Due Process and Precautionary Measures in the Removal of Bank DirectorsDebido proceso y medidas cautelares en la remoción de directivos bancarios

**No. 7190-94.** **CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE.** San José, at fifteen hours twenty-four minutes on the sixth of December, nineteen ninety-four.

Amparo action filed by [Name62 001], identification number [Value CED63]; [Name 002], identification number [Value 002]; [Name62 003], identification number [Value 003]; and [Name62 004], identification number [Value CED141], residents of San José, against the GOVERNING COUNCIL, in the person of the Minister of the Presidency, Elías Soey Soler, and against the AUDITOR GENERAL OF FINANCIAL ENTITIES, Rafael Díaz Arias.

**WHEREAS** **1° ).-** The petitioners state that they are members of the Board of Directors of the Banco Nacional de Costa Rica, an entity that granted loans to the firm Arrocera La Gilda, which was in a difficult financial situation. That at the request of the Deputy Comptroller General of the Republic and the Bank's Internal Auditor, the Auditoría General de Entidades Financieras began a study in April 1993 on the loans granted to that company. On the 10th of this past November, Rafael Díaz Arias, in his capacity as Auditor General of Financial Entities, sent to the respondent Nombre94171 official letter AGEF-1337-94, attaching the result of the study called "Report on the results of the study carried out at the Banco Nacional de Costa Rica regarding the loans granted to the economic group La Gilda," to be brought to the attention of the Bank's General Board of Directors, which he grants, in that same note, a period of no more than two weeks to report in detail on the actions and measures taken regarding the recommendations he makes. That same day, November 10, Díaz Arias sent a copy of the report to the Governing Council, indicating that this document provides a sufficient basis to initiate the procedure for the revocation of the appointment of the Bank's directors who are still in the exercise of their functions and that, prior to issuing the final act, it is necessary to comply with due process, as stipulated in the Ley Orgánica in "article 27, paragraph E, infine" (sic). The Governing Council, in extraordinary session number 5 of November 11, in its Article Three, ordered the initiation of the administrative procedure aimed at the separation or removal of the General Board of Directors and, for the purpose of ensuring a transparent and impartial investigation of the matter, to suspend the petitioners from their functions, appointing their substitutes on an interim basis and the Secretary General of the Governing Council as the Directing Body. The petitioners allege that subsection 12) of Article 125 of the Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica empowers the Auditoría General de Entidades Financieras to request the suspension or dismissal of directors of banking institutions when they have incurred irregularities, for which it is necessary that "an administrative investigation" be carried out with observance of the right of defense and the rules that inform due process (Articles 39 and 41 of the Political Constitution), in concordance with what is indicated in Article 111 of the Ley General de la Administración Pública. Since the investigation was not carried out, the investigation was not brought to their knowledge, nor were they granted the right to be heard, which constitutes a group of exclusive powers of the Auditoría General de Entidades Financieras, the actions of the Governing Council, installing a directing body for the procedure to remedy those omissions, violate the principle of legislative reservation and the constitutional guarantee of legality (Article 11 of the Constitution). On the other hand, they add, the procedure is to "separate or remove the Bank's directors," so the final act has already been issued, trying, convicting, and sanctioning them in absentia. In summary, they consider the principles and rights guaranteed in Articles 11, 39, and 41 of the Political Constitution and Article 8 of the American Convention on Human Rights to have been violated and request that the action be granted, that they be reinstated to their positions immediately, and that the respondents be ordered to pay the costs, damages, and losses caused, which will be liquidated in enforcement at the appropriate venue and through the respective procedure.

**2° ).-** Rafael Díaz Arias, Auditor General of Financial Entities, reported in the following terms: a) that all the facts of the amparo are true, except those marked with numbers "fourth" and "tenth" which he cannot attest to; b) that Article 125, subsection 12) of the Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica cannot be understood except in connection with what is indicated in Article 27, paragraph 2 of the Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional; c) that the Auditoría General investigates the facts submitted for its study and issues an opinion or report and expresses its point of view which is, on the other hand, what initiates the procedure prior to the final act that can only be issued by the Governing Council, once the stages of due process have been satisfied. Within these stages, the Auditoría plays an investigative and preparatory role, since as a supervisory or control body, it exercises a passive administration; d) that it is not true that the Auditoría granted the petitioners a term of two weeks to report: on one hand, the Governing Council was asked to resolve the situation of the directors, and on the other, the Bank's Board of Directors was asked to address matters relevant to subordinate officials. That his actions have been framed within constitutional and legal canons and, therefore, he requests that the action be dismissed.

**3° ).-** The Minister of the Presidency, Elías Soley Soler, in his report submitted and added to folio 21, requested the revocation of the resolution at seven o'clock on November fourteenth, regarding the suspension of the effects of the challenged acts, and also stated: a) that the facts on which the amparo is based are true, except those marked with numbers "seventh" and "ninth," which he affirms are not as presented by the petitioners; b) that the communication and report from the Auditoría General de Entidades Financieras was addressed to the superior body to initiate the corresponding procedures, to determine the responsibility that may fall on each director or former director, as the case may be; c) the Minister fully transcribes the ruling of the Governing Council adopted in its Extraordinary Session No. 5 of November 11, 1994; d) that according to the applicable regulations, the actions taken are lawful and the suspension of the directors is a precautionary measure adopted while the facts in the report are being investigated, and he adds that maintaining the Chamber's resolution granting leave to proceed with the amparo harms the public interest, because the directors would have to exercise disciplinary power over their involved subordinates and would therefore be judge and party. He requests that the execution of the challenged act be maintained, that the action be dismissed, and because he acted not in a personal capacity, but in his condition as Minister and representing the Governing Council, that he not be considered as a respondent personally.

**4° ).-** In a brief added to folio 37, the Minister of the Presidency requests the revocation of the suspension of the Governing Council's ruling, because the suspension, in the terms agreed by the Chamber, causes irreparable damage to the administrative public interest. For this, he considers that: a) the Governing Council has the obligation to ensure the proper management of the public's money and to ensure correctness in the procedures that regulate the actions of the State banks; b) because it is its obligation to ensure that public officials subject themselves, in the performance of their duties, to the ethical, legal, regulatory, and technical norms they must observe by legal mandate. The non-observance of morality and law causes irreparable damage to the institutions, which, due to their seriousness, extends to the general public interest; c) that the act suspended by the Chamber is a precautionary measure, which will last for the time the investigation of the facts takes and is intended to guarantee the proper progress of the investigation, with the petitioners preserving all their constitutional rights intact.

**5° ).-** The petitioners submitted, on November eighteenth, another brief, occupying folios 40 to 43, in which they state: a) that the Governing Council has disregarded what was ordered by this Chamber and has continued with the procedure, according to statements by the Minister of the Presidency, appearing in the newspaper La Nación on November 17, page 6-A; b) that what has been done is unconstitutional, because they have not been given the slightest possibility of defense in the preliminary investigation conducted by the Auditor General of Financial Entities and, above all, because the latter's powers are non-delegable and, therefore, could not be assumed by the Governing Council; c) in accordance with the provisions of Article 125 of the Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, the Auditoría General de Entidades Financieras may request the suspension or separation of bank directors when they have incurred irregularities, but only after conducting the corresponding administrative preliminary investigation, which subsection 13) of that article entrusts to it with exclusivity; d) there is a violation of the principle of legality (block of legality), because Articles 128, 129, 158, 169, and 172 of the Ley General de la Administración Pública have been infringed, above all, because the Governing Council lacks the authority to substitute itself in the exercise of the own and exclusive powers of the Auditoría General de Entidades Financieras; or what is the same, that the absolute nullity of the case begins with the lack of jurisdiction; e) that the fundamental right to due process is also violated, as for example, with the actions of the Auditor General in the case of former director Nombre94095, having to rectify in his case the report, precisely, for not having granted the possibility of defense, and the petitioners are in the same condition; for not taking into account that their intervention in the "La Gilda" case began at the request of the Board of Directors of the Banco Nacional de Costa Rica itself; because it was not until November 15, that is, after the report was submitted, that the Auditoría General requested from the Bank the Board of Directors minutes, held between October 6 and December 22, 1992, and because, despite the fact that in his report, the Auditor General refers to the specific case in general terms, without individually specifying the actions of any official, the Governing Council, for its part, affirms that there is a sufficient basis to initiate the procedure for the revocation of the appointment of the directors. For all these reasons, they reiterate their request to grant and declare the amparo with merit.

**6°).-** In a new brief submitted to the Chamber on the 2nd of this December, the petitioners file a new amparo against the Auditor General of Financial Entities and the Governing Council in the person of the Minister of the Presidency. Having verified by the Presidency that it is not a new amparo, but rather an action to expand the present recourse, it was ordered added to file No. 5630-E-94, as legally appropriate. The brief merely elaborates on the legal reasons to affirm that the jurisdiction to conduct the disciplinary proceedings belongs to the Auditoría General de Entidades Financieras and not to the Governing Council.

**7° ).-** The provisions of law have been observed in the proceedings.

Drafted by Justice Sancho González; and, **WHEREAS** **I.- SUSPENSIVE EFFECTS OF THE AMPARO ACTION.-** The Political Constitution in its Article 48 enshrines the amparo as the remedy available to every person to maintain or restore the enjoyment of their fundamental rights, and the Convention of San José, Costa Rica, expressly states that "every person has the right to simple and prompt recourse, or any other effective recourse, to a competent court or tribunal for protection against acts that violate his fundamental rights recognized by the constitution or laws of the state concerned or by this Convention, even though such violation may have been committed by persons acting in the exercise of their official functions" (Art. 25.1). The legislator developed these principles in the Ley de la Jurisdicción Constitucional (Articles 29 et seq.), so that the amparo proceeds against any provision, ruling, or resolution and, in general, against any action, omission, or simple material act not based on an effective administrative act, by public servants and bodies, that has violated, violates, or threatens to violate any of those rights, and it also proceeds against arbitrary acts and actions or omissions based on erroneously interpreted or improperly applied norms. Likewise, the Political Constitution and the law have conferred upon the Constitutional Chamber the function of hearing the control of constitutionality through the amparo action, and it has been particularly zealous in processing matters in which a violation of the guarantee of due process is alleged, dealing with procedures of any nature, whose object is to sanction or discipline the conduct and acts of persons. The need to sharpen the critical examination of such cases lies, precisely, in the fact that it is a matter of administering justice—whether in a judicial or administrative venue—in the terms conceived in Articles 39 and 41 of the Political Constitution. It is justified, within the special function of the Chamber, that given denounced facts that are subject to amparo by their very nature, the processing of the remedy is required to gather the criterion of the respondent authorities, for the purpose of determining whether or not a violation of fundamental rights has occurred. The procedure for doing so is set forth in the Ley de la Jurisdicción Constitucional, to which the Tribunal must subject its actions. It is therefore important to note that the actions of the Instructing Justice, in granting leave to proceed with the amparo, have been nothing other than communicating to the parties involved in the remedy what the same Law orders in its Article 41: "The suspension (of the act challenged in the amparo) shall take effect by operation of law, and shall be notified without delay to the body or servant against whom the amparo is directed, by the most expeditious means possible." One may agree or not with such effects; the respondent authorities may consider that the convenience and timeliness of the challenged act are more important than the amparo itself; they may, in short, subjectively disagree with the scope of those effects; but in the face of what is provided by law, in the development of constitutional principles, there is no other path than to submit under the aegis of the higher-ranking norms and the derived legal ones, which were sworn to Nombre5302 and promised to the Nation to observe and defend when the position held was assumed. Neither the Instructing Justice nor the Chamber suspends the challenged acts; these are not their powers, neither regulated nor discretionary. It is the law itself that has provided for these effects, and no judge of the Republic can fail to observe it, when their mission is precisely to interpret and apply it in specific cases.

**II.- OBJECT OF THE AMPARO.-** In the present matter, it is of interest to define three aspects: the nature and legal value of the report presented by the Auditoría General de Entidades Financieras, the appropriateness or not of a precautionary measure in an administrative venue, and whether the Governing Council is the competent body to conduct an administrative proceeding against directors of banking entities. In this same order, the arguments are analyzed in the following considerandos.

**III.- NATURE OF THE REPORT OF THE AUDITORÍA GENERAL DE ENTIDADES FINANCIERAS.-** Article 124 of the Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, No. 1552 of April 23, 1953, and its amendments, creates the Auditoría General de Entidades Financieras as a body of maximum deconcentration attached to the Banco Central de Costa Rica, and its functions are to supervise the operation of all banks (including the Banco Central de Costa Rica), non-banking financial companies, and other public or private entities, regardless of their legal nature, that habitually operate, directly or indirectly, in intermediation activities between the supply and demand of financial resources, or in the provision of other banking services. Such a definition places us before a specialized supervisory body, similar but not of the same rank as the supervisory system contained in Article 183 of the Political Constitution and attributed exclusively to the Contraloría General de la República for the vigilance of the Public Treasury, which retains, vis-à-vis the Auditoría General de Entidades Financieras, such condition, with the latter limited to supervising everything involving the conduct of the entities involved in the exercise of their banking powers.

Given the special nature of the Auditoría General de Entidades Financieras, the Chamber considers that its "REPORT ON THE RESULTS OF THE STUDY CONDUCTED AT THE BANCO NACIONAL DE COSTA RICA REGARDING LOANS GRANTED TO THE LA GILDA ECONOMIC GROUP" is nothing more than an audit or a statement of results, related to a group of banking operations regarding which the oversight body believes irregular procedures may have occurred, which could eventually give rise to liability for the officials involved in those transactions. The Chamber has repeatedly held that reports, statements of results, and specific audits, carried out in the exercise of internal or external control functions, are possible even without the intervention of the potentially involved officials, provided they serve as the initial act of the sanctioning procedure, if the oversight body or the head of the entity, as applicable, deems it appropriate. That is to say, gathering information, defining the facts, examining the procedures followed, and establishing possible irregularities is one thing, and demanding liability or imposing a sanction is quite another, which must necessarily be done by subjecting the case file opened for that purpose to the rules of due process; and all this because the Chamber, in its Judgment No. 1739-92 of eleven forty-five hours on July first, nineteen ninety-two, indicated, among other things, that these principles are applicable, mutatis mutandi, to all sanctioning procedures, so that for every specific case, the essential elements comprising it must be respected, such as, for example, the principle of notification (principio de intimación), the principle of imputation (principio de imputación), the rights to a hearing and to a defense, including the right to appeal the final act. In other words, the report of the Auditoría General de Entidades Financieras is not, nor can it be in itself, the sanctioning procedure, since it does not have that character. It is merely informative of a detected situation, based on which the liability that may correspond to each of the officials mentioned in the statement of results must be determined, which will be done with strict adherence to due process. No other legal value can be attributed to the aforementioned report.

IV.- PRECAUTIONARY MEASURES.- The Agreement of the Consejo de Gobierno, certified on folios 29, 30, and 31 of this case file, in point number 3 of the operative part, literally states:

"With the purpose of ensuring a transparent and impartial investigation, to suspend in the exercise of their duties as directors of the Banco Nacional de Costa Rica Messrs. [Nombre62 001], [Nombre62 002], [Nombre62 003], and [Nombre62 004]. The foregoing so that, at the end of the procedure, the validity and consistency of the facts characterized by the Auditor General of Entidades Financieras are determined." In his report rendered under oath and subsequent clarifications, the Minister of the Presidency has indicated that this part of the challenged Agreement constitutes a precautionary measure; he literally stated that it involves a "temporary separation of the cited directors, maintaining their rights and benefits inherent to the position they hold, and that said temporary separation shall last while the facts of the AGEF report are investigated" (sic). From what has been expressed, it follows that this part of the agreement is classified as a precautionary measure. Precautionary or protective measures (medidas asegurativas o cautelares), according to the most qualified doctrine, arise in the process as a necessity to guarantee effective jurisdictional protection and can therefore be conceptualized as "a set of procedural powers of the judge—whether in judicial or administrative justice—to resolve before the final judgment, with the specific purpose of preserving the real conditions indispensable for the issuance and execution of the final act." Doctrine understands instrumentality and provisionality to be two fundamental characteristics of precautionary measures and that their main constitutive elements require that they must be: a) lawful and juridically possible; b) provisional, since they expire upon the issuance of the final act; c) substantiated, meaning they must have a real factual basis in relation to the specific case; d) modifiable, in the sense that they can be increased or decreased to adapt to new needs; e) accessory, since they are justified within a main proceeding; f) preventive in nature, as their purpose is to avoid inconvenience to the interests and rights represented in the main proceeding; g) having securing effects, by seeking to maintain a state of fact or law during the development of the proceeding, preventing situations that could prejudice the effectiveness of the judgment or final act; h) be homogeneous and not respond to characteristics of identity with respect to the substantive right protected, so that they are effective preventive measures and not anticipated acts of execution. From the legal perspective of what constitutes a precautionary measure, if the initial report of the Auditoría General de Entidades Financieras, in the exercise of its oversight powers over banking activity, considers that the members of the Junta Directiva General of the Banco Nacional de Costa Rica could be responsible for the losses in negotiations with the La Gilda Group, then the Chamber finds that a provisional measure such as the one challenged, temporarily suspending them from their positions, does not violate fundamental rights. Indeed, in the Chamber's opinion, the measure of temporary suspension for the necessary time the investigation lasts, as affirmed by the Minister of the Presidency on folio 38, is not a disproportionate or unreasonable measure, especially considering that, given the preliminary report, the agreement fulfills the characteristics previously expressed in this whereas clause. It should be remembered that the members of the Junta Directiva of Decentralized Entities, including Banks, are appointed and removed by the Consejo de Gobierno, to whom they are answerable for their actions (articles 20, 24, 25, 26 of the Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional). Therefore, as the nature of the temporary separation of the aforementioned directors is a precautionary measure and its basis is the very report of the Auditoría General de Entidades Financieras, on this point, the appeal must be dismissed.

V.- THE THIRD ARGUMENT OF THE AMPARO. STATEMENT OF THE PROBLEM.- The other argument of the amparo under analysis is whether the preliminary investigation (instrucción o sumaria), as a sanctioning procedure against the directors of the Banco Nacional de Costa Rica, falls within the competence of the Consejo de Gobierno, or if, on the contrary, it is the exclusive purview of the Auditoría General de Entidades Financieras. In the absence of express regulations, in order to evaluate the due process that must be followed in these cases, the norms contained in the Ley General de la Administración Pública, the Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, and the Ley del Sistema Bancario Nacional must be considered, and, of course, recourse must be had to the general principles of Constitutional and Public Law. The petitioners affirm that in order to impose a sanction on a banking director, it is required, as indicated in subsections 12) and 13) of article 125 of the Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, that the Auditoría General de Entidades Financieras conduct an administrative preliminary investigation (instrucción administrativa), allowing those potentially affected the exercise of their right to a defense, and that without this procedure, everything done would be null and void. For its part, the Auditoría General de Entidades Financieras rejects this argument and states that, as defined by article 27 of the Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, "In matters of sanctions, in all cases where the Auditoría General de Entidades Financieras intervenes, the body that must issue the final act shall grant the respective hearing to the implicated official or officials." The Auditor General affirms that the competence for the preliminary investigation, according to this rule, corresponds to the Consejo de Gobierno, and that understanding the contrary would imply a duplication in the processing of the sanctioning procedure in the case of banking directors. It therefore falls to the Chamber to elucidate which of the two positions conforms to the guarantee of due process.

VI.- GUARANTEE OF DUE PROCESS. GENERALITIES.- When the Constitución Política states that no one may be condemned or sanctioned, in any manner, without the formation of a process (articles 39 and 41), it refers to the fact that this process must be suitable for the exercise of the rights that the same Constitución Política confers upon every person. The process is in itself a means for the realization of justice, and for this reason, the right to due process of law is considered to reach a rank similar to justice itself. Not without reason, the doctrine of Public Law has stated that "The need for the Administration to follow a specific course to form its expressions of will obeys the two ideas that constitute the axis of Administrative Law: the guarantee of the Administration and the guarantee of those administered. In the image and by influence of what occurs in procedural law, it is understood that establishing procedures that must necessarily be observed when the Administration acts, particularly when relating to other subjects, constitutes a means to defend the security of the latter, while also achieving the effective realization of public ends. This is the reason why administrative procedure norms have the character of public order norms." Constitutional jurisdiction has given a new spirit to our legal system based on the expansion of social rights and the consolidation of constitutional justice; it is a matter of conceiving peace and social justice coexisting with the state organization for the protection of individual liberties. On a primary plane, immutable, fundamental rights and principles are established, which generate, from their enshrinement, the constitutional dimension of justice; and then, the process appears, which is the form of realization of those fundamental rights put into practice, that is, procedural protection. The general principles derived from the conception of due process, emanating from articles 39 and 41 of the Constitution and from the jurisprudence of the Chamber itself, mainly in its Judgment No. 1739-92 of 11:45 hours on July first, 1992, demand, above all things, that no one be arbitrarily deprived of the adequate and timely protection of the rights that correspond to them, while the process concludes, in a timely manner, with the issuance of a duly substantiated judgment or final resolution, which implicitly carries the prohibition of arbitrariness. Among the guarantees that comprise due process, and which were analyzed in detail in the aforementioned judgment, what may be relevant to the present matter is the questioning raised regarding which body should be the natural or legal judge of the cause, this guarantee being understood as the right of the petitioners to be heard fully and within a reasonable period by a competent, independent, and objective official, both in the substantiation of the disciplinary proceeding and for the determination of their rights and obligations of any nature. And the basis of this amparo lies precisely in the imprecision of the law to decide the question raised, in order to establish which is the competent body.

VII.- GUARANTEE OF DUE PROCESS. SPECIFICS OF THE CASE.- As a first premise, it must be understood that the procedural concept of "Preliminary Investigation" (Instrucción) is not synonymous with, nor does it have the same effects as, "adjudicating" (juzgar), nor "judgment" (sentencia).

And since, in accordance with subsection 4) of article 147 of the Constitución Política and articles 20 et seq. of the Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, the appointment, swearing-in upon assuming office, suspension, or removal of the directors of Banking Institutions corresponds to the Consejo de Gobierno, then it is more than evident that in this specific case, it will be this body of the Administration that shall, in its capacity as legal administrative judge, issue the final act; that is, adjudicate the facts—after granting a hearing to the defense—, evaluate the evidence, and substantiate the decision on the merits. That is why the content of the report of the Auditoría General de Entidades Financieras can be nothing other than a simple account of actions and results, which, without attributing liability to anyone in particular, is communicated to the respective hierarchical superior. The object of the report is not to sanction, nor can it be; no information gathered in the exercise of the oversight function has that nature, since constitutionally there is no hierarchical relationship between the controller and the controlled. The oversight and control work, as occurs in this case and has been repeatedly stated, contains no more than a statement of results; it is no more than a simple administrative complaint (denuncia de carácter administrativo), which, to transform into a sanctioning procedure, must pass through the filter of the ordinary procedure, which the Ley General de la Administración Pública created, as a general principle of administrative procedural law, and logically constitutional law, as results from the harmonious conjunction of articles 39 and 41 of the Constitution and 211, 212, 213, 214, 216, 308, et seq. and concordant articles of that General Law. Second, the hearing referred to in paragraph 2 of article 27 of the Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional can be none other than the ordinary procedure referred to in article 308 cited above, since the elementary principle, the constitutional parameter, of the reasonableness and proportionality of the procedural rule, would not permit a sanction to be imposed, however minimal, without observing the elementary rules of due process; but the sanctioning procedure cannot be carried out by one who lacks the legal capacity to impose the sanction. That is, the competence to form the procedure corresponds to the hierarchical superior, who is the one who must make the final decision. The Chamber does not share the basis of the appeal, in the sense that the preliminary investigation must be in the hands of the Auditoría General de Entidades Financieras: first, due to the absence of a hierarchical link; second, because it lacks the competence to do so, since, as already stated, its competence is oversight and control, not disciplinary; and third, because it would be unreasonable and disproportionate for it to have to conduct an administrative preliminary investigation (sumaria administrativa), subject to the rules of due process, solely to bring it to the attention of the Consejo de Gobierno, so that the latter may initiate a new, now sanctioning, proceeding.

It is for all the foregoing that the thesis of the petitioners is not acceptable, when they affirm that the report of the Auditoría General de Entidades Financieras is comparable to and has the same legal meaning as a preliminary investigation, with the value of administrative res judicata, which can only be followed by the act of issuing the final resolution. This way of arguing, rather than shedding light on the procedure, would cause confusion that, merely by being so, would be contrary to the rationality and reasonableness of the norm and could potentially lead to ignorance of fundamental rights of the petitioners themselves.

VIII.- CONCLUSIONS.- As affirmed in the report rendered by the Auditoría General de Entidades Financieras, the statement of results does not make any imputation against the directors of the banking institution; it simply brings its technical opinion to the attention of whom it may concern, so that they may resolve as they deem appropriate. It is for this reason that the due process that must be followed to investigate the possible liabilities of the officials included in that report, since they are directors of a State Bank, must be followed by the Consejo de Gobierno, in the manner determined in the challenged agreement. Although both the actions of the Auditoría General de Entidades Financieras in remitting the report, and those of the Consejo de Gobierno in adopting the agreement, contain some errors in their content, for example, when the former indicates in its official letter AGEF-1340-94 of November 10, 1994, that its report "provides sufficient basis to initiate the procedure for the revocation of the appointment of the directors of the Banco Nacional de Costa Rica," and the latter in the operative part of the agreement states that it must "initiate the ordinary administrative proceeding aimed at the separation or removal of the directors," such statements, in the context in which they are given, are no more than simple inaccuracies, whose natural legal meaning is easy to discern, not only from the recitals (parte considerativa) but also from the reports rendered under oath to this Chamber, so that those mistaken concepts do not reach the level of a constitutional violation, since the Chamber understands that the ordinary proceeding initiated aims to investigate whether or not liability exists on the part of the petitioners, and if so, to define its scope and the corresponding sanction. In summary, regarding the directors of banking entities, as occurs in this amparo, the competent body to carry out the ordinary proceedings leading to establishing whether or not liability on the part of the officials has existed is the Consejo de Gobierno, which, of course, must adhere to the rules of due process, and for this reason, the amparo is inadmissible and must be dismissed, as is hereby ordered.

POR TANTO

The appeal is dismissed.

Nombre14987 M.

Nombre44221 E. Nombre45289 C Nombre52241 G. Carlos Arguedas R.

Nombre62715 Alejandro Rodríguez V.

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Sala Constitucional Clase de asunto: Recurso de amparo Control constitucional: Sentencia desestimatoria Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Indicadores de Relevancia Sentencia relevante Sentencias Relacionadas Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 4. ASUNTOS DE GARANTÍA Tema: PODER EJECUTIVO Subtemas:

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO..

Poder Ejecutivo. Nombramiento de Consejo de Gobierno de Juntas Directivas.

En el recurso interpuesto se buscan definir 3 aspectos: 1. La naturaleza y el valor jurídico del informe de la Auditoría General de Entidades Financieras; 2. La procedencia o no de una medida cautelar en sede administrativa y 3. Si el Consejo de Gobierno es el órgano competente para instruir una causa administrativa, en contra de directivos de las entidades financieras.

Es así como la Sala concluyó sobre esos 3 aspectos de la siguiente manera, sobre el primer punto:

“(…) En otras palabras, el informe de la Auditoría General de Entidades Financieras no es, ni puede ser en sí mismo el procedimiento sancionatorio, puesto que no tiene ese carácter. Es simplemente informativo de una situación detectada y a partir de la cual, deberá constatarse la responsabilidad que le pueda corresponder a cada uno de los funcionarios que se mencionen en el estado de resultados, lo que se hará con estricta sujeción al debido proceso. Ningún otro valor jurídico puede atribuirse al informe mencionado. (…)” Sobre el segundo punto:

“(…) En efecto, a juicio de la Sala, la medida de la suspensión temporal y por el tiempo necesario que dure la investigación, según lo afirma el Ministro de la Presidencia a folio 38, no resulta ser una medida desproporcionada ni irrazonable, máxime si frente al informe preliminar, el acuerdo llena las características antes expresadas en este considerando. Recuérdese que los miembros de la Junta Directiva de los Entes Descentralizados, incluyendo los Bancos, son nombrados y removidos por el Consejo de Gobierno, ante quien responden de sus actos (artículos 20, 24, 25, 26 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional). Por lo expresado, como la naturaleza de la separación temporal de los directivos mencionados, es una medida cautelar y su fundamentación es el mismo informe de la Auditoría General de Entidades Financieras, en cuanto a este extremo, procede declarar sin lugar el recurso. (…)” Con respecto a la competencia del Consejo de Gobierno:

“(…) Y puesto que de conformidad con el inciso 4) del artículo 147 de la Constitución Política y los artículos 20 y siguientes de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, el nombramiento, la juramentación al asumir el cargo, la suspensión o la destitución de los directivos de la Instrucción Bancaria, corresponde al Consejo de Gobierno, entonces resulta más que evidente, que en el caso concreto será a este órgano de la Administración a quien corresponda, en su carácter de juez legal administrativo, dictar el acto final; es decir, juzgar los hechos -previa audiencia concedida a la defensa-, evaluar la prueba, y fundamentar la resolución de fondo.(…)” “(…)En resumen, tratándose de directivos de entidades bancarias, cual ocurre en este amparo, el órgano competente para llevar a cabo el procedimiento ordinarios que conduzca a establecer si ha existido o no responsabilidad de los funcionarios, es el Consejo de Gobierno, que desde luego, deberá sujetarse a las reglas del debido proceso y por ello el amparo resulta improcedente y debe ser declarado sin lugar, como en efecto se dispone.(…)” VCG04/2020 ... Ver más Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 1. CONSTITUCIÓN POLÍTICA CON JURISPRUDENCIA Tema: 039- Debido proceso Subtemas:

NO APLICA.

Artículo 39 de la Constitución Política “(…) VI.- GARANTIA DEL DEBIDO PROCESO. GENERALIDADES .- Cuando la Constitución Política señala que nadie puede ser condenado o sancionado, en cualquier forma, sin la formación de un proceso (artículos 39 y 41), se refiere a que éste debe ser idóneo para el ejercicio de los derechos que la misma Constitución Política le confiere a toda persona. El proceso es en sí mismo un medio para la realización de la justicia y por ello se considera que el derecho al proceso debido (due process of law) alcanza un rango similar a la misma justicia. No sin razón la doctrina del Derecho Público ha dicho que "La necesidad de que la Administración siga un cauce determinado para formar sus manifestaciones de voluntad obedece a las dos ideas que constituyen el eje del Derecho Administrativo : la garantía de la Administración y la garantía de los administrados. A imagen y por influencia de lo que ocurre en el derecho procesal, se entiende que el establecimiento de unos trámites que necesariamente habrán de ser observados cuando la Administración actúe, en particular al relacionarse con otros sujetos, constituyen un medio para defender la seguridad de éstos, al mismo tiempo que por conseguir la efectiva realización de los fines públicos. Esta es la causa de que las normas de procedimiento administrativo tengan el carácter de normas de orden público". La jurisdicción constitucional le ha dado un nuevo espíritu a nuestro ordenamiento jurídico a base de la expansión de los derechos sociales y la consolidación de la justicia constitucional; se trata de concebir la paz y la justicia social conviviendo con la organización estatal de protección de las libertades individuales. En un primer plano se establecen los derechos y principios inmutables, fundamentales, que generan desde su consagración, la dimensión constitucional de la justicia; y luego, aparece el proceso, que es la forma de efectivización de esos derechos fundamentales puestos en práctica, es decir, la protección procesal. Los principios generales derivados de la concepción del debido proceso, emanados de los artículos 39 y 41 constitucionales y de la jurisprudencia de la propia Sala, principalmente en su Sentencia No. 1739-92 de las 11:45 horas del primero de julio de 1992, demandan, por sobre todas las cosas, que no se prive a nadie arbitrariamente de la adecuada y oportuna tutela de los derechos que le correspondan, a la vez que el proceso finalice, oportunamente, con el dictado de una sentencia o resolución final debidamente fundamentada, lo que lleva implícita la interdicción de la arbitrariedad. Dentro de las garantías que integran el debido proceso, y que en la referida sentencia se analizan en detalle, lo que pueda corresponder al presente asunto, es el cuestionamiento que se hace, sobre cuál debe ser el juez natural o legal de la causa, entendida esta garantía, como el derecho que tienen los recurrentes de ser oídos plenamente y dentro de un plazo razonable por el funcionario competente, independiente y objetivo, sea en la sustanciación del proceso disciplinario, como para la determinación de sus derechos y obligaciones de cualquier naturaleza. Y el fundamento del amparo radica, precisamente, en la imprecisión de la ley para decidir el cuestionamiento que se hace, a fin de establecer cuál es el órgano competente.(…)” VCG04/2020 ... Ver más Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 6. LEY DE LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL ANOTADA CON JURISPRUDENCIA Tema: 029- Recurso de amparo Subtemas:

NO APLICA.

El artículo 29 de la Jurisdicción Constitucional “I.- (…) La Constitución Política en su artículo 48 consagra el amparo, como el recurso que tiene toda persona para mantener o restablecer el goce de sus derechos fundamentales, y la Convención de San José de Costa Rica expresa textualmente que "toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente convención, aún cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales" (art. 25.1). El legislador desarrolló esos principios en la Ley de la Jurisdicción Constitucional (artículos 29 y siguientes), de manera que el amparo proceda contra toda disposición, acuerdo o resolución y, en general, contra toda acción, omisión o simple actuación material no fundada en un acto administrativo eficaz, de los servidores y órganos públicos, que haya violado, viole o amenace violar cualquiera de aquellos derechos, y procede, además, contra los actos arbitrarios y las actuaciones u omisiones fundadas en normas erróneamente interpretadas o indebidamente aplicadas. Igualmente, la Constitución Política y la ley, le han conferido a la Sala Constitucional la función de conocer el control de la constitucionalidad por la vía del amparo y ha sido particularmente celosa en la tramitación de los asuntos en que se alega la violación de la garantía del debido proceso, tratándose de trámites de cualquier naturaleza, que tenga como objeto sancionar o disciplinar la conducta y los hechos de las personas. La necesidad de agudizar el examen crítico de tales casos, radica, precisamente, en que se trata de administrar justicia -sea en sede jurisdiccional o administrativa- en los términos que se concibe en los artículos 39 y 41 de la Constitución Política. (…)” VCG04/2020 ... Ver más Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 6. LEY DE LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL ANOTADA CON JURISPRUDENCIA Tema: 041- Efecto suspensivo de la interposición del recurso. Medidas cautelares Subtemas:

NO APLICA.

Artículo 41 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional “(…) Se justifica, dentro de la especial función de la Sala, que ante unos hechos denunciados, amparables por sí mismos dada su naturaleza, se exija la tramitación del recurso, para recabar el criterio de las autoridades recurridas, a los efectos de determinar si ha existido o no violación de los derechos fundamentales. El procedimiento para hacerlo, está señalado en la Ley de la Jurisdicción Constitucional, a la que debe sujetar sus actuaciones el Tribunal. Por ello es importante señalar que lo actuado por el Magistrado Instructor, al darle curso al amparo, no ha sido otra cosa que comunicar a las partes involucradas en el recurso, lo que ordena la misma Ley en su artículo 41 : "La suspensión (del acto impugnado en el amparo) operará de pleno derecho, y se notificará sin demora al órgano o servidor contra quien se dirige el amparo, por la vía más expedita posible". Se puede coincidir o no con tales efectos; pueden las autoridades recurridas estimar que la conveniencia y oportunidad del acto impugnado, son más importantes que el amparo mismo; pueden, en fin, discrepar subjetivamente de los alcances de esos efectos; pero ante lo dispuesto por la ley, en el desarrollo de principios constitucionales, no queda otro camino que someterse bajo la égida de las normas de rango superior y las legales derivadas, que se juró a Nombre10422 y se prometió a la Patria observar y defender cuando se asumió el cargo que se desempeña. Ni el Magistrado Instructor, ni la Sala, suspenden los actos impugnados; no son sus atribuciones, ni regladas ni discrecionales. Es la propia ley la que ha dispuesto esos efectos y ningún juez de la República puede dejar de observarla, cuando su misión es precisamente la de interpretarla y aplicarla en los casos concretos.(…)” VCG04/2020 ... Ver más Otras Referencias: Doctrina: las medidas asegurativas o cautelares para una tutela jurisdiccional efectivaSentencia 1739-92 No. 7190-94.

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las quince horas veinticuatro minutos del seis de diciembre de noviembre de mil novecientos noventa y cuatro.

Recurso de Amparo de [Nombre62 001], cédula [Valor CED63]; [Nombre 002], cédula [Valor 002]; [Nombre62 003], cédula [Valor 003] y [Nombre62 004], cédula [Valor CED141], vecinos de San José contra el CONSEJO DE GOBIERNO, en la persona del Ministro de la Presidencia, Elías Soey Soler y contra el AUDITOR GENERAL DE ENTIDADES FINANCIERAS, Rafael Díaz Arias.

RESULTANDO

1° ).- Los recurrentes indican que son miembros de la Junta Directiva del Banco Nacional de Costa Rica, entidad que le concedió créditos a la firma Arrocera La Gilda, que se encontraba en una difícil situación financiera. Que a solicitud de la Subcontralora General de la República y del Auditor Interno del Banco, la Auditoría General de Entidades Financieras inició en abril de 1993, un estudio sobre los créditos concedidos a esa sociedad. El 10 del mes de noviembre en curso, Rafael Díaz Arias, en su condición de Auditor General de Entidades Financieras, le dirigió al amparado Nombre94171 el oficio AGEF-1337-94, acompañándolo del resultado del estudio denominado "Informe sobre los resultados del estudio efectuado en el Banco Nacional de Costa Rica sobre los créditos concedidos al grupo económico La Gilda", para ser puesto en conocimiento de la Junta Directiva General del Banco a la que le concede, en esa misma nota, un plazo no mayor de dos semanas para que informe pormenorizadamente sobre las acciones y medidas tomadas sobre las recomendaciones que formula. Ese mismo día, 10 de noviembre, Díaz Arias envió un ejemplar del informe al Consejo de Gobierno, indicándole que ese documento da base suficiente para iniciar el procedimiento de revocatoria del nobramiento de los directores del Banco que aún se encuentran en el ejercicio de sus funciones y que de previo a dictar el acto final, es necesario cumplir con el debido proceso, tal y como lo estatuye la Ley Orgánica en el "artículo 27, párrafo E, infine" (sic). El Consejo de Gobierno, en sesión extraordinaria número 5 del día 11 de noviembre, en su artículo tercero, dispuso iniciar el procedimiento administrativo tendiente a la separación o remoción de la Junta Directiva General y con la finalidad de asegurar una investigación transparente e imparcial del asunto, suspender de sus funciones a los recurrentes, designando interinamente a sus sustitutos y al Secretario General del Consejo de Gobierno como Organo Director. Alegan los recurrentes que el inciso 12) del artículo 125 de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, faculta a la Auditoría General de Entidades Financieras a solicitar la suspensión o destitución de directores de instituciones bancarias cuando hayan incurrido en irregularidades, para lo que resulta necesario que se realice "una instrucción administrativa" con la observancia del derecho de defensa y las reglas que informan el debido proceso (artículos 39 y 41 de la Constitución Política), en concordancia con lo que señala el artículo 111 de la Ley General de la Administración Pública. Como no se realizó la instrucción, no se puso en sus conocimientos la investigación, ni se les otorgó el derecho a ser oídos, lo que conforman un grupo de competencias exclusivas de la Auditoría General de Entidades Financieras, lo actuado por el Consejo de Gobierno, instalando un órgano director del procedimiento, para suplir esas omisiones, resulta violatorio del principio de reserva de ley y la garantía constitucional de legalidad (artículo 11 constitucional). Por otro lado, agregan, el procedimiento es para "separar o remover a los directores del Banco", entonces el acto final ya ha sido dictado, procesándolos, condenándolos y sancionándolos en ausencia. En resumen, consideran violados los principios y derechos garantizados en los artículos 11, 39 y 41 de la Constitución Política y el artículo 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos y solicitan que se declare con lugar el recurso, se los reintegre a sus cargos de inmediato y se condene a los accionados al pago de las costas, daños y perjuicios causados, que se liquidarán en ejecución en la sede y por el procedimiento respectivos.

2° ).- Rafael Díaz Arias, Auditor General de Entidades Financieras, informó en los siguientes términos : a) que son ciertos todos los hechos del amparo, excepto los marcados con los números "cuarto" y "décimo" que no le constan; b) que el artículo 125 inciso 12) de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, no se puede entender, sino en conexidad con lo que señala el artículo 27 párrafo 2° de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional; c) que la Auditoría General investiga los hechos sometidos a su estudio y da un dictamen o informe y expresa su punto de vista que es, por otro lado, lo que da inicio al procedimiento previo al acto final que únicamente puede pronunciar el Consejo de Gobierno, una vez satisfechas las instancias del debido proceso. Dentro de estas etapas, la Auditoría posee un papel investigatorio y preparativo, pues como órgano fiscalizador o de control, ejerce una administración pasiva; d) que no es cierto que la Auditoría les concediera a los recurrentes un término de dos semanas para informar : por un lado se pidió al Consejo de Gobierno resolver la situación de los directores y por otro, se pidió a la Junta Directiva del Banco, atender lo pertinente a los funcionarios subalternos. Que sus actuaciones se han visto enmarcadas en los cánones constitucionales y legales y por ello, solicita que se declare sin lugar el recurso.

3° ).- El Ministro de la Presidencia, Elías Soley Soler, en su informe presentado y agregado a folio 21, solicitó revocar la resolución de las siete horas del catorce de noviembre, en lo que atañe a la suspensión de los efectos de los actos impugnados y además, expresó : a) que son ciertos los hechos en que se basa el amparo, exceptos los marcados con los números "sétimo" y "noveno", que afirma no lo son como los presentan los recurrentes; b) que la comunicación e informe de la Auditoría General de Entidades Financieras se dirigió al órgano superior para iniciar las gestiones correspondientes, para determinar la responsabilidad que le pueda caber a cada director o exdirector, según sea el caso; c) el Ministro transcribe totalmente el acuerdo del Consejo de Gobierno adoptado en su sesión extraordinaria No. 5 del 11 de noviembre de 1994; d) que conforme a la normativa aplicable, lo actuado se encuentra a derecho y la suspensión de los directores, es una medida cautelar que se adopta, en tanto se investigan los hechos del informe y agrega que mantener la resolución de la Sala que le da curso al amparo lesiona el interés público, porque los directores tendrían que ejercer el poder disciplinario sobre sus subalternos involucrados y por ello serían juez y parte. Solicita que se mantenga la ejecución del acto impugnado, que se declare sin lugar el recurso y por no haber actuado en lo personal, sino en su condición de Ministro y en representación del Consejo de Gobierno, que no se le tenga como recurrido en lo personal.

4° ).- En escrito agregado al folio 37, el Ministro de la Presidencia pide revocar la suspensión del acuerdo del Consejo de Gobierno, porque la suspensión, en los términos acordados por la Sala, causa daños irreparables al interés público administrativo. Para ello considera que : a) el Consejo de Gobierno tiene la obligación de velar por el buen manejo de los dineros de la colectividad y asegurar la corrección en los procedimientos que regulan el accionar de los bancos del Estado; b) porque es su obligación velar para que los funcionarios públicos se sometan, en el cumplimiento de sus funciones, a las normas éticas, legales, reglamentarias y técnicas a que deben observancia por imperativo de ley. La inobservancia de la moral y el derecho, causan daños irreparables a las instituciones, que por su gravedad, se extienden al interés público en general; c) que el acto suspendido por la Sala es una medida cautelar, que durará por el plazo que dure la investigación de los hechos y tiene por objeto garantizar la buena marcha de la investigación, conservando los recurrentes, todos sus derechos constitucionales incólumes.

5° ).- Los recurrentes presentaron, el dieciocho de noviembre, otro escrito, que ocupa los folios del 40 al 43, en el que manifiestan : a) que el Consejo de Gobierno ha desconocido lo ordenado por esta Sala y ha continuado con el procedimiento, según declaraciones del Ministro de la Presidencia, aparecidas en el periódico La Nación del 17 de noviembre, página 6-A; b) que lo actuado es inconstitucional, porque no se les ha dado la más mínima posibilidad de defensa, en la sumaria instruida por el Auditor General de Entidades Financieras y sobre todo, porque las potestades de ésta, son indelegables y por lo tanto, no podían ser asumidas por el Consejo de Gobierno; c) conforme con lo que dispone el artículo 125 de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, la Auditoría General de Entidades Financieras puede solicitar la suspensión o separación de directores bancarios, cuando hayan incurrido en irregularidades, pero sólo después de instruir la sumaria administrativa correspondiente, que el inciso 13) de ese artículo le encarga con exclusividad; d) existe violación del principio de legalidad (bloque de legalidad), porque se han infringido los artículos 128, 129, 158, 169 y 172 de la Ley General de la Administración Pública, sobre todo, porque el Consejo de Gobierno carece de facultades para sustituirse en el ejercicio de las potestades propias y exclusivas de la Auditoría General de Entidades Financieras; o lo que es lo mismo, que la nulidad absoluta del caso, se inicia por la falta de competencia; e) que se viola también el derecho fundamental al debido proceso, como por ejemplo, con las actuaciones del Auditor General en el caso del exdirectivo Nombre94095 , teniendo que rectificar en su caso el informe, precisamente, por no haber otorgado la posibilidad de defensa y en igual condición se encuentran los recurrentes; por no tomar en cuenta que su intervención en el caso "La Gilda", se inició a solicitud de la Junta Directiva del propio Banco Nacional de Costa Rica; porque no fue, sino hasta el 15 de noviembre, o sea después de presentado el informe, que la Auditoría General solicitó al Banco las actas de Junta Directiva, celebradas entre el 6 de octubre y el 22 de diciembre de 1992 y porque, no obstante que en su informe, el Auditor General se refiere al caso concreto en términos generales, sin precisar en forma individual la actuación de ningún funcionario, el Consejo de Gobierno, por su lado, afirma que existe base suficiente para iniciar el procedimiento de revocatoria de nombramiento de los directores. Por todo ello, reiteran su solicitud de acoger y declarar con lugar el amparo.

6°).- En nuevo escrito ingresado a la Sala el día 2 de diciembre en curso, los recurrentes interponen un nuevo amparo contra el Auditor General de Entidades Financieras y el Consejo de Gobierno en la persona del Ministro de la Presidencia. Constatado por la Presidencia que no se trata de un nuevo amparo, sino de una gestión de ampliación del presente recurso, se ordenó agregarlo al expediente No. 5630-E-94, como en derecho corresponde. El memorial, lo que hace es abundar en las razones de tipo jurídico, para afirmar que la competencia para instruir la causa disciplinaria corresponde a la Auditoría General de Entidades Financieras y no al Consejo de Gobierno.

7° ).- En los procedimientos se han observado las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Sancho González; y,

CONSIDERANDO

I.- EFECTOS SUSPENSIVOS DEL RECURSO DE AMPARO.- La Constitución Política en su artículo 48 consagra el amparo, como el recurso que tiene toda persona para mantener o restablecer el goce de sus derechos fundamentales, y la Convención de San José de Costa Rica expresa textualmente que "toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente convención, aún cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales" (art. 25.1). El legislador desarrolló esos principios en la Ley de la Jurisdicción Constitucional (artículos 29 y siguientes), de manera que el amparo proceda contra toda disposición, acuerdo o resolución y, en general, contra toda acción, omisión o simple actuación material no fundada en un acto administrativo eficaz, de los servidores y órganos públicos, que haya violado, viole o amenace violar cualquiera de aquellos derechos, y procede, además, contra los actos arbitrarios y las actuaciones u omisiones fundadas en normas erróneamente interpretadas o indebidamente aplicadas. Igualmente, la Constitución Política y la ley, le han conferido a la Sala Constitucional la función de conocer el control de la constitucionalidad por la vía del amparo y ha sido particularmente celosa en la tramitación de los asuntos en que se alega la violación de la garantía del debido proceso, tratándose de trámites de cualquier naturaleza, que tenga como objeto sancionar o disciplinar la conducta y los hechos de las personas. La necesidad de agudizar el examen crítico de tales casos, radica, precisamente, en que se trata de administrar justicia -sea en sede jurisdiccional o administrativa- en los términos que se concibe en los artículos 39 y 41 de la Constitución Política. Se justifica, dentro de la especial función de la Sala, que ante unos hechos denunciados, amparables por sí mismos dada su naturaleza, se exija la tramitación del recurso, para recabar el criterio de las autoridades recurridas, a los efectos de determinar si ha existido o no violación de los derechos fundamentales. El procedimiento para hacerlo, está señalado en la Ley de la Jurisdicción Constitucional, a la que debe sujetar sus actuaciones el Tribunal. Por ello es importante señalar que lo actuado por el Magistrado Instructor, al darle curso al amparo, no ha sido otra cosa que comunicar a las partes involucradas en el recurso, lo que ordena la misma Ley en su artículo 41 : "La suspensión (del acto impugnado en el amparo) operará de pleno derecho, y se notificará sin demora al órgano o servidor contra quien se dirige el amparo, por la vía más expedita posible". Se puede coincidir o no con tales efectos; pueden las autoridades recurridas estimar que la conveniencia y oportunidad del acto impugnado, son más importantes que el amparo mismo; pueden, en fin, discrepar subjetivamente de los alcances de esos efectos; pero ante lo dispuesto por la ley, en el desarrollo de principios constitucionales, no queda otro camino que someterse bajo la égida de las normas de rango superior y las legales derivadas, que se juró a Nombre5302 y se prometió a la Patria observar y defender cuando se asumió el cargo que se desempeña. Ni el Magistrado Instructor, ni la Sala, suspenden los actos impugnados; no son sus atribuciones, ni regladas ni discrecionales. Es la propia ley la que ha dispuesto esos efectos y ningún juez de la República puede dejar de observarla, cuando su misión es precisamente la de interpretarla y aplicarla en los casos concretos.

II.- OBJETO DEL AMPARO.- En el presente asunto interesa definir tres aspectos : la naturaleza y el valor jurídico del informe presentado por la Auditoría General de Entidades Financieras, la procedencia o no de una medida cautelar en sede administrativa y si el Consejo de Gobierno es el órgano competente para instruir una causa administrativa, en contra de directivos de las entidades bancarias. En este mismo orden, se analizan los alegatos en los siguientes considerandos.

III.- NATURALEZA DEL INFORME DE LA AUDITORIA GENERAL DE ENTIDADES FINANCIERAS.- El artículo 124 de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, No. 1552 de 23 de abril de 1953 y sus reformas, crea la Auditoría General de Entidades Financieras, como un órgano de desconcentración máxima adscrito al Banco Central de Costa Rica y sus funciones son las de fiscalizar el funcionamiento de todos los bancos (incluido el Banco Central de Costa Rica), las sociedades financieras de carácter no bancario y las demás entidades públicas o privadas, independientemente de su naturaleza jurídica, que operen habitualmente, en forma directa o indirecta, en actividades de intermediación entre la oferta y la demanda de recursos financieros, o en la prestación de otros servicios bancarios. Tal definición nos coloca frente a un órgano especializado de fiscalización, similar pero no del mismo rango que el sistema de fiscalización contenido en el artículo 183 de la Constitución Política y atribuido exclusivamente a la Contraloría General de la República para la vigilancia de la Hacienda Pública, la que conserva, frente a la Auditoría General de Entidades Financieras, tal condición, limitándose ésta a fiscalizar todo lo que implique el comportamiento de las entidades involucradas en el ejercicio de sus competencias bancarias. Dada la naturaleza especial de la Auditoría General de Entidades Financieras, la Sala estima que su "INFORME SOBRE LOS RESULTADOS DEL ESTUDIO EFECTUADO EN EL BANCO NACIONAL DE COSTA RICA SOBRE LOS CREDITOS CONCEDIDOS AL GRUPO ECONOMICO LA GILDA", no es otra cosa que un auditoraje o un estado de resultados, relacionado con un grupo de operaciones bancarias sobre las que el órgano de control estima se pueden haber presentado procedimientos irregulares, que eventualmente, podrían generar responsabilidad de los funcionarios que estuvieron involucrados en esas transacciones. La Sala ha considerado, reiteradamente, que los informes, los estados de resultados y los auditorajes específicos, en el ejercicio de funciones de control interno o externo, son posibles aún sin la intervención de los posibles funcionarios involucrados, siempre y cuando sirvan como acto inicial del procedimiento sancionatorio, si así lo estima procedente el órgano de fiscalización o el jerarca, según corresponda. Es decir, una cosa es recabar la información, definir los hechos, examinar los procedimientos seguidos y establecer las posibles incorrecciones y otro, muy distinta, es exigir la responsabilidad o imponer una sanción, lo que necesariamente deberá hacerse mediante la sujeción del expediente, que al efecto se abra, a las reglas del debido proceso; y todo ello porque la Sala en su Sentencia No. 1739-92 de las once horas cuarenta y cinco minutos del primero de julio de mil novecientos noventa y dos, entre otras cosas, indicó que estos principios son aplicables, mutatis mutandi, a todo procedimiento sancionador, por lo que para todo caso concreto, deberán respetarse los elementos esenciales que lo comprenden, como por ejemplo, el principio de intimación, el de imputación, los derechos de audiencia y de defensa, incluyendo los de recurrir contra el acto final. En otras palabras, el informe de la Auditoría General de Entidades Financieras no es, ni puede ser en sí mismo el procedimiento sancionatorio, puesto que no tiene ese carácter. Es simplemente informativo de una situación detectada y a partir de la cual, deberá constatarse la responsabilidad que le pueda corresponder a cada uno de los funcionarios que se mencionen en el estado de resultados, lo que se hará con estricta sujeción al debido proceso. Ningún otro valor jurídico puede atribuirse al informe mencionado.

IV.- LAS MEDIDAS CAUTELARES.- El Acuerdo del Consejo de Gobierno, certificado en los folios 29, 30 y 31 de este expediente, en el punto número 3 de la parte dispositiva, indica literalmente :

"Con la finalidad de asegurar una investigación transparente e imparcial, suspender en el ejercicio de sus funciones de directores del Banco Nacional de Costa Rica a los señores [Nombre62 001], [Nombre62 002], [Nombre62 003] y [Nombre62 004]. Lo anterior para que se determine, al final del procedimiento, la validez y consistencia de los hechos tipificados por el señor Auditor Geneal de Entidades Financieras." En su informe rendido bajo juramento y posteriores aclaraciones, el Ministro de la Presidencia ha señalado que esta parte del Acuerdo impugnado constituye una medida cautelar; ha dicho, literalmente, que se trata de una "separación temporal de los citados directores, les mantiene los derechos y beneficios que conlleva el cargo que desempeñan y que dicha separación temporal lo será mientras se investigan los hechos del informe de la AGEF" (sic). De lo expresado resulta que esta parte del acuerdo se califica como una medida precautoria. Las medidas asegurativas o cautelares, según la más calificada doctrina, surgen en el proceso como una necesidad que permita garantizar una tutela jurisdiccional efectiva y por ello se pueden conceptualizar como "un conjunto de potestades procesales del juez -sea justicia jurisdiccional o administrativa- para resolver antes del fallo, con el específico fin de conservar las condiciones reales indispensables para la emisión y ejecución del acto final". La doctrina entiende que la instrumentalidad y la provisionalidad son dos características fundamentales de las medidas cautelares y que sus principales elementos configurativos, exigen que deban ser : a) lícitas y jurídicamente posibles; b) provisionales, puesto que se extinguen con el dictado del acto final; c) fundamentadas, es decir, tener un sustento fáctico real con relación al caso particular; d) modificables, en el sentido que son susceptibles de aumentarse o disminuirse para adaptarlas a nuevas necesidades; e) accesorias, puesto que se justifican dentro de un proceso principal; f) de naturaleza preventiva, ya que tienen como objeto evitar inconveniencias a los intereses y derechos representados en el proceso principal; g) de efectos asegurativos, al pretender mantener un estado de hecho o de derecho durante el desarrollo del proceso, previniendo situaciones que puedan perjudicar la efectividad de la sentencia o acto final; h) ser homogéneas y no responder a características de identidad respecto del derecho sustativo tutelado, con el fin de que sean medidas preventivas efectivas y no actos anticipados de ejecución. Desde la óptica jurídica de lo que es una medida cautelar, si el informe inicial de la Auditoría General de Entidades Financieras, en el ejercicio de sus competencias de fiscalización de la actividad bancaria, estima que los miembros de la Junta Directiva General del Banco Nacional de Costa Rica, podrían ser responsables de las pérdidas en las negociaciones con el Grupo La Gilda, entonces la Sala encuentra que una medida provisional como la impugnada, de suspenderlos en sus cargos temporalmente, no resulta violatoria de derechos fundamentales. En efecto, a juicio de la Sala, la medida de la suspensión temporal y por el tiempo necesario que dure la investigación, según lo afirma el Ministro de la Presidencia a folio 38, no resulta ser una medida desproporcionada ni irrazonable, máxime si frente al informe preliminar, el acuerdo llena las características antes expresadas en este considerando. Recuérdese que los miembros de la Junta Directiva de los Entes Descentralizados, incluyendo los Bancos, son nombrados y removidos por el Consejo de Gobierno, ante quien responden de sus actos (artículos 20, 24, 25, 26 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional). Por lo expresado, como la naturaleza de la separación temporal de los directivos mencionados, es una medida cautelar y su fundamentación es el mismo informe de la Auditoría General de Entidades Financieras, en cuanto a este extremo, procede declarar sin lugar el recurso.

V.- EL TERCER ARGUMENTO DEL AMPARO. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA.- El otro argumento del amparo que se analiza, es si la instrucción o sumaria, como procedimiento sancionatorio contra los directivos del Banco Nacional de Costa Rica, es de la competencia del Consejo de Gobierno, o si por el contrario, es de la exclusividad de la Auditoría General de Entidades Financieras. A falta de normativa expresa, a fin de evaluar el debido proceso que se debe seguir en estos casos, se deben considerar las normas contenidas en la Ley General de la Administración Pública, en la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica y la Ley del Sistema Bancario Nacional y desde luego, acudir a los principios generales del Derecho Constitucional y Público. Los recurrentes afirman que para que se pueda imponer una sanción a un directivo bancario, se requiere, conforme a lo señalan los incisos 12) y 13) del artículo 125 de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, que la Auditoría General de Entidades Financieras lleve a cabo una instrucción administrativa, permitiéndole a los eventuales perjudicados, el ejercicio de su derecho a la defensa y que sin la existencia de este trámite, todo lo actuado resultaría nulo. Por su parte la Auditoría General de Entidades Financieras, rechaza la argumentación y expresa que según lo define el artículo 27 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, "Tratándose de materia sancionaria, en todos los casos en que intervenga la Auditoría General de Entidades Financieras, corresponderá al órgano que deba dictar el acto final dar la audiencia respectiva al funcionario o funcionarios implicados". Afirma el Auditor General que la competencia para la instrucción, según esta norma, le corresponde al Consejo de Gobierno y que entender lo contrario, implicaría que se diera, en el caso de los directivos bancarios, una duplicidad en la tramitación del procedimiento sancionatorio. Corresponde a la Sala, en consecuencia, dilucidar cuál de las dos posiciones, es la que se conforma con la garantía del debido proceso.

VI.- GARANTIA DEL DEBIDO PROCESO. GENERALIDADES .- Cuando la Constitución Política señala que nadie puede ser condenado o sancionado, en cualquier forma, sin la formación de un proceso (artículos 39 y 41), se refiere a que éste debe ser idóneo para el ejercicio de los derechos que la misma Constitución Política le confiere a toda persona. El proceso es en sí mismo un medio para la realización de la justicia y por ello se considera que el derecho al proceso debido (due process of law) alcanza un rango similar a la misma justicia. No sin razón la doctrina del Derecho Público ha dicho que "La necesidad de que la Administración siga un cauce determinado para formar sus manifestaciones de voluntad obedece a las dos ideas que constituyen el eje del Derecho Administrativo : la garantía de la Administración y la garantía de los administrados. A imagen y por influencia de lo que ocurre en el derecho procesal, se entiende que el establecimiento de unos trámites que necesariamente habrán de ser observados cuando la Administración actúe, en particular al relacionarse con otros sujetos, constituyen un medio para defender la seguridad de éstos, al mismo tiempo que por conseguir la efectiva realización de los fines públicos. Esta es la causa de que las normas de procedimiento administrativo tengan el carácter de normas de orden público". La jurisdicción constitucional le ha dado un nuevo espíritu a nuestro ordenamiento jurídico a base de la expansión de los derechos sociales y la consolidación de la justicia constitucional; se trata de concebir la paz y la justicia social conviviendo con la organización estatal de protección de las libertades individuales. En un primer plano se establecen los derechos y principios inmutables, fundamentales, que generan desde su consagración, la dimensión constitucional de la justicia; y luego, aparece el proceso, que es la forma de efectivización de esos derechos fundamentales puestos en práctica, es decir, la protección procesal. Los principios generales derivados de la concepción del debido proceso, emanados de los artículos 39 y 41 constitucionales y de la jurisprudencia de la propia Sala, principalmente en su Sentencia No. 1739-92 de las 11:45 horas del primero de julio de 1992, demandan, por sobre todas las cosas, que no se prive a nadie arbitrariamente de la adecuada y oportuna tutela de los derechos que le correspondan, a la vez que el proceso finalice, oportunamente, con el dictado de una sentencia o resolución final debidamente fundamentada, lo que lleva implícita la interdicción de la arbitrariedad. Dentro de las garantías que integran el debido proceso, y que en la referida sentencia se analizan en detalle, lo que pueda corresponder al presente asunto, es el cuestionamiento que se hace, sobre cuál debe ser el juez natural o legal de la causa, entendida esta garantía, como el derecho que tienen los recurrentes de ser oídos plenamente y dentro de un plazo razonable por el funcionario competente, independiente y objetivo, sea en la sustanciación del proceso disciplinario, como para la determinación de sus derechos y obligaciones de cualquier naturaleza. Y el fundamento del amparo radica, precisamente, en la imprecisión de la ley para decidir el cuestionamiento que se hace, a fin de establecer cuál es el órgano competente.

VII.- GARANTIA DEL DEBIDO PROCESO. PARTICULARIDADES DEL CASO.- Como primera premisa, debe entenderse que el concepto procesal de "Instrución" no es sinónimo, ni tiene los mismos efectos de "juzgar", ni de "sentencia".

Y puesto que de conformidad con el inciso 4) del artículo 147 de la Constitución Política y los artículos 20 y siguientes de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, el nombramiento, la juramentación al asumir el cargo, la suspensión o la destitución de los directivos de la Instrucción Bancaria, corresponde al Consejo de Gobierno, entonces resulta más que evidente, que en el caso concreto será a este órgano de la Administración a quien corresponda, en su carácter de juez legal administrativo, dictar el acto final; es decir, juzgar los hechos -previa audiencia concedida a la defensa-, evaluar la prueba, y fundamentar la resolución de fondo. Es por eso que el contenido del informe de la Auditoría General de Entidades Financieras, no puede ser otro que el de una simple noticia de actuaciones y resultados, que sin atribuir responsabilidades a nadie en particular, se comunica al jerarca respectivo. El objeto del informe no es sancionar, ni puede serlo; ninguna información levantada en el ejercicio de función contralora tiene esa naturaleza, puesto que constitucionalmente no existe relación de jerarquía entre el contralor y el controlado. El trabajo de fiscalización y control, cual ocurre en este caso y se ha dicho repetidamente, no contiene más que un estado de resultados; no pasa de ser una simple denuncia de carácter administrativo, que para transformarse en proceso sancionatorio, debe pasar por el tamiz del procedimiento ordinario, que la Ley General de la Administración Pública creó, como principio general del derecho procesal administrativo, y lógicamente constitucional, según resulta de la armónica conjunción de los artículos 39 y 41 constitucionales y 211, 212, 213, 214, 216, 308, siguientes y concordantes de esa Ley General. En segundo término, la audiencia a que alude el párrafo 2 del artículo 27 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, no puede ser otra que el procedimiento ordinario a que alude el artículo 308 antes citado, puesto que el principio elemental, parámetro de constitucional, de la razonabilidad y proporcionalidad de la norma procesal, no permitiría que se pueda imponer una sanción, por mínima que sea, sin observarse las reglas elementales del debido proceso; pero el procedimiento de sanción, no lo puede realizar, quien no tiene la posibilidad jurídica de imponer la sanción. Es decir, la competencia de la formación del procedimiento, corresponde al jerarca, que es quien debe tomar la decisión final. No comparte la Sala el fundamento del recurso, en el sentido que la instrucción debe estar en manos de la Auditoría General de Entidades Financieras: primero, por la ausencia del vínculo de jerarquía; segundo, porque carece de competencia para hacerlo, puesto que como ya se dijo, su competencia es contralora, fiscalizadora y no disciplinaria y tercero, porque resultaría irrazonable y desproporcionado que deba instruir una sumaria administrativa, con sujeción a las reglas del debido proceso, únicamente para ponerla en conocimiento del Consejo de Gobierno, para que éste inicie un nuevo proceso, ahora sí sancionatorio.

Es por todo lo dicho que no es aceptable la tesis de los recurrentes, al afirmar que el informe de la Auditoría General de Entidades Financieras es equiparable y tiene el mismo significado jurídico de una instrucción preliminar, con valor de cosa juzgada administrativa, al que solo puede seguir el acto de dictado de la resolución final. Esta forma de argumentar, antes que hacer luz en el procedimiento, provocaría una confusión que por solo serlo, resultaría contraria a la racionalidad y razonabilidad de la norma y eventualmente podría conllevar desconocimiento a derechos fundamentales de los mismos recurrentes.

VIII.- CONCLUSIONES.- Como se afirma en el informe rendido por la Auditoría General de Entidades Financieras, en el estado de resultados no se hace ninguna imputación contra los directores de la institución bancaria; simplemente se pone en conocimiento de quien corresponda su opinión técnica, para que resuelva lo que estime procedente. Por ello es que el debido proceso que se deba seguir, para investigar las posibles responsabilidades de los funcionarios incluidos en ese informe, por tratarse de directores de un Banco del Estado, deberá seguirlo el Consejo de Gobierno, en la forma como se determina en el acuerdo impugnado. Si bien, tanto en lo actuado por la Auditoría General de Entidades Financieras al remitir el informe, como por el Consejo de Gobierno al adoptar el acuerdo, contiene algunos errores en su contenido, como por ejemplo, al indicar la primera en su oficio AGEF-1340-94 del 10 de noviembre de 1994 que su informe "da base suficiente para iniciar el procedimiento de revocatoria del nombramiento de los directores del Banco Nacional de Costa Rica" y el segundo en la parte dispositiva del acuerdo, al decir que se debe "iniciar el proceso ordinario administrativo tendiente a la separación o remoción de los directores", tales afirmaciones, en el contexto en que se dan, no pasan de ser simples incorrecciones, cuyo natural sentido jurídico es fácil de entresacar, no solo de la parte considerativa, sino también de los informes rendidos bajo juramento a esta Sala, de manera que esos conceptos equivocados no alcanzan al valor de una infracción constitucional, puesto que la Sala entiende que el procedimiento ordinario que se inicia, tiene por objeto investigar si existe o no responsabilidad de los recurrentes y en caso afirmativo, definir el alcance de la misma y la sanción que le correspondería. En resumen, tratándose de directivos de entidades bancarias, cual ocurre en este amparo, el órgano competente para llevar a cabo el procedimiento ordinarios que conduzca a establecer si ha existido o no responsabilidad de los funcionarios, es el Consejo de Gobierno, que desde luego, deberá sujetarse a las reglas del debido proceso y por ello el amparo resulta improcedente y debe ser declarado sin lugar, como en efecto se dispone.

POR TANTO

Se declara sin lugar el recurso.

Nombre14987 M.

Nombre44221 E. Nombre45289 C Nombre52241 G. Carlos Arguedas R.

Nombre62715 Alejandro Rodríguez V.

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