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Res. 00153-2021 Tribunal Contencioso Administrativo Sección VI · Tribunal Contencioso Administrativo Sección VI · 19/11/2021
OutcomeResultado
The Court dismissed the action because municipal inaction could not create positive administrative silence without proof of specific applications and compliance with all applicable land-use and environmental requirements.El Tribunal rechazó la demanda porque la inercia municipal no permitía reconocer silencio positivo sin acreditar solicitudes concretas y el cumplimiento de todos los requisitos urbanísticos y ambientales aplicables.
SummaryResumen
The Contentious-Administrative Court dismissed Finca Las Muñecas S.A.’s suit seeking recognition of positive administrative silence concerning requests that the Municipality of Paraíso build sidewalks, curbs, and drainage, provide water, and approve plans for a development project. It explained that administrative inaction does not by itself create a presumed authorization: positive silence requires a complete application satisfying every applicable statutory and regulatory requirement. The judgment deemed it improper to recognize land-use entitlements with environmental implications through silence without first verifying those conditions. The claimant also failed to identify specific plan-approval applications from which compliance with lot dimensions, setbacks, building-density limits, and other requirements could be assessed. Although the Municipality prevailed, the Court strongly condemned its inactivity during both the administrative and judicial proceedings, ordered personal notice of the judgment to municipal authorities and the Comptroller General, and awarded no costs. A separate opinion maintained that positive silence may exceptionally apply to approvals involving private land when full compliance with urban-planning and environmental requirements is proven.El Tribunal Contencioso Administrativo rechazó la demanda mediante la cual Finca Las Muñecas S.A. pretendía que se declarara silencio positivo respecto de solicitudes dirigidas a la Municipalidad de Paraíso para construir aceras, cordón y caño, suministrar agua y visar planos de un proyecto urbanístico. Explicó que la falta de respuesta administrativa no basta por sí sola para producir una autorización presunta: el silencio positivo exige una solicitud completa y el cumplimiento de todos los requisitos legales y reglamentarios aplicables. La sentencia consideró improcedente reconocer por silencio facultades urbanísticas con incidencia ambiental sin comprobar previamente esas condiciones. Además, no se acreditaron solicitudes concretas de visado que permitieran verificar cabidas, retiros, edificabilidad y demás exigencias. Aunque absolvió a la Municipalidad, el Tribunal censuró severamente su inactividad administrativa y judicial, ordenó comunicar el fallo a sus autoridades y a la Contraloría, y no impuso costas. Una nota separada sostuvo que el silencio positivo sí podría operar excepcionalmente sobre visados de terrenos privados cuando se demuestre íntegramente el cumplimiento normativo y ambiental.
Key excerptExtracto clave
On the Court’s own motion, the claimant is declared to lack a legal right. Consequently, the action brought by the company LAS MUÑECAS S.A. against the MUNICIPALITY OF PARAÍSO DE CARTAGO is denied. No special award of costs is made. Accordingly, when the plan-approval application contemplated in Article 33 of Law No. 4240 concerns privately owned property and compliance with the relevant statutory and regulatory requirements is established—including those imposing environmental-protection conditions and prerequisites—there is, as a matter of principle, no incompatibility between positive administrative silence and administrative inaction. In this case, however, as stated in the judgment, the failure to identify specific applications permitting verification of lot dimensions in the subdivisions, setback areas, building-density limits, and other relevant matters requires rejection of the request for a declaration of positive administrative silence, a conclusion with which this opinion agrees.De oficio, se declara la falta de derecho. En consecuencia, se declara sin lugar la demanda incoada por la empresa denominada LAS MUÑECAS S.A., en contra de LA MUNICIPALIDAD DE PARAÍSO DE CARTAGO. Se resuelve sin especial condenatoria en costas. De esa manera, cuando la gestión de visado prevista en el numeral 33 de la Ley No. 4240, sea propia de una propiedad de naturaleza privada y se compruebe el cumplimiento de las exigencias legales y reglamentarias atinentes al caso, dentro de ellas, las que imponen condiciones y supuestos de protección ambiental, como tesis de principio, no se observa la incompatibilidad de la figura del silencio positivo, como consecuencia de la inercia administrativa. Luego, en este caso, como se ha indicado en el fallo, la ausencia de indicación concreta de gestiones que permitan verificar cumplimiento de cabidas en las segregaciones, áreas de retiro, índice de edificabilidad y demás cuestiones propias, conllevan al rechazo de la solicitud de declaratoria de silencio positivo, cuestión en la que se comparte el fallo comentado.
Pull quotesCitas destacadas
"El silencio de la Administración no puede reflejar su voluntad, salvo ley que disponga lo contrario."
"The Administration’s silence cannot express its will unless a statute provides otherwise."
Considerando IV
"El silencio de la Administración no puede reflejar su voluntad, salvo ley que disponga lo contrario."
Considerando IV
"En estos casos, el silencio de la Administración se entiende como favorable al petente, siendo que su gestión se entiende por resuelta en términos favorables a como ha sido planteada, siempre que haya cumplido con todas las exigencias que son propias para cada tipo de trámite."
"In these cases, the Administration’s silence is deemed favorable to the applicant, and the application is considered resolved as requested, provided that all requirements specific to the proceeding have been satisfied."
Considerando IV
"En estos casos, el silencio de la Administración se entiende como favorable al petente, siendo que su gestión se entiende por resuelta en términos favorables a como ha sido planteada, siempre que haya cumplido con todas las exigencias que son propias para cada tipo de trámite."
Considerando IV
"El silencio positivo no depende de la sola presentación de la gestión y de la inercia administrativa en su atención. Requiere, además del cumplimiento de las diversas exigencias que el Ordenamiento estatuye para cada tipo de trámite, siempre que hayan sido debida y oportunamente divulgados y publicitados por la Administración competente."
"Positive administrative silence does not arise merely from filing an application and the Administration’s inaction. It also requires compliance with the various conditions established by law for each proceeding, provided that the competent Administration has duly and timely disclosed and published them."
Nota separada del juez Garita Navarro
"El silencio positivo no depende de la sola presentación de la gestión y de la inercia administrativa en su atención. Requiere, además del cumplimiento de las diversas exigencias que el Ordenamiento estatuye para cada tipo de trámite, siempre que hayan sido debida y oportunamente divulgados y publicitados por la Administración competente."
Nota separada del juez Garita Navarro
"Las mismas normas ambientales, en correspondencia con el artículo 45 párrafo in fine de la Constitución Política, legitiman la imposición de limitaciones administrativas, legalmente impuestas sobre el derecho de propiedad, poniendo en evidencia su función social y dentro de esta, la consideración del ámbito ambiental."
"Environmental rules themselves, consistently with the final paragraph of Article 45 of the Constitution, authorize legally imposed administrative limitations on property rights, demonstrating their social function and, within it, the relevance of environmental considerations."
Nota separada del juez Garita Navarro
"Las mismas normas ambientales, en correspondencia con el artículo 45 párrafo in fine de la Constitución Política, legitiman la imposición de limitaciones administrativas, legalmente impuestas sobre el derecho de propiedad, poniendo en evidencia su función social y dentro de esta, la consideración del ámbito ambiental."
Nota separada del juez Garita Navarro
Full documentDocumento completo
CASE FILE: 19-004322-1027-CA MATTER: PROCEEDINGS SOLELY ON QUESTIONS OF LAW (PROCESO DE PURO DERECHO) PLAINTIFF: FINCA LAS MUÑECAS S.A.
DEFENDANT: MUNICIPALIDAD PARAÍSO DE CARTAGO.
No. 0153-2021-VI.
TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEXTA, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Goicoechea, at 13 hours 30 minutes on diecinueve de noviembre del dos mil veintiuno.
Ordinary proceedings (proceso de conocimiento) declared to involve solely questions of law, brought by the company named FINCA LAS MUÑECAS S.A., corporate identification number CED110330, represented by Nombre140092, identity card number CED110331, under the legal representation of Nombre140093, bar membership number 3849, against MUNICIPALIDAD DE PARAÍSO DE CARTAGO, which was declared in default (rebeldía).
BACKGROUND:
Judge Garita Navarro drafts the decision, except for recital VII, drafted by Judge Fernández Brenes, with the affirmative vote of that judge and Judge Aguilar Méndez.
CONSIDERING:
II.Unproven facts. The following are relevant to these proceedings:
III.Subject matter of the proceedings. The parties’ arguments. In this case, the claims were framed to determine whether the declaration of positive administrative silence sought by the plaintiff company is warranted with respect to the request dated 04 de julio del 2018, in which it requested the construction of sidewalks, curbs, and gutters, the provision of the water required to carry out the real estate project, and approval of the plans related to the construction project. In substance, the petitioner states that it owns a property located in Paraíso de Cartago, Real Property Folio registration 252408-000 in the Province of Cartago, on which it says it is developing a residential development project and, to date (the date of the complaint), has been able to subdivide in its own name only 7 lots fronting a public road, which could not be sold because they lack water and infrastructure. It states that, in order to develop the project and continue subdividing lots, infrastructure works such as sidewalks and curbs and gutters, among others, must be constructed as a prerequisite for the Municipality to grant the corresponding permits and approvals.
It states that, since octubre del 2015, it has been paying the local entity various taxes, municipal service charges, and fines for failure to construct the sidewalk and curb and gutter, but the local entity does not provide it with water service to supply the subdivided lots and the remainder of the project. It alleges that the Municipality has approved plans for other taxpayers for the development of residential subdivisions, but that in its case the denial has been constant, evasive, and unfounded, even though it is charged fines, interest, and municipal service fees every month. It asserts that this refusal has placed it in a dire financial situation, with the risk of losing the property due to the rapacity of the local entity, which collects taxes but does not facilitate development of the project so that the property may be subdivided and sold. It recounts that, on 04 de julio del 2018, it asked the Municipality to construct sidewalks, curbs, and gutters, provide the required water, and grant approval of the submitted plans.
Because no response was received, on 19 de julio de 2018 it requested a declaration of positive administrative silence, a request that, it states, likewise received no response. It states that, in light of the Municipality’s inaction, it began constructing the sidewalks and water drainage works for the project; nevertheless, the unjustified refusal to grant the permits, approvals, and water service persists. It contends that positive administrative silence has taken effect in its favor. The local entity has made no statement concerning these allegations, having been declared in default and having neither attended the preliminary hearing nor submitted written closing arguments. The Court now proceeds to examine the subject matter of these proceedings.
IV.General Considerations Regarding Administrative Silence (silencio administrativo). The public interest that the Public Administration is called upon to protect constitutes the purposive or teleological element that justifies the conferral of sovereign powers (potestades de imperio). Such public interest constitutes the ultimate purpose of the service-delivery function of those administrative units and the ultimate purpose of their actions, an interest that prevails over any interest that a Public Administration itself may have (arts. 113, 131 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública, LGAP)). For this reason, and because it is the legitimizing basis of the powers conferred upon it, public authority and powers must be exercised to further that interest. This is indeed apparent from section 66.1 of Law No. 6227/78, insofar as it provides that sovereign powers and their exercise, as well as public duties and their performance, may not be waived, transferred, or extinguished by prescription, unless otherwise provided by law, as contemplated in section 66.3 thereof.
In many cases, however, those powers are exercised within the framework of an administrative proceeding (procedimiento administrativo), which may be initiated ex officio or at the request of a party, or may arise from applications submitted by persons subject to the Administration to public entities as a prerequisite authorizing them to engage in activities or conduct supervised, regulated, or controlled by those Administrations. In the latter case (application by an interested party), the proper exercise of public powers entails the duty to issue an express written decision within the time limits imposed by the legal system for each type of application, in order to determine whether the relief sought is warranted. This is established, as a matter of principle, in section 134.1 in relation to section 139 of the LGAP. Nevertheless, it is common for the Administration to fail to respond to a request once the period prescribed by the Legal System has expired, in which case the legal and procedural consequence of that inaction must be distinguished and specified.
On the one hand, section 139 of the aforementioned Law No. 6227 states that the Administration’s silence cannot reflect its intent unless a law provides otherwise. In other words, although the Administration’s failure to respond may be considered a dysfunction or abnormal operation (due to neglect or formal inactivity) in the exercise of public authority, it has different effects depending on the situation under review. Thus, the Administrative Legal System establishes two doctrines intended to govern the consequences of formal public inaction: negative administrative silence (silencio negativo) and positive administrative silence (silencio positivo). In simple terms, negative administrative silence constitutes a deemed denial (denegación ficta) of an administrative application if the Administration has not ruled within the period granted to it for doing so. It is a presumption that the request has been denied, the purpose of which is to enable the administered party (administrado) to exercise the right to seek administrative review before the Administration itself or to apply directly to the administrative litigation courts (jurisdicción contencioso administrativa) for protection of that party’s legal position.
It must be clarified, however, that negative administrative silence does not formally constitute a denial of the application, because it does not entail an expression of administrative intent, but is merely a legal fiction that enables and authorizes the applicant to exercise the aforementioned right of challenge; that is, it does not mean that the application has actually been denied, because no public intent has been expressed, but only that the applicant may bypass that stage and continue with the administrative proceeding. It may be said that, when exhaustion of administrative remedies (agotamiento de la vía administrativa) was mandatory in all matters (prior to Constitutional Chamber decision 3669-2006 and Article 31.1 of the Administrative Litigation Procedure Code (Código Procesal Contencioso Administrativo)), negative administrative silence imposed a burden on the administered party, because it required that party to pursue the available avenues of administrative review in order to obtain a challengeable act (acto preleable) and then seek judicial protection.
Today, however, because it is discretionary, it constitutes an option to advance the proceeding or institute judicial proceedings. This is established in subsection 3 of section 261 of the previously cited General Law, as follows: “3. If, upon expiration of the periods indicated, no express decision has been communicated, the administered party’s claim or application shall be deemed denied because of the Administration’s silence, whether for the filing of the applicable administrative appeals or, where appropriate, an administrative litigation action, the latter under the terms and with the effects provided in the Administrative Litigation Procedure Code.” (Emphasis not in the original.) This treatment is consistent with section 32 of the CPCA, which states: “ARTICLE 32.- When an application is submitted to the Public Administration and it does not give notice of its decision within a period of two months, the interested party may deem the application denied for the purpose of optionally filing the ordinary administrative appeal or initiating administrative litigation proceedings, at the party’s election, unless such silence is given a positive effect in accordance with the legal system.” (Emphasis added.) Furthermore, the application of this doctrine to ordinary administrative appeals is reflected in Article 31.6 of that same CPCA.
It follows from these provisions that formal administrative inaction entails denial of the application for purposes of advancing the proceeding, but this does not mean that, as a matter of substantive law, the request has been denied. Indeed, section 329.3 of the LGAP states with complete clarity that a decision issued after the deadline shall be valid for all legal purposes unless otherwise provided. This entails the Administration’s duty to rule on the application submitted to it even after the period for issuing its decision has expired and negative administrative silence may be deemed to have occurred, because its authority to decide does not lapse as a result of that circumstance. Unlike positive administrative silence, negative administrative silence is not an administrative act (acto administrativo), but rather a deemed denial for the purposes stated ut supra, since the administered party that submitted the application could instead wait for the Administration to respond to or decide the application, even after the initially applicable deadlines.
On the other hand, section 329.1 of the LGAP establishes the Administration’s general duty to issue an express decision within the statutory periods, a breach that is classified as serious misconduct in public service and gives rise to the disciplinary liability of the noncompliant public official, once the existence of harm or gross negligence has been established (art. 199 ejusdem). Notwithstanding that duty, the LGAP itself provides that, in certain circumstances, the failure to respond in a timely manner results in positive administrative silence. In such cases, the Administration’s silence is deemed favorable to the applicant, and the application is deemed granted on the terms in which it was submitted, provided that the applicant has satisfied all requirements applicable to that type of procedure. From that perspective, section 330 of Law No. 6227 states: “The Administration’s silence shall be deemed positive when expressly so provided or when the matter concerns authorizations or approvals that must be granted in the exercise of supervisory and oversight functions. / 2.
Silence shall also be deemed positive when the matter concerns applications for permits, licenses, and authorizations.” Section 331 of the LGAP then prescribes a period of one month for this doctrine to take effect and prohibits the issuance of a denial after positive administrative silence has occurred. Thus, this provision states: “Article 331.- 1. The period for positive administrative silence to arise shall be one month from the date on which the body receives the application for approval, authorization, or a license together with the legal requirements. / 2. Once positive administrative silence has occurred, the Administration may not issue a decision denying the application or terminate the act except in the cases and in the manner provided for in this law.” The foregoing naturally applies unless otherwise provided, as in the case of silence arising in connection with a tax consultation, governed by Article 119 of the Tax Rules and Procedures Code (Código de Normas y Procedimientos Tributarios), in which, notwithstanding the occurrence of positive administrative silence, the Tax Administration is authorized to issue a late response that terminates the effects of the deemed act (acto presunto).
In other words, this is a sui generis case in which positive administrative silence takes effect and may be asserted until the Treasury issues an express response, in the manner of a condition subsequent (condición resolutoria). Nevertheless, positive administrative silence requires the concurrence of several elements, because this doctrine is not applicable to every application involving a permit, license, or authorization. Indeed, a superficial reading of subsection two of section 330 of the LGAP could lead to the mistaken conclusion that positive administrative silence applies or takes effect with respect to any application for an authorization, license, or permit. This Court does not share that position. Such an interpretation would have the practical effect that, regardless of what was requested, the public authority’s omission would result in a form of administrative consent for the performance of the acts underlying the interested party’s application.
This would be so regardless of whether the request has a major impact on public order, public health, or public safety. A proper interpretation of the cited provision requires conceptual clarification of the various doctrines inherent in administrative proceedings. To that end, it is necessary to distinguish those doctrines in the context of inter-administrative relations from those applicable to applications submitted by administered parties. A) Silence in Administrative Oversight Relationships (relaciones de tutela administrativa). Within the framework of administrative oversight relationships, in which one administrative body exercises powers of direction, control, and supervision over the actions of another, the concepts of authorization and approval acquire nuances specific to the content of those internal relationships. From that perspective, in light of section 145.3 of the LGAP, AUTHORIZATION (AUTORIZACIÓN) consists of the expression of intent by a body exercising administrative oversight authority that enables the controlled body to adopt a particular course of action.
It therefore constitutes a prerequisite for the validity of the administrative act, because without such prior consent, the final act lacks a fundamental prerequisite. This means that authorization is required for the issuance of the act. By contrast, APPROVAL (APROBACIÓN) consists of an administrative review act concerning a previously issued act, which permits the latter to become effective. Unlike authorization, approval is not required for the act to be adopted, but rather for it to take effect. This follows from section 145.4 of the LGAP, which provides: “4. When an act requires the approval of another body, until such approval has been given, the act shall not be effective and may not be communicated, challenged, or enforced.” This means that approval does not affect the act’s validity, but rather its effectiveness and enforcement. Put more simply, authorization is a validity requirement, whereas approval is an effectiveness requirement.
It may therefore be stated that, unless expressly provided otherwise, silence regarding authorizations is, as a general rule, negative, whereas silence regarding approvals is positive, as a consequence of the principle that administrative acts are enforceable and effective. B) Silence in Administrative Applications (gestiones administrativas). In the case of administrative applications, however, these doctrines have a different conceptual application.
On the one hand, within that sphere, administrative authorization (autorización administrativa) may be defined as the removal of a legal obstacle to engaging in lawful conduct—that is, conduct that, in principle, is not prohibited or barred by the Legal System. However, the private party’s engagement in such conduct is subject to administrative oversight (control administrativo)—most often arising from the administrative police power (poder de policía administrativa)—because of its impact on the social environment; such oversight verifies that the legal conditions for its lawful exercise have been met. When such authorization entails verification based on prescribed criteria (contenido reglado), it is called a LICENSE (LICENCIA), a mechanism that precludes the Administration exercising oversight authority from conducting an expediency assessment. A permit (permiso), for its part, consists of administrative authorization to engage in conduct that is, in principle, barred or restricted and that may be undertaken or carried out only pursuant to an express act of administrative consent.
Unlike an authorization, the Legal System restricts the activities subject to a permit, imposing the Administration’s express authorization as a condition sine qua non. As may be anticipated, in the case of an authorization and a license—mechanisms under which the administrative proceeding concerns conduct that the regulatory framework does not restrict but that requires administrative oversight to verify compliance with requirements—the Administration’s inaction cannot prejudice the private party’s legal position by depriving that party of the right to engage in a lawful activity. Accordingly, unless otherwise provided by law, administrative silence is deemed approval (silencio positivo) in these cases. Conversely, in proceedings involving a permit, where, as reiterated, the requested conduct may be undertaken only upon the Administration’s express authorizing consent, silence must be deemed a denial, or negative administrative silence (silencio negativo), unless an express rule provides otherwise.
From that standpoint, it is necessary to determine in each case whether the private (or public) application is governed by deemed approval or is subject to negative administrative silence. Otherwise, the existence of negative administrative silence would make no sense except at the appeals stage, because, apart from administrative claims (reclamos administrativos), many matters submitted to the Administration ultimately seek the granting of a permit, license, or authorization. Consider an application for a permit to operate a paid public passenger transportation service (art. 25 de la Ley No. 3503) that meets the requirements of that legislation, where the period for issuing a decision has expired without any public act having been issued. In such a case, it would clearly be untenable to infer deemed approval, because the application concerns the operation of an activity constituting a delegated public service (servicio público delegado), which may be performed only pursuant to express authorization.
Instead, the Administration’s silence in that case would not be the silence contemplated in section 330 LGAP, but rather the effect specified in artículo 261 incisos 1 y 3 of that same body of law. Likewise, there are areas of activity or subject matters in which deemed approval is expressly inapplicable, as in environmental matters, consistent with artículo 4 de la Ley Forestal, No. 7575. The same effect applies to public-domain property (bienes demaniales), as a consequence of the legal regime governing the public domain (art. 262 Código Civil), a treatment that, in procedural terms, may be seen, among other provisions, in section 34.2 de la Ley No. 8508 (CPCA), as well as in delegated public services (Ley No. 7593) and immigration matters, consistent with Ley No. 8764. As an additional example, reference may be made to so-called firearm-carry permits (permisos de portación de armas), a matter governed by Ley de Armas y Explosivos, No. 7530, in which, because civilians have no previously recognized right to engage in such conduct, the Administration’s silence must be deemed negative and never positive.
V.As can be seen, section 330 of the LGAP itself establishes that positive administrative silence (silencio positivo) applies when expressly provided for by law. This is the case, merely by way of reference, with the duty to process matters involving administrative procurement—Art. 16 of Law No. 7494—and, in that same field, the failure to respond to an objection appeal—Art. 83 ibidem. In such expressly regulated cases, the legal system establishes a period different from that prescribed by section 261 of the LGAP, which usually coincides with the one-month period governed by section 330 of Law No. 6227. However, under ordinary circumstances, the period for deciding petitions is the two-month period governed by the aforementioned section 261 of the LGAP, and the effects of silence are negative or constitute a denial. Consequently, this Court does not agree with the position that every authorization, permit, or license entails, in all cases, the application of positive administrative silence.
This requires an analysis, in each case, of the convergence of a series of factors. On the one hand, whether there is an express provision establishing the applicability of positive administrative silence. On the other, if there is no such explicit provision, whether the petition submitted by the interested party concerns a matter to which that doctrine may be applied. In such cases—and only in those cases—silence will apply when it is established: a) that the application was filed in compliance with all requirements established by the legal system for that particular case; and b) that the period established by the legal system for the Administration to decide the matter expired without an express act having been issued. For these purposes, the Law on the Protection of Citizens from Excessive Administrative Requirements and Procedures, No. 8220 of March 4, 2002, published in La Gaceta No. 49 of March 11, 2002, establishes the procedure for having positive administrative silence recognized. In this regard, section 7 literally provides:
“Procedure for applying positive administrative silence. In the case of applications for the granting of permits, licenses, or authorizations, once the period granted to the Administration by the legal system for issuing a decision has expired without a ruling, they shall be deemed approved. For positive administrative silence to apply, it shall be sufficient for the interested party to submit to the Administration a duly authenticated sworn statement (declaración jurada) attesting that all requirements necessary for the granting of the permits, licenses, or authorizations have been met and that the Administration did not issue a decision within the applicable period.
These requirements shall be solely those expressly stipulated in statutes, executive decrees, or regulations, in accordance with Article 4 of this law.
Within three business days following receipt of the sworn statement, the Administration shall issue a document stating that the period for the application of positive administrative silence has elapsed and that the application was not decided in a timely manner. If the Administration does not issue this document within the specified period, the application of positive administrative silence shall be deemed accepted, and the interested party may continue the procedures for obtaining the corresponding permit, license, or authorization, except in cases where positive administrative silence is precluded by a constitutional provision.
In carrying out this procedure, the Administration shall coordinate internally to notify the procedures-simplification officer, in accordance with Articles 8 and 11 of this law.
No institution may disregard or reject the application of positive administrative silence, which operates by operation of law.
Where appropriate, the Administration shall apply the administrative nullity procedure (procedimiento de nulidad en sede administrativa) governed by Article 173 of the General Public Administration Law or shall initiate judicial proceedings for a declaration of injury to the public interest (proceso judicial de lesividad) to demonstrate that the applicable requirements were not met.” As can be seen, the procedure provided for in Law No. 8220 is intended to establish the concurrence of the aforementioned conditions. Thus, for purposes of applying that provision, it is necessary to determine and verify: a) which legal requirements apply to the specific application, which must have been duly publicized by the respective Public Administration; b) whether those requirements pertaining to the specific procedure were submitted and substantively satisfied; c) whether the Administration issued a timely decision on the administrative petition.
At this point, consideration must be given to whether, before the applicable period expired, the applicant was ordered to supplement any requirement—an act that affects the calculation of the period—as well as whether that order was legitimate or instead constituted a delaying tactic intended to circumvent the doctrine of the implied act (acto presunto); and d) whether the conduct requested by the applicant is one to which positive administrative silence may validly apply because it concerns a matter for which it is expressly permitted and there is no restriction on the application of that type of silence; or whether it instead concerns an activity whose substantive content necessarily requires express administrative authorization because it falls within a sphere of action whose exercise the Legal System restricts absent administrative consent: I did not understand this sentence. Furthermore, the aforementioned Law No. 8220 governs the mechanisms for obtaining recognition of the implied act, either by submitting a sworn statement attesting to compliance with the requirements or by petitioning the Administration itself to deem those requirements satisfied.
In both cases, the provision requires the Administration to issue, within three days, a document stating that the period for the application of positive administrative silence has elapsed and that the application was not decided in a timely manner. Likewise, if the Administration does not issue this document within the specified period, the application of positive administrative silence shall be deemed accepted, and the interested party may continue the procedures for obtaining the respective required legal entitlement (título). Finally, when positive administrative silence occurs, as stated, the so-called implied administrative act (acto administrativo presunto) arises; consequently, eliminating that act requires resort to the mechanisms for extinguishing governmental acts, namely, nullity under Article 173 of the LGAP before the Administration itself, proceedings for a declaration of injury to the public interest before the courts, or revocation of acts, failing which the principle that one’s own acts are inviolable (principio de intangibilidad de los actos propios), enshrined in section 34 of the Constitution, would be infringed. Likewise, a declaration that positive administrative silence has occurred may be sought before this administrative-litigation court, pursuant to sections 42 and 122 of the CPCA.
VI.Positive administrative silence in this specific case. In this case, the action was filed seeking the following declaration: “1-) That because the Administration failed to respond to the letter that my client sent to the Concejo Municipal and the Alcaldía de Paraíso de Cartago, dated July 4, 2018, requesting the construction of sidewalks, curbs, and gutters, the provision of the REQUIRED WATER for carrying out the project, and APPROVAL (VISADO) of the plans related to the aforementioned construction project, POSITIVE ADMINISTRATIVE SILENCE operated in favor of my principal.” In this regard, the list of proven facts shows that, on July 4, 2018, by means of a letter addressed to the Concejo Municipal and the Alcaldía de Municipalidad de Paraíso de Cartago, the plaintiff company requested the following: “1-That the Municipalidad proceed with the construction of sidewalks, curbs, and gutters on my client’s property.
The amount paid to date would be sufficient for the Municipal Corporation to construct at least half of the work and/or deliver to me materials intended for that purpose. 2- That my client be provided with the REQUIRED WATER for carrying out the project. 3- That APPROVAL be granted for the plans submitted to the Municipalidad in connection with the construction project. Initially, approval may be granted for the lots adjoining the public road.” Subsequently, because that petition was not addressed in a timely manner, in a letter dated July 19, 2018, sent to the Concejo Municipal and the Alcaldía, the plaintiff requested: “The statutory period having elapsed, pursuant to Article 330 of the GENERAL PUBLIC ADMINISTRATION LAW—LGAP—in conjunction with Article 7 of the LAW ON THE PROTECTION OF CITIZENS FROM EXCESSIVE ADMINISTRATIVE REQUIREMENTS AND PROCEDURES, POSITIVE ADMINISTRATIVE SILENCE HAS OPERATED BY OPERATION OF LAW. / Pursuant to Article 7(a) of the aforementioned Law Number 8220 of March 4, 2002 (LAW ON THE PROTECTION OF CITIZENS FROM EXCESSIVE ADMINISTRATIVE REQUIREMENTS AND PROCEDURES), ADMINISTRATIVE SILENCE having occurred, I request that you: / ISSUE A NOTE OR OFFICIAL LETTER DECLARING THAT THE STATUTORY PERIOD ELAPSED and that the requests submitted by my client concerning the construction of sidewalks, curbs and gutters, the granting of water, and approval of the Urban Development Project plans WERE NOT APPROVED, and that POSITIVE ADMINISTRATIVE SILENCE therefore APPLIES.
I also attach OPINION C-220-2004 dated July 5, 2004, issued by the PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, which constitutes the PGR’S POSITION regarding the application of positive administrative silence in connection with the granting of the municipal approval referred to in Article 33 of the Urban Planning Law.” The record contains no response to either application. After analyzing the claimant’s allegations—since the local entity did not appear at any stage of these proceedings—it is apparent that the plaintiff company itself states that, because of the municipality’s neglect, it arranged to construct the sidewalks, gutters, and curbs using its own resources, thus limiting its claims to the supply of drinking water and approval of the plans for the urban development project (proyecto de urbanización) that it claims to be undertaking on the property in Cartago, recorded in the Real Property Registry under registration number Placa26802.
Nevertheless, irrespective of the circumstance alleged by the plaintiff, the fact remains that the claims relating to the construction of sidewalks, curbs, and gutters, as well as the supply of drinking water, are not matters that can be associated or linked with the analysis of whether positive administrative silence applies. These are claims for the material provision of services (reclamaciones de orden prestacional material), seeking to have the local entity carry out physical construction work and supply drinking water. The doctrine of the implied act becomes relevant to applications regarding which the Administration must issue an express act addressing whether the legal effect sought by the applicant is appropriate. The aforementioned actions do not require a formal administrative act (acto administrativo formal) for their determination but, rather, material conduct falling within the scope of ordinary administrative operations, consistent with section 4 of the LGAP.
Accordingly, the doctrine under consideration is of no use with respect to this category of requests, which, it bears repeating, could not be satisfied by an implied act. The provision of those activities does not arise from an express act requiring them, but from the powers and duties imposed by the Legal System itself, whose protection is pursued through the so-called claim for provision of services (pretensión prestacional), governed by section 42(e), in conjunction with section 122(g), both of the CPCA. The claim must therefore be dismissed in this respect.
VII.Regarding administrative silence in applications for plan endorsement. For purposes of analyzing the applicability of positive administrative silence (silencio positivo) to the endorsement of plans (visado de planos), it must be established that this building-related requirement is set forth in section 33 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), No. 4240, which literally provides:
“Article 33.- For every subdivision (fraccionamiento) of land or real property located in urban districts and other areas subject to urban-planning control, the plan indicating the location and area of the resulting parcels must first have been endorsed by the authorized municipal office; moreover, in executing or granting the corresponding document, the authorizing notary or public official must certify that the division coincides with that shown on the plan.
Subdivisions carried out by private instrument, as with public instruments, shall be deemed ineffective if they lack a notarial or municipal notation concerning the prior existence of the endorsed plan.” Regarding the scope of that legislation and the possibility of applying positive administrative silence in such subdivision-endorsement proceedings, the majority opinion of this Chamber is that urban-planning matters, throughout the various stages of preventive and subsequent control and oversight of acts disposing of real property—whether through the regulation of activities, the performance of construction or building activities, or transfers, including subdivisions and segregations (segregaciones)—encompass, and therefore protect, the environmental variable (variable ambiental), given the undeniable impact that the disposition and exploitation of urban property has on the environment and ecosystems as legally protected interests (bienes jurídicos tutelados).
Indeed, the use, enjoyment, and disposition of real property, as well as the exercise of the so-called “gray variable” (variable gris) within the sphere of urban planning, comprising the right to build (ius edificandi), unquestionably affect the environment and the urban and rural landscape, thereby requiring their protection in light of Articles 45 and 50 of the Political Constitution (Constitución Política). The ownership right (derecho de dominio [propiedad]) governed by the former provision is not absolute; rather, it is limited by and subject to the social and environmental function of property (función social y ambiental de la propiedad). Accordingly, the development of urban-planning activities must be compatible with protection of the right to a healthy and ecologically balanced environment (derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado). Thus, municipal authority over local urban-planning matters operates in two areas: first, the establishment of regulatory provisions, namely, adoption of the corresponding regulatory plan (plan regulador) and related regulations; and second, control within the territorial jurisdiction, which is an expression of the police power (poder de policía).
In this latter area, control or verification of compliance with urban-planning regulations is relevant both to subdivisions and to urban-development projects (proyectos urbanísticos) as such, because of the legal implications arising from such development, as evidenced by the definition provided by the governing legal framework itself (Articles 1, 40 of the Urban Planning Law). A subdivision is the division of a parcel for the purpose of placing it into commerce, which means—as each local government must verify when granting the corresponding endorsement—that its size and characteristics comply with the urban-planning provisions in force, particularly the local land-use regulatory plan, if any, as well as implementing regulations and other special public-order laws (leyes especiales de orden público). A subdivision that the law calls “simple” does not include an urban-servicing process (habilitación urbana) enabling the use and enjoyment of the parcels resulting from land segregation.
This is because the legislature assumes that, in such cases, the properties already have access and green areas resulting from prior urban development. Urbanization (urbanización), in turn, encompasses both the subdivision of land and the servicing, for urban purposes, of the resulting properties. This entails not only providing the corresponding essential public utilities—water, electricity, and internet—but also streets, sidewalks, drainage channels, green areas, and communal areas transferred by the developer. Consequently, there is a particular interest in the oversight delegated by law to local governments in this field, so that they may determine in each case not only whether the urban-planning regulations governing the canton have been complied with, but also whether the matter involves a mere subdivision or segregation, or an urban-development project, since these processes are subject to different requirements and procedures.
From that perspective, and considering that impact, the majority of this Court finds that positive administrative silence is inapplicable in urban-planning matters by extension of the mandate established in Article 4 of Ley No. 7575, which expressly precludes positive administrative silence in environmental matters, as constitutional case law has repeatedly held—for example, in judgments numbers 6836-93, 1730-94, 1731-94, 2954-94, 5506-94, 6332-94, 0820-95, 5745-99, 2000-1895, 2003-6322, and also judgment number 0397-F-2001 of the First Chamber of the Supreme Court of Justice (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia). This conclusion is based on the fact that urban planning is the legal discipline concerned with land-use planning (ordenación del territorio), encompassing the delimitation of the content of urban property rights and the exercise of the urban-planning function (función urbanística) as a public power; therefore, the constitutional principles of the branch to which it belongs apply, as stated by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) in judgment number 2003-3656 when defining a broad concept of the environment.
Accordingly, the debate over whether the doctrine of a presumed administrative act (acto presunto) applies to plan-endorsement proceedings governed by section 33 of Ley No. 4240 has been resolved under that position: this is one of the circumstances in which both Constitutional Law (Derecho de la Constitución) and statute preclude presumed consent (anuencia presunta) in favor of the person subject to the Administration (administrado). Therefore, the claim under review would be inadmissible based on the very premise on which it rests.
VIII.Further grounds. Without prejudice to the foregoing, and for the sake of completeness, this Court unanimously finds that the relief sought is untenable because the complaint fails to specify the particular applications that the claimant alleges it submitted and that remain unresolved. The record indeed shows that the claimant company refers to the application dated 19 de julio del 2018, filed with the Mayor’s Office and the Council, in which it requests, insofar as relevant: “… ISSUE A NOTE OR OFFICIAL COMMUNICATION DECLARING THAT THE STATUTORY PERIOD ELAPSED and that the applications submitted by my client concerning the construction of sidewalks and curbs and gutters, the grant of water service, and the endorsement of the plans for the Urban-Development Project WERE NOT APPROVED, and therefore POSITIVE ADMINISTRATIVE SILENCE APPLIES.” However, neither that application nor the evidence submitted in the record in support of its claims provides specific details of the plans for particular segregations for which it sought the endorsement prescribed by section 33 of Ley No. 4240.
This information is essential for this Court; otherwise, what would be sought is an abstract, general declaration of positive administrative silence, which is neither viable nor feasible when analyzing the doctrine of positive administrative silence. As explained in the preceding sections of this judgment, analysis of this doctrine requires a specific assessment of the substantive legal nature of the authorization (título) sought from the Administration, as well as an examination of the contents of the particular application, whether it satisfied the applicable and publicly disclosed requirements for that type of proceeding, and whether an express administrative act (acto expreso) concerning that particular request was issued within the legally prescribed time limits. In general, that examination cannot be conducted with respect to claims such as the one asserted in this action, which seeks an open-ended declaration of purported positive administrative silence concerning an unspecified group of applications.
The principles governing the burden of proof (carga probatoria) and legal certainty (seguridad jurídica) require the aforementioned identification. Because the action under review does not provide such a list of specific applications, the requested analysis is rendered unfeasible by the very manner in which the claim was framed. At most, the complaint includes registered cadastral plan (plano catastrado) C-335757-96, recorded at roll 129 image 293 of the Catastro Nacional, bearing a municipal endorsement dated 13 de septiembre del 2016. However, it depicts a property owned by the claimant, with an area of 5 hectáreas 2310.87 metros cuadrados, located in Paraíso, and states that it was prepared for adverse-possession title proceedings (información posesoria). That plan is of no use whatsoever as proof of the missing evidence on which the dismissal at issue is based. Accordingly, on this additional ground, the request in question must be denied.
IX.Claims for damages (reclamos indemnizatorios). Furthermore, the plaintiff company seeks payment of damages (daños y perjuicios) as follows: “2-) That the Public Administration—MUNICIPALIDAD DE PARAÍSO DE CARTAGO—by acting negligently, culpably, and recklessly, incurred NONCONTRACTUAL CIVIL LIABILITY (RESPONSABILIDAD CIVIL EXTRACONTRACTUAL), and is therefore obligated to reimburse my client for the amounts improperly collected as taxes, fines, and interest, as well as for the damages caused in connection with the facts stated in the complaint, by virtue of the fact that: ‘Anyone who, through willful misconduct, fault, negligence, or recklessness, causes harm to another is obligated to compensate for it, together with the resulting losses...’ ‘The Administration shall be liable for all harm caused by its lawful or unlawful, normal or abnormal or abnormal operation, except in cases of force majeure, fault of the victim, or the act of a third party.’ I request an unliquidated award (condenatoria en abstracto), with the amounts claimed to be determined during enforcement of the judgment.” These claims must be rejected.
Notwithstanding the broad system of noncontractual civil liability regulated by the LGAP in provisions 190 through 213 (in its essential aspects), provision 196 of that legal framework establishes that compensable harm (daño indemnizable) must be actual, assessable, individualized, and, moreover, unlawful in its basis. To that end, mandate 58 subsection e) of the CPCA requires that, when damages are claimed as ancillary relief, the complaint must state what they consist of, the cause of their occurrence, and a reasonable estimate. In addition, subsection f) of that same provision requires the plaintiff to submit the evidence supporting its claims. From that standpoint, the claimant’s assertions do not make it possible to establish the details or existence of the items it sets forth in generic terms. Indeed, the complaint merely alleges in the abstract the occurrence of purported damages, without specifying or detailing them, without quantifying them in any manner, and much less without offering evidence of their existence.
Nor does it present comprehensible arguments regarding the cause of those purported injuries, since it refers indiscriminately to the immobilization measure, the unavailability of the property, the payment of taxes, etc. It offers no concrete basis, however, that would allow this Court to determine the specific damages claimed or their adequate cause, much less their amount. It should be noted that the complaint itself states that they are claimed in the abstract so that they may be quantified during the judgment-enforcement stage, a technique that is improper and contrary to the procedural duties referenced above. Although it submits a series of receipts for the payment of local taxes and services, it presents no logical and substantiated explanation of the connection between those documents and this claim. On the contrary, they are submitted to assert that the amounts paid under those items more than cover the cost of constructing the sidewalks, drainage channels, and curbs; it is therefore clear that they do not constitute evidence establishing the damages item.
Accordingly, the manner in which the complaint formulates these issues is improper and does not permit a rational assessment of the items claimed so as to determine their possible existence. Thus, apart from the provisions of Article 122 subsection m) of the CPCA, given the complete absence of evidence or, at a minimum, arguments capable of establishing a connection to compensable harm, an unliquidated award such as the one requested is improper, which necessarily entails rejection of that claim.
Nombre20857.- Nombre14412. The defendant Municipalidad did not appear in this case at any stage. Nevertheless, the absence of a right supporting the claims asserted by the plaintiff company must be established sua sponte (de oficio); consequently, the lack of a right of action (falta de derecho de la acción) must likewise be declared sua sponte, and the complaint must be rejected in all respects.
XI.Warning regarding the neglect of the defendant local government and service of the judgment. Nevertheless, this collegiate body must expressly place on record in this precedent a forceful and emphatic admonition to the defendant Municipalidad in view of the evident neglect it has shown concerning the claimant’s applications. Provision 329.1 of the LGAP requires the Administration to issue decisions within the statutory time limits, while subsection 2) of that provision establishes, as a principle, the disciplinary liability of any official who fails to comply with that duty. Mandates 27 and 49 of the Constitución Política protect the rights to petition and receive a prompt response, as well as the right to prompt and effective administrative justice (Justicia Administrativa Pronta y Cumplida). In addition, Article 4 of the LGAP establishes the principle of efficiency and effectiveness in public services and activities.
The disregard displayed by the Municipalidad de Paraíso toward the plaintiff company’s applications and circumstances therefore constitutes administrative dysfunction and an abnormality in the provision of services that must be corrected insofar as it harms the rights and legitimate interests of administered persons (personas administradas). Moreover, that neglect and indifference were evident in this proceeding, in which the local entity, despite having been duly served, displayed a wholly indifferent attitude toward its constitutional duties of accountability, defense of public and institutional interests, and universal oversight of the administrative function. Therefore, the local authorities must take note of the reprehensible nature of their failure to act, both in administrative and judicial proceedings, and are hereby warned of the potential disciplinary consequences that such a pattern of conduct may entail.
Accordingly, this judgment must be served personally upon the Alcaldía Municipal and the Presidencia del Concejo Municipal, as well as upon the Contraloría General de la República, so that they may assess the internal measures to be adopted in light of the circumstances described.
XII.Costs (costas). Pursuant to provision 193 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, court costs and attorney fees (costas procesales y personales) constitute a burden imposed upon the losing party by virtue of having lost. Waiver of such an award is permissible only when, in the Court’s judgment, there was sufficient reason to litigate or when the judgment is issued on the basis of evidence whose existence was unknown to the opposing party. In this case, notwithstanding the rejection of the complaint, the default (rebeldía) of the defendant local entity and the complete neglect it has displayed in connection with this proceeding logically warrant deciding this matter without a specific award of costs, since otherwise an unwarranted benefit would result.
POR TANTO,
Sua sponte, the lack of a right of action is declared. Consequently, the complaint filed by the company named LAS MUÑECAS S.A. against LA MUNICIPALIDAD DE PARAÍSO DE CARTAGO is dismissed. The matter is decided without a specific award of costs. Judge Garita Navarro files a separate opinion. José Roberto Garita Navarro/Silvia Consuelo Fernández Brenes/ Daniel Aguilar Méndez. */*/*/*/*/*/*/ SEPARATE OPINION OF JUDGE GARITA NAVARRO-.
With my customary respect and consideration, I depart from the substantive reasoning set forth in Considerando VII of this judgment, which states that, as a general premise in urban-planning matters, affirmative administrative silence (silencio positivo) is inapplicable because of its relationship to and impact on the right to a healthy and ecologically balanced environment. The reasons for my position are as follows:
Following an analysis of Article 33 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), No. 4240, the undersigned considers that the municipal approval of plans (visado municipal de planos) constitutes an administrative oversight measure (acto de control administrativo), associated with urban-planning and construction-related powers, whose purpose is to verify the location and area of the resulting zones, as well as the consistency of such data between the physical reality of the respective lot and its topographic representation on the plan. As the aforementioned provision states, the absence of such approval renders any subdivisions (fraccionamientos) that have taken place ineffective. From this perspective, municipal approval is a regulated administrative oversight measure for the segregation of real property (segregación de inmuebles), limited to confirming compliance with the conditions required by the Legal System (Ordenamiento Jurídico) for carrying out the aforementioned activity.
Strictly speaking, consistent with the substantive content of the right of ownership (derecho de dominio), governed by Article 264 of the Civil Code, which includes the power of disposition and transformation, this administrative act is not intended to create a legal status or a subjective right (derecho subjetivo), but rather to verify the conditions for its lawful exercise. That is, based on the details of the registered cadastral plan (plano catastrado), its purpose is to verify that the segregation or subdivision complies with the rules imposed by the applicable urban-planning regulations, and, upon such verification, to authorize the exercise of an attribute of ownership over the property. Under this understanding, the legal nature of this requirement for exercising one of the components of the right of ownership is that of an administrative authorization (autorización administrativa), a mechanism to which, as indicated ut supra, the doctrine of affirmative administrative silence (silencio positivo) applies unless otherwise provided.
This mechanism is, of course, fully applicable to the subdivision of residential developments (fraccionamientos de urbanizaciones), as a form of full disposition of real property intended for building development. However, the mere granting of plan approval does not signify consent to or the possibility of selling lots and constructing on them; those acts may be carried out only after the local authority expressly receives and accepts the public areas and public works—mandatory dedication (cesión forzosa)—provided for in Article 40 of the Urban Planning Law, as well as upon compliance with the ordinances established by regulation by each municipal government, in addition to the areas necessary for opening streets and supplying the public services required by the development project, which must have been included in the respective plans and specified by the administrative authorities involved in granting the construction permit for the corresponding project.
This also follows from provision VI.6 of the Regulations for the National Oversight of Subdivisions and Developments (Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones), adopted by INVU at Board of Directors meeting number 33941 of December 13, 1982. In short, such acceptance of works and areas is an express act of urban-planning oversight and inspection (control y fiscalización urbanística) certifying compliance with the rules and provisions applicable to the project. Furthermore, it should be noted that although approval constitutes an authorization, it does so only where the plans depict privately owned land; if that procedure concerns plans that include or refer to public-domain land (terrenos de dominio público), affirmative administrative silence is inapplicable because, as explained above, this is a matter for which the law expressly limits the application of that mechanism.
Therefore, in such matters involving public-domain property (cuestiones demaniales), formal inaction by the Administration gives rise, as a matter of principle, to negative administrative silence (silencio negativo). It is clear, moreover, that one of the relevant variables that must be weighed and protected in the implementation of urban-planning law is the environment and the right recognized in Article 50 of the Political Constitution. This matter is protected at various stages of the urban-planning-law framework, beginning at the planning level, given that Ley No. 4240 itself imposes environmental feasibility (viabilidad ambiental) as a requirement for the validity of regulatory plans (planes reguladores), as well as in the specific use and individual exercise of building rights. Moreover, the environmental regulations themselves, in accordance with the final paragraph of Article 45 of the Political Constitution, authorize the imposition of administrative restrictions (limitaciones administrativas), established by law upon the right to property, thereby demonstrating its social function and, within that function, consideration of the environmental sphere.
However, once the guidelines for protecting and safeguarding the environmental variable within urban-planning regulations have been established, they become parameters for prior and subsequent oversight of the various applications concerning the disposition of property. Strictly speaking, it is considered that affirmative administrative silence does not depend solely on filing the application and the Administration’s failure to act upon it. It also requires compliance with the various requirements established by the Legal System for each type of procedure, provided that they have been duly and timely disclosed and publicized by the competent Administration. Accordingly, when determining whether such silence applies so as to produce an implied administrative act (acto presunto) that enlarges the person’s legal sphere, the specific entitlement must satisfy those ordinances; otherwise, that effect cannot arise.
Thus, when the approval application provided for in Article 33 of Ley No. 4240 concerns privately owned property and compliance with the legal and regulatory requirements applicable to the case is established—including those imposing environmental-protection conditions and prerequisites—there is, as a matter of principle, no apparent incompatibility with the mechanism of affirmative administrative silence as a consequence of administrative inaction. In those terms, although the administrative act conditioning the effective disposition of property intended for urban development guarantees verification of the conditions necessary for its lawful exercise, where such compliance is established—and only in such cases—and the Administration’s neglect prevents the property from being disposed of, the mechanism in question guarantees protection of the right to property in those cases, consistently with its social and environmental function and with the rules governing urban-planning ownership (dominio urbanístico).
Accordingly, in this case, as stated in the judgment, the failure to identify specific applications that would permit verification of compliance with the areas of the segregated parcels, setback areas (áreas de retiro), floor-area ratio (índice de edificabilidad), and other related matters requires denial of the application for a declaration of affirmative administrative silence, an issue on which I concur with the judgment under discussion. José Roberto Garita Navarro. Judge.
CASE FILE: 19-004322-1027-CA MATTER: PROCEEDING INVOLVING PURE QUESTIONS OF LAW (PROCESO DE PURO DERECHO) PLAINTIFF: FINCA LAS MUÑECAS S.A.
DEFENDANT: MUNICIPALIDAD PARAÍSO DE CARTAGO.
IGWTHUP.JRGN. 2021 *YAGQBEWFGW461* ROBERTO GARITA NAVARRO, DECIDING JUDGE SILVIA FERNÁNDEZ BRENES, DECIDING JUDGE DANIEL AGUILAR MENDEZ, DECIDING JUDGE
ASUNTO: PROCESO DE PURO DERECHO ACTORA: FINCA LAS MUÑECAS S.A.
DEMANDADO: MUNICIPALIDAD PARAÍSO DE CARTAGO.
No. 0153-2021-VI.
TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEXTA, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Goicoechea, a las 13 horas 30 minutos del diecinueve de noviembre del dos mil veintiuno.
Proceso de conocimiento declarado de puro derecho establecido por la empresa denominada FINCA LAS MUÑECAS S.A., cédula jurídica número CED110330, representada por Nombre140092 , cédula de identidad número CED110331, bajo el patrocinio letrado de Nombre140093 , carné 3849, en contra de la MUNICIPALIDAD DE PARAÍSO DE CARTAGO, declarada en estado de rebeldía.
RESULTANDO:
Redacta el juzgador Garita Navarro, a excepción del considerando VII, que redacta la jueza Fernández Brenes, con el voto afirmativo de dicha juzgadora y el juez Aguilar Méndez.
CONSIDERANDO.
II.Hechos no probados. De relevancia para este proceso se tienen los siguientes: 1) Que la Municipalidad de Paraíso haya emitido autorización para la construcción del proyecto de urbanización que la accionante aduce desarrolla en la finca de su propiedad del Partido de Cartago, matrícula de Folio Real 252408-000. 2) Que la Municipalidad de Paraíso haya visado los planos catastrados relativos a ese proyecto urbanístico en la propiedad con matrícula de Folio Real Placa26802 de la Provincia de Cartago. 3.) Que la Municipalidad de Paraíso haya construido aceras, cordón y caño en la propiedad y lotes segregados de la heredad de la accionante. 4) Que la Municipalidad de Paraíso haya otorgado a la accionante el servicio de agua para abastecer los lotes ya segregados frente a calle pública y para abastecer el resto del proyecto. 5) Que el ente local accionado haya dado formal respuesta a la gestión de fecha 04 de julio del 2018 de la petente. 6) El detalle de las solicitudes de visado de planos para segregación de la finca del Partido de Cartago, matrícula de Folio Real Placa26802, que la accionante ha presentado a la Municipalidad y que ésta ha omitido responder. 7) Que el ayuntamiento accionado se haya pronunciado sobre la petición de declaratoria de silencio positivo presentada el 19 de julio del 2018. 8) Los daños y perjuicios que las conductas impugnadas han generado a la accionante.
III.Objeto del proceso. Alegaciones de las partes. En la especie, las pretensiones fueron establecidas para el análisis de la procedencia de declaratoria del silencio positivo que reclama la empresa accionante en torno a la solicitud del 04 de julio del 2018, en la que gestionó proceder con la construcción de aceras, cordón y caño, el otorgamiento de agua requerida para la realización del proyecto inmobiliario, así como el visado de los planos relacionados con el proyecto constructivo. En lo medular, la petente señala, es propietaria de un inmueble localizado en Paraíso de Cartago, matrícula de Folio Real 252408-000 de la Provincia de Cartago, en el que dice desarrolla un proyecto urbanístico y hasta ahora (fecha de la demanda) solamente ha podido segregar en cabeza propia 7 lotes frente a calle pública, que no han podido ser vendidos pues carecen de agua e infraestructura. Dice, para poder desarrollar el proyecto y continuar con la segregación de lotes, se requiere construir obras de infraestructura, tales como aceras y cordón de caños entre otros, como requisito para que el Municipio otorgue los permisos y visados correspondientes.
Señala que ha venido pagando al ente local, desde octubre del 2015, una serie de impuestos, servicios municipales y multas por la no construcción de la acera y cordón de caño, pero el ente local no le otorga servicio de agua para abastecer los lotes segregados y el resto del proyecto. Denuncia que la Municipalidad ha otorgado visado de planos a otros contribuyentes, para el desarrollo de urbanizaciones, pero en su caso, la negación es constante, evasiva e infundada, pese a que todos los meses le cobra multas, intereses, servicios municipales. Afirma que esa negativa le ha colocado en una situación económica apremiante, con el riesgo de perder el inmueble, por la voracidad del ente local, que cobra tributos, pero, no facilita el desarrollo del proyecto para poder segregar y vender. Relata, en fecha 04 de julio del 2018 solicitó a la Municipalidad la construcción de aceras, cordón y caño, se otorgue el agua requerida y se conceda el visado a los planos presentados.
Ante la falta de respuesta, el 19 de julio de 2018, pidió la declaratoria de silencio positivo, gestión que, dice, tampoco ha sido contestada. Señala que, ante la inercia de la Municipalidad, inició la construcción de las aceras y canalización de aguas en el proyecto, empero, persiste la negativa injustificada en otorgar los permisos, visados y agua. Aduce que ha operado el silencio positivo a su favor. Sobre estas alegaciones no existe manifestación alguna del ente local, al haber sido declarado en estado de rebeldía y no asistir a la audiencia preliminar, ni presentar conclusiones por escrito. De seguido se ingresa al examen del objeto de este proceso.
IV.Generalidades sobre el silencio administrativo. El interés público que está llamada a tutelar la Administración Pública, constituye el elemento finalista o teleológico que justifica el conferimiento de potestades de imperio. Tal interés público constituye el fin último del eje prestacional de tales unidades administrativas y el fin último de sus actuaciones, interés que prevalece sobre el mismo interés que pueda tener una Administración Pública (arts. 113, 131 de la Ley General de la Administración Pública -LGAP-). Por tal motivo, y siendo la base legitimante de las potestades que le son conferidas, las competencias y potestades públicas han de ser ejercitadas para tal satisfacción. Así en efecto se colige del ordinal 66.1 de la Ley No. 6227/78 en cuanto señala que las potestades de imperio y su ejercicio, los deberes públicos y cumplimiento son irrenunciables, intransmisibles e imprescriptibles, salvo norma legal en contrario, como lo prevé el numeral 66.3 Ídem.
Ahora bien, en múltiples supuestos, esas potestades se ejercen en el marco de un procedimiento administrativo, que puede gestarse de oficio o a gestión de parte, o bien, a partir de los trámites que las personas administradas presentan a los entes públicos, como presupuesto habilitante del ejercicio de actividades o conductas que son fiscalizadas, reguladas o controladas por esas Administraciones. En este último caso (gestión de parte interesada), el debido ejercicio de los poderes públicos supone el deber de emitir acto expreso por escrito, dentro de los márgenes temporales que imponga el ordenamiento jurídico en cada tipo de gestión, a fin de establecer la procedencia o no de lo reclamado. Así se establece, en tesis de principio, en el canon 134.1 en relación al 139 de la LGAP. Con todo, es usual que, vencido el plazo que define el Ordenamiento Jurídico, la Administración no emite respuesta sobre lo peticionado, ante lo cual, debe discriminarse y precisarse la consecuencia jurídico-procedimental de esa inercia.
Por un lado, el numeral 139 de la citada Ley No. 6227 indica que el silencio de la Administración no puede reflejar su voluntad, salvo ley que disponga lo contrario. Es decir, la falta de respuesta de la Administración, si bien puede considerarse una patología o funcionamiento anormal (por desidia o inactividad formal) del ejercicio del poder público, tiene efectos diversos, según se trate del supuesto a analizar. De este modo, el Ordenamiento Jurídico Administrativo fija dos figuras que pretenden regular las incidencias de la inercia pública formal, a saber, el silencio negativo y el silencio positivo. El silencio negativo, en términos simples, constituye una denegación ficta de la petición administrativa, si dentro del plazo conferido a la Administración para resolver, no se ha pronunciado. Se trata de una presunción de rechazo de lo peticionado, cuya finalidad es abrir la facultad del administrado de ejercer sus derechos recursivos frente a la misma Administración, o bien, acudir directamente a la jurisdicción contencioso administrativa para buscar la tutela de su situación jurídica.
No obstante, es necesario aclarar que el silencio negativo no es formalmente un rechazo de la gestión, pues no es una figura que suponga una manifestación de voluntad administrativa, sino solamente una ficción legal que posibilita y faculta a la parte gestionante para el ejercicio impugnaticio referido, es decir, no supone que la gestión ha sido efectivamente rechazada, pues no hay voluntad pública manifiesta, sino solo la posibilidad de saltar esa instancia y continuar en el procedimiento administrativo. Puede decirse, cuando el agotamiento de la vía administrativa era imperativo en todas las materias (previo al fallo 3669-2006 de la Sala Constitucional y el artículo 31.1 del Código Procesal Contencioso Administrativo), el silencio negativo era una carga para el administrado, pues le exigía ejercer las sendas recursivas para obtener un acto preleable y luego acudir a la tutela jurisdiccional.
Empero, en la actualidad, en tanto facultad, se constituye en una posibilidad para accionar el curso del procedimiento o bien, instaurar una causa judicial. Así lo establece el inciso 3 del ordinal 261 de la Ley General de previa cita, en el siguiente sentido: "3. Si al cabo de los términos indicados no se ha comunicado una resolución expresa, se entenderá rechazado el reclamo o petición del administrado en vista del silencio de la Administración, sea para la interposición de los recursos administrativos procedentes o de la acción contenciosa en su caso, esto último en los términos y con los efectos señalados por la Código Procesal Contencioso-Administrativo." (El resaltado no es del original). Este tratamiento es congruente con lo estatuido por el numeral 32 del CPCA, que expresa: “ARTÍCULO 32.- Cuando se formule alguna solicitud ante la Administración Pública y esta no notifique su decisión en el plazo de dos meses, el interesado podrá considerar desestimada su gestión, a efecto de formular, facultativamente, el recurso administrativo ordinario o a efecto de presentar el proceso contencioso-administrativo, según elija, salvo que a dicho silencio se le otorgue efecto positivo de conformidad con el ordenamiento jurídico.” (El resaltado es suplido) Además, la aplicación de la figura frente a los recursos ordinarios administrativos, se refleja en el artículo 31.6 de ese mismo CPCA.
A partir de esas regulaciones se desprende que, la inercia administrativa formal supone el rechazo de la gestión para efectos de avanzar en el procedimiento, pero ello no implica que, desde el plano material-jurídico, la petición ha sido denegada. Incluso, el numeral 329.3 de la LGAP establece con toda claridad que el acto dictado fuera de plazo será válido para todo efecto legal, salvo regla en contrario. Esto supone el deber de la Administración de pronunciarse sobre la gestión que le ha sido presentada, aun cuando ha fenecido el plazo para emitir su conducta y pueda entenderse ocurrido el silencio negativo, siendo que su competencia para resolver no decae por esta circunstancia. A diferencia del silencio positivo, el negativo no es un acto administrativo, sino una ficción de rechazo, para los efectos señalados ut supra, pues bien, podría el administrado gestionante esperar a que la Administración responda o resuelva su petición, aún fuera de los plazos inicialmente aplicables.
Por otro lado, el canon 329.1 de la LGAP establece el deber genérico de la Administración de resolver expresamente dentro de los plazos de ley, infracción que se califica como falta grave de servicio y que produce la responsabilidad disciplinaria del agente público incumpliente, previa acreditación de concurrencia de daño o culpa grave (art. 199 ejusdem). Pese a ese deber, la misma LGAP establece que en determinados supuestos, la falta de respuesta oportuna, produce la ocurrencia del denominado silencio positivo. En estos casos, el silencio de la Administración se entiende como favorable al petente, siendo que su gestión se entiende por resuelta en términos favorables a como ha sido planteada, siempre que haya cumplido con todas las exigencias que son propias para cada tipo de trámite. Desde esa óptica, el ordinal 330 de la Ley No. 6227 indica: "El silencio de la Administración se entenderá positivo cuando así se establezca expresamente o cuando se trate de autorizaciones o aprobaciones que deban acordarse en el ejercicio de funciones de fiscalización y tutela. / 2.
También se entenderá positivo el silencio cuando se trate de solicitudes de permisos, licencias y autorizaciones." De seguido, el precepto 331 de la LGAP estipula el plazo de un mes para que opere esta figura, e impone la restricción de emitir un acto denegatorio luego de ocurrido el silencio positivo. Así, expresa esta norma: “Artículo 331.- 1. El plazo para que surja el silencio positivo será de un mes, a partir de que el órgano reciba la solicitud de aprobación, autorización o licencia con los requisitos legales. / 2. Acaecido el silencio positivo no podrá la Administración dictar un acto denegatorio de la instancia, ni extinguir el acto sino en aquellos casos y en la forma previstos en esta ley.” Desde luego que lo anterior se impone salvo norma en contrario, como es el caso del silencio que ocurre a propósito de la consulta tributaria, regulada en el artículo 119 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, caso en el cual, pese a la ocurrencia del silencio positivo, se faculta a la Administración Tributaria a emitir respuesta extemporánea, que hace cesar los efectos del acto presunto.
Es decir, se trata de un caso sui generis, en el que, el silencio positivo surte efectos y es oponible en tanto el Fisco emita respuesta expresa, a modo de una condición resolutoria. Con todo, la configuración del silencio positivo requiere de la concurrencia de varios elementos, pues no en toda solicitud que suponga un permiso, licencia o autorización podría hablarse de la procedencia de esta figura. En efecto, la lectura superficial del inciso segundo del ordinal 330 LGAP podría llevar al equívoco de entender que, en cualquier petición de autorización, licencia o permiso, aplica u opera la figura del silencio positivo. Esta postura no es compartida por este Tribunal. La comprensión en los términos dichos supone, como efecto práctico, que, al margen de lo pedido, la omisión pública llevaría a una suerte de anuencia administrativa para el ejercicio de los actos que sustentan la petición del interesado.
Ello al margen que lo pedido tenga una gran incidencia en el orden público, la salud y la seguridad pública. Para la debida interpretación de la norma de cita, se hace necesario la precisión conceptual de las diversas figuras que son propias de la gestión administrativa. Para ello, es menester distinguir esos institutos en el contexto de las relaciones interadministrativas de las que son propias de gestiones de los administrados. A) Silencio en relaciones de tutela administrativa. En el marco de las relaciones de tutela administrativa, en las que concurren potestades de dirección, control y fiscalización de un órgano administrativo respecto de las conductas de otro, el concepto de autorización y aprobación adquiere matices propios del contenido de esas relaciones internas. Desde ese plano, a la luz del ordinal 145.3 de la LGAP, la AUTORIZACIÓN consiste en la manifestación de voluntad de un órgano que ejerce poder de tutela administrativa, que habilita al controlado a la adopción de determinada conducta.
Por ende, se constituye un presupuesto de validez del acto administrativo, pues sin dicha anuencia previa, el acto final carece de un presupuesto fundamental. Esto supone que es una exigencia necesaria para la emisión del acto. Por contraste, la APROBACIÓN consiste en un acto de control administrativo de un acto previamente emitido, que permite el despliegue de su régimen de eficacia. A diferencia de la autorización, no es requisito para adoptar el acto, sino, para que aquel surta efectos. Así se desprende del numeral 145.4 de la LGAP, que precisa que: “4. Cuando el acto requiera aprobación de otro órgano, mientras ésta no se haya dado, aquél no será eficaz, ni podrá comunicarse, impugnarse ni ejecutarse.” Esto supone que la aprobación no impacta o afecta el régimen de validez del acto, sino, su eficacia y ejecución. Más simple, la autorización es un requisito de validez, en tanto que la aprobación, de eficacia.
De ahí que pueda afirmarse que, salvo regla expresa en contrario, en supuestos de autorizaciones, por regla de principio, el silencio es negativo, mientras que, en las aprobaciones, como derivación de la máxima de ejecutoriedad y ejecutividad de los actos administrativos, el silencio es positivo. B) Silencio en gestiones administrativas. Ahora bien, en el caso de las gestiones administrativas, estas figuras muestras una proyección conceptual diversa. Por un lado, en ese ámbito, la autorización administrativa puede definirse como la remoción de un obstáculo legal para el ejercicio de una conducta debida, sea, que, en principio, no se encuentra prohibida o vedada por el Ordenamiento Jurídico. Sin embargo, el ejercicio de esa conducta del administrado, se encuentra afecta a un control administrativo (la más de las veces propia del poder de policía administrativa) por su impacto en el entorno social, que verifica la concurrencia de las condiciones legales para su ejercicio legítimo.
Cuando dicha autorización suponga un ejercicio de verificación de contenido reglado, se denomina LICENCIA, figura que impide el análisis de conveniencia por parte de la Administración que ejerce la competencia de control. Por su lado, el permiso consiste en la habilitación administrativa para el desarrollo de una conducta, en principio vedada o restringida y que, solamente puede ser realizada o desplegada, a partir del acto expreso de anuencia administrativa. A diferencia de la autorización, el Ordenamiento Jurídico restringe el ejercicio de las actividades que son propias del permiso, imponiendo como condición sine qua non, la habilitación expresa de la Administración. Como puede anticiparse, tratándose de la autorización y la licencia, en tanto figuras en las cuales, el contenido de la gestión administrativa se refiere al ejercicio de conductas que el Ordenamiento normativo no restringe, pero que requieren de control administrativo para la verificación del cumplimiento de requisitos, la dejadez de la Administración no puede atentar contra la situación jurídica del administrado, privándole del ejercicio de una actividad legítima, por lo cual, salvo norma en contrario, en estas figuras, el silencio es positivo.
Por el contrario, en las gestiones asociadas a la figura del permiso, en el cual, se reitera, la conducta requerida solamente puede emprenderse a partir de la anuencia habilitante expresa de la Administración, salvo regla expresa en contrario, el silencio ha de tenerse como denegatorio o negativo. Desde ese plano, es menester analizar en cada caso, cuando la petición privada (o pública) se regula por la figura del silencio positivo o bien, cuando está afecta al silencio negativo. De otro modo, no tendría lógica la existencia del silencio negativo, salvo para la fase recursiva, pues a excepción de los reclamos administrativos, en múltiples gestiones que se someten a conocimiento de la Administración, a fin de cuentas, se busca el otorgamiento de un permiso, de una licencia o de una autorización. Puede pensarse en el caso de una solicitud de permiso para explotación de la actividad del transporte público remunerado de personas (art. 25 de la Ley No. 3503), que reúna los requisitos de esa legislación y vencido el plazo para resolver, no exista acto público.
En tal caso, sería inviable a todas luces pensar en un silencio positivo, pues el contenido de la solicitud es el ejercicio de una actividad que se trata de un servicio público delegado, y que, solamente puede ejercerse a partir de una habilitación expresa. Por el contrario, el silencio de la Administración en ese caso no sería el previsto en el ordinal 330 LGAP, sino el efecto señalado en el artículo 261 incisos 1 y 3 de ese mismo cuerpo legal. De igual manera, hay espacios de actividades o materias en las cuales, de manera expresa, la figura del silencio positivo es inaplicable, como es el supuesto de la materia ambiental, a tono con el artículo 4 de la Ley Forestal, No. 7575. Igual efecto se produce en los bienes demaniales, por derivación del régimen jurídico aplicable al dominio público (art. 262 Código Civil), tratamiento que en términos procesales puede verse, entre otros, en los preceptos 34.2 de la Ley No. 8508 (CPCA), así como en servicios públicos delegados (Ley No. 7593), materia migratoria, a tono con la Ley No. 8764.
Como ejemplo adicional pueda aludirse a los denominados permisos de portación de armas, materia regulada en la Ley de Armas y Explosivos, No. 7530, materia en la cual, por no existir un derecho previamente reconocido a favor de los civiles para ejercer esta conducta, el silencio de la Administración se debe tener como negativo y nunca positivo.
V.Como puede verse, el mismo numeral 330 LGAP establece que procede el silencio positivo cuando se establezca de manera expresa por ley. Es el caso, a modo de simple referencia, del deber de tramitación en materia de contratación administrativa -art. 16 de la Ley No. 7494-, y en ese mismo campo, la omisión de respuesta del recurso de objeción -art. 83 ibidem-. En tales casos, expresamente regulados, el ordenamiento jurídico establece un plazo diverso al fijado por el canon 261 LGAP, que usualmente empata con el lapso de un mes regulado por el mandato 330 de la Ley No. 6227. Empero, en la normalidad de las situaciones, el plazo para resolver las peticiones es de 2 meses regulado en el mencionado precepto 261 LGAP y los efectos del silencio son negativos o denegatorios. En consecuencia, no comparte este Tribunal la posición de que toda autorización, permiso o licencia supone, en todos los casos, la aplicación de la figura del silencio positivo.
Para ello es necesario analizar en cada caso la convergencia de una serie de factores. De un lado, si existe regulación expresa que fije la pertinencia del silencio positivo. Por otro, de no haber ese desarrollo explícito, si la petición del administrado, trata de una materia en la que es de pasible la aplicación esa figura. En tales casos -y solo en esos-, el silencio aplicará cuando se acredite: a) que la gestión fue presentada cumpliendo la totalidad de requisitos fijados por el ordenamiento jurídico para ese caso en particular; y b) que vencido el plazo fijado por el ordenamiento jurídico para que la Administración resuelva el trámite, no haya recaído acto expreso. Para los efectos, la Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos, No. 8220 del 04 de marzo del 2002, publicada en La Gaceta No. 49 del 11 de marzo del 2002, establece el procedimiento para tener por acreditado el silencio positivo. En ese sentido, el numeral 7 indica en su tenor literal:
"Procedimiento para aplicar el silencio positivo. Cuando se trate de solicitudes para el otorgamiento de permisos, licencias o autorizaciones, vencido el plazo de resolución otorgado por el ordenamiento jurídico a la Administración, sin que esta se haya pronunciado, se tendrán por aprobadas. Para la aplicación del silencio positivo bastará con que el administrado presente a la Administración una declaración jurada, debidamente autenticada, haciendo constar que ha cumplido con todos los requisitos necesarios para el otorgamiento de los permisos, las licencias o las autorizaciones y que la Administración no resolvió dentro del plazo correspondiente.
Estos requisitos serán únicamente los estipulados expresamente en las leyes, los decretos ejecutivos o los reglamentos, de conformidad con lo establecido en el artículo 4 de la presente ley.
La Administración, dentro de los tres días hábiles siguientes a la recepción de la declaración jurada, deberá emitir un documento donde conste que transcurrió el plazo para la aplicación del silencio positivo y la solicitud no fue resuelta en tiempo. Si la Administración no emite este documento dentro del plazo señalado, se tendrá por aceptada la aplicación del silencio positivo y el administrado podrá continuar con los trámites para obtener el permiso, la licencia o la autorización correspondientes, salvo en los casos en que por disposición constitucional no proceda el silencio positivo.
En el cumplimiento de este procedimiento, la Administración deberá coordinar a lo interno para informar al oficial de simplificación de trámites, de conformidad con los artículos 8 y 11 de esta ley.
Ninguna institución podrá desconocer o rechazar la aplicación del silencio positivo que, opera de pleno derecho.
Cuando sea procedente, la Administración aplicará el procedimiento de nulidad en sede administrativa regulado en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública o iniciará un proceso judicial de lesividad para demostrar que los requisitos correspondientes no fueron cumplidos.” Como se observa, el procedimiento previsto en la Ley No. 8220 propende a tener por acreditada la concurrencia de los supuestos señalados. Así, de cara a aplicar esa norma, es necesario establecer y verificar: a) Cuáles son los requisitos legales que aplican a la gestión en concreto, los que deben haber sido debidamente publicitados por la respectiva Administración Pública; b) El cumplimiento o no de la aportación y cobertura sustancial de esos requisitos atinentes al trámite específico; c) Si la Administración se ha pronunciado o no en tiempo sobre la petición administrativa. En este punto, debe ponderarse si de previo al vencimiento del plazo aplicable, se ha prevenido complementar algún requisito, acto que impacta en el cómputo del plazo, así como si esa prevención es legítima o se ha constituido como una táctica dilatoria para burlar la figura del acto presunto; y d) Si la conducta requerida por el gestionante es una sobre la cual pueda aplicar, válidamente, el silencio positivo, por tratarse de una materia en la que, de manera expresa, y no exista restricción para la aplicación de ese tipo de silencio; o si bien, se trata de una actividad cuyo contenido material, exija de manera infranqueable, habilitación administrativa expresa, por consistir en un marco de acción en el que el Ordenamiento Jurídico impone una restricción de ejercicio, salvo anuencia administrativa: no entendí esta frase.
Por otro lado, la citada Ley No. 8220 regula los mecanismos para tener por acreditado el acto presunto, presentando declaración jurada de cumplimiento de requisitos, o bien, peticionando a la misma Administración solicitud de tener por cumplidas aquellas exigencias. En ambos casos, la norma impone que la Administración deberá emitir dentro del plazo de tres días, documento donde conste que transcurrió el plazo para la aplicación del silencio positivo y la solicitud no fue resuelta en tiempo. De igual manera, si la Administración no emite este documento dentro del plazo señalado, se tendrá por aceptada la aplicación del silencio positivo y el administrado podrá continuar con los trámites para obtener el respectivo título requerido. Finalmente, cuando ocurra el silencio positivo, como se ha dicho, surge el denominado acto administrativo presunto, por lo que, la supresión de ese acto exige y requiere acudir a las formas de extinción de las conductas públicas, sea, nulidad del artículo 173 LGAP en la misma sede administrativa, proceso de lesividad en instancia jurisdiccional, o bien la revocación de conductas, so pena de lesionar el principio de intangibilidad de los actos propios, consagrado en el precepto 34 de la Carta Magna. De igual modo, esa declaración de ocurrencia del silencio positivo puede plantearse en esta sede contencioso administrativa, al amparo del numeral 42 y 122 del CPCA.
VI.Sobre el silencio positivo en el caso concreto. En la especie, la demanda se ha formulado para que se declare: “1-) Que habiendo la Administración, omitido dar respuesta a la misiva que mi representada dirigió al Concejo Municipal y a la Alcaldía de Paraíso de Cartago, de fecha 04 de julio de 2018, mediante la cual se le solicitó proceder a la construcción de aceras, cordón y caño, el otorgamiento del AGUA REQUERIDA para la realización del proyecto, y el VISADO a los planos relacionados con el referido proyecto constructivo, se operó en favor de mi poderdante EL SILENCIO POSITIVO.” Sobre ese particular, del elenco de hechos probados se tiene que, en fecha 04 de julio de 2018, mediante nota dirigida al Concejo Municipal y a la Alcaldía de Municipalidad de Paraíso de Cartago, la empresa accionante gestionó lo siguiente: “1-Que la Municipalidad proceda a la construcción de aceras, cordón y caño en la propiedad de mi representada.
Con lo cancelado hasta ahora, sería suficiente para que la Corporación Municipal construya al menos la mitad de la obra, y/o entregarme materiales destinados a ese fin. 2- Se le otorgue a mi representada el AGUA REQUERIDA para la realización del proyecto. 3- Se otorgue el VISADO a los planos presentados ante la Municipalidad, relacionados con el proyecto constructivo. Inicialmente pueden visarse los lotes que colindan frente a calle pública.” Luego, ante la falta de atención oportuna respecto de esa petición, por nota del 19 de julio del 2018, remitida al Concejo Municipal y a la Alcaldía, la accionante solicitó: “Transcurrido el plazo de ley, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 330 de la LEY GENERAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA-LGAP-, en relación con el artículo 7° de la LEY DE PROTECCIÓN AL CIUDADANO DEL EXCESO DE REQUISITOS Y TRÁMITES ADMINISTRATIVOS SE HA OPERADO DE PLENO DERECHO EL SILENCIO POSITIVO. / De conformidad con el artículo 7° inciso a) de la referida Ley Número 8220 del 4 de marzo de 2002 (LEY DE PROTECCIÓN AL CIUDADANO DEL EXCESO DE REQUISITOS Y TRÁMITES ADMINISTRATIVOS) habiéndose operado el SILENCIO ADMINISTRATIVO, solicito: / EMITIR NOTA U OFICIO QUE DECLARE QUE EL PLAZO DE LEY TRANSCURRIÓ y las solicitudes formuladas por mi representada, en relación con la construcción de aceras, cordón de caño, concesión de agua, y visado de los planos del Proyecto Urbanístico, NO FUERON APROBADAS, por lo que APLICA EL SILENCIO POSITIVO.
Adjunto además DICTÁMEN C-220-2004 de fecha 05 de julio de 2004, emanado de la PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, que es CRITERIO DE LA PGR acerca de la aplicación del silencio positivo en relación con el otorgamiento del visado municipal a que hace referencia el artículo 33 de la Ley de Planificación Urbana." No consta en autos respuesta a ninguna de ambas gestiones. Luego del análisis de las alegaciones de la parte reclamante, pues el ente local no se apersonó del todo a ninguna de las etapas de esta causa, se tiene que la misma empresa accionante indica que a partir de la desidia del ayuntamiento, dispuso construir por sus propios medios las aceras, caños y cordones de caños, limitando, entonces, sus ruegos al suministro de agua potable y al visado de los planos propios del proyecto de urbanización que dice, emprende en la finca de Cartago, matrícula de Folio Real Placa26802. Con todo, al margen de esa circunstancia que aduce la accionante, lo cierto del caso es que las pretensiones relacionadas a la construcción de aceras, cordones y caño, así como al suministro de agua potable, no son aspectos que puedan asociarse o vincularse al análisis propio de la procedencia o no del silencio positivo.
Se trata de reclamaciones de orden prestacional material, que buscan que el ente local despliegue actividades materiales de obra y de suministro de agua potable. La teoría del acto presunto adquiere relevancia frente a gestiones sobre las cuales es necesario que la Administración emita acto expreso en relación a la pertinencia o no del efecto jurídico pretendido por el gestionante. Las acciones aludidas, no precisan, para su definición, de un acto administrativo formal, sino, por el contrario, de conductas materiales propias del ámbito del funcionamiento administrativo normal, a tono con el precepto 4 de la LGAP. De esa manera, la teoría bajo examen no tiene utilidad para ese marco de pedimentos, los cuales, se insiste, no podrían verse satisfechos por un acto presunto. La prestación de esas actividades no se impone a partir de un acto expreso que así lo exija, sino, de potestades y deberes que el mismo Ordenamiento Jurídico impone, y cuya tutela se decanta por la vía de la denominada prestación prestacional, regulada en el numeral 42 inciso e), en relación con el 122 inciso g), ambas normas del CPCA. De ahí que deba disponerse el rechazo en cuanto a ese particular.
VII.Sobre el silencio en las solicitudes de visado. Para los efectos del análisis de la procedencia de la figura del silencio positivo en torno al visado de planos, es necesario establecer que dicha exigencia edilicia se encuentra establecida en el numeral 33 de la Ley de Planificación Urbana, No. 4240, misma que señala en su rigor literal:
“Artículo 33.- Para todo fraccionamiento de terrenos o inmuebles situados en distritos urbanos y demás áreas sujetas a control urbanístico, será indispensable haber visado antes, en la oficina municipal autorizada, el plano que indique la situación y cabida de las porciones resultantes y que, además, el notario o funcionario público autorizante, dé fe en el acto de extensión u otorgamiento del documento respectivo, de que la división coincide con la que exprese dicho plano.
Los fraccionamientos que se hagan por documento privado, al igual que en los documentos públicos, se reputarán ineficaces si carecen de razón notarial o municipal sobre la preexistencia del plano visado.” Sobre los alcances de esa normativa y la posibilidad de aplicación del silencio positivo en ese tipo de trámites de visado de fraccionamientos, es criterio de mayoría de esta Cámara, que la materia urbanística, en sus diversas fases de control y fiscalización preventiva y posterior de las acciones de disposición de los bienes inmuebles, sea por ordenación de actividades, ejercicio de actividades constructivas o edilicias, así como en el ámbito de enajenación, dentro de estas fraccionamientos y segregaciones, incluye dentro de su ámbito de consideración y por ende, de tutela, la variable ambiental, dado el innegable impacto que genera la disposición y explotación de la propiedad urbanística, en el ambiente y ecosistemas, como bienes jurídicos tutelados.
En efecto, el uso, goce y disposición de la variable inmobiliaria, así como el ejercicio de la denominada “variable gris” del ámbito urbanístico, integrado por el “ius edificandi”, a no dudarlo, supone un impacto en el ambiente y en el paisaje (urbano y rural), lo que impone su resguardo, a la luz de los cánones 45 y 50 de la Constitución Política. El derecho de dominio (propiedad) regulado en aquella primera norma, no es de carácter absoluto, sino que se encuentra limitado y afecto a la función social y ambiental de la propiedad, de suerte que el desarrollo de actividades de base urbanística, debe armonizar con la tutela del derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Así pues, la competencia municipal en la materia urbanística local se desarrolla en dos vertientes, primero, en lo concerniente a la definición de las regulaciones normativas, sea la adopción del respectivo plan regulador y regulaciones conexas; y posteriormente, el concerniente al control en la circunscripción territorial, que es expresión del poder de policía.
En este segundo ámbito, el control o verificación en la normativa urbana, tiene trascendencia tanto respecto de fraccionamientos como de proyectos urbanísticos propiamente dichos, por las implicaciones jurídicas que de este desarrollo se infiere, como se infiere de la definición que al efecto da el propio ordenamiento de la materia (artículos 1, 40 de la Ley de Planificación Urbana). En efecto, el fraccionamiento, es la división de un predio con la finalidad de introducirlo al comercio de los hombres, lo que supone, tal y como lo debe constatar cada gobierno local al otorgar el visado correspondiente, que el mismo se ajuste, en cuanto a tamaño y características, a las disposiciones urbanísticas vigentes, en especial, al Plan Regulador del suelo local –si lo hubiere- así como a la normativa de desarrollo y demás leyes especiales de orden público. El fraccionamiento que la ley denomina como “simple”, no incluye un proceso de habilitación urbana para el uso y disfrute de las parcelas resultantes de la acción de segregación de tierras, y ello es así porque el legislador parte de que en estos, los fundos cuentan con accesos y áreas verdes producto de un desarrollo urbanístico anterior.
Por su parte, el fenómeno de la urbanización comprende los procesos, tanto de fraccionamiento de la tierra como de habilitación, para fines urbanos, de los fundos resultantes, lo cual se traduce no sólo en la dotación de los correspondientes servicios públicos esenciales -agua, luz, internet-, sino de calles, aceras, caños, áreas verdes y áreas comunales -cedidas por el urbanizador-. Por ello, en esta materia existe un especial interés en el control que la ley le ha delegado a los gobiernos locales, a fin de que constate si en cada caso, no sólo se cumple la normativa urbana que rige al cantón, sino si se está ante un mero fraccionamiento o segregación, o un proyecto urbanístico, procesos que tienen diversos requisitos y trámites. Desde esa arista de exposición, atendiendo a esa incidencia, estima la mayoría de este Tribunal, que tratándose de la materia urbanística, resulta improcedente la aplicación de la figura del silencio positivo, por extensión del mandato establecido en el artículo 4 de la Ley No. 7575, que expresamente inhibe el silencio positivo en la materia ambiental, como lo ha señalado en forma reiterada la jurisprudencia constitucional -así por ejemplo en sentencias número 6836-93, 1730-94, 1731-94, 2954-94, 5506-94, 6332-94, 0820-95, 5745-99, 2000-1895, 2003-6322, y también en la sentencia número 0397-F-2001 de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia-, partiendo de la base que se trata de la disciplina jurídica atinente a la ordenación del territorio, que comprende la delimitación del contenido de la propiedad urbana y el ejercicio de la función urbanística como potestad pública, en virtud de lo cual, le son aplicables los principios constitucionales de la rama de la que forma parte, en la forma señalada por la Sala Constitucional en su sentencia número 2003-3656, al definir un concepto amplio de ambiente.
De esa manera, el debate en torno a la procedencia o no de la figura del acto presunto en los trámites de visado de planos, regulado en el precepto 33 de la Ley No. 4240, se encuentra zanjado a partir de dicha postura, siendo uno de los supuestos en los cuales, tanto el Derecho de la Constitución como la ley, vedan la aplicación de una anuencia presunta en favor del administrado. Por ende, el reclamo bajo examen sería improcedente, desde la base misma de su postura.
VIII.A mayor conjunto de razones. Sin perjuicio de lo indicado y a mayor abundamiento de razones, por criterio unánime, estima este Tribunal que la pretensión bajo examen resulta inatendible ante la falta de precisión de la demanda en cuanto a los trámites concretos que dice haber presentado y que no le han sido resueltos. Ciertamente, del análisis del expediente se tiene que la empresa accionante alude a la solicitud del 19 de julio del 2018, presentada ante la Alcaldía y el Concejo, en la que peticiona, en lo relevante: “… EMITIR NOTA U OFICIO QUE DECLARE QUE EL PLAZO DE LEY TRANSCURRIÓ y las solicitudes formuladas por mi representada, en relación con la construcción de aceras, cordón de caño, concesión de agua, y visado de los planos del Proyecto Urbanístico, NO FUERON APROBADAS, por lo que APLICA EL SILENCIO POSITIVO.” Sin embargo, ni en esa solicitud, ni en las pruebas que aporta a los autos como sustento de sus pretensiones, se acompaña detalle concreto de los planos de segregaciones específicas respecto de las cuales ha solicitado el otorgamiento del visado previsto por el mandato 33 de la Ley No. 4240.
Este dato es fundamental para que este Tribunal, pues de otro modo, se pretendería una declaratoria en abstracto, genérica, de silencio positivo, aspecto que no es viable ni factible para el análisis del instituto del silencio positivo. Como se ha expresado en los apartes previos de este fallo, el análisis de esta figura requiere de una ponderación concreta de la naturaleza jurídica sustantiva del título requerido ante la Administración, pero además, del análisis del contenido de la gestión específica, si ha cumplido o no los requisitos debidos y publicitados para esa tipología de trámite, así como la valoración de si se ha adoptado acto expreso en torno a ese ruego particular dentro de los cánones de temporalidad legalmente establecidos. En general, ese examen no puede ser realizado frente a pretensiones como la formulada en esta demanda, en la que se busca que, de manera abierta, se declare un supuesto silencio positivo respecto de un grupo indeterminado de peticiones.
Principios de carga probatoria y seguridad jurídica exigen esa identificación a la que se hace referencia, por lo que, siendo que la acción bajo examen no presenta esa lista de gestiones concretas, el análisis peticionado se torna inviable, desde su propia formulación. A lo sumo, la demanda aporta un plano catastrado C-335757-96 inscrito al rollo 129 imagen 293 del Catastro Nacional, y el cual, cuenta con el visado municipal de fecha 13 de septiembre del 2016, pero que representa una finca propiedad de la accionante, con una cabida de 5 hectáreas 2310.87 metros cuadrados, sita en Paraíso, pero con la indicación que se levanta para trámite de información posesoria. Tal plano no tiene utilidad alguna para los efectos de las probanzas que se echan de menos y que dan sustento al rechazo en cuestión. Así las cosas, por este criterio adicional, el ruego de marras debe ser declinado.
IX.Sobre los reclamos indemnizatorios. Por otro lado, la empresa actora reclama el pago de daños y perjuicio en el siguiente sentido: “2-) Que la Administración Pública -MUNICIPALIDAD DE PARAÍSO DE CARTAGO- al actuar con negligencia, culpa e imprudencia, incurrió en RESPONSABILIDAD CIVIL EXTRACONTRACTUAL, razón por la cual está obligada a resarcirle a mi representada las sumas cobradas indebidamente por concepto de impuestos, multas e intereses, así como los daños y los perjuicios ocasionados, con ocasión de los hechos que indica la demanda, en virtud de que: “Todo aquel que por dolo, culpa, negligencia imprudencia cause un daño a otro, está obligado a resarcirlo, junto con los perjuicios..." "La administración responderá por todos los daños que cause su funcionamiento legitimo o ilegitimo, normal o anormal o anormal, salvo fuerza mayor, culpa de la víctima o hecho de un tercero". Solicito condenatoria en abstracto, debiendo liquidarse los extremos reclamados en ejecución de sentencia.” Tales reclamos deben ser rechazados.
Aún la apertura del sistema de responsabilidad civil extracontractual que regula la LGAP en los preceptos que van del 190 al 213 (en lo medular), el numeral 196 de ese marco legal establece que el daño indemnizable debe ser efectivo, evaluable, individualizable y, además, antijurídico en su base. Para ello, el mandato 58 inciso e) del CPCA impone como requisito de la demanda, que, cuando se reclamen de manera accesoria, daños y perjuicios, debe indicarse en qué consiste, la causa de su ocurrencia y una estimación prudencial. Además, el inciso f) de ese mismo ordinal, exige a la parte accionante la presentación de las probanzas que sustenten sus pretensiones. Desde esa arista de examen, las manifestaciones de la parte reclamante no permiten establecer el detalle y existencia las partidas que expone de manera genérica. En efecto, la demanda se limita a expresar de manera abstracta la ocurrencia de supuestos daños y perjuicios, que no especifica o detalla y en modo alguno los cuantifica, ni muchos menos, ofrece probanzas en cuanto a su existencia.
Tampoco establece argumentos comprensibles en cuanto a la causa de esas supuestas lesiones, dado que, indistintamente alude a la medida de inmovilización, la indisponibilidad de la finca, pago de tributos, etc. Sin embargo, no ofrece aspecto concreto que permita a este Tribunal definir, los daños concretos que reclama, así como su causa adecuada, como tampoco su cuantía. Nótese que la misma demanda señala que se reclaman en abstracto, a efectos de liquidarlos en fase de ejecución de sentencia, técnica que no es debida y atenta contra los deberes procesales a los que se ha hecho referencia. Si bien aporta una serie de comprobantes de pago de tributos y servicios locales, no se presenta una relación lógica y fundamentada de la vinculación que dichos documentos tienen con esta pretensión. Por el contrario, se aportan para señalar que lo cancelado por esas partidas, cubre en demasía el costo de la construcción de las aceras, caños y cordones, por lo que, es claro que no constituyen probanzas en orden a acreditar la partida de daños.
Por ende, la demanda evidencia una técnica indebida en su formulación sobre estas cuestiones, y no permite una ponderación racional sobre las partidas reclamadas, en orden a definir una posible existencia. Así, al margen de lo preceptuado por el artículo 122 inciso m) del CPCA, la ausencia total de elementos de convicción o, al menos, argumentos que puedan generar una relación con daños reparables, es improcedente una condenatoria en abstracto como la que se ha formulado, lo que conlleva, sin más, al rechazo de ese cargo.
Nombre20857.- Nombre14412. La Municipalidad demandada no se apersonó a esta causa, en ninguna de sus fases. Empero, de oficio, debe establecerse la ausencia de derecho en las pretensiones formuladas por la empresa accionante, producto de lo cual, de oficio, debe de declararse la falta de derecho de la acción, al disponerse el rechazo de la demanda en todos sus extremos.
XI.Advertencia de la desidia del gobierno local accionado y comunicaciones del fallo. No obstante, este órgano colegiado debe dejar expresa consigna en este precedente, en cuanto a una vehemente y enfática llamada de atención a la Municipalidad accionada, ante la evidente desidia que ha mostrado en torno a las gestiones de la parte reclamante. El numeral 329.1 de la LGAP obliga a la Administración a resolver dentro de los plazos legales, a la vez que el inciso 2) de ese precepto establece como principio, la responsabilidad disciplinaria del funcionario incumpliente de ese deber. Los mandatos 27 y 49 de la Constitución Política tutelan los derechos de petición y pronta respuesta, así como el de Justicia Administrativa Pronta y Cumplida. Además, el artículo 4 de la LGAP estatuye el principio de eficiencia y eficacia de los servicios y actividades públicas, por lo que, la dejadez que se ha advertido por parte de la Municipalidad de Paraíso frente a las gestiones y situación de la empresa accionante, constituyen una manifestación de disfunción administrativa, una anormalidad prestacional que debe ser corregida, en la medida en que lesiona los derechos e intereses legítimos de las personas administradas.
Por demás, esa desidia e indolencia se puso de manifiesto en este proceso, en el cual, pese haber sido debidamente notificada, el ente local mostró una actitud totalmente desinteresada frente a su deber constitucional de rendición de cuentas, defensa de los intereses públicos e institucionales, y control universal de la función administrativa. Ergo, debe tomar nota las autoridades locales de lo reprochable de su comportamiento omisivo, tanto en sede administrativa como judicial, advirtiendo de las potenciales consecuencias disciplinarias que tal pauta de conducta puede suponer. De ahí que deba ordenarse la comunicación de este fallo, de manera personal, a la Alcaldía Municipal y a la Presidencia del Concejo Municipal, así como a la Contraloría General de la República, para la valoración de las acciones internas a adoptar frente a estas circunstancias apuntadas.
XII.Costas. De conformidad con el numeral 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo, las costas procesales y personales constituyen una carga que se impone a la parte vencida por el hecho de serlo. La dispensa de esta condena solo es viable cuando hubiere, a juicio del Tribunal, motivo suficiente para litigar o bien, cuando la sentencia se dicte en virtud de pruebas cuya existencia desconociera la parte contraria. En la especie, al margen del rechazo de la demanda, la condición de rebeldía del ente local accionado, así como la competa desidia que ha mostrado en torno a este proceso, llevan, por juicio lógico, a resolver el presente asunto sin especial condena en costas, pues de otro modo, se daría un beneficio incausado.
POR TANTO,
De oficio, se declara la falta de derecho. En consecuencia, se declara sin lugar la demanda incoada por la empresa denominada LAS MUÑECAS S.A., en contra de LA MUNICIPALIDAD DE PARAÍSO DE CARTAGO. Se resuelve sin especial condenatoria en costas. El juez Garita Navarro consigan nota separada. José Roberto Garita Navarro/Silvia Consuelo Fernández Brenes/ Daniel Aguilar Méndez. */*/*/*/*/*/*/ NOTA SEPARADA DEL JUEZ GARITA NAVARRO-.
Con el respeto y consideración de siempre, me aparto de las consideraciones de fondo señaladas en el considerando VII de esta sentencia, en el cual, se expresa que, en materia urbanística, como premisa general, no es procedente la aplicación del silencio positivo, dada su relación e incidencia en el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Las razones de mi postura son las siguientes:
Luego del análisis del artículo 33 de la Ley de Planificación Urbana, No. 4240, considera quien suscribe, que, el visado municipal de planos consiste un acto de control administrativo, asociado a competencias de orden urbanístico y constructivo, que tiene por objeto la verificación de la localización y cabida de las zonas resultante, así como de la coincidencia de esos datos entre la materialidad del lote respectivo y su representación topográfica en el plano. Tal y como advierte el mandato aludido, la ausencia de ese visado lleva a la ineficacia de los fraccionamientos que se hayan producido. Desde este plano, el visado municipal es un acto de control administrativo para la segregación de inmuebles, de contenido reglado, que se limita a corroborar el cumplimiento de las condiciones exigidas por el Ordenamiento Jurídico para el ejercicio de la actividad aludida. En rigor, a tono con el contenido sustancial del derecho de dominio, regulado por el numeral 264 del Código Civil, mismo que incluye la facultad de enajenación y transformación, este acto administrativo no está llamado a crear una situación jurídica, o bien, un derecho subjetivo, sino que, verifica las condiciones para su legítimo ejercicio.
Es decir, a partir del detalle del plano catastrado, tiene por objeto la comprobación que la segregación o fraccionamiento cumple con las reglas impuestas por las normas urbanísticas aplicables, verificación a partir de la cual, autoriza el ejercicio de un atributo del dominio sobre el bien. Bajo esta comprensión, la naturaleza jurídica de este requerimiento de ejercicio de uno de los componentes del derecho de dominio, es propia de una autorización administrativa, figura en la cual, como se ha indicado ut supra, salvo regla en contrario, opera el instituto del silencio positivo. Desde luego que esta figura es plenamente aplicable a los fraccionamientos de urbanizaciones, como modalidad de disposición plena de un bien inmueble destinado a un desarrollo edilicio. Empero, el solo otorgamiento del visado de planos, no dice de la anuencia o posibilidad de venta de lotes y construcción sobre estos, actos que solamente pueden concretarse a partir de la recepción y aceptación expresa por parte del ente local de las áreas y obras públicas (cesión forzosa) que estatuye el numeral 40 de la Ley de Planificación Urbana, así como de las ordenanzas que fije reglamentariamente cada ayuntamiento, además de las zonas necesarias para la apertura de calles y suministro de servicios públicos que el proyecto de urbanización requiera, que hayan sido incluidas en los planos respectivos y formuladas por las autoridades administrativas que concurren en el otorgamiento del permiso de construcción del respectivo proyecto.
Así en efecto se desprende, además, del precepto VI.6 del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones (adoptado por el INVU en sesión de Junta Directiva número 33941 del 13 de diciembre de 1982). En suma, dicha recepción de obras y áreas es un acto expreso de control y fiscalización urbanística que acredita el cumplimiento de las normas y disposiciones aplicables al proyecto. Por demás, cabe advertir que el visado, si bien constituye una autorización, lo es para el caso que los planos plasmen terrenos de dominio privado, ya que, si dicho trámite se refiere a planos que incluyen o se refieran a terrenos de dominio público, la figura del silencio positivo es inaplicable, por tratarse de una materia en la cual, como se ha expuesto arriba, existe limitación legal expresa en cuanto a la aplicación de esa figura. Ergo, en esas cuestiones demaniales, ante la inercia formal de la Administración, opera, por principio, el silencio negativo.
Ahora, es claro que una de las variables relevantes que debe ser ponderada y tutelada en las proyecciones del derecho urbanístico es el medio ambiente y el derecho reconocido en el canon 50 de la Constitución Política. Tal cuestión se tutela en diversas fases del esquema del derecho urbanístico, desde el ámbito de planificación, siendo que la misma Ley No. 4240 impone la viabilidad ambiental como requisito de validez de los planes reguladores, así como en el uso específico y ejercicio individual de los derechos de edificación. Por demás, las mismas normas ambientales, en correspondencia con el artículo 45 párrafo in fine de la Constitución Política, legitiman la imposición de limitaciones administrativas, legalmente impuestas sobre el derecho de propiedad, poniendo en evidencia su función social y dentro de esta, la consideración del ámbito ambiental. Sin embargo, fijadas las pautas para la tutela y resguardo de la variable verde dentro de las regulaciones urbanísticas, se constituyen en parámetros de control previo y posterior de las diversas solicitudes de disposición de la propiedad.
En rigor, se estima, el silencio positivo no depende de la sola presentación de la gestión y de la inercia administrativa en su atención. Requiere, además del cumplimiento de las diversas exigencias que el Ordenamiento estatuye para cada tipo de trámite, siempre que hayan sido debida y oportunamente divulgados y publicitados por la Administración competente. De ese modo, en el análisis de procedencia del citado silencio, en orden a poder producir un acto presunto, que engrose la esfera jurídica de la persona, es menester que el título concreto, satisfaga esas ordenanzas, pues de otro modo, no podrá producirse ese efecto. De esa manera, cuando la gestión de visado prevista en el numeral 33 de la Ley No. 4240, sea propia de una propiedad de naturaleza privada y se compruebe el cumplimiento de las exigencias legales y reglamentarias atinentes al caso, dentro de ellas, las que imponen condiciones y supuestos de protección ambiental, como tesis de principio, no se observa la incompatibilidad de la figura del silencio positivo, como consecuencia de la inercia administrativa.
En esos términos, el acto administrativo que condiciona la disposición efectivas del bien de vocación urbanística, si bien es garantía de comprobación de las condiciones necesarias para su ejercicio legítimo, en casos en que se compruebe ese cumplimiento (y solo en esos casos) y la desidia de la Administración impida el régimen de disposición del bien, la figura en cuestión garantiza la tutela del derecho de propiedad, en esos casos, en congruencia con la función social y ambiental, y a tono con las reglas que ordenan el dominio urbanístico. Luego, en este caso, como se ha indicado en el fallo, la ausencia de indicación concreta de gestiones que permitan verificar cumplimiento de cabidas en las segregaciones, áreas de retiro, índice de edificabilidad y demás cuestiones propias, conllevan al rechazo de la solicitud de declaratoria de silencio positivo, cuestión en la que se comparte el fallo comentado. José Roberto Garita Navarro. Juez.
ASUNTO: PROCESO DE PURO DERECHO ACTORA: FINCA LAS MUÑECAS S.A.
DEMANDADO: MUNICIPALIDAD PARAÍSO DE CARTAGO.
IGWTHUP.JRGN. 2021 *YAGQBEWFGW461*
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