Positive Silence Inapplicable to Municipal Plan ApprovalImprocedencia del silencio positivo en visado de planos municipales

Tribunal Contencioso Administrativo, Section VI Case File: 19-004322-1027-CA Type of matter: Pure legal process Analyzed by: CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL Content of Interest:

Content type: Majority vote Branch of Law: Administrative Law Topic: Administrative silence Subtopics:

Analysis on the possibility of applying positive silence in plan approval (visado) procedures.

General considerations.

"IV.- General considerations on administrative silence. The public interest that the Public Administration is called to protect constitutes the finalistic or teleological element that justifies the granting of powers of authority. Such public interest constitutes the ultimate purpose of the service-provision axis of such administrative units and the ultimate purpose of their actions, an interest that prevails over the very interest that a Public Administration may have (arts. 113, 131 of the General Law of Public Administration -LGAP-). For this reason, and being the legitimizing basis of the powers conferred upon it, public competencies and powers must be exercised for such satisfaction. This is indeed inferred from section 66.1 of Law No. 6227/78, which states that powers of authority and their exercise, public duties, and compliance are non-renounceable, non-transferable, and imprescriptible, unless a legal norm provides otherwise, as stipulated in section 66.3 of the same law. Now, in many cases, these powers are exercised within the framework of an administrative procedure, which may arise ex officio or at the request of a party, or from the procedures that administered persons submit to public entities, as an enabling prerequisite for exercising activities or behaviors that are supervised, regulated, or controlled by those Administrations. In this latter case (request by an interested party), the proper exercise of public powers implies the duty to issue an express act in writing, within the time limits imposed by the legal system for each type of request, in order to establish whether or not the claim is admissible [...]

V.- As can be seen, section 330 LGAP itself establishes that positive silence applies when expressly established by law. This is the case, by way of simple reference, of the duty of processing in matters of administrative contracting -art. 16 of Law No. 7494-, and in that same field, the omission to respond to an objection appeal -art. 83 ibidem-. In such cases, expressly regulated, the legal system establishes a different deadline from that set by canon 261 LGAP, which usually coincides with the one-month period regulated by mandate 330 of Law No. 6227. However, in the normal course of situations, the deadline to resolve petitions is 2 months, as regulated in the aforementioned precept 261 LGAP, and the effects of silence are negative or denegatory. Consequently, this Tribunal does not share the position that every authorization, permit, or license always implies the application of the figure of positive silence. To determine this, it is necessary to analyze in each case the convergence of a series of factors. On the one hand, whether there is an express regulation that establishes the pertinence of positive silence. On the other hand, in the absence of such explicit development, whether the administered person's petition concerns a matter in which the application of this figure is feasible. In such cases -and only in these-, silence will apply when it is accredited: a) that the request was submitted complying with the totality of requirements established by the legal system for that particular case; and b) that, after the deadline set by the legal system for the Administration to resolve the procedure has expired, no express act has been issued [...]

VII.- On silence in approval (visado) requests. For the purposes of analyzing the applicability of the figure of positive silence regarding plan approval (visado), it is necessary to establish that this municipal requirement is established in section 33 of the Urban Planning Law, No. 4240, which literally states:

“Article 33.- For all subdivision (fraccionamiento) of lands or properties located in urban districts and other areas subject to urban control, it will be essential to have previously approved (visado), at the authorized municipal office, the plan indicating the situation and area of the resulting portions and, furthermore, that the notary or authorizing public official attests in the act of issuing or granting the respective document that the division coincides with what is expressed in said plan.

Subdivisions (fraccionamientos) made by private document, just as in public documents, shall be deemed ineffective if they lack a notarial or municipal statement regarding the pre-existence of the approved (visado) plan.” Regarding the scope of that regulation and the possibility of applying positive silence in such subdivision (fraccionamiento) approval (visado) procedures, it is the majority criterion of this Chamber that urban planning matters, in their various phases of preventive and subsequent control and supervision of the actions of disposition of real estate, whether by the ordering of activities, the exercise of construction or building activities, as well as in the sphere of alienation, including subdivisions (fraccionamientos) and segregations, include within their scope of consideration and, therefore, of protection, the environmental variable, given the undeniable impact generated by the disposition and exploitation of urban property on the environment and ecosystems, as protected legal interests. Indeed, the use, enjoyment, and disposition of the real estate variable, as well as the exercise of the so-called “grey variable” of the urban sphere, comprised of the “ius edificandi”, undoubtedly implies an impact on the environment and the landscape (urban and rural), which mandates its protection, in light of canons 45 and 50 of the Political Constitution. The right of ownership (property) regulated in that first norm is not absolute in nature, but is limited and subject to the social and environmental function of property, such that the development of urban-based activities must harmonize with the protection of the right to a healthy and ecologically balanced environment. Thus, municipal competence in local urban matters develops along two lines: first, concerning the definition of normative regulations, that is, the adoption of the respective regulatory plan and related regulations; and subsequently, concerning control within the territorial jurisdiction, which is an expression of police power. In this second sphere, control or verification within urban regulations has significance both regarding subdivisions (fraccionamientos) and urban projects proper, due to the legal implications inferred from this development, as inferred from the definition given by the specific legislation itself (articles 1, 40 of the Urban Planning Law). Indeed, a subdivision (fraccionamiento) is the division of a parcel of land with the purpose of introducing it into commerce, which implies, as each local government must verify when granting the corresponding approval (visado), that it conforms, in terms of size and characteristics, to the current urban planning provisions, especially to the local land Regulatory Plan –if one exists– as well as to development regulations and other special public order laws. The subdivision (fraccionamiento) that the law terms as “simple” does not include an urban enabling process for the use and enjoyment of the parcels resulting from the land segregation action, and this is because the legislator assumes that in these cases, the properties have access and green areas resulting from a previous urban development. For its part, the urbanization phenomenon encompasses the processes of both land subdivision (fraccionamiento) and enabling, for urban purposes, of the resulting properties, which translates not only into the provision of corresponding essential public services -water, electricity, internet-, but also streets, sidewalks, gutters (caños), green areas, and communal areas -ceded by the developer-. Therefore, in this matter, there is a special interest in the control that the law has delegated to local governments, to verify in each case not only whether the urban regulations governing the canton are complied with, but also whether it is a mere subdivision (fraccionamiento) or segregation, or an urban project, processes that have different requirements and procedures [...]

VIII.- As a greater set of reasons [...] As stated in the preceding sections of this ruling, the analysis of this figure requires a concrete weighing of the substantive legal nature of the title requested from the Administration, but also, an analysis of the content of the specific request, whether or not it met the due and publicized requirements for that type of procedure, as well as an assessment of whether an express act was adopted regarding that particular petition within the legally established temporal canons. In general, such examination cannot be conducted in the face of claims like the one formulated in this lawsuit, which broadly seeks a declaration of supposed positive silence regarding an indeterminate group of petitions. Principles of evidentiary burden and legal certainty require the identification referred to, meaning that, since the action under examination does not present that list of concrete requests, the requested analysis becomes unfeasible from its very formulation. At most, the lawsuit provides a cadastral plan C-335757-96 registered in roll 129 image 293 of the National Cadastre, which has the municipal approval (visado) dated September 13, 2016, but which represents a property owned by the plaintiff, with an area of 5 hectares 2310.87 square meters, located in Paraíso, but with the indication that it is drawn up for possessory information proceedings. Such a plan has no use for the purposes of the evidence that is lacking and that supports the rejection in question. As such, for this additional reason, the petition in question must be declined [...]".

... See more CASE FILE: 19-004322-1027-CA MATTER: PURE LEGAL PROCESS PLAINTIFF: FINCA LAS MUÑECAS S.A.

DEFENDANT: MUNICIPALITY OF PARAÍSO DE CARTAGO.

No. 0153-2021-VI.

TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECTION SIX, SECOND JUDICIAL CIRCUIT OF SAN JOSÉ. Goicoechea, at 13 hours 30 minutes on November nineteenth, two thousand twenty-one.

A cognitive process declared as a pure legal process, established by the company named FINCA LAS MUÑECAS S.A., legal identification number CED110330, represented by Nombre140092, identity card number CED110331, under the legal sponsorship of Nombre140093, bar number 3849, against the MUNICIPALITY OF PARAÍSO DE CARTAGO, declared in default.

WHEREAS:

1.- On June 28, 2019, the plaintiff filed the lawsuit that gave rise to this process, so that, in its core, the judgment orders: “1-) That, having the Administration omitted to respond to the missive that my represented party addressed to the Municipal Council and the Mayor's Office of Paraíso de Cartago, dated July 4, 2018, through which it was requested to proceed with the construction of sidewalks, curb and gutter (cordón y caño), the granting of the REQUIRED WATER for the realization of the project, and the APPROVAL (VISADO) of the plans related to the referred construction project, POSITIVE SILENCE operated in favor of my principal. 2-) That the Public Administration -MUNICIPALITY OF PARAÍSO DE CARTAGO- by acting with negligence, fault, and imprudence, incurred in EXTRACONTRACTUAL CIVIL LIABILITY, for which reason it is obligated to compensate my represented party for the sums unduly charged for taxes, fines, and interest, as well as the damages and losses caused, on the occasion of the facts indicated in the lawsuit, by virtue of: “Anyone who through deceit, fault, negligence, imprudence causes harm to another, is obligated to compensate them, along with the losses...” “The administration shall be liable for all damages caused by its legitimate or illegitimate, normal or abnormal functioning, except for force majeure, fault of the victim, or act of a third party”. I request condemnation in the abstract, with the claimed amounts to be liquidated in the execution of the judgment. 3-) That both costs of this action are borne by the defendant entity.” (Images 50-56 of the main file) 2.- Once the legal transfer was conferred, the sued Municipality did not respond, as a result of which, by order issued at 08 hours 15 minutes on April 16, 2020, the procedural judge declared the sued local entity in default. (Image 38 of the main file) 3.- The preliminary hearing provided for in section 90 of the Contentious Administrative Procedural Code (CPCA) was held virtually on March 11, 2021, with the participation of the plaintiff party and the absence of the City Council, without any justification for non-attendance appearing in the record. After the phase of admission of evidentiary elements, the present matter was declared as a pure legal process and the procedural judge granted a period of five days to submit conclusions in writing. (Images 7-10 of the main file) 4.- The plaintiff party submitted conclusions in a brief dated March 15, 2021. The Municipality did not submit conclusions. (Images 3-6 of the main file) 5.- The respective case file was sent to this Sixth Section of the Tribunal Contencioso Administrativo for the issuance of the pertinent ruling on October 8, 2021. In the proceedings before this Tribunal, no nullities that must be corrected have been observed.

Judge Garita Navarro drafts, with the exception of Considerando VII, which is drafted by Judge Fernández Brenes, with the affirmative vote of said judge and Judge Aguilar Méndez.

CONSIDERANDO.

I.- Proven facts. The following are relevant for the purposes of this process:

• 1)The plaintiff is the registered owner of the property registered in the Cartago registry, Real Folio Registration number Placa26802, located in Paraíso, 100 meters west of the Eugenio Corrales School. On that property, the petitioner intends to develop an urban project. (Images 59-60 of the main file) 2) The plaintiff company has been paying the municipal entity, since October 2015, a sum that, at the date of the lawsuit, is around ¢14,000,000 for taxes, municipal services, and fines for the non-construction of sidewalk and curb and gutter (cordón de caño) on the referred project. (Images 62-89 of the main file) 3) On July 4, 2018, by means of a note addressed to the Municipal Council and the Mayor's Office of the Municipality of Paraíso de Cartago, the plaintiff company requested the following: “1- That the Municipality proceed with the construction of sidewalks, curb and gutter (cordón y caño) on my represented party's property. With what has been paid so far, it would be sufficient for the Municipal Corporation to build at least half of the work, and/or to give me materials intended for that purpose. 2- That my represented party be granted the REQUIRED WATER for the realization of the project. 3- That the APPROVAL (VISADO) be granted to the plans submitted to the Municipality, related to the construction project. Initially, the lots that border a public street can be approved (visados).” (Reference to image 92 of the main file) 4) By note dated July 19, 2018, sent to the Municipal Council and the Mayor's Office, the plaintiff requested: “The legal deadline having passed, in accordance with the provisions of Article 330 of the GENERAL LAW OF PUBLIC ADMINISTRATION -LGAP-, in relation to Article 7 of the LAW FOR THE PROTECTION OF CITIZENS FROM EXCESSIVE ADMINISTRATIVE REQUIREMENTS AND PROCEDURES, POSITIVE SILENCE HAS OCCURRED BY OPERATION OF LAW. / In accordance with Article 7, subsection a) of the referred Law Number 8220 of March 4, 2002 (LAW FOR THE PROTECTION OF CITIZENS FROM EXCESSIVE ADMINISTRATIVE REQUIREMENTS AND PROCEDURES), ADMINISTRATIVE SILENCE having occurred, I request: / TO ISSUE A NOTE OR OFFICIAL LETTER DECLARING THAT THE LEGAL DEADLINE ELAPSED and that the requests made by my represented party, in relation to the construction of sidewalks, curb and gutter (cordón de caño), water concession, and approval (visado) of the plans of the Urban Project, WERE NOT APPROVED, for which reason POSITIVE SILENCE APPLIES. I also attach OPINION C-220-2004 dated July 5, 2004, issued by the PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, which is the CRITERION OF THE PGR regarding the application of positive silence in relation to the granting of municipal approval (visado) referred to in Article 33 of the Urban Planning Law.” (Images 93-94 of the main file) II.- Unproven facts. The following are relevant to this process: 1) That the Municipality of Paraíso has issued authorization for the construction of the urbanization project that the plaintiff alleges is being developed on its property in the Cartago Registry, Real Folio Registration number 252408-000. 2) That the Municipality of Paraíso has approved (visado) the cadastral plans related to that urban project on the property with Real Folio Registration number Placa26802 of the Province of Cartago. 3.) That the Municipality of Paraíso has built sidewalks, curb and gutter (cordón y caño) on the property and lots segregated from the plaintiff's estate. 4) That the Municipality of Paraíso has granted the plaintiff the water service to supply the already segregated lots facing a public street and to supply the rest of the project. 5) That the sued local entity has formally responded to the plaintiff's request dated July 4, 2018. 6) The detail of the requests for plan approval (visado) for segregation of the property in the Cartago Registry, Real Folio Registration number Placa26802, that the plaintiff has submitted to the Municipality and to which the latter has omitted to respond. 7) That the sued city council has ruled on the petition for a declaration of positive silence filed on July 19, 2018. 8) The damages and losses that the challenged conducts have caused to the plaintiff.

III.- Object of the process. Allegations of the parties. In the case, the claims were established for the analysis of the applicability of the declaration of positive silence claimed by the plaintiff company regarding the request of July 4, 2018, in which it requested to proceed with the construction of sidewalks, curb and gutter (cordón y caño), the granting of required water for the realization of the real estate project, as well as the approval (visado) of the plans related to the construction project. In its core argument, the petitioner states that it is the owner of a property located in Paraíso de Cartago, Real Folio Registration number 252408-000 of the Province of Cartago, on which it claims to be developing an urban project and, to date (date of the lawsuit), it has only been able to segregate in its own name 7 lots facing a public street, which have not been able to be sold as they lack water and infrastructure. It says that, to develop the project and continue with the segregation of lots, it is necessary to build infrastructure works, such as sidewalks and gutter (cordón de caños), among others, as a requirement for the Municipality to grant the corresponding permits and approvals (visados). It points out that it has been paying the local entity, since October 2015, a series of taxes, municipal services, and fines for the non-construction of the sidewalk and curb and gutter (cordón de caño), but the local entity does not grant it water service to supply the segregated lots and the rest of the project. It denounces that the Municipality has granted plan approval (visado) to other taxpayers for the development of urbanizations, but in its case, the refusal is constant, evasive, and unfounded, despite the fact that every month it is charged fines, interest, and municipal services. It affirms that this refusal has placed it in a pressing economic situation, with the risk of losing the property, due to the voracity of the local entity, which collects taxes but does not facilitate the development of the project to be able to segregate and sell. It relates that, on July 4, 2018, it requested the Municipality for the construction of sidewalks, curb and gutter (cordón y caño), for the required water to be granted, and for the approval (visado) to be given to the submitted plans. Given the lack of response, on July 19, 2018, it requested the declaration of positive silence, a request that, it says, has also not been answered. It indicates that, faced with the Municipality's inertia, it began the construction of the sidewalks and canalization of waters in the project, however, the unjustified refusal to grant the permits, approvals (visados), and water persists. It argues that positive silence has operated in its favor. Regarding these allegations, there is no statement whatsoever from the local entity, as it was declared in default and did not attend the preliminary hearing, nor did it present conclusions in writing. The examination of the object of this process follows.

IV.- General considerations on administrative silence. The public interest that the Public Administration is called to protect constitutes the finalistic or teleological element that justifies the granting of powers of authority. Such public interest constitutes the ultimate purpose of the service-provision axis of such administrative units and the ultimate purpose of their actions, an interest that prevails over the very interest that a Public Administration may have (arts. 113, 131 of the General Law of Public Administration -LGAP-). For this reason, and being the legitimizing basis of the powers conferred upon it, public competencies and powers must be exercised for such satisfaction. This is indeed inferred from section 66.1 of Law No. 6227/78, which states that powers of authority and their exercise, public duties, and compliance are non-renounceable, non-transferable, and imprescriptible, unless a legal norm provides otherwise, as stipulated in section 66.3 of the same law. Now, in many cases, these powers are exercised within the framework of an administrative procedure, which may arise ex officio or at the request of a party, or from the procedures that administered persons submit to public entities, as an enabling prerequisite for exercising activities or behaviors that are supervised, regulated, or controlled by those Administrations. In this latter case (request by an interested party), the proper exercise of public powers implies the duty to issue an express act in writing, within the time limits imposed by the legal system for each type of request, in order to establish whether or not the claim is admissible. This is established, as a matter of principle, in canon 134.1 in relation to 139 of the LGAP. Nevertheless, it is common that, once the deadline defined by the Legal System has expired, the Administration does not issue a response regarding the petition, in the face of which the legal-procedural consequence of that inertia must be discriminated and specified. On the one hand, section 139 of the cited Law No. 6227 indicates that the silence of the Administration cannot reflect its will, unless a law provides otherwise. That is to say, the lack of response from the Administration, although it can be considered a pathology or abnormal functioning (due to negligence or formal inactivity) of the exercise of public power, has different effects, depending on the case to be analyzed. Thus, the Administrative Legal System establishes two figures intended to regulate the incidences of formal public inertia, namely, negative silence and positive silence. Negative silence, in simple terms, constitutes a fictitious denial of the administrative petition, if the Administration has not ruled within the deadline granted to it to resolve. It is a presumption of rejection of the petition, the purpose of which is to open the faculty of the administered person to exercise their recourse rights before the same Administration, or to go directly to the contentious-administrative jurisdiction to seek the protection of their legal situation. However, it is necessary to clarify that negative silence is not formally a rejection of the request, as it is not a figure that supposes a manifestation of administrative will, but only a legal fiction that enables and empowers the requesting party for the referred exercise of challenge, i.e., it does not suppose that the request has been effectively rejected, as there is no manifest public will, but only the possibility to skip that instance and continue in the administrative procedure. It can be said that, when the exhaustion of administrative remedies was mandatory in all matters (prior to ruling 3669-2006 of the Constitutional Chamber and Article 31.1 of the Contentious Administrative Procedural Code), negative silence was a burden for the administered person, as it required them to exercise the recourse paths to obtain an appealable act and then seek jurisdictional protection. However, at present, as a faculty, it constitutes a possibility to activate the course of the procedure or, to file a judicial case. This is established in subsection 3 of section 261 of the aforementioned General Law, in the following sense: "3. If at the end of the indicated terms, an express resolution has not been communicated, the claim or petition of the administered person shall be deemed rejected in view of the Administration's silence, either for the filing of the applicable administrative remedies or the contentious action as the case may be, the latter under the terms and with the effects indicated by the Contentious Administrative Procedural Code." (Highlighting is not from the original). This treatment is congruent with the provisions of section 32 of the CPCA, which states: “ARTICLE 32.- When a request is filed before the Public Administration and it does not notify its decision within the period of two months, the interested party may consider their request dismissed, for the purpose of filing, optionally, the ordinary administrative remedy or for the purpose of filing the contentious-administrative process, as they choose, unless said silence is given a positive effect in accordance with the legal system.” (Highlighting supplied) Furthermore, the application of the figure against ordinary administrative remedies is reflected in Article 31.6 of that same CPCA. From these regulations, it follows that formal administrative inertia implies the rejection of the request for purposes of advancing in the procedure, but this does not imply that, from the material-legal plane, the petition has been denied. Even section 329.3 of the LGAP clearly establishes that the act issued outside the deadline will be valid for all legal effects, unless a rule provides otherwise. This implies the duty of the Administration to rule on the request that has been presented to it, even when the deadline to issue its conduct has expired and negative silence can be understood to have occurred, as its competence to resolve does not lapse due to this circumstance. Unlike positive silence, negative silence is not an administrative act, but a fiction of rejection, for the effects indicated supra, as the requesting administered person could well wait for the Administration to respond or resolve their petition, even outside the initially applicable deadlines. On the other hand, canon 329.1 of the LGAP establishes the generic duty of the Administration to expressly resolve within the legal deadlines, an infraction that is classified as a serious service fault and that produces the disciplinary liability of the non-compliant public official, upon prior accreditation of the concurrence of damage or gross fault (art. 199 ejusdem). Despite that duty, the same LGAP establishes that in certain cases, the lack of a timely response produces the occurrence of the so-called positive silence. In these cases, the Administration's silence is understood as favorable to the petitioner, with their request being understood as resolved in favorable terms as it was presented, provided that all the requirements specific to each type of procedure have been met. From this perspective, section 330 of Law No. 6227 indicates: "The silence of the Administration shall be understood as positive when thus expressly established or when it concerns authorizations or approvals that must be granted in the exercise of supervision and protection functions. / 2. Silence shall also be understood as positive when it concerns requests for permits, licenses, and authorizations." Subsequently, precept 331 of the LGAP stipulates a one-month period for this figure to take effect, and imposes the restriction of issuing a denegatory act after positive silence has occurred. Thus, this norm states: “Article 331.- 1. The period for positive silence to arise shall be one month, from the date the body receives the request for approval, authorization, or license with the legal requirements. / 2.

Upon the occurrence of positive silence, the Administration may not issue an act denying the petition, nor extinguish the act except in those cases and in the manner provided for in this law.” Of course, the foregoing applies unless there is a rule to the contrary, as in the case of silence occurring in connection with a tax consultation, regulated in article 119 of the Code of Tax Rules and Procedures, in which case, despite the occurrence of positive silence, the Tax Administration is empowered to issue an untimely response, which causes the effects of the presumed act to cease. That is to say, it is a sui generis case, in which positive silence takes effect and is enforceable as long as the Tax Authority has not issued an express response, by way of a condition subsequent. Nonetheless, the configuration of positive silence requires the concurrence of several elements, for not every application that involves a permit, license, or authorization would give rise to the applicability of this figure. Indeed, a superficial reading of the second paragraph of article 330 of the LGAP could lead to the mistaken understanding that, in any petition for an authorization, license, or permit, the figure of positive silence applies or operates. This position is not shared by this Court. An understanding in those terms implies, as a practical effect, that, regardless of what was requested, the public omission would lead to a sort of administrative acquiescence for the exercise of the acts supporting the interested party’s petition. This regardless of whether what was requested has a major impact on public order, health, and public safety. For the proper interpretation of the cited rule, a conceptual clarification of the various figures inherent to administrative management is necessary. To that end, it is necessary to distinguish these institutions in the context of inter-administrative relations from those proper to proceedings initiated by citizens. A) Silence in administrative oversight relations. Within the framework of administrative oversight relations, in which powers of direction, control, and supervision of one administrative body over the conduct of another concur, the concept of authorization and approval acquires nuances specific to the content of those internal relations. From that standpoint, in light of article 145.3 of the LGAP, AUTHORIZATION consists of the expression of will of a body exercising administrative oversight power, which enables the controlled entity to adopt a certain conduct. It therefore constitutes a prerequisite for the validity of the administrative act, since without that prior acquiescence, the final act lacks a fundamental prerequisite. This means it is a necessary requirement for the issuance of the act. In contrast, APPROVAL consists of an act of administrative control over a previously issued act, which allows its regime of effectiveness to unfold. Unlike authorization, it is not a requirement for adopting the act, but rather for that act to take effect. This follows from article 145.4 of the LGAP, which specifies that: “4. When the act requires approval from another body, as long as such approval has not been granted, the act shall not be effective, nor may it be communicated, challenged, or executed.” This means that approval does not impact or affect the validity regime of the act, but rather its effectiveness and execution. More simply, authorization is a validity requirement, whereas approval is an effectiveness requirement. Hence, it can be affirmed that, unless there is an express rule to the contrary, in cases of authorization, as a general rule, silence is negative, while in approvals, as a derivation of the principle of enforceability and self-executing nature of administrative acts, silence is positive. B) Silence in administrative proceedings. Now, in the case of administrative proceedings, these figures display a different conceptual projection. On the one hand, in that field, ADMINISTRATIVE AUTHORIZATION can be defined as the removal of a legal obstacle to the exercise of a due conduct, that is, conduct that, in principle, is not prohibited or barred by the Legal System. However, the exercise of that conduct by the citizen is subject to administrative control (most often inherent to the administrative police power) due to its impact on the social environment, which verifies the concurrence of the legal conditions for its legitimate exercise. When that authorization involves a verification exercise of regulated content, it is called a LICENSE, a figure that prevents an analysis of appropriateness by the Administration exercising the control competence. For its part, a PERMIT consists of the administrative authorization for the development of a conduct that is, in principle, barred or restricted and which can only be performed or carried out based on the express act of administrative acquiescence. Unlike authorization, the Legal System restricts the exercise of the activities inherent to a permit, imposing as a sine qua non condition the express authorization of the Administration. As can be anticipated, in the case of authorization and license, as figures in which the content of the administrative proceeding refers to the exercise of conduct that the normative System does not restrict, but which requires administrative control to verify compliance with requirements, the Administration’s neglect cannot threaten the legal situation of the citizen, depriving him of the exercise of a legitimate activity; therefore, unless there is a rule to the contrary, in these figures, silence is positive. Conversely, in proceedings associated with the figure of a permit, in which, it is reiterated, the required conduct can only be undertaken based on the express authorizing acquiescence of the Administration, unless there is an express rule to the contrary, silence must be considered as denying or negative. From that standpoint, it is necessary to analyze in each case whether the private (or public) petition is governed by the figure of positive silence or, rather, whether it is subject to negative silence. Otherwise, the existence of negative silence would lack logic, except for the appellate phase, because, with the exception of administrative claims, in multiple proceedings submitted to the Administration’s cognizance, what is ultimately sought is the granting of a permit, a license, or an authorization. One can consider the case of an application for a permit to operate a paid public transportation activity (Art. 25 of Law No. 3503), which meets the requirements of that legislation and, once the deadline for resolving has expired, no public act exists. In such a case, it would be completely unfeasible to conceive of positive silence, because the content of the application is the exercise of an activity that constitutes a delegated public service, and which can only be exercised based on an express authorization. On the contrary, the Administration’s silence in that case would not be that provided for in article 330 of the LGAP, but rather the effect indicated in article 261, paragraphs 1 and 3, of that same legal body. Similarly, there are areas of activities or matters in which, expressly, the figure of positive silence is inapplicable, as is the case with environmental matters, in accordance with article 4 of the Forest Law (Ley Forestal), No. 7575. The same effect occurs with public domain assets, by derivation of the legal regime applicable to the public domain (Art. 262 of the Civil Code), a treatment that, in procedural terms, can be seen, among others, in article 34.2 of Law No. 8508 (CPCA), as well as in delegated public services (Law No. 7593), and immigration matters, in accordance with Law No. 8764. As an additional example, one may refer to so-called weapons carry permits, a matter regulated in the Arms and Explosives Law (Ley de Armas y Explosivos), No. 7530, a matter in which, because no previously recognized right exists in favor of civilians to engage in this conduct, the Administration’s silence must be considered negative and never positive.

V.- As can be seen, article 330 of the LGAP itself establishes that positive silence applies when expressly provided for by law. Such is the case, by way of simple reference, of the duty of processing in matters of administrative contracting - Art. 16 of Law No. 7494 -, and in that same field, the omission of a response to the objection appeal - Art. 83 ibidem -. In such cases, expressly regulated, the legal system establishes a deadline different from that set by canon 261 of the LGAP, which typically aligns with the one-month period regulated by mandate 330 of Law No. 6227. However, in the normal course of situations, the deadline for resolving petitions is the 2 months regulated in the aforementioned precept 261 of the LGAP, and the effects of silence are negative or denying. Consequently, this Court does not share the position that every authorization, permit, or license implies, in all cases, the application of the figure of positive silence. To that end, it is necessary to analyze in each case the convergence of a series of factors. On the one hand, whether there is express regulation establishing the applicability of positive silence. On the other hand, in the absence of that explicit development, whether the citizen's petition concerns a matter in which the application of that figure is possible. In such cases - and only in those -, silence shall apply when it is proven: a) that the proceeding was filed complying with all the requirements set forth by the legal system for that particular case; and b) that once the deadline set forth by the legal system for the Administration to resolve the procedure has expired, no express act has been issued. For these purposes, the Law for the Protection of Citizens from Excessive Requirements and Administrative Procedures (Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos), No. 8220 of March 4, 2002, published in La Gaceta No. 49 of March 11, 2002, establishes the procedure for deeming positive silence proven. In that regard, article 7 states in its literal wording:

"Procedure for applying positive silence. When dealing with applications for the granting of permits, licenses, or authorizations, once the deadline for resolution granted to the Administration by the legal system has expired, without it having issued a pronouncement, they shall be deemed approved. For the application of positive silence, it shall suffice for the citizen to submit to the Administration a duly authenticated sworn statement, attesting that all necessary requirements for the granting of the permits, licenses, or authorizations have been met and that the Administration did not resolve within the corresponding deadline.

These requirements shall only be those expressly stipulated in laws, executive decrees, or regulations, in accordance with the provisions of article 4 of this law.

The Administration, within three business days following receipt of the sworn statement, shall issue a document stating that the deadline for the application of positive silence elapsed and that the application was not resolved in time. If the Administration does not issue this document within the indicated deadline, the application of positive silence shall be deemed accepted, and the citizen may continue with the procedures to obtain the corresponding permit, license, or authorization, except in cases where positive silence is not applicable due to a constitutional provision.

In complying with this procedure, the Administration shall coordinate internally to inform the procedure simplification officer, in accordance with articles 8 and 11 of this law.

No institution may disregard or reject the application of positive silence, which operates by operation of law.

When appropriate, the Administration shall apply the nullity procedure in the administrative venue regulated in article 173 of the General Public Administration Law or initiate a judicial action of lesividad to demonstrate that the corresponding requirements were not met." As can be observed, the procedure provided for in Law No. 8220 tends to have the concurrence of the aforementioned circumstances be deemed proven. Thus, in order to apply that rule, it is necessary to establish and verify: a) What are the legal requirements applicable to the specific proceeding, which must have been duly publicized by the respective Public Administration; b) The fulfillment or lack thereof regarding the submission and substantial coverage of those requirements pertaining to the specific procedure; c) Whether the Administration has or has not pronounced itself in time on the administrative petition. At this point, it must be weighed whether, prior to the expiration of the applicable deadline, a request was made to supplement any requirement, an act that impacts the calculation of the deadline, as well as whether that request is legitimate or has been constituted as a dilatory tactic to circumvent the figure of the presumed act; and d) Whether the conduct required by the petitioner is one upon which positive silence can validly apply, because it concerns a matter in which, expressly, no restriction exists for the application of that type of silence; or whether it concerns an activity whose material content imperatively requires express administrative authorization, because it consists of a scope of action in which the Legal System imposes a restriction on exercise, except for administrative acquiescence: I did not understand this sentence. On the other hand, the cited Law No. 8220 regulates the mechanisms for deeming the presumed act proven, by presenting a sworn statement of compliance with requirements, or by petitioning the Administration itself for a request to deem those requirements fulfilled. In both cases, the rule imposes that the Administration must issue, within three days, a document stating that the deadline for the application of positive silence elapsed and that the application was not resolved in time. Likewise, if the Administration does not issue this document within the indicated deadline, the application of positive silence shall be deemed accepted, and the citizen may continue with the procedures to obtain the respective required title. Finally, when positive silence occurs, as has been stated, the so-called presumed administrative act arises, and therefore, the suppression of that act requires and demands resorting to the forms of extinction of public conduct, namely, nullity under article 173 of the LGAP within the same administrative venue, an action of lesividad in the judicial instance, or the revocation of conduct, under penalty of infringing the principle of intangibility of one’s own acts, enshrined in precept 34 of the Magna Carta. Similarly, that declaration of the occurrence of positive silence can be raised in this administrative contentious venue, under the protection of articles 42 and 122 of the CPCA.

VI.- Regarding positive silence in the specific case. In this instance, the lawsuit has been formulated to declare: “1-) That since the Administration omitted to respond to the missive that my represented party addressed to the Municipal Council and the Mayor’s Office of Paraíso de Cartago, dated July 4, 2018, by which it was requested to proceed with the construction of sidewalks, curb, and gutter, the granting of the REQUIRED WATER for the realization of the project, and the VISADO [plan approval] of the blueprints related to the referenced construction project, POSITIVE SILENCE operated in favor of my principal.” On that particular matter, from the list of proven facts, it is established that, on July 4, 2018, through a note addressed to the Municipal Council and the Mayor’s Office of the Municipality of Paraíso de Cartago, the plaintiff company managed the following: “1-That the Municipality proceed with the construction of sidewalks, curb, and gutter on my represented party's property. With what has been paid to date, it would be sufficient for the Municipal Corporation to build at least half of the work, and/or to deliver materials destined for that purpose. 2- That my represented party be granted the REQUIRED WATER for the realization of the project. 3- That the VISADO be granted for the blueprints submitted to the Municipality, related to the construction project. Initially, the lots bordering a public street can be approved.” Subsequently, due to the lack of timely attention regarding that petition, by note of July 19, 2018, sent to the Municipal Council and the Mayor’s Office, the plaintiff requested: “Once the legal deadline has elapsed, in accordance with the provisions of article 330 of the GENERAL PUBLIC ADMINISTRATION LAW-LGAP-, in relation to article 7 of the LAW FOR THE PROTECTION OF CITIZENS FROM EXCESSIVE REQUIREMENTS AND ADMINISTRATIVE PROCEDURES, POSITIVE SILENCE HAS OPERATED BY OPERATION OF LAW. / In accordance with article 7, subsection a) of the referenced Law Number 8220 of March 4, 2002 (LAW FOR THE PROTECTION OF CITIZENS FROM EXCESSIVE REQUIREMENTS AND ADMINISTRATIVE PROCEDURES) given that ADMINISTRATIVE SILENCE has operated, I request: / TO ISSUE A NOTE OR OFFICIAL LETTER DECLARING THAT THE LEGAL DEADLINE HAS ELAPSED and that the requests formulated by my represented party, regarding the construction of sidewalks, curb and gutter, water concession, and visado of the Urban Project blueprints, WERE NOT APPROVED, and therefore POSITIVE SILENCE APPLIES. I also attach OPINION C-220-2004 dated July 5, 2004, issued by the PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA [Attorney General’s Office], which is the PGR’s CRITERION regarding the application of positive silence in relation to the granting of municipal visado referred to in article 33 of the Urban Planning Law.” There is no record in the case file of a response to either of these two proceedings. After analyzing the allegations of the claimant party, since the local entity did not appear at all during any of the stages of this proceeding, it is noted that the plaintiff company itself indicates that, due to the city council's neglect, it decided to build the sidewalks, gutters, and curb and gutters by its own means, thus limiting its requests to the supply of potable water and the visado of the blueprints pertaining to the urbanization project that it states it is undertaking on the farm in Cartago, Real Estate Folio Registration Number Placa26802. Nonetheless, aside from that circumstance alleged by the plaintiff, the truth of the matter is that the claims related to the construction of sidewalks, curb and gutters, as well as to the supply of potable water, are not aspects that can be associated with or linked to the analysis itself of the applicability or not of positive silence. These are claims of a material benefit nature, which seek that the local entity deploy material activities of construction work and potable water supply. The theory of the presumed act acquires relevance in the context of proceedings upon which it is necessary for the Administration to issue an express act regarding the appropriateness or not of the legal effect sought by the petitioner. The aforementioned actions do not require, for their definition, a formal administrative act, but rather, on the contrary, material conduct inherent to the scope of normal administrative functioning, in accordance with precept 4 of the LGAP. Thus, the theory under examination has no utility for that framework of petitions, which, it is insisted, could not be satisfied by a presumed act. The provision of those activities is not imposed based on an express act that so demands it, but rather on powers and duties that the Legal System itself imposes, and whose protection is channeled through the so-called benefit action, regulated in article 42, subsection e), in relation to article 122, subsection g), both rules of the CPCA. Hence, the rejection regarding this particular point must be ordered.

VII.- Regarding silence in visado applications. For the purposes of analyzing the applicability of the figure of positive silence regarding the visado of blueprints, it is necessary to establish that this municipal requirement is set forth in article 33 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), No. 4240, which states in its literal rigor:

“Article 33.- For any subdivision (fraccionamiento) of land or real estate located in urban districts and other areas subject to urban planning control, it shall be essential to have previously approved (visado), in the authorized municipal office, the plan indicating the location and area of the resulting portions and that, furthermore, the notary or authorized public official certifies in the act of issuing or granting the respective document that the division coincides with that expressed in said plan.

Subdivisions (fraccionamientos) made by private document, as well as in public documents, shall be deemed ineffective if they lack notarial or municipal certification regarding the pre-existence of the approved (visado) plan.” Regarding the scope of that regulation and the possibility of applying positive silence in that type of visado procedure for subdivisions (fraccionamientos), it is the majority criterion of this Chamber that urban planning matters, in their various phases of preventive and subsequent control and oversight of actions regarding the disposition of real estate, whether through the regulation of activities, the exercise of construction or building activities, as well as in the sphere of alienation, including subdivisions (fraccionamiento) and segregations within these, include within their scope of consideration and, therefore, of protection, the environmental variable, given the undeniable impact generated by the disposition and exploitation of urban property on the environment and ecosystems, as protected legal interests. Indeed, the use, enjoyment, and disposition of the real estate variable, as well as the exercise of the so-called “gray variable” of the urban sphere, composed of the “ius edificandi,” undoubtedly involves an impact on the environment and the landscape (urban and rural), which imposes its safeguarding, in light of canons 45 and 50 of the Political Constitution. The right of ownership (property) regulated in that first norm is not absolute in nature but is limited and subject to the social and environmental function of property, such that the development of urban planning-based activities must harmonize with the protection of the right to a healthy and ecologically balanced environment. Thus, municipal competence in local urban planning matters develops along two lines: first, regarding the definition of regulatory norms, that is, the adoption of the respective regulatory plan and related regulations; and subsequently, that concerning control within the territorial circumscription, which is an expression of the police power. In this second area, control or verification of urban regulations has significance both for subdivisions (fraccionamientos) and for urban projects themselves, due to the legal implications inferred from this development, as inferred from the definition that the relevant legislation itself provides (articles 1, 40 of the Urban Planning Law). Indeed, a subdivision (fraccionamiento) is the division of a property for the purpose of introducing it into commerce, which implies, as each local government must verify when granting the corresponding visado, that it conforms, in terms of size and characteristics, to the current urban planning provisions, especially the local land Regulatory Plan – if one exists – as well as development regulations and other special public order laws. The subdivision (fraccionamiento) that the law calls “simple” does not include a process of urban development for the use and enjoyment of the parcels resulting from the land segregation action, and this is so because the legislator assumes that in these, the estates already have access roads and green areas resulting from a prior urban planning development. For its part, the phenomenon of urbanization encompasses the processes of both land subdivision (fraccionamiento) and the enabling, for urban purposes, of the resulting estates, which translates not only into the provision of the corresponding essential public services—water, electricity, internet—but also streets, sidewalks, gutters, green areas, and communal areas—ceded by the developer. For this reason, in this matter, there is a special interest in the control that the law has delegated to local governments, so that they can verify in each case whether not only the urban regulations governing the canton are complied with, but also whether it is a mere subdivision (fraccionamiento) or segregation, or an urban project, processes that have different requirements and procedures. From that perspective, considering that impact, the majority of this Tribunal deems that, in urban planning matters, the application of the figure of positive silence is inappropriate, by extension of the mandate established in article 4 of Law No. 7575, which expressly bars positive silence in environmental matters, as constitutional case law has repeatedly pointed out—for example, in judgments number 6836-93, 1730-94, 1731-94, 2954-94, 5506-94, 6332-94, 0820-95, 5745-99, 2000-1895, 2003-6322, and also in judgment number 0397-F-2001 from the First Chamber of the Supreme Court of Justice—, based on the premise that this is the legal discipline concerning land-use planning, which includes the delimitation of the content of urban property and the exercise of the urban planning function as a public power, by virtue of which, the constitutional principles of the branch to which it belongs apply, as indicated by the Constitutional Chamber in its judgment number 2003-3656, when defining a broad concept of environment. In that way, the debate regarding the applicability or not of the figure of the presumed act in visado procedures for blueprints, regulated in precept 33 of Law No. 4240, is settled based on said position, this being one of the cases in which both Constitutional Law and statute prohibit the application of a presumed acquiescence in favor of the citizen. Therefore, the claim under review would be inadmissible from the very basis of its posture.

VIII.- A greater abundance of reasons. Without prejudice to the foregoing and for greater abundance of reasons, by unanimous criterion, this Tribunal deems that the claim under review is unmeetable given the lack of precision of the complaint regarding the specific procedures it claims to have submitted and which have not been resolved. Certainly, from the analysis of the case file, it is evident that the plaintiff company refers to the application of July 19, 2018, presented to the Mayor’s Office and the Council, in which it requests, in the relevant part: “… TO ISSUE A NOTE OR OFFICIAL LETTER DECLARING THAT THE LEGAL DEADLINE HAS ELAPSED and that the requests formulated by my represented party, regarding the construction of sidewalks, curb and gutter, water concession, and visado of the Urban Project blueprints, WERE NOT APPROVED, and therefore POSITIVE SILENCE APPLIES.” However, neither in that application nor in the evidence submitted to the case file in support of its claims is a specific detail provided of the particular segregation plans for which it has requested the granting of the visado provided for by mandate 33 of Law No. 4240. This information is fundamental for this Tribunal, because otherwise, an abstract, generic declaration of positive silence would be sought, an aspect that is neither viable nor feasible for the analysis of the institution of positive silence. As expressed in the preceding sections of this ruling, the analysis of this figure requires a concrete weighing of the substantive legal nature of the title sought from the Administration, but also, an analysis of the content of the specific proceeding, whether or not it has met the required and publicized requirements for that type of procedure, as well as an assessment of whether an express act has been adopted regarding that particular request within the legally established time canons. In general, that examination cannot be conducted in response to claims such as the one formulated in this complaint, which seeks that, in an open-ended manner, an alleged positive silence be declared regarding an indeterminate group of petitions. Principles of evidentiary burden and legal certainty require that identification to which reference is made, and therefore, since the action under review does not present that list of specific proceedings, the requested analysis becomes unfeasible from its very formulation. At most, the complaint provides a cadastral plan C-335757-96 registered to rollo 129 imagen 293 of the National Cadastre, and which bears the municipal visado dated September 13, 2016, but which represents a farm owned by the plaintiff, with an area of 5 hectares 2310.87 square meters, located in Paraíso, but with the indication that it is prepared for a possessory information procedure. Such a plan is of no utility for the purposes of the evidence that is lacking and that supports the rejection in question. This being the case, on this additional ground, the request must be dismissed.

IX.- Regarding claims for indemnification.

On the other hand, the plaintiff company claims payment of damages (daños y perjuicios) in the following sense: “2-) That the Public Administration -MUNICIPALITY OF PARAÍSO DE CARTAGO- by acting with negligence, fault, and recklessness, incurred in EXTRACONTRACTUAL CIVIL LIABILITY, reason for which it is obligated to compensate my represented party for the sums improperly collected for taxes, fines, and interest, as well as the damages (daños) and losses (perjuicios) caused, on the occasion of the facts indicated in the complaint, by virtue of: ‘Anyone who by deceit, fault, negligence, or recklessness causes damage to another, is obligated to compensate it, along with the losses...’ ‘The administration shall be liable for all damages caused by its legitimate or illegitimate, normal or abnormal functioning, except for force majeure, fault of the victim, or act of a third party.’ I request an abstract condemnation, the claimed items to be liquidated in execution of judgment.” Such claims must be rejected. Even with the opening of the system of extracontractual civil liability regulated by the LGAP in the precepts from 190 to 213 (in their core), numeral 196 of that legal framework establishes that the compensable damage must be effective, assessable, individualizable, and, in addition, unlawful in its basis. For this, mandate 58 subsection e) of the CPCA imposes as a requirement of the complaint that, when damages (daños y perjuicios) are claimed in an accessory manner, it must be indicated in what they consist, the cause of their occurrence, and a prudential estimate. Furthermore, subsection f) of that same ordinal requires the plaintiff to present the evidence supporting its claims. From this angle of examination, the statements of the claimant do not allow establishing the detail and existence of the items it sets forth generically. Indeed, the complaint is limited to expressing in an abstract manner the occurrence of alleged damages (daños y perjuicios), which it does not specify or detail and in no way quantifies, much less offers evidence regarding their existence. It also does not establish comprehensible arguments as to the cause of those alleged injuries, given that it indiscriminately alludes to the immobilization measure, the unavailability of the farm, payment of tributes, etc. However, it offers no concrete aspect that allows this Tribunal to define the specific damages it claims, their adequate cause, or their amount. Note that the complaint itself indicates that they are claimed in abstract, for purposes of liquidating them in the execution of judgment phase, a technique that is not proper and violates the procedural duties that have been referenced. Although it provides a series of payment receipts for tributes and local services, no logical and reasoned link is presented between those documents and this claim. On the contrary, they are provided to point out that what was paid for those items more than covers the cost of constructing sidewalks, gutters, and curbs, so it is clear that they do not constitute evidence to credit the damages item. Therefore, the complaint evidences an improper technique in its formulation on these issues, and does not allow a rational weighting of the claimed items, in order to define a possible existence. Thus, regardless of the provisions of Article 122 subsection m) of the CPCA, the total absence of elements of conviction or, at least, arguments that could generate a relationship with repairable damages makes an abstract condemnation as formulated improper, which leads, without further ado, to the rejection of that charge.

Nombre20857.- Nombre14412. The defendant Municipality did not appear in this case, in any of its phases. However, ex officio, the absence of a right in the claims formulated by the plaintiff company must be established, as a result of which, ex officio, the lack of right of the action must be declared, by dismissing the complaint in all its aspects.

XI.- Warning regarding the neglect of the defendant local government and communications of the judgment. Nevertheless, this collegiate body must place express record in this precedent, as a vehement and emphatic call for attention to the defendant Municipality, in light of the evident neglect it has shown regarding the proceedings of the claimant. Numeral 329.1 of the LGAP obligates the Administration to resolve within legal deadlines, while subsection 2) of that precept establishes as a principle the disciplinary liability of the public official who fails in that duty. Mandates 27 and 49 of the Political Constitution protect the rights of petition and prompt response, as well as that of Prompt and Fulfilled Administrative Justice. Furthermore, Article 4 of the LGAP establishes the principle of efficiency and effectiveness of public services and activities, so the negligence that has been noted on the part of the Municipality of Paraíso in the face of the proceedings and situation of the plaintiff company constitutes a manifestation of administrative dysfunction, a service abnormality that must be corrected, insofar as it injures the legitimate rights and interests of the administered persons. Moreover, this neglect and indolence was revealed in this process, in which, despite having been duly notified, the local entity showed a totally disinterested attitude toward its constitutional duty of accountability, defense of public and institutional interests, and universal control of the administrative function. Ergo, the local authorities must take note of the reprehensible nature of their omissive conduct, both in the administrative and judicial venues, warning of the potential disciplinary consequences that such a pattern of conduct may entail. Hence, the communication of this judgment must be ordered, personally, to the Municipal Mayor's Office and the Presidency of the Municipal Council, as well as to the General Comptroller's Office of the Republic, for the evaluation of internal actions to adopt in light of these noted circumstances.

XII.- Costs. In accordance with numeral 193 of the Contentious Administrative Procedural Code, procedural and personal costs constitute a burden imposed on the losing party for the fact of being so. The dismissal of this condemnation is only viable when there is, in the Tribunal's judgment, sufficient reason to litigate or when the judgment is issued by virtue of evidence whose existence was unknown to the opposing party. In this case, aside from the dismissal of the complaint, the defaulting condition of the defendant local entity, as well as the complete neglect it has shown regarding this process, lead, by logical judgment, to resolving this matter without special condemnation in costs, since otherwise, an uncaused benefit would be granted.

THEREFORE,

Ex officio, the lack of right is declared. Consequently, the complaint filed by the company called LAS MUÑECAS S.A., against THE MUNICIPALITY OF PARAÍSO DE CARTAGO, is declared without merit. It is resolved without special condemnation in costs. Judge Garita Navarro sets down a separate note. José Roberto Garita Navarro/Silvia Consuelo Fernández Brenes/ Daniel Aguilar Méndez. */*/*/*/*/*/*/ SEPARATE NOTE OF JUDGE GARITA NAVARRO-.

With the usual respect and consideration, I depart from the substantive considerations indicated in considerando VII of this judgment, in which it is stated that, in urban planning matters, as a general premise, the application of positive silence (silencio positivo) is not appropriate, given its relationship and incidence on the right to a healthy and ecologically balanced environment. The reasons for my position are the following:

After analysis of Article 33 of the Urban Planning Law, No. 4240, the undersigned considers that the municipal approval (visado municipal) of plans constitutes an act of administrative control, associated with urban planning and construction competencies, whose purpose is the verification of the location and capacity of the resulting areas, as well as the coincidence of that data between the materiality of the respective lot and its topographic representation on the plan. As the referenced mandate advises, the absence of that approval (visado) leads to the ineffectiveness of the subdivisions (fraccionamientos) that have been produced. From this perspective, the municipal approval (visado) is an act of administrative control for the segregation of properties, of regulated content, limited to corroborating the fulfillment of the conditions required by the Legal System for the exercise of the aforementioned activity. Strictly speaking, in keeping with the substantial content of the right of ownership, regulated by numeral 264 of the Civil Code, which includes the power of alienation and transformation, this administrative act is not called upon to create a legal situation, or a subjective right, but rather, verifies the conditions for its legitimate exercise. That is, based on the detail of the cadastral plan, its purpose is to verify that the segregation or subdivision (fraccionamiento) complies with the rules imposed by applicable urban planning regulations, verification based on which it authorizes the exercise of an attribute of ownership over the property. Under this understanding, the legal nature of this requirement for exercising one of the components of the right of ownership is characteristic of an administrative authorization, a figure in which, as indicated supra, unless there is a rule to the contrary, the institute of positive silence (silencio positivo) operates. Of course, this figure is fully applicable to subdivisions of developments (fraccionamientos de urbanizaciones), as a modality of full disposition of a real property destined for building development. However, the mere granting of the plan approval (visado) does not speak to the approval or possibility of selling lots and building on them, acts that can only materialize after the reception and express acceptance by the local entity of the public areas and works (forced transfer) established by numeral 40 of the Urban Planning Law, as well as the ordinances fixed by regulation by each local government, in addition to the zones necessary for the opening of streets and provision of public services that the development project requires, which have been included in the respective plans and formulated by the administrative authorities that concur in granting the construction permit for the respective project. This is also evident, moreover, from precept VI.6 of the Regulation for National Control of Subdivisions and Developments (Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones) (adopted by INVU in Board of Directors session number 33941 of December 13, 1982). In sum, that reception of works and areas is an express act of urban planning control and oversight that certifies compliance with the rules and provisions applicable to the project. Furthermore, it should be noted that the approval (visado), while it constitutes an authorization, is for the case where the plans depict privately owned lands, since, if that procedure refers to plans that include or refer to publicly owned lands, the figure of positive silence (silencio positivo) is inapplicable, as it relates to a matter in which, as stated above, there is an express legal limitation regarding the application of that figure. Ergo, in those public domain matters, given the formal inertia of the Administration, negative silence (silencio negativo) operates, as a principle. Now, it is clear that one of the relevant variables that must be weighed and protected in urban planning law projections is the environment and the right recognized in canon 50 of the Political Constitution. Such a matter is protected in various phases of the urban planning law scheme, from the planning sphere, with the same Law No. 4240 imposing environmental viability as a requirement of validity for regulatory plans, as well as in the specific use and individual exercise of building rights. Moreover, the environmental standards themselves, in correspondence with Article 45 final paragraph of the Political Constitution, legitimize the imposition of administrative limitations, legally imposed on the right of property, highlighting its social function and within this, the consideration of the environmental sphere. However, once the guidelines for the protection and safeguarding of the green variable within urban planning regulations are set, they become parameters for prior and subsequent control of the various requests for disposition of property. Strictly speaking, it is considered that positive silence (silencio positivo) does not depend on the mere filing of the proceeding and administrative inertia in addressing it. It also requires compliance with the various requirements that the Legal System stipulates for each type of procedure, provided that they have been duly and timely disclosed and publicized by the competent Administration. In this way, in the analysis of the appropriateness of the cited silence, in order to be able to produce a presumed act, which enlarges the legal sphere of the person, it is necessary that the concrete title satisfies those ordinances, otherwise, that effect cannot be produced. Thus, when the approval (visado) proceeding provided for in numeral 33 of Law No. 4240 pertains to a property of a private nature and compliance with the legal and regulatory requirements relevant to the case is verified, including those that impose environmental protection conditions and assumptions, as a thesis of principle, no incompatibility of the figure of positive silence (silencio positivo) is observed, as a consequence of administrative inertia. In those terms, the administrative act that conditions the effective disposition of a property with urban development vocation, while it is a guarantee of verifying the necessary conditions for its legitimate exercise, in cases where that compliance is verified (and only in those cases) and the Administration's neglect impedes the regime of property disposition, the figure in question guarantees the protection of the right of property, in those cases, in congruence with social and environmental function, and in keeping with the rules that govern urban planning dominion. Then, in this case, as indicated in the judgment, the absence of a concrete indication of proceedings that would allow verifying compliance with capacities in the segregations, setback areas, building index, and other pertinent matters, leads to the rejection of the request for a declaration of positive silence (silencio positivo), a matter in which the commented judgment is shared. José Roberto Garita Navarro. Judge.

ASUNTO: PROCESO DE PURO DERECHO ACTORA: FINCA LAS MUÑECAS S.A.

DEMANDADO: MUNICIPALIDAD PARAÍSO DE CARTAGO.

IGWTHUP.JRGN. 2021 *YAGQBEWFGW461* Clasificación elaborada por CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.

Tribunal Contencioso Administrativo Sección VI Clase de asunto: Proceso de puro derecho Analizado por: CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: Derecho Administrativo Tema: Silencio administrativo Subtemas:

Análisis sobre la posibilidad de aplicar el silencio positivo en trámite de visado de planos. Generalidades.

"IV.- Generalidades sobre el silencio administrativo. El interés público que está llamada a tutelar la Administración Pública, constituye el elemento finalista o teleológico que justifica el conferimiento de potestades de imperio. Tal interés público constituye el fin último del eje prestacional de tales unidades administrativas y el fin último de sus actuaciones, interés que prevalece sobre el mismo interés que pueda tener una Administración Pública (arts. 113, 131 de la Ley General de la Administración Pública -LGAP-). Por tal motivo, y siendo la base legitimante de las potestades que le son conferidas, las competencias y potestades públicas han de ser ejercitadas para tal satisfacción. Así en efecto se colige del ordinal 66.1 de la Ley No. 6227/78 en cuanto señala que las potestades de imperio y su ejercicio, los deberes públicos y cumplimiento son irrenunciables, intransmisibles e imprescriptibles, salvo norma legal en contrario, como lo prevé el numeral 66.3 Ídem. Ahora bien, en múltiples supuestos, esas potestades se ejercen en el marco de un procedimiento administrativo, que puede gestarse de oficio o a gestión de parte, o bien, a partir de los trámites que las personas administradas presentan a los entes públicos, como presupuesto habilitante del ejercicio de actividades o conductas que son fiscalizadas, reguladas o controladas por esas Administraciones. En este último caso (gestión de parte interesada), el debido ejercicio de los poderes públicos supone el deber de emitir acto expreso por escrito, dentro de los márgenes temporales que imponga el ordenamiento jurídico en cada tipo de gestión, a fin de establecer la procedencia o no de lo reclamado [...]

V.- Como puede verse, el mismo numeral 330 LGAP establece que procede el silencio positivo cuando se establezca de manera expresa por ley. Es el caso, a modo de simple referencia, del deber de tramitación en materia de contratación administrativa -art. 16 de la Ley No. 7494-, y en ese mismo campo, la omisión de respuesta del recurso de objeción -art. 83 ibidem-. En tales casos, expresamente regulados, el ordenamiento jurídico establece un plazo diverso al fijado por el canon 261 LGAP, que usualmente empata con el lapso de un mes regulado por el mandato 330 de la Ley No. 6227. Empero, en la normalidad de las situaciones, el plazo para resolver las peticiones es de 2 meses regulado en el mencionado precepto 261 LGAP y los efectos del silencio son negativos o denegatorios. En consecuencia, no comparte este Tribunal la posición de que toda autorización, permiso o licencia supone, en todos los casos, la aplicación de la figura del silencio positivo. Para ello es necesario analizar en cada caso la convergencia de una serie de factores. De un lado, si existe regulación expresa que fije la pertinencia del silencio positivo. Por otro, de no haber ese desarrollo explícito, si la petición del administrado, trata de una materia en la que es de pasible la aplicación esa figura. En tales casos -y solo en esos-, el silencio aplicará cuando se acredite: a) que la gestión fue presentada cumpliendo la totalidad de requisitos fijados por el ordenamiento jurídico para ese caso en particular; y b) que vencido el plazo fijado por el ordenamiento jurídico para que la Administración resuelva el trámite, no haya recaído acto expreso [...]

VII.- Sobre el silencio en las solicitudes de visado. Para los efectos del análisis de la procedencia de la figura del silencio positivo en torno al visado de planos, es necesario establecer que dicha exigencia edilicia se encuentra establecida en el numeral 33 de la Ley de Planificación Urbana, No. 4240, misma que señala en su rigor literal:

“Artículo 33.- Para todo fraccionamiento de terrenos o inmuebles situados en distritos urbanos y demás áreas sujetas a control urbanístico, será indispensable haber visado antes, en la oficina municipal autorizada, el plano que indique la situación y cabida de las porciones resultantes y que, además, el notario o funcionario público autorizante, dé fe en el acto de extensión u otorgamiento del documento respectivo, de que la división coincide con la que exprese dicho plano.

Los fraccionamientos que se hagan por documento privado, al igual que en los documentos públicos, se reputarán ineficaces si carecen de razón notarial o municipal sobre la preexistencia del plano visado.” Sobre los alcances de esa normativa y la posibilidad de aplicación del silencio positivo en ese tipo de trámites de visado de fraccionamientos, es criterio de mayoría de esta Cámara, que la materia urbanística, en sus diversas fases de control y fiscalización preventiva y posterior de las acciones de disposición de los bienes inmuebles, sea por ordenación de actividades, ejercicio de actividades constructivas o edilicias, así como en el ámbito de enajenación, dentro de estas fraccionamientos y segregaciones, incluye dentro de su ámbito de consideración y por ende, de tutela, la variable ambiental, dado el innegable impacto que genera la disposición y explotación de la propiedad urbanística, en el ambiente y ecosistemas, como bienes jurídicos tutelados. En efecto, el uso, goce y disposición de la variable inmobiliaria, así como el ejercicio de la denominada “variable gris” del ámbito urbanístico, integrado por el “ius edificandi”, a no dudarlo, supone un impacto en el ambiente y en el paisaje (urbano y rural), lo que impone su resguardo, a la luz de los cánones 45 y 50 de la Constitución Política. El derecho de dominio (propiedad) regulado en aquella primera norma, no es de carácter absoluto, sino que se encuentra limitado y afecto a la función social y ambiental de la propiedad, de suerte que el desarrollo de actividades de base urbanística, debe armonizar con la tutela del derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Así pues, la competencia municipal en la materia urbanística local se desarrolla en dos vertientes, primero, en lo concerniente a la definición de las regulaciones normativas, sea la adopción del respectivo plan regulador y regulaciones conexas; y posteriormente, el concerniente al control en la circunscripción territorial, que es expresión del poder de policía. En este segundo ámbito, el control o verificación en la normativa urbana, tiene trascendencia tanto respecto de fraccionamientos como de proyectos urbanísticos propiamente dichos, por las implicaciones jurídicas que de este desarrollo se infiere, como se infiere de la definición que al efecto da el propio ordenamiento de la materia (artículos 1, 40 de la Ley de Planificación Urbana). En efecto, el fraccionamiento, es la división de un predio con la finalidad de introducirlo al comercio de los hombres, lo que supone, tal y como lo debe constatar cada gobierno local al otorgar el visado correspondiente, que el mismo se ajuste, en cuanto a tamaño y características, a las disposiciones urbanísticas vigentes, en especial, al Plan Regulador del suelo local –si lo hubiere- así como a la normativa de desarrollo y demás leyes especiales de orden público. El fraccionamiento que la ley denomina como “simple”, no incluye un proceso de habilitación urbana para el uso y disfrute de las parcelas resultantes de la acción de segregación de tierras, y ello es así porque el legislador parte de que en estos, los fundos cuentan con accesos y áreas verdes producto de un desarrollo urbanístico anterior. Por su parte, el fenómeno de la urbanización comprende los procesos, tanto de fraccionamiento de la tierra como de habilitación, para fines urbanos, de los fundos resultantes, lo cual se traduce no sólo en la dotación de los correspondientes servicios públicos esenciales -agua, luz, internet-, sino de calles, aceras, caños, áreas verdes y áreas comunales -cedidas por el urbanizador-. Por ello, en esta materia existe un especial interés en el control que la ley le ha delegado a los gobiernos locales, a fin de que constate si en cada caso, no sólo se cumple la normativa urbana que rige al cantón, sino si se está ante un mero fraccionamiento o segregación, o un proyecto urbanístico, procesos que tienen diversos requisitos y trámites [...]

VIII.- A mayor conjunto de razones [...]

Como se ha expresado en los apartes previos de este fallo, el análisis de esta figura requiere de una ponderación concreta de la naturaleza jurídica sustantiva del título requerido ante la Administración, pero además, del análisis del contenido de la gestión específica, si ha cumplido o no los requisitos debidos y publicitados para esa tipología de trámite, así como la valoración de si se ha adoptado acto expreso en torno a ese ruego particular dentro de los cánones de temporalidad legalmente establecidos. En general, ese examen no puede ser realizado frente a pretensiones como la formulada en esta demanda, en la que se busca que, de manera abierta, se declare un supuesto silencio positivo respecto de un grupo indeterminado de peticiones. Principios de carga probatoria y seguridad jurídica exigen esa identificación a la que se hace referencia, por lo que, siendo que la acción bajo examen no presenta esa lista de gestiones concretas, el análisis peticionado se torna inviable, desde su propia formulación. A lo sumo, la demanda aporta un plano catastrado C-335757-96 inscrito al rollo 129 imagen 293 del Catastro Nacional, y el cual, cuenta con el visado municipal de fecha 13 de septiembre del 2016, pero que representa una finca propiedad de la accionante, con una cabida de 5 hectáreas 2310.87 metros cuadrados, sita en Paraíso, pero con la indicación que se levanta para trámite de información posesoria. Tal plano no tiene utilidad alguna para los efectos de las probanzas que se echan de menos y que dan sustento al rechazo en cuestión. Así las cosas, por este criterio adicional, el ruego de marras debe ser declinado [...]".

... Ver más ASUNTO: PROCESO DE PURO DERECHO ACTORA: FINCA LAS MUÑECAS S.A.

DEMANDADO: MUNICIPALIDAD PARAÍSO DE CARTAGO.

No. 0153-2021-VI.

TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEXTA, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Goicoechea, a las 13 horas 30 minutos del diecinueve de noviembre del dos mil veintiuno.

Proceso de conocimiento declarado de puro derecho establecido por la empresa denominada FINCA LAS MUÑECAS S.A., cédula jurídica número CED110330, representada por Nombre140092 , cédula de identidad número CED110331, bajo el patrocinio letrado de Nombre140093 , carné 3849, en contra de la MUNICIPALIDAD DE PARAÍSO DE CARTAGO, declarada en estado de rebeldía.

RESULTANDO:

1.- En fecha 28 de junio del 2019, la accionante formulan la demanda que ha dado origen al presente proceso, para que, en lo medular, en sentencia se disponga: “1-) Que habiendo la Administración, omitido dar respuesta a la misiva que mi representada dirigió al Concejo Municipal y a la Alcaldía de Paraíso de Cartago, de fecha 04 de julio de 2018, mediante la cual se le solicitó proceder a la construcción de aceras, cordón y caño, el otorgamiento del AGUA REQUERIDA para la realización del proyecto, y el VISADO a los planos relacionados con el referido proyecto constructivo, se operó en favor de mi poderdante EL SILENCIO POSITIVO. 2-) Que la Administración Pública -MUNICIPALIDAD DE PARAÍSO DE CARTAGO- al actuar con negligencia, culpa e imprudencia, incurrió en RESPONSABILIDAD CIVIL EXTRACONTRACTUAL, razón por la cual está obligada a resarcirle a mi representada las sumas cobradas indebidamente por concepto de impuestos, multas e intereses, así como los daños y los perjuicios ocasionados, con ocasión de los hechos que indica la demanda, en virtud de que: “Todo aquel que por dolo, culpa, negligencia imprudencia cause un daño a otro, está obligado a resarcirlo, junto con los perjuicios..." "La administración responderá por todos los daños que cause su funcionamiento legitimo o ilegitimo, normal o anormal o anormal, salvo fuerza mayor, culpa de la víctima o hecho de un tercero". Solicito condenatoria en abstracto, debiendo liquidarse los extremos reclamados en ejecución de sentencia. 3-) Que son a cargo del ente demandado ambas costas de esta acción.” (Imágenes 50-56 del principal) 2.- Conferido el traslado de ley, la Municipalidad accionada no se pronunció, producto de lo cual, por auto de las 08 horas 15 minutos del 16 de abril del 2020, el juez de trámite declaró al ente local accionado en estado de rebeldía. (Imagen 38 del principal) 3.- La audiencia preliminar prevista en el ordinal 90 del Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA), fue realizada de manera virtual, en fecha 11 de marzo del 2021, con la participación de la parte accionante y la ausencia del Ayuntamiento, sin que conste en autos justificación de inasistencia. Luego de la fase de admisión de elementos probatorios, el presente asunto fue declarado como de puro derecho y el juez de trámite confirió plazo de cinco días para rendir conclusiones por escrito. (Imágenes 7-10 del principal) 4.- La parte demandante rindió conclusiones en escrito de fecha 15 de marzo del 2021. La Municipalidad no rindió conclusiones. (Imágenes 3-6 del principal) 5.- El expediente respectivo fue remitido a esta Sección Sexta del Tribunal Contencioso Administrativo para la emisión del fallo pertinente en fecha 08 de octubre del 2021. En los procedimientos ante este Tribunal no se han observado nulidades que deban ser subsanadas.

Redacta el juzgador Garita Navarro, a excepción del considerando VII, que redacta la jueza Fernández Brenes, con el voto afirmativo de dicha juzgadora y el juez Aguilar Méndez.

CONSIDERANDO.

I.- Hechos probados. De relevancia para efectos del presente proceso se tienen los siguientes:

• 1)La accionante es propietaria registral del inmueble inscrito en el partido de Cartago, matrícula de Folio Real Placa26802, situado en Paraíso, 100 metros al oeste de la Escuela Eugenio Corrales. En ese inmueble la petente pretende desarrollar un proyecto urbanístico. (Imágenes 59-60 del principal) 2) La empresa accionante ha venido pagando a la entidad municipal, desde el mes de octubre de 2015, una suma que a la fecha de la demanda ronda los ¢14.000.000 por concepto de impuestos, servicios municipales y multas por la no construcción de acera y cordón de caño en el referido proyecto. (Imágenes 62-89 del principal) 3) El 04 de julio de 2018, mediante nota dirigida al Concejo Municipal y a la Alcaldía de Municipalidad de Paraíso de Cartago, la empresa accionante gestionó lo siguiente: “1-Que la Municipalidad proceda a la construcción de aceras, cordón y caño en la propiedad de mi representada. Con lo cancelado hasta ahora, sería suficiente para que la Corporación Municipal construya al menos la mitad de la obra, y/o entregarme materiales destinados a ese fin. 2- Se le otorgue a mi representada el AGUA REQUERIDA para la realización del proyecto. 3- Se otorgue el VISADO a los planos presentados ante la Municipalidad, relacionados con el proyecto constructivo. Inicialmente pueden visarse los lotes que colindan frente a calle pública.” (Referencia a imagen 92 del principal) 4) Por nota del 19 de julio del 2018, remitida al Concejo Municipal y a la Alcaldía, la accionante solicitó: “Transcurrido el plazo de ley, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 330 de la LEY GENERAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA-LGAP-, en relación con el artículo 7° de la LEY DE PROTECCIÓN AL CIUDADANO DEL EXCESO DE REQUISITOS Y TRÁMITES ADMINISTRATIVOS SE HA OPERADO DE PLENO DERECHO EL SILENCIO POSITIVO. / De conformidad con el artículo 7° inciso a) de la referida Ley Número 8220 del 4 de marzo de 2002 (LEY DE PROTECCIÓN AL CIUDADANO DEL EXCESO DE REQUISITOS Y TRÁMITES ADMINISTRATIVOS) habiéndose operado el SILENCIO ADMINISTRATIVO, solicito: / EMITIR NOTA U OFICIO QUE DECLARE QUE EL PLAZO DE LEY TRANSCURRIÓ y las solicitudes formuladas por mi representada, en relación con la construcción de aceras, cordón de caño, concesión de agua, y visado de los planos del Proyecto Urbanístico, NO FUERON APROBADAS, por lo que APLICA EL SILENCIO POSITIVO. Adjunto además DICTÁMEN C-220-2004 de fecha 05 de julio de 2004, emanado de la PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, que es CRITERIO DE LA PGR acerca de la aplicación del silencio positivo en relación con el otorgamiento del visado municipal a que hace referencia el artículo 33 de la Ley de Planificación Urbana." (Imágenes 93-94 del principal) II.- Hechos no probados. De relevancia para este proceso se tienen los siguientes: 1) Que la Municipalidad de Paraíso haya emitido autorización para la construcción del proyecto de urbanización que la accionante aduce desarrolla en la finca de su propiedad del Partido de Cartago, matrícula de Folio Real 252408-000. 2) Que la Municipalidad de Paraíso haya visado los planos catastrados relativos a ese proyecto urbanístico en la propiedad con matrícula de Folio Real Placa26802 de la Provincia de Cartago. 3.) Que la Municipalidad de Paraíso haya construido aceras, cordón y caño en la propiedad y lotes segregados de la heredad de la accionante. 4) Que la Municipalidad de Paraíso haya otorgado a la accionante el servicio de agua para abastecer los lotes ya segregados frente a calle pública y para abastecer el resto del proyecto. 5) Que el ente local accionado haya dado formal respuesta a la gestión de fecha 04 de julio del 2018 de la petente. 6) El detalle de las solicitudes de visado de planos para segregación de la finca del Partido de Cartago, matrícula de Folio Real Placa26802, que la accionante ha presentado a la Municipalidad y que ésta ha omitido responder. 7) Que el ayuntamiento accionado se haya pronunciado sobre la petición de declaratoria de silencio positivo presentada el 19 de julio del 2018. 8) Los daños y perjuicios que las conductas impugnadas han generado a la accionante.

III.- Objeto del proceso. Alegaciones de las partes. En la especie, las pretensiones fueron establecidas para el análisis de la procedencia de declaratoria del silencio positivo que reclama la empresa accionante en torno a la solicitud del 04 de julio del 2018, en la que gestionó proceder con la construcción de aceras, cordón y caño, el otorgamiento de agua requerida para la realización del proyecto inmobiliario, así como el visado de los planos relacionados con el proyecto constructivo. En lo medular, la petente señala, es propietaria de un inmueble localizado en Paraíso de Cartago, matrícula de Folio Real 252408-000 de la Provincia de Cartago, en el que dice desarrolla un proyecto urbanístico y hasta ahora (fecha de la demanda) solamente ha podido segregar en cabeza propia 7 lotes frente a calle pública, que no han podido ser vendidos pues carecen de agua e infraestructura. Dice, para poder desarrollar el proyecto y continuar con la segregación de lotes, se requiere construir obras de infraestructura, tales como aceras y cordón de caños entre otros, como requisito para que el Municipio otorgue los permisos y visados correspondientes. Señala que ha venido pagando al ente local, desde octubre del 2015, una serie de impuestos, servicios municipales y multas por la no construcción de la acera y cordón de caño, pero el ente local no le otorga servicio de agua para abastecer los lotes segregados y el resto del proyecto. Denuncia que la Municipalidad ha otorgado visado de planos a otros contribuyentes, para el desarrollo de urbanizaciones, pero en su caso, la negación es constante, evasiva e infundada, pese a que todos los meses le cobra multas, intereses, servicios municipales. Afirma que esa negativa le ha colocado en una situación económica apremiante, con el riesgo de perder el inmueble, por la voracidad del ente local, que cobra tributos, pero, no facilita el desarrollo del proyecto para poder segregar y vender. Relata, en fecha 04 de julio del 2018 solicitó a la Municipalidad la construcción de aceras, cordón y caño, se otorgue el agua requerida y se conceda el visado a los planos presentados. Ante la falta de respuesta, el 19 de julio de 2018, pidió la declaratoria de silencio positivo, gestión que, dice, tampoco ha sido contestada. Señala que, ante la inercia de la Municipalidad, inició la construcción de las aceras y canalización de aguas en el proyecto, empero, persiste la negativa injustificada en otorgar los permisos, visados y agua. Aduce que ha operado el silencio positivo a su favor. Sobre estas alegaciones no existe manifestación alguna del ente local, al haber sido declarado en estado de rebeldía y no asistir a la audiencia preliminar, ni presentar conclusiones por escrito. De seguido se ingresa al examen del objeto de este proceso.

IV.- Generalidades sobre el silencio administrativo. El interés público que está llamada a tutelar la Administración Pública, constituye el elemento finalista o teleológico que justifica el conferimiento de potestades de imperio. Tal interés público constituye el fin último del eje prestacional de tales unidades administrativas y el fin último de sus actuaciones, interés que prevalece sobre el mismo interés que pueda tener una Administración Pública (arts. 113, 131 de la Ley General de la Administración Pública -LGAP-). Por tal motivo, y siendo la base legitimante de las potestades que le son conferidas, las competencias y potestades públicas han de ser ejercitadas para tal satisfacción. Así en efecto se colige del ordinal 66.1 de la Ley No. 6227/78 en cuanto señala que las potestades de imperio y su ejercicio, los deberes públicos y cumplimiento son irrenunciables, intransmisibles e imprescriptibles, salvo norma legal en contrario, como lo prevé el numeral 66.3 Ídem. Ahora bien, en múltiples supuestos, esas potestades se ejercen en el marco de un procedimiento administrativo, que puede gestarse de oficio o a gestión de parte, o bien, a partir de los trámites que las personas administradas presentan a los entes públicos, como presupuesto habilitante del ejercicio de actividades o conductas que son fiscalizadas, reguladas o controladas por esas Administraciones. En este último caso (gestión de parte interesada), el debido ejercicio de los poderes públicos supone el deber de emitir acto expreso por escrito, dentro de los márgenes temporales que imponga el ordenamiento jurídico en cada tipo de gestión, a fin de establecer la procedencia o no de lo reclamado. Así se establece, en tesis de principio, en el canon 134.1 en relación al 139 de la LGAP. Con todo, es usual que, vencido el plazo que define el Ordenamiento Jurídico, la Administración no emite respuesta sobre lo peticionado, ante lo cual, debe discriminarse y precisarse la consecuencia jurídico-procedimental de esa inercia. Por un lado, el numeral 139 de la citada Ley No. 6227 indica que el silencio de la Administración no puede reflejar su voluntad, salvo ley que disponga lo contrario. Es decir, la falta de respuesta de la Administración, si bien puede considerarse una patología o funcionamiento anormal (por desidia o inactividad formal) del ejercicio del poder público, tiene efectos diversos, según se trate del supuesto a analizar. De este modo, el Ordenamiento Jurídico Administrativo fija dos figuras que pretenden regular las incidencias de la inercia pública formal, a saber, el silencio negativo y el silencio positivo. El silencio negativo, en términos simples, constituye una denegación ficta de la petición administrativa, si dentro del plazo conferido a la Administración para resolver, no se ha pronunciado. Se trata de una presunción de rechazo de lo peticionado, cuya finalidad es abrir la facultad del administrado de ejercer sus derechos recursivos frente a la misma Administración, o bien, acudir directamente a la jurisdicción contencioso administrativa para buscar la tutela de su situación jurídica. No obstante, es necesario aclarar que el silencio negativo no es formalmente un rechazo de la gestión, pues no es una figura que suponga una manifestación de voluntad administrativa, sino solamente una ficción legal que posibilita y faculta a la parte gestionante para el ejercicio impugnaticio referido, es decir, no supone que la gestión ha sido efectivamente rechazada, pues no hay voluntad pública manifiesta, sino solo la posibilidad de saltar esa instancia y continuar en el procedimiento administrativo. Puede decirse, cuando el agotamiento de la vía administrativa era imperativo en todas las materias (previo al fallo 3669-2006 de la Sala Constitucional y el artículo 31.1 del Código Procesal Contencioso Administrativo), el silencio negativo era una carga para el administrado, pues le exigía ejercer las sendas recursivas para obtener un acto preleable y luego acudir a la tutela jurisdiccional. Empero, en la actualidad, en tanto facultad, se constituye en una posibilidad para accionar el curso del procedimiento o bien, instaurar una causa judicial. Así lo establece el inciso 3 del ordinal 261 de la Ley General de previa cita, en el siguiente sentido: "3. Si al cabo de los términos indicados no se ha comunicado una resolución expresa, se entenderá rechazado el reclamo o petición del administrado en vista del silencio de la Administración, sea para la interposición de los recursos administrativos procedentes o de la acción contenciosa en su caso, esto último en los términos y con los efectos señalados por la Código Procesal Contencioso-Administrativo." (El resaltado no es del original). Este tratamiento es congruente con lo estatuido por el numeral 32 del CPCA, que expresa: “ARTÍCULO 32.- Cuando se formule alguna solicitud ante la Administración Pública y esta no notifique su decisión en el plazo de dos meses, el interesado podrá considerar desestimada su gestión, a efecto de formular, facultativamente, el recurso administrativo ordinario o a efecto de presentar el proceso contencioso-administrativo, según elija, salvo que a dicho silencio se le otorgue efecto positivo de conformidad con el ordenamiento jurídico.” (El resaltado es suplido) Además, la aplicación de la figura frente a los recursos ordinarios administrativos, se refleja en el artículo 31.6 de ese mismo CPCA. A partir de esas regulaciones se desprende que, la inercia administrativa formal supone el rechazo de la gestión para efectos de avanzar en el procedimiento, pero ello no implica que, desde el plano material-jurídico, la petición ha sido denegada. Incluso, el numeral 329.3 de la LGAP establece con toda claridad que el acto dictado fuera de plazo será válido para todo efecto legal, salvo regla en contrario. Esto supone el deber de la Administración de pronunciarse sobre la gestión que le ha sido presentada, aun cuando ha fenecido el plazo para emitir su conducta y pueda entenderse ocurrido el silencio negativo, siendo que su competencia para resolver no decae por esta circunstancia. A diferencia del silencio positivo, el negativo no es un acto administrativo, sino una ficción de rechazo, para los efectos señalados ut supra, pues bien, podría el administrado gestionante esperar a que la Administración responda o resuelva su petición, aún fuera de los plazos inicialmente aplicables. Por otro lado, el canon 329.1 de la LGAP establece el deber genérico de la Administración de resolver expresamente dentro de los plazos de ley, infracción que se califica como falta grave de servicio y que produce la responsabilidad disciplinaria del agente público incumpliente, previa acreditación de concurrencia de daño o culpa grave (art. 199 ejusdem). Pese a ese deber, la misma LGAP establece que en determinados supuestos, la falta de respuesta oportuna, produce la ocurrencia del denominado silencio positivo. En estos casos, el silencio de la Administración se entiende como favorable al petente, siendo que su gestión se entiende por resuelta en términos favorables a como ha sido planteada, siempre que haya cumplido con todas las exigencias que son propias para cada tipo de trámite. Desde esa óptica, el ordinal 330 de la Ley No. 6227 indica: "El silencio de la Administración se entenderá positivo cuando así se establezca expresamente o cuando se trate de autorizaciones o aprobaciones que deban acordarse en el ejercicio de funciones de fiscalización y tutela. / 2. También se entenderá positivo el silencio cuando se trate de solicitudes de permisos, licencias y autorizaciones." De seguido, el precepto 331 de la LGAP estipula el plazo de un mes para que opere esta figura, e impone la restricción de emitir un acto denegatorio luego de ocurrido el silencio positivo. Así, expresa esta norma: “Artículo 331.- 1. El plazo para que surja el silencio positivo será de un mes, a partir de que el órgano reciba la solicitud de aprobación, autorización o licencia con los requisitos legales. / 2. Acaecido el silencio positivo no podrá la Administración dictar un acto denegatorio de la instancia, ni extinguir el acto sino en aquellos casos y en la forma previstos en esta ley.” Desde luego que lo anterior se impone salvo norma en contrario, como es el caso del silencio que ocurre a propósito de la consulta tributaria, regulada en el artículo 119 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, caso en el cual, pese a la ocurrencia del silencio positivo, se faculta a la Administración Tributaria a emitir respuesta extemporánea, que hace cesar los efectos del acto presunto. Es decir, se trata de un caso sui generis, en el que, el silencio positivo surte efectos y es oponible en tanto el Fisco emita respuesta expresa, a modo de una condición resolutoria. Con todo, la configuración del silencio positivo requiere de la concurrencia de varios elementos, pues no en toda solicitud que suponga un permiso, licencia o autorización podría hablarse de la procedencia de esta figura. En efecto, la lectura superficial del inciso segundo del ordinal 330 LGAP podría llevar al equívoco de entender que, en cualquier petición de autorización, licencia o permiso, aplica u opera la figura del silencio positivo. Esta postura no es compartida por este Tribunal. La comprensión en los términos dichos supone, como efecto práctico, que, al margen de lo pedido, la omisión pública llevaría a una suerte de anuencia administrativa para el ejercicio de los actos que sustentan la petición del interesado. Ello al margen que lo pedido tenga una gran incidencia en el orden público, la salud y la seguridad pública. Para la debida interpretación de la norma de cita, se hace necesario la precisión conceptual de las diversas figuras que son propias de la gestión administrativa. Para ello, es menester distinguir esos institutos en el contexto de las relaciones interadministrativas de las que son propias de gestiones de los administrados. A) Silencio en relaciones de tutela administrativa. En el marco de las relaciones de tutela administrativa, en las que concurren potestades de dirección, control y fiscalización de un órgano administrativo respecto de las conductas de otro, el concepto de autorización y aprobación adquiere matices propios del contenido de esas relaciones internas. Desde ese plano, a la luz del ordinal 145.3 de la LGAP, la AUTORIZACIÓN consiste en la manifestación de voluntad de un órgano que ejerce poder de tutela administrativa, que habilita al controlado a la adopción de determinada conducta. Por ende, se constituye un presupuesto de validez del acto administrativo, pues sin dicha anuencia previa, el acto final carece de un presupuesto fundamental. Esto supone que es una exigencia necesaria para la emisión del acto. Por contraste, la APROBACIÓN consiste en un acto de control administrativo de un acto previamente emitido, que permite el despliegue de su régimen de eficacia. A diferencia de la autorización, no es requisito para adoptar el acto, sino, para que aquel surta efectos. Así se desprende del numeral 145.4 de la LGAP, que precisa que: “4. Cuando el acto requiera aprobación de otro órgano, mientras ésta no se haya dado, aquél no será eficaz, ni podrá comunicarse, impugnarse ni ejecutarse.” Esto supone que la aprobación no impacta o afecta el régimen de validez del acto, sino, su eficacia y ejecución. Más simple, la autorización es un requisito de validez, en tanto que la aprobación, de eficacia. De ahí que pueda afirmarse que, salvo regla expresa en contrario, en supuestos de autorizaciones, por regla de principio, el silencio es negativo, mientras que, en las aprobaciones, como derivación de la máxima de ejecutoriedad y ejecutividad de los actos administrativos, el silencio es positivo. B) Silencio en gestiones administrativas. Ahora bien, en el caso de las gestiones administrativas, estas figuras muestras una proyección conceptual diversa. Por un lado, en ese ámbito, LA AUTORIZACIÓN ADMINISTRATIVA puede definirse como la remoción de un obstáculo legal para el ejercicio de una conducta debida, sea, que, en principio, no se encuentra prohibida o vedada por el Ordenamiento Jurídico. Sin embargo, el ejercicio de esa conducta del administrado, se encuentra afecta a un control administrativo (la más de las veces propia del poder de policía administrativa) por su impacto en el entorno social, que verifica la concurrencia de las condiciones legales para su ejercicio legítimo. Cuando dicha autorización suponga un ejercicio de verificación de contenido reglado, se denomina LICENCIA, figura que impide el análisis de conveniencia por parte de la Administración que ejerce la competencia de control. Por su lado, EL PERMISO consiste en la habilitación administrativa para el desarrollo de una conducta, en principio vedada o restringida y que, solamente puede ser realizada o desplegada, a partir del acto expreso de anuencia administrativa. A diferencia de la autorización, el Ordenamiento Jurídico restringe el ejercicio de las actividades que son propias del permiso, imponiendo como condición sine qua non, la habilitación expresa de la Administración. Como puede anticiparse, tratándose de la autorización y la licencia, en tanto figuras en las cuales, el contenido de la gestión administrativa se refiere al ejercicio de conductas que el Ordenamiento normativo no restringe, pero que requieren de control administrativo para la verificación del cumplimiento de requisitos, la dejadez de la Administración no puede atentar contra la situación jurídica del administrado, privándole del ejercicio de una actividad legítima, por lo cual, salvo norma en contrario, en estas figuras, el silencio es positivo. Por el contrario, en las gestiones asociadas a la figura del permiso, en el cual, se reitera, la conducta requerida solamente puede emprenderse a partir de la anuencia habilitante expresa de la Administración, salvo regla expresa en contrario, el silencio ha de tenerse como denegatorio o negativo. Desde ese plano, es menester analizar en cada caso, cuando la petición privada (o pública) se regula por la figura del silencio positivo o bien, cuando está afecta al silencio negativo. De otro modo, no tendría lógica la existencia del silencio negativo, salvo para la fase recursiva, pues a excepción de los reclamos administrativos, en múltiples gestiones que se someten a conocimiento de la Administración, a fin de cuentas, se busca el otorgamiento de un permiso, de una licencia o de una autorización. Puede pensarse en el caso de una solicitud de permiso para explotación de la actividad del transporte público remunerado de personas (art. 25 de la Ley No. 3503), que reúna los requisitos de esa legislación y vencido el plazo para resolver, no exista acto público. En tal caso, sería inviable a todas luces pensar en un silencio positivo, pues el contenido de la solicitud es el ejercicio de una actividad que se trata de un servicio público delegado, y que, solamente puede ejercerse a partir de una habilitación expresa. Por el contrario, el silencio de la Administración en ese caso no sería el previsto en el ordinal 330 LGAP, sino el efecto señalado en el artículo 261 incisos 1 y 3 de ese mismo cuerpo legal. De igual manera, hay espacios de actividades o materias en las cuales, de manera expresa, la figura del silencio positivo es inaplicable, como es el supuesto de la materia ambiental, a tono con el artículo 4 de la Ley Forestal, No. 7575. Igual efecto se produce en los bienes demaniales, por derivación del régimen jurídico aplicable al dominio público (art. 262 Código Civil), tratamiento que en términos procesales puede verse, entre otros, en los preceptos 34.2 de la Ley No. 8508 (CPCA), así como en servicios públicos delegados (Ley No. 7593), materia migratoria, a tono con la Ley No. 8764. Como ejemplo adicional pueda aludirse a los denominados permisos de portación de armas, materia regulada en la Ley de Armas y Explosivos, No. 7530, materia en la cual, por no existir un derecho previamente reconocido a favor de los civiles para ejercer esta conducta, el silencio de la Administración se debe tener como negativo y nunca positivo.

V.- Como puede verse, el mismo numeral 330 LGAP establece que procede el silencio positivo cuando se establezca de manera expresa por ley. Es el caso, a modo de simple referencia, del deber de tramitación en materia de contratación administrativa -art. 16 de la Ley No. 7494-, y en ese mismo campo, la omisión de respuesta del recurso de objeción -art. 83 ibidem-. En tales casos, expresamente regulados, el ordenamiento jurídico establece un plazo diverso al fijado por el canon 261 LGAP, que usualmente empata con el lapso de un mes regulado por el mandato 330 de la Ley No. 6227. Empero, en la normalidad de las situaciones, el plazo para resolver las peticiones es de 2 meses regulado en el mencionado precepto 261 LGAP y los efectos del silencio son negativos o denegatorios. En consecuencia, no comparte este Tribunal la posición de que toda autorización, permiso o licencia supone, en todos los casos, la aplicación de la figura del silencio positivo. Para ello es necesario analizar en cada caso la convergencia de una serie de factores. De un lado, si existe regulación expresa que fije la pertinencia del silencio positivo. Por otro, de no haber ese desarrollo explícito, si la petición del administrado, trata de una materia en la que es de pasible la aplicación esa figura. En tales casos -y solo en esos-, el silencio aplicará cuando se acredite: a) que la gestión fue presentada cumpliendo la totalidad de requisitos fijados por el ordenamiento jurídico para ese caso en particular; y b) que vencido el plazo fijado por el ordenamiento jurídico para que la Administración resuelva el trámite, no haya recaído acto expreso. Para los efectos, la Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos, No. 8220 del 04 de marzo del 2002, publicada en La Gaceta No. 49 del 11 de marzo del 2002, establece el procedimiento para tener por acreditado el silencio positivo. En ese sentido, el numeral 7 indica en su tenor literal:

"Procedimiento para aplicar el silencio positivo. Cuando se trate de solicitudes para el otorgamiento de permisos, licencias o autorizaciones, vencido el plazo de resolución otorgado por el ordenamiento jurídico a la Administración, sin que esta se haya pronunciado, se tendrán por aprobadas. Para la aplicación del silencio positivo bastará con que el administrado presente a la Administración una declaración jurada, debidamente autenticada, haciendo constar que ha cumplido con todos los requisitos necesarios para el otorgamiento de los permisos, las licencias o las autorizaciones y que la Administración no resolvió dentro del plazo correspondiente.

Estos requisitos serán únicamente los estipulados expresamente en las leyes, los decretos ejecutivos o los reglamentos, de conformidad con lo establecido en el artículo 4 de la presente ley.

La Administración, dentro de los tres días hábiles siguientes a la recepción de la declaración jurada, deberá emitir un documento donde conste que transcurrió el plazo para la aplicación del silencio positivo y la solicitud no fue resuelta en tiempo. Si la Administración no emite este documento dentro del plazo señalado, se tendrá por aceptada la aplicación del silencio positivo y el administrado podrá continuar con los trámites para obtener el permiso, la licencia o la autorización correspondientes, salvo en los casos en que por disposición constitucional no proceda el silencio positivo.

En el cumplimiento de este procedimiento, la Administración deberá coordinar a lo interno para informar al oficial de simplificación de trámites, de conformidad con los artículos 8 y 11 de esta ley.

Ninguna institución podrá desconocer o rechazar la aplicación del silencio positivo que, opera de pleno derecho.

Cuando sea procedente, la Administración aplicará el procedimiento de nulidad en sede administrativa regulado en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública o iniciará un proceso judicial de lesividad para demostrar que los requisitos correspondientes no fueron cumplidos.” Como se observa, el procedimiento previsto en la Ley No. 8220 propende a tener por acreditada la concurrencia de los supuestos señalados. Así, de cara a aplicar esa norma, es necesario establecer y verificar: a) Cuáles son los requisitos legales que aplican a la gestión en concreto, los que deben haber sido debidamente publicitados por la respectiva Administración Pública; b) El cumplimiento o no de la aportación y cobertura sustancial de esos requisitos atinentes al trámite específico; c) Si la Administración se ha pronunciado o no en tiempo sobre la petición administrativa. En este punto, debe ponderarse si de previo al vencimiento del plazo aplicable, se ha prevenido complementar algún requisito, acto que impacta en el cómputo del plazo, así como si esa prevención es legítima o se ha constituido como una táctica dilatoria para burlar la figura del acto presunto; y d) Si la conducta requerida por el gestionante es una sobre la cual pueda aplicar, válidamente, el silencio positivo, por tratarse de una materia en la que, de manera expresa, y no exista restricción para la aplicación de ese tipo de silencio; o si bien, se trata de una actividad cuyo contenido material, exija de manera infranqueable, habilitación administrativa expresa, por consistir en un marco de acción en el que el Ordenamiento Jurídico impone una restricción de ejercicio, salvo anuencia administrativa: no entendí esta frase. Por otro lado, la citada Ley No. 8220 regula los mecanismos para tener por acreditado el acto presunto, presentando declaración jurada de cumplimiento de requisitos, o bien, peticionando a la misma Administración solicitud de tener por cumplidas aquellas exigencias. En ambos casos, la norma impone que la Administración deberá emitir dentro del plazo de tres días, documento donde conste que transcurrió el plazo para la aplicación del silencio positivo y la solicitud no fue resuelta en tiempo. De igual manera, si la Administración no emite este documento dentro del plazo señalado, se tendrá por aceptada la aplicación del silencio positivo y el administrado podrá continuar con los trámites para obtener el respectivo título requerido. Finalmente, cuando ocurra el silencio positivo, como se ha dicho, surge el denominado acto administrativo presunto, por lo que, la supresión de ese acto exige y requiere acudir a las formas de extinción de las conductas públicas, sea, nulidad del artículo 173 LGAP en la misma sede administrativa, proceso de lesividad en instancia jurisdiccional, o bien la revocación de conductas, so pena de lesionar el principio de intangibilidad de los actos propios, consagrado en el precepto 34 de la Carta Magna. De igual modo, esa declaración de ocurrencia del silencio positivo puede plantearse en esta sede contencioso administrativa, al amparo del numeral 42 y 122 del CPCA.

VI.- Sobre el silencio positivo en el caso concreto. En la especie, la demanda se ha formulado para que se declare: “1-) Que habiendo la Administración, omitido dar respuesta a la misiva que mi representada dirigió al Concejo Municipal y a la Alcaldía de Paraíso de Cartago, de fecha 04 de julio de 2018, mediante la cual se le solicitó proceder a la construcción de aceras, cordón y caño, el otorgamiento del AGUA REQUERIDA para la realización del proyecto, y el VISADO a los planos relacionados con el referido proyecto constructivo, se operó en favor de mi poderdante EL SILENCIO POSITIVO.” Sobre ese particular, del elenco de hechos probados se tiene que, en fecha 04 de julio de 2018, mediante nota dirigida al Concejo Municipal y a la Alcaldía de Municipalidad de Paraíso de Cartago, la empresa accionante gestionó lo siguiente: “1-Que la Municipalidad proceda a la construcción de aceras, cordón y caño en la propiedad de mi representada. Con lo cancelado hasta ahora, sería suficiente para que la Corporación Municipal construya al menos la mitad de la obra, y/o entregarme materiales destinados a ese fin. 2- Se le otorgue a mi representada el AGUA REQUERIDA para la realización del proyecto. 3- Se otorgue el VISADO a los planos presentados ante la Municipalidad, relacionados con el proyecto constructivo. Inicialmente pueden visarse los lotes que colindan frente a calle pública.” Luego, ante la falta de atención oportuna respecto de esa petición, por nota del 19 de julio del 2018, remitida al Concejo Municipal y a la Alcaldía, la accionante solicitó: “Transcurrido el plazo de ley, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 330 de la LEY GENERAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA-LGAP-, en relación con el artículo 7° de la LEY DE PROTECCIÓN AL CIUDADANO DEL EXCESO DE REQUISITOS Y TRÁMITES ADMINISTRATIVOS SE HA OPERADO DE PLENO DERECHO EL SILENCIO POSITIVO. / De conformidad con el artículo 7° inciso a) de la referida Ley Número 8220 del 4 de marzo de 2002 (LEY DE PROTECCIÓN AL CIUDADANO DEL EXCESO DE REQUISITOS Y TRÁMITES ADMINISTRATIVOS) habiéndose operado el SILENCIO ADMINISTRATIVO, solicito: / EMITIR NOTA U OFICIO QUE DECLARE QUE EL PLAZO DE LEY TRANSCURRIÓ y las solicitudes formuladas por mi representada, en relación con la construcción de aceras, cordón de caño, concesión de agua, y visado de los planos del Proyecto Urbanístico, NO FUERON APROBADAS, por lo que APLICA EL SILENCIO POSITIVO. Adjunto además DICTÁMEN C-220-2004 de fecha 05 de julio de 2004, emanado de la PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, que es CRITERIO DE LA PGR acerca de la aplicación del silencio positivo en relación con el otorgamiento del visado municipal a que hace referencia el artículo 33 de la Ley de Planificación Urbana." No consta en autos respuesta a ninguna de ambas gestiones. Luego del análisis de las alegaciones de la parte reclamante, pues el ente local no se apersonó del todo a ninguna de las etapas de esta causa, se tiene que la misma empresa accionante indica que a partir de la desidia del ayuntamiento, dispuso construir por sus propios medios las aceras, caños y cordones de caños, limitando, entonces, sus ruegos al suministro de agua potable y al visado de los planos propios del proyecto de urbanización que dice, emprende en la finca de Cartago, matrícula de Folio Real Placa26802. Con todo, al margen de esa circunstancia que aduce la accionante, lo cierto del caso es que las pretensiones relacionadas a la construcción de aceras, cordones y caño, así como al suministro de agua potable, no son aspectos que puedan asociarse o vincularse al análisis propio de la procedencia o no del silencio positivo. Se trata de reclamaciones de orden prestacional material, que buscan que el ente local despliegue actividades materiales de obra y de suministro de agua potable. La teoría del acto presunto adquiere relevancia frente a gestiones sobre las cuales es necesario que la Administración emita acto expreso en relación a la pertinencia o no del efecto jurídico pretendido por el gestionante. Las acciones aludidas, no precisan, para su definición, de un acto administrativo formal, sino, por el contrario, de conductas materiales propias del ámbito del funcionamiento administrativo normal, a tono con el precepto 4 de la LGAP. De esa manera, la teoría bajo examen no tiene utilidad para ese marco de pedimentos, los cuales, se insiste, no podrían verse satisfechos por un acto presunto. La prestación de esas actividades no se impone a partir de un acto expreso que así lo exija, sino, de potestades y deberes que el mismo Ordenamiento Jurídico impone, y cuya tutela se decanta por la vía de la denominada prestación prestacional, regulada en el numeral 42 inciso e), en relación con el 122 inciso g), ambas normas del CPCA. De ahí que deba disponerse el rechazo en cuanto a ese particular.

VII.- Sobre el silencio en las solicitudes de visado. Para los efectos del análisis de la procedencia de la figura del silencio positivo en torno al visado de planos, es necesario establecer que dicha exigencia edilicia se encuentra establecida en el numeral 33 de la Ley de Planificación Urbana, No. 4240, misma que señala en su rigor literal:

“Artículo 33.- Para todo fraccionamiento de terrenos o inmuebles situados en distritos urbanos y demás áreas sujetas a control urbanístico, será indispensable haber visado antes, en la oficina municipal autorizada, el plano que indique la situación y cabida de las porciones resultantes y que, además, el notario o funcionario público autorizante, dé fe en el acto de extensión u otorgamiento del documento respectivo, de que la división coincide con la que exprese dicho plano.

Los fraccionamientos que se hagan por documento privado, al igual que en los documentos públicos, se reputarán ineficaces si carecen de razón notarial o municipal sobre la preexistencia del plano visado.” Sobre los alcances de esa normativa y la posibilidad de aplicación del silencio positivo en ese tipo de trámites de visado de fraccionamientos, es criterio de mayoría de esta Cámara, que la materia urbanística, en sus diversas fases de control y fiscalización preventiva y posterior de las acciones de disposición de los bienes inmuebles, sea por ordenación de actividades, ejercicio de actividades constructivas o edilicias, así como en el ámbito de enajenación, dentro de estas fraccionamientos y segregaciones, incluye dentro de su ámbito de consideración y por ende, de tutela, la variable ambiental, dado el innegable impacto que genera la disposición y explotación de la propiedad urbanística, en el ambiente y ecosistemas, como bienes jurídicos tutelados. En efecto, el uso, goce y disposición de la variable inmobiliaria, así como el ejercicio de la denominada “variable gris” del ámbito urbanístico, integrado por el “ius edificandi”, a no dudarlo, supone un impacto en el ambiente y en el paisaje (urbano y rural), lo que impone su resguardo, a la luz de los cánones 45 y 50 de la Constitución Política. El derecho de dominio (propiedad) regulado en aquella primera norma, no es de carácter absoluto, sino que se encuentra limitado y afecto a la función social y ambiental de la propiedad, de suerte que el desarrollo de actividades de base urbanística, debe armonizar con la tutela del derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Así pues, la competencia municipal en la materia urbanística local se desarrolla en dos vertientes, primero, en lo concerniente a la definición de las regulaciones normativas, sea la adopción del respectivo plan regulador y regulaciones conexas; y posteriormente, el concerniente al control en la circunscripción territorial, que es expresión del poder de policía. En este segundo ámbito, el control o verificación en la normativa urbana, tiene trascendencia tanto respecto de fraccionamientos como de proyectos urbanísticos propiamente dichos, por las implicaciones jurídicas que de este desarrollo se infiere, como se infiere de la definición que al efecto da el propio ordenamiento de la materia (artículos 1, 40 de la Ley de Planificación Urbana). En efecto, el fraccionamiento, es la división de un predio con la finalidad de introducirlo al comercio de los hombres, lo que supone, tal y como lo debe constatar cada gobierno local al otorgar el visado correspondiente, que el mismo se ajuste, en cuanto a tamaño y características, a las disposiciones urbanísticas vigentes, en especial, al Plan Regulador del suelo local –si lo hubiere- así como a la normativa de desarrollo y demás leyes especiales de orden público. El fraccionamiento que la ley denomina como “simple”, no incluye un proceso de habilitación urbana para el uso y disfrute de las parcelas resultantes de la acción de segregación de tierras, y ello es así porque el legislador parte de que en estos, los fundos cuentan con accesos y áreas verdes producto de un desarrollo urbanístico anterior. Por su parte, el fenómeno de la urbanización comprende los procesos, tanto de fraccionamiento de la tierra como de habilitación, para fines urbanos, de los fundos resultantes, lo cual se traduce no sólo en la dotación de los correspondientes servicios públicos esenciales -agua, luz, internet-, sino de calles, aceras, caños, áreas verdes y áreas comunales -cedidas por el urbanizador-. Por ello, en esta materia existe un especial interés en el control que la ley le ha delegado a los gobiernos locales, a fin de que constate si en cada caso, no sólo se cumple la normativa urbana que rige al cantón, sino si se está ante un mero fraccionamiento o segregación, o un proyecto urbanístico, procesos que tienen diversos requisitos y trámites. Desde esa arista de exposición, atendiendo a esa incidencia, estima la mayoría de este Tribunal, que tratándose de la materia urbanística, resulta improcedente la aplicación de la figura del silencio positivo, por extensión del mandato establecido en el artículo 4 de la Ley No. 7575, que expresamente inhibe el silencio positivo en la materia ambiental, como lo ha señalado en forma reiterada la jurisprudencia constitucional -así por ejemplo en sentencias número 6836-93, 1730-94, 1731-94, 2954-94, 5506-94, 6332-94, 0820-95, 5745-99, 2000-1895, 2003-6322, y también en la sentencia número 0397-F-2001 de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia-, partiendo de la base que se trata de la disciplina jurídica atinente a la ordenación del territorio, que comprende la delimitación del contenido de la propiedad urbana y el ejercicio de la función urbanística como potestad pública, en virtud de lo cual, le son aplicables los principios constitucionales de la rama de la que forma parte, en la forma señalada por la Sala Constitucional en su sentencia número 2003-3656, al definir un concepto amplio de ambiente. De esa manera, el debate en torno a la procedencia o no de la figura del acto presunto en los trámites de visado de planos, regulado en el precepto 33 de la Ley No. 4240, se encuentra zanjado a partir de dicha postura, siendo uno de los supuestos en los cuales, tanto el Derecho de la Constitución como la ley, vedan la aplicación de una anuencia presunta en favor del administrado. Por ende, el reclamo bajo examen sería improcedente, desde la base misma de su postura.

VIII.- A mayor conjunto de razones. Sin perjuicio de lo indicado y a mayor abundamiento de razones, por criterio unánime, estima este Tribunal que la pretensión bajo examen resulta inatendible ante la falta de precisión de la demanda en cuanto a los trámites concretos que dice haber presentado y que no le han sido resueltos. Ciertamente, del análisis del expediente se tiene que la empresa accionante alude a la solicitud del 19 de julio del 2018, presentada ante la Alcaldía y el Concejo, en la que peticiona, en lo relevante: “… EMITIR NOTA U OFICIO QUE DECLARE QUE EL PLAZO DE LEY TRANSCURRIÓ y las solicitudes formuladas por mi representada, en relación con la construcción de aceras, cordón de caño, concesión de agua, y visado de los planos del Proyecto Urbanístico, NO FUERON APROBADAS, por lo que APLICA EL SILENCIO POSITIVO.” Sin embargo, ni en esa solicitud, ni en las pruebas que aporta a los autos como sustento de sus pretensiones, se acompaña detalle concreto de los planos de segregaciones específicas respecto de las cuales ha solicitado el otorgamiento del visado previsto por el mandato 33 de la Ley No. 4240. Este dato es fundamental para que este Tribunal, pues de otro modo, se pretendería una declaratoria en abstracto, genérica, de silencio positivo, aspecto que no es viable ni factible para el análisis del instituto del silencio positivo. Como se ha expresado en los apartes previos de este fallo, el análisis de esta figura requiere de una ponderación concreta de la naturaleza jurídica sustantiva del título requerido ante la Administración, pero además, del análisis del contenido de la gestión específica, si ha cumplido o no los requisitos debidos y publicitados para esa tipología de trámite, así como la valoración de si se ha adoptado acto expreso en torno a ese ruego particular dentro de los cánones de temporalidad legalmente establecidos. En general, ese examen no puede ser realizado frente a pretensiones como la formulada en esta demanda, en la que se busca que, de manera abierta, se declare un supuesto silencio positivo respecto de un grupo indeterminado de peticiones. Principios de carga probatoria y seguridad jurídica exigen esa identificación a la que se hace referencia, por lo que, siendo que la acción bajo examen no presenta esa lista de gestiones concretas, el análisis peticionado se torna inviable, desde su propia formulación. A lo sumo, la demanda aporta un plano catastrado C-335757-96 inscrito al rollo 129 imagen 293 del Catastro Nacional, y el cual, cuenta con el visado municipal de fecha 13 de septiembre del 2016, pero que representa una finca propiedad de la accionante, con una cabida de 5 hectáreas 2310.87 metros cuadrados, sita en Paraíso, pero con la indicación que se levanta para trámite de información posesoria. Tal plano no tiene utilidad alguna para los efectos de las probanzas que se echan de menos y que dan sustento al rechazo en cuestión. Así las cosas, por este criterio adicional, el ruego de marras debe ser declinado.

IX.- Sobre los reclamos indemnizatorios. Por otro lado, la empresa actora reclama el pago de daños y perjuicio en el siguiente sentido: “2-) Que la Administración Pública -MUNICIPALIDAD DE PARAÍSO DE CARTAGO- al actuar con negligencia, culpa e imprudencia, incurrió en RESPONSABILIDAD CIVIL EXTRACONTRACTUAL, razón por la cual está obligada a resarcirle a mi representada las sumas cobradas indebidamente por concepto de impuestos, multas e intereses, así como los daños y los perjuicios ocasionados, con ocasión de los hechos que indica la demanda, en virtud de que: “Todo aquel que por dolo, culpa, negligencia imprudencia cause un daño a otro, está obligado a resarcirlo, junto con los perjuicios..." "La administración responderá por todos los daños que cause su funcionamiento legitimo o ilegitimo, normal o anormal o anormal, salvo fuerza mayor, culpa de la víctima o hecho de un tercero". Solicito condenatoria en abstracto, debiendo liquidarse los extremos reclamados en ejecución de sentencia.” Tales reclamos deben ser rechazados. Aún la apertura del sistema de responsabilidad civil extracontractual que regula la LGAP en los preceptos que van del 190 al 213 (en lo medular), el numeral 196 de ese marco legal establece que el daño indemnizable debe ser efectivo, evaluable, individualizable y, además, antijurídico en su base. Para ello, el mandato 58 inciso e) del CPCA impone como requisito de la demanda, que, cuando se reclamen de manera accesoria, daños y perjuicios, debe indicarse en qué consiste, la causa de su ocurrencia y una estimación prudencial. Además, el inciso f) de ese mismo ordinal, exige a la parte accionante la presentación de las probanzas que sustenten sus pretensiones. Desde esa arista de examen, las manifestaciones de la parte reclamante no permiten establecer el detalle y existencia las partidas que expone de manera genérica. En efecto, la demanda se limita a expresar de manera abstracta la ocurrencia de supuestos daños y perjuicios, que no especifica o detalla y en modo alguno los cuantifica, ni muchos menos, ofrece probanzas en cuanto a su existencia. Tampoco establece argumentos comprensibles en cuanto a la causa de esas supuestas lesiones, dado que, indistintamente alude a la medida de inmovilización, la indisponibilidad de la finca, pago de tributos, etc. Sin embargo, no ofrece aspecto concreto que permita a este Tribunal definir, los daños concretos que reclama, así como su causa adecuada, como tampoco su cuantía. Nótese que la misma demanda señala que se reclaman en abstracto, a efectos de liquidarlos en fase de ejecución de sentencia, técnica que no es debida y atenta contra los deberes procesales a los que se ha hecho referencia. Si bien aporta una serie de comprobantes de pago de tributos y servicios locales, no se presenta una relación lógica y fundamentada de la vinculación que dichos documentos tienen con esta pretensión. Por el contrario, se aportan para señalar que lo cancelado por esas partidas, cubre en demasía el costo de la construcción de las aceras, caños y cordones, por lo que, es claro que no constituyen probanzas en orden a acreditar la partida de daños. Por ende, la demanda evidencia una técnica indebida en su formulación sobre estas cuestiones, y no permite una ponderación racional sobre las partidas reclamadas, en orden a definir una posible existencia. Así, al margen de lo preceptuado por el artículo 122 inciso m) del CPCA, la ausencia total de elementos de convicción o, al menos, argumentos que puedan generar una relación con daños reparables, es improcedente una condenatoria en abstracto como la que se ha formulado, lo que conlleva, sin más, al rechazo de ese cargo.

Nombre20857.- Nombre14412. La Municipalidad demandada no se apersonó a esta causa, en ninguna de sus fases. Empero, de oficio, debe establecerse la ausencia de derecho en las pretensiones formuladas por la empresa accionante, producto de lo cual, de oficio, debe de declararse la falta de derecho de la acción, al disponerse el rechazo de la demanda en todos sus extremos.

XI.- Advertencia de la desidia del gobierno local accionado y comunicaciones del fallo. No obstante, este órgano colegiado debe dejar expresa consigna en este precedente, en cuanto a una vehemente y enfática llamada de atención a la Municipalidad accionada, ante la evidente desidia que ha mostrado en torno a las gestiones de la parte reclamante. El numeral 329.1 de la LGAP obliga a la Administración a resolver dentro de los plazos legales, a la vez que el inciso 2) de ese precepto establece como principio, la responsabilidad disciplinaria del funcionario incumpliente de ese deber. Los mandatos 27 y 49 de la Constitución Política tutelan los derechos de petición y pronta respuesta, así como el de Justicia Administrativa Pronta y Cumplida. Además, el artículo 4 de la LGAP estatuye el principio de eficiencia y eficacia de los servicios y actividades públicas, por lo que, la dejadez que se ha advertido por parte de la Municipalidad de Paraíso frente a las gestiones y situación de la empresa accionante, constituyen una manifestación de disfunción administrativa, una anormalidad prestacional que debe ser corregida, en la medida en que lesiona los derechos e intereses legítimos de las personas administradas. Por demás, esa desidia e indolencia se puso de manifiesto en este proceso, en el cual, pese haber sido debidamente notificada, el ente local mostró una actitud totalmente desinteresada frente a su deber constitucional de rendición de cuentas, defensa de los intereses públicos e institucionales, y control universal de la función administrativa. Ergo, debe tomar nota las autoridades locales de lo reprochable de su comportamiento omisivo, tanto en sede administrativa como judicial, advirtiendo de las potenciales consecuencias disciplinarias que tal pauta de conducta puede suponer. De ahí que deba ordenarse la comunicación de este fallo, de manera personal, a la Alcaldía Municipal y a la Presidencia del Concejo Municipal, así como a la Contraloría General de la República, para la valoración de las acciones internas a adoptar frente a estas circunstancias apuntadas.

XII.- Costas. De conformidad con el numeral 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo, las costas procesales y personales constituyen una carga que se impone a la parte vencida por el hecho de serlo. La dispensa de esta condena solo es viable cuando hubiere, a juicio del Tribunal, motivo suficiente para litigar o bien, cuando la sentencia se dicte en virtud de pruebas cuya existencia desconociera la parte contraria. En la especie, al margen del rechazo de la demanda, la condición de rebeldía del ente local accionado, así como la competa desidia que ha mostrado en torno a este proceso, llevan, por juicio lógico, a resolver el presente asunto sin especial condena en costas, pues de otro modo, se daría un beneficio incausado.

POR TANTO,

De oficio, se declara la falta de derecho. En consecuencia, se declara sin lugar la demanda incoada por la empresa denominada LAS MUÑECAS S.A., en contra de LA MUNICIPALIDAD DE PARAÍSO DE CARTAGO. Se resuelve sin especial condenatoria en costas. El juez Garita Navarro consigan nota separada. José Roberto Garita Navarro/Silvia Consuelo Fernández Brenes/ Daniel Aguilar Méndez. */*/*/*/*/*/*/ NOTA SEPARADA DEL JUEZ GARITA NAVARRO-.

Con el respeto y consideración de siempre, me aparto de las consideraciones de fondo señaladas en el considerando VII de esta sentencia, en el cual, se expresa que, en materia urbanística, como premisa general, no es procedente la aplicación del silencio positivo, dada su relación e incidencia en el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Las razones de mi postura son las siguientes:

Luego del análisis del artículo 33 de la Ley de Planificación Urbana, No. 4240, considera quien suscribe, que, el visado municipal de planos consiste un acto de control administrativo, asociado a competencias de orden urbanístico y constructivo, que tiene por objeto la verificación de la localización y cabida de las zonas resultante, así como de la coincidencia de esos datos entre la materialidad del lote respectivo y su representación topográfica en el plano. Tal y como advierte el mandato aludido, la ausencia de ese visado lleva a la ineficacia de los fraccionamientos que se hayan producido. Desde este plano, el visado municipal es un acto de control administrativo para la segregación de inmuebles, de contenido reglado, que se limita a corroborar el cumplimiento de las condiciones exigidas por el Ordenamiento Jurídico para el ejercicio de la actividad aludida. En rigor, a tono con el contenido sustancial del derecho de dominio, regulado por el numeral 264 del Código Civil, mismo que incluye la facultad de enajenación y transformación, este acto administrativo no está llamado a crear una situación jurídica, o bien, un derecho subjetivo, sino que, verifica las condiciones para su legítimo ejercicio. Es decir, a partir del detalle del plano catastrado, tiene por objeto la comprobación que la segregación o fraccionamiento cumple con las reglas impuestas por las normas urbanísticas aplicables, verificación a partir de la cual, autoriza el ejercicio de un atributo del dominio sobre el bien. Bajo esta comprensión, la naturaleza jurídica de este requerimiento de ejercicio de uno de los componentes del derecho de dominio, es propia de una autorización administrativa, figura en la cual, como se ha indicado ut supra, salvo regla en contrario, opera el instituto del silencio positivo. Desde luego que esta figura es plenamente aplicable a los fraccionamientos de urbanizaciones, como modalidad de disposición plena de un bien inmueble destinado a un desarrollo edilicio. Empero, el solo otorgamiento del visado de planos, no dice de la anuencia o posibilidad de venta de lotes y construcción sobre estos, actos que solamente pueden concretarse a partir de la recepción y aceptación expresa por parte del ente local de las áreas y obras públicas (cesión forzosa) que estatuye el numeral 40 de la Ley de Planificación Urbana, así como de las ordenanzas que fije reglamentariamente cada ayuntamiento, además de las zonas necesarias para la apertura de calles y suministro de servicios públicos que el proyecto de urbanización requiera, que hayan sido incluidas en los planos respectivos y formuladas por las autoridades administrativas que concurren en el otorgamiento del permiso de construcción del respectivo proyecto. Así en efecto se desprende, además, del precepto VI.6 del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones (adoptado por el INVU en sesión de Junta Directiva número 33941 del 13 de diciembre de 1982). En suma, dicha recepción de obras y áreas es un acto expreso de control y fiscalización urbanística que acredita el cumplimiento de las normas y disposiciones aplicables al proyecto. Por demás, cabe advertir que el visado, si bien constituye una autorización, lo es para el caso que los planos plasmen terrenos de dominio privado, ya que, si dicho trámite se refiere a planos que incluyen o se refieran a terrenos de dominio público, la figura del silencio positivo es inaplicable, por tratarse de una materia en la cual, como se ha expuesto arriba, existe limitación legal expresa en cuanto a la aplicación de esa figura. Ergo, en esas cuestiones demaniales, ante la inercia formal de la Administración, opera, por principio, el silencio negativo. Ahora, es claro que una de las variables relevantes que debe ser ponderada y tutelada en las proyecciones del derecho urbanístico es el medio ambiente y el derecho reconocido en el canon 50 de la Constitución Política. Tal cuestión se tutela en diversas fases del esquema del derecho urbanístico, desde el ámbito de planificación, siendo que la misma Ley No. 4240 impone la viabilidad ambiental como requisito de validez de los planes reguladores, así como en el uso específico y ejercicio individual de los derechos de edificación. Por demás, las mismas normas ambientales, en correspondencia con el artículo 45 párrafo in fine de la Constitución Política, legitiman la imposición de limitaciones administrativas, legalmente impuestas sobre el derecho de propiedad, poniendo en evidencia su función social y dentro de esta, la consideración del ámbito ambiental. Sin embargo, fijadas las pautas para la tutela y resguardo de la variable verde dentro de las regulaciones urbanísticas, se constituyen en parámetros de control previo y posterior de las diversas solicitudes de disposición de la propiedad. En rigor, se estima, el silencio positivo no depende de la sola presentación de la gestión y de la inercia administrativa en su atención. Requiere, además del cumplimiento de las diversas exigencias que el Ordenamiento estatuye para cada tipo de trámite, siempre que hayan sido debida y oportunamente divulgados y publicitados por la Administración competente. De ese modo, en el análisis de procedencia del citado silencio, en orden a poder producir un acto presunto, que engrose la esfera jurídica de la persona, es menester que el título concreto, satisfaga esas ordenanzas, pues de otro modo, no podrá producirse ese efecto. De esa manera, cuando la gestión de visado prevista en el numeral 33 de la Ley No. 4240, sea propia de una propiedad de naturaleza privada y se compruebe el cumplimiento de las exigencias legales y reglamentarias atinentes al caso, dentro de ellas, las que imponen condiciones y supuestos de protección ambiental, como tesis de principio, no se observa la incompatibilidad de la figura del silencio positivo, como consecuencia de la inercia administrativa. En esos términos, el acto administrativo que condiciona la disposición efectivas del bien de vocación urbanística, si bien es garantía de comprobación de las condiciones necesarias para su ejercicio legítimo, en casos en que se compruebe ese cumplimiento (y solo en esos casos) y la desidia de la Administración impida el régimen de disposición del bien, la figura en cuestión garantiza la tutela del derecho de propiedad, en esos casos, en congruencia con la función social y ambiental, y a tono con las reglas que ordenan el dominio urbanístico. Luego, en este caso, como se ha indicado en el fallo, la ausencia de indicación concreta de gestiones que permitan verificar cumplimiento de cabidas en las segregaciones, áreas de retiro, índice de edificabilidad y demás cuestiones propias, conllevan al rechazo de la solicitud de declaratoria de silencio positivo, cuestión en la que se comparte el fallo comentado. José Roberto Garita Navarro. Juez.

ASUNTO: PROCESO DE PURO DERECHO ACTORA: FINCA LAS MUÑECAS S.A.

DEMANDADO: MUNICIPALIDAD PARAÍSO DE CARTAGO.

IGWTHUP.JRGN. 2021 *YAGQBEWFGW461* Clasificación elaborada por CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.