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Res. 00032-2018 Tribunal Contencioso Administrativo Sección VI · Tribunal Contencioso Administrativo Sección VI · 15/03/2018
OutcomeResultado
The Tribunal declared the grant and registry entries for two properties within the maritime-terrestrial zone absolutely null and ordered their registration in the State’s name.El Tribunal declaró absolutamente nulos la adjudicación y los asientos registrales de dos fincas que integran la zona marítimo-terrestre, y ordenó inscribirlas a nombre del Estado.
SummaryResumen
The Tribunal upheld the lesividad action brought by INDER against the resolution through which its predecessor, IDA, awarded, subdivided, and transferred two properties in the Bahía Settlement in Osa to a private association. Based on technical reports from SINAC, the Municipality of Osa, and the National Geographic Institute, it found that both properties lie entirely within the maritime-terrestrial zone. They are therefore public-domain assets whose protected status arises directly from the Maritime-Terrestrial Zone Law and which could neither enter private commerce nor be registered to private parties. The Tribunal held that the land grant was absolutely null because of defects in its legal basis, content, and purpose, and rejected prescription because public-domain property is not subject to adverse possession or limitation periods. It consequently annulled the administrative resolution and the corresponding land-registry entries and ordered the judgment memorialized so that the properties could be registered in the State’s name, without a special award of legal costs.El Tribunal acogió el proceso de lesividad promovido por el INDER contra el acuerdo mediante el cual su antecesor, el IDA, adjudicó, segregó y traspasó dos inmuebles del Asentamiento Bahía, en Osa, a una asociación privada. Con fundamento en informes técnicos del SINAC, la Municipalidad de Osa y el Instituto Geográfico Nacional, tuvo por acreditado que ambas fincas pertenecen íntegramente a la zona marítimo-terrestre. Por ello, son bienes de dominio público cuya naturaleza demanial deriva directamente de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre y que no podían ingresar al comercio privado ni inscribirse a nombre de particulares. El Tribunal determinó que la adjudicación presentaba vicios de nulidad absoluta en sus elementos motivo, contenido y fin, y rechazó la prescripción por la imprescriptibilidad de los bienes demaniales. En consecuencia, anuló el acuerdo administrativo y los asientos registrales, y ordenó protocolizar la sentencia para inscribir los terrenos a nombre del Estado, sin condena especial en costas.
Key excerptExtracto clave
It must also be clarified to the defendant that, because the properties form entirely part of the maritime-terrestrial zone, as has been established here, their public-domain status arises directly from a statutory provision, in this case the Maritime-Terrestrial Zone Law. For the Tribunal, that status was established not only by the maps but also by the technical reports issued by SINAC and the Municipality of Osa, which note the incursion of tides and the properties’ inclusion in the maritime-terrestrial zone. This was confirmed by the technical report issued by the National Geographic Institute, which, using inspections and updated digital methods, determined that those properties lie entirely within the maritime-terrestrial zone, as explained above. These are technical items of evidence that the Tribunal finds credible and relevant. Because these are public-domain assets, as we have established, the defense of prescription is inadmissible given the imprescriptibility that characterizes such assets, as are the alleged limitation periods. For all the foregoing reasons, we find that the challenged resolutions contain defects of absolute nullity affecting, fundamentally, their legal basis, content, and purpose. This is because they awarded the defendant two properties forming part of the maritime-terrestrial zone, which prevented those properties from entering private commerce or being titled and registered in favor of private parties, as occurred here in the defendant’s name.Debe, asimismo, aclararse a la demandada que si los inmuebles forman parte, en su totalidad, de la zona marítimo terrestre como aquí se ha acreditado, su naturaleza demanial deviene directamente de norma legal, en este caso, de la LZMT. Para el Tribunal, en la especie, esa naturaleza quedó acreditada no solo con los planos, sino además con los informes técnicos rendidos por el SINAC y la Municipalidad de Osa que advierten sobre el ingreso de mareas y la afectación de zona marítimo terrestre en los inmuebles en cuestión, situación que se confirma con el informe técnico que rindió el IGN, órgano que acudiendo a inspecciones y medios digitales actualizados estableció que esas fincas constituyen, en su totalidad, zona marítimo terrestre, según fue expuesto supra. Se trata de probanzas técnicas a las que el Tribunal otorga credibilidad y estima pertinentes. Si estamos frente a bienes de dominio público como lo hemos establecido, es improcedente la defensa de prescripción dada la imprescriptibilidad que caracteriza a este tipo de bienes y también la de caducidad alegadas. Por todo lo expuesto, somos del criterio que en los acuerdos impugnados existen vicios de nulidad absoluta que recaen, en lo fundamental, en los elementos motivo, contenido y fin. Lo anterior en tanto adjudicaron a la accionada dos inmuebles que forman parte de la zona marítimo terrestre, lo que impedía que fueran parte del comercio privado de los hombres y que pudieran titularse e inscribirse en favor de particulares como se hizo, en este caso, a nombre de la accionada.
Pull quotesCitas destacadas
"Con base en lo analizado, concluye este Tribunal que los actos impugnados son lesivos y sustancialmente disconformes con el ordenamiento jurídico."
"Based on the foregoing analysis, this Tribunal concludes that the challenged acts are harmful to the public interest and substantially contrary to the legal order."
Considerando XI
"Con base en lo analizado, concluye este Tribunal que los actos impugnados son lesivos y sustancialmente disconformes con el ordenamiento jurídico."
Considerando XI
"En este proceso no se discute su situación sino únicamente la legalidad del acuerdo que adjudicó los dos inmuebles descritos en favor de la asociación demandante."
"This proceeding does not address the status of those other properties, but solely the legality of the resolution that granted the two described properties to the plaintiff association."
Considerando XI
"En este proceso no se discute su situación sino únicamente la legalidad del acuerdo que adjudicó los dos inmuebles descritos en favor de la asociación demandante."
Considerando XI
"Se declara con lugar la demanda."
"The claim is granted."
Por tanto
"Se declara con lugar la demanda."
Por tanto
"Lo anterior a efectos de que los citados inmuebles se inscriban a nombre del Estado, por constituir zona marítimo terrestre."
"This is ordered so that the referenced properties may be registered in the State’s name because they constitute maritime-terrestrial zone land."
Por tanto
"Lo anterior a efectos de que los citados inmuebles se inscriban a nombre del Estado, por constituir zona marítimo terrestre."
Por tanto
Full documentDocumento completo
Tribunal Contencioso Administrativo, Central 2545-00-03 Fax 2545-00-33 Email ...01 _________________________________________________________________________ CASE FILE: 10-003009-1027-CA PROCEEDING DECLARED TO INVOLVE PURELY QUESTIONS OF LAW PLAINTIFF: INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO DEFENDANT: ASOCIACIÓN PARA LA PROTECCIÓN DEL AMBIENTE DEL IDA No. 032-2018-VI TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA. SIXTH SECTION. SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Dirección144. Dirección01, at fourteen hundred hours on quince de marzo del dos mil dieciocho.
Proceeding to declare an administrative act injurious to the public interest (proceso de lesividad), declared to involve purely questions of law, brought by INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO, now INSTITUTO DE DESARROLLO RURAL (hereinafter INDER), represented by its general judicial attorney-in-fact Carlos Enrique García Anchía, married once, attorney, identity card CED27295, and resident of San Ramón de Alajuela, against ASOCIACIÓN PARA LA PROTECCIÓN DEL AMBIENTE DEL IDA (hereinafter Aproambida), represented by its judicial representative Efraín Guzmán Cruz, identity card CED48238. Attorney Roderico Contreras Angulo participates in his capacity as special judicial attorney-in-fact for the plaintiff, and Attorney Lilliam Barrantes Sáenz as counsel of record for the defendant.
FINDINGS OF FACT
WHEREAS
I.Preliminary clarification. As we indicated above, in judgment No. 799-F-S1-2013, the First Chamber of the Supreme Court of Justice granted the appeal in cassation (recurso de casación) filed at the time by the plaintiff, annulled judgment No. 014-2012-VI issued by this Court insofar as it upheld the defense of expiration (excepción de caducidad), rejected that defense instead, and ordered the case remanded to the Court for further proceedings in accordance with law. Considerando IV of the First Chamber’s judgment stated that “(...) From the foregoing, it is clear that documents were indeed submitted as evidence transferred from another proceeding (prueba trasladada) into the case file, according to which treating lot 11-1 as part of the public domain (dominio público) was justified. The studies referenced by the CGR in its report characterize the property at issue as land on which mangrove (manglar) is present and which is also reached by the tides.
Those arguments were presented by the plaintiff Institute when the complaint was filed (folio 7), where it stated that lot 11-1 contains a protected area (área de protección) with mangrove. Although such evidence was brought into the case file as evidence transferred from another proceeding, it is clear that expediente 05-001003-0163-CA was litigated between the parties to this proceeding; it was also submitted as a certified copy and offered as evidence in the complaint. Accordingly, there were grounds for the Court to deem it proven that property 96468-000 is subject, at least in part, to the public domain. Consequently, the ground for appeal must be upheld. (...)” In addition to the foregoing, Considerando V of the same judgment stated that “(...) Now, according to the documentary evidence submitted in the case file, as established in Considerando III of this judgment, lot 11-1 has the characteristics of public-domain property because the tide reaches it and it also contains mangrove areas.
Thus, with respect to the aforementioned property, the judges’ arguments as to whether such characteristics may validly be inferred from the text of Ley 6735 for property acquired by the IDA to fulfill its purposes are irrelevant, because those characteristics arise from the condition and particular features of the land itself. Although, as stated, that evidence was brought into the case file as evidence transferred from another proceeding, expediente 05-001003-0163-CA was duly and timely submitted in this proceeding. Likewise, the complaint itself already referred to the existence, in Dirección16311 , of features inherent to public-domain property, which renders the evidence submitted but not evaluated fully valid in this proceeding. In view of that circumstance, the judgment’s position regarding the nonexistence of property having public-domain characteristics (características demaniales) does not fit the specific case, because, with respect to Dirección16309 , there were other circumstances that were not evaluated in reaching that conclusion, which requires, as already stated, that the ground for appeal be upheld.
(...)” Finally, it added that “(...) Consequently, because this property contains mangrove areas reached by the tide, it is indisputably property subject to the public domain. It also follows that this designation makes it not subject to acquisitive prescription (imprescriptible), since, with respect to this type of property, ‘no one may claim any right whatsoever’ or occupy it under any title or in any circumstances. Accordingly, there is no need to determine whether the declaration that the act was harmful to the public interest (lesividad) was made within the period established for that purpose, or whether the expiration period had elapsed, as the Court determined, because, it bears repeating, this is public-domain property. It should be noted, however, that the foregoing does not apply to lot 9, with respect to which no evidence or other substantive grounds have been submitted that would support a finding that, as alleged, it forms part of the public domain (demanio).
(..)” Thus, by a final and binding ruling, the First Chamber rejected the defense of expiration raised by the respondent entity and ordered consideration of the merits of the complaint, as provided in the operative portion of that judgment, and that is what this Court will address. However, taking into account the reasoning and operative portion of the First Chamber’s judgment, we deem it necessary to note the following. It is true that the evidence offered in this case includes the “Statement of facts concerning a study conducted at the Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) regarding the award of parcels to the Asociación para la protección del ambiente y fomento del agroecoturismo en asentamientos del Instituto de Desarrollo Agrario (APRAMBIDA),” a document issued by the Contraloría General de la República in the year 2000, which analyzed the award of lots 9 and 11-1 of Asentamiento Bahía to the defendant Association (folios 486 al al 531 of volume 4 of the admitted documentary evidence, corresponding to a certified copy of expediente No. 05-001003-163-CA processed before the Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda).
Regarding lot 11-1, that report states that “(...) This is an area located near the mangrove, and a certain portion of this land is affected by the tides. (...) it is recommended that, if this area is to be awarded for residential use, the mangrove protection zone be marked with boundary monuments (mojones) to prevent the continued deterioration of this ecosystem. (...)” (folio 512 of volume 4 of the admitted documentary evidence, corresponding to a certified copy of expediente No. 05-001003-163-CA processed before the Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda). (Boldface does not appear in the original.) The Court respects the First Chamber’s decision to conclude, based on that report, that lot 11-1 is public-domain property because it is located in a mangrove area and is reached by the tides, and, on that basis, to reject the defense that the action had expired, which we had upheld in the trial judgment.
However, we are of the view that the aforementioned evidence is insufficient to clarify the subject matter of this proceeding with the requisite technical certainty. This is because the cited statement of facts does not say that there is a mangrove on the property in question, but rather that it is near a mangrove, and it also emphasizes the need to demarcate the mangrove protection zone. For that reason, pursuant to article 82 subsection 1) of the CPCA, this Court deemed it essential to obtain evidence on its own initiative for a better determination (prueba para mejor resolver), enabling it to decide the claims asserted herein on the necessary technical and scientific basis, as we will explain in the following Considerando. It should be noted that one of the effects of granting the requested declaration of invalidity (nulidad) would be to invalidate the registration of the aforementioned properties in the Property Registry, which requires the Court to have relevant, objective, and suitable evidence supporting its decision, given that the parties did not submit sufficient evidence to clarify whether or not the properties at issue were public-domain assets (bienes demaniales).
Moreover, although the end of Considerando V of the First Chamber’s judgment stated that the foregoing did not apply to lot No. 9, the fact remains that its operative portion rejected the defense of expiration and annulled the trial judgment in its entirety, without excluding the aforementioned lot No. 9 from the decision. The Court must therefore reexamine the legality and admissibility of all the plaintiff entity’s claims, which entails determining the validity of the decision awarding both lots.
II.On evidence for better adjudication (prueba para mejor resolver) ordered by the Court on its own motion. Article 110, in relation to Article 148 of the CPCA, grants the Adjudicating Court broad authority to introduce any evidence it deems appropriate once the procedural stages for offering such evidence have concluded. In this matter, one of the grounds for nullity alleged by the plaintiff entity concerns the public-domain nature (naturaleza demanial) of the awarded properties, and the Sala Primera rejected the expiration of the action (caducidad de acción), vacated the judgment issued by this Court, and remanded the case for a decision on the merits because it concluded, based on the documentary evidence contained in the record, that at least part of one of the properties awarded under the challenged resolutions (lot 11-1) had public-domain characteristics because tidal waters entered it and mangrove was present.
However, after analyzing that evidence, we find it insufficient to establish such public-domain status (demanialidad). Therefore, in order to ascertain the substantive truth of the facts, we deemed it necessary to obtain objective evidence of a technical or scientific nature that would enable this Court to determine whether the properties are public-domain assets (bienes de dominio público) and thereby rule on the asserted ground for nullity. Accordingly, pursuant to Article 110 in relation to Article 148 of the CPCA, and with the time limit for rendering judgment suspended, information concerning both properties was requested from the Municipalidad de Osa, SINAC, and IGN (as detailed in the Background sections of this judgment), and we deem it necessary to admit the following documentation as evidence for better adjudication:
III.Proven facts. The following facts relevant to this proceeding are deemed established:
IV.Subject matter of the proceeding. In this proceeding, INDER seeks the annulment of Resolution No. 8 adopted under Article VIII, Session 038-95, by that institute’s Junta Directiva, which approved the award, segregation, and conveyance of lots 9 and 11-1 of Asentamiento Bahía to Aproambida, thereby respectively creating the properties registered in the Partido de Puntarenas under registration numbers Placa25210 and Placa25211, both in the Provincia de Puntarenas. In general, it asserts that the aforementioned resolution is void for the following reasons: 1) The case law has consistently held that properties acquired by that institute through purchase, donation, expropriation, or conveyance from the State, upon being registered in its name in the Registro Nacional, automatically become dedicated to fulfilling the purposes predefined in the Ley de Tierras y Colonización and the Ley de Creación del IDA.
It has also been held that those properties become part of the public domain (demanio público) and are subject to the principles of inalienability (inalienabilidad), immunity from attachment (inembargabilidad), and immunity from acquisitive prescription (imprescriptibilidad). 2) Because the award of those lots or parcels contravened provisions such as the Ley de Tierras y Colonización, the Reglamento Autónomo para la Selección de Beneficiarios in force at that time, and the Ley Forestal. Accordingly, the Court will first address compliance with the prerequisites for the public-interest injuriousness proceeding (proceso de lesividad), and will then analyze the defects alleged by the plaintiff entity and the arguments presented by the defendant.
V.On the requirements for the injuriousness proceeding (proceso de lesividad). In general terms, injuriousness (lesividad) constitutes a judicial mechanism through which the Administration seeks the nullification of an act of its own that, in principle, produces a favorable effect for a third-party beneficiary. From that perspective, in this type of dispute, injuriousness is subjective in nature, insofar as it seeks the annulment of administrative conduct that grants a right or, more generally, a beneficial legal situation to a person. In this case, the provisions currently codified in section 34 of the CPCA apply; that provision establishes the prerequisites and procedural rules governing this mechanism. It is also referenced in section 173(6), read in conjunction with section 183, of the General Public Administration Law (Ley General de la Administración Pública; hereinafter, LGAP). From the standpoint of procedural prerequisites (presupuestos procesales), subjective, objective, procedural, and temporal conditions apply.
Regarding the subjective aspect, active standing (legitimación activa) is granted to the Administration that issued the challenged act, while the party with passive standing (legitimado pasivo) is the recipient of the effects of the administrative conduct, namely, the person who obtains its benefits. As to the objective aspect, injuriousness constitutes a mechanism for the legal elimination of administrative acts (actos administrativos) that are materially inconsistent with the legal system, namely, acts affected by some degree of invalidity, whether absolute or relative, in any of its forms (sections 128, 158, 165, and related provisions of the aforementioned General Law). Accordingly, the Administration must declare that administrative conduct injurious to the public interest, which must be established through internal administrative actions that are indispensable for bringing the claim.
Indeed, procedurally, the highest-ranking authority of the respective Public Administration must declare the act injurious, whether because it harms economic, fiscal, or other interests arising from the public interest; for this purpose, that authority must have a supporting legal and technical opinion. Unlike other mechanisms for nullifying public administrative conduct, this process does not require a hearing for the third party, but only internal actions within the Administration, since it is during the judicial proceeding that the third party may present defensive arguments. When the act originates from the State (see section 1 of the aforementioned General Law), namely, from the Central Administration, the complaint may be filed only by the Procuraduría General de la República (section 16 of Law No. 8508), upon a prior request from the highest-ranking authority and following an internal declaration of injuriousness (declaratoria interna de lesividad) specifying the grounds for that determination.
Such representation is also mandatory for acts of the Poder Judicial issued in the exercise of its administrative function, as in the case of acts issued by the Consejo Superior, whose injuriousness must be declared by the Corte Plena. Regarding the temporal dimension, the current procedural legislation establishes a period of one year from the issuance of the act—not from its notification—to declare the act injurious to the public interest. After that declaration—and not from the expiration of the first one-year period—a period of one year is granted to bring the administrative-litigation action (acción contenciosa administrativa), as a strict limitation period (plazo fatal de caducidad), except in cases involving acts affected by absolute nullity (nulidad absoluta) with continuing effects, in which case the declaration of injuriousness may be made for as long as those effects persist (sections 34 and 39 of the CPCA).
In that circumstance, however, if the complaint is granted, the effects of the declared nullity operate only prospectively. The exception to this rule applies to the protection of public-domain property (dominio público), in which case the injuriousness action is not subject to any time limit because of the general rule that such property is not subject to prescription (imprescriptibilidad), as follows from section 261 of the Civil Code (Código Civil). In this case, an analysis of the record leads to the conclusion that, in principle, the internal declaration of injuriousness satisfies the stated requirements. As established, the act whose annulment is sought is Agreement No. 8, adopted under Article VIII at session 038-95 by the Board of Directors of the plaintiff institute on July 19, 1995. That administrative conduct was declared injurious to the public interest by the Board of Directors of INDER, in its capacity as the highest-ranking authority of that public entity, through Agreement No. 34, Article 34, session 037-05, dated September 26, 2005.
Likewise, the complaint was filed by that institute, as the author of the challenged act, against the person in whose favor the beneficial effects of the act arose; therefore, the aforementioned requirements concerning both active and passive standing are satisfied. Nor is any deficiency apparent in the procedural element, given the existence of an internal declaration of injuriousness by the administrative authority, as explained above. It should be noted, however, that the agreement whose nullity is sought concerns the review of the validity of an administrative act issued in 1995 and declared injurious in 2005, that is, before the CPCA entered into force. Pursuant to Transitory Provision Three (Transitorio Tercero) of that legislation, the rules governing challenges to administrative acts that became final in administrative proceedings (vía administrativa) before the aforementioned Code entered into force shall be governed by the legislation then in effect.
Accordingly, the limitation periods governing injuriousness proceedings under the now-repealed Law Governing the Administrative Litigation Jurisdiction (Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa; hereinafter, LRJCA) must be applied in this matter, subject to the aforementioned exception for public-domain property, in which case an action to recover such property is not subject to periods of prescription or limitation. In this regard, it bears reiterating that the Sala Primera, in judgment No. 799-F-S1-2013, rejected the defense that the action was time-barred (caducidad de la acción) raised by the defendant. Consequently, there is no need for the Court to rule on that issue; instead, our analysis must be confined to the merits of the matter, which we address next.
VI.On public-domain property (bienes de dominio público) and the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) as one category thereof. In view of the defects alleged in this case, we deem it necessary to refer briefly to these matters. In this regard, the Court proceeds from the premise that not all property belonging to public entities is in the public domain, because such entities also hold patrimonial property or private-domain property (bienes patrimoniales o de dominio privado). This distinction is grounded in the Civil Code (Código Civil; hereinafter CC) itself, Article 261 of which provides that: “Public things are those which, by law, are permanently allocated to any service of general utility, and those from which everyone may benefit because they have been made available for public use. All other things are private and subject to private ownership, even if they belong to the State or Municipalities, which, for such purposes, as civil persons, do not differ from any other person.” Indeed, the relationships arising between the State and private parties with respect to property falling within the public domain and the private domain differ substantially: while the former must be subject to the public-law regime (régimen de Derecho Público) and therefore entail the application of rules of subordination, the latter are characterized by the application of private law (Derecho Privado) and operate within the coordinating framework inherent in that regime.
This distinction is also recognized in Articles 169(1) and 170 of the CPCA. It is therefore essential to determine in each case the nature of the property at issue, since the applicable legal regime will depend on it. For present purposes, the Court is concerned with public-domain property. As stated above, by its nature this type of property is subject to a special public-law regime. It forms part of the public estate (demanio público), understood as “(…) the body of property subject to a special legal regime distinct from that governing the private domain which, in addition to belonging to or being administered by public legal entities, is dedicated or allocated to purposes of public utility, as manifested in the direct or indirect use that any person may make of it. (…)” (Judgment No. 3145, issued by the Sala Constitucional at 9 hours 27 minutes on 28 de junio de 1996). Indeed, the public domain comprises property that, by the legislature’s express will, has the special purpose of serving the community and the public interest.
These are things that do not belong individually to private parties, are intended for public use, and are subject to a special regime outside private commerce. Thus, they are properties belonging to the State in the broadest sense of the term, dedicated to the service they provide, which is invariably essential by virtue of an express rule. Public-domain property (bienes demaniales), however, must satisfy certain essential elements in order to qualify as such. The first is the subjective element, referring to the person or titleholder of the property. In this regard, the entity holding title to and administering it must be a public entity and not a private party. Alongside this consideration is a second important aspect: the principle that public-domain property, by its nature, cannot and must not belong to private parties at any time. The reason public-domain property cannot be held by a private party is that it is intended to satisfy the general interest and is placed at the service of the community; this necessarily confines it to a public function which, given its scope, can hardly be conceived as a function of a private-law person.
A second element is the objective element, which concerns all property that may be included within the public domain. In this respect, the range of property capable of forming part of the public estate is very broad. It includes immovable and movable property, tangible and intangible things, fungible and non-fungible things, consumable and non-consumable things, divisible and indivisible things, simple and composite things, principal things and appurtenances, and aggregations of rights, among others. The third element is the normative element, under which the public-domain status of property depends on the existence of a rule declaring it as such. A statutory dedication (afectación normativa) is therefore required, by virtue of which the property becomes part of the public estate. In our legal system, Articles 261 and 262 of the CC establish the need for this dedication by stating with complete clarity that those things designated as such by law shall be public things dedicated to public use.
Consequently, it may be stated that the legislature decides which property forms part of the public domain and which forms part of the private domain. Thus, the public domain is a legal concept, meaning that its existence depends on the express treatment afforded to it by the legislature; accordingly, without a law serving as its basis, no property or thing will possess that status. Lastly, there is the teleological or purposive element, under which public-domain property, to be regarded as such, must also be dedicated to public use. That is, its purpose must be the general interest, meaning the interest of the community. Our CC also expressly enshrines this element. Thus, Article 261 states that public things are those which, by law, are permanently allocated to any service of general utility, and those from which everyone may benefit because they have been made available for public use.
That same provision also distinguishes property that, despite belonging to a public entity, lacks that public-use or public-utility purpose, classifying it as private. In conclusion, for property to be considered part of the public domain, all four aforementioned elements must be present simultaneously. The presence of only some of them is insufficient, because unless all are satisfied, the property is excluded from classification as public-domain property. In this regard, legal scholar Miguel Marienhoff has stated, insofar as relevant, that “(…) To determine the legal status of property, it is not enough to consider, for example, only the teleological element or purpose, but also the nature of its titleholder—the subjective element—because a public domain can exist only when the four elements characterizing it are present. (…)” Where there is doubt regarding the classification, each of these elements must be examined.
If all four converge, the property’s public-domain status (demanialidad) is clear; but if any one is absent, it cannot be classified as such. Moreover, the public estate affords special protection to the property comprising it. Among its characteristics in this regard are that it is inalienable, not subject to acquisitive prescription, and immune from attachment (inalienables, imprescriptibles, inembargables). Consequently, an action to recover such property is not subject to limitation periods (plazos de caducidad), as expressly stated in Article 34 of the CPCA—a condition deriving from its immunity from prescription—and its use or exploitation is subject to the police power (poder de policía) of the institution responsible for its administration and ownership. It is likewise outside private commerce, in the sense that it is not susceptible to private appropriation. The public entity may, however, grant rights of exploitation to private parties through use concessions (concesiones de uso).
Finally, administrative action, through powers of self-enforcement and police powers (potestades de autotutela y policía), replaces possessory proceedings (interdictos) for the recovery of the public domain. In conclusion, public-domain property and private-domain property are governed by different legal regimes, a distinction that, it bears repeating, follows from Article 261 of the CC. The public domain is inalienable and not subject to prescription, with all the consequences arising therefrom. Property in the State’s private domain, for its part, is subject to the ordinary rules of private property. As explained, the criterion for distinguishing these two categories is the concurrence of the four elements already examined: the subjective, normative, objective, and purposive elements. It is therefore a legal concept, whose existence depends on a formal declaration by the Administration—as well as by the legislature—subjecting specified property to the public-domain regime.
In further support of the foregoing, it has been held that the public domain is conceived more as a mechanism of intervention and a material basis for the exercise of public functions than as an ownership relationship (see, to that effect, Resolution No. 04587-97 of the Sala Constitucional).
VII.Now, it is also relevant to the resolution of this matter to refer briefly to the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), understood, pursuant to Article 9 of the Maritime-Terrestrial Zone Law (Ley de la Zona Marítimo Terrestre, hereinafter LZMT), as the strip two hundred meters wide along the entire Atlantic and Pacific coastlines of the Republic, regardless of its nature, measured horizontally from the ordinary high-tide lines, together with the land and rocks exposed by the sea at low tide. It includes maritime islands, islets, and rocks, as well as all naturally formed land rising above ocean level within the territorial sea of the Republic. Isla del Coco is excluded, as it shall remain under the direct ownership and possession of the State, as are any other islands whose ownership or administration is determined by said law or by special laws. Pursuant to Article 10 of the same Law, the maritime-terrestrial zone consists of two sections: 1) The public zone (zona pública), which is the fifty-meter-wide strip measured from the ordinary high-tide line, together with the areas exposed at low tide, as well as islets, rocks, and other small areas and natural formations rising above the sea.
Likewise, as provided in Article 11 of the aforementioned Law, the area occupied by all mangroves along the mainland and island coastlines and estuaries of the national territory constitutes a public zone, regardless of its extent. No form of exploitation is permitted in this zone. 2) The restricted zone (zona restringida), comprising the remaining one-hundred-and-fifty-meter strip or the remaining land in the case of islands, over which, as will be seen, concessions (concesiones) may be granted. As stated in Article 1 of the aforementioned Law, the maritime-terrestrial zone forms part of the National Patrimony (Patrimonio Nacional), belongs to the State, and is inalienable and not subject to acquisitive prescription (imprescriptible). This has made it possible to affirm, with complete precision, the public-domain (demanial) and public nature of that zone and, consequently, that it is not subject to acquisitive prescription, waiver, or alienation and that it lies outside private commerce.
In the restricted zone, the competent public entity may grant authorizations (habilitaciones) allowing private-law persons to obtain economic use through special permits to use public-domain property (bienes de dominio público), which may consist of simple use permits (permisos de uso) or use concessions (concesiones de uso). These legal mechanisms differ significantly, although perhaps the most relevant distinction concerns the nature of the right arising from each. A use permit is a unilateral act of the Administration through which beneficial ownership (dominio útil) of the property is placed in the hands of a private party, while the State always retains direct ownership (dominio directo) of the property. Because this permit confers a precarious right (derecho en precario), it may be revoked unilaterally by the Administration for reasons of expediency and convenience, without liability for the Administration, provided that such revocation is neither arbitrary nor untimely, as stipulated in Article 154 of the LGAP.
A concession, for its part, is a bilateral contractual act entered into between the private party and the Administration, through which the private party acquires an individual right (derecho subjetivo) to use and enjoy the property for the term and under the conditions established by law. The Administration, of course, does not thereby relinquish its oversight of the public-domain property (bien demanial). In this regard, and pursuant to Article 41 of the LZMT, the concession constitutes the lawful and ordinary instrument available to private parties for the use of the restricted zone of the maritime-terrestrial zone. It must also be borne in mind that, pursuant to Article 12 of the law in question, within the maritime-terrestrial zone it is prohibited, without proper authorization, to exploit existing flora and fauna; demarcate land with fences, paths, or by any other means; erect buildings or installations; cut down trees; extract products; or carry out any other type of development, activity, or occupation.
Finally, it should be noted that the maritime-terrestrial zone belongs to the State. Nevertheless, it is clear that, pursuant to the aforementioned Ley 6043, the powers of various bodies and entities converge within this zone. In this regard, it should at least be noted that distinct areas of authority may be identified involving the Instituto Costarricense de Turismo, Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, Municipalidades, and Procuraduría General de la República.
VIII.Regarding the claim for annulment (pretensión anulatoria). The first alleged defect concerns the nature of the awarded property. The claimant entity maintains that it is public-domain property because the case law has consistently held that real property acquired by that institute through purchase, donation, expropriation, or transfer by the State, upon being registered in its name in the Registro Nacional, automatically becomes dedicated (afectado) to fulfilling the purposes predetermined by the Ley de Tierras y Colonización and the Ley de Creación del IDA; and that it has also been held that such real property becomes part of the public domain estate (demanio público) and is subject to the principles of inalienability, immunity from attachment (inembargabilidad), and immunity from acquisitive prescription (imprescriptibilidad). It cites judgments No. 15775-2006, at 16 hours 9 minutes on 31 de octubre de 2006, 012417-2008, at 17 hours 14 minutes on 14 de agosto de 2008, and 17776-2008, at 8 hours 34 minutes on 9 de diciembre de 2008, all issued by the Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, as well as decision No. 835-2009, at 9 hours on 29 de abril del 2009, issued by the Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda.
In this respect, we must state the following. In this matter, it is undisputed that, through resolution No. 8, Article VIII, session 038-95, of 19 de julio de 1995, the Junta Directiva del INDER authorized the award, segregation (segregación), and transfer to the defendant Asociación of the following lots located in Asentamiento Bahía, Cantón de Osa, Provincia de Puntarenas: Lote 9, measuring 7586,89 square meters, cadastral plan (plano catastrado) P-0259529-1995, and Lote l1-1, measuring 5855,69 square meters, cadastral plan Placa25214. Those properties were registered in the name of the aforementioned association in the Registro Nacional, Partido de Puntarenas, real-property folio registrations (matrículas de folio real) No. Placa25210 and Placa25211, respectively. Subsequently, in 2005, the Junta Directiva declared the aforementioned resolution adverse to the public interest (lesivo a los intereses públicos) and brought this proceeding, alleging the nullity of that resolution on the ground, among others, that the properties awarded therein are public-domain property that must be recovered.
As we explained, determining whether those properties form part of the public domain requires analysis of the concurrence of the subjective, objective, normative, and purposive elements. As to the first, the properties in question once belonged to the IDA. The fact that they are now registered in the name of a private-law person—namely, the plaintiff Asociación—does not preclude satisfaction of the subjective element, because that registration does not cure any potential nullity in the event that public-domain property was in fact transferred. It should be clarified at this point, however, that the mere fact that the property once belonged to the IDA does not, per se, mean that it is public-domain property. The Tribunal does not agree with the claimant entity’s argument that every property acquired by INDER to fulfill the objectives of its law must be regarded as public, since nothing prevents privately owned property (bienes de dominio privado) from being involved in pursuing those purposes.
As already stated, the public domain is a legal concept, and its existence therefore depends on a formal declaration by the Administration—and, additionally, by the legislature—subjecting particular property to that legal regime, which is absent in the case at bar (subjúdice). Presuming that property is State-owned property (bienes dominicales) because INDER acquired it to fulfill its statutory purposes, or that real property owned by a public entity automatically forms part of the public domain, would disregard the existence of INDER’s privately owned property and the special legislative dedication (afectación especial legislativa) required in that regard by Article 261 of the CC and by prevailing case law and legal scholarship. Indeed, the Sala Primera ruled to that effect in the cited judgment No. 799-F-S1, stating that “(...) Although this Chamber agrees with the position that the dedications arising from Ley 6735 do not extend the nature of State ownership to the parcels acquired by the IDA to fulfill the purposes of that law, since it is clear that these are properties intended for transfer to private parties in accordance with the objectives of Ley 6735.
That characteristic alone precludes establishing the alleged public-domain status of those parcels. It is likewise clear that, after a period of dedication, such property may be encumbered or conveyed by its owners, without prejudice to any encumbrances that may be imposed during the term of dedication, with the approval of the IDA. Accordingly, it is indisputable under the wording of the legislation in question that not every parcel acquired by the IDA may be regarded as public-domain property. On the contrary, these are private properties that, although dedicated to a public purpose, do not possess the characteristics alleged in this case by the appellant in cassation (casacionista). (...)” As to the objective element—that is, whether the property is capable of forming part of the public domain—the following must be stated. In the cited judgment No. 799-F-S1-2013, the Sala Primera concluded, on the basis of the documentary evidence submitted in the case file (expediente), that lote 11-1 possessed the characteristics of public-domain property because the tide entered it and it also contained mangrove areas.
As stated in Considerando I of this judgment, the Tribunal is of the view that the documentary evidence contained in the record did not support a sufficiently conclusive determination regarding the characteristics described in that judgment, for the reasons set out therein. For that reason, we sought to add to the proceedings suitable evidence that would establish whether the properties awarded under the IDA resolution whose nullity is sought—because the operative portion (parte dispositiva) of the Sala’s judgment annulled the entirety of the judgment initially rendered—do or do not constitute public-domain property. The technical evidence added to the record enables us to reach the following important conclusions concerning the nature of the aforementioned real properties.
IX.With regard to the property recorded in the National Registry, Puntarenas Section, real property folio No. Placa25211, corresponding to cadastral plan Placa25216 and identified as lot No. 11-1, the first matter that may be established is that it is not located in a mangrove area. This conclusion was reached by the competent technical body, namely, SINAC, as may be inferred from images 292, 541, 546 to 548 and 558 of the court record scanned into a single PDF file. A second important conclusion is that this property is affected by tidal incursion because it is located in the estuary (ría) of the Río Uvita. Both SINAC and the Municipalidad de Osa reached that conclusion after conducting the relevant studies and inspections, as recorded in images 292 and 546 to 548 of the court record scanned into a single PDF file (in the case of SINAC), as well as images 506 to 510 of the same digital court file (with respect to the Municipalidad), noting that it is impossible to specify the percentage affected by tides until IGN marks with digital boundary monuments both the wetland or mangrove and the estuary point affecting the Río Uvita, and demarcates the public zone and the restricted zone of both the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) and the wetland or mangrove, as applicable.
Specifically to clarify that point, IGN submitted a technical report to this Court (visible in images 674 to 682 of the digital court record scanned into a single PDF file), in which it stated that the delimitation of the Río Uvita Estuary was made official in Notice No. 2015-05 and that joint technical work was carried out by that Institute and ACOSA on the digital delimitation, georeferenced to the national coordinate system, of the Estero Villegas located in the Río Uvita. The report prepared by the IGN Territory Classification Subprocess for establishing the maritime-terrestrial zone associated with the Río Uvita Estuary made it possible to determine that the aforementioned property located in the Province of Puntarenas, real property folio No. Placa25211, corresponding to cadastral plan P-114585-93 and identified as lot No. 11-1, is subject to the maritime-terrestrial zone and comprises approximately 78% public zone and 22% restricted zone corresponding to the Río Uvita Estuary.
In addition, there is State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado, PNE) classified as wetland, comprising an area of 2177,69 square meters, which corresponds to approximately 37,18% of the total area of the plan (images 506 to 510, 541 and 546 to 559 of the digital court record scanned into a single PDF file).
X.With regard to the property recorded in the National Registry, Puntarenas Section, real property folio No. Placa25210, corresponding to cadastral plan P-259529-95 and identified as lot No. 9, an overall assessment of the technical evidence gathered supports the conclusion that no PNE exists there. In that regard, it should be clarified that, although the official in charge of the Maritime-Terrestrial Zone at the Municipalidad de Osa reported that this property was partially affected by PNE because it contained a wetland area (images 286 to 288 of the digital court record scanned into a single PDF file), SINAC has emphatically maintained in other documents (images 403 to 405 and 541 to 545 of the same digital court file) that no PNE exists on that property. After assessing that evidence as a whole, the Court is inclined to give greater weight to the documents issued by SINAC, according to which no PNE exists, because that conclusion comes from the body competent to determine whether PNE exists and because the reasons given for it are valid, namely, that a public road more than fifteen years old lies between the property in question and wetland H14.
Another conclusion that may be reached is that this property is affected by tidal incursion from the Río Uvita Estuary. This may be inferred from the relevant studies and inspections recorded in images 403 to 405 and 541 to 545 of the digital court record scanned into a single PDF file, which also noted that it is impossible to specify the percentage affected by tides until IGN marks with digital boundary monuments both the wetland or mangrove and the estuary point affecting the Río Uvita, and demarcates the public zone and the restricted zone of both the maritime-terrestrial zone and the wetland or mangrove, as applicable. IGN submitted a technical report under the terms set forth in the preceding Recital, according to which this property is subject to the maritime-terrestrial zone, comprising approximately 29% public zone and 70% restricted zone corresponding to the Río Uvita Estuary (images 674 to 681 of the digital court record scanned into a single PDF file).
XI.In light of the foregoing, the Court finds that there is sufficient technical evidence to conclude that the two properties awarded to the defendant Asociación in the resolution now sought to be annulled satisfy the objective element because they form part of the maritime-terrestrial zone, which is expressly designated by law as part of the public domain (demanio público), as may be inferred from the LZMT. They also satisfy the purposive element because the maritime-terrestrial zone is intended for public use. The defendant seeks to challenge the evidentiary value of the report submitted by IGN, regarding which it was given the corresponding opportunity to be heard, alleging a lack of precision and certainty concerning the subject matter of the expert assessment, that the report was based on plans prepared by the plaintiff itself, and that the natural conditions specific to the area have led to variations in determining the maritime-terrestrial zone.
Those objections, however, amount to no more than subjective assertions, since no evidence has been submitted to support them. The alleged inaccuracies are not specifically identified, much less demonstrated through evidence of the same technical nature to actually exist. Nor has any objective and scientific evidence been submitted that would establish that the maritime-terrestrial zone has varied as a result of natural phenomena. These arguments necessarily had to be proven, and that procedural burden fell upon the defendant. Furthermore, the Court sees no difficulty in the fact that the IGN report used as input the plans prepared at the time by IDA. These are the plans recorded with the Cadastre of the National Registry, which the defendant did not expressly challenge and in which, much less, did it demonstrate any inconsistencies. Nor is the allegation that other properties under similar conditions have titles granted by the defendant entity and recorded in the National Registry admissible.
Their status is not at issue in this proceeding; the only matter at issue is the legality of the resolution awarding the two described properties to the plaintiff Asociación. It must also be clarified to the defendant that, if the properties form part in their entirety of the maritime-terrestrial zone, as has been proven here, their public-domain status (naturaleza demanial) derives directly from a statutory provision, in this case the LZMT. The Court finds that, in this case, that status was established not only by the plans but also by the technical reports submitted by SINAC and the Municipalidad de Osa, which noted tidal incursion and the effect of the maritime-terrestrial zone on the properties in question. This situation is confirmed by the technical report submitted by IGN, which, using inspections and updated digital means, established that those properties constitute maritime-terrestrial zone in their entirety, as stated above.
This is technical evidence that the Court finds credible and relevant. Because these are public-domain assets, as we have established, the defenses based on the statute of limitations (prescripción), given the immunity from prescription (imprescriptibilidad) characterizing such assets, and on lapse (caducidad) are inadmissible. For all the foregoing reasons, we find that the challenged resolutions contain defects rendering them absolutely null and void, fundamentally affecting the elements of grounds, content, and purpose. This is because they awarded the defendant two properties forming part of the maritime-terrestrial zone, which precluded them from being subject to private commerce and from being titled and recorded in favor of private parties, as occurred in this case in the defendant’s name. Based on the foregoing analysis, this Court concludes that the challenged acts are injurious and substantially inconsistent with the legal system.
Accordingly, pursuant to articles 11, 131, 132, 133, 158, 166, 169 and 171 of the LGAP, resolution No. 8 adopted under article VIII at session 038-95 by the IDA Board of Directors must be declared absolutely null and void. As a consequence of that ruling and in accordance with articles 164 subsection 2) of the LGAP and 122 subsection k) of the CPCA, because of their connection with the annulled formal acts, the registry entries corresponding to the following properties located in Asentamiento Bahía, Cantón de Osa, Provincia de Puntarenas, must be invalidated: Lot 9, measuring 7586,89 square meters, cadastral plan Placa25215, and Lot l1-1, measuring 5855,69 square meters, cadastral plan Placa25214, which were improperly recorded in the defendant Asociación’s name in the National Registry, Puntarenas Section, under real property folios No. Placa25210 and Placa25211, respectively. This is so that the aforementioned properties may be recorded in the State’s name because they constitute maritime-terrestrial zone.
XII.Sua sponte review (análisis oficioso) of the substantive prerequisites. The defendant raised only the preliminary defenses of the statute of limitations, lapse, and res judicata (cosa juzgada); these were rejected during the preliminary hearing and, in the case of lapse, also by the Sala Primera in the cited judgment No. Placa25217. Notwithstanding the foregoing, both procedural scholarship and case law recognize the standing of the participating parties, an interest in resolution of the dispute, and entitlement under the law as substantive prerequisites for rendering any judgment; these may be reviewed by the adjudicator even sua sponte and in that strict order. In the case under review, we find that the plaintiff entity has active standing (legitimación activa) pursuant to article 10 subsection 5) of the CPCA, while the defendant Asociación has passive standing (legitimación pasiva) pursuant to numeral 12 subsection 3) of the same body of law.
It is likewise evident that the matter in dispute is of current interest to the parties, since resolution of the dispute presented is relevant and useful to them, and there is no record of any application for voluntary dismissal or out-of-court satisfaction. Lastly, based on the considerations set forth in the preceding Recitals, we find that the plaintiff entity is entitled to relief because of the public-domain status of the properties awarded in the resolution that has been annulled. Therefore, the complaint must be granted in all respects, as is hereby done.
XIII.On costs. Pursuant to section 193 of the CPCA, court costs and attorneys’ fees (costas procesales y personales) constitute a burden imposed upon the losing party by virtue of having lost. Waiver of this award is permissible only when, in the Court’s judgment, there was sufficient cause to litigate or when the judgment is rendered on the basis of evidence whose existence was unknown to the opposing party. In this case, this collegiate body considers that there is cause to apply the exception established by law and depart from the principle that costs are awarded against the losing party, since the defendant association had a favorable administrative act that has been annulled in this proceeding, which allows it to be regarded as a good-faith litigant with sufficient cause to litigate, insofar as the issues debated are of some complexity.
POR TANTO
The following documents are admitted as evidence to aid adjudication (prueba para mejor resolver): a) Official letter SINAC-ACOSA-D-056-2014 dated 5 de marzo del 2014, issued by the Área de Conservación de Osa. b) The official letters dated 25 y 28 de febrero del 2014, official letter PPU-064-2014, dated 19 de febrero de 2014, and official letter AZM-228-2014, issued by the Municipalidad de Osa. c) Official letters AZM-575-2014 dated 18 de junio de 2014, issued by the Encargada de Zona Marítimo Terrestre de la Municipalidad de Osa; and AZM-571-2014 dated 17 de junio de 2014, issued by the Inspector de la Municipalidad de Osa. d) The certification issued at 13 hours on 24 de junio de 2014 by the Directora a.i. del Dirección16313. e) Official letter SINAC-ACOSA-PNE--AD-082-2014 dated 27 de junio de 2014, issued by the Dirección de Áreas Protegidas del Área de Conservación de Osa. f) Official letter AZM-1163-2014 dated 24 de noviembre de 2014, issued by the Dirección16314. g) Official letters SINAC-ACOSA-AL-157-2014 dated 16 de diciembre de 2014, SINAC-ACOSA-PNE-AD-166-14 dated 13 de diciembre del 2014, SINAC-ACOSA-PNE-AD-082-14 dated 27 de junio de 2014, SINAC-ACOSA-PNE-AD-079-14 dated 21 de junio de 2014, and SINAC-ACOSA-PNE-AD-041-2014 dated 27 de febrero de 2014. h) Official letter IGN-RN-0328-2015 issued by the Instituto Geográfico Nacional on 20 de junio de 2015. The complaint is granted. Consequently:
Cynthia Abarca Gómez José Roberto Garita Navarro Silvia Consuelo Fernández Brenes CASE FILE: 10-003009-1027-CA PROCEEDING DECLARED A PURE QUESTION OF LAW (PURO DERECHO) PLAINTIFF: INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO DEFENDANT: ASOCIACIÓN PARA LA PROTECCIÓN DEL AMBIENTE DEL IDA
Tribunal Contencioso Administrativo, Central 2545-00-03 Fax 2545-00-33 Correo Electrónico ...01 _________________________________________________________________________ PROCESO DECLARADO DE PURO DERECHO ACTOR: INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO DEMANDADA: ASOCIACIÓN PARA LA PROTECCIÓN DEL AMBIENTE DEL IDA No. 032-2018-VI TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA. SECCIÓN SEXTA. SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Dirección144 . Dirección01 , a las catorce horas del quince de marzo del dos mil dieciocho.
Proceso de lesividad declarado de puro derecho establecido por el INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO, hoy INSTITUTO DE DESARROLLO RURAL (en adelante INDER) representado por su apoderado general judicial Carlos Enrique García Anchía, casado una vez, abogado, cédula de identidad CED27295 y vecino de San Ramón de Alajuela contra la ASOCIACIÓN PARA LA PROTECCIÓN DEL AMBIENTE DEL IDA (en adelante Aproambida) representada por su representante judicial Efraín Guzmán Cruz, cédula de identidad CED48238. Participan el Licenciado Roderico Contreras Angulo en su condición de apoderado especial judicial de la parte actora y la Licenciada Lilliam Barrantes Sáenz como abogada directora de la parte demandada.
RESULTANDO
CONSIDERANDO
I.Aclaración preliminar. Como indicamos supra, en el fallo No. 799-F-S1-2013, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia declaró con lugar el recurso de casación que formulara en su momento la parte actora, anuló la sentencia No. 014-2012-VI dictada por este Tribunal en cuanto acogió la excepción de caducidad, la que en su lugar se rechazó y ordenó su reenvío al Tribunal para que procediera acorde a derecho. En el Considerando IV del fallo de la Sala Primera se indicó que "(...) De lo expuesto, es claro, sí fueron aportados documentos, como prueba trasladada al expediente, acorde a la cual, se justificaba un tratamiento del lote 11-1, como parte del dominio público. Los estudios a los cuales hace referencia la CGR en su informe, caracterizan el predio de interés, como un fundo en el cual hay presencia de manglar y al que también hacen ingreso las mareas. Dichos argumentos fueron expuestos por el Instituto actor desde la presentación de la demanda (folio 7), donde se manifiesta, que en el lote 11-1, hay un área de protección, con manglar.
Si bien, tales probanzas fueron traídas al expediente como prueba trasladada, es claro que el expediente 05-001003-0163-CA fue tramitado entre las partes de este proceso, asimismo, fue presentado como copia certificada y ofrecido como elemento probatorio en el escrito de presentación de la demanda. Por ende, existían razones para que el Tribunal tuviera como hecho demostrado, que el inmueble 96468-000, se encuentra afectado, al menos en parte, por el dominio público. De consiguiente, procede acoger el cargo. (...)". Aunado a lo anterior, en el Considerando V de la misma sentencia se señaló que "(...) Ahora bien, con arreglo a la prueba documental aportada al expediente, según se establece en el considerando III de este fallo, el lote 11-1, posee las características de un bien del dominio público pues a éste ingresa la marea, contando además con presencia de áreas de manglar. De tal forma, respecto de la finca de cita, carecen de relevancia las argumentaciones de los jueces en cuanto a si del texto de la Ley 6735 es válido extraer tales características para los bienes adquiridos por el IDA para el cumplimiento de sus fines, pues es de la propia condición y particularidades del fundo, que éstas se desprenden.
Si bien, como se indicara, esas probanzas fueron traídas al expediente como prueba trasladada, se tiene que el expediente 05-001003-0163-CA fue presentado al proceso en tiempo y forma. Asimismo, ya en el escrito de demanda se hizo referencia a la existencia en el Dirección16311 , de elementos propios de un bien del dominio público, lo que hace que la prueba presentada y no valorada, sea de absoluta validez en este proceso. Ante tal circunstancia, la tesis del fallo en cuanto a la inexistencia de bienes con características demaniales no se ajusta al caso concreto, pues respecto del Dirección16309 , había otras circunstancias que no fueron valoradas a efecto de arribar a esa conclusión, circunstancia que obliga a que, como ya se dijo, el cargo será acogido. (...)". Finalmente, agregó que "(...) En consecuencia, al encontrarse en este inmueble zonas de manglar, a las cuales hace ingreso la marea; de manera inobjetable, se está frente a un bien afectado al dominio público.
De suyo resulta también, tal denominación conlleva el carácter de imprescriptible, toda vez que frente a este tipo de bienes "nadie podrá alegar derecho alguno" ni ocuparlo bajo ningún título ni en ningún caso. Por consiguiente, no procede entrar a valorar si la lesividad fue declarada dentro del plazo determinado a ese fin, o si había corrido el plazo de caducidad, como al efecto determinó el Tribunal, pues se reitera, se trata de un bien del dominio público. Nótese sin embargo, que lo expuesto no aplica respecto del lote 9, sobre el cual, no se han aportado elementos probatorios ni otras razones de fondo, que permitan establecer que como se alega, éste forme parte del demanio. (..)". Así las cosas, la Sala Primera desechó, por resolución firme y definitiva, la defensa de caducidad opuesta por el ente accionado y ordenó ingresar a conocer la demanda por el fondo tal cual se dispuso en la parte dispositiva de ese fallo, y será de eso de lo que se ocupará este Tribunal.
Sin embargo, tomando en cuenta las consideraciones y parte dispositiva del fallo de la Sala Primera, estimamos necesario advertir lo siguiente. Es cierto que dentro de la prueba que fuera ofrecida en esta causa se encuentra la "Relación de hechos sobre un estudio efectuado en el Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en relación con la adjudicación de parcelas a la Asociación para la protección del ambiente y fomento del agroecoturismo en asentamientos del Instituto de Desarrollo Agrario (APRAMBIDA)" documento emitido por la Contraloría General de la República en el año 2000 y que en ese documento se analizó la situación de la adjudicación de los lotes 9 y 11-1 del Asentamiento Bahía en favor a favor de la Asociación demandada (folios 486 al al 531 del tomo 4 de la prueba documental admitida, correspondiente a copia certificada del expediente tramitado ante el Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda bajo el No. 05-001003-163-CA).
En ese informe y en relación con el lote 11-1 se establece que "(...) Esta es un área ubicada cerca del manglar y cierta parte de estos terrenos se ven afectados por las mareas. (...) se recomienda que si esta área se va a adjudicar para uso habitacional se demarque con mojones la zona de protección del manglar, para evitar que se continúe con el deterioro de este ecosistema. (...)" (folio 512 del tomo 4 de la prueba documental admitida, correspondiente a copia certificada del expediente tramitado ante el Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda bajo el No. 05-001003-163-CA). (La negrita no corresponde al original). El Tribunal respeta la decisión de la Sala Primera de concluir, con base en ese informe, que el lote 11-1 es un bien de dominio público porque se encuentra en una zona de manglar y hay ingreso de mareas, y con base en ello rechazar la defensa de caducidad de la acción que habíamos acogido en la sentencia de instancia.
Sin embargo, somos del criterio que la referida probanza es insuficiente para esclarecer, con la contundencia técnica debida, el objeto de este proceso. Lo anterior toda vez que la relación de hechos indicada no dice que en el inmueble en cuestión haya un manglar, sino que está cerca de un manglar y además recalca la necesidad de demarcar la zona de protección del manglar. Es por ello que este Tribunal estimó indispensable, en atención al artículo 82 inciso 1) del CPCA, procurar prueba para mejor resolver que le permitiera decidir, con el fundamento técnico y científico necesario, las pretensiones que aquí se formulan, según detallaremos en el siguiente Considerando. Nótese que uno de los efectos de acoger la nulidad que se pretende implicaría invalidar la inscripción registral de los referidos inmuebles, lo que obliga al Tribunal a contar con los elementos demostrativos pertinentes, objetivos e idóneos que justifiquen su decisión, dado que las partes no allegaron elementos probatorios suficientes que permitieran esclarecer si estábamos o no frente a bienes demaniales.
Por otra parte, aunque al final del Considerando V del fallo de la Sala Primera se señaló que lo expuesto no aplicaba para el lote No. 9, lo cierto es que su parte dispositiva se estableció el rechazo de la defensa de caducidad y la anulación total de la sentencia de instancia, sin excluir de la decisión a referido lote No. 9. Por ello, el Tribunal debe efectuar, nuevamente, el examen respecto de la legalidad y procedencia de todas las pretensiones del ente actor, lo que implica conocer de la validez del acuerdo de adjudicación de ambos lotes.
II.Sobre la prueba para mejor resolver ordenada de oficio. El artículo 110 en relación con el numeral 148 del CPCA, otorgan al Tribunal Decisor amplias facultades de incorporar la prueba que estime conveniente, una vez que hayan finalizado los momentos procesales oportunos para su ofrecimiento. En este asunto, uno de los motivos de nulidad que alega el ente actor tiene que ver con la naturaleza demanial de los inmuebles adjudicados y la Sala Primera rechazó la caducidad de acción, anuló la sentencia dictada por este Tribunal y devolvió el expediente para ser resuelto por el fondo porque concluyó, conforme a la prueba documental que constaba en autos, que al menos una parte de uno de los inmuebles adjudicados en los acuerdos impugnados (el lote 11-1) tenía características de demanialidad en tanto a él ingresaba marea y tenía presencia de manglar. Sin embargo, una vez analizada al referida prueba, somos del criterio que ésta es insuficiente para acreditar tal demanialidad.
Por eso, a efectos de buscar la verdad real de los hechos, estimamos necesario allegar elementos demostrativos objetivos, de naturaleza técnica o científica que permitieran a este Tribunal establecer si estamos o no frente a bienes de dominio público y así poder resolver el motivo de nulidad que se plantea. Por ello, de conformidad con el artículo 110 en relación con el 148 del CPCA y con suspensión del plazo para el dictado de la sentencia, se solicitó información a la Municipalidad de Osa, al SINAC y al IGN referida a ambos inmuebles (tal y como se detalló en los Resultandos de esta sentencia) y estimamos necesario admitir como prueba para mejor resolver la siguiente documentación:
III.Hechos probados. De relevancia para efectos del presente proceso, se tiene por acreditado lo siguiente:
IV.Objeto del proceso. En el presente proceso, el INDER pretende que se anule el acuerdo No. 8 tomado en el artículo VIII, sesión 038-95, por la Junta Directiva de ese instituto, mediante el cual se acordó la adjudicación, segregación y traspaso de los lotes 9 y 11-1 del Asentamiento Bahía a Aproambida, los cuales respectivamente generaron las fincas del Partido de Puntarenas matrículas Placa25210 y Placa25211, ambas de la Provincia de Puntarenas. En general, señala que el referido acuerdo es nulo por las siguientes razones: 1) La jurisprudencia ha sido conteste en señalar que los inmuebles que ese instituto adquiere a través de compra, donación, expropiación o traspaso que le hace el Estado al momento en que se inscriben a su nombre en el Registro Nacional, automáticamente quedan afectados al cumplimiento de los fines que la Ley de Tierras y Colonización y la Ley de Creación del IDA, tienen predefinidos.
También se ha señalado que esos inmuebles se convierten en parte del demanio público y les son aplicables los principios de inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad. 2) Porque la adjudicación de esos lotes o parcelas lo fue en contradicción de normas como la Ley de Tierras y Colonización, el Reglamento Autónomo para la Selección de Beneficiarios vigente en aquel momento y la Ley Forestal. Así las cosas, de inicio se abordará el cumplimiento de los presupuestos del proceso de lesividad y de seguido se abordará el análisis de los vicios que plantea el ente demandante y los alegatos que esboza la accionada.
V.Sobre los presupuestos para el proceso de lesividad. De manera general, la lesividad se constituye en un mecanismo jurisdiccional en virtud del cual la Administración pretende la supresión de un acto suyo, propio, que en tesis de principio, genera un efecto favorable a un tercero destinatario. Desde ese plano, en este tipo de contiendas, la lesividad es de corte subjetivo, en tanto pretende la anulación de una conducta que concede un derecho o en general, una situación de beneficio a una persona. Para este caso, rigen las disposiciones positivizadas actualmente en el canon 34 del CPCA, norma que fija los elementos previos y regulaciones procesales de esta figura. También se encuentra referenciada en el numeral 173 inciso 6) en relación con el 183 de la Ley General de la Administración Pública (en adelante LGAP). Desde la óptica de los presupuestos procesales, se imponen condiciones subjetivas, objetivas, procedimentales y temporales.
En cuanto a la arista subjetiva, la legitimación activa se concede a la Administración emisora del acto cuestionado, en tanto que el legitimado pasivo es el receptor de los efectos de la conducta, sea, quien obtiene sus bondades. En lo atinente a la arista objetiva, la lesividad se constituye como un mecanismo de eliminación jurídica de actos administrativos que sean disconformes sustancialmente con el ordenamiento jurídico, sea, los actos que padezcan de algún nivel de invalidez, sea absoluta o relativa, en cualquiera de sus tipologías (artículos 128, 158, 165 y concordantes de la citada Ley General). En esa línea, la Administración debe declarar lesivo a los intereses públicos esa conducta, lo que debe ser establecido dentro de un marco de acciones internas de la administración que son impostergables para formular la acción. En efecto, en el orden procedimental, se impone que el jerarca máximo supremo de la Administración Pública respectiva declare la lesividad del acto, sea por lesión a intereses económicos, fiscales o de otra índole que se desprendan del interés público, para lo cual, ha de contar con un criterio jurídico-técnico de base que sustente esa determinación.
A diferencia de otras figuras de supresión de conductas públicas, no requiere de audiencia al tercero, sino solo de acciones a lo interno de la Administración, siendo que es dentro del proceso judicial que el tercero podrá establecer sus alegatos de defensa. Ahora bien, cuando el acto emane del Estado (ver artículo 1 de la citada Ley General), sea, de la Administración Central, la demanda solo podrá ser incoada por la Procuraduría General de la República (canon 16 de la Ley No. 8508), previo pedimento del jerarca máximo supremo y previa declaratoria interna de lesividad, con detalle de los motivos de ese criterio. Tal representación se impone además en el caso de los actos del Poder Judicial emitidos en el ejercicio de su función administrativa, como es el caso de los actos dictados por el Consejo Superior, cuya lesividad debe declararse por la Corte Plena. En cuanto a la dimensión temporal, la normativa procesal vigente establece un plazo de un año contado a partir de la emisión del acto (que no de su comunicación) para declarar lesivo el acto a los intereses públicos, y luego de esa declaratoria (y no a partir del vencimiento de ese primer año) se otorga un plazo de un año para plantear la acción contenciosa administrativa a modo de plazo fatal de caducidad, salvo en casos de actos con nulidad absoluta con efectos continuados en cuyo caso, la declaratoria de lesividad puede realizarse en tanto perduren sus efectos (artículos 34 y 39 del CPCA), supuesto en el cual, eso sí, los efectos de la nulidad que se declara de acogerse la demanda son únicamente para el futuro.
La excepción a esta regla se configura en tutela del dominio público, caso en el que la acción de lesividad no está sujeta a plazo por la aplicación de la cláusula general de imprescriptibilidad de ese tipo de bienes según se deriva del canon 261 del Código Civil. En la especie, del análisis de los autos, se concluye que, en principio, la declaratoria de lesividad interna cumple con los presupuestos señalados. Según se ha establecido, el acto cuya anulación se pretende es el acuerdo No. 8 tomado en el artículo VIII, sesión 038-95, por la Junta Directiva del instituto demandante el 19 de julio de 1995. Esa conducta administrativa fue declarada lesiva a los intereses públicos por la Junta Directiva del INDER, en condición de jerarca supremo de ese ente público, mediante acuerdo No. 34, artículo 34, sesión 037-05, del 26 de setiembre de 2005. De igual modo, la demanda la formula el referido instituto, como autor del acto cuestionado y se presenta contra la persona a favor de quien surgen los efectos beneficiosos del acto, por lo que en términos del ámbito legitimante tanto activo como pasivo, se cumplen con las exigencias referidas.
No se observa, tampoco deficiencia alguna en el elemento procedimental al existir declaratoria interna de lesividad por parte del jerarca administrativo, según se ha expuesto. Ahora bien, cabe señalar que el acuerdo cuya nulidad se pretende versa sobre el examen de validez de un acto administrativo dictado en el año 1995 y declarado lesivo en el año 2005, esto es, con anterioridad a la entrada en vigencia del CPCA. De conformidad con el Transitorio Tercero del citado cuerpo normativo, el régimen de impugnación de los actos administrativos que hayan quedado firmes en la vía administrativa antes de la vigencia del citado Código, se regirá por la legislación vigente en ese momento. Así las cosas, en el presente asunto deberán aplicarse los plazos de caducidad regulados en la ya derogada Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (en adelante LRJCA) para los procesos de lesividad, con la excepción referida a los bienes de dominio público, supuesto en el cual la acción para recuperarlos no está sujeta a plazos de prescripción ni de caducidad.
Al respecto, cabe reiterar que la Sala Primera, en el fallo No. 799-F-S1-2013, rechazó la defensa de caducidad de la acción que formulara la demandada, razón por la cual carece de interés que el Tribunal emita pronunciamiento en ese aspecto sino que lo debido es circunscribir nuestro análisis al fondo del asunto, aspecto al que se ingresa de seguido.
VI.Sobre los bienes de dominio público y la zona marítimo terrestre como uno de esta categoría. Por los vicios que se alegan en esta causa, estimamos necesario referirnos brevemente a estos temas. En ese sentido, el Tribunal parte de la premisa de que no todos los bienes de los entes públicos son de dominio público porque éstos cuentan, también, con bienes patrimoniales o de dominio privado. Esta distinción encuentra sustento en el propio Código Civil (en adelante CC), cuerpo normativo que en su artículo 261 señala que “Son cosas públicas las que por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público. Todas las demás cosas son privadas y objeto de propiedad particular, aunque pertenezcan al Estado o a los Municipios, quienes para el caso, como personas civiles, no se diferencian de cualquier otra persona.”.
En efecto, las relaciones que surgen entre el Estado y los particulares con respecto a los bienes que se ubiquen dentro del dominio público y dentro del privado, tienen la diferencia sustancial de que, mientras las primeras deben someterse al régimen de Derecho Público, e implican por lo tanto, la aplicación de normas de subordinación; las segundas se caracterizan por la aplicación del Derecho Privado y se mueven dentro de elementos de coordinación, propios de este régimen. Esta distinción se reconoce, además, en los ordinales 169 inciso1) y 170 del CPCA. Por ello es indispensable precisar en cada caso la naturaleza del bien en cuestión, pues de ello dependerá el régimen normativo aplicable para cada caso. De momento, interesa al Tribunal, referirse a los bienes de dominio público. Según se dijo, por su naturaleza este tipo de bienes se encuentran sometidos a un régimen especial de Derecho Publico.
Forman parte del demanio público, entendido como “(…) el conjunto de bienes sujeto a un régimen jurídico especial y distinto al que rige el dominio privado, que además de pertenecer o estar bajo la administración de personas jurídicas públicas, están afectados o destinados a fines de utilidad pública y que se manifiesta en el uso directo o indirecto que toda persona puede hacer de ellos. (…)” (Sentencia No. 3145, dictada por la Sala Constitucional a las 9 horas 27 minutos del 28 de junio de 1996). En efecto, el dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son cosas que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera el comercio privado de los hombres. Así, son bienes que pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectos al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa.
Ahora bien, los bienes demaniales, para ser tales, deben reunir algunos elementos que resultan indispensables. Uno primero, subjetivo, referido al sujeto o titular del bien. En este sentido, el sujeto que tiene a cargo su titularidad y administración ha de ser un ente público y no un particular. Paralelo a esta consideración, encontramos un segundo aspecto de importancia, a saber, partir del principio que los bienes de dominio público, por su naturaleza, no pueden ni deben, en ningún momento, pertenecer a los particulares. La razón por la que los bienes demaniales no pueden tener por titular a un sujeto particular, radica en el hecho que son cosas que tienen como finalidad la satisfacción del interés general, y están al servicio de la colectividad; lo que necesariamente se circunscribe a una función de carácter público, que, por sus alcances, difícilmente puede ser concebida como función de un sujeto de derecho privado.
Un segundo elemento es el objetivo, que está dirigido a todos aquellos bienes que pueden ser incluidos dentro del dominio público. Al efecto, puede afirmarse que es muy amplia la gama de bienes que son susceptibles de formar parte del demanio público. Así, tenemos los bienes inmuebles, muebles, cosas corporales, incorporales, fungibles y no fungibles, consumibles y no consumibles, divisibles y no divisibles, simples y compuestas, cosas principales y accesorias, universalidad de derechos, entre otros. Como tercer elemento está el normativo, conforme al cual el carácter demanial de los bienes depende de que exista una norma que así lo declare. Se requiere, entonces, de una afectación normativa, en virtud de la cual el bien entre a formar parte del demanio público. En nuestro ordenamiento, los artículos 261 y 262 del CC, dicen de la necesidad de esta afectación cuando establecen, con toda claridad que serán cosas públicas y dedicadas al uso público, las que así se designen por ley.
En consecuencia, puede afirmarse que será el legislador quien decida cuales bienes forman parte del dominio público y cuáles integran el dominio privado. Así, el dominio público es un concepto jurídico, lo que significa que su existencia depende del tratamiento expreso que le dé el legislador; por lo que sin ley que le sirva de fundamento ningún bien o cosa tendrá ese carácter. Por último, tenemos al elemento teleológico o finalista, según el cual, los bienes demaniales, para ser considerados como tales deben, también, estar dedicados al uso público. Esto es, tener como fin el interés general, o sea, de la comunidad. Nuestro CC también consagra expresamente este elemento. Es así como el numeral 261 señala que son cosas públicas las que por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público.
Esa misma norma distingue, además, aquellos bienes que, pese a pertenecer a un ente público, carecen de esa vocación de uso o utilidad pública, catalogándolas como privadas. En conclusión, para que un bien sea considerado como dominio público, es necesaria la reunión, en forma simultánea, de los cuatro elementos citados. No es suficiente la presencia de alguno de ellos, ya que si no concurren todos, el bien quedaría excluido de la categorización demanial. En este sentido, el tratadista Miguel Marienhoff, en lo que interesa, ha señalado que “(…) Para determinar la condición jurídica de un bien, no basta considerar, por ejemplo, sólo el elemento teleológico o destino, sino también la naturaleza de su titular, elemento subjetivo, porque sólo puede haber dominio público cuando están reunidos los cuatro elementos que lo caracterizan.(…)”. En el supuesto de que exista duda respecto de la categorización, resulta indispensable el examen de cada uno de estos elementos.
Si convergen los cuatro, es clara la demanialidad del bien, pero si faltase uno de ellos, no podrá ser catalogado como tal. Por otra parte, el demanio público ofrece una protección especial a los bienes que lo conforman. En este sentido, dentro de sus características tenemos que son inalienables, imprescriptibles, inembargables. Por ello la acción para recuperarlos no está sujeta a plazos de caducidad, como expresamente lo señala el numeral 34 del CPCA (condición que deriva de su característica de imprescriptibilidad) y su uso o aprovechamiento están sujetos al poder de policía a cargo de la institución a la que corresponda su administración y titularidad. Asimismo, están fuera del comercio privado de los hombres, en el sentido que no son susceptibles de apropiación privada. Sin embargo, el ente público sí puede otorgar derechos de aprovechamiento a sujetos privados a través de concesiones de uso.
Finalmente, la acción administrativa, a través de potestades de autotutela y policía, sustituye a los interdictos para recuperar el dominio. En conclusión, los bienes de dominio público y los de privado presentan un régimen jurídico distinto, que se insiste se desprende del numeral 261 del CC. El dominio público es inalienable e imprescriptible, con todas las consecuencias que de ello se derivan. Por su parte, los bienes de dominio privado del Estado están sujetos a las reglas ordinarias de la propiedad privada. El criterio para distinguir estas dos categorías atiende, como se explicó, a la concurrencia de los cuatro elementos ya analizados, esto es, el subjetivo, normativo, objetivo y el finalista. Se trata, entonces, de un concepto jurídico, por lo que su existencia pende de una declaración formal de la Administración (además legislativa) de someter a régimen de dominio público determinados bienes.
En abono a lo anterior, se ha señalado que el dominio público se concibe más como una técnica de intervención y base material para el ejercicio de funciones públicas, que como una relación de propiedad (ver al efecto la resolución No. 04587-97, de la Sala Constitucional).
VII.Ahora bien, también relevante para la resolución del presente asunto referirnos brevemente a la zona marítimo terrestre, entendiendo por esta, conforme al artículo 9 de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre (en adelante LZMT), como la franja de doscientos metros de ancho a todo lo largo de los litorales Atlántico y Pacífico de la República, cualquiera que sea su naturaleza, medidos horizontalmente a partir de las líneas de la pleamar ordinaria y los terrenos y rocas que deje el mar en descubierto en la marea baja. Comprende las islas, islotes y peñascos marítimos así como toda tierra con formación natural que sobresalga del nivel del océano dentro del mar territorial de la República. Se exceptúa la Isla del Coco que estará bajo el dominio y posesión directa del Estado y aquéllas otras islas cuyo dominio o administración se determinen en dicha ley o en leyes especiales. Conforme al numeral 10 de la misma Ley, la zona marítimo terrestre se compone de dos secciones: 1) La zona pública, que es la franja de cincuenta metros de ancho a contar de la pleamar ordinaria y las áreas que quedan al descubierto durante la marea baja, así como los islotes, peñascos y demás área pequeñas y formaciones naturales que sobresalgan del mar.
Asimismo, según lo indica el canon 11 de la citada Ley, constituye zona pública, sea cual fuere su extensión, la zona ocupada por todos los manglares de los litorales continentales e insulares y esteros del territorio nacional. En esta zona, no es posible ningún tipo de aprovechamiento. 2) La zona restringida, constituida por la franja de los ciento cincuenta metros restantes o por los demás terrenos en casos de islas, y sobre la cual, como se verá, pueden otorgarse concesiones. Tal y como lo señala el artículo 1 de la mencionada Ley, la zona marítimo terrestre constituye parte del Patrimonio Nacional, pertenece al Estado y es inalienable e imprescriptible. Ello ha permitido afirmar, con toda precisión, el carácter demanial y público de dicha zona y como consecuencia de ello, su imprescriptibilidad, irrenunciabilidad, inalienabilidad, así como que se encuentre fuera del comercio de los hombres.
En la zona restringida es viable el otorgamiento de habilitaciones por parte del ente público competente para que los sujetos de derecho privado puedan obtener un aprovechamiento económico, a través de permisos especiales de uso de los bienes de dominio público, los cuales pueden consistir en simples permisos de uso o en concesiones de uso. Estas figuras tienen diferencias importantes, aunque quizás la más relevante está referida a la naturaleza del derecho que surge de cada uno de ellos. El permiso de uso es un acto unilateral de la Administración, por medio del cual se pone en manos del particular el dominio útil de bien, reservándose siempre el Estado, el dominio directo sobre la cosa. Este permiso, por ser un derecho en precario, podrá ser revocado de forma unilateral por la Administración, por razones de oportunidad y conveniencia sin responsabilidad para la Administración, con la salvedad que la misma no puede ser arbitraria ni intempestiva, tal y como lo dispone el artículo 154 de la LGAP.
Por su parte, la concesión es un acto bilateral, contractual celebrado entre el particular y la Administración, mediante el cual nace un derecho subjetivo del particular al uso y disfrute sobre el bien, por el plazo y bajo las condiciones que la ley establece. Claro está, sin que la Administración pierda la tutela sobre el bien demanial. En este sentido, y de conformidad con el artículo 41 de la LZMT, la concesión se constituye en el instrumento lícito y normal con que cuentan los particulares para el uso de la zona restringida de la Zona marítimo terrestre. Es necesario tener presente, además, que conforme al artículo 12 de la Ley de marras, en la zona marítimo terrestre es prohibido explotar la flora y la fauna existentes, deslindar con cercas, carriles o en cualquier otra forma, levantar edificaciones o instalaciones, cortar árboles extraer productos o realizar cualquier otro tipo de desarrollo, actividad u ocupación; sin la debida autorización.
Finalmente, conviene indicar que la zona marítima terrestre pertenece al Estado. Sin embargo, es claro que conforme a la ya citada Ley 6043, sobre esta zona confluyen competencias de distintos órganos y entes. En sentido, conviene al menos señalar que es posible distinguir ámbitos competenciales que involucran al Instituto Costarricense de Turismo, Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, Municipalidades, así como la Procuraduría General de la República.
VIII.Sobre la pretensión anulatoria que se formula. El primero de los vicios que se reclama tiene que ver con la naturaleza de los bienes adjudicados. El ente accionante sostiene que se trata de bienes de dominio público porque la jurisprudencia ha sido conteste en señalar que los inmuebles que ese instituto adquiere a través de compra, donación, expropiación o traspaso que le hace el Estado al momento en que se inscriben a su nombre en el Registro Nacional, automáticamente quedan afectados al cumplimiento de los fines que la Ley de Tierras y Colonización y la Ley de Creación del IDA, tienen predefinidos; y que también se ha señalado que esos inmuebles se convierten en parte del demanio público y les son aplicables los principios de inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad. Cita las sentencias No. 15775-2006, de las 16 horas 9 minutos del 31 de octubre de 2006, 012417-2008, de las 17 horas 14 minutos del 14 de agosto de 2008 y 17776-2008, de las 8 horas 34 minutos del 9 de diciembre de 2008, todas dictadas por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, así como la resolución No. 835-2009, de las 9 horas del 29 de abril del 2009, del Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda.
Al respecto, debemos señalar lo siguiente. En el presente asunto es un hecho no controvertido que mediante acuerdo No. 8, artículo VIII, sesión 038-95, del 19 de julio de 1995, la Junta Directiva del INDER, autorizó la adjudicación, segregación y traspaso a la Asociación demandada, de los siguientes lotes ubicados en el Asentamiento Bahía, Cantón de Osa, Provincia de Puntarenas: Lote 9, de 7586,89 metros cuadrados, plano catastrado P-0259529-1995, y Lote l1-1 con 5855,69 metros cuadrados, plano catastrado Placa25214. Esos inmuebles fueron inscritos a nombre de la referida asociación en el Registro Nacional, Partido de Puntarenas, matrículas de folio real No. Placa25210 y Placa25211, respectivamente. Luego, en el año 2005, la Junta Directiva declaró el referido acuerdo lesivo a los intereses públicos e interpone este proceso argumentando la nulidad del referido acuerdo, entre otros, porque los inmuebles que ahí se adjudicaron son bienes de dominio público que deben ser recuperados.
Como explicamos, para determinar si esos inmuebles integran o no el demanio público, debe analizarse la concurrencia de los elementos subjetivo, objetivo, normativo y el finalista. En cuanto al primero, tenemos que los inmuebles en cuestión pertenecieron, en su momento al IDA. El hecho que hoy se encuentren inscritos a nombre de un sujeto de derecho privado, entiéndase la asociación actora, no afecta el cumplimiento del elemento subjetivo, toda vez que esa inscripción no convalida una eventual nulidad en caso de que, en efecto, se hubiesen traspasado bienes de dominio público. En este punto conviene aclarar, eso sí, que el solo hecho de que se trate de bienes que pertenecieron al IDA no implica, persé, que estemos frente a bienes demaniales. El Tribunal no comparte el argumento del ente accionante referido a que cualquier inmueble que haya sido adquirido por el INDER para cumplir con los objetivos de su ley, deba entenderse como público; en tanto nada obsta para que en la consecución de esos fines pueden estar presentes bienes de dominio privado.
Como ya indicamos, el dominio público es un concepto jurídico, por lo que su existencia pende de una declaración formal de la Administración (además, legislativa) de someter a ese régimen determinados bienes, la que en el subjúdice se extraña. Presumir que son bienes dominicales porque el INDER los obtuvo para el cumplimiento de sus fines legales o que al ser un inmueble propiedad de un ente público, forma parte automáticamente del demanio público, llevaría a desconocer la existencia de bienes de dominio privado del INDER y la afectación especial legislativa que, en ese sentido, exige el numeral 261 del CC, la jurisprudencia y doctrina imperante. En ese sentido se pronuncia, incluso, la Sala Primera en el fallo No. 799-F-S1-citado cuando señala que "(...) Si bien esta Cámara, comparte la posición en cuanto a que las afectaciones que derivan de la Ley 6735, no extienden la naturaleza dominical a los fundos adquiridos por el IDA para el cumplimiento de los fines de dicha ley, pues es claro, se trata de bienes cuya finalidad es el traspaso a particulares, conforme a los objetivos de la Ley 6735.
Tal característica impide por si sola establecer la alegada condición demanial respecto de dichas parcelas. Es claro a su vez que tales bienes, tras un período de afectación, podrán ser gravados o enajenados por sus titulares, sin perjuicio de los gravámenes que puedan ser impuestos durante el plazo de afectación, con el visto bueno del IDA. De tal forma, es inobjetable, conforme a la letra de la normativa de marras, no es posible considerar que todo fundo adquirido por el IDA constituye un bien del dominio público. Por el contrario, se trata de bienes privados que si bien afectos a un fin público, no alcanzan las características que en la especie arguye el casacionista. (...)". En cuanto al elemento objetivo, esto es, que se trate de bienes que son susceptibles de integrar el demanio público, es necesario señalar lo siguiente. En el fallo No. 799-F-S1-2013 citado, la Sala Primera concluyó que con arreglo a la prueba documental aportada al expediente, el lote 11-1, poseía las características de un bien del dominio público pues a éste ingresaba la marea, contando además con presencia de áreas de manglar.
Como indicamos en el Considerando I de esta sentencia, el Tribunal es del criterio de que la prueba documental que constaba en autos no permite concluir, con la contundencia debida, respecto de las características que refiere el fallo referido, por las razones ahí expuestas. Es por eso que procuramos allegar al proceso la prueba idónea que permitiera establecer sí los inmuebles adjudicados en el acuerdo del IDA cuya nulidad se pretende (porque la parte dispositiva de la sentencia de Sala anuló en su totalidad la sentencia inicialmente dictada), constituyen o no bienes de dominio público. Pues bien, las probanzas técnicas allegadas a los autos nos permiten arribar a las siguientes conclusiones importantes en relación con la naturaleza los referidos bienes inmuebles.
IX.En relación con el inmueble inscrito en el Registro Nacional, Partido de Puntarenas, matrícula de folio real No. Placa25211, que se corresponde con el plano catastrado Placa25216 e identificado como lote No. 11-1, lo primero que podemos establecer es que no está ubicado en una zona de manglar. Se trata de una conclusión a la que llegó el órgano técnico competente, a saber, el SINAC, según se infiere de las imágenes 292, 541, 546 a 548 y 558 del expediente judicial escaneado en un único archivo PDF. Una segunda conclusión importante es ese inmueble sí está afectado por el ingreso de mareas ya que se ubica en la ría del Río Uvita. A esa conclusión arriban tanto el SINAC como la Municipalidad de Osa, luego de los estudios e inspecciones pertinentes, según consta en las imágenes 292 y 546 a 548 del expediente judicial escaneado en un único archivo PDF (en el caso del SINAC); así como de las imágenes 506 a 510 de la misma carpeta judicial digital (respecto de la Municipalidad), advirtiendo que existe imposibilidad de indicar el porcentaje de afectación de mareas hasta tanto el IGN no demarque con mojones digitales, tanto el humedal o el manglar como el punto de Ría que afecta el Río Uvita y demarque la zona pública y la restringida, tanto de la zona marítimo terrestre como del humedal o manglar, según corresponda.
Precisamente en aclaración a ese punto, el IGN rindió informe técnico a este Tribunal (visible de la imagen 674 a la 682 del expediente judicial digital escaneado en un único archivo PDF) en el cual señalan que se oficializó la delimitación de la Ría del Río Uvita en el Aviso No. 2015-05 y que se efectuó un trabajo técnico conjunto entre ese Instituto y ACOSA sobre la delimitación digital georeferenciada al sistema nacional de coordenadas del estero Villegas que se encuentra en el Río Uvita y que con el informe generado por el Subproceso de Clasificación del Territorio del IGN para el establecimiento de la zona marítimo terrestre asociada a la Ría del Río Uvita, se logró determinar que el referido inmueble sito en la Provincia de Puntarenas, matrícula de folio real No. Placa25211, que se corresponde con el plano catastrado P-114585-93 e identificado como lote No. 11-1 está afecto a la zona marítimo terrestre y que abarca un porcentaje de área de zona pública de un 78% aproximadamente y un 22% de zona restringida correspondiente a la ría del Río Uvita.
Aunado a lo anterior, existe PNE con categoría de humedal que corresponde a un área de 2177,69 metros cuadrados que corresponde aproximadamente a un 37,18% del área total del plano (imágenes 506 a 510, 541 y 546 a 559 del expediente judicial digital escaneado en un único archivo PDF).
X.En lo que atañe al inmueble inscrito en el Registro Nacional, Partido de Puntarenas, matrícula de folio real No. Placa25210, que se corresponde con el plano catastrado P-259529-95 e identificado como lote No. 9, una vez valorada en conjunto la prueba técnica recabada es posible concluir que ahí no existe PNE. En ese sentido, conviene aclarar que aunque el Encargado de la Zona Marítimo Terrestre de la Municipalidad de Osa comunicó que esa finca estaba parcialmente afectada por PNE por existir un área de humedal (imágenes 286 a 288 del expediente judicial digital escaneado en un único archivo PDF); lo cierto es que el SINAC ha sostenido enfáticamente en otros documentos (imágenes 403 a 405 y 541 a 545 de la misma carpeta judicial digital) que no existe PNE en ese inmueble. Luego de valorar en conjunto esas probanzas, el Tribunal se inclina por dar mayor credibilidad a los documentos emitidos por el SINAC y conforme a los cuales no existe PNE porque esa conclusión deriva del órgano competente para determinar la existencia o no de PNE y además resultan válidas las razones que se dan para ello, a saber, que entre el predio en cuestión y el humedal H14 existe una calle pública de más de quince años.
Ahora bien, otra conclusión a la que podemos arribar es que en ese inmueble existe una afectación por ingreso de mareas (Ría) sobre el Río Uvita. Lo anterior según se infiere de los estudios e inspecciones pertinentes que constan de la imagen 403 a 405 y de 541 a la 545 del expediente judicial digital escaneado en un único archivo PDF, que advirtió también sobre la imposibilidad de indicar el porcentaje de afectación de mareas hasta tanto el IGN no demarque con mojones digitales tanto el humedal o el manglar como el punto de Ría que afecta el Río Uvita y demarque la zona pública y la restringida, tanto de la zona marítimo terrestre como del humedal o manglar, según corresponde. Pues bien, el IGN rindió informe técnico en los términos expuestos en el Considerando anterior, conforme al cual este inmueble está afecto a la zona marítimo terrestre que abarca un porcentaje de área de zona pública de un 29% aproximadamente y un 70% de zona restringida correspondiente a la ría del Río Uvita (imágenes 674 a 681 del expediente judicial digital escaneado en un único archivo PDF).
XI.Conforme a lo expuesto, para el Tribunal existe suficiente prueba técnica que permite concluir que los dos inmuebles que se adjudicaron a favor de la Asociación demandada en el acuerdo que ahora se pretende anular cumplen con el elemento objetivo ya que forman parte de zona marítimo terrestre; y existe afectación normativa expresa de ésta al demanio público, según se infiere de la LZMT. Además, también cumplen con el elemento finalista dada la vocación de uso público de la que está dotada la zona marítimo terrestre. La parte demandada pretende cuestionar el valor probatorio del informe rendido por el IGN y del cual se le otorgó la respectiva audiencia, alegando una imprecisión e inseguridad sobre la materia a peritar, que se haya basado en planos levantados por la propia actora y porque las condiciones naturales propias de la zona han llevado a variaciones en la determinación de la zona marítimo terrestre.
Sin embargo, tales reclamos no pasan de ser manifestaciones subjetivas ya que no se aporta ningún elemento probatorio que las sustente. No se explica cuáles son, en concreto, las supuestas imprecisiones y menos aún se demuestra, con una prueba de la misma naturaleza técnica, que éstas realmente existen. Tampoco se aporta elementos demostrativos objetivos y científicos que permitan establecer la variación de la zona marítimo terrestre por fenómenos naturales. Se tratan de argumentaciones que, necesariamente, debían ser acreditadas y esa carga procesal correspondía a la accionada. Luego, tampoco observa el Tribunal que exista inconveniente alguno en que el informe del IGN haya tomado como insumo los planos elaborados, en su momento, por el IDA. Se trata de los planos inscritos ante el Catastro del Registro Nacional, que la demandada no cuestionó expresamente y que, menos aún, demuestra que en ellos existan inconsistencias.
Tampoco resulta de recibo alegar la existencia de otros inmuebles en similares condiciones que cuentan con título otorgado por la entidad demandada e inscrito ante el Registro Nacional. En este proceso no se discute su situación sino únicamente la legalidad del acuerdo que adjudicó los dos inmuebles descritos en favor de la asociación demandante. Debe, asimismo, aclararse a la demandada que si los inmuebles forman parte, en su totalidad, de la zona marítimo terrestre como aquí se ha acreditado, su naturaleza demanial deviene directamente de norma legal, en este caso, de la LZMT. Para el Tribunal, en la especie, esa naturaleza quedó acreditada no solo con los planos, sino además con los informes técnicos rendidos por el SINAC y la Municipalidad de Osa que advierten sobre el ingreso de mareas y la afectación de zona marítimo terrestre en los inmuebles en cuestión, situación que se confirma con el informe técnico que rindió el IGN, órgano que acudiendo a inspecciones y medios digitales actualizados estableció que esas fincas constituyen, en su totalidad, zona marítimo terrestre, según fue expuesto supra.
Se trata de probanzas técnicas a las que el Tribunal otorga credibilidad y estima pertinentes. Si estamos frente a bienes de dominio público como lo hemos establecido, es improcedente la defensa de prescripción dada la imprescriptibilidad que caracteriza a este tipo de bienes y también la de caducidad alegadas. Por todo lo expuesto, somos del criterio que en los acuerdos impugnados existen vicios de nulidad absoluta que recaen, en lo fundamental, en los elementos motivo, contenido y fin. Lo anterior en tanto adjudicaron a la accionada dos inmuebles que forman parte de la zona marítimo terrestre, lo que impedía que fueran parte del comercio privado de los hombres y que pudieran titularse e inscribirse en favor de particulares como se hizo, en este caso, a nombre de la accionada. Con base en lo analizado, concluye este Tribunal que los actos impugnados son lesivos y sustancialmente disconformes con el ordenamiento jurídico.
Por ello, de conformidad con los artículos 11, 131, 132, 133, 158, 166, 169 y 171 de la LGAP deberá declararse la nulidad absoluta del acuerdo No. 8 tomado en el artículo VIII, sesión 038-95, por la Junta Directiva de IDA. Como consecuencia de ese efecto y a tono con lo dispuesto en los artículos 164 inciso 2) de la LGAP y 122 inciso k) del CPCA, dada su conexidad con las conductas formales anuladas deberán invalidarse los asientos registrales correspondientes a los inmuebles ubicados en el Asentamiento Bahía, Cantón de Osa, Provincia de Puntarenas: Lote 9, de 7586,89 metros cuadrados, plano catastrado Placa25215, y Lote l1-1 con 5855,69 metros cuadrados, plano catastrado Placa25214, que fueron inscritos indebidamente a nombre de la asociación demandada en el Registro Nacional, Partido de Puntarenas, matrículas de folio real No. Placa25210 y Placa25211, respectivamente. Lo anterior a efectos de que los citados inmuebles se inscriban a nombre del Estado, por constituir zona marítimo terrestre.
XII.Sobre análisis oficioso de los presupuestos de fondo. La parte demandada opuso, únicamente, las defensas previas de prescripción caducidad y cosa juzgada; las que fueron rechazadas durante la audiencia preliminar y, en el caso de la caducidad, además, por la Sala Primera en el fallo No. Placa25217 citado. No obstante lo anterior, tanto la doctrina procesal como la jurisprudencia reconocen como presupuestos sustanciales para el dictado de toda sentencia, los relativos a la legitimación de las partes intervinientes, el interés en la resolución del conflicto y el derecho; los cuales son revisables aún de oficio por el juzgador. y en ese orden riguroso. En este caso en estudio, estimamos que el ente actor tiene legitimación activa conforme lo que señala el artículo 10 inciso 5) del CPCA; mientras que la asociación demandada tiene legitimación pasiva, conforme al numeral 12 inciso 3) del mismo cuerpo normativo.
Asimismo, también es evidente que el tema en discusión reviste interés actual para las partes, en atención a que para los intervinientes resulta pertinente y útil la resolución del conflicto planteado, siendo que no consta que haya gestión de desistimiento o satisfacción extraprocesal. Y por último, es con fundamento en las consideraciones dadas en los Considerandos precedentes, que estimamos que le asiste derecho al ente accionante dada la condición demanial de los inmuebles adjudicados en el acuerdo que ha sido anulado. Por ende, la demanda debe acogerse en todos sus extremos, como en efecto se hace.
XIII.Sobre las costas. De conformidad con el numeral 193 del CPCA, las costas procesales y personales constituyen una carga que se impone a la parte vencida por el hecho de serlo. La dispensa de esta condena solo es viable cuando hubiere, a juicio del Tribunal, motivo suficiente para litigar o bien, cuando la sentencia se dicte en virtud de pruebas cuya existencia desconociera la parte contraria. En la especie, considera este órgano colegiado que existe motivo para aplicar la excepción que fija la normativa y quebrar el postulado de condena al vencido, toda vez que la asociación demandada contaba con un acto favorable que es el que se ha anulado en esta causa, lo que permite calificarla como litigante de buena fe y con motivo bastante para litigar, en la medida en que las cuestiones debatidas revisten cierta complejidad.
POR TANTO
Como prueba para mejor resolver, se admiten los siguientes documentos: a) El oficio SINAC-ACOSA-D-056-2014 de 5 de marzo del 2014, emitido por el Área de Conservación de Osa. b) Los oficios de 25 y 28 de febrero del 2014, el oficio PPU-064-2014, de 19 de febrero de 2014 y oficio AZM-228-2014, emitidos por la Municipalidad de Osa. c) Los oficios AZM-575-2014 de 18 de junio de 2014, emitido por la Encargada de Zona Marítimo Terrestre de la Municipalidad de Osa; AZM-571-2014 de 17 de junio de 2014, emitido por el Inspector de la Municipalidad de Osa. d) La certificación emitida a las 13 horas del 24 de junio de 2014 por la Directora a.i. del Dirección16313 . e) El oficio SINAC-ACOSA-PNE--AD-082-2014 del 27 de junio de 2014 emitido por la Dirección de Áreas Protegidas del Área de Conservación de Osa. f) El oficio AZM-1163-2014 de 24 de noviembre de 2014 emitido por la Dirección16314 . g) Los oficios SINAC-ACOSA-AL-157-2014 de 16 de diciembre de 2014, SINAC-ACOSA-PNE-AD-166-14 de 13 de diciembre del 2014, SINAC-ACOSA-PNE-AD-082-14 de 27 de junio de 2014, SINAC-ACOSA-PNE-AD-079-14 de 21 de junio de 2014 y SINAC-ACOSA-PNE-AD-041-2014 de 27 de febrero de 2014. h) El oficio IGN-RN-0328-2015 emitido por el Instituto Geográfico Nacional el 20 de junio de 2015. Se declara con lugar la demanda. En consecuencia:
Cynthia Abarca Gómez José Roberto Garita Navarro Silvia Consuelo Fernández Brenes PROCESO DECLARADO DE PURO DERECHO ACTOR: INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO DEMANDADO: ASOCIACIÓN PARA LA PROTECCIÓN DEL AMBIENTE DEL IDA
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