Zone on the zoning map of the Plan Regulador del Cantón de Mora. Although commercial recreation may be permitted, the keeping of animals may not, as indicated in the construction plans and documents submitted with the construction-permit application. By decision number R-011-2010-DDCU, issued at nine hours and ten minutes. on. primero de diciembre del dos mil diez, the head of the Departamento de Desarrollo y Control Urbano authorized the infrastructure works, namely, work within the road area and on stormwater drainage and electromechanical structures.
It recounts the processing of the appeals (medidas recursivas) filed by the plaintiff regarding the request for review. It maintains that the land-use certificate merely transcribes the urban-planning or zoning regulations applicable to each property within the canton. It should be noted that urban planning (planificación urbanística) is the procedure through which the administrative authority to regulate land use is exercised. Consequently, when the Administration engages in urban planning, it is establishing an ordering and legal regulation of social life and, ultimately, exercising its regulatory authority (potestad normativa). That authority is implemented through planning and embodied in the regulatory plan (plan regulador). As is well known, this regulation of land, which in principle falls within local jurisdiction, must always be supported by the Central Government’s general guidelines.
The task therefore becomes somewhat more complex because key participants, such as INVU and SETENA, are involved in drafting each of these regulatory plans; nevertheless, this provides legal certainty (seguridad jurídica) regarding the resulting document. Accordingly, urban planning must be regarded as a concrete application of the exercise of the powers conferred upon the State by public authority, as part of the actions intended to define national and local political-economic policy, in the case of the Municipalities. It emphasizes that the dynamic nature of urban-planning law means that the fulfillment of its objectives depends to a great extent on forecasting and anticipating land use. It refers to the provisions of Article 28 of the Ley de Planificación Urbana. It states that a land-use certification (certificación de uso del suelo) does not determine, with constitutive effect (eficacia constitutiva), the permitted use, since that use will already have been determined in advance in the manner prescribed by law; it merely certifies, with declaratory effect (carácter declarativo), the required use under the applicable regulations and whether the actual or intended use of a particular parcel complies with those regulations.
It refers to judgment number 425-2009-11, issued by the Sección Segunda del Tribunal Contencioso Administrativo at 10:40 hours on 22 de octubre del 2009. It states that, under the current land-use certificate and official letter DDCU-091-2010, the requested commercial-recreation activity corresponding to a Riding Center may be permitted, but the stable, long-term keeping or housing of animals may not, because this would amount to an activity classified as a “stable operation,” which, as is apparent, is not permitted in this area of the Canton. It notes that folios 284 and 285 of the administrative record (expediente administrativo) state that the area containing the property shown on plan number SJ-1129595-2007, owned by the appellant, lies within an Industrial Zone, with the permitted uses being those governed by the Reglamento de Zonificación parcial de Áreas Industriales en La Gran Área Metropolitana, Reglamento número 3623 of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, dated 06 de mayo de 1985.
In the particular case of a Riding School, it would be permitted among TYPE 1 activities under the designation of Commercial Recreation. However, that land-use certificate made clear that the permitted activity was a Riding School, but not the stable, long-term keeping or housing of animals, which remained a conditional use subject to prior assessments by the Servicio Nacional de Salud Ambiental del Ministerio de Agricultura y Ganadería. It further states that, because the activity to be conducted as a potential “commercial-recreation establishment” necessarily entails, for reasons of public and animal health, keeping animals on the premises—an aspect that would turn the facility into a stable—this matter was evaluated in the technical opinion (criterio técnico) set forth in official letter DDCU-091-201 O of 4 de Octubre de 2010 by Arq. Will Arce, Director del Departamento de Desarrollo y Control Urbano de la Municipalidad de Mora.
That opinion states that the activity would be inconsistent with the type 2 zone governing, and permitted in, the district of Ciudad Colón. The Reglamento de Zonificación parcial de Áreas Industriales en La Gran Área Metropolitana, reglamento número 3623 of 06 de mayo de 1985, regulates stable operations in section three of that regulatory instrument, as applicable to Z.I, type 3 zones, provided it is demonstrated that the operation will not cause nuisances, noise, vibrations, gases, odors, or waste capable of being discharged through water, in areas designated for such activities in Ochomogo, Coris, Ciruelas. It adds that the commercial activity of a Riding Center was never denied, insofar as it constitutes a commercial-recreation establishment characteristic of a Zone 1 activity. Potentially, however, subject to prior technical opinions and within the parameters of administrative discretion (discrecionalidad)—for which technical and scientific criteria, as well as considerations of expediency and appropriateness, must always serve as control mechanisms—the activity could be carried out in the type 2 zone applicable to Ciudad Colón.
Accordingly, because the technical opinions (official letters SENASA-D.O.N. #162-2010 at folio 287, SENASA-DG-AJ-0256-2010 at folios 295 and 296, and SENASA-DG-AJ-0298-2010 at folio 297) establish that keeping animals is an inherent requirement for conducting the activity without jeopardizing public and animal health, the resulting conclusion is that the activity must be classified as a stable operation, which this Municipality cannot authorize because it falls within the type 3 zone pursuant to the aforementioned Reglamento número 3623 of 06 de mayo de 1985. It contends that food-producing industries border this property and must comply with quality standards because they export their products, and that they have complained to this Municipality about the presence of animals in the area as a result of the interim relief (medida cautelar) granted in this case. During the oral closing-arguments phase, counsel for the local government reiterates these substantive arguments in support of its opposition to this action.
V.Arguments of the passive intervenor and the interested third party. At the oral hearing held on January 26, 2024, during the time allotted to the passive intervenor and the interested third party to present their closing arguments in these proceedings, they raised the following considerations. The intervenor Grupo Pozuelo GPP S.A. agreed with the claimant on certain matters raised in relation to the 3 land-use permits (usos de suelo) initially granted. They were issued for the construction of an enclosure, a guardhouse, and certain matters related to the location of a stadium and grandstand. When it applied for the land-use certificate (certificado de uso de suelo) that was denied, the intended purpose was to build a stable. It invokes the concept of a stable or horse barn. A riding school or equestrian center consists of facilities specifically intended for the instruction and training of riders and horses, which does not necessarily entail the permanent keeping of the horses there.
The claimant’s statements reveal two intentions, namely, the equestrian center and the stables for the permanent keeping of the animals. These are different circumstances because the animals behave differently when undergoing training than when kept permanently. The Ministry of Health and SENASA issue important precautionary requirements when animals are kept permanently. It emphasizes the distinction between a sports school and the permanent keeping of animals. There is a poultry farm behind Pozuelo, but it was established 50 years ago, when there was no regulatory plan (plan regulador). That farm is in the process of closing because of those circumstances. It is concerned about the activity because, when its company established operations, the types of activities that could be conducted there were known, and it complied with all applicable conditions. An attempt is now being made to establish a stable.
SENASA’s approvals concern the keeping or treatment of animals, not the permanent keeping of horses. It states that zoning (zonificación) has existed at the site since 1980. The municipality acted in accordance with the law because the permitted uses were Types 1 and 2, and Type 3 activities were not permitted. It refers to the implications of regulatory plans in terms of providing notice to third parties regarding land use. What occurred was an attempt to submit applications little by little in order to obtain authorization by misleading the municipality. The potential harm to Grupo Pozuelo from diseases that could be transmitted by the horses was significant. The municipality determines the permitted uses. At present, there is neither a school nor a stable. SENASA made observations, but it is not the authority responsible for administering the regulatory plan or the zoning. The interim measure (medida cautelar) allowed the activity to operate for some time, but it emphasizes that the activity is not currently being conducted.
It requests dismissal of the action. For its part, Fideicomiso Banco Improsa, the interested third party, stated that it was appointed trustee of the property on which the commercial activity is intended to be conducted. Its appearance and the reasons for its participation in the proceedings are recorded at image 1272. It does not exercise possessory acts. Possession and authority to dispose of the property are granted to the settlor company. It endorses the claimant’s action, as stated in the filing at image 1195, because technical criteria support the development of the activity. It agrees with the claimant’s arguments because, if permits were granted for a riding school, the presence of horses on the premises is indispensable. It refers to SENASA’s assessment regarding the appropriateness and advisability of keeping animals on the property where the activity is conducted. Reports setting forth the necessary technical requirements and conditions for keeping animals appear at images 783 et seq. It considers that sufficient documentary evidence exists to grant the action.
VI.On the binding nature of urban-planning regulations and the land-use regime. Pursuant to the provisions of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), the planning and definition of the land-use regime are powers conferred upon the Municipalities, which exercise and implement them through regulatory plans and the various regulations comprising those plans. Specifically, the regulatory plan and the corresponding zoning regulations define the permitted uses of land. Accordingly, the designated use of the property is determined by that planning framework, which is why Article 28 of the Urban Planning Law provides that the use of land requires a land-use certificate in order to determine its compatibility with urban-planning regulations. To that effect, the provision states:
“Article 28. It is prohibited to use or devote land, buildings, or structures to any use incompatible with the established zoning. Henceforth, interested owners shall obtain a municipal certificate attesting that the use complies with zoning requirements. Existing nonconforming uses (usos no conformes) shall likewise be documented by a certificate stating that circumstance. Each zoning regulation shall establish the date from which such certificates shall be mandatory.” Regarding the concept and scope of this urban-planning authorization (título urbanístico), the First Chamber of the Supreme Court of Justice has stated:
“III. In order to resolve the claim presented, it should be borne in mind that, pursuant to provisions 21 (right to health), 45 (limitations on property for reasons of public interest), 50 (right to a healthy and ecologically balanced environment), 69 (constitutional requirement for the rational use of land), and 89 (protection of natural beauty), all of the Political Constitution, territorial planning—and, specifically, urban planning—is established as a body of provisions intended to guarantee those fundamental rights and, consequently, the inhabitants’ quality of life, as expressly recognized in provision 28 of the Organic Law of the Environment (Ley Orgánica del Ambiente). Consistent with that objective, Article 28 of the Urban Planning Law (hereinafter, LPU) prohibits ‘using or devoting land, buildings, or structures to any use incompatible with the established zoning.’ To ensure compliance with that provision, the same rule established the so-called ‘land-use certificate’ as a ‘municipal certificate attesting that the use complies with zoning requirements.’ For that reason, when a resident requires a municipal license (for example, for construction, subdivision (fraccionamiento), or a business license (patente) for a commercial or industrial activity), the respective Municipal Government must first verify that the proposed activity is compatible with the use zones established under the urban planning applicable in the canton.
On this matter, this Chamber has stated: ‘[…] A land-use certificate is an instrument specifying the uses to which a parcel may be devoted; that is, it certifies—in a declaratory capacity—the use that may be made of it under the regulations in force. Consequently, the content stated therein may not be what the applicant seeks, because the intended use might not comply with the regulatory plan. As the Ad quem court made clear, the Constitutional Chamber has stated that such a certificate, although declaratory in nature, constitutes a fundamental act because its content and function are to record factual or legal circumstances that enable the adoption of decisions creating, modifying, or extinguishing legal situations, such as construction permits or business licenses, for which that document is required as a means of verifying that the application conforms to the use approved in the corresponding regulatory plan.’ (Judgment no. 798-F-S1-2012 at 9 hours 45 minutes on July 4, 2012).
It bears noting that Article 28 of the LPU also provides for so-called ‘nonconforming-use certificates’ (certificados de uso no conforme), which document a conflicting use that had already become established before the respective zoning was implemented. (…) V. The statements in the aforementioned constitutional judgments concerning land-use certificates do not mean that ‘their nullification is not possible in any proceeding,’ as the appellant in cassation erroneously contends. The Constitutional Chamber’s more recent case law has preferred to characterize such certificates as a ‘favorable act’ (acto favorable) and, as such, protected by the principle of the inviolability of one’s own acts (principio de intangibilidad de los actos propios): ‘[…] this conforming land-use certificate is a favorable act because it authorizes the applicant to pursue a construction permit and, potentially, to apply for other types of licenses (see judgment number 2006-005832 of this Chamber).
Therefore, for it to be annulled or reviewed, the respondent public administration must comply with the formal and substantive requirements established in Article 173 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública). […]. Annulment of the favorable act granted to the appellant without observing the foregoing would contravene the doctrine of one’s own acts (teoría de los actos propios), implicitly embodied in provision 34 of the Political Constitution’ (decision no. 2010-12815 at 9 hours 23 minutes on July 30, 2010; similarly, see resolution no. 2010-4161 of the same Constitutional Chamber at 12 hours 8 minutes on February 26, 2010). As can be seen, contrary to the appellant’s assertion, this does not mean that land-use certificates inconsistent with the legal system cannot be annulled. The Constitutional Body refers to those cases in which the Administration itself seeks to declare the absolute, evident, and manifest nullity (nulidad absoluta, evidente y manifiesta) of a land-use certificate; in such circumstances—the cited case law holds—the procedure set forth in provision 173 of the LGAP must be followed (without prejudice, of course, to those cases in which a contentious-administrative action for injury to the public interest (contencioso-administrativo de lesividad) is appropriate under Article 34 of the CPCA).
In these proceedings, it became clear that the Municipality of Alajuela itself was aware of that possibility, so much so that it conducted ordinary administrative proceedings through which it sought to annul both certificate no. 181/PU/US/06 and business license no. 14965. It is therefore inconsistent with its own actions for that representative to contend before this Chamber that the nullification of a land-use certificate ‘is not possible in any proceeding.’ (Judgment No. 866 at 09 hours 55 minutes on July 11, 2013) It follows that urban-planning regulations (regulaciones urbanísticas) usually establish different types of use depending on whether or not they conform to the sectoral planning embodied in the respective regulatory plan (plan regulador), using the following terminology: “conforming use” (uso conforme), when the proposed use is compatible and consistent with that defined in the planning instrument for the respective urban area; “conditional use” (uso condicional), which may be allowed subject to prior special authorization from the Municipality, the Ministry of Health, and the Urban Planning Directorate, with special restrictions and requirements; and “nonconforming use” (uso no conforme), when the intended use does not conform to the established zoning or, although it does conform, fails to satisfy the requirements for the zone.
Strictly speaking, a land-use certificate (certificado de uso de suelo) entails comparing or verifying the use proposed by the property owner against the use previously defined by urban zoning under the respective regulatory plan and its corresponding regulations. That is, it involves comparing the proposed intended use with that previously defined through the exercise of powers to regulate real-property use, in accordance with the procedures established by the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana). Therefore, it is an act of a declaratory nature, insofar as it certifies the conformity of the land use of a particular property with what was previously established in the zoning regulations (reglamento de zonificación). In voto 644-2005, issued at 18:35 hours on January 25, 2005, the Constitutional Chamber stated:
“... This land-use certificate is an administrative act (acto administrativo) of a declaratory nature; that is, it certifies facts or circumstances but does not create or modify legal situations. Specifically, through it, the local government certifies whether or not the land use conforms to the applicable zoning, but it does not grant a building permit; it merely certifies the proper use under the regulations. Accordingly, that certificate is required as one of the requirements—but not the only one—necessary for the municipal authority to issue the corresponding authorization to build or a license permitting a particular activity to be conducted; that is, to issue an administrative act that does create subjective rights (derechos subjetivos).” Therefore, the statements contained in the land-use certificate are intended to reflect the content of the general zoning act as applied to a particular property; consequently, as a matter of principle, the certificate is not intended to produce any innovative, modifying, or extinguishing effect or content that does not arise from the content of the Regulatory Plan itself or from any technical changes it may undergo over time.
VII.Regarding the land-use regime (régimen de uso de suelo) in this specific case. In this case, the dispute concerns the validity or invalidity of the statements contained in the land-use certificate issued by the Municipalidad de Mora on August 06, 2009, and signed by Arquitecto Wilbur Arce Mora. To better address the arguments raised in these proceedings, it is necessary to recount what occurred with respect to the various applications submitted in connection with the land-use certificate for the property owned by the plaintiff. The established facts show that, in May 2007, the plaintiff acquired the property registered in San José under property number 583777-000 and cadastral survey plan (plano catastrado) No. SJ 1129595-2007, located in Cantón de Mora, distrito Colón, with an area of 37.859,78 square meters. Before that transaction, the property’s former owner applied for an urban-planning authorization (título urbanístico) concerning the land-use regime, and on August 18, 2006, Arquitecta Dania Chavarría Núñez of the Municipalidad de Mora issued the requested Land-Use Certificate for the aforementioned property in the following terms:
“The applicant FOURNIER LEIVA Y COMPAÑÍA SOCIEDAD ANONIMA submits cadastral survey plan No. SJ-813114-2002 to the Municipality’s Engineering Department .... According to the Regulatory Plan, this property is located in an INDUSTRIAL ZONE (Z.I.), for which I hereby transcribe the provisions of the current REGULATORY PLAN: ARTICLE 7. INDUSTRIAL ZONE. (Z.I.) This zone corresponds to the sector established as the G.A.M. industrial zone, but with modifications to its area, which has been substantially reduced, mainly because residential uses have been established and are intended to be designated as a residential zone.
It should be noted that, based on this certificate, the Municipality establishes matters relevant to this case, namely that the property at issue is located in a type 1 and 2 industrial zone, in accordance with the Partial Zoning Regulations for Industrial Areas in La Gran Área Metropolitana, No. 363 of May 06, 1985, issued by INVU and published in La Gaceta No. 114 of June 18, 1985. Specifically, that land-use act concludes that the riding school and equestrian grounds may be classified under the category set forth in item 22 of type 1.1., namely, a commercial recreational establishment. Likewise, the act determines that the proposed use is non-hazardous for purposes of the guidelines established by those regulations, while noting that the operating permit is conditional upon the Ministry of Health accepting the probable degree of nuisance that the activity may cause. In any event, that certificate states that the proposed use conforms to the applicable zoning.
Subsequently, on October 07, 2007, Ing. Wilbur Arce Mora, Arquitecto for the Municipalidad de Mora, issued a new land-use certificate in favor of the plaintiff in her capacity as owner of the property identified by cadastral survey plan SJ-1129595-07, stating that the land use was approved as permitted for the construction and business license of a riding school and that such activity was to be considered a non-hazardous commercial recreational establishment. These determinations were subsequently reiterated on November 11, 2008, when he issued a new land-use certificate for the land owned by the plaintiff and determined that the property was located in an Industrial Zone and that the activities permitted there were those designated as Type 1 and 2 in the G.A.M. Industrial Zones Regulations, as had been stated in the initial certificate of August 18, 2006. Notwithstanding the contents of those prior certificates, following the applications submitted on November 26, 2008, for the construction of the project’s perimeter walls and guard booth, on August 06, 2009, the Engineering and Urban Development Department of the Municipalidad de Mora issued a conforming land-use certificate in the appellant’s name for the operation of a Riding School on the property located in the Province of San José and registered under real-property folio (folio real) No. 583777-000, expressly stating: “...
It should be noted that the permitted use includes only the Riding School activity, not the keeping of animals; if this additional activity is intended, it shall be subject to analysis by the Ministry of Health and MAG (SENASA), in coordination with the Municipal Environmental Management Unit, as established in the Partial Zoning Regulations for Industrial Areas in the GAM ...” Subsequently, on February 26, 2010, the Municipalidad de Mora issued a land-use certificate for the property at issue in response to an application for earthworks (movimiento de tierra), approving it as a permitted use, and on March 05, 2010, the plaintiff applied for the corresponding Earthworks Permit (permiso para Movimientos de Tierra) to carry out the project on the aforementioned property. As a result of those applications, in official letter DDCU-017-10 dated April 09, 2010, Arq. Wilbur Arce Mora stated:
“.... The application for that license included a preliminary project proposal (anteproyecto) for a riding school comprising three stable blocks. I must inform you that keeping animals in the industrial zone is not permitted, even though the operation of a commercial establishment is permitted, provided that the activity is duly authorized by the Ministry of Health, as you were advised in 2007. Because of the environmental and public-health implications, any project involving the keeping of animals requires, for its final installation and operation, a series of permits issued by administrative authorities other than this Municipality, including the Ministry of Health, the Ministerio de Agricultura y Ganadería through SENASA, and the Secretaría Técnica Nacional Ambiental ...”.
Up to this point, it follows that the local authority determined that the construction of a riding school or equestrian center constituted a conforming use (uso conforme) on that land; nevertheless, despite the feasibility of that project, keeping animals was not permitted, with the warning that any project involving that aspect requires prior analyses and permits issued by the health authorities. For those purposes, the record shows that, through official letter DARS-M-171-10 of 21 de junio del año 2010, the Ministerio de Salud responded to a request concerning the administrative body’s authority to address the installation and operation of a Riding School. The official letter transferred the matter and referred it to the Servicio Nacional de Salud Animal (SENASA) for its opinion. Likewise, on 22 de Junio del 2010, the plaintiff company submitted to the Departamento de Ingeniería y Desarrollo Urbano de la Municipalidad de Mora a request seeking correction of the land-use certificate (certificado de uso de suelo) of 06 de agosto del 2010 so that it would reflect that the riding school entails keeping horses.
Consequently, on 28 de junio, the Departamento de Desarrollo y Control Urbano de la Municipalidad de Mora submitted a formal inquiry to the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo regarding the requested land use (uso del suelo). On that matter, through official letter PU-C-D-467-2010 of 03 de agosto del 2010, the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo responded to the inquiry submitted by the Departamento de Desarrollo y Control Urbano de la Municipalidad de Mora regarding the land use requested by the plaintiff, in the following terms:
“In response to your official letter No. DDCU-67-10, received by this Dirección de Urbanismo, through which you request our opinion on the possibility of establishing an equestrian school on the property identified by cadastral plan (plano de catastro) No. SJ-1129595-2007, located within the Industrial Zone, we hereby inform you that, given that the provisions of the Reglamento de Zonas Industriales del GAM apply in that zone, specifically those corresponding to type 1 and 2 activities, and that commercial recreation is a permitted use, we consider that the school in question may be regarded as an activity similar to commercial recreation and therefore permitted. However, the provisions governing conditional uses (usos condicionales) for type 1 and 2 activities could also apply, for which purpose an opinion from the Ministerio de Salud must be requested; that Ministry states that, for this type of activity, SENASA’s assessment is also required, which is attached to facilitate a better determination.” It is likewise relevant that, on 06 de julio del año 2010, Doctor Manuel Francisco Ureña Ureña, an official of SENASA, provided his technical opinion regarding the Riding School project at issue, in the following terms:
“(...) In the interests of Animal Welfare, Animal Health, and Public Health, it is advisable to avoid moving animals from one place to another, particularly on a frequent basis. Accordingly, provided that appropriate levels of biosecurity and good practices in the handling of animals and their waste are maintained, it is advisable for the animals to remain in a single location; in the matter under consideration, the proper course is for them to be kept at the establishment designated as the Riding School ...”
Furthermore, through official letter URS-RCS-54-10-EDP-A dated 13 de julio, the Ministerio de Salud granted health approval (visado sanitario) to the plaintiff’s Riding School project. In addition, through official letter SENASA DG-AJ-0256-2010 of 14 de julio del año 2010, the Servicio Nacional de Salud Animal addressed the claimant’s request for an opinion regarding the land-use permit (permiso de uso del suelo) that denied the keeping of animals and, referring to the statements issued on 06 de julio del año 2010 by Doctor Manuel Francisco Ureña Ureña, indicated that it imposed no material impediment whatsoever to carrying out the project. Despite those opinions from the technical body responsible for animal-health matters, through official letter DDCU-083-10 dated 16 de agosto del año 2010, the Departamento de Desarrollo y Control Urbano of the local authority again consulted INVU regarding the animals remaining on the property and the project, and through official letter SENASA-DG-AJ-0298-2010 of 02 de setiembre del 2010, INVU stated:
“... in light of the opinion expressed by Dr. Manuel Ureña, Director de Operaciones del SENASA, in official letter SENASA-D.O.N. No. 0162-2010, this Directorate considers that, provided the regulated party observes biosecurity measures and proper waste-management practices, that Municipality could reconsider the provisions of the Land-Use Certification granted to Centro Ecuestre del Sol S.A., allowing ‘equines’ to be kept at the site ...” (Folio 217 of the administrative record).
Similarly, through official letter DARS-M-269-2010 of 09 de setiembre del año 2010, the Ministerio de Salud stated that, in response to the local authority’s inquiry regarding the keeping of animals in the project under dispute, it declined jurisdiction and referred the inquiry to SENASA, as the matter fell within SENASA’s technical purview. Despite all of the foregoing, through official letter DDCU-091-2010 of 4 de Octubre de 2010, the Departamento de Desarrollo y Control Urbano de la Municipalidad de Mora rejected the appellant’s application for correction of the land-use certificate and reiterated that “... the proposed use involving the keeping of animals is not a permitted use among the conditional uses for type 2 industry under the Reglamento de Zonas Industriales with respect to the Industrial Zone of the Cantón de Mora ...” This assessment led the Head of the Departamento de Desarrollo y Control Urbano de la Municipalidad de Mora, on 25 de octubre del 2010, to reject the plaintiff’s construction-permit application (solicitud de licencia constructiva), on the ground that although the riding-school activity was permitted, keeping animals at the site was not.
VIII.Following the foregoing account, it follows that the issue determining the present dispute concerns the Municipalidad’s position as to whether, for purposes of the land-use regime (régimen de uso del suelo) applicable to the plaintiff’s property, located in the industrial zone of the cantón de Mora, the commercial activity of operating an equestrian center permits animals to be kept at the site. In that regard, the land-use certificates issued to the claimant consistently state that the proposed equestrian-center activity is permissible under the Reglamento de Zonificación parcial de Áreas Industriales en La Gran Área Metropolitana, No. 363 del 06 de mayo de 1985, issued by INVU and published in La Gaceta No. 114 del 18 de junio de 1985. In that regard, from its initial assessment, the local authority considered that the proposed use could be classified within the category set forth in point 22 of type 1.1., namely, a commercial recreation establishment. This was based on the application of the provisions governing conditional uses, with respect to which that regulatory instrument provides for type 1 industries:
“Conditional uses:
In type One zones, the Ministerio de Salud may permit land and buildings to be used for any type of activity having characteristics and effects similar to those of the uses specified in the preceding list and that does not produce noise, vibrations, gases, odors, water-removable waste, or a risk of fire or explosion to a greater degree than would ordinarily be generated by those on that list.” It was on the basis of this regulation that the municipal government considered that this activity could be treated as falling within the category governed by the aforementioned point 22. However, in the certificate issued on 06 de Agosto de 2009, the Departamento de Ingeniería y Desarrollo Urbano de la Municipalidad de Mora considered that this zoning compatibility (compatibilidad de la zonificación) applied only to the riding school and did not include the keeping of animals, because authorization of that additional activity remained subject or conditional upon review by the Ministerio de Salud and SENASA.
The municipality’s position in these proceedings is that keeping animals entails the existence of stables within the riding-school facilities and that this particular activity is not permitted in type 1 and 2 zones, but only for activities falling within type 3 zones. This position is also reflected in official letter DDCU-017-10 of 09 de abril del año 2010, in which, as explained above, Arq. Wilbur Arce Mora expressed that view based on the inclusion of three stable-block modules in the construction-permit plans. In that regard, he added that keeping animals required obtaining permits from authorities other than the municipality, given the environmental and health implications of that activity. This same assessment was applied in official letter DDCU-091-2010 of 4 de Octubre de 2010 from the Departamento de Desarrollo y Control Urbano de la Municipalidad de Mora and, ultimately, in the rejection of the construction-permit application, a decision issued on 25 de octubre del 2010 by the Head of the Departamento de Desarrollo y Control Urbano.
The reasons given by the local authority in those acts rest, it bears repeating, on the premise that animals may not be kept in type 1 and 2 zones of the GAM industrial district, given the resulting impact, which requires a technical assessment by SENASA and the Ministerio de Salud.
In this Court’s view, the categorization carried out on 18 de agosto del año 2006 by Dania Chavarría Núñez, Architect for the Municipalidad de Mora, demonstrates that the operation of a riding school is a use consistent with the zoning strategy and instruments applicable to the sector in which the claimant’s property is located. That decision itself states that the proposal is consistent with the applicable regulations governing commercial activities, since it is compatible with the provisions of item 22 for type 1 and 2 zones; it even indicates that the activity constitutes a harmless use (uso inofensivo), notwithstanding the caveat that the operating permit (permiso de funcionamiento) must weigh the variables falling within the authority of the Ministerio de Salud. However, it was in the land-use certificate (certificado de uso de suelo) issued on 06 de Agosto de 2009 that the Departamento de Ingeniería y Desarrollo Urbano of the Municipalidad de Mora determined that, although a riding school was a permitted use, this activity did not entail administrative authorization for keeping animals.
As noted, urban-planning regulations (normas urbanísticas) constitute the framework that defines and specifies the land-use regime (régimen del uso del suelo). Although Article 45 of the Constitución Política expressly recognizes the right to property, and Article 264 of the Código Civil establishes that the content of that right includes the use and enjoyment, defense and exclusion, transformation, and disposal of the property, it is clear, in light of the third paragraph of the cited constitutional provision, that such ownership is relative insofar as it is subject to the limitations established by law, adopted by a qualified majority for reasons of public interest. In that context, real property is subject to the planning instruments established by the Ley de Planificación Urbana and, specifically, it bears repeating, regulatory plans (planes reguladores) and their respective implementing regulations, which define land-use planning and the corresponding permitted uses.
Accordingly, the exercise of the right to build, which is inherent in ownership of real property intended for urban development, is contingent upon the compatibility of the proposed use with the use defined in the applicable zoning. This is clearly stipulated in the text of Article 28 of the Ley de Planificación Urbana, as explained above. These planning regulations must be issued in accordance with the procedures for citizen participation and incorporation of the environmental variable (variable ambiental), as governed by Articles 13 et seq. of the aforementioned legislation. Although they plainly constitute an exercise of administrative authority involving discretion (potestad administrativa de contenido discrecional)—namely, urban land-use planning—that authority is subject to the limits inherent in this type of administrative function. These include the existence of a rule granting the public entity discretion in the decision to be adopted; proof and occurrence of the determinative facts prescribed by the legal system as the basis for decision-making discretion; protection of the individual rights (derechos subjetivos) and legitimate interests (intereses legítimos) of persons holding legal interests, whether individual or collective, that will be affected by the decision; and compliance with unequivocal rules of science and technique, as well as the basic principles of logic, appropriateness, reasonableness, and proportionality.
Likewise, the administrative act (acto) must state the factual and legal grounds on which it is based, so as to fulfill the duty to state reasons (deber de motivación) and permit the considerations supporting the Administration’s determination to be properly ascertained. This indeed follows from Articles 15, 16, 136, 158, and 160 of the Ley General de la Administración Pública. In other words, the freedom to select the content of an act under this type of authority does not remotely constitute authorization for arbitrary or unreasoned decisions; on the contrary, the foregoing limits serve as standards for reviewing the exercise of that authority within the framework of the judicial review recognized by Article 49 of the Carta Fundamental. Of course, in conducting that review, the court must confine itself to verifying that the conduct was adopted within those parameters, but it may in no way analyze the validity of that conduct by effectively substituting its own decision.
The review concerns discretion that was exercised or not exercised and, where appropriate, the limits to which administrative action must be subject, so that the relevant decision may be adopted in accordance with the scope of discretion granted by the legal system—pursuant to the doctrine of Article 122(f) of the Código Procesal Contencioso Administrativo—either so that the act may be issued anew as a residual matter or so that the required conduct may be ordered when the challenged conduct consisted of administrative inaction. This is required by the text of Article 128 of those procedural rules. The foregoing does not include cases in which discretion regarding any element of the act, such as its content, disappears over the course of the proceedings—a reduction of discretion to zero (reducción a cero de la discrecionalidad)—in which case the judgment may impose the required conduct in accordance with the merits of the record and the applicable rules, as well as an order prohibiting repetition of such conduct, as follows from Article 127 ejusdem.
Thus, the scope of discretion in defining the urban land-use regime is broad, but it is likewise subject to review. Nevertheless, once issued, those rules govern specific administrative conduct, meaning that determinations as to whether uses proposed by private parties are compliant must be made in light of and in strict adherence to those standards. In this case, it bears repeating, it has been established that the riding-school activity proposed by the claimant falls within types 1 and 2, since there has been no dispute whatsoever on that point. Likewise, it is clear that stable operations fall within the type 3 category. Viewed in this light, the dispute raised in these proceedings does not concern the selective non-application of urban-planning regulations, as the claimant alleges, but rather the determination of whether that activity permits animals to be kept. To that end, both parties offer definitions intended to distinguish between what is to be understood as a stable and as a riding school.
For example, the claimant submits definitions of the terms “equestrian,” “horsemanship,” and “horse-related,” while the local entity has emphasized that a riding school does not entail authorization for stables because the zoning category of the area where the property is located does not permit them, noting that food-processing industries are located near the lot.
IX.Upon examining the challenged act dated 06 de agosto del 2009, this Court does not find that it duly states any technical, logical, or expediency-based reason beyond the mere assertion that the use is not permitted under that zoning. Indeed, as explained several times in this judgment, the act states:
“... It must be taken into account that the permitted use includes only the Riding School activity and does not include the keeping of animals; if this other activity is contemplated, it is subject to review by the Ministerio de Salud and MAG (SENASA), in coordination with the Unidad de Gestión Ambiental Municipal, as established in the Reglamento de Zonificación Parcial en Áreas Industriales de la GAM ...” Emphasis added.
Although correction of that position was subsequently requested, it was maintained on the same basis, without any explanation of the technical reasons why the commercial activity of a riding school or equestrian center does not permit animals to be kept. It should be noted that in official letter DDCU-091-2010 of 4 de Octubre de 2010, the Urban Development and Control Department merely stated once again that keeping animals was a non-permitted use and decided to deny the correction request. By contrast, the record shows that both the Ministry of Health and SENASA were consulted regarding whether the riding-school activity could entail keeping animals on site. Specifically, in response to the consultations submitted by both the plaintiff and the local authority, SENASA stated that, for this type of activity, it was advisable to avoid moving animals from one place to another and therefore indicated that the Municipality could reconsider its restrictive position.
Thus, as explained, since 06 de julio del año 2010, Doctor Manuel Francisco Ureña Ureña, a SENASA official, issued his expert opinion regarding the project at issue and stated: “(...) In the interests of Animal Welfare and Animal and Public Health, it is advisable to avoid moving animals from one place to another, particularly on a frequent basis. Therefore, while maintaining appropriate levels of biosecurity and good practices in the handling of animals and their waste, it is recommended that the animals remain in a single location, which, in the matter under consultation, means that they should be kept at the establishment designated as a Riding School ... ”. As noted, that opinion was subsequently endorsed by SENASA in official letter SENASA DG-AJ-0256-2010 of 14 de julio del año 2010, which, based on and by reference to the aforementioned expert statements, expressed that the riding-school activity under consultation posed no material impediment whatsoever to carrying out the project.
Additionally, in response to the consultation made through official letter DDCU-083-10 dated 16 de agosto del año 2010 from the Urban Development and Control Department, SENASA stated that “… in light of the opinion outlined by Dr. Manuel Ureña, Director of Operations of SENASA, in official letter SENASA-D.O.N. No. 0162-2010, provided that the applicant observes biosecurity measures and proper waste management, it would be possible for that Municipality to reconsider the determination contained in the Land-Use Certificate (Constancia de Uso de Suelo) granted to Centro Ecuestre del Sol S.A., allowing ‘equines’ to be kept at the site ... ”. Likewise, through official letter DARS-M-269-2010 of 09 de setiembre del año 2010, the Ministry of Health stated that assessments concerning the keeping of animals at the project in question fell within SENASA’s jurisdiction. Along the same lines, in official letter PU-C-D-467-2010 of 03 de agosto del año 2010, the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo informed the Urban Development and Control Department of the Municipalidad de Mora, in connection with the consultation concerning the land use requested by the plaintiff (official letter DDCU-67-10), that “… given that the provisions of the Reglamento de Zonas Industriales del GAM apply in that area, specifically those pertaining to type 1 and 2 activities, and that commercial recreation is a permitted use, we consider that the school in question may be regarded as an activity similar to commercial recreation and therefore permitted; however, the provisions governing conditional uses for type 1 and 2 activities could also apply, for which purpose an opinion must be requested from the Ministry of Health, which states that this type of activity also requires an opinion from SENASA, which is attached to facilitate a better determination.” The foregoing demonstrates that technical opinions exist from the competent administrative bodies establishing the advisability, for the activity in question, of keeping the animals at the facilities and recommending that their movement be avoided as part of the measures necessary to safeguard animal health and welfare.
These opinions satisfy the requirements governing conditional uses, which make land-use planning authorizations contingent on assessments by SENASA and the Ministry of Health. Although those statements constitute nonbinding opinions for the local authority (article 302 of the LGAP), in light of the provisions of section 136 of the same legislation, the Administration must clearly set forth the value judgments and technical criteria on the basis of which those recommendations are not applied to the specific case. Nevertheless, it bears repeating that, in this case, the Municipality’s position has been limited to stating that this is a non-permitted use. However, the challenged act of 06 de agosto del 2009 itself stated that keeping animals required assessments by the Ministry of Health and SENASA, and although those bodies were consulted and issued technical analyses consistent with the foregoing, the Municipality chose to maintain its refusal to authorize land use for those purposes, invoking the principle of legality as applied on the basis of the zoning regulations.
This Chamber disagrees with that position. Indeed, there is no technical argument establishing that keeping animals at the riding-school site is inadvisable, incompatible, or improper. This is a commercial activity—as classified by the local authority—that, as a matter of principle, entails keeping animals in order to protect and safeguard animal health, as SENASA has stated. The Municipality refers to the proximity of food-processing industries and other factors, but it provides no concrete and objective evidence whatsoever that would introduce into this dispute an objective, substantiated reason why application of the opinions issued by those human- and animal-health authorities would be technically inadvisable. Pursuant to sections 15, 16 and 160 of the LGAP, those denial decisions must reflect and set forth the technical instruments establishing why that matter is improper. Furthermore, elementary principles of logic and expediency lead to the conclusion that, in this case, SENASA’s technical assessments introduce elements demonstrating a rationale different from that advanced by the local authority.
Indeed, the statements in Dr. Ureña Ureña’s analysis establish that animal-health considerations make it inappropriate to transport animals to and from the equestrian center each time someone wishes to use those facilities. From the equine perspective, the technical assessment identifies a dangerous and harmful effect on their health. Likewise, the dynamics of the commercial activity in question mean that restricting animals from being kept on site would require users to take a series of measures to arrange for the animals’ transportation, feeding, and care, which clearly accords with the technical analysis conducted by SENASA. None of these considerations was assessed by the local authority when maintaining a position that invokes supposed administrative legality and inflexibility in land-use planning rules. As stated, the instruments cited by the Municipality do not expressly establish a restriction on the requested use; on the contrary, that same Administration has understood it to be a permitted activity falling within types 1 and 2 for the industrial zone in question.
The disagreement concerns whether that particular activity entails and involves—or does not entail and involve—keeping animals. Strictly speaking, the proposal to keep equines on site does not distort the purpose of the commercial activity; rather, it concerns an element inherent in that activity. In other words, that factor does not transform the proposed activity into a stable, because the ultimate purpose or very rationale of the business clearly remains a riding school, an activity for which the presence of animals is indispensable as part of its very structure and logic. The local authority’s position would mean that the animals could remain only temporarily while a service user visits the facilities, which contradicts the position stated by SENASA and reiterated by the Ministry of Health and INVU. Accordingly, the denial of permission to keep animals contravenes the requirements imposed by the legal provisions identified above, insofar as the land-use planning regulations cited by the Municipality provide no sound or reasonable basis for its position.
There is therefore a violation of the rules of science and technique, logic, and expediency, which serve as points of reference and guidance—and also as constraints—on administrative conduct, resulting in unlawful substantive content due to the violation of those governing standards. It bears repeating that this conduct does not constitute an individual derogation from regulations, but rather an improper, technically unsupported, and unduly rigid interpretation of the zoning and land-use rules. Therefore, pursuant to sections 15, 16, 128, 132, 158, 166 and 171 of the LGAP, this constitutes a substantive defect because it improperly restricts the exercise of the right to property through the use of the property for a commercial activity that has not been shown to be incompatible with the applicable land-use regime, thereby requiring a declaration of absolute nullity (nulidad absoluta) of the determination contained in the land-use certificate (certificado de uso de suelo) of 06 de agosto del 2009 insofar as it concerns the stated restriction.
X.Concerning the Related Actions. The claims for annulment (pretensiones anulatorias) asserted require the annulment of official letters DDCU-091-10 of 4 de octubre del año 2010, R-010-2010-DDCU of 19 de noviembre del año 2010, and, in part, official letter R-011-2010-DDCU of 01 de diciembre del año 2010, issued by the Urban Development and Control Department of the Municipalidad de Mora, as well as resolutions R-011-2011 of 24 de marzo del año 2011, R-012-2011 of 30 de marzo del año 2011, AMR-31-2012 at 10 horas on 31 de octubre del año-2012, AMR-23-2014 at 10 horas on 03 de julio del año 2014, and AMR-25- 2014 at 10 horas on 25 de agosto del año 2014, issued by the Alcalde Municipal de Mora. The content of all those actions is predicated on the prior determination made in the land-use certificate of 06 de agosto del 2009 regarding the restriction on keeping equine animals within the riding school in question. They are therefore actions that logically depend on that initial decision; accordingly, given their connection and dependence, under the provisions of sections 164.2 of the LGAP and 122 subsections a) and k) of the CPCA, these formal actions must be declared absolutely null insofar as they reiterate the position that the land use requested by the plaintiff to operate a riding school or equestrian center does not permit animals to be kept.
XI.Regarding the Remaining Declaratory Claims. In its complaint, the plaintiff asserts the following claims: “… 2. That an Escuela de Equitación is a permitted activity and land use (uso del suelo) in the Industrial Zone of the Cantón de Mora, pursuant to the Partial Zoning Regulations for Industrial Areas in the Greater Metropolitan Area, No. 3623 of 6 de mayo de 1985, and the Regulatory Plan (Plan Regulador) of the Cantón de Mora, published in La Gaceta No. 173 of 10 de setiembre del año 2001; 3. That the land-use approvals granted to the plaintiff on 18 de agosto del año 2006 and 07 de octubre del año 2007 remain in force and created a vested legal situation (situación jurídica consolidada) in its favor, understood as the ability to construct and operate that type of establishment with the presence of equines and other animals under our legal system; 4. That the land-use approval for an "Escuela de Equitación," requested by Centro Ecuestre del Sol Sociedad Anónima for the property registered in San José, folio 583777-000, cadastral survey map (plano catastrado) No. SJ 1-1129595-2007, is a land use that entails carrying out the activity in its full scope, effects, and extent, with interaction involving equines on the property, and with facilities and infrastructure that allow for the teaching of horseback riding, as well as the holding of events and competitions in the various sporting, therapeutic, or other disciplines involving humans and equines. 5.
That the Department of Urban Development and Control of the Municipalidad de Mora, through the competent body, must issue my client a land-use certificate (certificado de uso del suelo) under the terms requested, without the restriction against keeping equines at the site. 6. That the Department of Urban Development and Control, its bodies, and the Mayor of the Municipalidad de Mora may not, in their capacity as administrative officials, prohibit the "keeping of animals" on the property, because that matter falls outside their territorial-planning and urban-law regulatory jurisdiction, since that jurisdiction or authority formally belongs to the Ministerio de Salud and SENASA, respectively. 7. That, because they are contrary to the legal system, the land-use approval granted to my client on 06 de agosto del año 2009, signed by Architect Wilbur Arce Mora, as well as official letters DDCU-091-10 of 4 de octubre del año 2010, R-010-2010-DDCU of 19 de noviembre del año 2010, and, in part, official letter R-011-2010-DDCU of 01 de diciembre del año 2010, issued by the Department of Urban Development and Control of the Municipalidad de Mora, and resolutions R-011-2011 of 24 de marzo del año 2011, R-012-2011 of 30 de marzo del año 2011, AMR-31-2012 of 10:00 hours on 31 de octubre del año-2012, AMR-23-2014 of 10:00 hours on 03 de julio del año 2014, and AMR-25- 2014 of 10:00 hours on 25 de agosto del año 2014, issued by the Mayor of Mora, must be declared absolutely null and void (absolutamente nulos), as a matter of law (de pleno derecho), because they lack the essential elements that every administrative act (acto administrativo) must possess in order to continue producing legal effects. 8.
That the foregoing administrative conduct has resulted in a freezing of my client’s property. 9. That the Department of Urban Development and Control, the Mayor, and any other official of the Municipalidad de Mora be ordered to refrain from engaging in any conduct that obstructs the issuance of the corresponding building permit (licencia de construcción) for the "Escuela de Equitación" project that my client wishes to construct, or the corresponding business license (patente comercial). 10. That the Department of Urban Development and Control of the Municipalidad de Mora, through the competent body, must, within a mandatory period of five days, issue my client a land-use certificate under the terms requested by my client…”.
The declaration of absolute nullity (nulidad absoluta) made in the preceding sections has the effect and consequence that the local government must issue a land-use certificate for the proposed activity within the applicable statutory time limits, in accordance with the applicable land-use regulations (ordenaciones urbanísticas) and taking into account this ruling regarding the invalidity of restricting the keeping of equine animals in the course of operating a riding-school business. This ruling encompasses claims 2, 3, 4, 5, 6, 7, and 10. In that regard, it should be noted that the nullity of the certificate dated 06 de agosto del 2009 and the order to issue a new certificate without applying the restriction on keeping animals satisfy the plaintiff’s legitimate interest (interés legítimo) in pursuing this land-use authorization (título urbanístico) so that it may continue or resume construction of its commercial project.
Regarding claim 8, which alleges that the property has been frozen, the plaintiff offers no persuasive evidence (elementos de convicción) supporting that assertion. Although it has been established that restricting the keeping of equine animals as part of the operation of a riding school is not lawful, it has not been established in this case that the actions of the Municipalidad prevented the plaintiff from exercising its ownership rights (derecho de dominio). Indeed, the record shows that it requested a municipal building permit (licencia edilicia) for certain construction work, such that, notwithstanding the restriction at issue, the land remained available for certain construction activities. It is understandable that, because the project is a riding school, the disputed restriction created a contingency affecting the project plan and its progress, but that does not amount to the immobilization of the real property, a consequence that, in any event, is explained neither in the complaint nor during the proceedings; accordingly, that claim must be denied.
Finally, claim 9 asks this Court to order the Department of Urban Development and Control, the Mayor, and any other official of the Municipalidad de Mora to refrain from engaging in any conduct that obstructs the issuance of the corresponding building permit for the "Escuela de Equitación" project. That request must be denied. It has already been established that, when issuing the corresponding land-use certificate for that property, it is unlawful to impose the restrictive criterion that animals may not be kept there. Nevertheless, the claim under review seeks to impose a general restriction on the local government, whereas the subject of review in this case has been limited to the aforementioned restriction. The implications of that request would amount to a form of denial of the exercise of land-use inspection and enforcement powers (potestades de fiscalización y de control urbanístico), the exercise of which cannot be waived under section 66.1 of the Ley General de la Administración Pública and the provisions of the Ley de Planificación Urbana.
Therefore, the mere fact that the criterion applied by the local government in this specific case has been deemed unlawful does not mean that the Administration must be prohibited from exercising those functions. On the contrary, the nature of those powers requires ongoing oversight of the activities of regulated parties in order to safeguard the public purpose underlying verification of compliance with the rules governing the exercise of real-property ownership rights, which, it bears repeating, are subject to land-use restrictions. Consequently, this collegiate body (órgano colegiado) cannot issue an abstract order such as the one requested, beyond stating that the criterion reviewed by this Court may not be applied when considering the plaintiff’s land-use application. In any event, the declaration of nullity has already established that the challenged criterion may not be applied again when the land-use certificate is issued.
However, this does not prevent the local government from exercising oversight and enforcement actions concerning the various matters that must be addressed in the operation of the proposed commercial activity, or concerning any other use subject to its land-use police powers (competencias de policía urbanística). Accordingly, because this claim is general and abstract, it must be denied. The complaint must therefore be granted in part, under the terms to be set forth in the operative portion (parte dispositiva) of this ruling.
XII.Conclusion. Analysis of the Defenses Asserted. The Municipalidad de Mora asserted the defenses of lack of standing to sue and be sued (falta de legitimación activa y pasiva), lack of a current interest (falta de interés actual), and failure to state a legally valid claim (falta de derecho). With respect to standing to sue, it is clear that this action was brought by the company that owns the property for which issuance of the land-use certificate was requested at the relevant time and that demonstrated a legitimate interest in developing the project at issue. Its connection to the subject matter of this case therefore complies with Article 10, subsection 1), paragraph a), of the CPCA. With respect to standing to be sued, the challenged conduct and the relief sought are directed against the defendant Municipalidad, and this procedural prerequisite (presupuesto procesal) therefore complies with section 12.1 of the CPCA.
Accordingly, the defense of lack of standing must be rejected. Regarding the alleged lack of interest, the Municipalidad and the supporting defendant (coadyuvante pasivo) state that the plaintiff company is not currently conducting any activity or construction work on the property, thereby depriving the present dispute of current relevance. However, this Court considers that the continuation of activities at that location pursuant to the interim relief (medida cautelar) granted by this jurisdiction is not, by itself, a circumstance from which the absence of a current interest in this dispute may be inferred. The claims specifically seek review of the challenged matter so that the local government will issue a land-use certificate in which the keeping of equines at that location is not used as a ground for denial. Thus, there is an evident current need for this decision. The defense of failure to state a legally valid claim must be sustained as to claims 8 and 9, which must be denied in accordance with the analysis in the preceding Whereas clause (considerando).
In all other respects, that defense on the merits (defensa de fondo) must be rejected. Consequently, the complaint must be granted in part under the terms to be specified in the operative portion of this judgment.
XIII.Regarding Costs. On this issue, pursuant to section 193 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, court costs and attorneys’ fees (costas procesales y personales) constitute a burden imposed upon the unsuccessful party by virtue of its having lost. Dispensing with such an award is permissible only when, in the Court’s judgment, there was sufficient cause to litigate or when the judgment is rendered on the basis of evidence whose existence was unknown to the opposing party. In this case, the Court finds no reason to decline to apply the prevailing rule that costs are assessed against the unsuccessful party; accordingly, both categories of costs must be imposed on the defendant, with the amount to be determined during enforcement proceedings (fase de ejecución de sentencia) once this ruling becomes final. On this issue, Judge Aguilar Méndez files a separate note.
POR TANTO
The defenses of lack of standing to sue (falta de legitimación activa), lack of standing to be sued (falta de legitimación pasiva), and lack of current interest (falta de interés actual) are rejected. The defense of lack of legal entitlement (falta de derecho) is upheld with respect to claims for relief numbers 8 and 9. In all other respects, that defense is rejected. Consequently, the action filed by the company known as CENTRO ECUESTRE DEL SOL SOCIEDAD ANÓNIMA against LA MUNICIPALIDAD DE MORA is declared PARTIALLY GRANTED, on the following terms, and shall be understood to be denied as to anything not expressly stated:
DEFENDANT: MUNICIPALIDAD DE MORA.
IGWTHUP.JRGN. 2024.
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ROBERTO GARITA NAVARRO, DECIDING JUDGE CYNTHIA ABARCA GOMEZ, DECIDING JUDGE DANIEL AGUILAR MENDEZ, DECIDING JUDGE CASE FILE: 15-001503-1027-CA Goicoechea, Calle Blancos, 50 meters west of BNCR, across from Café Dorado. Telephone numbers: 2545-0107 or 2545-0099. Ext. 01-2707 or 01-2599. Fax: 2241-5664 or 2545-0006. Email: [email protected]
EV Generación de Machote: F:\Gestion-Judicial\Servidor de Archivos\Modelos\Contencioso\TCRESOL016.dpj ????????????????
CONOCIMIENTO ACTOR/A:
CENTRO ECUESTRE DEL SOL, S.A.
DEMANDADO/A:
MUNICIPALIDAD DE MORA Nº N° 2024000771 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL, SAN JOSÉ, GOICOECHEA, a las diez horas con once minutos del nueve de Febrero del dos mil venticuatro.- Proceso de conocimiento declarado de puro derecho establecido por CENTRO ECUESTRE DEL SOL SOCIEDAD ANÓNIMA cédula jurídica número tres-ciento uno-doscientos ochenta y dos mil cero once, representada por su Apoderada Generalísima sin límite de suma, Ana Cristina Vargas Guardián mayor de edad, portadora de la cédula de identidad número uno-seiscientos diecisiete-cuatrocientos noventa y seis contra LA MUNICIPALIDAD DE MORA representado por su señor Alcalde Gilberto Monge Pizarro, mayor de edad, cédula de identidad número uno-setecientos treinta y cuatro-trescientos cuarenta y seis, bajo el patrocinio letrado de Cindy Monge Soto, carné 26435. Interviene como Apoderado Especial Judicial de la parte promovente, el Lic. Alonso Núñez Quesada, mayor de edad, portador de la cédula de identidad número cuatro-ciento sesenta-cero sesenta y tres.
Interviene como coadyuvante pasivo la empresa GRUPO POZUELO Y PRO GPP S.A., representada por su apoderado especial judicial Alvis González Garita, carné 3110 y en condición de tercero interesado BANCO IMPROSA, representado por su apoderado especial judicial Álvaro Emilio Castro Garnier, carné 10794 y Gabriela Porras Arias, carné 11088.
RESULTANDO:
“ 1.- Que se declare con lugar en todos sus extremos la presente demanda. 2. Que una Escuela de Equitación es una actividad permitida y con uso del suelo en la Zona Industrial del Cantón de Mora, de conformidad con el Reglamento de Zonificación parcial de Áreas Industriales en La Gran Área Metropolitana, No. 3623 de 6 de mayo de 1985 y el Plan Regulador del Cantón de Mora, publicado en la Gaceta No. 173 del 10 de setiembre del año 2001, 3. Que los usos del suelo otorgados a la actora en las fechas del 18 de agosto del año 2006 y 07 de octubre del año 2007, se encuentran vigentes y le crearon una situación jurídica consolidada, entendida como la posibilidad de construir el tipo de establecimiento y explotarlo con la presencia de equinos y animales según nuestro ordenamiento jurídico, 4. Que el uso del suelo para "Escuela de Equitación", solicitado por la empresa Centro Ecuestre del Sol Sociedad Anónima en LA propiedad partido de San José, matrícula 583777-000, plano catastrado No. SJ 1-1129595-2007, es un uso del suelo que implica el ejercicio de la actividad en toda su dimensión, efectos y alcances; con la interacción de equinos en el inmueble, instalaciones e infraestructura que permita la enseñanza de la equitación, así como la realización de eventos y competencias en las diferentes disciplinas deportivas, terapéuticas o de otra índole en donde participe el hombre y los equinos. 5.
Que el Departamento de Desarrollo y Control Urbano de la Municipalidad de Mora, por medio del órgano competente, debe de otorgar a mi representada un certificado de uso del suelo en los términos solicitados, sin la restricción de mantener equinos en el lugar. 6. Que el Departamento de Desarrollo y Control Urbano, sus órganos y el Alcalde de la Municipalidad de Mora no pueden en su condición de funcionarios administrativos, impedir la "tenencia de animales" en la propiedad, ya que esa circunstancia escapa a sus competencias de Regulación, de carácter territorial y de derecho urbano, porque formalmente esa competencia o atribución le corresponde al Ministerio de Salud y a SENASA respectivamente. 7. Que por ser contrarios al ordenamiento jurídico el uso del suelo otorgado a mi representada el día 06 de agosto del año 2009, suscrito por el Arquitecto Wilbur Arce Mora, así como los oficios DDCU-091-10 del día 4 de octubre del año 2010, R-010-2010-DDCU del 19 de noviembre del año 2010, parcialmente el oficio R-011-2010-DDCU del 01 de diciembre del año 2010, emitidos por el Departamento de Desarrollo y Control Urbano de la Municipalidad de Mora y las resoluciones R-011-2011 del 24 de marzo del año 2011, R-012-2011 del día 30 de marzo del año 2011, AMR-31-2012 de las 10 horas del 31 de octubre del año-2012, AMR-23-2014 de las 10 horas del 03 de julio del año 2014, AMR-25- 2014 de las 10 horas del 25 de agosto del año 2014, emitidas por el Alcalde Municipal de Mora, se deben declarar absolutamente nulos, de pleno derecho, ya que no cuentan con los elementos esenciales que todo acto administrativo debe mantener para que sigan surtiendo efectos. 8.
Que como resultado de las anteriores conductas administrativas se ha producido un congelamiento a la propiedad de mi representada. 9. Ordenar al Departamento de Desarrollo y Control Urbano, al Alcalde o a cualquier otro funcionario de la Municipalidad de Mora, abstenerse de realizar cualquier tipo de conducta que obstaculice el otorgamiento de la respectiva licencia de construcción para el proyecto de "Escuela de Equitación" que desea construir mi representada, o bien, de la respectiva patente comercial. 10. Que el Departamento de Desarrollo y Control Urbano de la Municipalidad de Mora, por medio del órgano competente, debe de otorgar en un plazo perentorio de cinco días, un certificado de uso del suelo a mi representada, en los términos solicitados por mi representada. 11. Que se condene a la entidad territorial al pago de ambas costas del presente procedimiento.” (Imágenes 481-510 del principal) De igual manera solicitó medida cautelar para que se ordene a la Municipalidad que permita en el inmueble Folio Real 583777-000 la tenencia de caballos y construir temporalmente cuadras, siguiendo los parámetros sanitarios dispuestos al efecto, para que pueda continuar con la actividad comercial, hasta tanto no concluya el procedimiento ordinario presentado. (Imágenes 510-519 del principal).
“Se ACOGE la solicitud de medida cautelar gestionada por CENTRO ECUESTRE DEL SOL SOCIEDAD ANÓNIMA cédula jurídica número tres-ciento uno-doscientos ochenta y dos mil cero once contra LA MUNICIPALIDAD DE MORA, entiéndase denegado en lo no expresamente concedido. Se autoriza provisionalmente la tenencia de caballos y construcción temporal de cuadras en apego a las disposiciones sanitarias respectivas en el inmueble folio real N° 583777-000 del partido de San José, propiedad de Centro Ecuestre del Sol S.A. Se impone de conformidad con el artículo 28 del Código Procesal Contencioso y en carácter de contra cautela la (s) siguiente (s) medida (s): i. Deberá la parte promovente CENTRO ECUESTRE DEL SOL SOCIEDAD ANÓNIMA cédula jurídica número tres-ciento uno-doscientos ochenta y dos mil cero once, dentro del plazo de treinta días naturales contados a partir de próximo viernes veinte de febrero del dos mil quince, presentar este Despacho un informe técnico realizado por un regente sanitario, zootecnista o técnico capacitado que acredite las condiciones de salubridad de las instalaciones o cuadras provisionales donde estarán los caballos dentro del inmueble Folio real 583777-000 del Partido de San José. ii.
Durante la vigencia de la medida cautelar deberá la parte promovente mantener al día el pago de los tributos y cánones, locales y nacionales requeridos para el ejercicio de su actividad comercial. Esto hasta que se resuelva el proceso por el fondo o se modifique las circunstancias que han permitido establecer esta medida cautelar.” (Imágenes 7-27 del principal)
Redacta el juez Garita Navarro con el voto de la jueza Abarca Gómez y el juez Aguilar Méndez;
CONSIDERANDO.
"El solicitante FOURNIER LEIVA Y COMPAÑÍA SOCIEDAD ANONIMA presenta al Departamento de Ingeniería de la Municipalidad el plano catastrado No. SJ-813114-2002 .... Dicha propiedad se encuentra ubicada según el Plan Regulador en ZONA INDUSTRIAL (Z.I.) para la que me permito transcribirle lo que indica el PLAN REGULADOR vigente: ARTICULO 7. ZONA INDUSTRIAL. (Z.I) Esta zona corresponde al sector que se estableció como zona industrial del G.A.M. pero con modificaciones en su área, la cual se reduce sustancialmente debido principalmente a que se han establecido usos residenciales y los cuales se pretende ubicar como zona residencial.
" .... Con la solicitud de dicha licencia se adjuntó una propuesta de anteproyecto para escuela de equitación en la que se incluye tres módulos de cuadras. Debo de indicarle que la tenencia de animales en la zona industrial no es permitida, a pesar de que la actividad de establecimiento comercial si lo es, siempre y cuando la actividad sea debidamente autorizada por el Ministerio de Salud, tal y como se le indicó en el año 2007. Por implicaciones ambientales y de salud pública cualquier proyecto que involucre la tenencia de animales requiere para su instalación y funcionamiento definitivo de una serie de permisos emitidos por otras autoridades administrativas diferentes a esta Municipalidad, como lo son el Ministerio de Salud, el Ministerio de Agricultura y Ganadería, por medio de SENASA y la Secretaría Técnica Nacional Ambiental ...”. (Folio 95 del administrativo) 11) Mediante oficio DARS-M-171-10 del 21 de junio del año 2010, el Ministerio de Salud respondió solicitud en cuanto a la competencia del órgano administrativo para referirse sobre la instalación y funcionamiento de una Escuela de Equitación. El oficio traslada el asunto y remite su conocimiento al Servicio Nacional de Salud Animal (SENASA) para que se refiera al respecto. (Folio 128 del expediente administrativo).
“(...) En aras del Bienestar Animal, Salud Animal y Pública es aconsejable evitar la movilización de animales de un lugar a otro y sobre todo con frecuencia. De ahí que guardando los niveles de bioseguridad y buenas prácticas en el manejo de animales así como de sus desechos, lo recomendable es que los animales permanezcan en un solo lugar, que para el caso en consulta lo procedente es que se mantengan en el establecimiento designado como Escuela de Equitación .... " (Folio 287 del administrativo)
"En respuesta a su oficio No. DDCU-67-10 recibido en esta Dirección de Urbanismo por medio del cual solícita nuestra opinión sobre la posibilidad de instalar una escuela ecuestre en la propiedad con plano de catastro No. SJ-1129595-2007 ubicada dentro de la Zona Industrial, nos permitimos informarle que en vista de que en esa zona es de aplicación lo dispuesto en el Reglamento de Zonas Industriales del GAM, propiamente lo correspondiente a las actividades tipo 1 y 2 y de que la recreación comercial es un uso permitido, consideramos que la escuela de marras puede ser considerada como una actividad similar a la recreación comercial y por lo tanto permitida, sin embargo también podría aplicarse lo dispuesto en los usos condicionales de las actividades tipo 1 y 2, para lo cual debe requerirse el pronunciamiento del Ministerio de Salud, el cual solicita que para este tipo de actividades también se necesita el criterio de SENASA el cual se adjunta para una mejor resolución". (Folio 127 del administrativo).
"... esta Dirección considera, a la luz del criterio esbozado por el Dr. Manuel Ureña, Director de Operaciones del SENASA, en oficio SENASA-D.O.N. No. 0162-2010, que guardándose por parte del administrado las medidas de bioseguridad y manejo adecuado de desechos, sería posible que esa Municipalidad reconsidere lo establecido en la Constancia de Uso de Suelo otorgada al Centro Ecuestre del Sol S.A., permitiéndose la tenencia de "equinos" en el lugar ... " (Folio 132-133, 137 del administrativo).
"... La propiedad con plano catastrado SJ-1129595-2007, se encuentra en la Zona Industrial, dentro del mapa de zonificación del Plan Regulador del Cantón de Mora. Según lo indicado en el certificado de Uso de Suelo vigente y lo indicado en el oficio DDCU-091, la actividad de recreación comercial puede ser permitida, no así la tenencia de animales, como se indica en los planos constructivos y documentos presentados para la solicitud de la licencia constructiva...". (Folio 257 del expediente administrativo) 24) Por resolución número R-011-2010-DDCU de las 09 horas 10 minutos del 01 de diciembre del 2010, el Encargado del Departamento de Desarrollo y Control Urbano de la Municipalidad de Mora, resolvió acoger el recurso de revocatoria planteado por el representante de la empresa agraviada "... solamente en cuanto a las razones de oportunidad expresadas, no así sobre las de legalidad, dado que se mantiene el criterio indicado en el oficio DDCU-091-10 respecto de la incompatibilidad de uso de tenencia de animales en la zona industrial del Cantón. De acuerdo con esto, se autorizan únicamente las obras de infraestructura, sean intervención en el área de caminos, estructuras de drenaje pluvial v electromecánicas ...". (Folios 323-328 del expediente administrativo).
II.Hechos no probados. De relevancia para este proceso se tienen los siguientes: 1) Que la Municipalidad de Mora haya dispuesto alguna variación en el régimen de uso de suelo dentro del Plan Regulador y Reglamento de Zonificación aplicable al espacio urbano en el que se ubica el inmueble propiedad de la accionante, zona industrial tipos 1 y 2. 2) Que producto de la emisión del certificado de uso de suelo de fecha 06 de agosto del 2009, se haya producido un congelamiento del inmueble del partido de San José, matrícula 583777-000, plano catastrado No. SJ 1-1129595-2007.
III.Objeto del proceso. Alegaciones de la parte actora. En la especie, el objeto del proceso se ha fijado en los siguientes términos:
“ 1.- Que se declare con lugar en todos sus extremos la presente demanda. 2. Que una Escuela de Equitación es una actividad permitida y con uso del suelo en la Zona Industrial del Cantón de Mora, de conformidad con el Reglamento de Zonificación parcial de Áreas Industriales en La Gran Área Metropolitana, No. 3623 de 6 de mayo de 1985 y el Plan Regulador del Cantón de Mora, publicado en la Gaceta No. 173 del10 de setiembre del año 2001, 3. Que los usos del suelo otorgados a la actora en las fechas del 18 de agosto del año 2006 y 07 de octubre del año 2007, se encuentran vigentes y le crearon una situación jurídica consolidada, entendida como la posibilidad de construir el tipo de establecimiento y explotarlo con la presencia de equinos y animales según nuestro ordenamiento jurídico, 4. Que el uso del suelo para "Escuela de Equitación", solicitado por la empresa Centro Ecuestre del Sol Sociedad Anónima en su propiedad partido de San José, matrícula 583777-000, plano catastrado No. SJ 1-1129595-2007, es un uso del suelo que implica el ejercicio de la actividad en toda su dimensión, efectos y alcances; con la interacción de equinos en el inmueble, instalaciones e infraestructura que permita la enseñanza de la equitación, así como la realización de eventos y competencias en las diferentes disciplinas deportivas, terapéuticas o de otra índole en donde participe el hombre y los equinos. 5.
Que el Departamento de Desarrollo y Control Urbano de la Municipalidad de Mora, por medio del órgano competente, debe de otorgar a mi representada un certificado de uso del suelo en los términos solicitados, sin la restricción de mantener equinos en el lugar. 6. Que el Departamento de Desarrollo y Control Urbano, sus órganos y el Alcalde de la Municipalidad de Mora no pueden en su condición de funcionarios administrativos, impedir la "tenencia de animales" en la propiedad, ya que esa circunstancia escapa a sus competencias de Regulación, de carácter territorial y de derecho urbano, porque formalmente esa competencia o atribución le corresponde al Ministerio de Salud y a SENASA respectivamente. 7. Que por ser contrarios al ordenamiento jurídico el uso del suelo otorgado a mi representada el día 06 de agosto del año 2009, suscrito por el Arquitecto Wilbur Arce Mora, así como los oficios DDCU-091-10 del día 4 de octubre del año 2010, R-010-2010-DDCU del 19 de noviembre del año 2010, parcialmente el oficio R-011-2010-DDCU del 01 de diciembre del año 2010, emitidos por el Departamento de Desarrollo y Control Urbano de la Municipalidad de Mora y las resoluciones R-011-2011 del 24 de marzo del año 2011, R-012-2011 del día 30 de marzo del año 2011, AMR-31-2012 de las 10 horas del 31 de octubre del año-2012, AMR-23-2014 de las 10 horas del 03 de julio del año 2014, AMR-25- 2014 de las 10 horas del 25 de agosto del año 2014, emitidas por el Alcalde Municipal de Mora, se deben declarar absolutamente nulos, de pleno derecho, ya que no cuentan con los elementos esenciales que todo acto administrativo debe mantener para que sigan surtiendo efectos. 8.
Que como resultado de las anteriores conductas administrativas se ha producido un congelamiento a la propiedad de mi representada. 9. Ordenar al Departamento de Desarrollo y Control Urbano, al Alcalde o a cualquier otro funcionario de la Municipalidad de Mora, abstenerse de realizar cualquier tipo de conducta que obstaculice el otorgamiento de la respectiva licencia de construcción para el proyecto de "Escuela de Equitación" que desea construir mi representada, o bien, de la respectiva patente comercial. 10. Que el Departamento de Desarrollo y Control Urbano de la Municipalidad de Mora, por medio del órgano competente, debe de otorgar en un plazo perentorio de cinco días, un certificado de uso del suelo a mi representada, en los términos solicitados por mi representada. 11. Que se condene a la entidad territorial al pago de ambas costas del presente procedimiento.” (Imágenes 481-510 del principal) En lo medular, la parte reclamante aduce que desde el 18 de agosto de 2006 la Municipalidad de Mora ha considerado, en diversas ocasiones, por medio de constancias de uso de suelo, que un Club Hípico, Centro Ecuestre o Escuela de Equitación es una actividad permitida en el lugar propuesto, de conformidad con Reglamento de Zonificación parcial de Áreas Industriales en La Gran Área Metropolitana, No. 3623 de 6 de mayo de 1985.
Afirma, se trata de una actividad recreativa-deportiva la cual implica una serie de construcciones accesorias a aquella: parqueos y zona de alimentos para el público, bodegas y guardarropas para el equipo de los caballistas, caballos y sus entrenadores, así como bodegas y cuadras para alimentación y zona de descanso de los equinos. Sin embargo, la actividad principal a desarrollarse en el Centro Ecuestre no varía en función de estas otras zonas o actividades accesorias debido a que todas ellas conforman una sola unidad recreativa-deportiva. Aclara que no puede existir tal cosa como un Centro Ecuestre, Escuela de Equitación o Club Hípico si caballos o sin un área en donde éstos puedan descansar y recibir atención después del entrenamiento. Es decir, un establecimiento recreativo-deportivo de este tipo implica la tenencia de animales ya que por la lógica misma de la actividad no se puede pensar en el traslado diario de los equinos para que no permanezcan en su lugar de entrenamiento, ya que sería contrario a la salud pública.
Remite a los oficios SENASA-DG-AJ-0256-2010 de 14 de julio de 2010 y SENASA-DG-AJ-0298-2010 de 2 de setiembre de 2010. Acota que sería económicamente inviable y, por ende, contrario a las reglas unívocas de la ciencia y la técnica, así como a los principios elementales de justicia y la lógica, así dispuesto en los artículos 16 y 160 de la Ley General de la Administración Pública. Señala que la escuela es una actividad recreativa deportiva y no un establo, pues si bien existen cuadras, es porque los animales requieren de atención luego del entrenamiento y existe criterio técnico de SENASA que recomienda su estadía en la escuela de equitación para evitar propagación de enfermedades. Las zonas de descanso de los animales no absorben ni excluyen la actividad que ahí se realiza, como tampoco lo hacen los parqueos o las eventuales zonas de alimentación y esparcimiento que se incluyan en el centro ecuestre para comodidad de los visitantes del Centro Ecuestre.
Dice, en Oficio PU-C-D-467-2010 de 3 de agosto de 2010, el señor Leonel Rosales Maroto, Director de Urbanismo del Instituto Nacional de Urbanismo (INVU), a la consulta formulada por esta dependencia municipal sobre la posibilidad de instalar una escuela ecuestre en la propiedad con plano No. SJ-1129595-2007 ubicada dentro de la Zona Industrial del Cantón de Mora, indicó que la escuela de marras puede ser considerada una actividad similar a la recreación comercial y por lo tanto permitida. Asimismo, indicó que podría considerarse como actividad de uso condicional, sujeto a los pronunciamientos del Ministerio de Salud y SENASA, los cuales, en forma independiente y ante el requerimiento de la Municipalidad de Mora, han confirmado la viabilidad del establecimiento del Centro Ecuestre en la propiedad con la propiedad con plano No. SJ-1129595-2007 ubicada dentro de la Zona Industrial del Cantón de Mora.
A pesar de lo anterior y perjuicio de la legislación vigente, el Departamento de Ingeniería y de Desarrollo Urbano de la Municipalidad de Mora ha optado por incurrir en una serie de ilegalidades. En ese sentido, acusa violación de los ordinales 16 y 160 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP). Señala, en su Resolución No. R-010-2010-DDCU de las 9 horas 10 minutos de 19 de noviembre de 2010, el Departamento de Desarrollo y Control Urbano indica, en su apartado quinto, que en todos los certificados de uso de suelo solicitados con anterioridad al correspondiente a agosto de 2009, simplemente indicó como uso propuesto "centro ecuestre" o "escuela de equitación", sin embargo, no mencionó, por parte de los solicitantes, que se pretendía la tenencia de animales en el sitio, lo cual no debía suponerlo la Administración. Alude a los conceptos de ecuestre, equitación e hípico. Reitera que no puede concebirse una escuela ecuestre sin caballos, tenencia de animales o sin un área donde éstos puedan descansar y recibir atención después del entrenamiento.
Afirma que este tipo de establecimiento recreativo y deportivo implica tenencia de animales. Considera un sin sentido pensar lo contrario. Externa, pensar que los equinos pueden ser traslados diariamente para que no permanezcan en su lugar de entrenamiento es contrario a la salud pública, tal y como lo indicó expresamente SENASA en oficios SENASA-DG-AJ-0256-2010 de 14 de julio de 2010 y SENASA-DG-AJ-0298-2010 de 2 de setiembre de 2010, sería económicamente inviable y, por ende, contrario a las reglas unívocas de la ciencia y la técnica, así como a los principios elementales de justicia y la lógica, así dispuesto en los artículos 16 y 160 de la Ley General de la Administración Pública. Acusa que lo que está realizando el Departamento de Desarrollo y Control Urbano de la Municipalidad de Mora es variando el uso de suelo de la propiedad con plano No. SJ-1129595-2007 y desaplicando para el caso concreto la normativa reglamentaria aplicable, restringe el derecho de propiedad de forma arbitraria, sin un motivo y contenido real y detrimento del principio de seguridad jurídica, requisitos que todo acto administrativo debe contener conforme lo exigen los numerales 11, 33, 39 y 41 de la Constitución Política, y 11, 129 a 175 de la Ley General de la Administración Pública.
Por otra parte, aduce violación al principio de inderogabilidad singular de los reglamentos. Remite al concepto del certificado de uso de suelo y refiere a precedentes de la Sala Constitucional y la Sección III de este Tribunal Contencioso Administrativo. La certificación de uso del suelo acredita cuál es el uso debido según el plan de desarrollo o, sea local o regional, además de hacer constar si el uso que se le está dando a un determinado terreno es o no conforme con dicha reglamentación. Considera que cuando se otorga un certificado de uso de suelo, las municipalidades únicamente deben constatar que el proyecto cumpla con las disposiciones de urbanismo locales y que en el caso concreto, según se evidencia en los hechos indicados en el primer apartado del presente escrito, incluso de previo a la adquisición del inmueble, la Municipalidad de Mora indicó que la actividad propuesta, llámese "Centro Hípico", "Centro Ecuestre" o "Escuela de Equitación", es conforme.
De previo a la adquisición del inmueble, obtuvo el documento idóneo (certificado de uso de suelo) de la autoridad competente (Municipalidad de Mora) para respaldar la inversión inmobiliaria finalmente propuesta a la corporación municipal. La Municipalidad de Mora en varias ocasiones, incluso de previo a la compra del inmueble, constató la viabilidad de construir una Escuela de Equitación, Centro Ecuestre o Centro Hípico en el inmueble con plano No. SJ-1129595-2007 con la normativa urbanística local, la cual no ha sido modificada. Agrega, los certificados de uso de suelo no están sometidos a validez temporal definida, razón por la cual no pueden ser modificados, al menos en forma lícita, salvo que medie una variación en el plan general de desarrollo urbano que los afecte. Estima que lo que realizó el Departamento de Desarrollo y Control Urbano de la Municipalidad de Mora, cuando otorgó el uso del suelo del 06 de agosto del año 2009, fue variar el uso de suelo de la propiedad con plano No. SJ-1129595-2007, es decir, desaplica en forma singular el Reglamento de Zonificación parcial de Áreas Industriales en La Gran Área Metropolitana, No. 3623 de 6 de mayo de 1985, para recalificar la actividad "Centro Ecuestre" como un "Establo".
En otro orden de agravios, alega violación al principio de igualdad. Dice, el Departamento de Desarrollo y Control Urbano de la Municipalidad indica que puede hacer un centro ecuestre sin animales, es decir, que la tenencia de animales es algo accesorio a un centro ecuestre, club hípico o escuela de equitación y que por ello no es posible esa actividad en la zona industrial. Critica, existen otras propiedades aledañas que albergan, permanentemente, aves, caballos y vacas. Señala que existen tres granjas avícolas ubicadas a menos de 500 metros, por lo que en su caso se da un trato discriminatorio. Alude a la Granja Avícola Pozuelo Pro, Granja Avícola Talamanca y Granja Avícola Santa Rosa, donde agrupan aves, caballos y vacas. Acusa la violación a las reglas de la discrecionalidad, contenidas en los numerales 16 y 160 de la Ley General de la Administración Pública, ya que para el caso concreto la Administración Municipal rebasa los principios de la discrecionalidad e incurre en una flagrante arbitrariedad por la forma en que fundamenta las conductas aquí controvertidas.
Por otro lado, esgrime violación al principio de buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica. Refiere a la doctrina de los actos propios. Estima, el uso del suelo otorgado el día 06 de agosto del año 2009, la Municipalidad de Mora modifica sustancialmente las constancias de uso de suelo emitidas con anterioridad sin que haya mediado una modificación de la normativa vigente en materia de Urbanismo, lo que lesiona la buena fe y la imposibilidad de ocurrir contra sus propios actos. Expone, desde hace más de cuatro años se ha indicado que la actividad recreativa-deportiva Centro Ecuestre es conforme con el uso de suelo de la propiedad con plano No. SJ-1129595-2007 ubicada dentro de la Zona Industrial del Cantón de Mora. Lo anterior fue confirmado por el señor Leonel Rosales del INVU quien agregó que podría considerarse como actividad de uso condicional, sujeto a los pronunciamientos del Ministerio de Salud y SENASA.
Considera improcedente que después de estas consultas esta dependencia varíe la calificación de Centro Ecuestre como actividad recreativa (como el mismo INVU calificó) a Centro Ecuestre como un establo. En fase de conclusiones orales, en lo medular el representante de la accionante reiteró las mismas alegaciones de fondo anteriormente detalladas, sin que se haya acotado algún agravio o motivo diverso a los ya señalados.
IV.Alegatos de la Municipalidad. El ente local expresa que el 06 de agosto del 2009 el Departamento de Ingeniería y Desarrollo Urbano de la Municipalidad de Mora emitió certificado de uso de suelo conforme a nombre de la recurrente, para la actividad de Escuela de Equitación a desarrollarse en el inmueble propiedad de la actora, situado en la Provincia de San José, matrícula de folio real No. 583777-000, señalando expresamente que el uso permitido, sólo se incluye la actividad de Escuela de Equitación, no así la tenencia de animales, la que si se pretende, queda sujeta al análisis del Ministerio de Salud y de SENASA, en coordinación con la Unidad de Gestión Ambiental Municipal, tal y como se establece en el Reglamento de Zonificación Parcial en Áreas Industriales de la GAM. Relata que el 22 de junio del 2010 la accionante solicitó corregir ese certificado de uso de suelo, para que se permitiera la tenencia de caballos, lo que fue rechazado por oficio DDCU-091-2010 del 04 de octubre de 2010 del Departamento de Desarrollo y Control Urbano, señalando que la tenencia de animales es un uso no permitido dentro de los usos condicionales de la industria tipo 2 del Reglamento de Zonas Industriales.
Prosigue, el 25 de octubre del 2010 el Encargado del Departamento de Desarrollo y Control Urbano de la Municipalidad de Mora, rechazó la solicitud de licencia constructiva planteada por la apelante, ya que la propiedad con plano catastrado SJ-1129595-2007, se encuentra en la Zona Industrial, dentro del mapa de zonificación del Plan Regulador del Cantón de Mora y la actividad de recreación comercial puede ser permitida, no así la tenencia de animales, como se indica en los planos constructivos y documentos presentados para la solicitud de la licencia constructiva. Por resolución número R-011-2010-DDCU de las nueve horas diez minutos. del. primero de diciembre del dos mil diez, el Encargado del Departamento de Desarrollo y Control Urbano autorizó las obras de infraestructura, sean intervención en el área de caminos, estructuras de drenaje pluvial y electromecánicas. Relata sobre el trámite dado a las medidas recursivas presentadas por la demandante en cuanto a la solicitud de revisión.
Postula, el certificado de uso de suelo únicamente transcribe las regulaciones urbanas o de zonificación que le son aplicables a cada propiedad dentro del cantón. Véase que la planificación urbanística es el procedimiento de ejercicio de la potestad administrativa de regulación de la utilización del uso del suelo. En consecuencia, cuando la administración planifica en el ámbito urbanístico, está realizando una ordenación, una regulación jurídica de la vida social, en definitiva, ejerciendo su potestad normativa. Esta se actualiza mediante la planificación y se plasma en el plan regulador, como es de todos sabido esta labor de regular el suelo que en principio es de resorte local, siempre tiene que estar apalancada a directrices generales de Estado Central, por ende la labor se torna un tanto más compleja al estar: presentes actores protagónicos en la formulación de cada uno de estos planes reguladores, como el INVU y la SETENA, sin embargo esto da seguridad jurídica del resultado del documento a elaborar.
De este modo, el planeamiento urbanístico debe ser considerado como una aplicación concreta del ejercicio de las potestades que el poder público confiere al Estado, como parte de las acciones tendientes a definir la acción político-económica nacional y local en caso de las Municipalidades. Destaca, el carácter dinámico del derecho urbanístico obliga a que el cumplimiento de sus cometidos dependa en alto grado de la previsión y anticipación del uso del suelo. Alude a lo regulado por el artículo 28 de la Ley de Planificación Urbana. Dice, en la certificación de uso del suelo no se decide (con eficacia constitutiva) cuál es el uso permitido, ya que esto habrá sido determinado de previo de la manera legalmente prevista; simplemente se acredita (con carácter declarativo) cuál es el uso debido según lo establecido reglamentariamente, además de acreditar si el uso que se le está dando o pretendiendo dar a un determinado terreno es o no conforme con dicha reglamentación.
Refiere a la sentencia de la Sección Segunda del Tribunal Contencioso Administrativo, número 425-2009-11 de las 10:40 horas del 22 de octubre del 2009. Manifiesta, en el certificado de Uso de Suelo vigente y lo indicado en el oficio DDCU-091-2010, la actividad de recreación comercial solicitada y correspondiente a Centro de Equitación puede ser permitida, no así la tenencia o permanencia de animales de forma estable en el tiempo , ello siendo que caeríamos en una actividad de las denominadas "de establos", que como se permea no es una actividad permitida en esta zona del Cantón. Apunta que a folios 284 y 285 del expediente administrativo, se dispone que la zona en la que se encuentra la finca plano número SJ-1129595-2007 propiedad de la recurrente, se encuentra en Zona Industrial, estableciendo como usos permitidos aquellos que regula el Reglamento de Zonificación parcial de Áreas Industriales en La Gran Área Metropolitana, Reglamento número 3623 del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, del 06 de mayo de 1985, que para el caso particular de Escuela de Equitación estaría permitida dentro de las de TIPO 1, bajo la denominación de Recreación Comercial, ahora bien en dicho uso de suelo se dejó claro que la actividad permitida es la de Escuela de Equitación, más no así la permanencia o tenencia de animales de forma estable en el tiempo, quedando ello como uso condicionado los análisis previos del Servicio Nacional de Salud Ambiental del Ministerio de Agricultura y Ganadería.
Externa que siendo que la actividad a desplegar como eventual "establecimiento de recreación comercial", lleva implícita la condición por razones de salud pública y animal, la tenencia de animales en el lugar, aspecto que convertiría el recinto en un establo, aspecto que fue valorado por el criterio técnico expresado en el oficio DDCU-091-201 O del 4 de Octubre de 2010, por el Arq. Will Arce, Director del Departamento de Desarrollo y Control Urbano de la Municipalidad de Mora, donde se afirma que dicha actividad sería contraria a la zona tipo 2 que es la que regula y la que se permitiría en el distrito de Ciudad Colón. En el Reglamento de Zonificación parcial de Áreas Industriales en La Gran Área Metropolitana, reglamento número 3623 del 06 de mayo de 1985, se regula en la actividad de establos en la sección tercera de dicho cuerpo normativo, aplicables para la zona Z.I, tipo 3, siempre que demuestren que su proceso no producirá molestias, ruidos, vibraciones, gases, olores, desechos eliminables por agua, para lugares propios de Ochomogo, Coris, Ciruelas.
Agrega, en ningún momento se rechazó la actividad comercial de Centro de Equitación, partiendo de ser un establecimiento de recreación comercial, que es propio de una actividad de la Zona 1, pero eventualmente previo criterios técnicos, y bajo parámetros de discrecionalidad, donde debe de mediar siempre como mecanismo de control los criterios técnicos y científico, la oportunidad y conveniencia, pudiesen desarrollarse en la zona tipo 2, que es la propia de Ciudad Colón; así las cosas y siendo que los criterios técnicos (oficios SENASA-D.O.N. #162-2010 a folio 287, SENASA-DG-AJ-0256-2010 a folio 295 y 296 y SENASA-DG-AJ-0298-2010 a folio 297), ventilan que para llevar a cabo dicha actividad la tenencia de animales es un requisito implícito para no comprometer la salud pública y animal, el resultado arrojado lleva a determinar tener dicha actividad como de establo, imposible de autorizar por parte de esta Municipalidad por caer la misma en la zona tipo 3 de conformidad al Reglamento número 3623 del 06 de mayo de 1985, antes citado.
Aduce que colindando con esta finca se encuentran Industrias productoras de alimentos, las cuales deben de cumplir con estándares de calidad ya que exportan sus productos, quienes han externado las molestias a este Municipio por la presencia de animales en el área, a raíz de la cautelar otorgada en este caso. En la fase de conclusiones orales, la mandataria del ente local reitera estas argumentaciones de fondo como sustento de la oposición a la presente acción.
V.Alegatos del coadyuvante pasivo y tercero interesado. En la audiencia oral celebrada el 26 de enero del 2024, dentro del espacio otorgado al coadyuvante pasivo y al tercero interesado para formular sus conclusiones sobre el presente proceso, plantearon las siguientes consideraciones. El coadyuvante Grupo Pozuelo GPP S.A. dio la razón al accionante en algunas cuestiones manifestadas en relación con los 3 usos de suelo inicialmente otorgados. Se dieron para hacer un encerramiento, casetilla y algunos temas relacionados con la ubicación de estadio y gradería. Cuando solicitó el certificado de suelo que fue denegado, que fue para la realización de una caballeriza. Apela al concepto de establo o caballeriza. Una escuela de equitación o centro ecuestre son instalaciones particulares para formación y entrenamiento de jinetes y caballos, lo que no implica necesariamente la permanencia definitiva de los equinos.
Las manifestaciones de la actora muestran dos intenciones, sea, el centro ecuestre y las caballerizas para manejo definitiva de los animales. Son condiciones diferentes dado que el comportamiento de los animales es diferente si están en entrenamiento o en permanencia definitiva. El ministerio de Salud y SENASA hacen prevenciones importantes cuando hay tenencia permanente de animales. Insiste en la diferencia entre una escuela deportiva y la permanencia de animales. Detrás de Pozuelo hay una granja avícola, pero se implementó hace 50 años cuando no había plan regulador. Esa granja está en proceso de cierre por esas circunstancias. Le preocupa la actividad porque cuando se instaló su empresa se sabía cuales tipos de actividades podían desarrollarse y cumplieron con todas las condiciones. Ahora se da un intento de colocar una caballeriza. Los avales de SENASA son sobre la tenencia o trato de animales, no sobre la permanencia de equinos.
Manifiesta que desde 1980 hay una zonificación en el sitio. La municipalidad actuó conforme a derecho, pues los usos permitidos eran los tipos 1 y 2 y no estaba permitido el ejercicio de actividades tipo 3. Alude a las implicaciones de los planes reguladores en cuando a la advertencia a terceros para uso del suelo. Lo que hubo fue un intento de ir poco a poco haciendo solicitudes con el fin de poder tener una autorización haciendo caer en error a la municipalidad. Los daños a Grupo Pozuelo fueron importantes por las posibles enfermedades que podían trasmitir los equinos. Los usos permitidos los fija la municipalidad. Hoy en día no hay escuela ni caballeriza. SENASA hizo observaciones pero no es la instancia que administra el plan regulador ni la zonificación. La medida cautelar logró que por algún tiempo operara la actividad, pero insiste en que actualmente no se realiza. Solicita el rechazo de la demanda.
Por su parte el Fideicomiso Banco Improsa, tercero interesado expresó que fue designado como fiduciario del inmueble en el cual se pretende realizar la actividad comercial. A imagen 1272 consta su apersonamiento y las razones de asistencia al proceso. No ejerce actos posesorios. Se le da la tenencia y disposición a la empresa fideicomitente. Ratifica la demanda de la accionante según escrito a imagen 1195 por cuanto existen criterios técnicos para el desarrollo de la actividad. Coincide con los argumentos de la accionante en virtud de que si se otorgaron permisos para una escuela de equitación, es indispensable la permanencia de equinos en el lugar. Alude al criterio de SENASA sobre la pertinencia y conveniencia de permanencia de animales en el inmueble donde se desarrolla la actividad. Consta a imágenes 783 y siguientes, informes que desarrollan los requisitos técnicos necesarios y condiciones para tenencia de animales. Estima que existe prueba documental suficiente para admitir la demanda.
VI.Sobre la vinculatoriedad de la regulación urbanística y el régimen de uso del suelo. De conformidad con lo estatuido por la Ley de Planificación Urbana, la programación y definición del régimen de uso del suelo es una competencia conferida a las Municipalidades, que ejercen y concretan a partir de los Planes Reguladores y diversos reglamentos que lo integran. Justamente, el Plan Regulador y correlativo reglamento de zonificación constituyen la definición de los usos permitidos de la tierra. De esa manera, en lo que se refiere al destino del inmueble, se define a partir de esa ordenación, razón por la cual, el artículo 28 de la Ley de Planificación Urbana, señala que el aprovechamiento de la tierra requiere del certificado de uso a efectos de determinar su compatibilidad con la regulación urbanística. En ese sentido, ese precepto establece:
“Artículo 28. Prohíbese aprovechar o dedicar terrenos, edificios, estructuras, a cualquier uso que sea incompatible con la zonificación implantada. En adelante, los propietarios interesados deberán obtener un certificado municipal que acredite la conformidad de uso a los requerimientos de la zonificación. Los usos ya existentes no conformes, deberán hacerse constar también con certificado que exprese tal circunstancia. Cada reglamento de zonificación fijará la fecha a partir de la cual dichos certificados serán obligatorios.” Sobre el concepto y alcances de este título urbanístico, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia ha señalado:
“III. Con el fin de resolver el reclamo planteado, conviene tener en cuenta que, al amparo de los preceptos 21 (derecho a la salud), 45 (limitaciones a la propiedad por razones de interés público), 50 (derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado), 69 (exigencia constitucional a la explotación racional de la tierra) y 89 (protección de las bellezas naturales), todos de la Constitución Política, se instituye el ordenamiento territorial y –concretamente– el urbanístico, como un conjunto de disposiciones tendentes a garantizar tales derechos fundamentales y, con ello, la calidad de vida de los habitantes, según lo reconoce expresamente el numeral 28 de la Ley Orgánica del Ambiente. Acorde con ese objetivo, el cardinal 28 de la Ley de Planificación Urbana (en lo sucesivo LPU) prohíbe “aprovechar o dedicar terrenos, edificios, estructuras, a cualquier uso que sea incompatible con la zonificación implantada”.
Para asegurar que dicho precepto se cumpla, esa misma norma instituyó el denominado “certificado de uso de suelo”, como un “certificado municipal que acredite la conformidad de uso a los requerimientos de la zonificación”. Por esa razón, cuando un munícipe requiera de una licencia municipal (por ejemplo para construcción, fraccionamiento o patente para una actividad comercial o industrial), el respectivo Ayuntamiento debe constatar, previamente, que la actividad a realizar sea compatible con las zonas de uso estipuladas en la planificación urbana aplicable en el cantón. Sobre el particular, esta Sala ha indicado: “[…] El certificado de uso de suelo consiste en el instrumento donde consta a qué usos puede destinarse un terreno, sea, lo que acredita, -con carácter declarativo-, es la utilización que se le puede dar según las regulaciones vigentes. De ahí, puede suceder que lo plasmado en él no sea lo que interese al administrado, puesto que, el que le pretendía dar, podría no resultar conforme con el plan regulador.
Según lo hizo patente el Ad quem, la Sala Constitucional ha expresado que dicho certificado, aunque de naturaleza declarativa, se erige en un acto fundamental, en razón de que su contenido y función es hacer constar estados fácticos o legales que posibilitan la toma de resoluciones que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas, como son los permisos de construcción o patentes, para cuyos otorgamientos se requiere de dicho documento, como medio para verificar que, lo solicitado se conforma con la utilización aprobada en el correspondiente plan regulador.” (Sentencia no. 798-F-S1-2012 de las 9 horas 45 minutos del 4 de julio de 2012). Valga acotar que el ordinal 28 de la LPU, también prevé los denominados “certificados de uso no conforme”, que son aquellos mediante los cuales se hace constar un uso contrario, pero que se encontraba consolidado de previo a que se implantara la respectiva zonificación.
(…) V. Lo indicado en las referidas sentencias constitucionales, en torno a los certificados de uso de suelo, no significa que “su nulidad no es posible en ninguna vía”, como erróneamente lo manifiesta el casacionista. La jurisprudencia más reciente de la Sala Constitucional ha preferido conceptualizar dichos certificados como un “acto favorable” y, en tanto tales, cubiertos por el principio de intangibilidad de los actos propios: “[…] este certificado de uso desuelo conforme es un acto favorable en virtud que habilita al administrado para gestionar un permiso de construcción y, eventualmente, solicitar otro tipo de licencias (ver sentencia número 2006-005832 de esta Sala). Por consiguiente, para ser anulado o revisado debe la administración pública recurrida observar los requisitos formales y sustanciales establecidos en el ordinal 173 de la Ley General de la Administración Pública. […] .
La anulación del acto favorable otorgado al recurrente con inobservancia de lo indicado supra atentaría contra la teoría de los actos propios recogida de forma implícita en el numeral 34 de la Constitución Política” (voto no. 2010-12815 de las 9 horas 23 minutos del 30 de julio de 2010; en similar sentido consúltese, de la misma Sala Constitucional, la resolución no. 2010-4161 de las 12 horas 8 minutos del 26 de febrero de 2010). Según se observa, contrario a lo indicado por el casacionista, esto no implica que las certificaciones de uso de suelo disconformes con el ordenamiento jurídico no puedan ser anuladas. El Órgano Constitucional se refiere a aquellos casos en donde la misma Administración es la que pretende declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de una certificación de uso de suelo; en tales circunstancias –estima la referida jurisprudencia– se deberá acudir al procedimiento contemplado en el numeral 173 de la LGAP (sin perjuicio, claro está, de aquellos casos donde proceda el contencioso-administrativo de lesividad, al tenor de lo previsto en el artículo 34 del CPCA).
En el presente proceso quedó claro que la misma Municipalidad de Alajuela era conocedora de tal posibilidad, tanto es así que tramitó un procedimiento administrativo ordinario mediante el cual pretendió anular tanto la certificación no. 181/PU/US/06 como la licencia comercial no. 14965. De ahí que resulta inconsecuente con sus propias actuaciones que, ante esta Sala, tal representación pretenda sostener que la nulidad de una certificación de uso de suelo “no es posible en ninguna vía”. (Sentencia No. 866 de las 09 horas 55 minutos del 11 de julio del 2013) De ahí que lo usual es que las regulaciones urbanísticas establezcan distintos tipos de uso según se ajuste o no a la planificación sectorial plasmada en el respectivo plan regulador, según la siguiente terminología: "uso conforme", cuando el uso propuesto sea armónico y congruente con el definido en el instrumento de planificación para el respectivo espacio urbano; "uso condicional", que puede darse previa autorización especial de la Municipalidad, el Ministerio de Salud y la Dirección de Urbanismo, con restricciones y requisitos especiales; y "uso no conforme", cuando el destino solicitado no se ajusta a la zonificación establecida o que, ajustándose, no cumple con los requisitos de la zona.
En rigor, el certificado de uso de suelo supone un contraste o verificación del uso propuesto por el titular del inmueble y el que se ha definido previamente por la zonificación urbanística mediante el respectivo plan regulador y sus respectivos reglamentos. Es decir, se trata de contrastar la proyección de uso propuesto con el que ha sido definido previamente mediante el ejercicio de las competencias de programación de uso inmobiliario, de conformidad con los procedimientos que define la Ley de Planificación Urbana. Ergo, se trata de un acto de naturaleza declarativa, en tanto acredita la conformidad del uso del suelo de un determinado inmueble, acorde con lo previamente determinado en el reglamento de zonificación. En el voto 644-2005 de las 18:35 horas del 25 de enero de 2005, la Sala Constitucional, señaló:
"... Este certificado de uso del suelo es un acto administrativo de naturaleza declarativa, es decir, acredita hechos o circunstancias pero no crea ni modifica situaciones jurídicas; específicamente, por medio de él la Administración local acredita la conformidad o no del uso del suelo con lo establecido en la zonificación respectiva, pero no otorga un permiso de construcción, sino que solamente acredita cuál es el uso debido según lo establecido reglamentariamente. De ahí que ese certificado sea exigible como uno de los requisitos –no el único- necesarios para que el ente municipal emita la respectiva autorización para construir o para emitir una licencia que permita ejercer determinada actividad, es decir, para dictar un acto administrativo que sí crea derechos subjetivos." Por tanto, lo expresado en el certificado de uso de suelo pretende ser un reflejo del contenido del acto general de zonificación aplicado a un inmueble en particular, por lo que, en tesis de principio, no está llamado a generar un efecto ni contenido innovativo, modificativo o extintivo que no se desprenda del contenido mismo del Plan Regulador o de eventuales cambios técnicos que éste sufra en el transcurso del tiempo.
VII.Sobre el régimen de uso de suelo en el caso concreto. En la especie, lo debatido estriba en la validez o no de lo consignado en el certificado de uso del suelo emitido por la Municipalidad de Mora en fecha 06 de agosto del año 2009, suscrito por el Arquitecto Wilbur Arce Mora. Para los efectos de un mejor abordaje de los alegatos planteados en este proceso, se hace necesario establecer un recuento de lo acontecido en cuanto a las diversas gestiones formuladas en relación con el certificado de uso de suelo para la heredad titularidad de la accionante. Del elenco de hechos probados se tiene que en mayo del 2007, la accionante adquirió la propiedad partido de San José, matrícula 583777-000, plano catastrado No. SJ 1129595-2007, ubicada en el Cantón de Mora, distrito Colón, con una cabida de 37.859,78 metros cuadrados. Antes de esa transacción, la anterior propietaria del inmueble gestionó título urbanístico sobre el régimen de uso de suelo y en fecha 18 de agosto del año 2006, la Arquitecta de la Municipalidad de Mora, Dania Chavarría Núñez, emitió el Certificado de Uso del Suelo solicitado para el inmueble aludido en los siguientes términos:
"El solicitante FOURNIER LEIVA Y COMPAÑÍA SOCIEDAD ANONIMA presenta al Departamento de Ingeniería de la Municipalidad el plano catastrado No. SJ-813114-2002 .... Dicha propiedad se encuentra ubicada según el Plan Regulador en ZONA INDUSTRIAL (Z.I.) para la que me permito transcribirle lo que indica el PLAN REGULADOR vigente: ARTICULO 7. ZONA INDUSTRIAL. (Z.I) Esta zona corresponde al sector que se estableció como zona industrial del G.A.M. pero con modificaciones en su área, la cual se reduce sustancialmente debido principalmente a que se han establecido usos residenciales y los cuales se pretende ubicar como zona residencial.
Véase que a partir de este certificado, la Municipalidad establece aspectos relevantes para esta causa, sea, que el inmueble de marras se localiza en zona industrial tipos 1 y 2, de conformidad con lo establecido por el Reglamento de Zonificación parcial de Áreas Industriales en La Gran Área Metropolitana, No. 363 del 06 de mayo de 1985 emitido por el INVU, publicado en La Gaceta No. 114 del 18 de junio de 1985. Concretamente, ese acto de suso de suelo valora que la escuela de equitación y campo ecuestre se puede catalogar como parte de la categorización plasmada en el punto 22 del tipo 1.1., sea, establecimiento de recreación comercial. De igual manera, el acto define que el uso propuesto es inofensivo para los efectos de las pautas establecidas por aquella reglamentación, advirtiendo que el permiso de funcionamiento se encuentra condicionado a que el Ministerio de Salud acepte el grado de molestia probable que pueda generar la actividad.
Con todo, ese certificado señala que el uso propuesto es conforme con la zonificación aplicable. Luego, el 07 de octubre del 2007 el Ing. Wilbur Arce Mora, Arquitecto de la Municipalidad de Mora emite un nuevo certificado de uso de suelo a favor de la actora en su condición de propietaria del inmueble plano catastrado SJ-1129595-07, en el cual se indica que el uso de suelo se otorga como permitido para la construcción y patente de escuela de equitación y que dicha actividad se debe de considerar como un establecimiento de recreación comercial de carácter inofensivo. Estas determinaciones se reiteran posteriormente en fecha 11 de noviembre del 2008, cuando emite un nuevo certificado de uso de suelo en el terreno titularidad de la accionante y dispuso que el inmueble se encuentra en Zona Industrial y que las actividades que se pueden realizar son las del de Tipo 1 y 2 indicadas en el Reglamento de Zonas Industriales del G.A.M, tal y como se había señalado desde el primer certificado del 18 de agosto del 2006.
Pese a esos contenidos previos, a raíz de las solicitudes para la construcción de las tapias del proyecto y casetilla del Guardia, presentadas el 26 de noviembre del 2008, el 06 de Agosto de 2009, el Departamento de Ingeniería y Desarrollo Urbano de la Municipalidad de Mora emitió certificado de uso de suelo conforme a nombre de la recurrente, para la actividad de Escuela de Equitación a desarrollarse en el inmueble propiedad de la Provincia de San José, matrícula de folio real No. 583777-000, señalando expresamente que: " ... Se debe tomar en cuenta que en el uso permitido, sólo se incluye la actividad de Escuela de Equitación, no así la tenencia de animales, si se pretende esta otra actividad, queda sujeta al análisis de el (sic) Ministerio de Salud y del MAG (SENASA), en coordinación con la Unidad de Gestión Ambiental Municipal, tal y como se establece en el Reglamento de Zonificación Parcial en Áreas Industriales de la GAM ...
" Posteriormente, el 26 de febrero del año 2010, la Municipalidad de Mora emite certificado de uso del suelo para el inmueble de marras, en virtud de solicitud de movimiento de tierra, otorgando un uso permitido y en fecha 05 de marzo del 2010 la accionante solicitó el respectivo permiso para Movimientos de Tierra para realizar el proyecto en el inmueble referido. A partir de esas gestiones por oficio DDCU-017-10 del 09 de abril del año 2010, el Arq. Wilbur Arce Mora expresa:
" .... Con la solicitud de dicha licencia se adjuntó una propuesta de anteproyecto para escuela de equitación en la que se incluye tres módulos de cuadras. Debo de indicarle que la tenencia de animales en la zona industrial no es permitida, a pesar de que la actividad de establecimiento comercial si lo es, siempre y cuando la actividad sea debidamente autorizada por el Ministerio de Salud, tal y como se le indicó en el año 2007. Por implicaciones ambientales y de salud pública cualquier proyecto que involucre la tenencia de animales requiere para su instalación y funcionamiento definitivo de una serie de permisos emitidos por otras autoridades administrativas diferentes a esta Municipalidad, como lo son el Ministerio de Salud, el Ministerio de Agricultura y Ganadería, por medio de SENASA y la Secretaría Técnica Nacional Ambiental ...”.
Hasta este punto, se desprende que el ente local dispuso que la construcción de una escuela de equitación o centro ecuestre resultaba un uso conforme en ese terreno, empero, que pese a la viabilidad de ese proyecto, no era factible la tenencia de animales, advirtiendo que cualquier proyecto que involucre ese aspecto, requiere y precisa de los análisis y permisos previos emitidos por las autoridades de salud. Para tales fines, consta en autos que mediante oficio DARS-M-171-10 del 21 de junio del año 2010, el Ministerio de Salud respondió solicitud en cuanto a la competencia del órgano administrativo para referirse sobre la instalación y funcionamiento de una Escuela de Equitación. El oficio traslada el asunto y remite su conocimiento al Servicio Nacional de Salud Animal (SENASA) para que se refiera al respecto. De igual manera, el 22 de Junio del 2010, la sociedad actora presentó ante el Departamento de Ingeniería y Desarrollo Urbano de la Municipalidad de Mora, una solicitud tendente a que se corrigiera el certificado de uso de suelo del 06 de agosto del 2010 para que entienda que la escuela de equitación implica la tenencia de caballos.
Por ello, el 28 de junio el Departamento de Desarrollo y Control Urbano de la Municipalidad de Mora, realizó una consulta formal al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo en relación con el uso del suelo solicitado. Sobre ese particular, por oficio PU-C-D-467-2010 del 03 de agosto del 2010, el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo le contestó al Departamento de Desarrollo y Control Urbano de la Municipalidad de Mora la consulta formulada en relación con el uso del suelo solicitado por la actora, en los siguientes términos:
"En respuesta a su oficio No. DDCU-67-10 recibido en esta Dirección de Urbanismo por medio del cual solícita nuestra opinión sobre la posibilidad de instalar una escuela ecuestre en la propiedad con plano de catastro No. SJ-1129595-2007 ubicada dentro de la Zona Industrial, nos permitimos informarle que en vista de que en esa zona es de aplicación lo dispuesto en el Reglamento de Zonas Industriales del GAM, propiamente lo correspondiente a las actividades tipo 1 y 2 y de que la recreación comercial es un uso permitido, consideramos que la escuela de marras puede ser considerada como una actividad similar a la recreación comercial y por lo tanto permitida, sin embargo también podría aplicarse lo dispuesto en los usos condicionales de las actividades tipo 1 y 2, para lo cual debe requerirse el pronunciamiento del Ministerio de Salud, el cual solicita que para este tipo de actividades también se necesita el criterio de SENASA el cual se adjunta para una mejor resolución".
Como dato relevante se tiene igualmente que en fecha 06 de julio del año 2010 el Doctor Manuel Francisco Ureña Ureña, funcionario de SENASA, brinda su opinión técnica en relación con el proyecto Escuela de Equitación de interés, en los siguientes términos:
“(...) En aras del Bienestar Animal, Salud Animal y Pública es aconsejable evitar la movilización de animales de un lugar a otro y sobre todo con frecuencia. De ahí que guardando los niveles de bioseguridad y buenas prácticas en el manejo de animales así como de sus desechos, lo recomendable es que los animales permanezcan en un solo lugar, que para el caso en consulta lo procedente es que se mantengan en el establecimiento designado como Escuela de Equitación ... ".
Asimismo, por oficio URS-RCS-54-10-EDP-A de fecha 13 de julio, el Ministerio de Salud brinda el visado sanitario al proyecto de Escuela de Equitación de la demandante. Además, por oficio SENASA DG-AJ-0256-2010 del 14 de julio del año 2010, el Servicio Nacional de Salud Animal, se refiere a la solicitud de la accionante para que se brindara criterio en relación con el permiso de uso del suelo que deniega la tenencia de animales, y con remisión a las manifestaciones del 06 de julio del año 2010 emitidas por el Doctor Manuel Francisco Ureña Ureña, alude que no impone ningún tipo de imposibilidad material para realizar el proyecto. Pese a esos criterios de la instancia técnica en menesteres de salud animal, por oficio DDCU-083-10 de fecha 16 de agosto del año 2010, el Departamento de Desarrollo y Control Urbano del ente local consulta nuevamente al INVU respecto de la permanencia de animales en el inmueble y el proyecto y por oficio SENASA-DG-AJ-0298-2010 del 02 de setiembre del 2010, el INVU indica:
"... esta Dirección considera, a la luz del criterio esbozado por el Dr. Manuel Ureña, Director de Operaciones del SENASA, en oficio SENASA-D.O.N. No. 0162-2010, que guardándose por parte del administrado las medidas de bioseguridad y manejo adecuado de desechos, sería posible que esa Municipalidad reconsidere lo establecido en la Constancia de Uso de Suelo otorgada al Centro Ecuestre del Sol S.A., permitiéndose la tenencia de "equinos" en el lugar ... " (Folio 217 del administrativo).
De la misma manera, por oficio DARS-M-269-2010 del 09 de setiembre del año 2010, el Ministerio de Salud indica que ante la consulta del ente local en relación con la tenencia de animales en el proyecto debatido, declinaba su competencia y trasladaba lo consultado a SENASA que es materia de su resorte técnico. Pese a todo ese recuento, por oficio DDCU-091-2010 del 4 de Octubre de 2010, el Departamento de Desarrollo y Control Urbano de la Municipalidad de Mora, rechazó la gestión de la recurrente en cuanto a la corrección del certificado de uso del suelo y reitera que “… el uso propuesto de tenencia de animales, es un uso no permitido dentro de los usos condicionales de la industria tipo 2 del Reglamento de Zonas Industriales respecto de la Zona Industrial del Cantón de Mora ... " Este criterio llevó a que el 25 de octubre del 2010 el Encargado del Departamento de Desarrollo y Control Urbano de la Municipalidad de Mora, rechazara la solicitud de licencia constructiva planteada presentada por la demandante al considerar que si bien la actividad de escuela de equitación es permitida, no lo es la tenencia de animales en el sitio.
VIII.Luego del anterior recuento se desprende que el aspecto que determina la presente litis se relaciona con la consideración de la Municipalidad en cuanto a que para los efectos del régimen de uso del suelo de la finca de la actora, localizada en zona industrial del cantón de Mora, la actividad comercial de centro de equitación permite o no la tenencia de animales en el sitio. En ese sentido, los certificados de uso de suelo emitidos a la accionante son contestes en indicar que la actividad propuesta de centro de equitación es posible de conformidad con el Reglamento de Zonificación parcial de Áreas Industriales en La Gran Área Metropolitana, No. 363 del 06 de mayo de 1985 emitido por el INVU, publicado en La Gaceta No. 114 del 18 de junio de 1985. En ese sentido, desde la valoración inicial el ente local ha estimado que el uso propuesto se puede catalogar como parte de la categorización plasmada en el punto 22 del tipo 1.1., sea, establecimiento de recreación comercial. Lo anterior bajo la aplicación de lo estatuido para los usos condicionales, respecto de los cuales ese instrumento normativo estipula para las industrias tipo 1:
“Usos condicionales:
En las zonas tipo Uno, el Ministerio de Salud podrá permitir el uso de los terrenos y edificios para cualquier tipo de actividad que tenga características y efectos similares a los de los usos indicados en la lista anterior y que no produzca ruidos, vibraciones, gases, olores, desechos eliminables por agua y peligro de fuego o explosión en mayor grado del que normalmente generarían los de esa lista.” Es con fundamento en esta regulación que el ayuntamiento estimó que esa actividad puede asimilarse a la categoría regulada en el punto 22 aludido. Sin embargo, en el certificado emitido el 06 de Agosto de 2009, el Departamento de Ingeniería y Desarrollo Urbano de la Municipalidad de Mora estimó que esa compatibilidad de la zonificación operaba únicamente para la escuela de equitación, pero que no incluía la tenencia de animales, al considerar que la habilitación de esa otra actividad quedaba sujeta o condicionada al análisis del Ministerio de Salud y de SENASA.
La postura del municipio en este proceso expone que la tenencia de animales supone la existencia de establos dentro de las instalaciones de la escuela de equitación y que esa actividad concreta no se encuentra permitida para las zonas tipos 1 y 2, sino, solamente para las actividades que encajen dentro de las zonas tipo 3. Este criterio se refleja además en el oficio DDCU-017-10 del 09 de abril del año 2010, en el cual, como se ha explicado arriba, el Arq. Wilbur Arce Mora manifiesta esa postura a partir de la inclusión dentro de los planos de la licencia de construcción, de tres módulos de cuadras. En ese sentido agregó que la tenencia de animales suponía la obtención de permisos de autoridades ajenas al municipio, dadas las implicaciones ambientales y de salud de ese ejercicio. Este mismo juicio de valor se utiliza en el oficio DDCU-091-2010 del 4 de Octubre de 2010, del Departamento de Desarrollo y Control Urbano de la Municipalidad de Mora y en definitiva, al rechazo de la solicitud de permisos de construcción, decisión emitida el 25 de octubre del 2010 por parte del Encargado del Departamento de Desarrollo y Control Urbano.
Las razones dadas por el ente local en esos actos estriban, se insiste, en que en las zonas tipos 1 y 2 de la circunscripción industrial de la GAM, no es posible la tenencia de animales, atendiendo al impacto que genera y el cual, implica la valoración técnica de SENASA y el Ministerio de Salud.
A juicio de este Tribunal, la categorización realizada el 18 de agosto del año 2006, por la Arquitecta de la Municipalidad de Mora, Dania Chavarría Núñez, pone en evidencia que la actividad de escuela de equitación es un uso conforme con la estrategia e instrumentos de zonificación aplicables al sector en el cual se localiza el inmueble de la accionante. Véase que desde esa decisión se señala que esa propuesta es congruente con las reglamentaciones aplicables en cuanto a actividad comercial se refiere, entendiendo que es compatible con lo estatuido en el punto 22 para las zonas tipo 1 y 2, e incluso se alude a que la actividad presenta un uso inofensivo, mas allá de la advertencia de que el permiso de funcionamiento debe ponderar las variables propias de las competencias del Ministerio de Salud. Sin embargo, es con el certificado de uso de suelo emitido el 06 de Agosto de 2009, que el Departamento de Ingeniería y Desarrollo Urbano de la Municipalidad de Mora consideró que si bien la escuela de equitación era un uso permitido, esta actividad no suponía una habilitación administrativa para la tenencia de animales.
Como se ha señalado, las normas urbanísticas constituyen el marco referencial que delimita y precisa el régimen del uso del suelo. Si bien el numeral 45 de la Constitución Política reconoce de manera expresa el derecho de propiedad, y el canon 264 del Código Civil establece como contenido de ese derecho el uso y disfrute, defensa y exclusión, transformación y enajenación de la cosa, es claro que a la luz de lo preceptuado en el párrafo tercero de la citada norma constitucional, esa titularidad es de orden relativo en tanto debe someterse a las limitaciones que fija la ley adoptada por mayoría calificada por razones de interés público. En ese contexto, la propiedad inmobiliaria se encuentra sometida a los instrumentos de planificación que establece la Ley de Planificación Urbana y en concreto, se insiste, los planes reguladores y respectivos reglamentos de aplicación, define la ordenación del suelo y los correlativos usos permitidos.
De ese modo, el ejercicio del derecho de edificación que es propio de la titularidad inmobiliaria de vocación urbanística se encuentra supedita a la compatibilidad del uso propuesto con el que se ha definido en la respectiva zonificación. Esto se encuentra claramente estipulado en la literalidad del canon 28 de la Ley de Planificación Urbana, según se ha expuesto arriba. Estas normas de planificación han de emitirse de conformidad con los procedimientos de participación ciudadana e incorporación de la variable ambiental, según lo regulado en los numerales 13 y siguientes de la citada legislación. Si bien representan una evidente manifestación de una potestad administrativa de contenido discrecional (la planificación del suelo urbano), se encuentra sujeta a los límites propios de esa tipología de función administrativa, dentro de estas, la existencia de una norma que confiera al ente público la discrecionalidad en la decisión a adoptar, la acreditación y concurrencia de los hechos determinantes fijados por el ordenamiento jurídico para hacer surgir la discreción de decisión, el resguardo de los derechos subjetivos e intereses legítimos de las personas titulares de las esferas jurídicas (individuales o colectivas) que se verán incididas por la decisión, así como el sometimiento a las reglas unívocas de la ciencia, la técnica y los principios elementales de la lógica, conveniencia, razonabilidad y proporcionalidad.
Igualmente, el acto debe expresar las razones de hecho y de derecho que le han dado base, a efectos de cumplir el deber de motivación que permita colegir de manera debida, las consideraciones que han sustentado la determinación de la Administración. Así en efecto se desprende de los cánones 15, 16, 136, 158, 160 de la Ley General de la Administración Pública. Es decir, la liberalidad en la elección del contenido del acto en este tipo de potestades, ni por asomo supone una habilitación de decisiones arbitrarias o sin base de motivación, por el contrario, los anteriores límites constituyen referentes de control de ese ejercicio, en orden al control judicial que reconoce el mandato 49 de la Carta Fundamental. Desde luego que frente a ese control el órgano jurisdiccional debe supeditarse a verificar que la conducta se ha adoptado dentro de esos parámetros, pero en modo alguno puede analizar la validez de ese comportamiento a partir de una suerte de sustitución en la decisión.
Se trata de un control sobre la discrecionalidad actuada o no actuada, y en dado caso, expresar los límites a los que debe sujetarse el quehacer administrativo, a fin de que se adopte la decisión respectiva de conformidad con el margen de discrecionalidad que le confiere el orden jurídico (doctrina del precepto 122 inciso f) del Código Procesal Contencioso Administrativo), bien para que se adopte nuevamente el acto (residual) o para que se emita la conducta debida cuando lo reprochado fuese la indolencia administrativa (no actuada). Esto viene impuesto en la letra del artículo 128 de esa regulación procesal. Lo anterior no incluye los supuesto en los cuales la discrecionalidad de alguno de los elementos del acto (contenido) desaparezca durante el transcurso del proceso (reducción a cero de la discrecionalidad), en cuyo la sentencia puede imponer la conducta debida de conformidad con el mérito de los autos y las normas aplicables, así como la orden de prohibición de reiteración de esas conductas, tal y como se desprende del numeral 127 ejusdem.
De esa manera, el margen de discrecionalidad en la delimitación del régimen del uso del suelo urbano es amplio, pero igualmente controlable. Con todo, una vez emitidas, esas normas rigen las conductas administrativas concretas, de manera que los análisis en torno a la conformidad o no de los usos propuestos por los particulares, deben de ser realizados a la luz y en estricto apego a esas referencias. En la especie, se insiste, ha quedado claro que la actividad propuesta por la accionante de escuela de equitación corresponde a una tipo 1 y 2, dado que no se ha generado debate alguno sobre ese particular. De igual manera, es claro que la actividad de establo corresponde a la categoría tipo 3. Así visto, el debate que se formula en este proceso no se relaciona con una desaplicación singular de las normas urbanísticas, como agravia la demandante, sino, con el juicio de valor si esa actividad permite o no la tenencia de animales.
Para esos efectos, ambas partes formulan conceptos que pretenden diferenciar lo que ha de entenderse como establo o escuela de equitación. Por ejemplo, la accionante aporta los conceptos de los términos “ecuestre”, “equitación” e “hípico”, en tanto que el ente local ha sido enfático en que la escuela de equitación no implica una habilitación de establos, pues la categorización de la zona donde se encuentra ese inmueble, no lo permite, señalando que hay industrias de alimentos en las cercanías del lote.
IX.Del examen del acto cuestionado de fecha 06 de agosto del 2009, este Tribunal no observa que exprese de manera debida una razón técnica, lógica o de conveniencia mas allá de la simple referencia a que se trata de un uso no permitido en esa zonificación. En efecto, como se ha expuesto en varias ocasiones en este fallo, en ese acto se indica:
" ... Se debe tomar en cuenta que en el uso permitido, sólo se incluye la actividad de Escuela de Equitación, no así la tenencia de animales, si se pretende esta otra actividad, queda sujeta al análisis de el (sic) Ministerio de Salud y del MAG (SENASA), en coordinación con la Unidad de Gestión Ambiental Municipal, tal y como se establece en el Reglamento de Zonificación Parcial en Áreas Industriales de la GAM ... " El destacado es suplido.
Pese a que luego se peticionó la corrección de ese criterio, se mantuvo con la misma referencia, sin dar explicación alguna de las razones técnicas a partir de las cuales una actividad comercial de escuela de equitación o centro ecuestre no permite la tenencia de animales. Nótese que en el oficio DDCU-091-2010 del 4 de Octubre de 2010, el Departamento de Desarrollo y Control Urbano, se limita a señalar, nuevamente, que esa tenencia es un uso no permitido, y decide el rechazo de la petición de corrección. Por el contrario, consta en autos la realización de consultas tanto al Ministerio de Salud como a SENASA en torno a la posibilidad de que la actividad de escuela de equitación conlleve la tenencia de animales en el sitio. Justamente, en orden a las consultas planteadas tanto por la parte accionante como por el ente local, SENASA expresó que en ese tipo de actividades lo conveniente era evitar el desplazamiento de animales de un lugar a otro, a partir de lo cual, señaló que era factible que la Municipalidad reconsiderara su criterio restrictivo.
Así, como se ha expuesto, desde el 06 de julio del año 2010 el Doctor Manuel Francisco Ureña Ureña, funcionario de SENASA, emitió su criterio experto sobre el proyecto debatido y expresó que: “(...) En aras del Bienestar Animal, Salud Animal y Pública es aconsejable evitar la movilización de animales de un lugar a otro y sobre todo con frecuencia. De ahí que guardando los niveles de bioseguridad y buenas prácticas en el manejo de animales así como de sus desechos, lo recomendable es que los animales permanezcan en un solo lugar, que para el caso en consulta lo procedente es que se mantengan en el establecimiento designado como Escuela de Equitación ... ". Como se ha señalado, ese criterio fue luego respaldado por SENASA en el oficio SENASA DG-AJ-0256-2010 del 14 de julio del año 2010, en el cual se expresa, con sustento y remisión a las manifestaciones expertas recién aludidas, que la actividad consultada de escuela de equitación no impone ningún tipo de imposibilidad material para realizar el proyecto.
Adicionalmente, en respuesta a la consulta realizada mediante el oficio DDCU-083-10 de fecha 16 de agosto del año 2010, del Departamento de Desarrollo y Control Urbano, SENASA manifiesta que “… a la luz del criterio esbozado por el Dr. Manuel Ureña, Director de Operaciones del SENASA, en oficio SENASA-D.O.N. No. 0162-2010, que guardándose por parte del administrado las medidas de bioseguridad y manejo adecuado de desechos, sería posible que esa Municipalidad reconsidere lo establecido en la Constancia de Uso de Suelo otorgada al Centro Ecuestre del Sol S.A., permitiéndose la tenencia de "equinos" en el lugar ... ". Asimismo, por oficio DARS-M-269-2010 del 09 de setiembre del año 2010, el Ministerio de Salud manifestó que las valoraciones sobre la tenencia de animales en el proyecto debatido era competencia de SENASA. En ese mismo sentido, en el oficio PU-C-D-467-2010 del 03 de agosto del año 2010, el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo indica al Departamento de Desarrollo y Control Urbano de la Municipalidad de Mora, en relación con la consulta formulada en relación con el uso del suelo solicitado por la actora (oficio DDCU-67-10), que “… en vista de que en esa zona es de aplicación lo dispuesto en el Reglamento de Zonas Industriales del GAM, propiamente lo correspondiente a las actividades tipo 1 y 2 y de que la recreación comercial es un uso permitido, consideramos que la escuela de marras puede ser considerada como una actividad similar a la recreación comercial y por lo tanto permitida, sin embargo también podría aplicarse lo dispuesto en los usos condicionales de las actividades tipo 1 y 2, para lo cual debe requerirse el pronunciamiento del Ministerio de Salud, el cual solicita que para este tipo de actividades también se necesita el criterio de SENASA el cual se adjunta para una mejor resolución".
Lo anterior pone de manifiesto que existen criterios técnicos de parte de las instancias administrativas competentes que han determinado la conveniencia de que para la actividad de marras, los animales permanezcan en las instalaciones, recomendando que se evite su desplazamiento como parte de las medidas necesarias para garantizar la salud y bienestar animal. Estos criterios satisfacen la exigencia de los usos condicionales que supeditan las autorizaciones funcionales urbanísticas a los análisis de SENASA y el Ministerio de Salud. Si bien esas manifestaciones componen criterios no vinculantes para el ente local (artículo 302 de la LGAP), a la luz de lo preceptuado por el ordinal 136 de la misma legislación, es menester que la Administración exponga de manera clara los juicios de valor y criterios técnicos a partir de los cuales, esas recomendaciones no son aplicadas al caso concreto. Empero, se insiste, en la especie la postura de la municipalidad se ha limitado a señalar que se trata de un uso no permitido.
Sin embargo, en el mismo acto del 06 de agosto del 2009 cuestionado, se advirtió que la tenencia de animales requería de las valoraciones del Ministerio de Salud y de SENASA, y pese a que esas instancias fueron consultadas y vertieron análisis técnico en el sentido ya apuntado, optó por mantener una negativa de habilitación de uso de suelo para esos efectos, aduciendo un principio de legalidad aplicado sobre la base de los reglamentos de zonificación. Esta cámara disiente de ese criterio. En efecto, no existe argumento técnico que permita establecer un factor de inconveniencia, incompatibilidad o improcedencia de la permanencia de animales en el sitio de escuela de equitación. Se trata de una actividad comercial (así catalogada por el ente local) que implica, por regla de principio, la tenencia de animales, en aras de la tutela y resguardo de la salud animal, tal y como lo ha manifestado SENASA.
La municipalidad alude a la cercanía de industrias de alimentos y otros factores, pero en modo alguno aporta elementos concretos y objetivos que permitan incorporar a este debate una razón objetiva, acreditada de inconveniencia técnica de la aplicación de los criterios dados por aquellas autoridades de la salud humana y animal. De conformidad con lo definido por los ordinales 15, 16 y 160 de la LGAP, es de rigor que esos actos denegatorios reflejen y expongan los instrumentos técnicos que determinen la improcedencia de esa cuestión. Por demás, los principios elementales de la lógica y la conveniencia llevan a que en este caso, las valoraciones técnicas de SENASA introduzcan elementos que ponen en evidencia una razón diversa a la que sostiene el ente local. En efecto, lo manifestado en el análisis del Dr. Ureña Ureña permite establecer que la salud animal hace improcedente el traslado de animales hacia y desde el centro ecuestre cada vez que alguna persona pretenda hacer uso de esas instalaciones.
Desde el plano del equino, se observa un juicio técnico que manifiesta el efecto riesgoso y lesivo para su salud. De igual manera, la dinámica de la actividad comercial aludida hace que la restricción de mantener animales en el sitio obligue a los usuarios a adoptar una serie de acciones para procurar el traslado, alimentación y cuido de los animales, lo que evidentemente engarza con el análisis técnico realizado por SENASA. Nada de estos aspectos es valorado por el ente local al mantener una postura que invoca una supuesta legalidad administrativa y una inflexibilidad de las reglas urbanísticas. Como se ha indicado, los instrumentos a los que alude la Municipalidad no establecen de manera expresa una restricción para el uso requerido, por el contrario, esa misma Administración ha entendido que se trata de una actividad permitida, encajable dentro de los tipos 1 y 2 de la zona industrial de marras.
La discrepancia estriba en la percepción de si esa actividad en particular supone e implica (o no) la tenencia de animales. En rigor, la propuesta de mantener equinos en el sitio no conlleva a una desnaturalización del fin de la actividad comercial, sino que dice de un elemento inherente a la misma. Es decir, ese factor no hace que la actividad propuesta mute a un establo, pues es claro que pervive el fin último o la razón misma del negocio cual es, una escuela de equitación, actividad en la cual, es indispensable la permanencia de animales como parte de la estructura y lógica misma de la actividad. La postura del ente local supondría que los animales solamente pueden permanecer de manera temporal mientras el usuario del servicio visita las instalaciones, lo que contradice lo señalado por SENASA y replicado por el Ministerio de Salud y el INVU. De esa manera, la conducta denegatoria de la tenencia de animales contradice las exigencias impuestas por las normas legales arriba señaladas, en la medida en que las regulaciones urbanísticas a las que alude el municipio no dan base sólida ni razonable para sustentar su criterio.
Se observa por ende una vulneración a las reglas de la ciencia y técnica, la lógica y la conveniencia, elementos que se constituyen como elementos de referencia y de orientación (pero además de condicionamiento) de la conducta administrativa, lo que se traduce en un contenido ilegítimo por vulneración a dichas pautas aplicativas. Se insiste en que esas conductas no reflejan una derogación singular de normas, cuando sí de una interpretación indebida, carente de sustento técnico y por demás rígida de las normas de zonificación y uso del suelo. Por ende, de conformidad con los ordinales 15, 16, 128, 132, 158, 166 y 171 de la LGAP, ello presenta una deficiencia de grado sustantivo, al limitar de manera indebida el ejercicio del derecho de propiedad mediante el uso del bien para una actividad comercial respecto de la cual, no se ha logrado acreditar que sea incompatible con el régimen de uso de suelo aplicable, lo que implica la declaratoria de nulidad absoluta de lo resuelto en el certificado de uso de suelo del 06 de agosto del 2009, en cuanto a la restricción señalada.
X.Sobre las conductas conexas. Ahora bien, las pretensiones anulatorias formuladas requieren la anulación de los oficios DDCU-091-10 del día 4 de octubre del año 2010, R-010-2010-DDCU del 19 de noviembre del año 2010, parcialmente el oficio R-011-2010-DDCU del 01 de diciembre del año 2010, emitidos por el Departamento de Desarrollo y Control Urbano de la Municipalidad de Mora y las resoluciones R-011-2011 del 24 de marzo del año 2011, R-012-2011 del día 30 de marzo del año 2011, AMR-31-2012 de las 10 horas del 31 de octubre del año-2012, AMR-23-2014 de las 10 horas del 03 de julio del año 2014, AMR-25- 2014 de las 10 horas del 25 de agosto del año 2014, emitidas por el Alcalde Municipal de Mora. El contenido de todas esas conductas parte de la base antecedente de lo resuelto por el certificado de uso de suelo del 06 de agosto del 2009 en lo que se refiere a la restricción de tenencia de animales equinos dentro de la escuela ecuestre de marras.
Por ende, se trata de conductas que dependen en un contexto lógico de aquella primera decisión, razón por la cual, dada su conexidad y dependencia, al socaire de lo estatuido por los ordinales 164.2 de la LGAP y 122 incisos a) y k) del CPCA debe disponerse la nulidad absoluta de estas actuaciones formales en cuanto reiteran el criterio que el uso del suelo peticionado por la accionante para albergar una escuela de equitación o centro hípico no permite la tenencia de animales.
XI.Sobre las demás pretensiones declarativas. En su demanda, la accionante formula las siguientes pretensiones: “… 2. Que una Escuela de Equitación es una actividad permitida y con uso del suelo en la Zona Industrial del Cantón de Mora, de conformidad con el Reglamento de Zonificación parcial de Áreas Industriales en La Gran Área Metropolitana, No. 3623 de 6 de mayo de 1985 y el Plan Regulador del Cantón de Mora, publicado en la Gaceta No. 173 del 10 de setiembre del año 2001, 3. Que los usos del suelo otorgados a la actora en las fechas del 18 de agosto del año 2006 y 07 de octubre del año 2007, se encuentran vigentes y le crearon una situación jurídica consolidada, entendida como la posibilidad de construir el tipo de establecimiento y explotarlo con la presencia de equinos y animales según nuestro ordenamiento jurídico, 4. Que el uso del suelo para "Escuela de Equitación", solicitado por la empresa Centro Ecuestre del Sol Sociedad Anónima en LA propiedad partido de San José, matrícula 583777-000, plano catastrado No. SJ 1-1129595-2007, es un uso del suelo que implica el ejercicio de la actividad en toda su dimensión, efectos y alcances; con la interacción de equinos en el inmueble, instalaciones e infraestructura que permita la enseñanza de la equitación, así como la realización de eventos y competencias en las diferentes disciplinas deportivas, terapéuticas o de otra índole en donde participe el hombre y los equinos. 5.
Que el Departamento de Desarrollo y Control Urbano de la Municipalidad de Mora, por medio del órgano competente, debe de otorgar a mi representada un certificado de uso del suelo en los términos solicitados, sin la restricción de mantener equinos en el lugar. 6. Que el Departamento de Desarrollo y Control Urbano, sus órganos y el Alcalde de la Municipalidad de Mora no pueden en su condición de funcionarios administrativos, impedir la "tenencia de animales" en la propiedad, ya que esa circunstancia escapa a sus competencias de Regulación, de carácter territorial y de derecho urbano, porque formalmente esa competencia o atribución le corresponde al Ministerio de Salud y a SENASA respectivamente. 7. Que por ser contrarios al ordenamiento jurídico el uso del suelo otorgado a mi representada el día 06 de agosto del año 2009, suscrito por el Arquitecto Wilbur Arce Mora, así como los oficios DDCU-091-10 del día 4 de octubre del año 2010, R-010-2010-DDCU del 19 de noviembre del año 2010, parcialmente el oficio R-011-2010-DDCU del 01 de diciembre del año 2010, emitidos por el Departamento de Desarrollo y Control Urbano de la Municipalidad de Mora y las resoluciones R-011-2011 del 24 de marzo del año 2011, R-012-2011 del día 30 de marzo del año 2011, AMR-31-2012 de las 10 horas del 31 de octubre del año-2012, AMR-23-2014 de las 10 horas del 03 de julio del año 2014, AMR-25- 2014 de las 10 horas del 25 de agosto del año 2014, emitidas por el Alcalde Municipal de Mora, se deben declarar absolutamente nulos, de pleno derecho, ya que no cuentan con los elementos esenciales que todo acto administrativo debe mantener para que sigan surtiendo efectos. 8.
Que como resultado de las anteriores conductas administrativas se ha producido un congelamiento a la propiedad de mi representada. 9. Ordenar al Departamento de Desarrollo y Control Urbano, al Alcalde o a cualquier otro funcionario de la Municipalidad de Mora, abstenerse de realizar cualquier tipo de conducta que obstaculice el otorgamiento de la respectiva licencia de construcción para el proyecto de "Escuela de Equitación" que desea construir mi representada, o bien, de la respectiva patente comercial. 10. Que el Departamento de Desarrollo y Control Urbano de la Municipalidad de Mora, por medio del órgano competente, debe de otorgar en un plazo perentorio de cinco días, un certificado de uso del suelo a mi representada, en los términos solicitados por mi representada…”.
La nulidad absoluta declarada en los apartes precedentes tiene como efecto y consecuencia que el ente local debe emitir un certificado de uso del suelo para la actividad propuesta, dentro de los plazos legales aplicables, de conformidad con las ordenaciones urbanísticas aplicables y considerando lo aquí resuelto en cuanto a la invalidez de limitar en el ejercicio de la actividad comercial de escuela de equitación la tenencia de animales equinos. Este pronunciamiento da cobertura a las pretensiones 2, 3, 4, 5, 6, 7 y 10. En ese sentido cabe advertir que la nulidad del certificado del 06 de agosto del 2009 y la orden de emitir un nuevo certificado sin considerar la restricción de tenencia de animales permite cubrir el interés legítimo de la accionante de gestionar la obtención de este título urbanístico a efectos de proseguir o retomar con la construcción de su proyecto de actividad comercial.
En lo atinente a la pretensión 8 en la que se aduce un congelamiento de la propiedad, la accionante no aporta elementos de convicción que permitan dar respaldo a esta afirmación. Si bien se ha establecido que no es legítimo restringir de la actividad de escuela ecuestre la tenencia de animales equinos, en la especie no se ha podido establecer que las actuaciones de la Municipalidad impidieran el ejercicio del derecho de dominio de la actora. Incluso, consta en autos que requirió licencia edilicia para algunas obras civiles, de manera que al margen de la limitación debatida, el terreno era disponible para algunas acciones de construcción. Es comprensible que si el proyecto es una escuela de equitación, la limitante debatida implicó una contingencia en el plan del proyecto y su avance, pero ello no supone una inmovilización inmobiliaria, consecuencia que en todo caso, no se explica en la demanda ni a lo largo del proceso, con lo cual, debe disponerse el rechazo de ese reclamo.
Finalmente, el reclamo 9 busca que este Tribunal ordene al Departamento de Desarrollo y Control Urbano, al Alcalde o a cualquier otro funcionario de la Municipalidad de Mora, abstenerse de realizar cualquier tipo de conducta que obstaculice el otorgamiento de la respectiva licencia de construcción para el proyecto de "Escuela de Equitación". Ese requerimiento debe ser declinado. Ya se ha establecido que en el otorgamiento del respectivo certificado de uso de suelo dentro de esa heredad no es legítimo imponer el criterio restrictivo de imposibilidad de tenencia de animales. Empero, la pretensión bajo examen busca imponer una restricción de orden genérico al ente local, cuando el objeto de análisis dentro de este caso se ha limitado a la citada limitación. Las implicaciones de ese ruego conllevan a una suerte de negación del ejercicio de potestades de fiscalización y de control urbanístico, ejercicio que es irrenunciable a tono con lo regulado por el ordinal 66.1 de la Ley General de la Administración Pública y lo estatuido por la Ley de Planificación Urbana.
Ergo, la sola circunstancia que el criterio aplicado por el ente local en el caso concreto se haya estimado ilegítimo, no conlleva a que deba imponerse una restricción a la Administración de ejercer dichas funciones. Por el contrario, la dinámica de esas potestades le impone un control perenne de las actuaciones de los sujetos regulados, a efectos de poder garantizar el fin público que subyace en la verificación de cumplimiento de las normas que modulan el ejercicio del derecho de dominio inmobiliario, se insiste, sujeto a limitaciones de orden urbanístico. De ahí que este órgano colegiado no pueda imponer una orden abstracta como la pretendida, más allá de la indicación de que en el análisis de la solicitud de uso del suelo de la actora, no es factible la aplicación del criterio sobre el que ha recaído la valoración de este Tribunal. De todas maneras, en la declaratoria de nulidad ya se ha establecido que en la emisión del certificado de uso de suelo, no es viable aplicar nuevamente el criterio cuestionado.
Sin embargo, ello no es óbice para que pueda ejercer acciones de control y fiscalización en las diversas cuestiones que han de ser atendidas en el ejercicio de la actividad comercial como la pretendida, o bien, cualquier otro uso que se encuentre sujeto a sus competencias de policía urbanística. Así las cosas, por genérica y abstracta, se impone el rechazo de esta reclamación. En consecuencia, lo debido es declarar parcialmente con lugar la demanda, en los términos que serán expuestos en la parte dispositiva de este pronunciamiento.
XII.Corolario. Análisis de las defensas opuestas. La Municipalidad de Mora opuso las defensas de falta de legitimación activa y pasiva, falta de interés actual y falta de derecho. En cuanto a la legitimación activa es notorio que la presente acción se formula por la sociedad titular del bien respecto del cual, en su oportunidad, se peticionó el otorgamiento del certificado de uso de suelo y quien mostró interés legítimo en el desarrollo del proyecto cuestionado. Por ende, su vínculo con el objeto de esta causa se ajusta a lo regulado por el artículo 10 inciso 1) letra a) del CPCA. Respecto de la legitimación pasiva, las conductas cuestionadas así como el efecto de las pretensiones pretenden oponerse ante la Municipalidad accionada, por lo que este presupuesto procesal se aviene a lo estatuido por el canon 12.1 del CPCA. Ergo, debe disponerse el rechazo de la defensa de falta de legitimación.
En lo que se refiere a la falta de interés, la municipalidad y el coadyuvante pasivo manifiestan que actualmente la firma accionante no se encuentra realizando la actividad ni obra civil alguna dentro del inmueble, lo que resta actualidad al presente conflicto. Sin embargo, es consideración de este Tribunal que la continuidad de actividades en ese espacio físico acorde a la medida cautelar otorgada por esta jurisdicción no es un aspecto que por si mismo permita inferir una carencia de interés actual en esta contienda. Las pretensiones buscan precisamente un análisis del objeto de reproche en orden a procurar que el ente local otorgue un certificado de uso de suelo en el cual, no se utilice como criterio denegatorio la tenencia de equinos en ese espacio. Así, existe una evidente actualidad en la presente decisión. Sobre la falta de derecho, debe acogerse en lo concerniente a las pretensiones 8 y 9, las cuales, en orden a lo analizado en el considerando previo, deben ser rechazadas.
En lo demás, debe disponerse el rechazo de esa defensa de fondo. En consecuencia, corresponde acoger parcialmente la demanda en los términos que serán precisados en la parte dispositiva de este fallo.
XIII.Sobre las costas. En cuanto a este tema, de conformidad con el numeral 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo, las costas procesales y personales constituyen una carga que se impone a la parte vencida por el hecho de serlo. La dispensa de esta condena solo es viable cuando hubiere, a juicio del Tribunal, motivo suficiente para litigar o bien, cuando la sentencia se dicte en virtud de pruebas cuya existencia desconociera la parte contraria. En la especie, no observa este Tribunal motivo alguno para la desaplicación de la máxima de condena al vencido por lo que lo debido es imponer ambas costas a la parte accionada, aspecto a definir en fase de ejecución de sentencia, firme este pronunciamiento. Sobre este aspecto, el juez Aguilar Méndez consigna nota separada.
POR TANTO
Se rechazan las defensas de falta de legitimación activa, pasiva, así como la de falta de interés actual. Se acoge la defensa de falta de derecho en lo relativo a los extremos petitorios números 8 y 9. En lo demás, se rechaza dicha defensa. En consecuencia, se declara PARCIALMENTE CON LUGAR la demanda incoada por la empresa denominada CENTRO ECUESTRE DEL SOL SOCIEDAD ANÓNIMA en contra de LA MUNICIPALIDAD DE MORA en los siguientes términos, entendiéndose por denegada en lo que no se indique de manera expresa:
DEMANDADO: MUNICIPALIDAD DE MORA.
IGWTHUP.JRGN. 2024.
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Goicoechea, Calle Blancos, 50 metros oeste del BNCR, frente a Café Dorado. Teléfonos: 2545-0107 ó 2545-0099. Ext. 01-2707 ó 01-2599. Fax: 2241-5664 ó 2545-0006. Correo electrónico: [email protected]
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