Demolition of Unlicensed Construction for Failure to RegularizeDemolición de obra sin licencia por falta de regularización

Case File 20-002511-1027-CA Nonhierarchical appeal (apelación en jerarquía impropia) Nombre106482 v. Municipalidad de Santo Domingo N° 279-2021 ADMINISTRATIVE LITIGATION COURT. THIRD SECTION. II JUDICIAL CIRCUIT OF SAN JOSÉ. Goicoechea, at thirteen hours and fifteen minutes on veintinueve de junio del dos mil veintiuno.

This Court, acting as the nonhierarchical superior (jerarca impropio), hears the appeal (recurso de apelación) filed by Nombre106482, identity card No. CED83653, against Resolution No. ALM-RESOL-040-2020 of the Mayor of Santo Domingo, issued at 8:00 on 29 de abril del 2020.

Judge Solano Ulloa writing for the Court;

WHEREAS:

I.Proven facts (hechos probados). Based on the administrative record (expediente administrativo) in electronic format contained in the case file, the following are deemed proven facts relevant to deciding this matter:

• 1)By Notice No. 011-2017-VAV, on 15 de febrero del 2017, the Santo Domingo Municipal Inspector informed Nombre106482 that, because there was a structure built without a municipal permit, located in La Colonia, 200 meters north of the gymnasium, in San Vicente, pursuant to section 93 and the following and related provisions of the Ley de Construcciones, he was granted a period of 5 business days to regularize the situation. (image 5).
• 2)On 12 de octubre del 2018, in Notice 004-2018-SUR, the inspector served Mr. Nombre106482 with a second warning requiring the owner, within 30 days, to submit the requirements for obtaining a building permit (licencia constructiva), under penalty of having demolition of the structure ordered (image 13).
• 3)In Resolution No. CUR-RENUENCIA-002-2019 of 01 de marzo del 2019, Mr. Nombre106482 was served with a formal declaration of “noncompliance” (renuencia) and was ordered, within 10 days, to regularize the situation and refrain from continuing construction, under penalty of demolition of the structures erected (image 19).
• 4)In Resolution DSOT-NOT-001-2019 of 5 de julio del 2019, the Directorate of Services and Land-Use Planning (Dirección de Servicios y Ordenamiento Territorial) ordered Mr. Nombre106482, within 10 days, to demolish the structure built without a municipal permit (image 34).
• 5)Disagreeing with that decision, the party subject to the administrative proceeding (administrado) filed the corresponding ordinary administrative appeals (recursos ordinarios), and the motion for reconsideration (revocatoria) was partially granted in Resolution DSOT-RESOL-003-2020 of 16 de enero del 2020. For that purpose, the appealed resolution was annulled and replaced with a new administrative act (acto) specifying that the structures built without a permit and required to be demolished consisted of the entire second story of the only building on the property, covering an approximate area of 65 m2 (images 49 through 51).
• 6)In Resolution No. ALM-RESOL-040-2020 of the Mayor of Santo Domingo, issued at 8:00 on 29 de abril del 2020, Resolution DSOT-RESOL-003-2020 dated 16 de enero del 2020 was affirmed, on the grounds that the administrative proceeding initiated under section 93 of the Ley de Construcciones had been properly conducted and was the procedure applicable to the identified irregularity.

II.Merits (fondo). In view of the manner in which this matter is decided, and to facilitate a better understanding of the case, the Court dispenses with a separate summary of the grounds for appeal (agravios) and addresses them within the following merits analysis. The right to build (derecho a edificar) on real property is one of the attributes of the right to property, the exercise of which is subject to public-policy limitations established in Costa Rica’s urban-planning and environmental regulations, as provided in Article 45 of the Constitution. Those limitations specifically include the duty to obtain a building permit, as governed by Articles 74 and 79 of the Ley de Construcciones and Article 70 of the Ley de Planificación Urbana. Municipalities issue such permits after verifying that the building complies with the applicable urban-planning regulations; this entails prior authorization or “permission,” accompanied by oversight of the performance of the authorized activity to ensure that it is carried out in accordance with the permit or authorization granted. In exercising their police powers (poderes de policía), municipalities must and may verify that persons subject to their jurisdiction within their territorial boundaries have obtained all required building permits, in compliance with Article 74 of the Ley de Construcciones.

III.If the obligation to obtain a building permit in advance is breached, local-government authorities cannot and must not avoid addressing the matter promptly and effectively. Section 93 et seq. of the Ley de Construcciones establishes a special proceeding (procedimiento especial) under which local governments grant a period of time to persons who erect buildings without the corresponding permit so that they may remedy the defect, which is accomplished by submitting the plans together with the other mandatory requirements and paying the tax and the corresponding fine. The purpose of the provision is to afford the party an opportunity to regularize the situation, thereby bringing itself into compliance with the law and protecting its property. The Law provides for up to two formal notices (emplazamientos) from the local government to the party, with the aim of correcting the situation. Only where the irregularity remains unresolved—either because the party negligently fails to heed the local government’s notice or because, despite attempting to correct it, the construction cannot be regularized due to a legal impediment, resulting in the final denial of the building permit—may the municipality order permanent eviction and the demolition of what has been built.

This proceeding is special and excludes those provided for in Articles 308 et seq. of the Ley General de la Administración Pública, because the final administrative act (acto final) that may be issued against the party does not affect the party’s sphere of subjective rights (derechos subjetivos) or legitimate interests (intereses legítimos). The party holds no building permit and, consequently, its right to build has not been authorized through the channels established by the legal system, leaving it in an irregular and unlawful situation that lacks legal protection. Accordingly, the appellant’s claims seeking application of the procedures established for the ordinary administrative proceeding (procedimiento administrativo ordinario) governed by the LGAP are without merit.

IV.An administrative act ordering the eviction or demolition of construction works is undoubtedly highly consequential because it directly damages the building. It must therefore result from the proper and reasonable exercise of the sovereign and police powers (poderes de imperio y de policía) conferred by law upon the local government, since it is the most severe penalty because the constructed property ceases to exist. It must never be forgotten that the “ius aedificandi” is subject to limitations constituting genuine legal impediments that restrict its free exercise and that, in practice, must be interpreted in favor of the human person (pro homine) and the fundamental right (pro libertatis). In situations such as the one reviewed in this case, the legal system affords the party an opportunity to regularize the situation; therefore, insofar as the constructed property can be preserved, it must be preserved if the law so permits.

Thus, if the Ley de Construcciones proceeding culminates in a demolition order, it is because there is no lawful means of preserving the structure. As stated, that result is reached only if the party persists in disobeying its duty to regularize the construction or if the erected building is subject to legal restrictions that preclude its existence. In the present case, it is clear that the appellant never had a building permit because, although the Municipalidad de Santo Domingo was accommodating and afforded him more opportunities than the two provided by law, he made no effort to submit his plans together with the mandatory requirements. The Municipalidad acted as required by verifying the violation of Articles 74, 75, and 89(a) of the Ley de Construcciones, exercising its police powers, and issuing the requisite warnings. The administrative record shows that three years elapsed from the first warning of 15 de febrero del 2017 until demolition of the structures was ordered on 29 de abril del 2020, without any evidence of steps taken by the appellant to obtain regularization of the construction.

To issue the demolition order, it was sufficient for the local government to establish that the party had failed to comply with the warnings to regularize the status of his construction. Thus, the violation of Article 89(a) of the Ley de Construcciones through construction without a municipal permit and without payment of the corresponding taxes and fine constitutes a violation of land-use regulations (ordenamiento territorial). The local authorities acted properly in ordering demolition, after complying with due process (debido proceso), as authorized by Article 96 of the Ley de Construcciones, because it is unknown whether the structures were erected under the supervision of a qualified engineer or whether they have the plans and approvals (visados) of the Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos de Costa Rica necessary to ensure that the construction measures are safe for human use.

It was unquestionably the responsibility of the owner of those structures to comply fully with those legal requirements and to pay the corresponding taxes, but the record contains not a single item of evidence supporting the conclusion that the party fulfilled his legal duty.

V.The appellant further argues that he was not provided with specific details regarding the structures that must be demolished, thereby violating his right to notice of the allegations and charges (derecho de intimación e imputación). That ground for appeal was resolved in his favor in Resolution DSOT-RESOL-003-2020 of 16 de enero del 2020. For that purpose, the appealed resolution was annulled and replaced with a new administrative act specifying that the structures built without a permit and required to be demolished consisted of the entire second story of the only building on the property, covering an approximate area of 65 m2. Accordingly, reiterating this ground for appeal before this appellate panel (alzada) is unnecessary, since that claim was satisfied when it was addressed within the municipal government’s review process. The appellant raises no objection concerning the details provided therein, which are clear and readily understandable. This ground for appeal must therefore also be rejected.

VI.Conclusion (corolario). Under such serious circumstances, it is clear that the local government acted in accordance with the law and that its decision must therefore be affirmed. This penalty results from the party’s failure to fulfill his legal duties and was properly imposed in this instance by the Municipalidad de Santo Domingo. Because this Chamber does not agree with the grounds asserted in the appeal, the appeal must be denied and the decision under review affirmed, as it does not contain the defects alleged by the appellant. As no further appeal is available, the administrative remedies (vía administrativa) are deemed exhausted.

VII.Since these proceedings have been conducted electronically, the parties may obtain a complete copy containing both the administrative case file (expediente administrativo) submitted by the Municipal Corporation and all the documents comprising this appeal (alzada), for which purpose they must provide an electronic storage device (USB flash drive or compact disc). Likewise, if any physical or electronic documentation (plans, photographs, reports, etc.) has been submitted and remains in the custody of the Court, the person who submitted it may retrieve it within 30 business days, in accordance with the provisions of article 12 of the Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial, approved by the Full Court at session n.° 27-11 of August 22, 2011, article XXVI and published in the Boletín Judicial n.° 19 of January 26, 2012, as well as the resolution approved by the Consejo Superior del Poder Judicial at session n.° 43-12 held on May 3, 2012, article LXXXI.

POR TANTO

The appeal filed is denied, and the appealed decision is affirmed. Administrative remedies (vía administrativa) are deemed exhausted.

Evelyn Solano Ulloa Francisco José Chaves Torres Rodolfo Marenco Ortiz *YSVO5L0IQYS61* EVELYN SOLANO ULLOA, DECIDING JUDGE FRANCISCO CHAVES TORRES, DECIDING JUDGE Nombre23354 , DECIDING JUDGE

Apelación en jerarquía impropia Nombre106482 c/ Municipalidad de Santo Domingo N° 279-2021 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. II CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Goicoechea, a las trece horas quince minutos del veintinueve de junio del dos mil veintiuno.

Conoce este Tribunal, como jerarca impropio, de recurso de apelación interpuesto por Nombre106482 , cédula de identidad No. CED83653, contra la resolución del Alcalde de Santo Domingo, No. ALM-RESOL-040-2020 de las 8:00 horas del 29 de abril del 2020.

Redacta la jueza Solano Ulloa;

CONSIDERANDO:

I.Hechos probados. Con vista en el expediente administrativo en formato electrónico que consta en autos, se tiene como hechos probados útiles para resolver la presente causa, los siguientes:

• 1)Mediante Notificación No. 011-2017-VAV, el 15 de febrero del 2017, el Inspector Municipal de Santo Domingo comunicó a Nombre106482 que, habiendo una construcción sin licencia municipal, ubicada en La Colonia, del gimnasio 200 norte, en San Vicente, de conformidad con el ordinal 93, siguientes y concordantes de la Ley de Construcciones, se le confería plazo de 5 días hábiles para normalizar la situación. (imagen 5).
• 2)El 12 de octubre del 2018, en Notificación 004-2018-SUR, el inspector notificó al señor Nombre106482 una segunda prevención para que dentro de 30 días, el propietario procediera a presentar los requisitos para la obtención de la licencia constructiva, so pena de ordenar la demolición de la obra (imagen 13).
• 3)En resolución No. CUR-RENUENCIA-002-2019 del 01 de marzo del 2019, se le notificó al señor Nombre106482 formal declaratoria de “renuencia” y se le ordenó que en el plazo de 10 días regularizara la situación y se abstuviera de continuar construyendo, so pela de demoler las obras edificadas (imagen 19).
• 4)En resolución DSOT-NOT-001-2019 del 5 de julio del 2019, la Dirección de Servicios y Ordenamiento Territorial emitió orden al señor Nombre106482 para que en el plazo de 10 días procediera a demoler la obra construida sin licencia municipal (imagen 34).
• 5)Inconforme, el administrado interpuso sendos recursos ordinarios, resultando acogida parcialmente la revocatoria en resolución DSOT-RESOL-003-2020 del 16 de enero del 2020. Al efecto, se anuló la resolución apelada y se convirtió en un nuevo acto en el cual se le detalló que las obras construidas sin licencia y que deben ser demolidas, consisten en la totalidad del segundo nivel de la única edificación en la finca, con un área aproximada de 65 m2 (imágenes 49 a 51).
• 6)En resolución del Alcalde de Santo Domingo, No. ALM-RESOL-040-2020 de las 8:00 horas del 29 de abril del 2020, se confirmó la resolución DSOT-RESOL-003-2020 de fecha 16 de enero del 2020, estimándose que el procedimiento administrativo levantado a partir del ordinal 93 de la Ley de Construcciones, estuvo bien realizado y es el aplicable ante la irregularidad advertida.

II.Sobre el fondo. Por la manera en que se resuelve y para una mejor compresión de la causa, se prescinde del resumen de agravios para atenderlos dentro del análisis de fondo que de seguido se expone. El derecho a edificar sobre la propiedad inmobiliaria es uno de los atributos del derecho de propiedad cuyo ejercicio encuentra limitaciones de orden público que se desarrollan en la regulación urbanística y ambiental de nuestro país, conforme lo dispone el artículo 45 constitucional. Dentro de esas limitaciones, se contempla precisamente ese deber de obtención de la licencia constructiva que está regulado en los artículos 74 y 79 de la Ley de Construcciones, y 70 de la Ley de Planificación Urbana, la cual es otorgada por las municipalidades una vez que se verifica que la edificación resulte conforme con la ordenación urbanística aplicable; ello supone un control previo de habilitación o "permiso", acompañado de la fiscalización en la ejecución de la actividad autorizada, a fin de que se realice conforme a la licencia o permiso concedido. Mediante el ejercicio de los poderes de policía, las Municipalidades deben y pueden proceder a verificar el cumplimiento, por parte de los administrados de su circunscripción territorial, de la obtención de todas las licencias constructivas, en acatamiento de lo dispuesto en el artículo 74 de la Ley de Construcciones.

III.En caso de incumplimiento de la obligación de obtener previamente la licencia constructiva, las autoridades del gobierno local no pueden ni deben evadir su atención oportuna y efectiva. A partir del numeral 93 de la Ley de Construcciones, se prevé un procedimiento especial a efecto de que las corporaciones locales otorguen plazo a los administrados que levantan sus edificaciones sin la respectiva licencia, tendiente a que se pongan a subsanar el vicio, lo cual se consigue presentando los planos con los demás requisitos de rigor y honrando el impuesto junto con la respectiva multa. La finalidad de la norma es dar oportunidad al administrado para que regularice la situación, con lo cual se pone a derecho y resguarda su propiedad. La Ley prevé hasta dos emplazamientos al administrado por parte del gobierno local, con el objetivo de que enderece su situación. Únicamente ante el supuesto que no haya solución de la irregularidad, ya sea por desidia del administrado que no atiende el llamado de la corporación local, o bien, porque aún tratando de corregir, no existe posibilidad de regularizar la construcción por impedimento legal -lo cual lleva a denegar definitivamente el permiso constructivo-, es que la municipalidad puede disponer el desalojo definitivo y la imposición de la orden de demolición sobre lo construido.

Este procedimiento es especial y excluyente de aquellos previstos en la Ley General de la Administración Pública, artículos 308 y siguientes, puesto que el acto final que puede recaer en contra del administrado no afecta su esfera de derechos subjetivos o intereses legítimos del administrado, pues no ostenta licencia constructiva y, por ende, su derecho a construir no le ha sido habilitado por las vías que le ordenamiento jurídico prevé, encontrándose en una situación irregular e ilegítima, carente de protección legal. Por ello, los reclamos del apelante tendientes a que se apliquen las formas previstas en el procedimiento administrativo ordinario que desarrolla la LGAP, no son de recibo.

IV.El acto administrativo que ordena el desalojo o demolición de obras constructivas, sin duda es de gran impacto al generar daños directos sobre la edificación, por lo que debe ser consecuencia del debido y razonable ejercicio de los poderes de imperio y de policía otorgados por la ley al gobierno local, pues es la pena más gravosa al desaparecer el bien construido. Nunca debe perderse la perspectiva que el "ius aedificandi" encuentra en sus limitaciones, verdaderos impedimentos legales que inhiben su libre ejercicio, las cuales, en la vida práctica, se deben interpretar a favor del ser humano (pro homine) y del derecho fundamental (pro libertatis). En situaciones como la que se revisa en esta causa, el ordenamiento da oportunidad para que el administrado regularice su situación, de modo que en la medida en que pueda rescatarse el bien construido, si la legislación lo permite, debe hacerse.

Así pues, si el procedimiento de la Ley de Construcciones culmina con la orden de demolición, es porque no existe posibilidad legal de salvar la obra. Como se indicó, a ello se arriba únicamente si el administrado persiste en su desobediencia en el cumplimiento de su deber de regularizar la construcción, o bien, porque la edificación levantada padecía de restricciones legales que imposibilitan su existencia. En la presente causa, está claro que el apelante nunca contó con licencia constructiva, pues a pesar que la Municipalidad de Santo Domingo fue condescendiente y le dio más oportunidades que las dos previstas en la ley, no hizo ningún esfuerzo por presentar sus planos con los requisitos de rigor. La Municipalidad procedió como le corresponde, verificando el incumplimiento de los artículos 74, 75 y 89 inciso a) de la Ley de Construcciones y aplicando sus poderes de policía, emitiendo las prevenciones de rigor.

En el expediente administrativo consta que desde la primera prevención del 15 de febrero del 2017, hasta el momento en que se ordenó la demolición de las obras, el 29 de abril del 2020, transcurrieron tres años sin que consten diligencias del apelante tendientes a obtener la regularización de la construcción. Para que procediera la orden de demolición, bastaba con que el gobierno local acreditara que el administrado no atendió las prevenciones para regularizar la situación de su construcción, de modo que ante el incumplimiento del artículo 89 inciso a) de la Ley de Construcciones, la construcción sin licencia municipal y carente del pago de los impuestos y multa respectivos, se configura una infracción al ordenamiento territorial. Bien actuaron las autoridades locales ordenando la demolición, previo cumplimiento del debido proceso, conforme lo autoriza el artículo 96 de la Ley de Construcciones, pues se desconoce si las obras fueron levantadas bajo la responsabilidad de algún ingeniero competente y si cuentan con los planos y visados del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos de Costa Rica, que den certeza de que las medidas constructivas son seguras para el uso humano.

Era sin duda responsabilidad del dueño de esas obras, dar fiel cumplimiento de tales exigencias legales, así como del pago de los respectivos impuestos, de lo cual no consta ni un solo elemento de prueba que permita arribar a concluir que el administrado honró su deber legal.

V.La parte recurrente agrega que no se le especificó el detalle de las obras que deben ser demolidas, con lo que se atenta contra su derecho de intimación e imputación. Ese agravio fue resuelto favorablemente desde la resolución DSOT-RESOL-003-2020 del 16 de enero del 2020. Al efecto, se anuló la resolución apelada y se convirtió en un nuevo acto en el cual se le detalló que las obras construidas sin licencia y que deben ser demolidas, consisten en la totalidad del segundo nivel de la única edificación en la finca, con un área aproximada de 65 m2. Por ende, la reiteración del agravio ante esta alzada deviene en innecesaria, en el tanto dicha pretensión resultó satisfecha desde que se atendió dentro de las instancias de la corporación municipal. No hay reclamo alguno del apelante respecto del detalle allí indicado, el cual es claro y se entiende con facilidad. Por ende, este agravio debe ser también rechazado.

VI.Corolario. Ante tan gravosas circunstancias, es claro que lo actuado por el gobierno local se encuentra ajustado a derecho y, por ende, merece ser confirmado. Esta es una sanción que es consecuencia de la omisión en el cumplimiento de los deberes legales del administrado, correctamente impuesta en esta ocasión por la Municipalidad de Santo Domingo. Al no compartir esta Cámara los agravios expuestos en el recurso de apelación, éste deberá ser declarado sin lugar y, en su lugar, se ha de confirmar la resolución venida en alzada, por no encontrarse los vicios acusados por el recurrente. Al no haber ulterior recurso, se da por agotada la vía administrativa.

VII.Al haberse sustanciado esta sede en forma electrónica, queda a disposición de las partes obtener una copia integral que contiene tanto el expediente administrativo remitido por la Corporación Municipal, así como la totalidad de las piezas que conforman la presente alzada, para lo cual deberá aportar el dispositivo electrónico de almacenamiento (llave maya o disco compacto). Asimismo, en caso que hubiere ingresado documentación física o electrónica (planos, fotografías, informes, etc) que permanezca aún en custodia el Despacho, podrá retirarla quien la aportó en un plazo de 30 días hábiles, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12 del Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial, aprobado por la Corte Plena en sesión n.° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial n.° 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión n.° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.

POR TANTO

Se declara sin lugar el recurso de apelación interpuesto y se confirma la resolución apelada. Se da por agotada la vía administrativa.

Evelyn Solano Ulloa Francisco José Chaves Torres Rodolfo Marenco Ortiz *YSVO5L0IQYS61* Nombre23354 , JUEZ/A DECISOR/A