Res. 14136-2018 Sala Constitucional — Res. 14136-2018 Sala Constitucional

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Res. N° 2018014136 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las once horas con cuarenta minutos del veintinueve de agosto de dos mil dieciocho.

Acción de inconstitucionalidad interpuesta por RICHARD RODRÍGUEZ CAMBRONERO, portador de la cédula de identidad número 1-1259-0432; en contra de lo dispuesto en el artículo 9.5 inciso f) del Plan Regulador de la Municipalidad de Escazú adoptado en sesión extraordinaria No. 59, acta No. 199, de 17 de diciembre de 2004 del Concejo Municipal del cantón de Escazú; publicado en La Gaceta No. 23 de 3 de febrero de 2005, y reproducido por error técnico mediante fe de erratas en La Gaceta No. 54 de 17 de marzo del 2005. Intervienen también en la acción ANA LORENA BRENES ESQUIVEL, en su condición de PROCURADORA GENERAL DE LA REPÚBLICA, según acuerdo único del artículo cuarto de la Sesión Ordinaria No. 1 de 8 de mayo de 2010 tomado por el Consejo de Gobierno y publicación en La Gaceta No. 111 de 9 de junio de 2010, ratificado según Acuerdo de la Asamblea Legislativa No. 6446- 10-11 en sesión ordinaria No. 93, celebrada el 19 de octubre del 2010 y publicado en La Gaceta No. 222 de 16 de noviembre de 2010; y ARNOLDO BARAHONA CORTÉS, en su condición de ALCALDE MUNICIPAL DE ESCAZÚ, según la resolución No. 0019-E11-2011 del Tribunal Supremo de Elecciones de las nueve horas con treinta minutos del tres de enero del dos mil once.

Resultando

1. - Por memorial presentado en la Secretaría de la Sala a las 14:24 horas del 30 de julio de 2014, el accionante solicitó la declaratoria de inconstitucionalidad de lo dispuesto en artículo 9.5 inciso f) del Plan Regulador de la Municipalidad de Escazú. Impugna la norma por cuanto considera que constituye una limitación arbitraria de su derecho a la intimidad, ya que exige que los portones de su casa deben tener un 80% de visibilidad hacia adentro de la propiedad; y por ello la Municipalidad recurrida le advirtió que el portón de su casa no cumplía lo establecido, y se procedería al derribo de los portones de su casa, de acuerdo con lo establecido en la Ley de Construcciones. El accionante considera que la norma impugnada contradice el mismo Plan Regulador; puesto que, el artículo 9.5 inciso 1) señala que el retiro frontal o antejardín tiene como propósito servir de franja de amortiguamiento en caso de accidentes de tránsito, reducción de contaminación sónica y la mejora de la privacidad de sus habitantes. Acusa que la disposición normativa impugnada, antepone el urbanismo a sus derechos y de su familia, a la seguridad y a la privacidad. Señala que de aplicarse la norma en cuestión su casa quedaría completamente expuesta, permitiendo que cualquier persona que transite por la acera o por la calle puedan ver hacia dentro de su vivienda incluso determinar si hay carros, personas o bienes. Añade que por el estilo de su casa, ésta no tiene verjas en las ventanas y cualquier persona podría ver desde afuera, todos los movimientos que se hagan en el interior de su casa. Explica que por motivos de seguridad, al momento de construir su casa, se dispuso que la parte frontal, -la cual consta de 3 garajes-, abarcara la totalidad de los 12 metros de frente del lote, y se pusieran portones casi totalmente cerrados. Expresa que su casa se ubica en un residencial colindante con la Aurora de Alajuelita, y la norma impugnada no le puede obligar a que terceras personas tengan acceso a conocer lo sucede en su ámbito privado. Argumenta que este Tribunal debe considerar el alto índice de delincuencia, y por ello considera que la norma también vulnera su derecho a la vida, integridad física y moral, al obligarlo a exponer su propiedad. Aduce la legitimidad para interponer la presente acción proviene del proceso de amparo tramitado en el expediente No. 14-009580-0007-CO), en el cual se emitió resolución de las 12:37 horas del 10 de julio de 2014 por medio de la cual se otorgó plazo para formalizar la correspondiente acción de inconstitucionalidad. Solicita la estimatoria de la presente acción y declaratoria de inconstitucionalidad de la normativa impugnada.

2.- Por resolución de la Presidencia de la Sala de las 14:17 horas del 5 de agosto de 2014 se dio curso a la presente acción de inconstitucionalidad y se confirió audiencia a la Procuraduría General de la República, y a la Municipalidad de Escazú.

3.- Mediante escrito presentado en la Secretaría de la Sala a las 14:13 horas del 21 de agosto de 2014 contestó la audiencia Ana Lorena Brenes Esquivel, en su condición de Procuradora General de La República, según acuerdo único del artículo cuarto de la Sesión Ordinaria N° 1 del 8 de mayo del 2010 tomado por el Consejo de Gobierno y publicado en La Gaceta N° 111 de 9 de junio del 2010, ratificado por Acuerdo de la Asamblea Legislativa N° 6446-10-11 en sesión ordinaria N° 93, celebrada el 19 de octubre del 2010 y publicado en La Gaceta No. 222 de 16 de noviembre de 2010. Considera que las accionantes están legitimadas para interponer la presente acción, dado que, según la resolución de las 14:17 horas del 5 de agosto de 2014, la presente acción fue admitida por reunir los requisitos de los artículos 73 a 79 de la Ley de Jurisdicción Constitucional, proviniendo la legitimación del accionante del artículo 75 de esa Ley, párrafo 1o, de esa misma Ley, al tener como asunto base el recurso de amparo que se tramita bajo el expediente No. 14-009580-0007-CO, en el cual por medio de la resolución de las 12:37 horas de 10 de julio de 2014, se dio plazo al promovente para interponer la acción. En cuanto al fondo de lo planteado, el informante manifiesta que el artículo 9o del Plan Regulador de la Municipalidad de Escazú (adoptado en sesión extraordinaria No. 59, acta No. 199, de 17 de diciembre de 2004 del Concejo Municipal del cantón de Escazú; publicado en La Gaceta No. 23 de 3 de febrero de 2005, y reproducido por error técnico mediante fe de erratas en La Gaceta No. 54 de 17 de marzo del 2005), expresa que: “todas las nuevas construcciones, fraccionamientos y urbanizaciones, así como las actividades por ubicarse en edificaciones existentes, deben cumplir con los requisitos de la zona que son: superficie y frente mínimo del lote, altura y cobertura máximas de la construcción, retiros (antejardines y patios), densidad y condiciones especiales, si las hay (ver artículo 8.1.) ”. Continúa indicando que el numeral 9.5 del mismo cuerpo normativo define como “retiros” aquellos “espacios abiertos, no edificados, comprendidos entre una estructura y los linderos del predio donde esta se ubica; se toman en cuenta los retiros frontales, laterales y posteriores y entiende como retiro frontal o antejardín el siguiente concepto: El retiro frontal o antejardín. Distancia existente entre la línea de propiedad del frente del terreno y una línea paralela a esta, conocida como línea de construcción. Esta distancia variará según la naturaleza de la vía y las características de la edificación propuesta. Esta información se encuentra fijada en el Reglamento de Vialidad y Transporte del presente Plan Regulador. El retiro frontal, también conocido como antejardín, sirve a la edificación como una franja de amortiguamiento para los casos de accidentes de tránsito, reduce los niveles de contaminación sónica, mejora la privacidad de sus habitantes, ofrece espacio para la ubicación de cajas de registro y tanque séptico y permite embellecer la ciudad si en él se plantan árboles y arbustos.” Arguye que la norma, posteriormente, establece la prohibición de realizar construcciones en el retiro frontal, salvo algunas excepciones, entre las cuales se encuentra el inciso f), que se cuestiona mediante la presente acción: "No es permitido construir en el retiro frontal, salvo bajo estas excepciones: (...) f. Portones: Se permiten portones con su respectiva estructura (columnas y alero) en línea de propiedad siempre que sus hojas tengan más de un 80% de visibilidad; en cuanto a las tapias, estas deben ubicarse en la línea de construcción definida para cada caso. En la línea de propiedad solo se permite, además del portón, muro de un metro y verja. En ningún caso se permitirán espacios habitables fuera de la línea de construcción.” Señala la autoridad informante la existencia de varias razones que justifican el requerimiento del 80% de visibilidad en las estructuras a levantar en la línea de propiedad -tanto de carácter privado como público-; entre las cuales se encuentran, el beneficiar al propietario por cuanto favorece la iluminación y ventilación, o la vigilancia hacia el exterior de la propiedad, las estrictamente urbanísticas, evitar que se levanten altas paredes de cemento en las líneas de propiedad que afectan el aspecto visual del entorno urbano, asimismo también hay motivos seguridad. requerimiento manifiesta que una amplia visibilidad en la línea de propiedad permite a los peatones percatarse con antelación de que un vehículo va saliendo aún antes de que llegue a la acera o la calle y tomar la medida de prevención respectiva, evitando que se produzcan accidentes. Por otra parte, el conductor del vehículo con una buena visibilidad hacia el exterior puede observar si se acercan o no peatones (u otros vehículos en la calle) y detenerse si es necesario. Añade que otra motivación es la vigilancia y prevención delictiva; en virtud de lo cual las autoridades de policía pueden resguardar más fácilmente propiedades que cuentan con un margen de visibilidad hacia el interior, que las que no la tienen, al ser la detección de hechos irregulares más evidente (también los particulares podrían dar noticia o alertar de la comisión de hechos delictivos). Resalta la importancia de considerar otras normas similares a la cuestionada en el Reglamento de Construcciones emitido por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (aprobado por la Junta Directiva de ese Instituto el 10 de noviembre de 1982 y publicado en el Alcance No. 17 a La Gaceta del 22 de marzo de 1983): “Artículo IV. 10 - Vallas y verjas. En la línea de propiedad y en el antejardín, no se podrán construir vallas sólidas con una altura mayor de un metro (1,00 m) sobre el nivel de acera. Por sobre esta altura, se podrá continuar únicamente con verjas, mallas o rejas que permitan una visibilidad a través del 80% de su superficie, por lo menos. Se excluye de esta disposición el caso de los muros de retención, cuya altura mínima está en función de la diferencia de niveles entre el terreno de la vía pública y el de la propiedad privada. Artículo IV. 11 - Cocheras en antejardín obligatorio. Las cocheras cubiertas en zonas de antejardín obligatorio se podrán construir siempre que los elementos estructurales de apoyo o columnas guarden un retiro mínimo de dos metros (2.00 m) respecto a la línea de propiedad; sólo la cubierta podrá, en estos casos, sobresalir hasta dicha línea. La cochera en la zona de antejardín puede cerrarse con cualquier tipo de elemento sólido hasta la altura de un metro (1,00 m) sobre el nivel de la acera; sobre dicha altura, únicamente con elementos que permitan visibilidad por no menos del 80% de su superficie.” Expresa que estos artículos ya han sido objeto de cuestionamiento constitucional en las sentencias 4857-96 de 15 horas 42 minutos de 17 de setiembre de 1996 y 5018-2004 de las 14 horas 56 minutos del 12 de mayo del 2004. Manifiesta que como los argumentos señalado por el accionante en defensa de su derecho a la seguridad, son parecidos a los que fueron objeto de análisis en la resolución No. 5018-2004, no se aprecian elementos nuevos que puedan llevar a tomar una decisión distinta. Sin embargo, expresa que en aquella oportunidad no se citó como numeral violado el artículo 24 relativo al derecho a la intimidad; empero, los propietarios pueden tomar las medidas que estimen necesarias al momento de edificar dentro del área permitida a partir de la línea de construcción para que su derecho a la intimidad no se vea socavado con la obligación de que los portones o verjas que se instalen en la línea de propiedad deban respetar al menos un 80% de visibilidad. Por lo expuesto, la Procuraduría General de la República sugiere declarar sin lugar la acción de inconstitucionalidad.

4.- Por escrito presentado el 29 de agosto de 2014, Amoldo Barahona Cortés, en su condición de Alcalde de la Municipalidad de Escazú, según la resolución No. 0019-E11-2011 del Tribunal Supremo de Elecciones de las nueve horas con treinta minutos del tres de enero del dos mil once. En relación con la legitimación, manifiesta que el accionante confundió los requisitos de admisibilidad de la acción de inconstitucionalidad con la legitimación para interponerla, toda vez se fundó en el artículo 73 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y debió haber indicado los artículos 75 y 76 de la misma norma. transcripción parcial de la norma que da origen a esta acción, es decir, el artículo 9.5 inciso í) del Plan Regulador de la Municipalidad de Escazú y que podría devenir en generar un error, estima que el accionante cuestionó normas que no fueron siquiera mencionadas en el recurso de amparo para fundamentarlo. Estima que el accionante rompió la naturaleza jurídica de la acción, por haber esbozado los mismos hechos que había mencionado en el recurso de amparo. El Alcalde manifiesta que la normativa impugnada fue emitida en concordancia con lo estipulado en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, el numeral 23 de la Ley Orgánica del Ambiente, y la resolución de la Sala Constitucional, voto número 6706-93. Estima que la norma impugnada no contradice lo dispuesto en el artículo 24 constitucional, sino que establece una regulación legal para el levantamiento de portones en el antejardín de una vivienda, con su correspondiente porcentaje de visibilidad; ya que, si bien el artículo 264 del Código Civil establece que toda persona tiene derecho a realizar construcciones en su propiedad, es válido establecer límites en la legislación urbana en razón de su finalidad jurídica y el interés social al que están destinadas, en tanto se procure un ambiente sano y ecológicamente equilibrado al que todo ciudadano tiene derecho. Indica que el objeto de la norma urbana responde a un interés público y de regulación del ambiente, intentando mejorar la calidad de vida de sus habitantes, contribuir con el entorno cantonal y desde el punto de vista de la norma, proteger el interés colectivo frente al individual. Arguye que válidamente se puede imponer a los propietarios obligaciones de dan hacer o no hacen, sin que ello implique necesariamente el deber correlativo de indemnización por parte del Estado. constituye un ejercicio legítimo constitucional que tiene su representada y una obligación el ejecutarlo para con sus habitantes. Todo ello en apego estricto al principio de legalidad, la supremacía del interés colectivo frente al individual y la protección ambiental establecida constitucionalmente, sin que la imposición de limitaciones a la propiedad implique vulneración a los derechos fundamentales en tanto la norma se emite de acuerdo con los principios de razonabilidad y proporcionalidad y se orienta a mejorar la calidad de vida de los munícipes. Explica que la limitación tiene fundamentos sociales y jurídicos de diversa índole; entre ellos, considera que el accionante la luz artificial externa para beneficio en su vivienda, lo que implica ahorro de energía, le permite vigilar y tomar medidas de seguridad ante cualquier situación que ocurra en la calzada o vía pública, y las fuerzas de policía pueden proteger su vivienda de cualquier ilícito que pueda acaecer. Asimismo, indica que la regulación permite la vigilancia municipal ante construcciones sin la licencia respectiva o con el permiso correspondiente, pero al margen de la ley. Expresa que lo dispuesto en relación con el 80% de visibilidad ordenado por la norma cuestionada no corresponde a un arbitrio municipal, sino que constituye el resultado de estudios de un proyecto apegado a normas constitucionales y urbanas, revisado y actualizado por la Dirección de Urbanismo del INVU previo a la aprobación y publicación del Plan Regulador. Expresa que el accionante realizó una actuación legítima, toda vez que realizó la edificación pese a las prevenciones municipales y posterior a la notificación de clausura acude a la vía constitucional a alegar la violación del derecho de la Constitución por parte del Plan Regulador del Cantón de Escazú, en su artículo 9.5 inciso f). Explica que las normas urbanísticas locales expresan la idiosincrasia local, el modelo de ciudad, de cantón y de distrito que, en común acuerdo, los munícipes quieren implementan, voluntad que requiere contar con el respaldo técnico propio de las normas ambientales. Manifiesta que producto del no acatamiento de la norma por parte del accionante su representada ejerció la función fiscalizadora y preventiva, en su carácter de "policía" urbano-local en pro del respeto al medio ambiente, a la población del Cantón y a las normas que respaldan su actuación. establece una forma particular de observancia al momento de levantar la obra, cual es permitir que los portones cuenten con un porcentaje de visibilidad. Indica que se han promulgado normas en el territorio nacional con esta obligación hacia la población (80% de visibilidad), entre las cual se puede citar el Reglamento de espacios públicos, vialidad y transporte (artículo 72), el Reglamento de Construcciones del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (artículo IV. 10 y lv.1 1), el Plan Regulador Urbano y Rural del Cantón de Grecia (artículo 20), el Reglamento del Plan Regulador Urbano del Cantón de Alajuela, el Plan Regulador del Cantón de Montes de Oca, por citar algunos ejemplos. Señala que este Tribunal ya se había referido a normas similares a la impugnada, por ello refiere los votos 4857-96, 4856-96. 3550-92, 5097-93, 2345-96, 2153-93, y 5305-93. Expresa que los argumentos del accionante no traen nuevos elementos a la realidad que evidencien la necesidad de modificar la norma cuestionada. Explica que en cumplimiento de la medida cautelar interpuesta, los actos administrativos en que sea aplicable el inciso f) del artículo 9.5 del Plan Regulador de esta Municipalidad, han sido suspendidos. Solicita que se declare sin lugar la acción de constitucionalidad interpuesta.

5.- Los avisos de ley fueron publicados en los Boletines Judiciales Nos. 163, 164 y 165, respectivamente, de 26, 27 y 28 de agosto de 2014.

6.- Por resolución de la Presidencia de la Sala de las 11:30 horas de 22 de setiembre de 2014 se tuvo por contestada la audiencia conferida a la Procuraduría General de la República y al Alcalde de la Municipalidad de Escazú.

Redacta Magistrado Hernández Gutiérrez; y,

Considerando

I.- Sobre la legitimación y la procedencia de esta acción de inconstitucionalidad. El numeral 75, párrafo 1o , de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, establece como uno de los presupuestos para interponer la acción de inconstitucionalidad, en el caso del control concreto, la existencia de un asunto pendiente de resolver ante los tribunales en el que se invoque como un medio razonable para tutelar la situación jurídica sustancial que se estima lesionada. En el presente asunto, ha quedado plenamente acreditado que la legitimación del accionante deriva del recurso de amparo No. 14-009580-0007-CO, en el que este Tribunal Constitucional le confirió plazo para interponer la presente acción de inconstitucionalidad.

II.- Sobre el objeto de la acción. El accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad del artículo 9.5 inciso f) del Plan Regulador de la Municipalidad de Escazú, por cuanto estima que la norma constituye una limitación arbitraria de su derecho a la intimidad, en virtud de exigir que los portones de su casa deben tener un 80% de visibilidad hacia el interior de la propiedad. Agrega que la norma impugnada contradice el mismo Plan Regulador; puesto que el artículo 9.5 inciso 1) señala que el retiro frontal o antejardín tiene como propósito servir de franja de amortiguamiento en caso de accidentes de tránsito, reducción de contaminación sónica y la mejora de la privacidad de sus habitantes. Asimismo, señala que la disposición normativa impugnada, antepone el urbanismo a sus derechos y de su familia, a la seguridad y a la privacidad.

La norma que se cuestiona señala que:

"9.5. Retiros. Espacios abiertos, no edificados, comprendidos entre una estructura y los linderos del predio donde esta se ubica; se toman en cuenta los retiros frontales, laterales y posteriores.

- El retiro frontal o antejardín. Distancia existente entre la línea de propiedad del frente del terreno y una línea paralela a esta, conocida como línea de construcción.

Esta distancia variará según la naturaleza de la vía y las características de la edificación propuesta. Esta información se encuentra fijada en el Reglamento de Vialidad y Transporte del presente Plan Regulador.

El retiro frontal, también conocido como antejardín, sirve a la edificación como una franja de amortiguamiento para los casos de accidentes de tránsito, reduce los niveles de contaminación sónica, mejora la privacidad de sus habitantes, ofrece espacio para la ubicación de cajas de registro y tanque séptico y permite embellecer la ciudad si en él se plantan árboles y arbustos.

No es permitido construir en el retiro frontal, salvo bajo estas excepciones:

…

f. Portones: Se permiten portones con su respectiva estructura (columnas y alero) en línea de propiedad siempre que sus hojas tengan más de un 80% de visibilidad: en cuanto a las tapias, estas deben ubicarse en la línea de construcción definida para cada caso. En la línea de propiedad solo se permite, además del portón, muro de un metro y vería .” El subrayado no corresponde al original.

III.- Sobre las limitaciones al derecho de propiedad en materia de planificación urbana. La Sala ya ha tenido oportunidad de conocer por el fondo el asunto planteado en esta acción de inconstitucionalidad, a saber, la naturaleza de las limitaciones al derecho de propiedad derivada del ordenamiento en materia de planificación urbana, y la potestad “reglamentaria”, de carácter supletoria que se le asigna al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. Así, en sentencia número 4205-96, en lo que interesa dispuso la Sala:

“A. DEL CONCEPTO DEL DERECHO DE PROPIEDAD Y EL RÉGIMEN DE SUS LIMITACIONES LEGÍTIMAS.

II.LA FUNCIÓN MODERADORA DEL DERECHO. El ordenamiento jurídico debe contener normas, conceptos y estipulaciones tendentes al favorecimiento y fortalecimiento de los intereses generales de los ciudadanos, y entre ellas, las de utilidad pública; y al Estado le corresponde utilizar el Derecho como un mecanismo modulador de la vida en sociedad, dirimiendo la contraposición y colisión de los intereses privados. Dentro de este cometido, la Corte Plena, cuando actuaba como Tribunal del control constitucional, señaló los parámetros bajo los que el Estado debía actuar, de manera que, "El Estado debe asegurar y respetar los derechos del hombre, en cuanto éste es un ser libre y capaz de decidir sus propias acciones y de escoger sus propios fines; y ese principio es necesario para que el hombre pueda obrar como sujeto naturalmente investido de libertad, responsabilidad y dignidad; y parte de esa libertad se encuentra garantizada en el artículo 28 constitucional. Pero cuando su conducta choca con otros intereses de supremo contenido, el legislador debe optar por lo de más alta valía y restringir el marco de libertad del individuo".” (Sentencia dictada en sesión extraordinaria del diecisiete de mayo de mil novecientos ochenta y cuatro.)

Dentro de ese concepto de libertad con responsabilidad, el ejercicio de la libertad de adquirir y disfrutar bienes materiales (muebles o inmuebles) bajo el concepto de propiedad privada, genera también conflictos de intereses entre los particulares y entre los particulares y el Estado, cuya solución no se deja al libre albedrío, sino que debe dirimirse conforme los parámetros fijados en el artículo 45 de la Constitución Política, norma que consagra el derecho de la propiedad, en los términos que se analizarán a continuación.

III.PRINCIPIOS GENERALES DE LA IMPOSICIÓN DE LÍMITES A LOS DERECHOS FUNDAMENTALES. Tanto la doctrina como la jurisprudencia constitucional han señalado que los derechos fundamentales pueden ser objeto de limitaciones en lo que a su ejercicio se refiere, como se indicó en la sentencia número 3173-93, de las catorce horas cincuenta y siete minutos del seis de julio de mil novecientos noventa y tres, en que esta Sala expresó:

“I. Es corrientemente aceptada la tesis de que algunos derechos subjetivos no son absolutos, en el sentido de que nacen limitados; en primer lugar, en razón de que se desarrollan dentro del marco de las reglas que regulan la convivencia social; y en segundo, en razón de que su ejercicio está sujeto a límites intrínsecos a su propia naturaleza. Estos límites se refieren al derecho en sí, es decir, a su contenido específico, de manera tal que la Constitución al consagrar una libertad pública y remitirla a la ley para su definición, lo hace para que determine sus alcances. No se trata de restringir la libertad cuyo contenido ya se encuentra definido por la propia Constitución, sino únicamente de precisar, con normas técnicas, el contenido de la libertad en cuestión. Las limitaciones se refieren al ejercicio efectivo de las libertades públicas, es decir, implican por sí mismas una disminución en la esfera jurídica del sujeto, bajo ciertas condiciones y en determinadas circunstancias. Por esta razón constituyen las fronteras del derecho, más allá de las cuáles no se está ante el legítimo ejercicio del mismo. Para que sean válidas las limitaciones a los derechos fundamentales deben estar contenidas en la propia Constitución, o en su defecto, la misma debe autorizar al legislador para imponerlas, en determinadas condiciones.

II.Los derechos fundamentales de cada persona deben coexistir con todos y cada uno de los derechos fundamentales de los demás; por lo que en aras de la convivencia se hace necesario muchas veces un recorte en el ejercicio de esos derechos y libertades, aunque sea únicamente en la medida precisa para que las otras personas los disfruten en iguales condiciones. Sin embargo, el principio de la coexistencia de las libertades públicas -el derecho de terceros- no es la única fuente justa para imponer limitaciones a éstas; los conceptos "moral", concebida como el conjunto de principios y de creencias fundamentales vigentes en la sociedad, cuya violación ofenda gravemente a la generalidad de sus miembros-, y "orden público", también actúan como factores justificantes de las limitaciones de los derechos fundamentales. Se trata de conceptos jurídicos indeterminados, cuya definición es en extremo difícil."

Sin embargo, no obstante que los derechos fundamentales pueden estar sujetos a determinadas restricciones, éstas resultan legítimas únicamente cuando son necesarias para hacer posible la vigencia de los valores democráticos y constitucionales, por lo que además de "necesaria", "útil", "razonable" u "oportuna", la restricción debe implicar la existencia de una necesidad social imperiosa que la sustente. En este orden de ideas, debe distinguirse entre el ámbito interno, que se refiere al contenido propio o esencial del derecho -que ha sido definido como aquella parte del contenido sin el cual el derecho mismo pierde su peculiaridad, o lo que hace que sea reconocible como derecho perteneciente a determinado tipo-, de manera que no caben las restricciones o límites que hagan impracticable su ejercicio, lo dificulten más allá de lo razonable o lo despojen de la necesaria protección; y el ámbito externo, en el cual cobra relevancia la actuación de las autoridades públicas y de terceros. Asimismo, la legitimidad de las restricciones a los derechos fundamentales está ordenada a una serie de principios que este Tribunal ha señalado con anterioridad -sentencia número 3550-92-, así por ejemplo: 1.- deben estar llamadas a satisfacer un interés público imperativo; 2.- para alcanzar ese interés público, debe escogerse entre varias opciones aquella que restrinja en menor escala el derecho protegido; 3.- la restricción debe ser proporcionada al interés que la justifica y ajustarse estrictamente al logro de ese objetivo; 4.- la restricción debe ser imperiosa socialmente, y por ende excepcional.

IV.EVOLUCIÓN DEL CONCEPTO DE LIMITACION A LA PROPIEDAD PRIVADA. Con fundamento en lo anterior, cabe concluir que no hay posibilidad meramente lógica, de que existan derechos ilimitados, puesto que es la esencia misma del orden jurídico articular un sistema de límites entre las posiciones de todos los sujetos, y un derecho subjetivo ilimitado podría ser causa de la destrucción del orden jurídico, es decir, podría ser incompatible con él. La misión de la Ley no es hacer excepciones a la supuesta ilimitación previa de los derechos fundamentales, sino precisamente diseñarlos y definirlos a efecto de su articulación dentro del concierto social. Esto no es una excepción en el caso de la regulación del derecho de propiedad, creación indiscutible y directa del ordenamiento jurídico. Así, la posición del carácter absoluto de la propiedad, como derecho ilimitado y exclusivo, sólo afectado por motivos de expropiación para construir obras públicas - única limitación admitida en el siglo pasado-, ha sido sustituida por una nueva visión de la propiedad, que sin dejar de estar regulada como un derecho subjetivo, prevé que sus poderes son limitados y que además, está sujeta a deberes y obligaciones. Tales limitaciones al derecho de propiedad son producto del hecho mismo de formar parte de una colectividad, la misma que garantiza ese derecho, pero que lo somete a ciertas regulaciones con la finalidad de alcanzar un disfrute óptimo y armónico de los derechos de todos los individuos y que se caracterizan, como tesis de principio, por no ser indemnizables. En el caso específico del derecho de propiedad, el sistema de limitaciones intrínsecas o internas se refiere al contenido propio o esencial del derecho de propiedad, contenido mínimo que ha sido definido como la facultad de disfrutar y usar el bien para provecho personal en el caso de la propiedad privada, o para utilidad social en el caso de la propiedad pública; y el sistema de limitaciones externas de la propiedad lo conforman las limitaciones de interés social, que son de origen legislativo y de máxima importancia institucional, al requerir para su imposición la aprobación legislativa con mayoría reforzada. Como queda dicho, en principio, por sí mismas y por definición, las limitaciones de interés social impuestas a la propiedad no son indemnizables, por no implicar desaparecer el derecho. Desde luego que sí implican una carga o deber jurídico -en sentido estricto-, de no hacer, o a lo sumo, de soportar la intromisión del Estado en la propiedad con fines públicos, deber que se agrega a los poderes o facultades del propietario, pero sin desnaturalizarlos o destruirlos. Estas limitaciones deben ser de carácter general, lo que implica no solamente su destinatario, sino también el supuesto de hecho de aplicación de la misma, ya que cuando se convierten en singulares o concretas podrían equipararse a verdaderas de limitaciones a la propiedad con fines urbanísticos resulta imprescindible para la convivencia en sociedad, no tratándose de una actividad expropiatoria que requiera de indemnización previa, según los términos exigidos y previstos en el párrafo segundo del artículo 45 de la Constitución Política.

V.DE LA FUNCIÓN SOCIAL DE LA PROPIEDAD Y SU RELACIÓN CON LAS LIMITACIONES AL DERECHO DE PROPIEDAD - PÁRRAFO SEGUNDO DEL ARTÍCULO 45 DE LA CONSTITUCIÓN POLITICA. Una concepción del derecho de propiedad privada en términos absolutos y prácticamente ilimitados, pasó a constituir el punto de apoyo básico sobre el cual se estableció el sistema occidental, consagrándose como centro básico del ordenamiento jurídico la completa intangibilidad del derecho de propiedad, por cuanto la misma implicaba el completo señorío sobre el bien, de manera absoluta, general, independiente, plena, universal, ilimitada y exclusiva. Sin embargo, tal concepto ha evolucionado, hasta llegar a proponerse la defensa de una propiedad basada en la armonía social, y por un sentido social de la propiedad de la tierra. Se modifica así la base jurídica sobre la que descansa la protección de la propiedad y de ser un derecho exclusivo para el individuo, pasa a corresponderle una obligación en favor de la armónica convivencia de la sociedad. Surgió la idea de la "función social" de la propiedad, en la que todo individuo tiene la obligación de cumplir ciertas obligaciones comunales, en razón directa del lugar que ocupa y de los intereses del grupo social que lo representa. El contenido de esta "propiedad- función", consiste en que el propietario tiene el poder de emplear el bien objeto del dominio en la satisfacción de sus propias necesidades, pero correspondiéndole el deber de ponerla también al servicio de de las necesidades sociales cuando tal comportamiento sea imprescindible. Con este nuevo concepto se ensanchan las atribuciones del legislador para determinar el contenido del derecho de propiedad, lo que se logra por medio de los límites y obligaciones de interés social que pueda crear, poniendo fin a su sentido exclusivo, sagrado e inviolable. Esta tesis ha sido reconocida por este Tribunal con anterioridad; así. en sentencia de amparo número 5097-93, indicó:

"I.) La inviolabilidad de la propiedad privada es una garantía de rango constitucional recogida por el canon 45 de la Carta Política. Este derecho contrariamente a como se le concebía en otros tiempos, no es de naturaleza estática, sino que conforme a las exigencias de nuestro tiempo se le ha de considerar elástico y dinámico, esto es, que atribuye a sus titulares, tanto interna como externamente las facultades, deberes y limitaciones. El poder del propietario sobre la propiedad está determinado por la función que ésta cumpla.

El objeto del derecho de propiedad ha sufrido transformaciones importantes. Actualmente, no sólo es tutelable el derecho de los propietarios, sino también diversos intereses generales o sociales que coexisten con aquél. El derecho objetivo enmarca del contenido de los derechos subjetivos. Cada objeto de derecho implica una peculiar forma de apropiación. Así por ejemplo las facultades del dominio relativas a un fundo agrícola son muy distintas de las correspondientes a una finca ubicada en el sector urbano de intensa utilización".

Asimismo, se integra, junto con este principio -de la función social de la propiedad- el de solidaridad social, del cual, como indicó este Tribunal Constitucional con anterioridad, " IV.- [...], está imbuida nuestra Constitución Política, permite el gravamen soportado por todos en favor de todos, o inclusive de unos pocos en favor de muchos, con el requisito de que el uso natural del bien inmueble no sea afectado al límite de su valor como medio de producción, o de su valor en el mercado, esto es, que desaparezca como identidad productible". (Sentencia número 2345- 96, de las nueve horas veinticuatro minutos del diecisiete de mayo del año en curso.)

Cabe señalar que en casi todas las legislaciones ha desaparecido el concepto de derecho de propiedad privada concebido en forma ilimitada y absoluta, y en los más importantes órdenes se impone cada vez con más fuerza, una concepción de la propiedad estrechamente ligada a las exigencias generales de la sociedad; tal y como lo señaló con anterioridad esta Sala en la citada sentencia número 2345-96:

"Desarrollando el concepto de "privación de un atributo primario del dominio" que impide el goce de los bienes, podemos decir que la limitación es un método para definir el contenido del o el ejercicio del derecho de propiedad, que califica y afecta el derecho en sí mismo".

VI.El artículo 45 de la Constitución Política consagra, en nuestro orden jurídico-constitucional, el derecho de propiedad. En el párrafo primero señala su carácter de "inviolable" y establece la obligación por parte del Estado de indemnizar al propietario previamente, cuando deba suprimirla por razones de "interés público legalmente comprobado". En el párrafo segundo establece la posibilidad de establecer limitaciones de interés social a la propiedad, mediante ley aprobada por votación calificada -votación de los dos tercios de la totalidad de los miembros de la Asamblea Legislativa-, De lo anterior, queda claro que la obligación de indemnizar por parte del Estado, está constitucionalmente prevista única y exclusivamente cuando se trata de expropiar y no rige para las limitaciones de interés social que se establezcan mediante ley aprobada por votación calificada, en los términos que ya señaló con anterioridad este Tribunal Constitucional en sentencia de amparo número 5097-93:

"II.) La legislación costarricense establece la posibilidad de que mediante planes reguladores, por interés social la propiedad privada pueda ser limitada y el Derecho Urbanístico puede a su vez, desarrollarlas. El derecho de propiedad se enmarca entonces, dentro de ciertos límites razonables, dentro de los deberes que de él se derivan. Precisamente por ello, no es necesaria la indemnización de los límites y deberes urbanísticos que resulten razonables [...]” Se aclara, que las limitaciones o restricciones a la propiedad son de carácter general, y tienen la virtud de dotar al individuo de los instrumentos necesarios para paliar los efectos de la actividad perjudicial de sus congéneres. Cabe señalar que tienen como finalidad u objetivo principal el uso racional de la propiedad, con lo que se benefician los vecinos o, en general, toda la sociedad. En este sentido la Corte Plena, cuando ejerció funciones de contralor de constitucionalidad, en sesión extraordinaria del dieciséis de junio de mil novecientos ochenta y tres, señaló:

"Las limitaciones -o límites- que es posible imponer a la propiedad (aparte de las relaciones de vecindad y a otros deberes o cargas de que se ocupan el Código Civil y leyes especiales), son las de "interés social" que autoriza el párrafo segundo del artículo 45 de la Constitución y que están dirigidas a proteger intereses de ese género, en beneficio de la sociedad entera o de algunas de sus comunidades; [...]"

VII.Ciertas limitaciones a la propiedad han existido siempre como reglas incorporadas al Código Civil, como por ejemplo las que se referieren a la posesión y transmisión de inmuebles -artículo 272-, en virtud de las que se impide la división en caso de copropiedad; las referidas a la altura de las aceras -artículo 303-; las que establecen la protección por los posibles daños causados a terceros por el mal estado de las edificaciones o árboles -artículo 311-; y en especial todo el título V llamado de las Cargas o Limitaciones a la Propiedad Impuestas por Ley, en el que se fijan, entre otras, las prohibiciones de construir cerca de pared medianera, pozos, cloacas, acueductos, etc., -artículo 404-, las que prohíben abrir ventana o claraboya en pared divisoria, a menos de dos metros y medio por lo menos -artículo 406-, o que den vista a habitaciones, patios o corrales del predio vecino -artículo 407-. Otros ejemplos de lo anterior lo constituyen las exigencias de seguridad y salubridad públicas, las recogidas en la ley que permitan a la autoridad imponer al propietario reparaciones, remodelaciones o demoliciones de edificaciones que amenacen ruina o resulten insalubres, disposiciones recogidas principalmente en el Código Civil y en la Ley General de Salud. En este orden de ideas, también deben citarse las leyes referentes a la protección de bosques, bellezas naturales, patrimonio cultural y monumentos, que también implican limitaciones la propiedad, como la Ley Forestal, No. 7174 de veintiocho de junio de mil novecientos noventa, Ley de la Conservación de la Vida Silvestre No. 7317, del veintiuno de octubre de mil novecientos noventa y dos, y Ley de Patrimonio Histórico, Arquitectónico y Cultural No. 4, de octubre de mil novecientos noventa y cinco.

VIII.No obstante lo señalado en los considerandos anteriores, debe advertirse que las limitaciones legítimas que puedan imponerse a la propiedad privada encuentran su frontera natural en el grado de afectación a la propiedad; esto es. cuando la restricción al derecho de propiedad se convierte en una verdadera expropiación con la consecuente obligación de indemnizar, porque se hace desaparecer completamente el derecho de propiedad, o cuando no se afecte a la generalidad de la colectividad. Así lo señaló la Corte Plena en relación con las limitaciones a imponer a la propiedad cuando traspasan el límite señalado, en sesión extraordinaria del dieciséis de junio de mil novecientos ochenta y tres:

"[...] es decir "limitaciones" como las llama el artículo 45, pero no despojo de la propiedad privada ni privación de un atributo primario del dominio, porque impedir el goce de los bienes equivale, al menos en este caso, a una forma de expropiación sin el requisito de previa indemnización que ordena la carta política"; y como lo indicó este Tribunal en las citadas sentencias número 5097-93 y 2345-96; en que señaló:

"IV.) Para la Sala los límites razonables que el Estado puede imponer a la propiedad privada, de acuerdo con su naturaleza, son constitucionalmente posibles en tanto no vacíen su contenido.

Cuando ello ocurre deja de ser ya una limitación razonable para convertirse en una privación del derecho mismo". (Sentencia número 5097-93); "Es decir, pueden limitarse los atributos de la propiedad, en tanto el propietario reserve para sí la posibilidad de explotar normalmente el bien, excluida claro está, la parte o la función afectada por la limitación impuesta por el Estado. Fuera de estos parámetros, si el bienestar social exige sacrificios de uno o de algunos únicamente, debe ser indemnizado, lo mismo que ocurre cuando el sacrificio que se impone al propietario es de tal identidad, que lo hace perder en su totalidad el bien. Así, la limitación a la propiedad resiste el análisis constitucional, cuando la afectación a los atributos esenciales de la propiedad que son aquellos que permiten el uso natural de la cosa dentro de la realidad socio-económica actual, no hace desaparecer la naturaleza del bien o haga imposible el uso de la cosa, porque el Estado imponga requisitos de autorización o de aprobación tan complejos que impliquen de hecho, la imposibilidad de usufructuar el bien", (sentencia número 2345-96); IX.DE LA PROPIEDAD URBANÍSTICA. El concepto de propiedad en el derecho urbanístico ha sido considerado en la doctrina no como una unidad estática o un único tipo, sino que se habla de tipos, como por ejemplo la propiedad urbana, propiedad rural y de una propiedad industrial, es decir, dependiendo de la función que el bien tiene encomendado y realiza en la vida en sociedad. En esta evolución del concepto de la propiedad -y consecuentemente del derecho de propiedad-, han colaborado en gran medida el fenómeno urbano y la ordenación del urbanismo, determinándole un nuevo contenido, distinto del tradicional. Así, la propiedad urbana está sujeta a una serie de características, por ejemplo : 1.- es una propiedad delimitada (linderos, medianería, propiedad volumétrica -tercera dimensión-); 2.- está sometida a un destino determinado, definido en un plan regulador o reglamento de zonificación, fin que no es cambiable por el propietario, sino que es limitable y regulado por las autoridades respectivas -gobiernos locales, en primera instancia-; 3.- el uso de la propiedad es restrictivo y a veces obligatorio; 4.- la propiedad desempeña un rol particular, inclusive de carácter temporal, por cuanto se mueve dentro de la vigencia de un plan regulador, por lo que siendo el plan modificable por la autoridad, los usos de la propiedad podrían también ser cambiados; 5.- en este sentido, las limitaciones impuestas a la propiedad por un plan regulador deben entenderse como limitaciones lícitas; 6.- la afectación a la propiedad tiene el carácter de "limitación", es decir, la propiedad sometida a una serie de restricciones y obligaciones (parcelar, reparcelar, vender, edificar, conservar, cercar, permisos de construcción, altura de fachadas, retiros, estacionamiento de vehículos, permisos de habitabilidad, áreas de parcelas, etc.), cuyo fin es el de contribuir al bienestar colectivo, y por ende, a su propio provecho; entiéndase que las mismas no pueden ser de tal naturaleza que impliquen la extinción o limitación insoportable que vacíe de contenido el derecho de propiedad, por cuanto implicarían una expropiación encubierta, debiendo en consecuencia ser indemnizada; 7.- en caso de hacer prácticamente nulo el derecho de propiedad, convierte al caso particular en una situación de consustancial al régimen de propiedad urbana, debido a que es uno de los medios de ejecución del urbanismo por los entes públicos; además, es posible la "cesión gratuita" de parte de la propiedad por razones de urbanismo con motivo de desarrollos urbanísticos para vías de comunicación, áreas verdes y zonas educativas; y 8.- es de carácter formal, ya que no basta el título de propiedad para ejercer los atributos del derecho, sino que es necesario que su contenido se precise, según el uso permitido en un plan regulador o de zonificación. Es importante señalar que en virtud del proceso urbanístico, la urbanización debe ser conceptualizada como un plan parcial de planificación urbana, porque afecta únicamente al sector que se urbaniza. Frente al proceso de desarrollo urbanístico, conviven dos tipo de propiedad: la que nace con el programa particular de desarrollo urbano (construcción de una urbanización, por ejemplo), a la que le son consustanciales las limitaciones y cargas que los actos de control, expresados en la autorización que da la administración municipal da para la construcción misma del desarrollo, como por ejemplo el tamaño de los lotes, áreas de retiro, ancho de aceras, altura de las edificaciones, de manera que las mismas no son indemnizables; y la propiedad que es anterior al plan urbanizador, en relación a la cual, serán indemnizables las limitaciones y cargas que la autoridad tenga interés de implantar, dependiendo de su naturaleza y grado de afectación del derecho, por cuanto según se anotó en el Considerando V de este aparte, lo serán aquellas que impliquen una desmembración del derecho de propiedad en sí.

X.Como lo señala la doctrina, la "ciudad", como tal, es un hecho colectivo que condiciona la vida de sus habitantes, por lo que carece de justificación confiar las decisiones capitales sobre ese hecho colectivo (surgimiento, extensión, carácter, densidad, destino, etc.) a la simple "conveniencia" de unos cuantos propietarios privados de terreno y que se determinan o reflejan generalmente en razones de lucro o por motivos de utilidad económica. La autoridad reguladora del desarrollo urbano no puede permitir el agotamiento de los suelos, ni la sobredensidad en las poblaciones, la liquidación del sistema de jardines y zonas verdes, etc., sin atender a las necesidades y exigencias de servicios colectivos que la propia actividad urbanizadora crea, como lo son las calles, alcantarillados, agua, luz, teléfono, transportes, centros educativos, zonas verdes, etc. Situaciones como las señaladas son las que pretende solucionar la ordenación urbanística, en virtud de la cual, el uso de la propiedad dimana de una autoridad pública.

XI.En virtud del proceso urbanístico y la planificación urbana, la ordenación urbana ha de traducirse en un régimen regulador del derecho de propiedad, en cuanto el contenido propio del derecho de propiedad es definido a través de las diversas disposiciones que componen el derecho urbanístico, esto es, los planes reguladores y los reglamentos dictados por los gobiernos municipales, y en su defecto -como se verá luego-, por las normas dictadas por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. De esta manera, las limitaciones y deberes que se imponen a la propiedad privada son las que definen el contenido normal de la propiedad; y la ordenación urbana establece los límites de las facultades del derecho de propiedad, pero no constriñe o reduce o condiciona el ejercicio del derecho, sino que más bien define el contenido normal de la propiedad en la función que cumple.

XII.DE LAS LIMITACIONES IMPUESTAS EN MATERIA DE PLANIFICACIÓN URBANA. La imposición de limitaciones a la propiedad con fines urbanísticos resulta imprescindible para la convivencia en sociedad, no tratándose de una actividad expropiatoria que requiera de indemnización previa, según los términos fijados -y en los considerandos anteriores analizado- en el párrafo segundo del artículo 45 de la Constitución Política. Tales limitaciones al derecho de propiedad son producto del hecho mismo de formar parte de una colectividad, la misma que garantiza ese derecho, pero que lo somete a ciertas regulaciones con la finalidad de alcanzar un disfrute óptimo y armónico de los derechos de todos los individuos. En este sentido, esta Sala se ha manifestado sobre el carácter "relativo" del derecho de propiedad, en cuanto está sujeto a límites y restricciones de uno o varios de los atributos de la propiedad por razones urbanísticas; y en diversas sentencias ha confirmado la naturaleza de "interés social" de las reglas de urbanismo, impuestas conforme a lo ordenado por la propia Constitución Política. Así, en sentencia de constitucionalidad número 1167-92, señaló:

"Si bien nuestra Constitución Política reconoce la propiedad privada como un derecho fundamental de los ciudadanos, el disfrute de tal derecho no es irrestricto y el mismo artículo 45 constitucional permite a la Asamblea Legislativa imponerle limitaciones de interés social. La Ley de Planificación Urbana es una de esas limitaciones y por ello, la negativa de otorgar una patente no constituye una violación a los derechos fundamentales de los recurrentes [...]"; tesis ésta que fue reforzada por sentencia de amparo número 5303-93, en que se dijo:

"La legislación costarricense establece la posibilidad de limitar la propiedad privada por motivos de interés social. Como se indicó en el primer Considerando, la limitación a la propiedad impuesta por un plan regulador es constitucionalmente posible, debido a que el derecho de propiedad no es ilimitado, antes bien, existe un marco general dentro del que puede actuar el propietario y que debe ser compatible con el contenido constitucional de ese derecho. Por lo expresado, ajuicio de este Tribunal, la limitación impuesta, en tanto ajustada a un plan regulador vigente, no violenta como se sugiere en el recurso, el artículo 45 de la Constitución Política, en tanto ese plan regulador no desconstitucionalice la propiedad privada que se vea afectada por ese instrumento. A contrario sensu, si las limitaciones exceden los parámetros mínimos de razonabilidad y proporcionalidad, resultarían contrarias a la Constitución Política", y, finalmente, en sentencia número 6706-93, declaró la constitucionalidad de la Ley de Planificación Urbana.

XIII.En consonancia con lo señalado en el Considerando VIII., las ordenaciones urbanísticas podrán fundamentar una pretensión de indemnización económica por parte de los propietarios del suelo afectado únicamente cuando éstas impliquen una desmembración del derecho de propiedad, por cuanto, la indemnización en los términos señalados en el párrafo primero del artículo 45 de la Constitución Política, procede solo cuando estas ordenaciones no tengan carácter general o hagan nugatorio el derecho de propiedad, convirtiéndose en verdaderas indemnización alguna en el tanto las mismas no impliquen reducción en el contenido de la propiedad, como sucede con la fijación del antejardín, que constituye una típica servidumbre urbana, ya que el propietario mantiene la posesión de su propiedad, pero en forma disminuida, puesto que únicamente se reduce su facultad de disposición. Estas últimas, son las limitaciones y deberes que deben tenerse como integrantes del contenido del derecho de propiedad, ya que no hay reducción del contenido de la propiedad.

DEL ÓRGANO ENCARGADO DE LA PLANIFICACIÓN URBANA.

XIV.DE LOS ÓRGANOS COMPETENTES PARA LLEVAR A CABO LA PLANIFICACIÓN URBANA: MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN NACIONAL Y POLÍTICA ECONÓMICA, INVU Y MUNICIPALIDADES. En consonancia con lo dispuesto en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política, la Ley de Planificación Urbana, número 4240, de quince de noviembre de mil novecientos sesenta y ocho, parte del supuesto de que la titularidad primaria en materia de planificación urbana corresponde a las municipalidades, lo cual ha sido plasmado en los artículos 15 y 19 de dicha ley. De manera que es a los municipios a quienes corresponde asumir la planificación urbana local por medio de la promulgación de los respectivos reglamentos -planes reguladores-, y haciendo efectiva la normativa que al efecto dicte el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, como institución encargada de la planificación urbana a nivel nacional. Este punto ya fue de consideración de esta Sala, en sentencia número 6706-93, de las quince horas veintiún minutos del veintiuno de diciembre de mil novecientos noventa y tres, en la que indicó:

"II).- La Sala estima que la potestad atribuida a los gobiernos locales para planificar el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio sí integra el concepto constitucional de "intereses y servicios locales” a que hace referencia el artículo 169 de la Constitución, competencia que fue reconocida por la Ley de Planificación Urbana (# 4240 del 15 de noviembre de 1968, reformada por Leyes # 6575 de 27 de abril de 1981 y # 6595 de 6 de agosto de ese mismo año), específicamente en los artículos 15 y 19 aquí impugnados, que literalmente establecen:

«Artículo 15.- Conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócese la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir, sin perjuicio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores, en que priven razones calificadas para establecer un determinado régimen contralor.». - «Artículo 19.- Cada Municipalidad emitirá y promulgará las reglas procesales necesarias para el debido acatamiento del plan regulador y para la protección de los intereses de la salud, seguridad, comodidad y bienestar de la comunidad.» III). - Dentro de lo que puede denominarse la organización administrativa del urbanismo en nuestro país, la Dirección de Urbanismo -adscrita al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo- y la Oficina de Planificación (hoy día Ministerio de Planificación y Política Económica) son los órganos encargados de elaborar el Plan Nacional de Desarrollo Urbano, a través del cual, se fijan las políticas generales sobre el crecimiento y desarrollo de las áreas urbanas.- Dicho Plan -que concretamente es elaborado por la Dirección y propuesto por la Junta Directiva del Instituto- debe incluir estudios técnicos sobre el factor de población con proyecciones de crecimiento a nivel nacional, regional y urbano, sobre el uso de la tierra con planes sobre la extensión y formas de aprovechamiento de las porciones requeridas para desarrollo urbano, el desarrollo industrial, vivienda y renovación urbana, servicios públicos y ubicación en general de los proyectos sobre transportes, entre otros.- Además, la Dirección de Urbanismo funciona como órgano asesor de las municipalidades a los efectos de preparar, aplicar y modificar el Plan Regulador municipal o local y sus Reglamentos antes de su adopción definitiva.- Sin embargo, lo expuesto debe entenderse como el límite formal de los grandes lineamientos, normas técnicas o directrices generales conforme a las cuales deben los gobiernos locales elaborar sus respectivos planes reguladores y los reglamentos de desarrollo urbano correspondientes, pues no es posible pretender que el Plan Nacional de Desarrollo Urbano se elabore y ponga en práctica íntegramente por el Gobierno Central, sin la intervención directa de las municipalidades en esa materia.- Tal situación atenta no sólo contra los más elementales principios de la lógica y la conveniencia, habida cuenta de que se trata de los intereses particulares de cada cantón de la República, sino también contra los principios constitucionales del régimen municipal, establecido por nuestra Carta Fundamental en los artículos 168 a 175.- La planificación urbana, sea la elaboración y puesta en marcha de los planes reguladores, es una función inherente a las municipalidades con exclusión de todo otro ente público, salvo lo dicho en cuanto a las potestades de dirección general atribuidas al Ministerio de Planificación y a la Dirección de Urbanismo.- Este tema ya fue desarrollado por la Sala en la sentencia número 5305-93, de las diez horas seis minutos del veintidós de octubre pasado, que en lo referente a la potestad municipal para planificar el desarrollo urbano local y la imposición de limitaciones a la propiedad en virtud de la ejecución de un plan regulador indicó:

"... la limitación a la propiedad impuesta por un plan regulador es constitucionalmente posible, debido a que el derecho de propiedad no es ilimitado, antes bien, existe un marco general dentro del que puede actuar el propietario y que debe ser compatible con el contenido constitucional de ese derecho. Por lo expresado, a juicio de este Tribunal, la limitación impuesta, en tanto ajustada a un plan regulador vigente, no violenta como se sugiere en el recurso el artículo 45 de la Constitución Política, en tanto ese plan regulador no desconstitucionalice la propiedad privada que se vea afectada por ese instrumento. A contrario sensu, si las limitaciones exceden los parámetros mínimos de razonabilidad y proporcionalidad, resultarían contrarias a la Constitución Política.".- IV).- Los artículos 15 y 19 de la Ley de Planificación Urbana por tanto no son inconstitucionales, ya que únicamente se limitan a reconocer la competencia de las municipalidades para planificar el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio mediante los reglamentos correspondientes, lo que no violenta los principios constitucionales invocados por el accionante: el de reserva de ley, pues siendo -como se dijo- la planificación urbana local una función inherente a las municipalidades en virtud de texto expreso de la Constitución, y estando fijados los límites del ejercicio de esa atribución en la Ley de Planificación Urbana, los Reglamentos o Planes Reguladores son desarrollo de esos principios; y los de propiedad y libre empresa, por cuanto no imponen en forma alguna restricciones a esos derechos, sino que simplemente otorgan la potestad de controlar la correcta utilización de los suelos y garantizar así un desarrollo racional y armónico tanto de los centros urbanos como de los comerciales, industriales, deportivos, etc. (ver además en el mismo sentido, las sentencias número 2153-93, de las nueve horas veintiún minutos del veintiuno de mayo y número 5305-93, de las diez horas seis minutos del veintidós de octubre, ambas de este año).-" Con fundamento en lo anterior, y en consonancia con la jurisprudencia citada, es que se reitera la tesis de que sigue siendo atribución exclusiva de los gobiernos municipales la competencia de la ordenación urbanística, y sólo de manera excepcional y residual, en ausencia de regulación dictada al efecto por las municipalidades, es que el 1NVU tiene asignada la tarea de proponer planes reguladores, pero a reserva de que sean previamente aprobados por el ente local; de manera que las disposiciones que al efecto dicte esta institución autónoma en lo que se refiere a planificación urbana, deben siempre considerarse transitorias, y en defecto del uso de las competencias municipales.

XV.ANÁLISIS DE LA INCONSTITUCIONALIDAD DEL TRANSITORIO II DE LA LEY DE PLANIFICACIÓN URBANA. Es en el Transitorio II de la Ley de Planificación Urbana, número 4240, de quince de noviembre de mil novecientos sesenta y ocho, y sus reformas, en que se dota al INVU de competencia para dictar disposiciones en materia urbanística en forma supletoria, siempre y cuando las municipalidades no hayan ejercido esa potestad; texto que, según su última reforma dada por Ley número 7015, de veintidós de julio de mil novecientos ochenta y cinco, dispone:

"El Instituto [Nacional de Vivienda y Urbanismo] dictará las normas de desarrollo relativas a las materias a que se refiere el artículo 21 de esta ley. Podrá, además, confeccionar los planes reguladores y delimitar los distritos urbanos y demás áreas sujetas a control urbanístico, en tanto las municipalidades no hubieren promulgado, en la respectiva materia, o parte de ella, sus propias disposiciones locales con ajuste a esta ley.

Los preceptos y reglamentos que dicte el Instituto regirán en los territorios jurisdiccionales, o en la parte de ellos que las normas señalen, una vez cumplidos los siguientes requisitos:

Publicación previa del proyecto en el Diario Oficial, con fijación de la fecha y lugar donde se celebrará una audiencia pública para conocer de las observaciones verbales o escritas que tengan a bien formular los vecinos interesados o los gremios profesionales. El señalamiento deberá hacerse con no menos de quince días hábiles de antelación.

Será obligatorio conocer el pronunciamiento del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos de Costa Rica, sobre las observaciones presentadas por los interesados en la audiencia pública, a efecto de que esas observaciones sean tomadas en cuenta para incorporarlas al texto de las normas, si proceden, o para eliminar aquellos aspectos objetados, si a criterio del mismo Colegio tienen sustento técnico.

Publicación en La Gaceta del nuevo texto aprobado y del aviso sobre lo acordado por la Junta Directiva del Instituto, con indicación de la fecha a partir de la cual se harán exigibles las correspondientes regulaciones.

Igualmente serán observados los requisitos anteriores cuando se trate de modificar, suspender o derogar, total o parcialmente el referido plan regulador o cualquiera de sus reglamentos".

Sin embargo, el texto transcrito fue aprobado mediante el procedimiento establecido en la Constitución Política para aprobar los Presupuestos Ordinarios y Extraordinarios de la República, por cuanto la Ley 7015 es ley de Modificación del Presupuesto Ordinario para la República para el Período Fiscal de mil novecientos ochenta y cinco; procedimiento que en reiteradas ocasiones (entre otras, sentencias número 0121-89, 1262-90, 0484-94,2664-94, 6789-95), esta Sala ya ha determinado es contrario a las normas constitucionales que se refieren a la competencia de la Asamblea Legislativa para dictar, reformar o derogar las leyes que conforman nuestro ordenamiento jurídico y a las que otorgan competencia para dictar los presupuestos ordinarios y extraordinarios de la República, es decir, a los artículos 121 incisos 1.) y 11.), 123 a 128 y 176 a 180 constitucionales, al contener disposiciones de materia ajena a la presupuestaria. En razón de lo anterior y sin entrar a juzgar sobre el fondo de la competencia otorgada y de la naturaleza transitoria de la norma, lo que procede es declarar la inconstitucionalidad de la norma en ese texto.

XVI.EFECTOS DE LA DECLARATORIA DE INCONSTITUCIONALIDAD. En virtud de lo anterior, es que dentro de las competencias que tiene asignada esta Sala, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 89 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se debe declarar, como se dijo, la inconstitucional el Transitorio II. de la Ley de Planificación Urbana, aprobado mediante artículo 115 de la Ley número 7015, que es Ley de Modificación del Presupuesto Ordinario para la República para el Período Fiscal de mil novecientos ochenta y cinco, de veintidós de julio de mil novecientos ochenta y cinco, ya que al no ser su contenido de carácter presupuestario, debió haber sido aprobada por los trámites legislativos fijados para la legislación ordinaria; declaratoria de inconstitucionalidad que se hace retroactiva a la fecha de entrada en vigencia, es decir, al veintinueve de noviembre de mil novecientos ochenta y cinco; de conformidad con lo dispuesto en el párrafo primero del artículo 91 la Ley que rige esta Jurisdicción, sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe. En virtud de tal declaratoria de inconstitucionalidad debe quedar vigente el texto dictado por Ley número 5900, de diecinueve de abril de mil novecientos setenta y seis, y que entró en vigencia el ocho de mayo de mil novecientos setenta y seis, el cual dice:

"El Instituto dictará las normas de desarrollo relativas a las materias a que se refiere el artículo 21 de esta Ley. Podrá además, confeccionar los planes reguladores y delimitar los distritos urbanos y demás áreas sujetas a control urbanístico, en tanto las municipalidades no hubieren promulgado en la respectiva materia, o parte de ella, sus propias disposiciones locales con ajuste a esta ley.

Los preceptos y reglamentos que dicte el Instituto regirán en los territorios jurisdiccionales o en la parte de ellos que las normas señalen, a partir de su publicación en el Diario Oficial".

De todo lo señalado, queda claro que la competencia del INVU en materia urbanística, en primer término se dirige a la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo Urbano, instrumento a través del cual, se fijan las políticas generales sobre el crecimiento y desarrollo de las áreas urbanas, y que es elaborado por la Dirección de Urbanismo y es propuesto por la Junta Directiva del Instituto; y en segundo lugar, como competencia residual, la facultad de dictar las normas urbanísticas -reglamentos y planes reguladores- en ausencia de normas urbanísticas dictadas por las respectivas municipalidades. Lo anterior encuentra su fundamento en el hecho de que negarle esta competencia a esta institución autónoma, implica crear un vacío en el ordenamiento jurídico que provoca un serio perjuicio en la seguridad jurídica nacional. Es el artículo 21 de la citada ley, la que define los reglamentos que el INVU puede dictar en materia urbanística, siempre en ausencia de los dictados por los gobiernos locales; éstos son:

" 1.) El de Zonificación, para usos de la tierra; 2.) El de Fraccionamiento y Urbanización, sobre división y habilitación urbana de terrenos; 3.) El de Mapa Oficial, que ha de tratar de la provisión y conservación de los espacios para vías públicas y aéreas comunales; 4. ) El de Renovación Urbana, relativo al mejoramiento o rehabilitación de áreas en proceso o en estado de deterioro; y 5.) El de Construcciones, en lo que concierne a las obras de edificación".” (ver en similar sentido las sentencias 4857-96 de las quince horas cuarenta y dos minutos del diecisiete de setiembre de mil novecientos noventa y seis y 4856-96 las quince horas treinta y nueve minutos del diecisiete de setiembre de mil novecientos noventa y seis, entre otras) IV.- Sobre la constitucionalidad de la norma impugnada. La norma impugnada regula lo relacionado con los retiros frontales de las propiedades del cantón de Escazú, y en el caso específico que impugna el accionante, lo dispuesto en el inciso f) del artículo 9.5 del Plan Regulador del Cantón, el cual otorga el permiso para construir portones con su respectiva estructura (columnas y alero) en la línea de propiedad, pero siempre y cuando sus hojas tengan más de un 80% de visibilidad hacia el interior de la propiedad. Sobre el particular, estima esta Sala que esta regulación, de conformidad con la argumentación expuesta, no resulta contraria al orden constitucional, ya que como se indicó en el precedente de cita, el propio artículo 45 de la Constitución Política establece la posibilidad de imponer limitaciones de interés social a la propiedad privada, siendo así que una medida o restricción como la impugnada, es de contenido eminentemente urbanístico, por lo cual se encuentra dentro de los parámetros constitucionales permitidos. Asimismo, debe considerarse que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la Constitución en lo atinente al derecho a la intimidad, es criterio de la Sala que la parte accionante no logra demostrar razón alguna por la cual estima que la norma impugnada violente lo dispuesto en dicho artículo constitucional, mientras que, de suyo, toda otra determinación sobre posibles vulneraciones al derecho a la intimidad por parte de terceras personas por las medidas que deban tomar los propietarios de los terrenos ubicados en el cantón de Escazú -como en el caso del accionante-, lejos de ser un conflicto de constitucionalidad en los términos dichos, sería una disconformidad de carácter legal para la cual el ordenamiento prevé vías concretas para su discusión, valoración y resolución.

V.- De tal manera, al tratarse la disposición impugnada de una limitación de interés social relacionado con las potestades de carácter urbanístico de la Municipalidad de Escazú, y encontrarse dentro de la esfera de acción permitida a la Municipalidad de Escazú y la propia Dirección de Urbanismo del INVU, lo que corresponde es declarar sin lugar esta acción de inconstitucionalidad.

Por tanto

Se declara sin lugar la acción.

Fernando Castillo V.

Presidente a.i.

Fernando Cruz C. Paul Rueda L.

Luis Fdo. Salazar A. José Paulino Hernández G.

Marta Esquivel R. Lucila Monge P.