Annulment of dismissal and disqualification sanctions due to reasonable legal interpretationAnulación de sanciones de despido e inhabilitación por interpretación legal razonable

**Grande** **Normal** **Pequeña** **Contentious-Administrative Tribunal, Section I** **Resolution No. 00110 - 2021** **Resolution Date:** December 2, 2021, at 10:15 a.m.

**Case File:** 17-002019-1027-CA **Drafted by:** Claudia Bolaños Salazar **Type of Matter:** Contentious-administrative declaratory proceeding **Analyzed by:** JURISPRUDENTIAL INFORMATION CENTER **Content of Interest:** **Type of Content:** Majority Vote **Branch of Law:** Administrative Law **Topic:** Administrative disciplinary procedure **Sub-topics:** Nullity of the disqualification sanction imposed on an official because the breach of her legal advisory duties was not proven.

**Topic:** Administrative Procurement **Sub-topics:** Interpretation of Articles 5 and 47 of the Regulation to create a registry of eligible parties for contracting inspection services for road conservation projects.

"VI.- Analysis of the specific case: This proceeding revolves around the issuance of a dismissal, civil, and disqualification sanction imposed on Ms. Nombre53781, as a result of an administrative disciplinary procedure initiated against her by the Office of the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República). Therefore, in order of the arguments presented by the plaintiff, this Chamber of Judges rules below, starting from the premise that three specific faults are attributed to the plaintiff, but she is sanctioned based on two of them, which will therefore form the framework of study in this resolution. The first fault lies in granting internal approval to administrative contracts vitiated by absolute nullity because they included the recognition of payment of rates for additional personnel, which were not approved by the Board of Directors (Consejo de Administración) and published in the Official Gazette (Diario Oficial La Gaceta), thus attributing to her a breach of the duty of care and an infraction of the principle of legality, thereby violating the Regulation on Endorsement of Administrative Contracts (Reglamento de Refrendo de las Contrataciones Administrativas). The second attributed conduct revolves around the lack of oversight regarding the legal opinion rendered by subordinate personnel, who endorsed the payment rates for additional personnel originally set in the administrative contracts. After analyzing the evidence and the parties' arguments, this Panel of Judges reaches the conclusion that the plaintiff is correct in her annulment claims, as it emerges from the sanctioning administrative file that there was an infringement of the plaintiff's right of defense, by not incorporating the calculation spreadsheets (memorias de cálculo) that gave rise to a modification of the rates for additional services, based on a criterion of the Administrative Financial Director, who not only lacks the competence to set these rates in light of the cited regulation, but additionally, the supporting elements were not provided to substantiate the conclusions of an overpayment or a payment not adjusted to technical rules. The reasons for which we arrive at such conclusions are explained below. 1) Scope of the interpretation of Articles 5 and 47 of the Regulation for the creation of a registry of eligible parties for the contracting of inspection services for road conservation projects of the national road network. Unjustified excessive formalism. Reasonableness of the legal opinion rendered. Application of principles and rules of administrative procurement law. The core axis of the difference in criteria between the plaintiff and the comptroller body is essentially the issue regarding the obligatoriness or not, according to the text of the Regulation for the creation of a registry of eligible parties for the contracting of inspection services for road conservation projects of the national road network, of submitting the setting of the rate for additional personnel services to be provided by the inspection organizations to the approval of the Board of Directors. The plaintiff attributes that there is no express rule that provides for such action, inferring from Articles 5 and 47 of the Regulation under study, that the competence was granted to the Directorate of Road Conservation (Dirección de Conservación Vial) and not to the Board of Directors, and that in any case, as these are activities of the same nature, they derive the same payment [...]

**Criterion of the Tribunal** [...]

From the comprehensive reading of the rules as well as the terms of authorization provided by the comptroller body, this Tribunal considers that the interpretation that the Legal Directorate (Dirección Jurídica) of CONAVI has derived from its text is valid, for this reason: although it is true, it is clear that any modification to the regulation must follow the original procedural stages, namely the authorization of the Office of the Comptroller General of the Republic, approval of the Board of Directors, and finally, publication in the Official Gazette (Diario Oficial La Gaceta), it is not foreign to its text to derive an interpretation that the rates for additional personnel were governed by those established for the base personnel of the inspection organizations.

Let us see: Article 5, just transcribed, refers to the personnel of the inspection organizations, including the engineering assistant, a secretary, and the field inspectors, both regarding the minimum quantity and the additional quantity required to cover inspection on all work fronts. Likewise, the rule indicates that, "if necessary, given the specific circumstances of the area where the road conservation projects are executed, and provided that due justification exists, the Supervisory Unit (Unidad Supervisora) may authorize the incorporation of an additional project engineer, who must meet the same pre-established requirements for this professional. For said professional, CONAVI will recognize the payment rate that also includes administration, contingencies (imprevistos), and profit (utilidad)." Note then that the rule refers to both categories or classifications of personnel, whether base or additional. This allows for a valid interpretation, even if not fully shared, that the rate authorized by the Board of Directors for base personnel covers those additional personnel. That position assumed by the Legal Directorate is not unreasonable or illogical, so that, under the mantle of professional independence of judgment, even though the comptroller body did not share the position, this does not imply per se that it is incorrect or unsustainable. Moreover, in light of the principles that govern the interpretation of administrative procurement rules, particularly the principles of efficiency, effectiveness, and the pursuit of satisfying public interests, they allow excessive formalism to yield before the fulfillment of public ends, without detriment to the Public Treasury (Hacienda Pública). For the foregoing, this Panel of Judges does not consider that the plaintiff infringed or violated her legal advisory duties in the processing of the internal approval of the contracts with the inspection organizations, since the interpretation provided of the regulatory text is possible and valid, we insist, even if not shared by internal servants of CONAVI or by the comptroller body [...]

• 2)On the competencies of the Board of Directors and the Directorate of Road Conservation of CONAVI in setting rates for inspection services personnel. The plaintiff questions the legal and regulatory competencies of the Board of Directors. She points out that the regulation authorizes CONAVI's technical units to directly dispose of the requirement and contracting of additional or special personnel for the inspection organizations; that within the regulation, there are no specific functions or competencies for CONAVI's Board of Directors regarding the additional rate to be paid to that special personnel; that in CONAVI, the Board of Directors within the framework of Law 7798, is a political definition and regulatory body, which issues general provisions that must be complied with by CONAVI's technical and administrative units; therefore, it is not an executing, managerial, regulatory, operational, or technical body to which each and every action carried out in the administrative procurement procedures executed by CONAVI must be referred; that the incorporation of additional rates in the special procurement regulation constituted a modification and therefore had to be known by the Board of Directors, an aspect that is not correct because the Regulation already incorporated the possibility of assigning additional personnel, personnel that had to be authorized by the Directorate of Road Conservation and whose rates would be defined by it. She adds that Article 5 of the cited Regulation states that the Directorate of Road Conservation will define a global amount for the payment of these special services and is responsible for defining said rates; she adds that no other article of the regulation refers to the fact that those special service rates had to be approved by CONAVI's Board of Directors, and the rates referred through the official letter of Engineer Nombre7406 corresponded only to the engineer and inspectors, a breakdown of the rate that did not reveal any sign capable of warning the plaintiff of the existence of any type of irregularity [...]
• 3)On the lack of warning regarding the comptroller's opinion on the procedure for setting the rates for additional personnel of the inspection organizations. The plaintiff highlights that when approving the regulation, the Office of the Comptroller General of the Republic did not warn that the additional rates had to be submitted for the knowledge of the Board of Directors, as it did in official letter DCA-2757 of October 19, 2015. Regarding this point, we must indicate that certainly, such a procedural stage is not clearly set out in the matter before us; however, it should not be forgotten that as long as the legal system requires a specific administrative conduct, the public official is obligated to attend to it, unless a valid justification exists for its omission. That is, the absence of mention of procedural rules in an approving act does not constitute authorization for their non-observance. For that reason, the argument presented is rejected. In any case, the tribunal warns that the topic regarding the scope of the legal opinion rendered by the Directorate under the plaintiff's charge and the lack of oversight at the stage of rendering it will be addressed, with respect to the reasonableness and proportionality of the sanction imposed, given the lack of demonstration of the generation of a harm or injury to the public interest [...]
• 6)On the non-existent, sufficient, direct, and adequate causal link between the conduct attributed to the plaintiff and the setting of payment rates for additional personnel. Absence of fraudulent conduct (conducta dolosa) or culpable conduct (conducta culposa) to attribute civil liability. The plaintiff points out that the causes of the alleged damage to the public treasury are the alleged miscalculation of the rate for additional personnel and its payment, facts that are not the plaintiff's responsibility, as indicated by the resolution from the Office of the Comptroller General. She adds that none of the actions allegedly carried out by her person are the cause of the alleged damage caused to the Administration, since the transfer of charges does not attribute the inclusion in the contracts signed on December 21, 2007, relating to the additional rate for special personnel. She specifies that the alleged damage is attributed to the apparently incorrect determination of the rate for additional personnel, which is not her person's competence, neither the determination nor the approval. Likewise, the payment made of the rates for additional personnel is an action not carried out by her person, which continued despite the fact that as of May 6, 2008, the Board of Directors ordered the payment of those rates to stop. She concludes that the civil liability attributed for the alleged economic damage from the alleged overpayment in the special rate recognized for additional personnel does not originate from the actions imputed to her person, but on the contrary, would have its genesis in the determination or setting of that rate carried out by the technical unit defined in the Regulation [...]

**Criterion of the Tribunal:** Indeed, in light of the line of analysis that this Tribunal has indicated throughout this judgment, there is no doubt that, not only is there no complete, scientific, and reliable technical criterion of the incorrect setting of the rates for additional personnel, but also, it is evident that there is no causal nexus between that conduct, pertaining to the competence assigned to the Directorate of Road Conservation, as provided in Article 5 of the Regulation issued for the creation of a registry of eligible parties for the contracting of inspection services for road conservation projects of the national road network, and the reproach attributed to the plaintiff. Thus, the issue of setting the rate, which the comptroller body itself acknowledges does not correspond to the plaintiff to define, significantly dilutes a causal nexus due to the act of a third party. This being the case, the plaintiff is right when she warns that she carried out a legality analysis when granting internal approval to the contracts in accordance with Article 8 of the Regulation on Endorsements of Administrative Contracts (Reglamento de Refrendos de los Contratos Administrativos), but not a technical analysis of the appropriateness of the items comprising the rate itself for the additional services of the inspection organizations, returning here to the point that it is not devoid of all logic and coherence, the fact that the Legal Directorate interpreted that the rates, being homologous to the base services, shared the same technical basis that guided the approval of the Board of Directors regarding the latter [...]

• 8)On the lack of proportionality and reasonableness in the administrative sanction imposed. The plaintiff alleges that the sanction imposed is disproportionate, especially since she is not responsible for setting the rates for professional services. On the contrary, the defendants consider that the administrative sanctions of dismissal and disqualification, as well as the application of the civil liability regime, are justified by the faults that have been classified as serious. **Criterion of the Tribunal:** Having analyzed the arguments in light of the applicable regulations and the conclusions reached by this Panel of Judges, there is no doubt that the sanctions imposed lack foundation, are unreasonable, and disproportionate. This is not only because there is no reprehensible conduct on the part of the plaintiff regarding granting internal approval to the contracts signed with the inspection organizations that include the rate for additional services, and although it is true, there is no evidence of the existence of internal control mechanisms over the legal opinion rendered by her subordinate, as we have indicated above, this opinion is not arbitrary or whimsical; on the contrary, it can be considered in accordance with the spirit of the rule and dictated in respect of and oriented by the principles of informality and efficiency that govern administrative procurement law, in pursuit of achieving the fulfillment and protection of the public interest. Furthermore, even under the premise that the plaintiff committed the faults in the terms attributed by the comptroller body, there is no justification that allows concluding that she is deserving of the maximum administrative sanction, namely dismissal in addition to disqualification, since it is not adequately grounded, failing to demonstrate the gravity of the conduct, the scope of the injury to the public interest beyond a supposed economic damage not adequately demonstrated, or an act of corruption under the terms of the Law Against Corruption in Public Service (Ley Contra la Corrupción en la Función Pública), or fraud (dolo) or gross negligence (culpa grave) [...]

... See more **Legislation and Doctrine Citations** **Text of the resolution** EV Template Generation: F:\Gestion-Judicial\Servidor de Archivos\Modelos\Contencioso\TCRESOL016.dpj ?????????????????

**Case File:** 17-002019-1027-CA **Proceeding:** Declaratory **Plaintiff:** Gabriela Trejos Amador **Defendants:** Office of the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República) The State No. 110-2021-I First Section of the Contentious-Administrative and Civil Treasury Tribunal (Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda). Second Judicial Circuit of San José, Annex A. Goicoechea, at ten hours fifteen minutes on December two, two thousand twenty-one.

Declaratory proceeding of oral and public trial, filed by Ms. Gabriela Trejos Amador, holder of identity card number one-eight hundred forty-seven-eight hundred eighty-five, against the Office of the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República), represented by its special judicial attorney, Rosita Pérez Matamoros, and against the State, represented by the Deputy Procurator, Mr. Jorge Andrés Oviedo Álvarez, holder of identity card number 4-158-773, of legal age, single, and resident of Heredia. Appearing on behalf of the plaintiff's interests is Attorney Roy Ramos Morales, professional license number 10739.

**WHEREAS (RESULTANDO)** I.- By resolution number 2142-2017 at 09:17 hours on September 22, 2017, the Processing Judge adopted the ante causam precautionary measure ordering the immediate suspension of the following administrative acts: 1) Resolution number 16098-2105 at 09:00 hours on November 5, two thousand fifteen, issued by the decision-making body designated by the Office of the Comptroller General of the Republic, 2) Resolution number 4225-2016, at 13:00 hours on April 7, 2016, and 3) Resolution number R-DC-14-2017, at 15:00 hours on February 28, 2017. (See images 52 to 62 of the precautionary measure file).

II.- On October 19, 2017, a lawsuit was filed, with its claims clarified in the preliminary hearing, set as follows: "1- That the judgment declare the non-existence of administrative, civil, and any type of liability attributed to the undersigned in administrative procedure DJ-78-2012 conducted by the CGR. (...) 4. That the CGR be ordered to pay the costs of this proceeding". She adds in the preliminary hearing that she requests the declaration of nullity of resolution number 16098-2015, which is the final act of the administrative procedure of the Office of the Comptroller General of the Republic, resolution number 4225-2016 that rejected the motion for reconsideration, and resolution R-DC-14-2017 that rejected the appeal.

III.- The representation of the Office of the Comptroller General of the Republic answers the lawsuit negatively and invokes the defenses of expiration of the action and integration of the necessary passive joinder of parties (litis consorcio pasivo necesario) with the State. It also invokes lack of right and requests condemnation for costs. The representation of the State also answers the lawsuit negatively and invokes the defenses of expiration, lack of right, and lack of passive standing, the latter under the argument that the sanctioning procedure, the challenged act, emanates completely and directly from the Office of the Comptroller General of the Republic, without intervention by the State. Finally, it requests condemnation for costs with the payment of interest.

IV.- Through the resolution at 10:21 hours on June 21, 2018, the Processing Judge ordered the integration of the necessary passive joinder of parties (litis consorcio pasivo necesario) with the State, based on Article 12.5 of the Contentious-Administrative Procedural Code (Código Procesal Contencioso Administrativo).

V.- On October 29, 2018, the preliminary hearing was held. In said hearing, the claims were adjusted, it was decided that the expiration defense would be heard by the Trial Tribunal, the disputed facts were established, and the documentary evidence was admitted, as well as the testimony of the expert witness, Ms. Montserrat Solano López.

VI.- On November 3, 2021, the oral and public trial was held with the participation of the representatives of all parties. In said hearing, the testimony of the expert witness admitted in the preliminary hearing was received. Finally, given the national emergency due to the Covid-19 pandemic, a period of three business days was granted to present closing arguments, which expired on November 9, 2021.

VII.- In the proceedings, the terms and prescriptions of law have been observed, and no defects or omissions susceptible of producing nullity or defenselessness to the parties are noted. This judgment is issued within the period of fifteen business days indicated in numeral 111, subsection 1, of the Contentious-Administrative Procedural Code (Código Procesal Contencioso Administrativo), suspending its calculation on the public holiday of November 29, 2021, and the medical leave of the drafter for November 25 and 26 of the current year. The judgment is rendered unanimously and after deliberation. Drafted by Judge Bolaños Salazar.

**CONSIDERING (CONSIDERANDO)** I.- Proven Facts: Of importance for the resolution of this matter, the following are cited: 1) Since February 15, 2001, the plaintiff has been an official of the National Road Council (Consejo Nacional de Vialidad), holding a Professional 2 position. (See image 2, contained in digital folder number 1); 2) Since June 16, 2007, the plaintiff assumed the position of head of the Legal Affairs Management Office (Gerencia de Gestión de Asuntos Jurídicos) of CONAVI. (See image 2, contained in digital folder number 1); 3) On December 4, 2006, in session number 436-06, Article II, CONAVI's Board of Directors approved the contracting system for inspection services for road conservation contracts, through the Regulation for the creation of a registry of eligible parties for the contracting of inspection services for road conservation projects of the national road network. Article 5 of said text provides: “General characteristics of the services. Inspection services will be carried out through the contracting of organizations, based on a projectized organizational structure; these organizations will be supervised by the Directorate of Road Conservation (Dirección de Conservación Vial) as the coordinating unit. In the duly projectized (sic) organization, the technical and professional authority of the inspection falls entirely on the project engineer (professional responsible for the inspection) and the members of the organization will be assigned full time to the project, including said project engineer. The services required consist of supplying the necessary inspection inputs to verify contractual compliance with the road conservation contracts. For said services, CONAVI will pay payment rates, which implicitly include an administration factor of up to (15%), contingencies (imprevistos) of up to (2.5%), and profit (utilidad) of up to (10%). This regulation has associated with it the table with the detail of the rates to be recognized. The organization must incorporate a project engineer, who will have the professional responsibility of leading the inspection, in addition to the required field and plant inspectors, to maintain adequate control of the works being executed (...) If the organization has been selected, it must also provide the following personnel: engineering assistant, one (a) secretary, field inspectors (the minimum quantity and the additional quantity required to cover inspection on all work fronts (...)). If necessary, given the specific circumstances of the area where the road conservation projects are executed, and provided that due justification exists, the Supervisory Unit (Unidad Supervisora) may authorize the incorporation of an additional project engineer, who must meet the same pre-established requirements for this professional. For said professional, CONAVI will recognize the payment rate that also includes administration, contingencies (imprevistos), and profit (utilidad). Likewise, if the zone(s) assigned to the organization for performing the inspection has the installation of one or more asphalt mix production plants that supply the road conservation projects, it will be its responsibility to supply the necessary plant inspector(s) to cover the activities carried out in the production of asphalt mix. The foregoing, in accordance with the technical requirements established for each technical professional and the associated payment rates. Similarly, CONAVI may decrease the number of inspectors, according to the inspection needs of the works in execution, but not below the established minimum quantity. (...) The minimum required personnel per line is established below.” (...) The Directorate of Road Conservation will define a global amount for the payment of these special services. The payment rate for surveying services will be governed by the rates of the College of Surveyors (Colegio de Topógrafos) of the CFIA. In addition, the organization will be recognized a profit (utilidad) of up to (10%)...” Article 47 provides: Verification of contractual compliance. The Directorate of Road Conservation will designate a unit in charge of supervising contractual compliance and will be responsible for reviewing the terms of the contract, preparing and issuing the start order, reviewing and accepting the inspection personnel to be incorporated, reviewing inspection reports, preparing and issuing the necessary modifications that do not modify the essential elements of the contract (object, unit prices, and term), the evaluation of the organization, the processing for the corresponding payment with its approval, and the verification of compliance with the provisions of this internal Regulation and the application of applicable technical and legal regulations. Said unit will deliver a copy of all mentioned documentation to the Procurement Department (Proveeduría), which will be responsible for including it in the corresponding organization's file. The unit in charge of verifying contractual compliance will be composed of qualified personnel to carry out said functions. Said unit will have close coordination with the Executive Directorate and the Directorate of Road Conservation and will ensure compliance with and maintenance of applicable requirements.” (See image 6 of evidence folder number 1 and image 773 of digital folder number 2); 4) On April 9, 2007, through official letter number 3527, the Office of the Comptroller General of the Republic, based on Article 2 bis, subsection c) of the Administrative Procurement Law, authorized the special administrative procurement system for a period of one year, making observations regarding Article 5, related to the contracting of additional personnel, in the following terms: “A) Article 5. In relation to the 5% for contingencies (imprevistos) indicated, it must be noted that the percentage approved by the Board of Directors according to the table sent is 2.5%, so that is the authorized amount. Furthermore, the Board must be warned that the application of said item must be exceptional, given its very nature and the nature of the contract (contracting of services). Any variation to that percentage must be accompanied by the technical-economic opinion that so certifies.” Among the conditions of the authorization, the following are cited: “2. In order to initiate the procedures regulated in the Regulation, it is necessary that the Board of Directors approve the latest version sent and verify that the necessary measures have been taken to apply the observations of this official letter. 3. Any modification required to be made to the Regulation for its validity must have authorization from this Division (...) 5. An entity must be appointed at the Board level responsible for ensuring the proper application of the selection system, so that its application is uniform and adhered to the Regulation and other applicable legal and regulatory provisions. That entity must issue the guidelines that allow for adequate internal control. Additionally, it must be responsible for rendering quarterly reports on the application of the regulation, of which it must send a copy to the Internal Audit Office (...) 7. The final regulation must be published in La Gaceta.” (See folios 08 to 12 of evidence folder number 1); 5) On November 6, 2007, CONAVI's Board of Directors, based on the Regulation indicated in the previous fact, adopted agreement number 536, Article X, by which it awarded 22 zones to the inspection organizations. (See image 14 of evidence folder number 1); 6) On November 8, 2007, through official letter DCV-04439-2007, Engineer Jeffrey Núñez Núñez, Director of Road Conservation of CONAVI, addressed Engineer Alejandro Molina Solís, Executive Director, and communicated the review of the payment rates for professional fees for each inspection organization according to the zone. (See folios 20 and 21 of evidence folder number 1); 7) Through agreement number 5.1, Article V of session number 530-07, of November 15, 2007, CONAVI's Board of Directors approved the adjustments to the inspection rates.

In that agreement, the members of the Board of Directors indicated to engineer Molina Solís that he must add the supporting document he is presenting to the Board of Directors as well as the calculation supports that underpin the information. (See images 22 to 29 of digital evidentiary folder number 1); 8) On December 20, 2007, through official letter DCV-05523-2007, engineer Jeffrey Núñez Núñez, Director of Road Conservation (Conservación Vial) of CONAVI, addressed the plaintiff, in her capacity as Legal Director of CONAVI, and indicated, as relevant, the following: "In relation to the contracting of Inspection Bodies (Organismos de Inspección), I am attaching the following table with the fees for additional personnel. It is important to highlight that these rates contain 15% for administrative expenses, 2.5% for contingencies (imprevistos), and 10% for profit, as applicable for each zone." Additional Personnel Category A Amount USD $ Category B Amount USD $ Category C Amount USD $ Deputy Engineer (Ingeniero Adjunto) 5,412.75 6,015.26 6,896.97 Field Inspector (Inspector de Campo) 3,457.44 4,158.50 4,744.57 Plant Inspector (Inspector de Planta) 2,322.89 3,023.95 3,221.04 Surveying Services Rate set by the CFIA Board governs Rate set by the CFIA Board governs Rate set by the CFIA Board governs (See image 32 of digital evidentiary folder 1); 9) On December 21, 2007, the Minister of Public Works and Transport, Karla González Carvajal, executed inspection contracts, which included the rate for additional personnel. Said contracts were approved by the Executive Director of CONAVI, Engineer Alejandro Molina Solís, and received internal approval from the plaintiff, in her capacity as Legal Director. These contracts stated the following: “SIXTH CLAUSE: OF THE RATE. For the purposes of payment for the professional inspection services effectively provided by THE ORGANIZATION, received to the full satisfaction of EL CONAVI, the monthly rate is established based on three categories, in accordance with the provisions of the Regulations for the creation of an eligible list (Reglamento para la conformación de un registro de elegibles) for the contracting of inspection services for the road conservation projects of the national road network and the agreement of the Board of Directors adopted through Article V of Session No. 530-07 held on November 15, 2007." It is established that the breakdown of amounts is based on distribution by zone and class, detailed as follows:

CLASS RATE zones where rate A applies for basic personnel $ 21,500.00 zones where rate B applies for basic personnel $ 25,000.00 zones where rate C applies for basic personnel $ 28,000.00 “Payments for said services shall be made in monthly installments according to the rates established by EL CONAVI. This rate includes the professional and technical fees for the minimum required personnel (1 Project Engineer (Principal), 1 Engineering Assistant, 1 Secretary, 4 Field Inspectors), expenses for meals, lodging, insurance policy, cell phone, pager, digital photographic camera, transfer and travel in their own vehicles, lubricants, spare parts, maintenance, insurance, tires, depreciation, administrative offices, fixed and portable computer equipment, fax, telephone, internet line (separate and permanent line), electricity, water, and office supplies." Regarding the rate for payment of additional personnel, the sixth clause of the contracts states: “It is likewise established that additionally to the minimum personnel required for this contract, EL CONAVI is empowered to eventually request the services of a Project Engineer (Deputy), Plant Inspectors, Field Inspectors (Additional), and Surveying Services, which are not covered within the rate. So that, should any or all of them be required, as the case may be at the request of EL CONAVI, payment must be made additionally for these services in accordance with the rates set forth in the Special Regulations (Reglamento Especial) and which are detailed below:

Additional Personnel Category A Amount USD $ Category B Amount USD $ Category C Amount USD $ Deputy Engineer (Ingeniero Adjunto) 5,412.75 6,015.26 6,896.97 Field Inspector (Inspector de Campo) 3,457.44 4,158.50 4,744.57 Plant Inspector (Inspector de Planta) 2,322.89 3,023.95 3,221.04 Surveying Service Rate set by the CFIA Board governs Rate set by the CFIA Board governs Rate set by the CFIA Board governs” (See images 32 to 67 of digital folder No. 1); 10) Through official letter DE-07-3296, engineer Alejandro Molina Solís, Acting Executive Director, submitted to the Board of Directors of CONAVI, the rate adjustment for payment of new contracts for the supervision of road conservation projects with inspection bodies (organizaciones de inspección), for analysis and approval. (See images 16 to 19 of evidentiary folder number 1); 11) Through official letter AEP-07-0612, of March 10, 2008, Licenciada Leda Vargas Camacho, Head of the Budget Analysis and Execution Unit of the Financial Administrative Directorate of CONAVI, addressed the Executive Director, Engineer Alejandro Molina Solís, raising concerns regarding the basis for the additional personnel rates, not finding support in the regulation governing the contracting of inspection bodies (organismos de inspección). (See images 69 and 70 of digital evidentiary folder number 1); 12) Through official letter number DJC-07-358-2008, of March 13, 2008, Licenciado Manuel Emilio Castro Marín, Deputy Director of the Legal Directorate of CONAVI, issued an opinion regarding the payment of additional personnel in inspection work. Of interest, it should be mentioned that the opinion rendered states the following: "Opinion to resolve: There exists a confusion raised by the Budget Execution Unit regarding the appropriateness of paying additional personnel, as the head of that Unit considers that a clear and express rate for that personnel is not apparent in the Special Regulations (Reglamento Especial) governing this type of contracting. The General Public Administration Law (Ley General de la Administración Pública), in its Article 16, establishes that administrative action must be guided by the application of elementary principles of justice, logic, or convenience and can never be contrary to the unequivocal rules of science or technique. Added to the above, it is important to consider that the interpretation to be given to the situation raised by that Unit must be in the manner that best guarantees the realization of the public purpose to which it is directed, within due respect for the rights and interests of the individual (Article 10 of the General Public Administration Law). In the case under analysis, it is noted that within the rate to be paid to the inspection bodies (organizaciones de inspección), payment rates for personnel of the same category and service as the additional personnel are also established. Both in the Special Regulations (Reglamento Especial) and in the contracts already in execution for road conservation inspection, it was established that the inspection organization must mandatorily have the following minimum personnel: a.- a project engineer, chief and representative of the organization, b.- an engineering assistant, c.- a secretary, d.- four field inspectors, e.- a plant inspector (when required, since asphalt-producing plants do not exist in every zone). Additionally, meeting the needs of each zone, CONAVI may request and authorize additional personnel, once the requirements for this are met pursuant to the Special Regulations (Reglamento Especial), as provided in Articles 5 and 6. Thus, the additional personnel that could be authorized would be the following: a.- deputy engineer or engineers, b.- field inspector or inspectors, c.- plant inspector or inspectors, d.- surveyor or surveyors. As can be seen, there is a coincidence between the minimum personnel required of the Inspection Body (Organización de Inspección) and the additional personnel (....) Different is the situation of the surveyor as additional personnel, for whom, pursuant to the Special Regulations (Reglamento Especial), the official rate of the Professional Board of Surveyors of the CFIA governs for payment, not that of the Special Regulations. Therefore, it is reasonable and consistent with logic to understand that when speaking of the rate for additional personnel, it will be that which is also provided for the equivalent personnel of the Inspection Body (Organización de Inspección), as they are of the same nature and work. In addition to the above, always in the interest of interpreting in the manner that best guarantees the realization of the public purpose, this Legal Directorate, during the contract formalization phase, requested the Director of Road Conservation (Conservación Vial) of CONAVI to indicate the rate to be paid to additional personnel to be incorporated expressly in the contract, not because this Legal Directorate considered it was not provided in the Special Regulations (Reglamento Especial), but in order to avoid confusion and misinterpretations. Road Conservation (Conservación), for its part, detailed the rate for additional personnel through official letter DCV-05523-2007 of December 20, 2007. It is not true, and will not be accepted, to state that the contract already formalized and in execution is regulating beyond what the Special Regulations (Reglamento Especial) established for this type of contracting, because contrary to such a position, from the background and actions undertaken by the Financial Directorate, Road Conservation Directorate, Executive Directorate, and Board of Directors, when the rate to be paid for inspection services was analyzed, established, determined, and approved, the payment of the rates to be applied for the personnel of the Inspection Bodies (Organizaciones de Inspección) was clearly established through Article V of session No. 530-07 held on November 15, 2007. Conclusion: Pursuant to what has been stated, the payment for services received from additional personnel of the different Road Conservation Inspection Bodies (Organizaciones de Inspección de la Conservación Vial) is indeed appropriate, and for that purpose, it is also appropriate that payment be made by applying the rates set forth in the duly formalized contract currently in execution, as explained supra, on the understanding that said service is received to the satisfaction of CONAVI. It is important to consider that the Office of the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República) did not approve the rates but rather left them in the hands of the Administration, and the Regulations (Reglamento) in Article 5, approved by the Controlling Body (Órgano Contralor), establishes the possibility of contracting additional personnel. Finally, we observe that CONAVI, by resorting to and obtaining authorization from the Office of the Comptroller General of the Republic, sought to have a flexible contracting method that would allow it, unlike the ordinary contracting process, to always have professional and technical personnel for the inspection of road conservation...". (See images 72 to 75 of digital evidentiary folder number 1); 13) Through official letter DE-08-844, of March 13, 2008, the Executive Director, engineer Alejandro Molina Solís, addressed Lic. Carlos Solís, Financial Administrative Director, and Licenciada Leda Vargas Camacho, Head of the Budget Analysis and Execution Unit, endorsing what was stated in the legal opinion referred to in the previous fact. (See images 77 and 78 of digital evidentiary folder No. 1); 14) In official letter DAF-0262-08, of April 2, 2008, MBA Carlos Eduardo Solís Murillo, Director of the Financial Directorate, proposed the modification of rates for additional personnel required from inspection bodies (organizaciones de inspección). This official letter states, as relevant: "In accordance with what was discussed with you and the legal area, we proceed to present a series of annexes aimed at explaining how Road Conservation (Conservación Vial) (attached copy of official letter DCV05523-2007) established the rates set forth in the contracts of the Inspection Units (Unidades de Inspección) concerning the additional personnel required by the Administration (annexes 1, 2, and 3) and how they should be established according to financial criteria (annexes 5, 6, and 7), a criterion that is basically supported by the analysis performed on the administrative costs (annex 4) that underpinned the general rate approved for the inspection units (unidades de inspección). (...)". C. REGARDING THE DETERMINATION OF RATES BY THE FINANCIAL AREA. The annexes analyzed below detail the rates for additional personnel that, according to the financial area, must be adjusted in the contracts. This is based on the logical and reasonable application of administrative expenses and the non-recognition of contingencies (imprevistos) for this type of personnel" (...) 5. Annex 5, Table 2 shows the suggested rate for additional inspectors, derived from the base inspection unit rates, but considering reasonable administrative expenses (Table 1, Annex 5) that at most - when adding an additional inspector - would affect the inspection unit (unidad de inspección), it being understood that those administrative costs considered fixed are discarded. On the other hand, the 2.5% for contingencies (imprevistos) is not included because it is considered that those already recognized in the inspection unit rate are sufficient. (...) 7. Annex 7, Table 2 shows the suggested rate for plant inspectors, derived from the base inspection unit rates, but considering reasonable administrative expenses (Table 1, Annex 7) that at most - when adding a plant inspector - would affect the inspection unit (unidad de inspección), it being understood that those administrative costs considered fixed are discarded. Moreover, the 2.5% for contingencies (imprevistos) is not included because it is considered that those already recognized in the inspection unit rate are sufficient." By reason of the foregoing consideration and exposition, it is estimated that it is necessary to manage a modification - as soon as possible - to the contract, aimed at adjusting the rates to more reasonable parameters as observed in annexes 5, 6, and 7. On the other hand, it is also considered pertinent that the contracts should not state that the additional rates are provided for in the regulations for the register of eligible candidates for the contracting of inspection services. It should instead state that they are derived from the estimated costs in the base inspection unit rates, provided the proposed changes are made." (The bold is original).... "This being the situation, and on the understanding that the requirements established in the eligible list regulations are met, the rates would be as follows:

Additional Personnel Category A Amount USD $ Category B Amount USD $ Category C Amount USD $ Deputy Engineer (Ingeniero Adjunto) $4,673.32 $5,179.62 $5,927.86 Field Inspector (Inspector de Campo) 2,980.25 3,575.84 4,072.95 Plant Inspector (Inspector de Planta) 2,002.29 2,600.26 2,765.08 (See images 80 to 88 of digital evidentiary folder No. 1); 15) Through official letter DVOP-1341, of April 7, 2008, the Deputy Minister of Public Works, Dr. Pedro Castro Fernández, addressed the Executive Director, Engineer Alejandro Molina, indicating the following: "...I am forwarding for your knowledge and any actions you deem appropriate, official letter No. DAF-0262-08, signed by Mba. Carlos Solís Murillo, Financial Director - CONAVI, received in this Office on April 4, 2008. So that what is appropriate may be rectified, regarding the compensation of additional personnel, with the greatest promptness." (See image 90 of digital evidentiary folder No. 1); 16) Through official letter DJC-07-0594-2008, of April 23, 2008, the plaintiff, in her capacity as Acting Director of the Legal Directorate, addressed Engineer Alejandro Molina, Executive Director, concerning the definition of the payment rate for the additional personnel of the Organizations and clarifes the following: "...This being the situation, this Legal Directorate requests that Executive Directorate to determine and establish, as this is a purely technical aspect, whether it is necessary to carry out the adjustment requested by the Financial Administrative Directorate. Should the adjustment be established, that would mean that we must sign modifications to each of the contracts signed with the inspection bodies (organizaciones de inspección) to reduce the rate established for additional personnel, and also take corresponding legal measures concerning any overpayments made to those inspection bodies for the months already paid this year." (See images 92 and 93 of digital evidentiary folder No. 1); 17) Through official letter DE08-1288, of April 24, 2008, Ing. Alejandro Molina Solís, in his capacity as Executive Director, requested Lic. Carlos Solís Murillo, Financial Administrative Director, the following: “…present an executive summary of official letter DAF-0262-08 of April 2 of the current year; as it will be used to change the percentages for profit, administration, and contingencies (imprevistos) that are in the contracts of the Inspection Bodies (Organizaciones de Inspección) for the supervision of Road Conservation projects.” (See images 92 and 93 of digital evidentiary folder No. 1); 18) Through official letter DAF-337-08, of April 29, 2008, Mba. Carlos Solís, Director of the Financial Administrative Directorate, sent the Executive Director some considerations regarding the calculation of the additional personnel rates. This official letter states, as relevant, that: "1. The originally recognized rates contemplated a 15% for administrative expenses, a 2.5% for contingencies (imprevistos), and 10% for profit, which were applied incrementally from the base organization (organizaciones base) rates, given that —in the first place— that 15% for administrative expenses was higher than that used for the base organization, which is inappropriate considering that the additional rates are derived from these. 2. The recognition of administrative expenses for additional personnel must be made only on those variable costs incurred by the base unit (see annexes 1, 2, and 3), as fixed costs remain constant. Hence, the same percentage of administrative expenses recognized for the base unit can in no way be recognized, as this would duplicate the recognition of fixed costs. Much less does the 15% originally recognized apply. 3. It is considered that there is no reason whatsoever to 'reasonably' justify the fact of recognizing a 2.5% contingency (imprevistos) to additional personnel in the same way as with the base rates, as the recognition made to the base organization is considered sufficient. Hence, this percentage is subtracted in the suggested calculation. 4. Regarding profit, it is considered logical and reasonable to maintain this recognition." (See images 97 and 9 of digital evidentiary folder No. 1) folios 1365 - 14010 to 1414 of the administrative file): 19) On May 2, 2008, the Executive Director, through official letter DE08-1380, addressed the Board of Directors of CONAVI, and stated the following: “For your information and approval, I inform you that the Administrative – Financial Directorate carried out a review of the rates that the Inspection Bodies (Organizaciones de Inspección) pay to the attached personnel (additional to the base structure), determining that the percentages for profit, contingencies (imprevistos), and administration were overvalued. Therefore, based on the executive report presented by Lic. Carlos Solís, in his official letter DAF-337-08, of which I attach a copy for further clarification, I request your authorization to make the corresponding changes to the contracts with said organizations. Obtaining your approval, we would be generating the pertinent changes to the contracts in the shortest possible time." (See image 103 of digital evidentiary folder No. 1); 20) On May 2, 2008, the Executive Director, through official letter DE08-1381, addressed the plaintiff in her capacity as Head of the Legal Advisory Unit and Mr. Benjamín Sandino González, Acting Director of Road Conservation (Conservación Vial), and requested that, due to the modification of the rates paid to the attached personnel of the inspection bodies (organizaciones de inspección), they propose the modifications to the contracts, after prior communication to each of the responsible heads of the organizations. (See image 103 of digital evidentiary folder No. 1); 21) The Board of Directors, in session number 577-08, held on May 6, 2008, took cognizance of the official letter cited in the previous fact and ordered: "1.- The proposal for modification of the rates for additional personnel required by the inspection bodies (organizaciones de inspección), proposed by the Executive Directorate of the National Road Council (Consejo Nacional de Vialidad) in its official letter No. DE08-1380 summarized above, is accepted. 2.- Engineer Benjamín Sandino, Director of Road Conservation (Conservación Vial), is instructed to pay only the amounts corresponding to the base inspection bodies (organizaciones base de inspección), as agreed by the Administration with the Supervision Organization company, but not the payment of the additional personnel, in accordance with what is stated in official letter No. DAF0337-08, repeatedly cited. 3.- The Legal Directorate is instructed to draft the corresponding addenda." (Uncontested fact, see images 108 to 110 of digital evidentiary folder No. 1); 22) In official letter number DE08-1820, of June 10, 2008, the Executive Director requested information from the Directorate of Road Conservation (Conservación Vial) regarding the addenda to the contracts with the inspection bodies (organismos de inspección) and, in turn, stated that invoices corresponding to additional personnel could not be paid until they were adjusted to the new rates. (See image 115 of digital evidentiary folder No. 1, folio 69 of the administrative file); 23) Through official letter DCV-2385-2008, of July 3, 2008, Engineer Benjamín Sandino González, Director of Road Conservation (Conservación Vial) of CONAVI, addressed the representatives of the inspection bodies (organismos de inspección) and granted them 15 business days to respond to official letter DAF-0337-08, signed by the Financial Administrative Director, Mba. Carlos Solís. (See image 117 of digital evidentiary folder No. 1); 24) Through article VIII, of session No. 604-08, of August 19, 2008, the Board of Directors instructed the Executive Director to analyze the justifications presented by the inspection bodies (organismos de inspección) to reject the rates proposed by the Financial Directorate of CONAVI. (See image 119 of digital evidentiary folder No. 1); 25) In official letter DAF-710-08, of August 27, 2008, the Financial Directorate rejected the arguments set forth by the inspection bodies (organismos de inspección), concluding that: "In summary, as much as I read and re-read the arguments, I find no compelling reason that counters the modification proposed by this financial area to the rates for additional personnel. Moreover, none of the arguments definitively invalidate the analysis conducted. The most they do is appeal to peripheral issues such as adjustments, vacations, mileage, increase in fuel costs, among others, which, while the Administration must assess them, are not related to the study." (See images 121 to 127 of digital evidentiary folder No. 1); 26) In the Internal Audit report, rendered through official letter AU-300-08, of September 23, 2008, it stated that the calculation memoranda or any document evidencing the criteria used regarding the rates to be recognized for the inspection bodies (organismos de inspección) were not located. This document states: "Regarding the issue of payment rates during the execution of activities by the Bodies (Organismos), certain Directorates questioned the amounts established in said rates. So, when attempting to locate the calculation memoranda or any supporting document that evidenced the criteria used, it was not possible (...) With respect to the value of the additional payment rates, no calculation memoranda or any other type of analysis supporting the established amounts was found within the documentation reviewed..." (See images 872 to 903 of digital evidentiary folder No. 1); 27) On September 29, 2008, in Report RH-2008-1516 signed by MBA Nora García Arias, Head of Human Resources, addressed to Licda. Karla González Carvajal, the “Percentage analysis of the cost of the Inspection Units in relation to the investment of the projects they administer” is submitted, which states, as relevant, the following: “Conclusion. According to the information gathered, based on the Professional Consulting Services Fee Schedule for buildings (Arancel de Servicios Profesionales de Consultoría para edificaciones), and considering that the contracts concluded with the inspection bodies (organismos de inspección) establish the inspection of works as the contractual purpose, their cost for services should be 3% of the total investment value in road conservation projects, and the information obtained reflects that total payments to inspection bodies constitute 10% of the total investment value in road conservation projects. Notwithstanding what was stated by Ing. Benjamín Sandino, Director of Road Conservation (Conservación Vial), regarding the reality that the inspection bodies are required to administer the projects, a situation that would place us in a position of advantage for the institution, since according to the Professional Consulting Services Fee Schedule for buildings, it establishes a minimum fee rate for Administration of 12%, and CONAVI is paying an average of 10% to these inspection bodies.” It further indicates that the amount paid to the Inspection Bodies (Organismos de Inspección) is the sum of ¢2,671,410,776.73, which corresponds to only 10% of the total investment made in construction projects (¢25,857,868,091.66), so CONAVI paid an amount less than what would normally correspond for the activity undertaken. (See images 130 to 138 of digital evidentiary folder No. 1); 28) On March 31, 2009, addendum number two was signed with the inspection bodies (organismos de inspección), in which the rates were modified in accordance with what was indicated by the Financial Directorate. The sixth clause of addendum No. 2 states: “SIXTH CLAUSE: OF THE RATE. Henceforth, the Rate for additional Personnel shall be governed in accordance with official letter DCV-10-1917-2008 dated June 2, 2008, from the Financial Road Conservation Directorate (Dirección de Conservación Vial Financiera) of CONAVI, therefore the rate shall be as follows:

Additional Personnel Category A Category B Category C Deputy Engineer (Ingeniero Adjunto) $ 4,673.32 $ 5,179.62 $ 5,927.86 Field Inspector (Inspector de Campo) $ 2,980.25 $ 3,575.84 $ 4,072.95 Plant Inspector (Inspector de Planta) $ 2,002.29 $ 2,600.26 $ 2,765.08 Addenda No. 2 were signed in December 2008, by the President of the Board of Directors, Licda. Karla González Carvajal, with the approval of the Executive Director of CONAVI, Ing. Alejandro Molina Solís, and the Internal approval of Lic. Emilio Castro Marín, Acting Legal Director. (See images 152 to 158 of digital evidentiary folder No. 1, folios 121 to 329 of the administrative file); 29) Through the resolution issued at 08:00 hours on November 26, 2012, the Office of the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República) issued the act initiating administrative procedure of the Public Treasury (Hacienda Pública) number DJ-78-2012, against Karla González Carvajal, Pedro Castro Fernández, Enrique Angulo Zeledón, Jorge Montero Cabezas, José Rodolfo Naranjo Naranjo, Guillermo Matamoros Carvajal, Jeffrey Eduardo Núñez Núñez, Alejandro Molina Solís, Emilio Castro Marín, and the plaintiff. The latter is attributed with having allegedly acted negligently, due to a breach of the duty of care and a violation of the principle of legality, for supposedly incorporating, in the contracts signed with the different inspection bodies (organismos de inspección) in December 2007, rates for the payment of additional personnel without having the respective authorization from the Board of Directors. Thus, by processing and approving said contracts, there is a breach of the duty of care in her duty to ensure compliance with the corresponding legal procedures established for that type of processing, pursuant to Articles 8 and 17 of the Regulations on Refrendos de la Administración Pública. The second conduct attributed, also reproached as a serious fault, is the alleged omission of the duty of supervision over the opinion issued by the Legal Directorate in official letter DJC-07-358-2008 and signed by her subordinate, Lic. Manuel Emilio Castro Marín, an opinion that was allegedly issued without the sufficient legal basis to support the existence of the additional rates, continuing with the application of that opinion, despite having had the opportunity to correct it in view of the observations made by Licda. Leda Vargas Camacho, who insisted on the lack of a legal basis for those rates.

The third conduct alleged is having presumably acted negligently through an omission regarding what was agreed by the Board of Directors (Consejo de Administración) in session number 577-08, article V, dated May 6, 2008, wherein, supposedly, having determined the errors in the definition of the payment rates for additional personnel in the calculations made in official communication DCV-05523-2007, a contractual modification was determined, it being the case that regarding this matter there could be acquired rights (derechos adquiridos) on the part of the contractor that cannot be reduced or eliminated except through a lesivity procedure (procedimiento de lesividad), in accordance with the provisions of numeral 3 of Law No. 7494, the Administrative Procurement Law (Ley de Contratación Administrativa). On the other hand, the situation presumably does not correspond to a case of unilateral contractual modification of contracts as established in Article 200 of the Regulation to the Administrative Procurement Law (Reglamento a la Ley de la Contratación Administrativa), and it is thus that the Administration, presumably, lost the opportunity to resort to the contentious-administrative route in order to correct said situation so as to recover from the contractors the eventual excess sums, which could supposedly represent serious damage to the public treasury (hacienda pública), all in accordance with Article 3 of the Law against Corruption and Illicit Enrichment in Public Office (Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública). For all of this, it is attributed that by her actions, she contributed to generating a supposed damage to the public treasury for CONAVI in the amount of $509,944 dollars, a sum for which she would be presumed jointly and severally liable (solidariamente responsable) in accordance with Articles 210 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública) and 116 of the Law of Financial Administration of the Republic and Public Budgets (Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos). (See images 164 to 225 of digital evidence folder No. 1); 30) In the expert report rendered by Doctor Montserrat Solano López, titled "Financial Economic Opinion as Evidence for the Ordinary Administrative Proceeding No. DJ-78-2012," the professional concluded the following: "3.1 Rates: 3.1.1 The regulation is clear in establishing the percentages that must be paid for administration, where it specifies up to 15%, contingencies (imprevistos) up to 2.5%, and profit (utilidad) up to 10%, and it is on that basis that Engineer Núñez proposes the contracts be made. 3.1.2 In the absence of a floor or a pre-established range, the payment of rates calculated by Engineer Núñez Núñez is carried out in accordance with the Regulation and he proposes payment at the maximum; conversely, it would be subjective to establish, for example, 8% for Administration, when there was no institutional memory of similar contracts, nor had technical cost models been proposed that clearly indicated whether it was 6%, 8%, or more, so what was reasonable at that time, given the absence of additional data, was to adhere to what the Regulation indicated and to what had been previously approved by the Board of Directors. 3.1.3 The global rates paid to the Inspection Body (Organismo de Inspección) are those duly approved by the Board of Directors; the supplied documentation does not contain information detailing that this Board approved rates in detail for additional personnel. 3.1.4 It is evident from the documentation analyzed that the Administrative Financial Directorate (Dirección Administrativa Financiera) made a series of proposals modifying amounts and items, which are not consistent over time. Furthermore, in none of the reports could calculation memoranda (memorias de cálculo) be found that would provide technical support for the proposals, and in many cases, if not all, there are comments such as: 'It was considered excessive,' 'reasonable adjustment,' 'it was eliminated because it was a very short period,' 'it is not considered because it is included in the Base Body,' to cite a few. These types of reasons are clearly subjective, since for one person something may be excessive and for another person it may be fine or rather insufficient. From a financial-economic point of view, it must be supported in a technical and irrefutable manner. It was determined, for example, that in official communication DAF 0262-08 the Income Tax is not included, but in official communication DAF 1228-07 and in DCV-10-4093-2008 they are included. Since official communication DAF 0262-08 is the basis for calculating the supposed overpayment, these modifications would affect the final calculations. There is no consistent relationship between the administrative expenses recognized for the Base Organization and those subsequently recognized for the additional personnel. The contingency (imprevistos) items for additional personnel in the different Zones are not considered, violating the provisions of the Regulation and the legal opinion. Furthermore, it does not consider that additional personnel may represent different contingencies than those of the Base Body. Based on the provisions of Article 5 of the Regulation and the legal opinion, it is stipulated that the work to be performed by the additional personnel carries similar responsibility to that of the Base Body personnel; therefore, the professional associations (colegios profesionales), within their statutes, establish similar fees for equal work, a situation that was disregarded by the Financial Directorate in the various reports related to establishing the fees for additional personnel. 3.1.5 From the analysis of the tables prepared for this opinion, included in Annex No. 15 of this opinion, the following is deduced: Given that there are three reports issued by the Financial Directorate (DAF 262-08 of April 2, 2008 (Folio 114), DAF 1228-07 of November 21, 2007, and DAF 902-08 of October 24, 2008), these have served as a basis to demonstrate that in the evolution of the rates initially determined by the Road Conservation Directorate (Dirección de Conservación Vial), these were varied by the Financial Directorate, which made adjustments that are subjective in many cases. For this reason, the tables corresponding to Zones A, B, and C were prepared to demonstrate that there are substantial differences between the Financial Directorate's criterion, where it assumes there is an overvaluation of the rates as well as in its proposed amounts, data that are compared against the results obtained in this analysis, highlighting the following points: Taking into consideration the legal opinion issued by Lic. Manuel Emilio Castro M., and Article V of the Regulation, the fee for the Adjunct Engineer must be equal to that of the Base Engineer, therefore it is considered at:

? Zone A: US$1,800 (highlighted in green) and not US$1,500. Zone B: US$2,000 (highlighted in green) and not US$1,500. Zone C: US$2,400 (highlighted in green), a datum that changes by US$ -100.00 according to the historical record, and not US$1,750. The vehicle must be Zone A: US$1,600 (highlighted in green) and not US$1,500. Zone C: US$1,900 (highlighted in green) and not US$1,800 ? The recognition of fees for the different zones as established by the Regulation and the legal opinion directly affects the amount of social charges (cargas sociales) (highlighted in green), an adjustment that was made in each of the tables.

? According to official communication DAF 262-08 dated April 2, 2008, in point No. 6, only four items are assumed as variable expenses for the Additional Engineer and three for the Additional Inspector, considering the remaining administrative cost items as fixed, a situation that is not real, so all the items omitted by the Administrative Financial Directorate are included in this analysis.

? It is evident that the contingency (imprevistos) item was not considered, at the discretion of Lic. Solís, for considering that those already established in the base body were sufficient, but this is a violation of the Regulation itself in its article V, which establishes that for the fee of additional personnel, administrative costs, contingencies (imprevistos), and profit (utilidad) must be considered, which is why in this analysis the 2.5% for Contingencies is taken into account without subjectively qualifying whether or not it was sufficient.

? The variations subjectively considered by the Financial Directorate affect the economic-financial balance of the contract, which should have been respected according to what is dictated by Article V of the Regulation prepared to administer the Inspection Bodies.

4 RECOMMENDATION: Having performed the analysis of all the documentation and technically prepared the tables to obtain the real picture that should have been followed to establish the rates disaggregated by items, being consistent with what the Regulation and the legal opinion establish, and having shown that the proposals made by the Administrative Financial Directorate of CONAVI, in the official communications analyzed throughout this opinion, respectfully but emphatically, this professional considers that official communications DAF 1228-07 of November 21, 2007, and DAF 902-08 of October 24, 2008, due to the inconsistency of the data they present for the calculation of the rates, cause official communication DAF 262-08 of April 2, 2008, to lack the necessary technical support to be used as a technical basis with the necessary certainty for making the calculations that give rise to the alleged sums overpaid. For this reason, the above-cited official communications MUST BE TAKEN AS A BASIS TO DEMONSTRATE THAT DAF 262-08 SHOULD NOT BE CONSIDERED AS EVIDENCE IN ORDINARY PROCEEDING NO. DJ-78-2012 BECAUSE IT LACKS TECHNICAL SUPPORT. This recommendation is made objectively and impartially and is demonstrated by the prepared tables containing all the elements that should have been considered before signing the aforementioned official communications, proving that what is indicated in them is effectively as their author indicates: '…informally and freehand…'. It is important to highlight that in economic-financial matters, any study conducted must contain the established technique for it and can NEVER be done informally, much less freehand. For all the above, these official communications, lacking technical support, cannot under any circumstances be considered as evidence in a proceeding as sensitive as the one being conducted. A compact disc with the duly formulated spreadsheets is delivered as part of this opinion." (See file named folio 003308 of digital evidence folder No. 3); 31) By means of resolution No. 16098-2015, at 09:00 hours on November 5, 2015, the Deciding Body of the Office of the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República) issued the final act of the administrative proceeding of the Public Treasury number DJ-78-2018, stating that the plaintiff acted negligently with a breach of the duty of care, by incorporating into the contracts signed with the various inspection bodies in December 2007, rates for the payment of additional personnel without having the due authorization of the Board of Directors. Likewise, she is attributed serious fault for omission in the duty of supervision over the opinion rendered by the Legal Directorate in official communication DJC-07-358-2008, since it is an opinion issued without sufficient legal basis to support the existence of the additional rates in the Regulation for the Conformation of an Eligible Registry for the Procurement of Inspection Services for Road Conservation Projects of the National Road Network (Reglamento para la Conformación de un Registro de Elegibles para la Contratación de los Servicios de Inspección de los Proyectos de Conservación Vial de la Red Vial Nacional). Furthermore, she is attributed with having contributed to generating damage to the Public Treasury in the amount of $509,944 dollars, being jointly and severally liable with the other parties investigated in the proceeding. Finally, the plaintiff is sanctioned with dismissal based on Article 113, subsection d) of the Law of Financial Administration of the Republic, disqualification for two years from holding public office in accordance with Article 72 of the Organic Law of the Office of the Comptroller General of the Republic (Ley Orgánica de la Contraloría General de la República), and civil liability in the amount of $153,265.58 (one hundred fifty-three thousand two hundred sixty-five US dollars and fifty-eight cents). (See images 228 to 414 of digital evidence folder No. 1); 32) On November 10, 2015, a motion for reversal with a subsidiary appeal and an incidental motion for nullity were filed against the resolution indicated in the previous fact. (See images 418 to 465 of digital evidence folder No. 1); 33) In official communication DCA-2757, of October 19, 2015, the Office of the Comptroller General of the Republic, with respect to the authorization for modification and extension of the Regulation for the Special Procurement of Testing Bodies (Reglamento para la Contratación Especial de Organismos de Ensayo) for obtaining quality verification services for road conservation projects of the paved national road network, points out that: "...none of the studies or additional personnel contemplated in the alternative system may be contracted until the Board of Directors has authorized the amounts to be paid for each item...". (see images 739 to 747 of digital evidence folder No. 1); 34) By means of resolution No. 4225-2016, at 13:00 hours on April 7, 2016, the deciding body partially granted the appeal and reduced the sum of civil liability, which is lowered to the sum of $101,432.34 (one hundred one thousand four hundred thirty-two US dollars and thirty-four cents). In what is of interest, it orders: "...At no time has this deciding body disregarded the fact that it was the responsibility of the Road Conservation Directorate to define the rates in the sense of establishing them for both base personnel and additional personnel, and the special regulation for these procurements so provides, but being such an important element in the negotiation, i.e., the items that the institution will pay, this requires authorization by the Board of Directors, the superior body of the entity, as was legally done with the rates for base personnel; that is, even though it was within its competence to define these rates, the base and additional personnel rates had to be authorized by the Board of Directors" (see page 123 of the resolution). (See images 467 to 611 of digital evidence folder No. 1); 35) In the brief filed on April 14, 2016, the plaintiff provides the certification issued by the Head of Budget Execution of CONAVI, the amounts paid by CONAVI from January 1, 2008, to April 30, 2008. (See images 613 to 641 of digital evidence folder No. 1); 36) Through resolution R-DC-14-2017, at 15:00 hours on February 28, 2017, the Office of the Comptroller hears the appeal filed and confirms the sanction of dismissal as well as the prohibition of entry or re-entry to a Public Treasury position for two years, and modifies the sum to be paid as civil liability, setting it at $30,429.70 (thirty thousand four hundred twenty-nine dollars and seventy cents), an amount that must be paid indexed plus interest until its total cancellation. (See images 642 to 686 of digital evidence folder No. 1) and 37) The expert witness for the party, Ms. Montserrat Solano López, holder of identity card number 1-400-280, declared in the oral and public trial that she is a business administrator with a licentiate degree in public accounting, holds a bachelor's degree in business administration, a master's degree in international business, a postgraduate degree in institutional management, a master's degree in leadership, a doctorate in economics, and a specialization in project management. She has dedicated herself to managing public infrastructure and general management projects, worked as a Director in the Ministry of Public Security between 1972 and 1978, moved from the public to the private sector, performed international consulting in 1994, participated in the restructuring of the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados), managed projects for that entity, and was an internal auditor. She has participated as a consultant on projects for public entities between 2003 and 2005, has held the position of project manager, has participated with the National Concessions Council (Consejo Nacional de Concesiones), managed studies for the San José-Cartago highway, is a consultant on projects for Route 27, San José-Caldera, was hired by a Spanish consortium to perform environmental supervision, worked with the IDB for around 8 or 9 years, particularly on the IDB-Cadastre, Public Registry, Municipalities projects, with the Technical Standards Body of the Ministry of Finance. She added that she managed the ESPH hydroelectric plant, with a trust from the Bank of Costa Rica. She worked in Spain, Chile, and El Salvador on infrastructure matters and has been retired since January 2020. At the beginning of her presentation, she indicated that she knew Mr. Alejandro Molina, and it was he who asked her to render the opinion that was presented in the administrative proceeding. At the start of her participation, she proceeded to read support material for her presentation, it being of particular interest that she stated that the regulation under analysis sets a ceiling of 15% in accordance with Article 5, that is, it sets a cap of 15% for administration expenses, 2.5% for contingencies (imprevistos), and 10% for profit (utilidad). Furthermore, that according to the regulation, the Road Conservation Directorate is the one that sets the payments, being that this is the entity that will define the rates because it is this unit that will determine the tasks that conservation will comprise. The modification was made on July 19, 2007, and a publication of errata was made. Then, in November of that same year, the rates were reviewed by the Director of Road Conservation. Subsequently, the Financial Directorate, without being authorized by the Regulation, moved the items, that is, it lacked the competence to do so. She explains that from the financial-accounting point of view, official communication DAF-1228-07 had no calculation memorandum (memoria de cálculo), nor the technique to perform the analysis of any type of rate, and furthermore, it was done freehand, which is sufficient for any proposal to be discredited. In economic matters, there is no subjectivity, and it cannot be done informally and freehand. She considers it a case of the absence of technical criteria. She affirmed that she never found any calculation memorandum. It is an engineer who has the competence and was the one who made the original calculation, and the DAF communication was issued by a business administrator, who, as she understands, has no field work; moreover, there is nothing that technically supports those amounts he proposes. She explains that the inspection bodies have base personnel and additional personnel that are required by the entity itself within the same zone. The regulation does not speak of additional work fronts (frentes de trabajo) that require additional personnel, so the Director of Conservation explains it. She adds that on each inspection front there is an engineer, and they must have the same characteristics. The personnel will only be used if more work fronts are opened, and the percentages of 15% for administration expenses, 2.5% for contingencies, and 10% for profit are maintained. In communication DJC-0358-2008, given the doubt about the payment of additional personnel, it is indicated that it must be equivalent personnel (personal homólogo). The Legal Directorate addressed whoever was competent, and the proposal is equal pay for equal work. Referring to DAF-262-08, of April 2, 2008, she indicated that the costs were already contemplated there, so it is not true that they increased; the new criterion lacked calculation memoranda and technical criteria. The professional questions that the criterion set forth by DAF-262-08 is subjective, since it does not indicate what the criteria of reasonableness it invokes are; it removes a series of costs for additional personnel without having a calculation memorandum. She affirms that three official communications refer to this situation. She cites communication FRH-2008-1516, which mentions an advantage for CONAVI due to the 10% payment; she points out that it is false that the rate modification was taken from the DCV communication, as indicated in communication DF-902-09, and that in communication EJE-01-13-166, of May 31, 2013, it is indicated that the CFIA rate is 12%, therefore the established one is lower. Among the findings, she points out that the rate is reasonable compared to that set by the CFIA, and by not exceeding 15%, it is in accordance with the regulation. The rates were already approved, and through the DAF communication, the rate was modified without competence, so they should not have been executed. Differences are established between fees, and there is no reasonableness in the data, and there is no reasonable calculation methodology to support it. Another inconsistency detected is that in DAF-262, taxes are removed, and in DAF-902, they are added again, which yields significant differences. There is no proof of overvaluation of the additional personnel. She reiterates that there is no technical support and that the inquiries from the Road Conservation Directorate were also not considered, so there was an impact on the economic balance of the contracts. She insists that the DAF communications lack legal and financial support, while Engineer Núñez did it in accordance with the Regulation. She adds that the DAF's modifications were never approved by the Board of Directors, these being subjective, lacking technical criteria, and not acceptable for any purpose. She explains that calculation memoranda are used to demonstrate that something is consistent and reasonable; all items and their origin are placed in them; they are applied in Excel annexes; it is mandatory to keep a calculation memorandum. The Professional Association indicates that it is mandatory to keep the working papers on which a study is based. If the rate cannot be demonstrated with a calculation memorandum, it is exposed to claims. The additional services were new fronts that were being opened within a public works project. Jeffrey's methodology used the same methodology because the work is simultaneous, with the same intensity and scope. She insists that Mr. Solís reduced the base of the base bodies without technical criteria. In response to the questions asked, she answered the following: she has been a member of the Professional Association since 1994. The study conducted is financial-economic, not an audit, although she clarifies that she is also a public accountant, but she stayed with the College of Economic Sciences. The support of working papers is the same. Jeffrey does perform an analysis based on the CFIA rate and the contingencies (imprevistos) in accordance with the regulation and the list of contingencies in accordance with the technical criterion. It is part of the calculation memorandum that gives rise to it. The DAF was issued just after the rates were approved; it contemplated the expenses of the base organization to prepare the tables of what the additional one should have contemplated; percentage-wise, as a work front, they do the same thing. The composition of expenses should have been the same. She affirms that she had before her the calculation memorandum used by Jeffrey Núñez, who performed the analysis. She specified that in the communications, she analyzed what should have been contemplated. The Regulation did not include the rates for additional personnel, which is why it is included for the supervision bodies and there is no mention of the additional ones, hence the legal opinion. The regulation speaks of the supervisor and structures A, B, and C. The additional ones are the same for the work fronts. She pointed out that the cost structure must be the same. She does not recall whether the Board of Directors approved the rates for additional personnel. She believes it was approved, because otherwise payment could not have been made. Less was paid because it was not used based on the DAF criterion; it was paid differently. She reiterates that Jeffrey did perform a study of rates for additional personnel. The criterion of equal work, equal pay is a legal criterion. She pointed out that the administration of additional personnel must contemplate all costs, the economic and labor-legislative parts that are linked. Finally, she indicates that payment was made based on the DAF criterion. (Statement recorded in the recording registry)

II.Facts not proven: The following facts of interest are deemed not proven: 1) That the payment made to the inspection bodies regarding the rates for additional personnel incorporated into the contracts originally entered into between CONAVI and the inspection bodies, based on official communication DCV-05523-2007, of December 20, 2007, issued by Engineer Jeffrey Núñez Núñez, Director of Road Conservation of CONAVI, and which remained in effect for a period of 15 months, corresponding to all of 2008 and the first quarter of 2009, lacked technical support, were overvalued, and caused serious damage to the public treasury; 2) That the legal opinion DJC-07-358-2008 of March 13, 2008, rendered by Lic. Manuel Emilio Castro Marín, finds no legal basis and is an invalid and unsustainable opinion, in light of the regulations subject to interpretation. 3) That the officials of the Financial Directorate of CONAVI who intervened in setting the additional rates, reducing the percentages indicated by Engineer Núñez Núñez in official communication DCV-05523-2007, of December 20, 2007, possessed the competence to nullify the opinion rendered by the engineer in charge of the Road Conservation Directorate of CONAVI; and 4) That official communications DAF-262-2007, dated April 2, 2008, DAF-337-08, of April 29, 2008, and DAF-710-08, of August 27, 2008, rendered by MBA. Carlos Eduardo Solís Murillo, Director of the Financial Directorate, possess the technical-financial backing and their calculation memoranda (memorias de cálculo) to support the proposal for setting rates for additional personnel.

III.- Arguments of the plaintiff: In essence, and addressing the facts of the lawsuit and the associated arguments, the plaintiff states that in the administrative proceeding conducted by the Office of the Comptroller General of the Republic, she was fundamentally accused of endorsing the incorporation into the contracts of the inspection bodies the rates for additional personnel, without, in the opinion of the controlling body, having obtained the authorization or approval that the deciding body considers should have been obtained from the Board of Directors, and that she failed to supervise the work of Lic. Castro Marín, who issued the opinion that endorsed the continuity of the payment of the rates for additional personnel. The responsibility is attributed to her, upon estimating that the payment of rates for additional personnel was technically and financially overvalued. In outlining the substantive arguments, she points out the following: 1) the severity and magnitude of the sanction imposed on her, both administratively and civilly, is based on the subjective criterion of the directing body of the proceeding and ratified by the Office of the Comptroller, regarding the personnel rates, considering that they should have been approved by the Board of Directors. She notes an incorrect assessment of the evidence, with the controlling body limiting itself to indicating that it respects but does not share the technical opinion of Dr. Montserrat Solano, without indicating the technical-financial reasons for departing from it. She states that in this regard, the sanctioning resolution lacks grounds. She adds that regarding the resolution issued by the Office of the Comptroller General of the Republic, although it reduces the percentage of the plaintiff's liability to 30% of the amount, this was not the result of the evidence provided, which was the certification issued by the Head of Budget Execution of CONAVI, which showed that the amounts paid by CONAVI from January 1, 2008, to April 30, 2008, the period attributed as civil liability, were far from those indicated in resolution number 4225-16. 2) The need for approval of these rates is not based on a specific rule, but on the subjective interpretation made throughout the proceeding of the process that should have been followed. In presenting the arguments, she points out that there is no rule that mandates prior approval by the Board of Directors of the additional rate to be recognized for additional personnel; the special Regulation used is a rule duly approved by the Board of Directors of CONAVI, being in turn, in accordance with Article 2 of the Administrative Procurement Law, an alternative system that seeks agility in the procurement of professional services. She asserts that the Office of the Comptroller General of the Republic does not cite an express rule that mandates that the additional rate to be paid to additional personnel must be submitted to the Board of Directors prior to its inclusion in the contracts, nor that it establishes that it should have been published in the Official Gazette (La Gaceta). She states that such a position is contrary to Articles 5 and 47 of the cited Regulation. She concludes from the foregoing that: 1. The regulation authorizes the technical units of CONAVI to directly provide for the requirement and contracting of additional or special personnel to the additional inspection bodies, 2. The Regulation contains no specific functions or competencies for the Board of Directors of CONAVI regarding the additional rate to be paid to this special personnel, 3. Article 5 of the Regulation expressly establishes that the determination of the rate to be recognized for these special services is the competence of the then Road Conservation Directorate, 4. There is no express rule that provided for the obligation of the then Legal Directorate of CONAVI to submit the rates for additional personnel for approval by the Board of Directors prior to their incorporation into the contract, 5.

That the incorporation of the special rates to be recognized for that additional personnel in the contracts signed on December 21, 2007, were in accordance with the regulation and 6. That it cannot be interpreted, as indicated in resolution DC-0053, that the special service rates correspond to surveying work, since these, as stated in the regulation, are defined by the College of Surveyors (Colegio de Topógrafos). She states that her actions were in accordance with the regulation that was duly approved by the Board of Directors (Consejo de Administración) and the Office of the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República), her actions having been received without any warning of an abnormal situation, under a presumption of good faith and under the trust of the case, under the principles of legitimate presumption and presumption of validity and legitimacy of administrative acts. The foregoing, in accordance with the rules of the CONAVI Creation Law, which refers to the powers of the Board of Directors and the Executive Directorate. In that same sense, she alleges that in resolution number 4225-2016, of April 7, 2016, it is recognized that there is no legislation or regulation that provides for the obligation she is deemed to have failed to observe, also recognizing that there was a legal basis to contract additional personnel, and therefore she cannot be sanctioned by retroactive application of a rule, reiterating that she acted in accordance with the regulation in force. She points out that from the foregoing it is concluded that the regulation authorizes the technical units of CONAVI to directly arrange for the requirement and contracting of additional or special personnel for the inspection agencies, that within the regulation there are no specific functions or powers for the Board of Directors of CONAVI regarding the additional rate to be paid to that special personnel, that in CONAVI, the Board of Directors is, within the framework of Law 7798, a policy-making and regulatory body, which issues provisions of a general nature that must be complied with by the technical and administrative units of CONAVI, therefore, it is not an executing, managerial, regulatory, operational, or technical body to which each and every action carried out in the administrative contracting procedures executed by CONAVI must be submitted. Furthermore, that Article 5 establishes that the determination of the rate to be recognized for these special services is the specific competence of the Road Maintenance Directorate (Dirección de Conservación Vial), that there is no express rule either in the regulation or in the authorization of the comptroller body that provided for the obligation of the then Legal Directorate of CONAVI to submit the rates for additional personnel to the Board of Directors for approval, prior to their incorporation into the contract, that the regulation was not modified by the determination of the additional rate nor by its inclusion in the cited contracts since its existence was already provided for in the text of the regulation and the competence for its determination had been transferred by the Board of Directors already approved by the Office of the Comptroller General of the Republic in official letter number 3527 and that given the omission in determining and imputing an apparent rule supposedly violated, regarding the inclusion of the additional rate in the contracts, the comptroller body violated her right of defense and this omission implies a lack of support in the notification of charges (traslado de cargos) made. In summary, that a fraudulent conduct is attributed to her, attributing a grossly negligent administrative fault without indicating the regulatory basis. 3) That the incorporation of additional rates in the special contracting regulation constituted a modification and therefore should have been known by the Board of Directors, an aspect that is not correct since the Regulation already included the possibility of assigning additional personnel, personnel that had to be authorized by the Road Maintenance Directorate and whose rates would be defined by them. She adds that Article 5 of the Regulation in question indicates that the Road Maintenance Directorate will define a global amount for the payment of these special services, that it is the entity in charge of defining said rates, no other article of the regulation refers to the fact that those special service rates had to be approved by the Board of Directors of CONAVI, and the rates submitted by official letter from Engineer Núñez corresponded solely to the engineer and inspectors, a breakdown of the rate that did not show any sign capable of warning the plaintiff of the existence of any type of irregularity. She adds as an argument that it was not her competence to define the rates nor was it demonstrated in the administrative procedure that legal opinion DJC-07-358-2008 of March 13, 2008, rendered by Lic. Manuel Emilio Castro Marín, had been submitted for her approval, when she is blamed for lack of supervision over it. 4) That even though the Regulation had established the possibility of incorporating additional personnel, neither the Office of the Comptroller General nor the Board of Directors, when approving it, requested the detail of the additional rates. She highlights that when approving the regulation, the Office of the Comptroller General of the Republic did not warn that the additional rates had to be submitted to the knowledge of the Board of Directors, as it did in official letter DCA-2757, of October 19, 2015. She also points out that the special services do not refer to surveying services, as is incorrectly indicated in the resolution from the Office of the Comptroller General, since the rates for surveying services are defined by regulation by the College of Surveyors, so these special services refer to the additional personnel that could be contracted. 5) That to date, it is unknown what the technical-financial basis was that was used as a basis for the sanctions imposed by the managing body, since to date it has never been refuted and the reasons why the financial considerations issued in the report made by Ms. Montserrat Solano and provided as evidence within the administrative procedure are not shared remain unknown. Regarding evidentiary matters, she adds that the inspection agencies formulated objections to the modification, which were classified as marginal issues, which were not addressed in depth by the Financial Directorate of CONAVI, as is evident from official letter DAF0710-08, of August 27, 2008, despite the fact that the Board of Directors requested their attention. She points out that the lack of clarity caused a delay in the addenda to be made. Furthermore, she specifies that the certainty of the criteria issued by the three official letters prepared by the Financial Directorate, and the report of the Internal Audit, through official letter AU-300-08, of September 23, 2008, is questioned. 6) Only and in relation to the technical and economic reasons for determining that the rate for additional personnel is supposedly overvalued, the Office of the Comptroller General of the Republic bases its entire theory of the case on the financial reports of Lic. Solís without expressing any opinion of its own and adopting the financial reports as its own—based solely on the fact that Lic. Solís was the competent official to determine that situation and that his experience as Financial Director at that time was recognized; 7) That to date, the calculation memoranda and detail of the calculation structures of the base rates for the inspection agencies incorporated in the Regulation are not known, in order to be able to start from an analysis of them and thus determine reliably and responsibly that the additional rates were overvalued; 8) That the causes of the alleged damage to the public treasury are the alleged miscalculation of the rate for additional personnel and its payment, facts that are not the responsibility of the plaintiff, as indicated in the resolution from the Office of the Comptroller General. However, in the evidence incorporated into the record, there is official letter RH-2008-1515, dated September 29, 2008, in which it is indicated that, determining that according to the activities to be carried out by the Inspection Agencies, their comparison would correspond to the Administration item defined in said fee schedules, which corresponds to 12% on the final value of the work, so that CONAVI paid an amount less than what would normally correspond for the activity developed. She adds as an argument that the cited report does not indicate whether the total amount executed by CONAVI in its road work contracts includes those amounts corresponding to price adjustments of the road contracts assigned for their administration to the inspection agencies, which would eventually increase it and significantly reduce that 10% defined in the report. She reiterates that the amount demanded by the Office of the Comptroller General cannot be estimated as certain or exact; 9) That under the assumption that the rates in question had not been supposedly overvalued, by the fact of having been incorporated into the contract, no alleged damage to the public treasury would have occurred; 10) That throughout the entire administrative procedure, there has been no proper assessment of the evidence indicating with total clarity and technical-economic basis the reasons why the financial reports issued by CONAVI were correct and what the errors or deficiencies of the technical-economic evidence provided as evidence throughout the procedure are. She adds as an argument that there is a contradiction in the three criteria issued by the Administrative-Financial Directorate of CONAVI, namely, DAF-0262-08, of April 2, 2008, DAF-0337-08, of April 29, 2008, and DAF-0710-08, of August 27, 2008, since none are based on technical-financial criteria, but rather respond to subjective assessments of whoever issues them without crediting the criteria supported by national or international regulations. These criteria are adopted as true by the comptroller body and although the directing body of the procedure had a financial advisor, at no time did it issue any technical-financial document confirming what was indicated by Mr. Carlos Solís or refuting the criteria expressed by Dr. Montserrat Solano. She emphasizes that this type of document must be technical and not admit administrative discretion. In addition to the foregoing, she warns that they must be based on a base personnel calculation memorandum duly made official by the technical units of the Administration, which are not in the administrative file and which the Office of the Comptroller General of the Republic itself and the Audit of CONAVI have indicated was not located. She notes that the inconsistencies are pointed out by the report made by Dr. Montserrat Solano. She adds that the inspection agencies themselves objected to the criteria expressed by the Inspection Agencies; 11) That as demonstrated in the document submitted to the Office of the Comptroller General on April 14, 2016, it was reliably proven that the tables on which the CGR determines the sum of US$101,432.34 show three major inaccuracies in three different cases, as demonstrated by a certification signed by the Head of Budget of CONAVI in 2016, a certification showing a difference of US$89,789.02 less than that established by the CGR. Furthermore, she points out that according to the criteria noted and issued by the Financial Directorate of CONAVI in 2008, it was determined by the Office of the Comptroller General of the Republic that the alleged amount to be recovered is the sum of $509,644.00, however, the Financial Directorate itself, through official letter FIN-01-2011-366 of September 21, 2011, indicated that the amount to be recovered for the amount allegedly overpaid to the inspection agencies during the entirety of 2008 and 2009 amounts to only the approximate sum of $36,787.99, a situation that demonstrates the lack of certainty of the calculations made and the lack of evidentiary elements; 12) If it is considered that the Office of the Comptroller General established the plaintiff's liability at 30% of the amount of $101,432.34 and if that amount is incorrect, it means that once again she is being charged with civil liability based on erroneous economic data; 13) Non-existent causal link between the conduct to which the generation of the damage is attributed and the conduct displayed by the plaintiff. The plaintiff points out that none of the actions allegedly carried out by her are the causes of the alleged damage caused to the Administration, since the notification of charges does not attribute it to the inclusion in the contracts signed on December 21, 2007, related to the additional rate for special personnel. She specifies that the alleged damage is attributed to the apparently incorrect elaboration of the rate for additional personnel, which is not within her competence, neither the elaboration nor the approval. Likewise, the payment made of the rates for additional personnel is an action not carried out by her, which continued even though as of May 6, 2008, the Board of Directors ordered a halt to the payment of those rates. She concludes that the civil liability attributed for the alleged economic damage due to the alleged overpayment of the special rate recognized for additional personnel does not originate from the actions imputed to her, but rather, would have their genesis in the elaboration or determination of that rate carried out by the technical unit defined in the Regulation. Regarding the alleged economic damage, had the inclusion in the contracts of that special rate been made with the prior approval of the Board of Directors, the result would have been the same, considering that the problem is not its inclusion in the contract, because the alleged damage originates from the fact that this additional rate was supposedly poorly prepared by the technical unit and the Board of Directors did not have at that time another technical criterion that would allow it to determine that situation. Thus, no liability could be demanded on her part; 14) Undemonstrated intentional conduct or gross negligence. She sets forth judicial precedents and arguments relating to the imputation of civil liability, specifying that she exercised all the actions that the duty of care requires for that type of contract, even considering the limited time available. She adds that the internal approval of contracts does not constitute an endorsement of the correctness or accuracy of technical aspects of the contracting of those inspection services, it only is regarding compliance with legality requirements; 15) The internal approval granted to the administrative contracts signed on December 21, 2007, does not constitute an endorsement of the correctness or accuracy of technical aspects of the contracting of those inspection services, it only is, regarding compliance with legality requirements inherent to the contracting in question. In the specific case, the notification of charges does not point out the rule violated regarding a supposed obligation to go beforehand to the Board of Directors for the inclusion of the additional rate in the contracts, since on the contrary, the Regulation itself in its Article 5, provides that this action pertains to a technical unit, which shows that the charges imputed regarding a supposed lack of duty of care cannot generate civil or administrative sanction. She adds that according to the Endorsement Regulation (Reglamento de Refrendos), as to the comptroller's endorsement, it is also applicable to the issue of internal approval, from whose Article 8 it follows that both actions respond to a verification of legality aspects, not of elements of a technical nature, which, as in the specific case, correspond to the origin or not of the elements or components of a rate. She insists that under such argument, it is demonstrated that there is no causal link between the issuance and approval of a special rate and the imputed conduct and 16) absence of a preliminary, final, or conclusive report from an investigation mentioned in the notification of charges, thus violating Article 5 of the Regulation on the Organization and Service of Disciplinary and Annulment Powers in the Public Treasury, which refers to the preliminary investigation to be carried out prior to the opening of the administrative procedure, which she considers constitutes a grounds for nullity under Article 133 of the General Law of Public Administration, as it is not clear what the conclusive elements of the background motivating the file are. Furthermore, she alleges lack of substantiation, citing for this purpose precedents of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) and the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República).

IV.- Arguments of the defendants: In summary, the representation of the Office of the Comptroller General of the Republic begins its defense by alleging the expiration of the action, under the argument that the administrative conduct challenged in this matter—resolution number 16098-2015 (DJ-2057) issued at 9:00 a.m. on November 5, 2015—was duly notified to the plaintiff at the email address indicated for that purpose, on November 5, 2015, at 3:00 p.m., as shown on folio 3818 of the administrative file, and it was not until October 19, 2017, that the plaintiff filed the lawsuit in question, with the one-year expiration period established in Article 39, subsection 1), sub-subsection a) of the CPCA having amply elapsed—a year and 11 months. As to the facts, it rejects those that introduce subjective assessments or considers them inaccurate. On the other hand, it clarifies that Article 5 of the Regulation only establishes that for the incorporation of an additional project engineer, CONAVI will recognize the payment rate that also includes administration, contingencies (imprevistos), and profit. It rejects what was indicated by the plaintiff that the authorization of the Board of Directors is not required to approve the rates for additional personnel. It states that the plaintiff erroneously argues that the rates for additional personnel should not have been approved by the Board of Directors of CONAVI. It refers that the plaintiff considers that the contracting regulation already included the possibility of assigning additional personnel and whose rates had to be defined by the Road Maintenance Directorate. In addition, that the rates for additional personnel were not overvalued and that by being incorporated into the contract, no alleged damage to the public treasury would have occurred. In this regard, it specifies that as developed in the final act of administrative procedure DJ-78-2012, on December 4, 2006, the National Road Council (Consejo Nacional de Vialidad), through agreement No. 436-06, approved the contracting system for inspection services through the “Regulation for the creation of a registry of eligible entities for contracting inspection services for road maintenance projects on the National Road Network” and submitted it to the knowledge of the Office of the Comptroller General of the Republic. On February 4, 2007, the Board of Directors of CONAVI, as recorded in Article I of session No. 453-07, approved the rates by zone for the supervision of Road Maintenance contracts that are incorporated into the respective Regulation and instructed the Executive Directorate to submit the rates for assessment to the Office of the Comptroller General of the Republic as soon as possible. These rates are: Zones where basic rate A $24,008.52 applies: $18,922.97. Zones where basic rate B applies: $20,139.71. Zones where basic rate C applies: $24,008.52. It considers that it is clearly noted that the rates obligatorily had to be authorized and approved by the Board of Directors, as was done, and furthermore, the rates authorized at that time were the payment rates for base personnel, the basic rates for each zone, recognized to the inspection agencies according to their zone; that is, the amount of the rates for additional personnel was not being authorized. With respect to the special contracting system that governs the creation of the registry of eligible entities for contracting inspection services for road maintenance projects on the National Road Network, on April 9, 2007, the Office of the Comptroller General of the Republic, through official letter No. 3527, and based on Article 2 bis, subsection c), of the Law on Administrative Contracting, authorized said contracting system for a period of one year, as it was conditional upon the final approval of the regulation by the Board of Directors. In addition, any modification had to be approved by the Office of the Comptroller General and the regulation had to be published in La Gaceta, as indicated in the Regulation and in the approval letter from that comptroller body (DCA-1202 of April 9, 2007). That is, it is a special authorization granted by the Office of the Comptroller General in matters of administrative contracting, in exceptional cases, where compliance with the administrative contracting regulations is bypassed, but subject to the obligatory application of the regulatory rules that have been authorized and all in accordance with the conditions of the approval and under the responsibility of the superior authority of the administration to whom the authorization was conferred. The Board of Directors awards 22 zones based on said regulation and following the sequence of facts proven by the decision-making body of the administrative procedure of the CGR, in November 2007 there was a review of base personnel rates by the Director of Road Maintenance of CONAVI. On November 8, 2007, through official letter No. 4439 signed by Eng. Jeffrey Núñez Núñez, Director of Road Maintenance of CONAVI, addressed to the Executive Director, Eng. Alejandro Molina Solís, in response to a claim or request for review of the originally established base personnel rates, he makes an initial proposal which is in turn reviewed by Lic. Carlos Solís, Financial Director, who makes some revisions and adjustments “freehand” —says his letter— as he was not in charge of proposing those rates, but later, accepting those adjustments, Eng. Jefrey Núñez indicates: “In response to the unnumbered official letter presented by Engineers Ileana Aguilar Aguilar and Mónica Bolaños dated November 2, 2007, concerning the review of the fee rates to be paid to each inspection agency according to zone, I am pleased to attach the appropriate corrections for better proceeding as appropriate, with the purpose of them being approved by the Board of Directors.” That is, in response to the referenced claim, Eng. Núñez Núñez made a review of those base personnel rates originally authorized in the regulation, and taking into consideration the adjustments made by Lic. Carlos Solís Murillo, these rates were corrected as follows: Zones where basic rate A applies: $21,568.52. Zones where basic rate B applies: $25,060.61. Zones where basic rate C applies: $28,379.86. Once these rates were established, on November 12, 2007, Eng. Alejandro Molina Solís, Executive Director, sent official letter DE-07-3296 to the Board of Directors, which indicates: “… Thus, in order to continue with the respective procedure of special contracting of Inspection Organizations, I submit (sic) to you for approval the rate adjustment in the three categories (sic), so that if you see fit they may be approved by firm agreement, to subsequently make known to all interested parties about their approval and application./ The official letter DCV-04439-2007 of November 8, 2007, signed by its Director, Engineer Jeffrey Nuñez Nuñez (sic), is attached.” It should be noted that this is in accordance with the procedure adhering to the regulatory rule for the approval of rates, that is, the base rates and any modification in that regard established by the Road Maintenance Directorate had to be authorized by the Board of Directors and be published in La Gaceta for the knowledge of the parties. On November 15, 2007, the Board of Directors, upon adopting agreement No. V of session No. 530, states: “Official letter DE-07-3296 dated November 12, 2007, signed (sic) by engineer Alejandro Molina Solís, Executive Director, is reviewed, in which he sends rate adjustments for the payment of new contracts for the supervision of Road Maintenance projects with Inspection Organizations. The members of the Board of Directors indicate to engineer Molina Solís that he must add the supporting document that he is presenting to the Board of Directors as well as the calculation supports, which give support to the information, to which he commits to complete the documentation […] The members of the Board of Directors deliberate on the matter and resolve: Firm Agreement: 1.- The rate adjustment for the payment of the new Road Maintenance projects with the Inspection Organizations is approved.” Contrary to what the plaintiff points out, it warns that from this moment the establishment of the rates lacked a substantiation basis (the calculation supports) and that the information was not complete, and these were the rates proposed with their modifications by Eng. Núñez Núñez; these base personnel rates were approved by the Board of Directors and this was what was appropriate, to have the authorization of the Board of Directors for the rates. Even the Board indicates to Mr. Alejandro Molina that he must properly document the calculations made, which at that time were presented under the responsibility of the then Director of Road Maintenance, Eng. Jeffrey Núñez, with the adjustments made by Lic. Carlos Solís Murillo, who considered those established by Eng. Jeffrey Núñez to be high in light of the claim by the inspection agencies. It is understood without a doubt that this approval was only for the base payment rates or those of the base personnel; in the opinion of this representation, the rates that were incorporated into the Regulation are those corresponding to the base personnel required for the provision of the contracted service, while the rates for additional personnel were never incorporated into the regulation, although the possibility of hiring additional personnel with prior authorization from the administration was indicated as exceptional. Thus then, it demonstrates in this process the justification that the decision-making body of the administrative procedure had at the time to assess the evidence incorporated and determine the real truth regarding the participation of the Board of Directors in this process. In line with the foregoing, it rejects the plaintiff's arguments regarding the content of Article 5 of the Regulation for the creation of a registry of eligible entities for contracting inspection services for road maintenance projects on the National Road Network. It then points out that from a reading of Articles 5 and 50 of the Regulation, without any major interpretative effort, it is evident that the base personnel were composed of the project engineer, the engineering assistant, plant inspectors, and field inspectors (in the minimum quantities indicated), and the administrative personnel indicated, and for these by zone, a payment rate was established that already included “an administration factor of up to (15%), contingencies of up to (2.5%), and profit of up to (10%).” The regulation did not indicate a methodology to calculate those rates, but it did establish the table of base personnel rates which were approved by the Board of Directors from their origin. It is also concluded that in the exceptional and duly authorized case of requiring an associate (additional) project engineer, this one would also be covered by the payment rate that already implicitly includes “an administration factor of up to (15%), contingencies of up to (2.5%), and profit of up to (10%).” This is also verified by highlighting the profiles and functions established for the cited officials, which are expressly contemplated in the regulatory rules. Now, in case of requiring additional personnel, which would in any case be exceptional and previously authorized by the unit in charge, the regulation does not establish—contrary to what the plaintiff states—what the rates to be applied would be, so in the event of needing to contract additional personnel, those rates had—necessarily and obligatorily—to have been established and authorized by the Board of Directors and duly published in the Official Gazette La Gaceta, for this reason the criterion of Lic.

Manuel Emilio Castro, Deputy Legal Director, in official communication DJC-07-358-2008 of March 13, 2008, a subordinate of the claimant, given that, as was demonstrated above, the personnel rates were not only not incorporated into the Regulation and were not approved by the Board of Directors, but it is also not true that the rates for additional personnel are the same as those for base personnel because they have the same nature and work, since in the rate structure there were two items that were not applicable in the same way to additional personnel, namely administrative expenses (gastos administrativos) and contingencies (imprevistos). These were substantially lower in the case of administrative expenses and did not apply in the case of contingencies, which precisely confirms that it was not the same rate and that therefore it was the Board of Directors that had to approve the percentage to be paid to additional personnel on those items. It points out that proof of this is that even in the case of the base personnel rate, an amount reaching the 15% that the Regulation recognized as a ceiling for that item was not paid for administrative expenses, which confirms that within that range established by the regulations of 0 to 15% in administrative expenses and 0% to 2.5% in contingencies, the one who had to make the final decision on their recognition was the Board of Directors and not the Director of Road Conservation. Therefore, it considers that the allegation that there are no regulations supporting the fact that the authorization of the Board of Directors and publication in La Gaceta were required is not admissible. It points out that it is important to make clear that the Regulation did establish the exceptional and prior-authorization possibility of contracting additional personnel, but the legal basis for how those rates would be paid was not established, so the payment thereof effectively lacked a legal basis with respect to field inspectors, who were the only additional personnel that could be contracted, apart from the Adjunct Engineer whose payment was duly regulated in the regulations (but whose services were paid using the additional personnel rates with an overprice) and surveying services whose payment was also regulated. However, it was also established even more exceptionally the possibility of contracting additional plant inspectors, but only in the event that the organization had asphalt mixing plants. Nevertheless, it is noted from the facts that on December 20, 2007, by means of official communication DCV-05523-2007 signed by its then Director, Engineer Jeffrey Núñez Núñez, and addressed to Ms. Gabriela Trejos, Legal Director, and at the latter's request, the rates to be paid derived from said contracts were established regarding additional personnel, to incorporate them into the contracts. On the other hand, it points out that, in accordance with what was indicated by the internal auditor in official communication AU-035-08 addressed to Engineer Alejandro Molina Solís, it highlights the irresponsible handling that was being given to the issue of additional personnel, without the authorization of the administration before the inspection bodies on additional personnel, with rates for additional personnel that had not been duly authorized by the Board of Directors, yet were incorporated into the contracts, and these contracts had the internal approval of the Legal Director. In another vein, it returns to the issue of the legal opinion (criterio jurídico) issued by Mr. Manuel Emilio Castro, Deputy Legal Director, in official communication DJC-07-358-2008 of March 13, 2008, in which the legal basis for the additional personnel rates was not established. It reiterates that it does not question that the possibility of contracting additional personnel did exist, which no one disputes, but the additional personnel rates incorporated into the contracts had no legal basis whatsoever in the special regulations, so they had to be established by the Road Conservation Directorate and approved by the Board of Directors and published in La Gaceta. In another vein, it rejects the claimant's argument regarding the contradictory opinions of CONAVI's Administrative and Financial Directorate. In essence, it specifies that from official communication DAF-268-02, it can be inferred that the changes it suggests are grounded, reasoned, and explained based on his experience, expertise, and knowledge as a professional in the field and as the institution's Administrative and Financial Director, an expert opinion, and it is not a matter of "freehand" adjustments as the claimant maliciously insists, referring to another official communication whose explanation was already provided, which attempts to equate this situation with the previous one to distort the opinion of the institution's financial director at this historical moment. It adds that the Administrative and Financial Director thus concludes his explanation of why contingencies are not included and why the percentage of administrative expenses applied by the Road Conservation Director does not proceed. This opinion is shared by this representation. Consistent with the foregoing, the Administrative and Financial Directorate states: "the contracts should not record that the additional rates are provided for in the regulations for the registry of eligible candidates for the contracting of inspection services. It should state that they are derived from the estimated costs in the base inspection unit rates, provided that the proposed changes are made." It considers that what is even more serious is that rates were applied to additional personnel that had no legal basis and that represented significant overpayments beyond what actually corresponded, as noted from the adjustments made by the Administrative and Financial Director. In addition to the foregoing, it points out that as a result of the observations made by Mr. Solís Murillo, the entity's Administrative and Financial Director, the previously highlighted actions were carried out and an attempt was made to correct the rates. No one opposed what was stated by Mr. Carlos Solís; rather, his opinion was accepted and respected without any opposition. It asserts that, in the face of the additional personnel rates that had not only been incorporated into the contracts illegally but, even more seriously, represented an overpayment, this is the situation that Mr. Carlos Solís seeks to correct given the discrepancies that existed between the legal area and the budget area regarding the legal basis of said rates. He does not pronounce on that point but makes it clear that, deriving them from the base personnel rates, they were still poorly calculated and an overpayment was being made, and he sets out his corrections (not freehand at this moment), but with the seriousness required in his capacity as head of the financial area and an official of the entity (as he acknowledged when giving expert testimony), and everyone in the institution, without exception, conforms to his opinion and finally modifies the contracts to incorporate the rates correctly. With respect to the opinion expressed in official communication RH-2008-1515, dated September 29, 2008, which indicates that CONAVI paid an amount less than what would normally correspond for the activity performed, it makes it clear that this opinion was presented as evidence to validate the rates established by Engineer Jeffrey Núñez, but it forgets the fact that the additional personnel rates were not established in the special regulations, had no legal basis, and furthermore had to be established, approved, and authorized according to that special regulation, not based on a Human Resources opinion, since they stem from a special situation exceptionally authorized by this comptroller body and involve inspection services with special regulation, for which reason the Human Resources opinion brought to the case file is, in the opinion of this deciding body, not applicable to the case under analysis. It explains that the payments for additional personnel made to the inspection bodies, from the commencement of the contracts in January 2008 and until before April 2009, before the modified and correct rate was applied, meant a disbursement for CONAVI of $3,728,657 (three million, seven hundred twenty-eight thousand, six hundred fifty-seven dollars). The application of the rates established by CONAVI's Administrative and Financial Directorate in official communications DAF-262-08 and DAF-377-08 and approved by the Board of Directors in Article V of session 557-08, result in the payment having been the sum of $3,218,713 (three million two hundred eighteen thousand seven hundred thirteen dollars). From the foregoing, it is inferred that the difference paid in excess by CONAVI for not having timely modified the additional personnel payment rate amounted to $509,944 (five hundred nine thousand, nine hundred forty-four dollars). On the other hand, it points out that in the administrative procedure it was demonstrated that the rates originally incorporated into the contracts were overestimated, which caused the damage to the public treasury (hacienda pública), which is declared in relation to the claimant and the other parties to the administrative procedure. On that occasion, it refers to the contingencies and administrative expenses that should have been recognized for additional personnel, noting that where it is indicated that Mr. Carlos Solís used the phrase "freehand"; it is inappropriate to invoke it in the civil liability case because said report was used for the ratification of the base personnel rates and not for the additional personnel rates, which give rise to the calculation of civil liability. It adds that the claimant has attempted to distort the proof of damage by using a prior opinion (contained in report DAF-1228-07) that is not relevant. Furthermore, a technical opinion was provided by a professional in Economic Sciences who has based her technical report on defending the opinion issued by Engineer Jeffrey Núñez Núñez, the Road Conservation Director at the time, who established rates for additional personnel and which Mr. Carlos Solís noted were overestimated. It reiterates that Mr. Solís's opinion on the additional personnel rates was followed by all the officials who participated in this matter, proceeding to make adjustments to the contracts, because said opinion did not come from just any official but from the entity's Administrative and Financial Director, whose credibility was not at stake until this procedure was initiated. It points out that it is with the adoption of Article V of session no. 577-08 of the Board of Directors on May 6, 2008, that the additional service rates were finally approved according to the procedure. It explains that Mr. Solís's opinion on the additional personnel rates was followed by all the officials who participated in this matter, proceeding to make adjustments to the contracts, because said opinion did not come from just any official but from the entity's Administrative and Financial Director, whose credibility was not at stake until this procedure was initiated. Notwithstanding the foregoing, this Comptroller Body analyzed the evidence that was incorporated and produced in the administrative procedure, arriving at a confirmation of the conclusions reached by Mr. Carlos Solís Murillo regarding his calculations on the rates to be paid to additional personnel, which involved differences with respect to administrative expenses and contingencies, which are the items in dispute or on which there is a difference in the calculations made by Engineer Jeffrey Núñez Núñez and Mr. Carlos Solís Murillo. Regarding contingencies, as recorded in the authorization granted by this comptroller body on April 9, 2007, by means of official communication no. 3527, DCA-1202, based on Article 2 bis, subsection c) of the Administrative Contracting Law (Ley de Contratación Administrativa), said contracting system is authorized for a period of one year and conditioned on the final approval of the regulations by the Board of Directors, and any modification had to be approved by the Office of the Comptroller General (Contraloría General), and the regulations had to be published in La Gaceta. It was expressly stated in said official communication: "A) Article 5:1. In relation to the 5% for contingencies indicated, it must be stated that the percentage approved by the Board of Directors according to the table sent is 2.5%, so that is the authorized amount. Furthermore, the Board must be warned that the application of said item must be of an exceptional nature, given its own character and the nature of the contracting (contracting of services). Any variation to that percentage must be accompanied by the technical-economic opinion that so accredits it." That is to say, according to the opinion of the Administrative Contracting Division in the aforementioned official communication, contingencies had a strictly exceptional nature, considering that the type of contracting for professional road inspection services, as its very name indicates, is a contracting of professional services. In this official communication, the comptroller body had reduced them from 5% to 2.5%, and any recognition exceeding this had to be duly approved. On the other hand, this representation also warns that contingencies were recognized for the organizational unit, that is, for the inspection body, not individually for each of the officials of said organization, so that any contracting of additional personnel did not imply additional recognition of contingencies since these had already been originally considered for the organizational unit. See that the rates were approved for the inspection bodies by zone. In that vein, when the rates are submitted for approval, it is stated: "Said rates were corrected as follows: Zones where basic rate A applies: $21,568.52. Zones where basic rate B applies: $25,060.61. Zones where basic rate C applies: $28,379.86." It argues that according to Article 5 of the Special Regulations for the contracting of the inspection bodies, the rates were recognized for the organizational unit, not for the personnel, so it is to this organization that the 2.5% for contingencies is recognized, and therefore any additional personnel contracted would not imply the recognition of other contingency percentages, and this is because, in the case of professional services such as those contracted, the recognition of additional contingencies for additional personnel does not proceed, as these have already been approved for the organizational unit. In the same sense, it indicates that in the sixth clause of the contracts, payment is directed to the organization. It again alludes to official communication DAF-262-08 to conclude that in the way the amounts to be paid to these units have been assigned as a whole, not to each official but by zones, an amount is recognized to the body. Furthermore, this comptroller body approved the contingencies item on an exceptional basis, so much so that it lowered it from 5% to 2.5% and indicated that if more contingencies were sought, they had to be justified, and this in the case of the base personnel, which was the only one whose rates were considered in the unit or organizational structure and with rates approved in the regulations. It adds that this opinion was expressed in report number DFOE-OP-IF-15-2010 and in a similar sense in official communication no. 04019, DCA-1148 of April 30, 2009. Consequently, in accordance with the foregoing, it is confirmed that the contingencies item, in the manner adjusted and calculated by Mr. Carlos Solís Murillo, has a technical-legal basis, considering the type of contract being analyzed, the "eventual" nature of the contracting of additional personnel to the base (including with prior authorization from CONAVI), and considering also that there is already a prior recognition of the payment of contingencies to the base structure as an organizational unit, which is the one that addresses any potential contingencies that may arise from the contracted work. Regarding administrative costs or expenses, it notes that the reasoning used by CONAVI's Administrative and Financial Directorate, that is, Mr. Carlos Solís Murillo, to justify the reduction of administrative costs to be recognized for additional personnel, is reasonable. In general terms, it considers that his reasoning for not recognizing certain administrative expenses for additional personnel, specifically those considered as fixed costs, and for recognizing the variable costs incurred by contracting additional personnel, is economically reasonable. His reasoning is based on the fact that recognizing fixed costs again would be a duplication of costs. Said arguments are duly set forth in official communications DAF-0262-08, DAF-0337-08, DAF-0710-08, signed by M.B.A Carlos Eduardo Solís Murillo. In that sense, said Directorate eliminates the recognition of the majority of administrative cost items additional to those already recognized in the base rates. The following list corresponds to the administrative expenses already recognized in the base rates: Accounting; Office Rent; Damage and Theft Insurance (office and equipment); Depreciation of office furniture; Depreciation of computer equipment (for Principal Engineer; secretary and assistant; telephone; scanner; fax; Rights over assets – licenses); Operation Services (water, electricity, telephone, internet); Office Supplies; Photocopying and binding; Security; Cleaning (personnel and supplies); Inspection Equipment (vests, helmets, rain capes, measurement tapes). It indicates that in the official communication prepared by Engineer Jeffrey Núñez which ultimately resulted in the rates that were initially paid and with an overprice to the additional personnel of the inspection bodies, no analysis was carried out of the aforementioned items corresponding to the administrative expenses of the inspection bodies, but rather he calculated it without specifying its detail, as a 15% of what he called "Initial Monthly Rate," which consisted of the payment of all fees, social charges, and direct payments (vehicle, per diems, among others). The foregoing carries an important implication from the administrative expense analysis, since by paying the 15% ceiling established in the regulations (Article 5) to the members of the additional personnel, the same administrative expenses paid to the base bodies are implicitly being recognized, and even at a higher percentage. That is to say, instead of what was paid for this item to the base personnel, in the case of the additional personnel a higher percentage was paid since fifteen percent was recognized on the personnel costs, whereas in the base personnel contracts a lower percentage was recognized; that is, in Zone A a percentage of 12.38% for administrative costs; in Zone B a percentage of 10.58%; and in Zone C a percentage of 9.07%, while for additional personnel, in the calculation made by Jeffrey Núñez Núñez, 15% is recognized for all zones. It follows from the foregoing that Engineer Núñez's calculation did not include the analysis of administrative expenses, and that this in turn resulted in an even higher payment for administrative expenses than that already recognized for the base bodies. It adds as an argument that Mr. Solís concluded that the majority of administrative expenses recognized for base personnel are fixed expenses, and therefore they should not be recognized again for the inspection bodies upon the inclusion of additional personnel. His reasoning leads him to exclude the additional recognition of expenses for things like rent, security, cleaning, among others. To understand Mr. Solís's opinion, which is conceptual, the following logic can be used: in the case of office rent, a lease contract is normally signed, the amount of that contract is normally a fixed amount in the short term; supposing the contrary would imply that inspection bodies—and any company renting a commercial space in general—would negotiate a rent every time there were modifications in the number of people actually working for the body or the company, considering, for example, vacations, field trips, among others. Thus, in practice, these variations do not occur, nor would a month-to-month contractual negotiation be logical and reasonable. Similar logic applies to the recognition of payments for other services like cleaning and security. On the other hand, the opinion of MBA Solís is also found logical and reasonable in suppressing the payment of administrative expenses that are variable (unlike the previous ones which he considered as fixed) but that are not related to the contracted personnel, which were recognized in the Road Conservation contracts. As an example, the Administrative and Financial Directorate does not recognize the payment for depreciation of computer equipment for the secretary and assistant, because these are resources that are not contracted as part of the additional personnel nor do they imply the incurring of expenses due to the contracting of other personnel. In that sense, it is reasonable to recognize the payment for depreciation of the computer equipment of the adjunct engineer, an expense incurred based on the number of people using the equipment to carry out their functions. Furthermore, a balance was found in MBA Solís's opinion regarding the administrative expense analysis he conducted, as he not only eliminated expenses that, in his opinion, did not apply but also recognized the existence or generation of expenses for the organization when contracting additional personnel, such as the previously mentioned depreciation of computer equipment and other variable expenses corresponding to office supplies, photocopying and binding, and inspection equipment. Finally, the arguments presented regarding expenses related to operation services (water, electricity, telephone, internet) were also considered reasonable; the Directorate does not recognize them, giving the following arguments: the internet payment is a fixed expense, the telephone expense is already recognized in the cell phone payment (personnel expenses), and since the personnel are normally outside the office (inspectors, plant inspectors, and adjunct engineer), it is argued that they will not be significantly affected. Finally, it refers to the administrative and civil liability of the claimant, indicating that among the functions assigned to Ms. Gabriela Trejos is that of providing legal advice to the Board of Directors, the Executive Directorate, and all dependencies of CONAVI, ensuring that the institution's actions conform to the regulatory framework that creates it, as well as the legality that protects and mandates it as a public institution, all in accordance with the functions described via official communication GRH-09-12-1207 of July 23, 2012. In accordance with the foregoing and in conformity with the analysis conducted in the above section, it was proven that the claimant, when processing and approving the contracts with the inspection bodies signed in December 2007, incurred a lack of care in her duty to enforce compliance with the corresponding legal procedures established for this type of process. It adds that it must be taken into consideration that each of the contracts signed contains the internal approval of CONAVI's Legal Directorate, signed by Ms. Gabriela Trejos, as a requirement for the effectiveness of said contracts. Pursuant to Article 8 of Regulation R-CO-44, Regulation on the countersigning of Public Administration contracts (Reglamento sobre el refrendo de las contrataciones de la Administración Pública), of nine o'clock on October eleventh, two thousand seven, there is liability on the part of the legal advisor in administrative contracting procedures, as is the case of Ms. Trejos, who acted as head of the Legal Directorate, and that with the issuance of the respective internal approval, a legality analysis is performed. It indicates that it draws attention that, the additional personnel rates not being recorded in that regulation, nor in the agreements of the Board of Directors, particularly agreement number 530-07, the Legal Directorate manages said information and it is thus that it manages before the Road Conservation Director, Engineer Jeffrey Núñez, the definition of those rates, and the legal advisory department incorporates them into the contracts, with the aggravating factor that it did not ensure that the proper procedure was followed (authorization of the Board of Directors and publication in La Gaceta), and by incorporating them into the contracts that it proceeds to approve internally within the entity, it makes it possible for the inspection bodies to start managing invoices and payments to additional personnel based on incorrect rates that pay an excess of public funds and generate damage to the public treasury. It considers that her omission in the duty of supervision over the opinion issued by the Legal Directorate in official communication DJC-07-358-2008, signed by her subordinate Mr. Manuel Emilio Castro Marín, also constitutes a serious fault; an opinion issued without sufficient legal grounds to support the existence of the additional rates in the "Reglamento para la conformación de un registro de elegibles para la contratación de los servicios de inspección de los proyectos de conservación vial de la Red Vial Nacional," nor in supposed agreements of the Board of Directors, who subsequently continued applying said rates, despite the fact that this opinion had the opportunity to be corrected in light of the observations made by Ms. Leda Vargas Camacho, who insisted on the lack of basis for said rates, in accordance with what was expressed in her official communications AEP-07-0612 of March 10, 2008, and official communication AEP-07-0697 of March 24, 2008. It bases the liability regime of the official on Articles 104, subsections 2 and 27, and 58 of the Autonomous Service Regulations of the National Roadway Council (Reglamento Autónomo de Servicios del Consejo Nacional de Vialidad), in its Article 104 subsections 2 and 27, Article 3 of the Law against Corruption and Illicit Enrichment in Public Service (Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública), Law No. 8422, and 113 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública). It reiterates that the sanctions imposed on the claimant are the product of the administrative procedure, in which civil liability was attributed to her because her breach of duties was proven, having acted negligently, with a lack of duty of care and the violation of the principle of legality by incorporating into the contracts signed with the different inspection bodies in December 2007, rates for the payment of additional personnel without having the respective authorization of the Board of Directors or publication in La Gaceta; and because, as a serious fault, in her capacity as legal advisor and head, she omitted the duty of supervision over the opinion issued by the Legal Directorate in official communication DJC-07-358-2008, signed by her subordinate Mr. Manuel Emilio Castro Marín, an opinion issued without sufficient legal grounds. For all these reasons, through her actions, although she was not the one who determined the overvalued rates, by including them in the contracts and giving her internal approval to the contracts, she contributed to generating damage to the public treasury for CONAVI in the amount of $509,944 dollars, for which she was jointly and severally liable together with Mr. Jeffrey Núñez. By reason thereof, the plaintiff was declared civilly liable from the time the additional personnel rates were incorporated in December 2007 until early July 2008, that is, a period of six months of payments of these rates with an overprice. The calculated amount of civil liability for the first 6 months of 2008 corresponds to the total sum of $153,265.58 (one hundred fifty-three thousand two hundred sixty-five dollars and fifty-eight North American cents) and constitutes the difference between what was paid and what should have been paid in those first 6 months of the contracts' validity, for the concept of additional personnel. Subsequently, the amount of damage imposed as civil liability on the claimant was reconsidered in resolution No. 4225-2016 of 1:00 p.m. on April 7, 2016, based on the change in the date attributable to the investigated party's actions and because the invoices are normally presented for professional services rendered in a month, such that the invoices corresponding to the services rendered up to April 2008 are used, and consequently the total amount resulting from the differences between what was actually paid and what should have been paid, up to April 2008, corresponds to the sum of $101,432.34 (one hundred one thousand four hundred thirty-two dollars and thirty-four cents of United States Dollars). In such a way that, since Ms. Trejos Amador's participation falls within the extremes, neither one hundred percent because she was not the only one responsible, nor in an equal degree, because Engineer Núñez's intervention is the primary cause of the harmful result, that liability was set at thirty percent of the total, which for none of the parties represents a more burdensome situation, but rather the opposite, because for neither of them does it represent 100% of the $101,432.34. Thirty percent of $101,432.34 amounts to $30,429.70. Thus, the civil liability of Ms. Trejos Amador is $30,429.70, and the liability of Mr. Núñez Núñez will be $71,002.64.

In presenting conclusions, it noted that the document provided by the expert Montserrat Solano López does not contain a clearly defined and delimited objective explaining the scope of the analysis, making it impossible for the parties to the proceeding and the Tribunal to know the objectives of the study and their relation to the conclusions set forth in the document. Furthermore, it notes that the expert opinion does not provide a detailed account of the operations carried out and omits indicating the economic-financial methodology used, the scope of the expert analysis, and the limitations in arriving at the execution of the operations. It adds that she made assessments lacking technical content, without supporting her competence, and also issued legal assessments. It specifies that she stated that Article 5 of the Regulations establishes the rates for additional personnel, disregarding that the regulation corresponds to a change in the contracting model, transitioning from provision through individual professionals to inspection bodies, that it refers to a ceiling, when the percentage deals with bands that can be recognized up to the highest percentage. In summary, it attributes a lack of objectivity in the rendering of the opinion and the generation of erroneous conclusions and data in her report. Arguments of the State: The Contraloría General de la República, through official letter No. 3527 (DCA-1202) of April 9, 2007, authorized CONAVI to implement the Regulations for the creation of a registry of eligible parties for the contracting of inspection services for Road Conservation projects of the Red Vial Nacional, conditional upon the observations given in sections A), B), and C) to articles 5, 13, 37, and 52, as well as what was noted regarding the Puriscal and Los Santos zones and other aspects set forth in sections F and III. Moreover, it is entirely false that the rate for additional personnel did not require the approval of the Consejo de Administración, because from an ordinary reading of sections F) and III.2 of the aforementioned official letter, the express and reiterated warning of the oversight body is located, stating that any modification as well as the final version of the Regulations must have the respective approval of the Consejo de Administración. Agreement 1 of Article Five of Ordinary Session No. 530-07 of November 15, 2007, ordered “Final Agreement: 1- The rate adjustment for the payment of new Road Conservation projects with Inspection Organizations is approved,” which was made based on official letter D-07-3296 from the Dirección Ejecutiva, amounts that had to be included within the Regulations approved by the CGR that regulates the rates for the basic professional services to be required. It deems inconceivable that the plaintiff, who is the Directora Jurídica of CONAVI, would come forward in these proceedings to say that in that session the amounts and calculations were not specified as to which rate they correspond, when, if that were the case, it was her obligation to have warned of that alleged irregularity. This denotes, besides a lack of professionalism and efficiency in her actions, a lack of probity in her conduct, by trying to adjust the facts according to the situation she finds herself in. In addition to what the plaintiff stated not being technically a fact, it deems it incoherent and unsustainable for her to state that approval of the rates for additional personnel was not obligatory, while she otherwise indicates that there is no record that the rate calculations were sent to the Consejo de Administración. It is correct that in official letter DCV-05523-2007, the Dirección de Conservación Vial presented the rate table for additional personnel. Despite it being correct that the Presidente of the Consejo de Administración of CONAVI signed 22 contracts for the inspection of road projects, it is evident and manifestly false that the rates for additional personnel were defined in Article 5 of Regulations No. 15097, because from a review of the regulation, attached evidence, and the express acknowledgment of the plaintiff, that rate is omitted from the regulations. It bears remembering that the calculations and items covered by the rates are strictly a financial matter, because it requires the analysis of those line items that are going to be paid, are already paid, or are improper because they are covered under another amount or are not applicable. The only matter of a legal nature is the procedure that the Public Administration had to follow for its application, which was the approval and incorporation into the special regulations, and that was poorly advised by the plaintiff. The legal opinion given through official letter DJC-07-0358-2018 by Lic. Manuel Emilio Castro Marín of the Dirección Jurídica, subordinate to the plaintiff, referred to the regulatory omission of the rates for additional personnel, an opinion that was accepted by the Dirección Ejecutiva in its official letter DE-08-844, but it is evidently incorrect to understand that the issue of the rates is a legal aspect. It adds that the calculations and items covered by the rates are strictly a financial matter, because it requires the analysis of those line items that are going to be paid, are already paid, or are improper because they are covered under another amount or are not applicable. The only matter of a legal nature is the procedure that the Public Administration had to follow for its application, which was the approval and incorporation into the special regulations, and that was poorly advised by the plaintiff. It reiterates that the plaintiff expressly acknowledges that the rate for additional personnel did not exist. It states that the responsibility demanded of the official is for violation of the duty of probity, internal control, and negligent advice, not for approving amounts. In the opening act and the final act of the procedure, it is indicated at all times that the plaintiff's responsibility was for the use of rates that did not exist in the special regulations, were unknown, and were not approved by the Consejo de Administración, and that were included in the contracts subsequently endorsed by the plaintiff, and the obvious consequence of this was the improper payments for an amount in the millions, damage that Ms. Trejos Amador is required to assume due to her misconduct. It deems it mandatory to highlight that the plaintiff confesses that the issue of the rates is of a technical, financial nature, contrary to what is indicated in her twelfth fact, which she qualified as an issue of a legal nature. In another respect, it indicates that the plaintiff attempts to distort the assessment regarding the rates for additional personnel provided by the Dirección Financiera through official letter DAF-0337-08 of April 29, 2008, without any technical-economic basis. In her argumentation, she does not express numbers, formulas, or values directly and expressly associated with the amounts indicated by the competent unit of CONAVI, which is very clear in identifying which percentages should be modified, maintained, and eliminated, compared to the table containing the correct rates to be used. It is correct that in Session No. 577-08 of May 6, 2008, the Consejo de Administración was informed of official letter DAF-337-08 from the Dirección Administrativa Financiera and that the CGR attributed administrative and civil liability to the plaintiff. But the State cannot attest to which contracts and what amount was suspended or paid after May 6, 2008. As for the rest, technically it is not a fact, but a subjective assessment on the part of the plaintiff. The State has no objection to recognizing that in official letter DJC-01-0872-08 dated June 6, 2008, the Dirección Jurídica recommended now applying the rules established in the Ley de Contratación Administrativa and its Regulations. It is correct that in Article VIII of Session No. 604-08 of August 19, 2008, the Consejo de Administración instructed the Director Ejecutivo to analyze the justifications presented by the inspection bodies for rejecting the rates proposed by the Directorate. It is false that in official letter DAF-0710-08 of August 27, 2008, the Dirección Administrativa Financiera carried out a slight analysis of the companies' arguments regarding the rate adjustment for additional personnel. Although this statement is impertinent, let it be clear that the Dirección Administrativo Financiera addressed the submissions of each company, identifying superficial arguments and concretely explaining the difference between one cost and another, which was subsequently rejected, starting from the lack of substantiation of each observation received. On the other hand, it deems it a personal opinion of the plaintiff to assert that the non-mention of the rates for additional personnel in official letter 13080 (DCA-4000) of December 5, 2008, from the División de Contratación Administrativa of the Contraloría General de la República would imply that the actions taken are legally compliant. First, the CGR proceeds to address the term of the contracts and not the calculations, formulas, and amounts of the rate; and second, it being proven that the plaintiff has acknowledged that the Regulations did not contemplate the rate for the repeatedly mentioned services, which she herself says are of a technical nature, and that subsequently, upon realizing the serious error she committed, she insisted that the Dirección Ejecutiva and Dirección Administrativa Financiera define the amounts so that they could be approved by the Consejo de Administración. It clarifies that the CGR considered her illegitimate actions proven, violating internal control and probity through negligent advice, which constitutes a serious fault punishable by dismissal without employer liability and disqualification from holding public office for 2 years, with civil liability for more than 30 thousand dollars. In addressing the merits of the case, it refers to Law No. 7798, which in its Article 5 establishes as functions of the Consejo de Administración the regulatory power to define its services and organization. In particular, Article 5, subsections a), b), h), and j). It notes that the aforementioned Article 5 expressly recognizes the regulatory power of the Consejo de Administración to regulate the services and functions necessary for the conservation and development of the national road network, which Article 4 of the same body assigns to it. Based on this power, the Consejo de Administración issued the “Regulations for the Creation of a Registry of Eligible Parties, for the Contracting of Inspection Services for Road Conservation Projects of the Red Vial Nacional,” Regulations No. 15097, published in La Gaceta No. 124 of June 28, 2007, which regulated the contracts for inspection services for road conservation projects of the Red Vial Nacional. In said Regulations, the Consejo de Administración established, in its Article 5, the general characteristics of the required base service, with the definition of the maximum recognizable percentages, the competent units representing CONAVI to supervise and coordinate the execution of the signed contracts, and in its Annex, the rates to be recognized per zone; however, it did not regulate in any way the rates for additional services. Based on this, it is inadmissible that the plaintiff, who was the institutional legal advisor, together with Mr. Jeffrey Núñez Núñez, former Director de Conservación Vial, through a concrete internal act, established and included in the contracts a rate that was not included in Regulations No. 15097. It argues that it is openly erroneous to interpret that Article 5, by indicating that “The Dirección de Conservación Vial will define a global amount for the payment of these special services,” grants her a regulatory power to complete that regulatory omission. Correctly understood, the Dirección de Conservación Vial is an internal unit, responsible for the execution of the contract, and due to its technical nature, the “definition” of rates that the regulatory norm indicates is to structure and define a proposal for rates, to subsequently be presented to the Consejo de Administración, and for this body to decide whether they are approved and applied or rejected, as appropriate. It cannot be ignored, by the principle of parallelism of forms, that what is legally correct is that the competent body to modify, add to, or amend a Regulation is the one that issues it and can repeal it; in this case, only the Consejo de Administración could resolve the regulatory omission of the rates for additional personnel. It adds that the plaintiff is the institutional Directora Jurídica, performs fundamental advisory functions, is a consultative body, and therefore, without express written delegation, lacks any legal basis to have resolved to include in the 22 contracts a rate without a regulatory basis. For the State, there is an intrusion and overreach of the competencies exercised by the plaintiff, by substituting the will of the Consejo de Administración, for which she was rebuked and which motivated the sanction imposed by the Oversight Body. The CGR is clear in pointing out from the beginning that there is no record of an agreement by the Consejo de Administración that approved the incorporation of the rates paid to additional personnel, even less that the rate for base personnel could be applied to additional personnel, and even when the contracts are signed by the Presidente of CONAVI, this does not remedy the illegality of the official's actions nor substitute the agreement of the Council. Thus, it concludes that the fact that the plaintiff promoted conduct directly contrary to the minimum and basic principles and rules of the public order, which was repeated on 22 occasions, in all the contracts signed by CONAVI, for that reason, she is more than sufficiently liable and the sanction imposed is justified. In another respect, it notes that the internal approval given by the plaintiff to the 22 contracts was done negligently, because Regulations No. 15097, in its Article 40, indicates that the formalization of the contracts would be governed by the provisions established in the Regulations on the Endorsement of Public Administration Contracts. Subsections 1), 6), 7), and 8), and 17, first, penultimate, and last paragraphs, in force for the year 2007, of Article 8 of the Endorsement Regulations indicate that it is an obligation of the official who is to grant the internal endorsement to review whether the contract conforms to the legal system and the special regulations of the matter, as was the responsibility of the plaintiff. In this way, Regulations No. 15097 being silent on an essential element of the contract, the price or rate for additional personnel, it lacks legal support to consider valid the sixth clause that orders the application of a rate not approved by the Consejo de Administración. It invokes the principle of legality in public management as well as the premise that price is an essential element of contracts. The other line of argument revolves around the failure to exercise internal control over the advisory acts of her subordinate personnel. In official letter DJC-07-0358-2008 of March 13, 2008, Lic. Manuel Emilio Castro Marín, then Subdirector Jurídico of CONAVI and subordinate to the official, acknowledges that the rates for additional personnel do not exist in Regulations No. 15097, yet merely limits himself to indicating that based on Articles 10 and 16 of the Ley General de la Administración Pública and the comparison of additional personnel with base personnel, it is “reasonable” that these costs have the same value. From the foregoing, and a reading of the official letter in question, it is evident that at no time did the plaintiff's subordinate, in a clear and concrete manner, have knowledge or identify that the base rates covered equally, or to a greater or lesser extent, the costs of the additional rates. On the contrary, the assertion that “[…] this Dirección Jurídica during the contract formalization phase, requested the Director de Conservación Vial of CONAVI to indicate the rate to be paid to additional personnel to be incorporated into the contract expressly, not because this Dirección Jurídica considered that it was not provided for in the Special Regulations, but in order to avoid confusion and misinterpretations […],” demonstrates that a financial issue was not relevant to the Dirección Jurídica, because in any case, that advisory unit had already made a decision, an unreasonable point. The problem is clear: as Head of the Dirección Jurídica, aware of this opinion, when generating the contracts and granting internal approval, she considered that her staff's legal opinion was sufficient to address an issue of a strictly administrative and financial nature. There is no record that she questioned, doubted, or rectified the actions of her personnel, which were evidently unfounded, even more so in all subsequent reports, such as official letters DAF-0262-08 of April 2, 2008, and DAF-0337-2008 of April 29, 2008, which precisely indicate which costs are not applicable or are already paid. Finally, the State representation affirms that the negligent advice caused economic damage to CONAVI, which was not remedied promptly, and therefore civil liability is justified. As was proven by the Lead Body of the administrative procedure, from the moment the contracts were executed starting in January 2008, CONAVI illegally paid improper costs or costs already settled for additional personnel services, a situation that continued throughout 2008 and until February and March 2009. Nevertheless, the joint and several civil liability for which the official is liable results from the differences between what was actually paid and what should have been paid, up to April 2008, corresponding to the sum of $101,432.34 (one hundred one thousand four hundred thirty-two United States dollars and thirty-four cents), paid for the concept of additional personnel (Pg. 148 Res. 16098-2015 Final Act and Pg. 143 Res. 4225-2016 Revocation). Of this amount, the Contraloría Office resolved that the plaintiff's obligation to pay the sum of $30,429.70 (thirty thousand four hundred twenty-nine United States dollars and seventy cents USD) falls upon her, as resolved by the decision on the appeal resolution Res. R-DC-14-2017 of three o'clock in the afternoon of February twenty-eighth, two thousand seventeen. It bases the civil action on Articles 210 of the Ley General de la Administración Pública and specifies that the amounts have not entered the State's coffers, causing harm to the fulfillment of public purposes. In addition, in the case of the plaintiff's actions, her joint and several civil liability arises by law, pursuant to Articles 114 and 116 of Law No. 8131. Finally, the State representation notes that the plaintiff violated the duty of probity and internal control, which makes her liable for dismissal without employer liability and disqualification for two years. The representative of the State summarizes the plaintiff's serious faults as the inclusion in 22 contracts of a clause that meant the use of public funds without legal support, the granting on 22 occasions of internal approval (one for each contract) with the plaintiff declaring that the contract conforms to the legal system while knowing that Regulations No. 15097 contained no rate whatsoever for additional personnel, and having approved a rate without the approval of the Consejo de Administración, a hierarchical competence she was fully aware of, and failing to exercise internal control over the advice of the subordinate official. In support of the foregoing, it cites the Duty of Probity, contemplated in Article 3 as well as Article 88, subsection f) of the Law against Corruption and Illicit Enrichment in Public Office, No. 8422, Article 8 of the Law on Internal Control, Article 211.11 of the Ley General de la Administración Pública, and Article 110 of the Law on the Financial Administration of the Republic and Public Budgets, Law No. 8131. As a consequence of the foregoing, it considers that the sanction of dismissal without employer liability and the sanction of disqualification for 2 years from public treasury positions are justified without any doubt, the latter as contemplated by Article 72 of the Organic Law of the Contraloría General de la República, Law No. 7428. Finally, it indicates that the plaintiff's right of defense was guaranteed within the administrative procedure initiated by the Contraloría General de la República. It specifies that the evidence presented to question the calculations of the rates for additional personnel was fully addressed. The statement of Dr. Monserrat Solano López was taken as evidence provided by the plaintiff, an “expert” who also provides services to the companies, but directly does not conclusively attack the statements of the officials of the Dirección Financiera of CONAVI, with years of experience in financial matters of professional service contracts related to public works, which reflect the precise review of the rate amounts that generate errors, and therefore the evidence from the CONAVI officials deserved greater credibility. It even notes that the CGR, in resolution No. 4225-2016, recalculated the amount for civil liability, reducing it to the sum of $101,432.34 (one hundred one thousand four hundred thirty-two United States dollars and thirty-four cents), and in resolution No. R-DC-14-2017, said liability was distributed based on the participation of the officials, modifying the sum to be paid to $30,429.70 (thirty thousand four hundred twenty-nine United States dollars and seventy cents USD), which denotes that every argument and action presented by the plaintiff was addressed in accordance with the legal system. In that vein, it refers to the power of the Contraloría General de la República in sanctioning matters. In presenting conclusions, it added arguments related to the expert evidence received from Ms. Montserrat Solano López. In this regard, it indicated that during the testimony of the witness-expert Monserrat Solano, the State asked her whether the Regulations on rates included the rates for additional personnel, whether those rates were approved, and whether it was possible to pay them without being approved; to all this, she answered No. The expert acknowledged that it was the Consejo de Administración that approved the rate adjustment requested through official letter DCV-04439-2007 of November 8, 2007, but could not attest that the professional fee rate for additional personnel proposed through official letter DCV-05523-2007 of December 20, 2007, and sent to the plaintiff, was approved. The expert repeatedly stated that the contracting rules had to be governed by the respective Regulations and that this item was not included in the norm. But most importantly, the expert was very emphatic and clear in saying that they had to be approved, otherwise—in her own words—"otherwise they could not be paid" the rates for additional services. And this point is core: of all the evidence admitted to the proceedings, no evidence demonstrates that the plaintiff complied with the proper procedural course; both the documentary evidence and the testimony of Ms. Monserrat Solano coincide that the payments were made with an unapproved rate. Then, official letter DAF-02-262-08 of April 2, 2008, clarifies in detail the items of the rates for additional services that were not payable, which has not been refuted in a clear and conclusive manner. And here, the expert's testimony is inconsistent; she questions this official letter with a non-technical opinion and does not indicate which of the items are correct or incorrect, and what the correct value to apply would be. Thus, the burden of proof present in the case file strengthens the actions of the Contraloría General de la República.

V.On the Impropriety of the Expiration of the Action: The co-defendants argue that, based on the provisions of Article 148 of the Ley General de la Administración Pública, the filing of appeals does not suspend the execution of the act, by application of the principles of enforceability and executory nature of the act, and therefore it was enforceable from its notification, in addition to the fact that the acts addressing the administrative appeals are accessory (Art. 140, 146, and 148 of the LGAP). Therefore, pursuant to Article 39, subsection 1), sub-subsection a) of the Código Procesal Contencioso Administrativo, the challenge period is one year counted from the day following the notification of the final act. It then cites judicial precedents from the Tribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo. It adds that in the present case, the final act of the procedure, resolution No. 16098-2015 (DJ-2057) of nine o'clock in the morning of November fifth, two thousand fifteen, was notified on November 6, 2015, and the lawsuit was filed on October 19, 2017, and transferred on July 4, 2018, to the State. From the foregoing, according to the cited jurisprudence, it follows that from the notification of the final act to the filing of the lawsuit, 1 year and 11 months had elapsed, and in a second scenario, until its transfer, a period of 2 years and 8 months had elapsed, which means that the one-year period to file the contentious-administrative action had more than elapsed, resulting in the evident and manifest expiration of the action; therefore, the lawsuit is inadmissible. Granted the legal hearing, the plaintiff opposes the defense, under the argument that the final act of the disciplinary procedure is an act that, by normative provisions, has its effectiveness deferred over time and subject to the finality of the act, whether through the filing of appeals or through the official's inactivity in filing appeals, thus concluding that in cases where the individual decided to obtain administrative justice through the exhaustion of the administrative channel, the expiration period for the action does not run. Opinion of the Tribunal: As indicated by the Sala Primera of the Corte Suprema de Justicia, the expiration period for the action must be understood to run from the notification of the definitive act when the party has decided to exercise its appellate right in the administrative venue, and not with respect to the final act, as was previously held by the Tribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo. In summary, the Sala Primera of the Corte Suprema de Justicia indicated in resolution 03410-2019, of 9:45 a.m. on October 24, 2019, the following: "This Chamber had resolved that the expiration period ran from the day after the notification of the final acts, as they are formal and have immediate effects (canon 39.1.a Código Procesal Contencioso Administrativo). However, it changed its criterion, in that it ordered the start of its calculation from the notification of the definitive act, that is, the one where the ordinary appeals are resolved (articles 33, 36, and 39.1.a ibidem)." Thus, although the opinion expressed by the co-defendants is very respectable, this Chamber of Judges fully agrees with the criterion of the Sala Primera of the Corte Suprema de Justicia, and accordingly, the defense of expiration is rejected, as one year had not elapsed from the notification of the definitive act—resolution R-DC-14-2017, of 3:00 p.m. on February 28, 2017—to the date of filing the lawsuit on October 19, 2017.

VI.- On the Analysis of the Specific Case: The present proceeding revolves around the imposition of a dismissal, civil, and disqualification sanction on Ms. Gabriela Trejos Amador, as a consequence of an administrative disciplinary procedure initiated against her by the Contraloría General de la República, and therefore, in order of the arguments presented by the plaintiff, this Chamber of Judges rules below, starting from the premise that the plaintiff is specifically charged with three faults, but is sanctioned based on two of them, and therefore these shall constitute the framework for study in this resolution. The first fault lies in granting internal approval to administrative contracts vitiated by absolute nullity for comprising the recognition of the payment of rates to additional personnel, which were not approved by the Consejo de Administración and published in the Official Gazette La Gaceta, for which she is attributed a failure in the duty of care and an infraction of the principle of legality, thus violating the Regulations for the Endorsement of Administrative Contracts. The second misconduct attributed revolves around the lack of oversight of the legal opinion rendered by subordinate personnel, who endorsed the payment rates for additional personnel originally set in the administrative contracts. Having analyzed the evidence and the arguments of the parties, this College of Judges reaches the conclusion that the plaintiff is correct in her annulment claims, as the sanctioning administrative file reveals an infringement of the plaintiff's right of defense, by not incorporating the calculation memoranda that gave rise to a modification of the rates for additional services, based on a criterion of the Director Administrativo Financiero, who not only lacked the competence to set them in light of the cited regulations, but also, the supporting elements to sustain the conclusions of an excess payment or one not adjusted to technical rules were not provided. The reasons for which we arrive at such conclusions are explained below. 1) Scope of the interpretation of Articles 5 and 47 of the Regulations for the Creation of a Registry of Eligible Parties for the Contracting of Inspection Services for Road Conservation Projects of the Red Vial Nacional. Unjustified excessive formalism. Reasonableness of the legal opinion rendered. Application of principles and rules of administrative contracting law.

The central axis of the discrepancy of criteria between the plaintiff and the oversight body is, in essence, the issue regarding whether or not, according to the text of the *Reglamento para la conformación de un registro de elegibles para la contratación de los servicios de inspección de los proyectos de conservación vial de la red vial nacional*, it is mandatory to submit the setting of the rate for additional personnel services to be provided by the inspection organizations to the approval of the Board of Directors (Consejo de Administración). The plaintiff contends that no express rule provides for such action, inferring from Articles 5 and 47 of the *Reglamento* under examination that the authority was granted to the Dirección de Conservación Vial and not to the Consejo de Administración, and that in any case, since these are activities of the same nature, they derive the same payment. Furthermore, she points out that the oversight body, when endorsing the procedure in official letter number 3527 of April 9, 2007, did not issue any warning, as it did in official letter DCA-2757 of October 19, 2015, regarding the authorization for the modification and extension of the *Reglamento para la Contratación Especial de Organismos de Ensayo, para la obtención de los servicios de verificación de la calidad de los proyectos de conservación vial de la red vial nacional pavimentada*, by stating that: "... none of the studies or additional personnel contemplated in the alternative system may be contracted as long as the Consejo de Administración has not authorized the amounts to be paid for each item...". She adds that she considers it a violation of due process that she is charged with the omission of conduct that finds no basis in any express rule of the *Reglamento*. For their part, the defendants argue that the *Reglamento* assigns the authority for the approval of the rates for services to be provided by the inspection organizations to the Consejo de Administración, whose agreement must be published in *La Gaceta*. They add that it is not true that the rates for additional personnel are the same as those for base personnel because they have the same nature and work, since in the rate structure there were two items that were not applicable in the same manner to additional personnel, namely, administrative expenses and unforeseen expenses.

Criteria of the Tribunal: In order to address this argument, it is essential to cite the rules involved. Article 5 of said text provides: “General characteristics of the services. The inspection services shall be provided through the contracting of organizations, based on a projectized organizational structure; these organizations shall be supervised by the Dirección de Conservación Vial as the coordinating unit. In the duly projectized (sic) organization, the technical and professional authority of the inspection rests entirely on the project engineer (professional responsible for inspection) and the members of the organization shall be assigned full-time to the project, including said project engineer. The required services consist of supplying the necessary inspection inputs to verify the contractual compliance of the conservation contracts (contratos de conservación vial). For said services, CONAVI will pay payment rates, which implicitly carry an administration factor of up to fifteen percent (15%), unforeseen expenses up to two and a half percent (2.5%), and profit up to ten percent (10%). This *Reglamento* has an associated table detailing the rates to be recognized. The organization must incorporate a project engineer, who will have the professional responsibility of leading the inspection, in addition to the required field and plant inspectors, to carry out adequate control of the works being executed (...) If the organization has been selected, it must also provide the following personnel: engineering assistant, one secretary, field inspectors (the minimum quantity and the additional quantity required to cover inspection on all work fronts (...). If necessary, given the particular circumstances of the area where the conservation projects are executed, and provided there is due justification, the Supervisory Unit (Unidad Supervisora) may authorize the incorporation of an additional project engineer, who must meet the same pre-established requirements for this professional. For said professional, CONAVI will recognize the payment rate that also includes administration, unforeseen expenses, and profit. Likewise, if the area(s) assigned to the organization for inspection have one or more asphalt mix production plants that supply the conservation projects, it shall be responsible for supplying the necessary plant inspector(s) to cover the activities carried out in the production of asphalt mix. The foregoing, in accordance with the technical requirements established for each technical professional and the associated payment rates. Similarly, CONAVI may reduce the number of inspectors, according to the inspection needs of the works underway, but not below the established minimum quantity. (...) The following is the minimum personnel required per line” (...) The Dirección de Conservación Vial shall define a global amount for the payment of these special services. The payment rate for surveying services shall be governed by the rates of the Colegio de Topógrafos of the CFIA. Additionally, the organization will be recognized a profit of up to ten percent (10%)...". (The highlighting and underlining is ours).

Article 47 provides: “Verification of contractual compliance. The Dirección de Conservación Vial shall designate a unit responsible for supervising contractual compliance, which will be responsible for reviewing the terms of the contract, preparing and issuing the order to commence, reviewing and accepting the inspection personnel to be incorporated, reviewing inspection reports, preparing and issuing necessary modifications that do not modify the essential elements of the contract (purpose, unit prices, and term), the evaluation of the organization, the processing of the corresponding payment with its approval, and verifying compliance with the provisions of this internal *Reglamento* and the application of applicable technical and legal regulations. Said unit shall deliver copies of all documentation mentioned to the Procurement Department (Proveeduría), which will be responsible for including it in the corresponding organization's file. The unit responsible for verifying contractual compliance shall be composed of personnel qualified to carry out said functions. This unit shall maintain close coordination with the Dirección Ejecutiva and the Dirección de Conservación Vial and shall ensure compliance with and maintenance of the applicable requirements." It is on April 9, 2007, through official letter number 3527, that the Contraloría General de la República, based on Article 2 bis, subsection c) of the *Ley de Contratación Administrativa*, authorizes the special administrative contracting system for a term of one year, making observations regarding Article 5, related to the contracting of additional personnel, in the following terms: "A) Article 5. In relation to the 5% for unforeseen expenses indicated, it must be noted that the percentage approved by the Consejo de Administración according to the remitted table is 2.5%, so that is the authorized amount. Furthermore, the Consejo must be warned that the application of said item must be of an exceptional nature, given its own character and the nature of the contract (contracting of services). Any variation to that percentage must be accompanied by the technical-economic criterion that so accredits it." Among the conditions of the authorization, the following are cited: "2. In order to initiate the procedures regulated in the *Reglamento*, it is necessary for the Consejo de Administración to approve the latest remitted version and verify that the necessary measures have been taken to apply the observations in this letter. 3. Any modification that needs to be made to the *Reglamento* for its validity must have the authorization of this Division (...) 5. An instance at the Consejo level must be appointed to ensure the proper application of the selection system, so that its application is uniform and in accordance with the *Reglamento* and other applicable legal and regulatory provisions. That instance must issue the guidelines that allow for adequate internal control. In addition, it must be responsible for rendering quarterly reports on the application of the *Reglamento*, of which it must send a copy to the Internal Audit Department (...) 7. The final *Reglamento* must be published in *La Gaceta*." From a comprehensive reading of the rules as well as the terms of authorization provided by the oversight body, this Tribunal considers that the interpretation derived from its text by the Dirección Jurídica of CONAVI is valid, given that, although it is true it is clear that any modification to the *Reglamento* must follow the original procedural stages, namely the authorization of the Contraloría General de la República, approval of the Consejo de Administración, and finally, publication in the Official Gazette *La Gaceta*, it is not foreign to its text to derive an interpretation that the rates for additional personnel were governed by those established for the base personnel of the inspection organizations. Let us see: the recently transcribed Article 5 refers to the personnel of the inspection organizations, including the engineering assistant, a secretary, and field inspectors, both regarding the minimum quantity and the additional quantity required to cover inspection on all fronts. Likewise, the rule indicates that, "if necessary, given the particular circumstances of the area where the conservation projects are executed, and provided there is due justification, the Unidad Supervisora may authorize the incorporation of an additional project engineer, who must meet the same pre-established requirements for this professional. For said professional, CONAVI will recognize the payment rate that also includes administration, unforeseen expenses, and profit." Note, then, that the rule refers to both categories or classifications of personnel, be they base or additional. This validly allows for the interpretation, even if not fully shared, that the rate authorized by the Consejo de Administración for base personnel covers additional personnel. This position assumed by the Dirección Jurídica is not unreasonable or illogical, such that under the protection of professional independence of criterion, even if the oversight body did not share the position, this does not imply per se that it is incorrect or untenable. Moreover, in light of the principles governing the interpretation of administrative contracting rules, particularly the principles of efficiency, effectiveness, and the pursuit of the satisfaction of public interests, they allow excessive formalism to yield to the fulfillment of public purposes, without detriment to the Public Funds (Hacienda Pública). It is for the foregoing reasons that this Panel of Judges does not consider that the plaintiff infringed or violated her duties of legal counsel in the processing of the internal approval of contracts with inspection organizations, since the interpretation provided to the regulatory text is possible and valid, we insist, even if it is not shared by internal officials of CONAVI or by the oversight body. From this perspective, the defendants' assertion is incorrect in detracting legal basis from the payment of a rate for additional services, since the activity as such was foreseen in the *Reglamento*, as were the scopes of a global rate, set by the Director of the Dirección de Conservación Vial, which has not been correctly refuted by the criterion expressed by the Director Financiero, as it is impossible to corroborate the data and inputs he used to modify the rates, which in any case are not within his authority.

• 2)On the powers of the Consejo de Administración and the Dirección de Conservación Vial of CONAVI in setting rates for inspection services personnel.

The plaintiff formulates a question regarding the legal and regulatory powers of the Consejo de Administración. She indicates that the *Reglamento* authorizes the technical departments of CONAVI to decide directly on the requirement and contracting of additional or special personnel for the inspection organizations; that within the *Reglamento*, there are no specific functions or powers for the Consejo de Administración of CONAVI regarding the additional rate to be paid to that special personnel; that in CONAVI, the Consejo de Administración within the framework of Law 7798 is a political decision-making and regulatory body, which issues provisions of a general nature that must be complied with by the technical and administrative departments of CONAVI; therefore, it is not an executing, managerial, regulatory, operational, or technical body to which each and every one of the actions carried out in the administrative contracting procedures executed by CONAVI must be referred; that the incorporation of additional rates in the special contracting *Reglamento* constituted a modification and therefore had to be known by the Consejo de Administración, an aspect that is not correct because the *Reglamento* already incorporated the possibility of assigning additional personnel, personnel that had to be authorized by the Dirección de Conservación Vial and whose rates would be defined by it. She adds that Article 5 of the *Reglamento* under consideration indicates that the Dirección de Conservación Vial shall define a global amount for the payment of these special services and is responsible for defining said rates; she adds that no other article of the *Reglamento* makes reference to the fact that these special services rates had to be approved by the Consejo de Administración of CONAVI, and the rates remitted via official letter by engineer Núñez corresponded solely to the engineer and inspectors, a breakdown of the rate that did not show any sign capable of warning the plaintiff of the existence of any type of irregularity.

Criteria of the Tribunal: Having analyzed the arguments presented by the plaintiff, those that disqualify the managerial, hierarchical, and regulatory function of the Consejo de Administración are rejected. Although it is true that, when adopting administrative acts, this collegiate body draws on technical and legal criteria from advisory or executing bodies of the Administration, its status as a body with directive powers and, to that extent, with regulatory and normative powers, must not be disqualified in any measure. Law 7798 of April 30, 1998, indicates in its Article 5, subsections b) and J), that the Consejo de Administración of the Consejo Nacional de Vialidad shall have the power to: "b) Approve each year the income and expenditure budget for the corresponding fiscal year (...) j) Sign employment contracts and contracts for works, supplies, and services, and exercise the corresponding oversight." For its part, the CONAVI organization *Reglamento*, No. 27099-MOPT of June 12, 1998, indicates that CONAVI is a body with maximum deconcentration, attached to the Ministerio de Obras Públicas y Transportes, and that the exercise of its competence shall be governed by what is provided in Article 83 of the Ley General de la Administración Pública. Likewise, the rule refers to the Consejo de Administración and, in turn, in its tenth article, regarding the hierarchical relationship, in the following terms: "With respect to the Consejo de Administración, the Director Ejecutivo is subject to a unique hierarchical relationship under the terms of Articles 101, and subsequent and concordant articles of the Ley General de la Administración Pública." Note then, easily, that the plaintiff errs by disqualifying the regulatory, contractual, and therefore normative powers vested in the Consejo de Administración of CONAVI. A different outcome occurs for purposes of the study of the specific case, regarding the argument concerning the authority attributed to the Dirección de Conservación Vial regarding the definition of rates for personnel services by the inspection organizations, since Article 5 of the *Reglamento para la conformación de un registro de elegibles para la contratación de los servicios de inspección de los proyectos de conservación vial de la red vial nacional* expressly establishes it. Now, such authority delegated by regulation to that administrative department does not prevent it, in exercising the duty of rendering suitable technical criteria, from being assisted by criteria rendered by financial or economic units, but this does not signify in any measure that there is an authorization for a distinct, non-technical administrative body regarding supervision requirements, different from the one to which the authority was delegated, to assume the tasks inherent to the position. We emphasize that the authority was delegated by express provision of the *Reglamento* under study to the Dirección de Conservación Vial, so we start from the premise that there is a logical underlying reasoning for an engineer in charge of the position to set the corresponding rates.

• 3)Regarding the lack of warning in the oversight body's criteria concerning the procedure for setting the rates for additional personnel of the inspection organizations.

The plaintiff highlights that when approving the *Reglamento*, the Contraloría General de la República did not warn that the additional rates had to be submitted for the knowledge of the Consejo de Administración, as it did in official letter DCA-2757 of October 19, 2015. Regarding this point, we must indicate that certainly, this procedural stage is not clearly set out in the matter at hand; however, it must not be forgotten that insofar as the legal system requires specific administrative conduct, the public official is obligated to adhere to it, unless there is valid justification for its omission. That is, the absence of mention of these procedural rules in an approving act does not constitute an authorization for non-observance. For this reason, the argument presented is rejected. In any case, the tribunal warns that it will address the issue regarding the scope of the legal criterion rendered by the Directorate under the plaintiff's charge and the lack of oversight in the stage of rendering it, with respect to the reasonableness and proportionality of the imposed sanction, given the non-demonstration of the generation of harm or injury to the public interest.

• 4)The lack of analysis regarding the evidence provided by the plaintiff: technical criterion of Dr. Montserrat Solano, absence of analysis generates a defect in the basis of the sanction. Scope of the technical criterion rendered.

The petitioner indicates that the oversight body limited itself to stating that it does not share the professional's technical criterion, without further reasoning. Indeed, upon reviewing Resolution No. 16098-2015 of 09:00 hours on November 5, 2015, the Deciding Body (Órgano Decisor) of the Contraloría General de la República makes a slight mention of the expert evidence offered by the plaintiff without substantiating in any measure why the observations that disqualify the criterion of Lic. Carlos Solís, Director of the Dirección Administrativa Financiera of CONAVI, are not admissible. Let us see. On pages 92, 120, and 125 of the final act, the following is indicated: "It is necessary to highlight that as a result of the observations made by Mr. Solís Murillo, Director Administrativo Financiero of the entity, the aforementioned highlighted actions were carried out and an attempt was made to correct the rates, nobody opposed what was indicated by Mr. Carlos Solís, rather his criterion was accepted and respected without any opposition, even the one who most molds his actions to said criterion was eng. Molina, who in his defense in this proceeding is only at this moment attempting to delegitimize said criterion by bringing to the proceeding a technical criterion from an expert whose content is to defend the criterion of Eng. Jefrey Núñez, which, as we shall see in the following section, is a mistaken criterion, not only because more was being paid, but also because rates were being established for additional personnel without said rates having been approved by the Consejo de Administración (...) Regarding the evidence of Doctor Montserrat Solano López, which all the investigated parties have adopted as their own, we reiterate what was stated in lines above regarding this technical evidence, which also does not refute, in our opinion, what was carried out by Lic. Solís nor what was indicated by said professional, who adopted the position of defending Eng. Jeffrey Solís Núñez's calculations (...) Regarding Dr. López's (sic) criterion, this deciding body respects it but does not share it, just as it does not confirm Eng. Jefffrey Núñez's actions (...) Regarding the technical aspects of censure of report DAF-262-08, the expert report rendered in this proceeding by PhD. D. Montserrat Solano, to which my clients have fully adhered, has been responsible. And said expert report, in the opinion of this deciding body, does not refute in any way the base reasonings of Lic. Solís's criteria, which this deciding body considers technically appropriate (...) The expert report rendered in this proceeding by PhD Montserrat Solano does not support any error, which does not exist according to what is set out in this Considerando; it is a subjective criterion of a private professional hired by one of the investigated parties brought to the file, which, without disrespecting it, is not shared, because, as we have indicated, the calculations made by Lic. Carlos Solís, a official of that institution for 18 years and in charge of the Dirección Financiera, have been confirmed as reasonable and pertinent." Subsequently, the deciding body's line of argument centers on two axes: the first, endowing official letter DAF-262-2008 rendered by the Director Administrativo Financiero with full veracity and technical content because he is an official with 18 years of experience, and secondly, reiterating that the cited official letter was complied with without any opposition.

As illustrated by the excerpts from the final act cited in the preceding lines, the few mentions that the directing body makes of the analysis prepared by the professional Montserrat Solano López are to indicate that it is oriented toward defending the criterion of Engineer Jeffrey Núñez, but it must be highlighted that at no point does the body analyze and debate the substantial observations made by the professional regarding the absence of calculation memoranda to support her conclusions, and the omission and subsequent incorporation of income tax in the different briefs rendered by Lic. Carlos Solís, among others. In addition to the foregoing, this Tribunal does not understand why the mere 18 years of experience in a financial position is a sufficient element to validate a study which, according to the rules of science and technique, demands knowledge in engineering and supervision of works, typical tasks of a Dirección de Conservación Vial, which justifies why the Consejo de Administración delegated the preparation of rates for services to be provided by the inspection organizations to that administrative unit and not to the financial one. We insist, no documentary backing was provided to the case file that allows for verification of the sources of information and the correct conclusion outlined by Licenciado Carlos Solís, which allows for the debate and exercise of the plaintiff's right of defense, especially since civil liability was attributed to her based on these criteria. By way of example, we do not observe the technical justification to endorse the criterion that the rates for additional personnel are not the same as those for base personnel, despite presenting the same nature and work, since the statement that the rate structure contained two items that were not applicable in the same manner to additional personnel, namely administrative expenses and unforeseen expenses, is not duly and objectively supported, and it is denoted that it is a subjective appreciation without documentary or technical backing. This Chamber takes into consideration that, even if it is recognized that administrative and unforeseen expenses correspond to an organization and not to its personnel, the organization is formed with a certain minimum structure according to the *Reglamento* requirements, and to the extent that this is modified with additional personnel according to the additional supervision fronts, it is logical to consider that its administrative and unforeseen expenses would be affected with each incorporation, so the argument that said costs are not per-personnel but per-organization can also be questioned if a technical explanation establishing the contrary is not provided, or does not allow for its review to determine reasonableness, which is missed in this case.

Contrary to what was indicated by the Deciding Body, this Panel of Judges considers that the criterion rendered by professional Montserrat Solano López is coherent and technical. First, we must take into account that, as she explained in the oral trial, the professional has extensive experience in the matter, which strengthens her professional criterion. The expert testified in the oral and public trial that she is a business administrator with a licentiate degree in public accounting, that she holds a bachelor's degree in business administration, a master's degree in international business, a postgraduate degree in institutional management, a master's degree in leadership, a doctorate in economics, and a specialization in project management. She has dedicated herself to managing public infrastructure projects and general management; she worked as a Director in the Ministerio de Seguridad Pública between 1972 and 1978; she moved from the public sector to the private sector; in 1994 she performed international consulting; she participated in the restructuring of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados; she managed projects for that entity and was an internal auditor. She has participated as a consultant in projects for public entities between 2003 and 2005; she has assumed the position of project manager; she has participated with the Consejo Nacional de Concesiones; she managed studies for the San José-Cartago highway; she is a consultant on projects for Route 27, San José-Caldera; she was hired by a Spanish consortium to perform environmental supervision; she worked with the IDB for around 8 or 9 years, particularly on BID-Catastro, Registro Público, Municipalities projects, with the Organismo de Normalización Técnica of the Ministerio de Hacienda. She added that she managed the hydroelectric plant of the ESPH, with a trust of the Banco de Costa Rica. She worked in Spain, Chile, and El Salvador on infrastructure matters and has been retired since January 2020. Note that the attestations declared under oath greatly validate her professional criterion, an aspect that the deciding body considers fundamental when adopting its decisions regarding the considerations of the Director Financiero, but contradictorily, in the specific case regarding this professional's report, it discards the extensive experience that Mrs. Solano López holds in the matter. However, in any case, what most interests this Tribunal to highlight is the clarity with which the professional set out the reasons to disqualify the criteria rendered by Lic. Carlos Solís, Director Administrativo Financiero. When beginning her participation, she proceeded to read supporting material for her exposition, it being of particular interest that she indicated that the *Reglamento* under analysis sets a ceiling of 15% according to Article 5, that is, it sets a ceiling of 15% for administrative expenses, 2.5% for unforeseen expenses, and 10% for profit. Furthermore, she indicated that according to the *Reglamento*, it is the Dirección de Conservación Vial that sets the payments, this being the entity that will define the rates because it is this unit that will determine the tasks that conservation will include. The modification was made on July 19, 2007, and a correction of errors (fe de erratas) was published. Then, in November of that same year, the revision of rates was made by the Director of the Dirección de Conservación Vial. Subsequently, the Dirección Financiera, without being authorized by the *Reglamento*, moved the items, that is, it had no authority to do so. She explains that from the financial accounting point of view, official letter DAF-1228-07 had no calculation memorandum, nor the technique to perform the analysis of any type of rate, and furthermore, it was done arbitrarily (a mano alzada), which is sufficient for any proposal to be discredited. She clarifies that in economic matters, there is no subjectivity and it cannot be done informally and arbitrarily (a mano alzada). This premise is shared by the Tribunal, since it is substantially in accordance with the provisions of Article 16 of the Ley General de la Administración Pública, which states: "1. In no case may acts be dictated contrary to unambiguous rules of science or technique, or to elementary principles of justice, logic, or convenience. 2. The Judge may control the conformity with these non-legal rules of the discretionary elements of the act, as if exercising a control of legality." Indeed, we are dealing with a science that requires, for its precision, that its principles and rules be respected for their application. Furthermore, the professional considers it a matter of the absence of technical criteria.

She affirmed that she never found any calculation memorandum (memoria de cálculo). She specified that it is an engineer who has the competence and who performed the original calculation, and the DAF official letter was issued by a business administrator, who, as she understands, has no field work, and moreover, there is nothing that technically supports those amounts proposed. She explains that the inspection bodies (órganos de inspección) have base personnel and additional personnel that are required by the same entity within the same zone. The regulation does not speak of additional fronts requiring additional personnel, so the Conservation Director states this. She adds that in each inspection front (frente de inspección) there is an engineer, and they must have the same characteristics. The personnel will only be used if more work fronts are opened and the percentages of 15% for administrative expenses, 2.5% for contingencies (imprevistos), and 10% for profit are maintained. In official letter DJC-0358-2008, given the doubt about the payment of additional personnel, it is indicated that the personnel must be homologous. The Legal Directorate addresses the competent party, and the proposal is equal pay for equal work. Referring to DAF-262-08, of April 2, 2008, she indicated that the costs were already contemplated there, so it is not true that they were increasing; the new criterion does not mediate calculation memoranda or technical criteria. She questions the professional, arguing that the criterion set forth by DAF-262-08 is subjective, as it does not indicate the reasonableness criteria it invokes, and it removes a series of costs for additional personnel without having a calculation memorandum. She affirms that three official letters refer to this situation. She cites official letter FRH-2008-1516, which mentions an advantage for CONAVI due to the 10% payment; she points out that it is false that the tariff modification was taken from the DCV official letter, as indicated in official letter DF-902-09, and that in official letter EJE-01-13-166, of May 31, 2013, it is indicated that the CFIA tariff is 12%, therefore the set tariff is lower. Among the findings, she indicates that the tariff is reasonable compared to the one set by the CFIA and, not exceeding 15%, it conforms to the regulation. The tariffs were already approved, and through the DAF official letter, the tariff was modified without competence, so they should not have been executed. Differences are established between fees, and there is no reasonableness in the data, and there is no reasonable calculation methodology to support it. Another inconsistency detected is that in DAF-262-08, taxes are removed, and in DAF-902, they are added again, which results in significant differences. She added that there is no proof of overvaluation of the additional personnel. She reiterates that there is no technical support and that the consultations of the Roadway Conservation Directorate (Dirección de Conservación Vial) were also not taken into account, thus there was an impact on the economic equilibrium of the contracts. She insists that the DAF official letters have no legal or financial basis, while Engineer Núñez did it in accordance with the Regulation. She also explained that calculation memoranda are used to demonstrate that something is consistent and reasonable; all items and their origin are placed in them, they are applied in Excel appendices, and it is mandatory to keep a calculation memorandum, clarifying that the Professional Association indicates that it is mandatory to keep the working papers supporting a study, since if the tariff cannot be demonstrated with a calculation memorandum, it is exposed to claims. She added that the additional services were new fronts being opened within a public works project. She explained the issue of the methodology used, indicating that Jeffrey's methodology used the same methodology because the work is simultaneous, with the same intensity and scope. She insists that Mr. Solís reduces the base of the base bodies without technical criteria. In response to the questions posed, it is important to note that she stated that the support of working papers is the same. Jeffrey does perform an analysis based on the CFIA tariff and the contingencies according to the regulation, and the list of contingencies according to technical criteria. It is part of the calculation memorandum that gives rise to it. The DAF was issued just after the tariffs were approved; it contemplated the expenses of the base organization to prepare the tables of what the additional one should have contemplated, percentage-wise as a work front they do the same. The composition of expenses should have been the same. She affirms that she had in sight the calculation memorandum used by Jeffrey Núñez, who performed the analysis. She specified that in the official letters, he performed the analysis of what should be contemplated. The Regulation did not include tariffs for additional personnel; therefore, the supervision bodies are included, and the additional ones are not mentioned, hence a legal criterion was issued. The regulation speaks of the supervisor and structure A, B, and C. The additional ones are the same for the work fronts. She indicated that the cost structure must be the same. She reiterates that Jeffrey did perform a tariff study for additional personnel. The criterion of equal work for equal pay is a legal criterion. She indicated that the administration of additional personnel must contemplate all costs, the economic and labor legislative part that is linked. Given this scenario, which summarizes the conclusions rendered in writing in her professional report, there is no doubt that there is no scientific and technical certainty that demonstrably proves that the tariff for additional services indicated by Engineer Núñez Núñez through official letter DCV-05523-2007, dated December 20, 2007, is contrary to the rules governing the matter. Under what has been stated, the allegation of the defendants seeking to disqualify the technical-expert nature based on unjustified formalities is not accepted. There was a procedural opportunity to question the professional in the oral and public trial, and the report itself denotes, in its appendices, the sources used and clearly, punctually, and openly disqualifies the criteria issued by Lic. Carlos Solís, Director of the Financial Administrative Directorate (Dirección Administrativa Financiera), without the decision-making body undertaking the necessary diligence to debate the issue of the absence of calculation memoranda and inconsistencies detected by the professional Montserrat Solano, a criterion that deserves full credibility before this Court, given the clarity of its scopes, sources, and methodology used. To that extent, since the decision-making body did not carry out the due analytical exercise that would allow a reasonable conclusion, without a doubt, that the setting of tariffs by Engineer Jeffrey Núñez is incorrect and that the proposal of Lic. Solís, under the review and verification of data from the calculation memorandum, is viable—this, with a due basis such that it technically disqualifies with verifiable evidentiary elements for the parties in the exercise of due process—a defect is deemed to have been generated in the elements of motive, motivation, content, and purpose of the administrative act, which imposes as a consequence, the declaration of nullity requested, regarding the questioned acts, in accordance with Article 166 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública). 5) Infringement of the rules of due process for omission of the calculation memoranda that support the modification made to the tariffs for additional personnel. Uncertainty of the amounts for civil liability (responsabilidad civil). Nonexistent suitable proof demonstrating that the tariff for additional services was overvalued or lacked technical support: The plaintiff indicates that the Office of the Comptroller General of the Republic (Contralora General de la República), when hearing the appeal against the final act of the administrative proceeding, reduced the percentage of the plaintiff's liability to 30% of the amount, based on the certification issued by the Head of Budget Execution of CONAVI, which demonstrates the lack of certainty regarding the amounts estimated as overvalued in favor of the additional inspection services. Likewise, she warns of the lack of technical support for the official letters generated by the Financial Administrative Directorate. She also highlights that even the observations made by the inspection bodies to the proposal to modify the tariffs for additional personnel were not attended to in a technical manner. She emphasizes that neither the calculation memoranda nor the detail of the calculation structures for the base tariffs of the inspection bodies incorporated into the Regulation appear, in order to be able to start from an analysis of them and thus reliably and responsibly determine that the additional tariffs were overvalued. Court's Criterion: As indicated in the previous section, the auditing body assumed as a criterion with the value of full proof both the content and conclusions set forth in official letters DAF-262-08, of April 2, 2008, DAF-337-08, of April 29, 2008, and DAF-710-08, of August 27, 2008, despite the existence within the administrative file of technical criteria issued by units other than the Financial Administrative Directorate—which, as has been indicated, omitted to attach the supporting documents to the conclusions revolving around an overpricing of the tariffs for additional services—which it disqualified for not being issued by a financial expert with 18 years of experience in CONAVI, an argument which is not sufficient to not guide the investigation toward obtaining the administrative truth regarding a highly questioned tariff, not only because the criterion whose competence lies with the Roadway Conservation Directorate was rendered without effect, but also because in report RH-2008-1516, of September 29, 2008, signed by MBA Nora García Arias, Head of Human Resources, directed to Licda. Karla González Carvajal, the "Percentage analysis of the cost of Inspection Units in relation to the investment of the projects they administer" is submitted, in which it is indicated, for relevant purposes, the following: "Conclusion. According to the information collected, in accordance with the Tariff for Professional Consulting Services for buildings, and considering that the contracts executed with the inspection bodies establish the inspection of works as the contractual object, their cost for services should be 3% of the total value of the investment in roadway conservation projects, and the information obtained reflects that the total payments to inspection bodies constitute 10% of the total value of the investment in roadway conservation projects. Notwithstanding what was stated by Eng. Benjamín Sandino, Director of Roadway Conservation, with respect to the fact that in reality the inspection bodies are required to administer the projects, a situation that would place us in an advantageous situation for the institution, since according to the Tariff for Professional Consulting Services for buildings, it establishes a minimum fee rate for Administration of 12%, and CONAVI is paying an average of 10% to these inspection bodies." It also indicates that what was paid to the Inspection Bodies is the sum of ¢2,671,410,776.73, which corresponds to only 10% of the total investment made in construction projects (¢25,857,868,091.66), so CONAVI paid an amount less than what would normally correspond for the activity carried out. It is noted then, that in addition to the technical criterion of the professional Montserrat Solano López, which was not disqualified, much less were her appreciations disproven regarding the shortcomings and errors contained in the official letters rendered by Lic. Carlos Solís, Director of the Financial Administrative Directorate, the observations of another administrative unit of CONAVI itself, which addressed the issue from the perspective of costs for the entity, were also not addressed. Basically, the reasons why it was not analyzed are because: "... The report of Licda. Nora García Arias, Head of Human Resources of CONAVI, as has already been indicated, cannot be above what is provided in the special regulation authorized for the contracting of inspection bodies, therefore the recognition of administrative expenses was up to fifteen percent, not obligatorily up to that percentage, and so much so that for the base personnel tariffs, less than that percentage was recognized and they were approved as such, so this criterion cannot base the argument that, in the case of tariffs for additional personnel that did not even have a legal basis..." (page 125 of the final act). It is observed again that the decision base is oriented toward the official letters generated by the Financial Administrative Director, and that other criteria are disqualified based on conclusions devoid of calculation memoranda, as warned by the professional Montserrat Solano López, as well as the Internal Audit itself in official letter AU-300-08, of September 23, 2008, in which it is indicated that the calculation memoranda or any document evidencing the criteria used regarding the tariffs to be recognized to the inspection bodies were not located. In said document, it is indicated: "On the topic of payment tariffs during the execution of activities of the Bodies, certain Directorates questioned the amounts established in said tariffs. Therefore, when attempting to locate the calculation memoranda or any supporting document that evidenced the criteria used, it was not possible (...) Regarding the value of the additional payment tariffs, no calculation memoranda or any other type of analysis supporting the established amounts was found within the reviewed documentation..." From this perspective, the plaintiff is correct in warning that there is no certainty that the tariffs for additional personnel provided by Engineer Jeffrey Núñez Núñez are not lawfully supported, and with this, it becomes evident that there is no suitable proof that allows guiding a conclusion regarding the injury to the Public Treasury (Hacienda Pública). We insist, the essential proof used by the decision-making body to base such injury is the criterion of the Financial Administrative Director, not supported by calculation memoranda reviewable and verifiable by the parties, but rather on his extensive 18-year experience in CONAVI, which openly injures the rules of due process and the right of defense, being faced with a subjectivity not supported by reviewable accounting, financial, or economic analysis. 6) Regarding the nonexistent sufficient, direct, and adequate causal link of the conduct attributed to the plaintiff in relation to the setting of payment tariffs for additional personnel. Absence of intentional or culpable conduct to attribute civil liability. The plaintiff indicates that the causes of the alleged damage to the public treasury are the alleged miscalculation of the additional personnel tariff and its payment, facts that are not the responsibility of the plaintiff, as indicated by the resolution of the Office of the Comptroller General. She adds that none of the actions allegedly carried out by her person are the causes of the alleged damage caused to the Administration, since they do not attribute to her, in the transfer of charges, the inclusion in the contracts signed on December 21, 2007, relating to the additional tariff for special personnel. She specifies that the alleged damage is attributed to the apparently incorrect preparation of the additional personnel tariff, which is not her competence, neither its preparation nor its approval. Likewise, the payment made of the additional personnel tariffs is an action not carried out by her person, which continued even though as of May 6, 2008, the Board of Directors ordered the payment of those tariffs to be stopped. She concludes that the civil liability attributed for the alleged economic damage due to the supposed overpayment in the special tariff recognized to additional personnel does not originate in the actions imputed to her person, but on the contrary, would have its genesis in the preparation or determination of that tariff carried out by the technical unit defined in the Regulation. In the same vein, she points out that the internal approval granted to the administrative contracts signed on December 21, 2007, does not constitute an endorsement of the correctness or accuracy of technical aspects of the contracting of these inspection services; it is only so regarding compliance with the legality requirements inherent to the contracting in question. She sets forth judicial precedents and arguments relating to the imputation of civil liability, specifying that her person exercised all the actions that the duty of care demands for that type of contract, even considering the short time available. She adds that the internal approval of the contracts does not constitute an endorsement of the correctness or accuracy of technical aspects of the contracting of those inspection services; it is only so regarding compliance with legality requirements. Court's Criterion: Indeed, in light of the line of analysis that this Court has indicated throughout this judgment, there is no doubt that not only is there no complete, scientific, and reliable technical criterion of the incorrect setting of tariffs for additional personnel, but also, it is evident that there is no causal link between that conduct, inherent to the competence assigned to the Roadway Conservation Directorate, as provided in Article 5 of the Regulation issued for that purpose for the formation of a registry of eligible parties for the contracting of inspection services for roadway conservation projects of the national roadway network, and the reproach lodged against the plaintiff. Thus, the issue of setting the tariff, which the auditing body itself acknowledges is not the plaintiff's responsibility to define, appreciably weakens a causal link due to the act of a third party. This being so, the plaintiff is correct when she warns that she performed a legality analysis when granting internal approval to the contracts in accordance with Article 8 of the Regulation of Endorsements of Administrative Contracts (Reglamento de Refrendos de los Contratos Administrativos), not a technical analysis of the appropriateness of the items comprising the tariff itself for the additional services of the inspection bodies, reiterating here that it is not devoid of all logic and coherence that the Legal Directorate interpreted that the tariffs, being homologous to the base services, shared the same technical support that guided the approval of the Board of Directors regarding the latter. In addition to the above, this Panel of Judges does not consider that gross or much less intentional fault has been demonstrated on the part of the plaintiff in attending to the internal approval rendered, so that the requirement imposed by numeral 203 of the General Law of Public Administration for the imposition of civil liability is deemed fulfilled. That is, she neither participated in the generation of the alleged damage to the Public Treasury—setting incorrect tariffs that overvalue the price, which moreover was not demonstrated—nor was gross fault or intent demonstrated in her actions, much less conduct qualifiable as corrupt for the application of the Law Against Corruption and Illicit Enrichment in the Public Function (Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública), as was attributed to her. 7) On the Lack of internal control of the plaintiff in the rendering of the subordinate's criterion. The plaintiff argues that there is no proof that opinion DJC-07-358-2008 of March 13, 2008, rendered by Licenciado Manuel Emilio Castro Marín, was submitted for her approval, given that a lack of supervision over it is blamed on her, and therefore, no responsibility whatsoever can be attributed to her for its content. Court's Criterion: Although it is true that the plaintiff is correct in indicating that there is no proof whatsoever demonstrating her express endorsement of the indicated legal criterion, one cannot lose sight of the fact that in her condition as head, in light of the Internal Control Law (Ley de Control Interno), she should have implemented a control system that would allow the orientation of the legal criteria emanating from the Directorate under her charge. Now, with this statement it is not intended to deny the independence of legal criteria that legal professionals can present on a specific aspect, however, a legal criterion being issued by the unit under her charge imposes a duty of supervision in the terms of the directing relationship that she must execute over her subordinates, in accordance with the doctrine emanating from Article 100, subsection 1) of the General Law of Public Administration, which provides: "When an organ has the power of direction over another, it may issue directives to it, monitor their compliance, and sanction with removal the head who fails to comply repeatedly and seriously, without justifying the non-observance." In any case, given that the legal criterion issued which is the subject of this process is not unreasonable or illogical, no liability whatsoever can be generated for the plaintiff on the occasion of the terms of its issuance, as it did not cause legal injury in the terms imputed in the administrative proceeding. 8) On the lack of proportionality and reasonableness in the imposed administrative sanction. The plaintiff argues that the imposed sanction is disproportionate, especially since she is not responsible for the setting of tariffs for professional services. On the contrary, the defendants consider that the administrative sanctions of dismissal and disqualification, as well as the application of the civil liability regime, are justified by the faults that have been classified as serious. Court's Criterion: Having analyzed the arguments in light of the applicable regulations and the conclusions reached by this Panel of Judges, there is no doubt that the imposed sanctions lack basis, are unreasonable, and disproportionate. This is not only because there is no reprehensible conduct by the plaintiff on the occasion of granting internal approval to the contracts signed with the inspection bodies that contemplate the tariff for additional services, and that although it is true there is no proof of the existence of internal control mechanisms over the legal criterion rendered by her subordinate, as we have indicated above, it is not arbitrary or capricious; on the contrary, it can be considered in accordance with the spirit of the law and issued in respect and guidance of the principles of informality and efficiency that govern public procurement law (derecho de la contratación administrativa), in order to achieve compliance with and protection of the public interest. Moreover, even under the premise that the plaintiff committed the faults in the terms attributed by the auditing body, there is no justification that allows concluding that she deserves the maximum administrative sanction, namely dismissal, in addition to disqualification, since it is not adequately substantiated by failing to demonstrate the severity of the conduct, the scope of the injury to the public interest beyond an alleged economic damage not adequately demonstrated, or an act of corruption in the terms of the Law Against Corruption in the Public Function, or intent or gross negligence. This Section of the Court has indicated in cases similar to the one at hand, the following: "5) Infringement of the rules of proportionality and reasonableness of the disciplinary sanction imposed. Non-observance of prior sanctioning history to motivate the discretionary administrative decision. Another aspect that this Court cannot fail to mention is the lack of proportionality and reasonableness of the Judicial Inspection Court (Tribunal de la Inspección Judicial) in the decision to apply a disciplinary sanction. For this reason, we deem it appropriate to explain that it is precisely in employment relationships where decisions of a discretionary nature are largely generated, among them, the exercise of disciplinary power, but we must be clear that discretion is not synonymous with arbitrariness, since its exercise finds limits such as fundamental rights, the rules of logic, science, and the principles of reasonableness, proportionality, justice, and advisability. This doctrine is collected in numerals 16 and 17 of the General Law of Public Administration, which sets forth that the Judge shall be the controller of the exercise of discretionary power within the mentioned limits. Such a scenario is important to keep in mind when setting a disciplinary sanction, since at the moment of issuing the final act, it will respond to the indicated guidelines, needing to take into consideration aspects such as: was there an impact on the public service or interest due to the commission of the fault blamed and verified, or on users or other officials; indicate how that impact is measured, what was taken into account to reach that conclusion, which elements are relevant; consider whether the fault is primary or secondary; impact on her health condition or not; and also address other indirect topics that allow qualifying the fault as serious, or whether mitigating or exculpatory causes intervened, such as emergencies or the purchase of medications that the public health service did not provide, if the person was in pain and had to be treated urgently, etc. We insist again, the plaintiff claims she lived in a transboundary territory, where it is common to go from one side of the border to the other to acquire goods, and this particular condition was not taken into account when analyzing the arguments, nor when admitting and procuring the pertinent evidence to issue a valid pronouncement adjusted to law in the exercise of disciplinary powers, such as testimonies from those who accompanied the plaintiff to the pharmacy located in Panama, or a proof of purchase or invoice from the pharmacy, etc. In essence, the core matter in the application of a disciplinary sanction is respect for the limits of the exercise of administrative discretion, so that the relevant legal interests are protected, and this leads to the declared sanction or exoneration being substantially in conformity with the legal system, and not a simple automatic action without any evaluation and analysis, as occurred in the specific case, or, based on the resolution of other disciplinary cases, whose aspects may be very different from each other, which is why the argument brought onto the scene in the conclusion stage is not admissible." (Judgment number 102-2020-I, of 10:40 a.m. on August 31, 2020, issued by the First Section of the Contentious-Administrative Court (Sección Primera del Tribunal Contencioso Administrativo)). Under the scenario of the factual framework of the present matter, this Chamber concludes that the Comptroller General of the Republic, although it substantiated the basis for the claimed liability, such basis stems from an improperly accredited premise, so the legal basis for qualifying the sanction as severe possesses a defect in the motive of the act for estimating the scope of the reasonableness of the imposed sanction. Furthermore, this Chamber must add that although it was motivated, such motivation is not shared by this Court, since it points out the seriousness of the facts to determine the necessity for the plaintiff not to have access to the management of public resources, but it does not justify the measure of the sanction imposed, which was established at two years of disqualification, even when the dimensioning of the risk triggered with the internal approval of the contracts executed with the inspection bodies was not adequately accredited. Although this Chamber understands the origin of the reproach of the conduct, the impact thereof on the Public Treasury's assets is not adequately justified, as explained above, which causes the sanction imposed in relation to the proportion to be unduly motivated. In this sense, this Court does find an undue motivation of the sanction applied, because the motive for the qualification of the reproached conduct is flawed, since it starts from the erroneous premise of the impossibility of interpreting that the tariffs for additional services could not be derived from the Regulation under study, which generates a weakening of the basis for the weighing of the sanction. Now, it is necessary for this Chamber to clarify that it is not starting from the premise of the nonexistence of reproachable conduct on the part of the plaintiff, but rather from the improper accreditation of that conduct and its dimensioning in the institutional reality, due to the Respondent Body's disregard of the guiding principles of the administrative procedure, such as the investigation of the truth of the facts in accordance with the rules of sound criticism, which undoubtedly generates a violation of due process, and that is the reason that generates the nullity claimed in this lawsuit.

Consequently, there is merit in finding a lack of motive and motivation in the final act that imposed the sanction on the plaintiff, namely: resolution number 16098-2105 of 09:00 hours on November 5, 2015, issued by the deciding body designated by the Contraloría General de la República; 2) Resolution number 4225-2016, of 13:00 hours on April 7, 2016; and 3) Resolution number R-DC-14-2017, of 15:00 hours on February 28, 2017, such that in accordance with the provisions of articles 128, 132, 133, 136, (and) 158 of the Ley General de la Administración Pública, the nullity of the indicated acts is declared, in relation to the basis for accrediting the facts alleged in the administrative proceeding, which is the foundation of the sanctioning resolution, and the classification and weighing of the imposed sanction, because it is deemed that, in relation to the provisions of article 223 of the Ley General de la Administración Pública, what has been stated causes defenselessness. 9) Nonexistent defect of nullity due to absence of a preliminary report: One of the plaintiff's arguments revolves around the assertion that due process is violated because a preliminary or conclusive investigation report is not evident in the case file, pursuant to Article 5 of the Reglamento de Organización y Servicio de las potestades Disciplinaria y Anulatoria en la Hacienda Pública, which refers to the preliminary investigation to be carried out prior to the opening of the administrative proceeding, which she deems constitutes a defect of nullity in accordance with Article 133 of the Ley General de la Administración Pública, because it is not clear what the conclusive elements of the background information motivating the case file are. Criterion of the Court: The argument presented is not acceptable. We must recall that conducting a preliminary investigation responds to a need to identify the officials, facts, or relevant evidence to determine whether there is merit or not for opening an administrative proceeding. In a scenario where there is no doubt about the elements allowing identification of both the presumed responsible parties and the relevant facts, and there is sufficient evidence to support them, it is unnecessary to carry out a procedural stage such as the preliminary investigation. Added to the above, it does not violate the element of the administrative act called "motive," which is regulated in Article 133 of the Ley General de la Administración Pública, because the reasons of fact and law considered to support the initiation of an administrative proceeding are clear in the opening act. Supporting this Chamber's criterion is the fact that the absence of a preliminary investigation does not generate any absolute nullity of the administrative proceeding in this specific case, since it does not cause defenselessness, as no report not submitted to the plaintiff's knowledge was used as the basis for the sanction, nor, much less, does it have an impact on the manner in which the merits of the matter are resolved, since the criterion of the oversight body was based on the evidence gathered in the proceeding. As a corollary to the foregoing, this Panel of Judges finding merit to declare the nullity of the challenged sanctioning acts, the complaint is upheld in its entirety.

VI.Regarding the material prerequisites of the complaint: Both defendant representations allege lack of right, and the state representation invokes lack of passive standing (legitimación pasiva ad causam). In this regard, we must indicate that every jurisdictional body, in order to hear a process, must review its procedural prerequisites ex officio, namely: procedural capacity, competence of the court, and compliance with the requirements of the complaint. These are: the right, standing (legitimación), both active and passive, and present interest. If any of these—or all—are not present, the complaint cannot receive a positive response. It is important to warn that even if the defendant party does not raise these particular "exceptions," if there is no right, standing, and/or present interest, the claim must be rejected ex officio (See in this regard ruling 2008-000523, of the Sala Segunda of the Corte Suprema de Justicia). Now, the Tribunal Contencioso Administrativo has been unanimous in indicating, regarding active standing, that it constitutes one of the essential prerequisites of the process, whose verification must be done ex officio by the judge, since together with right and interest, they constitute the essential pillars for a complaint to be upheld. Standing ad causam, along with right and present interest, constitute, as has been said, the three material prerequisites of the claim. For this reason, standing ad causam, unlike standing ad procesum, does not properly constitute a prerequisite for the admissibility of the complaint, nor does it influence the validity and effectiveness of the process, but it does constitute a necessary condition for obtaining a favorable judgment. This concept is regulated in article 104 of the Código Procesal Civil (applicable to the matter in accordance with article two hundred twenty of the Código Procesal Contencioso Administrativo), a rule that provides: "Legitimate Party: That which alleges having a determined legal relationship with the procedural claim." It must be specified that although the Código Procesal Contencioso Administrativo establishes a series of complementary rules concerning corporate standing, standing of minors, and even diffuse interests, these are not contrary to the procedural legal relationship that must exist between the parties in the terms established by the Código Procesal Civil. Thus, the plaintiff is that natural or legal person who, according to the law, formulates the claims of the complaint, and the defendant, who opposes that claim; from this precisely arises the basis of the substantial relationship existing between both regarding the specific object of the process. In this regard, Andrés de la Oliva Santos states: "Jurisdictional protection must be granted only if it corresponds to the person who requests it to obtain it and, of course, if it is appropriate to grant it against the specific subject sued: the debtor, the seller. That a judgment grants the protection sought also depends on precise active and passive standing. And active standing means—using an old, purely logical distinction—that it is not enough for a right to exist, but rather it is necessary that, existing, it corresponds or can be attributed precisely to the person who asserts it, or asserts it in the process. Equally, when jurisdictional protection is sought regarding a specific subject (and this passive determination serves to identify and distinguish the affirmed action or the claim, because there are no actions or claims without a concrete titular subject and a concrete passive subject), it is not only important that the demand for the provision that the granting of protection would entail (delivering a certain good or a sum of money, not doing something, etc.) be well-founded, but it is also necessary that the defendant or defendants be precisely the subjects whom that granting must affect, because they are the obligated subjects or holders of the duty to perform the provision or, rather, its equivalent […]. It has been rightly said that standing teaches something completely elementary: that subjective rights do not exist without titular subjects or without passive subjects, and that, ordinarily, rights cannot be asserted except by the former and against the latter." (DE LA OLIVA SANTOS, Andrés, DIEZ-PICAZO GIMENEZ, Ignacio and others, Comentarios a la ley de enjuiciamiento civil, Civitas Ediciones, Madrid, 2001, p. 95). The logic of standing is to claim something for oneself based on a pre-existing legal relationship; it is to be remembered that someone who acts in the name of and on behalf of another (representation), does so in that capacity and requires the presentation of a valid and effective power of attorney. Consequently, without the existence of that link, it would not be logical to even think that a person could claim something without any prior relationship, except in cases of popular action. Having clarified the above, we must indicate that in this specific case, an administrative legal relationship existed between the plaintiff—subject of administrative investigation—and the oversight body—sanctioning subject—which allows the presence of standing in its two aspects to be recognized. Now, Article 12, subsection 5), point a) of the Código Procesal Contencioso Administrativo, mandates that the State must be brought into the process when the Contraloría General de la República is sued, when the process concerns the administrative conduct of said entity, related to the exercise of its constitutional and legal competence. Under this premise, we must consider that this regulation responds to a matter of procedural order and not substance, such that it does not make a distinction regarding standing ad causam or ad procesum; therefore, as the State is a single entity, its integration in a passive capacity to the process obeys a legal imperative, which is why the defense is rejected. By virtue of the foregoing, this Chamber of Judges rejects the lack of passive standing raised by the state representation, because by mandate of law, it must appear in judicial proceedings in which the conduct of the oversight body is questioned and even respond patrimonially, in the event of being ordered to pay any indemnifiable claim. On the other hand, it is worth stating that there is present interest in the resolution of this matter. Finally, in light of the analysis performed in the preceding recital, the defense of lack of right is rejected. Consequently, the defense of lack of right raised by both defendants and the defense of lack of passive standing ad causam adduced by the state representation are rejected.

VII.- On the award of costs: In accordance with Article 193 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, procedural and personal costs constitute a burden imposed on the losing party by the fact of being so. The waiver of this award is only viable when, in the Court's judgment, there was sufficient reason to litigate, or when the judgment is handed down by virtue of evidence whose existence was unknown to the opposing party. In this case, this Collegiate Body does not find reason to apply the exceptions set forth in the applicable regulations and to break the principle of awarding costs against the losing party; therefore, procedural and personal costs are borne by the Contraloría General de la República, in its capacity as the author of the questioned administrative acts, and subsidiarily by the State, as the former is an auxiliary institution of the Asamblea Legislativa, in accordance with Article 183 of the Constitución Política.

POR TANTO

The defense of lack of right raised by both defendants and the lack of passive standing ad causam alleged by the State are dismissed. Consequently, the complaint filed by Gabriela Trejos Amador against the Contraloría General de la República and the State is upheld. The nonexistence of administrative and civil liability attributed to the plaintiff in administrative proceeding DJ-78-2012 conducted by the Contraloría General de la República is declared, and based on Article 122, subsection k) of the Código Procesal Contencioso Administrativo, the nullity of the two-year disbarment sanction imposed by the oversight body is declared ex officio. Likewise, the absolute nullity of the following resolutions is declared: 1) Resolution number 16098-2105 of 09:00 hours on November 5, 2015, issued by the deciding body designated by the Contraloría General de la República; 2) Resolution number 4225-2016, of 13:00 hours on April 7, 2016; and 3) Resolution number R-DC-14-2017, of 15:00 hours on February 28, 2017. Both costs are borne by the Contraloría General de la República and subsidiarily by the State, the sums of which shall be liquidated in the judgment execution phase. Let the precautionary measure ordered by resolution number 2142-2017 of 09:17 hours on September 22, 2017, remain in force until this judgment becomes final. So ordered. Claudia Bolaños Salazar. Laura Gómez Chacón. Amy Miranda Alvarado.

CLAUDIA BOLAÑOS SALAZAR - JUEZ/A DECISOR/A LAURA GOMEZ CHACON - JUEZ/A DECISOR/A AMY MIRANDA ALVARADO - JUEZ/A DECISOR/A Goicoechea, Calle Blancos, 50 metros oeste del BNCR, frente a Café Dorado. Teléfonos: 2545-0099, 2545-0107, 2545-0158. Fax: 2241-5664 y 2545-0006. Correo electrónico: [email protected] Clasificación elaborada por CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL del Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.

Tribunal Contencioso Administrativo Sección I Clase de asunto: Proceso de conocimiento contencioso administrativo Analizado por: CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: Derecho Administrativo Tema: Procedimiento administrativo disciplinario Subtemas:

Nulidad de la sanción de inhabilitación impuesta a funcionaria por cuanto no se acreditó el quebranto a sus deberes de asesoría legal.

Tema: Contratación administrativa Subtemas:

Interpretación de los artículos 5 y 47 del Reglamento para conformar un registro de elegibles para contratación de servicios de inspección de proyectos de conservación vial.

"VI.- Sobre el análisis del caso concreto: El presente proceso gira en torno al dictado de una sanción de despido, civil y de inhabilitación impuesta a la señora Nombre53781 , como consecuencia de un procedimiento administrativo disciplinario incoado en su contra por la Contraloría General de la República y por ello, en orden a los argumentos expuestos por la accionante, se pronuncia esta Cámara de Juezas a continuación, partiendo de la premisa que a la actora se le endilgan en concreto tres faltas, más se le sanciona con sustento en dos de ellas, por lo que serán éstas, el marco de estudio en la presente resolución. La primera falta, radica en otorgar aprobación interna a contratos administrativos viciados de nulidad absoluta por comprender el reconocimiento del pago de tarifas a personal adicional, que no fueron aprobadas por el Consejo de Administración y publicadas en el Diario Oficial La Gaceta, por lo que se le atribuye falta al deber de cuidado e infracción al principio de legalidad, violentando así, el Reglamento de Refrendo de las Contrataciones Administrativas. La segunda conducta endilgada, gira en torno a la falta de fiscalización sobre el criterio legal vertido por personal subalterno, quien avaló, las tarifas de pago para personal adicional originalmente fijadas en los contratos administrativos. Una vez analizada la prueba y los argumentos de las partes, arriba este Colegio de Juezas a la conclusión que la actora lleva razón en sus pretensiones anulatorias, al desprenderse del expediente administrativo sancionatorio, una infracción al derecho de defensa de la actora, al no incorporar las memorias de cálculo que dieron origen a una modificación de las tarifas para los servicios adicionales, con sustento en un criterio del Director Administrativo Financiero, que no solo carece de competencia para la fijación de las mismas a la luz del reglamento de cita, sino que además, no se aportaron los elementos de soporte para sustentar las conclusiones de un pago en demasía o no ajustado a reglas técnicas. Las razones por las que arribamos a tales conclusiones, las explicamos a continuación. 1) Alcances de la interpretación de los artículos 5 y 47 del Reglamento para la conformación de un registro de elegibles para la contratación de los servicios de inspección de los proyectos de conservación vial de la red vial nacional. Excesivo formalismo injustificado. Razonabilidad del criterio legal vertido. Aplicación de principios y reglas del derecho de la contratación administrativa. El eje medular de la discrepancia de criterios entre la parte actora y el órgano contralor, es en esencia el tema relativo la obligatoriedad o no, de acuerdo al texto del Reglamento para la conformación de un registro de elegibles para la contratación de los servicios de inspección de los proyectos de conservación vial de la red vial nacional, de someter a la aprobación del Consejo de Administración, la fijación de la tarifa por servicios de personal adicional a brindar por los organismos de inspección. La actora atribuye que no existe norma expresa que disponga tal acción, desprendiendo de los artículos 5 y 47 del Reglamento de estudio, que la competencia se le concedió a la Dirección de Conservación Vial y no al Consejo de Administración y que en todo caso, por tratarse de actividades de la misma naturaleza, derivan el mismo pago [...]

Criterio del Tribunal [...]

De la lectura integral de las normas así como de los términos de autorización del órgano contralor brindado, estima este Tribunal que es válida la interpretación que de su texto ha derivado la Dirección Jurídica del CONAVI, esto, por cuanto si bien es cierto, es claro que cualquier modificación al reglamento debe seguir las etapas procedimentales originales, a saber la autorización de la Contraloría General de la República, aprobación del Consejo de Administración y finalmente, la publicación en el Diario Oficial La Gaceta, no es ajeno a su texto, derivar una interpretación que las tarifas para el personal adicional se encontraban regidas por aquellas dispuestas al personal base de los organismos de inspección.

Veamos, el artículo 5 recién transcrito, se refiere al personal de los organismos de inspección, incluyendo al asistente de ingeniería, a un secretario y a los inspectores de campo, tanto respecto a la cantidad mínima como a la cantidad adicional que se requiera, para cubrir la inspección en todos los frentes. Asimismo, la norma indica que, "de ser necesario, dadas las circunstancias propias de la zona en que se ejecuten los proyectos de conservación vial, y siempre que medie la debida justificación, la Unidad Supervisora podrá autorizar la incorporación de un ingeniero de proyecto adicional, mismo que deberá cumplir con los mismos requisitos pre-establecidos para este profesional. Por dicho profesional, el CONAVI reconocerá la tarifa de pago que incluye además la administración, imprevistos y utilidad". Nótese entonces que la norma se refiere a ambas categorías o clasificaciones de personal, sea de base o adicional. Ello permite válidamente interpretar, aunque no se comparta plenamente, que la tarifa autorizada por el Consejo de Administración para el personal base, ampara a aquellos adicionales. Esa postura asumida por la Dirección Jurídica no resulta irrazonable ni ilógica, de suerte que al amparo de la independencia de criterio profesional, pese que el órgano contralor no compartiera la postura, ello no implica per se, que sea incorrecta o insostenible. Es más, a la luz de los principios que regulan la interpretación de las normas de contratación administrativa, particularmente, los principios de eficiencia, eficacia y la búsqueda de la satisfacción de los intereses públicos, permiten que el excesivo formalismo ceda ante el cumplimiento de los fines públicos, sin detrimento de la Hacienda Pública. Es por lo expuesto, que no estima este Colegio de Juezas que la actora haya infringido o violentado sus deberes de asesoría legal en la tramitación de la aprobación interna de los contratos con los organismos de inspección, toda vez que la interpretación brindada al texto normativo resulta posible y válida, insistimos, aunque no sea compartida por servidores internos del CONAVI o bien, por el órgano contralor [...]

• 2)Sobre las competencias del Consejo de Administración y la Dirección de Conservación Vial del CONAVI en la fijación de tarifas para el personal de los servicios de inspección. La actora formula un cuestionamiento en torno a las competencias legales y reglamentarias del Consejo de Administración. Señala, que el reglamento autoriza a las dependencias técnicas del CONAVI para que dispongan directamente sobre el requerimiento y la contratación de personal adicional o especial a los organismos de inspección; que dentro del reglamento no se encuentran funciones o competencias específicas para el Consejo de Administración del CONAVI, respecto de la tarifa adicional a cancelar a ese personal especial, que en el CONAVI, el Consejo de Administración dentro del marco de la ley 7798, es un órgano de definición política y regulador, que emite disposiciones de orden general que deben ser cumplidas por las dependencias técnicas y administrativas del CONAVI, por ende, no es un órgano ejecutor, ni gerencial o regular, operativo ni técnico al que deban remitirse todas y cada una de las actuaciones que se efectúan en los procedimientos de contratación administrativa que ejecuta el CONAVI; que la incorporación de tarifas adicionales en el reglamento especial de la contratación constituía una modificación y por ende debía ser conocida por el Consejo de Administración, aspecto que no es correcto por cuanto el Reglamento ya tenía incorporada la posibilidad de asignar personal adicional, personal que debía ser autorizado por la Dirección de Conservación Vial y cuyas tarifas serían definidas por ella. Agrega, que el artículo 5 del Reglamento de rito, señala que la Dirección de Conservación Vial definirá un monto global para el pago de estos servicios especiales y es la encargada de definir dichas tarifas; adiciona que ningún otro artículo de reglamento hace referencia respecto a que esas tarifas de servicios especiales debían ser aprobados por el Consejo de Administración del CONAVI y las tarifas remitidas mediante oficio del ingeniero Nombre7406 correspondían únicamente al ingeniero e inspectores, desglose de la tarifa que no evidenciaba señal capaz de advertirle a la actora la existencia de algún tipo de irregularidad [...]
• 3)Sobre la falta de advertencia del criterio contralor en torno al procedimiento para fijar las tarifas de personal adicional de los organismos de inspección. Resalta la actora, que al aprobar el reglamento, la Contraloría General de la República no advirtió que las tarifas adicionales debían someterse al conocimiento del Consejo de Administración, como sí lo hizo en el oficio DCA-2757, del 19 de octubre del año 2015. Respecto a este punto, hemos de indicar que ciertamente, no se expone con claridad tal etapa procedimental en el asunto que nos ocupa, no obstante, no debe olvidarse que en el tanto el ordenamiento jurídico exija una conducta administrativa específica, el funcionario público se encuentra en la obligación de atenderla, salvo que medie justificación válida para su omisión. Es decir, no constituye una habilitación para la inobservancia de reglas procedimentales la ausencia de mención de éstas en un acto aprobatorio. Por esa razón, se rechaza el argumento expuesto. En todo caso advierte el tribunal, que se abordará el tema relativo a los alcances del criterio jurídico vertido por la Dirección a cargo de la actora y la falta de fiscalización en la etapa de rendición de éste, con respecto a la razonabilidad y proporcionalidad de la sanción impuesta, ante la no demostración de la generación de un daño o lesión al interés público [...]
• 6)Sobre el inexistente vínculo causal, suficiente, directo y adecuado de la conducta atribuida a la actora con relación a la fijación de tarifas de pago al personal adicional. Ausencia de conducta dolosa o culposa para atribuir responsabilidad civil. La accionante señala que las causas del supuesto daño al erario público es el supuesto mal cálculo de la tarifa del personal adicional y su paga, hechos que no son responsabilidad de la actora, tal y como lo indica la resolución del despacho de la señora contralora. Agrega, que ninguna de las actuaciones que se alega fueron efectuadas por su persona, son las causantes del supuesto daño causado a la Administración, por cuanto no lo atribuyen en el traslado de cargos a la inclusión en los contratos suscritos el día 21 de diciembre del 2007, relativo a la tarifa adicional para el personal especial. Precisa, que se atribuye el supuesto daño a la elaboración aparentemente incorrecta de la tarifa del personal adicional, lo que no es competencia de su persona, ni la elaboración ni la aprobación. Asimismo, el pago realizado de las tarifas del personal adicional, es una acción no realizada por su persona, la cual continuó a pesar de que a partir del día 6 de mayo del 2008, el Consejo de Administración ordenó detener el pago de esa tarifas. Concluye que, la responsabilidad civil atribuida por el presunto daño económico por el supuesto pago de más en la tarifa especial reconocida al personal adicional no se origina en las acciones imputadas a su persona, sino que por el contrario, tendrían su génesis en la elaboración o determinación de esa tarifa efectuada por la dependencia técnica definida en el Reglamento [...]

Criterio del Tribunal: Efectivamente, a la luz de la línea de análisis que ha señalado este Tribunal a lo largo de la presente sentencia, no cabe duda que, no solo no existe criterio técnico completo, científico y fehaciente de la incorrecta fijación de las tarifas para el personal adicional, sino que además, es evidente que no existe nexo causal entre esa conducta, propia de la competencia asignada a la Dirección de Conservación Vial, conforme así lo dispone el artículo 5 del Reglamento emitido al efecto para la conformación de un registro de elegibles para la contratación de los servicios de inspección de los proyectos de conservación vial de la red vial nacional y el reproche endilgado a la actora. Es así, como el tema de la fijación de la tarifa que el propio órgano contralor reconoce que no le corresponde a la actora definir, diluye sensiblemente un nexo de causalidad, por el hecho de un tercero. Así las cosas, le asiste la razón a la justiciable cuando advierte que realizó un análisis de legalidad al conceder la aprobación interna a los contratos conforme el artículo 8 del Reglamento de Refrendos de los Contratos Administrativos, no así, un análisis técnico de la procedencia de los rubros que comprenden la tarifa en sí, para los servicios adicionales de los organismos de inspección, retomando acá, que no es ayuna de toda lógica y coherencia, el hecho que la Dirección Jurídica interpretara que las tarifas, al ser homólogas a los servicios base, compartían el mismo sustento técnico que orientó la aprobación del Consejo de Administración respecto a las últimas de cita [...]

• 8)Sobre la falta de proporcionalidad y razonabilidad en la sanción administrativa impuesta. Aduce la parte actora, que la sanción impuesta es desproporcionada, máxime, que no es responsable por las fijación de las tarifas por servicios profesionales. Por el contrario, los demandados consideran que las sanciones administrativas de despido e inhabilitación así como la aplicación del régimen de responsabilidad civil se encuentran justificados en las faltas que han sido calificadas de graves. Criterio del Tribunal: Analizados los argumentos a la luz de la normativa aplicable y las conclusiones a las cuales ha arribado este Colegio de Juezas, no cabe duda que las sanciones impuestas, carecen de fundamento, son irrazonables y desproporcionadas. Esto, no solo en razón de no existir conducta reprochable a la actora con ocasión de otorgar la aprobación interna a los contratos suscritos con los organismos de inspección que contemplan la tarifa por los servicios adicionales y que si bien es cierto, no hay prueba de la existencia de mecanismos de control interno sobre el criterio jurídico rendido por su subalterno, tal y como hemos indicado líneas atrás, el mismo no es arbitrario ni antojadizo, por el contrario, puede estimarse acorde al espíritu de la norma y dictado en respeto y orientación de los principios de informalismo y eficiencia que rigen el derecho de la contratación administrativa, en aras de lograr el cumplimiento y protección de interés público. Es más, aún bajo la premisa que la actora haya cometido las faltas en los términos que atribuye el órgano contralor, no existe justificación que permita concluir que es acreedora de la máxima sanción administrativa, a saber el despido amén de la inhabilitación, toda vez que no se fundamenta de forma adecuada, al no demostrar la gravedad de la conducta, los alcances de la lesión al interés público más allá de un supuesto daño económico no demostrado adecuadamente, o acto de corrupción en los términos de la Ley Contra la Corrupción en la Función Pública o el dolo o culpa grave [...]

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Proceso: Conocimiento Actora: Gabriela Trejos Amador Demandados: Contraloría General de la República El Estado Nº110-2021-I Sección Primera del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda. Segundo Circuito Judicial de San José, anexo A. Goicoechea, a las diez horas quince minutos del dos de diciembre del año dos mil veintiuno.

Proceso de conocimiento de juicio oral y público, interpuesto por la señora Gabriela Trejos Amador, portadora de la cédula de identidad número uno- ochocientos cuarenta y siete- ochocientos ochenta y cinco, contra la Contraloría General de la República, representada por su apoderada especial judicial, Rosita Pérez Matamoros y contra el Estado, representado por el señor Procurador adjunto, Jorge Andrés Oviedo Álvarez, portador de la cédula de identidad número N° 4-158-773, mayor, soltero y vecino de Heredia. Interviene en representación de los intereses de la parte actora, el Licenciado Roy Ramos Morales, carné profesional 10739.

RESULTANDO

I.- Mediante la resolución número 2142-2017 de las 09:17 horas del 22 de setiembre del 2017, se adopta por parte del Juez Tramitador, la medida cautelar ante causam que dispone la inmediata suspensión de los siguientes actos administrativos: 1) La resolución número 16098-2105 de las 09:00 horas del 5 de noviembre del dos mil quince, dictada por el órgano decisor designado por la Contraloría General de la República, 2) La resolución número 4225-2016, de las 13 horas del 7 de abril del 2016 y 3) La resolución número R-DC-14-2017, de las 15 horas del 28 de febrero del 2017. (Ver imágenes 52 a 62 del legajo de medida cautelar).

II.- En fecha 19 de octubre del 2017, se interpone demanda, cuyas pretensiones aclaradas en la audiencia preliminar, se fijan de la siguiente manera: "1- Que se declare en sentencia la inexistencia de responsabilidad administrativa, civil y de cualquier tipo endilgada a la suscrita en el procedimiento administrativo DJ-78-2012 desarrollado por la CGR. (...) 4. Que se condene a la CGR a cancelar las costas del presente proceso". Adiciona en la audiencia preliminar, que solicita la declaratoria de nulidad de la resolución número 16098-2015, que es acto final del procedimiento administrativo de la Contraloría General de la República, la resolución número 4225-2016 que rechazó el recurso de revocatoria y la resolución R-DC-14-2017 que rechazó el recurso de apelación.

III.- La representación de la Contraloría General de la República contesta negativamente la demanda e invoca las defensas de caducidad de la acción e integración de la litis consorcio pasivo necesario con el Estado. Asimismo, invoca la falta de derecho y solicita la condena en costas. La representación del Estado también contesta negativamente la demanda, e invoca las defensas de caducidad, falta de derecho y falta de legitimación pasiva, esta última, bajo el argumento que el procedimiento sancionatorio, acto impugnado, emana completa y directamente de la Contraloría General de la República, sin intervención del Estado. Por último, solicita la condena en costas con el pago de intereses.

IV.- A través de la resolución de las 10:21 horas del 21 de junio del año 2018, la Jueza Tramitadora dispone la integración de la litis consorcio pasivo necesario, del Estado, con fundamento en el artículo 12.5 del Código Procesal Contencioso Administrativo.

V.- En fecha 29 de octubre del año 2018, se lleva a cabo la audiencia preliminar. En dicha audiencia, se ajustan las pretensiones, se decide que la defensa de caducidad será conocida por el Tribunal de Juicio, se fijan los hechos controvertidos, se admite la prueba documental así como la declaración de la testigo experta, la señora Montserrat Solano López.

VI.- El día 03 de noviembre del año 2021, se realizó el juicio oral y público con la participación de las representaciones de todas las partes. En dicha audiencia se recibe la declaración de la testigo experta admitida en la audiencia preliminar. Finalmente, ante la emergencia nacional en razón de la pandemia de Covid-19, se concede el plazo de tres días hábiles para rendir conclusiones, venciendo el mismo, el día 9 de noviembre del 2021.

VII.- En los procedimientos se han observado los términos y prescripciones de ley, y no se notan vicios u omisiones susceptibles de producir nulidad o indefensión a las partes. Se emite este fallo dentro del plazo de quince días hábiles indicado en el numeral 111, inciso 1, del Código Procesal Contencioso Administrativo, suspendiendo su contabilidad el día feriado del 29 de noviembre del 2021 y la incapacidad médica de la ponente, por los días 25 y 26 de noviembre del año en curso. La sentencia se dicta por unanimidad y previa deliberación. Redacta la Jueza Bolaños Salazar.

CONSIDERANDO

I.- Hechos probados: De importancia para la resolución del presente asunto, se citan los siguientes: 1) Desde el día 15 de febrero del año 2001, la actora es funcionaria del Consejo Nacional de Vialidad, ocupando un puesto de profesional 2. (Ver imagen 2, contenida en la carpeta digital número 1); 2) Desde el día 16 de junio del 2007, la actora asumió el cargo de jefatura de la Gerencia de Gestión de Asuntos Jurídicos CONAVI. (Ver imagen 2, contenida en la carpeta digital número 1); 3) En fecha 4 de diciembre del 2006, en sesión número 436-06, artículo II, el Consejo de Administración del CONAVI aprobó el sistema de contratación de servicios de inspección de los contratos de conservación vial, a través del Reglamento para la conformación de un registro de elegibles para la contratación de los servicios de inspección de los proyectos de conservación vial de la red vial nacional. El artículo 5 de dicho texto, dispone: “Características generales de los servicios. Los servicios de inspección se harán a través de la contratación de organizaciones, basadas en una estructura organizacional proyectizada; estas organizaciones serán supervisadas por la Dirección de Conservación Vial como unidad coordinadora. En la organización debidamente proyectizada(sic) la autoridad técnica y profesional de la inspección recae totalmente en el ingeniero del proyecto (profesional responsable de la inspección) y los integrantes de la organización serán asignados tiempo completo al proyecto, incluyendo dicho ingeniero del proyecto. Los servicios requeridos consisten en suplir los insumos de inspección necesarios para verificar el cumplimiento contractual de los contratos de conservación vial. Por dichos servicios el CONAVI cancelará tarifas de pago, mismas que llevan implícito un factor de administración de hasta por un (15%), imprevistos hasta por un (2.5%) y utilidad hasta por un (10%). Este reglamento tiene asociado el cuadro con el detalle de las tarifas a reconocer. La organización deberá incorporar un ingeniero de proyecto, que tendrá la responsabilidad profesional de liderar la inspección, además de los inspectores de campo y planta requeridos, para llevar un adecuado control de los trabajos que se ejecuten (…) En caso de que la organización haya sido seleccionada, debe proveer además el siguiente personal: asistente de ingeniería, un (a) secretario (a), los inspectores de campo (la cantidad mínima y la cantidad adicional que se requiera para cubrir la inspección en todos los frentes de trabajo (…). De ser necesario, dadas las circunstancias propias de la zona en que se ejecuten los proyectos de conservación vial, y siempre que medie la debida justificación, la Unidad Supervisora podrá autorizar la incorporación de un ingeniero de proyecto adicional, mismo que deberá cumplir con los mismos requisitos pre-establecidos para este profesional. Por dicho profesional, el CONAVI reconocerá la tarifa de pago que incluye además la administración, imprevistos y utilidad. Asimismo, si la(s) zona(s) asignada(s) a la organización para realizar la inspección, cuenta con la instalación de una o más plantas de producción de mezcla asfáltica que suplan los proyectos de conservación vial, le corresponderá, a ésta suplir el (los) inspector(es) de planta necesario(s) para cubrir las actividades que se realicen en la producción de mezcla asfáltica. Lo anterior, de conformidad con los requisitos técnicos establecidos para cada profesional técnico y las tarifas de pago asociadas. De igual forma, el CONAVI podrá disminuir el número de inspectores, según las necesidades de inspección de los trabajos en ejecución, pero no inferior a la cantidad mínima establecida. (…) A continuación se establece el personal mínimo requerido por línea” (...) La Dirección de Conservación Vial definirá un monto global para el pago de estos servicios especiales. La tarifa de pago por los servicios de topografía será regida por las tarifas del Colegio de Topógrafos del CFIA. Además a la organización se le reconocerá una utilidad hasta por un (10%)...". El artículo 47, dispone: Verificación de cumplimiento contractual. La Dirección de Conservación Vial designará una unidad encargada de supervisar el cumplimiento contractual y será la responsable de revisar los términos de la contratación, elaborar y emitir la orden de inicio, revisar y aceptar el personal de inspección a incorporar, revisar los informes de inspección, elaborar y emitir las modificaciones que sean necesarias y que no modifiquen los elementos esenciales de la contratación (objeto, precios unitarios y plazo) la evaluación de la organización, el trámite para el pago correspondiente con su aprobación y la verificación del cumplimiento de las disposiciones del presente Reglamento interno y de la aplicación de normativa técnica y legal aplicable. Dicha unidad entregará copia de toda documentación en mención a la Proveeduría que será responsable de incluirla en el expediente de la organización correspondiente. La unidad encargada de verificar el cumplimiento contractual, será integrada por personal calificado para llevar a cabo dichas funciones. Dicha unidad tendrá una estrecha coordinación con la Dirección Ejecutiva y Dirección de Conservación Vial y velará por el cumplimiento y mantenimiento de los requisitos aplicables". (Ver imagen 6 de la carpeta numero 1 de prueba y la imagen 773 de la carpeta digital número 2); 4) En fecha 9 de abril del 2007, mediante el oficio número 3527, la Contraloría General de la República, con fundamento en el artículo 2 bis, inciso c) de la Ley de Contratación Administrativa, autoriza el sistema especial de contratación administrativa por el plazo de un año, haciendo observaciones en torno al artículo 5, relacionado con la contratación de personal adicional, en los siguientes términos "A) Artículo 5. En relación con el 5% de imprevistos señalado, debe señalarse que el porcentaje aprobado por el Consejo de Administración según la tabla remitida es del 2,5% por lo que ese es el monto autorizado. Por lo demás, se debe advertir al Consejo que la aplicación de dicho rubro debe ser de carácter excepcional, dado su propio carácter y la naturaleza de la contratación (contratación de servicios). Cualquier variación a ese porcentaje, debe acompañarse del criterio técnico- económico que así lo acredite". Entre las condiciones de la autorización, se citan las siguientes: "2. A efectos de iniciar los procedimientos regulados en el Reglamento, es menester que el Consejo de Administración apruebe la última versión remitida y verifique que se han tomado las medidas necesarias para aplicar las observaciones de este oficio. 3. Cualquier modificación que requiera hacerse al Reglamento para su validez, debe contar con la autorización de parte de esta División (...) 5. Deberá nombrarse una instancia a nivel del Consejo que se encargue de velar por la adecuada aplicación del sistema de selección, para que su aplicación sea uniforme y apegada al reglamento y demás disposiciones legales y reglamentarias aplicables. Esa instancia deberá dictar los lineamientos que permitan un adecuado control interno. Además, deberá encargarse de rendir los informes trimestrales sobre la aplicación del reglamento de los cuales deberá remitir copia a la Auditoría Interna (...) 7. El reglamento final deberá ser publicado en La Gaceta". (Ver folios 08 a 12 de la carpeta numero 1 de prueba); 5) El día 6 de noviembre del 2007, el Consejo de Administración de CONAVI, con fundamento en el Reglamento señalado en el hecho anterior, adopta el acuerdo número 536, artículo X, mediante el cual adjudica 22 zonas a los organismos de inspección. (Ver imagen 14 de la carpeta numero 1 de prueba); 6) El día 8 de noviembre de 2007, a través del oficio DCV-04439-2007, el ingeniero Jeffrey Núñez Núñez, Director de Conservación Vial de CONAVI, se dirige al Ingeniero Alejandro Molina Solís, Director Ejecutivo y comunica la revisión de las tarifas de pago por concepto de honorarios para cada organismo de inspección según la zona. (Ver folios 20 y 21 de la carpeta numero 1 de prueba); 7) Mediante el acuerdo numero 5.1, del articulo V de la sesión número 530-07, del 15 de noviembre del 2007, el Consejo de Administración del CONAVI, aprueba los ajustes en las tarifas de inspección. En dicho acuerdo, los señores miembros del Consejo de Administración, le indican al ingeniero Molina Solís, que debe agregar el documento de respaldo que está presentando al Consejo de Administración así como los soportes de cálculo, que dan sustento a la información. (Ver imágenes 22 a 29 de la carpeta digital número 1 de prueba); 8) En fecha 20 de diciembre del 2007, mediante oficio DCV-05523-2007, el ingeniero Jeffrey Núñez Núñez, Director de Conservación Vial de CONAVI se dirige a la actora, en su condición de Directora Jurídica del CONAVI, e indica en lo que interesa, lo siguiente: "En relación a la contratación de los Organismos de Inspección, me permito adjuntar el siguiente cuadro con los honorarios de personal adicional. Es importante destacar que estas tarifas contienen el 15% de gastos de administración, 2.5 % de imprevistos y un 10% de utilidad, según corresponda para cada zona".

Personal adicional Categoría A Monto USD $ Categoría B Monto UDS $ Categoría C Monto USD $ Ingeniero Adjunto 5.412,75 6.015,26 6.896,97 Inspector de Campo 3.457,44 4.158,50 4.744,57 Inspector de Planta 2.322,89 3.023,95 3.221,04 Servicios de Topografía Rige tarifa del Colegio CFIA Rige tarifa del Colegio CFIA Rige tarifa del Colegio CFIA (Ver imagen 32 de la carpeta digital prueba 1); 9) El día 21 de diciembre del 2007, la Ministra de Obras Públicas y Transportes, Karla González Carvajal, celebra contratos de inspección, en los cuales se incluyó la tarifa para el personal adicional. Dichos contratos contaron con el visto bueno del Director Ejecutivo del CONAVI, el Ingeniero Alejandro Molina Solís y la aprobación interna de la actora, en su condición de Directora Jurídica. En dichos contratos se indicó lo siguiente: “CLÁUSULA SEXTA: DE LA TARIFA. Para efectos de pago de los servicios profesionales de inspección que brinde efectivamente LA ORGANIZACIÓN, recibidos a entera satisfacción de EL CONAVI, se establecen (sic) la tarifa mensual a partir de tres categorías, de conformidad con lo dispuesto en el Reglamento para la conformación de un registro de elegibles, para la contratación de los servicios de inspección de los proyectos de conservación vial de la red vial nacional y el acuerdo del Consejo de Administración adoptado mediante Artículo V de la Sesión Nº530-07 celebrada el 15 de noviembre del 2007.” Se establece que el desglose de los montos a partir de la distribución por zonas y clase, detallándose así:

CLASE TARIFA zonas donde aplica la tarifa A para personal básico $ 21.500,00 zonas donde aplica la tarifa B para personal básico $ 25.000,00 zonas donde aplica la tarifa C para personal básico $ 28.000,00 “Los pagos por dichos servicios se harán en tractos mensuales de acuerdo a las tarifas establecidas por EL CONAVI. Esta tarifa incluye el honorario profesional y técnico del personal mínimo requerido (1 Ingeniero de Proyecto (Titular), 1 Asistente de Ingeniería, 1 Secretaria, 4 Inspectores de Campo), gastos por concepto de alimentación, hospedaje, póliza de seguros, teléfono celular, radiolocalizador, cámara fotográfica digital, traslado y desplazamiento en sus vehículos propio (sic), lubricantes, repuestos, mantenimiento, seguro, llantas, depreciación, oficinas administrativas, equipo de cómputo fijo y portátil, fax, teléfono, línea de internet (línea aparte y permanente), luz, agua e insumo de oficina”. En lo que respecta a la tarifa para el pago del personal adicional, señala la cláusula sexta de los contratos: “De igual forma queda establecido que adicionalmente al personal mínimo requerido para esta contratación, EL CONAVI se encuentra facultado para solicitar eventualmente los servicios de un Ingeniero de Proyecto (Adjunto) Inspectores de Planta, Inspectores de Campo (Adicionales) y Servicios de Topografía, los cuales no se encuentran cubiertos dentro de la tarifa. De modo que de requerirse alguno de ellos o todos, según sea el caso a requerimiento de EL CONAVI, se deberá cancelar adicionalmente por estos servicios de conformidad con las tarifas dispuestas para ello en el Reglamento Especial y que a continuación se detallan:

Personal Adicional Categoría A Monto USD $ Categoría B Monto UDS $ Categoría C Monto USD $ Ingeniero Adjunto 5.412,75 6.015,26 6.896,97 Inspector de Campo 3.457,44 4.158,50 4.744,57 Inspector de Planta 2.322,89 3.023,95 3.221,04 Servicio de Topografía Rige tarifa del Colegio CFIA Rige tarifa del Colegio CFIA Rige tarifa del Colegio CFIA” (Ver imágenes 32 a 67 de la carpeta digital n°1); 10) A través del oficio DE-07-3296, el ingeniero Alejandro Molina Solís, Director Ejecutivo a.i. remite al Consejo de Administración del CONAVI, el ajuste de tarifas para el pago de los nuevos contratos para la supervisión de los proyectos de conservación vial con las organizaciones de inspección, para su análisis y aprobación. (Ver imágenes 16 a 19 de la carpeta prueba número 1); 11) Mediante el oficio AEP-07-0612, del 10 de marzo del 2008, la Licenciada Leda Vargas Camacho, Jefatura de la Unidad de Análisis y Ejecución Presupuestaria de la Dirección Administrativa Financiera del CONAVI, se dirige al Director Ejecutivo, Ingeniero Alejandro Molina Solís, formulando inquietudes en torno al fundamento de las tarifas del personal adicional, por no encontrar sustento en el reglamento que regula la contratación de organismos de inspección. (Ver imágenes 69 y 70 de la carpeta digital prueba número 1); 12) Mediante el oficio número DJC-07-358-2008, del 13 de marzo del 2008, el Licenciado Manuel Emilio Castro Marín, Subdirector de la Dirección Jurídica del CONAVI, rinde criterio respecto al pago del personal adicional en labores de inspección. De interés, es mencionar que el criterio vertido indica lo siguiente: "Criterio para resolver: Existe una confusión que plantea la Unidad de Ejecución Presupuestaria en torno a la procedencia del pago del personal adicional, al estimar la jefatura de esa Unidad que no se aprecia en el Reglamento Especial que rige este tipo de contrataciones una clara y expresa tarifa para ese personal. La Ley General de la Administración Pública, en su artículo 16 establece que la actuación administrativa debe orientarse por la aplicación de principios elementales de justicia, lógica o conveniencia y jamás puede ser contraria a las reglas unívocas de la ciencia o la técnica. Sumado a lo anterior, es importante considerar que la interpretación que debe de darse a la situación que expone esa Unidad, debe ser en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular (Artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública). En el caso que se analiza, se tiene que dentro de la tarifa a cancelar a las organizaciones de inspección se encuentra también establecida tarifas de pago para personal de igual categoría y servicio al adicional. Tanto en el Reglamento Especial como en los contratos ya en ejecución para la inspección de la conservación vial, se estableció que la organización de inspección debe obligatoriamente contar con el siguiente personal mínimo: a.- un ingeniero de proyecto jefe y representante de la organización, b.- un asistente de ingeniería, d.-(sic) un (a) secretaria, e.- cuatro inspectores de campo, f.- un inspector de planta (cuando se requiera, debido que no en toda zona existen plantas productoras de asfalto). Adicionalmente, atendiendo la necesidad de cada zona, el CONAVI podrá solicitar y autorizar el personal adicional, una vez se cumpla con los requisitos para ello conforme al Reglamento Especial, dispuesto en los artículo 5 y 6. Así el personal adicional que se podría autorizar sería el siguiente: a.- ingeniero o ingenieros adjunto, b.- inspector o inspectores de campo, c.- inspector o inspectores de planta, d.- topógrafo o topógrafos. Como se puede apreciar, existe coincidencia entre el personal mínimo requerido a la Organización de Inspección y con el adicional (....) Diferente es la situación del topógrafo como personal adicional, para el cual conforme al Reglamento Especial rige para su pago la tarifa oficial del Colegio Profesional de Topógrafos del CFIA y no la del Reglamento Especial. Por ello, resulta razonable y apegado a la lógica entender que cuando se habla de la tarifa del personal adicional, será aquella también dispuesta para el personal homólogo de la Organización de Inspección, pues resultan de la misma naturaleza y trabajo. Aunado a lo anterior, siempre en aras de interpretar en la forma que mejor garantiza la realización del fin público, esta Dirección Jurídica durante la fase de formalización de los contratos, solicitó al Director de Conservación Vial del CONAVI que nos indicara la tarifa a cancelar al personal adicional para ser incorporada en el contrato expresamente, no porque considerara esta Dirección Jurídica que no estuviera dispuesta en el Reglamento Especial, sino con el fin de evitar confusiones y malas interpretaciones. Conservación por su parte detalló la tarifa para el personal adicional mediante oficio DCV-05523-2007 de fecha 20 de diciembre del 2007. No es cierto y no lo será de recibo, establecer que el contrato ya formalizado y en ejecución está regulando más aya (sic) de lo que el Reglamento Especial estableció para este tipo de contrataciones, porque al contrario de una posición como la apuntada, del antecedente y actuación desplegada tanto por la Dirección Financiera, Dirección de Conservación Vial, Dirección Ejecutiva y Consejo de Administración, cuando se analizó, se estableció, se determinó y aprobó la tarifa a cancelar por los servicios de inspección, quedo claramente dispuesto el pago de las tarifas que se llevaría a cabo por el personal de las Organizaciones de Inspección mediante Artículo V de la sesión n°530-07 celebrada el 15 de noviembre del 2007. Conclusión: Conforme a lo expuesto, sí resulta procedente la cancelación de servicios recibidos del personal adicional de las diferentes Organizaciones de Inspección de la Conservación Vial y para ello también resulta procedente que la cancelación se lleve a cabo en aplicación de las tarifas dispuestas en el contrato debidamente formalizado y en actual ejecución, conforme a lo explicado supra, en el entendido que dicho servicio sea recibido a satisfacción del CONAVI. Es importante considerar que la Contraloría General de la República no aprobó las tarifas, sino que las dejó en manos de la Administración y el Reglamento en el artículo 5° aprobado por el Órgano Contralor, establece la posibilidad de contratar personal adicional. Finalmente, hacemos la observación que el CONAVI al acudir y obtener autorización de la Contraloría General de República, procuró tener un medio de contratación flexible que le permitiera a diferencia del proceso de contratación ordinario, contar siempre con personal profesional y técnico para la inspección de la conservación vial...". (Ver imagen 72 a 75 de la carpeta digital prueba número 1); 13) A través del oficio DE-08-844, del 13 de marzo del 2008, el Director Ejecutivo, el ingeniero Alejandro Molina Solís, se dirige al Lic. Carlos Solís, Director Administrativo Financiero y a la Licenciada Leda Vargas Camacho, Jefatura de la Unidad de Análisis y Ejecución Presupuestaria, avalando lo señalado en el dictamen legal indicado en el hecho anterior. (Ver imágenes 77 y 78 de la carpeta digital prueba n°1); 14) En el oficio DAF-0262-08, del 02 de abril de 2008, el MBA. Carlos Eduardo Solís Murillo, Director de la Dirección Financiera, propone la modificación de las tarifas del personal adicional requerido a las organizaciones de inspección. En dicho oficio, se indica en lo que interesa: "Conforme con lo discutido con usted y el área legal, se procede a presentar una serie de anexos tendientes a explicar cómo fue que Conservación Vial (adjunto copia de oficio DCV05523-2007) estableció las tarifas dispuestas en los contratos de las Unidades de Inspección, atinentes al personal adicional requerido por la Administración (anexos 1, 2 y 3) y cómo se deberían establecer según criterio financiero (anexos 5, 6 y 7), criterio que básicamente se soporta en el análisis realizado a los costos administrativos (anexo 4) que sustentaron la tarifa general aprobada para las unidades de inspección. (…)". C. SOBRE LA DETERMINACIÓN DE LAS TARIFAS POR PARTE DE FINANCIERO. En los anexos que se analizaran a continuación se detallan las tarifas por personal adicional que según el área financiera deben ser ajustadas en los contratos. Ello a partir de la aplicación lógica y razonable de los gastos administrativos y del no reconocimiento de imprevistos para este tipo de personal" (...) 5. En el anexo 5 cuadro 2 se muestra la tarifa sugerida para los inspectores adicionales, surgida a partir de las tarifas de las unidades de inspección base, pero considerando gastos administrativos razonables (cuadro 1 anexo 5) que a lo sumo -al adoptar un inspector adicional- afectarían a la unidad de inspección, siendo que se entienda que se descartan aquellos costos administrativos que se consideran fijos. Por otra parte, no se incluye el 2,5% de imprevistos pues se considera que los ya reconocidos en la tarifa de la unidad de inspección son suficientes. (...) 7. En el anexo 7 cuadro 2, se muestra la tarifa sugerida para los inspectores de planta, surgida a partir de la tarifas de la unidades de inspección base, pero, considerando los gastos administrativos razonables (cuadro 1 anexo 7) que a lo sumo -al adoptar un inspector de planta- afectarían a la unidad de inspección, siendo que se entienda que se descartan aquellos costos administrativos que se consideren fijos. Por otra parte, no se incluye el 2,5% de imprevistos, pues se considera que los ya reconocidos en la tarifa de la unidad de inspección, son suficientes". En razón de lo anteriormente valorado y expuesto, se estima que es necesario gestionar una modificación -lo antes posible- al contrato, tendiente a que las tarifas se ajusten a parámetros más razonables tal como se observan en los anexos 5, 6 y 7. Por otro lado, también se estima pertinente, que en los contratos no debe consignarse que las tarifas adicionales están dispuestas en el reglamento de registro de elegibles para la contratación de servicios de inspección. Sí debería decirse que son derivadas de los costos estimados en las tarifas de las unidades de inspección base, siempre y cuando se efectúen los cambios propuestos.” (La negrita es original).... “Así las cosas y en el entendido que se cumplan los requerimientos establecidos en el reglamento de elegibles, las tarifas quedarían de la siguiente manera:

Personal adicional Categoría A Monto USD $ Categoría B Monto UDS $ Categoría C Monto USD $ Ingeniero Adjunto $4.673,32 $5.179,62 $5.927,86 Inspector de Campo 2.980,25 3.575,84 4.072,95 Inspector de Planta 2.002,29 2.600,26 2.765,08 (Ver imágenes 80 a 88 de la carpeta digital prueba n°1); 15) Mediante el oficio DVOP-1341, del 7 de abril del 2008, el Viceministro de Obras Públicas, Dr. Pedro Castro Fernández, se dirige al Director Ejecutivo, Ingeniero Alejandro Molina y le indica lo siguiente: "...me permito trasladarle para su conocimiento y las acciones que considere oportunas, el oficio No. DAF-0262-08, suscrito por el Mba. Carlos Solís Murillo, Director Financiero- CONAVI, recibido en este Despacho el 04 de abril de 2008. Para que se rectifique, lo procedente, respecto a la remuneración del personal adicional con la mayor prontitud". (Ver imagen 90 de la carpeta digital prueba n°1); 16) A través del oficio DJC-07-0594-2008, del 23 de abril del 2008, la actora, en su condición de Directora a.i. de la Dirección Jurídica, se dirige al Ingeniero Alejandro Molina, Director Ejecutivo con relación a la definición de la tarifa de pago para el personal adicional de las Organizaciones y precisa lo siguiente: "...Así las cosas, esta Dirección Jurídica le solicita a esa Dirección Ejecutiva que determinen y establezca por ser un aspecto meramente técnico, si resulta necesario llevar a cabo el ajuste que solicita la Dirección Financiera Administrativa. De establecerse el ajuste, ello significaría que deberíamos suscribir modificaciones a cada uno de los contratos suscritos con las organizaciones de inspección para efectuar el rebajo de la tarifa dispuesta por el personal adicional y además tomar las medidas que correspondan en derecho sobre lo pagado de más a esas organizaciones de inspección por los meses pagados que van del presente año". (Ver imágenes 92 y 93 de la carpeta digital prueba n°1); 17) Mediante el oficio DE08-1288, del 24 de abril del 2008, el Ing. Alejandro Molina Solís, en calidad de Director Ejecutivo, solicita al Lic. Carlos Solís Murillo, Director Administrativo Financiero, lo siguiente: “…presentar un resumen ejecutivo del oficio DAF-0262-08 del 02 de abril del año en curso; ya que el mismo se utilizará para cambiar los porcentajes de utilidad, administración e imprevistos que están en los contratos de las Organizaciones de Inspección para la supervisión de los proyectos de Conservación Vial.” (Ver imágenes 92 y 93 de la carpeta digital prueba n°1); 18) Mediante el oficio DAF-337-08, del 29 de abril del 2008, el MBA. Carlos Solís, Director de la Dirección Administrativa Financiera, envía al Director Ejecutivo algunas consideraciones acerca del cálculo de las tarifas del personal adicional. En dicho oficio se indica en lo que interesa que:" 1. Las tarifas originalmente reconocidas, contemplaban un 15% de gastos administrativos, un 2,5% de imprevistos y 10% de utilidad, que fueron aplicados incrementalmente a partir de las tarifas de las organizaciones base, siendo que -en primer término- ese 15% de gastos administrativos era superior al utilizado para la organización base, lo cual resulta improcedente si se considera que las tarifas adicionales son derivadas de éstas. 2. El reconocimiento de gastos administrativos por personal adicional, debe hacerse únicamente sobre aquellos costos variables sobre los que incurre la unidad base (ver anexos 1, 2 y 3), siendo que los costos fijos permanecen constantes. De ahí, que de ningún modo puede reconocerse el mismo porcentaje de gastos administrativos reconocidos a la unidad base, pues se estaría duplicando el reconocimiento de los costos fijos. Y mucho menos aún, aplicaría el 15% reconocido originalmente. 3. Se considera que no hay razón alguna que justifique "razonablemente" el hecho de reconocer al personal adicional un 2.5% de imprevistos al igual que se hace con las tarifas base siendo que se considera como suficiente el reconocimiento que se le hace a la organización base. De ahí que en el cálculo sugerido se sustrae dicho porcentaje. 4. En cuanto a la utilidad, sí se considera lógico y razonable mantener este reconocimiento". (Ver imágenes 97 y 9 de la carpeta digital prueba n°1) folios 1365 - 14010 a 1414 del expediente administrativo): 19) El 02 de mayo del 2008 el Director Ejecutivo mediante oficio DE08-1380, se dirige al Consejo de Administración del CONAVI, y expresa lo siguiente: “ Para su conocimiento y aprobación, les informo que la Dirección Administrativa – Financiera realizó una revisión de las tarifas que las Organizaciones de Inspección cancelan al personal adjunto (adicional a la estructura base), determinándose que los porcentajes de utilidad, imprevistos y administración fueron sobre valorados (sic). Por lo anterior, y en base al informe ejecutivo que presenta el Lic. Carlos Solís, en su oficio DAF-337-08, del cual les adjunto copia para mayor aclaración, les solicito su autorización para realizar los cambios correspondientes a los contratos con dichas organizaciones. De obtener su aprobación estaríamos generando los cambios pertinentes a los contratos en el menor plazo posible". (Ver imagen 103 de la carpeta digital prueba n°1); 20) El día 02 de mayo del 2008, el Director Ejecutivo mediante oficio DE08-1381, se dirige a la actora en su condición de Jefe de la Unidad Asesora Legal y al señor Benjamín Sandino González, Director a.i. de Conservación Vial y les solicita que en razón de la modificación a las tarifas que se cancelan a la personal adjunto de las organizaciones de inspección, planteen las modificaciones a los contratos, previa comunicación a cada uno de los encargados responsables de las organizaciones. (Ver imagen 103 de la carpeta digital prueba n°1); 21) El Consejo de Administración en la sesión número 577-08, celebrada el día 6 de mayo del 2008, conoce del oficio citado en el hecho anterior y dispone: "1. -Se acoge la propuesta de modificación de las tarifas del personal adicional requerido por las organizaciones de inspección propuesta por la Dirección Ejecutiva del Consejo Nacional de Vialidad en su oficio N°DE08-1380 reseñado. 2.- Se instruye al ingeniero Benjamín Sandino, Director de Conservación Vial, para que se cancelen únicamente los montos que correspondan a las organizaciones base de inspección, tal y como fue pactado por la Administración con la empresa de Organización de Supervisión, no así el pago de los adicionales, de conformidad con lo señalado en el oficio N°DAF0337-08, de repetida cita. 3.- Se instruye a la Dirección Jurídica que elabore los adendum correspondientes". (Hecho no controvertido, ver imágenes 108 a 110 de la carpeta digital prueba n°1); 22) En el oficio número DE08-1820, del 10 de junio del 2008, el Director Ejecutivo solicita información a la Dirección de Conservación Vial acerca de las adendas de los contratos con los organismos de inspección y a su vez, señala que no se pueden cancelar facturas correspondientes al personal adicional, hasta que se ajustaran a las nuevas tarifas. (Ver imagen 115 de la carpeta digital prueba n°1 folio 69 del expediente administrativo); 23) A través del oficio DCV-2385-2008, del 3 de julio del 2008, el Ingeniero Benjamin Sandino González, Director de Conservación Vial del CONAVI, se dirige a los representantes de los organismos de inspección y les concede 15 días hábiles para que se refieran al oficio DAF-0337-08, suscrito por el Director Administrativo Financiero, Mba. Carlos Solís. (Ver imagen 117 de la carpeta digital prueba n°1); 24) A través del artículo VIII, de la sesión N°604-08, del 19 de agosto del 2008, el Consejo de Administración instruye al Director Ejecutivo para que analice las justificaciones presentadas por los organismos de inspección para rechazar las tarifas propuestas por la Dirección Financiera del CONAVI. (Ver imagen 119 de la carpeta digital prueba n°1); 25) En el oficio DAF-710-08, del 27 de agosto del 2008, la Dirección Financiera rechaza los argumentos expuestos por los organismos de inspección, concluyendo que: "En síntesis, siendo que por más que leo y releo los planteamientos, no encuentro razón de peso que contraste la modificación propuesta por esta área financiera a las tarifas por personal adicional. Más aún, ninguna de las argumentaciones invalida a ciencia cierta el análisis practicado. Lo más que se hace es apelar a temas marginales como los reajustes, las vacaciones, el kilometraje, el aumento en combustibles, entre otras, que si bien la Administración debe valorar, no tienen que ver con el estudio". (Ver imágenes 121 a 127 de la carpeta digital prueba n°1); 26) En el informe de la Auditoría Interna, rendido mediante el oficio AU-300-08, del 23 de setiembre de 2008, se indica que no se localizaron las memorias de cálculo o algún documento que evidenciara los criterios utilizados, respecto a las tarifas a reconocer a los organismos de inspección. En dicho documento, se indica: "Sobre el tema de tarifas de pago durante la ejecución de actividades de los Organismos, ciertas Direcciones cuestionaron los montos establecidos en dichas tarifas. Por lo que al intentar ubicar las memorias de cálculo o algún documento de respaldo que evidenciara los criterios utilizados, no fue posible (...) En lo que respecta al valor de las tarifas de pago adicional, no se encontró dentro de la documentación revisada, memorias de cálculo o algún otro tipo de análisis que respalde los montos establecidos...". (Ver imágenes 872 a 903 de la carpeta digital prueba n°1); 27) El 29 de setiembre de 2008, en el Informe RH-2008-1516 suscrito por MBA Nora García Arias, Jefa Recursos Humanos dirigido a Licda. Karla González Carvajal, se remite el “Análisis porcentual del costo de las Unidades de Inspección en relación con la inversión de los proyectos que administran”, en el cual se indica en lo que interesa, lo siguiente: “Conclusión. De acuerdo con la información recopilada, se tiene de acuerdo con el Arancel de Servicios Profesionales de Consultoría para edificaciones, y considerando que los contratos celebrados con los organismos de inspección establecen como objeto contractual la inspección de obras, su costo por servicios debería ser de un 3% sobre el valor total de la inversión en proyectos de conservación vial, y la información obtenida refleja que los pagos totales a organismos de inspección constituyen un 10% del valor total de la inversión en proyectos de conservación vial. No obstante lo manifestado por el Ing. Benjamín Sandino, Director de Conservación Vial con respecto a que en la realidad a los organismos de inspección se les exige la administración de los proyectos, situación que nos ubicaría en una situación de ventaja para la institución, pues según el Arancel de Servicios Profesionales de Consultoría para edificaciones establece una tarifa mínima de honorarios por Administración de un 12% y el CONAVI en promedio está pagando un 10% a estos organismos de inspección". Indica además, que lo cancelado a los Organismos de Inspección es la suma de ¢2.671.410.776.73, que corresponde apenas a un 10% de la inversión total realizada en proyectos de construcción (¢25.857.868.091.66), por lo que CONAVI canceló un monto menor a lo que normalmente correspondería por actividad desarrollada. (Ver imágenes 130 a 138 de la carpeta digital prueba n°1); 28) En fecha 31 de marzo del 2009, se suscribe la adenda número dos con los organismos de inspección, en la cual se modifican las tarifas de acuerdo con lo señalado por la Dirección Financiera. La cláusula sexta de la adenda n°. 2 establece: “CLÁUSULA SEXTA: DE LA TARIFA. En adelante la Tarifa del personal Adicional, se regirá de conformidad con el oficio DCV-10-1917-2008 de fecha 02 de junio del 2008 de la Dirección de Conservación Vial Financiera (sic) DEL CONAVI, por lo que la tarifa será de la siguiente manera:

Personal adicional Categoría A Categoría B Categoría C Ingeniero Adjunto $ 4.673.32 $ 5.179.62 $ 5.927.86 Inspector de Campo $ 2.980.25 $ 3.575.84 $ 4.072.95 Inspector de Planta $ 2.002.29 $ 2.600.26 $ 2.765.08 Las adendas n°. 2 fueron firmadas en diciembre del 2008, por la Presidenta del Consejo de Administración, Licda. Karla González Carvajal, contando con el visto bueno del Director Ejecutivo del CONAVI, Ing. Alejandro Molina Solís y la aprobación Interna del Lic. Emilio Castro Marín, Director Jurídico a.i. (Ver imágenes 152 a 158 de la carpeta digital prueba n°1 folios 121 a 329 del expediente administrativo); 29) Mediante la resolución de las 08:00 horas del 26 de noviembre del 2012, la Contraloría General de la República, dicta el acto de apertura de procedimiento administrativo de la Hacienda Pública número DJ-78-2012, en contra de Karla González Carvajal, Pedro Castro Fernández, Enrique Angulo Zeledón, Jorge Montero Cabezas, José Rodolfo Naranjo Naranjo, Guillermo Matamoros Carvajal, Jeffrey Eduardo Núñez Núñez, Alejandro Molina Solís, Emilio Castro Marín y la actora. A ésta última, se le atribuye haber actuado presuntamente de manera negligente, por falta al deber de cuidado y el quebranto al principio de legalidad, por supuestamente, incorporar en los contratos suscritos con los diferentes organismos de inspección en diciembre del año 2007, tarifas para el pago del personal adicional sin contar con la respectiva autorización del Consejo de Administración, de esta forma, al tramitar y aprobar los contratos dichos, existe una falta al deber de cuidado en su deber de hacer cumplir con los procedimientos legales correspondientes establecidos para ese tipo de trámites, conforme a los artículos 8 y 17 del Reglamento sobre Refrendos de la Administración Pública. La segunda conducta endilgada, también reprochada como falta grave, es la supuesta omisión en el deber de supervisión sobre el criterio vertido por la Dirección Jurídica en el oficio DJC-07-358-2008 y suscrito por su subalterno, el Lic. Manuel Emilio Castro Marín, criterio que presuntamente se emite sin la fundamentación legal suficiente para respaldar la existencia de la tarifas adicionales, continuando con la aplicación de dicho criterio, pese que tuvo la oportunidad de ser corregido ante las observaciones efectuadas por la Licda. Leda Vargas Camacho, quien insistió en la falta de fundamentación de dichas tarifas. La tercer conducta que se reprocha es haber presuntamente, actuado de forma negligente por su conducta omisiva sobre lo acordado por el Consejo de Administración en la sesión número 577-08, artículo V, de fecha 06 de mayo del 2008, en donde, supuestamente, al haberse determinado los errores sobre la definición de las tarifas de pago del personal adicional en los cálculos efectuados en el oficio DCV-05523-2007, se determina la modificación contractual siendo que sobre el particular podrían existir derechos adquiridos por parte del contratista que no pueden ser disminuidos o eliminados más que a través de un procedimiento de lesividad, conforme con lo dispuesto en el numeral 3 de la Ley n°7494, Ley de Contratación Administrativa. Por otra parte, presuntamente, no corresponde la situación a un supuesto de modificación contractual unilateral de los contratos conforme con lo establecido en el artículo 200 de Reglamento a la Ley de la Contratación Administrativa, y es así como la Administración, presuntamente, pierde la oportunidad de recurrir a la vía contenciosa a fin de corregir la situación dicha a efecto de recuperar de los contratistas, las eventuales sumas de más, lo cual supuestamente podría representar un grave daño a la hacienda pública, todo de conformidad con el artículo 3 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública. Por todo ello, se atribuye que con su actuar, contribuyó a que se generara un supuesto daño a la hacienda pública para el CONAVI por el monto de $509.944 dólares, suma por la cual sería presuntamente solidariamente responsable conforme a los artículos 210 de la Ley General de la Administración Pública y 116 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos. (Ver imágenes 164 a 225 de la carpeta digital prueba n°1); 30) En el informe pericial rendido por la Doctora Montserrat Solano López, denominado "Dictamen Económico Financiero como prueba para el Proceso Administrativo Ordinario N.DJ-78-2012", concluyó la profesional, lo siguiente: "3.1 Tarifas: 3.1.1 El reglamento es claro al establecer los porcentajes que deben pagarse por administración, donde especifica hasta por un 15%, imprevistos hasta por un 2.5% y utilidad hasta por un 10% y sobre esa base es que el Ing. Núñez plantea se realicen los contratos. 3.1.2 Al no tener un piso ni un rango preestablecido, el pago de tarifas calculado por el Ing. Núñez Núñez, se realiza apegado al Reglamento y propone se pague con él máximo, contrario a esto, sería subjetivo establecer por ejemplo para Administración un 8%, cuando no existía memoria histórica en la Institución de contratos similares, ni se habían planteado esquemas técnicos de costos que indicaran de forma clara, si era un 6, un 8% o más, por lo que lo razonable en ese momento, ante ausencia de datos adicionales era apegarse a lo que indicaba el Reglamento y a lo que de previo había sido aprobado por el Consejo de Administración. 3.1.3 Las tarifas globales con que se paga al Organismo de Inspección son las que están debidamente aprobadas por el Consejo de Administración, no existe en la documentación suministrada, información que detalle que este Consejo aprobara tarifas en detalle para el personal adicional. 3.1.4 Se evidencia de la documentación analizada, que la Dirección Administrativa Financiera hace una serie de propuestas donde modifica montos y rubros, los cuales no son consistentes a lo largo del tiempo. Además en ninguno de los informes se pudo encontrar que existieran memorias de cálculo que permitieran dar sustento técnico a las propuestas, y en muchos de los casos por no decir en todos, se tienen comentarios como: “Se consideró excesivo”, “ajuste razonable”, “se eliminó porque era un periodo muy corto”, “no se considera por estar contemplado en el Organismo Base”, por citar algunos. Este tipo de razones son claramente subjetivas, pues para una persona algo puede ser excesivo y para otra persona puede estar bien o más bien escaso. Desde el punto de vista económico financiero debe sustentarse de forma técnica e irrefutable. Se determinó, por ejemplo en el oficio DAF 0262-08 no se incluye el Impuesto de Renta, pero en el oficio DAF 1228-07 y en el DCV-10-4093-2008 si se incluyen. Como el oficio DAF 0262-08 es la base para calcular el supuesto sobrepago, estas modificaciones afectarían los cálculos finales. No se guarda una relación consistente entre los gastos administrativos que se reconocen para la Organización Base y los que posteriormente se le reconocen al personal adicional. No se consideran los rubros de imprevistos para el personal adicional en las diferentes Zonas, transgrediendo lo establecido en el Reglamento y en el criterio jurídico. Además no considera que el personal adicional puede representar imprevistos distintos al del Organismo Base. En función de lo establecido en el Artículo 5 del Reglamento y del criterio jurídico, se estipula que el trabajo que debe desarrollar el personal adicional es de similar responsabilidad al personal del Organismo Base, por lo tanto, los colegios profesionales dentro de sus estatutos establecen honorarios similares para igual trabajo, situación que fue desconocida por la Dirección Financiera en los diferentes informes relacionados con el establecimiento del honorario del personal adicional. 3.1.5 Del análisis de los cuadros montados para este dictamen, que se incluyen en el Anexo No. 15 de este dictamen se colige lo siguiente: En función de que existen tres informes emitidos por la Dirección Financiera (DAF 262-08 del 2 de abril de 2008 (Folio 114), DAF 1228-07 del 21 Noviembre del 2007 y DAF 902 -08 del 24 Octubre de 2008, los mismos han servido de base para demostrar que en la evolución de las tarifas determinadas en un principio por parte de la Dirección de Conservación Vial, estas fueron variadas por la Dirección Financiera, la cual realizó ajustes que en muchos casos son subjetivos. Por tal razón, se confeccionaron los cuadros correspondientes a las Zonas A, B y C, para demostrar que hay diferencias sustanciales entre el criterio de la Dirección Financiera, donde asume que hay sobrevaloración de las tarifas así como en su propuesta de montos, datos que son comparados contra los resultados obtenidos en el presente análisis, donde se destacan los siguientes puntos: Tomando en consideración el criterio jurídico emitido por el Lic. Manuel Emilio Castro M., y el Artículo V del Reglamento, el honorario del Ingeniero adjunto debe ser igual al del Ingeniero Base, por lo tanto se considera en:

? Zona A : US$ 1.800 (resaltado en verde) y no en US$ 1.500. Zona B: US$ 2.000 (resaltado en verde) y no en US$ 1.500. Zona C: US$ 2.400 (resaltado en verde) dato que cambia en US$ -100.00 según el histórico y no en US$ 1.750. El vehículo debe ser Zona A: US$ 1.600 (resaltado en verde) y no US$ 1.500. Zona C: US$ 1.900 (resaltado en verde) y no US$ 1.800 ? El reconocimiento de honorario de los honorarios para las distintas zonas de acuerdo como los establece el Reglamento y el criterio jurídico afecta directamente el monto de cargas sociales (resaltado en verde) ajuste que se realizó en cada una de las tablas.

? Según el oficio DAF 262-08 de fecha 2 de abril del 2008, en el punto No. 6, se asumen como gastos variables únicamente cuatro rubros para el Ingeniero Adicional y tres para el Inspector Adicional y considerando los demás rubros de los costos administrativos como fijos, situación que no es real, por lo que se incluyen dentro de este análisis todos los rubros que fueron omitidos por la Dirección Administrativa Financiera.

? Es evidente que no se consideró el rubro de imprevistos a criterio del Lic. Solís por considerar que los ya establecidos en el organismo base eran suficientes, pero esto es una falta al propio Reglamento en su artículo V, el cual establece que para el honorario del personal adicional debe considerarse costos administrativos, imprevistos y utilidad, razón por la cual en este análisis se toman el cuenta el 2.5% de Imprevistos sin calificar subjetivamente el hecho de que fuera suficiente o no.

? Las variaciones consideradas subjetivamente por la Dirección Financiera afectan el equilibrio económico - financiero del contrato, el cual debió ser respetado según lo dictado por el Artículo V del Reglamento elaborado para administrar los Organismos de Inspección.

4 RECOMENDACIÓN: Una vez realizado el análisis de toda la documentación y elaborados de forma técnica, los cuadros para obtener el panorama real que debió haberse seguido para establecer las tarifas desagregadas por rubros, siendo congruentes con lo que establece el Reglamento y el criterio jurídico y al haberse evidenciado que las propuestas realizadas por la Dirección Administrativa Financiera del CONAVI, en los oficios analizados a lo largo de este dictamen, de manera respetuosa pero enfática considera esta profesional que los oficios DAF 1228-07 del 21 de noviembre 2007 y DAF 902-08 del 24 de octubre 2008, por la inconsistencia de los datos que presentan, para el cálculo de las tarifas hacen que el oficio DAF 262-08 del 2 de abril 2008, no tenga el sustento técnico necesario para ser utilizado como base técnica y con la certeza necesaria para realizar los cálculos que dan origen a las supuestas sumas pagadas de más, por esta razón los oficios supra citados DEBEN SER TOMADOS COMO BASE PARA DEMOSTRAR QUE EL DAF 262-08 NO DEBE SER CONSIDERADO COMO PRUEBA EN EL PROCESO ORDINARIO NO. DJ-78-2012 POR CUANTO EL MISMO CARECE DE SUSTENTO TÉCNICO. Esta recomendación se hace de forma objetiva e imparcial y se demuestra con los cuadros elaborados que contienen todos los elementos que debieron ser considerados, antes de suscribir los mencionados oficios y que prueban que lo señalado en los mismos es efectivamente como el autor de ellos indica: “…de manera informal y a mano alzada…”. Es importante resaltar que en materia económica-financiera cualquier estudio que se realice debe contener la técnica establecida para el mismo y NUNCA podrán hacerse de manera informal y mucho menos a mano alzada. Por todo lo anterior, estos oficios al carecer de sustento técnico, no pueden bajo ninguna circunstancia considerarse como prueba en un proceso tan delicado como el que se está llevando a cabo. Se entrega como parte de este dictamen un disco compacto con las hojas de cálculo debidamente formuladas". (Ver archivo denominado folio 003308 de la carpeta digital prueba n°3); 31) Mediante la resolución N°16098-2015, de las 09:00 horas del 5 de noviembre del 2015, el Órgano Decisor de la Contraloría General de la República, dicta el acto final del procedimiento administrativo de la Hacienda Pública número DJ-78-2018, indicando que la actora actuó de manera negligente con falta al deber de cuidado, por incorporar en los contratos suscritos con los diferentes organismos de inspección en diciembre del año 2007, tarifas para el pago del personal adicional sin contar con la debida autorización del Consejo de Administración, asimismo, se le atribuye la falta grave, por omisión en el deber de supervisión sobre el criterio vertido por la Dirección Jurídica en oficio DJC-07-358-2008, ya que es un criterio que se emite sin fundamento legal suficiente para respaldar la existencia de las tarifas adicionales en el Reglamento para la Conformación de un Registro de Elegibles para la Contratación de los Servicios de Inspección de los Proyectos de Conservación Vial de la Red Vial Nacional. Además, se le atribuye haber contribuido a que se generara un daño a la Hacienda Pública por el monto de $509.944 dólares, siendo responsable solidariamente con los demás investigados del procedimiento. Finalmente, se le impone a la actora la sanción de despido con fundamento en el artículo 113 inciso d) de la Ley de la Administración Financiera de la República, inhabilitación por dos años para el ejercicio de cargos públicos de conformidad con el artículo 72 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y responsabilidad civil por un monto de $153.265,58 (ciento cincuenta y tres mil doscientos sesenta y cinco dólares con cincuenta y ocho centavos norteamericanos). (Ver imágenes 228 a 414 de la carpeta digital prueba n°1); 32) En fecha 10 de noviembre del 2015, se interpone recurso de revocatoria con apelación en subsidio e incidente de nulidad en contra de la resolución indicada en el hecho anterior. (Ver imágenes 418 a 465 de la carpeta digital prueba n°1); 33) En el oficio DCA-2757, del 19 de octubre del año 2015, la Contraloría General de la República, con respecto a la autorización de modificación y prórroga de Reglamento para la Contratación Especial de Organismos de Ensayo, para la obtención de los servicios de verificación de la calidad de los proyectos de conservación vial de la red vial nacional pavimentada, señala que: "...no podrá contratarse ninguno de los estudios o personal adicional que se contempla en el sistema alternativo mientras el Consejo de Administración no haya autorizado los montos que se van a cancelar para cada rubro...". (ver imágenes 739 a 747 de la carpeta digital prueba n°1); 34) Mediante la resolución n°4225-2016, de las 13:00 horas del 7 de abril del 2016, el órgano decisor acoge parcialmente el recurso y reduce la suma de la responsabilidad civil, la cual se rebaja a la suma de $101.432,34 (ciento un mil cuatrocientos treinta y dos dólares con treinta y cuatro centavos de dólar de Estados Unidos de América). En lo que es de interés, dispone: "...En ningún momento este órgano decisor ha desconocido el hecho de que correspondía a la Dirección de Conservación Vial definir las tarifas en el sentido de establecerlas tanto del personal base como del personal adicional y el Reglamento especial de estas contrataciones así lo dispone pero siendo un elemento tan importante en la negociación, sea los rubros que va a cancelar la institución, ello requiere ser autorizado por el Consejo de Administración, órgano superior de la entidad, como se hizo a derecho con las tarifas del personal base, es decir, aún cuando le competía definir estas tarifas del personal base y adicional tenían que ser autorizadas por el Consejo de Administración" (ver pagina 123 de la resolución). (Ver imágenes 467 a 611 de la carpeta digital prueba n°1); 35) En el escrito presentado en fecha 14 de abril del 2016, la actora aporta la certificación emitida por el Jefe de Ejecución Presupuestaria del CONAVI, los montos pagados por CONAVI del primero de enero del 2008 al 30 de abril del 2008. (Ver imágenes 613 a 641 de la carpeta digital prueba n°1); 36) A través de la resolución R-DC-14-2017, de las 15 horas del 28 de febrero del 2017, el Despacho de la Contralora conoce del recurso de apelación interpuesto y confirma la sanción de despido así como la prohibición de ingreso o reingreso a un cargo de la Hacienda Pública por dos años y modifica la suma a pagar por concepto de responsabilidad civil, fijándose en $30.429.70 (treinta mil cuatrocientos veintinueve dólares con setenta céntimos, monto que deberá pagar indexado más los intereses hasta la cancelación total de éste. (Ver imágenes 642 a 686 de la carpeta digital prueba n°1) y 37) La perito de parte, la señora Montserrat Solano López, portadora de la cédula de identidad número 1-400-280, declaró en el juicio oral y público, que es administradora de empresas con licenciatura en contaduría pública, cuenta con bachillerato en administración de negocios, una maestría en negocios internacionales, un postgrado en gerencia de instituciones, maestría en liderazgo, un doctorado en economía y una especialización en gerencia de proyectos. Se ha dedicado a gerenciar proyectos de infraestructura pública y gestión general, trabajó como Directora en el Ministerio de Seguridad pública entre los años 1972 y 1978, pasó del sector público a privado, en el año 1994 realizó consultoría internacional, participó en la reestructuración de Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, gerenció proyectos de esa entidad y fue auditora interna. Ha participado como consultora en proyectos de entes públicos entre los años 2003 a 2005, ha asumido el puesto de gerente de proyectos, ha participado con el Consejo Nacional de Concesiones, gerenció estudios de la carretera San José-Cartago, es consultora en proyectos de la ruta 27, San José-Caldera, fue contratada por consorcio español para hacer supervisión ambiental, trabajó con el BID por alrededor de 8 o 9 años, particularmente en los proyectos BID-Catastro, Registro Público, Municipalidades, con el Organismo de Normalización Técnica del Ministerio de Hacienda. Agregó, que gerenció la central hidroeléctrica de la ESPH, con fideicomiso del Banco de Costa Rica. Laboró en España, Chile y el Salvador en temas de infraestructura y se encuentra jubilada desde el mes de enero del año 2020. Al iniciar su exposición, señaló que conocía a don Alejandro Molina, siendo éste quien le pidió la rendición del dictamen que se presentó en el procedimiento administrativo. Al iniciar su participación se dirigió a realizar lectura de material de apoyo para su exposición, siendo de particular interés que indicó que el reglamento de análisis, fija un tope de 15% conforme al artículo 5, es decir, fija un techo de 15% para gastos de administración, 2.5% de imprevistos y 10% de utilidad. Además, que de acuerdo con el reglamento, quien fija los pagos es la Dirección de Conservación Vial, siendo ésta quien va a definir las tarifas porque es esta unidad la que va a determinar las tareas que va a comprender la conservación. La modificación se realiza en fecha 19 de julio del 2007 y se realiza publicación de fe de erratas. Luego, en noviembre de ese mismo año, se hace la revisión de tarifas por el Director de Conservación Vial. Posteriormente, la Dirección Financiera sin estar autorizada por el Reglamento, movió los rubros, es decir, no tenía competencia para ello. Explica que desde el punto de vista contable financiero, el oficio DAF-1228-07 no tenía memoria de cálculo, ni la técnica para realizar el análisis de cualquier tipo de tarifa y además, lo hace a mano alzada, lo cual es suficiente para que cualquier propuesta se desacredite. En materia económica no hay subjetividad y no se puede hacer informalmente y a mano alzada. Estima que se trata de la ausencia de criterio técnico. Afirmó, que nunca encontró ninguna memoria de cálculo. Es un ingeniero quien tiene la competencia y fue quien hizo el cálculo original y el oficio DAF fue emitido por un administrador de empresas, quien según entiende, no tiene trabajo de campo, además, no hay nada que sustente técnicamente esos montos que propone. Explica que los órganos de inspección tienen personal base y personal adicional que se va requiriendo por parte del mismo ente dentro de una misma zona. El reglamento no habla de frentes adicionales que requieren personal adicional, entonces el Director de Conservación lo expone. Añade, que en cada frente de inspección hay un ingeniero, y debe tener las mismas características. El personal solo se va a utilizar si se abren más frentes de trabajo y se mantienen los porcentajes del 15% de gastos de administración, 2,5 de imprevistos y 10% de utilidad. En el oficio DJC-0358-2008, ante la duda del pago de personal adicional, se le indica que debe ser personal homólogo. La Dirección Jurídica se dirige a quien es el competente y la propuesta es igual salario por igual trabajo. Al referirse al DAF-262-08, del 2 de abril de 2008, indicó que los costos ya estaban ahí contemplados, por lo que no es cierto que incrementaban, en el criterio nuevo no median las memorias de cálculo y criterio técnico. Cuestiona la profesional que es subjetivo el criterio expuesto por el DAF-262-08, por cuanto no señala cuáles son los criterios de razonabilidad que invoca, quita una serie de costos para personal adicional sin tener memoria de cálculo. Afirma, que en tres oficios se refieren a esta situación. Cita el oficio FRH-2008-1516, que menciona una ventaja para el CONAVI por el pago del 10%, señala que es falso que la modificación de tarifas se hayan tomado del oficio DCV, según se indica en el oficio DF-902-09 y que en el oficio EJE-01-13-166, del 31 de mayo del 2013, se indica que la tarifa del CFIA es del 12%, por lo tanto la fijada es menor. Entre los hallazgos, señala que la tarifa es razonable frente a la fijada por el CFIA y al no superar el 15%, es conforme al reglamento. Las tarifas ya estaban aprobadas y por medio del oficio DAF se modificó sin competencia la tarifa, por lo que no debieron ser ejecutados. Se fijan diferencias entre honorarios y no hay razonabilidad en los datos y no hay metodología de cálculo razonable que le sostenga. Otra inconsistencia detectada es que en el DAF-262 se quitan los impuestos y en el DAF-902 se agregan nuevamente, lo que arroja diferencias importantes. No hay prueba de sobrevaloración del personal adicional. Reitera, que no hay soporte técnico y que tampoco se tomaron en cuenta las consultas de la Dirección de Conservación Vial, por lo que hubo afectación al equilibrio económico de los contratos. Insiste en que los oficios DAF no tienen sustento legal ni financiero, mientras que el ingeniero Núñez lo hizo conforme al Reglamento. Adiciona, que las modificaciones del DAF nunca fueron aprobadas por el Consejo de Administración, mismos que son subjetivos, sin criterio técnicos y no son de recibo para ningún efecto. Explica que las memorias de cálculo se utilizan para demostrar que algo es consistente y razonable, en éstas se colocan todos los rubros y de donde vienen, se aplican en anexos de excel, es obligatorio llevar memoria de cálculo. El Colegio Profesional indica que es obligatorio guardar los papeles de trabajo en que se sustenta un estudio. Si no se puede demostrar con memoria de cálculo la tarifa, se expone a reclamos. Los servicios adicionales eran frentes nuevos que se van abriendo dentro de un proyecto de obra pública. La metodología de Jeffrey usó misma metodología porque el trabajo es simultáneo, con la misma intensidad y alcances. Insiste que el señor Solís, rebaja la base de los organismos base sin criterio técnico. Ante las interrogantes formuladas, contestó lo siguiente: se encuentra incorporada al Colegio Profesional desde el año 1994. El estudio realizado es económico financiero, no es de auditoría, aunque aclara, que es contadora pública también, pero se quedó con el Colegio de Ciencias Económicas. El sustento de papeles de trabajo es lo mismo. Jeffrey sí hace análisis con base en tarifa del CFIA y los imprevistos de acuerdo con el reglamento y la lista de imprevistos de acuerdo con el criterio técnico. Es parte de la memoria de cálculo que da origen. El DAF se da recién aprobadas las tarifas, contempló los gastos de la organización base para elaborar los cuadros de lo que debió contemplar la adicional, porcentualmente como frente de trabajo hacen lo mismo. La composición de gastos debió haber sido igual. Afirma que tuvo a la vista la memoria de cálculo que utilizó Jeffrey Núñez, quien hizo el análisis. Precisó, que en los oficios hacía el análisis de lo que se debía contemplar. El Reglamento no incluía las tarifas para el personal adicional por eso se incluye a los órganos de supervisión y no se habla de los adicionales, por eso sale criterio legal. El reglamento habla de la supervisora y estructura A, B y C. Los adicionales son iguales para los frentes de trabajo. Señaló, que la estructura de costo debe ser la misma. No recuerda que el Concejo de Administración haya aprobado las tarifas de personal adicional. Cree que sí estaba aprobado, porque de lo contrario no se podía pagar. Se pagó menos porque no se usó con base en criterio DAF, se le pagó diferente. Reitera, que Jeffrey sí hizo estudio de tarifas de personal adicional. El criterio de igual trabajo igual salario es un criterio jurídico. Señaló, que la administración de personal adicional debe contemplar todos los costos, la parte económica y legislativa laboral que está vinculada. Por último, indica que se pagó con base en criterio DAF. (Declaración que consta en registro de grabación)

II.Hechos no probados: Se tienen como no probados los siguientes hechos de interés: 1) Que el pago realizado a los organismos de inspección respecto a las tarifas del personal adicional incorporadas a los contratos celebrados entre CONAVI y los organismos de inspección originalmente, con base en el oficio DCV-05523-2007, del 20 de diciembre del año 2007, emitido por el ingeniero Jeffrey Núñez Núñez, Director de Conservación Vial de CONAVI y que se mantuvieron vigentes durante un período de 15 meses, correspondientes a todo el año 2008 y el primer trimestre del año 2009, carecieran de sustento técnico, estuvieran sobrevaloradas y que generaran un grave daño a la hacienda pública; 2) Que el criterio legal DJC-07-358-2008 del 13 de marzo del 2008, rendido por el licenciado Manuel Emilio Castro Marín, no encuentre asidero jurídico y sea un criterio inválido e insostenible, a la luz de la normativa objeto de interpretación. 3) Que los funcionarios de la Dirección Financiera del CONAVI que intervinieron en la fijación de las tarifas adicionales, reduciendo los porcentajes indicados por el ingeniero Núñez Núñez en el oficio DCV-05523-2007, del 20 de diciembre del 2007, ostenten la competencia para dejar sin efecto el criterio vertido por el ingeniero a cargo de la Dirección de Conservación Vial del CONAVI y 4) Que los oficios DAF-262-2007, de fecha 02 de abril de 2008, DAF-337-08, del 29 de abril del 2008 y DAF-710-08, del 27 de agosto del 2008, rendidos por el MBA. Carlos Eduardo Solís Murillo, Director de la Dirección Financiera, cuenten con el respaldo técnico financiero y sus memorias de cálculo, para sustentar la propuesta de fijación de tarifas de personal adicional.

III.- Argumentos de la actora: En esencia y abordando los hechos de la demanda y los argumentos asociados, la accionante señala que en el procedimiento administrativo instruido por la Contraloría General de la República, en lo fundamental, se le atribuyó el avalar la incorporación a los contratos de los organismos de inspección, las tarifas del personal adicional, sin que, en criterio del órgano contralor, se hubiera obtenido la autorización o aprobación que el órgano decisor considera que debió obtenerse por parte del Consejo de Administración y que falló en supervisar la labor del Lic. Castro Marín, que emitió el criterio que avalaba la continuidad del pago de las tarifas del personal adicional. La responsabilidad se le atribuye, al estimar que el pago de tarifas por el personal adicional estaba técnica y financieramente sobrevaloradas. Al exponer los argumentos de fondo, señala los siguientes: 1) la gravedad y magnitud de la sanción que se le impone tanto administrativa como civilmente, está basada en el criterio subjetivo del órgano director del procedimiento y ratificado por el Despacho de la señora Contralora, respecto a las tarifas de personal, considerando que debieron ser aprobadas por el Consejo de Administración. Advierte una incorrecta valoración de la prueba, limitándose el órgano contralor a indicar que respeta pero no comparte el criterio técnico de la Dra. Montserrat Solano, sin indicar las razones técnico financieras para apartarse del mismo. Expone que en ese orden, carece de fundamentación la resolución sancionatoria. Agrega, que respecto a la resolución emitida por el Despacho de la Contralora General de la República, si bien reduce el porcentaje de responsabilidad de la actora a un 30% del monto, ello no fue producto de la prueba aportada, la cual fue la certificación emitida por el Jefe de Ejecución Presupuestaria del CONAVI, en el cual se evidenciaba que los montos pagados por CONAVI del primero de enero del 2008 al 30 de abril del 2008, período endilgado como responsabilidad civil, distaban de los señalados en la resolución número 4225-16. 2) La necesidad de aprobación de esas tarifas no se sustenta en norma específica, sino en la interpretación subjetiva que se realiza durante todo el procedimiento del trámite que se debió seguir. Al exponer los argumentos, señala que no existe norma que obligue la aprobación previa por parte del Consejo de Administración, de la tarifa adicional a reconocer al personal adicional, siendo el Reglamento especial utilizado, una norma debidamente aprobada por el Consejo de Administración del CONAVI, siendo a su vez, de conformidad con el artículo 2 de la Ley de Contratación Administrativa, un sistema alternativo que busca la agilidad en la contratación de servicios profesionales. Afirma, que la Contraloría General de la República no imputa norma expresa que obligue a que la tarifa adicional a cancelar a personal adicional, deba ser remitida al Consejo de Administración de previo a su inclusión en los contratos ni que fundamente que debió ser publicada en La Gaceta. Expone, que tal postura, es contraria a los artículos 5 y 47 del Reglamento de cita. Concluye de lo expuesto, que: 1. El reglamento autoriza a las dependencias técnicas de CONAVI para que dispongan directamente sobre el requerimiento y la contratación de personal adicional o especial a los organismos de inspección adicional, 2. Que dentro del Reglamento no se encuentran funciones o competencias específicas para el Consejo de Administración del CONAVI, respecto de la tarifa adicional a cancelar a ese personal especial, 3. Que expresamente el artículo 5 del Reglamento establece que la determinación de la tarifa a reconocer por esos servicios especiales es competencia de la entonces Dirección de Conservación Vial, 4. Que no existe norma expresa que dispusiera sobre la obligación de la entonces Dirección Jurídica del CONAVI, de remitir para aprobación del Consejo de Administración las tarifas de personal adicional, de previo a su incorporación al contrato, 5. Que la incorporación de las tarifas especiales a reconocer a ese personal adicional en los contratos suscritos el día 21 de diciembre del año 2007, se encuentran apegados a el reglamento y 6. Que no se puede interpretar como lo indica la resolución DC-0053, que las tarifas de servicios especiales corresponden a los trabajos de topografía por cuanto éstas, tal y como lo señala el reglamento, son definidas por el Colegio de Topógrafos. Expone, que su actuación fue acorde con el reglamento que fue debidamente aprobado por el Consejo de Administración y la Contraloría General de la República, siendo su actuación recibida sin ninguna advertencia de situación anormal, bajo una presunción de buena fe y bajo la confianza del caso, bajo los principios de presunción legítima y presunción de validez y legitimidad de los actos administrativos. Lo anterior, conforme a las normas de la Ley de Creación del Conavi, que refiere a las competencias del Consejo de Administración y la Dirección Ejecutiva. En ese mismo sentido, alega que en la resolución número 4225-2016, del 7 abril del 2016, se reconoce que no existe legislación o reglamentación que disponga la obligación que se estima inobservó, reconociendo también, que había fundamento legal para contratar personal adicional, por lo que no se le puede sancionar en aplicación retroactiva de norma, reiterando que su persona actuó conforme al reglamento vigente. Señala que de lo expuesto se concluye que el reglamento autoriza a las dependencias técnicas del CONAVI para que dispongan directamente sobre el requerimiento y la contratación de personal adicional o especial a los organismos de inspección, que dentro del reglamento no se encuentran funciones o competencias específicas para el Consejo de Administración del CONAVI, respecto de la tarifa adicional a cancelar a ese personal especial, que en el CONAVI, el Consejo de Administración es dentro del marco de la ley 7798, un órgano de definición política y regulador, que emite disposiciones de orden general que deben ser cumplidas por las dependencias técnicas y administrativas del CONAVI, por ende, no es un órgano ejecutor, ni gerencial o regular, operativo ni técnico al que deban remitirse todas y cada una de las actuaciones que se efectúan en los procedimientos de contratación administrativa que ejecuta el CONAVI. Además, que el articulo 5 establece que la determinación de la tarifa a reconocer por esos servicios especiales es competencia específica de la Dirección de Conservación Vial, que no existe norma expresa ni en el reglamento ni en la autorización del órgano contralor, que dispusiera sobre la obligación de la entonces Dirección Jurídica del CONAVI, de remitir para aprobación del Consejo de Administración las tarifas del personal adicional, de previo a su incorporación al contrato, que el reglamento no fue modificado con la determinación de la tarifa adicional ni con su inclusión en los citados contratos por cuanto la existencia de la misma ya estaba dispuesta en el texto del reglamento y la competencia para su determinación se había trasladado por parte del Consejo de Administración ya aprobado por la Contraloría General de la República en el oficio número 3527 y que ante la omisión en la determinación e imputación de una aparente normas supuestamente violentadas, respecto de la inclusión de la tarifa adicional en los contratos, el órgano contralor violentó su derecho de defensa y esta omisión implica una falta de sustento en el traslado de cargos efectuado. En síntesis, que se le atribuye una conducta dolosa atribuyéndose una falta administrativa gravemente culposa sin indicar el sustento normativo. 3) que la incorporación de tarifas adicionales en el reglamento especial de la contratación constituía una modificación y por ende debía ser conocida por el Consejo de Administración, aspecto que no es correcto por cuanto el Reglamento ya tenía incorporada la posibilidad de asignar personal adicional, personal que debía ser autorizado por la Dirección de Conservación Vial y cuyas tarifas serían definidas por ellos. Agrega, que el artículo 5 del Reglamento de rito, señala que la Dirección de Conservación Vial definirá un monto global para el pago de estos servicios especiales, que es la encargada de definir dichas tarifas, ningún otro artículo de reglamento hace referencia respecto a que esas tarifas de servicios especiales debían ser aprobadas por el Consejo de Administración del CONAVI y las tarifas remitidas mediante oficio del ingeniero Núñez correspondían únicamente al ingeniero e inspectores, desglose de la tarifa que no evidenciaba señal capaz de advertirle a la actora la existencia de algún tipo de irregularidad. Suma como alegato, que no era su competencia definir las tarifas ni tampoco se demostró en el procedimiento administrativo, que el dictamen DJC-07-358-2008 del 13 de marzo del 2008, rendido por el licenciado Manuel Emilio Castro Marín, haya sido sometido a su aprobación, al endilgarse la falta de supervisión al mismo. 4) Que a pesar de que el Reglamento tenía establecida la posibilidad de incorporar personal adicional, ni la Contraloría ni el Consejo de Administración al aprobar el mismo, solicitan el detalle de las tarifas adicionales. Resalta que al aprobar el reglamento, la Contraloría General de la República no advirtió que las tarifas adicionales debían someterse al conocimiento del Consejo de Administración, como si lo hizo en el oficio DCA-2757, del 19 de octubre del año 2015. Señala además, que los servicios especiales no se refieren a los servicios de topografía, como se señala incorrectamente en la resolución del despacho de la señora Contralora, por cuanto las tarifas de los servicios de topografía están definidas reglamentariamente por el Colegio de Topógrafos, por lo que estos servicios especiales se refieren al personal adicional que se podía contratar. 5) Que al día de hoy, se desconoce cuál es el fundamento técnico financiero que se usó como base para las sanciones impuestas por el órgano director, toda vez que a la fecha nunca se desvirtuó y se desconocen las razones del por qué no se comparten las consideraciones financieras emitidas en el informe realizado por la señora Montserrat Solano y aportado como prueba dentro del procedimiento administrativo. Respecto a temas probatorios, adiciona que los organismos de inspección formularon oposiciones a la modificación, los cuales fueron calificados como temas marginales, las cuales no fueron atendidas a profundidad por la Dirección Financiera del CONAVI, tal y como se desprende del oficio DAF0710-08, del 27 de agosto del 2008, pese que el Consejo de Administración solicitó su atención. Señala que la falta de claridad, provocó el atraso en las adendas a efectuar. Además, precisa que se cuestiona la certeza de los criterios emitidos por los tres oficios elaborados por la Dirección Financiera, e informe de la Auditoría Interna, mediante el oficio AU-300-08, del 23 de setiembre de 2008. 6) únicamente y en relación con las razones técnicas y económicas para determinar que la tarifa del personal adicional está supuestamente sobrevalorada, la Contraloría General de la República basa toda su teoría del caso en los informes financieros del licenciado Solís sin expresar - criterio propio alguno y hacer suyos los informes financieros- basados únicamente en que el licenciado Solís era el funcionario competente para determinar esa situación y que era reconocida su experiencia como Director Financiero en aquel entonces; 7) Que a la fecha no se conocen las memorias de cálculo ni detalle de las estructuras de cálculo de las tarifas bases de los organismos de inspección incorporadas en el Reglamento, para poder partir de un análisis de las mismas y así determinar fehaciente y responsablemente que las tarifas adicionales estaban sobrevaloradas; 8) Que las causas del supuesto daño al erario público es el supuesto mal cálculo de la tarifa del personal adicional y su paga, hechos que no son responsabilidad de la actora, tal y como lo indica la resolución del despacho de la señora contralora. No obstante, en la prueba incorporada a los autos, se encuentra el oficio RH-2008-1515, de fecha 29 de setiembre del 2008, en el cual se indica que determinándose que conforme las actividades a realizar por los Organismos de Inspección, correspondería su equiparación con el rubro de Administración definido en dichos aranceles, que corresponde a un 12% sobre el valor final de la obra, de suerte que CONAVI canceló un monto menor a lo que normalmente correspondería por actividad desarrollada. Suma como argumento, que el citado informe no señala si el monto total ejecutado por el CONAVI en sus contratos obra vial, tiene incluidos aquellos montos correspondientes a reajustes de precios de las contrataciones viales asignadas para su administración a los organismos de inspección, lo que eventualmente lo incrementaría y reduciría significativamente ese 10% definido en informe. Reitera, que el monto intimado por la Contraloría no puede ser estimado cierto ni exacto; 9) Que bajo el supuesto de que las tarifas que nos ocupan no hubiesen estado supuestamente sobrevaloradas, por el hecho de haber estado incorporadas en el contrato, no se hubiese dado ningún supuesto daño a la hacienda pública; 10) que durante todo el procedimiento administrativo no se ha dado una debida valoración de la prueba en donde se haya indicado con total claridad y fundamento técnico económico las razones del porqué los informes financieros emitidos por el CONAVI estaban correctos y cuáles son los errores o deficiencias de las pruebas técnicas económicas aportadas como prueba en todo el procedimiento. Suma como argumento que existe contradicción en los tres criterios emitidos por la Dirección Administrativo Financiero del CONAVI, a saber, DAF-0262-08, del 02 de abril del 2008, DAF-0337-08, de 29 de abril del 2008 y DAF-0710-08, del 27 de agosto del 2008, por cuanto ninguno se fundamenta en criterios técnicos financieros, sino que responden a apreciaciones subjetivas de quien los emite sin acreditar los criterios sustentados en regulaciones nacionales o internacionales. Dichos criterios los adopta como ciertos el órgano contralor y pese que el órgano director del procedimiento tuvo un asesor financiero, en ningún momento emitió documento técnico financiero alguno que confirmara lo señalado por el señor Carlos Solís o desvirtuara el criterio expresado por la doctora Montserrat Solano. Enfatiza, que ese tipo de documento debe ser técnico y no admitir la discrecionalidad administrativa. Aunado a lo anterior, advierte que deben estar fundamentados en una memoria de cálculo personal base debidamente oficializada por las dependencia técnicas de la Administración, los cuales no constan en el expediente administrativo y que la propia Contraloría General de la República y la Auditoría del CONAVI han indicado que no fue localizada. Hace notar, que las inconsistencias son señaladas por el informe realizado por la Doctora Montserrat Solano. Agrega, que los propios organismos de inspección objetaron los criterios vertidos por los Organismos de Inspección; 11) Que tal y como se demostró en el documento presentado ante el Despacho de la señora Contralora el día 14 de abril del 2016, se probó fehacientemente que los cuadros sobre los cuales se determina -por parte de la CGR- la suma de US$101.432.34 ostentan tres grandes imprecisiones en tres diferentes casos, tal y como se demuestra con certificación suscrita por la Jefe de Presupuesto de CONAVI en el año 2016, certificación que denota una diferencia de $US89.789.02 menos que lo establecido por la CGR. Además, señala que conforme a los criterios apuntandos y emitidos por la Dirección Financiera del CONAVI en el año 2008, se determina por parte de la Contraloría General de la República que el supuesto monto a recuperar es por la suma de $509.644.°°, no obstante, la propia Dirección Financiera mediante el oficio FIN-01-2011-366 del día 21 de setiembre del 2011, señaló que el monto a recuperar por lo supuestamente pagado de más a los organismos de inspección durante la totalidad de los años 2008 y 2009, asciende apenas a la suma aproximada de $36.787.99, situación que demuestra la falta de certeza de los cálculos efectuados y la carencia de los elementos probatorios; 12) Si se toma en consideración que el Despacho de la señora Contralora estableció la responsabilidad de la actora en un 30% del monto de $101.432.34 y si ese monto está incorrecto, significa que una vez más se le endilga una responsabilidad civil en datos económicos errados; 13) Inexistente nexo causal entre las conductas a las cuales se les atribuye la generación del daño y la conducta desplegada por la actora. Señala la accionante que ninguna de las actuaciones que se alega fueron efectuadas por su persona, son las causantes del supuesto daño causado a la Administración, por cuanto no lo atribuyen en el traslado de cargos a la inclusión en los contratos suscritos el día 21 de diciembre del 2007, relativo a la tarifa adicional para el personal especial. Precisa, que se atribuye el supuesto daño a la elaboración aparentemente incorrecta de la tarifa del personal adicional, lo que no es competencia de su persona, ni la elaboración ni la aprobación. Asimismo, el pago realizado de las tarifas del persona adicional, es una acción no realizada por su persona, la cual continuó a pesar de que a partir del día 6 de mayo del 2008, el Consejo de Administración ordenó detener el pago de esa tarifas. Concluye que, la responsabilidad civil atribuida por el presunto daño económico por el supuesto pago de más en la tarifa especial reconocida al personal adicional no se origina en las acciones imputadas a su persona, sino que por el contrario, tendrían su génesis en la elaboración o determinación de esa tarifa efectuada por la dependencia técnica definida en el Reglamento. Respecto al presunto daño económico, de haberse efectuado la inclusión en los contratos de esa tarifa especial con la previa aprobación del Consejo de Administración, el resultado habría sido el mismo, considerando que el problema no es su inclusión en el contrato, debido a que el presunto daño se origina en que supuestamente esa tarifa adicional estaba mal elaborada por la dependencia técnica y el Consejo de Administración no disponía para ese momento de otro criterio técnico que le permitiese determinar esa situación. Así las cosas, no se podría exigir responsabilidad alguna de su parte; 14) Indemostrada conducta dolosa o culpa grave. Expone antecedentes judiciales y argumentos relativos a la imputación de responsabilidad civil, precisando que su persona ejerció todas la actuaciones que el deber de cuidado exige a ese tipo de contratos, considerando incluso el escaso tiempo de que se disponía. Agrega, que la aprobación interna de los contratos no constituyen un aval a la corrección o exactitud de aspectos técnicos de la contratación de esos servicios de inspección, solamente lo es en cuanto al cumplimiento de requisitos de legalidad; 15) La aprobación interna concedida a los contratos administrativos suscritos el día 21 de diciembre del 2007, no constituye un aval a la corrección o exactitud de aspectos técnicos de la contratación de esos servicios de inspección, solamente lo es, en cuanto al cumplimiento de requisitos de legalidad propios de la contratación que se trate. En el caso concreto, no señala el traslado de cargos la norma violentada respecto de una supuesta obligación de acudir de previo al Consejo de Administración para la inclusión de la tarifa adicional en los contratos, ya que por el contrario, el propio Reglamento en su artículo 5, dispone que esa actuación es propia de una dependencia técnica, lo que evidencia que los cargos imputados respecto a una supuesta falta del deber de cuidado, por lo que no pueden generar sanción civil o administrativa. Agrega que de acuerdo con el Reglamento de Refrendos, en cuanto al refrendo contralor, es aplicable también al tema de la aprobación interna, de cuyo artículo 8 desprende que ambas actuaciones responden a una verificación de aspectos propios de legalidad, no así de elementos de naturaleza técnica, que como en el caso concreto, corresponden a la procedencia o no de los elementos o componentes de una tarifa. Insiste, que bajo tal argumento, se demuestra que no existe nexo causal entre la emisión y aprobación de una tarifa especial respecto a las conductas imputadas y 16) ausencia de informe preliminar, final o conclusivo de una investigación que se menciona en el traslado de cargos, violentándose así, el artículo 5 del Reglamento de Organización y Servicio de las potestades Disciplinaria y Anulatoria en la Hacienda Pública, el cual se refiere a la investigación preliminar que se realizará de previo a la apertura del procedimiento administrativo, lo que estima constituye un vicio de nulidad conforme el artículo 133 de la Ley General de la Administración Pública, por cuanto no queda claro cuáles son los elementos conclusivos de los antecedentes que motivan el expediente. Además, aduce falta de fundamentación, citando al efecto precedentes de la Sala Constitucional y de la Procuraduría General de la República.

IV.- Argumentos de los demandados: En síntesis, la representación de la Contraloría General de la República, inicia su defensa alegando la caducidad de la acción, bajo el alegato que la conducta administrativa impugnada en el presente asunto -resolución número 16098-2015 (DJ-2057) dictada a las 09:00 horas del 05 de noviembre de 2015- le fue debidamente notificada a la actora al correo electrónico señalado al efecto, el día 05 de noviembre de 2015 a las 15:00 horas tal y como rola a folio 3818 del expediente administrativo y no es sino hasta el 19 de octubre de 2017 que la actora presentó la demanda que nos ocupa, habiendo transcurrido de manera sobrada -año y 11 meses- el plazo de caducidad de un año que se establece en el artículo 39 inciso 1) sub-inciso a) del CPCA. En cuanto a los hechos, rechaza aquellos que introducen valoraciones subjetivas o bien, los estima inexactos. Por otra parte, aclara que el artículo 5 del Reglamento lo que establece es que para la incorporación de un ingeniero de proyecto adicional, el CONAVI reconocerá la tarifa de pago que incluye además la administración, imprevistos y utilidad. En cuanto a lo señalado por la accionante de que no se requiere la autorización del Consejo de Administración para aprobar las tarifas del personal adicional, lo rechaza. Expone que la actora argumenta de manera equivocada que las tarifas del personal adicional no debieron ser aprobadas por el Consejo de Administración del CONAVI. Refiere que considera la accionante que el Reglamento de la contratación ya tenía incorporada la posibilidad de asignar personal adicional y cuyas tarifas debían ser definidas por la Dirección de Conservación Vial. Además, que las tarifas del personal adicional no estaban sobrevaloradas y que al estar incorporadas en el contrato, no se hubiese dado ningún supuesto daño a la hacienda pública. Al respecto, precisa que tal y como se desarrolla en el acto final del procedimiento administrativo DJ-78- 2012, el 04 de diciembre del 2006, el Consejo Nacional de Vialidad, mediante acuerdo no. 436-06, aprobó el sistema de contratación de servicios de inspección a través del “Reglamento para la conformación de un registro de elegibles para la contratación de los servicios de inspección de los proyectos de conservación vial de la Red Vial Nacional” y lo somete a conocimiento de la Contraloría General de la República. El 4 de febrero del 2007, el Consejo de Administración del CONAVI, según consta en el artículo I de la sesión n°. 453-07, aprobó las tarifas por zonas para la supervisión de los contratos de Conservación Vial que se incorporan al respectivo Reglamento e instruyó a la Dirección Ejecutiva para que a la brevedad sometiera las tarifas a valoración de la Contraloría General de la República. Dichas tarifas son: Zonas en donde aplica la tarifa básica A$24.008.52: $18.922.97. Zonas en donde aplica la tarifa básica B: $20.139.71. Zonas en donde aplica la tarifa básica C: $24.008,52. Estima que se advierte con claridad que las tarifas obligatoriamente tenían que ser autorizadas y aprobadas por el Consejo de Administración, tal y como se hizo y además las tarifas autorizadas en ese momento, eran las tarifas de pago del personal base, las tarifas básicas para cada zona, reconocidas a los organismos de inspección según su zona; es decir, no se estaba autorizando el monto de las tarifas del personal adicional. Con respecto al sistema especial de contratación que rige la conformación del registro de elegibles para la contratación de los servicios de inspección de los proyectos de conservación vial de la Red Vial Nacional, el 09 de abril de 2007, la Contraloría General de la República mediante el oficio n°. 3527, y con sustento en el artículo 2, bis inciso c), de la Ley de Contratación Administrativa, autorizó dicho sistema de contratación por un plazo de un año, pues estaba condicionado a la aprobación final del reglamento por parte del Consejo de Administración. Además, cualquier modificación debía ser aprobada por la Contraloría General y el reglamento debía ser publicado en La Gaceta, según lo indicado en el Reglamento y en el oficio de aprobación de ese órgano contralor (DCA-1202 del 9 de abril de 2007). Es decir, se trata de una autorización especial que otorga la Contraloría General en materia de contratación administrativa, en casos excepcionales, en donde se obvia el cumplimiento de la normativa de contratación administrativa, pero sujeto a la obligatoria aplicación de la normativa reglamentaria que ha sido autorizada y todo de conformidad con las condiciones de la aprobación y bajo la responsabilidad de la autoridad superior de la administración a quien se confirió la autorización. El Consejo de Administración adjudica 22 zonas con base en el reglamento dicho y siguiendo la secuencia de hechos probados por el órgano decisor del procedimiento administrativo de la CGR, en noviembre de 2007 se dio una revisión de tarifas del personal base por parte del Director de Conservación Vial del CONAVI. El 8 de noviembre del 2007, por medio del oficio n°. 4439 suscrito por el Ing. Jeffrey Núñez Núñez, Director de Conservación Vial del CONAVI, dirigido al Director Ejecutivo, Ing. Alejandro Molina Solís, ante una reclamación o solicitud de revisión de las tarifas del personal base establecidas originalmente, hace una primera propuesta la que es a su vez revisada por el Ing. Carlos Solís, Director Financiero quien le hace unas revisiones y ajustes “a mano alzada” -dice su oficio- pues él no era el encargado de proponer esas tarifas, pero posteriormente acogiendo esos ajustes el Ing. Jefrey Núñez señala: “En atención al oficio sin número presentado por las Ingenieras Ileana Aguilar Aguilar y Mónica Bolaños con fecha 2 de noviembre del 2007, referente a la revisión de tarifas de los honorarios a pagar para cada organismo de inspección según zona, me permito adjuntar las correcciones oportunas para mejor proceder según corresponda, con el propósito de que sean aprobadas por el Consejo de Administración”. Es decir, ante el reclamo referenciado, el Ing. Núñez Núñez hizo una revisión de esas tarifas del personal base originalmente autorizadas en el reglamento y tomando en consideración los ajustes que le hizo el Lic. Carlos Solís Murillo, dichas tarifas quedaron corregidas así: Zonas en donde aplica la tarifa básica A: $21.568.52 Zonas en donde aplica la tarifa básica B: $25.060.61. Zonas en donde aplica la tarifa básica C: $28.379.86. Una vez establecidas esas tarifas, el 12 de noviembre del 2007, el Ing. Alejandro Molina Solís, Director Ejecutivo, remitió al Consejo de Administración el oficio DE-07-3296 que indica “… Así las cosas, con el fin de continuar con el procedimiento respectivo de contratación especial de Organizaciones de Inspección, somete (sic) a ustedes para aprobación el ajuste de tarifas en las tres categoría (sic), para que si a bien lo tienen sean aprobadas mediante acuerdo firme, para posteriormente hacer de conocimiento de todos los interesados sobre su aprobación y aplicación./ Se adjunta oficio DCV-04439 del-2007 del 08 de noviembre del 2007, suscrito por su Director Ingeniero Jeffrey Nuñez Nuñez (sic)”. Se hace ver que esto obedece al proceder apegado a la norma reglamentaria para la aprobación de las tarifas, es decir, las tarifas base y cualquier modificación al respecto que estableciera la Dirección de Conservación Vial, tenía que ser autorizada por el Consejo de Administración y ser publicadas en La Gaceta para conocimiento de las partes. El 15 de noviembre de 2007 el Consejo de Administración, al adoptar el acuerdo n°. V de la sesión n°. 530, señala: “Se conoce oficio DE-07-3296 de fecha 12 de noviembre del 2007, suscrita (sic) por el ingeniero Alejandro Molina Solís, Director Ejecutivo, en donde remite ajustes de tarifas para el pago de los nuevos contratos para la supervisión de los proyectos de Conservación Vial con las Organizaciones de inspección. Los señores miembros del Consejo de Administración le indican al ingeniero Molina Solís que debe agregar el documento de respaldo que está presentando al Consejo de Administración así como los soportes de cálculo, que dan sustento a la información, a lo cual se compromete a completar la documentación (…) Los señores miembros del Consejo de Administración, deliberan sobre el tema y resuelve: Acuerdo Firme: 1.- Se aprueba el ajuste de tarifas para el pago de los nuevos proyectos de Conservación Vial con las Organizaciones de Inspección”. Al contrario de como lo señala la accionante, advierte que desde este momento que el establecimiento de las tarifas carecía de una base de fundamentación (los soportes de cálculo) y que la información no estaba completa y estas fueron las tarifas propuestas con sus modificaciones por el Ing. Núñez Núñez, estas tarifas del personal base fueron aprobadas por el Consejo de Administración y esto era lo que correspondía, contar con la autorización del Consejo de Administración para las tarifas. Incluso el Consejo le indica al señor Alejandro Molina que debe documentar bien los cálculos realizados, los cuales en ese momento fueron presentados bajo la responsabilidad del entonces director de Conservación Vial, Ing. Jeffrey Núñez, con los ajustes que le hizo el Lic. Carlos Solís Murillo, quien consideró elevadas las establecidas por el Ing. Jeffrey Núñez ante el reclamo de los organismos de inspección. Se entiende sin lugar a dudas que esta aprobación era únicamente para las tarifas de pago base o del personal base; en criterio de esa representación las tarifas que fueron incorporadas al Reglamento son las que corresponde al personal base exigido para la prestación del servicio contratado, mientras que las tarifas del personal adicional no fueron nunca incorporadas al reglamento, aunque sí se indicó como excepcional la posibilidad de contratar personal adicional previa autorización de la administración. Así entonces, acredita en este proceso la justificación que tuvo en su momento el órgano decisor del procedimiento administrativo al valorar las pruebas incorporadas y determinar la verdad real respecto de la participación del Consejo de Administración en este proceso. En orden a lo expuesto, rechaza los argumentos de la actora en cuanto al contenido del artículo 5 del Reglamento para la conformación de un registro de elegibles para la contratación de los servicios de inspección de los proyectos de conservación vial de la Red Vial Nacional. Seguidamente señala que a partir de la lectura de los artículos 5 y 50 del Reglamento, sin mayor labor interpretativa, se desprende que el personal base estaba compuesto del ingeniero titular del proyecto, del asistente de ingeniería, de inspectores de planta y de inspectores de campo (en las cantidades mínimas señaladas) y del personal administrativo indicado y para éstos por zona se estableció una tarifa de pago que ya incluía “un factor de administración de hasta por un (15%), imprevistos hasta por un (2.5%) y utilidad hasta por un (10%)”. En el reglamento no se indicaba una metodología para calcular esas tarifas, pero sí se establecía el cuadro de las tarifas del personal base las cuales fueron aprobadas por el Consejo de Administración desde su origen. Se concluye también que en el supuesto excepcional debidamente autorizado de requerirse un ingeniero de proyecto adjunto (adicional), a éste también se le cubriría con la tarifa de pago que ya tiene implícitos “un factor de administración de hasta por un (15%), imprevistos hasta por un (2.5%) y utilidad hasta por un (10%).”. Esto se comprueba también al destacarse los perfiles y funciones establecidos para los funcionarios citados, que están expresamente contemplados en la normativa reglamentaria. Ahora bien, en caso de requerir personal adicional, lo cual sería en todo caso excepcional y previamente autorizado por la unidad encargada, no se tiene establecido en el reglamento -a contrario de como lo sostiene la accionante- cuáles serían las tarifas a aplicar, por lo que en el supuesto de requerirse contratar personal adicional, esas tarifas tenían –necesaria y obligatoriamente- que haber sido establecidas y autorizadas por el Consejo de Administración y debidamente publicadas en el Diario Oficial La Gaceta, por esa razón no se comparte el criterio, Lic. Manuel Emilio Castro, Subdirector Jurídico en el oficio DJC-07-358-2008 de 13 de marzo de 2008, subalterno de la accionante, toda vez que como se acreditó líneas atrás las tarifas del personal no solo no se encontraban incorporadas en el Reglamento y tampoco fueron aprobadas por el Consejo de Administración, sino que además no es cierto que las tarifas del personal adicional sean iguales a las del personal base por tener la misma naturaleza y trabajo, ya que en la estructura de la tarifa existían dos rubros que no resultaban aplicables de igual forma al personal adicional, a saber los gastos administrativos y los imprevistos. Los cuales eran sustancialmente menores en el caso de los gastos administrativos y no procedían en el caso de los imprevistos, lo que precisamente confirma que no se trataba de la misma tarifa y que por ende era el Consejo de Administración quien tenía que aprobar el porcentaje que se iba a pagar al personal adicional sobre esos rubros, señala que prueba de ello, es que ni siquiera en el caso de la tarifa del personal base se pagó por gastos administrativos un monto que alcanzara el 15% que el Reglamento reconocía como tope para ese rubro, lo cual confirma que en ese rango que establecía la normativa de 0 a 15% en gastos administrativos y de 0% a 2.5% en imprevistos, quien tenía que tomar la decisión final de su reconocimiento era el Consejo de Administración y no el Director de Conservación Vial. Por ello, estima que no es de recibo el alegato de que no hay normativa que sustente el hecho de que se requería la autorización del Consejo de Administración y la publicación en La Gaceta. Señala que es importante dejar claro que el Reglamento sí establecía la posibilidad excepcional y previa autorización de contratar personal adicional, pero no estaba el fundamento jurídico de cómo se pagarían esas tarifas, por lo que el pago de las mismas carecía efectivamente de fundamento legal respecto a los inspectores de campo, que era el único personal adicional que se podía contratar, aparte del Ingeniero adjunto cuyo pago sí estaba debidamente regulado en el reglamento (pero cuyos servicios fueron cancelados con las tarifas del personal adicional con sobre precio) y los servicios de topografía cuyo pago también estaba regulado. Ahora bien, también se establecía aún más excepcionalmente la posibilidad de contratar inspectores de planta adicionales, pero solo en el caso de que la organización contara con plantas de mezcla asfáltica. Sin embargo, se advierte de los hechos que el 20 de diciembre del 2007, mediante oficio DCV-05523-2007 suscrito por su entonces Director, Ing. Jeffrey Núñez Núñez, y dirigido a la Licda. Gabriela Trejos, Directora Jurídica, y ante solicitud de ésta última, se establecen las tarifas a pagar derivadas de dichos contratos en lo que corresponde al personal adicional, para incorporarlas a los contratos. Por otra parte, señala que conforme con lo indicado por el auditor interno en el oficio AU-035-08 dirigido al Ingeniero Alejandro Molina Solís, pone en evidencia el manejo irresponsable que se estaba dando al tema del personal adicional, sin la autorización de la administración antes que los organismos de inspección sobre el personal adicional, con unas tarifas para el personal adicional que no habían sido debidamente autorizadas por el Consejo de Administración, aún así fueron incorporadas a los contratos y estos contratos tuvieron la aprobación interna de la Directora Jurídica. En otro orden, retoma el tema del criterio jurídico vertido por el Lic. Manuel Emilio Castro, Subdirector Jurídico en el oficio DJC-07-358-2008 de 13 de marzo de 2008, en el cual no se estableció el fundamento legal de las tarifas del personal adicional. Reitera, que no cuestiona que sí existía la posibilidad de contratar personal adicional, lo cual nadie contradice, pero no sus tarifas del personal adicional incorporadas a los contratos no tenían fundamento legal alguno en la reglamentación especial, por lo que debían ser establecidas por la Dirección de Conservación Vial y aprobadas por el Consejo de Administración y publicadas en La Gaceta. En otro orden, rechaza el argumento de la actora en cuanto a los criterios contradictorios de la Dirección Administrativo Financiero del CONAVI, en esencia, precisa que del oficio DAF-268-02, se desprende que, los cambios que sugiere están fundamentados, razonados y explicados en su experiencia, experticia y conocimientos al ser un profesional en la materia y ser el Director Administrativo Financiero de la institución, criterio de experto, y no se trata de ajustes “a mano alzada” como se insiste, en forma malintencionada por la actora, haciendo referencia de otro oficio cuya explicación ya se brindó, que pretende asimilar esta situación a la anterior para desvirtuar el criterio del director financiero de la institución en este momento histórico. Añade, que el Director Administrativo Financiero termina así su explicación del por qué no se incluyen los imprevistos y por qué el porcentaje aplicado de gastos administrativos por el director de conservación vial no procede. Ese criterio es compartido por esa representación. Consecuente con lo anterior la Dirección Administrativa Financiera señala: “en los contratos no debe consignarse que las tarifas adicionales están dispuestas en el reglamento de registro de elegibles para la contratación de servicios de inspección. Sí debería decirse que son derivadas de los costos estimados en las tarifas de las unidades de inspección base, siempre y cuando se efectúen los cambios propuestos”. Estima que lo más grave aún, es que se aplicaron tarifas al personal adicional que no tenían fundamento legal y que representaron fuertes pagos de más de lo que realmente correspondía, según lo advertido de los ajustes que hizo el Director Administrativo Financiero. Aunado a lo anterior, señala que a raíz de las observaciones que hizo el señor Solís Murillo, Director Administrativo Financiero de la entidad, se llevaron a cabo las anteriores actuaciones destacadas y se pretendió corregir las tarifas, nadie se opuso a lo señalado por el señor Carlos Solís, sino que su criterio fue aceptado y respetado sin oposición alguna. Afirma, que frente a las tarifas del personal adicional que no solo se habían incorporado a los contratos en forma ilegal sino que más grave aún, representaban un pago de más es la situación que pretende corregir el Lic. Carlos Solís ante las discrepancias que había entre el área jurídica y el área de presupuesto sobre la fundamentación jurídica de dichas tarifas, él no se manifiesta sobre ese punto, sino que deja ver que derivándolas de las del personal base todavía estaban mal calculadas y se estaba pagando de más y expone sus correcciones (no a mano alzada en este momento), sino con la seriedad del caso en su condición de Jefe del área financiera y funcionario de la entidad (como lo reconoció al rendir la prueba pericial) y todos en la institución sin excepción alguna se ajustan a su criterio y finalmente modifican los contratos para incorporar las tarifas en forma correcta. Con respecto al criterio expuesto en el oficio RH-2008-1515, de fecha 29 de setiembre del 2008, en el cual se indica que el CONAVI canceló un monto menor a lo que normalmente correspondería por actividad desarrollada, hace ver que ese criterio se presentó como prueba para validar las tarifas establecidas por el Ing. Jeffrey Núñez, pero se olvida el hecho de que las tarifas del personal adicional no estaban establecidas en el reglamento especial, no tenían fundamento legal y además se tenían que establecer, aprobar y autorizar según esa normativa especial no con fundamento en un criterio de Recursos Humanos, pues obedecen a una situación especial autorizada excepcionalmente por este órgano contralor y se trata de servicios de inspección con una reglamentación especial por lo que el criterio de Recursos Humanos traído al expediente en criterio de este órgano decisor no aplica al caso en análisis. Expone, que los pagos por personal adicional efectuados a los organismos de inspección, desde el inicio de los contratos en el mes de enero de 2008 y hasta antes del mes de abril de 2009, antes de aplicarse la tarifa modificada y correcta, significó un desembolso para el CONAVI de $3.728.657 (tres millones, setecientos veintiocho mil, seiscientos cincuenta y siete dólares). La aplicación de las tarifas establecidas por la Dirección Administrativo Financiera del CONAVI en los oficios DAF-262-08 y DAF-377-08 y aprobadas por el Consejo de Administración en el artículo V de la sesión 557-08, dan como resultado que el pago hubiese sido por la suma de $3.218.713 (tres millones doscientos dieciocho mil setecientos trece dólares). De lo anterior, se desprende que la diferencia pagada en exceso por el CONAVI al no haber modificado oportunamente la tarifa de pago del personal adicional ascendió al monto de $509.944 (quinientos nueve mil, novecientos cuarenta y cuatro dólares). Por otra parte, señala que en el procedimiento administrativo se demostró que las tarifas originalmente incorporadas a los contratos se encontraban sobreestimadas, lo que produjo el daño ocasionado a la hacienda pública, que es declarado en relación con la actora y las otras partes del procedimiento administrativo. Con ocasión de ello, se refiere a los imprevistos y los gastos administrativos que debían reconocerse al personal adicional, señalando que donde se indica que el Lic. Carlos Solís utilizó la frase “a mano alzada"; es improcedente de ser invocado en el caso de responsabilidad civil por cuanto dicho informe se utilizó para la ratificación de las tarifas del personal base y no para las tarifas del personal adicional, las cuales originan el cálculo de la responsabilidad civil. Adiciona, que la actora ha intentado desvirtuar la acreditación del daño haciendo uso de un criterio anterior (contenido en el informe DAF- 1228-07) que no viene al caso. Además se aportó un criterio técnico de una profesional en Ciencias Económicas que ha basado su informe técnico en defender el criterio emitido por el Ing. Jeffrey Núñez Núñez, Director de Conservación Vial en su oportunidad, el cual estableció tarifas para el personal adicional y que el Lic. Carlos Solís advirtió que estaban sobreestimadas. Reitera que el criterio del Lic. Solís sobre las tarifas del personal adicional fue acatado por todos los funcionarios que participaron en este asunto, procediéndose a hacer los ajustes en los contratos, en razón de que dicho criterio no venía de cualquier funcionario sino del Director Administrativo Financiero de la entidad, cuya credibilidad no estuvo en juego hasta que se tramita este procedimiento. Señala que es con la adopción del artículo V de la sesión no. 577-08 del Consejo de Administración el 6 de mayo de 2008, que finalmente se aprueban las tarifas de servicios adicionales conforme al procedimiento. Expone, que el criterio del Lic. Solís sobre las tarifas del personal adicional fue acatado por todos los funcionarios que participaron en este asunto, procediéndose a hacer los ajustes en los contratos, en razón de que dicho criterio no venía de cualquier funcionario sino del Director Administrativo Financiero de la entidad, cuya credibilidad no estuvo en juego hasta que se tramita este procedimiento. No obstante lo anterior, este órgano Contralor analizó la prueba que se incorporó y evacuó en el procedimiento administrativo, llegando a confirmar las conclusiones a las que llegó el Lic. Carlos Solís Murillo respecto a sus cálculos sobre las tarifas a pagar al personal adicional, que involucraron diferencias con respecto a los gastos administrativos y los imprevistos, que son los rubros en disputa o sobre los cuales hay diferencia en los cálculos efectuados por el Ing. Jeffrey Núñez Núñez y el Lic. Carlos Solís Murillo. En cuanto a los imprevistos, según consta en la autorización que otorgó este órgano contralor el 09 de abril de 2007, mediante el oficio n°. 3527, DCA- 1202, con sustento en el artículo 2 bis inciso c de la Ley de Contratación Administrativa, se autoriza dicho sistema de contratación por un plazo de un año y condicionado a la aprobación final del reglamento por parte del Consejo de Administración y cualquier modificación debía ser aprobada por la Contraloría General y el reglamento debía ser publicado en La Gaceta, se indicó expresamente en dicho oficio: “A) Articulo 5:1. En relación con el 5% de imprevistos señalado, debe indicarse que el porcentaje aprobado por el Consejo de Administración según la tabla remitida es de 2.5% por lo que ese es el monto autorizado. Por lo demás, se debe advertir al Consejo que la aplicación de dicho rubro debe ser de carácter excepcional, dada su propio carácter y la naturaleza de la contratación (contratación de servicios). Cualquier variación a ese porcentaje, debe acompañarse del criterio técnico-económico que así lo acredite”. Es decir, de acuerdo con el criterio de la División de Contratación Administrativa en el oficio antes mencionado, los imprevistos tenían un carácter estrictamente excepcional, considerando que el tipo de contratación de servicios profesionales de inspección vial, como su mismo nombre lo dice es una contratación de servicios profesionales. En este oficio, el órgano contralor los había rebajado de un 5% a un 2,5% y cualquier reconocimiento superior a éste tenía que ser debidamente aprobado. Por otra parte, advierte también esa representación, que los imprevistos fueron reconocidos a la unidad organizativa, es decir, al organismo de inspección, no individualmente a cada uno de los funcionarios de dicha organización, por lo que cualquier contratación de personal adicional no implicaba reconocimiento adicional de imprevistos pues éstos ya habían sido considerados originalmente a la unidad organizativa, véase que las tarifas fueron aprobadas para los organismos de inspección por zona. En ese orden, cuando se remiten las tarifas para su aprobación se indica “Dichas tarifas quedaron corregidas así: Zonas en donde aplica la tarifa básica A: $21.568.52 Zonas en donde aplica la tarifa básica B: $25.060.61. Zonas en donde aplica la tarifa básica C:$28.379.86”. Argumenta que de acuerdo con el artículo 5 del Reglamento especial para la contratación de los organismos de inspección, las tarifas estaban reconocidas a la unidad organizativa, no al personal, por lo que es a esta organización que se le reconocen los 2.5% de imprevistos por lo que cualquier personal adicional que se contratara no implicaría el reconocimiento de otros porcentajes de imprevistos, y esto por cuanto tratándose de servicios profesionales como los contratados no procede de frente al personal adicional el reconocimiento de mayores imprevistos, los cuales ya han sido aprobados para la unidad organizativa. En el mismo sentido, indica que en la cláusula sexta de los contratos, el pago se encuentra dirigido a la organización. Hace nuevamente alusión al oficio DAF-262-08, para concluir que en la forma que se han asignado los montos a pagar a estas unidades como un todo, no a cada funcionario sino por zonas y al organismo se le reconoce un monto. Además, este órgano contralor aprobó en forma excepcional el rubro de los imprevistos tanto es así que los bajó de un 5% a un 2.5% e indicó que en caso de pretenderse más imprevistos tenían que ser justificados y esto en el caso del personal base que fue el único cuyas tarifas fueron consideradas en la unidad o estructura organizativa y con tarifas aprobadas en el reglamento. Agrega, que ese criterio fue externado en el informe número DFOE-OP-IF-15-2010 y en similar sentido en el oficio n°04019, DCA-1148 del 30 de abril de 2009. En consecuencia, de conformidad con lo expuesto, se confirma que el rubro de imprevistos en la forma que fue ajustada y calculada por el Lic. Carlos Solís Murillo tiene fundamento técnico-jurídico, considerando el tipo de contrato que se está analizando, el carácter de “eventual” de la contratación de personal adicional al base (inclusive con previa autorización del CONAVI), y considerando además que ya existe un reconocimiento previo del pago de imprevistos a la estructura base como unidad organizativa que es la que hace frente a los potenciales imprevistos que se puedan presentar por el trabajo contratado. En cuanto a los costos o gastos administrativos, advierte que los razonamientos utilizados por la Dirección Administrativa Financiera del CONAVI, sea el Lic. Carlos Solís Murillo para justificar la reducción de los costos administrativos a reconocer por el personal adicional, resultan razonables. En términos generales, estima que resulta económicamente razonable su razonamiento para no reconocer algunos gastos administrativos al personal adicional, específicamente los considerados como costos fijos, y sí reconocer los costos variables por los que se incurre al contratar personal adicional. Su razonamiento se basa en que reconocer nuevamente costos fijos sería una duplicación de costos. Dichos argumentos se encuentran debidamente expuestos en los oficios DAF-0262-08, DAF-0337-08, DAF-0710-08, suscritos por el M.B.A Carlos Eduardo Solís Murillo. En ese sentido, dicha Dirección elimina el reconocimiento de la mayoría de rubros de costo administrativo adicional al ya reconocido en las tarifas base. La siguiente lista corresponde a los gastos administrativos ya reconocidos en las tarifas base: Contabilidad; Alquiler Oficina; Seguro de daños y robos (oficina y equipo); Depreciación de mobiliario de oficina; Depreciación equipo de cómputo (a Ingeniero principal; secretaria y asistente; teléfono; scanner; fax; Derechos sobre activos – licencias); Servicios de operación (agua, luz, teléfono, internet); Suministros de oficina; Fotocopiado y empastes; Seguridad; Limpieza (personal y suministros); Equipo de inspección (chalecos, cascos, capas, cintas). Indica, que en el oficio que elaboró el Ing. Jeffrey Núñez y que a la postre derivó en las tarifas que se pagaron inicialmente y con sobre precio al personal adicional de los organismos de inspección, no se realizó un análisis de los rubros mencionados correspondientes a los gastos administrativos de los organismos de inspección, sino que lo calculó sin especificar su detalle, como un 15% de lo que denominó como “Tarifa inicial mensual”, la cual consistía en el pago de todos los honorarios, cargas sociales y pagos directos (vehículo, viáticos, entre otros). Lo anterior conlleva una implicación importante desde el análisis de gasto administrativo, ya que al pagar el tope del 15% establecido en el reglamento (artículo 5°) a los miembros del personal adicional, implícitamente se le están reconociendo los mismos gastos administrativos que se les paga a los organismos base, e inclusive en un porcentaje mayor, es decir, en lugar de lo que se pagó por este rubro al personal base, en el caso del personal adicional se canceló un porcentaje mayor ya que se reconoció un quince por ciento sobre los costos de personal cuando en los contratos de personal base se reconoció un porcentaje menor, esto es en la Zona A un porcentaje de 12.38% por costos administrativos; en la Zona B un porcentaje de 10.58% y en la Zona C un porcentaje de 9.07% mientras que al personal adicional en el cálculo que hizo Jeffrey Núñez Núñez se reconoce el 15% a todas las zonas. Deriva de lo expuesto, que el cálculo del Ing. Núñez no incluyó el análisis de gastos administrativos y que esto derivó a su vez en un pago inclusive mayor por gasto administrativo que el ya reconocido a los organismos base. Suma como argumento que el licenciado Solís, concluyó que la mayoría de los gastos administrativos reconocidos al personal base son gastos fijos y que por ende no se les debe reconocer nuevamente a los organismos de inspección ante la inclusión de personal adicional. Su razonamiento lo lleva a excluir el reconocimiento adicional de gastos por concepto de alquiler, seguridad, limpieza entre otros. Para entender el criterio del señor Solís, el cual es conceptual, se puede utilizar la siguiente lógica: para el caso del alquiler de oficina, normalmente se suscribe un contrato de alquiler, el monto de ese contrato normalmente es un monto fijo en el corto plazo, suponer lo contrario implicaría para los organismos de inspección y en general para cualquier empresa que rente un local comercial, negociar un alquiler cada vez que existan modificaciones en la cantidad de personas que efectivamente laboren para el organismo o la empresa, considerando por ejemplo vacaciones, giras, entre otros, así pues, en la práctica esas variaciones no ocurren ni tampoco sería lógico y razonable una negociación contractual mes a mes. Similar lógica lleva el reconocimiento de pagos de otros servicios como limpieza y seguridad. Por otra parte, también se encuentra lógico y razonable el criterio del MBA Solís de suprimir el pago de gastos administrativos que son variables (a diferencia de los anteriores que los consideró como fijos) pero que no guardan relación con el personal contratado, los cuales se reconocían en los contratos de Conservación Vial. Cita como ejemplo, la Dirección Administrativa Financiera no reconoce el pago de depreciación de equipo de cómputo de la secretaria y asistente, debido a que son recursos que no se contratan como parte del personal adicional ni que implican la erogación de gastos por la contratación de otro personal. En ese sentido, es razonable que se reconozca el pago de depreciación de equipo de cómputo del ingeniero adjunto, gasto que se incurre en función de la cantidad de personas que utilicen el equipo para llevar a cabo sus funciones. Además, se encontró un equilibrio en el criterio del MBA Solís en cuanto al análisis de gasto administrativo que realizó, pues no solo eliminó gastos que no correspondían a su criterio, sino que también reconoció la existencia o generación de gastos para la organización al contratar el personal adicional, como la anteriormente mencionada depreciación de equipo de cómputo y otros gastos variables correspondientes a suministros de oficina, fotocopiado y empastes, y equipo de inspección. Finalmente, también se consideraron razonables los argumentos presentados con respecto a los gastos relacionados con los servicios de operación (agua, luz, teléfono, internet), la Dirección no los reconoce dando los siguientes argumentos: el pago de internet es un gasto fijo, el gasto de teléfono ya se reconoce en el pago de celular (gastos de personal), y al ser personal que se encuentra normalmente fuera de la oficina (inspectores, inspectores de planta e ingeniero adjunto), se argumenta que no se van a ver afectados mayormente. Por último, se refiere a la responsabilidad administrativa y civil de la actora, indicando que dentro de las funciones asignadas a la Licda. Gabriela Trejos está el ofrecer la asesoría legal al Consejo de Administración, a la Dirección Ejecutiva y a todas las dependencias del CONAVI, procurando que el accionar de la institución se ajuste al marco normativo que lo crea, así como la legalidad que lo ampara y ordena como institución pública, lo anterior de acuerdo con las funciones descritas mediante el oficio GRH-09-12- 1207 del 23 de julio del 2012. De acuerdo con lo anterior y de conformidad con el análisis realizado en el apartado supra, quedó acreditado que la actora al tramitar y aprobar los contratos con los organismos de inspección suscritos en diciembre del 2007, incurrió en una falta de cuidado en su deber de hacer cumplir los procedimientos legales correspondientes, establecidos para este tipo de trámites. Agrega, que debe tomarse en consideración que en cada uno de los contratos suscritos, consta la aprobación interna de la Dirección Jurídica del CONAVI, firmada por la Licda. Gabriela Trejos, como requisito de eficacia para dichos contratos. Conforme al artículo 8 del Reglamento R-CO-44, Reglamento sobre el refrendo de las contrataciones de la Administración Pública, de las nueve horas del once de octubre del dos mil siete, existe responsabilidad del asesor jurídico en los procedimientos de contratación administrativa, como es el caso de la Licda. Trejos que fungía como jerarca de la Dirección Jurídica y que con la emisión de la respectiva aprobación interna, se realiza un análisis de legalidad. Indica que llama la atención de que no estando consignadas las tarifas del personal adicional en esa norma, ni en los acuerdos del Consejo de Administración, particularmente el acuerdo número 530-07, la Dirección Jurídica gestiona dicha información y es así como gestiona ante el Director de Conservación Vial, Ing. Jeffrey Núñez, la definición de esas tarifas y la asesoría jurídica las incorpora en los contratos con el agravante de que no se veló porque se siguiera el procedimiento del caso (autorización del Consejo de Administración y publicación en La Gaceta), y al incorporarlas en los contratos que procede a aprobar a lo interno de la entidad, hace posible que los organismos de inspección empiecen a gestionar facturas y pagos al personal adicional con fundamento en unas tarifas incorrectas que pagan dineros públicos de más y generan un daño a la hacienda pública. Estima que también se configura como falta grave, su omisión en el deber de supervisión sobre el criterio vertido por la Dirección Jurídica en oficio DJC-07- 358-2008 y suscrito por su subalterno el Lic. Manuel Emilio Castro Marín; criterio que se emite sin la fundamentación legal suficiente para respaldar la existencia de las tarifas adicionales en el “Reglamento para la conformación de un registro de elegibles para la contratación de los servicios de inspección de los proyectos de conservación vial de la Red Vial Nacional”, ni en supuestos acuerdos del Consejo de Administración, quien continuó en lo sucesivo aplicando dichas tarifas, a pesar de que dicho criterio, se tuvo la oportunidad de ser corregido ante las observaciones efectuadas por la Licda. Leda Vargas Camacho, que insistió en la falta de fundamento de dichas tarifas, conforme con lo externado en sus oficios AEP-07-0612 del 10 marzo del 2008 y oficio AEP-07-0697 del 24 de marzo del 2008. Fundamenta el régimen de responsabilidad del funcionario en los artículos 104, inciso 2 y 27 y 58 del Reglamento Autónomo de Servicios del Consejo Nacional de Vialidad, en su artículo 104 incisos 2 y 27, artículo 3 de la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, Ley n°. 8422, y 113 de la Ley General de la Administración Pública. Reitera, que las sanciones impuestas a la actora, son producto del procedimiento administrativo, en el cual se le atribuyó responsabilidad civil en razón de haberse acreditado la falta a sus deberes al haber actuado de manera negligente, con falta al deber de cuidado y el quebranto al principio de legalidad al incorporar en los contratos suscritos con los diferentes organismos de inspección en diciembre del año 2007, tarifas para el pago del personal adicional sin contar con la respectiva autorización del Consejo de Administración ni la publicación en La Gaceta; y porque como falta grave, en su condición de asesora legal y jerarca omitió el deber de supervisión sobre el criterio vertido por la Dirección Jurídica en oficio DJC-07-358-2008, suscrito por su subalterno el Lic. Manuel Emilio Castro Marín, criterio que se emite sin la fundamentación legal suficiente. Por todo ello, con su actuar si bien no fue ella quien determinó las tarifas sobrevaloradas, al incluirlas en los contratos y dar su aprobación interna a los contratos, contribuyó a que se generara un daño a la hacienda pública para el CONAVI por el monto de $509.944 dólares, de lo cual resultó responsable en forma solidaria junto con el señor Jeffrey Núñez. En razón de ello, se declaró responsable civilmente a la demandante desde que se incorporaron las tarifas del personal adicional en diciembre de 2007 hasta principios de julio de 2008, sea un período de seis meses de pagos de esas tarifas con sobreprecio. El monto de cálculo de la responsabilidad civil de los primeros 6 meses del año 2008, corresponde a la suma total de $153.265,58 (ciento cincuenta y tres mil doscientos sesenta y cinco dólares con cincuenta y ocho centavos norteamericanos) y constituyen la diferencia entre lo que se pagó y lo que se debió pagar en esos primeros 6 meses de vigencia de los contratos, por concepto de personal adicional. Posteriormente, el monto del daño que se le impuso como responsabilidad civil a la actora, se reconsideró en la resolución No. 4225-2016 de las 13:00 horas del 7 de abril de 2016, con base en el cambio en la fecha atribuible a las acciones de la investigada y debido a que las facturas normalmente se presentan por servicios profesionales brindados en un mes, de suerte que se utilizan las facturas correspondientes a los servicios prestados hasta abril del año 2008, y en consecuencia el monto total resultante de las diferencias entre lo efectivamente cancelado y lo que debió cancelarse, hasta abril de 2008, corresponde a la suma de $101.432,34 (ciento un mil cuatrocientos treinta y dos dólares con treinta y cuatro centavos de dólar de Estados Unidos de América). De tal modo que, siendo que la participación de la señora Trejos Amador se ubica dentro de los extremos, ni el cien por ciento porque no fue la única responsable, ni tampoco en igual grado, porque la intervención del ingeniero Núñez es la causa primera del resultado dañoso, esa responsabilidad se fijó en un treinta por ciento del total, lo cual para ninguna de las partes representa una situación más gravosa, sino todo lo contrario, porque para ninguno de ellos representa el 100% de los $101.432,34. El treinta por ciento de $101.432,34, asciende al monto de $30.429, 70. Así las cosas, la responsabilidad civil de la señora Trejos Amador es de $30.429.70 y la responsabilidad del señor Núñez Núñez será de $71.002,64. Al rendir conclusiones, señaló que el documento rendido por la perito Montserrat Solano López no contiene un objetivo claramente definido y delimitado, que explique el alcance del análisis, lo cual hace imposible a la partes del proceso y al Tribunal conocer de los objetivos del estudio y su relación con las conclusiones que se consignan en el documento. Además, señala que no realiza el dictamen una relación detallada de las operaciones practicadas y omite indicar la metodología económica financiera que utilizó, el alcance del objeto del peritaje y las limitaciones para llegar a la ejecución de las operaciones. Agrega, que hizo apreciaciones sin contenido técnico, sin dar sustento a su competencia así como emitió valoraciones jurídicas. Precisa que señaló que el artículo 5 del Reglamento establece las tarifas del personal adicional, desconoce que la normativa corresponde a un cambio de modelo en la contratación, que pasa de la prestación por por medio de profesionales individuales a organismos de inspección, que se refiere a un techo, cuando el porcentaje trata de bandas que se pueden reconocer hasta el porcentaje mayor. En síntesis, atribuye falta de objetividad en la rendición del criterio y la generación de conclusiones y datos erróneos en su informe. Argumentos del Estado: La Contraloría General de la República, mediante oficio N° 3527 (DCA-1202) del 09 de abril de 2007 autorizó al CONAVI la implementación del Reglamento para la conformación dé un registro de elegibles para la contratación de servicios de inspección de los proyectos de Conservación Vial de la Red Vial Nacional, condicionado a las observaciones dadas en el apartado A), B) y C) a los artículos 5, 13, 37 y 52 así como lo señalado sobre las zonas de Puriscal y Los Santos y demás aspectos consignados en el apartado F y III. Por otra parte, es totalmente falso que la tarifa por personal adicional no requería la aprobación del Consejo de Administración, porque de una ordinaria lectura de los apartados F) y III.2 del oficio en mención, se ubica la expresa y reiterada advertencia del órgano contralor de que cualquier modificación así como la versión final del Reglamento, debe contar con la respectiva aprobación del Consejo de Administración. El Acuerdo 1 del Artículo Quinto de la Sesión Ordinaria No. 530-07 del 15 de noviembre de 2007 dispuso “Acuerdo Firme: 1- Se aprueba el ajuste de tarifas para el pago de los nuevos proyectos de Conservación Vial con las Organizaciones de Inspección”, el cual se hizo con base en el oficio D-07-3296 de la Dirección Ejecutiva, montos que debían incluirse dentro del Reglamento aprobado por la CGR que regula las tarifas para los servicios profesionales base a requerir. Estima inconcebible que la actora, quién es la Directora Jurídica del CONAVI, venga en el presente proceso a decir que en esa sesión no se específica a cuál tarifa corresponden los montos y cálculos, cuando de ser así, era su obligación haber advertido esa supuesta irregularidad. Esto denota además de la falta de profesionalismo y eficiencia en su actuación, la falta de probidad de su conducta, por pretender ajustar los hechos según la situación en que se encuentre. Además de no ser técnicamente lo expuesto por la actora un hecho, estima que es incoherente e insustentable que manifieste que no era obligatoria la aprobación de las tarifas de personal adicional, cuando de otra forma indica que no consta que los cálculos de las tarifas se le hayan enviado al Consejo de Administración. Es correcto que en el oficio DCV-05523-2007 la Dirección de Conservación Vial expusiera el cuadro de tarifas para personal adicional. A pesar de ser correcto que la Presidente del Consejo de Administración del CONAVI suscribiera 22 contratos para la inspección de proyectos viales, es evidente y manifiestamente falso que las tarifas para personal adicional estaba definido en el artículo 5 del Reglamento N° 15097, porque de la revisión de la norma, pruebas adjuntas y el reconocimiento expreso de la actora, esa tarifa esta omitida en el reglamento. Cabe recordar que los cálculos y rubros que cubren con las tarifas es estrictamente materia financiera, porque requiere el análisis de aquellas líneas que se van a pagar, están pagas o son improcedentes por estar cubiertas en otro monto o por no proceder. Lo única de orden legal, es el procedimiento que la Administración Pública debía seguir para su aplicación, que era la aprobación e incorporación al reglamento especial, y eso fue mal asesorado por la parte actora. El criterio legal dado por oficio DJC-07-0358-2018 por el Lic. Manuel Emilio Castro Marín de la Dirección Jurídica, subalterno de la actora, se refirió a la omisión reglamentaria de las tarifas para personal adiciona, criterio que fue acogido por la Dirección Ejecutiva en su oficio DE-08-844, pero es evidentemente incorrecto entender que el tema de las tarifas es un aspecto legal-. Agrega, que los cálculos y rubros que cubren con las tarifas es estrictamente materia financiera, porque requiere el análisis de aquellas líneas que se van a pagar, están pagas o son improcedentes por estar cubiertas en otro monto o por no proceder. Lo único de orden legal, es el procedimiento que la Administración Pública debía seguir para su aplicación, que era la aprobación e incorporación al reglamento especial, y eso fue mal asesorado por la parte actora. Reitera, que la actora reconoce expresamente que la tarifa de personal adicional no existía. Expone, que la responsabilidad exigida a la servidora es por violación al deber de probidad, control interno y una asesoría negligente, no por aprobar montos. En el acto de apertura y el acto final del procedimiento, en todo momento se señala que la responsabilidad de la actora era por uso de tarifas que no existían en el reglamento especial, desconocidas y no aprobadas por el Consejo de Administración y que fueron incluidas en los contratos posteriormente refrendados por la demandante, y obvia consecuencia de esto fueron los pagos indebidos por un monto millonario, daño que se le exige asuma a la señora Trejos Amador por su mal actuar. Estima mandatorio resaltar que, la actora confiesa que el tema de las tarifas es de orden técnico, financiero, contrario a lo indicado en su hecho décimo segundo que calificó de tema de naturaleza legal. En otro orden, indica que la actora pretende desvirtuar la valoración sobre las tarifas por personal adicional dada por la Dirección Financiera mediante oficio DAF-0337-08 del 29 de abril del 2008, sin fundamente técnico económico alguno. En su argumentación no expresa números, formulas o valores asociados de manera directa y expresa a los montos indicados por la dependencia competente del CONAVI, la cual es muy clara es identificar cuales porcentajes deben modificarse, mantenerse y eliminarse, frente a la tabla que contiene las tarifas correctas a utilizar. Es correcto que en la sesión No. 577-08 del 6 de mayo de 2008 el Consejo de Administración conoció el oficio DAF-337-08 de la Dirección Administrativa Financiera y que la CGR le endilgara responsabilidad administrativa y civil a la demandante. Pero no le consta al Estado, cuáles contratos y el monto que se suspendió o pagó después del 6 de mayo de 2008. En lo restante, técnicamente no es un hecho, sino una apreciación subjetiva de la parte de la actora. El Estado no tiene reparo en reconocer que en el oficio DJC-01-0872-08 de fecha 06 de junio de año 2008, la Dirección Jurídica haya recomendado ahora aplicar las reglas establecidas en la Ley de Contratación Administrativa y su Reglamento. Es correcto que en el Artículo VIII de la Sesión N° 604-08 del 19 de agosto del 2008, el Consejo de Administración instruyó al Director Ejecutivo analizar las justificaciones presentadas por los organismos de inspección para rechazar las tarifas propuestas por la Dirección. Es falso que en el oficio DAF-0710-08 del 27 de agosto de 2008, la Dirección Administrativa Financiera realizará un leve análisis de los alegatos de las empresas al ajuste de tarifas por personal adicional. Pese a que es impertinente dicho decir, téngase claro que la Dirección Administrativo Financiera abordó los escritos de cada empresa, identificando argumentos superficiales y de forma concreta explicando la diferencia entre uno y otro costo, que de luego fue rechazado, partiendo de la falta de fundamentación de cada observación recibida. Por otro lado, estima que es una opinión personal de la actora aseverar que la no mención sobre las tarifas por personal adicional en el oficio 13080 (DCA- 4000) del 05 de diciembre del año 2008 de la División de Contratación Administrativa de la Contraloría General de la República implicaría que está ajustado a la legalidad lo actuado. Primero, la CGR se avoca a conocer sobre el plazo de los contratos y no sobre cálculos, formulas y montos de la tarifa; y en segundo lugar, estando probado el que la actora ha reconocido que no se contempló en el Reglamento la tarifa para los servicios de repetida mención mismos que dice son de carácter técnico, y que posteriormente, al darse cuenta del grave error que cometió, insistió a la Dirección Ejecutiva y Dirección Administrativa Financiera se definieran lo montos para que fueran aprobados por el Consejo de Administración. Aclara, que la CGR tuvo por demostrado su ilegítimo actuar, violando el control interno y la probidad por una asesoría negligente, que significa una falta grave sancionable con despido sin responsabilidad patronal e inhabilitación para el ejercicio de cargos públicos por 2 años con responsabilidad civil por más de 30 mil dólares. Al abordar el fondo del asunto, se refiere a la Ley N° 7798, que en su artículo 5 establece como funciones del Consejo de Administración, la potestad reglamentaria para definir sus servicios y organización. En particular el artículo 5 incisos a), b), h) y j). Señala que el artículo 5 anterior, reconoce expresamente la potestad reglamentaria del Consejo de Administración para regular los servicios y funciones necesarios para la conservación y desarrollo de la red nacional vial que el artículo 4 del mismo cuerpo le asigna. Con base en esta potestad, el Consejo de Administración emitió el “Reglamento para la conformación de un registro de elegibles, para la contratación de los servicios de inspección de los proyectos de conservación vial de la Red Vial Nacional”, Reglamento N° 15097, publicado en La Gaceta N° 124 del 28 de junio de 2007, el cual reguló los contratos de servicios de inspección de los proyectos de conservación vial de la Red Vial Nacional. En dicho Reglamento, el Consejo de Administración estableció en su artículo 5 las características generales del servicio base requerido, con la definición de los porcentajes máximos reconocibles, las unidades competentes en representación del CONAVI para supervisar y coordinar la ejecución de los contratos suscritos y en su Anexo las tarifas a reconocer por zona, sin embargo, no reguló de forma alguna las tarifas de los servicios adicionales. Partiendo de esto, resulta inadmisible que la actora, quién era la asesora legal institucional, junto con el señor Jeffrey Núñez Núñez, ex-Director de Conservación Vial, por acto interno concreto, haya establecido e incluido en los contratos una tarifa que no estaba incluida en el Reglamento N° 15097. Argumenta que es abiertamente erróneo interpretar que el artículo 5 al indicar que “La Dirección de Conservación Vial definirá un monto global para el pago de estos servicios especiales”, le otorgue una potestad reglamentaria para completar esa omisión reglamentaria. Entiéndase correctamente, que la Dirección de Conservación Vial, es una dependencia interna, responsable de la ejecución del contrato, y por su naturaleza técnica, la “definición” de tarifas que la norma reglamentaria señala es para estructurar y definir una propuesta de tarifas, para posteriormente plantearse ante el Consejo de Administración, y sea este órgano quién resolviera si se aprueba y se aplican o se rechazan, según corresponda. No puede obviarse, por principio de paralelismo de las formas, lo correcto jurídicamente es que el órgano competente para modificar, adicionar o modificar un Reglamento, es aquel que lo emite y puede derogarlo, en este caso, sólo el Consejo de Administración podía solventar la omisión reglamentaria de las tarifas por personal adicional. Agrega, que la actora es Directora Jurídica institucional, ejerce funciones fundamentales de asesoría, es un órgano consultivo y por ello, sin expresa delegación escrita, carece de fundamento jurídico alguno haber resuelto incluir en los 22 contratos una tarifa sin base reglamentaria. Para el Estado, hay una intromisión y extralimitación de las competencias que ejerció la parte actora, al sustituir la voluntad del Consejo de Administración, lo cual, le fue recriminado y motivó la sanción impuesta por el Órgano Contralor. La CGR es clara en señalar desde el inicio, que no consta el acuerdo del Consejo de Administración que aprobara la incorporación de las tarifas pagadas al personal adicional, menos aún que se pudiera aplicar la tarifa del personal base para el personal adicional, y pese cuando los contratos sean firmados por el Presidente del CONAVI, esto no solventa la ilegalidad de la actuación de la servidora ni sustituye el acuerdo del Consejo. Así, concluye que el hecho que la actora promoviera una conducta directamente contraria a los principios y reglas mínimas y básicas del ordenamiento público, lo que se repitió en 22 ocasiones, todos los contratos suscritos por el CONAVI, por eso, sobradamente es responsable y se justifica la sanción impuesta. En otro orden, señala que la aprobación interna dada por la actora a los 22 contratos se hizo de forma negligente, por cuanto el Reglamento N° 15097 en su artículo 40 indica que la formalización de los contratos se estaría a lo establecido Reglamento sobre el Refrendo de las Contrataciones de la Administración Pública. Los incisos 1), 6), 7) y 8) y 17 párrafos primero, penúltimo y último vigentes para el año 2007, del artículo 8 del Reglamento de Refrendos señalan que es una obligación del funcionario que vaya a otorgar el refrendo interno revisar si el contrato se ajusta al ordenamiento jurídico y a la normativa especial de la materia, como le correspondía a la demandante. De esta manera, siendo omiso el Reglamento N° 15097 sobre un elemento esencial del contrato, el precio o tarifa del personal adicional, carece de sustento legal tener como válida la cláusula sexta que ordena aplicar una tarifa no aprobada por el Consejo de Administración. Invoca el principio de legalidad en la gestión pública así como la premisa que el precio es un elemento esencial de los contratos. La otra línea argumentativa, gira en torno al no ejercicio del control interno sobre los actos de asesoría de su personal subalterno. En el oficio DJC-07-0358-2008 del 13 de marzo de 2008, el Lic. Manuel Emilio Castro Marín, entonces Subdirector Jurídico del CONAVI y subalterno de la funcionaria, reconoce que las tarifas para personal adicional no existen en el Reglamento N° 15097, empero, sólo se limita a indicar que con sustento en los artículos 10 y 16 de la Ley General de la Administración Pública y la confrontación del personal adicional con el base, es “razonable” que esos costos tengan igual valor. A partir de lo expuesto, y de una lectura del oficio de mención, se evidencia que en ningún momento de manera clara y concreta el subalterno de la Actora haya conocido o identificado que las tarifas bases cubrían igualmente, o en mayor o menor forma, los costos de las tarifas adicionales. Por el contrario, la afirmación de “[…] esta Dirección Jurídica durante la fase de formalización de los contratos, solicitó al Director de Conservación Vial del CONAVI, que nos indicara la tarifa a cancelar al personal adicional para ser incorporada en el contrato expresamente, no por que considerara esta Dirección Jurídica que no estuviera dispuesta en el Reglamento Especial, sino con el fin de evitar confusiones y malas interpretaciones […]”, demuestra que un tema financiero no le era relevante a la Dirección Jurídica, porque en todo caso, esa dependencia asesora ya había tomado una decisión, punto irrazonable. El problema es claro, como Jefatura de la Dirección Jurídica, conocedora de este criterio, al momento de generar los contratos y otorgar la aprobación interna, consideró que el criterio legal de su personal era suficiente para abordar un tema de estricta naturaleza administrativa y financiera. No consta que haya cuestionado, dudado o rectificado el actuar de su personal que evidentemente era infundado, más aún que en todos los informes posteriores, como por ejemplo los oficios DAF-0262-08 del 02 de abril de 2008 y DAF-0337-2008 del 29 de abril de 2008, que indican de manera precisa cuáles costos no corresponde o están ya pagos. Por último, afirma la representación estatal, que la negligente asesoría generó un daño económico al CONAVI, el cual no fue remediado de forma pronta y por ello se justifica la responsabilidad civil. Como lo tuvo por demostrado el Órgano Director del procedimiento administrativo, desde que los contratos fueron ejecutados desde enero del año 2008, el CONAVI pagó de forma ilegal costos improcedentes o ya cancelados en los servicios de personal adicional, situación que se mantuvo durante el año 2008 y hasta febrero y marzo de 2009. No obstante, la responsabilidad civil solidaria de la que es acreedora la servidora, resulta de las diferencias entre lo efectivamente cancelado y lo que debió cancelarse, hasta abril de 2008, lo que corresponde a la suma de $101.432,34 (ciento un mil cuatrocientos treinta y dos dólares con treinta y cuatro centavos de dólar de Estados Unidos de América), pagado por concepto de personal adicional (Pág. 148 Res. 16098-2015 Acto Final y Pág. 143 Res. 4225-2016 Revocatoria). De este monto, el Despacho Contralor resolvió que recae la obligación de la parte Actora de pagar la suma de $30.429,70 (treinta mil cuatrocientos veintinueve dólares con setenta centavos USD), conforme lo resolvió la resolución al recurso de apelación Res. R-DC-14-2017 de las quince horas del veintiocho de febrero de dos mil diecisiete. Fundamenta la acción civil en los artículos 210 de la Ley General de la Administración Pública y precisa que los montos no han ingresado a las arcas del Estado, provocando una lesión al cumplimiento de los fines públicos. Además, en el el caso de la actuación de la Actora, nace por ley, su responsabilidad civil solidaria, conforme a los artículos 114 y 116 de la Ley Nº 8131. Finalmente, señala la representación estatal que la actora violó el deber de probidad y el control interno, lo que la hace acreedora del despido sin responsabilidad patronal y la inhabilitación por dos años. El representante del Estado resume las faltas graves de la actora en la inclusión en 22 contratos de una cláusula que significó el uso de fondos públicos sin sustento legal, el otorgamiento en 22 ocasiones de la aprobación interna (una por cada contrato) declarando la actora que el contrato se ajusta al ordenamiento jurídico conociendo que el Reglamento N° 15097 no había tarifa alguna por personal adicional, y teniendo aprobada una tarifa sin la aprobación del Consejo de Administración, competencia jerárquica que conocía plenamente, no ejercer el control interno sobre la asesoría del funcionario inferior. En sustento de lo indicado, cita el Deber de Probidad, contemplado en el artículo 3 así como el artículo 88 inciso f) de La Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, N° 8422, artículo 8 de la Ley de Control Interno, 211.11 de la Ley General de la Administración Pública y artículo 110 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, ley número 8131. Como consecuencia de lo indicado, considera que se justifica sin duda alguna la sanción de despido sin responsabilidad patronal y la sanción de inhabilitación por 2 años en cargos de la hacienda pública, ésta última, como lo contempla el artículo 72 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Ley N° 7428. Por último, indica que se le garantizó el derecho de defensa a la actora dentro del procedimiento administrativo incoado por la Contraloría General de la República. Precisa que la prueba presentada para cuestionar cálculos de las tarifas para personal adicional, fue completamente atendida. La declaración de la Dr. Monserrat Solano López, se tuvo como prueba aportada por la demandante, “experta” que también le brinda los servicios a las empresas, pero, de manera directa no ataca de forma concluyente las declaraciones de los funcionarios de la Dirección Financiera del CONAVI, con años de experiencia en temas financieros de contratos de servicios profesionales relacionados en obra pública, que reflejan la revisión precisa de los montos de las tarifas que generan errores, por eso la prueba de los funcionarios del CONAVI mereció mayor credibilidad. Incluso, hace notar que la CGR en la resolución N° 4225-2016 replanteó el monto por responsabilidad civil, rebajándolo a la suma de $101.432,34 (ciento un mil cuatrocientos treinta y dos dólares con treinta y cuatro centavos de dólar de Estados Unidos de América), y en la resolución N° R-DC-14-2017 se distribuyó dicha responsabilidad en razón de la participación de los funcionarios, modificando la suma a pagar en $30.42970 (treinta mil cuatrocientos veintinueve dólares con setenta centavos USD), lo que denota, que cada argumento y gestión presentada por la demandante fue atendida conforme el ordenamiento jurídico. En ese orden, se refiere a la potestad de la Contraloría General de la República en materia sancionatoria. Al rendir conclusiones, agregó argumentos relativos a la prueba pericial recibida, de la señora Montserrat Solano López. Al respecto, indicó que durante la exposición de la testigo-experto Monserrat Solano, el Estado le preguntó si en el Reglamento de tarifas se incluían las tarifas para el personal adicional, si esas tarifas estaban aprobadas y era posible pagarse sin estar aprobadas, a todo ello, contestó No. La experta reconoció que el Consejo de Administración fue quién aprobó el ajuste de tarifas requerido por oficio DCV-04439-2007 del 08 de noviembre de 2007, pero no le constaba que la tarifa de honorarios del personal adicional planteada por oficio DCV- 05523-2007 del 20 de diciembre de 2007 y remitida a la actora fuera aprobada. La experta, en forma reiterada, señaló que las reglas de la contracción debían regirse por el Reglamento respectivo y que ese rubro no estaba incluido en la norma. Pero lo más importante es que la experta fue muy enfática y clara en decir que debían estar aprobadas, de lo contrario -en sus propias palabras- “sino no se les podría pagar” las tarifas por servicios adicionales. Y este punto es medular, de todas las probanzas admitas a contradictorio, ninguna prueba demuestra que la actora haya cumplido con el curso procedimental debido, tanto documentalmente como la declaración de la señora Monserrat Solano coinciden que los pagos se hicieron con una tarifa no aprobada. Luego, el oficio DAF-02-262-08 del 2 de abril del 2008 nos aclara en forma detallada los rubros de las tarifas por servicios adicionales que no correspondían pagar, lo cual no ha sido desvirtuado en forma diáfana y concluyente. Y aquí, la declaración de la experta resulta inconsistente, cuestiona este oficio con un criterio no técnico, y no indica cuál de los rubros están correctos o equivocados, y cuál sería el valor correcto a aplicar. Así, la carga probatoria habida en autos afianza la actuación de la Contraloría General de la República.

V.Sobre la improcedencia de la caducidad de la acción: Argumentan los codemandados, que partiendo de lo establecido en el artículo 148 de la Ley General de la Administración Pública, la interposición de los recursos no suspenden la ejecución del acto, por aplicación de los principios de ejecutoriedad y ejecutividad del acto, por lo era ejecutable desde su notificación, además de que los actos que atienden los recursos administrativos son accesorios (Art. 140, 146 y 148 de la LGAP). Por ello, conforme el artículo 39 inciso 1) sub inciso a) del Código Procesal Contencioso Administrativo, el plazo de impugnación es de un año contado a partir del día siguiente al de la notificación del acto final. De seguido, cita precedentes judiciales del Tribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo. Agrega que en el presente caso, el acto final del procedimiento, resolución N° 16098-2015 (DJ-2057) de las nueve horas del cinco de noviembre de dos mil quince, fue notificada el 06 de noviembre de 2015 y la demanda fue interpuesta el 19 de octubre de 2017 y trasladada el 04 de julio de 2018 al Estado. De lo expuesto, conforme la jurisprudencia citada, se tiene que de la notificación del acto final a la interposición de la demanda habían transcurrido 1 año y 11 meses, y en un segundo escenario hasta su traslado transcurrió un plazo de 2 año y 8 meses, lo que significa que el plazo de un año para presentar la acción contenciosa administrativa transcurrió sobradamente, resultando en evidente y manifiesta la caducidad de la acción, por lo tanto, la demanda es inadmisible. Otorgada la audiencia de ley, la parte actora se opone a la defensa, bajo el argumento que el acto final del procedimiento disciplinario es un acto que por disposiciones normativas, su eficacia está diferida en el tiempo y supeditada a la firmeza del acto, sea por la interposición de recursos o por la inactividad recursiva del funcionario, por lo que concluye que en los casos en que el administrado decidiera obtener justicia administrativa por medio del agotamiento de la vía administrativa, no corre el plazo de caducidad de la acción. Criterio del Tribunal: Tal y como lo ha indicado la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, el plazo de caducidad de la acción debe entenderse que corre desde la notificación del acto definitivo cuando la parte ha decidido ejercer su derecho recursivo en sede administrativa y no, respecto al acto final, como se sostuvo previamente por el Tribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo. En síntesis, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia indicó en la resolución 03410-2019, de las 9:45 horas del 24 de Octubre del 2019, lo siguiente: "Esta Cámara había resuelto que el plazo de caducidad corría a partir del día siguiente de la notificación de los actos finales, por ser formales y de efectos inmediatos (canon 39.1.a Código Procesal Contencioso Administrativo). Sin embargo, cambió su criterio, en el tanto dispuso el inicio de su cómputo a partir de la notificación del acto definitivo, sea aquel donde se resuelven los recursos ordinarios (artículos 33, 36 y 39.1.a ibídem)". Así las cosas, pese ser muy respetable el criterio expuesto por los codemandados, esta Cámara de Juezas coincide plenamente con el criterio de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, y en ese tanto, se rechaza la defensa de caducidad, al no haber transcurrido un año, desde la notificación del acto definitivo - la resolución R-DC-14-2017, de las 15 horas del 28 de febrero del 2017- y la fecha de interposición de la demanda en fecha 19 de octubre del 2017.

VI.- Sobre el análisis del caso concreto: El presente proceso gira en torno al dictado de una sanción de despido, civil y de inhabilitación impuesta a la señora Gabriela Trejos Amador, como consecuencia de un procedimiento administrativo disciplinario incoado en su contra por la Contraloría General de la República y por ello, en orden a los argumentos expuestos por la accionante, se pronuncia esta Cámara de Juezas a continuación, partiendo de la premisa que a la actora se le endilgan en concreto tres faltas, más se le sanciona con sustento en dos de ellas, por lo que serán éstas, el marco de estudio en la presente resolución. La primera falta, radica en otorgar aprobación interna a contratos administrativos viciados de nulidad absoluta por comprender el reconocimiento del pago de tarifas a personal adicional, que no fueron aprobadas por el Consejo de Administración y publicadas en el Diario Oficial La Gaceta, por lo que se le atribuye falta al deber de cuidado e infracción al principio de legalidad, violentando así, el Reglamento de Refrendo de las Contrataciones Administrativas. La segunda conducta endilgada, gira en torno a la falta de fiscalización sobre el criterio legal vertido por personal subalterno, quien avaló, las tarifas de pago para personal adicional originalmente fijadas en los contratos administrativos. Una vez analizada la prueba y los argumentos de las partes, arriba este Colegio de Juezas a la conclusión que la actora lleva razón en sus pretensiones anulatorias, al desprenderse del expediente administrativo sancionatorio, una infracción al derecho de defensa de la actora, al no incorporar las memorias de cálculo que dieron origen a una modificación de las tarifas para los servicios adicionales, con sustento en un criterio del Director Administrativo Financiero, que no solo carece de competencia para la fijación de las mismas a la luz del reglamento de cita, sino que además, no se aportaron los elementos de soporte para sustentar las conclusiones de un pago en demasía o no ajustado a reglas técnicas. Las razones por las que arribamos a tales conclusiones, las explicamos a continuación. 1) Alcances de la interpretación de los artículos 5 y 47 del Reglamento para la conformación de un registro de elegibles para la contratación de los servicios de inspección de los proyectos de conservación vial de la red vial nacional. Excesivo formalismo injustificado. Razonabilidad del criterio legal vertido. Aplicación de principios y reglas del derecho de la contratación administrativa. El eje medular de la discrepancia de criterios entre la parte actora y el órgano contralor, es en esencia el tema relativo la obligatoriedad o no, de acuerdo al texto del Reglamento para la conformación de un registro de elegibles para la contratación de los servicios de inspección de los proyectos de conservación vial de la red vial nacional, de someter a la aprobación del Consejo de Administración, la fijación de la tarifa por servicios de personal adicional a brindar por los organismos de inspección. La actora atribuye que no existe norma expresa que disponga tal acción, desprendiendo de los artículos 5 y 47 del Reglamento de estudio, que la competencia se le concedió a la Dirección de Conservación Vial y no al Consejo de Administración y que en todo caso, por tratarse de actividades de la misma naturaleza, derivan el mismo pago. Además, señala que el órgano contralor al brindar el aval al procedimiento, en el oficio número 3527, del 9 de abril del 2007, no hizo advertencia alguna, como sí lo hizo, en el oficio DCA-2757, del 19 de octubre del año 2015, con respecto a la autorización de modificación y prórroga de Reglamento para la Contratación Especial de Organismos de Ensayo, para la obtención de los servicios de verificación de la calidad de los proyectos de conservación vial de la red vial nacional pavimentada, al señalar que: "...no podrá contratarse ninguno de los estudios o personal adicional que se contempla en el sistema alternativo mientras el Consejo de Administración no haya autorizado los montos que se van a cancelar para cada rubro...". Se suma, que estima como infracción al debido proceso, el imputarse la omisión de una conducta que no encuentra asidero en norma expresa del reglamento. Por su parte, los demandados aducen que el Reglamento fija la competencia en la aprobación de las tarifas por los servicios a prestar por los organismos de inspección, en el Consejo de Administración, cuyo acuerdo debe ser publicado en La Gaceta. Agregan que no es cierto que las tarifas del personal adicional sean iguales a las del personal base por tener la misma naturaleza y trabajo, ya que en la estructura de la tarifa existían dos rubros que no resultaban aplicables de igual forma al personal adicional, a saber los gastos administrativos y los imprevistos. Criterio del Tribunal: A fin de abordar el presente argumento, es medular citar las normas involucradas. El artículo 5 de dicho texto, dispone: “Características generales de los servicios. Los servicios de inspección se harán a través de la contratación de organizaciones, basadas en una estructura organizacional proyectizada; estas organizaciones serán supervisadas por la Dirección de Conservación Vial como unidad coordinadora. En la organización debidamente proyectizada(sic) la autoridad técnica y profesional de la inspección recae totalmente en el ingeniero del proyecto (profesional responsable de la inspección) y los integrantes de la organización serán asignados tiempo completo al proyecto, incluyendo dicho ingeniero del proyecto. Los servicios requeridos consisten en suplir los insumos de inspección necesarios para verificar el cumplimiento contractual de los contratos de conservación vial. Por dichos servicios el CONAVI cancelará tarifas de pago, mismas que llevan implícito un factor de administración de hasta por un (15%), imprevistos hasta por un (2.5%) y utilidad hasta por un (10%). Este reglamento tiene asociado el cuadro con el detalle de las tarifas a reconocer. La organización deberá incorporar un ingeniero de proyecto, que tendrá la responsabilidad profesional de liderar la inspección, además de los inspectores de campo y planta requeridos, para llevar un adecuado control de los trabajos que se ejecuten (…) En caso de que la organización haya sido seleccionada, debe proveer además el siguiente personal: asistente de ingeniería, un (a) secretario (a), los inspectores de campo (la cantidad mínima y la cantidad adicional que se requiera para cubrir la inspección en todos los frentes de trabajo (…). De ser necesario, dadas las circunstancias propias de la zona en que se ejecuten los proyectos de conservación vial, y siempre que medie la debida justificación, la Unidad Supervisora podrá autorizar la incorporación de un ingeniero de proyecto adicional, mismo que deberá cumplir con los mismos requisitos pre-establecidos para este profesional. Por dicho profesional, el CONAVI reconocerá la tarifa de pago que incluye además la administración, imprevistos y utilidad. Asimismo, si la(s) zona(s) asignada(s) a la organización para realizar la inspección, cuenta con la instalación de una o más plantas de producción de mezcla asfáltica que suplan los proyectos de conservación vial, le corresponderá, a ésta suplir el (los) inspector(es) de planta necesario(s) para cubrir las actividades que se realicen en la producción de mezcla asfáltica. Lo anterior, de conformidad con los requisitos técnicos establecidos para cada profesional técnico y las tarifas de pago asociadas. De igual forma, el CONAVI podrá disminuir el número de inspectores, según las necesidades de inspección de los trabajos en ejecución, pero no inferior a la cantidad mínima establecida. (…) A continuación se establece el personal mínimo requerido por línea” (...) La Dirección de Conservación Vial definirá un monto global para el pago de estos servicios especiales. La tarifa de pago por los servicios de topografía será regida por las tarifas del Colegio de Topógrafos del CFIA. Además a la organización se le reconocerá una utilidad hasta por un (10%)...". (El resaltado y subrayado es nuestro). El artículo 47, dispone: Verificación de cumplimiento contractual. La Dirección de Conservación Vial designará una unidad encargada de supervisar el cumplimiento contractual y será la responsable de revisar los términos de la contratación, elaborar y emitir la orden de inicio, revisar y aceptar el personal de inspección a incorporar, revisar los informes de inspección, elaborar y emitir las modificaciones que sean necesarias y que no modifiquen los elementos esenciales de la contratación (objeto, precios unitarios y plazo) la evaluación de la organización, el trámite para el pago correspondiente con su aprobación y la verificación del cumplimiento de las disposiciones del presente Reglamento interno y de la aplicación de normativa técnica y legal aplicable. Dicha unidad entregará copia de toda documentación en mención a la Proveeduría que será responsable de incluirla en el expediente de la organización correspondiente. La unidad encargada de verificar el cumplimiento contractual, será integrada por personal calificado para llevar a cabo dichas funciones Dicha unidad tendrá una estrecha coordinación con la Dirección Ejecutiva y Dirección de Conservación Vial y velará por el cumplimiento y mantenimiento de los requisitos aplicables". Es en fecha 9 de abril del 2007, mediante el oficio número 3527, que la Contraloría General de la República, con fundamento en el artículo 2 bis, inciso c) de la Ley de Contratación Administrativa, autoriza el sistema especial de contratación administrativa por el plazo de un año, haciendo observaciones en torno al artículo 5, relacionado con la contratación de personal adicional, en los siguientes términos: "A) Artículo 5. En relación con el 5% de imprevistos señalado, debe señalarse que el porcentaje aprobado por el Consejo de Administración según la tabla remitida es del 2,5% por lo que ese es el monto autorizado. Por lo demás, se debe advertir al Consejo que la aplicación de dicho rubro debe ser de carácter excepcional, dado su propio carácter y la naturaleza de la contratación (contratación de servicios). Cualquier variación a ese porcentaje, debe acompañarse del criterio técnico- económico que así lo acredite". Entre las condiciones de la autorización, se citan las siguientes: "2. A efectos de iniciar los procedimientos regulados en el Reglamento, es menester que el Consejo de Administración apruebe la última versión remitida y verifique que se han tomado las medidas necesarias para aplicar las observaciones de este oficio. 3. Cualquier modificación que requiera hacerse al Reglamento para su validez, debe contar con la autorización de parte de esta División (...) 5. Deberá nombrarse una instancia a nivel del Consejo que se encargue de velar por la adecuada aplicación del sistema de selección, para que su aplicación sea uniforme y apegada al reglamento y demás disposiciones legales y reglamentarias aplicables. Esa instancia deberá dictar los lineamientos que permitan un adecuado control interno. Además, deberá encargarse de rendir los informes trimestrales sobre la aplicación del reglamento de los cuales deberá remitir copia a la Auditoría Interna (...) 7. El reglamento final deberá ser publicado en La Gaceta". De la lectura integral de las normas así como de los términos de autorización del órgano contralor brindado, estima este Tribunal que es válida la interpretación que de su texto ha derivado la Dirección Jurídica del CONAVI, esto, por cuanto si bien es cierto, es claro que cualquier modificación al reglamento debe seguir las etapas procedimentales originales, a saber la autorización de la Contraloría General de la República, aprobación del Consejo de Administración y finalmente, la publicación en el Diario Oficial La Gaceta, no es ajeno a su texto, derivar una interpretación que las tarifas para el personal adicional se encontraban regidas por aquellas dispuestas al personal base de los organismos de inspección. Veamos, el artículo 5 recién transcrito, se refiere al personal de los organismos de inspección, incluyendo al asistente de ingeniería, a un secretario y a los inspectores de campo, tanto respecto a la cantidad mínima como a la cantidad adicional que se requiera, para cubrir la inspección en todos los frentes. Asimismo, la norma indica que, "de ser necesario, dadas las circunstancias propias de la zona en que se ejecuten los proyectos de conservación vial, y siempre que medie la debida justificación, la Unidad Supervisora podrá autorizar la incorporación de un ingeniero de proyecto adicional, mismo que deberá cumplir con los mismos requisitos pre-establecidos para este profesional. Por dicho profesional, el CONAVI reconocerá la tarifa de pago que incluye además la administración, imprevistos y utilidad". Nótese entonces que la norma se refiere a ambas categorías o clasificaciones de personal, sea de base o adicional. Ello permite válidamente interpretar, aunque no se comparta plenamente, que la tarifa autorizada por el Consejo de Administración para el personal base, ampara a aquellos adicionales. Esa postura asumida por la Dirección Jurídica no resulta irrazonable ni ilógica, de suerte que al amparo de la independencia de criterio profesional, pese que el órgano contralor no compartiera la postura, ello no implica per se, que sea incorrecta o insostenible. Es más, a la luz de los principios que regulan la interpretación de las normas de contratación administrativa, particularmente, los principios de eficiencia, eficacia y la búsqueda de la satisfacción de los intereses públicos, permiten que el excesivo formalismo ceda ante el cumplimiento de los fines públicos, sin detrimento de la Hacienda Pública. Es por lo expuesto, que no estima este Colegio de Juezas que la actora haya infringido o violentado sus deberes de asesoría legal en la tramitación de la aprobación interna de los contratos con los organismos de inspección, toda vez que la interpretación brindada al texto normativo resulta posible y válida, insistimos, aunque no sea compartida por servidores internos del CONAVI o bien, por el órgano contralor. Desde esta perspectiva, es incorrecta la afirmación de los demandados al restarle fundamento legal al pago de una tarifa por servicios adicionales, toda vez que la actividad como tal, estaba prevista en el reglamento así como los alcances de una tarifa global, fijada por el Director de Conservación Vial, la cual no ha sido desvirtuada correctamente por el criterio expuesto por el Director Financiero, al impedirse corroborar los datos e insumos que utilizó, para modificar las tarifas que en todo caso, no son de su competencia. 2) Sobre las competencias del Consejo de Administración y la Dirección de Conservación Vial del CONAVI en la fijación de tarifas para el personal de los servicios de inspección. La actora formula un cuestionamiento en torno a las competencias legales y reglamentarias del Consejo de Administración. Señala, que el reglamento autoriza a las dependencias técnicas del CONAVI para que dispongan directamente sobre el requerimiento y la contratación de personal adicional o especial a los organismos de inspección; que dentro del reglamento no se encuentran funciones o competencias específicas para el Consejo de Administración del CONAVI, respecto de la tarifa adicional a cancelar a ese personal especial, que en el CONAVI, el Consejo de Administración dentro del marco de la ley 7798, es un órgano de definición política y regulador, que emite disposiciones de orden general que deben ser cumplidas por las dependencias técnicas y administrativas del CONAVI, por ende, no es un órgano ejecutor, ni gerencial o regular, operativo ni técnico al que deban remitirse todas y cada una de las actuaciones que se efectúan en los procedimientos de contratación administrativa que ejecuta el CONAVI; que la incorporación de tarifas adicionales en el reglamento especial de la contratación constituía una modificación y por ende debía ser conocida por el Consejo de Administración, aspecto que no es correcto por cuanto el Reglamento ya tenía incorporada la posibilidad de asignar personal adicional, personal que debía ser autorizado por la Dirección de Conservación Vial y cuyas tarifas serían definidas por ella. Agrega, que el artículo 5 del Reglamento de rito, señala que la Dirección de Conservación Vial definirá un monto global para el pago de estos servicios especiales y es la encargada de definir dichas tarifas; adiciona que ningún otro artículo de reglamento hace referencia respecto a que esas tarifas de servicios especiales debían ser aprobados por el Consejo de Administración del CONAVI y las tarifas remitidas mediante oficio del ingeniero Núñez correspondían únicamente al ingeniero e inspectores, desglose de la tarifa que no evidenciaba señal capaz de advertirle a la actora la existencia de algún tipo de irregularidad. Criterio del Tribunal: Analizados los argumentos expuestos por la accionante, se rechazan aquellos que descalifican la función gerencial y jerárquica regulatoria del Consejo de Administración. Si bien es cierto, al momento de adoptar actos administrativos, ese órgano colegiado se nutre de criterios técnicos y jurídicos de órganos asesores o ejecutores de la Administración, no debe descalificarse en ninguna medida, su condición de órgano con facultades de dirección y en ese tanto, de orden regulatorio y normativo. La ley 7798, del 30 de abril de 1998, señala en su artículo 5 incisos b) y J), que el Consejo de Administración del Consejo Nacional de Vialidad tendrá como atribución, "b) Aprobar cada año el presupuesto de ingresos y egresos para el ejercicio presupuestario correspondiente (...) j) Suscribir los contratos de trabajo y los de obra, suministros y servicios y ejercer la fiscalización que proceda". Por su parte, el reglamento de organización del CONAVI, No. 27099-MOPT, del 12 de junio de 1998, señala que el CONAVI es un órgano con desconcentración máxima, adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transportes y que el ejercicio de su competencia estará regido por lo que se dispone en el artículo 83 de la Ley General de la Administración Pública. Asimismo, se refiere la norma al Consejo de Administración y a su vez, en su artículo décimo acerca de la relación jerárquica, en los siguientes términos: "Respecto del Consejo de Administración, el Director Ejecutivo se encuentra sujeto a una relación jerárquica propia en los términos de los artículos 101, siguientes y concordantes de la Ley General de la Administración Pública". Nótese entonces con facilidad, que yerra la actora al descalificar las competencias regulatorias, contractuales y por ende normativas que recaen en el Consejo de Administración del CONAVI. Distinto ocurre para efectos del estudio del caso concreto, en cuanto al argumento relativo a la competencia atribuida a la Dirección de Conservación Vial, respecto a la definición de las tarifas para los servicios de personal por los organismos de inspección, toda vez que el artículo 5 del Reglamento para la conformación de un registro de elegibles para la contratación de los servicios de inspección de los proyectos de conservación vial de la red vial nacional, así expresamente lo establece. Ahora bien, tal competencia reglamentariamente delegada en esa dependencia administrativa, no impide que, en ejercicio del deber de rendición de criterios técnicos idóneos, que ésta se auxilie de criterios rendidos por unidades financieras o económicas, pero ello, no significa en ninguna medida, que exista una habilitación para que, un órgano administrativo distinto y no técnico en cuanto a los requerimientos de supervisión a aquél al cual se le delegó la competencia, asuma las tareas propias del cargo. Enfatizamos, que la competencia fue delegada por disposición expresa del Reglamento de estudio en la Dirección de Conservación Vial, por lo que partimos de la premisa, que existe un razonamiento lógico de fondo para que, un ingeniero, encargado del puesto, fijara las tarifas correspondientes. 3) Sobre la falta de advertencia del criterio contralor en torno al procedimiento para fijar las tarifas de personal adicional de los organismos de inspección. Resalta la actora, que al aprobar el reglamento, la Contraloría General de la República no advirtió que las tarifas adicionales debían someterse al conocimiento del Consejo de Administración, como sí lo hizo en el oficio DCA-2757, del 19 de octubre del año 2015. Respecto a este punto, hemos de indicar que ciertamente, no se expone con claridad tal etapa procedimental en el asunto que nos ocupa, no obstante, no debe olvidarse que en el tanto el ordenamiento jurídico exija una conducta administrativa específica, el funcionario público se encuentra en la obligación de atenderla, salvo que medie justificación válida para su omisión. Es decir, no constituye una habilitación para la inobservancia de reglas procedimentales la ausencia de mención de éstas en un acto aprobatorio. Por esa razón, se rechaza el argumento expuesto. En todo caso advierte el tribunal, que se abordará el tema relativo a los alcances del criterio jurídico vertido por la Dirección a cargo de la actora y la falta de fiscalización en la etapa de rendición de éste, con respecto a la razonabilidad y proporcionalidad de la sanción impuesta, ante la no demostración de la generación de un daño o lesión al interés público. 4) La falta de análisis respecto a la prueba aportada por la actora: criterio técnico de la Dra. Montserrat Solano, ausencia de análisis genera un vicio en la fundamentación de la sanción. Alcances del criterio técnico vertido: Señala la justiciable que el órgano contralor, se limitó a indicar que no comparte el criterio técnico de la profesional, sin mayores razonamientos. Efectivamente, revisada la resolución N°16098-2015, de las 09:00 horas del 5 de noviembre del 2015, el Órgano Decisor de la Contraloría General de la República, realiza una mención ligera de la prueba pericial ofrecida por la actora sin fundamentar en ninguna medida, el porqué no son atendibles las observaciones que descalifican el criterio del Lic. Carlos Solís, Director de la Dirección Administrativa Financiera del CONAVI. Veamos. En las páginas 92, 120 y 125 del acto final, se indica lo siguiente: "Es necesario destacar que a raíz de las observaciones que hizo el señor Solís Murillo, Director Administrativo Financiero de la entidad, se llevaron a cabo las anteriores actuaciones destacadas y se pretendió corregir las tarifas, nadie se opuso a lo señalado por el señor Carlos Solís, sino que su criterio fue aceptado y respetado sin oposición alguna, incluso quien más adecúa sus actuaciones a dicho criterio fue el ing. Molina, quien en su defensa en este procedimiento es hasta este momento que pretende deslegitimar dicho criterio trayendo al procedimiento un criterio técnico de una experta cuyo contenido es defender el criterio del Ing. Jefrey Núñez que como veremos en el siguiente apartado es un criterio equivocado, no solo porque se estaba pagando de más, sino también al establecer tarifas para un personal adicional sin que dichas tarifas hubiesen sido aprobadas por el Consejo de Administración (...) En cuanto a la prueba de la Doctora Montserrat Solano López, que todos los investigados han hecho suya, reiteramos lo expuesto en líneas atrás sobre esta prueba técnica que tampoco desvirtúa en nuestro criterio lo realizado por el Lic. Solís y lo señalado por dicha profesional que adoptó la postura de defender los cálculos del Ing. Jeffrey Solís Núñez (...) Sobre el criterio de la Dra. López (sic) que este órgano decisor lo respeta pero no lo comparte, como tampoco lo confirma la actuación del Ing. Jefffrey Núñez (...) Sobre los aspectos técnicos de censura al informe DAF-262-08, se ha encargado el peritaje rendido en este proceso a cargo de PhD. D. Montserrat Solano, peritaje al cual se han adherido mis representados en un todo. Y dicho peritaje en criterio de este órgano decisor no desvirtúa de modo alguno los razonamientos base de los criterios del Lic. Solís que este órgano decisor considera técnicamente procedentes (...) El peritaje rendido en este proceso a cargo de la PhD Montserrat Solano, no sustenta yerro alguno que no hay según lo expuesto en este considerando, es un criterio subjetivo de una profesional particular contratada por una de las partes investigadas traído al expediente, que sin irrespetarlo no se comparte, pues como lo hemos indicado se han confirmado como razonables y pertinentes los cálculos realizados por el Lic. Carlos Solís, funcionario de esa institución desde hace 18 años y a cargo de la Dirección Financiera". Seguidamente, la línea argumentativa del órgano decisor se centra en dos ejes, el primero, dotar de plena veracidad y contenido técnico al oficio DAF-262-2008 rendido por el Director Administrativo Financiero en razón de ser un funcionario con 18 años de experiencia y en segundo lugar, reiterar que fue acatado el oficio de cita sin oposición alguna. Tal y como se ilustra con los extractos del acto final citados líneas atrás, las pocas menciones que el órgano director realiza respecto al análisis elaborado por la profesional Montserrat Solano López, es para indicar que está orientado a defender el criterio del Ingeniero Jeffrey Núñez, pero debe resaltarse, que en ningún momento el órgano analiza y debate las observaciones sustanciales realizadas por la profesional en torno a la ausencia de memorias de cálculo para sustentar sus conclusiones y la omisión y posterior incorporación del impuesto sobre la renta en los diferentes memoriales rendidos por el Lic. Carlos Solís, entre otros. Aunado a lo anterior, no comprende este Tribunal, porqué la sola experiencia de 18 años en un puesto financiero es suficiente elemento para validar un estudio, el cual, conforme a las reglas de la ciencia y la técnica, demanda conocimientos en ingeniería y supervisión de obras, tareas típicas de una Dirección de Conservación Vial, lo cual justifica, el porqué el Consejo de Administración delegó en esa unidad administrativa y no en la financiera, la elaboración de las tarifas por los servicios a brindar por los organismos de inspección. Insistimos, no se aportaron a los autos respaldos documentales que permitan verificar las fuentes de la información y la correcta conclusión esbozada por el Licenciado Carlos Solís que permita el debate y ejercicio del derecho de defensa de la actora, máxime, que se le endilgó responsabilidad civil con base en esos criterios. A manera de ejemplo, no observamos la justificación técnica para avalar el criterio que las tarifas del personal adicional no son iguales a las del personal base pese presentar la misma naturaleza y trabajo, ya que la afirmación que reza que en la estructura de la tarifa existían dos rubros que no resultaban aplicables de igual forma al personal adicional, a saber los gastos administrativos y los imprevistos, no está debidamente sustentado de forma objetiva y se denota que es una apreciación subjetiva sin respaldo documental o técnico. Toma en consideración esta Cámara, que aunque se reconozca los gastos de administración e imprevistos a una organización y no a su personal, la misma se conforma con cierta estructura mínima según los requerimientos del reglamento y en la medida en que ésta se modifica con personal adicional, según los frentes adicionales de supervisión, es lógico considerar que sus gastos de administración e imprevistos se verían afectados con cada incorporación, con lo que el argumento de que dichos costos no son por personal sino por organización también pueden ser cuestionados sino encuentran una explicación técnica plasmada que demuestre lo contrario, o permita el ejercicio de su revisión para determinar su razonabilidad, lo cual se extraña en este caso. Contrariamente a lo señalado por el órgano Decisor, estima este Colegio de Juezas que el criterio rendido por la profesional Montserrat Solano López es coherente y técnico. En primer lugar, hemos de tomar en cuenta que tal y como lo explicó en el juicio oral, la profesional tiene amplia experiencia en la materia, lo que fortalece su criterio profesional. La experta declaró en el juicio oral y público, que es administradora de empresas con licenciatura en contaduría pública, que cuenta con bachillerato en administración de negocios, una maestría en negocios internacionales, un postgrado en gerencia de instituciones, maestría en liderazgo, un doctorado en economía y una especialización en gerencia de proyectos. Se ha dedicado a gerenciar proyectos de infraestructura pública y gestión general, trabajó como Directora en el Ministerio de Seguridad pública entre los años 1972 y 1978, pasó del sector público a privado, en el año 1994 realizó consultoría internacional, participó en la reestructuración de Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, gerenció proyectos de esa entidad y fue auditora interna. Ha participado como consultora en proyectos de entes públicos entre los años 2003 a 2005, ha asumido el puesto de gerente de proyectos, ha participado con el Consejo Nacional de Concesiones, gerenció estudios de la carretera San José-Cartago, es consultora en proyectos de la ruta 27, San José-Caldera, fue contratada por consorcio español para hacer supervisión ambiental, trabajó con el BID por alrededor de 8 o 9 años, particularmente en los proyectos BID-Catastro, Registro Público, Municipalidades, con el Organismo de Normalización Técnica del Ministerio de Hacienda. Agregó, que gerenció la central hidroeléctrica de la ESPH, con fideicomiso del Banco de Costa Rica. Laboró en España, Chile y el Salvador en temas de infraestructura y se encuentra jubilada desde el mes de enero del año 2020. Nótese que los atestados declarados bajo la fe de juramento, validan en gran medida su criterio profesional, aspecto que estima fundamental el órgano decisor al adoptar sus decisiones respecto de las consideraciones del Director Financiero, pero contradictoriamente, en el caso concreto respecto al informe de esta profesional, descarta la amplia experiencia que en la materia ostenta la señora Solanos López. No obstante, en todo caso, lo que más interesa resaltar a este Tribunal, es la claridad con que la profesional expuso las razones para descalificar los criterios vertidos por el Lic. Carlos Solís, Director Administrativo Financiero. Al iniciar su participación se dirigió a realizar lectura de material de apoyo para su exposición, siendo de particular interés que indicó que el reglamento de análisis, fija un tope de 15% conforme al artículo 5, es decir, fija un techo de 15% para gastos de administración, 2.5% de imprevistos y 10% de utilidad. Además, señaló que de acuerdo con el reglamento, quien fija los pagos es la Dirección de Conservación Vial, siendo ésta quien va a definir las tarifas porque es esta unidad la que va a determinar las tareas que va a comprender la conservación. La modificación se realiza en fecha 19 de julio del 2007 y se realiza publicación de fe de erratas. Luego, en noviembre de ese mismo año, se hace la revisión de tarifas por el Director de Conservación Vial. Posteriormente, la Dirección Financiera sin estar autorizada por el Reglamento, movió los rubros, es decir, no tenía competencia para ello. Explica que desde el punto de vista contable financiero, el oficio DAF-1228-07 no tenía memoria de cálculo, ni la técnica para realizar el análisis de cualquier tipo de tarifa y además, lo hace a mano alzada, lo cual es suficiente para que cualquier propuesta se desacredite. Aclara, que en materia económica no hay subjetividad y no se puede hacer informalmente y a mano alzada. Tal premisa es compartida por el Tribunal, ya que ello es sustancialmente conforme con lo dispuesto por el artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública, el cual señala: "1. En ningún caso podrán dictarse actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia. 2. El Juez podrá controlar la conformidad con estas reglas no jurídicas de los elementos discrecionales del acto, como si ejerciera contralor de legalidad". En efecto, estamos ante una ciencia que exige para su precisión que se respeten sus principios y reglas para su aplicación. Además, estima la profesional que se trata de la ausencia de criterio técnico. Afirmó, que nunca encontró ninguna memoria de cálculo. Precisó, que es un ingeniero quien tiene la competencia y fue quien hizo el cálculo original y el oficio DAF fue emitido por un administrador de empresas, quien según entiende, no tiene trabajo de campo, además, no hay nada que sustente técnicamente esos montos que propone. Explica que los órganos de inspección tienen personal base y personal adicional que se va requiriendo por parte del mismo ente dentro de una misma zona. El reglamento no habla de frentes adicionales que requieren personal adicional, entonces el Director de Conservación lo expone. Añade, que en cada frente de inspección hay un ingeniero, y debe tener las mismas características. El personal solo se va a utilizar si se abren más frentes de trabajo y se mantienen los porcentajes del 15% de gastos de administración, 2,5 de imprevistos y 10% de utilidad. En el oficio DJC-0358-2008, ante la duda del pago de personal adicional, se le indica que debe ser personal homólogo. La Dirección Jurídica se dirige a quien es el competente y la propuesta es igual salario por igual trabajo. Al referirse al DAF-262-08, del 2 de abril de 2008, indicó que los costos ya estaban ahí contemplados, por lo que no es cierto que incrementaban, en el criterio nuevo no median las memorias de cálculo y criterio técnico. Cuestiona la profesional que es subjetivo el criterio expuesto por el DAF-262-08, por cuanto no señala cuáles son los criterios de razonabilidad que invoca, quita una serie de costos para personal adicional sin tener memoria de cálculo. Afirma, que en tres oficios se refieren a esta situación. Cita el oficio FRH-2008-1516, que menciona una ventaja para el CONAVI por el pago del 10%, señala que es falso que la modificación de tarifas se hayan tomado del oficio DCV, según se indica en el oficio DF-902-09 y que en el oficio EJE-01-13-166, del 31 de mayo del 2013, se indica que la tarifa del CFIA es del 12%, por lo tanto la fijada es menor. Entre los hallazgos, señala que la tarifa es razonable frente a la fijada por el CFIA y al no superar el 15%, es conforme al reglamento. Las tarifas ya estaban aprobadas y por medio del oficio DAF se modificó sin competencia la tarifa, por lo que no debieron ser ejecutados. Se fijan diferencias entre honorarios y no hay razonabilidad en los datos y no hay metodología de cálculo razonable que le sostenga. Otra inconsistencia detectada es que en el DAF-262-08 se quitan los impuestos y en el DAF-902 se agregan nuevamente, lo que arroja diferencias importantes. Adicionó, que no hay prueba de sobrevaloración del personal adicional. Reitera, que no hay soporte técnico y que tampoco se tomaron en cuenta las consultas de la Dirección de Conservación Vial, por lo que hubo afectación al equilibrio económico de los contratos. Insiste en que los oficios DAF no tienen sustento legal ni financiero, mientras que el ingeniero Núñez lo hizo conforme al Reglamento. Explicó además, que las memorias de cálculo se utilizan para demostrar que algo es consistente y razonable, en éstas se colocan todos los rubros y de donde vienen, se aplican en anexos de Excel, es obligatorio llevar memoria de cálculo, aclarando que el Colegio Profesional indica que es obligatorio guardar los papeles de trabajo en que se sustenta un estudio, toda vez que si no se puede demostrar con memoria de cálculo la tarifa, se expone a reclamos. Agregó, que los servicios adicionales eran frentes nuevos que se van abriendo dentro de un proyecto de obra pública. Explicó el tema de la metodología empleada, indicando que la metodología de Jeffrey usó misma metodología porque el trabajo es simultáneo, con la misma intensidad y alcances. Insiste que el señor Solís, rebaja la base de los organismos base sin criterio técnico. Ante las interrogantes formuladas, interesa rescatar que manifestó que el sustento de papeles de trabajo es lo mismo. Jeffrey sí hace análisis con base en tarifa del CFIA y los imprevistos de acuerdo con el reglamento y la lista de imprevistos de acuerdo con el criterio técnico. Es parte de la memoria de cálculo que da origen. El DAF se da recién aprobadas las tarifas, contempló los gastos de la organización base para elaborar los cuadros de lo que debió contemplar la adicional, porcentualmente como frente de trabajo hacen lo mismo. La composición de gastos debió haber sido igual. Afirma que tuvo a la vista la memoria de cálculo que utilizó Jeffrey Núñez, quien hizo el análisis. Precisó, que en los oficios hacía el análisis de lo que se debía contemplar. El Reglamento no incluía las tarifas para el personal adicional por eso se incluye a los órganos de supervisión y no se habla de los adicionales, por eso sale criterio legal. El reglamento habla de la supervisora y estructura A, B y C. Los adicionales son iguales para los frentes de trabajo. Señaló, que la estructura de costo debe ser la misma. Reitera, que Jeffrey sí hizo estudio de tarifas de personal adicional. El criterio de igual trabajo igual salario es un criterio jurídico. Señaló, que la administración de personal adicional debe contemplar todos los costos, la parte económica y legislativa laboral que está vinculada. Ante este escenario, que resume las conclusiones rendidas por escrito en su informe profesional, no cabe duda que no existe certeza científica y técnica, que demuestre de forma fehaciente, que la tarifa para los servicios adicionales indicada por el Ingeniero Núñez Núnez a través del oficio DCV-05523-2007, de fecha 20 de diciembre del 2007, es contraria a las reglas que rigen la materia. Al amparo de lo expuesto, no es de recibo el alegato de los demandados que pretenden descalificar el carácter técnico - pericial con base en formalismos injustificados. Hubo oportunidad procesal para interrogar a la profesional en el juicio oral y público y el propio informe, denota en sus anexos, las fuentes utilizadas y descalifica de forma clara, puntual y abierta, los criterios vertidos por el Lic. Carlos Solís, Director de la Dirección Administrativa Financiera, sin que el órgano decisor se tomara la diligencia necesaria, para debatir el tema de la ausencia de las memorias de cálculo e inconsistencias detectadas por la profesional Montserrat Solano, criterio que merece toda credibilidad para este Tribunal, dada la claridad de sus alcances, fuentes y metodología empleada. En ese tanto, al no realizarse el ejercicio analítico debido por parte del órgano decisor que permita concluir de forma razonable y sin lugar a dudas, que la fijación de las tarifas por parte del Ingeniero Jeffrey Núñez es incorrecta y que la propuesta del Lic. Solís al amparo la revisión y verificación de datos de la memoria de cálculo es viable, esto, con una debida fundamentación de suerte que descalifique de forma técnica y con elementos de juicio verificables por las partes en el ejercicio del debido proceso, se tiene por generado un vicio en los elementos motivo, motivación, contenido y fin del acto administrativo que impone como consecuencia, la declaratoria de nulidad peticionada, respecto a los actos cuestionados, conforme al artículo 166 de la Ley General de la Administración Pública. 5) Infracción a las reglas del debido proceso por omisión de las memorias de cálculo que sustentan la modificación efectuada a las tarifas para personal adicional. Incerteza de los montos por concepto de responsabilidad civil. Inexistente prueba idónea que demuestre tarifa por servicios adicionales sobrevaluada o carente de sustento técnico: La accionante señala que el Despacho de la Contralora General de la República, al conocer del recurso de apelación contra el acto final del procedimiento administrativo, reduce el porcentaje de responsabilidad de la actora a un 30% del monto, en razón de la certificación emitida por el Jefe de Ejecución Presupuestaria del CONAVI, lo que evidencia la falta de certeza en torno a los montos estimados como sobrevaluados a favor de los servicios adicionales de inspección. Asimismo, advierte de la falta de sustento técnico de los oficios generados por la Dirección Administrativa Financiera. Destaca además, que incluso las observaciones realizadas por los órganos de inspección a la propuesta de modificación de las tarifas para el personal adicional, no fueron atendidas de forma técnica. Enfatiza, que no constan ni las memorias de cálculo ni el detalle de las estructuras de cálculo de las tarifas bases de los organismos de inspección incorporadas en el Reglamento, para poder partir de un análisis de las mismas y así determinar fehaciente y responsablemente que las tarifas adicionales estaban sobrevaloradas Criterio del Tribunal: Tal y como se indicó en el apartado anterior, el órgano contralor asumió como un criterio con valor de plena prueba, tanto el contenido y conclusiones vertidas en los oficios DAF-262-08, del 2 de abril del 2008, DAF-337-08, del 29 de abril del 2008 y DAF-710-08, del 27 de agosto del 2008, pese existir dentro del expediente administrativo, criterios técnicos vertidos por unidades distintas a la Dirección Administrativa Financiera, -la cual como se ha indicado, omitió adjuntar los documentos de soporte a las conclusiones que giraban en torno a un sobreprecio de las tarifas por servicios adicionales-, los cuales descalificó, por no ser emitidos por un experto financiero con 18 años de experiencia en el CONAVI, argumento, que no es suficiente para no orientar la investigación en la obtención de la verdad administrativa en torno a una tarifa, altamente cuestionada, no sólo porque el criterio cuya competencia radica en la Dirección de Conservación Vial fue dejado sin efecto, sino que además, en el informe RH-2008-1516, del 29 de setiembre del 2008, suscrito por la MBA Nora García Arias, Jefa Recursos Humanos dirigido a Licda. Karla González Carvajal, se remite el “Análisis porcentual del costo de las Unidades de Inspección en relación con la inversión de los proyectos que administran”, en el cual se indica en lo que interesa, lo siguiente: “Conclusión. De acuerdo con la información recopilada, se tiene de acuerdo con el Arancel de Servicios Profesionales de Consultoría para edificaciones, y considerando que los contratos celebrados con los organismos de inspección establecen como objeto contractual la inspección de obras, su costo por servicios debería ser de un 3% sobre el valor total de la inversión en proyectos de conservación vial, y la información obtenida refleja que los pagos totales a organismos de inspección constituyen un 10% del valor total de la inversión en proyectos de conservación vial. No obstante lo manifestado por el Ing. Benjamín Sandino, Director de Conservación Vial con respecto a que en la realidad a los organismos de inspección se les exige la administración de los proyectos, situación que nos ubicaría en una situación de ventaja para la institución, pues según el Arancel de Servicios Profesionales de Consultoría para edificaciones establece una tarifa mínima de honorarios por Administración de un 12% y el CONAVI en promedio está pagando un 10% a estos organismos de inspección". Indica además, que lo cancelado a los Organismos de Inspección es la suma de ¢2.671.410.776.73, que corresponde apenas a un 10% de la inversión total realizada en proyectos de construcción (¢25.857.868.091.66), por lo que CONAVI canceló un monto menor a lo que normalmente correspondería por actividad desarrollada. Nótese entonces, que aunado al criterio técnico de la profesional Montserrat Solano López, que no fue descalificado ni mucho menos, desvirtuadas sus apreciaciones respecto a las falencias y errores contenidos en los oficios rendidos por el Lic. Carlos Solís, Director de la Dirección Administrativa Financiera, tampoco se abordaron las observaciones de otra unidad administrativa del propio CONAVI, que abordaba la problemática desde la perspectiva de costos para la entidad. Básicamente, las razones por las cuales no se analizó, es porque: "... El informe de la Licda. Nora García Arias, Jefa de Recursos Humanos de CONAVI, como ya se ha indicado no puede estar por encima de lo dispuesto en la reglamentación especial autorizada para las contrataciones de los organismos de inspección por lo que el reconocimiento de los gastos de administración era hasta el quince por ciento, no obligatoriamente hasta ese porcentaje y tanto es así que para las tarifas del personal base se reconoció menos de ese porcentaje y así se aprobaron por lo que este criterio no puede fundamentar que tratándose de tarifas para el personal adicional que ni siquiera tenían fundamento legal..." (página 125 del acto final). Se observa de nuevo, que la base de decisión se orienta en los oficios generados por el Director Administrativo Financiero y que, se descalifican otros criterios con base en unas conclusiones ayunas de las memorias de cálculo, tal y como lo advierte la profesional Montserrat Solano López, así como la propia Auditoría Interna en el oficio AU-300-08, del 23 de setiembre de 2008, en el cual se indica que no se localizaron las memorias de cálculo o algún documento que evidenciara los criterios utilizados, respecto a las tarifas a reconocer a los organismos de inspección. En dicho documento, se indica: "Sobre el tema de tarifas de pago durante la ejecución de actividades de los Organismos, ciertas Direcciones cuestionaron los montos establecidos en dichas tarifas. Por lo que al intentar ubicar las memorias de cálculo o algún documento de respaldo que evidenciara los criterios utilizados, no fue posible (...) En lo que respecta al valor de las tarifas de pago adicional, no se encontró dentro de la documentación revisada, memorias de cálculo o algún otro tipo de análisis que respalde los montos establecidos...". Desde esta perspectiva, lleva razón la accionante al advertir que no existe certeza que las tarifas para personal adicional dispuestas por el Ingeniero Jeffrey Núñez Núñez no se encuentren sustentadas conforme a derecho y con ello, queda en evidencia que no existe prueba idónea que permita orientar una conclusión respecto a la lesión a la Hacienda Pública. Insistimos, la prueba esencial que utiliza el órgano decisor para fundamentar tal lesión, es el criterio del Director Administrativo Financiero no sustentado en memorias de cálculo revisables y verificables por las partes, sino en su amplia experiencia de 18 años en el CONAVI, lo que lesiona abiertamente las reglas del debido proceso y derecho de defensa, al estar frente a una subjetividad no apoyada en análisis contable, financiero o económico revisable). 6) Sobre el inexistente vínculo causal, suficiente, directo y adecuado de la conducta atribuida a la actora con relación a la fijación de tarifas de pago al personal adicional. Ausencia de conducta dolosa o culposa para atribuir responsabilidad civil. La accionante señala que las causas del supuesto daño al erario público es el supuesto mal cálculo de la tarifa del personal adicional y su paga, hechos que no son responsabilidad de la actora, tal y como lo indica la resolución del despacho de la señora contralora. Agrega, que ninguna de las actuaciones que se alega fueron efectuadas por su persona, son las causantes del supuesto daño causado a la Administración, por cuanto no lo atribuyen en el traslado de cargos a la inclusión en los contratos suscritos el día 21 de diciembre del 2007, relativo a la tarifa adicional para el personal especial. Precisa, que se atribuye el supuesto daño a la elaboración aparentemente incorrecta de la tarifa del personal adicional, lo que no es competencia de su persona, ni la elaboración ni la aprobación. Asimismo, el pago realizado de las tarifas del personal adicional, es una acción no realizada por su persona, la cual continuó a pesar de que a partir del día 6 de mayo del 2008, el Consejo de Administración ordenó detener el pago de esa tarifas. Concluye que, la responsabilidad civil atribuida por el presunto daño económico por el supuesto pago de más en la tarifa especial reconocida al personal adicional no se origina en las acciones imputadas a su persona, sino que por el contrario, tendrían su génesis en la elaboración o determinación de esa tarifa efectuada por la dependencia técnica definida en el Reglamento. En el mismo sentido, señala que la aprobación interna concedida a los contratos administrativos suscritos el día 21 de diciembre del 2007, no constituye un aval a la corrección o exactitud de aspectos técnicos de la contratación de esos servicios de inspección, solamente lo es, en cuanto al cumplimiento de requisitos de legalidad propios de la contratación que se trate. Expone antecedentes judiciales y argumentos relativos a la imputación de responsabilidad civil, precisando que su persona ejerció todas la actuaciones que el deber de cuidado exige a ese tipo de contratos, considerando incluso el escaso tiempo de que se disponía. Agrega, que la aprobación interna de los contratos no constituyen un aval a la corrección o exactitud de aspectos técnicos de la contratación de esos servicios de inspección, solamente lo es en cuanto al cumplimiento de requisitos de legalidad. Criterio del Tribunal: Efectivamente, a la luz de la línea de análisis que ha señalado este Tribunal a lo largo de la presente sentencia, no cabe duda que, no solo no existe criterio técnico completo, científico y fehaciente de la incorrecta fijación de las tarifas para el personal adicional, sino que además, es evidente que no existe nexo causal entre esa conducta, propia de la competencia asignada a la Dirección de Conservación Vial, conforme así lo dispone el artículo 5 del Reglamento emitido al efecto para la conformación de un registro de elegibles para la contratación de los servicios de inspección de los proyectos de conservación vial de la red vial nacional y el reproche endilgado a la actora. Es así, como el tema de la fijación de la tarifa que el propio órgano contralor reconoce que no le corresponde a la actora definir, diluye sensiblemente un nexo de causalidad, por el hecho de un tercero. Así las cosas, le asiste la razón a la justiciable cuando advierte que realizó un análisis de legalidad al conceder la aprobación interna a los contratos conforme el artículo 8 del Reglamento de Refrendos de los Contratos Administrativos, no así, un análisis técnico de la procedencia de los rubros que comprenden la tarifa en sí, para los servicios adicionales de los organismos de inspección, retomando acá, que no es ayuna de toda lógica y coherencia, el hecho que la Dirección Jurídica interpretara que las tarifas, al ser homólogas a los servicios base, compartían el mismo sustento técnico que orientó la aprobación del Consejo de Administración respecto a las últimas de cita. Aunado a lo anterior, no estima este Colegio de Juezas que se haya demostrado falta grave y mucho menos dolosa por parte de la actora, en la atención de la aprobación interna rendida, para que de este modo, se tenga por cumplido el requisito que impone el numeral 203 de la Ley General de la Administración Pública para la imposición de responsabilidad civil. Es decir, ni participó en la generación del supuesto daño a la Hacienda Pública -fijación de tarifas incorrectas que sobrevaloran el precio por demás no demostradas- ni se demostró falta grave o dolo en su actuar, mucho menos, conducta calificable de corrupta, para la aplicación de la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, tal y como se le atribuyó. 7) Sobre la Falta de control interno de la actora en la rendición del criterio del subalterno. Aduce la accionante que no existe prueba que el dictamen DJC-07-358-2008 del 13 de marzo del 2008, rendido por el licenciado Manuel Emilio Castro Marín, haya sido sometido a su aprobación, al endilgarse la falta de supervisión al mismo y por ende, no se le puede atribuir responsabilidad alguna por su contenido. Criterio del Tribunal: Si bien es cierto, lleva razón la actora al indicar que no se denota prueba alguna que demuestre su aval expreso al criterio jurídico señalado, no puede perderse de vista que en su condición de jefatura, a la luz de la Ley de Control Interno, debió haber implementado un sistema de control que permitiese la orientación de los criterios jurídicos emanados de la Dirección a su cargo. Ahora bien, con esta afirmación no se pretende desconocer la independencia de criterio jurídico que pueden presentar los profesionales en derecho acerca de un aspecto en específico, empero, emitiéndose un criterio legal por parte de la unidad a su cargo, impone un deber de fiscalización en los términos de la relación de dirección que debe ejecutar sobre sus subalternos, conforme la doctrina que emana del artículo 100 inciso 1) de la Ley General de la Administración Pública, que dispone: "Cuando un órgano tenga potestad de dirección sobre otro podrá impartirle directrices, vigilar su cumplimiento y sancionar con la remoción al titular que falte a las mismas en forma reiterada y grave, sin justificar la inobservancia". En todo caso, siendo que, el criterio jurídico vertido objeto de este proceso no es irrazonable ni ilógico, no puede generarse responsabilidad alguna a la actora con ocasión de los términos de su emisión, al no provocar lesión jurídica en los términos imputados en el procedimiento administrativo. 8) Sobre la falta de proporcionalidad y razonabilidad en la sanción administrativa impuesta. Aduce la parte actora, que la sanción impuesta es desproporcionada, máxime, que no es responsable por las fijación de las tarifas por servicios profesionales. Por el contrario, los demandados consideran que las sanciones administrativas de despido e inhabilitación así como la aplicación del régimen de responsabilidad civil se encuentran justificados en las faltas que han sido calificadas de graves. Criterio del Tribunal: Analizados los argumentos a la luz de la normativa aplicable y las conclusiones a las cuales ha arribado este Colegio de Juezas, no cabe duda que las sanciones impuestas, carecen de fundamento, son irrazonables y desproporcionadas. Esto, no solo en razón de no existir conducta reprochable a la actora con ocasión de otorgar la aprobación interna a los contratos suscritos con los organismos de inspección que contemplan la tarifa por los servicios adicionales y que si bien es cierto, no hay prueba de la existencia de mecanismos de control interno sobre el criterio jurídico rendido por su subalterno, tal y como hemos indicado líneas atrás, el mismo no es arbitrario ni antojadizo, por el contrario, puede estimarse acorde al espíritu de la norma y dictado en respeto y orientación de los principios de informalismo y eficiencia que rigen el derecho de la contratación administrativa, en aras de lograr el cumplimiento y protección de interés público. Es más, aún bajo la premisa que la actora haya cometido las faltas en los términos que atribuye el órgano contralor, no existe justificación que permita concluir que es acreedora de la máxima sanción administrativa, a saber el despido amén de la inhabilitación, toda vez que no se fundamenta de forma adecuada, al no demostrar la gravedad de la conducta, los alcances de la lesión al interés público más allá de un supuesto daño económico no demostrado adecuadamente, o acto de corrupción en los términos de la Ley Contra la Corrupción en la Función Pública o el dolo o culpa grave. Esta Sección del Tribunal, ha indicado en casos similares al que nos ocupa, siguiente: "5) Infracción a las reglas de la proporcionalidad y razonabilidad de las sanción disciplinaria impuesta. Inobservancia de antecedentes sancionatorios para motivar la decisión discrecional administrativa. Otro aspecto que no puede dejar de mencionar este Tribunal, es la falta de proporcionalidad y razonabilidad del Tribunal de la Inspección Judicial, en la decisión de aplicar una sanción disciplinaria. Por esa razón, estimamos conveniente explicar que es justamente en las relaciones de empleo, donde se generan en gran medida decisiones de orden discrecional, entre ellas, el ejercicio de la potestad disciplinaria, pero debemos tener claro, que discrecionalidad no es sinónimo de arbitrariedad, toda vez que su ejercicio encuentra límites, tales como los derechos fundamentales, las reglas de la lógica, la ciencia y los principios de razonabilidad, proporcionalidad, justicia y conveniencia. Esa doctrina la recogen los numerales 16 y 17 de la Ley General de la Administración Pública, la cual expone que, el Juez será el contralor del ejercicio de la potestad discrecional dentro de los límites mencionados. Tal escenario es importante tenerlo presente al momento de fijar una sanción disciplinaria, por cuanto al momento de dictarse el acto final, éste responderá a las pautas indicadas, debiendo tomar en consideración aristas como: se presentó afectación al servicio o interés público con la comisión de la falta endilgada y comprobada o a los usuarios o a otros funcionarios, señalar cómo se mide esa afectación, qué se tomó en cuenta para arribar a esa conclusión, cuáles elementos son relevantes, considerar si la falta es primaria o secundaria, afectación a su condición de salud o no y también, abordar otros tópicos indirectos que permitan calificar la falta de grave o si mediaron causas atenuantes o de exculpación, tales como emergencias o compra de medicamentos que no brindó el servicio público de salud, si la persona sufría dolor y debía ser atendida con urgencia, etc. Insistimos nuevamente, la actora alega que vivía en territorio transfronterizo, donde es común ir de un lado a otro de la frontera a adquirir bienes y esa condición particular, no fue tomada en cuenta al analizar los argumentos ni al momento de admitir y procurar la prueba pertinente para emitir pronunciamiento válido y ajustado a derecho en el ejercicio de las potestades disciplinarias, tales como testimonios de quienes acompañaron a la actora a la farmacia ubicada en Panamá o de una constancia o factura de compra de la farmacia, etc. En esencia, lo medular en la aplicación de una sanción disciplinaria es el respeto a los límites del ejercicio de la discrecionalidad administrativa, de suerte que se tutelen los bienes jurídicos relevantes y ello conduzca a que la sanción o exoneración declarada, sean sustancialmente conformes al ordenamiento jurídico y no se trate de una simple actuación automática, sin valoración y análisis alguno, como ocurre en el caso concreto, o bien, en función de la resolución de otras causas disciplinarias, cuyas aristas pueden ser muy distintas entre sí, razón por la cual, el argumento traído a escena en la etapa de conclusiones, no es admisible". (Sentencia número 102-2020-I, de las 10:40 horas del 31 de agosto del 2020, dictada por la Sección Primera del Tribunal Contencioso Administrativo). Bajo el escenario del cuadro fáctico del presente asunto, concluye esta Cámara, que la Contraloría General de la república, si bien fundamentó la base de la responsabilidad reclamada, tal fundamento parte de una premisa indebidamente acreditada, por lo que la base jurídica para la calificación de la sanción grave, posee un vicio en el motivo del acto, para estimar los alcances de la razonabilidad de la sanción impuesta. Además debe agregar esta Cámara, que si bien la misma fue motivada, tal motivación no es compartida por este Tribunal, por cuanto, señala la gravedad de los hechos para determinar la necesidad de que la actora no tengan acceso al manejo de recursos públicos, pero no justifica la media de la sanción impuesta, la cual se estableció en dos años de inhabilitación, aún cuando no se acreditó adecuadamente el dimensionamiento del riesgo desencadenado con la aprobación interna de los contratos celebrados con los órganos de inspección. Si bien entiende esta Cámara el origen del reproche de la conducta, no se justifica de forma adecuada el impacto de la misma en el patrimonio de la Hacienda Pública, tal y como se explicó líneas atrás, lo que provoca que la sanción impuesta en relación con la proporción se encuentre indebidamente motivada. En ese sentido, sí encuentra este Tribunal una indebida motivación de la sanción aplicada, por cuanto el motivo de la calificación de la conducta reprochada, se encuentra viciado, ya que parte de la errónea premisa de la imposibilidad de interpretar que las tarifas por servicios adicionales no podían desprenderse del Reglamento de estudio, lo que genera un debilitamiento del sustento de la ponderación de la sanción. Ahora bien, es necesario aclarar por parte de esta Cámara que no se está partiendo de la premisa de la inexistencia de una conducta reprochable de la actora, sino de la indebida acreditación de esa conducta y su dimensionamiento en la realidad institucional, por la desatención del Órgano demandado de los principios rectores del procedimiento administrativo como lo es la averiguación de la verdad de los hechos conforme las reglas de la sana crítica, lo que sin lugar a dudas generan una violación al debido proceso, y es esa la razón que genera la nulidad que se reclama en este juicio. Consecuentemente, sí existe mérito para determinar una falta de motivo y motivación del acto final en el que se dispuso la sanción a la actora a saber, la resolución número 16098-2105 de las 09:00 horas del 5 de noviembre del año dos mil quince, dictada por el órgano decisor designado por la Contraloría General de la República, 2) La resolución número 4225-2016, de las 13 horas del 7 de abril del año 2016 y 3) La resolución número R-DC-14-2017, de las 15 horas del 28 de febrero del 2017 , de suerte que de acuerdo a lo señalado en el numeral 128, 132, 133, 136, (y) 158 de la Ley General de la Administración Pública, se declara la nulidad de los actos indicados, en relación a la fundamentación de la acreditación de los hechos endilgados en el procedimiento administrativo, base de la resolución sancionadora y la calificación y ponderación de la sanción de impuesta, por estimarse que en relación a lo previsto en el numeral 223 de la Ley General de la Administración Pública, lo señalado causa indefensión. 9) Inexistente vicio de nulidad por ausencia de informe preliminar: Uno de los alegatos de la actora, gira en torno a la afirmación que se lesiona el debido proceso por cuanto no se observa en el expediente un informe preliminar o conclusivo de una investigación, esto conforme al artículo 5 del Reglamento de Organización y Servicio de las potestades Disciplinaria y Anulatoria en la Hacienda Pública, el cual se refiere a la investigación preliminar que se realizará de previo a la apertura del procedimiento administrativo, lo que estima constituye un vicio de nulidad conforme el artículo 133 de la Ley General de la Administración Pública, por cuanto no queda claro cuáles son los elementos conclusivos de los antecedentes que motivan el expediente. Criterio del Tribunal: El argumento señalado no es de recibo. Hemos de recordar, que la realización de una investigación preliminar, responde a una necesidad de identificar a los funcionarios, hechos o prueba relevante para determinar si existe mérito o no, para la apertura de un procedimiento administrativo. En un supuesto en el cual, no exista duda de los elementos que permiten identificar tanto a los presuntos responsables como los hechos relevantes y la prueba suficiente para su sustento, es innecesario llevar a cabo una etapa procesal como lo es, la investigación preliminar. Aunado a lo anterior, no violenta el elemento del acto administrativo denominado "motivo" que se encuentra regulado en el artículo 133 de la Ley General de la Administración Pública, por cuanto es claro en el acto de apertura, las razones de hecho y derecho consideradas para sustentar el inicio de un procedimiento administrativo. Se suma como sustento del criterio de la presente Cámara, que la ausencia de una investigación preliminar no genera en el caso concreto ninguna nulidad absoluta del procedimiento administrativo, toda vez que no genera indefensión, al no ser utilizado informe alguno no sometido al conocimiento de la actora como fundamento de la sanción, ni mucho menos, tener incidencia en la forma en que se resuelve el fondo del asunto, toda vez que el criterio del órgano contralor, se sustentó en la prueba recabada en el procedimiento. Como corolario de lo expuesto, encontrando mérito este Colegio de Juezas para declarar la nulidad de los actos sancionatorios impugnados, se declara con lugar la demanda en todos sus extremos.

VI.Acerca de los presupuestos materiales de la demanda: Ambas representaciones demandadas alegan la falta de derecho y la representación estatal, invoca la falta de legitimación pasiva ad causam. Al respecto, hemos de indicar que todo órgano jurisdiccional a fin de conocer de un proceso, debe revisar oficiosamente los presupuestos procesales de éste, a saber, capacidad procesal, competencia del tribunal y cumplimiento de los requisitos de la demanda. Estos son: el derecho, la legitimación tanto activa como pasiva y el interés actual. Si alguno de estos -o todos- no se encuentra presente, la demanda no podrá encontrar respuesta positiva. Es importante advertir que aún en caso de que la parte demandada no oponga esas particulares “excepciones” si no existe derecho, legitimación y/o interés actual, la pretensión deberá ser rechazada oficiosamente (Ver al respecto el voto 2008-000523, de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia). Ahora bien, el Tribunal Contencioso Administrativo, ha sido conteste en indicar respecto a la legitimación activa, que ésta constituye uno de los presupuestos esenciales del proceso, cuya comprobación debe hacerse en forma oficiosa por parte del juzgador, pues junto con el derecho y el interés constituyen los pilares esenciales para que pueda ser declarada con lugar una demanda. La legitimación ad causam, junto con el derecho y el interés actual, constituyen, como se ha dicho, los tres presupuestos materiales de la pretensión. Por tal razón, la misma, a diferencia de la legitimación ad procesum, no constituye propiamente un presupuesto de admisibilidad de la demanda, ni influye en la validez y eficacia del proceso, pero sí constituye una condición necesaria para obtener una sentencia estimatoria. Esta figura se encuentra regulada en el numeral 104 del Código Procesal Civil (aplicable a al materia de conformidad con el artículo doscientos veinte del Código Procesal Contencioso Administrativo), norma que dispone: “Parte Legítima: Es aquella que alega tener una determinada relación jurídica con la pretensión procesal”. Es de precisar que si bien el Código Procesal Contencioso Administrativo establece una serie de normas complementarias en lo correspondiente a la legitimación corporativa, de menores de edad e incluso los intereses difusos, las mismas no resultan contrarias con la relación jurídica procesal que debe existir entre las partes en los términos establecidos por el Código Procesal Civil. Así, la parte accionante es aquella persona física o jurídica que, al tenor de la ley, formula las pretensiones de la demanda, y el demandado, quien se opone a esa pretensión; de ahí surge precisamente el fundamento de la relación sustancial que se da entre ambos con relación al objeto concreto del proceso. Al respecto señala Andrés de la Oliva Santos: "La tutela jurisdiccional debe ser otorgada únicamente si obtenerla le corresponde a quien la solicita y, por supuesto, si procede otorgarla frente al concreto sujeto demandado: el deudor, el vendedor. Que una sentencia otorgue la tutela pretendida depende también de una precisa legitimación activa y pasiva. Y la legitimación activa significa -utilizando una vieja distinción puramente lógica- que no basta que exista un derecho, sino que es necesario que, existiendo, le corresponda o se le pueda atribuir justamente a la persona que lo esgrime, o lo hace valer en el proceso. Igualmente, cuando se pretende una tutela jurisdiccional respecto de un determinado sujeto (y esta determinación pasiva sirve para identificar y distinguir la acción afirmada o la pretensión, porque no hay acciones o pretensiones sin sujeto titular y sin sujeto pasivo concretos), no importa sólo que esté fundada la exigencia de la prestación que la concesión de la tutela comportaría (entregar un determinado bien o una cantidad de dinero, no hacer algo, etc.), sino que es necesario, además, que el demandado o demandados sean precisamente los sujetos a los que debe afectar aquella concesión, por ser los sujetos obligados o titulares del deber de realizar la prestación o, por mejor decir, su equivalente […]. Se ha dicho, con razón, que la legitimación enseña algo completamente elemental: que los derechos subjetivos no existen sin sujetos titulares ni sin sujetos pasivos y que, de ordinario, los derechos no se pueden hacer valer si no es por aquéllos y frente a éstos." (DE LA OLIVA SANTOS, Andrés, DIEZ-PICAZO GIMENEZ, Ignacio y otros, Comentarios a la ley de enjuiciamiento civil, Civitas Ediciones, Madrid, 2001, p. 95). La lógica de la legitimación es pretender algo para sí a partir de una relación jurídica previa, es de recordar, que quien actúa en nombre y por cuenta de otro (representación), lo hace en tal condición y requiere de la presentación de un contrato de mandato válido y eficaz. Consecuentemente, sin la existencia de ese vínculo, no tendría lógica pensar siquiera que una persona reclame sin ninguna relación previa, salvo en los casos de la acción popular. Teniendo claro lo anterior, debemos indicar que en el caso concreto existió una relación jurídico administrativa entre la parte actora - sujeto de investigación administrativa- y el órgano contralor -sujeto sancionador- que permite tener presente la legitimación en sus dos vertientes. Ahora bien, el artículo 12 inciso 5), punto a) del Código Procesal Contencioso Administrativo, impone que el Estado debe ser traído al proceso cuando se demanda a la Contraloría General de la República, cuando el proceso tenga por objeto la conducta administrativa de ésta, relacionada con el ejercicio de su competencia constitucional y legal. Bajo esta premisa, debemos tomar en cuenta que esta normativa responde a un tema de orden procesal y no de fondo, de suerte que no realiza una distinción respecto a una legitimación ad causam o ad procesum, por lo que, siendo el Estado uno solo, obedece su integración en condición pasiva al proceso por un imperativo de ley, razón por la cual se rechaza la defensa. En virtud de lo expuesto, esta Cámara de Juezas rechaza la falta de legitimación pasiva interpuesta por la representación estatal, por cuanto por ministerio de ley, debe concurrir en los procesos judiciales en que se cuestione la conducta del órgano contralor y responder incluso patrimonialmente, en caso de ser condenado al pago de algún extremo indemnizatorio. Por otra parte, valga indicar que existe interés actual en la resolución del presente asunto. Por último, a la luz del análisis realizado en el considerando anterior, se rechaza la defensa de falta de derecho. En consecuencia, se rechaza la defensa de falta de derecho opuesta por ambos accionados y la defensa de falta de legitimación pasiva ad causam aducida por la representación estatal.

VII.- De la condenatoria en costas: De conformidad con el numeral 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo, las costas procesales y personales constituyen una carga que se impone a la parte vencida por el hecho de serlo. La dispensa de esta condena solo es viable cuando hubiere, a juicio del Tribunal, motivo suficiente para litigar o bien, cuando la sentencia se dicte en virtud de pruebas cuya existencia desconociera la parte contraria. En la especie, no encuentra este Órgano Colegiado motivo para aplicar las excepciones que fija la normativa aplicable y quebrar el postulado de condena al vencido, por lo que son las costas procesales y personales a cargo de la Contraloría General de la República, en su condición de autora de los actos administrativos cuestionados y subsidiariamente el Estado, por tratarse la primera de una institución auxiliar de la Asamblea Legislativa, de acuerdo con el artículo 183 de la Constitución Política.

POR TANTO

Se declara sin lugar la defensa de falta de derecho interpuesta por ambos demandados y la falta de legitimación ad causam pasiva alegada por el Estado. En consecuencia, se declara con lugar la demanda interpuesta por Gabriela Trejos Amador contra la Contraloría General de la República y el Estado. Se declara la inexistencia de responsabilidad administrativa y civil endilgada a la actora en el procedimiento administrativo DJ-78-2012 desarrollado por la Contraloría General de la República y con fundamento en el artículo 122 inciso k) del Código Procesal Contencioso Administrativo, de oficio, se declara la nulidad de la sanción de inhabilitación por dos años impuesta por el órgano contralor. Asimismo, se declara nulidad absoluta de las siguientes resoluciones: 1) La resolución número 16098-2105 de las 09:00 horas del 5 de noviembre del año 2015, dictada por el órgano decisor designado por la Contraloría General de la República, 2) La resolución número 4225-2016, de las 13 horas del 7 de abril del 2016 y 3) La resolución número R-DC-14-2017, de las 15 horas del 28 de febrero del 2017. Son ambas costas a cargo de la Contraloría General de la República y subsidiariamente del Estado, cuyas sumas deberán liquidarse en la etapa de ejecución de sentencia. Manténgase vigente la medida cautelar dispuesta por resolución número 2142-2017 de las 09:17 horas del 22 de setiembre del 2017, hasta la firmeza de esta sentencia. Notifíquese. Claudia Bolaños Salazar. Laura Gómez Chacón. Amy Miranda Alvarado.

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CLAUDIA BOLAÑOS SALAZAR - JUEZ/A DECISOR/A ???????????????

LAURA GOMEZ CHACON - JUEZ/A DECISOR/A ???????????????

AMY MIRANDA ALVARADO - JUEZ/A DECISOR/A Goicoechea, Calle Blancos, 50 metros oeste del BNCR, frente a Café Dorado. Teléfonos: 2545-0099, 2545-0107, 2545-0158. Fax: 2241-5664 y 2545-0006. Correo electrónico: [email protected] Clasificación elaborada por CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.