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Res. 00074-2021 Tribunal Contencioso Administrativo Sección II · Tribunal Contencioso Administrativo Sección II · 10/08/2021
OutcomeResultado
The claim for nullity of the unilateral rescission of the administrative contract is dismissed; the lack-of-right defense is upheld and costs are awarded against the plaintiffs.Se declara sin lugar la demanda de nulidad contra la rescisión unilateral del contrato administrativo, acogiendo la excepción de falta de derecho y condenando en costas a las actoras.
SummaryResumen
The Administrative Litigation Tribunal, Section II, dismisses a claim for annulment of the unilateral rescission for reasons of public interest of a contract for the construction of a data center for the National Registry. The plaintiffs argued that the fiscal crisis did not affect the Registry due to its own income, and that the 'colocation' model was not technically suitable. The Court rejected all arguments, finding that the plaintiffs failed to technically prove the absence of public interest, that the rescission was not based on the colocation model, and that there were no procedural defects. The claim was dismissed, the lack-of-right defense upheld, and costs were awarded against the plaintiffs. This case is relevant to environmental law as it illustrates how contentious-administrative courts review administrative acts involving large infrastructure projects with potential indirect environmental impacts, and the burden of proof on private parties when challenging decisions based on public interest. Although environmental issues are not central, the ruling reinforces judicial deference to the Administration in weighing public interest, even when the original project might have been subject to environmental assessment.El Tribunal Contencioso Administrativo, Sección II, resuelve una demanda de nulidad contra la rescisión unilateral por interés público de un contrato de construcción de un centro de datos del Registro Nacional. La parte actora alega inexistencia de la causal de interés público, sosteniendo que la crisis fiscal no afecta al Registro por sus ingresos propios, y que el modelo de 'colocation' no era técnicamente adecuado. Sin embargo, el Tribunal rechaza todos los argumentos, considerando que no se demostró técnicamente la inexistencia del interés público invocado, que la resolución no se basó en el modelo de 'colocation' como causal, y que no hubo vicios en el procedimiento. Se declara sin lugar la demanda, se acoge la excepción de falta de derecho y se condena en costas a las actoras. Este caso es relevante para el derecho ambiental en tanto ilustra cómo los tribunales contencioso-administrativos abordan la revisión de actos administrativos que involucran grandes proyectos de infraestructura con posibles impactos ambientales indirectos, y la carga probatoria que corresponde a los particulares cuando cuestionan decisiones basadas en interés público. Aunque el tema ambiental no es central, el fallo refuerza la deferencia judicial hacia la Administración en la ponderación del interés público, incluso cuando el proyecto original podría haber estado sujeto a evaluación ambiental.
Key excerptExtracto clave
This Court considers that those arguments are unfounded and must be denied. The plaintiff's exposition does not address at any point the conceptualization of public interest and its particular and specific definition in the concrete case based on the definition of its contents, nor the possible difference with institutional interest. For the purposes of this decision, the Court proceeds from a legal notion of public interest as a general principle of the legal system that underlies the establishment of its norms based on a country's political orientations and, therefore, that guides administrative action. It refers to the interest of the collective, which transcends that of each individual member, without necessarily being contrary to it. It is an indeterminate legal concept that is interpreted by each operator based on the factual framework presented. However, the public interest as an indeterminate concept materializes in the exercise of public powers manifested in administrative actions, and it is necessary to analyze the purpose sought in each of them and whether it was oriented towards the general interest. In this particular case, this Court finds that the Resolution issued at 10:00 a.m. on December 7, 2018, which is based on Agreement Number J555-2018 of Ordinary Session No. 44-2018, was oriented towards fulfilling the public interest in its material contents related to the guarantee and safeguarding of the National Registry's public information, the proper management of public funds, the budgetary principles that govern the State as a whole, the efficiency in the use of public resources, and the continuity of the service provided by the National Registry. That is, it is not a merely institutional or particular interest of the institution.Considera este Tribunal que dichas argumentaciones no llevan razón y deben ser denegadas. La exposición no aborda desde ningún punto de vista el tema de la conceptualización del interés público y de su definición particular y específica en el caso concreto a partir de la definición de sus contenidos, y la diferencia que podría existir con el interés institucional. Para los efectos de esta decisión se parte de una noción jurídica del interés público conceptualizado como un principio general del ordenamiento que fundamenta el establecimiento de sus normas a partir de las orientaciones políticas de un país y por tanto, que orienta la función administrativa. Se refiere al interés de la colectividad que trasciende el de cada uno de los particulares que la integran, sin llegar necesariamente a ser contrario a éste. Se trata un concepto jurídico indeterminado que se interpreta por cada operador partiendo del marco fáctico que se presente. Ahora bien, el interés público como concepto indeterminado se concreta en el ejercicio de las facultades públicas que se manifiestan en las actuaciones administrativas, debiendo analizarse el fin que se buscó en cada una de ellas y si el mismo se orientó a la atención del interés general. En el caso particular estima este Tribunal que la Resolución de las diez horas del 07 de diciembre del 2018, que se fundamenta en el Acuerdo Número J555-2018 de la Sesión Ordinaria N° 44-2018, se orientó hacia el cumplimiento del interés público en sus contenidos materiales relacionados con la garantía y el resguardo de la información pública del Registro Nacional, el manejo adecuado de los fondos públicos, los principios presupuestarios que rigen al Estado como un todo, la eficiencia en el uso de los recursos públicos así como la continuidad del servicio que se presta en el Registro Nacional. Es decir, no se trata de un interés meramente institucional o particular de la institución.
Pull quotesCitas destacadas
"Se refiere al interés de la colectividad que trasciende el de cada uno de los particulares que la integran, sin llegar necesariamente a ser contrario a éste. Se trata un concepto jurídico indeterminado que se interpreta por cada operador partiendo del marco fáctico que se presente."
"It refers to the interest of the collective, which transcends that of each individual member, without necessarily being contrary to it. It is an indeterminate legal concept that is interpreted by each operator based on the factual framework presented."
Considerando VIII
"Se refiere al interés de la colectividad que trasciende el de cada uno de los particulares que la integran, sin llegar necesariamente a ser contrario a éste. Se trata un concepto jurídico indeterminado que se interpreta por cada operador partiendo del marco fáctico que se presente."
Considerando VIII
"La parte actora no logró demostrar de forma fehaciente la inexistencia de la causal de interés público invocado por la Junta demandada para rescindir unilateralmente la Licitación 2017LN-000013-000590001, en cuanto a las razones de inestabilidad financiera del país, impacto negativo en los ingresos de la institución y manejo y uso adecuado de los recursos públicos."
"The plaintiff failed to convincingly demonstrate the non-existence of the public interest grounds invoked by the defendant Board to unilaterally rescind the Bidding 2017LN-000013-000590001, regarding the reasons of the country's financial instability, the negative impact on the institution's income, and the proper management and use of public resources."
Considerando VIII
"La parte actora no logró demostrar de forma fehaciente la inexistencia de la causal de interés público invocado por la Junta demandada para rescindir unilateralmente la Licitación 2017LN-000013-000590001, en cuanto a las razones de inestabilidad financiera del país, impacto negativo en los ingresos de la institución y manejo y uso adecuado de los recursos públicos."
Considerando VIII
"El objeto y naturaleza de esta jurisdicción contencioso administrativa es la de contralor de legalidad de las conductas administrativas, de acuerdo con el artículo 49 de la Constitución Política y el numeral 1 del CPCA. Partiendo de lo anterior, se aclara que no está dentro de sus competencias y potestades asumir la función administrativa y dictar las decisiones de las administraciones públicas, dado que su naturaleza y función son jurisdiccionales."
"The object and nature of this administrative litigation jurisdiction is to be a legality controller of administrative conduct, in accordance with Article 49 of the Political Constitution and numeral 1 of the CPCA. Based on the above, it is clarified that it is not within its powers and competencies to assume the administrative function and issue the decisions of public administrations, since its nature and function are jurisdictional."
Considerando IX
"El objeto y naturaleza de esta jurisdicción contencioso administrativa es la de contralor de legalidad de las conductas administrativas, de acuerdo con el artículo 49 de la Constitución Política y el numeral 1 del CPCA. Partiendo de lo anterior, se aclara que no está dentro de sus competencias y potestades asumir la función administrativa y dictar las decisiones de las administraciones públicas, dado que su naturaleza y función son jurisdiccionales."
Considerando IX
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IV.- PROVEN FACTS.- Relevant to resolving this matter, the following facts of interest are deemed proven:
1. The Administrative Board of the National Registry promoted Public Tender (Licitación Pública) No. 2017LN-00013-0005900001 for the "Construction and Equipping of the main Data Processing Center of the National Registry". (File 1 of the administrative file on compact disc).
2. The plaintiff companies, acting as a consortium, submitted their offer, which obtained a score of 97%. (File 4.2 of the administrative file on compact disc).
3. In agreement number J139-2018 adopted by the Administrative Board of the National Registry in Ordinary Session No. 12-2018 of April twelfth, two thousand eighteen, it was ordered: "...2-) Award Public Tender 2017LN-00013-0005900001 denominated: Construction and equipping of the main Data Processing Center of the National Registry, to the offer presented by the consortium of companies Electrotécnica S.A.-Soporte Crítico S.A.-Estructuras S.A., the sole participating offeror, which is legally, financially, and technically eligible, having obtained a score of 97%. 3-) Authorize the award for a total amount of $11,832,278.73 (eleven million eight hundred thirty-two thousand two hundred seventy-eight dollars and 73/100), plus ¢2,366,000,000.00 (two thousand three hundred sixty-six million colones), broken down as follows: 3.1-) $10,609,397.73 for the electromechanical portion. 3.2-) ¢2,366,000,000.00 for the civil works. 3.3-) $1,222,881.00 for the maintenance service plan for a 3-year period at an annual cost of $407,627.00. The component detail can be verified in the economic offer provided by the offeror and recorded in the electronic file. All in accordance with the tender documents (cartel) and the offer. 4-) Final Agreement." (Files 6, 6.2.1, ...376, 6.3 of the administrative file on compact disc).
4. The works and services included in Public Tender 2017LN-00013-0005900001 were: a) Construction, implementation, installation, and commissioning of the civil works, electromechanical, and telecommunications infrastructure of the National Registry's Data Processing Center and complementary works, with the consortium being required to provide labor, materials, equipment, logistics, technical and professional services, tools, instruments, and any other resources necessary for that objective. b) The construction of the center and its complementary works must be carried out in accordance with technical requirements and best technical practices so that the Registry can obtain TierWen Facility certification from the Uptime Institute and LEED certification from the USBGC (Files 1, 2.1 of the administrative file on compact disc).
5. On July 17, 2018, the Board of the National Registry and the consortium entered into the contract corresponding to Public Tender 2017LN-00013-0005900001.
(File 7 of the administrative file on compact disc).
6. By means of Official Letter DAD-PRV-0772-2018 of July 31, 2018, the contract for Bid 2017LN-00013-0005900001 was sent to the Comptroller General of the Republic for the approval (refrendo) process. (Files 10.33, 10.33.1 of the administrative file on compact disc).
7. In Official Letter DCA-3022 of August 22, 2018, the Administrative Contracting Division of the Comptroller General of the Republic requested additional information from the National Registry to continue with the study of the contract sent for approval. The request was addressed in Official Letter DAD-PRV-0892-2018 of August 30, 2018. (Files 10.34 and 10.35 of the administrative file on compact disc).
8. In Official Letter DCA-3245 of September 7, 2018, the Administrative Contracting Division of the oversight body again required additional information to continue with the study of the contract, specifically regarding the estimated amount for Phase II of the project. (File 10.49 of the administrative file on compact disc).
9. In Agreement No. J442-2018, taken at the Ordinary Session 35-2018 of September 13, 2018, by the Administrative Board of the National Registry, it was ordered: "1-) Acknowledge receipt of Official Letter DGL-0074-2018, dated September 10, 2018, signed by Ms. Nombre81958, Head of the Projects Unit, by which she presents for its knowledge an executive report corresponding to the project called: Construction of a 2-story building to house the Main Data Processing Center of the National Registry. 2-) Instruct the Control and Oversight Unit of the National Registry to issue its legal opinion, within three days, on the possibility of rescinding for reasons of public interest the contract with the Consortium of companies Electrotécnica S.A.- Soporte Crítico S.A.- Estructuras S.A., within Public Bid 2017LN-000013-0005900001 called: Construction and Equipment of the Main Data Processing Center of the National Registry, and its eventual legal implications. 3-) Commission the General Directorate to carry out the pertinent procedures before the Comptroller General of the Republic, in relation to the approval concerning the contracting cited in the previous point. 4-) Firm agreement." (images 1357 to 1358 of the judicial file).
10. By means of Official Letter DCA-3344-2018 of September 18, 2018, the Comptroller General of the Republic archived the approval proceeding. (File 10.51 of the administrative file on compact disc).
11. In Official Letter DAD-FIN-2285-2018 of October 25, 2018, the Financial Department of the National Registry issued a verification analysis of the actual behavior of the main revenues of the National Registry, as requested by the Administrative Board in Agreement J518-2018. (File 10.56 of the administrative file on compact disc).
12. Agreement number J555-2018 of the Administrative Board of the National Registry, taken at Ordinary Session No. 44-2018 of November 1, 2018, ordered within its considerations, the following: "VIII.-. Consequently, once the study of the situation regarding the safeguarding of the sensitive information of the National Registry had been carried out, report DIN-820-2018 concludes that the institution has a TIER1, which can be improved with the resources it currently has available, in order to have even greater availability than it currently provides, which is equivalent to 97%, which, together with the contracting of the Alternate Data Processing Center TIER III, allows concluding that, although there is a need to improve the safeguarding of information, the construction of a TIER IV Data Processing Center is neither the only way to achieve the primary objective of safeguarding the information of Costa Ricans and guaranteeing its availability in the event of a disaster, as the same report confirms, nor a reasonable and proportional way to safeguard and invest the public resources that the Registry has at its disposal. Thus, there are other means within the reach of the National Registry, such as improving the existing infrastructure with its own resources, to guarantee, with a higher level of availability, the safeguarding of the sensitive information it houses, without it being necessary to incur the expense of $11,832,278.73 (eleven million eight hundred thirty-two thousand two hundred seventy-eight dollars and 73/100), plus ¢2,366,000,000.00 (two billion three hundred sixty-six million colones) that this project entails....X...In this sense, the majority of the members of the Board agree that, when analyzing the construction project of a main data processing center for an amount of $11,832,278.73 (eleven million eight hundred thirty-two thousand two hundred seventy-eight dollars and 73/100), plus ¢2,366,000,000.00 (two billion three hundred sixty-six million colones), against the general fiscal situation of the country and particularly that of the National Registry, it is imperative, in protection of the public interest, to rescind the construction contract, not yet approved, for the Center in question, in order to satisfy the need for infrastructure improvement in a more austere manner, on the existing infrastructure and through a Remedial Plan that allows continuing with the availability of information with the resources available, but without compromising the future liquidity needs of the organization,..." (File 10.58 of the administrative file on compact disc and query to the Integrated Public Procurement System carried out at 9:30 a.m. on August 5, 2021, link: https://www.sicop.go.cr/moduloBid/cartel/EP_CTJ_EXQ035.jsp?cartelNo=20170801249&cartelSeq=00&docSeq=53) 13. In Agreement number J555-2018 of the Administrative Board of the National Registry, taken at Ordinary Session No. 44-2018 of November 1, 2018, it was agreed: "Consequently, this Administrative Board agrees to rescind for reasons of public interest the Construction and Equipment of the Main Data Processing Center of the National Registry, which has not yet been approved by the Comptroller General of the Republic and regarding which no work has yet begun at the Institution, in accordance with the powers granted by Article 206 of the Regulation to the Law on Administrative Contracting, with the interest of safeguarding the public resources that have been assigned to it, thus guaranteeing efficient, effective, reasonable, and proportional use, through other improvement measures for the data center that the Institution currently has, without putting the financial and operational stability of the National Registry at risk. It is also agreed to rescind the contracts related to the construction of the Center, namely: - Contracting of consulting services for the design and subsequent inspection of the construction of the main data processing center of the National Registry. - Services of an environmental regent (regente ambiental) for contracting 2017LN-000013-0005900001, Construction and Equipment of the Main Data Processing Center of the National Registry. 3-) The Chairwoman of the Administrative Board is requested to use her good offices, so that, as soon as possible, an analysis of the current situation of the Data Center of the National Registry is obtained from experts on the subject from the Costa Rican Electricity Institute (ICE), in order to define the strategy to follow for strengthening data security." (File 10.58 of the administrative file on compact disc and query to the Integrated Public Procurement System carried out at 9:30 a.m. on August 5, 2021, link: https://www.sicop.go.cr/moduloBid/cartel/EP_CTJ_EXQ035.jsp?cartelNo=20170801249&cartelSeq=00&docSeq=53) 14. By means of a Resolution issued at ten o'clock in the morning on December 7, 2018, signed by the General Director of the National Registry, it was established: "...1) To unilaterally rescind for reasons of public interest, Public Bid 2017LA-000013-0005900001, called 'Construction and Equipment of the Main Data Processing Center of the National Registry' and its contract signed on July 17, 2018, in accordance with firm agreement J555-2018 adopted at Ordinary Session No. 44-2018 of November 1, 2018, by the Administrative Board of the National Registry, as provided in Article 214 of the Regulation to the Law on Administrative Contracting. 2) To grant, in accordance with the constitutional principle of due process, a hearing to the awardee, the Consortium composed of the companies Estructuras Sociedad Anónima; Electrotécnica Sociedad Anónima- Soporte Crítico Sociedad Anónima, for a period of 15 business days, so that it may pronounce on the content of the official letters: 1) Agreement J555-2018 adopted at Ordinary Session No. 44-2018 of November 1, 2018, of the Administrative Board of the National Registry, 2) Technical study DAD-FN-2285-2018 dated October 25, 2018. 3) Legal opinion JAD-CFI-0059-2018 dated September 19, 2018. 4) Analysis of the Behavior of Central Government Finances. 5) Review of the 2018-2019 Macroeconomic Program carried out by the Central Bank of Costa Rica as of July 2018. 6) Agreement J613-2018 adopted by the Board of Directors of the National Registry at Ordinary Session number 49-2018 dated November 29, 2018, pursuant to which the General Directorate of the National Registry is empowered to issue the necessary administrative instructions aimed at the materialization of agreement J555-2018 of Ordinary Session No. 44-2018 held on November 1 of the current year, and thus state whatever is legally appropriate, according to the interests of the party they represent. That is all. Notify." (File 10.53 of the administrative file on compact disc).
15. On January 11, 2019, the consortium composed of the plaintiffs responded to the hearing granted in the resolution issued at 10:00 a.m. on December 7, 2018, opposing the rescission of the contract and requesting that the adopted decision be revoked. (folios 1 to 72 of the addendum to the file for Bid No. 2017LN-000013-000590001, in a physical folder).
16. In a Resolution issued at ten o'clock in the morning on February 18, 2019, the Administrative Board of the National Registry resolved: "...I. To flatly reject, as improper and not appealable through this channel, the appeal for revocation filed by the consortium composed of the companies: Electrotécnica S.A., Soporte Crítico S.A. and Estructuras S.A. against the act of unilateral rescission ordered by administrative resolution issued at ten o'clock in the morning on December 7, 2018, in Bid No. 2017LN-000013-0005900001, called: 'Construction and Equipment of the Main Data Processing Center of the National Registry,' in accordance with the reasons of public interest set forth in agreement J555-2018 adopted by the Administrative Board of the National Registry at Ordinary Session No. 44-2018 dated November 1 of the previous year, as it is incompatible with the legal system. II. To confirm in all its aspects the rescission decision issued in the appealed resolution, which remains unaltered in all its effects." (folios 73 to 83 of the addendum to the file for Bid No. 2017LN-000013-000590001, in a physical folder).
17. The plaintiff companies did not file, at the administrative venue, the settlement of damages they estimated as a consequence of the unilateral rescission of the contract related to Public Bid 2017LN-000013-0005900001. (from the judicial file).
V.- UNPROVEN FACTS.- For the resolution of this matter, there are no unproven facts of interest.
VI.- ON THE DEFENSE OF EXPIRATION. When an administrative action is challenged, access to the contentious-administrative jurisdiction is subject to a time limit, in accordance with the rules of Articles 39, 40, and 41 of the Contentious-Administrative Procedural Code (hereinafter CPCA), which develop different scenarios. In this regard, the representation of the Board states (in the response to the complaint and in its written conclusions) that what is being sought to be annulled in this proceeding is the administrative decision to unilaterally rescind the contractual bond between the Board and the plaintiff companies. Based on that, the action has expired under the terms of Article 39, subsection 1 of the CPCA. It continues to indicate that the resolution issued at 10:00 a.m. on December 7, 2018, was notified to the plaintiffs via email on that same date, and that since the lawsuit was not filed until December 10, 2019, the expiration of the action occurred as the one-year time limit had been exceeded. The subsidiary claims are also affected as the corresponding settlement was not filed at the administrative venue and within the time limit in accordance with the Law on Administrative Contracting in conjunction with Articles 31 and 39 of the CPCA. Furthermore, it states that the resolution of February 18, 2019, cannot be considered a final act given that it is the product of the filing of an improper appeal. For its part, the representation of the State (in the response to the complaint and in its written conclusions) explains that the main claim is for the nullity of the resolution issued at 10:00 a.m. on December 7, 2018, which was notified that same day to the plaintiffs. Starting the day after the notification, there was a one-year term to file the lawsuit; however, it was not done until December 10, 2019, so the one-year period had already elapsed. For the purpose of resolving this point, it is the opinion of this Court that the case under analysis is a civil treasury proceeding, firstly because it concerns administrative contracting matters and because the appropriateness of purely pecuniary aspects related to the execution of an administrative contract or its unilateral rescission is being discussed. Although the plaintiff in its second main claim requests the annulment of two administrative resolutions, undoubtedly the remaining main and subsidiary claims reinforce the fact that what is actually sought is to procure the execution of Bid 2017LN-000013-0005900001 or, failing that, compensation for the damages caused by its unilateral rescission. In either scenario, the discussion concerns pecuniary or economic aspects related to the terms of the contractual liability of the administration, whose judicial action must be correctly understood under the terms of Article 41 of the CPCA, which provides that the maximum period to file a civil treasury proceeding is the one corresponding to the statute of limitations of the substantive right, which in this case is five years, in accordance with Article 35 of the Law on Administrative Contracting and the line of jurisprudence on the subject issued by the First Chamber of the Supreme Court of Justice. In Ruling No. 1605-2012, issued at nine hours and five minutes on December 6, 2012, it ordered:
"VII. In accordance with the transcripts made in Section IV of this judgment, the Court, in the hearing of the oral trial, held on November 9 and 15, 2011, is clear in indicating that the claims brought by the plaintiff are directly related to the execution of the contract emanating from the public bid for which the plaintiff company was the awardee; that is, number 17-98. Therefore, what is being discussed is a possible contractual liability due to the execution of that agreement. Ergo, as indicated in the preceding recital, and contrary to what was affirmed by the judges, such claims are typical of a civil treasury proceeding. Furthermore, as the Court also indicated in the contested resolution, the plaintiff did not request, for said pleas, the nullity of any administrative act. In any event and, likewise, different from what was ordered in the questioned resolution, under the protection of Article 38, subsection 2) of the CPCA, the plaintiff company had no obligation to challenge the administrative action (formal or by presumed act), should it have decided to exhaust the administrative avenue, in its claims for compensation. Consequently, as this is a civil treasury proceeding –not a plenary jurisdiction one– since the object of debate (contractual matter) so imposes (canon 2 subsection a) ibidem), it is determined that the expiration period for formalizing the lawsuit, provided for in Article 39 ibid, is not applicable; but rather the statute of limitations, provided in Article 41 subsection 1) ejusdem, which prescribes: 'The maximum period to initiate the proceeding shall be the same as established by the legal system as the statute of limitations for the respective substantive right being discussed in the following scenarios:/ 1) In civil treasury matters. …'. The substantive regulations applicable to this proceeding, by virtue of alleging contractual liability, are those contained in the Law on Administrative Contracting (LCA) and its Regulation. As has been indicated, in this proceeding, the plaintiff company seeks to be compensated for the damages it claims were inflicted upon it as a consequence of the execution of the contract that bound it to the defendant entity. However, the LCA does not regulate the period within which the right of the contractor to claim such compensation prescribes. Article 35 of that legal body provides for an inverse situation: when the Administration is the one making the claim. To that effect, it provides: 'Prescription of the contractor's liability. The power of the Administration to claim from the contractor compensation for damages arising from the breach of its obligations shall prescribe in five years. In the case of public works, the term for the compensation claim arising from hidden defects shall be ten years, counted from the delivery of the work.', the canon 38 of the Regulation is drafted in equal terms. Consequently, by virtue of an analogical integration, and in consideration of the principles of equality in contractual burdens and balance of interests, which must prevail in conventional relationships between the State and the individual, it is possible to conclude that if the Administration has five years to collect from the contractor the compensation arising from contractual breach, it is logical that the same period applies when the administered party is the one requesting it. Therefore, the provision under comment is applicable to a scenario like the one analyzed in this litigation. That is, the statute of limitations period for the contracting party to claim payment of damages is five years. In this regard, mutatis mutandis, the judgments of this Chamber nos. 469 issued at 15 hours 20 minutes on May 7, 2009, and 185 issued at 8 hours 55 minutes on March 3, 2011, can be consulted. The Court improperly applied the expiration period provided in Article 39 of the CPCA, considering that this proceeding was of a contentious-administrative nature; when, as indicated, it is a civil treasury matter and, consequently, the pertinent provision to apply was Article 41 subsection 1 of the CPCA. Therefore, the appellant's objection is admissible. Moreover, according to the proven fact mentioned at 13:56:08 of the recording of the hearing held on November 15, 2011, 'The contractual term ended in May 2007'; for which reason, at the time the proceeding was filed, on July 29, 2010, the period for the statute of limitations to operate had not elapsed." In summary, the defense of expiration of the action must be denied because, starting from December 7, 2018, the plaintiff had a period of five years (Articles 41 of the CPCA and 35 of the Law on Administrative Contracting) to file its lawsuit, which it filed on December 10, 2019, that is, within the corresponding period.
VII.ON ADMINISTRATIVE ACTS AND THE NULLITY REGIME. In consideration of the main claims in this matter, where the annulment of the administrative acts issued by the Administrative Board of the National Registry that declared and confirmed the unilateral rescission of the contract related to Public Bid 2017LN-000013-0005 is sought, it is necessary, for the purposes of substantiating this resolution, to provide a brief synthesis regarding the elements and validity of administrative acts, as well as the legal consequences of their non-compliance, namely nullity. According to Chapter Three of Title Six of the General Law of Public Administration (LGAP), an administrative act is valid if it substantially conforms to the legal system, must be issued by the competent body, objectively appear as a manifestation of free and conscious will, aimed at producing the desired legal effect for the purpose intended by the legal system, have one or several particular purposes, its content must be lawful, possible, clear, and precise and cover all questions of fact and law arising from the motive, be proportional to the legal purpose and corresponding to the motive, and the motive must be legitimate and exist. That is, the validity of administrative acts depends on the concurrence of the elements required by the legal system (indicated previously), which are divided into formal and material elements. Within the first classification (formal) is the form of manifestation or expression of the act (oral or written, tacit, implicit, or presumed), the statement of reasons (referring to the expression of the circumstances of fact and law that produce the issued act, usually identified in the recital part of the act), and the administrative procedure (understood in a broad sense as the normal preliminary steps taken by the Administration for the issuance of the act). The material elements, for their part, are divided into two classes, namely subjective and objective. The former refer to the competence of the body or official issuing the act, the regularity in the investiture of the official issuing the act, the legitimacy to issue the act (that is, the ownership of the power to exercise the attributions conferred by the competence), and the will (by which, the act must objectively appear as a manifestation of free and conscious will, aimed at producing the desired legal effect for the purpose intended by the legal system). The objective material elements contain the Motive (that is, the antecedents, assumptions, or reasons of law and fact that make the issuance of the act necessary), the Content (corresponds to what the act materially declares, provides, orders, certifies, or judges), and the Purpose of the act (it is the meta-legal (value) and objective result that the act pursues). Now, according to the provisions of Article 128 of the General Law of Public Administration, an act substantially in conformity with the legal system is considered valid, meaning that one that is not is invalid, and from there the bipartite system of nullities of administrative acts provided by the LGAP is constructed, namely Absolute (which includes the evident and manifest) and Relative. According to Article 166 of the LGAP, absolute nullity occurs when one or several constitutive elements are totally absent, in fact or in law, or when one is imperfect and prevents the realization of the purpose. Additionally, the law may also directly sanction an administrative act with absolute nullity when it lacks a specific constitutive element (for example, the omission of the corresponding administrative procedure, or the environmental impact assessment in the case of land-use plans in urban matters). Relative nullity, for its part, occurs when one of the constitutive elements of the administrative act is imperfect but not absent, and a relatively null act is presumed valid until it is declared invalid (Article 176 of the LGAP). Having provided the above context, the corresponding step is to analyze the merits of the matter to determine whether the alleged defects in the challenged acts exist, which must be declared and, therefore, proceed to decree their annulment.
VIII.- ON THE MERITS. This proceeding reviews the Administrative Resolutions issued by the General Directorate of the National Registry at ten o'clock in the morning on December 7, 2018, and by the Administrative Board of that same body at nine o'clock in the morning on February 18, 2019, which ordered and confirmed the unilateral rescission for reasons of public interest of the contract related to Public Bid 2017LN-000013-0005900001, in which the plaintiff companies appear as awardees. Having studied the corresponding matter in detail, assessed the evidence and the arguments presented, this Court concludes that the lawsuit must be dismissed in all its aspects, for the reasons explained below. a) Regarding the arguments of nullity concerning the Resolution issued at 10:00 a.m. on December 7, 2018. The plaintiff presents two main lines of argument: the non-existence of the ground of public interest alleged from a financial and budgetary point of view, and that the "colocation" is not an adequate solution for the needs of the National Registry. a.1) On the argument raised regarding the absence of the ground of public interest invoked for financial and budgetary reasons. The plaintiff affirms that the fiscal crisis is not a cause to rescind the contracting in question, because the institution generates its own resources, that the conclusions of the Financial Area of the National Registry are refuted by the reports of the Budgetary Authority and the projections of the Ministry of Finance at the time of approving Law No. 9635. That the Registry possesses its own financial income that does not depend on the national budget and is not threatened by a decision that changes its destination, therefore the alleged fiscal deficit is not a valid reason for the rescission of the contract. Regarding the institution's budget, it indicates that it has tax income and income from the sale of its own services, so it does not receive current or financing resources from the Central Government, and therefore the stability of its resources does not depend on tax collection by the Ministry of Finance; thus, the central government deficit does not impact it. It also states that the revenue trend has not had significant variations since 2015 that would allow concluding a significant decline in revenues and that there is an increase in the surplus amount. In its view, the budgetary trend demonstrates the intention to maintain the growing pace of investment, including that necessary to maintain custody, safeguarding, and security of the data from the various registries. It also indicates that the internal report used by the Board is contradictory to the one issued by the STAP, that it is a partial budgetary analysis, and that there are solutions to the financial situation, including the approval of the Law for Strengthening Public Finances. This Court considers that these arguments are not correct and must be denied. The exposition does not address, from any point of view, the concept of public interest and its particular and specific definition in the specific case based on the definition of its contents, and the difference that could exist with institutional interest. For the purposes of this decision, we start from a legal notion of public interest conceptualized as a general principle of the legal system that underpins the establishment of its norms based on the political orientations of a country and, therefore, that guides the administrative function. It refers to the interest of the community that transcends that of each of the individuals that comprise it, without necessarily being contrary to it. It is an indeterminate legal concept that is interpreted by each operator based on the factual framework presented. Now, public interest as an indeterminate concept is concretized in the exercise of public powers manifested in administrative actions, and the purpose sought in each of them must be analyzed, and whether it was oriented towards serving the general interest. In this particular case, this Court considers that the Resolution issued at ten o'clock in the morning on December 7, 2018, which is based on Agreement Number J555-2018 of Ordinary Session No. 44-2018, was oriented towards the fulfillment of the public interest in its material contents related to the guarantee and safeguarding of the public information of the National Registry, the proper management of public funds, the budgetary principles that govern the State as a whole, efficiency in the use of public resources, as well as the continuity of the service provided at the National Registry. That is, it is not a merely institutional or particular interest of the institution.
In the reasoning of the decision (both in the cited resolution and in Acuerdo J555-2018), the technical and convenience reasons that led to the conclusion that the country's financial instability affected the institution were clearly set forth, and in that context, continuing with that large-scale project (more than eleven million dollars and two billion colones) compromised the institution's operability or would make its services more expensive, with the consequent transfer of the cost to users. The decision, from the standpoint of the project's financial sustainability, was based on Oficio DAD-FIN-2285-2018 of October 25, 2018, from the institution's Financial Department, the purpose of which was to verify the actual behavior of the National Registry's revenues. It also took into account the Analysis of the behavior of central government finances of August 2018 from the Department of Fiscal Statistics of the Dirección General de Hacienda and the Review of the 2018-2019 Macroeconomic Program of the Central Bank of Costa Rica. The financial report reflected a 32% decrease in institutional revenues for the months of November and December 2018 (reporting a reduction in five of the six revenue descriptions), also positing a possible scenario of a 50% decrease and its impact on the surplus. The plaintiff's arguments do not allow for disproving that circumstance or discrediting the reasonings set forth in the indicated Administrative Board agreement. Her exposition on this aspect corresponds to her interpretations and opinions on the country's fiscal issue, its impact on the National Registry's financial situation, the institution's budgetary conditions, and the assessment she makes of the report issued by the National Registry's Financial Directorate and the STAP on institutional budgets, without providing technical proof demonstrating her assertions. These are financial and budgetary questionings of public budgets and their executions, which correspond to a technical branch distinct from law and which therefore required expert evidence procured by the plaintiffs as part of their evidentiary burden, which was not done. As is evident from the evidentiary section of the complaint, no technical proof in that sense was offered. In this regard, the Ordinary Budget Reports of the defendant Board for the years 2018 and 2019 were provided, along with official letters DE-0504-2017 and DE-0485-2018 issued by the STAP (images 1218 to 1249 and 1251 to 1284 of the judicial file) containing the provisions and directives regarding the institution's budgetary documents for the years 2018 and 2019; however, they do not contain any direct reference to the subject under discussion, the situation described by the institution concerning the fiscal crisis, or the petitioners' assertions in their complaint regarding the irrelevance of the country's fiscal crisis to the National Registry's finances. Consequently, it is concluded on this matter that the plaintiff failed to reliably demonstrate the non-existence of the public interest cause invoked by the defendant Board to unilaterally rescind Licitación 2017LN-000013-000590001, regarding the reasons of the country's financial instability, negative impact on the institution's revenues, and the proper management and use of public resources. Said arguments are rejected in their entirety. a.2) Regarding the possibility of implementing other information safeguarding models in other data centers or "colocation". Contrary to what was alleged by the plaintiff in her complaint, it cannot be inferred from a reading of the Resolution of 10:00 a.m. on December 7, 2018, of the General Directorate of the Registry, nor from that of Acuerdo N°555-2018 of its Administrative Board (which originates it), that the possibility of using a data safeguarding model in other data centers or "colocation" was raised as a reason for the contract rescission. From the study of the judicial and administrative files, it is extracted that the issue was initially raised by the petitioner in the brief opposing and challenging the contractual rescission filed on January 11, 2019 (as seen on folios 7 to 50 of the Addendum to the administrative file of Licitación 2017LN-000013-0005900001, in a physical folder). A review of the challenged resolution shows that it only indicates, on its folio 10, that continuing with a project of the magnitude of the one under discussion, given the country's financial uncertainty, could compromise the institution's future operability or make its services more expensive, which was not justified in light of the possibility of addressing an existing need in a less onerous manner, thus maximizing the public resources at its disposal by making reasonable and proportional use. For its part, Acuerdo J555-2018 indicated in its Considerandos VIII and X that other means are available to the National Registry, such as improving existing infrastructure with its own resources, without the expenditure implied by the project being necessary, of $11,832,278.73 plus ¢2,366,000,000.00, and that the decision is to rescind the contract in order to satisfy the need for infrastructure improvement in a more austere manner on existing infrastructure and through a remedial plan allowing continued availability of information with available resources. Such being the case and for that reason, all the arguments set forth on this point in the complaint must be rejected, given that the challenged resolution was not based on the "colocation" issue to rescind the cited contract. Additionally, it is worth noting that the arguments set forth by the plaintiff in that section (among the most relevant, that from a study of the country's data centers they do not necessarily meet the recommended technical requirements, that it implies a loss of control by the Board and greater dependence on the availability of the contracted companies, limits the possibility of agile incident resolution and greater problems for personnel, and that the possibilities offered by the Costa Rican market are limited) are not supported by technical proof that would allow said assertions to be considered accredited, as they involve knowledge distinct from the field of Law that require expert criteria in the branch of information technologies, specifically on the operation and implementation of data centers, which was not procured by the plaintiff. According to the judicial file, she only offered one witness-expert for these purposes, which was denied at the preliminary hearing. It is clarified that a review of the judicial file shows no other evidentiary element in that sense. Such being the case, the arguments set forth by the plaintiff in the indicated sense are rejected; consequently, the existence of a defect in the grounds of the aforementioned administrative resolution that would compel its annulment is not verified. b) Regarding the nullity allegations referring to the Resolution of nine o'clock a.m. on February 18, 2019. The plaintiff states that the resolution of February 18, 2019, of the defendant Administrative Board departs from the procedure stipulated in articles 214 and 216 of the Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa (hereinafter RLCAD), that it improperly used a procedure established by the LGAP, where the proper course was to verify the cause, issue a suspension order, and grant a 10-day hearing to the contractor. Upon reviewing the judicial and administrative file, it is clear that she is not correct in her assertions. Once the resolution of December 7, 2018, was communicated, the petitioner on January 11, 2019, filed a brief opposing the rescission decision and requesting that the decision be revoked. This brief was resolved by resolution of February 18, 2019. Now, the resolution of December 7, 2018, clearly indicates its legal basis, among them, article 214 of the RLCAD, numeral 11 of the Ley de Contratación Administrativa, and 129, 131, 133, and 134 of the LGAP. At that time, the contract was rescinded and the 15-business-day hearing provided for in article 214 of the RLCAD was granted. For her part, the plaintiff presented a brief that, while opposing the contract rescission, requests in its petition the revocation of the act. As a result, the resolution rejects the appeal as not procedurally appropriate by reason of the subject matter, addressing on the merits the procedure followed regarding the rescission established in article 214 of the RLCAD. It is this Court's criterion that the defendant institution adhered to the procedure established in the applicable regulations for contractual rescission, based on the status of Licitación 2017LN-000013-0005900001. As is evident from the review of the resolution of December 7, 2018, and Acuerdo J555-2018, the corresponding technical assessments existed that allowed accrediting the public interest cause. No prior hearing of the affected parties was required for the declaration of the contract's termination. The resolution was drawn up and formally communicated to the plaintiffs together with its supporting evidentiary elements. The 15-day period was also granted for the party to make a statement, which was also the procedural opportunity to present to the Administration the existence of damages and losses, their composition, amounts, and corresponding proof for its assessment. Contrary to what the petitioners stated, article 216 of the RLCAD refers to a factual assumption different from the case under study, given that it corresponds to contracts where there is some degree of execution or at least where it has begun, a situation that makes it necessary to order a suspension of the contract and grant a hearing to the contractor so that they may present their arguments and settlement. It is an uncontroversial fact that the awarded bid did not advance beyond the signing of the contract, which itself did not fulfill the validity requirement of comptroller endorsement nor did it have a start order. In that circumstance, the application of the mentioned article 216 was not warranted, since it was materially impossible to order the suspension of a contract that had not started and was still in the formalization stage. Regarding the hearing granted, this Court considers that the application of the 15-day period instead of the 10-day period (established by article 216 of the RLCAD) was more favorable to the plaintiffs, as it was longer. Finally, as to whether the LGAP was improperly applied, this Chamber does not share what was stated. The plaintiffs' brief of January 11, 2019, had a dual nature: to comply with the hearing given on the rescission, expressing their opposition, and to file an administrative appeal against the decision, given that it expressly requests revocation. When the Board addresses the approaches presented, it does so appropriately, guaranteeing a response to each one of them. It explains the reasons for upholding the rescission decision, the procedure followed, and those for the improcedence of the challenge filed (as untimely), all from the standpoint of the principle of informality in administrative matters, citing the LGAP in its articles 224 and 346. It cannot be inferred from the foregoing that a procedure different from the one established in the RLCAD in its article 214 or the applicable supplementary rules was applied. It is evident that the corresponding regulatory framework was applied, even extending the plaintiffs' procedural opportunities. Consequently, it is not deemed that there exists a defect in the grounds of the resolution under analysis that would compel declaring its nullity, given that, in any case, it is an act confirming the decreed contractual rescission, which in itself did not modify the plaintiffs' legal situation. As a corollary, the Court concludes that the nullity defects alleged by the plaintiffs do not exist; therefore, the issued administrative acts are substantially in conformity with the legal system, and it is so declared.
IX.- ON THE CLAIMS.- 1) On the Principal Claims: For the reasonings set forth in the preceding Considerando of this judgment, the principal claims of the complaint are rejected, as it is improper to declare the absolute nullity of the challenged administrative acts, since they do not contain the procedural and substantial defects alleged in this proceeding. As a logical consequence, the claims by which it is requested that the defendant Board be ordered to resume the endorsement procedure for the rescinded contract and grant the start order must be rejected, since the annulment claim, to which the indicated claims were accessory, has been denied, and therefore, they suffer the same fate. 2) On the subsidiary claims: In the alternative, the Board's condemnation is requested for the payment of damages itemized in the complaint, which are identified as: A) Damages: legal expenses (addressing the rescission and tax stamps for the contract), administrative expenses (participation bond, performance bond, building rent, materials and supplies, public services, professional fees, fuels, depreciation and amortization of own equipment, and per diem), technical expenses (consulting and engineering services for photovoltaic systems, Honeywell XLS courses, Daikin, NFPA 72 Edufire, Axis, Kidde, Edwards, Vesda and Max Pro/Pro Watch, BMS and DCIM Critical Colocation consulting services), salaries (hours dedicated by consortium collaborators to the contract) and B) Losses: profit reported in the construction phase of the project and profit from Data Center maintenance services for 3 years, valued at total amounts of $1,129,534.69 and ¢430,887,620.28. Said petition is denied in all its respects for the following reasons. The object and nature of this contentious-administrative jurisdiction is that of legality oversight of administrative conduct, in accordance with article 49 of the Constitución Política and numeral 1 of the CPCA. Based on the foregoing, it is clarified that it is not within its competencies and powers to assume the administrative function and issue the decisions of public administrations, given that its nature and function are jurisdictional, that is, it is responsible for definitively resolving the conflicts submitted to its knowledge on questions of legality. In this case, it is evident that in the administrative venue and at the granted procedural moment (15-day hearing given by resolution of December 7, 2018), the plaintiff did not present the settlement of damages and losses that she deemed appropriate as a result of the rescission of the contract for Licitación 2017LN-000013-0005900001. Thus, she did not pre-establish the bases of her claim in the administrative venue, creating the legal conditions required for this Court to be able to hear and resolve what was decided by the defendant institution. From the review of the judicial and administrative files (with their addendum), it is clear that the party never presented to the administration the claim for damages and losses (accompanied by the corresponding proof) that it now requests for the first time in this venue (with the documentary evidence observed at images 1121 to 1216 of the judicial file). As indicated previously, the hearing granted to the plaintiff in accordance with numeral 214 of the RLCAD aimed to inform her of the decision taken and the evidence gathered, providing the procedural opportunity to express any matter deemed relevant, among them, whether she considered that damages or losses had been caused by the decision that should be compensated. This was not addressed by the plaintiffs, who indicated on this point that they reserved the right to establish the claim at the appropriate procedural moment with the corresponding breakdown and proof (folios 2 and 3 of the addendum to the administrative file), without considering the necessity thereof for the purposes stated above. In that sense, it is not shared that the defendant Board left the plaintiffs in a situation of "limbo" or uncertainty, given that they were given the opportunity to present their opposition but also the compensable items they deemed appropriate. Additionally, it must be indicated that the claimed damages and losses must be rejected, because it is not appropriate to recognize as damage (from a legal standpoint) an interest that is not legitimate (as provided in article 195 of the LGAP), as occurs in this particular case, given the plaintiff's express failure to present the settlement according to the regulated procedure set forth in article 216 of the RLCAD. For this Court, it is clear that the situation under analysis involves regulated contractual activity, so the petitioning party cannot expect that damages and losses be recognized constitutively as if it were an event of extracontractual liability. In regulated contractual activity, there are specific obligations that the parties must fulfill, and if they do not fulfill them, their interest ceases to be legitimate; therefore, as it is not, there is no damage nor liability on the part of the Administration. Consequently, the documentary evidence provided at images 1121 to 1216 of the judicial file is rejected. Such being the case, subsidiary claim 1) is denied in all its respects.
X.- ON THE SUBSTANTIVE DEFENSES.- Based on the reasons stated in this judgment, it is appropriate to uphold the lack of right defense filed by the Administrative Board of the National Registry. For its part, the State's representation alleged that none of the discussed acts were attributable to it and that it appeared in the file solely for procedural purposes, without filing any substantive defense that must be resolved by this Court.
XI.- ON COSTS. By express provision of article 193 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, it is appropriate to order the plaintiff corporations to pay both costs of this action for the mere fact of having been unsuccessful in this proceeding, without there being reasons that justify their exoneration in accordance with subsections a) and b) of the cited numeral 193. Costs shall generate legal interest once their amount has been determined and becomes payable.
POR TANTO
The expiration defense filed by the Administrative Board of the National Registry and the State is rejected. The lack of right defense filed by the Administrative Board of the National Registry is upheld. Consequently, the filed complaint is declared without merit in all its respects and claims. The plaintiff is ordered to pay both costs of this action, as well as any potential interest that may accrue thereon once the amount has been determined and becomes payable. Notify. RONALDO HERNÁNDEZ HERNÁNDEZ.- EDUARDO GONZÁLEZ SEGURA.- KAREN CALDERÓN CHACÓN.- ???????????????
Goicoechea, Dirección01 , 50 metros oeste del BNCR, frente a Dirección02 . Teléfonos: 2545-0099, 2545-0107, 2545-0158. Fax: 2241-5664 y 2545-0006. Correo electrónico: ...01 Clasificación elaborada por CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.
Tribunal Contencioso Administrativo Sección II Clase de asunto: Proceso de conocimiento contencioso administrativo Analizado por: CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL Contenido de Interés:
Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: Derecho Procesal Contencioso Administrativo Tema: Proceso civil de Hacienda Subtemas:
Cómputo del plazo para interponer la demanda.
Tema: Caducidad de la acción Subtemas:
Cómputo del plazo para interponer la demanda.
"IV.-[...] el plazo máximo para interponer un proceso civil de hacienda es el correspondiente al de prescripción del derecho de fondo, sea en este caso de cinco años, de acuerdo con el artículo 35 de la Ley de Contratación Administrativa y la línea jurisprudencial sobre el tema emitida por la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia. En Voto N° 1605-2012 de las nueve horas con cinco minutos del seis de diciembre del dos mil doce, dispuso: [...]" Citas de Legislación y Doctrina Sentencias Relacionadas Contenido de Interés:
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Tema: Nulidad e ineficacia del acto administrativo Subtemas:
Régimen de nulidades de los actos administrativos.
"VII. SOBRE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS Y EL RÉGIMEN DE NULIDADES. En atención con las pretensiones principales del presente asunto donde se pretende la anulación de los actos administrativos emitidos por la Junta Administrativa del Registro Nacional que declararon y confirmaron la rescisión unilateral del contrato relativo a la Licitación Pública 2017LN-000013-0005 se hace necesario para efectos de fundamentación de la presente resolución hacer una breve síntesis respecto de los elementos y la validez de los actos administrativos así como de las consecuencias jurídicas de su incumplimiento, sea la nulidad." Citas de Legislación y Doctrina EV Generación de Machote: F:\Gestion-Judicial\Servidor de Archivos\Modelos\Contencioso\TCRESOL016.dpj Sentencia N° 074-2021-II TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SECCIÓN SEGUNDA. SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Goicoechea, a las quince horas veinte minutos del diez de agosto dos mil veintiuno.- Proceso de conocimiento, declarado de puro derecho, interpuesto por ELECTROTÉCNICA S.A., cédula de persona jurídica número CED60953 SOPORTE CRÍTICO S.A., cédula de persona jurídica número CED60954 y ESTRUCTURAS S.A., cédula de persona jurídica número CED60955, contra EL ESTADO y LA JUNTA ADMINISTRATIVA DEL REGISTRO NACIONAL. Intervienen en representación de las empresas actoras, por su orden, Nombre81955 , cédula de identidad CED60956 y Nombre81956 , cédula de identidad CED60957. En calidad de apoderada especial judicial de la Junta, Nombre81957 y Xóchilt López Vargas, en su calidad de Procuradora. A continuación, se emite la sentencia por unanimidad.
Redacta la Jueza CALDERÓN CHACÓN.
CONSIDERANDO
I.- ANTECEDENTES PROCESALES.- A continuación se hace un recuento del iter procesal:
1.- La parte actora demanda en esta sede solicitando lo siguiente: "a) Pretensiones Principales: Como pretensiones principales solicito lo siguiente: 1) Se declare con lugar en todos sus extremos la presente demanda. 2) Se anule las resoluciones dictadas por la Junta Administrativa del Registro Nacional que se indican seguidamente: i) Resolución de las nueve horas del dieciocho de febrero de dos mil diecinueve comunicada al Consorcio Contratista mediante oficio DGL-AJU-23-0285-2019. ii) Resolución de las diez horas del 7 de diciembre de 2018 que inicia y comunica al Consorcio Contratista la decisión de rescisión unilateral del contrato de marras. 3) Como consecuencia del acogimiento de las pretensiones anteriores, se ordene a la Junta Administrativa del Registro Nacional reanudar el trámite de refrendo del contrato administrativo suscrito con el Consorcio Contratista. 4) Se ordene a la Junta Administrativa del Registro Nacional otorgar la orden de inicio del contrato al Consorcio Contratista, una vez refrendado el contrato. 5) Se condene a la Junta Administrativa del Registro Nacional al pago de las costas procesales y personales del presente proceso ordinario, las cuales se liquidarán en el momento procesal oportuno. b) Pretensiones subsidiarias: En caso que su autoridad considere que resulta procedente la rescisión unilateral del contrato, solicito: 1) Se condene a la Junta Administrativa del Registro Nacional al pago del monto total de los daños liquidados en la presente demanda por parte del Consorcio Contratista, los cuales han sido detallados en el hecho décimo tercero del presente libelo de demanda. 2) Se condene a la Junta Administrativa del Registro Nacional al pago de las costas procesales y personales el presente proceso, las cuales se liquidarán en el momento procesal oportuno." (Imágenes 2 a 51 del expediente judicial).
2.- La Contraloría General de la República declinó la oportunidad procesal de participar como tercero interesado. (imágenes 1313 y 1314 del expediente judicial).
3.- La Junta Administrativa del Registro Nacional contestó negativamente la demanda y opuso las excepciones de caducidad y falta de derecho. (imágenes 1317 a 1356 y 1395 a 1435 del expediente judicial).
4.- El Estado contestó negativamente la demanda y opuso la excepción de caducidad. (imágenes 1373 a 1390 del expediente judicial).
5.- La parte actora presentó escrito de réplica a las contestaciones de las entidades demandadas. (imágenes 1441 a 1447 del expediente judicial).
6.- En audiencia preliminar iniciada a las nueve horas y doce minutos del seis de octubre de 2020 se reservó para ser conocida en fase de juicio la defensa de caducidad interpuesta por los demandados. La Jueza de trámite tuvo como hechos controvertidos los identificados como ocho, once, doce y trece. En cuanto a la prueba se rechazó la documental de la actora numerada del 1 al 10 y la 14. También se denegó la prueba testimonial-pericial ofrecida por la parte actora. Declaró los procedimientos de puro derecho. Las conclusiones fueron presentadas de forma escrita. (minuta de audiencia visible a imágenes 1486 a 1491, 1492 a 1502, 1503 a 1523 y 1524 a 1533 del expediente judicial y audio incorporado al mismo).
7.- En auto de las catorce horas con cuarenta minutos del 18 de junio del 2021, se previno a la actora Estructuras S.A. la acreditación del poder con el que actuaba el señor Nombre81955 o apersonarse al proceso ratificando lo actuado. Dicha prevención fue cumplida por la actora en fecha 25 de junio del 2021 (imágenes 1541 a 1545 y 1552 del expediente judicial).
8.- El proceso fue turnado a la Sección Segunda de este Tribunal, integrada por los jueces Ronaldo Hernández Hernández, Eduardo González Segura y Karen Calderón Chacón, a quienes correspondió el dictado de la sentencia.
9.- No existen defectos u omisiones que provoquen nulidad procesal.
II.- ARGUMENTOS DE LA DEMANDA.- La representación de la parte actora argumenta lo siguiente: Las tres empresas actoras actuando en consorcio fueron adjudicadas en el procedimiento de contratación administrativa N° 2017LN-000013-0005900001, para la Construcción y Equipamiento del Centro de Procesamiento de Datos principal del Registro Nacional, de acuerdo con el acuerdo N° J139-018 tomado por la Junta Administrativa del Registro Nacional en Sesión Ordinaria N° 12-2018 del 12 de abril del 2018. El monto de la contratación fue de once millones ochocientos treinta y dos mil doscientos setenta y ocho dólares moneda de curso legal de los Estados Unidos de América con setenta y tres centavos ($11.832.278,73) y dos mil trescientos sesenta y seis millones de colones. En fecha 17 de julio del 2018 se suscribió el contrato correspondiente. Se envió para refrendo ante la Contraloría General de la República que solicitó diversas aclaraciones e información adicional para proseguir con el trámite correspondiente. Mediante Acuerdo J442-2018 tomado por la Junta Administrativa en Sesión Ordinaria 35-2018, entre otros puntos, se comisionó a la Dirección General de la institución para retirar del órgano contralor, el contrato citado, lo cual se dio en fecha 18 de setiembre del 2018. En acuerdo N° J-555-2018 tomado por la Junta en Sesión Ordinaria N° 44-2018 del 01 de noviembre del 2018 se acordó rescindir unilateralmente por motivos de interés público la contratación relativa a la Licitación 2017N-000013-0005900001, situación que fue comunicada mediante Resolución de las 10:00 horas del 07 de diciembre del 2018 donde se otorgó el plazo de 15 días para realizar las alegaciones pertinentes. En enero del 2019 se contestó la audiencia concedida. En Resolución de las 09:00 horas del 18 de febrero del 2019 se da respuesta a la contestación del consorcio.La actora estima que producto de la rescisión unilateral de la contratación se le han causado daños y perjuicios que estima en la suma de $1.129.534,69 y ¢430.887.620,28. En cuanto a los daños indica que corresponden a gastos legales (atención de la rescisión y especies fiscales del contrato), administrativos (garantía de participación, de cumplimiento, alquiler de edificio, materiales y suministros, servicios públicos, colegiaturas, combustibles, depreciaciones y amortizaciones a equipo propio y viáticos), técnicos (servicios de consultoría e ingeniería en sistemas fotovoltáicos, cursos Honeywell XLS, Daikin, NFPA 72 Edufire, Axis, Kidde, Edwards, Vesda y Max Pro/Pro Watch, Servicios de consultoría BMS y DCIM Critical Colocation), salarios (horas dedicadas por colaboradores del consorcio al contrato). Los perjuicios los identifica como utilidad reportada en la fase de construcción del proyecto y utilidad de servicios de mantenimiento del Centro de Datos por 3 años. Indica que la resolución de las 10:00 horas del 7 de setiembre del 2018 es absolutamente nula debido a que las razones de interés público invocadas no existen jurídica, económica ni técnicamente, situación que también afecta la resolución de las 09:00 horas del 18 de febrero del 2019 al apartarse del procedimiento establecido en el Reglamento de Contratación Administrativa. a) Sobre la ausencia de la causal de interés público alegada por la Junta Administrativa. La resolución se fundamenta en la crisis fiscal y la posibilidad de desarrollar otros modelos de resguardo de la información en otros centros de datos (colocation) para declarar el interés público como justificación para la rescisión del contrato. La crisis fiscal no es una causal para ello debido a que la institución genera sus propios recursos. En la resolución se presentan como motivos la situación presupuestaria y de déficit fiscal del país. Que las conclusiones del Área Financiera del Registro Nacional se ven desvirtuadas con los informes de la Autoridad Presupuestaria y las proyecciones del Ministerio de Hacienda al momento de aprobarse la Ley N° 9635. El Registro Nacional es un órgano con personalidad jurídica instrumental, por tanto posee recursos y presupuesto propios provenientes de diversas leyes que lo disponen. El destino de los recursos no puede ser cambiado. Así el Registro posee sus propios ingresos financieros que no dependen del presupuesto nacional y que no se ven amenazados por un decisión que cambie su destino, no pueden ser usados para otros gastos de la administración central, por lo que el déficit fiscal alegado no es una razón válida para la rescisión del contrato. Sobre el presupuesto del Registro Nacional en los períodos 2016 a 2019 indica. La institución cuenta con ingresos tributarios (timbre del Registro, servicios prestados por portal web, timbre de propiedad industrial y servicios de emisión y reposición de placas de vehículos). Cuenta con ingresos no tributarios relativos a la venta de bienes y servicios, transferencias de las municipalidades y financiamiento (superávit libre y específico). Es decir, no recibe recursos corrientes o de financiamiento del Gobierno Central, por lo que la estabilidad de sus recursos no depende de la recaudación de impuestos por parte del Ministerio de Hacienda, por lo que el déficit del gobierno central no le impacta. Indica que la tendencia de los ingresos de la Junta Administrativa de acuerdo con el Informe Presupuestos Ordinario del 2018 (DE-0504-2017) no ha tenido variaciones significativas desde 2015 que permitan concluir en un declive importante de los ingresos. El informe correspondiente al presupuesto del 2019 emitido por la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria (en adelante STAP) indica que del análisis de las cifras no se revela una tendencia importante a la disminución de los ingresos globales. Que se ha presupuestado un monto mayor por superávit. Las variantes del presupuesto de la Junta no son significativas, no hay un riesgo para la continuidad de las operaciones. El monto de superávit libre y específico se han destinado a la adquisición de bienes duraderos, lo que demuestra el propósito de mantener el compromiso por la actualización y mejora de infraestructura en la institución. Que la tendencia presupuestaria demuestra la intención de mantener el ritmo creciente de inversión, incluida la necesaria para mantener la custodia, salvaguarda y seguridad de los datos provenientes de los diversos registros. Además indica que existen otras inconsistencias en la resolución impugnada en el tema de presupuesto. Que el informe interno usado por la Junta indica que hay una disminución real de ingresos mientras que citado de la STAP indica que para el período 2018-2019 hay un crecimiento presupuestario por la incorporación del superávit. Que el estudio usado en la resolución indica que se trata de un análisis presupuestario parcial, por lo cual no demuestra una verdadera disminución de ingresos. Por su parte el emitido por la STAP es la prueba idónea dado que analiza de forma integral el comportamiento presupuestario. Que la Junta demandada indica que no hay una solución a corto plazo para la situación financiera del país, sin considerar la aprobación de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas. En cuanto a la posibilidad de desarrollar otros modelos de resguardo de la información en otros centros de datos (colocation) indica que significa tener la información en otro centro de datos, pero que no es lo más razonable desde el punto de vista técnico, pues aunque en el país existen diversos data center existen aspectos técnicos que hacen inconveniente ese sistema como la ubicación de la infraestructura (en el que debe considerarse la cercanía entre los centros de procesamiento de datos principal y alterno, cercanía de fuentes de riesgo, disponibilidad de servicios, condiciones climáticas y geología). De estudio de los data center del país (cita cuatro empresas públicas y privadas) no necesariamente cumplen con las exigencias técnicas recomendables. La opción de tercerización implica una gran pérdida de control por parte de la Junta y mayor dependencia de la disponibilidad de las empresas contratadas, de forma que limita la posibilidad de resolución ágil de incidentes y mayores problemas al personal (acceso restringido a equipos críticos por los protocolos de ingreso al data center, horario de ingreso para configuración y alarmas, de mobiliario o espacio de almacenamiento, distancia en caso de emergencias e infraestructura compartida con otros clientes). Las posibilidades que ofrece el mercado costarricense es limitada y no es la solución más adecuada desde el punto de vista técnico. Lo más acorde con la necesidad a cubrir es mantener la licitación rescindida. b) Sobre la nulidad de la resolución de las 09:00 horas del 18 de febrero del 2019. Esta resolución se aparta del procedimiento estipulado en el artículo 216 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa (en adelante RLCAD), fundamentando la decisión en el procedimiento fijado por la Ley General de la Administración Pública (en adelante LGAP), no aplicable en el caso. No se resolvió de forma definitiva la rescisión unilateral, dejando a las empresas en una situación de incerteza jurídica respecto de la contratación citada, de forma que se da una nulidad en el acto impugnado. En el particular no existe el motivo del acto, dado que la resolución se aparta del procedimiento que fija el RLCAD en sus artículos 214 y 216. Que la Junta debió verificar la causa, emitir una orden de suspensión y otorgar audiencia por 10 días al contratista. La Junta se separa del procedimiento del RLCAD, rechaza los alegatos del contratista basándose en la LGAP, que no era aplicable a la rescisión contractual, lo que causa nulidad por carecer de motivo.
III.- ARGUMENTOS DE LA CONTESTACIÓN.- a) La Junta Administrativa del Registro Nacional: La representación citada argumenta lo siguiente: El acuerdo N° J442-2018 del 13 de setiembre del 2018 tuvo como finalidad valorar la posibilidad de rescindir por razones de interés público el contrato en discusión, en diciembre del 2018 se informa a las empresas actoras de la resolución definitiva sobre la rescisión, previamente se hicieron las consultas y se confeccionaron los informes técnicos y jurídicos que permitieron tomar la decisión. 1) Sobre la ausencia de la causal de interés público: La valoración efectuada por la Junta demandada sobre el interés público contempló el resguardo de la seguridad jurídica como objetivo primordial del Registro Nacional, tomando en cuenta la posibilidad de una situación fiscal apremiante que pudiera afectar de forma directa o indirecta a las organizaciones estatales, de ahí la necesidad de tomar decisiones congruentes con las políticas de la administración central. Lo anterior debido a la posibilidad de que se pudiera comprometer la operatividad y funcionamiento de la institución al no contar en el futuro para mantener el proyecto del centro de datos. Se dio una valoración objetiva técnica y jurídicamente que arrojó que la continuación del proyecto se anteponía a intereses superiores y comprometía el uso eficiente de los fondos públicos. En cuanto al análisis de los recursos del Registro Nacional, superávit y crisis fiscal indica que las apreciaciones de las accionantes son incorrectas, dado que se han dictado directrices y políticas económicas tendientes a disminuir el aparato estatal por medio de restricciones presupuestarias. El Registro Nacional es parte del Ministerio de Justicia y como órgano desconcentrado debe acatar las instrucciones sobre el manejo de sus finanzas. Los ingresos que recibe el Registro son trasladados a caja única del Estado y que en su presupuesto no se incorporan las transferencias del gobierno central que en gran medida son usadas para el pago de planilla. Con la emisión de la Ley N° 9524 donde se dispone que para el 2021 el Registro Nacional formará parte del presupuesto del gobierno central como un programa del Ministerio de Justicia, es decir, la situación fiscal del país puede afectar de forma directa el desempeño de las funciones sustantivas de la institución. En cuanto a la distribución del superávit debe aclararse que debe de cumplirse con las políticas establecidas para su manejo donde existen limitaciones para el uso presente y futuro. En ese sentido la Ley N° 9371 dispuso medidas de contingencia a los superávit libres y orden de devolución a caja única en ciertos casos. Las medidas tomadas tienen a la contención del gasto, incluso existe un proyecto de ley para trasladar recursos de la Junta al Ministerio de Hacienda. Incluso la Sala Constitucional ha abordado el tema de la crisis fiscal, la condición crítica de las finanzas públicas y la necesidad impostergable de que las autoridades tomen las medidas para solucionar el problema. En este supuesto no es posible descartar que en el futuro se den nuevas políticas financieras que incidan directamente en la institución, de ahí la importancia en la toma de decisiones provisorias que permitan al menos mantener la situación actual y evitar su deterioro. En cuanto al modelo de "colocation" afirma. La Dirección de Informática institucional informó concretamente acerca de los argumentos de las actoras, estableciendo las razones técnicas sobre su improcedencia. Que contrario a lo expuesto por las actoras hay experiencias exitosas de colocación de datos en la administración pública. De acuerdo con el Sistema de Compras Públicas (SICOP) el Ministerio de Hacienda, el Banco Central, la Asamblea Legislativa, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y el de Educación Pública, cuentan con esos sistemas. En la valoración entre la construcción del centro de datos y el servicio de colocación la Dirección de Informática consideró que éste último permitía tener flexibilidad para crecer o decrecer según las necesidades institucionales, adquiriendo y pagando por el espacio que realmente necesita, el servicio de colocación es operado por personal especializado que permite que el personal institucional se ocupe de tareas relacionadas al desarrollo de los servicios de tecnologías de información, se permite superar los problemas del cuarto de servidores del Registro, el equipo no se ve afectado por trabajos de mantenimiento, que al estar colocado en un proveedor con infraestructura diseñada para ese objetivo tiene mejor respuesta para enfrentar desastres naturales, que existen proveedores con preparación y experiencia en el país así como certificaciones internacionales. Además se puede modificar la estructura de costos, pagando el tamaño de infraestructura que se requiere realmente. De acuerdo con la Directriz de mejoras en la eficiencia del gatos público mediante el uso adecuado de tecnologías digitales en el sector público, se establece una orden de no iniciar construcciones de nuevos data center. La Dirección de informática concluyó que la colocación de datos tenía razones técnicas suficientes para su utilización. Sobre la nulidad de la resolución de las 09:00 horas del 18 de febrero del 2019 indica que la decisión de rescindir la contratación se dio en la resolución de las 10:00 horas del 7 de diciembre del 2018, que se actuó con apego a la Ley y Reglamento de Contratación Administrativa, dando el plazo de 15 días. Las actoras presentaron un recurso de revocatoria que fue rechazado de plano por no existir ese recurso, también se le indicó el plazo para que presentara el detalle de la liquidación y acreditara los daños y perjuicios. En cuanto a la aplicación de la LGAP se dio únicamente para analizar el recursos desde el principio de informalismo, pero el procedimiento seguido fue el establecido en el RLCAD. El vicio alegado no se verifica dado que actuó conforme con la Ley de Contratación Administrativa y su reglamento. Lo pedido por la actora excede la naturaleza del proceso judicial dado que este Tribunal actúa como contralor de legalidad y no se encuentra habilitado para sustituir a la administración en la adopción de sus actos. Se interpone las excepciones de caducidad de la acción y de falta de derecho debido a que se actuó conforme a derecho. b) El Estado: La representación estatal argumenta lo siguiente: El elemento motivo de la resolución del 7 de diciembre del 2018 existe. La resolución impugnada indica que la decisión se dio por la delicada situación financiera del país y que se ha dado una afectación a los ingresos del Registro. El interés público es salvaguardar tanto las finanzas institucionales como la sostenibilidad a futuro, tomando en cuenta que un endeudamiento en dólares no era razonable de cara a una situación económica no resuelta y donde no se tienen soluciones a corto plazo. Mantener el proyecto de tal envergadura ante la incertidumbre financiera del país puede comprometer la operatividad de la institución o encarecer sus servicios, lo que no se justifica ante una posibilidad menos onerosa, maximizando los recursos públicos. En la decisión de la Junta Administrativa se tomó en consideración el criterio del Ministerio de Hacienda sobre el comportamiento de las finanzas del gobierno central para agosto del 2018, donde se determinó un faltante de ingresos del gobierno para cubrir gastos, tendencia de desaceleración de ingresos tributarios y las cifras crecientes de déficit fiscal, pidiendo al Departamento Financiero un informe sobre el estado de los ingresos, quien informó la disminución de los ingresos llegando a estimar un decrecimiento de un 50% de los ingresos. El motivo del acto fue explicado, concretamente el interés público tuteado al realizar la rescisión, así como estudios técnicos de apoyo para la decisión. La crisis fiscal por la que atraviesa el país es un hecho público y notorio, de forma que se requiere una coordinación para reducir el gasto público, independientemente de que se trata de un órgano desconcentrado. La tesis de la parte actora es improcedente pues parte de que el Registro es ajeno a la crisis económica existente, como parte del Estado se ve afectado por la situación, máxime cuando los estudios realizados advierten sobre la reducción de los ingresos. Las directrices de contención del gasto público son de acatamiento obligatorio para la institución. En cuanto a lo alegado sobre los servicios de "colocation", indica que el informe del Departamento Técnico de Informática del Registro Nacional lo desvirtúa. En todo caso, el Registro debe valorar sus necesidades y promover la contratación en los términos necesarios. Acerca de la inexistencia de vicios en la resolución de las 09:00 horas del 18 de febrero del 2019 manifiesta que se adecuó a la normativa aplicable. En la resolución se explicaron los motivos por los que el recurso no cabía. El Registro siguió el procedimiento dispuesto en el artículo 206 del RLCAD. Debe recordarse que en materia de contratación administrativa rige el principio de taxatividad recursiva (artículo 172 del RLCAD). La representación del Estado se opuso a los daños y perjuicios alegados, dado que el daño debe ser efectivo, evaluable e individualizado, y demostrado. La parte actora no aporta prueba idónea que acredite los daños ni el nexo casual con la rescisión Finalmente manifiesta que su participación es únicamente para efectos procesales pues las consecuencias de los actos del Registro Nacional le corresponden exclusivamente a éste. Se interpone la excepción de caducidad.
IV.- HECHOS PROBADOS.- De importancia para resolver este asunto, se tienen como probados los siguientes hechos de interés:
1. La Junta Administrativa del Registro Nacional promovió la Licitación Pública N° 2017LN-00013-0005900001 para la "Construcción y Equipamiento del Centro de procesamiento de datos principal del Registro Nacional". (Archivo 1 del expediente administrativo en disco compacto).
2. Las empresas actoras actuando en consorcio presentaron su oferta, que obtuvo una puntuación de 97%. (Archivo 4.2 del expediente administrativo en disco compacto).
3. En acuerdo número J139-2018 adoptado por la Junta Administrativa del Registro Nacional en Sesión Ordinaria N°12-2018 del doce de abril de 2018, se dispuso: "...2-) Adjudicar la Licitación Pública 2017LN-00013-0005900001 denominada: Construcción y equipamiento del Centro de Procesamiento de datos principal del Registro Nacional, a la oferta presentada por el consorcio de empresas Electrotécnica S.A.-Soporte Crítico S.A.-Estructuras S.A., único oferente participante, el cual se encuentra legal, financiera y técnicamente elegible, habiendo obtenido una calificación de 97%. 3-) Autorizar la adjudicación por un monto total de $11.832.278,73 (once millones ochocientos treinta y dos mil doscientos setenta. y ocho dólares con 73/100), más ¢2.366.000.000,00 (dos mil trescientos sesenta y seis millones de colones), desglosados de la siguiente forma: 3.1-) $10.609.397,73 para la atención de la parte electromecánica. 3.2-) ¢2.366.000.000,00 para la atención de la obra civil. 3.3-) $1.222.881.00 para el plan de servicio de mantenimientos por un período de 3 años a un costo anual de $407.627,00. El detalle de componente se puede constatar en la oferta económica aportada por el oferente y acreditada en el expediente electrónico. Todo conforme al cartel y la oferta. 4-) Acuerdo Firme." (Archivos 6, 6.2.1, ...376, 6.3 del expediente administrativo en disco compacto).
4. Las obras y servicios incluidos en la Licitación 2017LN-00013-0005900001 fueron: a) Construcción, implementación, instalación y puesta en operación de la obra civil, infraestructura electromecánica y de telecomunicaciones del Centro de procesamiento de datos del Registro Nacional y obras complementarias, debiendo aportar el consorcio los recursos de mano de obra, materiales, equipamiento, logística, servicios técnicos y profesionales, herramientas, instrumentos y cualquier otro que se requiera para ese objetivo. b) La construcción del centro y sus obras complementarias deben realizarse de acuerdo con los requerimientos técnicos y mejores prácticas técnicas para que el Registro pueda obtener la certificación TierWen Facility, del Uptime Institute, la certificación Leed del USBGC (Archivos 1, 2.1 del expediente administrativo en disco compacto).
5. En fecha 17 de julio del 2018 la Junta del Registro Nacional y el consorcio suscribieron el contrato correspondiente a la Licitación 2017LN-00013-0005900001. (Archivo 7 del expediente administrativo en disco compacto).
6. Mediante Oficio DAD-PRV-0772-2018 del 31 de julio del 2018 se remitió el contrato de la Licitación 2017LN-00013-0005900001 a la Contraloría General de la República para el trámite de refrendo. (Archivos 10.33, 10.33.1 del expediente administrativo en disco compacto).
7. En Oficio DCA-3022 de 22 de agosto del 2018 la División de Contratación Administrativa de la Contraloría General de la República solicitó al Registro Nacional información adicional para proseguir con el estudio del contrato enviado a refrendo. El requerimiento fue atendido en Oficio DAD-PRV-0892-2018 del 30 de agosto del 2018. (Archivos 10.34 y 10.35 del expediente administrativo en disco compacto).
8. En oficio DCA-3245 del 07 de setiembre del 2018 la División de Contratación Administrativa del órgano contralor requirió nuevamente información adicional para continuar con el estudio del contrato, concretamente sobre el monto estimado para la fase II del proyecto. (Archivo 10.49 del expediente administrativo en disco compacto).
9. En Acuerdo N° J442-2018 tomado en la Sesión Ordinaria 35-2018 del 13 de setiembre del 2018 por la Junta Administrativa del Registro Nacional se dispuso: "1-) Tener por recibido el oficio DGL-0074-2018, fecha 10 de setiembre de 2018 suscrito por la señora Nombre81958 , Jefatura de la Unidad de Proyectos, mediante el cual presenta para conocimiento informe ejecutivo correspondiente al proyecto denominado: Construcción de un edificio de 2 plantas para hospedar el Centro de Procesamiento de Datos Principales del Registro Nacional. 2-) Instruir a la Unidad de Control y Fiscalización del Registro Nacional para que emita su criterio legal, en plazo de tres días, sobre la posibilidad de rescindir por razones de interés público el contrato con el Consorcio de empresas Electrotécnica S.A.- Soporte Crítico S.A.- Estructuras S.A., dentro de la Licitación Pública 2017LN-000013-0005900001 denominada: Construcción y Equipamiento del Centro de Procesamiento de datos principal del Registro Nacional, y sus eventuales implicaciones jurídicas. 3-) Comisionar a la Dirección General para que realice los trámites que sean pertinentes ante la Contraloría General de la República, en relación con el refrendo concerniente a la contratación citada en el punto anterior. 4-) Acuerdo firme.". (imágenes 1357 a 1358 del expediente judicial).
10. Mediante Oficio DCA-3344-2018 del 18 de setiembre del 2018 la Contraloría General de la República archivó la gestión de refrendo. (Archivo 10.51 del expediente administrativo en disco compacto).
11. En Oficio DAD-FIN-2285-2018 el 25 de octubre del 2018 el Departamento Financiero del Registro Nacional emitió un análisis de verificación del comportamiento real de los principales ingresos del Registro Nacional, de acuerdo a lo solicitado por la Junta Administrativa en Acuerdo J518-2018. (Archivo 10.56 del expediente administrativo en disco compacto).
12. El Acuerdo número J555-2018 de la Junta Administrativa del Registro Nacional tomado en la Sesión Ordinaria N° 44-2018 del 01 de noviembre del 2018, dispuso dentro de sus consideraciones, lo siguiente: "VIII.-. Por consiguiente, una vez realizado el estudio de la situación de resguardo de la información sensible del Registro Nacional, en el informe DIN-820-2018 se concluye que la institución tiene un TIER1, que puede ser mejorado con los recursos de los que dispone actualmente, a fin de tener aún mayor disponibilidad de la que brinda actualmente y que equivale al 97%, lo que aunado a la contratación del Centro de Procesamiento de Datos Alterno TIER III, permite concluir que si bien existe la necesidad de mejorar el resguardo de la información, no es la construcción de un Centro de Procesamiento de Datos TIER IV la única manera de alcanzar el objetivo primordial de resguardar la información de los costarricenses y de garantizar su disponibilidad en caso de siniestro, como lo confirma el mismo informe, ni una forma razonable y proporcional de resguardar e invertir los recursos públicos que tiene a disposición el Registro. Así las cosas, existen otros medios al alcance del Registro Nacional, como sería el mejoramiento de la infraestructura existente con sus propios recursos, para garantizar con mayor nivel de disponibilidad, el resguardo de la información sensible que alberga, sin que para ello resulte necesario efectuar el gasto de $11.832.278,73 (once millones ochocientos treinta y dos mil doscientos setenta y ocho dólares con 73/100), más ¢2.366.000.000,00 (dos mil trescientos sesenta y seis millones de colones) que este proyecto implica....X...En este sentido, concuerda la mayoría de miembros de Junta, que al analizar el proyecto de construcción de un centro de procesamiento de datos principal por un monto de $11.832.278,73 (once millones ochocientos treinta y dos mil doscientos setenta y ocho dólares con 73/100), más ¢2.366.000.000,00 (dos mil trescientos sesenta y seis millones de colones), frente a la situación fiscal general del país y particular del Registro Nacional, se impone en tutela del interés público, rescindir el contrato de construcción aún no refrendado del Centro en cuestión, ello en aras de satisfacer la necesidad de mejoramiento de la infraestructura de una forma más austera, en la infraestructura existente y mediante un Plan Remedial que permita continuar con la disponibilidad de la información con los recursos disponibles, pero sin comprometer las necesidades de liquidez futuras de la organización,..." (Archivo 10.58 del expediente administrativo en disco compacto y consulta al Sistema Integrado de Compras Públicas efectuado a las 9:30 horas del 05 de agosto del 2021, link: https://www.sicop.go.cr/moduloBid/cartel/EP_CTJ_EXQ035.jsp?cartelNo=20170801249&cartelSeq=00&docSeq=53) 13. En Acuerdo número J555-2018 de la Junta Administrativa del Registro Nacional tomado en la Sesión Ordinaria N° 44-2018 del 01 de noviembre del 2018, se acordó: "Por consiguiente, esta Junta Administrativa acuerda rescindir por motivos de interés público la Construcción y equipamiento del centro de procesamiento de datos principal del Registro Nacional que aún no ha sido refrendado por la Contraloría General de la República y respecto del cual no se ha iniciado aún ninguna labor en la Institución, ello de conformidad con las potestades que brinda el artículo 206 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, con el interés de salvaguardar los recursos públicos que le han sido asignados, garantizando así un uso eficiente, eficaz, razonable y proporcional, mediante otras medidas de mejoramiento del centro de datos que actualmente tiene la Institución, sin poner en riesgo la estabilidad financiera y la operativa del Registro Nacional. Se acuerda, asimismo, rescindir los contratos relacionados con la construcción del Centro, a saber: - Contratación de servicios de consultoría para el diseño y posterior inspección de la construcción del centro de procesamiento de datos principal del Registro Nacional. - Servicios de un regente ambiental para la contratación 2017LN-000013-0005900001, Construcción y Equipamiento del Centro de Procesamiento de Datos Principal del Registro Nacional. 3-) Se solicita a la señora Presidenta de la Junta Administrativa, interponga sus buenos oficios, a fin de que a la mayor brevedad, se obtenga un análisis de la situación actual de Centro de Datos del Registro Nacional, por parte de los expertos en el tema del Instituto Costarricense de Electricidad, lo anterior a fin de definir la estrategia a seguir para el fortalecimiento de la seguridad de los datos." (Archivo 10.58 del expediente administrativo en disco compacto y consulta al Sistema Integrado de Compras Públicas efectuado a las 9:30 horas del 05 de agosto del 2021, link: https://www.sicop.go.cr/moduloBid/cartel/EP_CTJ_EXQ035.jsp?cartelNo=20170801249&cartelSeq=00&docSeq=53) 14. Por medio de Resolución de las diez horas del siete de diciembre del 2018 suscrita por la Directora General del Registro Nacional se estableció: "...1) Rescindir unilateralmente por razones de interés público, la Licitación Pública 2017LA-000013-0005900001, denominada "Construcción y Equipamiento del Centro de Procesamiento de Datos Principal del Registro Nacional" y su contrato firmado el 17 de julio del 2018, de conformidad con el acuerdo firme J555-2018 adoptado en la Sesión Ordinaria N° 44-2018 del 01 de noviembre del año 2018 por parte de la Junta Administrativa del Registro Nacional, conforme lo dispone el artículo 214 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa. 2) Otorgar conforme al principio constitucional del debido proceso, audiencia al adjudicatario, Consorcio integrado por las empresas Estructuras Sociedad Anónima; Electrotécnica Sociedad Anónima- Soporte Crítico Sociedad Anónima, por el plazo de 15 días hábiles, a efecto que se pronuncie respecto del contenido de los oficios: 1) Acuerdo J555-2018 adoptado en la Sesión Ordinaria N° 44-2018 del 01 de noviembre del año 2018 de la Junta Administrativa del Registro Nacional, 2) Estudio técnico DAD-FN-2285-2018 de fecha 25 de octubre del 2018. 3) Criterio legal JAD-CFI-0059-2018 de fecha 19 e setiembre del 2018. 4) Análisis del Comportamiento de las Finanzas del Gobierno Central. 5) Revisión del Programa Macroeconómico 2018-2019 que realiza el Banco Central de Costa Rica a julio 2018. 6) Acuerdo J613-2018 adoptado por la Junta Directiva del Registro Nacional en la Sesión Ordinaria número 49-2018 de fecha 29 de noviembre de 2018, conforme al cual se faculta a la Dirección General del Registro Nacional a efectos de girar las instrucciones administrativas que sean necesaria tendientes a la materialización del acuerdo J555-2018 de la Sesión Ordinaria N° 44-2018 celebrada el 01 de noviembre del año en curso, y así manifiesten lo que a derecho corresponda, según los intereses de su representada. Es todo. Notifíquese." (Archivo 10.53 del expediente administrativo en disco compacto).
15. El once de enero del 2019, el consorcio integrado por las accionantes contestaron la audiencia dada en la resolución de las 10:00 horas del 07 de diciembre del 2018, oponiéndose a la rescisión del contrato y pidiendo que se revocara la decisión adoptada. (folios 1 a 72 del adicional al expediente de la Licitación N° 2017LN-000013-000590001, en carpeta física).
16. En Resolución de las diez horas del dieciocho de febrero del 2019, la Junta Administrativa del Registro Nacional resolvió: "...I. Rechazar de plano por improcedente y por no resultar recurrible en esta vía, el recurso de revocatoria interpuesto por el consorcio integrado por las empresas: Electrotécnica S.A., Soporte Crítico S.A. y Estructuras S.A. contra el acto de rescisión unilateral dictado mediante resolución administrativa de las diez horas del día siete de diciembre del año dos mil dieciocho en la Licitación N° 2017LN-000013-0005900001, denominada: "Construcción y Equipamiento del Centro de Procesamiento de datos principal del Registro Nacional", conforme las razones de interés público dispuestas en el acuerdo J555-2018 adoptado por la Junta Administrativa del Registro Nacional en Sesión Ordinaria N° 44-2018 de fecha primero de noviembre del año anterior, por resultar incompatible con el ordenamiento jurídico. II. Confirmar en todos sus extremos la decisión de rescisión dictada en la resolución recurrida, al cual se mantiene incólume en todos sus efectos." (folios 73 a 83 del adicional al expediente de la Licitación N° 2017LN-000013-000590001, en carpeta física).
17. Las sociedades accionantes no presentaron en sede administrativa la liquidación de los daños y perjuicios que estimaron como consecuencia de la rescisión unilateral del contrato relativo a la Licitación Pública 2017LN-000013-0005900001.(del expediente judicial).
V.- HECHOS NO PROBADOS.- Para la resolución de este asunto, no se tienen hechos no demostrado de interés.
VI.- SOBRE LA DEFENSA DE CADUCIDAD. Cuando se impugna una actividad administrativa el acceso a la jurisdicción contencioso administrativa está sujeta a plazo, de conformidad con las reglas de los artículos 39, 40 y 41 del Código Procesal Contencioso Administrativo (en adelante CPCA), que desarrollan distintos supuestos. En este particular, la representación de la Junta manifiesta (en la contestación de la demanda y en sus conclusiones escritas) que lo que se pretende anular en este proceso es la decisión administrativa de rescindir unilateralmente el vínculo contractual entre la Junta y las sociedades actoras. Partiendo de ello, existe caducidad de la acción en los términos del artículo 39 inciso 1 del CPCA. Sigue indicando que la resolución de las 10:00 horas del 07 de diciembre del 2018 fue notificada a las actores mediante correo electrónico de esa misma fecha, y que al haberse presentado la demanda hasta el día 10 de diciembre del 2019 operó la caducidad de la acción al haberse superado el plazo de un año. Las pretensiones subsidiarias también se ven afectadas al no haberse presentado en vía administrativa y dentro del plazo la liquidación correspondiente de acuerdo con la Ley de Contratación Administrativa en concordancia con los artículos 31 y 39 de CPCA. Por otro lado refiere que la resolución del 18 de febrero del 2019 no puede ser considerada como un acto final dado que es producto de la presentación de un recurso no procedente. Por su parte, la representación del Estado (en la contestación de la demanda y en sus conclusiones escritas) expone que la pretensión principal es de nulidad de la resolución de las 10:00 horas del 7 de diciembre del 2018, la cual fue notificada ese mismo día a las actoras. A partir del día siguiente a la comunicación se tuvo el plazo de un año para interponer la demanda, sin embargo se hizo hasta el 10 de diciembre del 2019, de forma que ya había transcurrido el plazo de un año. Para efectos de resolver el punto, es criterio de este Tribunal que el caso que se analiza es un proceso civil de hacienda, en primer término por tratarse de materia de contratación administrativa y debido a que se discute la procedencia de aspectos meramente patrimoniales relacionados con la ejecución de un contrato administrativo o con su rescisión unilateral. Aunque la parte accionante pide en su pretensión principal segunda la anulación de dos resoluciones administrativas, sin duda las restantes pretensiones principales y subsidiarias refuerzan el hecho que en realidad lo que se pretende es procurar la ejecución de la Licitación 2017LN-000013-0005900001 ó en su defecto, la indemnización de los daños y perjuicios causados por su rescisión unilateral. En uno y otro supuesto la discusión versa sobre aspectos patrimoniales o económicos relativos a los extremos de la responsabilidad contractual de la administración, cuya acción judicial debe ser correctamente entendida en los términos del artículo 41 del CPCA, que dispone que el plazo máximo para interponer un proceso civil de hacienda es el correspondiente al de prescripción del derecho de fondo, sea en este caso de cinco años, de acuerdo con el artículo 35 de la Ley de Contratación Administrativa y la línea jurisprudencial sobre el tema emitida por la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia. En Voto N° 1605-2012 de las nueve horas con cinco minutos del seis de diciembre del dos mil doce, dispuso:
"VII. Acorde con las transcripciones efectuadas en el apartado IV de esta sentencia, el Tribunal, en la audiencia del juicio oral, verificada los días 9 y 15 de noviembre de 2011, es claro al indicar que las pretensiones deducidas por la parte actora están relacionadas, directamente, con la ejecución del contrato emanado de la licitación pública de que fue adjudicataria la empresa actora; es decir, la número 17-98. Por tanto, lo que se está discutiendo es una posible responsabilidad contractual debido a la ejecución de ese convenio. Ergo, conforme se indicó en el considerando anterior, y distinto a lo afirmado por las juzgadoras y el juzgador, tales pretensiones son típicas de un proceso civil de hacienda. Además, como también lo señaló el Tribunal en la resolución que se impugna, la parte actora no solicitó, para dichos ruegos, la nulidad de acto administrativo alguno. En todo caso y, de igual manera, diferente a lo dispuesto en la resolución cuestionada, al amparo de lo preceptuado en el artículo 38 inciso 2) del CPCA, la empresa demandante no tenía obligación de impugnar la actuación administrativa (formal o por acto presunto), en el caso de que hubiese decidido agotar la vía administrativa, en sus pedimentos indemnizatorios. En consecuencia, al estarse ante un proceso civil de hacienda –no de plena jurisdicción-, pues el objeto de debate (materia contractual) así lo impone (canon 2 inciso a) ibídem), se determina que no resulta aplicable el plazo de caducidad para formalizar la demanda, previsto en el artículo 39 íbid; sino el de prescripción, dispuesto en el numeral 41 inciso 1) ejúsdem, el cual preceptúa: “El plazo máximo para incoar el proceso será el mismo que disponga el ordenamiento jurídico como plazo de prescripción para el respectivo derecho de fondo que se discute en los siguientes supuestos:/ 1) En materia civil de Hacienda. …”. La normativa de fondo aplicable a este proceso, en virtud de alegarse una responsabilidad contractual, es la contenida en la Ley de Contratación Administrativa (LCA) y su Reglamento. Como se ha indicado, en este proceso la sociedad actora pretende se le resarzan los daños y perjuicios que dice se le infligieron como consecuencia de la ejecución del contrato que la unía con el ente demandado. No obstante, la LCA no regula en qué plazo prescribe el derecho del constratista para reclamar esa indemnización. El artículo 35 de ese cuerpo legal dispone una situación inversa: cuando la Administración es quien hace el reclamo. Al efecto dispone: “Prescripción de la responsabilidad del contratista. En cinco años, prescribirá la facultad de la Administración de reclamar, al contratista, la indemnización por daños y perjuicios, originada en el incumplimiento de sus obligaciones. Si se trata de obras públicas, el término para el reclamo indemnizatorio originado en vicios ocultos, será de diez años, contados a partir de la entrega de la obra.”, en iguales términos está redactado el canon 38 del Reglamento. En consecuencia, en virtud de una integración analógica, y en consideración de los principios de igualdad en las cargas contractuales y equilibrio de intereses, los cuales deben privar en las relaciones convencionales entre el Estado y el particular, es posible concluir que si la Administración cuenta con cinco años para cobrarle al contratista el resarcimiento originado en el incumplimiento contractual, es lógico se aplique igual plazo cuando el administrado es quien lo solicita. Por consiguiente, la disposición en comentario resulta aplicable a un supuesto como el analizado en esta lite. Es decir, el plazo de prescripción para que el contratante reclame el pago de los daños y perjuicios es de cinco años. Al respecto, pueden consultarse, mutatis mutandis, las sentencias de esta Sala nos. 469 de las 15 horas 20 minutos del 7 de mayo de 2009 y 185 de las 8 horas 55 minutos del 3 de marzo de 2011. El Tribunal aplicó indebidamente el plazo de caducidad, previsto en el artículo 39 del CPCA, al considerar que este proceso era de naturaleza contencioso administrativa; cuando, como se indicó, es un civil de hacienda y, en consecuencia, lo pertinente era actuar la disposición 41 inciso 1 del CPCA. Por ende, resulta atendible el reparo del casacionsita. Además, acorde con el hecho probado mencionado a las 13:56:08 del acta de grabación de la audiencia celebrada el 15 de noviembre de 2011, “El plazo contractual finalizó en mayo de 2007”; motivo por el cual, al momento de interponerse el proceso, el 29 de julio de 2010, no había transcurrido el plazo para que operara la prescripción." En síntesis, la defensa de caducidad de la acción debe ser denegada debido a que a partir del 07 de diciembre del 2018 la parte accionante contaba con un plazo de cinco años (artículos 41 del CPCA y 35 de la Ley de Contratación Administrativa) para interponer su demanda, misma que planteó el 10 de diciembre del 2019, es decir, dentro del plazo correspondiente..
VII.SOBRE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS Y EL RÉGIMEN DE NULIDADES. En atención con las pretensiones principales del presente asunto donde se pretende la anulación de los actos administrativos emitidos por la Junta Administrativa del Registro Nacional que declararon y confirmaron la rescisión unilateral del contrato relativo a la Licitación Pública 2017LN-000013-0005 se hace necesario para efectos de fundamentación de la presente resolución hacer una breve síntesis respecto de los elementos y la validez de los actos administrativos así como de las consecuencias jurídicas de su incumplimiento, sea la nulidad. De acuerdo con el Capítulo Tercero del Título Sexto de la Ley General de la Administración Pública es válido el acto administrativo que sea conforme sustancialmente con el ordenamiento jurídico, debe dictarse por el órgano competente, aparecer objetivamente como una manifestación de voluntad libre y consciente, dirigida a producir el efecto jurídico deseado para el fin querido por el ordenamiento, tener uno o varios fines particulares, su contenido debe ser lícito, posible, claro y preciso y abarcar todas las cuestiones de hecho y derecho surgidas del motivo, proporcionado al fin legal y correspondiente al motivo, y el motivo deberá ser legítimo y existir. Es decir, la validez de los actos administrativos depende de la concurrencia de los elementos que el ordenamiento jurídico exige (antes indicados), y que se dividen en formales y materiales. Dentro de la primera clasificación (formales) se encuentra la forma de manifestación o expresión del acto (oral o escrito, de forma tácita, implícita o presunta), la motivación (referida a la expresión de las circunstancias de hecho y de derecho que producen el acto dictado, usualmente identificada en la parte considerativa del acto) y el procedimiento administrativo (entendido en sentido amplio como los pasos previos normales que lleva a cabo la Administración para la emisión del acto). Por su parte los materiales, se dividen en dos clases, sea los subjetivos y los objetivos. Los primeros se refieren a la competencia del órgano o del funcionario que emite el acto, la regularidad en la investidura del funcionario que dicta el acto, la legitimación para dictar el acto (sea la titularidad de la potestad para ejercer las atribuciones que confiere la competencia) y la voluntad (por la cual, el acto debe aparecer objetivamente como una manifestación de voluntad libre y consciente, dirigida a producir el efecto jurídico deseado para el fin querido por el ordenamiento jurídico). Los elementos materiales objetivos, contienen el Motivo (sean los antecedentes, presupuestos o razones de derecho y de hecho que hacen necesaria la emisión del acto), el Contenido (corresponde a lo que materialmente el acto declara, dispone, ordena, certifica o juzga) y Fin el acto (es el resultado meta-jurídico (valor) y objetivo que persigue el acto). Ahora bien, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 128 de la Ley General de la Administración Pública se considera válido el acto sustancialmente conforme al ordenamiento, sea que es inválido el que no lo es, y a partir de ahí se construye el sistema bipartito de nulidades de los actos administrativos que dispone la LGAP, sea la Absoluta (que contiene la evidente y manifiesta) y la Relativa. De acuerdo con el artículo 166 de la LGAP la nulidad absoluta se produce cuando faltan totalmente uno o varios elementos constitutivos real o jurídicamente, o cuando uno es imperfecto e impide la realización del fin. Adicionalmente, la ley también puede sancionar directamente a un acto administrativo de nulidad absoluta, cuando le falta algún elemento constitutivo específico (por ejemplo la omisión del procedimiento administrativo correspondiente, o la evaluación de impacto ambiental en el caso de los planes reguladores en materia urbanística). Por su parte, la nulidad relativa se produce cuando uno de los elementos constitutivos del acto administrativo es imperfecto pero no está ausente, siendo que el acto relativamente nulo se presume válido hasta tanto no sea declarado como inválido (artículo 176 de la LGAP). Efectuada la anterior contextualización lo correspondiente es entrar a analizar el fondo del asunto para determinar si existen los vicios reclamados en los actos impugnados, que deban ser declaradas y por ende, proceder a decretar su anulación.
VIII.- SOBRE EL FONDO. En este proceso se revisan las Resoluciones administrativas dictadas por la Dirección General del Registro Nacional de las diez horas del siete de diciembre del 2018 y por la Junta Administrativa de ese mismo órgano de las nueve horas del dieciocho de febrero del 2019 que dispusieron y confirmaron la rescisión unilateral por razones de interés público del contrato relativo a la Licitación Pública 2017LN-000013-0005900001 donde figuran como adjudicatarias las empresas accionantes. Estudiado detalladamente lo correspondiente, valorada la prueba y los alegatos formulados, este Tribunal concluye que la demanda debe ser declarada sin lugar en todos sus extremos, por los motivos que a continuación se explican. a) Acerca los alegatos de nulidad acerca de la Resolución de las 10:00 horas del 7 de diciembre del 2018. La parte gestionante presenta dos ejes argumentativos, la inexistencia de la causal de interés público alegada desde el punto de vista financiero y presupuestario y que la "colocation" no es una solución adecuada para las necesidades del Registro Nacional. a.1) Sobre el argumento planteado acerca de la ausencia de la causal de interés público invocado por razones financieras y presupuestarias. La parte actora afirma que la crisis fiscal no es una causa para rescindir la contratación de interés, debido a que la institución genera sus propios recursos, que las conclusiones del Área Financiera del Registro Nacional se ven desvirtuadas con los informes de la Autoridad Presupuestaria y las proyecciones del Ministerio de Hacienda al momento de aprobarse la Ley N° 9635. Que el Registro posee sus propios ingresos financieros que no dependen del presupuesto nacional y que no se ven amenazados por un decisión que cambie su destino, por lo que el déficit fiscal alegado no es una razón válida para la rescisión del contrato. En cuanto al presupuesto de la institución indica que tiene ingresos tributarios y por venta de servicios propios de forma que no recibe recursos corrientes o de financiamiento del Gobierno Central por lo que la estabilidad de sus recursos no depende de la recaudación de impuestos por parte del Ministerio de Hacienda, entonces, el déficit del gobierno central no le impacta. También expone que la tendencia de los ingresos no ha tenido variaciones significativas desde 2015 que permitan concluir en un declive importante de los ingresos y que hay un aumento del monto de superávit. En su criterio la tendencia presupuestaria demuestra la intención de mantener el ritmo creciente de inversión, incluida la necesaria para mantener la custodia, salvaguarda y seguridad de los datos provenientes de los diversos registros. Además indica que el informe interno usado por la Junta es contradictorio con el emitido por la STAP, que se trata de un análisis presupuestario parcial, que además hay soluciones a la situación financiera, entre ellas la aprobación de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas. Considera este Tribunal que dichas argumentaciones no llevan razón y deben ser denegadas. La exposición no aborda desde ningún punto de vista el tema de la conceptualización del interés público y de su definición particular y específica en el caso concreto a partir de la definición de sus contenidos, y la diferencia que podría existir con el interés institucional. Para los efectos de esta decisión se parte de una noción jurídica del interés público conceptualizado como un principio general del ordenamiento que fundamenta el establecimiento de sus normas a partir de las orientaciones políticas de un país y por tanto, que orienta la función administrativa. Se refiere al interés de la colectividad que trasciende el de cada uno de los particulares que la integran, sin llegar necesariamente a ser contrario a éste. Se trata un concepto jurídico indeterminado que se interpreta por cada operador partiendo del marco fáctico que se presente. Ahora bien, el interés público como concepto indeterminado se concreta en el ejercicio de las facultades públicas que se manifiestan en las actuaciones administrativas, debiendo analizarse el fin que se buscó en cada una de ellas y si el mismo se orientó a la atención del interés general. En el caso particular estima este Tribunal que la Resolución de las diez horas del 07 de diciembre del 2018, que se fundamenta en el Acuerdo Número J555-2018 de la Sesión Ordinaria N° 44-2018, se orientó hacia el cumplimiento del interés público en sus contenidos materiales relacionados con la garantía y el resguardo de la información pública del Registro Nacional, el manejo adecuado de los fondos públicos, los principios presupuestarios que rigen al Estado como un todo, la eficiencia en el uso de los recursos públicos así como la continuidad del servicio que se presta en el Registro Nacional. Es decir, no se trata de un interés meramente institucional o particular de la institución. En la fundamentación de la decisión (tanto en la resolución citada como en el Acuerdo J555-2018) se expusieron de forma clara las razones técnicas y de conveniencia que llevaron a la conclusión que la inestabilidad financiera del país afectaba a la institución y en ese contexto proseguir con ese proyecto de gran envergadura (más de once millones de dólares y de dos mil millones de colones) comprometía la operatividad de la institución o encarecería sus servicios con el consecuente traslado del costo a los usuarios. La decisión desde el punto de vista de sostenibilidad financiera del proyecto se fundamentó en el Oficio DAD-FIN-2285-2018 del 25 de octubre del 2018 del Departamento Financiero de la institución cuyo objetivo era verificar el comportamiento real de los ingresos del Registro Nacional. Además tuvo en cuenta el Análisis del comportamiento de las finanzas del gobierno central de agosto del 2018 del Departamento de Estadísticas Fiscales de la Dirección General de Hacienda y la Revisión del Programa Macroeconómico 2018-2019 del Banco Central de Costa Rica. En el informe financiero se reflejó un decrecimiento de 32% de los ingresos institucionales para los meses de noviembre y diciembre del 2018 (reporta una reducción en cinco de las seis descripciones de ingresos), planteando además un posible escenario de un decrecimiento de un 50% y su impacto en el superávit. Las argumentaciones de la parte actora no permiten desvirtuar esa circunstancia ni desacreditar los razonamientos expuestos en el acuerdo de Junta Administrativa indicado. La exposición que hace sobre este aspecto corresponde a sus interpretaciones y opiniones sobre el tema fiscal del país, su impacto en la situación financiera del Registro Nacional, las condiciones presupuestarias de la institución y la valoración que hace sobre el informe emitido por la Dirección Financiera del Registro Nacional y la STAP sobre los presupuestos institucionales, sin llegar a aportar prueba técnica que demostrara sus afirmaciones. Se trata de cuestionamientos financieros y presupuestarios de presupuestos públicos y sus ejecuciones, que corresponden a una rama técnica diversa al derecho y que por tanto, requería de prueba pericial procurada por las actoras como parte de su carga probatoria, lo cual no se hizo. Como se denota del apartado probatorio de la demanda no se ofreció prueba técnica en ese sentido. Al respecto se aportaron los Informes de Presupuestos Ordinarios de la Junta demandada de los años 2018 y 2019, oficios DE-0504-2017 y DE-0485-2018 emitidos por la STAP (imágenes 1218 a 1249 y 1251 a 1284 del expediente judicial) que contienen las disposiciones y directrices acerca de los documentos presupuestarios de la institución para los años 2018 y 2019, no obstante no contienen referencia directa alguna al tema en discusión, la situación expuesta por la institución sobre la crisis fiscal ni las afirmaciones de las gestionantes en su demanda sobre la irrelevancia de la crisis fiscal del país en las finanzas del Registro Nacional. Consecuentemente se concluye sobre este tema que la parte actora no logró demostrar de forma fehaciente la inexistencia de la causal de interés público invocado por la Junta demandada para rescindir unilateralmente la Licitación 2017LN-000013-000590001, en cuanto a las razones de inestabilidad financiera del país, impacto negativo en los ingresos de la institución y manejo y uso adecuado de los recursos públicos. Se rechazan dichos argumentos en su totalidad. a.2) Acerca de la posibilidad de implementación de otros modelos de reguardo de información en otros centro de datos o "colocation". Contrariamente a lo alegado por la parte actora en su demanda, de la lectura de la Resolución de las 10:00 horas de 07 de diciembre del 2018 de la Dirección General del Registro ni de la del acuerdo N°555-2018 de su Junta Administrativa (que la origina), no se desprende que se haya planteado como motivo para la rescisión del contrato la posibilidad de utilizar un modelo de resguardo de datos en otros centro de datos o "colocation". Del estudio del expediente judicial y del administrativo, se extrae que el tema inicialmente fue expuesto por la parte accionante en el escrito de oposición e impugnación a la rescisión contractual presentado el día 11 de enero del 2019 (tal y como se aprecia a folios 7 a 50 del Adicional al expediente administrativo de la Licitación 2017LN-000013-0005900001, en carpeta física). De la revisión de la resolución impugnada se desprende que únicamente indica, en su folio 10, que continuar con un proyecto de la envergadura del que se encuentra en discusión ante la incertidumbre financiera del país podría comprometer a futuro la operatividad de la institución o encarecer sus servicios, lo que no se justificaba de cara a la posibilidad de atender una necesidad existente de una forma menos onerosa, maximizando así los recursos públicos de los que dispone haciendo un uso razonable y proporcional. Por su parte, el Acuerdo J555-2018, indicó en sus Considerandos VIII y X, que existen otros medios al alcance del Registro Nacional, como sería el mejoramiento de la infraestructura existentes con sus propios recursos, sin que resulte necesario el gasto que implica el proyecto, de $11.832.278,73 más ¢2.366.000.000,00 y que la decisión es rescindir el contrato en aras de satisfacer la necesidad de mejoramiento de la infraestructura de forma más austera en la infraestructura existente y mediante un plan remedial que permita continuar con la disponibilidad de la información con los recursos disponibles. Así las cosas y por ese motivo, deben rechazarse todos los argumentos expuestos sobre este punto en la demanda, dado que la resolución impugnada no se fundamentó en el tema de la "colocation" para rescindir el contrato de cita. Adicionalmente, vale indicar que los argumentos expuestos por la parte actora en ese apartado (entre los más relevantes, que del estudio de los data center del país no necesariamente cumplen con las exigencias técnicas recomendables, que implica pérdida de control por parte de la Junta y mayor dependencia de la disponibilidad de las empresas contratadas, limita la posibilidad de resolución ágil de incidentes y mayores problemas al personal y que las posibilidades que ofrece el mercado costarricense es limitada), no se apoyan en prueba técnica que permita tener por acreditadas dichas afirmaciones pues se trata de conocimientos diversos a la materia del Derecho que requieren de un criterio pericial en la rama de tecnologías de la información concretamente sobre el funcionamiento e implementación de los centros de datos, misma que no fue gestionada por la parte actora. De acuerdo con el expediente judicial únicamente ofreció un testigo-perito para estos efectos, el cual fue denegado en audiencia preliminar. Se aclara que de la revisión del expediente judicial no consta ningún otro elemento probatorio en ese sentido. Así las cosas, se rechazan los argumentos expuestos por la actora en el sentido indicado, en consecuencia, no se verifica la existencia de un vicio en el motivo de la resolución administrativa en mención que obligue a su anulación. b) Sobre los alegatos de nulidad referidos a la Resolución de las nueve horas de 18 de febrero del 2019. La parte actora expone que la resolución del 18 de febrero del 2019 de la Junta Administrativa demandada se aparta del procedimiento estipulado en los artículos 214 y 216 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa (en adelante RLCAD), que utilizó de forma indebida un procedimiento fijado por la LGAP, siendo lo correspondiente era verificar la causa, emitir una orden de suspensión y otorgar audiencia por 10 días al contratista. Revisado el expediente judicial y administrativo se desprende no lleva razón en sus afirmaciones. Comunicada la resolución del 07 de diciembre del 2018 la parte accionante en fecha 11 de enero del 2019 presentó un escrito oponiéndose a la decisión de rescisión y pidiendo que se revocara la decisión. Este escrito fue resuelto mediante resolución del 18 de febrero del 2019. Ahora bien, la resolución del 07 de diciembre del 2018 es clara en indicar su fundamento legal, entre ellos, el artículo 214 del RLCAD, el numeral 11 de la Ley de Contratación Administrativa y 129, 131, 133 y 134 la LGAP. En ese momento se rescindió el contrato y se dio la audiencia de 15 días hábiles dispuesta en el artículo 214 del RLCAD. Por su parte la actora presentó un escrito que si bien es de oposición a la rescisión del contrato, en su petitoria pide la revocatoria del acto. A raíz de ello, en la resolución se rechaza el recurso por no ser procedente en razón de la materia, abordando por el fondo el procedimiento seguido en cuanto a la rescisión establecido en el artículo 214 del RLCAD. Es criterio de este Tribunal que la institución demandada se apegó al procedimiento establecido en la normativa aplicable para la rescisión contractual partiendo del estado de la licitación 2017LN-000013-0005900001. Como se denota de la revisión de la resolución del 07 de diciembre del 2018 y el Acuerdo J555-2018 existieron las valoraciones técnicas correspondientes que permitieron acreditar la causal de interés público. No se requería ninguna audiencia previa a los afectados para la declaratoria del rompimiento del contrato. Se confeccionó la resolución que fue comunicada formalmente a las accionantes en conjunto con sus elementos probatorios de apoyo. También se concedió el plazo de 15 días para que la parte se manifestara, momento que era además la oportunidad procesal para exponer ante la Administración la existencia de los daños y perjuicios, su composición, montos y prueba correspondiente, para su valoración. Contrariamente a lo expuesto por las gestionantes, el artículo 216 del RLCAD se refiere un supuesto de hecho diverso al caso en estudio, dado que correspondiente a las contrataciones donde existe algún grado de ejecución o al menos donde se ha iniciado, situación que hace necesaria que se dicte una suspensión del contrato y se otorgue audiencia al contratista para que presente sus alegatos y liquidación. Es un hecho no controvertido que la licitación adjudicada no avanzó de la suscripción del contrato, mismo que no tuvo el requisito de validez de refrendo contralor como tampoco orden de inicio. En esa circunstancia, no se ameritaba la aplicación del artículo 216 en mención, dado que no era posible materialmente ordenar la suspensión de un contrato no iniciado y aún en etapa de formalización. En cuanto a la audiencia otorgada, considera este Tribunal que la aplicación del plazo de 15 días en vez del de 10 (que establece el artículo 216 del RLCAD), era más favorable para las actoras al ser más extenso. Finalmente, en cuanto a que se aplicó indebidamente la LGAP, no comparte esta Cámara lo expuesto. El escrito del 11 de enero del 2019 de las actoras presentó una doble naturaleza: cumplir con la audiencia dada sobre la rescisión manifestando su oposición y plantear un recurso administrativo en contra de lo resuelto, dado que expresamente pide que se revoque. Cuando la Junta aborda los planteamientos presentados lo hace adecuadamente garantizando una respuesta a cada uno de ellos. Explica los motivos para mantener la decisión de la rescisión, el procedimiento seguido y las de improcedencia de la impugnación planteada (por extemporánea), ello desde el punto de vista del principio de informalismo en materia administrativa, citando la LGAP en sus artículos 224 y 346. De lo anterior no se desprende que se haya aplicado un procedimiento diverso al establecido en el RLCAD en su artículo 214 ni las normas supletorias aplicables. Se evidencia que se aplicó el bloque normativo correspondiente, incluso extendiendo las oportunidades procesales de las accionantes. En consecuencia, no se estima que exista un vicio en el motivo de la resolución en análisis que obligue a declarar su nulidad, siendo que en todo caso se trata de un acto confirmatorio de la rescisión contractual decretada, que en sí mismo no modificó la situación jurídica de las accionantes. Como corolario, el Tribunal concluye que no existen los vicios de nulidad alegados por las accionantes, por lo que los actos administrativos emitidos resultan sustancialmente conformes con el ordenamiento jurídico y así se declara.
IX.- SOBRE LAS PRETENSIONES.- 1) Sobre las Pretensiones Principales: Por los razonamientos expuestos en el Considerando anterior de esta sentencia, se rechazan las pretensiones principales de la demanda al ser improcedente declarar la nulidad absoluta de los actos administrativos impugnados, por no contener los vicios procesales y sustanciales aducidos en este proceso. Como consecuencia lógica, debe rechazarse las pretensiones por medio de las cuales se solicita que se ordene a la Junta demanda reanudar el trámite de refrendo del contrato rescindido y otorgar la orden de inicio, toda vez que se ha denegado la pretensión anulatoria de la cual eran accesorias las indicadas, y por tanto, corren su misma suerte. 2) Sobre la pretensiones subsidiarias: Subsidiariamente, se pide la condena de la Junta al pago de los daños liquidados en la demanda que se identifican como: A) Daños: gastos legales (atención de la rescisión y especies fiscales del contrato), administrativos (garantía de participación, de cumplimiento, alquiler de edificio, materiales y suministros, servicios públicos, colegiaturas, combustibles, depreciaciones y amortizaciones a equipo propio y viáticos), técnicos (servicios de consultoría e ingeniería en sistemas fotovoltáicos, cursos Honeywell XLS, Daikin, NFPA 72 Edufire, Axis, Kidde, Edwards, Vesda y Max Pro/Pro Watch, Servicios de consultoría BMS y DCIM Critical Colocation), salarios (horas dedicadas por colaboradores del consorcio al contrato) y B) Perjuicios: utilidad reportada en la fase de construcción del proyecto y utilidad de servicios de mantenimiento del Centro de Datos por 3 años, valorados en los montos totales de $1.129.534,69 y ¢430.887.620,28. Dicha petitoria se deniega en todos sus extremos por los siguientes motivos. El objeto y naturaleza de esta jurisdicción contencioso administrativa es la de contralor de legalidad de las conductas administrativas, de acuerdo con el artículo 49 de la Constitución Política y el numeral 1 del CPCA. Partiendo de lo anterior, se aclara que no está dentro de sus competencias y potestades asumir la función administrativa y dictar las decisiones de las administraciones públicas, dado que su naturaleza y función son jurisdiccionales, es decir, le corresponde resolver de forma definitiva los conflictos que se sometan a su conocimiento por cuestiones de legalidad. En este caso se evidencia que en sede administrativa y en el momento procesal otorgado (audiencia de 15 días dada por medio de resolución del 07 de diciembre del 2018) la parte actora no presentó la liquidación de los daños y perjuicios que estimaba procedentes a raíz de la rescisión del contrato de la Licitación 2017LN-000013-0005900001. De forma que no preconstituyó las bases de su reclamo en sede administrativa, creando las condiciones jurídicas requeridas para que este Tribunal pudiera entrar a conocer y resolver sobre lo resuelto por la institución demandada. De la revisión de los expedientes judicial y administrativo (con su adicional) se desprende que la parte nunca expuso a la administración el reclamo de los daños y perjuicios (acompañado por la prueba correspondiente) que ahora solicita por primera vez en esta sede (con la prueba documental que se observa a imágenes 1121 a 1216 del expediente judicial). Como se indicó con anterioridad, la audiencia otorgada a la actora de acuerdo con el numeral 214 del RLCAD tenía como objetivo ponerla en conocimiento de la decisión tomada y las pruebas recabadas, brindando la oportunidad procesal para manifestar cualquier asunto que se estimara de relevancia, entre ellos, si consideraba que se habían causado daños o perjuicios con la decisión que le debían ser resarcidos. Lo cual no fue atendido por las accionantes quienes indicaron sobre el punto que se reservaban el derecho de establecer la reclamación en el momento procesal oportuno con el desglose y prueba correspondiente (folios 2 y 3 del adicional al expediente administrativo), sin reparar en la necesidad de ello para los efectos dichos anteriormente En ese sentido, no se comparte que la Junta demandada haya dejado a las actoras en una situación de "limbo" o incerteza dado que se le dio la oportunidad de exponer su oposición pero también los extremos indemnizatorios que consideraba procedentes. Adicionalmente, debe indicarse que los daños y perjuicios pretendidos deben ser rechazados, debido a que no corresponde reconocer como daño (desde el punto de vista jurídico) el interés que no es legítimo (según lo dispuesto por el artículo 195 de la LGAP), como ocurre en este caso particular, dado el expreso incumplimiento de la actora de presentar la liquidación según el procedimiento reglado que dispone el artículo 216 del RLCAD. Para este Tribunal es claro que el supuestos en análisis es de actividad contractual reglada, por lo que no puede pretender la parte gestionante que se reconozcan daños y perjuicios de forma constitutiva como si se tratara de un evento de responsabilidad extracontractual. En actividad contractual reglada hay obligaciones específicas que las partes deben cumplir, y si no las cumplen, su interés deja de ser legítimo, por tanto, al no serlo, no hay daño ni responsabilidad a cargo de la Administración. En consecuencia se rechaza la prueba documental aportada a imágenes 1121 a 1216 del expediente judicial. Así las cosas, se deniega la pretensión subsidiaria 1) en todos sus extremos.
X.- SOBRE LAS EXCEPCIONES DE FONDO.- Con fundamento en las razones expuestas en esta sentencia, procede acoger la excepción de falta de derecho interpuesta por la Junta Administrativa del Registro Nacional. Por su parte, la representación del Estado alegó que ninguno de los actos discutidos le eran atribuibles y que figuraba en el expediente únicamente para efectos procesales, sin interponer ninguna defensa de fondo que deba ser resuelta por este Tribunal.
XI.- SOBRE LAS COSTAS. Por expresa disposición del artículo 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo, procede condenar a las sociedades actoras al pago de ambas costas de esta acción por el sólo hecho de haber resultado vencidas en este proceso, sin que medien razones que justifiquen su exoneración conforme los incisos a) y b) del numeral 193 citado. Las costas generarán intereses legales una vez que sea determinado y exigible su monto.
POR TANTO
Se rechaza la defensa de caducidad interpuesta por la Junta Administrativa del Registro Nacional y El Estado. Se acoge la excepción de falta de derecho interpuesta por la Junta Administrativa del Registro Nacional. En consecuencia, se declara sin lugar en todos sus extremos y pretensiones la demanda planteada. Se condena a la parte actora a pagar ambas costas de esta acción, así como los eventuales intereses que pudieren generarse sobre las mismas una vez que sea determinado y exigible su monto. Notifíquese. RONALDO HERNÁNDEZ HERNÁNDEZ.- EDUARDO GONZÁLEZ SEGURA.- KAREN CALDERÓN CHACÓN.- ???????????????
Goicoechea, Dirección01 , 50 metros oeste del BNCR, frente a Dirección02 . Teléfonos: 2545-0099, 2545-0107, 2545-0158. Fax: 2241-5664 y 2545-0006. Correo electrónico: ...01 Clasificación elaborada por CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.
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