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Res. 00004-2021 Tribunal Contencioso Administrativo · Tribunal Contencioso Administrativo · 27/01/2021
OutcomeResultado
The Court dismisses all claims, upholds the legality of the acts denying entry of new waste to Los Mangos landfill, and orders the plaintiff to pay costs.El Tribunal rechaza todas las pretensiones, confirma la legalidad de los actos que negaron el ingreso de nuevos residuos al relleno Los Mangos y condena en costas a la actora.
SummaryResumen
The Administrative Litigation Court fully dismissed the claim filed by WPP Continental de Costa Rica S.A. against the State. The company, operator of the Los Mangos landfill, sought the annulment of three administrative acts denying authorization to continue receiving solid waste in cells 8 through 11, arguing it was necessary to fill them for technical closure. The Court held that a prior judicial conciliation agreement set July 8, 2013, as the non-extendable deadline for waste reception, after which only technical closure is allowed. Furthermore, the company failed to prove that the only way to fill the cells was with new waste, nor that the State prevented execution of the approved closure plan for cells 8 and 11. It also did not submit the closure design for cells 9 and 10, breaching its legal duties. The subsidiary claim for expropriation and release from liability was also rejected, as the plaintiff must bear the obligations of a landfill operator, an activity subject to strict police power control and propter rem obligations.El Tribunal Contencioso Administrativo rechaza íntegramente la demanda de WPP Continental de Costa Rica S.A. contra el Estado. La empresa, operadora del relleno sanitario Los Mangos, solicitó la nulidad de tres actos administrativos que le negaban autorización para seguir recibiendo residuos sólidos en las celdas 8 a 11, con el argumento de que era necesario colmarlas para ejecutar el cierre técnico. El Tribunal determinó que un acuerdo conciliatorio judicial previo fijó el 8 de julio de 2013 como fecha improrrogable para la recepción de desechos, y que a partir de entonces solo procede el cierre técnico. Además, la empresa no demostró que el único método para colmar las celdas fuera con nuevos residuos, ni que existiera impedimento estatal para ejecutar el plan de cierre aprobado para las celdas 8 y 11. Tampoco presentó el diseño de cierre de las celdas 9 y 10, incumpliendo sus obligaciones legales. Se rechaza también la pretensión subsidiaria de expropiación y relevo de responsabilidad, ya que la actora debe asumir sus cargas como titular de un relleno sanitario, actividad sujeta a un intenso control de policía y a obligaciones propter rem.
Key excerptExtracto clave
V.- SOME CONSIDERATIONS REGARDING THE OBLIGATIONAL REGIME OF FINAL SOLID WASTE TREATMENT. In light of the substantive issue, it is important to bring forth a series of general considerations regarding the thema decidendi, specifically, the obligational regime entailed by the final treatment of solid waste, under the modality of a sanitary landfill. In general terms, we can currently point out that any productive and potentially lucrative activity has a series of limitations inherent to the so-called police power control exercised by the State, understood as a whole, which manages private interests in the generation of goods and services, finding the bases of this activity in the Constitution itself, looking at articles 11, 21, 45, 46, 50 and 69 of our Magna Carta, usually materialized in aspects of urban planning law in the control of both construction activity and the development of human activities. (...) Specifically, we affirm that the obligational regime surrounding the sanitary landfill activity has an administrative-legal duality, with personal elements on the one hand and elements of a real nature on the other, that is, the enabling administrative act produces effects both vis-à-vis a certain individual who will not only benefit from the respective enabling title and who becomes, in turn, responsible for it, but, simultaneously, it will cause an impact of real scope on the property where the activity will be carried out, transcending a mere temporary administrative act, becoming a true urban planning limitation for the property, its owner and subsequent owners, in what doctrine calls or knows as the creation of a propter rem obligation.V.- ALGUNAS CONSIDERACIONES RESPECTO DEL RÉGIMEN OBLIGACIONAL DEL TRATAMIENTO FINAL DE RESIDUOS SÓLIDOS. En atención al asunto de fondo, es importante traer a colación una serie de consideraciones generales respecto al thema decidendi, concretamente, del régimen obligacional que trae consigo el tratamiento final de residuos sólidos, bajo la modalidad de relleno sanitario. De manera general podemos señalar en la actualidad que toda actividad productiva y eventualmente lucrativa posee una serie de limitaciones propias del llamado control de policía que ejerce el Estado, entendido como un todo, que gestiona los intereses particulares en la generación de bienes y servicios, encontrando las bases de esta actividad en la propia Constitución, mirando los numerales 11, 21, 45, 46, 50 y 69 de nuestra Carta Magna, usualmente materializados en aspectos propios del derecho urbanístico en el control de la actividad tanto constructiva, como el desarrollo de las actividades humanas. (...) Concretamente, afirmamos que el régimen obligacional que gira en torno a la actividad de relleno sanitario posee una dualidad jurídico administrativa, con elementos de tipo personal por un lado y con elementos de carácter real por otro, es decir, el acto administrativo habilitante provoca efectos tanto frente a determinado administrado que no sólo se va a beneficiar del respectivo título habilitante y que lo constituye, a su vez, en el responsable de ésta, sino que, simultáneamente, ello va a provocar una afectación de alcances reales al inmueble en el que se va a realizar la actividad, que trasciende de un mero acto administrativo de carácter temporal, convirtiéndose en una verdadera limitación urbanística para el inmueble, su titular y los titulares subsiguientes, en lo que la doctrina denomina o conoce como la creación de una obligación propter rem.
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"el régimen obligacional que gira en torno a la actividad de relleno sanitario posee una dualidad jurídico administrativa, con elementos de tipo personal por un lado y con elementos de carácter real por otro... convirtiéndose en una verdadera limitación urbanística para el inmueble, su titular y los titulares subsiguientes, en lo que la doctrina denomina o conoce como la creación de una obligación propter rem."
"the obligational regime surrounding the sanitary landfill activity has an administrative-legal duality, with personal elements on the one hand and elements of a real nature on the other... becoming a true urban planning limitation for the property, its owner and subsequent owners, in what doctrine calls or knows as the creation of a propter rem obligation."
Considerando V
"el régimen obligacional que gira en torno a la actividad de relleno sanitario posee una dualidad jurídico administrativa, con elementos de tipo personal por un lado y con elementos de carácter real por otro... convirtiéndose en una verdadera limitación urbanística para el inmueble, su titular y los titulares subsiguientes, en lo que la doctrina denomina o conoce como la creación de una obligación propter rem."
Considerando V
"el proyecto de relleno... siempre es de carácter finita, dado que la habilitación de funcionamiento comercial (recepción lucrativa de residuos) solamente es posible en tanto exista vida útil del relleno."
"the landfill project... is always of a finite nature, since the authorization for commercial operation (profitable reception of waste) is only possible as long as the landfill has a useful life."
Considerando V
"el proyecto de relleno... siempre es de carácter finita, dado que la habilitación de funcionamiento comercial (recepción lucrativa de residuos) solamente es posible en tanto exista vida útil del relleno."
Considerando V
"no se logra determinar vicios en el elemento motivo de los actos cuestionados y, en consecuencia, la alegación del desvío del fin del acto tampoco ha sido demostrada."
"no defects are determined in the grounds element of the challenged acts, and consequently, the allegation of deviation from the purpose of the act has also not been demonstrated."
Considerando VIII
"no se logra determinar vicios en el elemento motivo de los actos cuestionados y, en consecuencia, la alegación del desvío del fin del acto tampoco ha sido demostrada."
Considerando VIII
"lo pretendido lo que busca es rehuir, unilateralmente, al régimen obligacional que debe soportar al ser la destinataria de los efectos jurídicos del acto habilitante de relleno sanitario."
"what is sought is to unilaterally evade the obligational regime that must be borne as the recipient of the legal effects of the enabling act for a sanitary landfill."
Considerando XI
"lo pretendido lo que busca es rehuir, unilateralmente, al régimen obligacional que debe soportar al ser la destinataria de los efectos jurídicos del acto habilitante de relleno sanitario."
Considerando XI
Full documentDocumento completo
Contencioso-Administrative Court Case File: 19-002119-1027-CA Type of Matter: Contencioso-administrative proceeding for a declaratory judgment Analyzed by: CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL Content of Interest:
Strategic Topics: Environmental Type of Content: Majority vote Branch of Law: Municipal Law Topic: Waste collection and treatment Subtopics: Obligational regime for the final treatment of solid waste through the sanitary landfill (relleno sanitario) system. Technical criterion as an objective parameter of control and oversight regarding sanitary landfill activity.
Topic: Urban planning Subtopics: Obligational regime for the final treatment of solid waste through the sanitary landfill system. Technical criterion as an objective parameter of control and oversight regarding sanitary landfill activity.
Topic: Municipal urban supervision Subtopics: Obligational regime for the final treatment of solid waste through the sanitary landfill system. Technical criterion as an objective parameter of control and oversight regarding sanitary landfill activity.
Topic: Urban control area Subtopics: Obligational regime for the final treatment of solid waste through the sanitary landfill system. Technical criterion as an objective parameter of control and oversight regarding sanitary landfill activity.
Topic: Police power (poder de policía) Subtopics: Obligational regime for the final treatment of solid waste through the sanitary landfill system. Technical criterion as an objective parameter of control and oversight regarding sanitary landfill activity.
Topic: Environmental oversight (fiscalización ambiental) Subtopics: Obligational regime for the final treatment of solid waste through the sanitary landfill system. Technical criterion as an objective parameter of control and oversight regarding sanitary landfill activity.
"V.- SOME CONSIDERATIONS REGARDING THE OBLIGATIONAL REGIME FOR THE FINAL TREATMENT OF SOLID WASTE. In consideration of the substantive matter, it is important to bring up a series of general considerations regarding the thema decidendi, specifically, the obligational regime that the final treatment of solid waste entails, under the modality of sanitary landfill. In general, we can currently point out that all productive and potentially lucrative activity possesses a series of limitations inherent to the so-called police power control exercised by the State, understood as a whole, which manages private interests in the generation of goods and services, finding the bases of this activity in the Constitution itself, looking at numerals 11, 21, 45, 46, 50, and 69 of our Magna Carta, usually materialized in aspects inherent to urban planning law in the control of both constructive activity and the development of human activities." ... See more Legislation and Doctrine Citations EV Template Generation: F:\Gestion-Judicial\Servidor de Archivos\Modelos\Contencioso\TCRESOL016.dpj ????????????????
CASE FILE:
PROCEEDING:
DECLARATORY JUDGMENT (CONOCIMIENTO) PLAINTIFF:
WPP CONTINENTAL DE COSTA RICA S.A.
DEFENDANT:
THE STATE (EL ESTADO) Nº4-2021-I CONTENCIOUS-ADMINISTRATIVE AND CIVIL TREASURY COURT, SECOND JUDICIAL CIRCUIT, SAN JOSÉ, GOICOECHEA, at fifteen hours thirty minutes on the twenty-seventh of January of two thousand twenty-one.- Declaratory judgment proceeding filed by WPP CONTINENTAL DE COSTA RICA S.A., legal identification number 3-101-155289, represented by its special judicial attorney-in-fact, Lic. Julio A Fonseca Pión, bar association license number 13814, against the State, represented by Procuradora Elizabeth Li Quirós.
WHEREAS (RESULTANDO) I.- On March 6, 2019, this declaratory judgment proceeding is filed, which has as its claims those transcribed literally below, which were ratified in the preliminary hearing of November 12, 2019: "1.- PRINCIPAL CLAIM. We request to declare in judgment: a.- That the following administrative acts are absolutely null and void: (i) Official letter CN-ARS-A2-1741-2018 (ii) Resolution DRCN-AJ-J-706-2018 (iii) Resolution DM-A-1069-2019 b.- That, upon annulling the administrative acts just cited, the Ministry of Health is obligated to authorize my represented party to continue receiving solid waste at the Los Mangos Sanitary Landfill, until filling the capacity of its cells 8, 9, 10, and 11. c.- That the State must compensate my represented party for the damages (daños y perjuicios) it has caused, with condemnation in the abstract and reserving its liquidation for the execution of judgment under the terms of article 122 subsection m) of the CPCA. d.- That the ruling must condemn the State to indexation, under the terms of article 123 of the CPCA. e.- That the State must pay both costs of this action. 2.- SUBSIDIARY CLAIM IV.- CLAIM In the hypothetical case that our principal claim is rejected, I request, then, to declare the following: a.- That the State must expropriate from my represented party the Los Mangos sanitary landfill. b.- That the State must relieve my represented party of environmental and sanitary liability for the technical closure (cierre técnico) of said landfill. c.- That the State must take charge of the operation of the Los Mangos sanitary landfill, including its complete operation and maintenance expenses, until it reaches its technical closure. d.- That, in setting the just price for the expropriation of the sanitary landfill, in addition to the other legally established parameters, the following factors must be taken into account: (i) Updated value of the lands that comprise the landfill (ii) Loss of my represented party's commercial opportunity (chance comercial) for ceasing to compete in the market (iii) Lost profits for the metric tons of remaining capacity e.- That the State must pay both costs of this action.” (See images 2 to 12 of the digital judicial file and audio of the preliminary hearing).
II.Once the legal transfer was granted, the State's representation answers the lawsuit negatively and raises the defense of res judicata (cosa juzgada) and lack of right. (See images 166 to 178 of the digital judicial file).
III.The preliminary hearing established in ordinal 90 of the Contentious-Administrative Procedural Code was held on November 12, 2019, with the participation of all parties, in which the claims were ratified, the rejection of the res judicata exception was resolved by oral resolution 2054-2019, and documentary and testimonial evidence was accepted. (Images 256 to 260 of the digital judicial file and audio of the preliminary hearing)
IV.On January 7, 2021, the oral and public trial hearing was held in mixed virtual modality with the presence of the parties; the testimonial evidence accepted in the preliminary hearing was not produced due to its withdrawal by the plaintiff, and the rigorous oral conclusions were issued (audio of the oral and public trial hearing).
V.- This judgment is issued within the legal deadline, unanimously and after prior deliberation of the members of the Court, without observing any grounds capable of invalidating the proceedings.
Drafted by Judge Mejías Rodríguez with the affirmative vote of Judges Bolaños Salazar and Gómez Chacón.
CONSIDERING (CONSIDERANDO) I.- PROVEN FACTS: Of importance for the resolution of this matter, the following is considered duly accredited: 1) The plaintiff administers the sanitary landfill called “Los Mangos” located to the West of Barrio San José de Alajuela, property registration number of said province 132154 with an area of 11ha. 7219 m2. (Folios 3 to 8 of the administrative file, Volume 1). 2) That the cited sanitary landfill initially obtained all permits to operate, including, additionally, a declaration of “national convenience (conveniencia nacional)” under executive decree 26513-MINAE-S. (Folio 304 of the administrative file, Volume 1). 3) By reason of the foregoing, the sanitary operating permits were obtained to operate the sanitary landfill under acts DSA-1452-97 of July 28, 1997, 36-2000 of March 15, 2000, DPAH-UPC-011-06 of December 23, 2006, RCN-ARSA-1-012-2007 of May 10, 2007, RCN-ARSA-2-0234-2007 of May 24, 2007, DM-6498-08 of July 3, 2008, DRCN-DR-CN-449-2009 of February 26, 2009, and 150-10 of March 8, 2010. (Folios 399 and 489 of Volume 2, 1380, 1425 of Volume 4, 1585 of Volume 5, 1831, 2001, 2040 of Volume 6, and 2269 of Volume 7, all from the administrative file). 4) That on June 24, 2009, an inspection was conducted by the Unidad de Rectoría de la Salud Central Norte of the Ministry of Health, identifying that only cell 7 was in operation. (Folios 2137 to 2139 of Volume 7 of the administrative file). 5) That, initially the Ministry of Health, through official letter DRRS-CN-UAC-114-2010 of March 1, 2010, approves the reconversion and recovery project of the former dump (botadero) “La Chanchera” within the “Los Mangos” sanitary landfill project, identified with the projections of cells 8, 9, 10, and 11; however, the Municipality of Alajuela on May 28, 2010, rejects the construction license for the project. (Folios 2349, 2491, and 2492 of Volume 8 of the administrative file). 6) On May 31, 2010, sanitary order (orden sanitaria) JZS-050-10 is issued, in which the Área Rectora de Salud Alajuela 2, Región Central Norte of the Ministry of Health orders the plaintiff herein to suspend unauthorized activities at the site and take necessary actions to recover the site in accordance with official letter DRRS-CN-URS-288-2010, having to submit a remedial plan. (Folios 2369 and 2370 of Volume 8 of the administrative file). 7) On July 1, 2010, a field inspection is conducted by the Área Rectora de Salud Alajuela 2, Región Central Norte of the Ministry of Health, in which it is verified that the landfill had reached the end of its useful life (vida útil); therefore, through report ARSA-2-0772-2010 of July 19, 2010, it is recommended that permit 2009-2010 be for the purpose of closure of activities, this being a “commitment agreed upon with the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) and the Ministry of Health,” identifying the opening of two unauthorized work fronts. (Folios 2343 and 2344 of Volume 8 of the administrative file). 8.- Through official letter ARSA-2-0853-10 of August 6, 2010, the Área Rectora de Salud Alajuela 2, Región Central Norte of the Ministry of Health issues a warning of closure (apercibimiento de clausura) of the Los Mangos sanitary landfill for non-compliance with sanitary order JZS-050-10. (Folios 2374 to 2376 of Volume 8 of the administrative file). 9.- Through sanitary order CN-ARS-A2-011-2011 dated February 25, 2011, the technical closure of the “Los Mangos” landfill is ordered under the grounds of “the functional space thereof having been exhausted and due to inadequate waste management at the site”; consequently, the suspension of the activity of receiving and disposing of solid waste at the site, continuing only with the technical closure process, requiring for this the plaintiff's respective project, schedule of mitigation and improvement works, in order to correct the deficiencies found. (Folios 2436 and 2537 of Volume 8 of the administrative file). 10.- Through official letter MA-SPU-PA-0254-2011 dated April 14, 2011, the Municipality of Alajuela approves the construction permit for the reconversion and recovery project of the former “La Chanchera” dump at the “Los Mangos” sanitary landfill. (Folio 2603 of Volume 8 of the administrative file). 11.- Through official letter ARSA-2-0480-11 of May 12, 2011, the Área Rectora de Salud Alajuela 2, Región Central Norte of the Ministry of Health issues a warning of closure of the Los Mangos sanitary landfill for non-compliance with sanitary order CN-ARS-A2-011-2011. (Folios 2638 to 2640 of Volume 9). 12.- On May 18, 2011, the plaintiff herein initiated a precautionary measure ante causam in this contentious-administrative court under case file 11-002733-1027-CA, whose claim was the suspension of said acts, the requested being granted on a provisionalísima basis, by resolution at 18:30 hrs on May 18, 2011. (Images 2 and 3 of the digital judicial file of the precautionary measure ante causam 11-002733-1027-CA). 13.- Through resolution 1084-2011 of the Conciliation Section of this Court, the conciliation agreement presented between the plaintiff herein and the State within the already cited ante causam proceeding was homologated, the agreement indicating the following terms: “The State (Ministry of Health) and WPP Continental de Costa Rica S.A. seek through this agreement the full compliance with the sanitary order precautionarily suspended by the Contentious-Administrative Court. The company accepting the lifting of said precautionary measure, enabling the possibility of both treating the waste already located in the sector known as la Chanchera, as well as jointly, in that same sector, beginning to treat the intake of new waste; all of which is subject both to compliance with the provisions of the sanitary order, as well as to what is agreed upon in this agreement, allowing the intake of solid waste until July 8, 2013, the foregoing without prejudice to the effective exercise of the control and oversight powers held by the Ministry of Health.” This agreement includes the commitment that the plaintiff herein submit a detailed and updated technical closure project, both for cells 1 through 7 of the landfill, and for cells 8 through 11 of the “La Chanchera” sector, stating: “…Once the technical closure project is approved, its immediate execution shall proceed according to the schedule. It is understood that upon completion of the technical closure, within a maximum period of two years from the signing of this agreement, WPP must submit, within the 15 days prior to the expiration of that period, a post-closure plan that includes the control, monitoring, and maintenance of the works carried out, which it must execute during the subsequent 15-year period… Having complied with the presentation and approval of the requirements mentioned in the preceding points, the MS undertakes to grant the renewal of the sanitary operating permit for the Los Mangos Sanitary Landfill, for its technical closure, since the deposit and management of waste will be authorized only in the La Chanchera sector. It is understood that the latter would lapse if the technical closure of cells 1 through 7 of the Landfill is not simultaneously complied with. Furthermore, it is also understood that no new intake of waste at La Chanchera is authorized after two years from the signing of this conciliation agreement…WPP undertakes to notify, with one year's notice prior to the agreed cut-off date, and with acknowledged receipt documents proving notification to the MS, all of its clients including the Municipalities and other Public Administrations that deposit waste in said Landfill, of the date herein provided for the conclusion of its use in the La Chanchera sector to be authorized for this purpose. It is understood that the date provided for the operation of the Landfill is non-extendable; the deposit and management of waste will cease earlier if the authorized space at La Chanchera is exhausted…It is understood that unjustified non-compliance with the schedule and the works established in the preceding points may entail the lapsing of the granted sanitary permits and the report to the Judge on the enforcement given to this conciliation agreement” (Images 180 to 188 of the digital judicial file). 14.- That the plaintiff herein requested an extension of the operating permit for the “Los Mangos” sanitary landfill, this being rejected by official letter DR-CN-1707-2013 dated June 21, 2013, based on the fact that the conciliation agreement does not enable extensions. (Folios 3020 and 3021 of Volume 10 of the administrative file). 15.- On July 3, 2013, the Unidad de Rectoría de Salud Central Norte issues follow-up report CN-URS-815-2013 indicating that as of June 5, 2013: “In cells 1 through 7, the technical closure was completed… Garbage is being received in cell #11 and part of #8. Cells #9 and #10 are not built, nor projected at this time… The technical closure of cells 1 through 7, in June 2012, had completed one year since its conclusion, as reported by Engineer García; they are currently in post-closure work… Observing the progress of cell #11 and the remaining level of cell #8, on the day of the inspection, it seemed that by July 9, 2013, available space would remain, so they must fill the rest of the cell with earth and proceed with the technical closure… Cells #9 and #10 will not reach the opening process; however, this area of the chancera was authorized for the recovery of the area, through the removal and transfer of old and buried garbage to impermeabilized cells enabled for proper treatment… In accordance with the foregoing and the stipulations of the Conciliation Agreement of July 8, 2011, as of July 9, 2013, they must cease receiving waste and dedicate themselves to the exclusive work of technical closure and recovery of the rest of the la chancera zone…” (Folios 3111 to 3113 of Volume 10 of the administrative file). 16.- That on July 9, 2013, through official letter CN-ARS-A2-0964-2013, the Área Rectora de Salud Alajuela 2, Región Central Norte of the Ministry of Health issues a warning of no waste intake and technical closure works for the “Los Mangos” sanitary landfill. (Folios 3095 and 3096 of Volume 10 of the administrative file). 17.- That on December 10, 2014, the Technical Closure Plan for cells 8 and 11 of La Chanchera is submitted by the plaintiff, this being approved through official letter CN-ARS-A2-0477-2015 of March 3, 2015, with the requirement for the plan for pits 9 and 10, a requirement reiterated in official letter OS-ARS-A2-025-2015 of July 30, 2015, and CN-ARS-A2-738-2016 of June 2, 2016, all from the Área Rectora de Salud Alajuela 2, Región Central Norte of the Ministry of Health. (Folios 3284 to 3316, 3325, 3337, 3445, and 3446 of Volume 11 of the administrative file). 18.- That given a new request for the reopening of the sanitary landfill, the Área Rectora de Salud Alajuela 2, Región Central Norte of the Ministry of Health, through official letter CN-ARS-A2-2284-2015 dated November 20, 2015, denies the petition and indicates that the landfill is in a post-closure stage and nothing can be built on those lands until 20 years have elapsed. (Folio 3332, 3333, and 3384 of Volume 11 of the administrative file). 19.- That on June 15, 2016, a closure plan for cells 9 and 10 is submitted by the plaintiff herein, which is rejected by official letter DR-CN-1752-2016 dated June 20, 2016, given that “the submitted plan does not fully comply with the technical requirements and requisites to be contemplated in said technical closure according to what was previously stated,” a document prepared by the Dirección Regional de Rectoría de la Salud Central Norte with an official from the Municipality of Alajuela. (Folios 3493 to 3496 of Volume 11 of the administrative file). 20.- That on the occasion of sanitary order OS-ARS-A2-025-2015 of July 30, 2015, which sought to enforce the prior act CN-ARS-A2-0477-2015, the plaintiff company herein filed a revocation appeal with subsidiary appeal, the appeal being resolved by resolution DM-A-461-2016 of the Minister of Health at that time, who, for what interests us, indicated in its operative part (Por tanto): “… Now, in order to complete the technical closure of the site, it is necessary that the Health Authorities of the three Management Levels (Central Level, through the Dirección de Protección al Ambiente Humano, as well as the Dirección Regional Central Norte and the Dirección del Área Rectora de Salud Alajuela 2), must coordinate what is necessary with the Municipality of Alajuela in order to complete the technical closure process of the cited sanitary landfill, which could involve the transfer and disposal of earth or of earth and waste in the cells that remained unfilled, so that – from that moment on – the technical closure of the site may continue, since as long as that does not occur, said technical closure cannot be concluded…” (Folios 3429 to 3439 of Volume 11 of the administrative file). 21.- On the occasion of what was indicated in the preceding point, the plaintiff party begins to once again introduce waste into the landfill, with the consequently issued official letter already referred to, CN-ARS-A2-738-2016 of June 2, 2016, from the Área Rectora de Salud Alajuela 2, Región Central Norte of the Ministry of Health, which, in addition to reminding of the closure plan for pits 9 and 10, emphasizes that what was resolved by the Minister is not an authorization to continue the waste receipt activity, this activity immediately having to be suspended, a statement that is subsequently confirmed by the Minister of Health himself in official letter DM-A-936-16 of June 13, 2016 (Folios 3445-3446 and 3497 to 3504 of Volume 11 of the administrative file). 22.- As a result of a complaint and inspection conducted by Health authorities, on January 29, 2018, sanitary order OS-CN-ARS-A2-016-2018 is issued by the Área Rectora de Salud Alajuela 2, Región Central Norte of the Ministry of Health, ordering the suspension of waste transport activities as well as solid waste transfer activities from collection units to higher capacity units. (Folios 3614 to 3634 of Volume 12 of the administrative file). 23.- That by vote 10883-2018 of July 6, 2018, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) resolves an amparo appeal under case file 18-007857-0007-CO which, in what is of interest, indicated: “Giselle Amador Muñoz and Ronald Enrique Mora, in their capacity as Minister and Director of the Área Rectora de Salud de Alajuela 2, both of the Ministry of Health, or whoever holds those positions in their stead, are ordered to adopt, within a period of 15 business days counted from the notification of this judgment, the measures that are necessary within the exercise of their competencies, to provide a comprehensive and definitive solution to the problem reported by the appellant party, in consideration of the operation of the sanitary landfill in question, the foregoing, if another legal cause does not prevent it.” (Images 320 to 335 of judicial file 18-007857-0007-CO provided on evidence CD). 24.- That on September 17, 2018, the plaintiff party requests, by virtue of the vote cited in the preceding consideration, that it be authorized to receive waste at La Chanchera in order to be able to completely fill cells 8 through 11 inclusive. (Folios 3818 to 3823 of Volume 12 of the administrative file). 25.- By official letter CN-ARS-A2-1741-2018 dated September 21, 2018, from the Área Rectora de Salud Alajuela 2, Región Central Norte of the Ministry of Health, the petition filed by the plaintiff company dated September 17, 2018, is rejected, indicating that the appeal refers to the claim made before the Constitutional Chamber regarding the issue of waste transfer, not the operation of the landfill, which does not have permits of any kind. (Folios 3824 to 3826 of Volume 12 of the Administrative file). 26.- The preceding act was challenged by the plaintiff company, the revocation appeal being declared without merit by resolution DRCN-AJ-J-706-2018 of the Dirección Regional Rectoría de la Salud Central Norte, and the appeal by resolution DM-A-1069-2019 of the Minister of Health. (Folios 3830 to 3832, 3844 to 3846, and 3886 to 3892 of Volume 12 of the administrative file).
II.- UNPROVEN FACTS: Of importance for the resolution of this matter, we have as not proven: 1) That the plaintiff firm disproved the unauthorized waste transfer activity at the property called “Los Mangos” landfill. (The proceedings). 2) That the plaintiff company accredited that the only way to carry out the technical closure of an incomplete cell or one pending filling is by a method proposed by them. (The proceedings). 3) That the plaintiff accredited that the method ordered by the sanitary authorities is incorrect or inconsistent with the rules of science and technique, or, that it causes environmental damage. (The proceedings). 4) That there is authorization for the use of cells 8, 9, 10, and 11 of the “Los Mangos” landfill at the place called “La Chanchera” outside the terms of the conciliation agreement homologated by resolution 1084-2011 of the conciliation section of this Court. (The proceedings). 5) That vote 10883-2018 of July 6, 2018, issued by the Constitutional Chamber, was related to the operation of the sanitary landfill as a final destination for waste. (The proceedings).
III.- REGARDING THE ARGUMENTS OF THE PLAINTIFF PARTY. SUBJECT MATTER OF THE PROCEEDING: In summary, the plaintiff in its lawsuit and in conclusions bases its theory of the case on the fact of being the owner of the “Los Mangos” sanitary landfill, which undertook the task of reconversion of the former “La Chanchera” dump, being the party environmentally and sanitarily responsible for that project. On the occasion of the conciliation agreement reached within judicial file 11-002733-1027-CA processed in this court, the treatment of solid waste was ordered and an attempt made to complete the technical closure of the reconversion process of the former “La Chanchera” dump, with the State allowing the operation of the sanitary landfill until a certain date that has already expired; however, the landfill did not reach the total volumetric capacity to receive solid waste. It considers that said conciliation agreement does not constitute res judicata, not only due to the absence of the elements for that to occur, given that what is challenged here constitutes acts subsequent to said agreement, but also because said agreement was framed in an ante causam precautionary proceeding and not a declaratory judgment one. After said agreement, the plaintiff again requested to continue receiving solid waste in its landfill, in accordance with what was ordered by the Constitutional Chamber in vote 10883-2018, which, in its opinion, despite not being a party, does bind them, affirming that, as of the date of filing the lawsuit, cells 8 through 11 inclusive continue without reaching the capacity for receiving solid waste, for which reason it requested authorization from the Área de Salud Alajuela 2 for the exclusive purpose of completing those 4 cells (not for another activity such as a supposed transfer station), with the petition being rejected by official letter CN-ARS-A2-1741-2018. To this, the ordinary revocation and appeal remedies were filed, the revocation being resolved by the Dirección Regional de Rectoría de la Salud Central Norte, and not by the issuer of the base act, this being rejected and the appeal elevated to the Minister, who by resolution DM-A-1069-2019 rejected the appeal, alluding in both cases to a supposed waste transfer station that does not exist and which was not the subject matter of the petition filed, in addition to omitting an express pronouncement regarding formal allegations set forth in the appeal. As a consequence of the foregoing, given the refusal to complete the volumetric space of the cells, it is materially impossible to achieve the technical closure of the sanitary landfill and a violation of Article 3 of Decree 38928-S, regulation on sanitary landfills, specifically, of the technical definition of “useful life” given by said regulation and its link to the preliminary design approved with the project, its modification “putting at risk the fulfillment of the proposed environmental objectives and the correct functioning thereof, since, by not using the landfill's capacity in its entirety, the calculations and projections made in the design stage, which contemplate the use of 100% of the cells, would vary by modifying the operating parameters.” Consequently, the acceptance of less than 100% use of each cell is impossible, as contained in Articles 12 and 32 of the cited regulation, not falling within the exception scenarios (force majeure), the decision taken by the Ministry of Health being contrary to the rules of science and technique and a deviation of public purpose, not to mention a non-application of what was resolved by the Constitutional Chamber to provide a comprehensive and definitive solution for the sanitary landfill, since what was resolved, instead of providing a solution, maintains the problem; thereby, if the position is maintained, the State must consequently expropriate and take charge of the landfill, relieving its represented party of environmental and sanitary liability. Regarding the resolution that resolved the revocation, it considers that it is null because it was resolved by a body other than the one that issued the act, violating article 350.1 of the LGAP and 60 of the Organic Law of the Ministry of Health, an aspect omitted from pronouncement in the appeal act before the Minister of said branch. The plaintiff party considers that this conduct has caused it material damage (daño material) and objective moral damage (daño moral objetivo), as well as loss of profits (perjuicios).
REGARDING THE STATE'S ARGUMENTS: In summary, the State's representation indicates both in its response and in its closing arguments that this matter was already settled upon the finality of the conciliation agreement of July 8, 2011, which established a maximum execution deadline for receiving waste as of July 8, 2013. Furthermore, the invocation of Constitutional Chamber ruling 2018-10883 refers to the entry of solid waste into the landfill (relleno sanitario) and the operation of a transfer station unauthorized by either the Ministry or the Municipality, never to the operation of the landfill as such, a fact demonstrated by the attempt to obtain a pronouncement from that Court, which rejected the petition by resolution at 9:15 a.m. on November 17, 2019. It affirms that the claims are contrary to the legal system and impossible, since there is a conciliation agreement with the effect of substantive res judicata (cosa juzgada material), which makes express reference to the impossibility of receiving waste in cells 8 through 11 of the "La Chanchera" landfill, thereby seeking in this venue to circumvent what was provided therein, since "Once the agreed term was fulfilled, its technical closure would proceed regardless of whether the cells authorized to receive waste had space or not, since the term agreed between both parties was inextendable… the present lawsuit seeks to contravene what was already agreed between both parties regarding the definitive closure of the Sanitary Landfill Los Mangos owned by the plaintiff, since its main claim is to be authorized to continue receiving solid waste, which necessarily implies reopening the Landfill for its operation," consequently making it irrelevant whether or not there is available capacity; the term elapsed, and thus the agreement must be complied with. It clarifies that within judicial file 11-002733-1027-CA, the petition for annulment of the conciliation agreement was already decided by resolution 758-2019-C, likewise rejected in the execution file of said proceeding by resolution 414-2020, and its rejection confirmed on appeal by resolution 530-2020-I of Section I of the Court of Appeals, thereby demonstrating that the party seeks to reiterate arguments in this proceeding and to once again attempt to disregard the res judicata effects of the conciliation agreement or, failing that, to reopen or review what was therein provided. Thus, the challenged resolutions decide the rejection of the reopening of the landfill in accordance with the law, as well as demonstrating that we are in the presence of an inadmissible lawsuit. It points out that the argument referring to the contradiction with the technical definition of useful life (vida útil) provided in the regulation was not a grievance raised at the administrative level, and thus cannot be introduced as a different argument in this venue. Regarding the fact that the appeal for reversal was decided by an instance different from the issuer of the underlying act, it considers that this is not sufficient reason to invalidate what was decided. Consequently, there is no basis for the claim for damages, as there is no right upon which to sustain it. Thereby requesting the rejection of the lawsuit and the award of costs with their respective interest.
V.- SOME CONSIDERATIONS REGARDING THE OBLIGATIONAL REGIME OF FINAL TREATMENT OF SOLID WASTE. In view of the substantive matter, it is important to bring forth a series of general considerations regarding the thema decidendi, specifically, the obligational regime entailed by the final treatment of solid waste, under the form of a landfill (relleno sanitario). In general, we can currently state that every productive and potentially lucrative activity possesses a series of limitations inherent to the so-called police power control exercised by the State, understood as a whole, which manages private interests in the generation of goods and services, finding the foundations of this activity in the Constitution itself, looking to numerals 11, 21, 45, 46, 50, and 69 of our Magna Carta, usually materialized in aspects inherent to urban planning law in the control of both constructive activity and the development of human activities. Thus, within urban planning law, a plurality of public competencies converge, including oversight, surveillance, control, and authorization, whether concurrent or, in some cases, joint. Limiting ourselves to the regime for controlling productive activities, we find, within such manifestations of urban planning police power, interventions in private activity before, during, and after it is carried out, through permits, licenses, and authorizations in the first case, and inspections and oversight in the second and third cited cases. By way of example, for the establishment of a goods business (such as a grocer), we find at a minimum, at the private level, the participation of the property owner, whether because they are the developer of the activity themselves, or by giving their authorization, lease, or other modality so that the physical space of their domain is designated for the development of the activity. Meanwhile, at the public level, we note the participation of the local government in the municipal location resolution, the positive land-use certificate; the participation of the Ministry of Health with the sanitary operating permit; and the Ministry of Finance with the taxpayer registration; all necessary for obtaining the municipal business license that lawfully allows the exercise of the activity for profit. Now, it is possible to continue adding concurrent competencies depending on the nature of the activity to be carried out, potentially finding the necessary participation of the National Environmental Technical Secretariat (SETENA) with the approval of environmental management plans and environmental fragility and feasibility studies; the Ministry of Environment and Energy; the National Groundwater, Irrigation, and Drainage Service; the Ministry of Agriculture and Livestock; among others, insisting, of course, that the participation of such public bodies is subject to the type of good or service involved, furthermore having subsequent control and oversight competencies, including other institutions such as the Administrative Environmental Tribunal. With this, it is not surprising that the public sphere infers control over private activity legitimately enabled by the Constitution, for the sake of guaranteeing a healthy and ecologically balanced environment, the correct use of land, and respect for the limits of development and exploitation of private property. Again, the intensity of such controls varies depending on the activity in question, with those qualified or classifiable as hazardous being those that must bear, with greater force, administrative controls, even leading to the requirement of having technical criteria (assigned professionals – responsible parties), activity management and development plans, controlled inspections, among other forms of intervention in private activity which, upon detection of an irregularity or non-compliance, and eventually the negligence or failure to take corrective action regarding the conduct, can lead to the shutdown or even permanent closure of the activity in question. Now, in this state of affairs, the activity of final disposal of solid waste constitutes, par excellence, one of the hazardous activities whose administrative control is particularly intense. Focusing, of course, on the modality of final treatment through the landfill system, and setting aside other systems of final waste treatment such as incineration, this activity presents particular characteristics, in terms of the obligational regime, that differ from other activities, as will immediately be detailed. Specifically, we affirm that the obligational regime surrounding the landfill activity possesses an administrative-legal duality, with elements of a personal nature on one hand and elements of a real nature on the other. That is, the enabling administrative act produces effects both against a specific administered party who will not only benefit from the respective enabling title and who is constituted, in turn, as the responsible party for it, but simultaneously, this will cause an effect of real scope on the property where the activity is to be carried out, which transcends a mere administrative act of a temporary nature, becoming a true urban planning limitation for the property, its owner, and subsequent owners, in what the doctrine terms or knows as the creation of a propter rem obligation (obligación propter rem). We can demonstrate this affirmation – continuing with the example above – with the case of non-compliance with sanitary measures by a certain grocer who loses their business license and their sanitary operating permit, with no obstacle existing so that, subsequently, a new administered party who corrects the conduct or simply does not carry out the action that was reproached against their predecessor and adjusts to the activity's parameters, can obtain – in the same place – another authorization identical to the prior one. This scenario is not possible to carry out ceteris paribus (under equal conditions) in a parallel to the landfill activity because the latter extends the liability regime for a long time even after the commercial activity (of receiving waste) has ended, and which affects, by way of an urban planning limitation, the use of the property by successive owners of the property registration, who under no circumstance acquire it originally, but rather bear such limitations in the exercise of their ownership powers, to the point of having to bear, without right to any claim pursuant to the second paragraph of constitutional numeral 45, interventions by public authorities on the land, if necessary, or the possibility of continuing, restarting, or modifying the same activity. Now, for a correct equilibrium of the foregoing, it is clear that there must be control in the exercise of such powers and objective parameters that allow, without sounding tautological, for the administrative control to be controlled in turn, in this case, by this contentious-administrative jurisdiction in application of Constitutional Articles 11 and 49 in relation to numerals 1, 2, 36, 42, and 122 of the Contentious-Administrative Procedural Code. Specifically, in the landfill activity, we find a particular predominance of technical criteria as an objective parameter of control and oversight not only of the administered party but of the oversight administration itself, this, of course, in subjection to the provisions of numeral 16 of the General Law of Public Administration, which provides that "1. In no case may acts contrary to univocal rules of science or of technique, or to elementary principles of justice, logic, or convenience, be dictated. 2. The Judge may control the conformity with these non-legal rules of the discretionary elements of the act, as if exercising a legality review," allowing this norm to concretize the principle of the prohibition of arbitrariness, both in the preparatory stages, during the execution of the activity, and subsequently, once it has ceased. At the regulatory level, we find parameters in the Regulation on Sanitary Landfills, initially established by Decree 27378-S, which was in force from October 23, 1998, until November 14, 2014, and subsequently by Decree 38928-S, which is in force to date. The landfill (relleno sanitario) is defined in the first norm as the "Technique by which waste is deposited in cells (celdas) duly conditioned for this purpose and where it is spread, arranged, compacted, and covered daily. Its purpose is to prevent and avoid damage to health and the environment, especially from contamination of water bodies, soils, the atmosphere, and to the population by impeding the propagation of arthropods, carrion birds, and rodents, which are agents harmful to health," and in the second as "the technique by which solid waste is daily deposited, spread, arranged, compacted, and covered using machinery. Its purpose is to prevent and avoid damage to health and the environment, especially from contamination of water bodies, soils, the atmosphere, and to the population by impeding the propagation of arthropods and rodents." It is necessary to bring forth the technical concept of "cell" (celda), which is conceived as a "geometric conformation given to solid waste and its cover material, duly compacted, as part of the landfill technique." In general, the activity under study consists of the opening in the ground (use of subsoil) of pits whose technical denomination is "cell" (celda), which is enabled for the reception, compaction, and finally confinement of solid waste. The cited regulation permits two work methodologies, the so-called "Manual Landfill" (Relleno Sanitario Manual) and the "Mechanized Landfill" (Relleno Sanitario Mecanizado), the latter being mandatory when the landfill is intended for receiving waste from populations that generate more than 40 tons daily (Art. 5 of Decree 38928-S) and which is the one of interest in this case, as it is a methodology that "requires heavy equipment both for its construction and for its operation, as well as control and monitoring mechanisms for its functioning" (Art. 3.l ejusdem). This activity necessarily includes a use of the soil and subsoil of a determined property, generating a variation in the composition of the land, in accordance with the nature of the approved project, given that cells may be designated for the final disposal of ordinary and/or hazardous waste, defined respectively as "Waste of a domestic nature generated in dwellings and in any other source, presenting compositions similar to those of dwellings. Excluded are special handling or hazardous waste, regulated by the Integrated Waste Management Law" for the former, and "Waste which, due to its chemical reactivity and its toxic, explosive, corrosive, radioactive, biological, bioinfectious, and flammable characteristics, or which due to its time of exposure may cause damage to health or the environment" for the latter. A consequence of what has been said so far is that such waste remains in the subsoil, technically confined – in principle – and it is precisely this that causes the limitation on ownership powers (264 of the Civil Code), which manifests as a real encumbrance and a propter rem obligation (obligación propia de la cosa). With this, given the nature of the referenced activity, the land where the indicated cells are located remains affected regardless of the owner and governed by technical aspects, linked to the approved management project and the type of waste destined for that physical space, this latter aspect being a differentiating element from other activities, given the need to maintain an intervention at the site, subsequent to the closure or cessation of waste reception (an activity we can qualify as operational – commercial in accordance with numerals 32 to 35 of the regulation under study), at the expense of the project's responsible party, an activity called technical closure (cierre técnico) (Articles 41 to 44 idem), together with the property owner who must bear this intervention. And after the technical closure, there still persists, over each cell, a limited future use for a minimum of 20 years (Article 46 of the cited regulation), which modulates the conditions or possibilities for construction by the responsible party, a third party, or the owner. Contrary to other industrial-commercial activities, the landfill, from a temporal perspective, is always finite in nature, given that the enabling of commercial operation (lucrative reception of waste) is only possible while there is a useful life (vida útil) of the landfill, a concept defined in the aforementioned regulatory norm as the "Estimated period of time to fill the totality of the cells with waste, including their final configuration in accordance with the design criteria contained in the respective design report and other requirements established in this regulation" (Art. 3.p). Thus, in general, one who obtains an enabling act and becomes the responsible party for the landfill activity must necessarily know, from the stage prior to the issuance of said enabling act, without the possibility of alleging ignorance of the applicable legal framework, that there exists an obligational regime that subjects them not only during the period authorized for the commercialization of the service (lucrative reception of solid waste), but also that they bear, once the useful life of all the cells of the approved project has been exceeded, a period for executing closure works, having to cover at their own expense the costs this entails, both in the stage when the cells are active and during the technical closure period, not neglecting to highlight the burden they must also bear regarding the investments necessary from the perspective of science and technique that must be carried out in the landfill field, its cells, and surroundings, for the purpose of complying with environmental-sanitary measures ordered by the competent authority; while on the other hand, the owner who has permitted this use to be carried out on their domain must bear the limitations for the time as described above. Now, this would be a typical normal scenario of an activity such as the one studied, as we find two exceptional scenarios that interrupt the course of events we have set out: one related to force majeure events (Art. 32) and the other arising from the suspension, revocation, or non-renewal of the permit for causes attributable to the administered party (Articles 30, 45). In both scenarios, the project's execution is interrupted, necessarily causing a design adjustment. Specifically, unlike the example we used previously for comparison – the grocer – the landfill cannot limit itself to its closure/shutdown of activities, but rather, precisely, the two aforementioned events cause, more than inactivity, the execution of new tasks, to be exact, the acceleration of technical closure works (Arts. 41 to 44 of the regulation) and the need to present the respective plans and design for the execution of the technical closure. In other words, the cited scenarios cause the impossibility of continuing with the exercise of the enabled activity (lucrative reception of waste), but do not inhibit or exempt the responsible party from the technical closure works. It must be noted, in this regard, that this is neither a new burden nor an additional burden, since from the genesis of the enabling act, the responsible party bears the obligation to carry out this closure activity, which does not constitute it as an extraordinary task. This is an opportune moment that allows us to bring forth the information provided by the regulation that there are two modalities of technical closure: that which does not include new cells (Art. 43) and the so-called conversion of a dump to a sanitary landfill, the rules for the latter being – basically – the solution for regularizing informal final waste destination activities (dumps), being basically the processing of a new landfill (Art. 44). The foregoing leads us to one of the final general aspects, regarding the refusal or omission of the responsible party to both present the technical closure designs and execute the works as such. In this regard, we refer to the solution indicated by the General Law of Public Administration in its numeral 149, which provides us with the possibility of: forced compliance, substitute execution, and forced execution by means of constraint on the assets of the administered party (action for recourse). Any of these will necessarily imply that the property owner bears the intervention under the indicated terms, without the possibility of any claim, the foregoing without prejudice to the eventual scenario of claiming damages attributable to the refusing party that causally causes the inconvenience.
VI.- SUBSTANTIVE LIMITING ASPECTS. PRE-EXISTENCE OF A CONSOLIDATED LEGAL SITUATION VIS-À-VIS THE CLAIMS OF THE PROCEEDING. NON-APPLICATION OF THE PROCEDURAL INSTITUTE CALLED "RES JUDICATA": As has been indicated in the first section of the operative part of this judgment, as well as in the plaintiff's presentation in this proceeding, a claim for annulment of three administrative acts (claim 1.a) is being discussed here, specifically, official notice CN-ARS-A2-1741-2018, resolution DRCN-AJ-J-706-2018, and resolution DM-A-1069-2019. In turn, it considers that, upon the eventual declaration of nullity of these actions, this consequently causes the effect of compelling the defendant, specifically the Ministry of Health, to authorize the continuation of receiving solid waste at the Sanitary Landfill Los Mangos, until filling the capacity of its cells 8, 9, 10, and 11 (claim 1.b), and concomitantly, the duty to compensate for damages caused by the effects of such actions (claim 1.c). As can clearly be observed, there exists in the approach under study a clear causality and connection among the claims, which it is relevant to analyze beforehand, in view of the defendant's allegations of res judicata (cosa juzgada). Court's Criterion: As was decided interlocutorily via resolution 2054-2019, we are not in the presence of the legal assumptions to indicate that resolution 1084-2011 issued by the Conciliation Area of this Court within judicial file 11-002733-1027-CA, which homologates the agreement between the parties to this process, can directly affect the claims of this cause; however, it does generate a consolidated legal situation that breaks the causality alleged by the plaintiff company, as will be indicated below. The central affirmed idea is that, in an eventual annulment of the challenged acts, the impediment to the continuation of receipt of solid waste for cells 8, 9, 10, and 11 of the area called "La Chanchera" would be lifted, which is not acceptable in view of the consolidated legal situation caused by the aforementioned judicial homologation resolution 1084-2011, concerning the following aspects: From the case file, it is evident that the enabling of the area called "La Chanchera" was granted for two purposes: on one hand, to procure the technical closure of the project for cells 1 through 7, which is the subject of sanitary order CN-ARS-A2-011-2011 (proven fact 9); and on the other hand, "to treat the waste already located in the sector known as La Chanchera, as well as jointly in that same sector; to begin treating the entry of new waste," however, establishing a final term for the entry of new waste, namely, July 8, 2013. It is worth highlighting that this term has not been modified or eliminated administratively or judicially subsequently, becoming a consolidated situation. In other words, there is no enabling title in favor of the plaintiff herein subsequent to said date for the waste reception activity; rather, the actions have revolved around the completion of closure works. Thus, even in the event that the challenged acts were declared null, the birth of the obligation sought by the plaintiff, that the Ministry of Health be compelled to grant the permit in the alleged terms, would not occur – automatically or in a derivative manner. For this reason, given the referenced consolidated legal situation, the claim indicated as 1.b would be inadmissible. With this line of thought, the discussion as to whether what was agreed upon in a conciliation at the precautionary stage produces res judicata or not becomes inconsequential, given that, as has been set forth, this discussion does not have the virtue of affecting what has been decided.
VII.- ANALYSIS OF RELEVANT BACKGROUND AND RELATED EVENTS. SCOPE OF RULING 10883-2018 OF THE CONSTITUTIONAL CHAMBER: For greater clarity in the analysis of the claim for annulment of acts CN-ARS-A2-1741-2018, resolution DRCN-AJ-J-706-2018, and resolution DM-A-1069-2019, it is necessary to indicate the context in which they were issued and their relationship (or lack thereof) to the amparo appeal issued in constitutional file 18-007857-0007-CO. At the time Constitutional Chamber ruling 10883-2018 was issued, the state of affairs in the "Los Mangos" landfill project could be traced back – in terms of actions – to the petition filed on July 15, 2016, in which the plaintiff herein had presented the closure plan for cells 9 and 10, given that the closure project for cells 8 and 11 had been approved since March 3, 2015, by official notice CN-ARS-A2-0477-2015, and therefore, the approved activity schedule was being executed (visible at folio 3325 of Volume 11 of the administrative file). Unlike the previous project, the one presented for the indicated cells 9 and 10 was rejected on June 20, 2016, by a resolution issued by health officials and the municipality of Alajuela under act identified as DR-CN-1752-2016 (visible at folios 3493 to 3496 of Volume 11 of the administrative file), an act that was challenged and confirmed at the initial instance and on appeal. Thus, at the time the complaint was received and the inspection was carried out for a supposed waste transfer activity in January 2018 (folios 3629 to 3634 of Volume 12 of the administrative file), the plaintiff herein had not yet fully complied with its obligations in the technical closure stage, having failed to present, in adjustment to the guidelines required for it, the closure plan for cells 9 and 10. It is from that moment that the conflict with the plaintiff begins due to the cited activity that lacked a sanitary permit and municipal authorization, which resulted in sanitary orders and inspections (see, for example, the inspection dated March 5 and July 9, both of 2018, visible at folios 3656, 3657, 3760 to 3767 of Volume 12 of the administrative file) and even a criminal complaint under file 18-002968-0305-PE (Folios 3777 to 3786 of Volume 12 of the administrative file) which, for the merits of the litis, are not for analysis by this chamber since they were not challenged in this matter, but they do constitute a secondary event of relevance that the plaintiff did not discredit in the case file, such that its affirmation that the waste transfer activity did not exist or existed is discredited by the cited probative evidence contained in the case file. We clarify that we consider these to be relevant secondary events, given that it is this activity that causes the initiation of the processing of the already referenced amparo appeal file and that culminates in the month of July 2018 with the issuance of ruling 10883-2018. Subsequent to that, we find the underlying petition filed by the plaintiff with a receipt date of September 17, 2018 (visible at folios 3818 to 3820), addressed to the Alajuela 2 Health Governing Area of the Ministry of Health, in which it is titled "Pending Tasks for Technical Closure of the Sanitary Landfill Los Mangos Regarding What Was Ordered by the Constitutional Chamber in Ruling No. 10883-2018." This petition from the plaintiff company affirms that the Ministry is remiss in the execution of the cited constitutional ruling by not providing a comprehensive and definitive solution to the operation of the Sanitary Landfill Los Mangos and not permitting its technical closure, which, in its view, "necessarily implies receiving a greater quantity of solid waste… in order to be able to fill cells 8 through 11 inclusive. That quantity of waste must be defined considering, beyond time, the volume still pending to be filled and the tonnage required for it. To proceed in any other manner is synonymous with impeding the technical closure of the landfill and, therefore, non-compliance with the judicial order issued by the Constitutional Chamber," additionally indicating that "The technical information for this Ministry to determine the respective tonnage has already been provided within judicial file 11-002733-1027-CA, and is known by the Administration," without providing any additional information of any nature. It should be emphasized here, according to the order of events set forth so far, that this requirement raised by the plaintiff necessarily implied the affecting of three previously consolidated situations: first, the effects of the conciliation agreement that established the final term of the waste reception operation stage of the landfill (July 8, 2013); second, the modification of the design – already approved and put into execution – of cells 8 and 11 that dated back to March 2015; and third, that at that moment, the plaintiff had not yet submitted for study, assessment, and eventual approval the design for the technical closure of cells 9 and 10, underlining that the cited request did not attach additional information beyond the simple written request in the terms that have been transcribed supra.
It is in light of this scenario that the Ministry issues the first act whose nullity is sought, which responds negatively to the requirement raised and is identified as the act dated September 21, 2018, of the Área Rectora de Salud Alajuela 2 of the Ministry of Health, CN-ARS-A2-1741-2018, which in its conclusions states that given the judicially approved conciliation agreement, after July 8, 2013, only the technical closure activity may be carried out in the landfill (relleno), that the amparo appeal refers solely to the irregular transfer station activity that lacks both health and municipal permits, insisting on the obligatory nature of suspending unauthorized activities. In response to this act, the plaintiff filed a revocation appeal with a subsidiary appeal on October 5, 2018, reiterating that its petition is based on what was resolved by the Constitutional Court, that the transfer station is not an activity of its represented entity, and on the need for, in order to carry out the technical closure, the entry of more waste to be authorized in order to fill cells 8 through 11. In response to the revocation appeal, the second act challenged here appears, resolution DRCN-AJ-J-706-2018 issued by the Dirección Regional Rectoría de la Salud Central Norte, which declares the horizontal appeal filed to be without merit and confirms the questioned base act, grounding the decision in the existence of a duty of the appellant that only authorized activities be carried out on said property, having to suspend the transfer station activity, that the conciliation agreement has the scope of material res judicata (cosa juzgada material) pursuant to Article 77 of the Código Procesal Contencioso Administrativo until there is another ruling that annuls or modifies it, and indicating that “Regarding the fact that the receipt of waste is imperative to finish the technical closure works, this point has already been raised on several occasions at the institutional level and before the Tribunal Contencioso Administrativo, without it having been accepted to date,” referring the matter to the Minister for the appellate review. Finally, upon the appellate review of the referenced base act, the last challenged act appears, resolution DM-A-1069-2019 issued by the Minister of Health, which rejects the appeal filed, alleging, among other reasons, that the oft-mentioned constitutional resolution “…at no time ordered the opening of the Los Mangos garbage dump (botadero de basura), as Mr. Chacón Gamboa erroneously interprets it, nor is his argument citing that: “The company I represent is not the interested party in that transfer station…” receivable, given that, despite his claims, the reality is that this activity is being carried out despite not having the respective Permiso Sanitario de Funcionamiento, so the arguments put forth in his appeal are not receivable…”.
Criterion of the Tribunal: The plaintiff's line of argument to attack these three administrative acts can be summarized as a challenge regarding the grounds (motivo) element, which impacts a deviation from the purpose (fin) component of the act, basing its theory of the case on three fundamental affirmations: The existence of an order from the constitutional jurisdiction to provide a solution to the landfill problem; that the solution is technical closure; that the only way to carry out the technical closure is through the entry of new waste to fill pits 8 through 11 of the “La Chanchera” sector; and consequently, the State's refusal through the challenged acts becomes illegal. This thesis is not entirely shared by this Chamber of Judges for several reasons, noting that, in the aspect where it does agree, it is that the sanitary landfill (relleno sanitario) — due to the time that has passed — must formalize the technical closure, especially considering that this should have occurred since July 2013, and this situation is independent of the existence or not of the Constitutional Chamber's ruling. Rather, it stems, as stated supra, from a natural or ordinary event in the development of the activity under challenge. Thus, the question of whether or not Voto 10883-2018 of the Constitutional Chamber has been breached by the defendant, the truth is that it in no way influences the merits of what is discussed here, although it is clear that, besides this not being the proper avenue to challenge a breach of what was ordered by said Constitutional Tribunal, the truth is that, as the State indicated in its conclusions, this argument was already heard and rejected at that instance, within the file 18-007857-0007-CO, specifically, in the resolution at 9:15 a.m. on November 17, 2019. Having resolved this point, let us analyze the other aspects of the merits of the matter.
VIII.- LEGALITY ANALYSIS OF THE CHALLENGED ACTS. Having purged the argument set forth in the preceding recital (considerando), we adhere to the aforementioned idea of the plaintiff firm in its theory of the case that the State does not permit — in the plaintiff's view — the technical closure of the landfill on the occasion of the challenged acts, and to that end, it is based on the fact (undisputed by the parties) that in the “La Chanchera” landfill area there are 4 cells that are still unfilled, and that the project approved from the beginning must be respected, along with the inapplicability of the res judicata (cosa juzgada) of file 11-002733-1027-CA, and that it must be allowed to finish or achieve the closure of each cell, through authorization to receive new solid waste to fill them, an element of science and technique pursuant to Article 16 of the LGAP in relation to numerals 8 through 11 of the Reglamento sobre Rellenos Sanitarios, and thus consummate the technical closure. For its part, the State insists that the existence or lack of available space in the cells is irrelevant, insofar as what was resolved in the conciliation agreement established a final, non-extendable term for the receipt of new material, a deadline the plaintiff accepted in the conciliation agreement and which it has attempted, in different instances, to disapply for its own benefit.
Criterion of the Tribunal: The reasoning proposed by the plaintiff cannot be addressed by this Chamber of Judges for several reasons. The first of these is the lack of support for two central ideas: on the one hand, the duty to adhere to the project initially approved by the Ministry of Health itself, and on the other, that only through the receipt of more waste can the remaining cells be filled and thus finalize the technical closure. This Tribunal interprets, in line with what has been stated so far, that the plaintiff does not seek the reopening of the ordinary sanitary landfill, but rather as a measure to, precisely, carry out its closure. However, the evidentiary problem in addressing this request becomes evident, and consequently, the central ideas indicated lack support for the following reasons: From the review of the case file, we find that the “original design” has been progressively modified throughout the history of the sanitary landfill, from the operation of cells 1 through 7 up to the project presented and contained in the conciliation agreement within file 11-002733-1027-CA, which framed the functionality of cells 8 through 11. That is, we can affirm that the project was not initially executed — as is apparent from the 12 volumes of the administrative file — as it was intended, neither in terms of design, nor in terms of the temporal realization that was planned. Now, in that order of ideas, no other administrative authorization is found for the project of cells 8 through 11 of the area called “La Chanchera” that was not the product of the oft-mentioned conciliation agreement, so we can affirm that, precisely, this is the design model or project that must be understood applicable to the case at hand. According to the above, the project design in those terms was categorical: as of July 8, 2013, the activity of receiving new solid waste ended, and the closure works had to begin immediately, and the closure or clausura project or design for the cells had to be presented. This brings us to the second reason that makes the request unaddressable in the opinion of those resolving this matter, which is that the project already has an approved closure design for cells 8 and 11 since March of 2015 (official notice CN-ARS-A2-0477-2015 cited above), with no arguments from the plaintiff suggesting that the State prevents the execution of this plan, that this plan contains the action sought to be authorized here, nor technical evaluative or evidentiary elements that justify the variation of the project in the intended sense or that this was previously requested at the administrative level. And regarding cells 9 and 10, these do not have an approved design, precisely because the plaintiff has not fulfilled its duty to present one, especially considering that the one proposed in June 2016 was rejected, with no technical proposal in this regard existing thereafter or upon filing this lawsuit, concluding, consequently, that there is a reprehensible legal position on the plaintiff's part, given the omission to fulfill the legal duty to present the closure project for the two indicated cells. As a third point, it is that no technical evidentiary support for the affirmation that the receipt of new material is the only way to carry out technical closure is apparent from the case file. Here, the plaintiff's argument is partially valid regarding the argument that cells — pursuant to the regulations applicable to the case — can only be closed when they exhaust their useful life, which, in simple words, boils down to them being filled. But it is not sustainable that, it is insisted, the “only” way to fill the cells is with new material; this Tribunal finds no technical evidentiary basis to support this affirmation, no documentary or expert evidence was offered in that sense. Rather, what can be observed from the administrative file is the pre-existence of firm administrative acts that were not challenged at the time, in which the health authorities indicate that the cells must be filled with soil, or soil and waste extractable from the landfill itself, as is apparent from resolution DM-A-936-16 of the Minister of Health, that act reiterating that the burden of financing the closure plan design corresponds to the party responsible for the landfill, and that it must be presented for its evaluation and eventual administrative approval, something that, it is reiterated, has not been fulfilled by the plaintiff regarding pits 9 and 10. Such solution issued by the defendant health authority has not been technically discredited in this matter, nor have evidentiary elements been provided that would lead this Chamber to assess that there is any type of irregularity, disproportionality, or irrationality in the current administrative decision indicated.
Corollary: The challenged base act CN-ARS-A2-1741-2018 contains two pronouncements: the rejection of the petition for entry of new material, along with the indication/order related to the amparo appeal and the impediment of the transfer station, a position maintained in the other challenged acts, resolution DRCN-AJ-J-706-2018 and resolution DM-A-1069-2019. For the reasons already indicated, it is concluded that the administrative position contained in said administrative acts is reasonable and in accordance with the law, so it is not possible to determine defects in the grounds (motivo) element of the challenged acts, and consequently, the allegation of deviation from the purpose (fin) of the act has also not been demonstrated. Therefore, these grievances must be rejected.
IX.- SPECIFIC ANALYSIS OF THE ALLEGED FORMAL DEFECT IN ACT DRCN-AJ-J-706-2018: Concurrently, the plaintiff company challenges the legal validity of act DRCN-AJ-J-706-2018 in the form (forma) component regarding competence (competencia), as the decisional composition of the horizontal appeal filed was broken, because the revocation was resolved by a body different from the one that issued the base act. In summary, the base act identified as CN-ARS-A2-1741-2018 was issued by the Dirección Área Rectora de Salud Alajuela 2, belonging to the Dirección Regional de Rectoría de la Salud Central Norte of the Ministry of Health, while the resolution of the revocation appeal, identified as DRCN-AJ-J-706-2018, was issued by the Dirección Regional de Rectoría de la Salud Central Norte of the Ministry of Health. This situation, in the plaintiff's view, implies the existence of two appellate instances, which is irregular, in addition to a defect regarding the competence of the act and/or an evasion of responsibility by whoever issued the base act.
Criterion of the Tribunal: In principle, the autonomous challenge of the appeal that resolves horizontally, i.e., the revocation appeal, is inadmissible as it would prevent the possibility of filing an appeal against what resolves an appeal, which, if allowed, would generate an endless challenge process. An exception exists when the revocation act itself modifies or eliminates the base act it is reviewing (thus constituting a new base act), or when, in the absence of filing an appeal or the impossibility of filing one (as is the case with the reconsideration appeal), what is resolved horizontally concludes the administrative proceedings and consolidates what was resolved. However, in cases where the revocation appeal is followed by an appeal, except for the first scenario already indicated, its autonomous filing is inadmissible, since the challenge makes sense jointly, insofar as a potential defect in the appellate act would, by reflection, affect what was resolved in the revocation. In this order of ideas, the plaintiff is correct that the authorities issuing the base act and the one resolving the revocation are different, on the grounds that whoever resolves the latter is the superior of the former, without it being possible to determine in the case file the existence of the respective avocation. However, the scope of this defect must be analyzed, insofar as it affects the formal component and causes the annullability of the act (relative nullity, nulidad relativa), not its absolute nullity (nulidad absoluta) (defect in grounds, content, purpose). Thus, in an analysis of the significance of the defect, we point out that the challenged act did not modify the base act CN-ARS-A2-1741-2018, and the plaintiff does not state what the impact on its sphere of interests was because the superior of the issuer of the base act resolved the revocation, nor does it allege defenselessness, much less that the decision would have been different if another body had ruled. This being the case, pursuant to Article 223 of the Ley General de la Administración Pública, which provides that: "1. Only the omission of substantial formalities of the procedure will cause nullity of the proceedings. 2. A formality shall be understood as substantial when its correct performance would have prevented or changed the final decision in important aspects, or whose omission caused defenselessness." We find that, making the allegation of nullity for nullity's sake not addressable, it is possible to determine that there are no elements of significance to invalidate the proceedings, and an eventual declaration of nullity does not possess the capacity to modify what was resolved by the other challenged acts; this argument must be rejected.
X.- ANALYSIS OF THE MAIN CLAIMS: In line with what was resolved in previous recitals (considerandos), main claim a), regarding the nullity of the administrative acts (i) Official notice CN-ARS-A2-1741-2018, (ii) Resolution DRCN-AJ-J-706-2018, (iii) Resolution DM-A-1069-2019, must be rejected, as it is confirmed that there are no defects that invalidate what was resolved at the administrative level, nor the reasonableness and proportionality of what was indicated therein. As for claim b), by connection, this claim must be rejected, a situation that persists even if analyzed as an autonomous claim, reiterating, given the reasons set forth in previous recitals. Consequently, in the absence of a sufficient anti-juridical basis, the sufficient elements to give rise to the constitution of an indemnification credit are not present, so the appropriate course is the rejection of the indemnification claims for damages, identified as claims c), d), and e) of the lawsuit.
XI.- REGARDING THE SUBSIDIARY CLAIMS. INADMISSIBILITY. OBLIGATION TO FULFILL THE BURDENS OF THE SANITARY LANDFILL OWNER: Throughout this process, the plaintiff did not set forth in its theory of the case the motives, reasons, and evidence supporting the subsidiary claims, in the event of the rejection of the main ones. That is, it was incumbent upon the party to explain how, within the framework of things, there is a positive legal duty of the defendant to support the subsidiary claims, namely: The obligation to expropriate the Los Mangos sanitary landfill (subsidiary claims a and d) and the consequential obligation to release the plaintiff from environmental and sanitary liability for the technical closure of the landfill, taking charge of the complete operation and maintenance expenses until it achieves its technical closure (subsidiary claims b and c). In the consideration of this Tribunal, as previously stated, what can be verified from the case file is, precisely, the opposite of what the plaintiff affirmed: The existence of an obligation on the part of the party bringing the action to present, as it should, the closure plan for cells 9 and 10 of the area called “La Chanchera” of the “Los Mangos” landfill, and to fully comply with the approved plan for cells 8 and 11 of the same site, following the technical guidelines that the defendant health authority has established. With this, what is sought is to unilaterally evade the obligatory regime that it must bear as the recipient of the legal effects of the permitting act for the sanitary landfill, with no objective justification existing in the case file to relieve it of these commitments. Consequently, in the absence of factual and normative support for the subsidiary claims presented, the corresponding action is the rejection of these in their entirety.
XII.- REGARDING THE PLEA OF LACK OF LEGAL STANDING: In accordance with the analysis carried out in this judgment, the plea of lack of legal standing must be declared with merit, on the occasion of the manner in which this matter is resolved and as set forth in previous recitals.
XIII.- REGARDING PERSONAL AND PROCEDURAL COSTS: Pursuant to numeral 193 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, procedural and personal costs constitute a burden imposed on the losing party by virtue of being so. Exemption from this condemnation is only viable when, in the Tribunal's judgment, there was sufficient reason to litigate, or when the judgment is rendered based on evidence whose existence was unknown to the opposing party. In this case, no justifiable cause for exemption is noted, so the appropriate course is the condemnation for costs to be borne by the plaintiff, jointly with the corresponding legal interest that shall run from the day after this judgment becomes final, as requested by the defendant, sums that must be liquidated in the judgment execution stage.
POR TANTO
The defense of lack of legal standing is declared with merit. Consequently, the lawsuit filed by the company WPP CONTINENTAL DE COSTA RICA S.A. against the STATE is declared WITHOUT MERIT in all its aspects. Costs are to be borne by the plaintiff, with legal interest on such sums calculated from the day after this resolution becomes final and until its effective payment, sums that must be liquidated in the judgment execution stage. Notify.- Carlos José Mejías Rodríguez Claudia Bolaños Salazar Laura Gómez Chacón ???????????????
CARLOS JOSE MEJIAS RODRIGUEZ - JUEZ/A DECISOR/A ???????????????
LAURA GOMEZ CHACON - JUEZ/A DECISOR/A ???????????????
CLAUDIA BOLAÑOS SALAZAR - JUEZ/A DECISOR/A Goicoechea, Calle Blancos, 50 meters west of BNCR, in front of Café Dorado. Telephones: 2545-0099, 2545-0107, 2545-0158. Fax: 2241-5664 and 2545-0006. Email: [email protected] Classification prepared by CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL of the Poder Judicial. Reproduction and/or distribution for profit is prohibited.
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Tribunal Contencioso Administrativo Clase de asunto: Proceso de conocimiento contencioso administrativo Analizado por: CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL Contenido de Interés:
Temas Estrategicos: Ambiental Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: Derecho Municipal Tema: Recolección y tratamiento de desechos Subtemas:
Régimen obligacional del tratamiento final de residuos sólidos a través del sistema de relleno sanitario. Criterio técnico como parámetro objetivo de control y fiscalización respecto a la actividad de relleno sanitario.
Tema: Planificación urbana Subtemas:
Régimen obligacional del tratamiento final de residuos sólidos a través del sistema de relleno sanitario. Criterio técnico como parámetro objetivo de control y fiscalización respecto a la actividad de relleno sanitario.
Tema: Vigilancia municipal urbana Subtemas:
Régimen obligacional del tratamiento final de residuos sólidos a través del sistema de relleno sanitario. Criterio técnico como parámetro objetivo de control y fiscalización respecto a la actividad de relleno sanitario.
Tema: Área de control urbanístico Subtemas:
Régimen obligacional del tratamiento final de residuos sólidos a través del sistema de relleno sanitario. Criterio técnico como parámetro objetivo de control y fiscalización respecto a la actividad de relleno sanitario.
Tema: Poder de policía Subtemas:
Régimen obligacional del tratamiento final de residuos sólidos a través del sistema de relleno sanitario. Criterio técnico como parámetro objetivo de control y fiscalización respecto a la actividad de relleno sanitario.
Tema: Fiscalización ambiental Subtemas:
Régimen obligacional del tratamiento final de residuos sólidos a través del sistema de relleno sanitario. Criterio técnico como parámetro objetivo de control y fiscalización respecto a la actividad de relleno sanitario.
"V.- ALGUNAS CONSIDERACIONES RESPECTO DEL RÉGIMEN OBLIGACIONAL DEL TRATAMIENTO FINAL DE RESIDUOS SÓLIDOS. En atención al asunto de fondo, es importante traer a colación una serie de consideraciones generales respecto al thema decidendi, concretamente, del régimen obligacional que trae consigo el tratamiento final de residuos sólidos, bajo la modalidad de relleno sanitario. De manera general podemos señalar en la actualidad que toda actividad productiva y eventualmente lucrativa posee una serie de limitaciones propias del llamado control de policía que ejerce el Estado, entendido como un todo, que gestiona los intereses particulares en la generación de bienes y servicios, encontrando las bases de esta actividad en la propia Constitución, mirando los numerales 11, 21, 45, 46, 50 y 69 de nuestra Carta Magna, usualmente materializados en aspectos propios del derecho urbanístico en el control de la actividad tanto constructiva, como el desarrollo de las actividades humanas." ... Ver más Citas de Legislación y Doctrina EV Generación de Machote: F:\Gestion-Judicial\Servidor de Archivos\Modelos\Contencioso\TCRESOL016.dpj ????????????????
CONOCIMIENTO ACTOR/A:
WPP CONTINENTAL DE COSTA RICA S.A.
DEMANDADO/A:
EL ESTADO Nº4-2021-I TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL, SAN JOSÉ, GOICOECHEA, a las quince horas treinta minutos del veintisiete de enero de dos mil veintiuno.- Proceso de conocimiento interpuesto por WPP CONTINENTAL DE COSTA RICA S.A., cédula jurídica 3-101-155289, representada por su apoderado especial judicial el Lic. Julio A Fonseca Pión, carné del colegio de abogados 13814, contra el Estado, representado por la Procuradora Elizabeth Li Quirós.
RESULTANDO
I.- En fecha 6 de marzo del 2019, se interpone el presente proceso de conocimiento que tiene como pretensiones las que se transcriben literalmente a continuación, las cuales fueron ratificadas en la audiencia preliminar del 12 de noviembre de 2019: "1.- PRETENSIÓN PRINCIPAL. Solicitamos declarar en sentencia: a.- Que los siguientes actos administrativos, son absolutamente nulos: (i) Oficio CN-ARS-A2-1741-2018 (ii) Resolución DRCN-AJ-J-706-2018 (iii) Resolución DM-A-1069-2019 b.- Que, al anularse los actos administrativos recién citados, el Ministerio de Salud está en la obligación de autorizar a mi representada para continuar recibiendo desechos sólidos en el Relleno Sanitario Los Mangos, hasta colmar la capacidad de sus celdas 8, 9, 10 y 11. c.- Que el Estado debe indemnizar a mi representada por la daños y perjuicios que le ha causado, condenándose en abstracto y reservando su liquidación para la ejecución de sentencia en los términos del artículo 122 inciso m) del CPCA. d.- Que el fallo deberá condenar a la indexación a cargo del Estado, en los términos del artículo 123 del CPCA. e.- Que el Estado debe pagar ambas costas de esta acción. 2.- PRETENSIÓN SUBSIDIARIA IV.- PRETENSIÓN En el hipotético caso de que nuestra pretensión principal sea rechazada, solicito, entonces, declarar lo siguiente: a.- Que el Estado debe expropiar de mi representada el relleno sanitario Los Mangos. b.- Que el Estado debe relevar a mi representada de la responsabilidad ambiental y sanitaria por el cierre técnico de dicho relleno. c.- Que el Estado debe encargarse de la operación del relleno sanitario Los Mangos, incluyendo su operación completa y gastos de mantenimiento, hasta que alcance su cierre técnico. d.- Que, en la fijación del justiprecio por la expropiación del relleno sanitario, además del resto de parámetros establecidos legalmente, deberán tomarse en cuenta los siguientes factores: (i) Valor actualizado de los terrenos que conforman el relleno (ii) Pérdida del chance comercial de mi representada por dejar de competir en el mercado (iii) Utilidades dejadas de percibir por las toneladas métricas de capacidad remanente e.- Que el Estado debe pagar ambas costas de esta acción.” (Ver imágenes 2 a 12 del expediente judicial digital y audio de audiencia preliminar).
II.Otorgado el traslado de ley, la representación del Estado contesta negativamente la demanda e interpone la defensa de cosa juzgada y falta de derecho. (Ver imágenes 166 a 178 del expediente judicial digital).
III.La audiencia preliminar establecida en el ordinal 90 del Código Procesal Contencioso Administrativo, fue celebrada el día 12 de noviembre del 2019, con la participación de todas las partes, en la cual, se ratificaron las pretensiones, se resolvió el rechazo de la excepción de cosa juzgada por resolución oral 2054-2019 y se aceptó prueba documental y testimonial. (Imágenes 256 a 260 del expediente judicial digital y audio de audiencia preliminar)
IV.En fecha 7 de enero de 2021 se realizó la audiencia de juicio oral y público en modalidad virtual mixta con la presencia de las partes, no se evacuó la prueba testimonial aceptada en audiencia preliminar ante el desistimiento de ésta por parte de la actora y se emitieron las conclusiones de rigor de manera oral (audio de audiencia de juicio oral y público).
V.- Se dicta esta sentencia dentro del plazo de ley, por unanimidad y previa deliberación de los integrantes del Tribunal, sin que se observen causales capaces de invalidar lo actuado.
Redacta el juez Mejías Rodríguez con el voto afirmativo de las juezas Bolaños Salazar y Gómez Chacón.
CONSIDERANDO
I.- DE LOS HECHOS PROBADOS: De importancia para la resolución de este asunto, se tiene como debidamente acreditado lo siguiente: 1) La accionante administra el relleno sanitario denominado “Los Mangos” ubicado al Oeste de Barrio San José de Alajuela, matrícula de dicha provincia número 132154 con una cabida de 11ha. 7219 m2. (Folios 3 a 8 del expediente administrativo, Tomo 1). 2) Que el citado relleno sanitario obtuvo inicialmente todos los permisos para operar, incluyendo, además, una declaratoria de “conveniencia nacional” bajo el decreto ejecutivo 26513-MINAE-S. (Folio304 del expediente administrativo, Tomo 1). 3) A razón de lo anterior, se obtuvieron los permisos sanitarios de funcionamiento para operar el relleno sanitario bajo los actos DSA-1452-97 del 28 de julio de 1997, 36-2000 del 15 de marzo de 2000, DPAH-UPC-011-06 del 23 de diciembre de 2006, RCN-ARSA-1-012-2007 del 10 de mayo de 2007, RCN-ARSA-2-0234-2007 del 24 de mayo de 2007, DM-6498-08 del 3 de julio de 2008, DRCN-DR-CN-449-2009 del 26 de febrero de 2009 y 150-10 del 8 de marzo de 2010. (Folios 399 y 489 del Tomo 2, 1380, 1425 del Tomo 4, 1585 del Tomo 5, 1831, 2001, 2040 del Tomo 6 y 2269 del Tomo 7, todos del expediente administrativo). 4) Que en fecha 24 de junio de 2009, se realiza inspección por la Unidad de Rectoría de la Salud Central Norte del Ministerio de Salud, identificando que sólo la celda 7 estaba en operación. (Folios 2137 a 2139 del Tomo 7 del expediente administrativo). 5) Que, inicialmente el Ministerio de Salud a través de oficio DRRS-CN-UAC-114-2010 del 1 de marzo de 2010 aprueba el proyecto de reconversión y recuperación del antiguo botadero “La Chanchera” dentro del proyecto de relleno sanitario “Los Mangos”, identificado con las proyecciones de celdas 8, 9, 10 y 11, no obstante, la Municipalidad de Alajuela el 28 de mayo de 2010 rechaza la licencia de construcción del proyecto. (Folios 2349, 2491 y 2492 del Tomo 8 del expediente administrativo). 6) En fecha 31 de mayo de 2010 se emite la orden sanitaria JZS-050-10, en la cual el Área Rectora de Salud Alajuela 2, Región Central Norte del Ministerio de Salud le ordena a la aquí actora, la suspensión de actividades no autorizadas en el sitio, acciones necesarias para recuperar el sitio conforme el oficio DRRS-CN-URS-288-2010 debiendo presentar un plan remedial. (Folios 2369 y 2370 del Tomo 8 del expediente administrativo). 7) El 1 de julio de 2010 se realiza inspección de campo por parte del Área Rectora de Salud Alajuela 2, Región Central Norte del Ministerio de Salud, en la cual se constata que el relleno había llegado al fin de su vida útil, por lo que por medio del informe ARSA-2-0772-2010 del 19 de Julio de 2010, se recomienda que el permiso 2009-2010 sea con la finalidad del cierre de actividades, siendo ello un “compromiso acordado con la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) y el Ministerio de Salud”, identificando la apertura de dos frentes de trabajo no autorizados. (Folios 2343 y 2344 del Tomo 8 del expediente administrativo). 8.- Por medio de oficio ARSA-2-0853-10 de 6 de agosto de 2010, el Área Rectora de Salud Alajuela 2, Región Central Norte del Ministerio de Salud emite apercibimiento de clausura de relleno sanitario Los Mangos por incumplimiento de la orden sanitaria JZS-050-10. (Folios 2374 a 2376 del Tomo 8 del expediente administrativo). 9.- Por medio de la orden sanitaria CN-ARS-A2-011-2011 de fecha 25 de febrero de 2011, se ordena el cierre técnico del relleno “Los Mangos” bajo las causales de “haberse agotado el espacio funcional del mismo y por el manejo inadecuado de los desechos en el sitio”, consecuentemente, la suspensión de la actividad de recepción y disposición de desechos sólidos en el sitio, continuado sólo con el proceso de cierre técnico, requiriendo para ello el proyecto por parte del accionante del respectivo proyecto, cronograma de obras de mitigación y mejora, con el fin de subsanar las deficiencias encontradas. (Folios 2436 y 2537 del Tomo 8 del expediente administrativo). 10.- A través del oficio MA-SPU-PA-0254-2011 de fecha 14 de abril de 2011, la Municipalidad de Alajuela aprueba el permiso de construcción del proyecto de reconversión y recuperación del antiguo botadero “La Chanchera” en el relleno sanitario “Los Mangos”. (Folio 2603 del Tomo 8 del expediente administrativo). 11.- Por medio de oficio ARSA-2-0480-11 de 12 de mayo de 2011, el Área Rectora de Salud Alajuela 2, Región Central Norte del Ministerio de Salud emite apercibimiento de clausura de relleno sanitario Los Mangos por incumplimiento de la orden sanitaria CN-ARS-A2-011-2011. (Folios 2638 a 2640 del Tomo 9). 12.- En fecha 18 de mayo de 2011, la aquí accionante inició una medida cautelar ante causam en esta sede de lo contencioso administrativo bajo el expediente 11-002733-1027-CA, cuya pretensión fue la suspensión de dichos actos, otorgándose de manera provisionalísima lo solicitado, por resolución de las 18:30hrs del 18 de mayo de 2011. (Imágenes 2 y 3 del expediente judicial digital de la medida cautelar ante causam 11-002733-1027-CA). 13.- Por medio de resolución 1084-2011 del Área de Conciliación de este Tribunal homologó el acuerdo conciliatorio presentado entre el aquí accionante y el Estado dentro del ya citado proceso ante causam, indicándose los siguientes términos el convenio: “El Estado (Ministerio de Salud) y WPP Continental de Costa Rica S.A. buscan mediante el presente acuerdo el pleno cumplimiento de la orden sanitaria suspendida cautelarmente por el Tribunal Contencioso Administrativo. Aceptando la empresa el levantamiento de dicha medida cautelar, habilitándose la posibilidad tanto de darle tratamiento a los desechos ya ubicados en el sector conocido como la Chanchera, como también conjuntamente en ese mismo sector; empezar a tratar el ingreso de nuevos desechos; todo lo cual quede supeditado tanto al cumplimiento de lo dispuesto en la orden sanitaria, como también a lo convenido en este acuerdo, permitiéndose el ingreso de desechos sólidos hasta el día 8 de Julio del 2013, lo anterior se da sin perjuicio del ejercicio efectivo de las potestades de control y fiscalización que ostenta el Ministerio de Salud”. Este acuerdo incluye el compromiso de que la aquí accionante presentase el proyecto de cierre técnico detallado y actualizado, tanto de las celdas 1 a 7 del relleno, como de las celdas 8 a 11 del sector de “La Chanchera” señalando: “…Una vez aprobado el proyecto de cierre técnico se procederá a su inmediata ejecución de acuerdo al cronograma. Es entendido que concluido el cierre técnico, en el plazo máximo de dos años a partir de la firma de este acuerdo, WPP deberá presentar en los 15 días anteriores al vencimiento de ese plazo un plan post cierre que incluya el control, vigilancia y mantenimiento de las obra realizadas que deberá ejecutar durante el período de los 15 años posteriores… Cumplida la presentación y aprobación de los requerimientos mencionados en los puntos anteriores, el MS se compromete a otorgar la renovación del permiso sanitario de funcionamiento del Relleno Sanitario Los Mangos, para su cierre técnico, pues el depósito y manejo de desechos será autorizado solo en el sector de la Chanchera. Es entendido que esto último decaería si no se cumple paralelamente con el cierre técnico de las celdas 1 a 7 del Relleno. Además, es también entendido que no se autoriza nuevo ingreso de desechos en la Chanchera pasados dos años de la firma de este acuerdo conciliatorio…WPP se compromete a notificar, con un año de anticipación a la fecha límite acordada y con los documentos de recibido que los comprueben ante el MS, el aviso a todos sus clientes incluidas las Municipalidades y demás Administraciones Públicas que depositan los desechos en dicho Relleno, de la fecha aquí prevista para la conclusión del uso del mismo en el sector de la Chanchera a autorizar para ello. Es entendido que la fecha prevista para la operación del Relleno es improrrogable, el depósito y manejo de desechos cesará antes si se acaba el espacio autorizado en la Chanchera…Es entendido que el incumplimiento injustificado del cronograma y de las obras establecidas en los puntos anteriores puede conllevar el decaimiento de los permisos sanitarios otorgados y el informe al Juez sobre la ejecución dada a este acuerdo conciliatorio” (Imágenes 180 a 188 del expediente judicial digital). 14.- Que la aquí accionante solicitó una prórroga del permiso de funcionamiento del relleno sanitario “Los Mangos” siendo ésta rechazada por oficio DR-CN-1707-2013 de fecha 21 de junio de 2013 fundamentándose en que el acuerdo conciliatorio no habilita prórrogas. (Folios 3020 y 3021 del Tomo 10 del expediente administrativo). 15.- En fecha 3 de julio del 2013, la Unidad de Rectoría de Salud Central Norte emite el informe de seguimiento CN-URS-815-2013 indicando que para el 5 de junio de 2013: “En las celdas 1 a 7, el cierre técnico fue concluido… Se está recibiendo basura en la celda #11 y parte de la #8, Las celdas #9 y #10 no están construidas no proyectadas en este momento… El cierre técnico de las celdas 1 a 7, en junio del 2012 cumplió un año de haberse concluido, según informó el Ingeniero García; actualmente se encuentran en labores de post cierre… Observando el avance de la celda #11 y el nivel que resta de la celda #8, el día de la inspección, pareciera que al 9 de julio de 2013, quedará espacio disponible, por lo que tendrán que rellenar con tierra el resto de la celda y proseguir con el cierre técnico… Las celdas #9 y #10, no alcanzarán el proceso de apertura, sin embargo, esta zona de la chancera se autorizó para la recuperación del área, mediante la remoción y traslado de basura vieja y enterrada, a celdas impermeabilizadas y habilitadas para el tratamiento adecuado… Conforme a lo anterior y lo estipulado en el Acuerdo Conciliatorio del 8 de julio de 2011, a partir del 9 de julio de 2013, deben cesar el recibo de residuos y dedicarse a la labor exclusiva del cierre técnico y recuperación del resto de la zona de la chancera…” (Folios 3111 a 3113 del Tomo 10 del expediente administrativo). 16.- Que en fecha 9 de Julio de 2013 por medio de oficio CN-ARS-A2-0964-2013, el Área Rectora de Salud Alajuela 2, Región Central Norte del Ministerio de Salud emite apercibimiento de no ingreso de desechos y obras de cierre técnico al relleno sanitario “Los Mangos”. (Folios 3095 y 3096 del Tomo 10 del expediente administrativo). 17.- Que en fecha 10 de Diciembre de 2014, se presenta por parte de la actora el Plan de cierre técnico de las celdas 8 y 11 de la Chanchera, siendo éste aprobado por medio de oficio CN-ARS-A2-0477-2015 del 3 de marzo de 2015, con el requerimiento del plan para las fosas 9 y 10, requerimiento reiterado en oficio OS-ARS-A2-025-2015 del 30 de julio de 2015 y CN-ARS-A2-738-2016 del 2 de junio de 2016, todos del Área Rectora de Salud Alajuela 2, Región Central Norte del Ministerio de Salud. (Folios 3284 a 3316, 3325, 3337, 3445 y 3446 de Tomo 11 del expediente administrativo). 18.- Que ante un nuevo requerimiento para la reapertura del relleno sanitario, el Área Rectora de Salud Alajuela 2, Región Central Norte del Ministerio de Salud por medio de oficio CN-ARS-A2-2284-2015 de fecha 20 de noviembre de 2015 niega lo peticionado e indica que el relleno está en etapa post cierre y no puede construirse nada sobre esos terrenos hasta que no haya transcurrido 20 años. (Folio 3332, 3333 y 3384 del tomo 11 del expediente administrativo). 19.- Que en fecha 15 de junio de 2016, se presenta plan de cierre de celdas 9 y 10 por parte de la aquí actora, el cual es rechazado por oficio DR-CN-1752-2016 de fecha 20 de junio de 2016 dado que “el plan presentado no cumple a cabalidad con requisitos y requerimientos técnicos a contemplar en dicho cierre técnico según lo expuesto anteriormente”, documento elaborado por la Dirección Regional de Rectoría de la Salud Central Norte con un funcionario de la Municipalidad de Alajuela. (Folios 3493 a 3496 del Tomo 11 del expediente administrativo). 20.- Que con ocasión de la orden sanitaria OS-ARS-A2-025-2015 del 30 de julio de 2015 que buscaba ejecutar el acto previo CN-ARS-A2-0477-2015, la empresa acá actora planteó recurso de revocatoria con apelación en subsidio, siendo la apelación resuelta por resolución DM-A-461-2016 del Ministro de Salud de ese momento el cual, para lo que nos interesa, indicó en su por tanto: “… Ahora bien, a efecto de completar el cierre técnico del lugar, se hace necesario que las Autoridades de Salud de los tres Niveles de Gestión (Nivel Central, a través de la Dirección de Protección al Ambiente Humano, así como la Dirección Regional Central Norte y la Dirección del Área Rectora de Salud Alajuela 2), deberán coordinar lo necesario con la Municipalidad de Alajuela a efecto de completar el proceso de cierre técnico del citado relleno sanitario, lo cual podría implicar el traslado y disposición de tierra o de tierra y desechos en las celdas que quedaron sin llenarse, para que – a partir de ese momento – se continúe con el cierre técnico del lugar, toda vez que mientras eso no ocurra, no podrá concluirse con dicho cierre técnico…” (Folios 3429 a 3439 del Tomo 11 del expediente administrativo). 21.- En ocasión de lo indicado en el punto anterior, la parte actora comienza a ingresar nuevamente desechos al relleno, emitiéndose consecuentemente el oficio ya referido CN-ARS-A2-738-2016 del 2 de junio de 2016, todos del Área Rectora de Salud Alajuela 2, Región Central Norte del Ministerio de Salud, el cual, además de recordar el plan de cierre de las fosas 9 y 10, remarca que lo resuelto por el Ministro no es una autorización para continuar la actividad de recibo de residuos debiendo inmediatamente suspenderse esta actividad, manifestación que posteriormente es confirmada por el propio Ministro de Salud en oficio DM-A-936-16 del 13 de junio de 2016 (Folios 3445-3446 y 3497 a 3504 del Tomo 11 del expediente administrativo). 22.- A raíz de denuncia e inspección realizada por parte de autoridades de Salud, en fecha 29 de enero de 2018, se emite la orden sanitaria OS-CN-ARS-A2-016-2018 del Área Rectora de Salud Alajuela 2, Región Central Norte del Ministerio de Salud ordenándose la suspensión de actividades de transporte de residuos así como labores de transferencia de residuos sólidos de unidades de recolección a unidades de mayor capacidad. (Folios 3614 a 3634 del Tomo 12 del expediente administrativo). 23.- Que por voto 10883-2018 del 6 de julio de 2018, la Sala Constitucional resuelve un recurso de amparo bajo el expediente 18-007857-0007-CO el cual en lo que interesa indicó: “Se ordena a Giselle Amador Muñoz y a Ronald Enrique Mora, en su condición de Ministra y Director del Área Rectora de Salud de Alajuela 2, ambos del Ministerio de Salud o, a quienes en su lugar ejerzan esos cargos, que adopten dentro del plazo de 15 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia, las medidas que sean necesarias dentro del ejercicio de sus competencias, para dar una solución integral y definitiva al problema denunciado por la parte recurrente, en atención al funcionamiento del relleno sanitario en cuestión, lo anterior, si otra causa legal no lo impidiera”. (Imágenes 320 a 335 del expediente judicial 18-007857-0007-CO aportada en CD de prueba). 24.- Que en fecha 17 de setiembre de 2018, la parte accionante solicita, en virtud del voto citado en el considerando anterior, que se le autorice la recepción de residuos en la Chanchera para poder terminar de llenar las celdas 8 a 11 inclusive. (Folios 3818 a 3823 del Tomo 12 del expediente administrativo). 25.- Por oficio CN-ARS-A2-1741-2018 de fecha 21 de setiembre de 2018 del Área Rectora de Salud Alajuela 2, Región Central Norte del Ministerio de Salud se rechaza la petición planteada por la empresa actora de fecha 17 de setiembre de 2018 indicando que el recurso se refiere al reclamo hecho ante la Sala Constitucional por el tema de la transferencia de residuos, no de la operación del relleno, la cual no posee permisos de ningún tipo. (Folios 3824 a 3826 del Tomo 12 del expediente Administrativo). 26.- El anterior acto fue impugnado por la empresa actora, siendo declarado el recurso de revocatoria sin lugar por resolución DRCN-AJ-J-706-2018 de la Dirección Regional Rectoría de la Salud Central Norte y la apelación por resolución DM-A-1069-2019, del Ministro de Salud. (Folios 3830 a 3832, 3844 a 3846 y 3886 a 3892 del Tomo 12 del expediente administrativo).
II.- DE LOS HECHOS NO PROBADOS: De importancia para la resolución del presente asunto, tenemos como no demostrado: 1) Que la firma actora desacreditara la actividad de transferencia de residuos no autorizada en el inmueble denominado relleno “Los Mangos”. (Los autos). 2) Que la empresa accionante acreditase que la única forma de realizar el cierre técnico de una celda incompleta o pendiente de llenar sea por un método propuesto por ellos. (Los autos). 3) Que la accionante acreditase que la forma ordenada por las autoridades sanitarias sea incorrecta o desacorde con reglas de la ciencia y de la técnica, o bien, provoquen daño ambiental. (Los autos). 4) Que exista habilitación para la utilización de las celdas 8, 9, 10 y 11 del relleno “Los Mangos” en el lugar denominado “La Chanchera” fuera de los términos del acuerdo conciliatorio homologado por resolución 1084-2011 de la sección de conciliación de este Tribunal. (Los autos). 5) Que el voto 10883-2018 del 6 de julio de 2018 dictado por la Sala Constitucional tuviese relación con el funcionamiento del relleno sanitario como destino final de residuos. (Los autos).
III.- SOBRE LOS ARGUMENTOS DE LA PARTE ACTORA. OBJETO DEL PROCESO: En síntesis, el actor en su demanda y en conclusiones basa su teoría del caso en el hecho de ser propietario del relleno sanitario “Los Mangos”, el cual se encargó de la tarea de reconversión del antiguo botadero “La Chanchera”, siendo el responsable ambiental y sanitario de ese proyecto. En ocasión del acuerdo conciliatorio alcanzado dentro del expediente judicial 11-002733-1027-CA tramitado en esta sede, se dispuso el tratamiento de desechos sólidos e intentar concluir el cierre técnico del proceso de reconversión del antiguo botadero “La Chanchera”, permitiendo el Estado la operación del relleno sanitario hasta una fecha cierta que ya se cumplió, empero, el relleno no alcanzó la totalidad de la capacidad volumétrica para recibir desechos sólidos. Considera que dicho acuerdo conciliatorio no constituye cosa juzgada no sólo por la falta de los elementos para que ello ocurra, dado que lo aquí atacado constituyen actos posteriores a dicho acuerdo, sino que además, dicho acuerdo fue enmarcado en un proceso ante causam cautelar y no de conocimiento. Posterior a dicho acuerdo, la accionante solicitó nuevamente continuar recibiendo desechos sólidos en su relleno, ello al tenor de lo ordenado por la Sala Constitucional en el voto 10883-2018 que, a su criterio, pese a no ser parte, sí les vincula, afirmando que, a la fecha de interposición de la demanda, las celdas 8 a 11 inclusive continúan sin colmar la capacidad de recepción de desechos sólidos, por lo que solicitó al Área de Salud Alajuela 2 la autorización con el exclusivo propósito de completar esas 4 celdas (no para otra actividad como una supuesta estación de transferencia), resultando la petición rechazada por oficio CN-ARS-A2-1741-2018. A ello, se interpusieron los recursos ordinarios de revocatoria y apelación, siendo resuelta la revocatoria por la Dirección Regional de Rectoría de la Salud Central Norte, y no por el emisor del acto base, siendo éste rechazado y elevado el recurso ante el Ministro, el cual por resolución DM-A-1069-2019 rechazó el recurso de alzada, aludiendo en ambos casos a una supuesta estación de transferencia de desechos que no existe y que no fue objeto de la solicitud planteada, además de omitir pronunciamiento expreso respecto a alegaciones de forma expuestos en el recurso. Consecuencia de lo anterior, ante la negativa de completar el espacio volumétrico de las celdas, es materialmente imposible alcanzar el cierre técnico del relleno sanitario y una violación al artículo 3° del Decreto 38928-S, reglamento sobre rellenos sanitarios, concretamente, a la definición técnica de “vida útil” dada por dicha normativa y a su vinculación con el diseño preliminar aprobado con el proyecto, siendo que su modificación “pone en riesgo el cumplimiento de los objetivos ambientales propuestos y el correcto funcionamiento del este, ya que, al no utilizar la capacidad del relleno en su totalidad, los cálculos y proyecciones realizados en la etapa de diseño, que contemplan el uso del 100% de las celdas, variarían por modificar los parámetros de operación”, siendo consecuentemente imposible la aceptación de menos del 100% de uso de cada celda tal y como lo contiene el artículo 12 y 32 de la citada reglamentación, no estando dentro de los escenarios de excepción (fuerza mayor), siendo contrario a las reglas de la ciencia y la técnica la decisión tomada por el Ministerio de Salud y una desviación del fin público, sin mencionar una desaplicación de lo resuelto por la Sala Constitucional de dar una solución integral y definitiva al relleno sanitario, ya que lo resuelto en lugar de dar solución, mantiene el problema, con ello, de mantenerse la postura, debe consecuentemente el Estado expropiar y hacerse cargo del relleno, relevando a su representada de la responsabilidad ambiental y sanitaria. En cuanto a la resolución que resolvió la revocatoria, considera que posee nulidad por haber sido resuelta por un órgano diverso al que dictó el acto, violentando el 350.1 de la LGAP y 60 de la Ley Orgánica del Ministerio de Salud, aspecto omitido de pronunciamiento den el acto de alzada ante el Ministro del ramo indicado. Esta conducta considera la parte actora que le ha provocado Daño material y daño moral objetivo, así como perjuicios.
En resumen, indica la representación Estatal tanto en la contestación como en conclusiones, que el presente asunto ya fue zanjado en ocasión de la firmeza del acuerdo conciliatorio del 8 de julio de 2011 que establecía un plazo máximo de ejecución en la recepción de residuos al 8 de julio de 2013. Además, la invocación al voto de la Sala Constitucional 2018-10883 lo que refiere es al ingreso de desechos sólidos al relleno sanitario y operación de una estación de transferencia no autorizada ni por el Ministerio ni por la Municipalidad, nunca a la operación del relleno como tal, cosa que se demuestra con el intento de obtener pronunciamiento de ese Tribunal, el cual rechazó la gestión por resolución de las 9:15hrs del 17 de noviembre de 2019. Afirma que las pretensiones son contrarias al ordenamiento jurídico e imposibles, en tanto existe un acuerdo conciliatorio con efecto de cosa juzgada material, el cual hace expresa referencia a la imposibilidad de recibir residuos en las fosas 8 a 11 del relleno “La Chanchera”, con lo que se busca en esta sede burlar lo ahí dispuesto ya que “Una vez cumplido el plazo convenido, se procedería a su cierre técnico independientemente de que las celdas autorizadas para recibir los desechos estuvieran o no con espacio, ya que el plazo convenido entre ambas partes era improrrogable… la presente demanda pretende contravenir lo ya convenido entre ambas partes sobre el cierre definitivo del Relleno Sanitario Los Mangos propiedad de la actora, ya que su pretensión principal es que se le autorice a seguir recibiendo desechos sólidos, lo que necesariamente implica reabrir el Relleno para su funcionamiento”, resultando consecuentemente irrelevante que exista o no capacidad disponible, el plazo devino con lo que el acuerdo debe cumplirse. Aclara que dentro del expediente judicial 11-002733-1027-CA ya se resolvió la petitoria de anulación del acuerdo conciliatorio por resolución 758-2019-C, rechazado igualmente en legajo de ejecución de dicho expediente por resolución 414-2020 y confirmado su rechazo en apelación por resolución 530-2020-I de la Sección I del Tribunal de apelaciones, con lo que se evidencia que lo que busca la parte es venir en autos a reiterar argumentos e intentar nuevamente el desconocimiento de los efectos de cosa juzgada del acuerdo conciliatorio o en su defecto, reabrir o revisar lo ahí dispuesto. Así, las resoluciones cuestionadas resuelven el rechazo de la reapertura del relleno ajustándose a derecho, así como demostrando que estamos en presencia de una demanda improponible. Señala que el argumento referido a la contradicción con la definición técnica de vida útil dispuesto en el reglamento no fue un agravio expuesto en sede administrativa, con lo que no puede venir a introducirse como argumento diferente en esta sede. Referente a que el recurso de revocatoria fue resuelto por instancia diferente a la emisora del acto base, considera que no es motivo suficiente para invalidar lo resuelto. Consecuentemente, no existe sustento para la reclamación de daños y perjuicios al no existir derecho sobre la cual sustentarse. Solicitando con ello el rechazo de la demanda y la condenatoria en costas con los respectivos intereses.
V.- ALGUNAS CONSIDERACIONES RESPECTO DEL RÉGIMEN OBLIGACIONAL DEL TRATAMIENTO FINAL DE RESIDUOS SÓLIDOS. En atención al asunto de fondo, es importante traer a colación una serie de consideraciones generales respecto al thema decidendi, concretamente, del régimen obligacional que trae consigo el tratamiento final de residuos sólidos, bajo la modalidad de relleno sanitario. De manera general podemos señalar en la actualidad que toda actividad productiva y eventualmente lucrativa posee una serie de limitaciones propias del llamado control de policía que ejerce el Estado, entendido como un todo, que gestiona los intereses particulares en la generación de bienes y servicios, encontrando las bases de esta actividad en la propia Constitución, mirando los numerales 11, 21, 45, 46, 50 y 69 de nuestra Carta Magna, usualmente materializados en aspectos propios del derecho urbanístico en el control de la actividad tanto constructiva, como el desarrollo de las actividades humanas. Así, dentro del derecho urbanístico convergen una pluralidad de competencias públicas, tanto de fiscalización, vigilancia, control y autorización, ya sea concurrentes o, en algunos casos, conjuntas. Limitándonos al régimen de control de las actividades productivas, encontramos, dentro de tales manifestaciones del poder de policía urbanística, intervenciones en la actividad privada antes, durante y después de que ésta sea llevada a cabo, a través de permisos, licencias y autorizaciones en el primer caso, inspecciones y fiscalizaciones en el segundo y tercer caso citado. A manera de ejemplo, para el establecimiento de un comercio de bienes (como lo sería un abastecedor), encontramos como mínimo a nivel privado la participación del propietario del inmueble ya sea por ser éste el propio desarrollador de la actividad, o dando su autorización, arriendo u otra modalidad para que el espacio físico de su dominio sea destinado al desarrollo de la actividad. Por su parte, a nivel público la participación del gobierno local en la resolución municipal de ubicación, el certificado positivo de uso de suelo; por parte del Ministerio de Salud con el permiso sanitario de funcionamiento, del Ministerio de Hacienda la inscripción como contribuyente, todos necesarios para la obtención de la patente municipal que permite lícitamente el ejercicio de la actividad con fines de lucro. Ahora bien, es posible seguir agregando competencias concurrentes dependiendo de la naturaleza de la actividad a realizar, pudiendo encontrarse la necesaria participación de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) con la aprobación de planes de manejo ambientales y estudios de fragilidad y viabilidad ambiental, Ministerio de Ambiente y Energía, el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, el Ministerio de Agricultura y Ganadería, entre otros, insistiendo claro está, que la participación de tales órganos públicos está supeditado al tipo de bien o servicio que se trate, teniendo de igual forma competencias de control y fiscalización a posteriori, incluyendo otras instituciones como el Tribunal Ambiental Administrativo. Con ello, no es de extrañar que la esfera pública infiera un control en la actividad privada legítimamente habilitada desde la Constitución, en aras de la garantía de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, un correcto uso de la tierra y el respeto a los límites del desarrollo y explotación de la propiedad privada. Nuevamente, la intensidad de tales controles varía dependiendo de la actividad que se trate, siendo aquellos calificados o calificables de riesgo, los que deben soportar con mayor fuerza los controles administrativos, llevando incluso a la exigencia de contar con criterios técnicos (profesionales asignados – responsables), planes de manejo y desarrollo de la actividad, inspecciones controladas, entre otras formas de intervención en la actividad privada los cuales, ante la detección de una irregularidad o incumplimiento, y eventualmente la desidia o inatención correctiva de la conducta, llevar a la paralización o incluso cierre definitivo de la actividad que se trate. Ahora bien, en este estado de las cosas, la actividad de la disposición final de residuos sólidos constituye, por excelencia, en una de las actividades de riesgo cuyo control administrativo es, particularmente, intenso. Focalizándonos, claro está, en la modalidad de tratamiento final a través del sistema de relleno sanitario, y dejando de lado otros sistemas de tratamiento final de residuos como lo sería la incineración, esta actividad presenta características particulares, en cuanto al régimen obligacional, que difiere de otras actividades como de inmediato se puntualizará. Concretamente, afirmamos que el régimen obligacional que gira en torno a la actividad de relleno sanitario posee una dualidad jurídico administrativa, con elementos de tipo personal por un lado y con elementos de carácter real por otro, es decir, el acto administrativo habilitante provoca efectos tanto frente a determinado administrado que no sólo se va a beneficiar del respectivo título habilitante y que lo constituye, a su vez, en el responsable de ésta, sino que, simultáneamente, ello va a provocar una afectación de alcances reales al inmueble en el que se va a realizar la actividad, que trasciende de un mero acto administrativo de carácter temporal, convirtiéndose en una verdadera limitación urbanística para el inmueble, su titular y los titulares subsiguientes, en lo que la doctrina denomina o conoce como la creación de una obligación propter rem. Esta afirmación la podemos demostrar – siguiendo con el ejemplo supra – con el caso del incumplimiento de medidas sanitarias de determinado abastecedor el cual pierde su patente y su permiso sanitario de funcionamiento, no existiendo inconveniente para que, a posteriori, un nuevo administrado que corrija la conducta o simplemente, no realice la acción que le fue reprochada a su antecesor y se ajuste a los parámetros de la actividad, pueda obtener – en el mismo lugar – otra habilitación idéntica a la anterior. Este escenario no es posible de llevarlo ceteris paribus (en igualdad de condiciones) en un paralelismo a la actividad de relleno sanitario dado que éste extiende el régimen de responsabilidad aún mucho tiempo después de que la actividad comercial (de recepción de desechos) haya finalizado, y que afecta a manera de limitación urbanística, el aprovechamiento del inmueble a los sucesores titulares de la matrícula inmueble, los cuales bajo ningún supuesto adquieren de manera originaria, sino soportando tales limitantes en el ejercicio de las facultades de dominio, al punto de tener que soportar, sin derecho a reclamo alguno conforme el párrafo segundo del numeral 45 constitucional, intervenciones de autoridades públicas en el terreno, en caso de ser necesario, o la posibilidad de continuar, reiniciar o modificar la misma actividad. Ahora bien, para un correcto equilibrio de lo dicho anteriormente, es claro que debe existir un control en el ejercicio de tales potestades y parámetros objetivos que permitan, sin sonar tautológico, que el control administrativo pueda ser controlado a su vez, en este caso, por esta jurisdicción de lo contencioso – administrativo en aplicación de los artículos 11 y 49 Constitucional en relación con los numerales 1, 2, 36, 42 y 122 del Código Procesal Contencioso Administrativo. Concretamente, en la actividad de relleno sanitario encontramos una particular predominancia del criterio técnico como parámetro objetivo de control y fiscalización no sólo del administrado, sino de la propia administración fiscalizadora, ello claro está, en una sujeción a lo dispuesto en el numeral 16 de la Ley General de Administración Pública que dispone que “1. En ningún caso podrán dictarse actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia. 2. El Juez podrá controlar la conformidad con estas reglas no jurídicas de los elementos discrecionales del acto, como si ejerciera contralor de legalidad”, permitiendo concretizar esta norma el principio de la interdicción de la arbitrariedad, ello tanto en las etapas preparatorias, durante la ejecución de la actividad y posteriormente, una vez cesada ésta. A nivel normativo, encontramos parámetros en el Reglamento sobre Rellenos Sanitarios, inicialmente establecido mediante decreto 27378-S que rigió desde el 23 de octubre de 1998 hasta el 14 de noviembre de 2014 y posteriormente por el decreto 38928-S que rige hasta la actualidad, definiéndose el relleno sanitario en la primera norma como la “Técnica mediante la cual los residuos se depositan en celdas debidamente acondicionadas para ello y donde los mismos se esparcen, acomodan, compactan y cubren diariamente. Su fin es prevenir y evitar daños a la salud y al ambiente, especialmente por la contaminación de los cuerpos de agua, de los suelos, de la atmósfera y a la población al impedir la propagación de artrópodos, aves de carroña y roedores, que son agentes nocivos para la salud” y en la segunda como “la técnica mediante la cual diariamente los desechos sólidos se depositan, esparcen, acomodan, compactan y cubren empleando maquinaria. Su fin es prevenir y evitar daños a la salud y al ambiente, especialmente por la contaminación de los cuerpos de agua, de los suelos, de la atmósfera y a la población al impedir la propagación de artrópodos y roedores”, siendo necesario traer a colación el concepto técnico de “celda”, que es concebida como “conformación geométrica que se da a los desechos sólidos y a su material de cobertura, debidamente compactados, como parte de la técnica de relleno sanitario”. De manera general, la actividad bajo estudio consiste en la apertura en el suelo (aprovechamiento de subsuelo) de fosas cuya denominación técnica es de “celda” la cual es habilitada para la recepción, compactación y finalmente confinamiento de residuos sólidos. La citada reglamentación permite dos metodologías de trabajo, el denominado “Relleno Sanitario Manual” y el “Relleno Sanitario Mecanizado”, siendo obligatorio este último cuando el relleno es destinado para la recepción de residuos de poblaciones que generen más de 40 toneladas diarias (art. 5° del decreto 38928-S) y que es el que interesa en este caso, en tanto es una metodología que “requiere de equipo pesado tanto para su construcción como para su operación, así como de mecanismos de control y vigilancia de su funcionamiento” (art. 3.l ejusdem). Esta actividad incluye, necesariamente, de un aprovechamiento del suelo y del subsuelo de determinado inmueble, generando una variación de la composición del terreno, conforme la naturaleza del proyecto aprobado, dado que es posible el destino de celdas para la disposición final de residuos ordinarios y/o peligrosos, definidos respectivamente como “Residuos de carácter doméstico generados en viviendas y en cualquier otra fuente, que presentan composiciones similares a los de las viviendas. Se excluyen los residuos de manejo especial o peligroso, regulados en la Ley de Gestión Integral de Residuos” los primeros y “Residuos que por su reactividad química y sus características toxicas, explosivas, corrosivas, radioactivas, biológicas, bioinfecciosas e inflamables, o que por su tiempo de exposición puedan causar daños a la salud o al ambiente” los segundos. Consecuencia de lo dicho hasta el momento, es que tales desechos permanecen en el subsuelo, técnicamente confinados – en principio – y es justamente ello lo que provoca la limitación en las potestades de dominio (264 del Código Civil) que se manifiesta como una afectación real y una obligación propter rem (obligación propia de la cosa). Con ello, dada la naturaleza de la actividad referida, el terreno donde se encuentren las indicadas fosas queda afecta independientemente del propietario y regido por aspectos técnicos, vinculados del proyecto de gestión aprobado y el tipo de residuos que son destinados a ese espacio físico, siendo este último aspecto un elemento diferenciador con otras actividades, dada la necesidad de mantener una intervención en el sitio, posteriormente al cierre o cese de recepción de residuos (actividad que podemos calificar de operativa – comercial conforme los numerales 32 a 35 del reglamento bajo estudio), a cargo del responsable del proyecto, actividad denominada cierre técnico (artículos 41 a 44 ídem), en conjunto con el propietario del inmueble que debe soportar esta intervención. Y posterior al cierre técnico, aún persiste, sobre cada fosa, un aprovechamiento limitado a futuro mínimo de 20 años (artículo 46 del reglamento citado), que modula las condiciones o posibilidades de edificación por parte del responsable, un tercero o el propietario. Contrario a otras actividades de tipo industrial – mercantiles, el relleno sanitario desde la perspectiva temporal siempre es de carácter finita, dado que la habilitación de funcionamiento comercial (recepción lucrativa de residuos) solamente es posible en tanto exista vida útil del relleno, concepto que es definido en la ya citada normativa reglamentaria como “Período de tiempo estimado para completar la totalidad de las celdas con residuos incluyendo su configuración final conforme a los criterios de diseño contenidos en la memoria de diseño respectiva y demás requisitos establecidos en este reglamento” (art. 3.p). Así, a manera general, aquél que obtiene un acto habilitante y se constituye en responsable de la actividad de relleno sanitario debe saber, necesariamente y desde la etapa previa a la emisión de dicho acto habilitante, sin posibilidad de alegar desconocimiento del marco jurídico aplicable, que existe un régimen obligacional que lo somete no solamente durante el período habilitado para la comercialización del servicio (recepción lucrativa de desechos sólidos), sino que soporta, superada la vida útil de todas las celdas del proyecto aprobado, un período de elaboración de obras de cierre, debiendo cubrir por su cuenta los costos que ello conlleva, tanto en la etapa en que las celdas se encuentran activas como durante el período de cierre técnico, no omitiendo destacar la carga que debe soportar igualmente en cuanto a las inversiones necesarias desde la perspectiva de la ciencia y de la técnica que deban realizarse en el campo del relleno, sus celdas y alrededores, con la finalidad del cumplimiento de medidas ambientales – sanitarias ordenadas por la autoridad competente; mientras que por otra parte, el propietario que ha permitido que sobre su dominio se realice este aprovechamiento, debe soportar las limitaciones durante el tiempo tal y como se ha descrito anteriormente. Ahora bien, este sería un escenario típico normal de una actividad como la estudiada, ya que encontramos dos supuestos de carácter excepcional y que interrumpen el curso de eventos que hemos expuesto: uno relacionada con eventos de fuerza mayor (art. 32) y el otro producto de la suspensión, revocación o no renovación del permiso por causas imputables al administrado (artículos 30, 45). En ambos supuestos, el proyecto es interrumpido de su ejecución, provocando necesariamente un ajuste de diseño. Concretamente, a diferencia del ejemplo que hemos usado anteriormente en comparación – el abastecedor – el relleno sanitario no puede limitarse a su clausura / paralización de actividades, sino que, justamente, los dos eventos antes mencionados, lo que provocan es, más que una inactividad, la ejecución de nuevas tareas, para ser exacto, el adelantamiento de las obras de cierre técnico (arts. 41 a 44 del reglamento) y la necesidad de presentar los respectivos planes y diseño para la ejecución del cierre técnico. En otras palabras, los supuestos citados lo que provocan es la imposibilidad de continuar con el ejercicio de la actividad habilitada (recepción lucrativa de residuos), pero no inhibe o exime al responsable de las obras de cierre técnico. Téngase que, al respecto, esto no se trata ni de una carga nueva, ni de una carga adicional, ya que, desde la génesis del acto habilitante, el responsable soporta la obligación de realizar esta actividad de cierre, lo que no lo constituye en una tarea extraordinaria. Momento oportuno que nos permite traer a colación el dato que nos brinda el reglamento de que existen dos modalidades de cierre técnico: aquél que no incluye celdas nuevas (art. 43) y el denominado reconversión del vertedero a relleno sanitario, siendo las reglas de este último – básicamente – la solución para regularizar actividades informales de destino final de desechos (vertedero), siendo básicamente el trámite de un relleno sanitario nuevo (art. 44). Lo anterior nos lleva a uno de los últimos aspectos generales, referentes a la renuencia u omisión del responsable tanto de presentar los diseños de cierre técnico, como ejecutar las obras como tal. Al respecto, nos remitimos a la solución que señala la Ley General de Administración Pública en su numeral 149, que nos brinda la posibilidad de: cumplimiento forzoso, ejecución sustitutiva y ejecución forzosa mediante apremio sobre el patrimonio del administrado (acción de regreso). Cualquiera de ellas va a implicar, necesariamente, que el propietario del inmueble soporte la intervención en los términos indicados, sin posibilidad de reclamo alguno, lo anterior sin perjuicio del eventual escenario de reclamo de daños y perjuicios imputables al renuente que, causalmente, provoque el inconveniente.
VI.- ASPECTOS LIMITANTES DE FONDO. PREEXISTENCIA DE UNA SITUACIÓN JURÍDICA CONSOLIDADA FRENTE A LAS PRETENSIONES DEL PROCESO. INAPLICACIÓN DEL INSTITUTO PROCESAL DENOMINADO “COSA JUZGADA”: Como se ha indicado en el apartado primero del resultando de esta sentencia, así como la exposición de la accionante en este proceso, acá se discute una pretensión anulatoria de tres actos administrativos (pretensión 1.a), específicamente, el oficio CN-ARS-A2-1741-2018, la resolución DRCN-AJ-J-706-2018 y la resolución DM-A-1069-2019. A su vez, considera que, ante la eventual declaratoria de nulidad de estas actuaciones, ello provoca, consecuentemente, el efecto de obligar al demandado, concretamente el Ministerio de Salud, a autorizar la continuación de recepción de desechos sólidos en el Relleno Sanitario Los Mangos, hasta colmar la capacidad de sus celdas 8, 9, 10 y 11 (pretensión 1.b) y concomitantemente, el deber de indemnización de daños y perjuicios provocados por los efectos de tales actuaciones (pretensión 1.c). Como puede claramente observarse, existe en el planteamiento bajo estudio una clara causalidad y conexidad con las pretensiones, que es relevante analizar de previo, frente a las alegaciones de la demandada de cosa juzgada. Criterio del Tribunal: Tal y como fue resuelto de manera interlocutoria vía resolución 2054-2019, no estamos en presencia de los supuestos legales para indicar que la resolución 1084-2011 emitida por el Área de Conciliación de este Tribunal dentro del expediente judicial 11-002733-1027-CA, que homologa el acuerdo entre las partes de este proceso, pueda afectar directamente las pretensiones de esta causa; sin embargo, sí genera una situación jurídica consolidada que rompe la causalidad alegada por la empresa actora, tal y como se indicará de seguido. La idea central afirmada es que, en una eventual anulación de los actos cuestionados, se levanta el impedimento de continuación de recepción de desechos sólidos para las celdas 8, 9, 10 y 11 del área denominada “La Chanchera”, lo cual resulta no atendible ante la situación jurídica consolidada que provoca la resolución judicial de homologación 1084-2011 ya citada, en cuanto a los siguientes aspectos: De los autos se desprende que la habilitación del área denominada “La Chanchera”, fue concedida con dos finalidades, por un lado, de procurar el cierre técnico del proyecto de las celdas 1 a 7, que es el objeto de la orden sanitaria CN-ARS-A2-011-2011 (hecho probado 9), y por otra parte, “darle tratamiento a los desechos ya ubicados en el sector conocido como la Chanchera, como también conjuntamente en ese mismo sector; empezar a tratar el ingreso de nuevos desechos”, empero, estableciéndose un término final para el ingreso de nuevos desechos, a saber, el 8 de julio de 2013. Cabe resaltar que este plazo no ha sido modificado ni eliminado administrativa o judicialmente con posterioridad, constituyéndose en una situación consolidada. En otras palabras, no existe un título habilitante a favor del aquí accionante con posterioridad a dicha fecha para la actividad de recepción de residuos, sino que las actuaciones han girado en torno a la finalización de obras de cierre, con ello, aún en la eventualidad de que se declarasen nulos los actos cuestionados, no se produciría – automáticamente o de manera derivada – el nacimiento de la obligación pretendida por la actora, de que se obligue al Ministerio de Salud al otorgamiento del permiso en los términos alegados. Por esta razón, frente a la situación jurídica consolidada referida, la pretensión indicada como 1.b no sería de recibo. Con esta línea de pensamiento, resulta inconducente la discusión sobre si lo acordado en una conciliación en cautelar produce o no cosa juzgada, dado que, conforme se ha expuesto, esta discusión no tiene la virtud de afectar lo que se ha resuelto.
VII.- ANÁLISIS DE ANTECEDENTES Y EVENTOS CONEXOS RELEVANTES. ALCANCES DEL VOTO 10883-2018 DE LA SALA CONSTITUCIONAL: Para mayor claridad del análisis de la pretensión anulatoria de los actos CN-ARS-A2-1741-2018, la resolución DRCN-AJ-J-706-2018 y la resolución DM-A-1069-2019, es necesario indicar el contexto en que éstos fueron emitidos y la relación (o no) de éstos frente al recurso de amparo emitido en el expediente constitucional 18-007857-0007-CO. Al momento de emitirse el voto de la Sala Constitucional 10883-2018, el estado de las cosas en el proyecto de relleno “Los Mangos” podía remontarse – en actuaciones – a la gestión planteada el 15 de julio de 2016 en el que la aquí accionante había presentado el plan de cierre de las celdas 9 y 10, dado que el proyecto de cierre de las celdas 8 y 11 había sido aprobado desde el 3 de marzo de 2015 por oficio CN-ARS-A2-0477-2015 y por ello, se estaba ejecutando el cronograma de actividades aprobado (visible a folio 3325 del Tomo 11 del expediente administrativo). A diferencia del anterior proyecto, el presentado para las señaladas celdas 9 y 10 fue rechazado el 20 de junio de 2016 por resolución realizada por funcionarios de salud y del municipio de Alajuela bajo el acto identificado como DR-CN-1752-2016 (visible a folios 3493 a 3496 del Tomo 11 del expediente administrativo), acto que fue impugnado y confirmado en instancia y alzada. Con ello, al momento en que se recibe la denuncia y se realiza la inspección por una supuesta actividad de transferencia de residuos en enero 2018 (folios 3629 a 3634 del Tomo 12 del expediente administrativo), la aquí actora aún no había cumplido a cabalidad con sus obligaciones en la etapa de cierre técnico, al no haber presentado, en ajuste a los lineamientos requeridos para ello, el plan del cierre de las celdas 9 y 10. Es a partir de ese momento, que inicia el conflicto con la actora por la citada actividad que no contaba con permiso sanitario ni autorización municipal, lo cual repercutió en órdenes sanitarias e inspecciones (véase al ejemplo la inspección de fechas 5 de marzo y 9 de julio, ambos del 2018, visibles a folios 3656, 3657, 3760 a 3767 del Tomo 12 del expediente administrativo) y hasta una denuncia penal bajo el expediente 18-002968-0305-PE (Folios 3777 a 3786 del Tomo 12 del expediente administrativo) que, para el fondo de la litis, no son de análisis por esta cámara ya que no fueron cuestionados en este asunto, mas sí constituyen un evento secundario de relevancia que la accionante no desacreditó en autos, por lo que su afirmación de que no existía o existió la actividad de transferencia de residuos queda desacreditada con la citada prueba que rola en autos. Aclaramos, que estimamos que se tratan de eventos secundarios relevantes, dado que es esta actividad la que provoca el nacimiento de la tramitación del ya referido expediente de recurso de amparo y que culmina en el mes de julio de 2018 con la emisión del voto 10883-2018. Posterior a ello, es que encontramos la petición base planteada por la actora con fecha de recibido 17 de setiembre de 2018 (visible a folios 3818 a 3820) dirigida al Área Rectora de Salud Alajuela 2 del Ministerio de Salud en la cual rotula como “Tareas pendientes para cierre técnico del Relleno Sanitario Los Mangos sobre lo ordenado por la Sala Constitucional en el Voto No.10883-2018”. Esta gestión de la sociedad demandante afirma que el Ministerio es omiso en la ejecución del citado voto constitucional al no darle una solución integral y definitiva al funcionamiento del Relleno Sanitario Los Mangos y no permitir el cierre técnico de éste, el cual, a su parecer implica “necesariamente, recibir una mayor cantidad de desechos sólidos…para poder rellenar las celdas 8 a 11 inclusive. Esa cantidad de desechos deberá definirse considerando, más allá del tiempo, el volumen aún pendiente de rellenar y el tonelaje requerido para ello. Proceder de cualquier otra manera, es sinónimo de impedir el cierre técnico del relleno y por tanto el incumplimiento de la orden judicial emitida por la Sala Constitucional” indicando adicionalmente que “La información técnica para que este Ministerio determine el tonelaje respectivo, ya ha sido aportado dentro del expediente judicial 11-002733-1027-CA, y es conocida por la Administración”, sin aportar información adicional de ninguna naturaleza. Cabe acá recalcar, según el orden de eventos expuestos hasta el momento, que este requerimiento planteado por la accionante, implicaba, necesariamente, la afectación de tres situaciones consolidadas previas: primero, los efectos del acuerdo conciliatorio que establecían el término final de la etapa de operación de recepción de residuos del relleno (8 de julio de 2013), segundo, la modificación del diseño - ya aprobado y puesto en ejecución – de las celdas 8 y 11 que se remontaban a marzo de 2015, y tercero, que para ese momento no se contaba por parte de la accionante con la presentación a estudio, valoración y eventual aprobación del diseño de cierre técnico de las fosas 9 y 10, subrayando que, la citada petición, no adjuntó información adicional a la simple petición escrita en los términos que han sido transcritos supra. Es frente a este escenario que el Ministerio emite el primer acto cuya nulidad se solicita, que responde de manera negativa el requerimiento planteado y que se identifica como acto de fecha 21 de setiembre de 2018 del Área Rectora de Salud Alajuela 2 del Ministerio de Salud CN-ARS-A2-1741-2018, el cual en conclusiones afirma que dado el acuerdo conciliatorio homologado judicialmente, después del 8 de julio de 2013 sólo es posible realizar en el relleno la actividad de cierre técnico, que el recurso de amparo se refiere solamente a la actividad irregular de estación de transferencia que no cuenta con permiso de salud ni del municipio, insistiendo en la obligatoriedad de suspender actividades no autorizadas. Frente a este acto, la parte actora plantea un recurso de revocatoria con apelación en subsidio en fecha 5 de octubre de 2018 reiterando que su petición se fundamenta en lo resuelto por el Tribunal Constitucional, que la estación de transferencia no es una actividad propia de su representada y en la necesidad de que, para realizar el cierre técnico, se deba autorizar el ingreso de más residuos para poder rellenar las celdas 8 a 11. En respuesta al recurso de revocatoria, es que aparece el segundo acto aquí impugnado, la resolución DRCN-AJ-J-706-2018 emitida por la Dirección Regional Rectoría de la Salud Central Norte, que declara sin lugar el recurso horizontal planteado y confirma el acto base cuestionado, fundamentando la decisión en la existencia de un deber del recurrente de que en dicho terreno solamente se realicen actividades autorizadas, debiendo suspender la actividad de estación de transferencia, que el acuerdo conciliatorio tiene alcances de cosa juzgada material conforme el 77 del Código Procesal Contencioso Administrativo hasta que haya otro pronunciamiento que lo anule o lo modifique, e indicando que “En cuanto que es imperioso el recibo de residuos para terminar las obras de cierre técnico, ese punto ya ha sido planteado en varias ocasiones a nivel institucional y en el Tribunal Contencioso Administrativo, sin que hasta el momento haya sido acogido” remitiendo al Ministro el conocimiento en alzada. Por último, en ocasión del conocimiento del recurso de apelación contra el acto base referido, es que aparece el último acto cuestionado, la resolución DM-A-1069-2019 emitido por el Ministro de Salud, que rechaza el recurso de apelación presentado alegando, entre otros motivos que la resolución constitucional harto mencionada “…en ningún momento ordenó la apertura del botadero de basura Los Mangos, como erróneamente lo interpreta el señor Chacón Gamboa, tampoco es de recibo su argumento al citar que: “La empresa que represento no es la interesada en esa estación de transferencia…”, toda vez que, a pesar de su decir, la realidad es que se está realizando esta actividad a pesar de no contar con el respectivo Permiso Sanitario de Funcionamiento, por lo que los argumentos esgrimidos en su recurso no son de recibo…”. Criterio del Tribunal: La línea argumentativa de la parte actora para atacar estos tres actos administrativos se puede resumir en un cuestionamiento en cuanto al elemento motivo que repercute en una desviación del componente fin del acto, basando su teoría del caso en tres afirmaciones fundamentales: La existencia de una orden de la jurisdicción constitucional de darle solución al problema del relleno; que la solución es el cierre técnico, que la única forma de poder realizar el cierre técnico es a través del ingreso de nuevos residuos para llenar las fosas 8 a 11 del sector “La Chanchera” y en consecuencia, la negativa del Estado a través de los actos impugnados deviene en ilegal. Esta tesis no es compartida en su totalidad por esta Cámara de juzgadores por varios motivos, advirtiendo que, en el aspecto que sí concuerda, es que el relleno sanitario – por el tiempo que ha pasado – debe formalizar el cierre técnico, sobre todo si se contabiliza que ello debió haberse dado desde julio del 2013 y esta situación es ajena a la existencia o no, del pronunciamiento de la Sala Constitucional, sino que ello deviene, tal y como se ha expuesto supra, en un acontecimiento natural u ordinario del desarrollo de la actividad bajo cuestionamiento. Así, la cuestión de si el voto de la Sala Constitucional 10883-2018 ha sido o no incumplido por el demandado, lo cierto es que en nada influye el fondo de lo que aquí se discute, aunque queda claro que, además de no ser esta la vía para cuestionar un incumplimiento de lo ordenado por el citado Tribunal de lo Constitucional, lo cierto es que, tal y como lo indicó el Estado en conclusiones, ya este argumento fue conocido y rechazado en esa instancia, dentro del expediente 18-007857-0007-CO, concretamente, en la resolución de las 9:15 horas del 17 de noviembre de 2019. Resuelto así este punto, analicemos los demás aspectos del fondo del asunto.
VIII.- ANÁLISIS DE LEGALIDAD DE LOS ACTOS CUESTIONADOS Purgado el argumento expuesto en el considerando anterior, nos apegamos a la ya citada idea de la firma actora en su teoría del caso de que el Estado no permite – a criterio del accionante – el cierre técnico del relleno en ocasión de los actos cuestionados, y para ello, se sustenta en el hecho (incontrovertido por las partes) de que en el relleno área “La Chanchera” existen 4 celdas que aún se encuentran sin llenar, debiendo respetarse el proyecto aprobado desde el inicio y la inaplicabilidad de la cosa juzgada del expediente 11-002733-1027-CA, debiéndose permitir finalizar o alcanzar el cierre de cada celda, a través de la autorización para recibir nuevos desechos sólidos para colmar éstas, elemento de ciencia y técnica conforme el artículo 16 de la LGAP en relación con los numerales 8 a 11 del Reglamento sobre Rellenos Sanitarios y así consumar el cierre técnico. Por su parte, el Estado insiste que la existencia o no de disponibilidad de espacio en las celdas resulta irrelevante, en tanto lo resuelto en el acuerdo conciliatorio establecía un término final improrrogable para la recepción de nuevo material, plazo que la parte accionante aceptó en el acuerdo conciliatorio y que ha pretendido, en diferentes instancias, desaplicar en su beneficio. Criterio del Tribunal: El razonamiento planteado por la parte accionante no puede ser atendido por esta Cámara de juzgadores por varios motivos. El primero de ellos, es la falta de asidero con dos ideas centrales: por un lado, el deber de tenerse que apegar al proyecto inicialmente aprobado por el propio Ministerio de Salud, y por otro, que solamente a través de la recepción de más desechos se puede colmar las celdas faltantes y así finalizar el cierre técnico. Interpreta este Tribunal, al son de lo expuesto hasta el momento, que la parte actora no pretende la reapertura del relleno sanitario ordinario, sino como una medida para, justamente, realizar el cierre de éste. Empero, el problema probatorio para atender este pedimento se vuelve evidente y en consecuencia las ideas centrales señaladas carecen de sustento por las siguientes razones: De la revisión de los autos, encontramos que el “diseño original” ha sido progresivamente modificado a lo largo de la historia del relleno sanitario, desde el funcionamiento de las celdas 1 a 7 y hasta llegar al proyecto presentado y contenido en el acuerdo conciliatorio dentro del expediente 11-002733-1027-CA que enmarcó la funcionalidad de las celdas 8 a 11. Es decir, podemos afirmar que el proyecto inicialmente no se ejecutó – tal y como se desprende de los 12 tomos del expediente administrativo – como estaba pensado, ni en cuanto a diseño, ni en cuanto a la realización temporal que estaba planeado. Ahora bien, en ese orden de ideas, no se encuentra otra autorización administrativa al proyecto de celdas 8 a 11 del área denominada “La Chanchera” que no haya sido el producto del acuerdo conciliatorio harto mencionado, por lo que podemos afirmar que, justamente, ése es el modelo o proyecto de diseño que ha de entenderse aplicable al caso que nos ocupa. Al tenor de lo expuesto, el diseño del proyecto en esos términos fue tajante, a partir del 8 de julio de 2013, se acababa la actividad de recepción de desechos sólidos nuevos y debía iniciarse, de inmediato, con las obras de cierre, debiendo presentarse el proyecto o diseño de clausura de las celdas. Acá nos lleva al segundo motivo que hace inatendible la gestión a criterio de quienes resuelven este asunto, y es que el proyecto ya cuenta con un diseño aprobado de cierre para las celdas 8 y 11 desde marzo del año 2015 (oficio CN-ARS-A2-0477-2015 citado líneas atrás), no existiendo ni argumentos por parte de la actora en el sentido de que el Estado impida la ejecución de este plan, que éste contenga la acción que se pretende acá se autorice, ni elementos valorativo o probatorios técnicos que justifiquen la variación del proyecto en el sentido pretendido o que ello haya sido previamente solicitado en sede administrativa; y en cuanto a las celdas 9 y 10, éstas no cuentan con diseño aprobado, justamente por el hecho de que la accionante no ha cumplido con su deber de presentar éste, sobre todo considerando de que el planteado en junio del 2016 fue rechazado, no existiendo, posterior a ello ni con ocasión de la presente demanda, un planteamiento técnico en ese sentido, concluyéndose, en consecuencia, de que existe una posición jurídica reprochable del demandante, ante la omisión del cumplimiento del deber legal de presentar el proyecto de cierre de las dos celdas indicadas. Como tercer punto, es que de los autos no se desprende respaldo probatorio técnico a la afirmación de que la recepción de nuevo material es la única forma de realizar el cierre técnico. Acá la argumentación de la actora es parcialmente válida en cuanto al argumento de que las celdas – conforme la reglamentación aplicable al caso – solamente pueden cerrarse cuando agoten su vida útil, que, en palabras simples, se resume a que éstas se encuentren colmadas. Mas no resulta sustentable de que, se insiste, la “única” forma de colmar las celdas sea con nuevo material, esta afirmación no encuentra este Tribunal asidero probatorio técnico para respaldarlo, no se ofreció prueba documental ni pericial en ese sentido, sino que, lo que se logra apreciar del expediente administrativo, es la preexistencia de actos administrativos en firmes y que no fueron cuestionados en su momento, en el que se indica por parte de las autoridades de salud, que las celdas deben llenarse con tierra o tierra y desechos extraíbles del propio relleno, tal y como se desprende de la resolución DM-A-936-16 del Ministro de Salud, reiterando tal acto de que la carga de costear con el diseño del plan de cierre, corresponde al responsable del relleno, y que éste debe presentarse para su valoración y eventual aprobación administrativa, cosa que, se reitera, no se ha cumplido por parte de la demandante en cuanto a las fosas 9 y 10. Tal solución emanada por la autoridad sanitaria demandada no ha sido desacredita técnicamente en este asunto, ni se han aportado elementos probatorios que hagan valorar a esta Cámara que exista algún tipo de irregularidad, desproporcionalidad o irracionalidad en la decisión vigente administrativa señalada. Corolario: El acto base cuestionado CN-ARS-A2-1741-2018, contiene dos pronunciamientos, el rechazo de la petición de ingreso de nuevo material, junto con la indicación / orden relacionado con el recurso de amparo y el impedimento de la estación de transferencia, posición mantenida en los otros actos cuestionados, la resolución DRCN-AJ-J-706-2018 y la resolución DM-A-1069-2019. Por las razones ya indicadas, se concluye que la posición administrativa contenida en dichos actos administrativos es razonable y ajustada a derecho, por lo que no se logra determinar vicios en el elemento motivo de los actos cuestionados y, en consecuencia, la alegación del desvío del fin del acto tampoco ha sido demostrada. Por ello, estos agravios deben ser rechazados.
IX.- ANÁLISIS EN CONCRETO DEL ALEGADO VICIO DE FORMA EN EL ACTO DRCN-AJ-J-706-2018: De manera concomitante, la empresa actora cuestiona la validez jurídica del acto DRCN-AJ-J-706-2018 en el componente forma con motivo de la competencia, al romperse la composición resolutiva del recurso horizontal planteado, por cuanto la revocatoria fue resuelta por un órgano diferente al que emitió el acto base. En síntesis, el acto base identificado como CN-ARS-A2-1741-2018 fue emanado por la Dirección Área Rectora de Salud Alajuela 2, perteneciente a la Dirección Regional de Rectoría de la Salud Central Norte del Ministerio de Salud, mientras que la resolución del recurso de revocatoria, identificado como DRCN-AJ-J-706-2018, fue emitida por la Dirección Regional de Rectoría de la Salud Central Norte del Ministerio de Salud. Esta situación, a criterio de la demandante, implica la existencia de dos instancias de alzada, lo cual es irregular, además del vicio en cuanto a la competencia del acto y/o una huida de responsabilidad de quien emitió el acto base. Criterio del Tribunal: En tesis de principio, la impugnación autónoma del recurso que resuelve horizontalmente, sea el recurso de revocatoria, resulta improcedente en ocasión de impedir la posibilidad de interponer recurso sobre lo que resuelve un recurso, lo cual de permitirse generaría una impugnación de manera interminable, existiendo como excepción cuando el propio acto de revocatoria modifica o elimina el acto base que está conociendo (constituyéndose por ende en un nuevo acto base), o cuando, ante la no interposición del recurso de apelación o la imposibilidad de interponer éste (como es el caso del recurso de reconsideración), lo que se resuelve horizontalmente da por finalizada la sede administrativa y consolida lo resuelto. Empero, en los supuestos en que el recurso de revocatoria le deviene un recurso de apelación, salvo el primer supuesto ya indicado, resulta improcedente su planteamiento autónomo, ya que la impugnación tiene sentido de manera conjunta, en tanto un eventual vicio en el acto de apelación, afectaría por reflejo lo resuelto en revocatoria. En este orden de ideas, lleva razón la parte actora de que las autoridades que emiten el acto base y quien resuelve la revocatoria son diferentes, a razón de que quien resuelve este último, es el superior del primero, sin que se logre determinar en autos la existencia de la avocación respectiva. Empero, hay que analizar los alcances de este vicio, en cuanto afecta el componente formal y provoca la anulabilidad del acto (nulidad relativa), no su nulidad absoluta (vicio en motivo, contenido, fin). Así, en un análisis de trascendencia del vicio, señalamos que el acto cuestionado no modificó el acto base CN-ARS-A2-1741-2018, y la parte actora no expone cuál es la afectación a su esfera de intereses que haya sido el superior del emisor del acto base el que haya resuelto la revocatoria, tampoco alega indefensión y mucho menos, que la decisión hubiera sido diferente si otro órgano se hubiese pronunciado. Así las cosas, al tenor del artículo 223 de la Ley General de la Administración Pública que dispone que: "1. Sólo causará nulidad de lo actuado la omisión de formalidades sustanciales del procedimiento. 2. Se entenderá como sustancial la formalidad cuya realización correcta hubiera impedido o cambiado la decisión final en aspectos importantes, o cuya omisión causare indefensión". Tenemos que, haciendo que la alegación de nulidad por la nulidad misma, no sea atendible, con lo que se logra determinar que no existen elementos de trascendencia para invalidar lo actuado y una eventual declaratoria de nulidad no posee la capacidad de modificar lo resuelto por los demás actos cuestionados, este argumento debe ser rechazado.
X.- ANÁLISIS DE LAS PRETENSIONES PRINCIPALES: En línea con lo resuelto en indicado en considerandos anteriores, la pretensión principal a), relativa a la nulidad de los actos administrativos (i) Oficio CN-ARS-A2-1741-2018 (ii) Resolución DRCN-AJ-J-706-2018 (iii) Resolución DM-A-1069-2019 debe rechazarse, al confirmarse que no existen vicios que invaliden lo resuelto en sede administrativa, así como la razonabilidad y proporcionalidad de lo ahí indicado. En cuanto a la pretensión b), por conexidad, esta pretensión debe rechazarse, situación que se mantiene, aún si se analizase como una pretensión autónoma, reiterando, dadas las razones expuestas en los considerandos anteriores. Consecuente, ante la ausencia de una base antijurídica suficiente, no se presentan los elementos suficientes para dar origen a una constitución de un crédito indemnizatorio, con lo que lo procedente es el rechazo de las pretensiones indemnizatorias de daños y perjuicios identificado como la pretensión c), d) y e) de la demanda.
XI.- RESPECTO DE LAS PRETENSIONES EN SUBSIDIO. IMPROCEDENCIA. OBLIGATORIEDAD DEL CUMPLIMIENTO DE LAS CARGAS DEL TITULAR DEL RELLENO SANITARIO: A lo largo de este proceso, la parte actora no expuso en su teoría del caso, los motivos, razones y pruebas que sustentan las pretensiones subsidiarias, en el caso del rechazo de las principales, es decir, correspondía a la parte exponer cómo, en el marco de las cosas, existe un deber jurídico – positivo de la demandada de soportar las pretensiones subsidiarias, a saber: La obligación de expropiar el relleno sanitario los mangos (pretensiones subsidiarias a y d) y la consecuente obligación de liberar de responsabilidad ambiental y sanitaria por el cierre técnico del relleno a la actora, encargándose de la operación completa y gastos de mantenimiento hasta que alcance su cierre técnico (pretensiones subsidiarias b y c). A consideración de este Tribunal, conforme se expuso anteriormente, lo que se logra comprobar de los autos es, justamente, lo contrario a lo afirmado por la parte actora: La existencia de una obligación por parte de quien promueve la acción de presentar, como debe ser, el plan de cierre de las celdas 9 y 10 el área denominada “La Chanchera” del relleno “Los Mangos” y del cumplimiento a cabalidad del plan aprobado de las celdas 8 y 11 del mismo sitio, siguiendo los lineamientos técnicos que ha establecido la autoridad sanitaria demandada. Con ello, lo pretendido lo que busca es rehuir, unilateralmente, al régimen obligacional que debe soportar al ser la destinataria de los efectos jurídicos del acto habilitante de relleno sanitario, no existiendo de los autos una justificación objetiva para relevarla de estos compromisos. En consecuencia, ante la ausencia de sustento fáctico – normativo de las pretensiones subsidiarias presentadas, lo correspondiente es el rechazo de éstas en su totalidad.
XII.- SOBRE LA EXCEPCIÓN DE FALTA DE DERECHO: De conformidad con el análisis realizado en esta sentencia, la excepción de falta de derecho debe declararse con lugar, en ocasión de la forma en cómo se resuelve este asunto y expuesto en considerandos anteriores.
XIII.- SOBRE LAS COSTAS PERSONALES Y PROCESALES: De conformidad con el numeral 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo, las costas procesales y personales constituyen una carga que se impone a la parte vencida por el hecho de serlo. La dispensa de esta condena solo es viable cuando hubiere a juicio del Tribunal, motivo suficiente para litigar o bien, cuando la sentencia se dicte en virtud de pruebas cuya existencia desconociera la parte contraria. En la especie, no se denota causal justificante de exención, por lo que lo procedente es la condenatoria en costas a cargo de la actora, en conjunto con los correspondientes intereses legales que correrán a partir del día siguiente de la firmeza de esta sentencia, tal y como lo ha solicitado la parte demandada, sumas que deberán de liquidarse en la etapa de ejecución de sentencia
POR TANTO
Se declara con lugar la defensa de falta de derecho. En consecuencia, se declara SIN LUGAR en todos los extremos la demanda interpuesta por la empresa WPP CONTINENTAL DE COSTA RICA S.A. en contra del ESTADO. Son las costas a cargo de la actora, con intereses legales sobre tales sumas contabilizados desde el día siguiente de la firmeza de la presente resolución y hasta su efectivo pago, sumas que deberán de liquidarse en la etapa de ejecución de sentencia. Notifíquese.- Carlos José Mejías Rodríguez Claudia Bolaños Salazar Laura Gómez Chacón ???????????????
CARLOS JOSE MEJIAS RODRIGUEZ - JUEZ/A DECISOR/A ???????????????
LAURA GOMEZ CHACON - JUEZ/A DECISOR/A ???????????????
CLAUDIA BOLAÑOS SALAZAR - JUEZ/A DECISOR/A Goicoechea, Calle Blancos, 50 metros oeste del BNCR, frente a Café Dorado. Teléfonos: 2545-0099, 2545-0107, 2545-0158. Fax: 2241-5664 y 2545-0006. Correo electrónico: [email protected] Clasificación elaborada por CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.
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