Nullity of parcel adjudication containing mangrove in the maritime terrestrial zoneNulidad de adjudicación de parcela con manglar en la zona marítimo terrestre

TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECTION VII Date of Resolution: November 9, 2020, at 08:16 File: 13-007764-1027-CA Type of matter: Administrative contentious proceeding Analyzed by: JURISPRUDENTIAL INFORMATION CENTER Content type: Majority vote Topics (descriptors): Lesividad proceeding Subtopics: Nullity of an agreement approved by INDER regarding the adjudication, segregation, and transfer of a parcel located on land affected by being situated in the southern border strip, part of the State's Patrimony. General considerations regarding its configuration. Topics (descriptors): Lesividad of the administrative act Subtopics: Nullity of an agreement approved by INDER regarding the adjudication, segregation, and transfer of a parcel located on land affected by being situated in the southern border strip, part of the State's Patrimony. Rulings in the same vein FILE: CED122524 PROCEEDING: LESIVIDAD PLAINTIFF: INSTITUTO DE DESARROLLO RURAL DEFENDANT: QUIUBRA SOCIEDAD ANÓNIMA JUDGMENT 121-2020-VII CONTENTIOUS ADMINISTRATIVE AND CIVIL TREASURY TRIBUNAL. SEVENTH SECTION. SECOND JUDICIAL CIRCUIT OF SAN JOSÉ. - Goicoechea, Dirección18094 , at eight hours and sixteen minutes on the ninth of November of two thousand twenty.

Administrative contentious lesividad proceeding filed by the Instituto de Desarrollo Rural (hereinafter INDER), legal identification number CED118740, represented by its then Executive President, Nombre154208 , of legal age, identity card number CED122525, married once, Agricultural Engineer, resident of San Carlos de Alajuela, against Quiubra Sociedad Anónima, legal identification number CED122526, represented by Nombre127522 , of legal age, married once, resident of the district of Puerto Cortés, canton of Osa, Province of Puntarenas, Ciudad Cortés, with identity card number CED122527. The State also intervenes as an interested third party, represented by the Procurador Mauricio Castro Lizano. The attorneys Rodrigo Cervantes Barrantes and Eric Jiménez Trejos, bar numbers CED12889 and CED9416, respectively, have intervened as special judicial representatives of INDER.

CONSIDERANDO

FIRST. PRELIMINARY ASPECTS: 1.- By means of a complaint filed on November 13, 2013, INDER sought the following claims, which are transcribed literally: "1. That this complaint be deemed filed. 2. That, as it is lesivo to public interests, the agreement adopted by the Board of Directors of the Instituto de Desarrollo Agrario, in Article 34 of Session 005-01, dated January 22, 2001, be annulled, solely with respect to the titling of the property Partido de Puntarenas, Folio Real registration number Placa31741 in favor of QUIUBRA SOCIEDAD ANÓNIMA, of the stated qualities, corresponding to Cadastral Plan P-021530-1975. 3. By connection, that the public deed issued by the Instituto de Desarrollo Agrario, solely with respect to the titling of the property Partido de Puntarenas, Folio Real registration number Placa31741 in favor of Nombre154209 , of the stated qualities, corresponding to Cadastral Plan P-021530-1975, be annulled. 4. By connection, that the registry entry of inscription of the property registered under the Folio Real system of Puntarenas, Folio Real registration number Placa31741, issued by the National Registry, be annulled. 5. By connection, any registration deriving from the inscription of the property registered (sic) in the National Registry, Province of Puntarenas, Folio Real registration number Placa31741, be annulled. 6. That the defendant be ordered to pay the costs of this lawsuit." Concomitantly, it sought a provisional remedy (medida cautelar), consisting of the annotation and immobilization in the registry of the property Partido de Puntarenas, Folio Real Placa31742° , as well as an order to the defendant to refrain from conduct that could cause deterioration of the State's natural patrimony. 2.- Through a brief filed on January 28, 2014, the legal representative of the defendant company answered the complaint negatively and raised the defenses of lack of right, prescription (prescripción), expiration (caducidad), lack of current interest, and sine actione agit. 3.- By means of resolution number 060-2014-T at 2:20 p.m. on January 15, 2014, the Case Management Judge partially granted the provisional remedy (medida cautelar), rejecting the requested immobilization, but ordering the annotation of this complaint on the margin of the property Partido de Puntarenas Placa31742° , owned by Quiubra Sociedad Anónima, and ordering the latter to refrain from any active or omissive conduct that might cause any deterioration to the purported natural patrimony existing on said property. 4.- At eight hours forty-five minutes on May 12, two thousand fourteen, a Preliminary Hearing was convened, where, in the case-management stage, the Case Management Judge determined to notify the action to the Contraloría General de la República and the State so that they could decide their participation as interested third parties or as coadjuvants. 5.- By a brief filed on June 19, 2014, the Contraloría General de la República communicated that it decided not to intervene in this litigation. 6.- On July 31, two thousand fourteen, the State appeared as an interested party, supporting the claims brought by the plaintiff. 7.- On January 15, 2015, the Preliminary Hearing established in Article 90 of the Código Procesal Contencioso Administrativo was held, which the plaintiff's representative did not attend without justification. In said proceeding, the claims brought were confirmed; the prior defenses of prescription (prescripción) and expiration (caducidad) raised by the company Quiubra S.A. when answering the complaint were deferred to be resolved in judgment; the contested facts of the proceeding were determined; the evidence of interest to the parties was admitted; the proceeding was declared a matter of pure law, the Case Management Judge ordering the parties to submit their conclusions in writing, which they did. 8.- This matter was referred to the Sixth Section of this Tribunal for judgment on March 5, two thousand fifteen, and it resulted that by resolution of said Chamber at nine hours on September 7 of the same year, the issuance of judgment was ordered suspended until the Sala Constitucional issued a ruling on the unconstitutionality action processed under file number 14-012592-007-CO. 9.- The required procedural requirements have been observed in the proceedings, and no defects or omissions likely to generate nullity or defenselessness for the parties are observed. This judgment is issued unanimously, following the required deliberations and with the drafting of Irías Obando.

SECOND. - PROVEN FACTS. Of importance for the resolution of this matter, the following is deemed duly accredited: 1) That the Instituto de Desarrollo Agrario -IDA-, formerly the Instituto de Tierras y Colonización -ITCO-, today the Instituto de Desarrollo Rural -INDER-, promoted a series of Titling Programs based on the Ley de Titulación de Tierras ubicadas en Reservas Nacionales (Law for the Titling of Lands Located in National Reserves) No. 7599 of August 9, 1996, Articles 11 and 12 of the Ley de Tierras y Colonización (Law of Lands and Colonization) No. 2825 of October 14, 1961, and Article 32, subsection a) of the Law Creating the IDA No. 6735, to benefit persons who were in possession of the land but lacked a property title (uncontested fact). 2) That through Decreto Ejecutivo No. 3216-G of October 2, 1973, published in the Official Gazette La Gaceta on November 9, 1973, the Coto Brus Titling Program was created, and an area of 157,308 hectares was registered in the National Registry in the name of the then-called IDA, under Folio Real registration number Placa31740° (uncontested fact). 3) That on October 24, 2000, the company Nombre154209 . filled out only an IDA form so that, within the Coto Brus Titling Program, parcel Dirección18932, described in cadastral plan number Placa31743, with an area of seven hectares, four thousand two hundred forty-eight square meters, and thirty-one square decimeters, would be titled in its favor (images 22 to 26 of the judicial file). 4) That through official communication ACOSA-OT-063, of November 3, 2000, the Ministerio de Ambiente y Energía, Sistema Nacional de Áreas de Conservación, Área de Conservación Osa, Programa Ordenamiento Territorial, certified that "having reviewed plans P-21530-75 and P-611582-86 (...) according to their cartographic location, they are located outside the Humedal Nacional Térraba Sierpe, according to the limits of said Protected Area ... the lands described in the plans do not affect lands owned by the State (...)" (image 163 of the judicial file). 5) That the Board of Directors of the IDA, by means of agreement number 34 of Ordinary Session No. 005-01 of January 22, 2001, based on Law No. 7599 referenced in proven fact number 1, ordered the segregation and transfer of eleven lots and parcels of the Coto Brus Project. Therefore, through public deed number twenty-four, granted at 8:00 a.m. on March 23, 2001, before Notary William Muñoz Bravo, parcel number 47-25-1, with an area of seven hectares, four thousand two hundred forty-eight square meters, and thirty-one square decimeters, according to cadastral plan number P-21530-1975, and parcel number 47-25-2, with an area of twenty-eight hectares, three thousand seven hundred ninety-five square meters, and seventy-seven square decimeters, according to cadastral plan number P-611582-1986, were segregated and transferred in favor of the defendant company (images 36, 37, 40 to 78 of the judicial file). 6) That the referenced public deed, through which parcel number 47-25-1, corresponding to cadastral plan number P-21530-1975, was transferred to the company Quiubra S.A., was registered on September 16, 2002, giving rise to property number 126701-000 (images 80 to 82 of the administrative file). 7) That the Contraloría General de la República, in report DFOE-PGAA-20-2008 of August 27, 2008, detailed the results of the study on the titling of lands in national reserves on lands belonging to the State's Natural Patrimony (Patrimonio Natural del Estado), and urged the Board of Directors of the IDA to carry out the corresponding administrative procedures and legal actions to recover the titled lands belonging to the State's Natural Patrimony (Patrimonio Natural del Estado), regarding fifteen cases detailed in said report, which include the properties of the Coto Brus Titling Project (images 7 to 19 ibidem). 8) That by means of an agreement adopted in Article 5 of Ordinary Session No. 011-2013 of March 18, 2013, it was ordered to declare lesivos to public interests the administrative acts adopted by the Board of Directors of the IDA—among them agreement number 34 of Ordinary Session No. 005-01 of January 22, 2001—which gave rise to the property titles registered in the National Registry under Folio Real numbers Placa31741 and Placa31744, referring to parcels 000-25-1 and 000-25-2, both of block 47, of the Coto Brus Titling Project, in favor of Quiubra S.A. (images 86 to 97 ibidem). 10) That parcel 47-1 adjudicated by the IDA to the defendant company here comprises areas of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), corresponding to a ria and mangrove swamp (manglar), even though these may have been stripped of their condition (Official Communication No. DGT-218-14 from the Instituto Geográfico Nacional, images 209 to 213 ibidem).

THIRD. - UNPROVEN FACTS. Of this nature, and as they are relevant to the proceeding, it is held: 1) That for the titling granted, there were studies of conforming land use (uso conforme de suelos) according to the nature of the property (no evidence). 2) That the company Quiubra S.A. paid the IDA for the titling of the said parcel (absence of evidence).

FOURTH. - ARGUMENTS OF THE PARTIES. In summary, and without prejudice to the literalness of their arguments, which have been studied in their entirety by this Tribunal, each of the parties alleges what is detailed below. INDER: States that the former Instituto de Desarrollo Agrario -IDA-, previously called the Instituto de Tierras y Colonización -ITCO-, promoted a series of National Reserve Titling Programs, based on the Ley de Titulación de Tierras ubicadas en Reservas Nacionales (Law for the Titling of Lands Located in National Reserves) No. 7599 of August 9, 1996, the Ley de Tierras y Colonización (Law of Lands and Colonization) No. 2825 of October 14, 1961, and the Law Creating the Instituto de Desarrollo Agrario. It points out that these Titling Programs were established as a national necessity, given that large extensions of national territory existed where peasants lacked property titles. Therefore, the IDA declared Titling Zones in areas where people were in possession of the land but lacked a property title, proceeding to survey and cadaster the properties that were not registered and to register the respective title, with the beneficiaries obliged to pay the costs for the titling and surveying. Among those Titling Programs was the one called "Programa de Titulación Coto Brus", created through Decreto Ejecutivo No. 3216-G of October 2, 1973, registering an area of 157,308 hectares in the name of the IDA, with Folio Real registration number Placa31740° . The plaintiff entity indicates that within the framework of the Coto Brus Titling Program, the defendant company here filed a request for the titling of parcel 47-00025-1, described in Cadastral Plan No. P-021530-1975. However, it says, the certification from the Sistema Nacional de Áreas de Conservación of MINAE indicating whether the parcel sought to be titled was located or not within any protected wilderness area (área silvestre protegida), or whether it formed part of the State's Natural Patrimony (Patrimonio Natural del Estado), as established by the Ley Forestal (Forestry Law) No. 7575 of April 16, 1996, does not exist in the titling file. It is also not recorded in the file that the defendant presented the study of conforming land use (uso conforme de suelo) from the Instituto Nacional de Innovación y Transferencia de Tecnología Agropecuaria -INTA-, or from any duly accredited private professional to conduct said study, nor that any report was presented from the Instituto Geográfico Nacional. Therefore, it affirms that in the process of titling the property, the requirements that would support the registration in favor of the defendant company were not met. It states that through an agreement of the Board of Directors of the IDA, adopted in Article 34 of Ordinary Session 005-01 of January 22, 2001, the segregation and transfer of the property in favor of the defendant was authorized, which constitutes parcel No. 47-00025-1 of the Coto Brus Titling Project, located in Dirección18933 , , of the Province of Puntarenas, with an area of two hundred eighty-three thousand seven hundred ninety-five square meters and seventy-seven square decimeters, corresponding to the property Partido de Puntarenas, Folio Real No. 126701-000, Cadastral Plan No. P-00021530-1975, and through a public deed, the IDA segregated and transferred the referenced parcel to the defendant. It also relates that the Contraloría General de la República issued Report No. DFOE-PGAA-20-2008 dated August 27, 2008, called "Result of studies on the titling of lands in national reserves on lands belonging to the State's Natural Patrimony (Patrimonio Natural del Estado)", determining that within the framework of the various titling projects, and in contravention of the Ley Forestal No. 7575, the IDA titled properties with partial or total forest cover (cobertura boscosa), or that possessed land-use and topographical characteristics that gave them the category of lands of forestry aptitude (terrenos de aptitud forestal) and protection areas (áreas de protección), and therefore, could not leave the Administration of the State, nor be eligible for titling in favor of the applicants, as they are Natural Patrimony (Patrimonio Natural). In said report, the comptroller entity ordered the IDA to initiate a process of recovery of the titled lands that belong to the State's Natural Patrimony (Patrimonio Natural del Estado). Therefore, it says, by means of an agreement adopted by the Board of Directors of INDER, in Article 5 of Ordinary Session No. 011-2013 of March 18, 2013, it was declared lesivo to public interests, the administrative act issued through agreement number 34 of the Ordinary Session of the IDA, No. 005-01 of January 22, 2001, which gave rise to the property title registered in the Property Registry, Partido de Puntarenas, Folio Real registration Placa31742° in favor of Quiubra S.A., for having been granted to the detriment of the natural patrimony of the State. According to the plaintiff entity, in the titling process of the indicated parcel, normative requirements provided for in the legal system were not met, which generates defects (vicios) in the administrative act and therefore its annulment is now sought. The parcel was titled while a legal vacuum or lack of normative source existed for the issuance of administrative acts in that sense, because the Ley de Titulación de Tierras ubicadas en Reservas Nacionales, known as the "Ley del Burro", No. 7599, had been in force, which was in effect from April 29, 1996, until the year 2001, when it was annulled by the Sala Constitucional through resolution No. 8560-2001 at 3:37 p.m. on August 28, 2001. Thus, for INDER, the titling of the property under discussion harms the public interest, because with said absolutely null act, lands that form part of the State's Natural Patrimony (Patrimonio Natural del Estado) were titled. Therefore, it comes before the Tribunal seeking that its claims be granted. QUIUBRA S.A.: says that indeed the IDA promoted a series of titling programs to provide lands to peasants who lacked a property title, among which was the Coto Brus Titling Program. It denies, in turn, that within the titling file there is no certification from SINAC referring to whether the parcel that the defendant sought to title was located or not within any protected wilderness area (área silvestre protegida), or whether it was part or not of the State's Natural Patrimony (Patrimonio Natural del Estado), because it says there is evidence provided by the plaintiff entity itself, referring to a legitimate and official certification that includes two properties and two plans, of the two properties adjudicated to the company and its representative, in accordance with the Board of Directors Agreement sought to be annulled. Said certification from SINAC-MINAE clearly certifies that both properties are outside the State's Natural Patrimony (Patrimonio Natural del Estado). Regarding the requirements that are claimed to be missing, the defendant party says that they were not necessary, because by the specialty of Law No. 7599, their presentation was exempted in the procedure followed in cases such as the company's; furthermore, it says, the regulation on land uses invoked by the plaintiff entity can never have the same legal hierarchy as Law No. 7599, and it also prevails by specialty over the Ley Forestal No. 7575, which is of a general nature. It points out that what the Contraloría General de la República may have indicated to INDER in the year 2008, six years after its registration and three years after the convalidation (convalidación) period expired, in no way vitiates the real rights erga omnes acquired by the company in good faith, especially when the complaint was filed eleven years after the title was registered with the National Registry. In the criterion of the defendant firm, Agreement No. 34 of Session 005-01 of January 22, 2001, of the Board of Directors of the IDA is not lesivo to public interests, because its adjudication met all the stages and requirements of Law 7599, which is the one that was applied and which has nothing to do with possessory information proceedings (informaciones posesorias), as the plaintiff entity attempts to suggest. It states that property Partido de Puntarenas No. 126701-000 has no forestry vocation (vocación forestal), nor are there forests, mangroves, wetlands (humedales), springs (nacientes), streams, lakes, or endemic or native fauna of any species, because for more than fifty years they have been agricultural pasturelands. It says there are also no buildings, since the property has been dedicated in its entire extent to rice cultivation. The cadastral plans themselves confirm in their description that they are lands dedicated entirely to seasonal crops—corn, beans, rice—but not to agroforestry activity, much less to silviculture. It also argues that the constant and damaging annual winter floods of the Río Térraba have greatly eroded the southern margin of the property, and there is almost no farm left, because the river has caused constant alluvium. Therefore, there is no public interest to vindicate, no nullity to invoke or decree, nor any natural resource to protect, making the Ley Forestal and the regulations invoked by INDER for its lesividad inapplicable. It further relates that the two parcels the company acquired were paid for in cash and to the satisfaction of the IDA, and that the two properties were registered subject to the limitations and a three-year convalidation (convalidación) period, which expired in September 2005, and that the same three-year period limited the prescription (prescripción) period for third parties whom the registration of the two titles might have affected, which is why, in the defendant's criterion, the IDA had that same period to declare, through a prior and proper administrative proceeding, the nullity of the titles it now challenges, had there been an error in the information provided or had the laws in force been violated. It emphasizes that the company is an acquirer in good faith and that Law 7599 expressly exempts several unnecessary and redundant requirements of the excessive general bureaucratic procedure contained in the Ley de Informaciones Posesorias and in the Ley Forestal, which it tacitly and partially repealed in its Articles 13, 14, 15, 33, and 34, and that furthermore, Law 7599 prevails by specialty and hierarchy over the Ley Forestal and the regulatory norms. In the conclusions submitted, it emphasized that the property has been used for agricultural activity for more than fifteen years, that no harm to the State's patrimony exists, and that it acted in good faith and protected by a titling granted by the very plaintiff entity, reviewed and authorized by the National Registry. Additionally, it noted that administrative errors are not the company's responsibility, that the act giving rise to the titling of the property met the requirements that were requested, and that the company's conduct has been in good faith, for which it requests to be exonerated from the payment of costs. STATE: In a summary manner, it refers to the legal and regulatory norms that protect the public domain assets (bienes demaniales) that are natural patrimony and to the general requirements for a lesividad claim to proceed. In the criterion of the state representative appearing in the case, the complaint shows that a series of defects (vicios) occurred in the titling process, such as the lack of certification from MINAET regarding the classification of the State's Natural Patrimony (Patrimonio Natural del Estado) and the study of conforming land use (uso conforme de suelos). Additionally, it provided a certified copy of plan P-21530-1975 and of official communication No. DGT-218-14 from the Instituto Geográfico Nacional with which it seeks to demonstrate the encroachment on the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) and mangrove swamp (manglar) areas.

FIFTH. - GENERALITIES ABOUT THE LESIVIDAD PROCEEDING. In general terms, the lesividad proceeding is a jurisdictional mechanism by which the ordinary legislator authorized Public Administrations to bring annulment claims regarding declaratory acts of subjective rights issued by them, insofar as it is an exception to the principle of the intangibility of one's own acts. In these types of judicial proceedings, the validity of a specific formal conduct that generates subjective rights in favor of an administered party—be it a natural or legal person—is analyzed. Precisely for this reason, the mandatory participation of the recipient of the act whose nullity is sought is necessary, in order to guarantee not only the adversarial process but also the timely exercise of their right of defense. Article 34 of the Código Procesal Contencioso Administrativo -CPCA- is the norm that establishes the prior elements and procedural regulations of this figure. However, this normative precept must be read in conjunction with numerals 173.6 and 183, both of the Ley General de la Administración Pública -LGAP-, in order to have a complete picture of the topic addressed. Precisely from said concordance, it is concluded that in this type of proceeding, active legal standing is granted to the Administration that issued the challenged act, while the passive legitimate party is the recipient of the effects of that formal conduct. This is so because the lesividad constitutes an instrument for the legal suppression of specific administrative acts that create subjective rights, insofar as they are substantially non-compliant with the legal system—acts tainted by absolute or relative nullity—(Articles 128, 158, 165 and concordant of the LGAP). Now, it is worth reflecting that, in addition to what has already been indicated, it is essential that the supreme hierarchical superior of the respective Public Administration—issuer of the formal conduct being challenged—declare the lesividad of the act, for it cuts off public, economic, or any other type of interests, for which it requires a technical-legal opinion to support that decision. It is equally important to remember that when the act emanates from the Central Administration, the lawsuit may only be filed by the Procuraduría General de la República (Article 16 of the CPCA). With respect to the time available, both to declare the act lesivo and to file the judicial proceeding under discussion, the Código Procesal Contencioso Administrativo establishes a period of one year, calculated from the day following the issuance of the act, to declare it lesivo at the administrative level. The foregoing, except for cases in which said formal conduct has defects of absolute nullity, in which case, pursuant to section 34.1 of the CPCA, that internal declaration may be made as long as the effects of the act persist. In such a case, by mandate of said norm, the year is calculated from the cessation of its effects, and the judgment that orders the eventual nullity shall do so only for the annulment and future inapplicability of the challenged conduct. After the declaration of lesividad, the CPCA grants a period of one year to the respective Public Administration—calculated from the day after such declaration becomes final—to bring the Administrative Contentious Lesividad Proceeding—Article 39 of the CPCA—. In summary, in accordance with what has been indicated so far, for the instauration of a lesividad proceeding and the consequent pronouncement of nullity on the merits of the matter, the following is required: i) the existence of a specific, final administrative act that declares subjective rights; ii) that said formal conduct has defects of absolute or relative nullity; iii) that the referenced act has been declared lesivo to public, economic, or any other interests at the administrative level, by the supreme hierarchical superior of the Administration that issued it; iv) that such declaration of lesividad be made within the one-year period provided in numeral 34 of the CPCA—except as regards the protection of public domain assets (bienes de dominio público), which are not subject to a time limit, as provided in Article 34.2 of the CPCA—; v) that the contentious lesividad proceeding be brought by the Public Administration that issued the act, within the one-year period provided by Article 39.1.e of the CPCA—with the exception stated regarding public domain assets (bienes de dominio público).

SIXTH. - ON THE STATE'S NATURAL PATRIMONY (PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO). It is worth recalling that the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment was recognized and protected as such in our country, even before the reform to Article 50 of the Constitución Política, by the Ley Forestal No. 4465 of November 25, 1969—repealed by the Ley Forestal No. 7575 of February 5, 1996—which not only contained "...as an essential function and priority of the State, ensuring the protection, conservation, use, industrialization, administration, and promotion of the country's forestry resources, in accordance with the principle of rational use of renewable natural resources..." (Article 1), but also the concepts of Forest (Bosque) (Article 6) and the Forestry Patrimony of the State (Patrimonio Forestal del Estado) (Article 32, first paragraph).

Regarding the State Forest Patrimony, Forest Law No. 4465 established its characteristics (Article 33); the competent bodies to administer and supervise the State Forest Patrimony, which under that regulation were the Dirección General Forestal and the Ministerio de Ambiente y Energía (Article 32, second paragraph); the powers conferred on these bodies for the purpose of protecting and conserving the State Forest Patrimony, among which the following stand out: actions to recover possession (acciones reinvindicatorias) of those properties (Article 33); the constitution within the State Natural Patrimony of forest reserves, protective zones, national parks, national wildlife refuges, and biological reserves (Articles 35 to 37); the demarcation (deslinde) on the lands of the areas that make up the State Forest Patrimony (Article 38). For its part, in Forest Law number 7575 of February 5, 1996, which currently governs us, that concept is taken up again but with a variation in the name, since it is now called State Natural Patrimony, which is a broader term encompassing the protection and preservation of the forest ecosystem (Article 3, subsection c of the Forest Law). The State Natural Patrimony is in the public domain, for which reason the lands and forests comprised therein are unattachable (inembargables), imprescriptible, and inalienable; meanwhile, its conservation and administration are entrusted by law to the Ministerio de Ambiente y Energía, through the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Articles 6.a, 13 second paragraph, and 14 of the Forest Law, 32 second paragraph of the Organic Environmental Law). Furthermore, it is composed of two important components: 1) Protected Wild Areas, whatever their management category and whether declared by Law or by Executive Decree, namely: forest reserves, protective zones, national parks, biological reserves, national wildlife refuges, wetlands, and natural monuments (Forest Law 7575, Articles 1, paragraphs 2, 3 subsection i; Organic Environmental Law No. 7554, Article 32; Biodiversity Law No. 7788, Articles 22 et seq. and 58; National Parks Service Law No. 6084, Article 3 subsections d and f, in relation to the Organic Law of MINAE No. 7152 and its Regulations; Wildlife Conservation Law No. 7317, numeral 82, subsection a); and 2) The other forests and forest lands of the inalienable areas, of the properties registered in its name, and of those belonging to municipalities, autonomous institutions, and other bodies of the Public Administration, which have an immediate legal encumbrance (afectación) (ordinal 13, first paragraph of the Forest Law) / [in this regard, ruling number 2008-16975 issued by the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice, at 14:53 hours on November 12, 2008, may be consulted]. Now then, another aspect that is of vital importance to point out is that the State Natural Patrimony does not require an express declaration given that, pursuant to the provisions of Articles 13 and 14 of the Forest Law, as well as what was decided by the Constitutional Chamber in its rulings 1992-03789 and 1997-04587, forested areas, lands with forest aptitude, mangroves, and wetlands comprised within the inalienable areas, such as the maritime-terrestrial zone, are immediately encumbered to this Patrimony, without the concurrence of the Administration. In this sense, it is evident that the State—in the broad sense of the term—has the legal and constitutional duty to guarantee, defend, and protect forested areas, lands of forest aptitude, mangroves, wetlands, among others, comprised in the inalienable areas, and must take the necessary measures for their effective protection and conservation, as in this case, where it seeks to annul an administrative act that should never have come into legal existence, since it contains defects of absolute nullity.

SEVENTH. - ACTION FOR DECLARATION OF HARMFULNESS (LESIVIDAD) IN THE SPECIFIC CASE. From the exhaustive analysis of the case records and evidence in the file, this Tribunal concludes that agreement number 34, adopted by the Board of Directors of the IDA in its Ordinary Session No. 005-01 of January 22, 2001, insofar as it agreed to the segregation and titling of the parcel, currently registered in the National Registry under the Folio Real registration number Placa23423° , must be annulled, as well as the registry inscription of said property, since the adjudication made in favor of the company Quiubra S.A. did not comply with the regulatory requirements established for this purpose by the legal system. In view of this, from the examination of the case records, it is determined that the declaration of harmfulness (declaratoria de lesividad) made by the plaintiff Administration meets the requirements indicated in the previous section, which is explained below, in the same order in which we outlined such prerequisites: i) As has been referenced, there exists a specific, final administrative act that declares rights in favor of the company brought here as defendant, which is agreement No. 34 made by the Board of Directors of the then IDA, in Ordinary Session No. 005-01 of January 22, 2001, which ordered the segregation and transfer of eleven lots and parcels of the Coto Brus Project, among them, parcel number Placa31745 to the firm Quiubra S.A. according to plan number P-0021530-1975, according to which it has an area of seven hectares, four thousand two hundred forty-eight meters, and thirty-eight square decimeters. ii) Said agreement referred to above is precisely the formal act sought to be annulled through this proceeding, as INDER estimates that it contains defects of absolute nullity. In this regard, this Tribunal considers that, as argued by the plaintiff entity, the agreement adopted at the time by its Board of Directors transgressed the legal system and therefore contains defects of absolute nullity that must be reversed. Firstly, it must be highlighted that, despite the fact that the Law on Titling of Lands in National Reserves, No. 7599 of April 29, 1996, was declared unconstitutional through vote number 8560-2001, at 15:37 hours on August 28, 2001, it was in force at the time the formerly-called IDA carried out the adjudication of the parcel identified with number Placa31745, and therefore, it was the law that served as the basis for said administrative act. However, this Tribunal notes that the Administration did not comply with essential requirements that were regulated in said law and that were mandatory at the time. Thus, for example, numeral 3 of that legal body stated: "ARTICLE 3.- Proof of possession. The lands mentioned in the preceding article, which are not subject to administration by the Ministerio del Ambiente y Energía, shall be transferred and registered in the name of their respective possessors. For such purposes, it shall be understood that possession is exercised by whoever has rationally used the land in a peaceful, permanent, public, and uninterrupted manner, and as an owner for a period of no less than five years. The proof of possession shall be carried out by means of a summary proceeding (información sumarísima) conducted by qualified officials of the Titling Department of the Instituto de Desarrollo Agrario. It must necessarily include the following requirements: a) Full name, personal details, domicile, and identity card number of the possessor or possessors. b) The respective cadastral plan. c) Nature, location, surface measurement, boundaries, full names of the adjoining landowners of the land, and the linear measurement of the frontage to public roads; all in accordance with the cadastral plan of the property. d) Statement from the adjoining landowners of their conformity with the data set forth in the plan of the property. e) Declaration of three witnesses who are neighbors of the place, who verify the possession exercised by the occupant. These witnesses may be the same adjoining landowners. Testimonial evidence shall be unnecessary if at the act a public or private document of certain date, more than five years old, is presented, in which the right of the possessor is recorded; all at the discretion of the Institution. f) Ocular inspection by the official to verify the measurement, location, and use of the land, with the express verification that the natural resource has been conserved. g) Sworn declaration of the possessor that the property is not registered nor is it in judicial or extrajudicial dispute and that he possesses it under the terms established in this law. h) Acceptance of the adjudication under the terms and conditions established in this law. i) Not having registered, in the Public Registry, properties exceeding three hundred hectares, through the possessory information proceedings (...)". (bold highlighting is ours). In the specific case, there is no evidence that prior to the transfer made, the Administration carried out the effective verification provided for by the regulation, in order to corroborate the conservation of the natural resource, nor that possession existed under the terms provided for by law. On the other hand, we also find a violation of what was provided in Articles 6 and 7 of said law, as they stated: "ARTICLE 6.- Executive decree. When the Board of Directors of the Instituto de Desarrollo Agrario has chosen the zone where the titling program is to be carried out, it shall communicate this to the Executive Branch so that, by decree, it declares the area subject to the program. It shall make the same communication upon concluding the program in each zone so that, by decree, the encumbrance on the respective area is lifted. Before the Institute communicates with the Executive Branch to prepare the corresponding decree, it must inform the Ministerio del Ambiente y Energía so that it can rule on whether there is any encumbrance on lands of forest use or located in the State's heritage conservation areas. ARTICLE 7.- Information on the areas. The Ministerio del Ambiente y Energía shall be obliged to communicate to the Instituto de Desarrollo Agrario, prior to the executive decree mentioned in Article 6 and within a term of two months counted from the date of receipt of the request, whether the areas comprised in the zone referred to in this decree are declared, according to the laws and decrees in force, as forest reserves, protective zones, national parks, biological reserves, wildlife refuges, wetlands, or other management categories within the country's conservation areas. For the purposes of this article, administrative positive silence shall not operate." (emphasis supplied). In this case, the existence of such pronouncements from the competent authorities, regarding whether there was any encumbrance on the property to be transferred concerning lands of forest use or located in conservation areas that are State Patrimony, is not evidenced. And here it is important to highlight that the only thing recorded in official communication ACOSA-OT-063 issued by the Área de Conservación Osa, Programa de Ordenamiento Territorial of SINAC, on November 3, 2000, was that: "upon reviewing plans P-21530-75 and P-611582-86 ... According to their cartographic location, they are located outside the Humedal Nacional Térraba Sierpe ... The lands described in the plans do not affect State-owned lands." As we can see, the information recorded in said document differs from the requirement demanded by Law 7599, since it does not precisely state that the property is not in State Heritage conservation areas, whereby an important aspect of the adjudication carried out was evidently transgressed. Furthermore, it is also important to emphasize that through official communication No. DGT-218-14 of July thirty-first, two thousand fourteen, the Instituto Geográfico Nacional certifies that the property in question comprises areas of the maritime-terrestrial zone, corresponding to a ria and mangrove swamp, even though these may have been stripped of their condition. As we see, although it is true that it is not the entire property that has been referenced as a Mangrove area—State Natural Patrimony—, the competent body that prepared said report does detail the existence of a large amount of mangrove on the property corresponding to cadastral plan number P-21530-1975, titled in the name of the defendant company, so that, since the property is a single conceptual unit and the respective reduction and/or segregation had not been previously carried out for the purpose of transferring what could be legally viable, this Tribunal considers that the agreement made by the IDA evidently not only violated the norms just transcribed—applicable at the time—but also failed to consider the provisions regarding the unavailability of the State Natural Patrimony, as a public domain asset (bien del demanio público). In summary of the foregoing, it is important to highlight that the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice, in vote 8560-2001 of August 28, 2001, annulled Law No. 7599 in its entirety, defining the effects of the ruling "in the sense that the unconstitutionality declared does not affect persons who have titled their lands under the protection of the Law that is now declared unconstitutional, provided that the term of three years to challenge the effects of that declaration has elapsed." As a result of the foregoing, the three-year validation period from the date of the act of adjudication in favor of the plaintiff party, which occurred on January 22, 2001, was not met either, because on the date when the referred Law No. 7599 was annulled, that being August 28 of the same year, said period had not elapsed, such that the administrative act, even if complying with all the regulatory requirements prevailing on the titling date, lacked the validation period due to the supervening nullity of Law No. 7599, for which reason the adjudication based on the same becomes null. iii) This Tribunal also has accredited the declaration of harmfulness (declaratoria de lesividad) that the supreme hierarchical superior of INDER has carried out, based on Article 34.2 of the Administrative Contentious Procedure Code and numeral 176 et seq. of the General Law of Public Administration, it being recorded in the case file that through an agreement taken by its Board of Directors in Article 5 of Ordinary Session No. 011-2013 of March 18, 2013, it was ordered to declare harmful to public interests agreement No. 34 adopted by the then members of the Board of Directors of the formerly-called IDA in its Ordinary Session No. 005-01 of January 22, 2001, where, for what is of interest, they ordered: "In the titling file, it is not recorded that a certification from MINAET was presented establishing whether said land belongs to any Protected Wild Area or whether or not it constitutes part of the state's natural patrimony (sic). In the titling file, it is not recorded that the land use suitability study from INTA was presented. In the file, there is no report from the Instituto Geográfico Nacional." That is, the clear intention of the Administrative Board of INDER to reverse the adjudication carried out against the law is clearly drawn, and therefore, the interest in annulling the agreement initially adopted, through the declaration of harmfulness that is being heard in this proceeding. In this regard, it must be remembered that the First Chamber of the Supreme Court of Justice has stated that "that declaration, in the administrative venue, is the obligatory precedent for the harmfulness proceeding (proceso de lesividad), through which the Administration seeks the nullity of its own final act, so that without it, it is impossible to attack it in the jurisdictional venue, because it would violate elementary principles of constitutional roots such as respect for acquired rights and the theory of one's own acts (teoría de los actos propios), as well as those of legal certainty and security. Therefore, that declaration predetermines and conditions the scope of the lawsuit." (see in this regard vote No. 415-2003 at 8:30 hours on July 18, 2003, and vote No. 232-F-2005 at 9:50 hours on April 14, 2005). iv) Now then, regarding the regulated period to initiate the harmfulness proceeding (proceso de lesividad), it must be remembered that as a general rule it is one year—according to the assumptions established in subsection 1 of Article 34 of the CPCA—; however, in the case under study, as is deduced from the harmfulness agreement, the applicable legal basis is that of Article 34.2 of the CPCA, which precisely provides for imprescriptibility in the case of the protection of public domain assets, under which, as we have seen, the State Natural Patrimony, including the Mangrove area, is classified. For this reason, in the present case, there is no subjection to any time limit for the declaration of harmfulness of the illegitimately adopted act, much less to declare its nullity, since in the case of inalienable, imprescriptible, and non-transferable lands—as is parcel 25-1 corresponding to plan P-21530-1975, registered in the National Registry, according to Folio Real No. 6-126701-000—no statute of limitations nor expiration period could operate for their recovery, since they are subject to a special legal regime and are encumbered or destined for public utility purposes by their own nature and vocation, which is manifested in the direct or indirect use that any person can make of them, for which it is said that they are outside the commerce of men (in this regard, ruling number 2306-1991 of the Constitutional Chamber at 14:45 hours on November 6, 1991, may be consulted). v) In the case under examination, we reaffirm then that the proceeding has been initiated in a timely and proper manner, given that prior to the filing of this lawsuit, the Instituto de Desarrollo Rural declared the harmfulness of the agreement sought to be annulled, which is not subject to any time limit, as it concerns the recovery of public domain assets, it being that the exercise of the action to recover possession (acción reivindicatoria) of the State Natural Patrimony, as has been described in this ruling, is non-transferable and imprescriptible and rather constitutes a power-duty of the Public Administration. In accordance with the foregoing, this Tribunal holds as accredited that in the adjudication of parcel 25-1, corresponding to cadastral plan Placa31746° , currently registered in the Public Registry under Registration Number Placa31747° , regulatory requirements in force at the time and that were important—such as the verification of the conservation of the natural resource, the declaration that the areas comprised in the property did not affect the Natural Patrimony, and the land use certificate—were omitted, which warrants the nullity of the actions taken, because in good law, the titling of the referred property could not have been carried out, at least not in the manner in which it was done, disposing of the entirety of the adjudicated area. As has been detailed in this ruling, the report originally made by SINAC—that being ACOSA-OT-063 of November 3, 2000—fails to indicate that the adjudicated property is located outside any protected wild area or that it does not form part of the State Natural Patrimony, thereby violating ordinals 3, 6, and 7 of Law No. 7599 of April 29, 1996, in force at the date and upon which the inscription was based, which, as we explained supra, was in any case declared unconstitutional. Based on all the foregoing, it is accredited before this Chamber that the formerly-called IDA did not follow the regulated procedure for the adjudication of lands and titling in the name of the company Quiubra S.A., so that the perceived omissions seriously affect the act issued and render it vitiated with absolute nullity, since had the rigorous soil studies been available prior to the inscription of the property, it would have been determined that a large part of the property in question formed part of the State Natural Patrimony, and therefore, it was non-transferable, since its administration corresponds to the competent public authorities, as mandated by the Forest Law, without being able to forget the protection of the pro natura principle that prevails in environmental matters and in which all citizens must be participants. Finally, and only for greater abundance, this Tribunal notes that the adjudication process could have been perfectly reversed by the IDA, since, as has been verified in the proven facts, the unconstitutionality of Law No. 7599 occurred through resolution No. 8560-2001 at 15:37 hours on August 28, 2001, when the public deed of adjudication had not even been presented to the National Registry, which means that, even if the administrative act authorizing the transfer of the parcel in question had already been issued, the inscription of the subjective right in favor of the company Quiubra S.A. could have been avoided. Thus, the agreement made by the Board of Directors of the then Instituto de Desarrollo Agrario -IDA-, in article 34, of Ordinary Session No. 005-01, dated January 22, 2001, must be annulled, solely with respect to the titling of the property of the Partido de Puntarenas, Folio Real Registration Number Placa31742° in favor of the company Quiubra S.A., corresponding to cadastral plan number P-21530-1975. By connection, public deed number twenty-four, granted at 8:00 hours on March 23, 2001, before Notary William Muñoz Bravo, must also be partially annulled, solely insofar as parcel number Dirección15538 was segregated and transferred in favor of the defendant company, according to the referred cadastral plan number P-21530-1975. In turn, the annulment of the registration entry for property No. 126701-000 issued by the National Registry is ordered, and the precautionary measure of noting the lawsuit must be maintained until this judgment becomes final.

EIGHTH. - REGARDING THE DEFENSES RAISED. The defendant company raised the defenses of statute of limitations (prescripción), expiration (caducidad), lack of right, lack of current interest, and sine actione agit. As has been indicated throughout this ruling, since the State Natural Patrimony forms part of the broad range of public domain assets, it is not feasible to subject its recovery claim to any expiration or statute of limitations period, so that such defenses are not receivable. In a similar sense, the lack of current interest must be rejected, since the present legality review concerns the nullity of a transfer relating to lands that make up the State Natural Patrimony—inalienable, imprescriptible, and non-transferable—so that it is logical that its recovery has undeniable public and current interest. Finally, since the legal system protects what is sought by the plaintiff entity, the defense of lack of right must also be rejected. Regarding the expression sine actione agit, not constituting any defense, as the First Chamber of the Supreme Court of Justice has repeatedly indicated—e.g., in its vote number 317-F-S1-2008 at 9:10 hours on May 2, 2008—such an allegation must be rejected.

NINTH. - REGARDING COSTS. In accordance with numeral 193 of the Administrative Contentious Procedure Code, procedural and personal costs constitute a burden imposed on the losing party by the mere fact of being so. The exemption from this condemnation is only viable when, in the judgment of the Tribunal, there was sufficient reason to litigate, or when the judgment is rendered by virtue of evidence whose existence was unknown to the opposing party. In the present case, this Collegiate Body considers that there is reason to apply the exception, since on the occasion of an illegitimate action by the plaintiff entity, subjective rights were granted to the defendant company, which has even achieved the registry inscription of the property that through this resolution has been ordered annulled, the State Natural Patrimony being affected, and to that extent, there is merit for the defendant firm to have litigated. Thus, this proceeding is resolved without a special condemnation in costs.

THEREFORE

The defenses of lack of right, statute of limitations (prescripción), expiration (caducidad), lack of current interest, and sine actione agit, raised by the defendant, are rejected. The lawsuit filed by the Instituto de Desarrollo Rural against Quiubra Sociedad Anónima is granted, and consequently: i) The partial nullity of the agreement made by the Board of Directors of the then Instituto de Desarrollo Agrario, article 34, adopted in Ordinary Session No. 005-01, of January 22, 2001, is declared, solely with respect to the titling of the property of the Partido de Puntarenas, Folio Real Registration Number Placa31742° in favor of the company Quiubra S.A., corresponding to cadastral plan number P-21530-1975. ii) By connection, public deed number twenty-four, granted at 8:00 hours on March 23, 2001, before Notary William Muñoz Bravo, must also be partially annulled, solely insofar as parcel number Dirección18932 was segregated and transferred in favor of the defendant company, according to the referred cadastral plan number P-21530-1975. iii) The annulment of the registration entry for property No. 126701-000 issued by the National Registry, whose cadastral plan corresponds to number P-21530-1975, is ordered. iv) The precautionary measure of noting the lawsuit is ordered to be maintained until this judgment becomes final, in order to provide legal protection to the State Natural Patrimony. v) This matter is resolved without a special condemnation in costs. Gustavo Irías Obando, Francisco Hidalgo Rueda; Nombre80369 .

*YHSYJJZ43ZTI61* GUSTAVO IRIAS OBANDO - JUEZ/A DECISOR/A *AFWTJXVTK9061* Nombre80369 - JUEZ/A DECISOR/A *N0B9XULZMH061* FRANCISCO DE LA TRINIDAD HIDALGO RUEDA - JUEZ/A DECISOR/A Is a faithful copy of the original - Taken from Nexus.PJ on: 03-26-2026 05:54:22.

Tribunal Contencioso Administrativo Sección VII Clase de asunto: Proceso contencioso administrativo Analizado por: CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL Tipo de contenido: Voto de mayoría Temas (descriptores): Proceso de lesividad Subtemas: Nulidad de acuerdo aprobado por el INDER con respecto a la adjudicación, segregación y traspaso de parcela ubicada en un terreno afectado por ubicarse en la franja fronteriza sur parte del Patrimonio del Estado. Consideraciones generales con respecto a su configuración. Temas (descriptores): Lesividad del acto administrativo Subtemas: Nulidad de acuerdo aprobado por el INDER con respecto a la adjudicación, segregación y traspaso de parcela ubicada en un terreno afectado por ubicarse en la franja fronteriza sur parte del Patrimonio del Estado. Sentencias en igual sentido PROCESO: LESIVIDAD ACTOR: INSTITUTO DE DESARROLLO RURAL DEMANDADO: QUIUBRA SOCIEDAD ANÓNIMA SENTENCIA 121-2020-VII TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA. SECCIÓN SÉTIMA. SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. - Goicoechea, Dirección18094 , a las ocho horas dieciséis minutos del nueve de noviembre de dos mil veinte.

Proceso contencioso administrativo de lesividad interpuesto por el Instituto de Desarrollo Rural (en adelante INDER), cédula jurídica número CED118740, representado por su entonces Presidente Ejecutivo, Nombre154208 , mayor, cédula de identidad CED122525, casado una vez, Ingeniero Agrónomo, vecino de San Carlos de Alajuela, contra Quiubra Sociedad Anónima, cédula jurídica número CED122526 representada por Nombre127522 , mayor, casado una vez, vecino del distrito Puerto Cortés, cantón Osa de la Provincia de Puntarenas, Ciudad Cortés, con cédula de identidad número CED122527 Interviene además el Estado como tercero interesado, representado por el Procurador Mauricio Castro Lizano. Como apoderados especiales judiciales del INDER, han intervenido los licenciados Rodrigo Cervantes Barrantes y Eric Jiménez Trejos, colegiados números CED12889 y CED9416, respectivamente.

CONSIDERANDO

PRIMERO. ASPECTOS PRELIMINARES: 1.- Mediante libelo de demanda presentado en fecha 13 de noviembre del 2013, requirió el INDER las siguientes pretensiones, las cuales se transcriben en forma literal: "1. Que se tenga por interpuesta la presente demanda. 2. Que en razón de ser lesivos a los intereses públicos se anule el acuerdo tomado por la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario, en el artículo 34, de la sesión 005-01, de fecha 22 de enero del 2001, únicamente en lo que se refiere a la titulación de la finca Partido de Puntarenas, Folio Real Matrícula número Placa31741 a favor de QUIUBRA SOCIEDAD ANÓNIMA, de calidades indicadas, correspondiente al Plano Catastrado P-021530-1975. 3. Por conexidad, que se anule la escritura pública emitida por el Instituto de Desarrollo Agrario, únicamente en lo que se refiere a la titulación de la finca Partido de Puntarenas, Folio Real Matrícula número Placa31741 a favor de Nombre154209 , de calidades indicadas, correspondiente al Plano Catastrado P-021530-1975. 4. Por conexidad, que se anule el asiento registral de inscripción de la finca inscrita bajo sistema de Folio Real de Puntarenas, Folio Real Matrícula número Placa31741 emitido por el Registro Nacional. 5. Por conexidad, se anule cualquier inscripción que depare de la inscripción del inmueble inscritos (sic) en el Registro Nacional, Provincia de Puntarenas Folio Real Matrícula número Placa31741. 6. Que se condene al demandado al pago de ambas costas de este juicio". A su vez, en forma concomitante, gestionó medida cautelar, consistente en la anotación e inmovilización registral de la finca del Partido de Puntarenas Folio Real Placa31742° , así como la orden hacia la demandada de abstención de conductas que pudieran producir el menoscabo del patrimonio natural del Estado. 2.- A través de escrito presentado el día 28 de enero del 2014, la representación legal de la sociedad accionada contestó la demanda en forma negativa y opuso las excepciones de falta de derecho, prescripción, caducidad, falta de interés actual y sine actione agit. 3.- Mediante resolución número 060-2014-T de las 14:20 horas del 15 de enero del 2014, el Juez Tramitador acogió parcialmente la medida cautelar, rechazando la inmovilización solicitada, pero ordenando anotar la presente demanda al margen de la finca del Partido de Puntarenas Placa31742° , propiedad de Quiubra Sociedad Anónima, y ordenando a esta última abstenerse de cualquier conducta activa u omisiva que genere algún menoscabo en el pretendido patrimonio natural existente en dicho inmueble. 4.- A las ocho horas cuarenta y cinco minutos del doce de mayo de dos mil catorce fue convocada Audiencia Preliminar, donde en la etapa de saneamiento, el Juez Tramitador determinó notificar la acción a la Contraloría General de la República y al Estado para que decidieran su participación como terceros interesados o como coadyuvantes. 5.- Por escrito presentado el 19 de junio de 2014, la Contraloría General de la República comunicó que decidió no intervenir en esta litis. 6.- El treinta y uno de julio de dos mil catorce, el Estado se apersonó como parte interesada, respaldando las pretensiones deducidas por el actor. 7.- El día 15 de enero de 2015, se realizó la Audiencia Preliminar establecida en el artículo 90 del Código Procesal Contencioso Administrativo, a la que no asistió la representación de la parte actora sin que existiera justificación. En dicha actuación, se confirmaron las pretensiones deducidas; las defensas previas de prescripción y caducidad incoadas por la empresa Quiubra S.A. al contestar la demanda, fueron diferidas para ser resueltas en sentencia; se determinaron los hechos controvertidos del proceso; se admitió la prueba de interés para las partes; se declaró el proceso de puro derecho, disponiendo el Juez Tramitador que las partes rindieran sus conclusiones por escrito, lo cual hicieron. 8.- El presente asunto fue remitido a la Sección Sexta de este Tribunal para fallo, el día cinco de marzo de dos mil quince, resultando que por resolución de dicha Cámara de las nueve horas del siete de setiembre del mismo año, se ordenó la suspensión del dictado de sentencia hasta que la Sala Constitucional emitiera pronunciamiento en la acción de inconstitucionalidad que se tramitó bajo el expediente número 14-012592-007-CO. 9.- En los procedimientos se han observado las prescripciones de rigor y no se observan vicios u omisiones susceptibles de generar nulidad o indefensión a las partes. Se dicta esta sentencia por unanimidad, previas las deliberaciones de rigor y con la redacción del Irías Obando.

SEGUNDO. - HECHOS PROBADOS. De importancia para la resolución del presente asunto, se tiene como debidamente acreditado lo siguiente: 1) Que el Instituto de Desarrollo Agrario -IDA-, antes Instituto de Tierras y Colonización -ITCO-, hoy Instituto de Desarrollo Rural -INDER-, impulsó una serie de Programas de Titulación con fundamento en la Ley de Titulación de Tierras ubicadas en Reservas Nacionales N° 7599 del 9 de agosto de 1996, en los artículos 11 y 12 de la Ley de Tierras y Colonización N° 2825 del 14 de octubre de 1961 y el artículo 32 inciso a) de la Ley de Creación del IDA N° 6735, para favorecer a personas que se encontraban en posesión de la tierra, pero carecían de título de propiedad (hecho no controvertido). 2) Que mediante Decreto Ejecutivo N° 3216-G del 2 de octubre de 1973, publicado en el Diario Oficial La Gaceta de fecha 9 de noviembre de 1973, se creó el Programa de Titulación Coto Brus y se inscribió en el Registro Nacional a nombre del entonces llamado IDA, un área de 157.308 hectáreas, bajo la matrícula de Folio Real Placa31740° (hecho no controvertido). 3) Que en fecha 24 de octubre del año 2000, la empresa Nombre154209 . llenó únicamente un formulario del IDA, a fin de que, dentro del Programa de Titulación Coto Brus, se titulara a su favor la parcela Dirección18932, descrita en el plano catastrado número Placa31743, con una medida de siete hectáreas cuatro mil doscientos cuarenta y ocho metros cuadrados treinta y un decímetros cuadrados (imágenes 22 a 26 del expediente judicial). 4) Que mediante oficio ACOSA-OT-063, del 3 de noviembre del año 2000, el Ministerio de Ambiente y Energía, Sistema Nacional de Áreas de Conservación, Área de Conservación Osa, Programa Ordenamiento Territorial, certificó que "revisados los planos P-21530-75 y P-611582-86 (...) según su localización cartográfica se ubican fuera del Humedal Nacional Térraba Sierpe, según los límites de dicha Área Protegida ... los terrenos descritos en los planos no afecta terrenos propiedad del Estado (...)" (imagen 163 del expediente judicial). 5) Que la Junta Directiva del IDA, mediante acuerdo número 34 de la Sesión Ordinaria N° 005-01 del 22 de enero del 2001, con fundamento en la Ley N° 7599 referida en el hecho probado número 1, dispuso segregar y traspasar once lotes y parcelas del Proyecto Coto Brus, por lo que mediante escritura pública número veinticuatro, otorgada a las 8:00 horas del 23 de marzo del año 2001, ante el Notario William Muñoz Bravo, se segregó y traspasó, a favor de la sociedad demandada, la parcela número 47-25-1, con una medida de siete hectáreas cuatro mil doscientos cuarenta y ocho metros cuadrados treinta y un decímetros cuadrados, según plano catastrado número P-21530-1975, así como la parcela número 47-25-2 con una medida de veintiocho hectáreas tres mil setecientos noventa y cinco metros cuadrados setenta y siete decímetros cuadrados, según plano catastrado número P-611582-1986 (imágenes 36, 37, 40 a 78 del expediente judicial). 6) Que la referida escritura pública donde se traspasó a la empresa Quiubra S.A. la parcela número 47-25-1, correspondiente al plano catastrado número P-21530-1975, quedó inscrita el día 16 de setiembre del año 2002 dando origen a la finca número 126701-000 (imágenes 80 a 82 del expediente administrativo). 7) Que la Contraloría General de la República, en el informe DFOE-PGAA-20-2008 del 27 de agosto de 2008, detalló los resultados del estudio de titulación de tierras en reservas nacionales en terrenos pertenecientes al Patrimonio Natural del Estado, e instó a la Junta Directiva del IDA, realizar los procedimientos administrativos y las acciones legales correspondientes, a efecto de recuperar las tierras tituladas pertenecientes al Patrimonio Natural del Estado, en torno a quince casos detallados en dicho informe, que incluyen las propiedades del Proyecto de Titulación Coto Brus (imágenes 7 a 19 ibídem). 8) Que mediante acuerdo tomado en el Artículo 5° de la Sesión Ordinaria N° 011-2013 del 18 de marzo del 2013, se dispuso declarar lesivo a los intereses públicos los actos administrativos adoptados por la Junta Directiva del IDA -entre ellos el acuerdo número 34 de la Sesión Ordinaria N° 005-01 del 22 de enero del 2001-, que dieron origen a los títulos de propiedad inscritos en el Registro Nacional bajo las matrículas de Folio Real números Placa31741 y Placa31744, referidas a las parcelas 000-25-1 y 000-25-2, ambas del bloque 47, del Proyecto de Titulación Coto Brus, a favor de Quiubra S.A. (imágenes 86 a 97 ibídem). 10) Que la parcela 47-1 adjudicada por el IDA a la empresa aquí demandada, comprende áreas de la zona marítimo terrestre, correspondiente a ría y manglar, aunque éstos hayan sido desprovistos de su condición (Oficio N° DGT-218-14 del Instituto Geográfico Nacional, imágenes 209 a 213 ibídem).

TERCERO. - HECHOS NO PROBADOS. De esta naturaleza y por ser relevantes para el proceso, se tiene: 1) Que para la titulación otorgada, se hayan contado con estudios de uso conforme de suelos según la naturaleza del inmueble (no hay prueba). 2) Que la empresa Quiubra S.A. haya pagado al IDA por la titulación de la parcela de marras (ausencia de prueba).

CUARTO. - ARGUMENTOS DE LAS PARTES. En síntesis y sin perjuicio de la literalidad de sus argumentaciones, las cuales han sido estudiadas en su totalidad por este Tribunal, cada una de las partes alega lo que seguidamente se detalla. INDER: Manifiesta que el otrora Instituto de Desarrollo Agrario -IDA-, llamado en su momento Instituto de Tierras y Colonización -ITCO-, impulsó una serie de Programas de Titulación de Reservas Nacionales, con fundamento en la Ley de Titulación de Tierras ubicadas en Reservas Nacionales, N° 7599, del 9 de agosto de 1996, la Ley de Tierras y Colonización N° 2825 del 14 de octubre de 1961 y la Ley de Creación del Instituto de Desarrollo Agrario. Señala que dichos Programas de Titulación, se establecieron como una necesidad nacional, al existir grandes extensiones de territorio nacional donde los campesinos carecían de título de propiedad. Por ello, el IDA declaró Zonas de Titulación en áreas donde las personas estaban en posesión de la tierra, pero carecían de título de propiedad, procediéndose a realizar el levantamiento y catastro de las fincas que no estaban registradas y a inscribir el título respectivo, debiendo pagar los beneficiarios los costos por la titulación y agrimensura. Dentro de esos Programas de Titulación, estaba el denominado "Programa de Titulación Coto Brus", creado mediante Decreto Ejecutivo N° 3216-G del 2 de octubre de 1973, inscribiéndose a nombre del IDA un área de 157.308 hectáreas, con la Matrícula de Folio Real Placa31740° . Indica el ente actor, que dentro del marco del Programa de Titulación Coto Brus, la sociedad aquí demandada, presentó solicitud de titulación de la parcela 47-00025-1, descrita en el Plano Catastrado N° P-021530-1975. No obstante, dice, dentro del expediente de titulación, no existe la certificación del Sistema Nacional de Áreas de Conservación del MINAE, que indique si la parcela que se pretendía titular se encontraba ubicada o no dentro de algún área silvestre protegida, o bien, si formaba parte del Patrimonio Natural del Estado, conforme lo establece la Ley Forestal N° 7575 del 16 de abril de 1996. Tampoco consta en el expediente, que la demandada haya presentado el estudio de uso conforme de suelo del Instituto Nacional de Innovación y Transferencia de Tecnología Agropecuaria -INTA-, o bien, de algún profesional privado debidamente acreditado para realizar dicho estudio, así como tampoco que se haya presentado informe alguno del Instituto Geográfico Nacional. Por ello, afirma, que en el proceso de titulación de la finca, no se cumplieron los requisitos que fundamentaran la inscripción a favor de la empresa demandada. Señala que mediante acuerdo de la Junta Directiva del IDA, tomado en el artículo 34 de la Sesión Ordinaria 005-01 del 22 de enero del 2001, se autorizó la segregación y traspaso del inmueble a favor de la demandada, que constituye la parcela N° 47-00025-1 del Proyecto de Titulación Coto Brus, ubicado en el Dirección18933 , , de la Provincia de Puntarenas, con una medida de doscientos ochenta y tres mil setecientos noventa y cinco metros con setenta y siete decímetros cuadrados, correspondiente a la finca del Partido de Puntarenas, Folio Real N° 126701-000, Plano Catastrado N° P-00021530-1975, siendo que mediante escritura pública, el IDA segregó y traspasó la parcela referida a la demandada. Cuenta además, que la Contraloría General de la República realizó el Informe N° DFOE-PGAA-20-2008 de fecha 27 de agosto del 2008, denominado "Resultado de estudios de titulación de tierras en reservas nacionales en terrenos pertenecientes al Patrimonio Natural del Estado", determinando que en el marco de contenido de los diferentes proyectos de titulación, y en contravención a la Ley Forestal N° 7575, el IDA tituló propiedades con cobertura parcial o totalmente boscosa, o que poseían características de uso de suelo y topográficas que les otorgaban la categoría de terrenos de aptitud forestal y de áreas de protección, y por lo tanto, no podían salir de la Administración del Estado, ni ser susceptibles de titular a favor de los solicitantes, por ser Patrimonio Natural. En dicho informe, el ente contralor ordenó al IDA iniciar un proceso de recuperación de las tierras tituladas que pertenecen al Patrimonio Natural del Estado. Por ello, dice, mediante acuerdo tomado por la Junta Directiva del INDER, en artículo 5 de la Sesión Ordinaria N° 011-2013 del 18 de marzo del 2013, se declaró lesivo a los intereses públicos, el acto administrativo dictado mediante el acuerdo número 34 de la Sesión Ordinaria del IDA, N° 005-01 del 22 de enero del 2001, que dio origen al título de propiedad inscrito en el Registro de la Propiedad, Partido de Puntarenas, Matrícula de Folio Real Placa31742° a favor de Quiubra S.A., por haber sido otorgado en detrimento del patrimonio natural del Estado. Según dice el ente actor, en el proceso de titulación de la parcela indicada, se incumplieron requerimientos normativos previstos en el ordenamiento jurídico, lo cual genera vicios del acto administrativo y por ello se pide ahora su anulación. La parcela se tituló existiendo un vacío jurídico o de fuente normativa para el dictado de actos administrativos en tal sentido, pues había quedado en vigencia la Ley de Titulación de Tierras ubicadas en Reservas Nacionales" conocida como la "Ley del Burro", N° 7599, que estuvo vigente desde el 29 de abril de 1996 hasta el año 2001, cuando fue anulada por la Sala Constitucional mediante resolución N° 8560-2001 de las 15:37 horas del 28 de agosto del 2001. Así, para el INDER, la titulación del inmueble en discusión lesiona el interés público, pues con dicho acto nulo de forma absoluta, se titularon terrenos que forman parte del Patrimonio Natural del Estado, por lo que acuden al Tribunal, con el fin de que se acojan sus pretensiones. QUIUBRA S.A.: dice que en efecto el IDA promovió una serie de programas de titulación para dotar de tierras a los campesinos que carecían del título de propiedad, dentro de los cuales estaba el Programa de Titulación Coto Brus. Niega a su vez que dentro del expediente de titulación no exista la certificación del SINAC donde se haga referencia a si la parcela que pretendía titular la demandada se encontrara ubicada o no dentro de algún área silvestre protegida, o si era parte o no del Patrimonio Natural del Estado, pues dice que existe prueba aportada por el propio ente actor, referente a una certificación legítima y oficial que incluye a dos inmuebles y dos planos, de las dos propiedades adjudicadas a la empresa y a su personero, en concordancia con el Acuerdo de Junta Directiva que se pretende anular. Dicha certificación del SINAC-MINAE certifica claramente que ambos inmuebles están fuera del Patrimonio Natural del Estado. En cuanto a los requisitos que se echan de menos, dice la parte accionada que los mismos no eran necesarios, pues por especialidad de la Ley N° 7599, quedó eximida la presentación de los mismos en el trámite seguido en casos como el de la empresa; además, dice, el reglamento sobre usos de suelo invocado por el ente actor, no puede tener nunca igual jerarquía jurídica que la Ley N° 7599, siendo que prevalece también por especialidad, sobre la Ley Forestal N° 7575 que es de carácter general. Señala que lo que la Contraloría General de la República le haya indicado al INDER en el año 2008, seis años después de su inscripción registral y tres años más después de vencido el plazo de convalidación, no enervan en nada los derechos reales erga omnes adquiridos por la empresa de buena fe, máxime cuando la demanda es presentada once años después de inscrito el título ante el Registro Nacional. En criterio de la firma demandada, el Acuerdo N° 34 de la Sesión 005-01 del 22 de enero del 2001 de la Junta Directiva del IDA, no es lesivo a los intereses públicos, pues su adjudicación cumplió con todas las etapas y requisitos de la Ley 7599, que fue la que se aplicó y que nada tiene que ver con informaciones posesorias, como pretende hacerlo ver el ente actor. Manifiesta que la finca del Partido de Puntarenas N° 126701-000 no tiene vocación forestal, ni hay bosques, manglares, humedales, nacientes de agua, quebradas, lagos, ni fauna endémica o nativa de ninguna especie, pues desde hace más de cincuenta años son potreros de agricultura. Dice que tampoco hay edificaciones, pues la finca se ha dedicado en su extensión total a la siembra del arroz. Los mismos planos catastrados, confirman en su descripción que son terrenos dedicados en su totalidad a sembradíos estacionarios, maíz, frijol, arroz, pero nada de actividad agroforestal y menos de silvicultura. Argumenta también que las constantes y dañinas crecientes invernales anuales del Río Térraba, han erosionado grandemente el margen sur del inmueble, y ya casi no hay finca, pues el río ha ocasionado constantes aluviones. Por ello, no hay ninguna afectación al interés público que reivindicar, ninguna nulidad que invocar o decretar, ni ningún recurso natural que proteger, resultando inaplicables la Ley Forestal y los reglamentos que invoca el INDER para su lesividad. Cuenta además, que sobre las dos parcelas que adquirió la empresa, se pagó de contado y efectivo a satisfacción del IDA y que los dos inmuebles quedaron inscritos afectos a las limitaciones y plazo de convalidación de tres años, que vencieron en setiembre del 2005, siendo que a ese mismo plazo de tres años, se limitaba el plazo de prescripción de terceros, a quienes la inscripción de los dos títulos hubiera podido afectar, por lo que, en criterio de la demandada, ese mismo plazo tenía el IDA para declarar, previo y debido proceso administrativo, la nulidad de los títulos que aquí ataca, si hubiera existido error en las informaciones brindadas o si se hubieran transgredido las leyes vigentes. Recalca que la empresa es adquirente de buena fe y que la Ley 7599 exime de manera expresa varios requisitos innecesarios y redundantes de la excesiva tramitología general contenida en la Ley de Informaciones Posesorias y en la Ley Forestal, a la cual derogó tácita y parcialmente, en sus artículos 13, 14, 15, 33 y 34, siendo que además, la Ley 7599 prevalece por especialidad y jerarquía sobre la Ley Forestal y las normas reglamentarias. En las conclusiones rendidas, recalcó que la propiedad se ha utilizado para la actividad agraria por más de quince años, no existiendo una lesión al patrimonio del Estado, ejerciendo de buena fe y amparada en una titulación otorgada por la misma entidad actora, revisada y autorizada por el Registro Nacional. Además, señaló que los errores administrativos no son responsabilidad de la empresa, que el acto que da origen a la titulación de la propiedad cumplió con los requisitos que fueron solicitados y que la actuación de la empresa ha sido de buena fe, por lo que solicita ser exonerado del pago de costas. ESTADO: De manera somera, se refiere a las normas legales y reglamentarias que protegen los bienes demaniales que son patrimonio natural y sobre los presupuestos generales para que proceda la lesividad. En criterio del personero estatal apersonado a los autos, del escrito de demanda se evidencia que en el proceso de titulación se presentaron una serie de vicios, como la falta de certificación del MINAET sobre la clasificación del Patrimonio Natural del Estado y el estudio de uso conforme de suelos. Además aportó copia certificada del plano P-21530-1975 y del oficio No. DGT-218-14 del Instituto Geográfico Nacional con los que pretende demostrar la afectación a la zona marítimo terrestre y las áreas de manglar.

QUINTO. - GENERALIDADES SOBRE EL PROCESO DE LESIVIDAD. En términos generales, el proceso de lesividad es un mecanismo jurisdiccional, por medio del cual el legislador ordinario autorizó a las Administraciones Públicas, a deducir pretensiones anulatorias respecto de actos declaratorios de derechos subjetivos dictados por ellas, en tanto es una excepción al principio de intangibilidad de los actos propios. En estos tipos de procesos judiciales, se analiza la validez de una conducta formal concreta, que genera derechos subjetivos a favor de un administrado -sea persona física o jurídica-. Precisamente por ello, se hace necesaria la obligada participación del destinatario del acto cuya nulidad se pretende, a efectos de garantizar no solamente el contradictorio, sino el ejercicio oportuno de su derecho de defensa. El artículo 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo -CPCA-, es la norma que fija los elementos previos y regulaciones procesales de esta figura. Sin embargo, dicho precepto normativo debe concordarse con los numerales 173.6 y 183, ambos de la Ley General de la Administración Pública -LGAP-, a efecto de tener un panorama completo sobre la temática que se aborda. Precisamente de la referida concordancia, se concluye que en este tipo de procesos, la legitimación activa se concede a la Administración emisora del acto atacado, en tanto que el legitimado pasivo es el administrado destinatario de los efectos de esa conducta formal. Ello es así, por cuanto la lesividad se constituye en un instrumento de supresión jurídica de actos administrativos concretos creadores de derechos subjetivos, en el tanto los mismos sean sustancialmente disconformes con el ordenamiento jurídico -actos viciados de nulidad absoluta o relativa- (artículos 128, 158, 165 y concordantes de la LGAP). Ahora bien, valga reflexionar, que además de lo ya señalado, resulta esencial que el superior jerárquico supremo de la Administración Pública respectiva -emisora de la conducta formal que se ataca- declare la lesividad del acto, por cercenar el mismo, intereses públicos, económicos o de cualquier otra naturaleza, para lo cual, requiere contar con un criterio técnico-jurídico que sustente esa decisión. Igualmente es importante recordar, que cuando el acto emane de la Administración Central, la demanda sólo podrá ser incoada por la Procuraduría General de la República (artículo 16 del CPCA). En lo que respecta al tiempo con que se cuenta, tanto para declarar lesivo el acto como para interponer el proceso judicial de comentario, el Código Procesal Contencioso Administrativo establece el plazo de un año computado a partir del día siguiente al de la emisión del acto, para declararlo lesivo en sede administrativa. Lo anterior, salvo los supuestos en que la referida conducta formal tenga vicios de nulidad absoluta, en cuyo caso, al tenor de lo regulado por el ordinal 34.1 del CPCA, esa declaratoria interna puede hacerse mientras perduren los efectos del acto. En tal caso, por mandato de dicha norma, el año se computa desde el cese de sus efectos y la sentencia que disponga la eventual nulidad, lo hará únicamente para la anulación e inaplicabilidad futura de la conducta impugnada. Luego de la declaratoria de lesividad, el CPCA otorga el plazo de un año a la Administración Pública respectiva -computado a partir del día siguiente a la firmeza de tal declaratoria- para incoar el Proceso Contencioso Administrativo de Lesividad -artículo 39 del CPCA-. En síntesis, conforme lo hasta aquí señalado, para la instauración de un proceso de lesividad y consecuente pronunciamiento de nulidad sobre el fondo del asunto, se requiere: i) la existencia de un acto administrativo concreto, firme y declaratorio de derechos subjetivos; ii) que dicha conducta formal, tenga vicios de nulidad absoluta o relativa; iii) que el referido acto haya sido declarado lesivo a los intereses públicos, económicos o de cualquier otra naturaleza en sede administrativa, por el superior jerárquico supremo de la Administración emisora del mismo; iv) que tal declaratoria de lesividad se realice dentro del plazo del año previsto en el numeral 34 del CPCA -salvo en lo relativo a la tutela de bienes de dominio público que no está sujeto a plazo, según dispone el artículo 34.2 del CPCA-; v) que el proceso contencioso de lesividad se instaure por la Administración Pública emisora del acto, en el plazo del año previsto por el artículo 39.1.e del CPCA -con la salvedad dicha en cuanto a los bienes de dominio público-.

SEXTO. - SOBRE EL PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO. Valga recordar que el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, estaba reconocido y tutelado como tal en nuestro país, desde antes de la reforma al artículo 50 de la Constitución Política, por la Ley Forestal N° 4465 del 25 de noviembre de 1969 -derogada por la Ley Forestal N° 7575 del 5 de febrero de 1996-, que no sólo contenía “...como función esencial y prioridad del Estado, velar por la protección, conservación, el aprovechamiento, la industrialización, la administración y el fomento de los recursos forestales del país, de acuerdo con el principio de uso racional de los recursos naturales renovables...” (artículo 1), sino también, los conceptos de Bosque (artículo 6) y de Patrimonio Forestal del Estado (artículo 32 párrafo primero). En cuanto al Patrimonio Forestal del Estado, la Ley Forestal N° 4465 establecía sus características (artículo 33); los órganos competentes para administrar y fiscalizar el Patrimonio Forestal del Estado, que conforme a esa normativa eran la Dirección General Forestal y el Ministerio de Ambiente y Energía (artículo 32 párrafo segundo); las potestades conferidas a estos órganos para efectos de proteger y conservar el Patrimonio Forestal del Estado, entre las que destacan: las acciones reinvindicatorias de esos inmuebles (artículo 33); la constitución dentro del Patrimonio Natural del Estado de reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, refugios nacionales de vida silvestre y reservas biológicas (artículos 35 a 37); el deslinde en los terrenos de las áreas que conforman el Patrimonio Forestal del Estado (artículo 38). Por su parte, en la Ley Forestal número 7575 del 5 de febrero de 1996, que actualmente nos rige, se retoma ese concepto pero con una variación en el nombre, pues ahora se denomina Patrimonio Natural del Estado, el cual, es un término más amplio que abarca la protección y preservación del ecosistema boscoso (artículo 3 inciso c de la Ley Forestal). El Patrimonio Natural del Estado es de dominio público, razón por la cual, los terrenos y bosques comprendidos en él son inembargables, imprescriptibles e inalienables; en tanto, su conservación y administración están confiadas por ley al Ministerio de Ambiente y Energía, a través del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (artículos 6.a, 13 párrafo segundo y 14 de la Ley Forestal, 32 párrafo segundo de la Ley Orgánica del Ambiente). Además, está integrado por dos importantes componentes: 1) Las Áreas Silvestres Protegidas, cualquiera que sea su categoría de manejo y que se hayan declarado por Ley o por Decreto Ejecutivo, a saber: reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas, refugios nacionales de vida silvestre, humedales y monumentos naturales (Ley Forestal 7575, artículos 1°, párrafos 2°, 3° inciso i; Ley Orgánica del Ambiente N° 7554, artículo 32; Ley de Biodiversidad N° 7788, artículos 22 y siguientes y 58; Ley del Servicio de Parques Nacionales N° 6084, artículo 3° incisos. d y f, en relación con la Ley Orgánica del MINAE N° 7152 y su Reglamento; Ley de Conservación de la Vida Silvestre N° 7317, numeral 82, inciso a); y 2) Los demás bosques y terrenos forestales de las áreas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a las municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, que tienen una afectación legal inmediata (ordinal 13 párrafo primero de la Ley Forestal) / [al respecto se puede consultar la sentencia número 2008-16975 dictada por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, a las 14:53 horas del día 12 de noviembre del año 2008]. Ahora bien, otro aspecto que resulta de vital importancia indicar, es que el Patrimonio Natural del Estado no requiere de una declaratoria expresa dado que, conforme a lo establecido en los artículos 13 y 14 de la Ley Forestal, así como lo resuelto por la Sala Constitucional en sus sentencias 1992-03789 y 1997-04587, las zonas boscosas, los terrenos con aptitud forestal, los manglares y los humedales comprendidos dentro de las áreas inalienables, como la zona marítimo terrestre, quedan afectadas de forma inmediata a este Patrimonio, sin concurrencia de la Administración. En ese sentido, es evidente que el Estado -en el sentido amplio del término- tiene el deber legal y constitucional de garantizar, defender y proteger las zonas boscosas, los terrenos de aptitud forestal, los manglares, los humedales, entre otros, comprendidos en las áreas inalienables, debiendo tomar las medidas necesarias para su protección y conservación efectivas, como en este caso, en el que se busca anular un acto administrativo que nunca debió nacer a la vida jurídica, toda vez que contiene vicios de nulidad absoluta.

SÉTIMO. - LESIVIDAD EN EL CASO CONCRETO. Del análisis exhaustivo de los autos y probanzas que obran en autos, concluye este Tribunal que el acuerdo número 34, adoptado por la Junta Directiva del IDA en su Sesión Ordinaria N° 005-01 del 22 de enero del 2001, en tanto acordó la segregación y titulación de la parcela, hoy día inscrita en el Registro Nacional bajo la matrícula de Folio Real Placa23423° , debe anularse, así como la inscripción registral de dicho inmueble, toda vez que la adjudicación realizada en favor de la sociedad Quiubra S.A., no cumplió con los requisitos normativos establecidos al efecto por el ordenamiento jurídico. Ante ello, del examen de los autos, se determina que la declaratoria de lesividad realizada por la Administración demandante cumple con los requisitos señalados en el aparte previo, lo cual se explica de seguido, en el mismo orden en que reseñáramos tales presupuestos: i) Según se ha referenciado, existe un acto administrativo concreto, firme y declarativo de derechos en favor de la sociedad que aquí se ha traído como demandada, que es el acuerdo N° 34 tomado por la Junta Directiva del entonces IDA, en la Sesión Ordinaria N° 005-01 del 22 de enero del 2001, que dispuso segregar y traspasar once lotes y parcelas del Proyecto Coto Brus, entre ellas, la parcela número Placa31745 a la firma Quiubra S.A. conforme al plano número P-0021530-1975, según el cual tiene un área de siete hectáreas cuatro mil doscientos cuarenta y ocho metros con treinta y ocho decímetros cuadrados. ii) Dicho acuerdo referido supra, es justamente la conducta formal que se pretende anular mediante este proceso, por estimar el INDER que contiene vicios de nulidad absoluta. Al respecto, estima este Tribunal que tal y como lo argumentó la entidad accionante, el acuerdo adoptado en su momento por su Junta Directiva, transgredió el ordenamiento jurídico y por ende contiene vicios de nulidad absoluta que es menester revertir. Primeramente, hay que destacar, que pese a que la Ley de Titulación de Tierras en Reservas Nacionales, N° 7599 del 29 de abril de 1996 fue declarada inconstitucional mediante voto número 8560-2001, de las 15:37 horas del 28 de agosto del 2001, estaba vigente a la hora de que el otrora llamado IDA, realizara la adjudicación de la parcela identificada con el número Placa31745, y por ende, fue la que sirvió de base para dicho acto administrativo. Sin embargo, nota este Tribunal, que la Administración no cumplió con requisitos esenciales que estaban normados en dicha ley y que resultaban de acatamiento obligatorio para el momento. Así por ejemplo, el numeral 3 de tal cuerpo normativo señalaba: "ARTICULO 3.- Prueba de posesión. Las tierras mencionadas en el artículo precedente, que no estén sujetas a administración por parte del Ministerio del Ambiente y Energía, serán traspasadas e inscritas a nombre de sus respectivos poseedores. Para tales efectos, se entenderá que ejerce la posesión quien haya usado racionalmente la tierra en forma pacífica, permanente, pública e ininterrumpida, y a título de dueño durante un lapso no menor de cinco años. La prueba de la posesión se efectuará mediante información sumarísima a cargo de funcionarios calificados del Departamento de Titulación del Instituto de Desarrollo Agrario. Deberá comprender, necesariamente, los siguientes requisitos: a) Nombre, apellidos, calidades, domicilio y cédula de identidad del poseedor o los poseedores. b) El plano catastrado respectivo. c) Naturaleza, situación, medida superficial, linderos, nombre y apellidos de los colindantes del terreno y la medida lineal del frente a caminos públicos; todo con arreglo al plano catastrado del inmueble. d) Manifestación de los colindantes de su conformidad con los datos expuestos en el plano de la finca. e) Declaración de tres testigos vecinos del lugar, que comprueben la posesión ejercida por el ocupante. Estos testigos podrán ser los mismos colindantes. La prueba testimonial será innecesaria si en el acto se presenta un documento público o privado de fecha cierta, con más de cinco años de otorgado, en el cual conste el derecho del poseedor; todo a juicio de la Institución. f) Inspección ocular del funcionario para verificar la medida, la localización y el uso de la tierra, con la revisión expresa de que ha conservado el recurso natural. g) Declaración jurada del poseedor de que la finca no está inscrita ni se encuentra en disputa judicial o extrajudicial y de que la posee en los términos establecidos en esta ley. h) Aceptación de la adjudicación en los términos y condiciones establecidos en la presente ley. i) No haber inscrito, en el Registro Público, inmuebles por más de trescientas hectáreas, mediante el trámite de información posesoria (...)". (lo destacado en negrita es propio). En el caso concreto, no existe evidencia de que previo al traspaso realizado, la Administración haya realizado la verificación efectiva prevista por la norma, a fin de corroborar la conservación del recurso natural ni tampoco que existiera la posesión en los términos previstos por la ley. Por otra parte, encontramos también la violación a lo que disponían los artículos 6 y 7 de dicha ley, en tanto señalaban: "ARTICULO 6.- Decreto ejecutivo. Cuando la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario haya escogido la zona donde ha de efectuarse el programa de titulación, se lo comunicará al Poder Ejecutivo para que, mediante decreto, declare el área sujeta al programa. Igual comunicación hará al finalizar el programa en cada zona para que, por decreto, se levante la afectación del área respectiva. Antes de que el Instituto se comunique con el Poder Ejecutivo para que elabore el decreto correspondiente, habrá de informar al Ministerio del Ambiente y Energía con el fin de que se pronuncie si no existe afectación sobre tierras de uso forestal o ubicadas en las áreas de conservación patrimonio del Estado. ARTICULO 7.- Información sobre las áreas. El Ministerio del Ambiente y Energía estará obligado a comunicar al Instituto de Desarrollo Agrario, de previo al decreto ejecutivo mencionado en el artículo 6 y dentro del término de dos meses contados desde la fecha de recibo de la solicitud, si las áreas comprendidas en la zona a que se refiere este decreto están declaradas, según las leyes y los decretos vigentes, como reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas, refugios de vida silvestre, humedales u otras categorías de manejo dentro de las áreas de conservación del país. Para los efectos de este artículo, no operará el silencio positivo administrativo". (énfasis suplido). En este caso, no se evidencia la existencia de tales pronunciamientos de las autoridades competentes, en torno a si existía en la propiedad a traspasar, alguna afectación sobre tierras de uso forestal o ubicadas en las áreas de conservación que son Patrimonio del Estado. Y aquí es importante destacar, que lo único que se consignó en el oficio ACOSA-OT-063 emitido por el Área de Conservación Osa, Programa de Ordenamiento Territorial del SINAC, el día 3 de noviembre del 2000, fue que: "revisados los planos P-21530-75 y P-611582-86 ... Según su localización cartográfica se ubican fuera del Humedal Nacional Térraba Sierpe ... Los terrenos descritos en los planos no afecta terrenos propiedad del Estado". Como vemos, la información consignada en dicho documento, difiere al requisito que exigía la Ley 7599, pues no se dice en forma precisa que no esté el inmueble en áreas de conservación de Patrimonio Estatal, por lo que evidentemente se transgredió un aspecto importante en la adjudicación realizada. Además, importa resaltar también, que mediante oficio N° DGT-218-14 del treinta y uno de julio de dos mil catorce, el Instituto Geográfico Nacional acredita que el inmueble de marras comprende áreas de la zona marítimo terrestre, correspondiente a ría y manglar, aunque éstos hayan sido desprovistos de su condición. Como vemos, si bien es cierto no es toda la finca la que se ha referenciado con área de Manglar -Patrimonio Natural del Estado-, el órgano competente que elaboró dicho informe, sí detalla la existencia de gran cantidad de manglar en el inmueble correspondiente al plano catastrado número P-21530-1975, titulado a nombre de la sociedad demandada, por lo que siendo la propiedad una sola unidad conceptual y no habiéndose realizado de previo la reducción y/o segregación respectiva para efectos de traspasar lo que sí podría resultar jurídicamente viable, estima este Tribunal que el acuerdo tomado por el IDA, evidentemente no sólo violentó las normas recién transcritas -aplicables en su momento-, sino que tampoco consideró las disposiciones en torno a la indisponibilidad del Patrimonio Natural del Estado, como bien del demanio público. En suma de lo anterior, es importante resaltar que la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia en el voto 8560-2001 del 28 de agosto del año 2001, anuló en su totalidad la Ley N° 7599 dimensionando los efectos de la sentencia “en el sentido de que la inconstitucionalidad declarada no afecta a las personas que hayan titulado sus tierras al amparo de la Ley que se declara ahora inconstitucional siempre y cuando haya transcurrido el término de tres años para impugnar los efectos de esa declaratoria”. Efecto de lo anterior, tampoco se cumplió con el plazo de convalidación de tres años a partir de la fecha del acto de adjudicación en favor de la parte actora, ocurrido el 22 de enero del 2001, pues para la fecha en que se anuló la referida Ley N° 7599, sea el 28 de agosto del mismo año, no había transcurrido dicho plazo, de tal forma que el acto administrativo aún cumpliendo con todos los requisitos normativos imperantes a la fecha de la titulación, faltó con el plazo de convalidación en razón de la nulidad sobrevenida de la Ley N° 7599, motivo por el cual la adjudicación basada en la misma deviene en nula. iii) Tiene acreditado además este Tribunal, la declaratoria de lesividad que ha realizado el superior jerárquico supremo del INDER, con base en el artículo 34.2 del Código Procesal Contencioso Administrativo y numeral 176 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública, constando en autos que mediante acuerdo tomado por su Junta Directiva en el Artículo 5° de la Sesión Ordinaria N° 011-2013 del 18 de marzo del 2013, se dispuso declarar lesivo a los intereses públicos el acuerdo N° 34 adoptado por los entonces miembros de la Junta Directiva del otrora llamado IDA en su Sesión Ordinaria N° 005-01 del 22 de enero del 2001, donde para lo que resulta de interés, dispusieron: "En el expediente de titulación, no consta que se haya presentado certificación del MINAET que establezca si dicho terreno pertenece a algún Área Silvestre Protegida o si constituye o no parte del patrimonio natural del estado (sic). En el expediente de la titulación, no consta que se haya presentado el estudio de uso conforme de suelos del INTA. En el expediente no consta informe del Instituto Geográfico Nacional". Es decir, se extrae claramente la plena intención de la Junta Administrativa del INDER, de revertir la adjudicación realizada a contrapelo de la ley, y por ende, el interés de anular el acuerdo adoptado inicialmente, por medio de la declaratoria de lesividad que en este proceso se conoce. Al respecto ha de recordarse que la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, ha manifestado que "esa declaratoria, en sede administrativa, es el precedente obligado del proceso de lesividad, mediante el cual, la Administración busca la nulidad de un acto propio firme, de manera que sin ella es imposible atacarlo en sede jurisdiccional, pues se atentaría contra los principios elementales de raigambre constitucional como son el respeto a los derechos adquiridos y la teoría de los actos propios, así como los de seguridad y certeza jurídica. Por ende, esa declaratoria predetermina y condiciona los alcances de la demanda". (ver al respecto el voto N° 415-2003 de las 8:30 horas del 18 de julio del 2003 y el voto Nº 232-F-2005 de las 9:50 horas del 14 de abril del 2005). iv) Ahora bien, en cuanto al plazo normado para incoar el proceso de lesividad, hay que recordar que por regla general es de un año -según los supuestos establecidos en el inciso 1 del artículo 34 del CPCA-; empero, en el caso de estudio, según se desprende del acuerdo de lesividad, el sustento jurídico aplicable es el del artículo 34.2 del CPCA, que justamente dispone la imprescriptibilidad en tratándose de la tutela de bienes de dominio público, que como hemos visto, se clasifica el Patrimonio Natural del Estado, incluida la zona de Manglar. Por ello, en el presente caso, no existe sujeción a plazo alguno para la declaratoria de lesividad del acto adoptado ilegítimamente, ni mucho menos para declarar su nulidad, pues en tratándose de terrenos inalienables, imprescriptibles y no transferibles -como lo es la parcela 25-1 correspondiente al plano P-21530-1975, inscrita en el Registro Nacional, según Folio Real N° 6-126701-000-, ningún plazo de prescripción ni de caducidad podría operar para su recuperación, ya que están sujetos a un régimen jurídico especial y afectados o destinados a fines de utilidad pública por su propia naturaleza y vocación, que se manifiesta en el uso directo o indirecto que toda persona pueda hacer de ellos, por lo que se dice que están fuera del comercio de los hombres (al respecto se puede consultar la sentencia de la Sala Constitucional número 2306-1991 de las 14:45 horas del 6 de noviembre del año 1991). v) En el caso de examen, reafirmamos entonces que el proceso ha sido entablado en tiempo y forma, al haberse declarado de previo a la interposición de esta demanda, por parte del Instituto de Desarrollo Rural, la lesividad del acuerdo que se pretende anular, el cual no está sujeto a plazo alguno, por tratarse de la recuperación de bienes de dominio público, siendo que el ejercicio de la acción reivindicatoria del Patrimonio Natural del Estado, por lo que se ha reseñado en esta sentencia, resulta intransferible e imprescriptible y constituye más bien un poder-deber de la Administración Pública. Acorde con lo expuesto precedentemente, tiene por acreditado este Tribunal, que en la adjudicación de la parcela 25-1, correspondiente al plano catastrado Placa31746° , hoy día inscrita en el Registro Público bajo la Matrícula Placa31747° , se obviaron requisitos normativos vigentes en su momento y que resultaban importantes -tales como la revisión sobre la conservación del recurso natural, la declaratoria de que las áreas comprendidas en el inmueble no afectaban Patrimonio Natural y el certificado de uso de suelo-, lo cual amerita la nulidad de las actuaciones realizadas, pues en buen derecho, la titulación del inmueble referido, no se hubiera podido realizar, al menos no en la forma en que se hizo, disponiendo la totalidad del área adjudicada. Como se ha detallado en este fallo, el informe realizado primigeniamente por parte del SINAC -sea el ACOSA-OT-063 del día 3 de noviembre del año 2000-, es omiso en indicar que el fundo adjudicado se encuentre fuera de cualquier área silvestre protegida o que no forme parte del Patrimonio Natural del Estado, violentándose así los ordinales 3, 6 y 7 de la Ley N° 7599 del 29 de abril de 1996, vigente para la fecha y sobre la cual se sustentó la inscripción, que como explicáramos supra, en todo caso fue declarada inconstitucional. Por todo lo expuesto, queda acreditado para esta Cámara, que el otrora llamado IDA, no siguió el procedimiento normado para la adjudicación de tierras y titulación a nombre de la empresa Quiubra S.A., por lo que las omisiones percibidas, afectan gravemente el acto dictado y lo vicia de nulidad absoluta, pues de haberse contado de previo a la inscripción del inmueble, con los estudios de suelos de rigor, se hubiese determinado, que gran parte del inmueble de marras formaba parte del Patrimonio Natural del Estado, y por ende, resultaba intransferible, pues su administración corresponde a las autoridades públicas competentes, conforme manda la Ley Forestal, sin poder olvidar la protección al principio pro natura que impera en materia ambiental y sobre el cual todos los ciudadanos deben ser partícipes. Finalmente, y sólo a mayor abundamiento, denota este Tribunal que el proceso de adjudicación pudo haberlo revertido perfectamente el IDA, pues tal y como se ha constatado en los hechos probados, la inconstitucionalidad de la Ley N° 7599 se dio mediante resolución N° 8560-2001 de las 15:37 horas 28 de agosto de 2001, cuando ni siquiera se había presentado la escritura pública de adjudicación al Registro Nacional, lo cual hace que, aunque se hubiere dictado ya el acto administrativo autorizando el traspaso de la parcela de marras, se pudo haber evitado la inscripción del derecho subjetivo en favor de la empresa Quiubra S.A. Así las cosas, deberá anularse el acuerdo tomado por la Junta Directiva del entonces Instituto de Desarrollo Agrario -IDA-, en el artículo 34, de la Sesión Ordinaria N° 005-01, de fecha 22 de enero del 2001, únicamente en lo que se refiere a la titulación de la finca del Partido de Puntarenas, Folio Real Matrícula Placa31742° a favor de la empresa Quiubra S.A., correspondiente al plano catastrado número P-21530-1975. Por conexidad, deberá anularse también en forma parcial, la escritura pública número veinticuatro, otorgada a las 8:00 horas del 23 de marzo del año 2001, ante el Notario William Muñoz Bravo, únicamente en tanto se segregó y traspasó, a favor de la sociedad demandada, la parcela número Dirección15538, según el referido plano catastrado número P-21530-1975. A su vez, se dispone la anulación del asiento registral de inscripción de la finca N° 126701-000 emitido por el Registro Nacional, debiendo mantenerse la medida cautelar de anotación de demanda, hasta que esta sentencia adquiera firmeza.

OCTAVO. - SOBRE LAS EXCEPCIONES OPUESTAS. La sociedad accionada, opuso las excepciones de prescripción, caducidad, falta de derecho, falta de interés actual y sine actione agit. Como se ha indicado a lo largo de este fallo, siendo que el Patrimonio Natural del Estado forma parte de la amplia gama de bienes de dominio público, no es viable someter su reivindicación a plazo alguno de caducidad ni de prescripción, por lo que tales defensas no resultan de recibo. En similar sentido ha de rechazarse la falta de interés actual, toda vez que el presente examen de legalidad, versa sobre la nulidad de un traspaso relativo a terrenos que conforman el Patrimonio Natural del Estado -inalienables, imprescriptibles e intransmisibles- por lo que es lógico que su recuperación reviste un innegable interés público y actual. Por último, siendo que el ordenamiento jurídico ampara lo pretendido por el ente actor, deberá rechazarse también la excepción de falta de derecho. En cuanto a la expresión sine actione agit, no constituyendo ninguna excepción, tal y como lo ha indicado en reiteradas ocasiones la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia -v. gr. en su voto número 317-F-S1-2008 de las 9:10 horas del 2 de mayo del 2008- deberá rechazarse tal alegoría.

NOVENO. - SOBRE LAS COSTAS. De conformidad con el numeral 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo, las costas procesales y personales constituyen una carga que se impone a la parte vencida por el hecho de serlo. La dispensa de esta condena sólo es viable cuando hubiere, a juicio del Tribunal, motivo suficiente para litigar, o bien, cuando la sentencia se dicte en virtud de pruebas cuya existencia desconociera la parte contraria. En la especie, considera este Órgano Colegiado que existe motivo para aplicar la excepción, toda vez que con ocasión de un actuar ilegítimo del ente accionante, se otorgaron derechos subjetivos a la empresa demandada, quien incluso ha logrado la inscripción registral del inmueble que por medio de esta resolución se ha ordenado anular, al afectarse el Patrimonio Natural del Estado, y en ese tanto, existe mérito para litigar por parte de la firma accionada. Así las cosas, se resuelve el presente proceso sin especial condenatoria en costas.

POR TANTO

Se rechazan las defensas de falta de derecho, prescripción, caducidad, falta de interés actual y sine actione agit, opuestas por la demandada. Se declara con lugar la demanda incoada por el Instituto de Desarrollo Rural contra Quiubra Sociedad Anónima, y en consecuencia: i) Se declara la nulidad parcial del acuerdo tomado por la Junta Directiva del entonces Instituto de Desarrollo Agrario, artículo 34, adoptado en la Sesión Ordinaria N° 005-01, del día 22 de enero del 2001, únicamente en lo que se refiere a la titulación de la finca del Partido de Puntarenas, Folio Real Matrícula Placa31742° a favor de la empresa Quiubra S.A., correspondiente al plano catastrado número P-21530-1975. ii) Por conexidad, deberá anularse también en forma parcial, la escritura pública número veinticuatro, otorgada a las 8:00 horas del 23 de marzo del año 2001, ante el Notario William Muñoz Bravo, únicamente en tanto se segregó y traspasó, a favor de la sociedad demandada, la parcela número Dirección18932 según el referido plano catastrado número P-21530-1975. iii) Se dispone la anulación del asiento registral de inscripción de la finca N° 126701-000 emitido por el Registro Nacional, cuyo plano catastrado corresponde al número P-21530-1975. iv) Se ordena mantener la medida cautelar de anotación de demanda, hasta que esta sentencia adquiera firmeza a fin de darle protección legal al Patrimonio Natural del Estado. v) Se resuelve este asunto sin especial condenatoria en costas. Gustavo Irías Obando, Francisco Hidalgo Rueda; Nombre80369 .

*YHSYJJZ43ZTI61* GUSTAVO IRIAS OBANDO - JUEZ/A DECISOR/A *AFWTJXVTK9061* Nombre80369 - JUEZ/A DECISOR/A *N0B9XULZMH061* FRANCISCO DE LA TRINIDAD HIDALGO RUEDA - JUEZ/A DECISOR/A