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Res. 14031-2020 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 24/07/2020
OutcomeResultado
The Chamber denied the amparo because identifying a wetland on private land imposes a protective environmental restriction rather than an expropriation, SINAC’s notice merely alerted the municipality, and no suspension of the beneficiary’s permits was proven.La Sala rechazó el amparo porque la identificación de un humedal privado constituye una limitación ambiental protectora y no una expropiación, el oficio del SINAC solo alertó a la municipalidad y no se probó la suspensión de permisos de la amparada.
SummaryResumen
The Constitutional Chamber denied an amparo challenging SINAC’s identification of privately owned land near Laguna Pochotal as areas displaying wetland characteristics. It held that the technical classification and delineation of a wetland neither transfer ownership to the State nor amount to a de facto expropriation; instead, they impose a protective limitation grounded in Articles 45 and 50 of the Constitution. Legal protection applies even when a wetland has not been formally declared, is not part of a protected wildlife area, or lies on private property. SINAC’s notice did not instruct the Municipality of Garabito to reject building permits; it communicated environmental information that the local government had to assess before authorizing construction or earthmoving. The technical study also sought to determine whether the official mapping of Laguna Pochotal adequately protected the ecosystem. Because there was no evidence that the beneficiary’s permits or construction licenses had been suspended, the Chamber found no violation of her constitutional rights.La Sala Constitucional rechazó el amparo promovido contra el SINAC por la identificación de terrenos privados cercanos a la Laguna Pochotal como áreas con características de humedal. Determinó que la clasificación técnica y la delimitación de un humedal no trasladan la titularidad del inmueble al Estado ni constituyen una expropiación de hecho; representan una limitación protectora derivada de los artículos 45 y 50 de la Constitución. La protección jurídica existe aunque el humedal no haya sido declarado formalmente, no integre un área silvestre protegida o se encuentre en propiedad privada. El oficio del SINAC no ordenó a la Municipalidad de Garabito rechazar permisos, sino que comunicó información ambiental que debía valorarse antes de autorizar construcciones o movimientos de tierra. Además, el estudio técnico procuraba determinar si la cartografía oficial de la Laguna Pochotal era suficiente para proteger el ecosistema. Al no acreditarse la suspensión de permisos o licencias de la amparada, la Sala descartó la vulneración alegada.
Key excerptExtracto clave
It is therefore clear that the right to property recognized in Article 45 of the Constitution is limited by the right to a healthy and ecologically balanced environment and by the State’s duty of protection, defense, and conservation under Article 50 thereof, with wetlands falling within the categories that must be protected. Accordingly, although wetlands located on private property—as in the appellant’s case—cannot be administered by the State, they are nevertheless subject to a constitutionally based protective limitation, as stated in the precedents cited above. 3.- It is not true that, in notice SINAC-ACOPAC-RNVSOHOM-066-2019 dated October 22, 2019, SINAC authorities instructed the Municipality of Garabito to “take the appropriate measures to reject any application for a construction permit for works to be developed in the indicated area”; the purpose of the notice was to inform and warn about the identification of areas possessing wetland characteristics, information that must clearly be assessed by the local government before issuing any construction or earthmoving permit. 5.- Finally, there is no evidence establishing that the beneficiary’s construction permits or licenses were suspended. Accordingly, the proper course is to deny the appeal, as is hereby ordered.Por lo tanto es claro que al derecho de propiedad reconocido en el artículo 45 de la Constitución Política se ve limitado por el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y la obligación de protección, defensa y conservación que tiene el Estado, según lo dispone el artículo 50 ibídem, estando los humedales dentro de las categorías llamadas a ser protegidas. De manera que, los humedales que se ubiquen en propiedades privadas -tal es el caso del recurrente- si bien es cierto no pueden ser administrados por el Estado, lo cierto es que sobre ellos pesa una limitación protectora de carácter constitucional tal y como se indicó en los precedentes citados anteriormente. 3.- No es cierto que las autoridades del SINAC en el oficio SINAC-ACOPAC-RNVSOHOM-066-2019 de fecha 22 de octubre del 2019 le hayan indicado a la Municipalidad de Garabito que “dispusiera lo pertinente para que se rechazara cualquier solicitud de permiso constructivo para obras a desarrollar en el área señala”; el mensaje del oficio es informar y alertar sobre la identificación de áreas con características propias de los humedales, información que evidentemente debe ser valorada por el gobierno loca previo a la emisión de cualquier permiso de construcción o de movimiento de tierra. 5.- Finalmente, no existe prueba que permita acreditar que a la amparada se le suspendieran permisos o licencias constructivas. Así las cosas lo procedente es declara sin lugar el recurso como en efecto se dispone.
Pull quotesCitas destacadas
"Un humedal lo es, independientemente que haya sido declarado por el Estado o no."
"A wetland is a wetland regardless of whether or not it has been declared as such by the State."
Informe del SINAC
"Un humedal lo es, independientemente que haya sido declarado por el Estado o no."
Informe del SINAC
"Cabe reiterar que la clasificación y delimitación de un humedal o la misma existencia de este en una propiedad privada, representa una limitación legal al uso del terreno, y no una afectación a la titularidad del bien de dominio privado."
"It bears repeating that the classification and delineation of a wetland, or its mere existence on private property, constitutes a legal limitation on land use and does not affect title to the privately owned property."
Informe del SINAC
"Cabe reiterar que la clasificación y delimitación de un humedal o la misma existencia de este en una propiedad privada, representa una limitación legal al uso del terreno, y no una afectación a la titularidad del bien de dominio privado."
Informe del SINAC
"Ni la propiedad privada ni la concesión excluyen normas y protocolos de tutela preventiva a la que debe someterse toda propiedad privada en donde haya un humedal o el concesionario de un humedal."
"Neither private ownership nor a concession excludes the preventive-protection rules and protocols applicable to every private property containing a wetland or to a wetland concessionaire."
Considerando III
"Ni la propiedad privada ni la concesión excluyen normas y protocolos de tutela preventiva a la que debe someterse toda propiedad privada en donde haya un humedal o el concesionario de un humedal."
Considerando III
"Se declara sin lugar el recurso. El Magistrado Salazar Alvarado pone nota."
"The appeal is denied. Justice Salazar Alvarado files a separate note."
Por tanto
"Se declara sin lugar el recurso. El Magistrado Salazar Alvarado pone nota."
Por tanto
Full documentDocumento completo
Document Review *200125650007CO* Decision No. 2020014031 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at nine fifteen on veinticuatro de julio de dos mil veinte.
Amparo proceeding (recurso de amparo) filed by JORGE FERRANDINO ORIAS, identity card 0501050319, on behalf of MARÍA HELENA MARCAL DE SOUZA, passport FE262897, against the SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS DE CONSERVACIÓN (SINAC).
Facts:
In view of these conclusions, while preparing the regional wetlands inventory, as indicated in previous sections, SINAC ACOPAC identified a broader wetland ecosystem area at the site, which is currently pending inclusion in SNIT. It is important to note that the study conducted through report SINAC-ACOPAC-CUSB-PMC-114- 2016 was undertaken to determine whether Decreto Ejecutivo N° 34507-MINAE is technically sufficient to protect the ecosystem. That regulation officially adopts the cartographic survey (levantamiento Cartográfico) identifying the existing natural and artificial watercourses in the Humedal Laguna Pochotal sector and provides in Article 1: Article 1º-The cartographic survey conducted by the Departamento de Cartografía del Instituto Geográfico Nacional on 17 de diciembre del 2002, which identified the existing natural and artificial watercourses in the sector known as Humedal Laguna Pochotal, is hereby officially adopted.
The aforementioned lagoon is included on the Herradura map sheet, scale I: 50.000, published by the Instituto Geográfico Nacional. The same decree establishes the protection zone (zona de protección) for this lagoon in Article 3, as follows: Article 3º-In accordance with Article 33 of the Ley Forestal, the lagoon shall have a fifty-meter protection zone. Regarding SINAC’s authority to protect wetlands, SINAC’s powers under the Ley de Biodiversidad include the protection and conservation of the use of watersheds and water systems, which encompass wetlands. The legal basis for SINAC’s actions under the powers conferred by Article 22 of the Ley de Biodiversidad provides: The Sistema Nacional de Áreas de Conservación, hereinafter referred to as the System, is hereby created and shall have its own legal personality; it shall be an institutional management and coordination system, decentralized and participatory, integrating jurisdiction over forestry, wildlife, protected areas, and the Ministerio del Ambiente y Energía, for the purpose of establishing policies and planning and implementing processes aimed at achieving sustainability in the management of Costa Rica’s natural resources.
Accordingly, the Dirección General de Vida Silvestre, the Administración Forestal del Estado, and the Servicio de Parques Nacionales shall exercise their functions and powers as a single body through the administrative structure of the System, without prejudice to the purposes for which they were established. The System’s jurisdiction shall include the protection and conservation of the use of watersheds (cuencas hidrográficas) and water systems (sistemas hídricos). ON THE MERITS: It may be concluded from the arguments set forth above regarding the appellant’s claim that it has been shown that the Costa Rican administrative authorities have not violated the appellant’s constitutional rights; on the contrary, they have acted to ensure the conservation of wetlands (humedales), for the reasons detailed below: Article 50 of the Constitución Política establishes as a fundamental right of all inhabitants of the country the enjoyment of a healthy and ecologically sustainable environment in which to develop, as well as the duty to preserve it.
Article 2 of the Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 del 4 de octubre de 1995 provides, among its fundamental principles, that the environment is the common heritage of all inhabitants of the nation; that the State and private parties must participate in its sustainable conservation and use; and that these are matters of public utility and social interest. Under Ley de Aguas N° 276, del 27 de agosto de 1942, mangroves and estuaries were designated as State property, which legally places their administration under MINAE. Coastal lagoons and estuaries connected to the sea, naturally formed inland lakes connected to permanent watercourses, rivers and streams, and the beds or channels of all such bodies of water are in the public domain (dominio público) (artículos 1. II, 1.III, 1. IV, 3.II, 3.III, 69, párrafo 3°, 70, párrafo 1°, y 72 de la Ley de Aguas, No. 276 de 27 de agosto de 1942), as amended.
Decreto Ejecutivo N° 7210-A del 19 de julio de 1977 declares mangroves to be forest reserves (reservas forestales). Decreto N° 22550 publicado en La Gaceta N° 193 del 8 de octubre de 1993 declares them to be wetlands. Pursuant to artículo 3 de la Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional Especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas, Convención RAMSAR aprobada mediante Ley N° 7224 del 2 de abril de 1991, wetlands are multiple-use wilderness areas (áreas silvestres de uso múltiple) that must be administered in accordance with what are known as management plans (Planes de Manejo), in order to adopt appropriate measures to ensure respect for their ecological characteristics. Technical criteria. For this reason, Costa Rican and international law has emphasized that wetlands are unique ecosystems, often occurring along the edges of aquatic systems (freshwater or saltwater) or terrestrial systems (uplands).
Wetlands may be saturated with water throughout the year, during certain seasons, or during part of the day. In addition to swamps and marshes, wetlands include salt marshes, depressions in lowland areas, seagrass beds, flooded forests, and seasonally inundated sites. Some of these types of wetlands, such as seasonal wetlands that remain dry for most of the year, may not appear to be wetlands. Society’s interest in the proper management of natural ecosystems has grown steadily over recent decades. Although habitat preservation is crucial to environmental health, there has been increasing collective awareness of the importance of management through restoration, creation, and enhancement to recover ecosystems that have been degraded or destroyed. For these reasons, the Administration has been taking action to safeguard the natural resources of the site in question; accordingly, it is established that the appellants’ claims are without merit because the Administration acted in accordance with the law, pursuant to the powers assigned by law and in furtherance of the protections established by artículo 50 de nuestra Constitución Política.
It bears repeating that the classification and delineation of a wetland, or the mere existence of one on private property, constitutes a legal restriction on land use (uso del terreno), rather than an impairment of title to privately owned property. Finally, through resolución N.º 2020008460, contained in Exp: 20-005097-0007-CO, the Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, in San José, at nueve horas veinte minutos del ocho de mayo de dos mil veinte, granted an application for constitutional relief (recurso de amparo) filed by Walter Brenes Soto, ordering as follows: “Grettel Vega Arce, in her capacity as Directora Ejecutiva del SINAC; Carlos Manuel Rodríguez Echandi, in his capacity as Ministro de Ambiente y Energía; and Tobías Murillo Rodríguez, in his capacity as Alcalde de Garabito, or whoever may hold those offices in their stead, are ordered, within five days from service of this judgment, to rule on the petition submitted by the appellant on 18 de diciembre de 2019 and to provide him with the appropriate notice.” The petition submitted by Mr.
Brenes Soto sought “the complete suspension of all construction permits (permisos constructivos) that are pending resolution, under review, or subject to a proposed decision before the Municipalidad de Garabito, insofar as they concern projects located within the sectors associated with the area directly and indirectly affected by Laguna Pochotal, located on the Hoja Cartográfica Herradura Playa Hermosa. The technical and legal grounds requiring the immediate suspension of construction projects in the area affected by Laguna Pochotal are explained in detail in Oficio SINAC-ACOPAC-CUSB-PMC-114-2016.” Through the referenced ruling, the Sala Constitucional acknowledged the technical opinion issued by SINAC ACOPAC in the aforementioned official communication. It requests that the application be denied.
Magistrado Hernandez Gutierrez authored the opinion; and,
Whereas:
The appellant alleges that the protected party owns several properties located in Playa Hermosa de Jacó, Cantón de Garabito de la Provincia de Puntarenas. She states that, through oficio No. SINAC-ACOPAC-CUSB-PMC-114-2016, the respondent authority issued a technical report noting the presence of a possible wetland ecosystem (ecosistema de humedal) on lands surrounding Laguna Pochotal, in Playa Hermosa de Jacó. She explains that, in view of the foregoing, a complete delineation was recommended to establish its correct location. She states that on 22 de octubre de 2019, through documento n.° SINAC-ACOPAC-RNVSPHPM-066-2019, the director del Refugio de Vida Silvestre Punta Mala, Playa Hermosa de Jacó informed the Municipalidad de Garabito, SINAC, and Secretaría Técnica Nacional Ambiental of the contents of the report mentioned above so that each agency could adopt the measures necessary to protect the wetland.
She explains that, before notification of the aforementioned report, the municipal corporation and other agencies with jurisdiction issued construction permits for several projects on the lands in question. Nevertheless, she alleges that when the report was communicated, those authorities were required to suspend some of the authorized projects while construction was already underway, pursuant to administrative orders (prevenciones administrativas) issued for that purpose by the Fiscalía Agraria Ambiental, which so ordered on the basis of the information provided by the Área de Conservación Pacifico Central in informe No. SINAC-ACOPACCUSB-PMC- 114-2016. She recounts that since then, the Municipalidad de Garabito has systematically denied municipal permits requested to carry out construction work on properties owned by companies whose shares belong to the protected party, purportedly because they are located within a wetland known as Laguna Pochotal, as required by SINAC.
She maintains that, as of the filing of this application, none of those properties had been expropriated by the State for inclusion in the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado) or taken into State possession for environmental management in accordance with the conservation and use rules already enacted. She objects that no decree, law, or judicial decision ordering such action has been issued either.
The following facts are deemed duly established and relevant to the resolution of this matter, either because they have been proven or because the respondent failed to address them as ordered in the initial ruling:
To ensure the long-term permanence of this highly fragile ecosystem, the area must be monitored continuously so as to prevent it from sustaining any type of damage or drainage of its waters that would further impact it, or from being affected by other types of activities. 4. Use this technical study as a basis for the complete delineation of the ecosystem. 5. The delineation of the wetland must include sampling during the rainy and dry seasons in order to observe its dynamics. This will make it possible to identify permanent and intermittent bodies of water and to categorize in greater detail the soil drainage and flood-risk parameters. 6. Once the complete delineation of the site is available, it should serve as an input for the Plan Regulador of the canton of Garabito, thereby ensuring the protection and permanence of this ecosystem. 7. The corresponding authorities should take the measures necessary to fulfill the conservation objectives applicable to wetlands” (see electronic record).
From the report submitted by the respondent authority, which was given under oath with the legal consequences that this entails, it follows that, by means of official letter N° SINAC-ACOPAC-RNVSPHPM-066-2019, report SINAC-ACOPAC-CUSB-PMC-114-2016 was delivered to the Municipalidad de Garabito and duly received on 24 de octubre el 2019. It was established that report SINAC-ACOPAC-CUSB-PMC-114-2016 merely classifies the existing ecosystem in the study areas previously affected by legislative mandate; therefore, it simply verifies the ecosystem without taking into account issues concerning the registration of the land (tema registral de los terrenos). It was established that not all wetlands (humedales) form part of the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado, PNE), but only those located on public-domain property—since wetlands may exist on private property—although all wetlands are of public interest and are subject to a special legal protection regime (régimen jurídico especial de protección).
It was established that ACOPAC has a Regional Wetland Inventory (Inventario Regional de Humedales) that is in the process of being incorporated into the Sistema Nacional de Información territorial (SNIT), which details the areas that fieldwork identified as wetland ecosystems pursuant to Decreto Ejecutivo N° 35803-MINAE del 7 de enero de 2010, which defines the technical criteria for the identification, classification, and conservation of wetlands. It was verified that the study conducted through report SINAC-ACOPAC-CUSB-PMC-114-2016 was undertaken to determine whether Decreto Ejecutivo N° 34507-MINAE is technically sufficient to protect the ecosystem. That regulation formally adopts the cartographic survey (levantamiento cartográfico) identifying the natural and artificial watercourses (cauces naturales y artificiales) existing in the Humedal Laguna Pochotal sector and provides in Article 1: Article 1º—The cartographic survey conducted by the Departamento de Cartografía del Instituto Geográfico Nacional on 17 de diciembre del 2002 is hereby formally adopted; through that survey, the natural and artificial watercourses existing in the sector known as Humedal Laguna Pochotal were identified.
The aforementioned lagoon is included on the Herradura map sheet, scale I: 50.000, published by the Instituto Geográfico Nacional. Article 3 of this same Decree establishes the protection zone (zona de protección) for this lagoon as follows: Article 3º—In accordance with Article 33 of the Ley Forestal, the lagoon shall have a fifty-meter protection zone. It was established that, through official letter SINAC-ACOPAC-CUSB-PMC-114-2016 dated 24 de agosto del 2016, SINAC delivered the report concerning the findings from the visits conducted to determine whether Decreto Ejecutivo N°34507-MINAE is technically sufficient to protect the ecosystem involved, and issued the following recommendations: 1. Because the study site exhibits the characteristics (hydrophytic vegetation (vegetación hidrófila), hydric soils (suelos hídricos), and hydrologic conditions (condición hídrica)) described in Decreto Ejecutivo N°35803-MINAET, complete delineation (delimitación completa) of the ecosystem is recommended in order to determine its correct location, since this ecosystem is considered to extend farther. 2.
Although no protection zone applies to the wetland category under the legal system, a protection zone of 10 to 15 meters is technically recommended, along with the implementation of restoration measures (medidas de restauración) for wetlands whose biological characteristics are being affected. 3. To ensure the long-term permanence of this highly fragile ecosystem, the area must be monitored continuously so as to prevent it from suffering any type of damage or drainage of its waters, which would further impact it, or from being affected by other types of activities. 4. Use this technical study as a basis for the complete delineation of the ecosystem. 5. The wetland delineation must include sampling during the rainy and dry seasons in order to observe its dynamics. This will make it possible to identify permanent and intermittent bodies of water and to categorize in greater detail the soil’s drainage and flood-risk parameters. 6.
Once the site has been completely delineated, that delineation should serve as an input for the Plan Regulador of the cantón de Garabito, thereby ensuring the protection and permanence of this ecosystem. 7. The corresponding authorities should take the measures necessary to meet the conservation objectives applicable to wetlands.” It was established that, through official letter SINAC-ACOPAC-RNVSOHOM-066-2019 dated 22 de octubre del 2019, SINAC informed the Municipalidad de Garabito as follows: “I hereby extend my greetings and formally deliver report SINAC-ACOPAC-CUSB-PMC-114-2016, which details important information concerning work conducted by colleagues from the Área de Conservación Pacífico Central, identifying areas with characteristics specific to wetlands. I therefore consider that this information may be very useful and important to you when making decisions on whether to grant construction or earthworks (movimientos de tierra) permits.” Finally, it was established that, through official letter SINAC-ACOPAC-D-471-2020 dated 19 de junio del 2020, the Regional Director of SINAC informed the Coordinador de Servicios Ambientales y Municipales de la Municipalidad de Garabito as follows: “In response to the inquiry you submitted through official letter SAM-053-2020 concerning the procedure and documentation that led to the inclusion in the Sistema Nacional de Información Territorial (SNIT) of the properties represented in survey plans (planos) 6-761079-2002 and 6-752080-2001, you are advised that this inclusion is based on the terms of report SINAC-ACOPAC-CUSB-PMC-114-2016, which was communicated to that municipality through official letter SINAC-ACOPAC-RNVSPHP,-066-2019.
This technical opinion (criterio) was used as the basis for defining the wetland located on the properties identified by you, based on the fieldwork conducted by the professionals who prepared and signed that report.” Based on the foregoing, the appeal is inadmissible for the following reasons: 1.- The appellant’s claim shows that, although the party alleges a purported violation of Article 45 of the Constitución Política, what it actually seeks is for this Chamber to analyze the legality and technical-scientific validity of the report contained in official letter No. SINAC-ACOPAC-CUSB-PMC114-2016, so that, through this summary amparo proceeding (vía sumaria del amparo), a judgment would set aside the inclusion of the protected party’s properties in the SNIT environmental site, declaring that they do not form part of a wetland. Addressing the foregoing, however, would mean redirecting to the amparo proceeding a dispute that properly belongs within the realm of ordinary legality (legalidad ordinaria), since it is not for this Court to act as an appellate body in this matter and, by admitting evidence in the amparo proceeding, to review whether the relief sought is warranted under an adequate technical-scientific analysis of the case. 2.- As this Court has stated, all wetland ecosystems, regardless of who owns them, must be protected by the Administration. This Chamber so held, for example, in judgment number 2009-014288, issued at fifteen hours and nineteen minutes on nueve de setiembre del dos mil nueve, when it ruled as follows:
“IV.- On wetlands (humedales) and their environmental, cultural, and economic importance. This Chamber has addressed the significance and protection of these ecosystems in judgments 2001-12817 at 10:28 hours on 14 de diciembre del 2001 and 2007-6246 at 19:30 hours on 8 de mayo del 2007, among others, noting that wetlands are considered among the most productive ecosystems in the world. Under the Ramsar Convention, signed on 2 de febrero de 1971, a wetland is defined as: “Areas of marsh, fen, peatland, or water, whether natural or artificial, permanent or temporary, with water that is static or flowing, fresh, brackish, or salt, including areas of marine water whose depth at low tide does not exceed six meters.” In Costa Rica, Article 40 of the Ley Orgánica del Ambiente defines them as: “Ecosystems dependent on natural or artificial, permanent or temporary, lentic or lotic, fresh, brackish, or saline aquatic regimes, including marine areas extending to the outer limit of phanerogams or reefs or, in their absence, to a depth of six meters at low tide.” The importance of wetlands lies not only in biodiversity and ecological processes, but also in the supporting functions and essential products they provide to human communities in both the developing and industrialized world.
According to legal scholarship and scientific studies, the term wetlands encompasses a wide variety of ecosystems with very different characteristics; they may be classified into seven landscape units: estuaries, open coasts, floodplains, freshwater marshes, lakes, peatlands, and flooded forests; or as saltwater, freshwater, or artificial wetlands. Each consists of a series of physical, chemical, and biological components, such as soils, water, animal and plant species, and nutrients. Processes among and within these components enable a wetland to perform functions such as flood control and storm protection and to generate products such as wildlife, fisheries, and forest resources; they also purify water and stabilize the coastline. Not all characteristics are present in every wetland, and few perform all functions in the same manner. In addition, they possess highly valuable attributes, such as biological diversity and the uniqueness of cultural heritage.
It is the combination of these ecosystem functions, products, and attributes that makes wetlands important to society. By storing precipitation and releasing runoff uniformly, wetlands can reduce the destructive force of floods and rivers; consequently, conserving natural reservoirs may avoid the need to construct dams and reservoirs. Their vegetation can stabilize the coastline by reducing the energy of waves, currents, or other erosive forces, while plant roots hold bottom sediments in place, which can prevent both the erosion of valuable agricultural or inhabited land and damage to property. Wetlands that remove nutrients improve water quality and help prevent eutrophication, which may avoid the need to construct water-treatment systems. Moreover, many support dense populations of fish, livestock, or wildlife that feed in their nutrient-rich waters or on their substrate, or graze in their lush grasslands.
The hydrological, nutrient, and matter cycles and energy flows of wetlands can stabilize local climatic conditions, particularly precipitation and temperatures, thereby influencing agricultural activities and activities based on natural resources, as well as the stability of natural ecosystems and the wetland itself. They also contribute to recreation, fisheries, agricultural resources, and tourism, as well as to the direct use of the forest resources they generate in the form of a significant number of goods, ranging from firewood, construction timber, and bark among timber products, to resins and medicines, which are “secondary,” non-timber forest products. They are even important as genetic reserves for certain plant species—such as rice. For this reason, several international instruments address their protection, most notably the Convention on Wetlands, or Ramsar Convention, acceded to by our country pursuant to Ley No. 7224 on 9 de abril de 1991 and published in the Official Gazette, La Gaceta, on 8 de mayo del mismo año.
The Convention is an intergovernmental treaty that provides a framework for international cooperation to promote the conservation and wise use of wetlands. The Convention proclaims the duty of States to protect these ecosystems—not only in their own interests but also in the international interest—and therefore countries are required to develop national policies aimed at conserving these environments within their land-use policies; under the Convention, each member country must include at least one site on the List of Wetlands of International Importance. National legislation, in turn, implements that commitment in laws such as the Ley Orgánica del Ambiente, ley Nº 7554 de 28 de setiembre de 1995, Article 32 of which included wetlands among the various management categories for protected wildlife areas (áreas silvestres protegidas), which are administered by the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET)—with the cooperation of the municipalities—and declared both the areas and their conservation to be in the public interest.
V.On the “Convention on Wetlands of International Importance Especially as Waterfowl Habitat, or Ramsar Convention.” Costa Rica has signed numerous international instruments that protect our ecological wealth and that, domestically, constitute fully applicable legislation—and are directly judicially enforceable. The Chamber will closely analyze the provisions of the Ramsar Convention because it is an international instrument whose specific purpose is to protect wetlands, although, as the Procuraduría General de la República states, the international rules incorporated into our legal system that protect these ecosystems are extensive. The various obligations undertaken by the signatory countries include, as mentioned in the preceding recital (considerando), designating at least one wetland of international importance for inclusion on the List of Ramsar Sites, with selection based on its international significance from an ecological, botanical, zoological, limnological, or hydrological standpoint; thus, this commitment concerns the protection of specific sites (Article 2).
They also undertake obligations unrelated to specific sites, such as formulating and implementing their management plans so as to promote the wise use of wetlands within their territory (Article 3), and they further undertake to promote the conservation of wetlands and waterfowl by establishing nature reserves in wetlands, whether or not they are included on the “List” (Article 4). Lastly, the signatory countries undertake to coordinate their policies and regulations concerning the conservation of wetlands and their flora and fauna (Article 5). Thus, the parties establish a system for protecting wetlands, first through a list of wetlands of international importance (Ramsar Sites), and second by pursuing the wise use of all wetlands within their territory. The Convention does not define “wise use”; however, it establishes a Conference of the Parties empowered to formulate general or specific recommendations concerning the conservation, management, and wise use of wetlands and their flora and fauna, and to adopt other recommendations or resolutions to promote implementation of the Convention (Article 6).
The 3ª meeting of the Conference of the Contracting Parties defined the wise use of wetlands as “their sustainable use (uso sostenible) for the benefit of humankind in a manner compatible with maintaining the natural properties of the ecosystem”; sustainable use as “human use of a wetland in a manner that yields the greatest continuous benefit to present generations while maintaining its potential to meet the needs and aspirations of future generations”; and the natural properties of the ecosystem as “those physical, chemical, and biological components, such as soil, water, plants, animals, and nutrients, and the interactions among them” (Recommendation 3.3). Likewise, the “Guidelines for the Implementation of the Wise Use Concept of the Convention,” adopted by Recommendation 4.10., state that “The wise-use provisions apply to all wetlands and the systems supporting them within the territory of a Contracting Party, both those included on the List and all others.” According to the Secretariat of the Ramsar Convention, the National Wetland Policy should include the following objective: “To prevent further losses of the remaining wetlands and encourage the rehabilitation of the country’s wetlands, maintaining their integrity, conserving their genetic diversity, and ensuring that their enjoyment and economic use are sustainable.” And it should “encompass all types of wetlands.” It is therefore clear that, under the Ramsar Convention, every ecosystem meeting the characteristics of a wetland must be used wisely and sustainably in accordance with the terms defined by the Convention and the Conference of the Parties.
The Costa Rican legislature has understood it this way, as Article 40 of the Ley Orgánica del Ambiente, Article 2 of the Ley de Conservación de Vida Silvestre, and Article 2 inciso 18) of the Ley de Pesca y Acuacultura establish definitions of wetland consistent with the Ramsar Convention. In addition, every area or ecosystem meeting those conditions is subject to the legal regime (régimen) established in Articles 41, 43, 44 and 45 of the Ley Orgánica del Ambiente. This Tribunal so held in judgments N.5255-98 at 18:06 hours on 21 de julio de 1998, N.8492l-2004 at 8:41 hours on 6 de agosto del 2004, and N.12817-01 at 10:28 hours on 14 de diciembre del 2001, which stated, insofar as relevant:
“Now, although in this specific case MINAE certifies that the petitioner’s property is not located within a Protected Wildlife Area, according to the areas administered by MINAE, that in no way means that the wetland found there need not be protected. We must recall that the International Convention signed by our country, which establishes the obligation of the State Party to promote the conservation of wetlands and waterfowl by establishing nature reserves in wetlands, whether or not they are included on the “List,” and to provide appropriately for their management and care, is fully in force and applicable to the present case. “ As all participants in these proceedings emphasize, the term wetland (humedal) is contemplated in the Ley Orgánica del Ambiente in two dimensions: as an area or ecosystem (ecosistema), and as a management category (categoría de manejo) for protected wild areas (áreas silvestres protegidas).
In the first case, the term “wetland” is the name given to a particular ecosystem whose principal distinguishing feature is the presence of soil with special characteristics that allow water deposited in an area to be stored permanently or intermittently (but with a defined period of flooding or standing water), a condition that enables the adaptation of various species of flora and fauna that make it distinctive; this definition coincides with that of the Ramsar Convention. The principal basis for recognizing a wetland ecosystem lies in its ecological characteristics: a) soil type (hydric or hydromorphic soils), b) hydrophilic vegetation (plants adapted to flooded soils, which are anaerobic in most cases), c) fauna dependent upon this regime and ecosystem, and d) hydrological conditions (related to climate); however, it is classified according to its distinctive pattern based on the presence and distribution of the species found there.
In its second dimension, the term “wetland” is not associated with the aforementioned technical concept, but rather with the designation of Protected Wild Area as a management category under Article 32 of the Ley Orgánica del Ambiente. If the State wishes to declare a wetland ecosystem and its area of influence or buffer zone (zona de influencia o amortiguamiento) a Protected Wild Area, it must satisfy the requirements established in the Ley Orgánica del Ambiente, which authorizes the State to expropriate or pay for privately owned land. However, this does not mean disregarding the existence and protection of wetland ecosystems merely because they have not been declared Protected Wild Areas or because they are located on private property. Thus, by providing that wetlands must be created by executive decree, the challenged provision is contrary to the provisions of the Ramsar Convention, which require the protection of these valuable ecosystems, which provide countless environmental services (servicios ambientales) to society, regardless of whether they have been placed under a special management category by the governing authority for natural resources—which in some cases entails their expropriation—or are privately owned.
The obligation to use these ecosystems reasonably and rationally applies both to the State and to private parties; therefore, provisions such as the one challenged constitute an obstacle incompatible with the Costa Rican State’s fulfillment of the purposes of the Convention. Furthermore, Article 7 of the Constitución Política provides that public treaties, international agreements, and concordats duly approved by the Asamblea Legislativa shall have authority superior to that of statutes. According to the settled case law of this Court, this means that an internal statutory provision yields to a provision of a treaty or convention—a distinction in terminology that is immaterial for purposes of international law—(judgment Nº0588-94 of 18:00 hours on January 26, 1994). Accordingly, the words “creation and” in the final paragraph of Article 7 of the Ley de Conservación de Vida Silvestre are unconstitutional because they contravene Article 3 of the Ramsar Convention and Article 7 of the Constitución Política.
VI.Additionally, the constitutionality of the challenged provision must be analyzed in light of Article 50 of the Constitución Política, which expressly recognizes the right of all present and future inhabitants of this country to enjoy a healthy and ecologically balanced environment, in the following terms:
“Article 50.- The State shall seek the greatest well-being of all the country’s inhabitants by organizing and promoting production and the most appropriate distribution of wealth.
Every person has the right to a healthy and ecologically balanced environment. Accordingly, every person has standing to report acts that infringe that right and to seek reparation for the harm caused.
The State shall guarantee, defend, and preserve that right. The law shall determine the corresponding liabilities and penalties.” Several governing principles may be inferred from the aforementioned provision, including the principle that the State is responsible for safeguarding environmental rights, regarding which this Court has stated:
“the State is constituted as the guarantor of the protection and safeguarding of the environment and natural resources. It is under this provision, in relation to Articles 20, 69, and 89 of the Constitución Política, that the State’s responsibility to exercise a protective and governing function in this field arises, as provided by the constitutional provision under discussion, a function developed by environmental legislation. Thus, the constitutional mandate establishes the State’s duty to guarantee, defend, and preserve that right.” Judgment 6322-03 of 14:14 hours on July 3, 2003.
Furthermore, the State is under an obligation to act preventively, avoiding—through oversight and direct intervention—the commission of acts that harm the environment, and is subject to the corresponding and equally unavoidable prohibition against promoting its degradation. The foregoing requires not only recognition of the right to the environment, but also the use of all materially and legally valid means to protect it against any attacks to which it may be subjected. Because environmental harm is often irreparable, the Administration’s preventive oversight and the promptness of the measures it adopts directly affect the magnitude of the harm to the environment. For this reason, the precautionary principle (principio precautorio) has been recognized by the case law of this Chamber and accorded constitutional status, including in judgment N. 2219-99 of 15:18 hours on March 24, 1999. Particular emphasis should be placed on the principle of rational resource use, derived from Article 69 of the Constitution, which refers to the “rational use of natural resources.” In various decisions, this Chamber has established that environmental protection must be directed toward the appropriate and intelligent use of its elements and their natural, sociocultural, technological, and political relationships (sustainable development (desarrollo sostenible)), thereby safeguarding the heritage to which present and future generations are entitled.
Accordingly, the primary objective of the sustainable use and protection of the environment is that the production and use of technology yield not only economic gains but, above all, development and evolution favorable to the environment, natural resources, and human beings—that is, without causing harm or injury. From all the foregoing arises the State’s obligation to protect wetlands by ensuring the sustainable use of those natural resources; consequently, their alteration or elimination must be avoided at all costs. The challenged provision therefore also contravenes Articles 50 and 69 of the Constitución Política because, by providing that wetlands shall be created by Executive Decree, it excludes wetlands that have not been so created from the protection and preventive oversight intended to ensure their rational use for the benefit of present and future generations. Finally, Article 89 of the Constitución Política protects the scenic beauty of a natural site by providing:
“Among the cultural purposes of the Republic are: to protect natural beauty, preserve and develop the Nation’s historical and artistic heritage, and support private initiative for scientific and artistic progress.” The Chamber has held that protecting scenic beauty is a fundamental value of our Constitution, regardless of the rationale given for such protection, whether the site’s tourism value and the resulting economic potential of that industry, its purely aesthetic value, or simply the need to have places where people can enjoy beautiful natural scenery without the abrupt intrusion of an element that clashes sharply with the surroundings and distracts us from our rest (judgment 6324-03 of 8:30 hours on July 4, 2003). Wetlands are ecosystems of great scenic and aesthetic importance, a value recognized in the World Conservation Strategy, which states that “wetlands offer significant opportunities for tourism and recreation, including (...) birdwatching and nature photography.” In accordance with the constitutional provisions and principles identified above, this Court finds that the challenged provision, insofar as it requires wetlands to be created by executive decree, is inconsistent with the obligation to protect these ecosystems effectively and appropriately, as required by the Constitución Política.
The provision constitutes an obstacle to applying the protection regime established in other statutory provisions, such as those set forth in the Ley Orgánica del Ambiente, and is therefore inconsistent with the cited constitutional precepts that protect them. Accordingly, the final paragraph of Article 7 of the Ley de Conservación de Vida Silvestre is unconstitutional because it contravenes Articles 50, 69, and 89 of the Constitución Política.” Subsequently, in judgment number 2016-003855 of 16:10 hours on March 15, 2016, it ruled:
“V.- … In this regard, an important clarification should be made: Although not all wetlands form part of the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado, PNE), but only those located on public-domain property—since wetlands may exist on private property—all wetlands are of public interest and are subject to a special legal protection regime. Thus, regardless of their location (on public- or private-domain property), wetlands are of public interest. It is therefore clear that the only wetlands considered part of the State’s natural heritage are those located on public-domain property, irrespective of whether they have been recognized as protected wild areas. In other words, even if they have not been declared protected wild areas, wetlands located within public-domain property form part of the State’s natural heritage, subject to the exception described below. (…) The remaining wetlands that were not excepted from the provision in question may be granted under concession (concesión), but even so, they must be understood to remain subject to special legal protection.
This is because the issue extends beyond which wetlands may or may not be granted under concession to encompass the protection that the State is required to provide to all wetlands generally. Neither private ownership nor a concession excludes the rules and protocols of preventive protection to which every private property containing a wetland, or every wetland concessionaire, must be subject. As this Chamber has stated on previous occasions (see decision number 2014-01170), all wetlands—whether or not declared by the State, whether or not part of protected wild areas, and even those located on private property—must be protected. That protection consists not only of the requirement that, before a concession is granted, a prior environmental impact study (estudio de impacto ambiental, EsIA) be conducted in the case of marinas, and an Environmental Management Plan (Plan de Gestión Ambiental) be prepared in the case of docking facilities, but also, solely by way of example and without excluding other forms of protection established in other provisions, compliance with the provisions defining the prohibited conduct set forth in the Ley de Conservación de Vida Silvestre, namely:
-draining, drying, filling, or eliminating lakes, non-artificial lagoons, and other wetlands, whether or not declared as such, without prior authorization from SINAC (Article 98), -discharging wastewater, sewage, sludge, waste, or any pollutant into springs (manantiales), rivers, streams, permanent or intermittent creeks, lakes, lagoons, marshes and natural or artificial reservoirs, estuaries, peatlands, swamps, wetlands, fresh, brackish, or salt waters, their channels, or their respective protection areas (áreas de protección) (Article 128), -fishing in inland waters (aguas continentales)—rivers, creeks, and streams up to their mouths, lakes, lagoons, reservoirs, estuaries, and other wetlands—owned by the State, using explosives, spearguns, cast nets, seine nets, multiple-hook lines, trammel nets, or any other method that endangers the continuity of species; fishing in inland waters using poisons, lime, or pesticides; -harming populations of target fish species, incidentally caught species, and the ecosystems on which they depend to perform their biological functions, such as marine, marine-coastal, coral, and rocky ecosystems, mangroves, rivers, estuaries, river mouths, and seagrass beds; -extracting or destroying plants or their products, without authorization, in official protection areas or duly authorized private areas (Article 90) -encroachment upon wetlands and their protection areas, which is punishable even by criminal penalties (Article 58 of Ley Forestal).
Thus, regarding whether the challenged regulations effectively include—and therefore do not exclude—wetlands from the areas that may be granted under concession (concesión) for the construction of docks and marinas, the proceedings and inquiries conducted in this case file reveal three positions: the petitioners contend that, because wetlands are not expressly excluded, they are automatically understood to be eligible for concession; the Procuraduría General de la República considers that the provision excludes three types of wetlands from concession (mangroves, wetlands that are protected wildlife areas (áreas silvestres protegidas), and wetlands with coral ecosystems); and the President of the Comisión Interinstitucional de Marinas y Atracaderos Turísticos CIMAT considers that wetlands, although not expressly mentioned, are included within the exception for the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) referred to in the second paragraph of the article at issue.
In the opinion of this Chamber, the position of the PGR and CIMAT is correct, subject to certain corrections set forth below. Contrary to the petitioners’ interpretation, the challenged provision excludes three types of wetlands from eligibility for concession. The legislature did establish certain exceptions to the granting of concessions for specific types of wetlands, namely: mangrove wetlands, wetlands with coral ecosystems, and wetlands located within the State Natural Heritage, because they are public-domain property (bienes de dominio público), whether or not they have been declared protected wildlife areas—this is the correction to the position stated by the PGR and CIMAT. In that respect, no unconstitutionality is apparent. It is understood that the remaining wetlands, whether located on private property or eligible for concession because they are not excepted (wetlands that may be granted under concession by the various Municipalities or the Instituto Costarricense de Turismo, as in the case of wetlands within the marine system having a depth of up to six meters from the low-tide line), are likewise protected by legislation, because, prior to the concession, an environmental impact study (estudio de impacto ambiental, EsIA) is required for marinas, and an Environmental Management Plan (Plan de Gestión Ambiental) is required for docks.
Moreover, the types of activities that may be conducted in them are limited. Consequently, and in accordance with the foregoing, this Constitutional Chamber considers that Article 1 of Law number 7744 of 19 de diciembre de 1997 is not unconstitutional on the grounds stated (Emphasis not in the original).
Therefore, it is clear that the right to property recognized in Article 45 of the Constitución Política is limited by the right to a healthy and ecologically balanced environment and by the State’s obligation to protect, defend, and conserve it, as provided in Article 50 thereof, with wetlands falling within the categories requiring protection. Accordingly, although wetlands located on private property—as is the case of the petitioner—cannot be administered by the State, they are nevertheless subject to a protective restriction (limitación protectora) of a constitutional nature, as stated in the precedents cited above. 3.- It is not true that, in official letter SINAC-ACOPAC-RNVSOHOM-066-2019 dated 22 de octubre del 2019, the SINAC authorities instructed the Municipalidad de Garabito to “take the necessary measures to reject any application for a construction permit for works to be carried out in the designated area”; the purpose of the official letter was to provide notice of and alert it to the identification of areas exhibiting characteristics inherent to wetlands, information that the local government must clearly assess before issuing any construction or earthworks (movimiento de tierra) permit. 4.- Report SINAC-ACOPAC-CUSB-PMC-114-2016 was not prepared arbitrarily.
Contrary to the petitioner’s assertion, it was prepared to determine whether Decreto Ejecutivo N° 34507-MINAE is technically sufficient to protect the ecosystem; that provision formally adopts the Cartographic Survey identifying the natural and artificial watercourses existing in the Humedal Laguna Pochotal sector. 5.- Finally, there is no evidence establishing that any construction permits or licenses held by the protected party were suspended. Accordingly, the appeal for constitutional relief (recurso de amparo) must be dismissed, as is hereby ordered.
The undersigned clarifies that, although I refer environmental matters involving administrative action of any kind to the contentious-administrative jurisdiction (jurisdicción contencioso administrativa), I will not do so in matters involving possible impacts on wetlands due to construction works, because other rights are at stake, such as the rights to water, health, and enjoyment of a dignified quality of life, which may be affected by the circumstances described, since wetlands act as natural water filters.
The petitioner is hereby advised that, if any paper document, object, or evidence contained on any additional electronic, computer, magnetic, optical, telematic, or new-technology device was submitted, it must be retrieved from the court office within a maximum period of 30 business days from service of this judgment. Otherwise, any material not retrieved within that period shall be destroyed, pursuant to the “Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial,” approved by the Corte Plena at session No. 27-11 of 22 de agosto del 2011, Article XXVI, and published in Boletín Judicial No. 19 of 26 de enero del 2012, as well as the resolution approved by the Consejo Superior del Poder Judicial at session No. 43-12 held on 3 de mayo del 2012, Article LXXXI.
Therefore:
The appeal is dismissed. Justice Salazar Alvarado submits a separate note.
Fernando Castillo V.
Chief Justice Nancy Hernández L.
Luis Fdo. Salazar A.
Jorge Araya G.
Anamari Garro V.
Jose Paulino Hernández G.
Ana María Picado B.
*T673YYRYHB861* CASE FILE N° 20-012565-0007-CO Telephone numbers: 2549-1500 / 800-SALA-4TA (800-7252-482). Fax: 2295-3712 / 2549-1633. Website: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional. Address: (Sabana Sur, Calle Morenos, 100 mts. south of the Perpetuo Socorro church). Filing of matters concerning vulnerable groups: Edificio Corte Suprema de Justicia, San José, Distrito Catedral, Barrio González Lahmann, streets 19 and 21, avenues 8 and 6
Revisión del Documento *200125650007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas quince minutos del veinticuatro de julio de dos mil veinte .
Recurso de amparo presentado por JORGE FERRANDINO ORIAS, cédula de identidad 0501050319, a favor de MARÍA HELENA MARCAL DE SOUZA, pasaporte FE262897, contra el SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS DE CONSERVACIÓN (SINAC).
Resultando:
En razón de estas conclusiones en este informe durante la elaboración del inventario regional de humedales como se indica en apartados anteriores el SINAC ACOPAC realiza la identificación de una zona más amplia de ecosistemas de humedal en el sitio que en la actualidad se encuentra pendiente de incluir en el SNIT. Es importante indicar que el estudio realizado mediante informe SINAC-ACOPAC-CUSB-PMC-114- 2016, se realiza para conocer si técnicamente el Decreto Ejecutivo N° 34507-MINAE, resulta suficiente para la protección del ecosistema, norma mediante la cual se realiza la oficialización del levantamiento Cartográfico que identifica los Cauces Naturales y Artificiales existentes en el sector Humedal Laguna Pochotal que establece en su artículo 1: Artículo 1º-Se oficializa el levantamiento cartográfico realizado por el Departamento de Cartografía del Instituto Geográfico Nacional con fecha 17 de diciembre del 2002, mediante el cual identificaron los cauces naturales y artificiales existentes en el sector denominado Humedal Laguna Pochotal.
La citada laguna está incluida en la hoja cartográfica Herradura, escala I: 50.000, editada por el Instituto Geográfico Nacional. Este mismo decreto establece en su artículo 3 la zona de protección para esta laguna, a saber: Artículo 3º-De conformidad con el artículo 33 de la Ley Forestal la Laguna tendrá una zona de protección de cincuenta metros. Sobre las potestades del sinac en cuanto a la protección de los humedales, por competencias del SINAC dadas por la Ley de Biodiversidad, se encuentra consignada la protección y conservación del uso de cuencas hidrográficas y sistemas hídricos, donde son considerados los humedales. La legitimación de las actuaciones del SINAC desde las potestades del artículo 22 de la Ley de Biodiversidad, dispone que: Créase el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, en adelante denominado Sistema, que tendrá personería jurídica propia; será un sistema de gestión y coordinación institucional, desconcentrado y participativo, que integrará las competencias en materia forestal, vida silvestre, áreas protegidas y el Ministerio del Ambiente y Energía, con el fin de dictar políticas, planificar y ejecutar procesos dirigidos a lograr la sostenibilidad en el manejo de los recursos naturales de Costa Rica.
Conforme a lo anterior, la Dirección General de Vida Silvestre, la Administración Forestal del Estado y el Servicio de Parques Nacionales ejercerán sus funciones y competencias como una sola instancia, mediante la estructura administrativa del Sistema, sin perjuicio de los objetivos para los que fueron establecidos. Queda incluida como competencia del Sistema la protección y conservación del uso de cuencas hidrográficas y sistemas hídricos. SOBRE EL FONDO: Se puede concluir de los argumentos anteriormente expuestos con relación al alegato del recurrente queda demostrado que no es posible para las autoridades administrativas costarricenses dichos no ha violentado derechos Constitucionales de la recurrente al contrario al velar por la conservación de los humedales argumentos se detallan a continuación: El artículo 50 de la Constitución Política instituye como un derecho fundamental de todos los habitantes del país el disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente sostenible para desarrollarse, así como él deber de conservarlo.
El artículo 2 de la Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 del 4 de octubre de 1995, entre sus principios fundamentales dicta que el ambiente es patrimonio común de todos los habitantes de la nación y que el Estado y los particulares deben participar en su conservación y utilización sostenibles, que son de utilidad pública e interés social. Ley de Aguas N° 276, del 27 de agosto de 1942, los manglares y esteros se establecieron como propiedad del Estado, lo cual legalmente le da la administración de los mismos al MINAE. Las lagunas y esteros de las playas que se comuniquen con el mar, los lagos interiores de formación natural ligados a corrientes constantes, los ríos y arroyos, y los álveos o cauces de todos estos cuerpos de agua, son de dominio público (artículos 1. II, 1.III, 1. IV, 3.II, 3.III, 69, párrafo 3°, 70, párrafo 1°, y 72 de la Ley de Aguas, No. 276 de 27 de agosto de 1942) y sus reformas.
El Decreto Ejecutivo N° 7210-A del 19 de julio de 1977, declara los manglares como reservas forestales. En el Decreto N° 22550 publicado en La Gaceta N° 193 del 8 de octubre de 1993, se declaran humedales. De conformidad con él artículo 3 de la Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional Especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas, Convención RAMSAR aprobada mediante Ley N° 7224 del 2 de abril de 1991, los humedales son áreas silvestres de uso múltiple, que deben ser administrados conforme a lo que se denomina Planes de Manejo, a fin de adoptar las medidas adecuadas para hacer respetar las características ecológicas. técnicos. Es por lo anterior en la legislación costarricense e internacional ha recalcado que los humedales son ecosistemas únicos, los cuales ocurren a menudo a la orilla de sistemas acuáticos (agua, dulce o salada) o terrestres (tierras altas). Los humedales pueden estar saturados de agua durante todo el año, durante ciertas estaciones, o durante parte del día.
Además de ciénagas y pantanos, los humedales incluyen marismas, depresiones en zonas de llanura, pastos marinos, bosques inundados y sitios estancados estacionalmente. Algunos de estos tipos de humedales, tales como los humedales estacionales que permanecen secos por la mayor parte del año, pueden aparentar no ser humedales. El interés de la sociedad en el adecuado manejo de los ecosistemas naturales ha crecido a un ritmo constante durante las últimas décadas. Aunque la preservación de hábitat es clave para la salud ambiental, ha habido un incremento de conciencia colectiva sobre la importancia del manejo mediante la restauración, creación y mejoramiento para recuperar ecosistemas que han sido degradados o destruidos. Por tales razones la Administración ha venido realizando acciones en procura de salvaguardar los recursos naturales del sitio en cuestión, por lo que se constata que no llevan razón los recurrentes por cuanto la Administración procedió actuar a derecho, según las competencias asignadas por Ley y en protección a lo establecido por el artículo 50 de nuestra Constitución Política.
Cabe reiterar que la clasificación y delimitación de un humedal o la misma existencia de este en una propiedad privada, representa una limitación legal al uso del terreno, y no una afectación a la titularidad del bien de dominio privado. Finalmente, mediante resolución N.º 2020008460, contenida en el Exp: 20-005097-0007-CO, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en San José, a las nueve horas veinte minutos del ocho de mayo de dos mil veinte, declara con lugar un recurso de amparo interpuesto por Walter Brenes Soto, mediante el cual “Se le ordena a Grettel Vega Arce, en su condición de Directora Ejecutiva del SINAC, a Carlos Manuel Rodríguez Echandi, en su condición de Ministro de Ambiente y Energía y a Tobías Murillo Rodríguez, en su condición de Alcalde de Garabito, o a quienes en su lugar ocupen tales cargos, proceder en el término de cinco días, contado a partir de la notificación de la presente sentencia, a resolver la gestión planteada por el recurrente el 18 de diciembre de 2019 y a notificarle lo que corresponda.
Siendo la gestión planteada por el señor Brenes Soto, “la suspensión total de todos los permisos constructivos que se encuentren en pendientes de resolver o que se encuentren en análisis o con proyecto de resolución ante la Municipalidad de Garabito, esto en relación con aquellos proyectos que se encuentren dentro de los cuadrantes relacionados con la zona de incidencia directa e indirecta de la Laguna Pochotal, ubicado en la Hoja Cartográfica Herradura Playa Hermosa. Las razones técnicas y legales por las que debe ordenarse la suspensión inmediata de los proyectos constructivos en la zona de incidencia de la Laguna Pochotal se explica detalladamente en el Oficio SINAC-ACOPAC-CUSB-PMC-114-2016.” Con la resolución de referencia, se reconoce por la parte de la Sala Constitucional el criterio técnico emitido por el SINAC ACOPAC en el oficio supra citado. Solicita que se declare sin lugar el recurso.
Redacta el Magistrado Hernandez Gutierrez; y,
Considerando:
La recurrente alega que la amparada es la propietaria de varias fincas localizadas en Playa Hermosa de Jacó, Cantón de Garabito de la Provincia de Puntarenas. Señala que mediante oficio No. SINAC-ACOPAC-CUSB-PMC-114-2016, la autoridad accionada emitió un informe técnico a través del cual se advirtió la presencia de un posible ecosistema de humedal en los terrenos ubicados en los alrededores de la Laguna Pochotal, en Playa Hermosa de Jacó. Expone que en virtud de lo anterior se recomendó efectuar una delimitación completa para establecer su correcta ubicación. Menciona que el 22 de octubre de 2019, mediante el documento n.° SINAC-ACOPAC-RNVSPHPM-066-2019, el director del Refugio de Vida Silvestre Punta Mala, Playa Hermosa de Jacó, puso en conocimiento de la Municipalidad de Garabito, del SINAC y de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, el contenido del informe señalado líneas atrás, a fin de que cada dependencia adoptara las medidas necesarias para la protección del humedal.
Explica que de previo a la notificación del informe aludido, la citada corporación municipal y otras entidades con competencia, emitieron permisos de construcción para la edificación de varias obras en los terrenos en cuestión. No obstante, alega que cuando el citado informe fue comunicado, esas autoridades se vieron en la obligación de suspender, en plenas labores constructivas, algunos de los trabajos autorizados por prevenciones administrativas, emitidas al efecto por la Fiscalía Agraria Ambiental, quien así lo dispuso con base en lo informado por el Área de Conservación Pacifico Central en el informe No. SINAC-ACOPACCUSB-PMC- 114-2016. Relata que a partir de lo anterior, la Municipalidad de Garabito ha denegado sistemáticamente los permisos municipales solicitados para llevar a cabo obras constructivas en las fincas de las sociedades, cuyas acciones pertenecen a la tutelada, porque, supuestamente, están ubicados en un humedal denominado Laguna Pochotal, como consecuencia de lo exigido por el SINAC.
Sostiene que, a la fecha de interposición de este recurso, ninguna de esas propiedades ha sido expropiadas por el Estado para incluirlas dentro del patrimonio natural del Estado ni para tomar posesión de ellas para su manejo ambiental, acorde con las reglas de conservación y explotación ya decretadas. Cuestiona que tampoco se ha emitido decreto, ley o sentencia judicial que así lo haya dispuesto.
De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:
A fin de garantizar la permanencia de este ecosistema tan frágil en el tiempo, es necesario realizar un monitoreo constante del área de manera que con esto se puede evitar que este sufra algún tipo de daño o drenaje de sus aguas impactándolo aún más u otro tipo de actividades que pudieran afectarlo. 4. Utilizar este estudio técnico como base para la delimitación total del ecosistema. 5. La delimitación del humedal deberá tomar en cuenta muestreos en época lluviosa y seca, con el objetivo de poder observar la dinámica del mismo De esta manera se podrá determinar los cuerpos de aguas permanentes e intermitentes y poder categorizar a mayor detalle el parámetro de drenaje y riesgo de inundación del suelo. 6. En el momento que se cuente con la delimitación completa del sitio, que esta sea insumo para el Plan Regulador del cantón de Garabito. garantizando la protección y permanencia de este ecosistema. 7. Que las instancias correspondientes tomen las medidas necesarias para cumplir con los objetivos de conservación que corresponden a los humedales” (ver registro electrónico).
Del informe rendido por la autoridad recurrida el cual es dado bajo la solemnidad del juramento con las consecuencias legales que ello implica se desprende que mediante oficio N° SINAC-ACOPAC-RNVSPHPM-066-2019, se realizó entrega del informe SINAC-ACOPAC-CUSB-PMC-114-2016, a la Municipalidad de Garabito debidamente recibido en fecha 24 de octubre el 2019. Se constató que el informe SINAC-ACOPAC-CUSB-PMC-114-2016 lo que realiza es una clasificación del ecosistema existente en las áreas de estudio afectada por mandato legislativo de previo, por tanto, se realiza una realiza una mera constatación del ecosistema, dentro de las cuales no se toman en cuenta el tema registral de los terrenos. Quedó comprobado que no todos los humedales forman parte del patrimonio natural del Estado (PNE), sino sólo aquellos que están en bienes de dominio público -pues pueden existir humedales en propiedad privada- todos los humedales son de interés público y están sometidos a un régimen jurídico especial de protección.
Se comprobó que el ACOPAC cuenta con un Inventario Regional de Humedales que se encuentra en proceso de incorporación al Sistema Nacional de Información territorial (SNIT), en el que se detallan las áreas que mediante trabajo de campo se determinaron como ecosistemas de humedal según lo establecido en Decreto Ejecutivo N° 35803-MINAE del 7 de enero de 2010, en el que se definen los criterios técnicos para la identificación, clasificación y conservación de los Humedales. Quedó verificado que el estudio realizado mediante informe SINAC-ACOPAC-CUSB-PMC-114-2016, se realiza para conocer si técnicamente el Decreto Ejecutivo N° 34507-MINAE, resulta suficiente para la protección del ecosistema, norma mediante la cual se realiza la oficialización del levantamiento Cartográfico que identifica los Cauces Naturales y Artificiales existentes en el sector Humedal Laguna Pochotal que establece en su artículo 1: Artículo 1º-Se oficializa el levantamiento cartográfico realizado por el Departamento de Cartografía del Instituto Geográfico Nacional con fecha 17 de diciembre del 2002, mediante el cual identificaron los cauces naturales y artificiales existentes en el sector denominado Humedal Laguna Pochotal.
La citada laguna está incluida en la hoja cartográfica Herradura, escala I: 50.000, editada por el Instituto Geográfico Nacional. En este mismo Decreto establece en su artículo 3 la zona de protección para esta Laguna a saber: Artículo 3º-De conformidad con el artículo 33 de la Ley Forestal la Laguna tendrá una zona de protección de cincuenta metros. Quedó probado que mediante Oficio SINAC-ACOPAC-CUSB-PMC-114-2016 de fecha 24 de agosto del 2016 el SINAC entregó el informe referente a lo encontrado en las visitas realizadas para conocer si técnicamente el Decreto Ejecutivo N°34507-MINAE resulta suficiente para la protección del ecosistema involucrado y emitió las siguientes recomendaciones: 1. AI presentar el sitio de estudio las características (Vegetación hidrófila, suelos hídricos y condición hídrica) descritas por Decreto Ejecutivo N°35803-MINAET, se recomienda la delimitación completa del ecosistema. a fin de conocer la correcta ubicación del mismo. ya que se considera que este ecosistema va más allá. 2.
Aunque a la categoría de humedal no se le aplica una zona de protección, según el ordenamiento jurídico. técnicamente se recomienda una zona de protección de 10 a 15 metros, así como el establecimiento de medidas de restauración para aquellos humedales cuyas características biológicas estén siendo afectadas. 3. A fin de garantizar la permanencia de este ecosistema tan frágil en el tiempo, es necesario realizar un monitoreo constante del área de manera que con esto se puede evitar que este sufra algún tipo de daño o drenaje de sus aguas impactándolo aún más u otro tipo de actividades que pudieran afectarlo. 4. Utilizar este estudio técnico como base para la delimitación total del ecosistema. 5. La delimitación del humedal deberá tomar en cuenta muestreos en época lluviosa y seca, con el objetivo de poder observar la dinámica del mismo De esta manera se podrá determinar los cuerpos de aguas permanentes e intermitentes y poder categorizar a mayor detalle el parámetro de drenaje y riesgo de inundación del suelo. 6.
En el momento que se cuente con la delimitación completa del sitio, que esta sea insumo para el Plan Regulador del cantón de Garabito. garantizando la protección y permanencia de este ecosistema. 7. Que las instancias correspondientes tomen las medidas necesarias para cumplir con los objetivos de conservación que corresponden a los humedales”. Quedó comprobado que por oficio SINAC-ACOPAC-RNVSOHOM-066-2019 de fecha 22 de octubre del 2019 el SINAC le indicó a la Municipalidad de Garabito lo siguiente: “Por ese medio me permito saludarla y a la vez hacerle formal entrega del informe SINAC-ACOPAC-CUSB-PMC-114-2016 en el cual se detalla información importante concerniente a trabajos realizados por compañeros del Área de Conservación Pacífico Central, donde se identifica áreas con características propias de los humedales, por lo que dicha información considero que le puede ser muy útil e importante para tomar decisiones a la hora de otorgar permisos de construcción o bien de movimientos de tierra”.
Finalmente se acreditó que mediante oficio SINAC-ACOPAC-D-471-2020 de fecha 19 de junio del 2020 el Director Regional de SINAC le indicó al Coordinador de Servicios Ambientales y Municipales de la Municipalidad de Garabito lo siguiente: “Para atender la consulta planteada por usted mediante oficio SAM-053-2020 con respecto al procedimiento y documentación que originaron la inclusión en el Sistema Nacional de Información Territorial (SNIT) de los terrenos representados en los planos 6-761079-2002 y 6-752080-2001, se le indica que esta inclusión se sustenta en los términos del informe SINAC-ACOPAC-CUSB-PMC-114-2016, comunicado a ese municipio mediante oficio SINAC-ACOPAC-RNVSPHP,-066-2019. Este criterio se utilizó como base para definir el humedal ubicado en los terrenos por usted acotados, con base en el trabajo de campo elaborado por los profesionales que elaboraron y firmaron dicho informe”.
Partiendo de lo anterior el recurso deviene improcedente por las siguientes razones: 1.- De la pretensión del recurrente se puede constatar que, aún cuando la parte aduce una supuesta vulneración del artículo 45 de la Constitución Política, en realidad pretende que esta Sala analice la legalidad y procedencia técnico-científica del informe contenido en el Oficio No. SINAC-ACOPAC-CUSB-PMC114-2016, con el objeto de que, en esta vía sumaria del amparo, en sentencia se deje sin efecto la inclusión de los terrenos de la amparada en el sitio ambiental del SNIT, declarando que no forman parte de un humedal. Conocer de lo anterior, empero, significaría reconducir a la vía del amparo una discusión propia de la legalidad ordinaria, en el tanto no le corresponde a este Tribunal hacer las veces de alzada en la materia y, abriendo el amparo a pruebas, revisar si lo pedido es procedente de acuerdo con un adecuado análisis técnico científico del caso. 2.- Tal y como lo ha indicado este Tribunal, todos los ecosistemas de humedal, independientemente de quién sea su propietario, deben ser protegidos por la Administración. Así por ejemplo lo indicó esta Sala mediante sentencia número 2009-014288 de las quince horas y diecinueve minutos del nueve de setiembre del dos mil nueve cuando resolvió lo siguiente:
“ IV.- Sobre los humedales y su importancia ambiental, cultural y económica. Esta Sala se ha referido a la relevancia de estos ecosistemas y su protección, en las sentencias 2001-12817 de las 10:28 horas del 14 de diciembre del 2001 y 2007-6246 de las 19:30 horas del 8 de mayo del 2007, entre otras, señalando que los humedales son considerados de los ecosistemas más productivos del mundo. En la Convención de Ramsar, suscrita el 2 de febrero de 1971, el humedal es definido como: “Extensiones de marismas, pantanos, turberas o aguas de régimen natural o artificial, permanentes o temporales, estancadas o corrientes, dulces, salobres o saladas, incluyendo las extensiones de agua marina cuya profundidad en marea baja no exceda de seis metros”. En Costa Rica, la Ley Orgánica del Ambiente en el artículo 40, los ha definido como: “Ecosistemas con dependencia de regímenes acuáticos, naturales o artificiales, permanentes o temporales, lénticos o lóticos, dulces, salobres o salados, incluyendo extensiones marinas hasta el límite posterior de fanerógamas o arrecifes, o en su ausencia, hasta seis metros de profundidad en marea baja”.
La importancia de los humedales no lo es sólo en función de la biodiversidad y de las que se desarrollan a escala ecológica, sino porque proveen de funciones de apoyo y productos esenciales para las comunidades humanas en el mundo en desarrollo e industrializado. Según la doctrina y estudios científicos, el término humedales comprende una gran variedad de ecosistemas, con características muy distintas, se pueden clasificar en siete unidades paisajísticas: estuarios, costas abiertas, llanuras de inundación, pantanos de agua dulce, lagos, turberas y bosques de inundación; o en humedales de agua salada, de agua dulce o humedales artificiales. Cada uno está formado por una serie de componentes físicos, químicos y biológicos, tales como suelos, agua, especies de animales, vegetales y nutrimentos. Los procesos entre estos componentes y dentro de cada uno de ellos, permiten que el humedal desempeñe funciones, como el control de inundaciones y la protección contra tormentas, y que se generen productos, como la vida silvestre, pesquería y recursos forestales, purifican el agua y estabilizan la línea de la costa.
No todas las características están presentes en cada humedal, pocos desempeñan todas las funciones de la misma manera. Además, presentan atributos muy valiosos como la diversidad biológica y la singularidad del patrimonio cultural. Es la combinación de estas funciones, productos y atributos de los ecosistemas la que hace que los humedales sean importantes para la sociedad. Mediante el almacenamiento de las precipitaciones y la liberación uniforme de la escorrentía, los humedales pueden disminuir la embestida destructiva de las crecidas y los ríos, por lo que la conservación de los depósitos naturales puede evitar la construcción de presas y embalses. Su vegetación puede estabilizar la línea costera mediante la reducción de la energía de las olas, corrientes u otras fuerzas de erosión, al mismo tiempo que con las raíces de las plantas, sostiene los sedimentos del fondo en su lugar, lo que puede prevenir tanto la erosión de valiosas tierras agrícolas o habitadas, como el daño a la propiedad.
Los humedales que remueven nutrientes, mejoran la calidad del agua y ayudan a prevenir la eutrofización, lo que puede evitar la necesidad de construir sistemas de tratamiento del agua. Por otro lado, muchos sostienen la vida de densas poblaciones de peces, ganado o vida silvestre, que se alimentan de sus aguas ricas en nutrientes o de su sustrato, o bien comen en sus exuberantes pastizales. Los ciclos hidrológicos, de nutrientes y de materia, y los flujos de energía de los humedales, pueden estabilizar las condiciones climáticas locales, en particular, las precipitaciones y las temperaturas, lo que influye tanto en las actividades agrícolas como en aquellas basadas en los recursos naturales, como en la estabilidad de los ecosistemas naturales y en el mismo humedal. Coadyuvan además en la recreación, pesquerías, recurso agrícola y el turismo, así como en el aprovechamiento directo de los recursos forestales que generan en un importante número de bienes, que van desde leña, madera para la construcción y corteza, entre los productos maderables, hasta resinas y medicinas, que son productos forestales “secundarios” no maderables.
Son incluso importantes como reserva genética de ciertas especies vegetales –como el arroz-. Es por ello que varios instrumentos internacionales, entre los que destaca la Convención sobre los Humedales o Convención de Ramsar, suscrita por nuestro país según Ley No. 7224 el 9 de abril de 1991 y publicada en el Diario oficial la Gaceta el 8 de mayo del mismo año, se ocupan de su protección. La Convención es un tratado intergubernamental que ofrece un marco de referencia para la cooperación internacional en pro de la conservación y uso racional de los humedales. La Convención proclama el deber de los Estados de proteger –en aras no solamente de sus propios intereses, sino de intereses internacionales- estos ecosistemas, por lo que los países tienen la obligación de desarrollar políticas nacionales que tiendan a la conservación de estos ambientes en sus políticas del uso de la tierra y cada país miembro de acuerdo a la Convención, debe incluir por lo menos un sitio en la Lista de Humedales de Importancia Internacional.
Por su parte, nuestra legislación nacional desarrolla tal compromiso en algunas leyes como la Ley Orgánica del Ambiente, ley Nº 7554 de 28 de setiembre de 1995, la cual en el artículo 32, incluyó a los Humedales en las distintas categorías de manejo de las áreas silvestres protegidas, que están bajo la administración del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET) -con la colaboración de las municipalidades- y los declara de interés público, así como a su conservación.
V.Sobre la “Convención relativa a los Humedales de Importancia Internacional especialmente como Hábitat de aves acuáticas, o Convención de Ramsar ”. Costa Rica ha suscrito numerosos instrumentos internacionales que protegen nuestra riqueza ecológica y que en el fuero interno, son legislación plenamente aplicable -y de exigibilidad judicial directa-. La Sala analizará detenidamente las disposiciones de la Convención de Ramsar, por tratarse de un instrumento internacional cuyo fin específico es proteger los humedales, aunque tal y como enuncia la Procuraduría General de la República, la normativa internacional que ha sido integrada a nuestro ordenamiento, que protege estos ecosistemas es profusa. En cuanto a las obligaciones adquiridas por los países signatarios, que son de diversa índole, se encuentra como se mencionó en el considerando precedente, la designación de al menos un humedal de importancia internacional para ser incluido en la Lista de sitios Ramsar, cuya selección deberá basarse en su interés internacional desde el punto de vista ecológico, botánico, zoológico, limnológico o hidrológico, por lo que es un compromiso referido a la protección de sitios específicos (artículo 2).
Además se adquieren obligaciones no relacionadas con sitios específicos, como elaborar y aplicar sus planes de gestión de forma que favorezcan el uso racional de los humedales de su territorio (artículo 3) y además se obligan a fomentar la conservación de las zonas húmedas y de las aves acuáticas creando reservas naturales en los humedales, estén o no inscritos en la “Lista” (artículo 4). Por último, los países firmantes se obligan a coordinar sus políticas y regulaciones relativas a la conservación de los humedales, de su flora y de su fauna (artículo 5). Así, las partes instauran un sistema de protección de las zonas húmedas, en primer lugar a través de una lista de humedales de importancia internacional (sitios Ramsar), y en segundo lugar, procurando el uso racional de todos los humedales en su territorio. La Convención no define “uso racional”, sin embargo, establece una Conferencia de las Partes con competencia para formular recomendaciones generales o específicas, relativas a la conservación, gestión y uso racional de los humedales y de su flora y fauna, y adoptar otras recomendaciones o resoluciones para fomentar la aplicación de la Convención (artículo 6).
La 3ª reunión de la Conferencia de las Partes Contratantes definió el uso racional de los humedales como “su uso sostenible para beneficio de la humanidad de manera compatible con el mantenimiento de las propiedades naturales del ecosistema ”; el uso sostenible como "el uso de un humedal por los seres humanos de modo tal que produzca el mayor beneficio continuo para las generaciones presentes, manteniendo al mismo tiempo su potencial para satisfacer las necesidades y aspiraciones de las generaciones futuras" y las propiedades naturales del ecosistema como "aquellos componentes físicos, químicos y biológicos, tales como el suelo, el agua, las plantas, los animales y los nutrientes, y las interacciones entre ellos" (Recomendación 3.3). Asimismo, en los “Lineamientos para la Aplicación del Concepto de Uso Racional de la Convención”, adoptados por la Recomendación 4.10. se indica que “Las disposiciones sobre el uso racional se aplican a todos los humedales y a los sistemas que los sustentan dentro del territorio de una Parte Contratante, tanto los incluidos en la Lista, como todos los demás.” Según la Secretaría de la Convención de Ramsar, la Política Nacional de Humedales debe contemplar como objetivo: “Evitar nuevas pérdidas de los humedales que aún existan y alentar la rehabilitación de los humedales del país manteniendo su integridad, conservando su diversidad genética y velando por que su disfrute y aprovechamiento económico sean sostenibles.” Y debería “abarcar todos los tipos de humedales”.
Es claro entonces que según la Convención de Ramsar todo ecosistema que reúna las características de humedal, debe ser utilizado de forma racional y sostenible en los términos que la Convención y la Conferencia de las Partes han definido. El legislador costarricense así lo ha entendido, pues los artículos 40 de la Ley Orgánica del Ambiente, 2 de la Ley de Conservación de Vida Silvestre y 2 inciso 18) de la Ley de Pesca y Acuacultura han establecido definiciones de humedal coincidentes con la Convención de Ramsar. Además, todo espacio o ecosistema que reúna tales condiciones está sujeto al régimen establecido en los artículos 41, 43, 44 y 45 de la Ley Orgánica del Ambiente. En ese sentido lo ha resuelto este Tribunal en las sentencias N.5255-98 de las 18:06 horas del 21 de julio de 1998, N.8492l-2004 de las 8:41 horas del 6 de agosto del 2004, y N.12817-01 de las 10:28 horas del 14 de diciembre del 2001, que indicó, en lo que interesa
“Ahora bien, si en el caso en concreto el MINAE certifica que la propiedad del amparado no se encuentra dentro de un Área Silvestre Protegida, según las áreas administradas por éste, ello no implica en forma alguna que el humedal encontrado no deba ser protegido. Debemos recordar que el Convenio Internacional suscrito por nuestro país que establece la obligación del Estado Parte de fomentar la conservación de las zonas húmedas y de las aves acuáticas creando reservas naturales en los humedales, ya sea que estén o no en la “Lista” y de atender de manera adecuada su manejo y cuidado tiene plena vigencia para el presente caso. “ Tal y como resaltan todos los intervinientes en el presente proceso, el término humedal está contemplado en la Ley Orgánica del Ambiente en dos dimensiones: la de espacio o ecosistema y como categoría de manejo de las áreas silvestres protegidas. En el primer caso, el término “humedal” es el nombre con que se conoce a un determinado ecosistema cuya particularidad principal es la presencia de un suelo con características especiales que permiten que el agua depositada en un territorio se almacene de forma permanente o intermitente (pero con un periodo determinado de inundación o espejo de agua) y cuya condición permite la adaptación de variadas especies de flora y fauna que lo hacen especial, definición que coincide con la de la Convención de Ramsar.
El aspecto principal para el reconocimiento de un ecosistema de humedal radica en sus características ecológicas: a) tipo de suelo (suelos hídricos o hidromórficos), b) vegetación hidrófila (plantas adaptadas a suelos inundados, anaeróbicos en la mayoría de los casos), c) fauna dependiente de este régimen y ecosistema y, d) condición hídrica (relativo al clima), pero según la presencia y distribución de las especies presentes se clasifica de acuerdo a su patrón distintivo. En su segunda dimensión, el término “humedal” no está asociado al referido concepto técnico, sino a la figura de Área Silvestre Protegida como una categoría de manejo al amparo del artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente. Si el Estado tiene interés en declarar un ecosistema de humedal y su zona de influencia o amortiguamiento como Área Silvestre Protegida, debe cumplir los requisitos establecidos en la Ley Orgánica del Ambiente, facultando al Estado a expropiar o pagar los terrenos privados.
Sin embargo, ello no implica descartar la existencia y protección de los ecosistemas del humedal, solo porque no están declarados como Área Silvestre Protegida, o por estar en propiedad privada. Es por ello que la norma impugnada, al establecer que los humedales deben ser creados por decreto ejecutivo, resulta contraria a las disposiciones de la Convención de Ramsar, que obligan a la protección de estos valiosos ecosistemas, que brindan sinnúmero de servicios ambientales a la sociedad, ya sea que hayan sido sometidas a una categoría especial de manejo por el ente rector de los recursos naturales, lo que en algunos casos implica su expropiación o bien se trate de propiedad privada. La obligatoriedad de uso razonable y racional de estos ecosistemas atañe tanto al Estado como a los particulares, por lo que disposiciones como la impugnada constituyen un obstáculo incompatible con el cumplimiento de los fines de la Convención por parte del Estado Costarricense.
Por otra parte, el numeral 7 de la Constitución Política, según el cual los tratados públicos, los convenios internacionales y los concordatos debidamente aprobados por la Asamblea Legislativa, tendrán autoridad superior a las leyes, lo que significa, según la reiterada jurisprudencia de este Tribunal que, ante la norma de un tratado o convenio, -denominación que para efectos del derecho internacional es equivalente- cede la norma interna de rango legal (sentencia Nº0588-94 de las 18:00 horas del 26 de enero de 1994). Por ello las palabras "creación y" del párrafo último del artículo 7 de la Ley de Conservación de Vida Silvestre son inconstitucionales por contravenir el artículo 3 de la Convención de Ramsar y el numeral 7 de la Constitución Política.
VI.Adicionalmente, debe analizarse la constitucionalidad de la disposición cuestionada frente al artículo 50 de la Constitución Política, que reconoce expresamente el derecho de todos los habitantes presentes y futuros de este país, de disfrutar de un medio ambiente saludable y en perfecto equilibrio, en los siguientes términos:
"Artículo 50.- El Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza.
Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológiamente equilibrado. Por ello está legitimada para denunciar los actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del daño causado.
El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho. La ley determinará las responsabilidades y las sanciones correspondientes." De la norma referida se deducen varios principios rectores, entre los cuales se encuentra el de la tutela del derecho ambiental a cargo del Estado, sobre el cual ha indicado este Tribunal que:
“el Estado se constituye en el garante en la protección y tutela del medio ambiente y los recursos naturales. Es al tenor de esta disposición, en relación con los artículos 20, 69 y 89 de la Constitución Política, que nace la responsabilidad del Estado de ejercer una función tutelar y rectora en esta materia, según lo dispone la propia norma constitucional en comentario, función que desarrolla la normativa ambiental. Es así como el mandato constitucional establece el deber para el Estado de garantizar, defender y preservar ese derecho “Sentencia 6322-03 de las 14:14 horas del 3 de julio del 2003.
Además, el Estado se encuentra en la obligación actuar preventivamente evitando -a través de la fiscalización y la intervención directa- la realización de actos que lesionen el medio ambiente, y en la correlativa e igualmente ineludible prohibición de fomentar su degradación. Lo anterior obliga no apenas a reconocer el derecho al medio ambiente, sino además a utilizar todos los medios material y jurídicamente válidos para su protección contra los ataques de que pueda ser objeto. En virtud de que los daños al entorno suelen ser irreparables, la fiscalización preventiva de la administración y la celeridad de las medidas que adopte, incide directamente en la magnitud de la lesión al ambiente. En razón de lo anterior, el principio precautorio ha sido reconocido por la jurisprudencia de esta Sala, otorgándole rango constitucional, entre otras, en la sentencia N. 2219-99 de las 15:18 horas del 24 de marzo de 1999.
Interesa destacar el principio del uso racional de los recursos, derivado del artículo 69 constitucional, que se refiere al "uso racional de los recursos naturales". Esta Sala -en diversas resoluciones- ha establecido que la protección al ambiente debe encaminarse a la utilización adecuada e inteligente de sus elementos, y en sus relaciones naturales, socioculturales, tecnológicas y de orden político (desarrollo sostenible), para con ello salvaguardar el patrimonio al que tienen derecho las generaciones presentes y futuras. Por ello, el objetivo primordial del uso sostenible y protección del ambiente, es que a través de la producción y uso de la tecnología, se obtengan no sólo ganancias económicas, sino sobre todo un desarrollo y evolución favorable del medio ambiente y los recursos naturales con el ser humano, esto es, sin que se cause daño o perjuicio. De todo lo anterior se deriva la obligación del Estado de proteger los humedales, procurando el uso sostenible de tales recursos naturales, y por consiguiente su modificación o eliminación debe ser evitada a toda costa.
De manera que la norma impugnada también contraviene los artículos 50 y 69 de la Constitución Política, pues al establecer que los humedales serán creados por Decreto Ejecutivo, excluye a los que no lo han sido de la tutela y fiscalización preventiva que pretende su utilización racional en beneficio de las generaciones presentes y futuras. Finalmente, el artículo 89 de la Constitución Política, protege la belleza escénica de un sitio natural, en tanto establece que:
“Entre los fines culturales de la República están: proteger las bellezas naturales, conservar y desarrollar el patrimonio histórico y artístico de la Nación y apoyar la iniciativa privara para el progreso científico y artístico”.
La Sala ha señalado que la protección de las bellezas escénicas es un valor dogmático de nuestra Constitución, cualquiera que sea el fundamento que se le quiera dar a esa protección, ya sea por el valor turístico que tiene el sitio y consecuentemente por el potencial económico de esta industria; ya fuera por su mero valor estético o por la simple necesidad de tener lugares donde las personas podamos disfrutar de un paisaje bello y natural sin que la irrupción abrupta de un elemento que desentona fuertemente con el medio y nos distraiga de nuestro descanso (sentencia 6324-03 de las 8:30 horas del 4 de julio del 2003). Los humedales constituyen ecosistemas de alta importancia paisajística y estética, valor que es reconocido en la Estrategia Mundial de Conservación, que indica que “los humedales representan importantes posibilidades turísticas y recreativas, incluidas (...) la observación de aves y la fotografía de naturaleza.” De conformidad con las normas y principios constitucionales señalados, estima este Tribunal que la norma impugnada, en tanto exige la creación de los humedales por decreto ejecutivo, no es acorde con la obligación de tutelar eficaz y apropiadamente estos ecosistemas, según lo exige la Constitución Política.
La disposición constituye un obstáculo para la aplicación del régimen de protección vigente en otras disposiciones de rango legal, como las que establece la Ley Orgánica del Ambiente, lo que no es acorde con los preceptos constitucionales señalados que les brindan protección. Por ello, el párrafo último del artículo 7 de la Ley de Conservación de Vida Silvestre es inconstitucional por contravenir los artículos 50, 69 y 89 de la Constitución Política”.
Posteriormente mediante sentencia número 2016-003855 de las 16:10 horas del 15 de marzo del 2016 resolvió:
“V.- … En este sentido conviene realizar una precisión relevante: Aunque no todos los humedales forman parte del patrimonio natural del Estado (PNE), sino sólo aquellos que están en bienes de dominio público -pues pueden existir humedales en propiedad privada- todos los humedales son de interés público y están sometidos a un régimen jurídico especial de protección. Así que, independientemente de su ubicación (en bienes de dominio público o privado), los humedales son de interés público. Queda claro entonces que, los únicos humedales que se consideran parte del patrimonio natural del Estado son aquellos que se encuentran en bienes de dominio público, independiente de que hayan sido reconocidos como áreas silvestres protegidas. En otras palabras, pese a no ser declarados como áreas silvestres protegidas, los humedales que están dentro de bienes de dominio público, son parte del patrimonio natural del Estado, con la excepción que se dirá.
(…) Ahora bien, el resto de humedales que no fueron excepcionados de la norma en cuestión, pueden ser dados en concesión, pero aún así, debe entenderse que están sujetos a una protección jurídica especial. Ello por cuanto la cuestión va más allá de cuáles humedales pueden y cuáles no pueden ser dados en concesión, sino la protección que el Estado está obligado a darles a todos en general. Ni la propiedad privada ni la concesión excluyen normas y protocolos de tutela preventiva a la que debe someterse toda propiedad privada en donde haya un humedal o el concesionario de un humedal. Como ha dicho esta Sala en anteriores oportunidades (véase el voto número 2014-01170), todos los humedales, sean o no declarados por el Estado, formen parte o no de áreas silvestres protegidas, o aún los que están en propiedad privada, deben ser protegidos. Esa protección consiste, no sólo en la necesidad que, de previo a la concesión se requiere, para el caso de la marinas, la realización previa de un estudio de impacto ambiental (EsIA), y para el caso de los atracaderos un Plan de Gestión Ambiental.
Sino además, sólo a modo de ejemplo y sin excluir otro tipo de protección establecido en otras normas, acatar las disposiciones que definen las conductas prohibidas que establece la Ley de Conservación de Vida Silvestre, a saber:
-drenar, secar, rellenar o eliminar lagos, lagunas no artificiales y los demás humedales, declarados o no como tales sin previa autorización del SINAC (Artículo 98), -arrojar aguas servidas, aguas negras, lodos, desechos o cualquier sustancia contaminante en manantiales, ríos, quebradas, arroyos permanentes o no permanentes, lagos, lagunas, marismas y embalses naturales o artificiales, esteros, turberas, pantanos, humedales, aguas dulces, salobres o saladas, en sus cauces o en sus respectivas áreas de protección (Artículo 128), -pescar en aguas continentales -ríos, riachuelos y quebradas hasta su desembocadura, lagos, lagunas, embalses, esteros y demás humedales-, de propiedad nacional, empleando explosivos, arbaletas, atarrayas, chinchorros, líneas múltiples, trasmallo o cualquier otro método que ponga en peligro la continuidad de las especies; pescar en aguas continentales, empleando venenos, cal o plaguicidas; -dañar a las poblaciones de especies objetivo de la pesca, a las especies capturadas incidentalmente y a los ecosistemas de los cuales estas dependen para llevar a cabo sus funciones biológicas, como ecosistemas marinos, marino costeros, coralinos, rocosos, manglares, ríos, esteros, estuarios y bancos de pastos; -extraer o destruir, sin autorización, las plantas o sus productos en áreas oficiales de protección o en áreas privadas debidamente autorizadas (Artículo 90) -la invasión de humedales y sus áreas de protección, sancionando incluso penalmente (artículo 58 de Ley Forestal).
Así entonces, respecto de si la normativa cuestionada efectivamente incluye, y por lo tanto, no excluye, a los humedales de las áreas que se pueden dar en concesión para la construcción de atracaderos y marinas, de las diligencias e indagaciones realizadas en este expediente se observan tres posiciones: los accionantes consideran que al no estar excluidos expresamente los humedales, automáticamente se entiende que sí se pueden dar en concesión; la Procuraduría General de la República considera que existen 3 tipos de humedales que la norma excluye de dar en concesión (manglares, humedales que sean áreas silvestres protegidas y humedales con ecosistemas coralinos); y la Presidenta de la Comisión Interinstitucional de Marinas y Atracaderos Turísticos CIMAT considera que los Humedales, aunque no se indican expresamente, sí están incluidos dentro de la excepción del Patrimonio Natural del Estado a que hace referencia el segundo párrafo del artículo en cuestión.
Para esta Sala, la posición de la PGR y del CIMAT, es la correcta, aunque con ciertas correcciones que se dirán. La norma impugnada está excluyendo a tres tipos de humedales de poder ser dados en concesión, a diferencia de cómo lo interpretan los accionantes. El legislador sí procedió a realizar ciertas excepciones de concesión a unos tipos de humedales, a saber: humedales manglares, humedales con ecosistemas coralinos y humedales que estén dentro del Patrimonio Natural del Estado, por ser bienes de dominio público, hayan sido o no declarados áreas silvestres protegidas–esta es la corrección respecto de lo que indica la PGR y el CIMAT-. En ese sentido no se observa inconstitucionalidad alguna. Entendiéndose que, el resto de humedales, sean los que estén en propiedad privada, o aquellos que sí pueden ser dados en concesión por no estar excepcionados (humedales que sí pueden ser concesionados por las distintas Municipalidades o el Instituto Costarricense de Turismo, como es el caso del humedal del sistema marino cuya profundidad es hasta seis metros a partir de la bajamar) están igualmente protegidos por la legislación, pues no sólo de previo a la concesión se requiere de un estudio de impacto ambiental (EsIA), para el caso de las marinas, y para el caso de los atracaderos, un Plan de Gestión Ambiental.
Sino además, el tipo de actividades que se pueden desarrollar en ellos, son limitadas. En consecuencia, y de conformidad con lo dicho, esta Sala Constitucional considera que el artículo 1 de la Ley número 7744 de 19 de diciembre de 1997 no es inconstitucional en los términos dichos (El resaltado no corresponde al original).
Por lo tanto es claro que al derecho de propiedad reconocido en el artículo 45 de la Constitución Política se ve limitado por el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y la obligación de protección, defensa y conservación que tiene el Estado, según lo dispone el artículo 50 ibídem, estando los humedales dentro de las categorías llamadas a ser protegidas. De manera que, los humedales que se ubiquen en propiedades privadas -tal es el caso del recurrente- si bien es cierto no pueden ser administrados por el Estado, lo cierto es que sobre ellos pesa una limitación protectora de carácter constitucional tal y como se indicó en los precedentes citados anteriormente. 3.- No es cierto que las autoridades del SINAC en el oficio SINAC-ACOPAC-RNVSOHOM-066-2019 de fecha 22 de octubre del 2019 le hayan indicado a la Municipalidad de Garabito que “dispusiera lo pertinente para que se rechazara cualquier solicitud de permiso constructivo para obras a desarrollar en el área señala”; el mensaje del oficio es informar y alertar sobre la identificación de áreas con características propias de los humedales, información que evidentemente debe ser valorada por el gobierno loca previo a la emisión de cualquier permiso de construcción o de movimiento de tierra. 4.- El informe SINAC-ACOPAC-CUSB-PMC-114-2016 no se realizó antojadizamente.
Contrario a lo que afirma el recurrente se hizo para conocer si técnicamente el Decreto Ejecutivo N° 34507-MINAE, resulta suficiente para la protección del ecosistema, norma mediante la cual se realiza la oficialización del levantamiento Cartográfico que identifica los Cauces Naturales y Artificiales existentes en el sector Humedal Laguna Pochotal. 5.- Finalmente, no existe prueba que permita acreditar que a la amparada se le suspendieran permisos o licencias constructivas. Así las cosas lo procedente es declara sin lugar el recurso como en efecto se dispone.
El suscrito aclara que si bien los asuntos ambientales, cuando hay intervención administrativa de cualquier índole, los remito a la jurisdicción contencioso administrativa, es lo cierto que tratándose de asuntos por posible afectación de humedales debido a obras constructivas, no lo haré así, por cuanto, están en juego otros derechos, tales como el derecho al agua, la salud y gozar de un nivel digno de calidad de vida, que se pueden ver afectados por las circunstancias indicadas, ya que los humedales actúan como filtradores naturales de agua.
Se previene a la parte recurrente que, de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, deberá retirarlos del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el “Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial”, aprobado por la Corte Plena en sesión No. 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial No. 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión No. 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.
Por tanto:
Se declara sin lugar el recurso. El Magistrado Salazar Alvarado pone nota.
Fernando Castillo V.
Nancy Hernández L.
Luis Fdo. Salazar A.
Jorge Araya G.
Anamari Garro V.
Jose Paulino Hernández G.
Ana María Picado B.
*T673YYRYHB861*
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