Rejection of Challenge Concerning Wildlife ExhibitionsRechazo de impugnación sobre exhibición de fauna silvestre

CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at sixteen hours and four minutes on the seventeenth of June of two thousand twenty.

Action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) filed by ÁLVARO ALONSO AZOFEIFA DELGADO, identity card n.° 1-0786-0520, LUIS FERNANDO MORALES RODRÍGUEZ, identity card n.° 1-0622-0779, POMPILIO CAMPOS CHINCHILLA, identity card n.° 1-1237-0033, SERGIO ARGUEDAS CHAVES, identity card n.° 4-0141-0665, and VÍCTOR MANUEL OREAMUNO NIÑO, identity card n.° 1-1325-0884; challenging Articles 84 and 189 of Executive Decree n.° 40548-MINAE of July 12, 2017, entitled “Regulations to Ley de Conservación de la Vida Silvestre N° 7317.” Background:

1. 1In a filing received by the Office of the Clerk of the Chamber at 8:11 hours on March 1, 2018, the petitioners filed an action of unconstitutionality challenging Articles 84 and 189 of Executive Decree n.° 40548-MINAE of July 12, 2017, entitled “Regulations to Ley de Conservación de la Vida Silvestre N° 7317.” They allege that Article 84 lists the wildlife management facilities (sitios de manejo de fauna silvestre) that SINAC may authorize; however, it omitted the exhibition category, even though that category is expressly recognized as a valid wildlife management facility in the Ley de Conservación de la Vida Silvestre. They assert that Article 52 of those Regulations indicates that exhibitions are indeed management facilities separate from zoos, aquariums, wildlife breeding facilities (zoocriadores), and other management facilities, insofar as it provides for the possibility of mobile or traveling exhibitions.They add that the previous Regulations contained no prohibition against treating wildlife exhibitions as a category of management facility, and that no provision of the Ley de Conservación de la Vida Silvestre supports such an omission. They state that Article 189, for its part, regulates the importation of wildlife species included in the CITES Appendices for management facilities; however, it fails to specify that such animals may be imported for management facilities in the “exhibition” category. They contend that the failure to recognize exhibitions as management facilities, and their resulting inability to import animals for exhibition as zoos and wildlife breeding facilities may do, contradicts the Ley de Conservación de la Vida Silvestre and, consequently, the hierarchy of laws (jerarquía de las normas). They consider the foregoing unconstitutional because it severely limits, without any legal or technical basis, the possibility of more effective and beneficial environmental education, thereby violating the constitutional rights to a healthy and ecologically balanced environment and to education.They state that this action is brought to protect the environment, specifically the optimal conservation of wildlife through environmental education. They argue that Articles 50 and 89 of the Political Constitution recognize the importance of environmental education for the effective protection of the environment. They add that environmental education is fundamental to Costa Rican environmental law, as reflected in Articles 12 and 13 of the Ley Orgánica del Ambiente, Article 10 of the Ley de Biodiversidad, and Article 2 of the Ley de Conservación de la Vida Silvestre. They mention that Article 13 of the Convention on Biological Diversity recognizes the importance of environmental education. They contend that exhibitions constitute a category of wildlife management facility that is essential to providing appropriate environmental education. They allege that Article 2 of the Ley de Conservación de la Vida Silvestre establishes two different meanings of the term “exhibition”: on the one hand, it may be understood as a category of facility for the management and protection of wildlife and, on the other, as the purpose of a facility.They assert that exhibitions have historically been permitted as a category of management facility (SINAC has recognized that exhibitions involving structures smaller than three hundred square meters do not require an environmental impact assessment (Evaluación de Impacto Ambiental), and it has also granted operating permits to management facilities in the exhibition category). They note that Colegio de Biólogos, in official letter CBCR-JD-048-2017 of April 7, 2017, recognized that exhibitions do constitute a category of wildlife management facility and condemned SINAC’s decision not to renew them, considering it a violation of the principles of legality and reasonableness, as well as acquired rights (derechos adquiridos). They argue that excluding wildlife exhibitions from the management facilities that SINAC may authorize adversely affects the quality of environmental education because the other categories cannot provide the same benefits.By way of example, they explain that professionals and workers in the field of wildlife management are commonly trained through live-wildlife exhibitions because only there are they allowed direct contact with a live animal and can learn to handle it properly; likewise, exhibiting live wild animals is one of the most important ways in which children and young people in the national education system can receive quality environmental education. They add that it is common practice for primary and secondary schools to host mobile exhibitions of live wildlife, because this enables young people to understand from an early age the importance of caring for the environment and animals, since only through such encounters can the bonds of human empathy toward animals that are necessary for environmental awareness among the population be formed. They add that the prohibition on importing species for exhibitions adversely affects the acquisition of wildlife for the performance of their activities.They assert that the prohibitions contained in the challenged Articles have no basis in the Ley de Conservación de Vida Silvestre, meaning that the Regulations are more restrictive than the statute and thus violate the principle of hierarchy of laws, particularly because a higher-ranking provision establishes exhibitions as a management facility. They partially cite Chamber decision 243-93. They consider Article 140 of the Constitution to have been violated because the Executive Branch exceeded its regulatory authority (potestad reglamentaria) by establishing prohibitions and restrictions that have no statutory basis. They state that the challenged provisions, by excluding wildlife exhibitions, hinder the effective provision of environmental education without any legal or technical basis, in violation of the rights to education and to a healthy and ecologically balanced environment. They request that Articles 84 and 189 be declared unconstitutional: Article 84 because it excludes wildlife exhibitions as a category of management facility that SINAC may authorize, and Article 189 because it arbitrarily excludes wildlife exhibitions from the possibility of importing animals included in the CITES Appendices, even though other management facilities may do so.
2. 2By decision of the Presidency issued at 11:50 hours on March 5, 2018, the action of unconstitutionality challenging Articles 84 and 189 of Executive Decree n.° 40548-MINAE of July 12, 2017, entitled “Regulations to Ley de Conservación de la Vida Silvestre N° 7317,” was admitted for consideration. Accordingly, the Attorney General of the Republic and the Minister of Environment and Energy were granted a hearing (audiencia). It was further determined that the action was admissible because it satisfied the requirements set forth in Articles 73 through 79 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional and that the petitioners’ standing (legitimación) arose under paragraph 2 of Article 75 of that same body of law, insofar as the action was brought in defense of diffuse interests (intereses difusos) to safeguard the right to a healthy and ecologically balanced environment.
3. 3The public notices (edictos) referred to in the second paragraph of Article 81 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional were published in issues n.ºs 49, 50 and 51, dated February 15, 16 and 19, 2018, of the Boletín Judicial.
4. 4In a filing received by the Office of the Clerk of the Chamber at 13:48 hours on March 16, 2018, petitioner Luis Fernando Morales Rodríguez entered an appearance (se apersona). He states that the case is highly complex and therefore, pursuant to Article 10 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, requests an oral hearing (comparecencia oral).
5. 5In a filing received by the Office of the Clerk of the Chamber at 11:59 hours on March 19, 2018, Julio Alberto Jurado Fernández entered an appearance in his capacity as Attorney General of the Republic. He states that, before responding to the hearing granted in the decision issued at 11:50 hours on March 5, 2018, he requests that a complete copy of the initiating filing be sent to him, since the copy he received is missing pages 3 and 4.
6. 6In a filing received by the Office of the Clerk of the Chamber at 13:03 hours on April 4, 2018, David Solano Cantillano entered an appearance. He states that, in response to the instruction sent by email on April 2, 2018, he is submitting the complete action of unconstitutionality filed on March 1, 2018.
7. 7In a written submission added to the digital case file (expediente digital) at 17:49 hours on 5 de abril de 2018, Edgar Gutiérrez Espeleta appears in his capacity as Minister of Environment and Energy. He states that the claimants lack standing (legitimación) to file the action pursuant to the second paragraph of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, because they are not acting in defense of diffuse interests (intereses difusos). He points out that the claimants have a direct and personal interest, since they are commercially involved in regulated activities and, for that reason, should have resorted to contentious-administrative proceedings (vía contenciosa administrativa). He notes that the constitutional challenges (acciones de inconstitucionalidad) processed under case files 17-09667-0007-CO, 17-009672-0007-CO and 17-009669-0007-CO were admitted on the premise that diffuse interests were being defended, particularly the right to education and to a healthy and ecologically balanced environment; however, the claimants’ standing in the specific case must be analyzed.He partially cites decision n.° 17336-2016. He observes that the defense of diffuse interests constitutes an exception that enables the claimants to bring a direct action (acción directa). He provides a general account of how diffuse interests are understood in Costa Rican legal scholarship. He argues that the Chamber has also developed the theory of diffuse interests. He quotes an excerpt from judgment n.° 2693-2015. He states that the claimants are an identifiable group of persons with individual interests and specific cases that may be submitted to the Administration for assessment. He mentions that the claimants’ commercial and professional activities are: “1. Luis Fernando Morales Bermúdez is responsible for managing a traveling wildlife exhibition that may be hired for private events, under a valid permit issued by SINAC in the name of a third party. 2. Pompilio Campos Chinchilla, owner and manager (regente) of management sites (sitios de manejo).” He argues that the claimants have failed to demonstrate that they are actually defending diffuse interests and instead have a direct and individual interest in proceedings governed in some manner by the Ley de Conservación de la Vida Silvestre and its regulations.He asserts that, in similar cases, the Chamber has concluded that the requirements of the second paragraph of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional were not met; in this regard, he cites decisions n.os 17336-2016 and 1830-1999. He concludes that the claimants fail to meet the requirements for bringing a direct action. He states that Executive Decree n.º 40548-MINAE was published in Supplement to La Gaceta n.º194 of 9 de agosto de 2017, taking effect upon its publication. He points out that Article 84 regulates, pursuant to the Ley de Conservación de Vida Silvestre (LCVS), management sites authorized to manage public-domain property (bienes de dominio público), such as wildlife, within the national territory; this regulation includes the exhibition of wildlife within management sites (zoos or small-scale restricted-management breeding facilities (zoocriaderos artesanales de manejo restringido)).He observes that wildlife exhibition as a whole is addressed in the law; the activity was organized and classified in the regulations. He adds that, as part of the regulatory provisions, two categories of management sites were reserved for the exhibition of live wild animals: zoos and small-scale restricted-management breeding facilities. He states that these provisions are guided by technical criteria concerning the management of wildlife and its natural environments and behaviors, as well as by minimum animal-welfare and ethical rules that must govern—as determined by the Costa Rican State—the management and exhibition of living public-domain property with its own biological needs (thirst, temperature requirements, nocturnal or diurnal schedules, breeding and rearing seasons, diseases, molting, etc.) and emotions (pain, fear, anxiety, stress, etc.). He explains that, based on an analysis of the statutory definitions of these two management sites, it was technically determined that they are the only sites suitable for providing live wildlife specimens with minimum habitat and animal-welfare conditions, where they may be observed in enclosures designed with sufficient environmental features to permit the expression of their natural behaviors.He argues that this satisfies both human interests and animal welfare. He further states that the scope of the activities permitted for each category of management site is defined by the objectives established by law. He clarifies that the other management sites also retain the productive activities associated with their respective characteristics. He adds that the exhibition of taxidermied wildlife, products or by-products, and wild flora is permitted and regulated by the regulations. He maintains that the Administration has regulated and classified activities relating to the concept of exhibition contained in Article 2 of the Ley de Conservación de la Vida Silvestre, giving content to and clarifying that concept in relation to the law itself. He states that paragraph 2 of the LCVS defines “zoo” and “small-scale restricted-management breeding facility” as follows: “Zoo: a management site that keeps wildlife in captivity, whether or not for commercial purposes, under the direction of a team of professionals who guarantee appropriate living conditions in a manner that is appealing and educational to the public.Its principal objectives are the conservation, education, research and exhibition of wildlife in a scientific manner. Small-scale restricted-management breeding facility: a management site that breeds wildlife whose populations are not depleted or endangered. Its principal purposes are to supply breeding stock (plantel parental) to other breeding facilities, family consumption, environmental education and ecosystem restoration. Supervision shall be performed by the technical personnel of the corresponding conservation area.” He notes that the claimants do not demonstrate what harm the regulations cause to environmental education. He explains that the Administration has sufficient technical background evidence showing that animal welfare is compromised in many cases, including through the deterioration of environmental education that induces or encourages the desire to possess and “pet-ify” wildlife, as well as through a lack of knowledge regarding the proper technical management of activities inherent in the different categories of management sites defined by law and clearly differentiated according to their principal objectives.He cites paragraph 2 of the LCVS. He states that the law does not establish a management site called a mobile or traveling exhibition; instead, that concept refers to an activity dependent upon a management site and is not a category in itself. Moreover, a series of technical analyses supports the regulation allowing mobile exhibitions of taxidermied wild animals for educational purposes, rather than the use of live animals, which is an issue of legality. He points out that the foregoing does not conflict in any respect with constitutional provisions. He adds that the definition of “exhibition” does not follow the formula used by the legislature to define the other categories of management sites. He disputes the claim that the regulation contained in Article 52 of the regulations to the LCVS indicates that mobile or traveling exhibitions are a management site, noting that this is clarified in paragraph 50, which clearly provides that exhibitions involving live animals are an activity that may be conducted at zoos or small-scale restricted-management breeding facilities, based not only on the merely grammatical aspects of the provision but also on the scientific grounds supporting it.He denies that the former regulations contained any provision expressly authorizing mobile or traveling exhibitions as a management site. He argues that because wildlife is public-domain property, it may be disposed of only in the manner expressly established or authorized by the legal system. He maintains that the claimants insist on relying on legal principles governing private property, where the principle of freedom of contract (principio de autonomía de la voluntad) applies, but that those principles do not apply to wildlife. He states that the failure to establish mobile exhibitions of live wildlife as a management site is not an omission in the regulations; rather, legal and technical criteria support their exclusion from paragraph 84. He adds that the activity of exhibiting live wildlife must not be viewed as just any exhibition, much less governed as a simple profit-making activity serving an individual or private interest; it involves public-domain property that cannot cease to belong to the public domain, even by decision of the Executive Branch.He explains that Article 189 authorizes management sites established by law and permitted to conduct exhibitions, such as zoos, to import fauna listed in the CITES appendices. He states that exhibitions are not a management site and, furthermore, neither the law nor the regulations authorize the importation of internationally protected wildlife for an activity that could not meet the standards guaranteeing species conservation. He denies that the principle of hierarchy of legal norms (principio de jerarquía de las normas) is violated, because exhibition activities are permitted within the management sites authorized for that purpose (zoos and small-scale restricted-management breeding facilities). He adds that an exhibition is not itself a management site, but rather an activity that must be conducted within a management site. He asserts that scientific reasons and sound technical practice have prompted clarification of the regulations for the benefit of optimal species management.He argues that it is false and contrived to contend that the alleged omissions in the regulations restrict environmental education, since the use of wildlife for educational purposes is not being prohibited; rather, based on technical and legal criteria, the manner in which such activities must be conducted is prescribed so that in situ species conservation is genuinely strengthened and scientific-management standards for the protection, health and welfare of wildlife and people are met. He contends that Articles 84 and 189 of the executive decree at issue do not violate paragraph 50 of the Political Constitution, for the following reasons: “The challenged provisions regulate, through regulations, an activity involving a group of elements of biodiversity—wildlife—which, within its legal scope, includes both flora and fauna, broadly defined in legal terms because it encompasses both organisms and their parts, products and by-products.These assets have the particular characteristic of having been declared by law to be public-domain property and part of the national heritage in the case of fauna, and to be of public interest in the case of flora. The human activity being regulated is the ex situ exhibition of wildlife. To frame the issue more clearly, a legally delimited conceptualization is necessary. Exhibition is defined by the Ley de Conservación de Vida Silvestre as: ‘a display of wildlife open to the public, whether or not for commercial purposes, on a temporary or permanent, fixed, mobile or traveling basis.’”

In turn, the concept of wildlife (vida silvestre) is defined as: “the collection of organisms that live under natural conditions, temporarily or permanently, in the national territory, both continental and insular, in the territorial sea, inland waters, exclusive economic zone, and jurisdictional waters, and that do not require human care for their survival. Exotic organisms declared to be wild by their country of origin, organisms cultivated or bred and born in captivity from wild specimens, and their parts, products, and derivatives are considered wildlife and are regulated by law.” Both wild fauna and flora are therefore included as elements of biodiversity that may be included in an exhibition. However, not all wildlife is subject to the same regulations. The legislation gives special consideration to fauna and has thus declared wild fauna, its parts, products, and by-products to be public-domain property (bienes de dominio público) and part of the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado).

Its regulation is therefore also differentiated. Pursuant to the powers conferred on it by legislation, and within the framework for action established by the cited legislation, the Executive Branch has proceeded to regulate, through regulations, which elements of wild fauna may be used for exhibition purposes and under what conditions. This cannot be left to unrestricted private initiative because it concerns public-domain property and, although the law has granted the Executive Branch the enabling authority to permit the activity, this constitutes a power, never a duty, and for that reason it cannot have exhausted that authority. Accordingly, the Public Administration has decided to regulate the exhibition of these elements of biodiversity, which it has done through Articles 50, 51, and 52 of Decreto No. 40548-MINAE; I repeat, the purpose is to regulate it while seeking to protect the elements of biodiversity and, in the case of live fauna, which constitutes one of those elements, also ensuring that appropriate animal-welfare conditions are provided.

Articles 84 and 189 refer to management sites (sitios de manejo) authorized for the management of live wild fauna and to the importation of CITES species for possible exhibition. The argument advanced by the petitioners that an exhibition is a “management site” is incorrect. As we have explained throughout this document, an exhibition is an activity; according to the statutory definition, it is a “display of wildlife open to the public, whether or not for commercial purposes, temporarily or permanently, and whether fixed, mobile, or traveling.” A comprehensive interpretation of the regulations confirms that the concept and characteristics of an exhibition do not satisfy the minimum elements necessary to constitute a “management site.” This had to be clarified through regulations in order to define the scope and boundaries of the activity to be conducted under appropriate conditions of welfare and ethical treatment of living beings.

Article 2 of the LCVS establishes that: “Wildlife management site: a place or space that provides varying degrees of management and protection for wildlife. It includes the following categories: zoo, breeding facility (zoocriadero), rescue center, nursery, aquarium, botanical garden, herbarium, natural-history museums, germplasm bank, exhibitions, and other areas designated for ex situ management, whether or not for commercial purposes, with the objective of conservation, education, research, reproduction, reintroduction, restoration, and exhibition; domestic and ornamental gardens are excluded.” As can be seen, the law refers to exhibitions only at the definitional level and by way of example; it does not in any way exhaust the Executive Branch’s authority to regulate them by directing the conduct of activities toward fulfillment of the law’s objectives. A mobile exhibition of live wild fauna does not meet the conditions for classification as a management site because it neither has nor provides a place or space affording animals the various degrees of management and protection required, let alone addressing animal-welfare issues and the conditions necessary for them to engage in their natural and instinctive behaviors.

It is contrived and inconsistent with science and technical standards, as well as with proper legal interpretation, to attempt to create a management site from mere illustrative definitions that, at most, are provisions enabling the Executive Branch to exercise its regulatory authority, since the law has entrusted it with police power (poder de policía) over public-domain property. Expert opinion on ex situ conservation has always regarded the exhibition of live fauna as an activity aligned with the statutory objectives assigned to zoos.” It partially quotes Resolution No. 158-2014-VI of the Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda. It argues that the judgment of the Chamber, No. 2002-11429, issued at 9:14 a.m. on November 29, 2002, determined that, with respect to Article 50, the right to a healthy environment has broad content equivalent to the aspiration to improve the environment in which human beings live, such that it extends beyond natural-conservation criteria to encompass every sphere in which a person develops, whether familial, occupational, or the surrounding environment in which the person lives; whereas the right to an ecologically balanced environment is a narrower concept referring to an important part of the environment in which human beings develop—the balance that must exist between societal progress and the conservation of natural resources.

It contends that the Public Administration is aware of its obligation to make the changes and adopt the regulations necessary to give effect both to constitutional mandates and to legislative changes concerning wild fauna. It states that the constitutional concept of the environment entails the human obligation to protect fauna, an element of biodiversity that has also been declared public-domain property. It asserts that the limitations and restrictions on the sustainable use of this public-domain property derive from the law and the Constitution. It explains that the Chamber’s opinion in judgment No. 4620-2012 is clear in establishing the availability of constitutional protection (tutela constitucional) for wild fauna as an element of national biodiversity, for which purpose it cited Principles 2 and 4 of the Stockholm Declaration on the Human Environment. It states: “For Costa Rica, changes in that moral code of conduct toward respect for all forms of life, and primarily wild fauna, have been embodied in legislation through a popular-initiative law that also reformed the country’s moral and philosophical framework.

This reform eradicates sport hunting, tournaments involving live fauna, circus performances and traveling shows involving fauna, private possession of fauna, and the treatment as pets of beings born to be free in Costa Rica. It is a reform aimed at changing past practices involving the use and exploitation of fauna solely to satisfy individual human desires, in order to protect collective interests and the diffuse interests (intereses difusos) of future generations. Because wild fauna constitutes public-domain property, every activity involving it, even when the objective is environmental education, must be conducted in compliance with State regulations and the highest quality standards, as well as the best scientific and technical rules. It is the State’s duty to ensure compliance with those conditions; otherwise, the sustainable use of the resource could not be guaranteed. It is also important to note that some of the claimants have distorted the use of environmental education by invoking it to justify a profit-making business involving public-domain property.” It explains that it can see no way in which the regulations contained in Articles 84 and 189 of Executive Decree No. 40548-MiNAE violate the rights encompassed by the right to a healthy and ecologically balanced environment, because the activity that the petitioners seek to conduct is profit-making and does not form part of Costa Rican formal-education programs.

It argues that the articles do not restrict environmental education but instead organize and promote it by requiring programs to be developed in accordance with both legal and technical principles that genuinely support species conservation, so that they are not isolated processes lacking a defined program that place the welfare of wild fauna and the health or physical integrity of recipients at risk. It notes that environmental education is fundamental to the conservation of protected species and may be carried out with live fauna at management sites for which the LCVS establishes education as one of their objectives, such as zoos and small-scale breeding facilities with restricted management (zoocriaderos artesanales de manejo restringido). It states that, with respect to environmental education, the law provides for the possibility that certain categories of management sites may include it among the activities pertaining to the site’s objectives.

It recounts that environmental education in Costa Rica is carried out by the State through non-formal education programs designed, planned, and delivered or coordinated by the Sistema Nacional de Áreas de Conservación. It asserts that neither the institutional strategy nor the Pian Nacional de Desarrollo includes activities of this nature involving the handling of live animals. It maintains that science does not recommend this type of handling, for reasons of both animal welfare and biosecurity. It indicates that such practices are not only objectionable from a moral and ethical standpoint but are also prohibited by law; furthermore, they expose participants to risks of accidents or health problems caused by zoonoses. It notes that, in order to remain consistent with legislative changes, the trend is to eradicate commercial practices and practices intended for the public exhibition of living wild-fauna organisms that lack appropriate animal-welfare conditions and encourage their illegal possession by the public.

It states that, in accordance with the objectives assigned by law to each defined management site, exhibition is an activity reserved for zoos and small-scale breeding facilities with restricted management, because the Administration’s authority to impose regulations remains in force. It contends that the right to environmental education is not restricted, because environmental education concerning wildlife, its habitats, or biodiversity is not being eradicated; rather, it is being regulated to protect biodiversity. It considers that the opinions issued by the Colegio de Biólogos de Costa Rica are not binding on the State and asserts that members of that professional association are owners or managers (regentes) of commercial establishments with economic interests in this type of activity. Regarding the use of exhibitions to train workers or professionals in the field of wildlife management, it explains that no university has requested permission to conduct them for training purposes, because it is safer for both participants and wildlife if interested persons travel to a management site that has all the appropriate conditions.

It states that proximity to humans is behavior contrary to the nature of wild animals; therefore, any process involving direct contact with them must be performed or supervised by specialists and must be limited to activities in which such contact is required as the only means of acquiring knowledge; otherwise, the principles of animal welfare would be violated.

It cites the opinion of the Universidad Nacional dated 7 de enero de 2018: “The World Zoo and Aquarium Animal Welfare Strategy recommends that zoos and aquariums apply the simple welfare model known as the ‘Five Domains,’ thereby maintaining an ongoing commitment to animal welfare throughout all operations and for the animals in their care (Mellor et al 2015). According to the OIE Terrestrial Animal Health Code, ‘animal welfare means the physical and mental state of an animal in relation to the conditions in which it lives.’ The OIE principles on animal welfare also mention the widely known ‘Five Freedoms,’ or five domains, published in 1965 to describe the welfare rights of animals under human control: - freedom from hunger, thirst, and malnutrition; - freedom from fear and distress; - freedom from physical or thermal discomfort; - freedom from pain, injury, or disease; and - freedom to express normal patterns of behavior.

Mobile live-animal exhibitions (exhibiciones móviles de animales vivos, EMAV) are programs that transport nonhuman animals to different locations. The animals are confined and transported in containers or cages designed for this purpose. At each location, the animals are displayed in temporary cages or presentations, many of which are interactive and allow members of the public to touch and handle them (Sussman, 2017). EMAV resemble the earliest generations of 19th-century zoos, when zoos existed exclusively as places of recreation and leisure for people’s entertainment and enjoyment. Today’s zoos have focused on research and conservation. Efforts have also been made to present animals in natural environments where they can express their natural behavior and have shelter and stimulation (environmental enrichment (enriquecimiento ambiental)). These animal-welfare standards are absent or difficult to attain in mobile live-animal exhibitions because the animals are removed from any ecological context and frequently exposed to stressful conditions in which they are used as objects of curiosity and entertainment (Sussman, 2017).

According to Sussman, 2017, none of the most effective criteria for positive cognitive learning in zoos can be achieved through mobile live-animal exhibitions: - the animals cannot be observed in their natural environment or exhibit their normal behavior; - environmental enrichment is not used to prevent stereotypic behaviors (estereotipias); - reinforcement is lacking because visits to mobile live-animal exhibitions are ordinarily one-time events, unlike zoos, which may be visited on multiple occasions, and therefore the conservation message cannot be followed up on; - the use of live animals may actually be a distraction rather than an educational tool. Despite the limited research on the subject, some researchers suggest that the likelihood of children becoming distracted increases with the number of animals used. Furthermore, Sussman, 2017, continues, negative learning elements are present: - many of these exhibitions use animals as ‘toys,’ placing them in people’s hands or around their bodies, which reinforces the notion that they are objects of entertainment; - the public tends to react to wild animals as though they were domesticated, minimizing their status as endangered species and encouraging the desire to acquire exotic pets; - the public’s perception of the species’ biology and conservation status may be mistaken.

Interactions between humans and wildlife may occur through hunting, harvesting, road construction, habitat modifications, ecotourism, and the movement of animals, including trade in animals or animal parts (Jakob-Hoff et al. 2016). We must assume that these interactions entail a risk. Risk is generally defined as the probability that some form of harm, loss, or injury will occur (Jakob-Hoff et al. 2016). The underlying premise of the One Health Initiative is that the health of humans, pets, livestock, captive animals, research animals, wildlife, and the environments in which they live is interdependent. The inclusion of wildlife in the One Health concept is important for two main reasons: (1) the physical health of humans, domesticated animals, and wildlife is inextricably linked through shared diseases, and (2) humans’ emotional well-being may be affected by their perceptions of animal health.

Although an explicit premise of the One Health Initiative is that healthy wildlife contributes to human health, and vice versa, the initiative also implicitly suggests that wildlife may pose a threat to human health through zoonosis (Decker et al. 2010). People at greater risk of contracting a zoonosis include immunosuppressed or immunocompromised individuals; infants and children under 5 years of age; older adults; and persons with chronic illnesses (Mader 2006). Zoos where visitors are permitted to approach and feed captive wild animals have been linked to various zoonotic outbreaks, including Escherichia coli O157:H7 and salmonella infections. Between 1990 - 2000, more than 25 outbreaks of human infections associated with visits to animal exhibitions were identified. In a salmonellosis outbreak at Colorado Zoo, 65 of the cases, most involving children, were associated with touching the wooden barrier surrounding a Komodo dragon exhibition (Chomel el al 2007).

The Centers for Disease Control and Prevention (CDC) estimates that approximately 7% of human salmonellosis infections in the United States are associated with handling a reptile (Chomel et al 2007). In light of all the foregoing data, we consider that the use of live animals in mobile or traveling exhibitions: - does not contribute to improving public education because the exhibitions do not show the animals in their environment or the species’ natural behavior; - may cause visitors to these exhibitions to mistakenly perceive that wild animals are not endangered and are suitable as pets; - violates the animal-welfare principles specified by the OIE because it does not allow the animals to express their natural behavior or ensure that they remain free from stressful situations; - places people at risk of contracting zoonotic diseases and suffering traumatic injuries due to possible accidents involving the animals; - is inconsistent with the premises of the One Health Initiative because the risk of zoonosis may adversely affect people’s positive perceptions of wild animals.” It requests dismissal of the action (acción) for lack of direct standing (legitimación directa).

It asks that the action be denied because the legal viability of the challenged provisions has been demonstrated on the basis of scientific and technical criteria. It requests that a hearing (vista) be held.

1. 8In a written submission received by the Secretariat of the Chamber at 9:19 hours on 26 de abril de 2018, Julio Jurado Fernández appears in his capacity as Attorney General of the Republic (Procurador General de la República). He states that the petitioners claim standing (legitimación) based on the second paragraph of section 75 of the Constitutional Jurisdiction Law (Ley de la Jurisdicción Constitucional), in relation to Article 50 of the Political Constitution (Constitución Política); however, the Chamber has established that collective or diffuse interests (intereses colectivos o difusos) are the exception and apply only when the circumstances of the case make it impossible, or at least improbable, for an underlying judicial proceeding or administrative procedure to be brought. He mentions judgments n.os 6803-2008, 11346-2010, 1633-2011, 1420-2013, 11332-2016 and 17336-2016. He notes that, in the sub lite, the challenged regulatory provisions are capable of individual application and directly affect the legal sphere of particular persons, and therefore may give rise to disputes in administrative or judicial proceedings from which the action could be filed.He states that those interests may legitimately be defended in this jurisdiction, but not through direct standing (legitimación directa); rather, the requirements of the first paragraph of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional must be met. He asserts that the petitioners’ claims concerning the violation of the right to a healthy and ecologically balanced environment and the right to environmental education are being used as a pretext to access this jurisdiction through direct standing; however, what they seek is to protect an individual property right (derecho subjetivo de carácter patrimonial), namely that of owners, managers (regentes), or other professionals associated with exhibition facilities. He adds that the petitioners proceed from the mistaken premise that all exhibitions are a means of environmental education, and that their substantive objections essentially concern an apparent conflict between regulatory provisions and statutory law that must be heard within the jurisdiction of the administrative courts (jurisdicción contenciosa), because they fail to establish its constitutional significance, as the Chamber held in a similar case: “the petitioner’s substantive objections essentially concern an apparent conflict between a regulatory provision and other statutory and regulatory provisions, which constitutes a dispute that must be assessed and resolved within the realm of ordinary law, as consistently stated in this Chamber’s case law.Even though the petitioner makes a brief reference to the right to a healthy and ecologically balanced environment, he does so primarily to support his potential standing to bring this action, but subsequently fails to develop or argue, fully and sufficiently, the specific or actual harm that the challenged provisions could cause to that fundamental right” (judgment n.º 10590-2016). He contends that the petitioners do not substantiate a violation of the principle of statutory primacy (principio de primacía de la ley) that would permit it to be deemed constitutionally significant. He asserts that the Wildlife Conservation Law (Ley de Conservación de la Vida Silvestre) assigns the purpose of environmental education to aquariums, zoos, and small-scale wildlife breeding facilities with restricted management (zoocriaderos artesanales con manejo restringido). He maintains that no violation of Articles 50 and 89 of the Constitución Política is apparent, because the law and its regulations include environmental education as an objective of other wildlife management facilities (sitios de manejo de vida silvestre).He states that the petitioners proceed from a mistaken premise in considering exhibitions per se to be a means of environmental education; however, they do not serve educational purposes in every case, as with mobile exhibitions and some permanent exhibitions. He notes that, in mobile exhibitions, animals are handled, transported, and displayed in small cages that, far from resembling their natural habitat, confine them to a limited space without hiding places; moreover, they are kept close to or even in contact with humans. He states that this can cause wild animals discomfort, fear, and stress, adversely affecting their welfare and the proper perception of wildlife that should be fostered. He notes that placing snakes on people’s shoulders as though they were toys or pets is not and should not be considered a tool for environmental education about wildlife. He mentions that safe interaction most often requires training the animals or modifying certain characteristics, which instills in people, especially children and young people, the mistaken and dangerous notion that, if they encounter wild animals at large, they may touch or hold them, thereby risking their own safety and causing harmful effects to wildlife.He states that the World Association of Zoos and Aquariums (WAZA), in the document “Building a Future for Wildlife: The World Zoo and Aquarium Conservation Strategy,” indicated that, for educational programs to succeed, animals must be exhibited under the best possible conditions in enclosures that allow them to live as naturally as possible and display species-specific behavior. He asserts that those conditions are not present in a mobile or traveling exhibition. He argues that these reasons are compounded by public-health risks arising from contact with animals, of which there are numerous documented examples, such as zoonoses (infections transmitted to humans through inhalation, ingestion, bites, or scratches) and injuries, which may adversely affect people’s positive perception of wild animals. He states that the article “Development of Herpetoculture in Costa Rica: Current Status of Herpetariums and the Management of Reptiles and Amphibians” (published in Revista de Ciencias Ambientales, vol. 50, n.º 1, junio, 2016) demonstrated, on the one hand, that of 29 centers keeping reptiles, amphibians, or both in Costa Rica—21 of them in the exhibition category—only 26% mention education as a principal objective of their operation and, on the other hand, that several exhibitions left the animals completely exposed, without vegetation or structures in which to shelter.He adds that the study’s conclusions are revealing: “Costa Rica has at least 33 centers that keep reptiles and amphibians under different management categories regulated by the State. Most of these centers are small family businesses established during the past two decades in connection with the development of the tourism industry. With few exceptions, the essence of the project lies in exhibiting animals to different target audiences. Most of the species used are snakes, principally venomous ones. Despite the contrast between the interviewees’ responses and what was observed, activities such as research, education, and conservation do not appear to be priorities for most of these businesses. Indeed, for certain species they could represent a threat to their conservation by increasing the demand for individuals taken from the wild to supply their operations.” He contends that the challenged provisions are not without technical support, but that analyzing the various criteria exceeds the authority of the Office of the Attorney General (Procuraduría), as well as the purpose and nature of constitutional review (control de constitucionalidad) through such an action (Chamber judgments n.os 18871-2015, 4282-2016 and 16273-2017).He adds that, regarding the references to the former regulations, this Court’s case law recognizes no right to the immutability of the legal system (inmutabilidad del ordenamiento). He cites excerpts from Chamber decisions n.os 9077-2002, 13330-2006, 5073-2003, 14576-2004, 12394-2012. He concludes as follows: “1. The petitioners lack standing because the challenged regulatory provisions are capable of individual application. Their interests may legitimately be defended in this jurisdiction, but not under the doctrine of direct standing; rather, the requirements of the first paragraph of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional must be met. Their allegations of violation of the constitutional right to a healthy and ecologically balanced environment and to environmental education are being used as a pretext to access this jurisdiction through direct standing, in an attempt to protect an individual property right by disguising it as protection of the right to the environment. 2.No violation of the principle of statutory primacy or its significance has been substantiated such that it could be deemed constitutionally relevant. 3. It has not been shown that the challenged articles conflict with Articles 50 and 89 of the Constitución Política. 4. The challenged provisions are not without technical support. Analysis of the various technical criteria exceeds the authority of this advisory body, as well as the purpose and nature of constitutional review through such an action.”
2. 9The hearing provided for in Articles 10 and 85 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional is dispensed with pursuant to the authority granted to the Chamber by section 9 ibidem, as this decision is deemed sufficiently grounded in clear principles and rules, as well as in this Court’s case law.
3. 10The statutory requirements have been observed in the proceedings.

Justice Rueda Leal drafts the opinion; and,

Considerations:

I.Subject matter of the action. The petitioners bring an action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) against Articles 84 and 189 of executive decree n.° 40548-MINAE of 12 de julio de 2017, entitled “Regulations to Wildlife Conservation Law N° 7317” (“Reglamento a la Ley de Conservación de la Vida Silvestre N° 7317”). They allege that section 84 lists the wildlife management facilities that SINAC may authorize; however, it omitted the exhibition category, even though that category is expressly recognized as a valid wildlife management facility in the Ley de Conservación de la Vida Silvestre. They state that section 189 governs the importation of wildlife species included in the CITES appendices for management facilities; however, it fails to provide for the importation of such animals for management facilities in the “exhibition” category. They consider these omissions unconstitutional because, without any legal or technical basis, they severely restrict the possibility of more effective and beneficial environmental education and thereby violate the constitutional rights to education and to a healthy and ecologically balanced environment.

They maintain that the failure to recognize exhibitions as management facilities, and the inability of those facilities to import animals for exhibition as zoos and wildlife breeding facilities (zoocriaderos) may do, contradict the Ley de Conservación de la Vida Silvestre and, consequently, the hierarchy of legal norms (jerarquía de las normas). They assert that the regulations are more prohibitive than the statute and therefore also violate the principle of hierarchy of legal norms. They contend that constitutional section 140 is infringed because the Executive Branch is exceeding its regulatory authority (potestad reglamentaria) by creating prohibitions and restrictions that have no basis in the law.

II.Regarding the challenged provisions. The challenged articles of executive decree n.° 40548-MINAE of 12 de julio de 2017, entitled “Regulations to Wildlife Conservation Law N° 7317,” are as follows:

“Article 84.- Wildlife management facilities. SINAC may authorize only the following categories of wildlife management facilities after verifying compliance with the requirements established in the LCVS and these Regulations:

a. Nonprofit rescue centers.

b. Commercial or nonprofit zoos.

c. Commercial or nonprofit wildlife breeding facilities.

d. Small-scale wildlife breeding facility (zoocriadero artesanal) with restricted management of the species indicated in Article 117 or of arthropods pursuant to Article 118 of these Regulations.

e. Aquarium Article 189.- Importation of fauna species included in the CITES Appendices for management facilities (sitios de manejo). SINAC may authorize the importation of fauna species included in the CITES Appendices for zoos or wildlife breeding facilities (zoocriaderos) whose operating permits authorize them to receive and keep individuals of such species. The facility’s management plan (plan de manejo) must contain all the corresponding technical details for their care and management.

Wildlife breeding facilities may market captive-born individuals of those species only under the following circumstances:

a. Within the national territory, between management facilities, whether as breeding stock (plantel parental) or for exhibition at a management facility authorized for that purpose. Written authorization from SINAC shall be required.

b. For export. The wildlife breeding facility must be registered under the commercial category and meet all requirements established by CITES, the LCVS, and these Regulations. In addition, the corresponding export permit must be obtained.”

III.Admissibility of the action and the alleged unconstitutionality. An action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) is a proceeding subject to certain formalities that must be satisfied before the Chamber (Sala) may validly consider the merits of the challenge. Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional establishes the admissibility requirements for an action of unconstitutionality. First, there must be a prior matter pending resolution, whether in judicial or administrative proceedings (in the procedure for exhausting administrative remedies), in which the unconstitutionality has been invoked as a reasonable means of protecting the right or interest alleged to have been infringed. As an exception, the second and third paragraphs of the law provide for circumstances in which no prior matter is required, such as where, by the nature of the matter, there is no individual and direct injury; where diffuse or collective interests (intereses difusos o colectivos) are being defended; or where the action is filed directly by the Contralor General de la República, the Procurador General de la República, the Fiscal General de la República, or the Defensor de los Habitantes.

Regarding the need for a prior matter pending resolution in administrative proceedings, it must concern the procedure that exhausts the administrative remedies (agota la vía administrativa), which, pursuant to Article 126 of the Ley General de la Administración Pública, begins when ordinary appeals are filed before the highest-ranking authority of the body that issued the final act; otherwise, the action would be inadmissible. Other formalities must also be satisfied, namely, explicit identification of the challenged provisions, supported by proper legal grounds and specifically citing the constitutional rules and principles alleged to have been infringed; authentication by an attorney of the pleading filing the action; proof of standing (legitimación) through powers of attorney and certifications; and a verbatim certification of the pleading in which the unconstitutionality of the provisions was invoked in the underlying matter. If the petitioner fails to submit any of these requirements, the Presidency of the Chamber may order that they be supplied.

In the matter under review (sub examine), the petitioners claimed to be defending a diffuse interest because, as they expressly stated, they are appearing before this jurisdiction to protect the environment, specifically the optimal conservation of wildlife through environmental education. However, the petition does not set forth sufficient arguments reasonably explaining how the challenged provisions affect the right to a healthy and ecologically balanced environment. Instead, it presents a series of general and abstract allegations that do not permit any constitutional analysis.

In that regard, the action is directed against Articles 84 and 189 of Executive Decree No. 40548-MINAE of 12 de julio de 2017, entitled “Reglamento a la Ley de Conservación de la Vida Silvestre N° 7317,” not because its text is unconstitutional per se, but because the petitioners believe that the exhibition category was not incorporated into either provision, allegedly affecting the right to a healthy and ecologically balanced environment in ways that, as already noted, were not adequately addressed. Indeed, the petition contains no development whatsoever of the alleged unconstitutionality by omission (inconstitucionalidad por omisión), nor does it identify the sources of Constitutional Law (Derecho de la Constitución) from which the State’s obligation to remedy that omission arose. Precisely because the diffuse interest was not established, the basis permitting direct standing in this particular case collapses. Consequently, any potential unconstitutional provisions or violations of the other rights mentioned cannot be challenged directly before the Chamber.

Regarding the incompatibility of the regulatory provisions challenged in the action with the Ley de Conservación de la Vida Silvestre, it is important to advise the petitioners that, in principle, it is not for this Court to determine whether a regulation is contrary to a law or whether the regulatory authority (potestad reglamentaria) has been exceeded, unless a violation of a fundamental right or constitutional principle is established. In this regard, in Judgment No. 2013-013360 at 14:30 hours on 09 de octubre de 2013, this Court reiterated:

“[T]he incompatibility asserted by the petitioner is not between the regulatory provision and Constitutional Law, but between the regulation and Ley No. 8444 (…), all of which renders this action improper. Indeed, determining whether the provisions of the challenged regulation fully conform to the provisions of Ley No. 8444 (…) clearly exceeds the Chamber’s jurisdiction. Rather, all such matters must be discussed and adjudicated before the Administrative Litigation Jurisdiction (Jurisdicción Contenciosa Administrativa), which, pursuant to Article 49 of the Constitución Política, is intended to ensure the legality of the administrative functions of the State, its institutions, and all other public-law entities. That is precisely the subject matter of this case: determining the compatibility between Ley No. 8444 and its regulations, an issue that falls outside the jurisdiction of this Constitutional Jurisdiction (Jurisdicción Constitucional) in an action of this kind, in accordance with Article 10 of the Constitución Política and Article 73(a) of the Ley de la Jurisdicción Constitucional. Accordingly, this action of unconstitutionality must be summarily dismissed so that the petitioner may seek relief before the ordinary courts in defense of the rights and interests he considers infringed.” For the reasons stated, the action is denied.

IV.Separate note by Justices Cruz Castro, Castillo Víquez, and Rueda Leal, drafted by the last-named Justice. We emphasize that, in the matter before the Court (sub iudice), there is no clear and manifest contradiction between the law and the challenged regulation. The position that a regulatory provision’s violation of or departure from a law is a matter of legality, the adjudication of which does not fall within this jurisdiction, is generally legally correct because, in most cases, it is for the ordinary judge to define the scope of the interpretation and application of the law and, consequently, that judge is the first called upon to determine judicially whether a regulatory provision violates a statutory provision. However, as we have reiterated in separate notes and dissenting opinions (votos salvados), in our view, when it is readily apparent that a regulatory provision exceeds, eliminates, or contradicts the text of the law—that is, when there is no doubt that the principle of the force, authority, or effectiveness of law (principio de fuerza, autoridad o eficacia de la ley) has been egregiously violated—constitutional review (control de constitucionalidad) must be applied.

As is well known, the principle of the force, authority, or effectiveness of law refers to its power (active force), resistance (passive force), and system for challenging laws. Under the first aspect of the concept, once a law enters into force, it repeals or amends every provision of equal or lower rank. Moreover, a statutory provision cannot be repealed or amended by one of lower rank. Lastly, a law may be challenged only on constitutional grounds and, therefore, within domestic law, may be annulled only through a decision of the Sala Constitucional. The constitutional basis for this principle is found in Article 129 of the Carta Fundamental, which provides that a law may be repealed, abrogated, or amended only by a subsequent provision of equal rank. Furthermore, the principle of the force, authority, or effectiveness of law is an essential prerequisite of the rule of law (Estado de Derecho), since it rests on a core idea: a legislative act of Parliament ranks above normative acts issued by the other Branches of Government.

This means that all Public Authorities, when exercising rulemaking authority (subparagraph d- of Article 6 of the Ley General de la Administración Pública), must comply with the legislature’s provisions. When they fail to do so, they disregard the normative rank of the law, which occupies third place in the hierarchy of laws after the Constitución Política and International Treaties (Articles 10 and 7), and consequently violate a key principle of the rule of law. Therefore, when a regulatory provision clearly and manifestly exceeds, eliminates, or contradicts a law of the Republic, it violates Article 129 of the Carta Fundamental and the principle of the force, authority, or effectiveness of law, thereby creating an exception to the general rule and giving the Constitutional Court jurisdiction. Nevertheless, in the matter at hand (sub lite), no violation of that degree is apparent, and constitutional review on the stated ground is therefore improper.

V.Documents submitted to the case file (expediente). The parties are advised that, if they submitted any paper document, as well as any objects or evidence contained on any additional electronic, computer, magnetic, optical, or telematic device or produced using new technologies, they must retrieve them from the Clerk’s Office within a maximum period of 30 business days from notification of this judgment. Otherwise, any material not retrieved within that period shall be destroyed, pursuant to the “Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial,” approved by the Corte Plena at Session N° 27-11 of 22 de agosto del 2011, Article XXVI, and published in Boletín Judicial No. 19 of 26 de enero del 2012, as well as the resolution approved by the Consejo Superior del Poder Judicial at Session N° 43-12 held on 3 de mayo del 2012, Article LXXXI.

Therefore (Por tanto):

The action is denied. Justices Cruz Castro, Castillo Víquez, and Rueda Leal submit a separate note.

Fernando Castillo V.

President Fernando Cruz C. Paul Rueda L.

Nancy Hernández L. Luis Fdo. Salazar A.

Jorge Araya G. Anamari Garro V.

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las dieciséis horas y cuatro minutos del diecisiete de junio de dos mil veinte.

Acción de inconstitucionalidad interpuesta por ÁLVARO ALONSO AZOFEIFA DELGADO, cédula de identidad n.° 1-0786-0520, LUIS FERNANDO MORALES RODRÍGUEZ, cédula de identidad n.° 1-0622-0779, POMPILIO CAMPOS CHINCHILLA, cédula de identidad n.° 1-1237-0033, SERGIO ARGUEDAS CHAVES, cédula de identidad n.° 4-0141-0665 y VÍCTOR MANUEL OREAMUNO NIÑO, cédula de identidad n.° 1-1325-0884; contra los artículos 84 y 189 del decreto ejecutivo n.° 40548-MINAE del 12 de julio de 2017 denominado “Reglamento a la Ley de Conservación de la Vida Silvestre N° 7317”.

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 8:11 horas del 1°de marzo de 2018, los accionantes interponen acción de inconstitucionalidad contra los artículos 84 y 189 del decreto ejecutivo n.° 40548-MINAE del 12 de julio de 2017 denominado “Reglamento a la Ley de Conservación de la Vida Silvestre N° 7317”. Alegan que el numeral 84 enlista los sitios de manejo de fauna silvestre que el SINAC puede autorizar; sin embargo, omitió incluir la categoría de exhibición, pese a que esta se encuentra contemplada explícitamente como un sitio de manejo de vida silvestre válido en la Ley de Conservación de la Vida Silvestre. Afirman que el ordinal 52 de ese reglamento da indicios de que las exhibiciones sí son sitios de manejo independientes de los zoológicos, acuarios, zoocriadores y otros sitios de manejo, en tanto prevé la posibilidad de que existan exhibiciones móviles o itinerantes. Añaden que en el reglamento anterior no existía prohibición para entender la exhibición de fauna silvestre como una categoría de sitio de manejo y no hay alguna disposición de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre que sustente tal omisión.Manifiestan que, por su parte, el numeral 189 regula lo relacionado con la importación de especies de fauna incluidas en los apéndices CITES para sitios de manejo; sin embargo, omite señalar que la importación de estos animales pueda realizarse para los sitios de manejo de categoría “exhibición”. Sostienen que no considerar las exhibiciones como sitios de manejo y la imposibilidad que tienen estos de importar animales para exhibirlos, tal y como lo pueden hacer los zoológicos y zoocriaderos, contradice a la Ley de Conservación de la Vida Silvestre y, por ende, la jerarquía de las normas. Consideran que lo anterior es inconstitucional en tanto limita gravemente y sin fundamento legal o técnico la posibilidad de una educación ambiental más efectiva y provechosa, lo que contraviene los derechos constitucionales a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y a la educación. Refieren que se está accionando con el objetivo de proteger el ambiente, específicamente, la óptima conservación de la vida silvestre a través de la educación ambiental.Aducen que los numerales 50 y 89 de la Constitución Política contemplan la importancia de la educación ambiental para la protección efectiva del ambiente. Añaden que la educación ambiental es fundamental en el derecho ambiental costarricense y así se refleja en los ordinales 12 y 13 de la Ley Orgánica del Ambiente, 10 de la Ley de Biodiversidad y 2 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre. Mencionan que en el artículo 13 del Convenio de Biodiversidad Biológica se reconoce la importancia de la educación ambiental. Sostienen que la exhibición es una categoría de sitio de manejo de vida silvestre que se revela como fundamental para llevar a cabo una educación ambiental propicia. Alegan que el numeral 2 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre establece dos acepciones distintas del término “exhibición”: por un lado, se puede entender como categoría de sitio de manejo y protección a la vida silvestre y, por otro, como objetivo de un sitio.Afirman que históricamente se había permitido la exhibición como categoría de sitio de manejo (el SINAC ha reconocido que las exhibiciones con construcciones menores a trescientos metros cuadrados no requieren Evaluación de Impacto Ambiental y, además, ha otorgado permisos de funcionamiento a sitios de manejo con categoría de exhibición). Acotan que el Colegio de Biólogos, en el oficio CBCR-JD-048-2017 de 7 de abril de 2017, reconoció que la exhibición sí es una categoría de sitio de manejo de vida silvestre y condenó la decisión del SINAC de no renovarlos al estimarla violatoria de los principios de legalidad y razonabilidad, así como de los derechos adquiridos. Arguyen que la exclusión de la exhibición de fauna silvestre como sitio de manejo que pueda ser autorizado por SINAC repercute en la calidad de la educación ambiental, por cuanto las otras categorías no pueden proporcionar las mismas ventajas.Exponen, a manera de ejemplo, que los profesionales y trabajadores que se desempeñan en el ámbito del manejo de la vida silvestre suelen capacitarse mediante las exhibiciones de fauna silvestre viva, puesto que solo allí se les permite tener un contacto directo con el animal vivo y poder aprender a manipularlo de forma adecuada; asimismo, la exhibición de animales silvestres vivos es una de las maneras más importantes en que los niños y jóvenes dentro del sistema educativo nacional pueden recibir educación ambiental de calidad. Añaden que es práctica común que las escuelas y colegios reciban exhibiciones móviles de fauna silvestre viva. ya que permite que la juventud comprenda, desde temprana edad, la importancia del cuido del ambiente y los animales, puesto que solo a través de esa clase de acercamientos se pueden generar los lazos de empatía del humano hacia el animal necesarios para que exista conciencia ambiental en la población.Agregan que la prohibición de importación de especies para exhibiciones repercute en la adquisición de fauna para las labores propias. Aseveran que las prohibiciones contenidas en los artículos cuestionados no encuentran asidero en la Ley de Conservación de Vida Silvestre, por lo que el reglamento es más prohibitivo que la norma legal y, por ello, se da una transgresión al principio de jerarquía de las normas; máxime cuando en una disposición de rango superior se establece a la exhibición como un sitio de manejo. Cita parcialmente la resolución de la Sala 243-93. Consideran que se infringe el numeral 140 constitucional, por cuanto el Poder Ejecutivo está excediendo su potestad reglamentaria al crear prohibiciones y limitaciones que no tienen asidero en la ley. Expresan que la normativa impugnada, en tanto excluye la exhibición de fauna silvestre, obstaculiza la realización efectiva de la educación ambiental sin respaldo en fundamentos legales o técnicos, en infracción de los derechos a la educación y a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.Solicitan que se declare la inconstitucionalidad de los numerales 84, por excluir las exhibiciones de fauna silvestre como categoría de sitio de manejo que pueda autorizar el SINAC, y 189 por excluir arbitrariamente a las exhibiciones de fauna silvestre de la posibilidad de importar animales incluidos en los apéndices CITES, como sí lo pueden hacer otros sitios de manejo.
2. 2Mediante resolución de la Presidencia de las 11:50 horas de 5 de marzo de 2018, se dio curso a la acción de inconstitucionalidad formulada en contra de los artículos 84 y 189 del decreto ejecutivo n.° 40548-MINAE del 12 de julio de 2017, denominado “Reglamento a la Ley de Conservación de la Vida Silvestre N° 7317”. Con ocasión de lo anterior, se confirió audiencia al Procurador General de la República y al Ministro de Ambiente y Energía. Asimismo, se dispuso que la acción se admitía por reunir los requisitos contemplados en los numerales del 73 al 79 de la Jurisdicción Constitucional y que la legitimación de los accionantes provenía del párrafo 2 del artículo 75 de ese mismo cuerpo normativo, en tanto se acciona en defensa de intereses difusos en resguardo del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
3. 3Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en las ediciones n.ºs 49, 50 y 51 de los días 15, 16 y 19 de febrero de 2018 del Boletín Judicial.
4. 4Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 13:48 horas de 16 de marzo de 2018, el accionante Luis Fernando Morales Rodríguez se apersona. Indica que el caso tiene un alto nivel de complejidad, por lo que, de conformidad con el numeral 10 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, solicita una comparecencia oral.
5. 5Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 11:59 horas de 19 de marzo de 2018, se apersona Julio Alberto Jurado Fernández, en su condición de procurador general de la República. Indica que, previo a contestar la audiencia concedida en la resolución de las 11:50 horas de 5 de marzo de 2018, solicita que se le remita copia integral del escrito de interposición, toda vez que al que recibió le hacen falta las páginas 3 y 4.
6. 6Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 13:03 horas de 4 de abril de 2018, se apersona David Solano Cantillano. Manifiesta que, debido a lo prevenido por correo electrónico el 2 de abril de 2018, aporta de forma completa la acción de inconstitucionalidad formulada el 1° de marzo de 2018.
7. 7Por escrito incorporado al expediente digital a las 17:49 horas de 5 de abril de 2018, se apersona Edgar Gutiérrez Espeleta, en su condición de ministro de Ambiente y Energía. Indica que los accionantes no tienen legitimación para interponerla con sustento en el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, ya que no actúan en defensa de intereses difusos. Señala que los recurrentes tienen interés directo y personal, toda vez que están relacionados comercialmente con actividades reguladas y, por esa razón, tuvieron que haber acudido a la vía contenciosa administrativa. Refiere que la admisión de las acciones de inconstitucionalidad tramitadas en los expedientes 17-09667-0007-CO, 17-009672-0007-CO y 17-009669-0007-CO se dio bajo la premisa de defensa de intereses difusos, en particular el derecho a la educación y a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado; sin embargo, es necesario analizar la legitimación de los accionantes en el caso concreto.Cita parcialmente la resolución n.° 17336-2016. Acota que la defensa de los intereses difusos se presenta como una excepción que habilita a los recurrentes a ejercer la acción directa. Expone de manera general la concepción de intereses difusos en la doctrina nacional. Aduce que la Sala también ha desarrollado la teoría de los intereses difusos. Cita un extracto de la sentencia n.° 2693-2015. Expone que los acciones son un grupo de personas individualizadas con intereses particulares y casos específicos que pueden ser formulados ante la Administración para su valoración. Menciona que las actividades comerciales y profesionales de los accionantes son: “1. Luis Fernando Morales Bermúdez, es el encargado del manejo de una exhibición de fauna silvestre itinerante que puede ser contratada para eventos privados, con permiso vigente emitido por el SINAC a nombre de una tercera persona. 2. Pompilio Campos Chinchilla, dueño y regente de sitios de manejo”.Aduce que los accionantes no logran demostrar la efectiva defensa de intereses difusos, sino que tienen un interés directo y particular en procedimientos sujetos de alguna manera a la Ley de Conservación de la Vida Silvestre y su reglamento. Asevera que, en casos similares, la Sala ha concluido que se incumplen los supuestos del párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional; en ese sentido, cita los votos n.os 17336-2016 y 1830-1999. Concluye que los accionantes incumplen los supuestos para accionar de manera directa. Indica que el decreto ejecutivo n.º 40548-MINAE fue publicado en el Alcance de la Gaceta n.º194 de 9 de agosto de 2017 con un rige a partir de su publicación. Señala que el artículo 84 reglamenta, con base en la Ley de Conservación de Vida Silvestre (LCVS), los sitios de manejo autorizados para el manejo en el territorio nacional de bienes de dominio público, como es la fauna silvestre; en esa regulación se incluye la exhibición de fauna dentro de sitios de manejo (zoológicos o zoocriaderos artesanales de manejo restringido).Acota que la exhibición de fauna silvestre como un todo se encuentra contenida en la ley; en el reglamento se organizó y clasificó la actividad. Añade que como parte de las regulaciones reglamentarias se reservaron dos categorías de sitios de manejo la exhibición de animales silvestres vivos: zoológicos y zoocriaderos artesanales con manejo restringido. Expone que tales disposiciones son guiadas por el criterio técnico en el manejo de fauna silvestre, de sus ambientes y comportamientos naturales, así como por reglas mínimas de bienestar animal y ética que deben mediar (a criterio del Estado costarricense) en el manejo y exhibición de bienes del dominio público seres vivos que tienen necesidades biológicas propias (sed, temperaturas, horarios nocturnos o diurnos, épocas de reproducción y cría, enfermedades, mudas, etc.) y emociones (dolor, miedo, ansiedad, estrés, etc.). Explica que, conforme al análisis de las definiciones de ley de estos dos sitios de manejo, se dictaminó técnicamente que son los únicos idóneos para brindar las condiciones mínimas de hábitat y bienestar animal de los individuos vivos de fauna silvestre, los cuales ahí pueden ser observados en recintos suficientemente ambientados para permitir el desarrollo de sus comportamientos naturales.Aduce que lo anterior satisface el interés humano y el bienestar animal. Relata que, además, el límite de las actividades permitidas para cada categoría de sitio de manejo está marcado por los objetivos dados en la ley. Aclara que los demás sitios de manejo también conservan sus actividades productivas relacionadas con las características de cada uno de ellos. Añade que la exhibición de fauna disecada, de productos o subproductos y de flora silvestre se encuentra permitida y regulada en el reglamento. Sostiene que la Administración ha regulado y clasificado las actividades relativas al concepto de exhibición contenido en el artículo 2 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, dando contenido y aclarando ese concepto en relación con la propia ley. Indica que la LCVS en su numeral 2 define “zoológico” y "zoocriadero artesanal de manejo restringido” de la siguiente manera: “Zoológico: sitio de manejo que mantiene vida silvestre en cautiverio, puede ser con fines comerciales o no, bajo la dirección de un cuerpo de profesionales que les garantiza condiciones de vida adecuada en una forma atractiva v didáctica para el público.Sus principales objetivos son la conservación, educación, investigación y exhibición de la fauna silvestre de una manera científica. Zoocriadero artesanal con manejo restringido: sitio de manejo que reproduce vida silvestre cuyas poblaciones no están reducidas o en peligro de extinción. Los fines principales son el suministro del plantel parental para otros zoocriaderos, el consumo familiar, la educación ambiental y la restauración de ecosistemas. La supervisión será realizada por el personal técnico del área de conservación respectiva”. Menciona que los accionantes no demuestran cuál es la lesión que genera la normativa para la educación ambiental. Explica que para la Administración existen suficientes antecedentes técnicos que comprometen el bienestar animal en muchos casos, entre ellos el deterioro de la educación ambiental que induce o alienta los deseos de tenencia y “mascotización” de fauna silvestre, así como el desconocimiento del buen manejo técnico de las actividades inherentes a las diferentes categorías de sitios de manejo definidas por ley y diferenciadas claramente según sus principales objetivos.Cita el ordinal 2 de la LCVS. Expone que la ley no establece un sitio de manejo denominado exhibición móvil o itinerante, sino que ese concepto refiere a una actividad supeditada a un sitio de manejo y no es una categoría por sí misma; además, hay una serie de análisis técnicos que sustentan la regulación de permitir las exhibiciones móviles de animales silvestres disecados con fines educativos y no el uso de animales vivos, lo que es un tema de legalidad. Señala que lo anterior no tiene roce alguno con las normas constitucionales. Adiciona que la definición de "exhibición” no cumple con la fórmula que utilizó el legislador para definir las otras categorías de sitios de manejo. Refuta que la regulación contenida en el artículo 52 del reglamento a la LCVS dé indicios sobre que las exhibiciones móviles o itinerantes sean un sitio de manejo, lo cual se aclara en el numeral 50 que estatuye claramente que las exhibiciones con animales vivos son una actividad que se puede llevar a cabo en los zoológicos o zoocriaderos artesanales de manejo restringido, no solamente por los aspectos meramente gramaticales de la norma, sino por los fundamentos científicos que la sustentan.Rechaza que en el antiguo reglamento haya existido alguna norma que autorizara expresamente las exhibiciones móviles o itinerantes como sitio de manejo. Arguye que, como la fauna es un bien de dominio público, solo se puede disponer de ella de la manera en que está expresamente establecida o autorizada por el ordenamiento jurídico. Sostiene que los accionantes insisten en utilizar principios legales de bienes privados donde opera el principio de autonomía de la voluntad, pero estos no son aplicables a la fauna silvestre. Refiere que no es una omisión del reglamento que no se hayan establecido exhibiciones móviles de fauna silvestre viva como sitio de manejo, sino que hay un criterio legal y técnico que sustenta la no inclusión en el ordinal 84. Agrega que la actividad de exhibición de fauna silvestre viva no se debe ver como cualquier exhibición, mucho menos ser regida como una simple actividad lucrativa para el interés particular o privado; se trata de bienes de dominio público que no pueden salir del dominio público, ni siquiera por voluntad del Poder Ejecutivo.Explica que el artículo 189 autoriza a los sitios de manejo establecidos por la ley para hacer exhibición, tales como zoológicos, a importar fauna de los apéndices de CITES. Manifiesta que las exhibiciones no son un sitio de manejo y, además, no existe en la ley o reglamento autorización de importación de fauna silvestre protegida internacionalmente para una actividad que no podría cumplir con los estándares que garanticen la conservación de las especies. Rechaza que se violente el principio de jerarquía de las normas, por cuanto la actividad exhibición sí es permitida dentro de los sitios de manejo autorizados para ello (zoológicos y zoocriaderos artesanales de manejo restringido). Añade que no es un sitio de manejo por sí mismo, sino una actividad que se debe desarrollar dentro de un sitio de manejo. Asegura que razones de ciencia y buena técnica han motivado la aclaración de las regulaciones en beneficio del óptimo manejo de la especie.Aduce que es falso y artificioso argumentar que las supuestas omisiones del reglamento limitan la educación ambiental, ya que no se está prohibiendo el uso de fauna silvestre con fines educativos, sino que, con criterio técnico y legal, se ordena la manera en la que se debe llevar a cabo este tipo de actividades de tal forma que verdaderamente se fortalezca la conservación de las especies in situ y se cumplan estándares de manejo científico para la protección, salud y bienestar de la fauna silvestre y de las personas. Fundamenta que los artículos 84 y 189 del decreto ejecutivo de marras no violentan el numeral 50 de la Constitución Política con base en las siguientes razones: “La normativa impugnada regula vía reglamentaria una actividad relacionada con un conjunto de los elementos de la biodiversidad, la vida silvestre, que en su ámbito jurídico incluye tanto la flora como la fauna, conceptualizados jurídicamente de forma amplia, puesto que incluyen tanto a los organismos como a sus partes, productos y subproductos.Con la particularidad de que estos bienes han sido declarados por ley como de dominio público y patrimonio nacional en el caso de la fauna y de interés público en el caso de flora. La actividad humana objeto de regulación es la exhibición de vida silvestre ex situ. Para un mejor planteamiento del tema se hace necesario por la conceptualización jurídicamente delimitada. La exhibición está definida por la Ley de Conservación de Vida Silvestre como: “muestra de vida silvestre abierta al público, con o sin fines comerciales, en forma temporal o permanente, fija, móvil o itinerante”. A su vez el concepto de Vida silvestre: “conjunto de organismos que viven en condiciones naturales, temporales o permanentes en et territorio nacional, tanto en el territorio continental como insular, en el mar territorial, aguas interiores, zona económica exclusiva y aguas jurisdiccionales y que no requieren el cuidado del ser humano para su supervivencia, Los organismos exóticos declarados como silvestres por el país de origen, los organismos cultivados o criados y nacidos en cautiverio provenientes de especímenes silvestres, sus partes, productos y derivados son considerados vida silvestre y regulados por ley." Se incluyen entonces tanto la fauna como la flora silvestre como elementos de la biodiversidad sujetos a ser incluidos en una exhibición.Sin embargo, se presenta la particularidad de que no toda la vida silvestre tiene la misma regulación. La normativa pone especial cuidado para la fauna y es así como ha declarado a la fauna silvestre, sus partes, productos y subproductos como bienes de dominio público y patrimonio natural del Estado. Razón por la cual su regulación también es diferenciada. Es en uso de las facultades que le confiere la legislación que el Poder Ejecutivo y dentro del marco de acción establecido por la legislación citada que se ha procedido a regular vía reglamento cuales (sic) elementos de la fauna silvestre y en qué condiciones podrán ser usados para muestra de exhibición. Esto no puede quedar a la libre iniciativa particular dado que se trata de bienes de dominio público y que aun cuando la ley le ha dado la norma habilitante al Poder Ejecutivo para permitir la actividad resulta en una facultad, nunca un deber por esa razón no puede haberla agotado.Siendo así, la Administración Pública ha decido regular la exhibición de estos elementos de la biodiversidad, lo que ha hecho a través de los artículos 50, 51 y 52 del Decreto No. 40548-MINAE, repito, es regularla procurando la protección de los elementos de la Biodiversidad y para el caso de la fauna viva que constituye uno de los elementos, procurando además que se le brinden las condiciones idóneas de bienestar animal. Los artículos 84 y 189, se refieren a los sitios de manejo autorizados para el manejo de fauna silvestre viva y la importación de especies CITES para su posible exhibición. No lleva razón el argumento esgrimido por los recurrente (sic) al indicar que la exhibición es un "sitio de manejo", como hemos venido explicando en este documento, la exhibición es una actividad, es según definición de ley: “muestra de vida silvestre abierta al público, con o sin fines comerciales, en forma temporal o permanente, fija, móvil o itinerante”.De la interpretación integral de la normativa se verifica que el concepto y características de la exhibición no cumplen con los elementos mínimos necesarios para llegar a ser un "sitio de manejo". Lo que fue necesario aclarar mediante las regulaciones para dimensionar y delimitar la actividad a realizar en las condiciones idóneas de bienestar y ética con los seres vivos. El artículo 2 de la LCVS establece que: “Sitio de manejo de vida silvestre: lugar o espacio que provee diferentes grados de manejo y protección a la vida silvestre. Incluye las siguientes categorías: zoológico, zoocriadero, centro de rescate, vivero, acuario, jardín botánico, herbario, museos naturales, banco de germoplasma, exhibiciones y otras áreas delimitadas para el manejo ex situ, con o sin fines comerciales, con el objetivo de conservación, educación, investigación reproducción, reintroducción, restauración y exhibición, quedan excluidos los jardines domésticos y decorativos." Como puede verse la ley se refiere a las exhibiciones únicamente a nivel de definiciones y en forma ejemplificante, no agota en modo alguno la competencia del Poder Ejecutivo para regularlas orientando la realización de las actividades al cumplimiento de los objetivos de la ley.Una exhibición móvil de fauna silvestre viva no reúne las condiciones para considerarse sitio de manejo por cuanto no cuenta, no proporciona un lugar, ni espacio que provea a los animales los diferentes grados de manejo y protección, ni pensar en los temas de bienestar animal y las condiciones necesarias para el desarrollo de sus conductas naturales e instintivas. Resulta artificioso y alejado de la ciencia y la técnica como de la adecuada interpretación jurídica, pretender crear un sitio de manejo de simples definiciones ejemplificantes que a lo sumo son normas habilitantes para la facultad reglamentaria del Poder Ejecutivo a quien la ley le ha encomendado el poder de policía sobre los bienes del dominio público. El criterio experto en materia de conservación ex situ ha colocado siempre a la exhibición de fauna viva como una actividad afín a los objetivos de ley otorgados a los zoológicos”.Cita parcialmente la resolución n.º 158-2014-VI del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda. Arguye que la sentencia de la Sala n.º 2002-11429 de las 9:14 horas de 29 de noviembre de 2002 determinó que, en lo concerniente al artículo 50, el derecho a un ambiente sano tiene un contenido amplio que equivale a la aspiración de mejorar el entorno de vida del ser humano, de manera que desborda los criterios de conservación natural para ubicarse dentro de toda esfera en la que se desarrolle la persona, sea la familiar, la laboral o la del medio en el cual habita; mientras que el desarrollo a un ambiente ecológicamente equilibrado es un concepto más restringido referido a una parte importante de ese entorno en el que se desarrolla el ser humano (el equilibrio que debe existir entre el avance de la sociedad y la conservación de los recursos naturales). Aduce que la Administración Pública es consciente de la obligación de hacer los cambios y regulaciones necesarias para dar contenido tanto a los mandatos constitucionales como a los cambios legislativos en materia de fauna silvestre.Menciona que de la noción constitucional de ambiente se colige la obligación del ser humano de proteger la fauna (elemento de biodiversidad que además se encuentra declarado como bien de dominio público). Manifiesta que las limitaciones y restricciones para el uso sostenible de este bien de dominio público vienen desde la ley y la constitución. Explica que el criterio de la Sala en el voto n.º 4620-2012 es claro en cuanto fijó la procedencia de la tutela constitucional de la fauna silvestre como elemento de la biodiversidad nacional, para lo cual citó los principios 2 y 4 de la Declaración de Estocolmo sobre el Medio Ambiente Humano. Manifiesta: “Para Costa Rica, los cambios en ese código de acción moral hacia el respeto a todas las formas de vida y principalmente la fauna silvestre se han materializado en legislación a través de una ley de iniciativa popular que reformó además el ámbito moral y filosófico del país.Una reforma que erradica en Costa Rica la cacería deportiva, los torneos con fauna viva, los espectáculos circenses y los espectáculos ambulatorios con fauna, la tenencia particular de fauna y las acciones de mascotización de los seres que nacieron para ser libres. Una reforma que se orienta a cambiar las prácticas pasadas de uso y explotación de la fauna con fines exclusivamente de satisfacer los deseos humanos individuales en protección de los intereses colectivos y los intereses difusos de las futuras generaciones. Al tratarse de bienes de dominio público toda actividad que se realice con la fauna silvestre, aun cuando el objetivo sea la educación ambiental debe realizarse cumpliendo con las regulaciones estatales y con los más altos estándares de calidad así como con las reglas de la ciencia y la técnica más óptimas. Es deber del Estado asegurarse que se cumpla con esas condiciones o de lo contrario no se podría garantizar el uso sostenible del recurso.Es importante señalar además que algunos de los accionantes han desvirtuado el uso de la educación ambiental, al usarla de amparo para justificar un negocio lucrativo con los bienes de dominio público”. Expone que no visualiza forma de que la regulación contenida en los artículos 84 y 189 del decreto ejecutivo n.º 40548-MiNAE violenten los derechos contenidos el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, pues la actividad que los recurrentes pretenden desarrollar es lucrativa y no está dentro de los programas de educación formal costarricense. Arguye que los artículos no limitan la educación ambiental, sino que la ordenan y fomentan al establecer que los programas se desarrollen en atención a principios tanto legales como técnicos que verdaderamente apoyen la conservación de las especies, de tal forma que no sean procesos aislados sin programa definido que pongan en riesgo el bienestar de la fauna silvestre y la salud o integridad de los receptores.Acota que la educación ambiental es fundamental para la conservación de las especies protegidas y puede hacerse con fauna viva en los sitios de manejo que lo tienen como uno de sus objetivos por LCVS, tales como zoológicos y los zoocriaderos artesanales de manejo restringido. Refiere que, en cuanto a la educación ambiental, la ley tiene prevista la posibilidad de que algunas categorías de sitios de manejo lo contemplen como parte de las actividades atinentes a los objetivos del sitio. Relata que la educación ambiental en Costa Rica es desarrollada por el Estado a través de programas de educación no formal, diseñados, planificados e impartidos o coordinados por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación. Asevera que ni en la estrategia institucional ni en el Pian Nacional de Desarrollo se han incluido actividades de esta naturaleza con manipulación de animales vivos. Sostiene que la ciencia no aconseja ese tipo de manipulación por razones tanto de bienestar animal como de bioseguridad.Indica que tales prácticas no solo resultan reprochables desde una vertiente moral y ética, sino que también están prohibidas por la ley; además, exponen a los participantes a riesgos de accidentes o problemas de salud por zoonosis. Acota que, para ser congruentes con los cambios legislativos, la tendencia es erradicar las prácticas comerciales y aquellas cuya finalidad sea la exhibición pública de organismos vivos de fauna silvestres sin las condiciones idóneas de bienestar animal y que incentiven a la población su tenencia ilegal. Refiere que, de acuerdo con los objetivos que la ley le atribuye a cada sitio de manejo conceptualizado, la exhibición es una actividad reservada a los zoológicos y zoocriaderos artesanales con manejo restringido, por cuanto las facultades de la Administración para imponer regulaciones subsisten. Aduce que no se ve limitado el derecho a la educación ambiental, toda vez que no se está erradicando la educación ambiental sobre la vida silvestre, sus hábitats o la biodiversidad, sino que se está regulando en protección de la biodiversidad.Estima que los criterios emitidos por el Colegio de Biólogos de Costa Rica no son vinculantes para el Estado y afirma que los miembros de esta corporación son dueños o regentes de establecimientos comerciales con intereses económicos en este tipo de actividad. En cuanto a que las exhibiciones sean usadas para capacitación de trabajadores o profesionales dentro del ámbito de manejo de la vida silvestre, explica que ninguna universidad ha solicitado permis para realizarlas con fines de capacitación, toda vez que es más seguro para los participantes y la fauna silvestre, que los interesados se trasladen a un sitio de manejo que tenga todas las condiciones apropiadas. Refiere que la cercanía con los humanos es un comportamiento que va en contra de la naturaleza de los animales silvestres, por lo que cualquier proceso que involucre el contacto directo con ellos debe ser efectuado o supervisado por especialistas y en actividades que lo requieran como única alternativa de conocimiento; caso contrario, se estarían violentando los principios del bienestar animal.Cita el criterio de la Universidad Nacional de 7 de enero de 2018: "La Estrategia Mundial de Zoológicos y Acuarios para el Bienestar animal recomienda que los zoológicos y acuarios apliquen el modelo simple de bienestar- llamado los "Cinco Dominios"- y así mantengan un continuo compromiso hacia el bienestar animal en todas las operaciones, y para los animales bajo su cuidado (Mellor et al 2015). Según el Código Sanitario para los Animales Terrestres da la OIE, "el bienestar animal es el modo en que un animal afronta las condiciones en las que viva". Los principios de la OIE sobre bienestar animal también mencionan las archiconocidas "Cinco Libertades" o cinco dominios, que se publicaron en 1965 para describir el derecho al bienestar que tienen los animales que se encuentran bajo el control del ser humano: - libre de hambre, sed y desnutrición; - libre de miedos y angustias; - libre de incomodidades físicas o térmicas; libre de dolor, lesiones o enfermedades; y -libre para expresar las pautas propias de comportamiento.Las exhibiciones móviles de animales vivos (EMAV) son programas que transportan animales no humanos a diferentes ubicaciones. Los animales son confinados y transportados en contenedores o jaulas diseñadas para este propósito. En cada ubicación, los animales son exhibidos en jaulas temporales o en presentaciones, muchas de ellas son interactivas permitiendo el contacto y manejo por el público (Sussman, 2017). Las EMAV se asemejan a las primeras generaciones de zoológicos del siglo 19, cuando estos existían exclusivamente como sitios de recreación y esparcimiento para el entretenimiento y placer de las personas. Los zoológicos actuales se han enfocado en la investigación y conservación. Además se han realizado esfuerzos en presentar a los animales en ambientes naturales donde puedan expresar su comportamiento natural, tener refugio y estimulación (enriquecimiento ambiental). Estos estándares del bienestar animal no están presentes o son difíciles de alcanzar en las exhibiciones móviles de animales vivos ya que los animales son removidos de cualquier contexto ecológico, frecuentemente expuestos a condiciones estresantes donde son utilizados como objetos de curiosidad y entretenimiento (Sussman, 2017).Según Sussman, 2017 se considera que ninguno de los criterios más efectivos para un aprendizaje cognitivo positivo en los zoológicos son posibles con las exhibiciones móviles de animales vivos: - no pueden ser observados en su ambiente natural ni exhibir su comportamiento normal - no existe el uso de enriquecimiento ambiental que prevenga estereotipias - reforzamiento, normalmente las visitas en las exhibiciones móviles de animales vivos son únicas, diferentes a los zoológicos que se pueden visitar en múltiples ocasiones, por lo cual no es posible dar seguimiento el mensaje de conservación - el uso de animales vivos en realidad puede ser una distracción contrario a una herramienta educativa. A pesar de la poca investigación al respecto, algunos investigadores sugieren que según aumenta el número de animales utilizados así aumentan las posibilidades de que los niños se distraigan. Además, continúa Sussman, 2017, se presentan elementos de aprendizaje negativo: - muchas de estas exhibiciones utilizan a los animales como "juguetes" colocándolos en las manos o alrededor del cuerpo y esto refuerza la noción de que son objetos para entretenimiento, - el público tiende a responder a los animales silvestres como domesticados y minimizando su estatus de especie en peligro, promoviendo el deseo de adquirir mascotas exóticas - la percepción de la biología y el estatus de conservación de las especies por parte del público pueden ser erróneas.Las interacciones entre el hombre y la fauna silvestre pueden tener lugar a través de la caza, la cosecha, la construcción de carreteras, las modificaciones del hábitat, el ecoturismo, los desplazamientos de animales, incluido el comercio de animales o partes de animales (Jakob-Hoff et al. 2016). Debemos suponer que estas interacciones infieren un riesgo. El riesgo se suele definir como la probabilidad de que se produzca alguna forma de daño, pérdida o perjuicio (Jakob-Hoff et al. 2016). La premisa subyacente de One Health Initiative es que la salud de los humanos, mascotas, ganado, animales en cautiverio, animales de investigación, vida silvestre y los ambientes en el que viven son interdependientes. La inclusión de la vida silvestre en el concepto de Una Salud (One Health) es importante por dos razones principales: (1) la salud física de los humanos, los animales domesticados y la vida silvestre están vinculados inextricablemente a través de enfermedades compartidas, y (2) el bienestar emocional de los humanos puede verse afectado por sus percepciones en la salud de los animales.Aunque una premisa explícita de One Health Initiative es que la vida silvestre saludable contribuye a la salud humana, y viceversa, la iniciativa también sugiere implícitamente que la vida silvestre puede representar una amenaza para la salud humana a través de la zoonosis (Decker et al. 2010). Las personas que están en mayor riesgo de contraer una zoonosis incluyen individuos inmunosupresos o inmunocomprometidos; infantes y niños menores de 5 años, geriátricos y aquellos con enfermedades crónicas (Mader 2006). Los zoológicos donde se permita el acercamiento y la alimentación de animales silvestres cautivos han sido ligados a diferentes brotes zoonóticos, incluyendo infecciones por Escherichia coli O157:H7 y salmonella. Entre 1990 - 2000 se identificaron más de 25 brotes de infecciones humanas asociadas con visitas a exhibiciones animales. En un brote de salmonelosis en Colorado Zoo, 65 de los casos, la mayoría niños, fueron asociados a tocar la barrera de madera alrededor de la exhibición de un dragón de Komodo (Chomel el al 2007).El Centro para Control y Prevención de las Enfermedades (CDC, en inglés) estima que aproximadamente el 7% de las infecciones humanas con salmonelosis en los Estados Unidos están asociadas a la manipulación de un reptil (Chomel et al 2007). Dados todos los datos mencionados anteriormente consideramos que el uso de animales vivos en las exhibiciones móviles o itinerantes: - no contribuyen a mejorar la educación del público ya que no muestran a los animales en su ambiente ni el comportamiento natural de las especies, - las personas que visitan estas exhibiciones pueden tener una percepción errónea de que los animales silvestres no están en peligro de conservación y que son aptos para ser mascotas, - atentan contra los principios de bienestar animal indicados por la OIE debido a que no les permite expresar su comportamiento natural ni se asegura que se encuentren libre de situaciones estresantes, - ponen en riesgo a las personas a adquirir enfermedades zoonóticas y lesiones traumáticas por posibles accidentes con los animales, - no corresponden con las premisas de One Health Initiative ya que el riesgo de zoonosis puede afectar las percepciones positivas de las personas hacia los animales silvestres”.Solicita que se rechace la acción por falta de legitimación directa. Pide que se declare sin lugar la acción al haberse demostrado con criterio técnico científico la viabilidad jurídica de las normas cuestionadas. Requiere la celebración de una vista.
8. 8Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 9:19 horas de 26 de abril de 2018, se apersona Julio Jurado Fernández, en su condición de Procurador General de la República. Indica que los accionantes invocan una legitimación sustentada en el párrafo segundo del numeral 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional en relación con el artículo 50 de la Constitución Política; sin embargo, la Sala ha establecido que los intereses colectivos o difusos son la excepción y que solo resultan aplicables cuando las circunstancias del caso determinan la imposibilidad o al menos una improbabilidad de que pueda llegar a plantearse un proceso judicial o un procedimiento administrativo base. Menciona las sentencias n.os 6803-2008, 11346-2010, 1633-2011, 1420-2013, 11332-2016 y 17336-2016. Acota que, en el sub lite, la normativa reglamentaria cuestionada es susceptible de aplicación individual e incide directamente en la esfera jurídica de personas singulares, de modo que puede dar lugar a disconformidades en sede administrativa o judicial, a partir de las cuales se podría interponer la acción.Refiere que esos intereses son legítimamente defendibles en esta jurisdicción, pero no con legitimación directa, sino cumpliendo los requisitos del párrafo primero del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Manifiesta que los alegatos de los accionantes sobre la violación al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y al derecho a la educación ambiental, se están utilizando como excusa para acceder a esta jurisdicción por la vía de la legitimación directa; empero, lo que buscan es tutelar un derecho subjetivo de carácter patrimonial (el de los propietarios, regentes u otros profesionales ligados a sitios de exhibición). Agrega que los accionantes plantean la premisa equivocada de que todas las exhibiciones son un medio de educación ambiental y sus reproches de fondo se refieren esencialmente a un aparente conflicto entre disposiciones reglamentarias y normativa legal que debe ser conocido dentro del ámbito de la jurisdicción contenciosa, pues no logran fundamentar su relevancia constitucional, como lo resolvió la Sala en un caso similar: “los reproches de fondo del accionante se refieren, esencialmente, a una aparente conflicto entre una norma reglamentaria y otra normativa legal y reglamentaria, lo que supone una controversia que debe valorarse y resolverse dentro del ámbito de la legalidad ordinaria, tal como lo señala la reiterada jurisprudencia de esta Sala.Incluso, aunque el accionante hace una breve referencia al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, lo hace para efectos, principalmente, de sustentar su eventual legitimación para interponer esta acción, pero, luego, no se desarrolla u argumenta, de manera amplia y suficiente, la afectación concreta o efectiva que pudiese generarse al citado derecho fundamental, con la normativa cuestionada” (sentencia n.º 10590-2016). Aduce que los accionantes no fundamentan un quebranto al principio de primacía de la ley para que este pueda estimarse de relevancia constitucional. Asevera que la Ley de Conservación de la Vida Silvestre atribuye el fin de educación ambiental a los acuarios, zoológicos y zoocriaderos artesanales con manejo restringido. Sostiene que no se aprecia quebranto a los artículos 50 y 89 de la Constitución Política, pues la ley y su reglamento contemplan la educación ambiental como objetivo de otros sitios de manejo de vida silvestre.Indica que los accionantes parten de una premia equivocada al considerar que las exhibiciones son per se un medio de educación ambiental; sin embargo, no en todos los casos cumple fines educativos, como es el caso de las exhibiciones móviles y algunas permanentes. Señala que en las exhibiciones móviles los animales son manipulados, transportados y exhibidos en jaulas pequeñas, que, lejos de asimilarse a su hábitat natural, los limita a un espacio reducido sin escondites; además, tienen cercanía o incluso contacto humano. Expresa que lo anterior puede provocar en los animales silvestres malestar, miedo y estrés, con afectación a su bienestar y la correcta percepción que debe propiciarse respecto de la fauna silvestre. Acota que poner serpientes en los hombres de las personas, como si se tratara de un juegue o mascota, no es ni debe considerarse una herramienta de educación ambiental sobre la fauna silvestre.Menciona que, para una interacción segura, la mayoría de las veces se requiere adiestrar a los animales o modificarles ciertas características, lo cual genera en las personas, especialmente en los niños y jóvenes, la equivocada y peligrosa concepción de que si se encuentran animales silvestres en libertad pueden tocarlos o sujetarlos, con riesgo para su propia integridad y efectos nocivos para la fauna silvestre. Manifiesta que la Asociación Mundial de Zoos y Acuarios (WAZA), en el documento “Construyendo un futuro para la fauna salvaje. La estrategia mundial de los zoos y acuarios para la conservación”, indicó que, a los efectos de que los programas de educación tengan éxito, deben exponerse los animales en las mejores condiciones posibles en recintos que les permitan vivir de la manera más natural y mostrar un comportamiento propio de la especie. Afirma que las condiciones anteriores no se dan en una exhibición móvil o itinerante.Arguye que a esas razones se suman las de salud pública que pueden ponerse en riesgo por el contacto con los animales y de ello hay documentados múltiples ejemplos, como la zoonosis (infecciones que se transmiten a los seres humanos a través de la inhalación, la ingestión, mordidas o rasguños) y las lesiones, lo cual puede afectar la percepción positiva de las personas hacia los animales silvestres. Refiere que en el artículo “Desarrollo de la herpetocultura en Costa Rica: Situación actual de herpetarios y manejo de reptiles y anfibios” (publicado en la Revista de Ciencias Ambientales, vol. 50, n.º 1, junio, 2016), se demostró, por un lado, que de 29 centros que mantienen reptiles y anfibios (o ambos) en Costa Rica (21 de ellos en la categoría de exhibición) solo el 26% menciona educación como un objetivo principal de su operación, y, por otro, que varias exhibiciones dejaban totalmente expuestos a los animales sin vegetación o estructuras para guarecerse.Agrega que las conclusiones de ese estudio son reveladoras: "Costa Rica cuenta con al menos 33 centros que mantienen reptiles y anfibios, en diferentes categorías de manejo reguladas por el Estado. La mayoría de esos centros consisten en pequeños negocios familiares surgidos en las últimas dos décadas en el marco del desarrollo de la industria del turismo. Con pocas excepciones la esencia del proyecto reside en la exhibición de animales a diferentes públicos meta. La mayoría de las especies utilizadas son serpientes, principalmente venenosas. A pesar del contraste entre las respuestas de los sujetos entrevistados y lo observado, actividades como investigación, educación y conservación no parecen ser prioridades para la mayoría de estos negocios. De hecho, para algunas especies podrían representar una amenaza para su conservación, al incrementar la demanda de individuos del entorno natural para suplir sus operaciones".Aduce que las normas impugnadas no carecen de sustento técnico, pero el análisis de los diversos criterios excede la competencia de la Procuraduría, así como el propósito y la naturaleza del control de constitucionalidad por la vía de la acción (sentencias de la Sala n.os 18871-2015, 4282-2016 y 16273-2017). Añade que, respecto de las alusiones al reglamento anterior, de acuerdo con la jurisprudencia de este Tribunal no existe un derecho a la inmutabilidad del ordenamiento. Cita algunos extractos de los votos de la Sala n.os 9077-2002, 13330-2006, 5073-2003, 14576-2004, 12394-2012. Concluye lo siguiente: “1. Los accionantes carecen de legitimación pues la normativa reglamentaria cuestionada es susceptible de aplicación individual. Sus intereses son legítimamente defendibles en esta jurisdicción, pero no bajo la figura de la legitimación directa, sino cumpliendo los requisitos del párrafo primero del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.Sus alegatos de violación al derecho constitucional a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y a la educación ambiental se están utilizando como una excusa para acceder a esta jurisdicción por la vía de la legitimación directa, buscando tutelar un derecho subjetivo de carácter patrimonial encubriéndolo como tutela al derecho ambiental. 2. No se fundamenta un quebranto al principio de primacía de la ley ni su trascendencia, para que éste pueda estimarse de relevancia constitucional. 3. No se evidencia que los artículos impugnados se contrapongan a los artículos 50 y 89 de la Constitución Política. 4. Las normas impugnadas no carecen de sustenta técnico. El análisis de los diversos criterios técnicos excede la competencia de este órgano asesor, así como el propósito y la naturaleza del control de constitucionalidad, por la vía de la acción”.
9. 9Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral 9 ibidem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.
10. 10En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Rueda Leal; y,

Considerando:

I.Objeto de la acción. Los accionantes plantean acción de inconstitucionalidad contra los artículos 84 y 189 del decreto ejecutivo n.° 40548-MINAE del 12 de julio de 2017 denominado “Reglamento a la Ley de Conservación de la Vida Silvestre N° 7317”. Alegan que el numeral 84 enlista los sitios de manejo de fauna silvestre que el SINAC puede autorizar; sin embargo, omitió incluir la categoría de exhibición, pese a que esta se encuentra contemplada explícitamente como un sitio de manejo de vida silvestre válido en la Ley de Conservación de la Vida Silvestre. Manifiestan que el ordinal 189 regula lo relacionado con la importación de especies de fauna incluidas en los apéndices CITES para sitios de manejo; empero, omite contemplar la importación de esos animales para los sitios de manejo de categoría “exhibición”. Consideran que tales omisiones son inconstitucionales, en tanto gravemente y sin fundamento legal o técnico limitan la posibilidad de una educación ambiental más efectiva y provechosa, y, de ese modo, vulneran los derechos constitucionales a la educación y a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

Sostienen que no considerar las exhibiciones como sitios de manejo y la imposibilidad que tienen estos de importar animales para exhibirlos, tal y como lo pueden hacer los zoológicos y zoocriaderos, contradice a la Ley de Conservación de la Vida Silvestre y, por ende, la jerarquía de las normas. Aseveran que el reglamento es más prohibitivo que la norma legal y, por ello, también se da una transgresión al principio de jerarquía de las normas. Aducen que se infringe el numeral 140 constitucional, por cuanto el Poder Ejecutivo está excediendo su potestad reglamentaria al crear prohibiciones y limitaciones que no tienen asidero en la ley.

II.Sobre la normativa impugnada. Los artículos cuestionados decreto ejecutivo n.° 40548-MINAE del 12 de julio de 2017 denominado “Reglamento a la Ley de Conservación de la Vida Silvestre N° 7317 son los siguientes:

“Artículo 84.- Sitios de manejo de fauna. El SINAC podrá autorizar únicamente las siguientes categorías de sitios de manejo de fauna, una vez que se haya verificado el cumplimiento de los requisitos establecidos en la LCVS y este Reglamento:

a. Centros de rescate, sin fines de lucro.

b. Zoológicos con o sin fines comerciales.

c. Zoocriadero con o sin fines comerciales.

d. Zoocriadero artesanal con manejo restringido de las especies indicadas en el artículo 117 o de artrópodos según el artículo 118 de este reglamento.

e. Acuario Artículo 189.- Importación de especies de fauna incluidas en los apéndices CITES para sitios de manejo. El SINAC podrá autorizar la importación de especies de fauna incluidas en los apéndices CITES para zoológicos o zoocriaderos que estén autorizados en su permiso de funcionamiento para recibir y mantener individuos de especies de este tipo. El plan de manejo del sitio debe contener todos los detalles técnicos correspondientes para el cuido y manejo de los mismos.

Los zoocriaderos podrán comercializar individuos nacidos en cautiverio de esas especies únicamente bajo las siguientes circunstancias:

a. Dentro del territorio nacional entre sitios de manejo, ya sea como plantel parental o para exhibición en un sitio de manejo autorizado para tal fin. Para ello se requerirá la autorización por escrito del SINAC.

b. Para exportación. El zoocriadero deberá estar inscrito bajo la categoría comercial y cumplir todos los requisitos establecidos en CITES, la LCVS y este Reglamento. Además, se deberá contar con el permiso de exportación correspondiente”.

III.Sobre la admisibilidad de la acción y la inconstitucionalidad alegada. La acción de inconstitucionalidad es un proceso con determinadas formalidades, que deben ser satisfechas a efectos de que la Sala pueda válidamente conocer el fondo de la impugnación. El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece los presupuestos de admisibilidad de la acción de inconstitucionalidad. En primer término, se exige un asunto previo pendiente de resolver, sea en vía judicial o administrativa (en el procedimiento para agotarla), en que se haya invocado la inconstitucionalidad como medio razonable para amparar el derecho o interés que se considera lesionado. En el párrafo segundo y tercero, de manera excepcional contempla la ley supuestos en los que no se exige el asunto previo, tales como inexistencia de lesión individual y directa por la naturaleza del asunto, defensa de intereses difusos o colectivos, o bien, cuando sea formulada directamente por el Contralor General de la República, el Procurador General de la República, el Fiscal General de la República y el Defensor de los Habitantes.

Ahora, en cuanto a la necesidad de un asunto previo pendiente de resolver en sede administrativa, es necesario que este trate del procedimiento que agota la vía administrativa, el cual, de conformidad con el artículo 126 de la Ley General de la Administración Pública, se da a partir del momento en que se interponen los recursos ordinarios ante el superior jerarca del órgano que dictó el acto final, pues de lo contrario la acción resultaría inadmisible. Asimismo, existen otras formalidades que deben ser satisfechas, a saber, la determinación explícita de la normativa impugnada, debidamente fundamentada, con cita concreta de las normas y principios constitucionales que se consideren infringidos, la autenticación por abogado del escrito en el que se plantea la acción, la acreditación de las condiciones de legitimación (poderes y certificaciones), así como la certificación literal del escrito en el que se invocó la inconstitucionalidad de las normas en el asunto base, requisitos todos que, en caso de no ser aportados por la parte accionante, pueden ser prevenidos para su cumplimiento por la Presidencia de la Sala.

En el sub examine, los accionantes alegaron la defensa de un interés difuso, pues, según su indicación expresa, están acudiendo a esta jurisdicción con el objetivo de proteger el ambiente, específicamente la óptima conservación de la vida silvestre a través de la educación ambiental. Sin embargo, de la lectura del escrito de interposición no se desprenden argumentos suficientes que hayan desarrollado razonablemente, en qué medida las normas impugnadas afectan al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por el contrario, se formuló una serie de alegatos generales y abstractos que no permiten efectuar algún análisis de constitucionalidad.

En ese sentido, la acción se dirige en contra de los artículos 84 y 189 del decreto ejecutivo n.° 40548-MINAE del 12 de julio de 2017 denominado “Reglamento a la Ley de Conservación de la Vida Silvestre N° 7317, no porque su texto sea per ser inconstitucional, sino por cuanto los accionantes consideran que no se incorporó la categoría de exhibición en ambas normas, con las supuestas consecuencias en el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, que, como ya se indicó, no fueron debidamente abordadas. Incluso, en el escrito de interposición, no se observa desarrollo alguno de la supuesta inconstitucionalidad por omisión ni tampoco de cuáles fuentes del Derecho de la Constitución se derivaba la obligación del Estado de suplirla. Precisamente, ante la falta de comprobación del interés difuso, se derrumba el supuesto que faculta la legitimación directa en el caso concreto. De ahí que las eventuales inconstitucionalidades o transgresiones a los demás derechos aludidos no pueden ser accionadas directamente ante la Sala.

En cuanto a la incompatibilidad de las normas reglamentarias objeto de la acción con la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, es importante señalarle a los accionantes que, en principio, no corresponde a este Tribunal determinar si un reglamento es contrario a una ley, ni si se ha dado un exceso en la potestad reglamentaria, salvo que se constate la violación a algún derecho fundamental o principio constitucional. Al respecto, este Tribunal, en la sentencia n.º 2013-013360 de las 14:30 horas del 09 de octubre de 2013, reiteró:

“[L]a incompatibilidad que plantea el actor no es entre la disposición reglamentaria y el Derecho de la Constitución, sino entre el reglamento y la Ley No. 8444 (…) , todo lo cual determina la improcedencia de esta acción. En efecto, a todas luces desborda el ámbito de competencias de la Sala dilucidar si lo previsto por el reglamento cuestionado se adecua plenamente o no a las disposiciones de la Ley No. 8444 (…) todo lo cual más bien debe ser discutido y ventilado ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, la cual, al amparo de lo dispuesto en el artículo 49 de la Constitución Política, tiene por fin garantizar la legalidad de la función administrativa del Estado, de sus instituciones y de toda otra entidad de derecho público, lo que constituye justamente el objeto de este asunto, es decir, determinar la compatibilidad entre la Ley No. 8444 y su reglamento, todo lo cual es ajeno al ámbito de competencias de esta Jurisdicción Constitucional por la vía de la acción, de acuerdo con el artículo 10 de la Constitución Política y el artículo 73 inciso a) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Por consiguiente, se debe rechazar de plano esta acción de inconstitucionalidad, a efecto que el actor acuda a la Jurisdicción ordinaria en defensa de los derechos e intereses que estima vulnerados.” Por las consideraciones expuestas, se declara sin lugar la acción.

IV.Nota de los Magistrados Cruz Castro, Castillo Víquez y Rueda Leal con redacción del último. Subrayamos que en el sub iudice no hay una contradicción evidente y manifiesta entre la ley y el reglamento que se impugna. La tesitura de que cuando una norma reglamentaria violenta o excede lo dispuesto en una ley es un tema de legalidad, cuya discusión no corresponde a esta jurisdicción, en términos generales, acierta jurídicamente, porque, en la mayoría de los casos, al juez ordinario compete la definición de los alcances de la interpretación y aplicación de la ley y, por consiguiente, él es el primer llamado a establecer jurisdiccionalmente si una norma reglamentaria vulnera o no una de naturaleza legal. Sin embargo, como hemos reiterado en notas y votos salvados, desde nuestro punto de vista, cuando salta a la vista que la norma reglamentaria excede, suprime- o contradice el texto de la ley, es decir, cuando no cabe duda de que groseramente se vulnera el principio de fuerza, autoridad o eficacia de la ley; el control de constitucionalidad debe ser aplicado.

Como es bien sabido, el principio de fuerza, autoridad o eficacia de ley nos remite a la potencia (fuerza activa), a la resistencia (fuerza pasiva) y al régimen de impugnación de la ley. Con base en el primer aspecto del concepto, la ley, una vez que entra en vigor, deroga o modifica toda norma de igual o inferior rango. Además, la norma legal no puede ser derogada ni modificada por una de inferior rango. Por último, la ley solo puede ser impugnada por razones de inconstitucionalidad y, por ende, dentro del ámbito del derecho interno, únicamente puede ser anulada a través de una resolución de la Sala Constitucional. El sustento constitucional de este principio lo encontramos en el ordinal 129 de la Carta Fundamental, que señala que la ley solo puede ser derogada, abrogada o modificada por otra norma posterior de igual rango. Por otra parte, el principio de fuerza, autoridad o eficacia de ley es un presupuesto esencial del Estado de Derecho, toda vez que parte de una idea nuclear: el acto normativo parlamentario es superior en rango al acto normativo que emiten los otros Poderes del Estado, lo que supone que todos los Poderes Públicos, cuando ejercen la potestad normativa (inciso d- del artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública), deben ajustarse a lo dispuesto por el legislador.

Cuando ello no ocurre, se desconoce el rango normativo de la ley que, en la escala jerárquica normativa, ocupa el tercer lugar en importancia después de la Constitución Política y los Tratados Internacionales (artículos 10 y 7) y, por consiguiente, se vulnera un principio clave del Estado de Derecho. Ergo, cuando de manera evidente y manifiesta una norma reglamentaria rebasa, suprime o contradice una ley de la república, se vulnera el numeral 129 de la Carta Fundamental y el principio de fuerza, autoridad o eficacia de la ley, por lo que se rompería la regla general y el Tribunal Constitucional sí tendría competencia. No obstante, en el sub lite no se aprecia que tal grado de vulneración se dé, por lo que deviene improcedente el control de constitucionalidad en cuanto al referido motivo.

V.Documentación aportada al expediente. Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.

Por tanto:

Se declara sin lugar la acción. Los Magistrados Cruz Castro, Castillo Víquez y Rueda Leal ponen nota.

Fernando Castillo V.

Fernando Cruz C. Paul Rueda L.

Nancy Hernández L. Luis Fdo. Salazar A.

Jorge Araya G. Anamari Garro V.