Authority to Investigate State Bank DirectorsCompetencia para investigar a directores bancarios

No. 7190-94.

CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at fifteen hours and twenty-four minutes on the sixth of December of November, nineteen ninety-four.

Amparo proceeding (Recurso de Amparo) filed by [Nombre62 001], identification card [Valor CED63]; [Nombre 002], identification card [Valor 002]; [Nombre62 003], identification card [Valor 003]; and [Nombre62 004], identification card [Valor CED141], residents of San José, against the GOVERNING COUNCIL, represented by the Minister of the Presidency, Elías Soey Soler, and against the GENERAL AUDITOR OF FINANCIAL ENTITIES, Rafael Díaz Arias.

BACKGROUND 1° ).- The petitioners state that they are members of the Board of Directors of Banco Nacional de Costa Rica, an entity that granted loans to the firm Arrocera La Gilda, which was experiencing severe financial difficulties. At the request of the Deputy Comptroller General of the Republic and the Bank’s Internal Auditor, the General Audit Office of Financial Entities began a review in April 1993 of the loans granted to that company. On the 10th day of November of this year, Rafael Díaz Arias, in his capacity as General Auditor of Financial Entities, sent protected party (amparado) Nombre94171 official letter AGEF-1337-94, attaching the results of the review entitled “Report on the Results of the Review Conducted at Banco Nacional de Costa Rica Concerning the Loans Granted to the La Gilda Economic Group,” so that it could be brought to the attention of the Bank’s General Board of Directors, which he granted, in that same communication, no more than two weeks to provide a detailed report on the actions and measures taken concerning the recommendations made therein.

On that same day, November 10, Díaz Arias sent a copy of the report to the Governing Council, informing it that the document provided sufficient grounds to initiate proceedings to revoke the appointments of the Bank directors who remained in office and that, before issuing the final decision, it was necessary to comply with due process (debido proceso), as established by the Organic Law in “Article 27, paragraph E, at the end” (sic). At extraordinary session number 5 on November 11, in its third article, the Governing Council resolved to initiate administrative proceedings (procedimiento administrativo) aimed at separating or removing the General Board of Directors and, to ensure a transparent and impartial investigation of the matter, to suspend the petitioners from their duties, appointing their replacements on an interim basis and designating the Secretary General of the Governing Council as the Directing Body (Organo Director).

The petitioners allege that subsection 12) of Article 125 of the Organic Law of Banco Central de Costa Rica empowers the General Audit Office of Financial Entities to request the suspension or dismissal of directors of banking institutions when they have committed irregularities, for which it is necessary to conduct “an administrative inquiry” (instrucción administrativa) in observance of the right of defense (derecho de defensa) and the rules governing due process (Articles 39 and 41 of the Political Constitution), in accordance with Article 111 of the General Law of Public Administration. Because no inquiry was conducted, the investigation was not disclosed to them, nor were they granted the right to be heard, all of which constitute powers vested exclusively in the General Audit Office of Financial Entities; therefore, the actions of the Governing Council in establishing a body to direct the proceedings in order to remedy those omissions violate the principle of statutory reservation (principio de reserva de ley) and the constitutional guarantee of legality (garantía constitucional de legalidad) (Article 11 of the Constitution).

Moreover, they add, the proceeding is intended to “separate or remove the Bank’s directors,” and therefore the final decision has already been issued, with them being tried, convicted, and sanctioned in absentia. In summary, they consider that the principles and rights guaranteed under Articles 11, 39, and 41 of the Political Constitution and Article 8 of the American Convention on Human Rights have been violated, and they request that the petition be granted, that they be reinstated immediately in their positions, and that the respondents be ordered to pay the legal costs, damages, and losses caused, which shall be assessed during enforcement before the appropriate venue and under the applicable procedure.

2° ).- Rafael Díaz Arias, General Auditor of Financial Entities, reported as follows: a) that all the facts alleged in the amparo proceeding are true, except those marked “fourth” and “tenth,” of which he has no personal knowledge; b) that Article 125, subsection 12), of the Organic Law of Banco Central de Costa Rica cannot be construed except in connection with Article 27, paragraph 2°, of the Organic Law of the National Banking System; c) that the General Audit Office investigates the facts submitted for its review, issues an opinion or report, and expresses its position, which, moreover, is what initiates the proceeding preceding the final decision, which may be issued only by the Governing Council once the stages required by due process have been completed. Within these stages, the Audit Office performs an investigative and preparatory role because, as a supervisory or oversight body, it exercises passive administration (administración pasiva); d) that it is untrue that the Audit Office granted the petitioners two weeks to provide a report: on the one hand, the Governing Council was asked to resolve the directors’ situation and, on the other, the Bank’s Board of Directors was asked to take the appropriate action concerning subordinate employees. He states that his actions have been carried out within constitutional and statutory requirements and therefore requests that the petition be denied.

3° ).- The Minister of the Presidency, Elías Soley Soler, in his report filed and entered at folio 21, requested the revocation of the decision issued at seven hours on November 14 insofar as it concerned the stay of the effects of the challenged acts and further stated: a) that the facts on which the amparo proceeding is based are true, except those marked “seventh” and “ninth,” which he asserts are not as presented by the petitioners; b) that the communication and report from the General Audit Office of Financial Entities were directed to the higher authority so that it could initiate the appropriate actions to determine any liability attributable to each director or former director, as applicable; c) the Minister reproduces in full the resolution adopted by the Governing Council at its extraordinary session No. 5 of November 11, 1994; d) that, under the applicable rules, the actions taken are lawful and that the suspension of the directors is a precautionary measure (medida cautelar) adopted while the facts addressed in the report are investigated.

He adds that maintaining the Chamber’s decision admitting the amparo proceeding would harm the public interest because the directors would have to exercise disciplinary authority over the subordinate employees involved and would therefore be both judge and party. He requests that enforcement of the challenged act be maintained, that the petition be denied, and that, because he acted not in his personal capacity but in his capacity as Minister and as representative of the Governing Council, he not be treated personally as a respondent.

4° ).- In a brief entered at folio 37, the Minister of the Presidency requests that the stay of the Governing Council’s resolution be revoked because the stay, under the terms ordered by the Chamber, causes irreparable harm to the public administrative interest. In support thereof, he states that: a) the Governing Council has an obligation to safeguard the proper management of public funds and ensure compliance with the procedures governing the conduct of State-owned banks; b) it is obligated to ensure that public officials, in performing their duties, comply with the ethical, statutory, regulatory, and technical rules that they are legally required to observe. Failure to observe morality and the law causes irreparable harm to institutions, which, due to its seriousness, extends to the public interest in general; c) the act stayed by the Chamber is a precautionary measure that will remain in effect for the duration of the investigation into the facts and is intended to ensure the proper conduct of the investigation, while all the petitioners’ constitutional rights remain intact.

5° ).- On November 18, the petitioners filed another brief, appearing at folios 40 through 43, in which they state: a) that the Governing Council has disregarded this Chamber’s order and has continued the proceeding, according to statements by the Minister of the Presidency published in La Nación on November 17, page 6-A; b) that the actions taken are unconstitutional because they were not afforded even the slightest opportunity to defend themselves in the summary inquiry (sumaria) conducted by the General Auditor of Financial Entities and, above all, because the Audit Office’s powers are nondelegable and therefore could not be assumed by the Governing Council; c) that, under Article 125 of the Organic Law of Banco Central de Costa Rica, the General Audit Office of Financial Entities may request the suspension or removal of bank directors when they have committed irregularities, but only after conducting the corresponding summary administrative inquiry (sumaria administrativa), which subsection 13) of that Article assigns exclusively to it; d) that the principle of legality (principio de legalidad) (body of legality (bloque de legalidad)) has been violated because Articles 128, 129, 158, 169, and 172 of the General Law of Public Administration have been breached, particularly because the Governing Council lacks authority to substitute itself in the exercise of the powers vested exclusively in the General Audit Office of Financial Entities; in other words, the absolute nullity (nulidad absoluta) in this case begins with the lack of jurisdiction; e) that the fundamental right to due process has also been violated, as demonstrated, for example, by the General Auditor’s actions in the case of former board member Nombre94095, in whose case the report had to be corrected precisely because no opportunity for a defense had been provided, and the petitioners are in the same position; because no consideration was given to the fact that their involvement in the “La Gilda” case began at the request of the Board of Directors of Banco Nacional de Costa Rica itself; because it was not until November 15—that is, after the report had been submitted—that the General Audit Office requested from the Bank the minutes of the Board of Directors’ meetings held between October 6 and December 22, 1992; and because, although the General Auditor refers to the specific case in general terms in his report, without individually specifying the conduct of any official, the Governing Council nevertheless asserts that sufficient grounds exist to initiate proceedings to revoke the directors’ appointments. For all these reasons, they reiterate their request that the amparo proceeding be upheld and the petition granted.

6°).- In a new brief received by the Chamber on December 2 of this year, the petitioners file a new amparo proceeding against the General Auditor of Financial Entities and the Governing Council, represented by the Minister of the Presidency. After the Presidency determined that this was not a new amparo proceeding but rather a motion to expand the present petition, it ordered that the brief be added to expediente No. 5630-E-94, as required by law. The brief elaborates upon the legal arguments supporting the assertion that jurisdiction to conduct the disciplinary proceeding (causa disciplinaria) rests with the General Audit Office of Financial Entities and not with the Governing Council.

7° ).- The statutory requirements have been observed in these proceedings.

Opinion authored by Justice Sancho González; and,

CONSIDERING

I.SUSPENSIVE EFFECTS OF THE AMPARO PROCEEDING (recurso de amparo).- Article 48 of the Political Constitution enshrines amparo as the remedy available to every person to maintain or restore the enjoyment of their fundamental rights, and the Convention of San José de Costa Rica expressly states that “everyone has the right to a simple and prompt remedy, or any other effective remedy, before competent judges or courts, for protection against acts that violate their fundamental rights recognized by the Constitution, the law, or this Convention, even when such violation may have been committed by persons acting in the course of their official duties” (art. 25.1). The legislature developed those principles in the Ley de la Jurisdicción Constitucional (artículos 29 y siguientes), so that amparo may be brought against any provision, agreement, or decision and, in general, against any action, omission, or mere material act not based on an effective administrative act (acto administrativo eficaz) by public officials and bodies that has violated, violates, or threatens to violate any such rights; it may also be brought against arbitrary acts and actions or omissions based on erroneously interpreted or improperly applied rules.

Likewise, the Political Constitution and the law have entrusted the Sala Constitucional with constitutional review through amparo, and it has been particularly vigilant in processing matters alleging a violation of the guarantee of due process (debido proceso), in proceedings of any nature intended to sanction or discipline the conduct and actions of individuals. The need for heightened critical scrutiny of such cases lies precisely in the fact that they involve the administration of justice—whether in judicial or administrative proceedings—within the meaning contemplated by artículos 39 y 41 of the Political Constitution. Within the Sala’s special function, it is justified that, upon receiving allegations which, by their very nature, may be protected through amparo, the proceeding be processed in order to obtain the position of the respondent authorities and determine whether fundamental rights have been violated.

The procedure for doing so is established in the Ley de la Jurisdicción Constitucional, by which the Tribunal must govern its actions. It is therefore important to note that, in admitting the amparo for processing, the Reporting Justice (Magistrado Instructor) merely notified the parties involved in the proceeding of what the same Law orders in its artículo 41: “The suspension (of the act challenged in the amparo) shall take effect by operation of law (de pleno derecho), and the body or official against whom the amparo is directed shall be notified without delay, by the most expeditious means possible.” One may or may not agree with such effects; the respondent authorities may consider the advisability and timeliness of the challenged act more important than the amparo itself; they may, ultimately, subjectively disagree with the scope of those effects. Nevertheless, given what the law provides in furtherance of constitutional principles, there is no alternative but to submit to the authority of the higher-ranking rules and the laws derived from them, which one swore to Nombre5302 and promised the Nation to observe and defend upon assuming the office held.

Neither the Reporting Justice nor the Sala suspends the challenged acts; they have no such powers, whether regulated or discretionary. It is the law itself that has prescribed those effects, and no judge of the Republic may disregard it when the judge’s mission is precisely to interpret and apply it in specific cases.

II.SUBJECT MATTER OF THE AMPARO.- In this matter, three issues must be defined: the nature and legal value of the report submitted by the Auditoría General de Entidades Financieras; whether a precautionary measure (medida cautelar) is appropriate in administrative proceedings; and whether the Consejo de Gobierno is the body competent to conduct administrative proceedings (causa administrativa) against directors of banking entities. The allegations are analyzed in the following recitals (considerandos) in that same order.

III.NATURE OF THE REPORT OF THE AUDITORIA GENERAL DE ENTIDADES FINANCIERAS.- Article 124 of the Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, No. 1552 de 23 de abril de 1953 and its amendments, establishes the Auditoría General de Entidades Financieras as a body with maximum administrative devolution (desconcentración máxima) attached to the Banco Central de Costa Rica. Its functions are to oversee the operations of all banks (including the Banco Central de Costa Rica), non-bank financial companies, and all other public or private entities, irrespective of their legal nature, that regularly engage, directly or indirectly, in activities intermediating between the supply of and demand for financial resources or in providing other banking services. This definition places us before a specialized oversight body, similar to—but not of the same rank as—the oversight system established in artículo 183 of the Political Constitution and assigned exclusively to the Contraloría General de la República for supervision of the Public Treasury (Hacienda Pública).

The latter retains that status vis-à-vis the Auditoría General de Entidades Financieras, whose role is limited to overseeing all matters involving the conduct of the entities concerned in the exercise of their banking powers. Given the special nature of the Auditoría General de Entidades Financieras, the Sala finds that its “REPORT ON THE RESULTS OF THE STUDY CONDUCTED AT THE BANCO NACIONAL DE COSTA RICA REGARDING THE LOANS GRANTED TO THE LA GILDA ECONOMIC GROUP” is nothing more than an audit (auditoraje) or statement of results (estado de resultados) concerning a group of banking transactions in which the oversight body believes that irregular procedures may have occurred, potentially giving rise to liability on the part of the officials involved in those transactions. The Sala has repeatedly held that reports, statements of results, and specific audits conducted in the exercise of internal or external oversight functions are permissible even without the participation of the officials potentially involved, provided they serve as the initial act in sanctioning proceedings (procedimiento sancionatorio), should the oversight body or the senior authority (jerarca), as applicable, deem such proceedings appropriate.

In other words, gathering information, defining the facts, examining the procedures followed, and identifying possible irregularities is one thing; determining liability or imposing a sanction is quite another. The latter must necessarily be carried out by subjecting the case file opened for that purpose to the rules of due process. This is because the Sala, in its Sentencia No. 1739-92 de las once horas cuarenta y cinco minutos del primero de julio de mil novecientos noventa y dos, stated, among other things, that these principles apply, mutatis mutandi, to all sanctioning proceedings and that, therefore, in each specific case, their essential elements must be respected, including, for example, the principles of notice of charges (intimación) and specific accusation (imputación), as well as the rights to a hearing and to a defense, including the right to appeal the final act. In other words, the report of the Auditoría General de Entidades Financieras is not, and cannot itself constitute, the sanctioning proceedings, since it does not have that character.

It merely provides information concerning a situation that was detected and from which the potential liability of each official mentioned in the statement of results must be established, in strict compliance with due process. No other legal value may be attributed to the aforementioned report.

IV.PRECAUTIONARY MEASURES (MEDIDAS CAUTELARES).- The Agreement of the Consejo de Gobierno, certified at folios 29, 30 y 31 of this case file, literally states in item número 3 of the operative portion:

“For the purpose of ensuring a transparent and impartial investigation, [Nombre62 001], [Nombre62 002], [Nombre62 003], and [Nombre62 004] are hereby suspended from performing their duties as directors of the Banco Nacional de Costa Rica. The foregoing is ordered so that, upon conclusion of the proceedings, the validity and consistency of the facts characterized by the Auditor Geneal de Entidades Financieras may be determined.” In his report rendered under oath and subsequent clarifications, the Ministro de la Presidencia stated that this portion of the challenged Agreement constitutes a precautionary measure (medida cautelar); he stated, literally, that it involves a “temporary removal of the aforementioned directors, while preserving the rights and benefits associated with the positions they hold, and that such temporary removal shall remain in effect while the facts set forth in the AGEF report are investigated” (sic).

It follows from the foregoing that this portion of the agreement is classified as a protective measure (medida precautoria). According to the most authoritative legal scholarship, protective or precautionary measures arise during proceedings as a necessity for ensuring effective judicial protection (tutela jurisdiccional efectiva) and may therefore be conceptualized as “a set of procedural powers vested in the judge—whether in judicial or administrative adjudication—to rule before the judgment, for the specific purpose of preserving the factual conditions indispensable for issuing and enforcing the final act.” Legal scholarship recognizes instrumentality (instrumentalidad) and provisionality (provisionalidad) as two fundamental characteristics of precautionary measures and holds that their principal defining elements require that they be: a) lawful and legally possible; b) provisional, since they expire upon issuance of the final act; c) supported by grounds, meaning that they must have a genuine factual basis related to the particular case; d) modifiable, in the sense that they may be increased or reduced to adapt them to new needs; e) ancillary, since they are justified within a principal proceeding; f) preventive in nature, since their purpose is to avoid harm to the interests and rights represented in the principal proceeding; g) protective in effect, insofar as they seek to maintain a factual or legal state of affairs while the proceeding is conducted, preventing situations that could impair the effectiveness of the judgment or final act; and h) homogeneous and not identical in character to the protected substantive right, so that they constitute effective preventive measures rather than anticipatory enforcement measures (actos anticipados de ejecución).

From the legal perspective of what constitutes a precautionary measure, if the initial report of the Auditoría General de Entidades Financieras, in the exercise of its authority to supervise banking activities, finds that the members of the Junta Directiva General del Banco Nacional de Costa Rica could be responsible for the losses incurred in dealings with Grupo La Gilda, the Chamber finds that a provisional measure such as the challenged one, temporarily suspending them from their positions, does not violate fundamental rights. Indeed, in the Chamber’s judgment, the temporary suspension measure, for the time necessary to complete the investigation, as stated by the Ministro de la Presidencia at folio 38, is neither disproportionate nor unreasonable, particularly because, in light of the preliminary report, the agreement satisfies the characteristics previously set forth in this recital (considerando).

It should be recalled that the members of the Boards of Directors of Decentralized Entities, including Banks, are appointed and removed by the Consejo de Gobierno, to which they are accountable for their actions (articles 20, 24, 25, 26 of the Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional). Accordingly, because the temporary removal of the aforementioned directors is in the nature of a precautionary measure and is based on the report of the Auditoría General de Entidades Financieras itself, the protection action (recurso de amparo) must be denied as to this claim.

V. THE THIRD ARGUMENT OF THE AMPARO

STATEMENT OF THE ISSUE.- The other argument raised in the amparo under consideration is whether the investigation or preliminary proceeding (instrucción o sumaria), as a disciplinary proceeding (procedimiento sancionatorio) against the directors of the Banco Nacional de Costa Rica, falls within the jurisdiction (competencia) of the Consejo de Gobierno or, conversely, within the exclusive jurisdiction of the Auditoría General de Entidades Financieras. In the absence of express rules, in order to assess the due process (debido proceso) that must be followed in these cases, consideration must be given to the provisions contained in the Ley General de la Administración Pública, the Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, and the Ley del Sistema Bancario Nacional, as well as, of course, to the general principles of Constitutional and Public Law. The petitioners (recurrentes) assert that, in order to impose a penalty on a bank director, subsections 12) and 13) of article 125 of the Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica require the Auditoría General de Entidades Financieras to conduct an administrative investigation (instrucción administrativa), allowing the persons who may be adversely affected to exercise their right of defense (derecho a la defensa), and that, without such proceedings, all actions taken would be null and void.

The Auditoría General de Entidades Financieras, for its part, rejects this argument and states that, as provided in article 27 of the Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, “In disciplinary matters, in all cases involving the Auditoría General de Entidades Financieras, the body responsible for issuing the final act shall grant the respective hearing to the official or officials involved.” The Auditor General asserts that, under this provision, jurisdiction over the investigation rests with the Consejo de Gobierno and that interpreting it otherwise would result, in the case of bank directors, in duplicative processing of the disciplinary proceeding. The Chamber must therefore determine which of the two positions is consistent with the guarantee of due process.

VI. GUARANTEE OF DUE PROCESS

GENERAL CONSIDERATIONS.- When the Constitución Política provides that no one may be convicted or punished in any manner without proceedings having been instituted (articles 39 and 41), it means that such proceedings must be suitable for the exercise of the rights granted to every person by the Constitución Política itself. The proceeding is itself a means for achieving justice, and the right to due process of law is therefore considered to hold a rank comparable to that of justice itself. Public Law scholarship has rightly stated that: “The requirement that the Administration follow a prescribed course in forming its expressions of intent is based on the two ideas that form the core of Administrative Law: safeguarding the Administration and safeguarding those subject to it. By analogy with, and under the influence of, procedural law, the establishment of procedures that must necessarily be observed whenever the Administration acts, particularly in its relations with other persons, is understood to constitute a means of protecting their legal certainty while also ensuring the effective fulfillment of public purposes.

This is why the rules of administrative procedure (procedimiento administrativo) are rules of public order (normas de orden público).” Constitutional jurisdiction (jurisdicción constitucional) has imparted a new spirit to our legal system through the expansion of social rights and the consolidation of constitutional justice; this entails conceiving of peace and social justice as coexisting with the organization of the State for the protection of individual freedoms. At the first level are the immutable, fundamental rights and principles which, from the moment they are enshrined, create the constitutional dimension of justice; thereafter comes the proceeding, which is the means by which those fundamental rights are given practical effect, that is, procedural protection (protección procesal). The general principles derived from the concept of due process, arising from articles 39 and 41 of the Constitution and from the Chamber’s own case law, principally its Judgment No. 1739-92 at 11:45 hours on primero de julio de 1992, require above all that no one be arbitrarily deprived of adequate and timely protection of the rights to which that person is entitled, and that the proceeding conclude in a timely manner with the issuance of a duly reasoned judgment or final decision, which implicitly entails the prohibition of arbitrariness (interdicción de la arbitrariedad).

Among the guarantees comprising due process, which are analyzed in detail in the aforementioned judgment, the issue relevant to this matter is the question of who must be the natural or lawful judge (juez natural o legal) in the case. This guarantee is understood as the petitioners’ right to be fully heard within a reasonable period by a competent, independent, and objective official, both in the conduct of the disciplinary proceeding (proceso disciplinario) and in determining their rights and obligations of any nature. The basis of the amparo lies precisely in the law’s lack of clarity in resolving the question presented and determining which body has jurisdiction.

VII. GUARANTEE OF DUE PROCESS

PARTICULAR CIRCUMSTANCES OF THE CASE.- As an initial premise, it must be understood that the procedural concept of “Investigation” (“Instrución”) is neither synonymous with, nor does it have the same effects as, “adjudication” (“juzgar”) or “judgment” (“sentencia”).

And since, pursuant to subsection 4) of Article 147 of the Political Constitution and Articles 20 et seq. of the Organic Law of the National Banking System, the appointment, swearing-in upon taking office, suspension, or removal of the directors of the Banking Institution falls within the authority of the Council of Government, it is therefore more than evident that, in this particular case, that administrative body, acting as the lawful administrative adjudicator, is responsible for issuing the final administrative act (acto final); that is, judging the facts—after granting the defense a hearing—assessing the evidence, and stating the grounds for the decision on the merits. That is why the report of the General Audit Office of Financial Institutions can contain nothing more than a mere account of actions and findings, which, without attributing liability to any particular person, is communicated to the relevant superior authority.

The purpose of the report is not to impose sanctions, nor can it be; no information gathered in the exercise of an oversight function has that nature, since constitutionally there is no hierarchical relationship between the oversight body and the entity subject to oversight. Oversight and supervisory work, as occurs in this case and has been repeatedly stated, contains nothing more than a statement of findings; it amounts merely to an administrative complaint (denuncia de carácter administrativo), which, in order to become a sanctioning proceeding (proceso sancionatorio), must pass through the filter of the ordinary proceeding (procedimiento ordinario) established by the General Law of Public Administration as a general principle of administrative procedural law, and logically of constitutional law, as follows from the harmonious conjunction of Articles 39 and 41 of the Constitution and Articles 211, 212, 213, 214, 216, 308, et seq., and related provisions of that General Law.

Second, the hearing referred to in paragraph 2 of Article 27 of the Organic Law of the National Banking System can only be the ordinary proceeding referred to in the aforementioned Article 308, because the elementary principle—of constitutional standing—of the reasonableness and proportionality of procedural rules would not allow a sanction, however minor, to be imposed without observing the basic rules of due process (debido proceso); however, the sanctioning procedure cannot be conducted by an entity that lacks the legal authority to impose the sanction. In other words, jurisdiction to institute the proceeding lies with the superior authority, which must make the final decision. The Chamber does not agree with the basis of the appeal, namely, that the investigation should be entrusted to the General Audit Office of Financial Institutions: first, because there is no hierarchical relationship; second, because it lacks jurisdiction to conduct it, since, as already stated, its jurisdiction is oversight and supervisory, not disciplinary; and third, because it would be unreasonable and disproportionate to require it to conduct a summary administrative investigation (sumaria administrativa), subject to the rules of due process, solely to bring it to the attention of the Council of Government so that the latter may initiate a new proceeding, this time a sanctioning one.

For all the foregoing reasons, the appellants’ contention that the report of the General Audit Office of Financial Institutions is equivalent to and has the same legal significance as a preliminary investigation (instrucción preliminar), with the effect of administrative res judicata (cosa juzgada administrativa), which can only be followed by the issuance of the final decision, is unacceptable. Rather than clarifying the procedure, this line of argument would cause confusion that, by that fact alone, would be contrary to the rationality and reasonableness of the rule and could potentially result in a failure to recognize the appellants’ own fundamental rights.

VIII.CONCLUSIONS.- As stated in the report submitted by the General Audit Office of Financial Institutions, the statement of findings makes no allegation against the directors of the banking institution; it merely conveys its technical opinion to the appropriate authority so that the latter may decide as it deems proper. Accordingly, the due process that must be followed to investigate the potential liability of the officials included in that report must, because they are directors of a State Bank, be conducted by the Council of Government in the manner established in the challenged resolution. Although both the actions of the General Audit Office of Financial Institutions in forwarding the report and those of the Council of Government in adopting the resolution contain certain errors, such as the former’s statement in official letter AGEF-1340-94 of November 10, 1994 that its report “provides sufficient grounds to initiate proceedings to revoke the appointments of the directors of Banco Nacional de Costa Rica,” and the latter’s statement in the operative portion of the resolution that “ordinary administrative proceedings aimed at separating or removing the directors” must be initiated, such statements, in the context in which they were made, amount to no more than simple inaccuracies whose natural legal meaning can readily be discerned not only from the recitals but also from the reports submitted under oath to this Chamber.

Consequently, those mistaken formulations do not rise to the level of a constitutional violation, since the Chamber understands that the purpose of the ordinary proceeding being initiated is to investigate whether the appellants bear any liability and, if so, to determine its extent and the applicable sanction. In summary, where directors of banking institutions are concerned, as in this amparo proceeding (amparo), the body with jurisdiction to conduct the ordinary proceeding aimed at determining whether the officials bear any liability is the Council of Government, which must, of course, comply with the rules of due process. The amparo is therefore inadmissible and must be denied, as is hereby ordered.

POR TANTO

The appeal is denied.

Nombre14987 M.

Presiding Judge Nombre44221 E. Nombre45289 C Nombre52241 G. Carlos Arguedas R.

Nombre62715 Alejandro Rodríguez V.

No. 7190-94.

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las quince horas veinticuatro minutos del seis de diciembre de noviembre de mil novecientos noventa y cuatro.

Recurso de Amparo de [Nombre62 001], cédula [Valor CED63]; [Nombre 002], cédula [Valor 002]; [Nombre62 003], cédula [Valor 003] y [Nombre62 004], cédula [Valor CED141], vecinos de San José contra el CONSEJO DE GOBIERNO, en la persona del Ministro de la Presidencia, Elías Soey Soler y contra el AUDITOR GENERAL DE ENTIDADES FINANCIERAS, Rafael Díaz Arias.

RESULTANDO

1° ).- Los recurrentes indican que son miembros de la Junta Directiva del Banco Nacional de Costa Rica, entidad que le concedió créditos a la firma Arrocera La Gilda, que se encontraba en una difícil situación financiera. Que a solicitud de la Subcontralora General de la República y del Auditor Interno del Banco, la Auditoría General de Entidades Financieras inició en abril de 1993, un estudio sobre los créditos concedidos a esa sociedad. El 10 del mes de noviembre en curso, Rafael Díaz Arias, en su condición de Auditor General de Entidades Financieras, le dirigió al amparado Nombre94171 el oficio AGEF-1337-94, acompañándolo del resultado del estudio denominado "Informe sobre los resultados del estudio efectuado en el Banco Nacional de Costa Rica sobre los créditos concedidos al grupo económico La Gilda", para ser puesto en conocimiento de la Junta Directiva General del Banco a la que le concede, en esa misma nota, un plazo no mayor de dos semanas para que informe pormenorizadamente sobre las acciones y medidas tomadas sobre las recomendaciones que formula.

Ese mismo día, 10 de noviembre, Díaz Arias envió un ejemplar del informe al Consejo de Gobierno, indicándole que ese documento da base suficiente para iniciar el procedimiento de revocatoria del nobramiento de los directores del Banco que aún se encuentran en el ejercicio de sus funciones y que de previo a dictar el acto final, es necesario cumplir con el debido proceso, tal y como lo estatuye la Ley Orgánica en el "artículo 27, párrafo E, infine" (sic). El Consejo de Gobierno, en sesión extraordinaria número 5 del día 11 de noviembre, en su artículo tercero, dispuso iniciar el procedimiento administrativo tendiente a la separación o remoción de la Junta Directiva General y con la finalidad de asegurar una investigación transparente e imparcial del asunto, suspender de sus funciones a los recurrentes, designando interinamente a sus sustitutos y al Secretario General del Consejo de Gobierno como Organo Director.

Alegan los recurrentes que el inciso 12) del artículo 125 de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, faculta a la Auditoría General de Entidades Financieras a solicitar la suspensión o destitución de directores de instituciones bancarias cuando hayan incurrido en irregularidades, para lo que resulta necesario que se realice "una instrucción administrativa" con la observancia del derecho de defensa y las reglas que informan el debido proceso (artículos 39 y 41 de la Constitución Política), en concordancia con lo que señala el artículo 111 de la Ley General de la Administración Pública. Como no se realizó la instrucción, no se puso en sus conocimientos la investigación, ni se les otorgó el derecho a ser oídos, lo que conforman un grupo de competencias exclusivas de la Auditoría General de Entidades Financieras, lo actuado por el Consejo de Gobierno, instalando un órgano director del procedimiento, para suplir esas omisiones, resulta violatorio del principio de reserva de ley y la garantía constitucional de legalidad (artículo 11 constitucional).

Por otro lado, agregan, el procedimiento es para "separar o remover a los directores del Banco", entonces el acto final ya ha sido dictado, procesándolos, condenándolos y sancionándolos en ausencia. En resumen, consideran violados los principios y derechos garantizados en los artículos 11, 39 y 41 de la Constitución Política y el artículo 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos y solicitan que se declare con lugar el recurso, se los reintegre a sus cargos de inmediato y se condene a los accionados al pago de las costas, daños y perjuicios causados, que se liquidarán en ejecución en la sede y por el procedimiento respectivos.

2° ).- Rafael Díaz Arias, Auditor General de Entidades Financieras, informó en los siguientes términos : a) que son ciertos todos los hechos del amparo, excepto los marcados con los números "cuarto" y "décimo" que no le constan; b) que el artículo 125 inciso 12) de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, no se puede entender, sino en conexidad con lo que señala el artículo 27 párrafo 2° de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional; c) que la Auditoría General investiga los hechos sometidos a su estudio y da un dictamen o informe y expresa su punto de vista que es, por otro lado, lo que da inicio al procedimiento previo al acto final que únicamente puede pronunciar el Consejo de Gobierno, una vez satisfechas las instancias del debido proceso. Dentro de estas etapas, la Auditoría posee un papel investigatorio y preparativo, pues como órgano fiscalizador o de control, ejerce una administración pasiva; d) que no es cierto que la Auditoría les concediera a los recurrentes un término de dos semanas para informar : por un lado se pidió al Consejo de Gobierno resolver la situación de los directores y por otro, se pidió a la Junta Directiva del Banco, atender lo pertinente a los funcionarios subalternos. Que sus actuaciones se han visto enmarcadas en los cánones constitucionales y legales y por ello, solicita que se declare sin lugar el recurso.

3° ).- El Ministro de la Presidencia, Elías Soley Soler, en su informe presentado y agregado a folio 21, solicitó revocar la resolución de las siete horas del catorce de noviembre, en lo que atañe a la suspensión de los efectos de los actos impugnados y además, expresó : a) que son ciertos los hechos en que se basa el amparo, exceptos los marcados con los números "sétimo" y "noveno", que afirma no lo son como los presentan los recurrentes; b) que la comunicación e informe de la Auditoría General de Entidades Financieras se dirigió al órgano superior para iniciar las gestiones correspondientes, para determinar la responsabilidad que le pueda caber a cada director o exdirector, según sea el caso; c) el Ministro transcribe totalmente el acuerdo del Consejo de Gobierno adoptado en su sesión extraordinaria No. 5 del 11 de noviembre de 1994; d) que conforme a la normativa aplicable, lo actuado se encuentra a derecho y la suspensión de los directores, es una medida cautelar que se adopta, en tanto se investigan los hechos del informe y agrega que mantener la resolución de la Sala que le da curso al amparo lesiona el interés público, porque los directores tendrían que ejercer el poder disciplinario sobre sus subalternos involucrados y por ello serían juez y parte.

Solicita que se mantenga la ejecución del acto impugnado, que se declare sin lugar el recurso y por no haber actuado en lo personal, sino en su condición de Ministro y en representación del Consejo de Gobierno, que no se le tenga como recurrido en lo personal.

4° ).- En escrito agregado al folio 37, el Ministro de la Presidencia pide revocar la suspensión del acuerdo del Consejo de Gobierno, porque la suspensión, en los términos acordados por la Sala, causa daños irreparables al interés público administrativo. Para ello considera que : a) el Consejo de Gobierno tiene la obligación de velar por el buen manejo de los dineros de la colectividad y asegurar la corrección en los procedimientos que regulan el accionar de los bancos del Estado; b) porque es su obligación velar para que los funcionarios públicos se sometan, en el cumplimiento de sus funciones, a las normas éticas, legales, reglamentarias y técnicas a que deben observancia por imperativo de ley. La inobservancia de la moral y el derecho, causan daños irreparables a las instituciones, que por su gravedad, se extienden al interés público en general; c) que el acto suspendido por la Sala es una medida cautelar, que durará por el plazo que dure la investigación de los hechos y tiene por objeto garantizar la buena marcha de la investigación, conservando los recurrentes, todos sus derechos constitucionales incólumes.

5° ).- Los recurrentes presentaron, el dieciocho de noviembre, otro escrito, que ocupa los folios del 40 al 43, en el que manifiestan : a) que el Consejo de Gobierno ha desconocido lo ordenado por esta Sala y ha continuado con el procedimiento, según declaraciones del Ministro de la Presidencia, aparecidas en el periódico La Nación del 17 de noviembre, página 6-A; b) que lo actuado es inconstitucional, porque no se les ha dado la más mínima posibilidad de defensa, en la sumaria instruida por el Auditor General de Entidades Financieras y sobre todo, porque las potestades de ésta, son indelegables y por lo tanto, no podían ser asumidas por el Consejo de Gobierno; c) conforme con lo que dispone el artículo 125 de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, la Auditoría General de Entidades Financieras puede solicitar la suspensión o separación de directores bancarios, cuando hayan incurrido en irregularidades, pero sólo después de instruir la sumaria administrativa correspondiente, que el inciso 13) de ese artículo le encarga con exclusividad; d) existe violación del principio de legalidad (bloque de legalidad), porque se han infringido los artículos 128, 129, 158, 169 y 172 de la Ley General de la Administración Pública, sobre todo, porque el Consejo de Gobierno carece de facultades para sustituirse en el ejercicio de las potestades propias y exclusivas de la Auditoría General de Entidades Financieras; o lo que es lo mismo, que la nulidad absoluta del caso, se inicia por la falta de competencia; e) que se viola también el derecho fundamental al debido proceso, como por ejemplo, con las actuaciones del Auditor General en el caso del exdirectivo Nombre94095 , teniendo que rectificar en su caso el informe, precisamente, por no haber otorgado la posibilidad de defensa y en igual condición se encuentran los recurrentes; por no tomar en cuenta que su intervención en el caso "La Gilda", se inició a solicitud de la Junta Directiva del propio Banco Nacional de Costa Rica; porque no fue, sino hasta el 15 de noviembre, o sea después de presentado el informe, que la Auditoría General solicitó al Banco las actas de Junta Directiva, celebradas entre el 6 de octubre y el 22 de diciembre de 1992 y porque, no obstante que en su informe, el Auditor General se refiere al caso concreto en términos generales, sin precisar en forma individual la actuación de ningún funcionario, el Consejo de Gobierno, por su lado, afirma que existe base suficiente para iniciar el procedimiento de revocatoria de nombramiento de los directores. Por todo ello, reiteran su solicitud de acoger y declarar con lugar el amparo.

6°).- En nuevo escrito ingresado a la Sala el día 2 de diciembre en curso, los recurrentes interponen un nuevo amparo contra el Auditor General de Entidades Financieras y el Consejo de Gobierno en la persona del Ministro de la Presidencia. Constatado por la Presidencia que no se trata de un nuevo amparo, sino de una gestión de ampliación del presente recurso, se ordenó agregarlo al expediente No. 5630-E-94, como en derecho corresponde. El memorial, lo que hace es abundar en las razones de tipo jurídico, para afirmar que la competencia para instruir la causa disciplinaria corresponde a la Auditoría General de Entidades Financieras y no al Consejo de Gobierno.

7° ).- En los procedimientos se han observado las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Sancho González; y,

CONSIDERANDO

I.EFECTOS SUSPENSIVOS DEL RECURSO DE AMPARO.- La Constitución Política en su artículo 48 consagra el amparo, como el recurso que tiene toda persona para mantener o restablecer el goce de sus derechos fundamentales, y la Convención de San José de Costa Rica expresa textualmente que "toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente convención, aún cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales" (art. 25.1). El legislador desarrolló esos principios en la Ley de la Jurisdicción Constitucional (artículos 29 y siguientes), de manera que el amparo proceda contra toda disposición, acuerdo o resolución y, en general, contra toda acción, omisión o simple actuación material no fundada en un acto administrativo eficaz, de los servidores y órganos públicos, que haya violado, viole o amenace violar cualquiera de aquellos derechos, y procede, además, contra los actos arbitrarios y las actuaciones u omisiones fundadas en normas erróneamente interpretadas o indebidamente aplicadas.

Igualmente, la Constitución Política y la ley, le han conferido a la Sala Constitucional la función de conocer el control de la constitucionalidad por la vía del amparo y ha sido particularmente celosa en la tramitación de los asuntos en que se alega la violación de la garantía del debido proceso, tratándose de trámites de cualquier naturaleza, que tenga como objeto sancionar o disciplinar la conducta y los hechos de las personas. La necesidad de agudizar el examen crítico de tales casos, radica, precisamente, en que se trata de administrar justicia -sea en sede jurisdiccional o administrativa- en los términos que se concibe en los artículos 39 y 41 de la Constitución Política. Se justifica, dentro de la especial función de la Sala, que ante unos hechos denunciados, amparables por sí mismos dada su naturaleza, se exija la tramitación del recurso, para recabar el criterio de las autoridades recurridas, a los efectos de determinar si ha existido o no violación de los derechos fundamentales.

El procedimiento para hacerlo, está señalado en la Ley de la Jurisdicción Constitucional, a la que debe sujetar sus actuaciones el Tribunal. Por ello es importante señalar que lo actuado por el Magistrado Instructor, al darle curso al amparo, no ha sido otra cosa que comunicar a las partes involucradas en el recurso, lo que ordena la misma Ley en su artículo 41 : "La suspensión (del acto impugnado en el amparo) operará de pleno derecho, y se notificará sin demora al órgano o servidor contra quien se dirige el amparo, por la vía más expedita posible". Se puede coincidir o no con tales efectos; pueden las autoridades recurridas estimar que la conveniencia y oportunidad del acto impugnado, son más importantes que el amparo mismo; pueden, en fin, discrepar subjetivamente de los alcances de esos efectos; pero ante lo dispuesto por la ley, en el desarrollo de principios constitucionales, no queda otro camino que someterse bajo la égida de las normas de rango superior y las legales derivadas, que se juró a Nombre5302 y se prometió a la Patria observar y defender cuando se asumió el cargo que se desempeña.

Ni el Magistrado Instructor, ni la Sala, suspenden los actos impugnados; no son sus atribuciones, ni regladas ni discrecionales. Es la propia ley la que ha dispuesto esos efectos y ningún juez de la República puede dejar de observarla, cuando su misión es precisamente la de interpretarla y aplicarla en los casos concretos.

II.OBJETO DEL AMPARO.- En el presente asunto interesa definir tres aspectos : la naturaleza y el valor jurídico del informe presentado por la Auditoría General de Entidades Financieras, la procedencia o no de una medida cautelar en sede administrativa y si el Consejo de Gobierno es el órgano competente para instruir una causa administrativa, en contra de directivos de las entidades bancarias. En este mismo orden, se analizan los alegatos en los siguientes considerandos.

III.NATURALEZA DEL INFORME DE LA AUDITORIA GENERAL DE ENTIDADES FINANCIERAS.- El artículo 124 de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, No. 1552 de 23 de abril de 1953 y sus reformas, crea la Auditoría General de Entidades Financieras, como un órgano de desconcentración máxima adscrito al Banco Central de Costa Rica y sus funciones son las de fiscalizar el funcionamiento de todos los bancos (incluido el Banco Central de Costa Rica), las sociedades financieras de carácter no bancario y las demás entidades públicas o privadas, independientemente de su naturaleza jurídica, que operen habitualmente, en forma directa o indirecta, en actividades de intermediación entre la oferta y la demanda de recursos financieros, o en la prestación de otros servicios bancarios. Tal definición nos coloca frente a un órgano especializado de fiscalización, similar pero no del mismo rango que el sistema de fiscalización contenido en el artículo 183 de la Constitución Política y atribuido exclusivamente a la Contraloría General de la República para la vigilancia de la Hacienda Pública, la que conserva, frente a la Auditoría General de Entidades Financieras, tal condición, limitándose ésta a fiscalizar todo lo que implique el comportamiento de las entidades involucradas en el ejercicio de sus competencias bancarias.

Dada la naturaleza especial de la Auditoría General de Entidades Financieras, la Sala estima que su "INFORME SOBRE LOS RESULTADOS DEL ESTUDIO EFECTUADO EN EL BANCO NACIONAL DE COSTA RICA SOBRE LOS CREDITOS CONCEDIDOS AL GRUPO ECONOMICO LA GILDA", no es otra cosa que un auditoraje o un estado de resultados, relacionado con un grupo de operaciones bancarias sobre las que el órgano de control estima se pueden haber presentado procedimientos irregulares, que eventualmente, podrían generar responsabilidad de los funcionarios que estuvieron involucrados en esas transacciones. La Sala ha considerado, reiteradamente, que los informes, los estados de resultados y los auditorajes específicos, en el ejercicio de funciones de control interno o externo, son posibles aún sin la intervención de los posibles funcionarios involucrados, siempre y cuando sirvan como acto inicial del procedimiento sancionatorio, si así lo estima procedente el órgano de fiscalización o el jerarca, según corresponda.

Es decir, una cosa es recabar la información, definir los hechos, examinar los procedimientos seguidos y establecer las posibles incorrecciones y otro, muy distinta, es exigir la responsabilidad o imponer una sanción, lo que necesariamente deberá hacerse mediante la sujeción del expediente, que al efecto se abra, a las reglas del debido proceso; y todo ello porque la Sala en su Sentencia No. 1739-92 de las once horas cuarenta y cinco minutos del primero de julio de mil novecientos noventa y dos, entre otras cosas, indicó que estos principios son aplicables, mutatis mutandi, a todo procedimiento sancionador, por lo que para todo caso concreto, deberán respetarse los elementos esenciales que lo comprenden, como por ejemplo, el principio de intimación, el de imputación, los derechos de audiencia y de defensa, incluyendo los de recurrir contra el acto final. En otras palabras, el informe de la Auditoría General de Entidades Financieras no es, ni puede ser en sí mismo el procedimiento sancionatorio, puesto que no tiene ese carácter.

Es simplemente informativo de una situación detectada y a partir de la cual, deberá constatarse la responsabilidad que le pueda corresponder a cada uno de los funcionarios que se mencionen en el estado de resultados, lo que se hará con estricta sujeción al debido proceso. Ningún otro valor jurídico puede atribuirse al informe mencionado.

IV.LAS MEDIDAS CAUTELARES.- El Acuerdo del Consejo de Gobierno, certificado en los folios 29, 30 y 31 de este expediente, en el punto número 3 de la parte dispositiva, indica literalmente :

"Con la finalidad de asegurar una investigación transparente e imparcial, suspender en el ejercicio de sus funciones de directores del Banco Nacional de Costa Rica a los señores [Nombre62 001], [Nombre62 002], [Nombre62 003] y [Nombre62 004]. Lo anterior para que se determine, al final del procedimiento, la validez y consistencia de los hechos tipificados por el señor Auditor Geneal de Entidades Financieras." En su informe rendido bajo juramento y posteriores aclaraciones, el Ministro de la Presidencia ha señalado que esta parte del Acuerdo impugnado constituye una medida cautelar; ha dicho, literalmente, que se trata de una "separación temporal de los citados directores, les mantiene los derechos y beneficios que conlleva el cargo que desempeñan y que dicha separación temporal lo será mientras se investigan los hechos del informe de la AGEF" (sic). De lo expresado resulta que esta parte del acuerdo se califica como una medida precautoria.

Las medidas asegurativas o cautelares, según la más calificada doctrina, surgen en el proceso como una necesidad que permita garantizar una tutela jurisdiccional efectiva y por ello se pueden conceptualizar como "un conjunto de potestades procesales del juez -sea justicia jurisdiccional o administrativa- para resolver antes del fallo, con el específico fin de conservar las condiciones reales indispensables para la emisión y ejecución del acto final". La doctrina entiende que la instrumentalidad y la provisionalidad son dos características fundamentales de las medidas cautelares y que sus principales elementos configurativos, exigen que deban ser : a) lícitas y jurídicamente posibles; b) provisionales, puesto que se extinguen con el dictado del acto final; c) fundamentadas, es decir, tener un sustento fáctico real con relación al caso particular; d) modificables, en el sentido que son susceptibles de aumentarse o disminuirse para adaptarlas a nuevas necesidades; e) accesorias, puesto que se justifican dentro de un proceso principal; f) de naturaleza preventiva, ya que tienen como objeto evitar inconveniencias a los intereses y derechos representados en el proceso principal; g) de efectos asegurativos, al pretender mantener un estado de hecho o de derecho durante el desarrollo del proceso, previniendo situaciones que puedan perjudicar la efectividad de la sentencia o acto final; h) ser homogéneas y no responder a características de identidad respecto del derecho sustativo tutelado, con el fin de que sean medidas preventivas efectivas y no actos anticipados de ejecución.

Desde la óptica jurídica de lo que es una medida cautelar, si el informe inicial de la Auditoría General de Entidades Financieras, en el ejercicio de sus competencias de fiscalización de la actividad bancaria, estima que los miembros de la Junta Directiva General del Banco Nacional de Costa Rica, podrían ser responsables de las pérdidas en las negociaciones con el Grupo La Gilda, entonces la Sala encuentra que una medida provisional como la impugnada, de suspenderlos en sus cargos temporalmente, no resulta violatoria de derechos fundamentales. En efecto, a juicio de la Sala, la medida de la suspensión temporal y por el tiempo necesario que dure la investigación, según lo afirma el Ministro de la Presidencia a folio 38, no resulta ser una medida desproporcionada ni irrazonable, máxime si frente al informe preliminar, el acuerdo llena las características antes expresadas en este considerando.

Recuérdese que los miembros de la Junta Directiva de los Entes Descentralizados, incluyendo los Bancos, son nombrados y removidos por el Consejo de Gobierno, ante quien responden de sus actos (artículos 20, 24, 25, 26 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional). Por lo expresado, como la naturaleza de la separación temporal de los directivos mencionados, es una medida cautelar y su fundamentación es el mismo informe de la Auditoría General de Entidades Financieras, en cuanto a este extremo, procede declarar sin lugar el recurso.

V. EL TERCER ARGUMENTO DEL AMPARO

PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA.- El otro argumento del amparo que se analiza, es si la instrucción o sumaria, como procedimiento sancionatorio contra los directivos del Banco Nacional de Costa Rica, es de la competencia del Consejo de Gobierno, o si por el contrario, es de la exclusividad de la Auditoría General de Entidades Financieras. A falta de normativa expresa, a fin de evaluar el debido proceso que se debe seguir en estos casos, se deben considerar las normas contenidas en la Ley General de la Administración Pública, en la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica y la Ley del Sistema Bancario Nacional y desde luego, acudir a los principios generales del Derecho Constitucional y Público. Los recurrentes afirman que para que se pueda imponer una sanción a un directivo bancario, se requiere, conforme a lo señalan los incisos 12) y 13) del artículo 125 de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, que la Auditoría General de Entidades Financieras lleve a cabo una instrucción administrativa, permitiéndole a los eventuales perjudicados, el ejercicio de su derecho a la defensa y que sin la existencia de este trámite, todo lo actuado resultaría nulo.

Por su parte la Auditoría General de Entidades Financieras, rechaza la argumentación y expresa que según lo define el artículo 27 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, "Tratándose de materia sancionaria, en todos los casos en que intervenga la Auditoría General de Entidades Financieras, corresponderá al órgano que deba dictar el acto final dar la audiencia respectiva al funcionario o funcionarios implicados". Afirma el Auditor General que la competencia para la instrucción, según esta norma, le corresponde al Consejo de Gobierno y que entender lo contrario, implicaría que se diera, en el caso de los directivos bancarios, una duplicidad en la tramitación del procedimiento sancionatorio. Corresponde a la Sala, en consecuencia, dilucidar cuál de las dos posiciones, es la que se conforma con la garantía del debido proceso.

VI. GARANTIA DEL DEBIDO PROCESO

GENERALIDADES .- Cuando la Constitución Política señala que nadie puede ser condenado o sancionado, en cualquier forma, sin la formación de un proceso (artículos 39 y 41), se refiere a que éste debe ser idóneo para el ejercicio de los derechos que la misma Constitución Política le confiere a toda persona. El proceso es en sí mismo un medio para la realización de la justicia y por ello se considera que el derecho al proceso debido (due process of law) alcanza un rango similar a la misma justicia. No sin razón la doctrina del Derecho Público ha dicho que "La necesidad de que la Administración siga un cauce determinado para formar sus manifestaciones de voluntad obedece a las dos ideas que constituyen el eje del Derecho Administrativo : la garantía de la Administración y la garantía de los administrados. A imagen y por influencia de lo que ocurre en el derecho procesal, se entiende que el establecimiento de unos trámites que necesariamente habrán de ser observados cuando la Administración actúe, en particular al relacionarse con otros sujetos, constituyen un medio para defender la seguridad de éstos, al mismo tiempo que por conseguir la efectiva realización de los fines públicos.

Esta es la causa de que las normas de procedimiento administrativo tengan el carácter de normas de orden público". La jurisdicción constitucional le ha dado un nuevo espíritu a nuestro ordenamiento jurídico a base de la expansión de los derechos sociales y la consolidación de la justicia constitucional; se trata de concebir la paz y la justicia social conviviendo con la organización estatal de protección de las libertades individuales. En un primer plano se establecen los derechos y principios inmutables, fundamentales, que generan desde su consagración, la dimensión constitucional de la justicia; y luego, aparece el proceso, que es la forma de efectivización de esos derechos fundamentales puestos en práctica, es decir, la protección procesal. Los principios generales derivados de la concepción del debido proceso, emanados de los artículos 39 y 41 constitucionales y de la jurisprudencia de la propia Sala, principalmente en su Sentencia No. 1739-92 de las 11:45 horas del primero de julio de 1992, demandan, por sobre todas las cosas, que no se prive a nadie arbitrariamente de la adecuada y oportuna tutela de los derechos que le correspondan, a la vez que el proceso finalice, oportunamente, con el dictado de una sentencia o resolución final debidamente fundamentada, lo que lleva implícita la interdicción de la arbitrariedad.

Dentro de las garantías que integran el debido proceso, y que en la referida sentencia se analizan en detalle, lo que pueda corresponder al presente asunto, es el cuestionamiento que se hace, sobre cuál debe ser el juez natural o legal de la causa, entendida esta garantía, como el derecho que tienen los recurrentes de ser oídos plenamente y dentro de un plazo razonable por el funcionario competente, independiente y objetivo, sea en la sustanciación del proceso disciplinario, como para la determinación de sus derechos y obligaciones de cualquier naturaleza. Y el fundamento del amparo radica, precisamente, en la imprecisión de la ley para decidir el cuestionamiento que se hace, a fin de establecer cuál es el órgano competente.

VII. GARANTIA DEL DEBIDO PROCESO

PARTICULARIDADES DEL CASO.- Como primera premisa, debe entenderse que el concepto procesal de "Instrución" no es sinónimo, ni tiene los mismos efectos de "juzgar", ni de "sentencia".

Y puesto que de conformidad con el inciso 4) del artículo 147 de la Constitución Política y los artículos 20 y siguientes de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, el nombramiento, la juramentación al asumir el cargo, la suspensión o la destitución de los directivos de la Instrucción Bancaria, corresponde al Consejo de Gobierno, entonces resulta más que evidente, que en el caso concreto será a este órgano de la Administración a quien corresponda, en su carácter de juez legal administrativo, dictar el acto final; es decir, juzgar los hechos -previa audiencia concedida a la defensa-, evaluar la prueba, y fundamentar la resolución de fondo. Es por eso que el contenido del informe de la Auditoría General de Entidades Financieras, no puede ser otro que el de una simple noticia de actuaciones y resultados, que sin atribuir responsabilidades a nadie en particular, se comunica al jerarca respectivo.

El objeto del informe no es sancionar, ni puede serlo; ninguna información levantada en el ejercicio de función contralora tiene esa naturaleza, puesto que constitucionalmente no existe relación de jerarquía entre el contralor y el controlado. El trabajo de fiscalización y control, cual ocurre en este caso y se ha dicho repetidamente, no contiene más que un estado de resultados; no pasa de ser una simple denuncia de carácter administrativo, que para transformarse en proceso sancionatorio, debe pasar por el tamiz del procedimiento ordinario, que la Ley General de la Administración Pública creó, como principio general del derecho procesal administrativo, y lógicamente constitucional, según resulta de la armónica conjunción de los artículos 39 y 41 constitucionales y 211, 212, 213, 214, 216, 308, siguientes y concordantes de esa Ley General. En segundo término, la audiencia a que alude el párrafo 2 del artículo 27 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, no puede ser otra que el procedimiento ordinario a que alude el artículo 308 antes citado, puesto que el principio elemental, parámetro de constitucional, de la razonabilidad y proporcionalidad de la norma procesal, no permitiría que se pueda imponer una sanción, por mínima que sea, sin observarse las reglas elementales del debido proceso; pero el procedimiento de sanción, no lo puede realizar, quien no tiene la posibilidad jurídica de imponer la sanción.

Es decir, la competencia de la formación del procedimiento, corresponde al jerarca, que es quien debe tomar la decisión final. No comparte la Sala el fundamento del recurso, en el sentido que la instrucción debe estar en manos de la Auditoría General de Entidades Financieras: primero, por la ausencia del vínculo de jerarquía; segundo, porque carece de competencia para hacerlo, puesto que como ya se dijo, su competencia es contralora, fiscalizadora y no disciplinaria y tercero, porque resultaría irrazonable y desproporcionado que deba instruir una sumaria administrativa, con sujeción a las reglas del debido proceso, únicamente para ponerla en conocimiento del Consejo de Gobierno, para que éste inicie un nuevo proceso, ahora sí sancionatorio.

Es por todo lo dicho que no es aceptable la tesis de los recurrentes, al afirmar que el informe de la Auditoría General de Entidades Financieras es equiparable y tiene el mismo significado jurídico de una instrucción preliminar, con valor de cosa juzgada administrativa, al que solo puede seguir el acto de dictado de la resolución final. Esta forma de argumentar, antes que hacer luz en el procedimiento, provocaría una confusión que por solo serlo, resultaría contraria a la racionalidad y razonabilidad de la norma y eventualmente podría conllevar desconocimiento a derechos fundamentales de los mismos recurrentes.

VIII.CONCLUSIONES.- Como se afirma en el informe rendido por la Auditoría General de Entidades Financieras, en el estado de resultados no se hace ninguna imputación contra los directores de la institución bancaria; simplemente se pone en conocimiento de quien corresponda su opinión técnica, para que resuelva lo que estime procedente. Por ello es que el debido proceso que se deba seguir, para investigar las posibles responsabilidades de los funcionarios incluidos en ese informe, por tratarse de directores de un Banco del Estado, deberá seguirlo el Consejo de Gobierno, en la forma como se determina en el acuerdo impugnado. Si bien, tanto en lo actuado por la Auditoría General de Entidades Financieras al remitir el informe, como por el Consejo de Gobierno al adoptar el acuerdo, contiene algunos errores en su contenido, como por ejemplo, al indicar la primera en su oficio AGEF-1340-94 del 10 de noviembre de 1994 que su informe "da base suficiente para iniciar el procedimiento de revocatoria del nombramiento de los directores del Banco Nacional de Costa Rica" y el segundo en la parte dispositiva del acuerdo, al decir que se debe "iniciar el proceso ordinario administrativo tendiente a la separación o remoción de los directores", tales afirmaciones, en el contexto en que se dan, no pasan de ser simples incorrecciones, cuyo natural sentido jurídico es fácil de entresacar, no solo de la parte considerativa, sino también de los informes rendidos bajo juramento a esta Sala, de manera que esos conceptos equivocados no alcanzan al valor de una infracción constitucional, puesto que la Sala entiende que el procedimiento ordinario que se inicia, tiene por objeto investigar si existe o no responsabilidad de los recurrentes y en caso afirmativo, definir el alcance de la misma y la sanción que le correspondería.

En resumen, tratándose de directivos de entidades bancarias, cual ocurre en este amparo, el órgano competente para llevar a cabo el procedimiento ordinarios que conduzca a establecer si ha existido o no responsabilidad de los funcionarios, es el Consejo de Gobierno, que desde luego, deberá sujetarse a las reglas del debido proceso y por ello el amparo resulta improcedente y debe ser declarado sin lugar, como en efecto se dispone.

POR TANTO

Se declara sin lugar el recurso.

Nombre14987 M.

Nombre44221 E. Nombre45289 C Nombre52241 G. Carlos Arguedas R.

Nombre62715 Alejandro Rodríguez V.