Municipal Suspension of Permit over Expired Environmental ApprovalSuspensión municipal de licencia por viabilidad ambiental caduca

Administrative Litigation Court, Third Section Second Judicial Circuit of San José, Dirección04 _______________________________________________________________________ CASE FILE: 19-002288-1027-CA PROCEEDING: HIERARCHICAL APPEAL (APELACIÓN EN JERARQUÍA) APPELLANT: EMPRESAS BERTHIER EBI COSTA RICA S.A.

RESPONDENT: MUNICIPALIDAD DE MONTES DE ORO N° 05 -2021 ADMINISTRATIVE AND TAX LITIGATION COURT, THIRD SECTION. SECOND JUDICIAL CIRCUIT OF SAN JOSÉ, Dirección200 . , at ten hours and thirty minutes on veintiocho de enero del año dos mil veintiuno. - This Court hears, in its capacity as the non-hierarchical reviewer of legality (contralor no jerárquico de legalidad), the appeal filed by Ms. Nombre21832, holder of identity card CED2951, in her capacity as representative of EMPRESAS BERTHIER EBI DE COSTA RICA SOCIEDAD ANÓNIMA, corporate identification number CED2952, against resolution ALCM N°84-2019 of 11 de febrero del 2019, issued by the Alcaldía Municipal de Montes de Oro, whereby it was decided to suspend the processing of the application for a construction permit (licencia constructiva) submitted by the appellant until there is legal certainty regarding judgment 102-2017-VI of 17 de agosto del 2017, which declared the expiration (caducidad) of the environmental viability (viabilidad ambiental) supporting the application for a municipal permit (licencia municipal) for the sanitary landfill (relleno sanitario) known as "Proyecto Parque de Tecnología Ambiental Galagarza". - Judge Chaves Torres writes the opinion; and,

WHEREAS:

I.Preliminary consideration regarding the omission of a list of proven facts (hechos probados). In view of the characteristics of this proceeding, it is unnecessary to prepare a list of proven facts, since the only factual elements relevant to deciding this matter are already set forth in the heading of this decision and are undisputed.

II.On the merits (fondo). As a preliminary matter, it is important to clarify that, at this stage, the appeal (recurso) defines the limits of the jurisdiction of the appellate court (tribunal de alzada), such that its review is undertaken at the request of the party that considers itself dissatisfied with the decision and through that party’s specific request, for the purpose of determining whether or not the decision is in accordance with law. This oversight function is therefore based on the prior presentation of the specific and precise grounds for the grievance, which delimit the review of the decision, without the Court being able to address matters other than those challenged or rule on grievances not raised. Accordingly, this Court confines itself to examining the claims submitted and may consider only the points challenged—181 of the Ley General de la Administración Pública—without being able to conduct an ex officio review of the decision of the Municipal Body where the appeal lacks supporting arguments.

It is therefore an indispensable requirement that the appellant formulate the appeal clearly and precisely, outlining the objections maintained against the challenged decision and setting forth transparently the alleged errors in the decision being challenged, so that the appeal is self-contained and fully comprehensible, with an express indication of the violations allegedly committed therein. In this case, the appellant’s representative states that, so long as there is no judicial decision ordering, as a precautionary measure, the suspension of the consideration or resolution of the administrative application, the Municipality is legally required to issue its decision. The representative adds that all license requirements have been satisfied and that it is unjustified to seek to condition the administrative response on the holding of a judicial hearing or on a judgment becoming final, when in neither case has the Municipality been placed under a duty or ordered to suspend consideration of the proceeding.

Opinion of the Court: It is necessary to clarify for the appellant that, regarding the power to order interim measures (medidas cautelares) in administrative proceedings (sede administrativa), the Sala Constitucional has held as follows: “...The right to prompt and complete justice under Article 41 of the Constitución Política is not limited, in Administrative Law, to the judicial sphere, that is, to proceedings heard by the Jurisdicción Contencioso Administrativa created under Article 49 of that same supreme body of law, but is also forcefully projected and extended to the administrative or governmental avenue preceding judicial review, that is, to administrative proceedings (procedimientos administrativos). Thus, it is a constitutional imperative that administrative proceedings likewise be prompt, timely, and complete, in furtherance of such fundamental constitutional values as legal security and certainty, to which all persons subject to the Administration are rightfully entitled.

Precisely for this reason, administrative proceedings are governed by a series of principles deeply rooted in the Constitution, such as promptness and timeliness (Article 41 of the Constitución Política), better known as expedition or speed (Articles 225, paragraph 1°, and 269, paragraph 1°, of the Ley General de la Administración Pública); effectiveness and efficiency (Articles 140, subsection 8, of the Constitución Política, and 4°, 225, paragraph 1°, and 269, paragraph 1°, of the Ley General de la Administración Pública); and procedural simplicity and economy (Article 269, paragraph 1°, ibidem). These governing principles of administrative proceedings impose upon public entities the mandatory obligation to process them within a reasonable period and without undue delay, that is, without serious and unjustified delays, in order to prevent the frustration, possible extinguishment, or serious impairment of the substantive legal situations invoked by persons subject to the Administration due to the passage of an excessive and unreasonable amount of time.

The substantive and positional privilege of public administrations, known as declaratory self-enforcement (autotutela declarativa), which ultimately constitutes a heavy burden for persons subject to the Administration, must not be inverted and exploited by those administrations to cause unlawful harm to such persons through the unnecessary prolongation of administrative proceedings. Flexible and expeditious interim relief (tutela cautelar) is an essential component of the right to prompt and complete administrative proceedings, since administrative bodies must ensure the effectiveness of the final decision in order to protect the public interest. The Sala Constitucional has referred to the function of interim relief by stating that: ‘...Protective or interim measures (medidas asegurativas o cautelares), according to the most authoritative legal scholarship, arise in proceedings from the need to guarantee effective judicial protection and may therefore be conceptualized as “a set of procedural powers of the judge—whether in judicial or administrative adjudication—to rule before judgment, for the specific purpose of preserving the factual conditions essential to the issuance and enforcement of the final act.”’ (Judgment No. 7190-94 at 15:24 hrs. on 6 de diciembre de 1994, a holding reiterated in Voto No. 3929-95 at 15:24 hrs. on 18 de julio de 1995).

That said, the ability of public administrations to adopt interim measures is subject to satisfaction of the conditions and requirements applicable to them. The characteristics of every precautionary measure (medida precautoria) include instrumentality and provisionality; the former means that it is ancillary to the principal proceeding, and the latter that its effect is limited or rebuc sic stantibus, that is, it expires when the final act is issued. Another characteristic is urgency, which, on special and compelling occasions, permits departure from the general rules of the proceeding...” (Voto N°09153-2007 issued on 26 de junio de 2007). As is clear from the partially transcribed decision, administrative authorities have the power to order interim measures, including “ante causam” or within an administrative proceeding. In short, in the field of administrative law, the provisional suspension of proceedings or of the enforcement of administrative acts constitutes an exceptional measure in relation to the Administration’s authority, which must be exercised efficiently, effectively, and expeditiously through administrative proceedings, as well as through the immediate enforceability and compulsory enforceability of its acts (essential for efficiently serving collective interests).

Such suspension may be ordered ex officio or upon application by a party to ensure the effectiveness of the final decision and safeguard the public interest. By way of example, Article 171 of the Código Municipal clearly provides that the filing of an appeal before this Tribunal Contencioso Administrativo does not suspend enforcement of the act, “...without prejudice to the authority of the superior body or the same body that issued it to order the implementation of an interim measure upon receiving the appeal...” This provision is supplemented by Article 148 of the Ley General de la Administración Pública, which establishes the same rule that administrative appeals do not have the effect of suspending enforcement of the act and that, exceptionally, the official who issued it, that official’s hierarchical superior, or the authority deciding the appeal may suspend enforcement when it could “...cause serious or irreparable harm...”; this establishes clear parameters governing the availability of this type of interim measure in administrative proceedings.

In short, suspension of the act or administrative proceeding must be preceded by several elements establishing the need for such an order, given an objectively well-founded and reasonable fear that the substantive legal situation asserted will be seriously damaged or harmed in a grave and irreparable manner during the time required to decide the merits. This means that two elements must be present: serious damage or harm and delay in addressing the principal matter, without neglecting, of course, an analysis of the interests at stake in accordance with Article 10 of the LGAP. This requirement concerns the characteristics that the alleged harm, which may occur—actually or potentially—if the requested measure is not adopted, must possess. Such harm must be established as serious and must also be shown to derive from the situation asserted. The alleged injuries must at least be substantiated through the corresponding evidence, under the principle of a rational evidentiary basis; merely alleging harm is therefore insufficient, and the circumstances must be substantiated for it to be considered harm and for such harm to be deemed serious or difficult to remedy.

In this specific case, this Chamber finds that, contrary to the appellant’s assertions, the Municipality does not require a judicial order to suspend the administrative proceeding as a precautionary measure in order to prevent issuance of the municipal building permit based on environmental approval (viabilidad ambiental) challenged as expired, which is a particularly significant requirement for a landfill-type project and which was already declared ineffective at first instance by Sección VI del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda in its judgment 102-2017-VI of 17 de agosto del 2017. Finally, regarding the relief sought in the appeal, namely that the Municipality be compelled “...to rule on the building permit submitted in 2016 within a non-extendable period of 8 days...,” it must be clarified for the appellant that omissions by municipal administrations do not fall within the jurisdiction granted to this Court as a non-hierarchical overseer of legality (Contralor no jerárquico de legalidad); other avenues are available for that purpose, such as an action for protection of legality (amparo de legalidad), which is processed in judicial proceedings.

For all the foregoing reasons, pursuant to 181 of the LGAP, the appeal filed by the representative of EMPRESAS BERTHIER EBI DE COSTA RICA SOCIEDAD ANÓNIMA must be denied, and because no further appeal is available, administrative remedies are deemed exhausted with respect to the decision.

III.Return of the case file (expediente). Because these proceedings were conducted electronically, the parties may obtain a complete copy containing both the administrative case file submitted by the Corporación Municipal and all documents comprising this appeal, for which purpose they must provide an electronic storage device (USB flash drive or compact disc). Likewise, if any physical or electronic documentation (plans, photographs, reports, etc.) was submitted and remains in the custody of the Court Office, the party that submitted it may retrieve it within 30 business days, in accordance with Article 12 of the Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial, approved by the Corte Plena at session n.° 27-11 of 22 de agosto del 2011, Article XXVI, and published in Boletín Judicial n.° 19 of 26 de enero del 2012, as well as the resolution approved by the Consejo Superior del Poder Judicial at session n.° 43-12 held on 3 de mayo del 2012, Article Placa764.

POR TANTO

The appeal is denied, and administrative remedies are deemed exhausted.

Francisco José Chaves Torres Jorge Leiva Poveda Rodolfo Marenco Ortiz CASE FILE: 19-002288-1027-CA PROCEEDING: HIERARCHICAL APPEAL APPELLANT: EMPRESAS BERTHIER EBI COSTA RICA S.A.

RESPONDENT: MUNICIPALIDAD DE MONTES DE ORO *E8ZWNZAXBZS61* FRANCISCO CHAVES TORRES, DECIDING JUDGE JORGE LEIVA POVEDA, DECIDING JUDGE Nombre23354 , DECIDING JUDGE

Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Tercera _______________________________________________________________________ PROCESO: APELACIÓN EN JERARQUÍA RECURRENTE: EMPRESAS BERTHIER EBI COSTA RICA S.A.

RECURRIDA: MUNICIPALIDAD DE MONTES DE ORO N° 05 -2021 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SECCIÓN TERCERA. SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ, Dirección200 . , a las diez horas treinta minutos del veintiocho de enero del año dos mil veintiuno. - Conoce este Tribunal, como contralor no jerárquico de legalidad del recurso de apelación interpuesto por la señora Nombre21832 , portadora de la cédula de identidad CED2951, en su condición de representante de EMPRESAS BERTHIER EBI DE COSTA RICA SOCIEDAD ANÓNIMA, con cédula jurídica CED2952; contra la resolución ALCM N°84-2019 del 11 de febrero del 2019 dictada por la Alcaldía Municipal de Montes de Oro, mediante la cual se decide suspender el trámite para la obtención de licencia constructiva presentado por la apelante, hasta tanto exista certeza jurídica sobre la sentencia 102-2017-VI del 17 de agosto del 2017 que declaró la caducidad de la viabilidad ambiental que sustenta la solicitud de licencia municipal para el relleno sanitario denominado " Proyecto Parque de Tecnología Ambiental Galagarza" .- Redacta el juez Chaves Torres; y,

CONSIDERANDO:

I.Consideración preliminar respecto de la prescindencia de un elenco de hechos probados. En vista de las características del presente procedimiento se hace innecesaria la elaboración de un elenco de hechos probados, pues los únicos elementos fácticos de relevancia para la resolución del presente trámite, ya están consignados en el encabezado de esta resolución y no son controvertidos.

II.Sobre el fondo. De previo se considera importante aclarar, que, en esta instancia, el recurso constituye el límite de la competencia del tribunal de alzada, de forma tal que es a solicitud de la parte que se considera inconforme con la resolución y a través de su ruego específico, que se procede a su análisis a los efectos de determinar si se encuentra o no ajustada a derecho. Esa función contralora así, encuentra sustento en la exposición previa de los motivos concretos y precisos del agravio, los cuales, delimitan el examen de lo resuelto sin que sea posible al Tribunal abarcar aspectos diversos a los reclamados ni resolver sobre agravios no deducidos. Por ello, este Tribunal se restringe al estudio de los cargos sometidos y solo podrá conocer de los puntos objeto del reclamo -181 de la Ley General de la Administración Pública-, sin poder verificar un examen oficioso de lo decidido por el Órgano Municipal ante carencias argumentativas del recurso.

Se impone como requisito indispensable entonces, que el recurrente formule en forma clara y precisa el recurso, que esboce los reparos que mantiene contra el pronunciamiento impugnado, quedando obligado a exponer en forma diáfana, los errores acusados en la resolución a impugnar, para que se baste a sí mismo en cuanto a su cabal entendimiento, con expresa indicación de las infracciones que acusa como cometidas por aquél. En la especie, la representación apelante señala que la Corporación Municipal en el tanto no exista una resolución judicial que ordene cautelarmente suspender el conocimiento o resolución de la gestión administrativa, la Municipalidad se encuentra obligada jurídicamente a proceder con su decisión. Agrega que ha cumplido con todos los requisitos de la licencia y que es injustificado pretender supeditar la respuesta administrativa a la celebración de una audiencia judicial o a la firmeza de una sentencia, en donde en ninguno de los dos casos se le ha impuesto a la Municipalidad el deber o girado la orden de suspender el conocimiento del trámite.

Criterio del Tribunal: Es menester aclarar a la apelante, que en cuanto a la potestad de dictar medidas cautelares en sede administrativa, la Sala Constitucional ha dispuesto lo siguiente: "...El Derecho a una justicia pronta y cumplida del ordinal 41 de la Constitución Política no se limita, en el Derecho Administrativo, al ámbito jurisdiccional, esto es, a los procesos que conoce la Jurisdicción Contencioso Administrativa creada en el artículo 49 del mismo cuerpo normativo supremo, sino que se proyecta y expande con fuerza, también, a la vía administrativa o gubernativa previa a la judicial, esto es, a los procedimientos administrativos. De modo y manera que es un imperativo constitucional que los procedimientos administrativos sean, igualmente, prontos, oportunos y cumplidos en aras de valores constitucionales trascendentales como la seguridad y la certeza jurídicas de los que son merecidos acreedores todos los administrados.

Precisamente por lo anterior, los procedimientos administrativos se encuentran informados por una serie de principios de profunda raigambre constitucional, tales como los de prontitud y oportunidad (artículo 41 de la Constitución Política), más conocido como de celeridad o rapidez (artículos 225, párrafo 1°, y 269, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública), eficacia y eficiencia (artículos 140, inciso 8, de la Constitución Política, 4°, 225, párrafo 1°, y 269, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública), simplicidad y economía procedimentales (artículo 269, párrafo 1°, ibidem). Estos principios rectores de los procedimientos administrativos, le imponen a los entes públicos la obligación imperativa de substanciarlos dentro de un plazo razonable y sin dilaciones indebidas, es decir, sin retardos graves e injustificados para evitar la frustración, la eventual extinción o la lesión grave de las situaciones jurídicas sustanciales invocadas por los administrados por el transcurso de un tiempo excesivo e irrazonable.

El privilegio sustancial y posicional de las administraciones públicas, denominado autotutela declarativa y que, a la postre, constituye una pesada carga para los administrados, no debe invertirse y ser aprovechado por éstas para causarle una lesión antijurídica al administrado con la prolongación innecesaria de los procedimientos administrativos. La tutela cautelar, flexible y expedita, es un componente esencial del derecho a un procedimiento administrativo pronto y cumplido, puesto que, los órganos administrativos deben garantizar la eficacia de la resolución definitiva en aras de proteger los intereses públicos. La Sala Constitucional ha hecho referencia a la función de la tutela cautelar al señalar que: ‘...Las medidas asegurativas o cautelares, según la más calificada doctrina, surgen en el proceso como una necesidad que permita garantizar una tutela jurisdiccional efectiva y por ello se pueden conceptuar como “un conjunto de potestades procesales del juez –sea justicia jurisdiccional o administrativa– para resolver antes del fallo, con el específico fin de conservar las condiciones reales indispensables para la emisión y ejecución del acto final’.

(Sentencia No. 7190-94 de las 15:24 hrs. del 6 de diciembre de 1994, criterio reiterado en el Voto No. 3929-95 de las 15:24 hrs. del 18 de julio de 1995). Ahora bien, la posibilidad que tienen las administraciones públicas para adoptar las medidas cautelares está subordinada a la concurrencia de los presupuestos y requisitos propios de las mismas. Dentro de las características de toda medida precautoria figuran la instrumentalidad y provisionalidad, lo primero significa que es accesoria respecto del procedimiento principal y lo segundo que tiene una eficacia limitada o rebuc sic stantibus, esto es, se extingue cuando se dicta el acto final. Otra característica es la urgencia que permite, en ocasiones especiales e intensas, la derogación de las reglas generales del proceso..."(Voto N°09153-2007 dictado el 26 de junio de 2007). Como bien, se desprende del voto parcialmente transcrito las autoridades administrativas cuentan con la potestad de dictar medidas cautelares, inclusive "ante causam" o bien dentro de un procedimiento administrativo.

En suma, en el campo del derecho administrativo, tenemos que la suspensión provisional de procedimientos o de la ejecución de los actos administrativos, constituyen medidas excepcionales frente a la potestad de la Administración, que se debe manifestar con eficiencia, eficacia y celeridad mediante los procedimientos administrativos, así como la ejecutividad y ejecutoriedad de sus actos (imprescindible para la eficiente satisfacción de los intereses colectivos). Dicha suspensión puede ser decretada de oficio o con gestión de parte para asegurar la eficacia de la resolución final y resguardo del interés público. A manera de ejemplo, el ordinal 171 del Código Municipal establece claramente que la interposición del recurso de apelación ante este Tribunal Contencioso Administrativo no suspende la ejecución del acto, "...sin perjuicio de que el superior o el mismo órgano que lo dictó pueda disponer la implementación de alguna medida cautelar al recibir el recurso...".

Disposición que se complementa con lo dispuesto en el numeral 148 de la Ley General de la Administración Pública que establece la misma regla en cuanto a que los recursos administrativos no poseen efecto suspensivo de la ejecución del acto y excepcionalmente el servidor que lo dictó, su superior jerárquico o la autoridad que decide el recurso, podrán suspender la ejecución cuando la misma pueda "...causar perjuicios graves o de imposible reparación..."; con lo que se establecen parámetros claros sobre la procedencia de este tipo de medidas cautelares en sede administrativa. En suma, la procedencia de la suspensión del acto o del procedimiento administrativo debe estar precedida de varios elementos que configuran la necesidad de tal disposición, dado el temor objetivamente fundado y razonable de que la situación jurídica sustancial aducida resulte seriamente dañada o perjudicada en forma grave e irreparable, durante el transcurso del tiempo necesario para resolver por el fondo.

Esto significa que se requiere la presencia de dos elementos: el daño o perjuicio grave y la demora en atención de lo principal, sin dejar de lado claro está, el análisis de los intereses en juego en apego de lo dispuesto en el ordinal 10 de la LGAP. El presupuesto alude a la característica que habrán de encontrarse en los daños que se argumenten, son susceptibles de producirse, -actual o potencialmente-, de no adoptarse la medida que se requiere. Daños que deberán ser establecidos como graves, además de tenerse como derivados de la situación aducida. Las lesiones acusadas al menos deben ser acreditadas a través de los medios de prueba respectivos, principio racional de prueba, por lo que no basta con aducir el daño, sino que habrá de acreditarse las circunstancias para ser considerado un daño y que el mismo sea grave o de difícil reparación. En el caso concreto considera esta Cámara, que a diferencia de lo expuesto por la parte apelante, la Municipalidad no necesita de una orden judicial para detener el procedimiento administrativo de forma precautoria, a fin de evitar que sea expedida la licencia constructiva municipal con base en una viabilidad ambiental cuestionada de caduca, la cual es un requisito de especial relevancia en un proyecto tipo relleno sanitario, y que ya en primera instancia fue declarada ineficaz por parte de la Sección VI del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, en su sentencia 102-2017-VI del 17 de agosto del 2017.

Finalmente, sobre la pretensión del recurso de apelación para que se obligue a la Municipalidad "...a resolver el permiso de construcción presentado desde el año 2016, en un plazo improrrogable de 8 días..."; se debe aclarar a la recurrente, que, dentro del ámbito de competencias otorgadas a este Tribunal como Contralor no jerárquico de legalidad, no se encuentran las omisiones de las administraciones municipales, para ello existen otras vías disponibles como el amparo de legalidad que se tramita en sede judicial. Por todo lo anterior, a la luz del 181 de la LGAP se impone declarar sin lugar el recurso de apelación presentado por la representación de EMPRESAS BERTHIER EBI DE COSTA RICA SOCIEDAD ANÓNIMA, y siendo que no existe ulterior recurso se da por agotada la vía administrativa sobre lo resuelto.

III.De la devolución del expediente. Al haberse sustanciado esta sede en forma electrónica, queda a disposición de las partes obtener una copia integral que contiene tanto el expediente administrativo remitido por la Corporación Municipal, así como la totalidad de las piezas que conforman la presente alzada, para lo cual deberá aportar el dispositivo electrónico de almacenamiento (llave maya o disco compacto). Asimismo, en caso que hubiere ingresado documentación física o electrónica (planos, fotografías, informes, etc.) que permanezca aún en custodia el Despacho, podrá retirarla quien la aportó en un plazo de 30 días hábiles, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12 del Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial, aprobado por la Corte Plena en sesión n.° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial n.° 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión n.° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo Placa764.

POR TANTO

Se declara sin lugar el recurso de apelación; y se da por agotada la vía administrativa.

Francisco José Chaves Torres Jorge Leiva Poveda Rodolfo Marenco Ortiz PROCESO: APELACIÓN EN JERARQUÍA RECURRENTE: EMPRESAS BERTHIER EBI COSTA RICA S.A.

RECURRIDA: MUNICIPALIDAD DE MONTES DE ORO *E8ZWNZAXBZS61* Nombre23354 , JUEZ/A DECISOR/A