Funeral home administrative office in Residential Zone ZR-2 is non-conforming useOficina administrativa de funeraria en Zona Residencial ZR-2 no es uso conforme

Administrative Litigation Tribunal, Section III Date of Resolution: October 29, 2021, at 11:35 Type of matter: Municipal Appeal Analyzed by: JURISPRUDENTIAL INFORMATION CENTER Type of content: Majority Vote Topics (descriptors): Urban planning Subtopics: The existence of duly subdivided (fraccionados) and registered lots does not mean free use and disposal by the owners. Land use (aprovechamiento de la tierra) requires a use certificate (certificado de uso) for the purpose of determining its compatibility with urban planning regulations. Topics (descriptors): Regulatory plan (Plan regulador) Subtopics: Content of the legal instruments that comprise them. Topics (descriptors): Land-use certification (Certificación de uso de suelo) Subtopics: The existence of duly subdivided (fraccionados) and registered lots does not mean free use and disposal by the owners. Rulings to the same effect Administrative Litigation Tribunal, Second Judicial Circuit of San José, Dirección04 Central 2545-00-03 Fax 2545-00-33 Email ...01 _________________________________________________________________________________ MATTER: Municipal Appeal APPELLANT: Nombre106776 RESPONDENT: Municipalidad de San José No. 490 -2021 ADMINISTRATIVE LITIGATION TRIBUNAL. THIRD SECTION. SECOND JUDICIAL CIRCUIT OF SAN JOSÉ. Goicoechea, at eleven thirty-five hours on the twenty-ninth of October of two thousand twenty-one.

This Tribunal, acting as an improper hierarchical superior, hears the appeal (folios 2 to 17) filed by Nombre106776, with identity card CED84108, in his personal capacity, against resolution No. ALCALDIA-00887-2020 issued on May 12, 2020, by the Mayor's Office (Alcaldía Municipal) of San José, which confirms the resolution of the Construction Permits Section in proceeding Placa18934, that rejected the land use (uso de suelo) for "sale of funeral services and implements (administrative office)" on the property described in cadastral plan Placa18935, because it is located in a Residential Zone (ZR-2).- Drafted by Judge Chaves Torres, and:

WHEREAS (CONSIDERANDO):

I.- Preliminary consideration regarding the dispensation of a list of proven facts. In view of the characteristics of this procedure, the preparation of a list of proven facts is unnecessary, since the only factual elements of relevance for the resolution of this proceeding are already set out in the heading of this resolution, it being an undisputed fact the request for land use (uso del suelo) for administrative offices in the Residential Zone of the Canton of San José. Additionally, it is opportune to clarify that two chains of appeals initiated by the appellant here emerge from the administrative file, the first begins with the rejection of the land-use (uso de suelo) application and subsequently another develops from the rejection of the application for the application of positive silence (silencio positivo); this resolution will address the first of them.- II.- Grounds for grievance. The appellant accuses that the applied regulations are unconstitutional. He states that the commercial activity he intends to develop on his property is the administrative office of a funeral home, that it is not a wake chapel and that it would occupy an area of 40 m2. He accuses that the Mayor's Office gives its approval to the lower body's resolution, which was devoid of reasoning and without regulatory basis. He adds that he filed a motion for reversal with a subsidiary appeal against the act rejecting the land use (uso de suelo); however, he notes that the resolution addressing the reversal has not been notified to him and alludes that this is a defect that would be causing him defenselessness. He specifies that the appealed resolution was issued outside the legal deadline and that positive silence (silencio positivo) had already operated in his favor. He states that the Municipality makes its decision by applying its regulations, which establish a series of differences under a discretionary power in their implementation; in this case, the regulations indicate that administrative offices and various services may be authorized and may operate, according to the conditions implemented by the municipality, and he textually quotes: "They are permitted on lots approved by the MSJ as commercial use, within the subdivisions (urbanizaciones) according to their constructive plans." He adds to the foregoing that the Municipality has not respected Constitutional Chamber resolutions 5504-02 and 5503-02, as they have exceeded their authority by establishing a discretionary power via regulation, as if it were an autonomous entity; he explains that regulatory Articles 4 and 5 applied here establish a difference in practice because in the residential zone there can be a mini-market, a pharmacy, a butcher shop, without any minimum legality parameter for this differentiation to occur. He states that the regulation empowers and grants a discretionary power to the official, granting powers not conferred in the regulatory plan (plan regulador) regulations, as is happening in his case. He adds that said articles violate the constitutional norms of Article 33 of the Political Constitution, mainly regarding that every person is equal before the law. Finally, he seeks that the previously submitted positive silence (silencio positivo) be ordered resolved and the filed appeals be resolved; and failing that, that the requested land use (uso de suelo) be duly granted.

III.-Regarding the binding nature of urban planning regulations. It must first be clarified to the appellant that his disagreement raised with local regulations on constitutional grounds cannot be addressed through this appeal against the administrative act issued by the Mayor's Office; it must be remembered that our country has a concentrated system of constitutional control over norms, which is exercised by the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice, and this is the reason why this Tribunal lacks jurisdiction to declare the unconstitutionality of the legal norms that aggrieve him. Now, regarding the application of urban planning norms, it is necessary to specify that Article 24 of the Urban Planning Law determines that the zoning regulations must include the determination of land uses (usos de la tierra), matters relating to the location, height, and construction area of buildings; the surface area and dimensions of lots, which has a direct impact on determining land density; the size of setbacks (retiros), yards, and other open spaces, and lot coverage by buildings and structures; among others. This is specified through the enactment of regulatory plans (planes reguladores), the analysis of which has been reiterated by this Tribunal, when referring to the content of the legal instruments that comprise them and, for the purposes of the case of interest, what has been indicated regarding land uses (usos de suelo) and subdivisions (fraccionamientos) is transcribed: "VII.- OF THE CONTENT OF REGULATORY PLANS.- It is because of their broad content that the Urban Planning Law establishes in its Article 21 which are the main regulations that are complementary normative instruments of all urban planning regulation, known as "Plan", whether national, regional, or local, namely: a.- the ZONING one: through which norms are established for the use of the territory, it being necessary to remember that it is a basic concept of urbanism, consisting of reserving certain zones of a territory for specific needs or functions; and it ranges from the creation of industrial zones to the setting of residential, political-administrative zones, sports zones, green zones, special environmental protection zones, and others (CALVO MURILLO, Virgilio, "Derecho Urbanístico: Fundamentos e Instituciones", Judicial Review, Year II, No. 5, Judicial Branch of Costa Rica, September 1977, p. 92.) It is the first, and perhaps most important regulation that must accompany every urban plan, in accordance with Article 21, section 1) of the Urban Planning Law, since, as its name indicates, it is responsible for the ordering and determination of land use (uso del suelo), with a view to rational land use and to ensure satisfactory environmental living conditions and qualities, thereby conditioning the use of real estate property, through the delimitation of areas, according to the adopted categorization. (BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Legal figures of urban planning in Brazil. In: Law and Urban Planning. Editorial Universidad, Buenos Aires. Argentina. 1983. pp. 388 and 389.) In this way, the urban planning regime of property rights is not uniform by the mere fact that the land is subject to planning, but rather differs according to the type of land in which the property in question is classified; which evidences the importance of zoning. (CARCELLER FERNÁNDEZ, Antonio. Institutions of Urban Law. Fifth edition. Editorial Montecorvo, S.A. Madrid, Spain. 1992. p. 333.) Thus, starting from this regulation, the exact definition of possible (permitted) uses (usos) is established in each zone, with the consequent impact on property rights; by conditioning where one can and should reside, where one can trade, where services are to be provided, where industry is to be carried out, and where one can recreate and entertain; which leads us to consider the seriousness with which it must be formulated, which requires not only criteria of opportunity and convenience but above all technical and objective ones. It is clear that the content of the land statute determines the scope of domain and conditions its exercise, diversifying into situations favoring private initiative, and likewise, establishes linkages that restrict its exercise. The function of land classification for the establishment of the corresponding legal regime is the responsibility of the General Plan, of which the zoning regulation forms part; which must contain the classification and urban planning classification of the land. Classification should be understood as the category or type of land (urban, developable, programmed or unprogrammed, and undevelopable, industrial, reserve or for environmental protection, residential, institutional, etc.) according to its basic urban planning purpose; qualification applies to designate the subdivision of those types of land into zones characterized by specific urban planning contents or uses (aprovechamientos); and in this sense, it is linked to the technique of zoning, which is born when there is a tendency to separate buildings intended for residence from industrial installations. It is clear that the regulations contained in the zoning regulation help in outlining the content of property rights, insofar as its content is the result of the constitutional and legal regime of property, as it is not an absolute right, but subject to regulations by virtue of the recognition of the fundamental element of the social function of property, and the contingencies of urban coexistence. The legitimacy of the regulations or limitations contained in the zoning norms is conditioned on the following principles: a) only norms of a general nature make up the zoning, that is, those that encompass a category of assets, also qualified by their spatial location, insofar as such location is not singularizing, and b) zoning regulations cannot be unlimited, insofar as they must preserve the essential core of property rights (of use, enjoyment, pleasure, and disposal, not in an unrestricted sense); otherwise, one would be facing a suppression of the right, that is, an expropriation. So that, zoning cannot entail the annulment or paralysis of the manifestations of property rights, which in no way should be confused with the expressions or patrimonial significance of the property. There is only an obligation to compensate for the imposition of these measures when they reach the essential core of this right, defined by constitutional jurisprudence as the possibility of carrying out some type of exploitation on the asset, perhaps not the one desired by its owner. In such a way, limitations imposed on property that allow the owner the possibility of "normally" exploiting the asset will be legitimate, except, of course, for the part or function affected by the limitation imposed by the State, thereby respecting the natural use of the asset, by maintaining its value as a means of production or economic value in the market (...) (See Rulings of this same Section No. 2412-2010, of 1:05 p.m. on June 24, 2010, and No. 329-2013, of 1:51 p.m. on August 22, 2013.) Article 28 of the Urban Planning Law indicates that land use (aprovechamiento de la tierra) requires a use certificate (certificado de uso) for the purpose of determining its compatibility with urban planning regulations: "Article 28.- It is forbidden to use or dedicate lands, buildings, structures, to any use that is incompatible with the implemented zoning. Henceforth, interested owners must obtain a municipal certificate that accredits the conformity of use with the zoning requirements. Existing non-conforming uses must also be recorded with a certificate expressing such circumstance. Each zoning regulation will set the date from which said certificates will be mandatory." That is, even when there are duly subdivided (fraccionados) and registered lots, they are not necessarily available for the free use and disposal of their owners, since the zoning regulations are what ultimately determine the use that can be given to them. Given that we are in the presence of public order norms, local authorities cannot depart from their application, since the contrary would imply a violation of the principle of non-derogability of the legal system to a specific case and with it, the principle of equality and non-discrimination (see in the same sense, resolution number 47-2013 of eleven hours twenty minutes on the eighth of February two thousand thirteen, issued by the Third Section of this Tribunal). As there is no legal or factual basis that justifies this Tribunal varying its jurisprudential line, the analysis of the specific case to be made in the following whereas clause will start from what was specified above.

IV.- Regarding the specific case. First, it is necessary to point out that the appeal constitutes the limit of the appellate court's jurisdiction, so that it is at the instance of the party that considers itself non-conforming with the resolution and through their specific request, that this Non-Hierarchical Controller of Legality proceeds to its analysis in order to determine if it is or is not in accordance with the law. This controlling function thus finds support in the prior exposition of the concrete and precise grounds of the grievance, which delimit the examination of what was resolved without it being possible for the Tribunal to encompass aspects different from those claimed or to rule on grievances not raised. Therefore, the appellate court is restricted to the study of the submitted charges and may only hear the points that are the subject of the claim -181 of the General Law of Public Administration-, without being able to verify an ex officio examination of what was decided by the Municipal Body in the face of argumentative deficiencies in the appeal. It is imposed as an indispensable requirement then, that the appellant formulate the appeal clearly and precisely, that they outline the objections they maintain against the challenged pronouncement, being obliged to expose in a clear manner the errors accused in the resolution to be challenged, so that it is self-sufficient in its full understanding, with express indication of the normative and factual infractions they accuse as committed by it. In this sense, regarding the first claim of unconstitutionality of the Regulation, however respectable, over which this Tribunal has no jurisdiction; and its challenge in the jurisdictional venue during the substantiation of this same appeal procedure is not evident from the record, which was not done, so that the basis exposed in this regard cannot be resolved by this Chamber, in accordance with the provisions of Articles 49 and 173 of the Political Constitution; 181 and following of the General Law of Public Administration; 162 and following of the Municipal Code; 189 of the Administrative Litigation Procedure Code. By reason of the foregoing, regarding the issue of the challenge of the Regulation, no administrative avenue must be exhausted before this Tribunal, as this would imply that the Third Section, a body that exercises an administrative function, assumes the exercise of powers that are reserved in accordance with the Political Constitution and the Law to the Courts of Justice in the exercise of a jurisdictional function and not to the non-hierarchical controller of legality through the administrative appeal. As for the commercial activity that he intends to develop on his property, consisting of the administrative office of a funeral home, and that it is not a wake chapel, the area it would occupy is 40 m2; this was exactly the factual assumption analyzed in the land-use certificate (certificado de uso de suelo), that is, an administrative office, so the grievance seems incomplete and impossible to understand, therefore it must be rejected. Regarding the supposed approval given by the Mayor's Office in the appealed resolution, to the lower body's resolution that in his opinion was devoid of reasoning and without regulatory basis; this does not constitute a defect that is fulfilled in the challenged resolution, which is shown to be grounded and states with sufficient clarity the reason that would be the basis for the rejection of the land use (uso de suelo), so this grievance is not admissible. On the other hand, regarding the alleged failure to address the motion for reversal, it has been a reiterated criterion of this Tribunal that this does not constitute a substantial procedural defect that could cause defenselessness, since the appellant already knows the criterion of the lower body in the rejection of his initial application and with this he has been able to exercise his right to appeal to the superior, which in the present case has occurred, since the Mayor's Office (Alcaldía Municipal) of San José has effectively addressed his appeal and resolved as appropriate. However, from the administrative file, the existence of resolution DICG-PVUS-0010-2020 of April 20, 2020, is evident, whereby the Department of Cadastral and Geographic Information of the Municipality does resolve to reject the motion for reversal filed by Mr. Nombre106776, prior to elevating the appeal to the Mayor's Office. In relation to the issuance of the resolution outside the deadline and that a positive silence (silencio positivo) would have operated, it is necessary to clarify to the appellant that in the appeal phase, faced with the omission of the Administration's express will, the legal system empowers the interested party to assert a presumption of negative will or the dismissal of the appeal invoked in accordance with subsection 6) of section 31. However, said power was not exercised at the opportune time, and since the Administration's duty to respond persists, the respective resolutions were issued with the express reasoning for the respective rejection of each of their appeals, so any possibility of invoking the occurrence of a silence is no longer appropriate, by reason of a formal express denial act having been generated, which is an additional reason for not accepting his grievance. Finally, regarding the appellant's statement in relation to the legal nature of the Municipalidad de San José, this Chamber considers it opportune to specify that the Political Constitution describes Local Governments as autonomous entities; and the regulation that has been applied in the appealed act refers to the Zoning Regulation that is part of the Urban Master Plan (Plan Director Urbano), which has a special procedure with broad citizen participation, very different from internal or external municipal regulations for its enactment. One could even affirm that said zoning regulation embodies the will of the canton's inhabitants who wished to participate in establishing a specific classification of land uses (usos de suelo) for their community; by reason of this, these urban planning norms establish a differentiated system with specific regulations for each of the intended uses (usos), with the common objective that this type of urban planning rules have, that is, to harmonize the city and property rights in their social function, as explained in the previous whereas clause. It is for this reason that commerce developed through administrative offices is a non-conforming use in the Residential Zone, and in the same zone, complementary uses (usos complementarios) that may occur in that zone were exhaustively established, provided they are described in the norm exactly as provided by the Municipality in the appealed resolution. Consequently, the difference that the appellant intends to ignore is generated directly in the urban planning norm, the supposed equal treatment referred to in the appeal document being inadmissible. In another vein, the development elaborated by the appellant on the contribution of his funeral activity to the community does not constitute an exemption from the application of the urban planning regulations indicated above, which undoubtedly constitute public order norms and of obligatory compliance, a situation that has been amply explained, since having analyzed the appellant's exposition, the rejection of his petition is imposed. For all the foregoing reasons, the appeal filed against resolution No. ALCALDIA-00887-2020 issued on May 12, 2020, issued by the Mayor's Office (Alcaldía Municipal) of San José must be rejected; as there is no further appeal, the administrative avenue regarding what was resolved is deemed exhausted.

V.On the copy of the file and return of documents. As this venue has been substantiated electronically, it is available to the parties to obtain a comprehensive copy containing both the administrative file sent by the Municipal Corporation, as well as all the pieces that make up this appeal, for which they must provide the electronic storage device (USB drive or compact disc). Likewise, in the event that physical or electronic documentation (plans, photographs, reports, etc.) has been submitted that still remains in the custody of the Office, whoever contributed it may withdraw it within a period of 30 business days, in accordance with the provisions of Article 12 of the "Regulations on Electronic Filing before the Judicial Branch" (Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial), approved by the Full Court in session No. 27-11 of August 22, 2011, Article XXVI and published in Judicial Bulletin No. 19 of January 26, 2012, as well as in the agreement approved by the Superior Council of the Judicial Branch, in session No. 43-12 held on May 3, 2012, Article LXXXI.

THEREFORE (POR TANTO) The appeal filed is declared without merit and the appealed resolution is confirmed. The administrative avenue regarding what was resolved is deemed exhausted.

Francisco José Chaves Torres Jorge Leiva Poveda Rodolfo Marenco Ortíz MATTER: Municipal Appeal APPELLANT: Nombre106776 RESPONDENT: Municipalidad de San José

Tribunal Contencioso Administrativo Sección III Clase de asunto: Apelación Municipal Analizado por: CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL Tipo de contenido: Voto de mayoría Temas (descriptores): Planificación urbana Subtemas: Existencia de lotes debidamente fraccionados e inscritos no significa el libre uso y disposicion de los propietarios. Aprovechamiento de la tierra requiere del certificado de uso a efectos de determinar su compatibilidad con la regulación urbanística. Temas (descriptores): Plan regulador Subtemas: Contenido de los instrumentos jurídicos que los componen. Temas (descriptores): Certificación de uso de suelo Subtemas: Existencia de lotes debidamente fraccionados e inscritos no significa el libre uso y disposicion de los propietarios. Sentencias en igual sentido Tribunal Contencioso Administrativo, Central 2545-00-03 Fax 2545-00-33 Correo Electrónico ...01 _________________________________________________________________________________ ASUNTO: Apelación Municipal APELANTE: Nombre106776 RECURRIDO: Municipalidad de San José N° 490 -2021 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. II CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Goicoechea, a las once horas treinta y cinco minutos del veintinueve de octubre del dos mil veintiuno.

Conoce este Tribunal, como jerarca impropio, del recurso de apelación (folios 2 al 17) interpuesto por Nombre106776 , con cédula de identidad CED84108, en su condición personal, contra la resolución N°ALCALDIA-00887-2020 dictada el 12 de mayo del 2020 por la Alcaldía Municipal de San José, la cual confirma la resolución de la Sección de Permisos de Construcción en el trámite Placa18934, que rechazó el uso de suelo para “venta de servicios e implementos funerarios (oficina administrativa)” en la propiedad descrita en el plano catastrado Placa18935, por encontrarse en una Zona Residencial (ZR-2).- Redacta el Juez Chaves Torres, y:

CONSIDERANDO:

I.- Consideración preliminar respecto de la prescindencia de un elenco de hechos probados. En vista de las características de este procedimiento se hace innecesaria la elaboración de un elenco de hechos probados, pues los únicos elementos fácticos de relevancia para la resolución del presente trámite, ya están consignados en el encabezado de esta resolución, siendo que es un hecho incontrovertido la solicitud de uso del suelo para oficinas administrativas en la Zona Residencial del Cantón de San José. Adicionalmente, es oportuno aclarar que del expediente administrativo se desprenden dos cadenas recursivas iniciadas por el aquí recurrente, la primera inicia con el rechazo en la gestión del uso de suelo y posteriormente se desarrolla otra a partir del rechazo en la solicitud de aplicación del silencio positivo; en la presente resolución se estará atendiendo la primera de ellas.- II.- Motivos de agravio. Acusa el apelante que la normativa aplicada es inconstitucional. Expone que la actividad comercial que pretende desarrollar en su propiedad es de oficina administrativa de una funeraria, que no es una capilla de velación y que estaría ocupando un área de 40 m2. Acusa que la Alcaldía otorga el visto bueno a la resolución del inferior que estaba ayuna de motivación y sin fundamento normativo. Agrega haber interpuesto recurso de revocatoria con apelación en subsidio contra el acto de rechazo del uso de suelo, sin embargo, señala que no le ha sido notificada la resolución que le atendió la revocatoria y alude que ello es un vicio que le estaría causando indefensión. Precisa que la resolución apelada se dictó fuera del plazo legal y que ya le había operado el silencio positivo. Expone que la Municipalidad toma su decisión aplicando su reglamento, que establece una serie de diferencias bajo una discrecionalidad en su implementación, en este caso la normativa indica que las oficinas administrativas y de servicios varios pueden ser autorizadas y podrán funcionar, conforme lo establecen las condicionantes implementadas por la municipalidad y textualmente cita “Se permiten en los lotes aprobados por la MSJ como de uso comercial, dentro de las urbanizaciones según los planos constructivos de éstas”. Agrega a lo anterior, que la Municipalidad no ha respetado las resoluciones de Sala Constitucional 5504-02 y 5503-02, por cuanto se han extralimitado al establecer un poder discrecional vía reglamento, como si fuese un ente autónomo, explica que los artículos 4 y 5 reglamentarios aquí aplicados, establecen una diferencia en la práctica porque en la zona residencial pueden existir, un minisuper, una farmacia, una carnicería, sin ningún parámetro de legalidad mínimo para que se de esta diferenciación. Manifiesta que el reglamento faculta y otorga un poder de discrecionalidad al funcionario, otorgándole facultades no concedidas en la normativa del plan regulador, como está sucediendo en su caso. Agrega que dichos artículos violentan las normativas constitucionales del artículo 33 de la Constitución Política, principalmente en cuanto a que toda persona es igual ante la ley. Finalmente, pretende que se ordene sea resuelto el silencio positivo presentado previamente y se resuelvan los recursos interpuestos; y en su defecto se le otorgue el uso de suelo solicitado conforme.

III.-Sobre la vinculación de las regulaciones urbanísticas. De previo se le debe aclarar al apelante que su inconformidad planteada con la normativa local, por razones de constitucionalidad no pueden ser atendidas por esta vía del recurso de apelación contra el acto administrativo dictado por la Alcaldía; se le debe recordar que en nuestro país rige un sistema concentrado de control constitucional sobre las normas, el cual es ejercido por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, y es la razón para que este Tribunal no tenga competencia para declarar la inconstitucionalidad de las normas jurídicas que le agravian. Ahora bien en cuanto a la aplicación de las normas urbanísticas, es menester precisar que el artículo 24 de la Ley de Planificación Urbana, determina que en los reglamentos de zonificación se debe incluir la determinación de los usos de la tierra, lo relativo a la localización, altura y área de construcción de las edificaciones; la superficie y dimensiones de los lotes, lo cual tiene directa incidencia en la determinación de la densidad de la tierra; el tamaño de los retiros, patios y demás espacios abiertos, y cobertura del lote por edificios y estructuras; entre otros. Ello se concreta mediante la promulgación de planes reguladores, cuyo análisis ha sido reiterado por este Tribunal, al referirse al contenido de los instrumentos jurídicos que los componen y, para los efectos del caso de interés, se transcribe lo que se ha indicado respecto de los usos de suelo y fraccionamientos: "VII.- DEL CONTENIDO DE LOS PLANES REGULADORES.- Es razón de su amplio contenido que los planes reguladores la Ley de planificación Urbana establece en su artículo 21 cuáles son los principales reglamentos que son instrumentos normativos complementarios de toda regulación urbanística, conocida como "Plan", ya sea nacional, regional o local, a saber: a.- el de ZONIFICACIÓN : mediante el cual se establecen normas para el uso del territorio, debiéndose recordar que se trata de un concepto básico del urbanismo, consistente en reservar determinadas zonas de un territorio para necesidades o funciones concretas; y abarca desde la creación de zonas industriales hasta la fijación de zonas residenciales, político-administrativas, zonas deportivas, zonas verdes, de protección especial ambiental y otras (CALVO MURILLO, Virgilio, "Derecho Urbanístico: Fundamentos e Instituciones ", Revista Judicial, Año II, No. 5, Poder Judicial de Costa Rica, Setiembre de 1977, p. 92.) Es el primero, y tal vez más importante reglamento que debe acompañar a todo plan urbanístico, de conformidad con el artículo 21 inciso 1) de la Ley de Planificación Urbana, toda vez que, como su nombre lo indica, le corresponde la ordenación y determinación del uso del suelo, con vistas a un uso racional de la tierra y para asegurar condiciones y calidades ambientales de vida satisfactoria, con lo cual, condiciona el uso de la propiedad inmobiliaria, mediante la delimitación de áreas, según la categorización adoptada . (BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Figuras jurídicas del planeamiento urbano en el Brasil. En: Derecho y Planeamiento Urbano. Editorial Universidad, Buenos Aires. Argentina. 1983. pp. 388 y 389.) De esta suerte, el régimen urbanístico del derecho de propiedad no es uniforme por el mero hecho de quedar el suelo sujeto al planeamiento, sino que difiere según el tipo de suelo en que resulta clasificada la finca de que se trate; lo cual evidencia la importancia de la zonificación. (CARCELLER FERNÁNDEZ, Antonio. Instituciones de Derecho Urbanístico. Quinta edición. Editorial Montecorvo, S.A. Madrid, España. 1992. p. 333.) Así, a partir de esta regulación se establece la definición exacta de los usos posibles (permitidos) en cada zona, con la consecuente incidencia en el derecho de la propiedad; al condicionar dónde se puede y se debe residir, dónde se puede comerciar, dónde se han de prestar los servicios, dónde se ha de poder hacer la industria, y dónde se ha de poder recrear y entretener; lo cual nos lleva a considerar la seriedad con que debe ser formulada, que requiere, no sólo criterios de oportunidad y conveniencia, sino sobre todo técnicos y objetivos. Queda claro que el contenido del estatuto del suelo determina el ámbito del dominio y condiciona su ejercicio, diversificándose en situaciones favorecedoras de la iniciativa privada, y asimismo, establece vinculaciones que restringen su ejercicio. La función de clasificación del suelo para el establecimiento del régimen jurídico correspondiente incumbe al Plan General, del cual, el reglamento de zonificación forma parte; el cual, debe de contener la clasificación y calificación urbanística del suelo. Por clasificación debe entenderse la categoría o tipo de suelo (urbano, urbanizable, programado o no programado y no urbanizable, industrial, de reserva o para la protección ambiental, residencial, institucional, etc.) según su destino urbanístico básico; la calificación aplica para designar la subdivisión de esos tipos de suelo en zonas caracterizadas por específicos contenidos o aprovechamientos urbanísticos; y en este sentido, va ligada a la técnica de la zonificación, que nace cuando se tiende a separar la edificación destinada a residencia de las instalaciones industriales. Queda claro que las regulaciones contenidas en el reglamento de zonificación vienen a coadyuvar en el delineamiento del contenido del derecho de propiedad, en tanto el contenido del mismo es el resultado del régimen constitucional y legal de la propiedad, en tanto no es un derecho absoluto, sino sujeto a regulaciones en virtud del reconocimiento del elemento fundamental de la función social de la propiedad, y de las contingencias de la convivencia urbana. La legitimidad de las regulaciones o limitaciones contenidas en las normas de zonificación está condicionada a los siguientes principios: a) sólo componen la zonificación, las normas que tengan carácter general, sea, que abarquen una categoría de bienes, también calificados por su ubicación espacial, en tanto que tal ubicación no sea singularizadora, y b) las regulaciones de zonificación no pueden ser ilimitadas, en tanto debe de preservar el núcleo esencial del derecho de propiedad (de uso, disfrute, gozo y disposición, no en sentido irrestricto); caso contrario se estará ante una supresión del derecho, sea una expropiación. De manera que, la zonificación no puede conllevar la anulación o paralización de las manifestaciones del derecho de propiedad, que en modo alguno deben de confundirse con las expresiones o significado patrimonial de la propiedad. Sólo existe obligación de indemnizar por la imposición de estas medidas cuando alcancen el núcleo esencial de este derecho, definido por la jurisprudencia constitucional en la posibilidad de realizar algún tipo de explotación en el bien, tal vez, no el querido por su titular. De tal suerte, serán legítimas las limitaciones que se impongan a la propiedad que permitan al propietario la posibilidad de explotar "normalmente" el bien, salvo, claro está, la parte o función afectada por la limitación impuesta por el Estado, con lo cual se respeta el uso natural del bien, al mantenerse su valor como medio de producción o valor económico en el mercado (...) (Ver Votos de esta misma Sección N° 2412-2010, de las 13:05 horas del 24 de junio del 2010 y N° 329-2013, de las 13:51 horas del 22 de agosto de 2013.) El artículo 28 de la Ley de Planificación Urbana, señala que el aprovechamiento de la tierra requiere del certificado de uso a efectos de determinar su compatibilidad con la regulación urbanística: "Artículo 28.- Prohíbese aprovechar o dedicar terrenos, edificios, estructuras, a cualquier uso que sea incompatible con la zonificación implantada. En adelante, los propietarios interesados deberán obtener un certificado municipal que acredite la conformidad de uso a los requerimientos de la zonificación. Los usos ya existentes no conformes, deberán hacerse constar también con certificado que exprese tal circunstancia. Cada reglamento de zonificación fijará la fecha a partir de la cual dichos certificados serán obligatorios." O sea, que aún cuando existan lotes debidamente fraccionados e inscritos, ellos no necesariamente están dispuestos para el libre uso y disposición de sus propietarios, pues la normativa de zonificación es la que determina, a fin de cuentas, el uso que se les puede dar en definitiva. En razón que estamos en presencia de normas de orden público, las autoridades locales no pueden separarse de su aplicación, toda vez que lo contrario implicaría una violación al principio de inderogabilidad del ordenamiento jurídico a un caso concreto y con ello, al principio de igualdad y no discriminación (ver en igual sentido, la resolución número 47-2013 de las once horas veinte minutos del ocho de febrero del dos mil trece, dictada por la Sección Tercera de este Tribunal). No existiendo base jurídica ni fáctica que justifique que este Tribunal varíe su línea jurisprudencial, el análisis del caso concreto que se hará en el considerando siguiente, partirá de lo precisado anteriormente.

IV.- Sobre el caso concreto. De previo es menester señalar, que el recurso constituye el límite de la competencia del tribunal de alzada, de forma tal que es a instancia de la parte que se considera inconforme con la resolución y a través de su ruego específico, que este Contralor No Jerárquico de Legalidad, procede a su análisis con el fin de determinar si se encuentra o no ajustada a derecho. Esa función contralora así, encuentra sustento en la exposición previa de los motivos concretos y precisos del agravio, los cuales, delimitan el examen de lo resuelto sin que sea posible al Tribunal abarcar aspectos diversos a los reclamados ni resolver sobre agravios no deducidos. Por ello, el Tribunal de alzada se restringe al estudio de los cargos sometidos y solo podrá conocer de los puntos objeto del reclamo -181 de la Ley General de la Administración Pública-, sin poder verificar un examen oficioso de lo decidido por el Órgano Municipal ante carencias argumentativas del recurso. Se impone como requisito indispensable entonces, que el recurrente formule en forma clara y precisa el recurso, que esboce los reparos que mantiene contra el pronunciamiento impugnado, quedando obligado a exponer en forma diáfana, los errores acusados en la resolución a impugnar, para que se baste a sí mismo en cuanto a su cabal entendimiento, con expresa indicación de las infracciones normativas y fácticas que acusa como cometidas por aquél. En este sentido, sobre el primer alegato de inconstitucionalidad del Reglamento, aunque respetable, sobre lo cual este Tribunal no tiene competencia; y no se desprende de los autos su impugnación en la vía jurisdiccional durante la sustanciación de este mismo procedimiento recursivo, cosa que no realizó, de modo tal que el fundamento expuesto al respecto, no puede ser resuelto por esta Cámara, conforme a lo dispuesto en los artículos 49 y 173 de la Constitución Política; 181 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública; 162 y siguientes del Código Municipal; 189 del Código Procesal Contencioso Administrativo. En razón de lo expuesto, en lo que respecta al tema de la impugnación del Reglamento, ninguna vía administrativa debe agotarse ante este Tribunal, pues ello implicaría que la Sección Tercera órgano que ejerce función administrativa, asuma el ejercicio de competencias que están reservadas conforme a la Constitución Política y a la Ley, a los Tribunales de Justicia en ejercicio de función jurisdiccional y no al contralor no jerárquico de legalidad por la vía del recurso administrativo. En cuanto que la actividad comercial que pretende desarrollar en su propiedad, de oficina administrativa de una funeraria, y que no es una capilla de velación, el área que estaría ocupando es de 40 m2; ello fue exactamente el supuesto de hecho analizado en el certificado de uso de suelo, es decir oficina administrativa, así que el agravio parece incompleto y de imposible comprensión, por ende debe ser rechazado. Sobre el supuesto visto bueno otorgado por la Alcaldía en la resolución apelada, a la resolución del inferior que en su criterio estaba ayuna de motivación y sin fundamento normativo; ello no constituye un vicio que se cumpla en la resolución impugnada, la cual se denota fundamentada y expone con suficiente claridad el motivo que estaría dando base al rechazo del uso de suelo, por lo que no es de recibo este agravio. Por otra parte, en relación a la supuesta falta de atención del recurso de revocatoria, ha sido criterio reiterado de este Tribunal que ello no constituye un vicio sustancial del procedimiento que pueda causar indefensión, toda vez que el recurrente ya conoce el criterio del órgano inferior en el rechazo de su gestión inicial y con ello ha podido ejercer su derecho a recurrir ante el superior, lo cual en la especie ha ocurrido, ya que la Alcaldía Municipal de San José efectivamente le ha atendido su apelación y resuelto como corresponde. No obstante, del expediente administrativo se desprende la existencia de la resolución DICG-PVUS-0010-2020 del 20 de abril de lo 2020 mediante la cual el Departamento de Información Catastral y Geográfia del Ayuntamiento si resuelve rechazar el recurso de revocatoria presentado por el señor Nombre106776 , previo a elevar la apelación ante la Alcaldía. En relación al dictado de la resolución fuera de plazo y que hubiese operada un silencio positivo, es menester aclarar al apelante que en fase recursiva ante la omisión de la voluntad expresa de la Administración, el ordenamiento jurídico faculta al interesado para hacer valer una presunción de voluntad negativa o la desestimación del recurso invocado de conformidad con el inciso 6) del ordinal 31. Sin embargo, dicha facultad no fue ejercida en el momento oportuno, y siendo que persiste el deber de la Administración de dar respuesta, se emitieron las resoluciones respectivas con la fundamentación expresa del rechazo respectivo a cada uno de sus recursos, por lo que cualquier posibilidad de invocar el acaecimiento de un silencio ya no es procedente, en razón de haberse generado un acto formal expreso denegatorio, lo cual es motivo adicional para no recibir su agravio. Finalmente, sobre la manifestación del apelante en relación a la naturaleza jurídica de la Municipalidad de San José, considera esta Cámara oportuno precisar que la Constitución Política describe a los Gobiernos Locales como entes autónomos; y el reglamento que se ha aplicado en el acto apelado se refiere al Reglamento de Zonificación que es parte del Plan Director Urbano, el cual cuenta con un trámite especial de gran participación ciudadana, muy diferente a los reglamentos internos o externos municipales para su promulgación. Inclusive se podría afirmar que de dicho reglamento de zonificación se desprende la voluntad de los habitantes del cantón que desearon participar en establecer una específica clasificación de usos de suelo para su comunidad, en razón de ello estas normas urbanísticas establecen un sistema diferenciado con regulaciones concretas para cada uno de los usos pretendidos, con el objetivo común que tienen este tipo de reglas urbanísticas, es decir, armonizar la ciudad y el derecho de propiedad en su función social, como se ha explicado en el considerando anterior. Es por esta razón que el comercio desarrollado mediante oficinas administrativas, es un uso no conforme en la Zona Residencial, y en la misma zona se establecieron taxativamente los usos complementarios, que pueden darse en esa zona, siempre y cuando cumpla con estar descrito en la norma tal y cual lo dispuso la Municipalidad en la resolución apelada. Por consiguiente, es directamente en la norma urbanística que se genera la diferencia que el señor apelante pretende desconocer, resultando improcedente el supuesto trato igualitario al que se hace referencia en el libelo recursivo. En otro orden, el desarrollo elaborado por el apelante sobre el aporte de su actividad de funeraria a la comunidad, no configura una eximente para la aplicación de las regulaciones urbanísticas antes indicadas, que sin duda alguna constituyen normas de orden público y de obligatorio acatamiento, situación que se ha explicado ampliamente, toda vez que analizada la exposición del recurrente se impone el rechazo de su petición. Por todo lo expuesto, se debe rechazar el recurso de apelación presentado contra la resolución N°ALCALDIA-00887-2020 dictada el 12 de mayo del 2020, dictada por la Alcaldía Municipal de San José, al no existir ulterior recurso, se da por agotada la vía administrativa sobre lo resuelto.

V.De la copia del expediente y devolución de documentos. Al haberse sustanciado esta sede en forma electrónica, queda a disposición de las partes obtener una copia integral que contiene tanto el expediente administrativo remitido por la Corporación Municipal, así como la totalidad de las piezas que conforman la presente alzada, para lo cual deberá aportar el dispositivo electrónico de almacenamiento (llave maya o disco compacto). Asimismo, en caso que hubiere ingresado documentación física o electrónica (planos, fotografías, informes, etc) que permanezca aún en custodia el Despacho, podrá retirarla quien la aportó en un plazo de 30 días hábiles, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12 del «Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial», aprobado por la Corte Plena en sesión n.° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial n.° 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión n.° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.

POR TANTO

Se declara sin lugar el recurso de apelación interpuesto y se confirma la resolución apelada. Se da por agotada la vía administrativa sobre lo resuelto.

Francisco José Chaves Torres Jorge Leiva Poveda Rodolfo Marenco Ortíz ASUNTO: Apelación Municipal APELANTE: Nombre106776 RECURRIDO: Municipalidad de San José *QRC6ZO4HJ47C61* Nombre23354 , JUEZ/A DECISOR/A