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Res. 12360-2020 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 03/07/2020
OutcomeResultado
The Chamber ordered the Municipality of La Unión and the CNE to take urgent precautionary action, establish a commission, and implement a permanent solution to the slope hazard.La Sala ordenó a la Municipalidad de La Unión y a la CNE adoptar medidas cautelares urgentes, integrar una comisión y ejecutar una solución definitiva frente al riesgo del talud.
SummaryResumen
The Constitutional Chamber granted an amparo filed by a homeowner in the Génova residential development because authorities had failed for years to resolve the danger created by an unstable slope beside the Carpintera stream. Studies available since 2011 warned that probable failure surfaces could reach nearby homes and endanger residents, yet the Municipality of La Unión and the National Commission for Risk Prevention and Emergency Response had not solved the problem approximately ten years later. Although disputes involving administrative inactivity ordinarily belong before the administrative courts, the Chamber held that amparo was appropriate because life, health, and physical integrity were directly at stake. It ordered the authorities to assess and, if necessary, implement a precautionary measure within five business days; establish within one month a commission to determine a technically and legally adequate permanent solution; adopt an implementation schedule; and comply with that schedule. The Municipality and the Commission were also ordered to pay costs and resulting damages.La Sala Constitucional declaró con lugar el recurso de amparo interpuesto por un propietario de la Urbanización Génova debido a la prolongada falta de solución al riesgo generado por un talud inestable junto a la quebrada Carpintera. Desde 2011 existían estudios que advertían que posibles superficies de ruptura podían afectar viviendas y poner en peligro a sus habitantes, pero la Municipalidad de La Unión y la CNE no habían resuelto el problema aproximadamente diez años después. La Sala consideró que, aunque las controversias por inactividad administrativa suelen corresponder a la jurisdicción contencioso-administrativa, el amparo era procedente porque estaban comprometidas directamente la vida, la salud y la integridad física. Ordenó valorar e implementar, si fuera necesaria, una medida cautelar en cinco días hábiles; integrar en un mes una comisión que definiera una solución definitiva, técnica y jurídicamente adecuada; establecer un cronograma y cumplirlo. Además, condenó a ambas instituciones al pago de costas, daños y perjuicios.
Key excerptExtracto clave
This Court has a duty to safeguard people’s life and physical integrity and, where appropriate, to compel government bodies to protect those rights. In the present case, the Chamber considers it undeniable that the respondents’ omission affected the rights of the petitioner and the other residents endangered by the slope, because their life and physical integrity were unnecessarily allowed to remain at risk despite warnings issued for years. In particular, the study conducted by the University of Costa Rica in 2011 already stated that a proposal needed to be implemented “as soon as possible to prevent slope failures from endangering people’s lives and damaging infrastructure.” In light of the foregoing, the petition is granted, with the consequences stated in the operative portion of this judgment. In response to the respondent Municipality’s assertion, the Chamber notes that the allocation of constitutional powers, as well as the existence of subsequent events, leads it to reject the claim of res judicata. The petition is granted. Cristian Torres Garita, Alfredo Quirós Araya, and José Torres Portilla, respectively Mayor, President of the Municipal Council, and Head of the Municipal Emergency Committee, all of the Municipality of La Unión, and Eduardo Mora Castro, in his capacity as Head of the Legal Advisory Unit of the National Commission for Risk Prevention and Emergency Response, or whoever holds those offices, are ordered to do the following: 1. coordinate the necessary actions to assess the need for and, where appropriate, implement a precautionary measure to protect the life and physical integrity of the people affected by the slope at issue in these proceedings, within FIVE BUSINESS DAYS of notice of this judgment; 2. establish a commission to assess the case and determine a permanent solution that is technically and legally adequate. In complying with this requirement, a schedule for implementing that solution must be established. All of the foregoing must be completed within ONE MONTH of notice of this judgment; and 3. comply with the schedule referred to in the preceding paragraph.Este Tribunal tiene el deber de resguardar la vida e integridad física de las personas y, dado el caso, conminar a las instancias estatales para que velen por tales derechos. En el caso de marras, la Sala estima innegable que la omisión de la parte accionada afectó los derechos del recurrente y demás vecinos afectados por el talud, dado que se toleró que su vida e integridad física corrieran riesgo innecesariamente, a pesar de las advertencias que se dan desde hace años. Nótese, verbigracia, que el estudio efectuado por la Universidad de Costa Rica en 2011 ya hablaba de la necesidad de implementar alguna propuesta “…lo antes posible para evitar que los desprendimientos pongan en peligro la vida de las personas y afecten obras de infraestructura.” En virtud de lo expuesto se declara con lugar el recurso, con las consecuencias indicadas en la parte dispositiva de esta sentencia. Vista la manifestación de la municipalidad accionada se acota que el deslinde de competencias constitucionales, así como la existencia de hechos posteriores, llevan a la Sala a rechazar la existencia de cosa juzgada. Se declara con lugar el recurso. Se ordena a Cristian Torres Garita, Alfredo Quirós Araya y José Torres Portilla, por su orden Alcalde, Presidente del Concejo y Encargado del Comité Municipal de Emergencias, todos de la Municipalidad de La Unión, y a Eduardo Mora Castro, en su condición de Jefe de la Unidad de Asesoría Legal de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, o a quienes ejerzan esos cargos, lo siguiente: 1.- coordinar lo necesario a efectos de valorar la necesidad y, dado el caso, implementar una medida cautelar a fin de garantizar la vida e integridad física de las personas afectadas por el talud objeto de este proceso, en el plazo de CINCO DÍAS HÁBILES, contado a partir de la notificación de esta sentencia; 2- Integrar una comisión para valorar el caso y determinar una solución definitiva, técnica y jurídicamente adecuada. En el cumplimiento de este punto deberá establecerse un cronograma para la implementación de la solución mencionada. Todo lo anterior deberá efectuarse en el plazo de UN MES, contado a partir de la notificación de esta sentencia; 3- Cumplir el cronograma señalado en el punto anterior.
Pull quotesCitas destacadas
"Precisamente, en el sub lite, se plantea un supuesto de excepción, pues se está ante un tema que concierne la integridad física y salud de las personas."
"The present case falls precisely within an exception because it concerns people’s physical integrity and health."
Considerando I
"Precisamente, en el sub lite, se plantea un supuesto de excepción, pues se está ante un tema que concierne la integridad física y salud de las personas."
Considerando I
"El modelaje de la situación actual del talud indica que el talud es inestable y que se debe proceder a su refuerzo. Las superficies de ruptura más probables pueden extenderse hasta aproximadamente 7 m detrás de la corona del talud, lo cual afectaría directamente las viviendas ubicadas en ese sector."
"Modeling of the slope’s current condition indicates that it is unstable and must be reinforced. The most probable failure surfaces may extend approximately seven meters behind the crest of the slope, which would directly affect the homes located in that area."
Considerando III, hecho probado b)
"El modelaje de la situación actual del talud indica que el talud es inestable y que se debe proceder a su refuerzo. Las superficies de ruptura más probables pueden extenderse hasta aproximadamente 7 m detrás de la corona del talud, lo cual afectaría directamente las viviendas ubicadas en ese sector."
Considerando III, hecho probado b)
"A partir de estos elementos, la Sala tiene certeza suficiente para estimar que el problema denunciado existe, es conocido por las autoridades recurridas y no ha sido solucionado en aproximadamente diez años."
"Based on these elements, the Chamber has sufficient certainty to find that the reported problem exists, is known to the respondent authorities, and has remained unresolved for approximately ten years."
Considerando IV
"A partir de estos elementos, la Sala tiene certeza suficiente para estimar que el problema denunciado existe, es conocido por las autoridades recurridas y no ha sido solucionado en aproximadamente diez años."
Considerando IV
"Se condena a la Municipalidad de La Unión y a la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de fundamento a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo."
"The Municipality of La Unión and the National Commission for Risk Prevention and Emergency Response are ordered to pay the costs and damages caused by the facts underlying this judgment, to be assessed in enforcement proceedings before the administrative courts."
Por tanto
"Se condena a la Municipalidad de La Unión y a la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de fundamento a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo."
Por tanto
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PJEDITOR Document *200080180007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at nine fifteen in the morning on tres de julio de dos mil veinte.
Constitutional relief action (recurso de amparo) processed under expediente n.° 20-008018-0007-CO, filed by ALLAN ROBERTO ROJAS AVENDAÑO, identity card 0109570815, on behalf of UNIÓN DE VECINOS PARA LA PROTECCIÓN DE LA URBANIZACIÓN GÉNOVA, against LA MUNICIPALIDAD DE LA UNIÓN and the COMISIÓN NACIONAL DE PREVENCIÓN DE RIESGO Y ATENCIÓN DE EMERGENCIAS (CNE).
Findings:
Opinion authored by Justice Chacón Jiménez; and,
Considerando:
I.Preliminary clarification. Before analyzing the merits of the matter, it must be clarified that, since judgment number 2008-02545 at 08:55 on 22 de febrero de 2008, this Chamber has referred to the contentious-administrative jurisdiction (jurisdicción contencioso administrativa)—with some exceptions—those matters in which it is disputed whether the public administration has complied with the time limits established by the Ley General de la Administración Pública (articles 261 and 325) or by sector-specific laws governing special administrative proceedings, in order to conclude an administrative proceeding—initiated ex officio or at the request of a party—by a final administrative act, or to hear the applicable administrative appeals. Specifically, the sub lite presents an exceptional circumstance, because it concerns the physical integrity and health of individuals. With this point clarified, the Court proceeds to decide the specific situation raised in this amparo proceeding (amparo).
II.Subject matter of the appeal. The appellant states that there is a risk of a landslide from a slope near the urbanización Génova, where his home is located. He asserts that the instability of that slope endangers certain properties and their inhabitants. He alleges that the respondent municipality has not resolved the problem at issue, despite having known about it for several years.
III.Proven facts. The following facts are deemed duly established and relevant to the disposition of this matter, either because they have been substantiated or because the respondent failed to address them, as directed in the initial order:
The permitting department of the municipal authority of La Unión should analyze whether technical studies (geotechnical engineering, structural design, and mitigation works) exist for the portion of the construction closest to the edge—which apparently corresponds to an addition and is the most compromised—authorizing its construction at the edge of a steep slope. If technical studies for stabilizing the slope and engineering solutions exist, the affected parties must submit them to the municipal authority so that it may analyze the options and alternatives after considering the preceding points and determine strategic partnerships between the developer and the property owner for execution of the work, as well as the responsible professional. Any measure used must guarantee stability through appropriate technical studies and must include, at a minimum, geotechnical analysis and slope-stability analysis.
The stabilization work must be designed and supervised by a civil or construction engineer based on the characteristics mentioned. In addition, it must be built on firm substrate.” (See the report submitted and evidence provided).
IV.The specific case. In the sub examine, the appellant alleges that the respondent Municipalidad has not resolved the problem caused by a slope at risk of landslide. As a starting point, the Chamber recalls its case law regarding municipal authority and the need for interinstitutional coordination:
“IV.- MUNICIPAL AUTHORITY AND DUTY OF INTERINSTITUTIONAL COORDINATION. Municipal authority and duty of interinstitutional coordination. Article 169 of the Constitución Política provides that ‘The administration of local interests and services in each canton shall be entrusted to the Gobierno Municipal (...).’ This provision has been developed by the ordinary legislature; accordingly, Article 3 of the Código Municipal, Ley N° 7794 de 30 de abril de 1998, provides that: ‘The governance and administration of cantonal interests and services shall be entrusted to the gobierno municipal.’ The Sala Constitucional has expressed the same view in its case law. For example, Sentencia N° 5445-99, at 14:30 on 14 de julio de 1999, held as follows:
‘VI.- THE AUTHORITY OF MUNICIPALITIES BASED ON SUBJECT MATTER (THE CONCEPT OF “LOCAL MATTERS”). By express constitutional provision—article 169—functions or powers relating to “local matters,” that is, “the administration of the services and interests” of the locality within their jurisdiction, are assigned to local governments, which are granted autonomy for that purpose (”). Thus, their powers are general, insofar as there is no detailed enumeration of their specific functions, but merely a statement of the scope of their authority; nevertheless, that scope can be determined, as this Tribunal explained in judgment number 6469-97, at sixteen hours and twenty minutes on ocho de octubre de mil novecientos noventa y siete, in the following terms:
“(...) local matters have such significance that defining their scope, whether by the legislature or the courts, must lead to preserving the integrity of local interests and services, such that not even the legislature could enact regulations tending to dismember the Municipality (territorial element) without observing the procedures previously established in the Political Constitution; nor could it enact legislation that places its inhabitants (population) in conditions of clear inferiority relative to the rest of the country; nor legislation that affects the very essence of local government, such that the Corporation becomes a mere empty shell retaining only its name, while dismantling the entire system as conceived by the National Constituent Assembly. Put differently, there are functions that, by their nature, are municipal—local—and cannot be removed from that sphere of authority and converted into national services or interests, because doing so would entail dismantling the Municipality or, more precisely, stripping it of its constitutional substance; accordingly, it is not possible to establish in advance the inviolable boundaries of local matters. Rather, determining what does or does not fall within the purview of community government must be derived from an examination of each specific case (...)”. The foregoing highlights the fact that, by the express will of our Fundamental Charter, specific jurisdiction (competencia) is assigned to local governments, and that this authority is also exclusively theirs; that is, it is an original jurisdiction of the municipality and may be displaced, in whole or in part, only through a nationalization or regionalization law.”
Consequently, if a group of municipal residents, within their territorial jurisdiction, suffer flooding that endangers their lives and causes serious harm to property, psychological well-being, quality of life, and general welfare, this falls within the concept of “local interests and services” under constitutional Article 169. The causes of such problems must be identified precisely and, even more importantly, so must the solutions, so that they may be implemented as soon as possible; to that end, the Municipality must coordinate with the national-level institutions having jurisdiction to address the problem. Indeed, the Chamber has already developed the municipal obligation to coordinate with other State institutions in order to address local “interests” and properly provide “local services.” In the aforementioned Judgment No. 5445-99, the Chamber stated:
“(...) they refer to the duty of coordination that must exist among local governments, decentralized institutions, and the Executive Branch in carrying out the functions entrusted to them, which must be analyzed in light of the very nature of municipal autonomy. Pursuant to Article 170 of the Constitution, municipalities (local corporate entities) enjoy functional, administrative, and financial autonomy in administering local interests and services (Article 169 of the Political Constitution) (...) Thus, no conflict based on antagonism or competition for prominence may be created between the matters encompassed by the general purpose of ‘local interests and services’ and ‘national’ or ‘State’ public interests and services, which are intrinsically distinct from one another but are, in fact, intended to coexist (....) Once the municipality’s substantive jurisdiction within a given territorial district has been defined, it is clear that some functions are, by their nature, exclusively municipal, alongside others that may be deemed national or State functions. It is therefore essential to define the manner in which authority is to be jointly exercised, since such joint participation is unavoidable: the public authority of municipalities is local, whereas that of the State and other entities is national. It follows that municipal territory is simultaneously State and institutional territory to the extent required by the circumstances. In other words, municipalities may share their jurisdiction with the Public Administration in general, a relationship that must operate under the terms established by law (Article 5 of the former Municipal Code, Article 7 of the new Code), which imposes a duty of ‘coordination’ between municipalities and the public institutions participating in the exercise of their respective powers, in order to prevent duplication of efforts and contradictions, especially because only voluntary coordination is compatible with municipal autonomy, as it is an expression thereof. In other words, the municipality is called upon to enter into cooperative relationships with other public entities, and vice versa, given the concurrent or overlapping nature—in many cases—of their interests regarding a specific matter. In legal scholarship, coordination is defined on the basis of the existence of several independent centers of action, each with its own functions and decision-making powers, which may at times be at odds; notwithstanding this, there must be a commonality of objectives by subject matter, arising from their concurrence, insofar as the object receiving the final results of each entity’s activities and actions is shared.” Thus, coordination is the ordering of relationships among these various independent activities, taking account of their convergence upon the same object or entity so as to make that convergence useful to an overall public plan, without eliminating the reciprocal independence of the actors involved. Because neither the decentralized institutions nor the State itself stand in a hierarchical relationship to the municipalities, specific conduct cannot be imposed upon them. This gives rise to the indispensable interinstitutional ‘concerted action,’ in the strict sense, whereby autonomous and independent centers of action reach agreement on a preventive and comprehensive framework in which each fulfills a role with a view toward a mission entrusted to the others.”
It should also be noted that, pursuant to the imperative mandate of Article 50 of the Political Constitution, Municipalities are required to devote themselves to environmental protection (Judgment No. 2006-7994 of 8:57 hours on 2 de junio de 2006).” (Judgment No. 2020-10630 of 9:15 hours on 12 de junio de 2020).
In the case at hand, it was established that the petitioner owns lot 58 in the Génova residential development. Regarding the underlying issue, namely, the risk of a landslide or collapse (deslizamiento o derrumbe), the Chamber finds that sufficient evidence exists to deem it proven. Indeed, the Chamber notes that, as early as setiembre de 2011, the Escuela Centroamericana de Geología of the Universidad de Costa Rica prepared the report entitled “Stability Study and Corrective Proposal for the Slope Located in the Génova Residential Development, Tres Ríos, La Unión, Cartago,” whose conclusions state: “Modeling of the slope’s current condition indicates that the slope (talud) is unstable and must be reinforced. The most probable failure surfaces may extend approximately 7 m behind the crest of the slope, which would directly affect the homes located in that area. The slope-stabilization proposals provide a technical solution to the instability problem; one of them must be implemented as soon as possible to prevent rockfalls from endangering people’s lives and damaging infrastructure works.” This report was brought to the attention of the respondent Municipality on 31 de octubre de 2011.
This Court considers it undeniable that both the Municipality and the CNE have been fully aware of the risk posed by the situation raised by the petitioner. It is noted, for example, that almost eight years ago the Mayor responded to the Unión de Vecinos para la Protección de la Urbanización Génova: “...In that regard, the corresponding instructions are being issued to the appropriate municipal bodies, specifically the Dirección de Desarrollo y Control Urbano, so that it may immediately establish and carry out the necessary coordination with the Comisión Nacional de Emergencias, with the aim of securing, within fifteen business days, the corresponding agreement for identifying and potentially carrying out the works required in the Urbanización Génova.” Subsequently, in report IAR-INF-0187-2013 of 8 de abril de 2013, the CNE geologist responded to the Mayor: “...It should be borne in mind that the responsibilities of the C.N.E, as the entity regulating actions related to risk management (gestión del riesgo), include issuing recommendations aimed at promoting appropriate land use (uso de la tierra), in accordance with the specific characteristics of the surrounding environment, as well as improving the general conditions of communities and the population, which in many cases requires intervention by the property owners or the municipal authorities, where it is necessary to...” “It should be borne in mind that the responsibilities of the C.N.E, as the entity regulating actions related to risk management, include issuing recommendations aimed at promoting appropriate land use, in accordance with the specific characteristics of the surrounding environment, as well as improving the general conditions of communities and the population, which in many cases requires intervention by the property owners or the municipal authorities, where it is necessary to...” This Court notes that the matter continues to be disputed by the parties.
It was deemed proven that the petitioner raised it again before the Municipality through his filing dated 18 de julio de 2019. His case was subsequently heard at extraordinary session n.° 304 of 4 de enero de 2020 of the Council, where the involvement of the CNE in the background of the matter was also highlighted, as follows: “…we are awaiting what Mr. Ronald Corrales requested, the study by the geologists of the Comisión Nacional de Emergencias; Mr. Julio Madrigal was with us at the site, and he flew a drone over it; Mr. Julio has not yet submitted the corresponding report…” Subsequently, in junio de 2020 (the day is not specified), technical report CNE-UIAR-INF-0497-2020 was issued, prepared by Julio Madrigal, a geologist with the Unidad de Investigación y Análisis del Riesgo of the CNE, which recommended: “The CNE establishes that the municipal authorities, CME, and CNE have carried out the interventions in accordance with Ley No. 8488 regarding mitigation and prevention work in the stream channel.
At the appropriate time, the CNE-CME advised the families involved whose properties are located around the area to watch for and monitor any changes or cracking in walls, doors, or floors, any pipe ruptures, or noises indicating any type of displacement or internal movement of the ground, and to report them to the competent authorities. Given that a structure is compromised, an engineering specialist must first evaluate the structure corresponding to the original house and indicate whether there is any damage or the degree of risk to which it is exposed, and subsequently evaluate the portion closest to the edge of the slope, which apparently corresponds to an addition. The permitting division of the municipal authority of La Unión should analyze whether the section of the building closest to the edge, which apparently corresponds to an addition and is the most compromised, has the technical studies—geotechnical engineering, structural design, and mitigation works (obras de mitigación)—required for construction at the edge of a steep slope.
If technical studies exist for stabilizing the slope and for engineering solutions, the affected parties must submit them to the municipal authority so that the options and alternatives may be analyzed after the preceding points have been reviewed, and so that strategic partnerships between the developer and the property owner may be determined for execution of the work, together with the professional responsible for it. Any type of measure used must ensure stability through appropriate technical studies and must include, at a minimum, a geotechnical analysis and slope-stability analysis. The stabilization work must be designed and supervised by a civil or construction engineer on the basis of the aforementioned characteristics. Furthermore, it must be built on firm substrate.” Based on these elements, the Chamber has sufficient certainty to conclude that the reported problem exists, is known to the respondent authorities, and has not been resolved in approximately ten years.
This Court has a duty to safeguard the life and physical integrity of persons and, where appropriate, to order state bodies to protect those rights. In the case at hand, the Chamber considers it undeniable that the respondent party’s omission affected the rights of the petitioner and the other residents affected by the slope, because their lives and physical integrity were unnecessarily allowed to remain at risk despite warnings issued for years. It should be noted, for example, that the study conducted by the Universidad de Costa Rica in 2011 already referred to the need to implement some proposal “…as soon as possible to prevent landslides from endangering people’s lives and affecting infrastructure works.” In light of the foregoing, the amparo proceeding (recurso de amparo) is granted, with the consequences indicated in the operative part of this judgment.
In view of the statement made by the respondent municipality, the Court notes that the delineation of constitutional jurisdiction, as well as the existence of subsequent events, leads the Chamber to reject the existence of res judicata (cosa juzgada).
I have dissented in cases seeking, through an amparo proceeding, to remedy mere administrative inaction concerning infrastructure works such as sidewalks, bridges, the application of gravel and asphalt to streets, and culverts, among others, on the ground that such matters may be litigated through ordinary legal proceedings, considering that the Chamber is not, and should not become, a sole or omnipresent forum that diminishes the other avenues of judicial protection created for that purpose by the constituent authority and the legislature. I have clarified, however, that I do consider cases of administrative inaction involving the aforementioned matters to be eligible for protection through these proceedings when such inaction directly affects the exercise of fundamental rights governed by the Constitución Política or by international human-rights treaties, provided that they are capable of being heard in highly summary proceedings of the special nature and urgency characteristic of amparo as a procedural remedy.
Such is the case with this proceeding, in which the claim concerns the failure of the Municipalidad de La Unión to undertake works addressing the existing slope problem in Urbanización Génova, which places the families in that residential development in a vulnerable condition. I have therefore considered it necessary for the Chamber to exercise its jurisdiction to verify or rule out the alleged omissions.
The parties are hereby advised that, if they have submitted any paper document, as well as objects or evidence contained on any additional electronic, computer, magnetic, optical, or telematic device, or produced using new technologies, they must retrieve them from the Court within a maximum period of 30 business days from notification of this judgment. Otherwise, any material not retrieved within that period will be destroyed, in accordance with the "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", approved by the Corte Plena at session N° 27-11 of 22 de agosto del 2011, article XXVI, and published in Boletín Judicial number 19 of 26 de enero del 2012, as well as the resolution approved by the Consejo Superior del Poder Judicial at session N° 43-12 held on 3 de mayo del 2012, article LXXXI.
Por tanto:
The amparo proceeding is granted. Cristian Torres Garita, Alfredo Quirós Araya, and José Torres Portilla, respectively Alcalde, Presidente del Concejo, and Encargado del Comité Municipal de Emergencias, all of the Municipalidad de La Unión, and Eduardo Mora Castro, in his capacity as Jefe de la Unidad de Asesoría Legal of the Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, or whoever holds those offices, are ordered to do the following: 1.- coordinate all necessary action to assess the need for and, where appropriate, implement a precautionary measure (medida cautelar) to safeguard the life and physical integrity of the persons affected by the slope at issue in these proceedings, within CINCO DÍAS HÁBILES from notification of this judgment; 2- Establish a commission to assess the case and determine a definitive solution that is technically and legally appropriate. In complying with this requirement, a timetable must be established for implementing the aforementioned solution.
All of the foregoing must be completed within UN MES from notification of this judgment; 3- Comply with the timetable specified in the preceding paragraph. The respondent authorities are warned that, pursuant to article 71 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, anyone who receives an order issued in an amparo proceeding that they must comply with or enforce, and who fails to comply with or enforce it, shall be subject to imprisonment for three months to two years or a fine of twenty to sixty days, provided that the offense is not subject to a more severe penalty. The Municipalidad de La Unión and the Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias are ordered to pay the legal costs, damages, and losses caused by the events underlying this ruling, which shall be assessed during enforcement of the judgment before the contentious-administrative jurisdiction. Justice Hernández López issues a separate opinion. Notice shall be given.
Fernando Castillo V.
President Nancy Hernández L.
Luis Fdo. Salazar A.
Jorge Araya G.
Anamari Garro V.
Jose Paulino Hernández G.
Mauricio Chacón J.
*NNOTLAOKJZM61* CASE FILE N° 20-008018-0007-CO Telephone numbers: 2549-1500 / 800-SALA-4TA (800-7252-482). Fax: 2295-3712 / 2549-1633. Website: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional. Address: (Sabana Sur, Calle Morenos, 100 mts.South of the iglesia del Perpetuo Socorro). Reception of matters involving vulnerable groups: Edificio Corte Suprema de Justicia, San José, Distrito Catedral, Barrio González Lahmann, calles 19 y 21, avenidas 8 y 6
Documento PJEDITOR *200080180007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas quince minutos del tres de julio de dos mil veinte .
Recurso de amparo que se tramita en el expediente n.° 20-008018-0007-CO, interpuesto por ALLAN ROBERTO ROJAS AVENDAÑO, cédula de identidad 0109570815, a favor de UNIÓN DE VECINOS PARA LA PROTECCIÓN DE LA URBANIZACIÓN GÉNOVA, contra LA MUNICIPALIDAD DE LA UNIÓN y la COMISIÓN NACIONAL DE PREVENCIÓN DE RIESGO Y ATENCIÓN DE EMERGENCIAS (CNE).
Resultando:
Redacta el Magistrado Chacón Jiménez; y,
Considerando:
I.Aclaración previa. Antes de analizar el fondo del asunto debe aclararse que, a partir de la sentencia número 2008-02545 de las 08:55 horas del 22 de febrero de 2008, esta Sala ha remitido a la jurisdicción contencioso administrativa –con algunas excepciones– aquellos asuntos en los que se discute si la administración pública ha cumplido o no los plazos pautados por la Ley General de la Administración Pública (artículos 261 y 325) o las leyes sectoriales para los procedimientos administrativos especiales, para resolver por acto final un procedimiento administrativo –instruido de oficio o a instancia de parte– o conocer de los recursos administrativos procedentes. Precisamente, en el sub lite, se plantea un supuesto de excepción, pues se está ante un tema que concierne la integridad física y salud de las personas. Aclarado el punto, se entra a resolver la situación concreta planteada en este amparo.
II.Objeto del recurso. El recurrente relata que hay riesgo de deslizamiento de un talud cercano a la urbanización Génova, donde se encuentra su vivienda. Afirma que la inestabilidad de ese talud pone en peligro algunas inmuebles y sus habitantes. Acusa que la municipalidad recurrida no ha solucionado el problema en cuestión, a pesar de tener conocimiento de él desde hace varios años.
III.Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos, según lo prevenido en el auto inicial:
Que, por parte del ente municipal de la Unión, área de permisos analice si una sección de la construcción que esta más al borde y que apariencia corresponde a un agregado, el que está más comprometido si existen los estudios técnicos (geotecnia, diseño estructural y obras de mitigación), para ser construido al borde de talud y de fuerte pendiente. De existir estudios técnicos para la estabilización del talud y de soluciones de ingeniería deben ser presentadas ante el ente municipal por parte de los afectados, para analizar las opciones y alternativas previo de conocer los anteriores puntos y de determinar alianzas estratégicas entre el desarrollador y propietario de inmueble para la ejecución de la obra. Así como, el profesional responsable. Cualquier tipo de medida a utilizar debe garantizar su estabilidad mediante los estudios técnicos adecuados, debe incluir como mínimo análisis geotécnico, estabilidad de taludes La obra de estabilización deberá ser diseñada y supervisada por un ingeniero civil o de construcción con base en las características mencionadas. Además, debe construirse sobre sustrato firme.” (Ver informe rendido y prueba aportada).
IV.Sobre el caso concreto. En el sub examine, el recurrente acusa que la Municipalidad accionada no ha resuelto el problema generado por un talud en riesgo de deslizamiento. Como punto de partida, la Sala recuerda su jurisprudencia en cuanto a competencias municipales y la necesidad de coordinación interinstitucional:
“IV.- COMPETENCIA MUNICIPAL Y OBLIGACIÓN DE COORDINACIÓN INTERINSTITUCIONAL. Competencia municipal y obligación de coordinación interinstitucional. El artículo 169, de la Constitución Política, dispone que "La administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal (...)". Esta norma ha sido desarrollada por el legislador ordinario, en atención a ello, el artículo 3, del Código Municipal, Ley N° 7794 de 30 de abril de 1998, dispone que: "El gobierno y la administración de los intereses y servicios cantonales estarán a cargo del gobierno municipal". En este mismo sentido, se ha expresado la Sala Constitucional en su jurisprudencia. Verbigracia, en Sentencia N° 5445-99, de las 14:30 horas del 14 de julio de 1999, se dispuso lo siguiente:
"VI.- DE LAS ATRIBUCIONES DE LAS MUNICIPALIDADES EN RAZÓN DE LA MATERIA (CONCEPTO DE "LO LOCAL"). Por disposición constitucional expresa -artículo 169-, hay una asignación de funciones o atribuciones en favor de los gobiernos locales en razón de la materia a "lo local", sea, "la administración de los servicios e intereses" de la localidad a la que está circunscrita, para lo cual se la dota de autonomía (") De manera que sus potestades son genéricas, en tanto no hay una enumeración detallada de sus cometidos propios, sino una simple enunciación del ámbito de su competencia; pero no por ello no determinable, a lo que hizo referencia este Tribunal en sentencia número 6469-97, de las dieciséis horas veinte minutos del ocho de octubre de mil novecientos noventa y siete, en los siguientes términos:
" (...) lo local tiene tal connotación que definir sus alcances por el legislador o el juez, debe conducir al mantenimiento de la integridad de los intereses y servicios locales, de manera que ni siquiera podría el legislador dictar normativa que tienda a desmembrar el Municipio (elemento territorial), si no lo hace observando los procedimientos previamente establecidos en la Constitución Política; ni tampoco promulgar aquella que coloque a sus habitantes (población) en claras condiciones de inferioridad con relación al resto del país; ni la que afecte la esencia misma de lo local (gobierno), de manera que se convierta a la Corporación en un simple contenedor vacío del que subsista solo la nominación, pero desactivando todo el régimen tal y como fue concebido por la Asamblea Nacional Constituyente. En otro giro, habrá cometidos que por su naturaleza son municipales -locales- y no pueden ser substraídos de ese ámbito de competencia para convertirlos en servicios o intereses nacionales, porque hacerlo implicaría desarticular a la Municipalidad, o mejor aún, vaciarla de contenido constitucional, y por ello, no es posible de antemano dictar los límites infranqueables de lo local, sino que para desentrañar lo que corresponde o no al gobierno comunal, deberá extraerse del examen que se haga en cada caso concreto (...)". De lo anterior, resalta el hecho de que, por voluntad expresa de nuestra Carta Fundamental, se asigna una competencia específica a los gobiernos locales, atribución que además es exclusiva de éstos; es decir, se trata de una competencia originaria de la municipalidad y sólo mediante una ley de nacionalización o de regionalización es que puede ser desplazada, total o parcialmente".
En consecuencia, si un grupo de munícipes, en su circunscripción territorial, sufren inundaciones con riesgo para sus vidas y graves daños patrimoniales, psicológicos, calidad de vida y bienestar general, esto se enmarca dentro del concepto de "intereses y servicios locales" del numera 169, constitucional, problemas cuyas causas tienen que ser identificadas con precisión y, más aun, las soluciones, a fin de implementarlas a la mayor brevedad posible; para lo cual corresponde a la Municipalidad coordinar con las instituciones de nivel nacional con competencia para actuar sobre el problema. En efecto, la Sala ya ha desarrollado la obligación municipal de coordinar con otras instituciones estatales en aras de atender los "intereses" y prestar cumplidamente los "servicios locales". En la citada Sentencia N° 5445-99, la Sala manifestó:
"(...) se refieren a la obligación de coordinación que debe existir entre los gobiernos locales, las instituciones descentralizadas y el Poder Ejecutivo, para llevar a cabo las funciones que le han sido encomendadas, lo que debe ser analizado a partir de la naturaleza misma de la autonomía municipal. Es en virtud de lo dispuesto en el artículo 170 constitucional, que las municipalidades (entes corporativos locales) gozan de autonomía funcional, administrativa y financiera en la administración de los intereses y servicios locales (artículo 169 de la Constitución Política) (...) No puede, entonces, crearse un conflicto por antagonismo o protagonismo entre la materia que integra el fin general de "los intereses y servicios locales" de los intereses y servicios públicos "nacionales" o "estatales", intrínsecamente distintos unos de otros, pero que en realidad están llamados a coexistir (....) Definida la competencia material de la municipalidad en una circunscripción territorial determinada, queda claro que habrá cometidos que por su naturaleza son exclusivamente municipales, a la par de otros que pueden ser reputados nacionales o estatales; por ello es esencial definir la forma de cooparticipación de atribuciones que resulta inevitable, puesto que la capacidad pública de las municipalidades es local, y la del Estado y los demás entes, nacional; de donde resulta que el territorio municipal es simultáneamente estatal e institucional, en la medida en que lo exijan las circunstancias. Es decir, las municipalidades pueden compartir sus competencias con la Administración Pública en general, relación que debe desenvolverse en los términos como está definida en la ley (artículo 5 del Código Municipal anterior, artículo 7 del nuevo Código), que establece la obligación de "coordinación" entre la municipalidades y las instituciones públicas que concurran en el desempeño de sus competencias, para evitar duplicaciones de esfuerzos y contradicciones, sobre todo, porque sólo la coordinación voluntaria es compatible con la autonomía municipal por ser su expresión. En otros términos, la municipalidad está llamada a entrar en relaciones de cooperación con otros entes públicos, y viceversa, dado el carácter concurrente o coincidente -en muchos casos-, de intereses en torno a un asunto concreto. En la doctrina, la coordinación es definida a partir de la existencia de varios centros independientes de acción, cada uno con cometidos y poderes de decisión propios, y eventualmente discrepantes; pese a ello, debe existir una comunidad de fines por materia, pero por concurrencia, en cuanto sea común el objeto receptor de los resultados finales de la actividad y de los actos de cada uno". De manera que la coordinación es la ordenación de las relaciones entre estas diversas actividades independientes, que se hace cargo de esa concurrencia en un mismo objeto o entidad, para hacerla útil a un plan público global, sin suprimir la independencia recíproca de los sujetos agentes. Como no hay una relación de jerarquía de las instituciones descentralizadas, ni del Estado mismo en relación con las municipalidades, no es posible la imposición a éstas de determinadas conductas, con lo cual surge el imprescindible "concierto" interinstitucional, en sentido estricto, en cuanto los centros autónomos e independientes de acción se ponen de acuerdo sobre ese esquema preventivo y global, en el que cada uno cumple un papel con vista en una misión confiada a los otros".
Adviértase, por lo demás, que las Municipalidades están obligadas, por imperativo del ordinal 50, de la Constitución Política, a prodigarse en la protección del ambiente (Sentencia N° 2006-7994 de las 8:57 horas de 2 de junio de 2006).” (Sentencia n.° 2020-10630 de las 9:15 horas del 12 de junio de 2020).
En el caso de marras se tuvo por probado que el accionante es propietario del lote 58 de la urbanización Génova. En lo que respecta al problema de fondo, es decir, el riesgo por deslizamiento o derrumbe, la Sala estima que existe suficiente prueba para tenerlo por acreditado. En efecto, la Sala observa que ya en setiembre de 2011, la Escuela Centroamericana de Geología de la Universidad de Costa Rica elaboró el informe “Estudio de estabilidad y propuesta correctiva del talud localizado en la urbanización Génova, Tres Ríos, La Unión, Cartago”, cuyas conclusiones indican: “El modelaje de la situación actual del talud indica que el talud es inestable y que se debe proceder a su refuerzo. Las superficies de ruptura más probables pueden extenderse hasta aproximadamente 7 m detrás de la corona del talud, lo cual afectaría directamente las viviendas ubicadas en ese sector. Las propuestas de estabilización del talud proporciona una solución técnica al problema de inestabilidad, alguna de ellas debe implementarse lo antes posible para evitar que los desprendimientos pongan en peligro la vida de las personas y afecten obras de infraestructura.” Este informe fue puesto en conocimiento de la Municipalidad accionada el 31 de octubre de 2011.
Este Tribunal estima innegable que tanto la Municipalidad como la CNE han tenido pleno conocimiento del riesgo que entraña la situación planteada por el recurrente. Se observa, por ejemplo, que hace casi ocho años el Alcalde respondió a la Unión de Vecinos para la Protección de la Urbanización Génova “…En ese sentido, se están girando las instrucciones correspondientes a los órganos municipales respectivos, específicamente la Dirección de Desarrollo y Control Urbano para que en forma inmediata establezca y ejecute la coordinación necesaria con la Comisión Nacional de Emergencias a efecto que en el plazo de quince días hábiles se logre establecer el respectivo convenio para la identificación y posible ejecución de las obras que sea necesario realizar en la Urbanización Génova.” Luego, por informe IAR-INF-0187-2013 del 8 de abril de 2013, el geólogo de la CNE respondió al Alcalde: “…Debe considerarse que dentro de las responsabilidades de la C.N.E, como ente regulador de las acciones relacionadas con la gestión del riesgo, se encuentra el establecer recomendaciones orientadas a promover un adecuado uso de la tierra, conforme a las características propias del entorno, así como, de mejorar las condiciones generales de las comunidades y de la población, donde en muchos casos es necesario una intervención por parte de los propietarios del inmueble o de las autoridades municipales, donde se requiere “…
Debe considerarse que dentro de las responsabilidades de la C.N.E, como ente regulador de las acciones relacionadas con la gestión del riesgo, se encuentra el establecer recomendaciones orientadas a promover un adecuado uso de la tierra, conforme a las características propias del entorno, así como, de mejorar las condiciones generales de las comunidades y de la población, donde en muchos casos es necesario una intervención por parte de los propietarios del inmueble o de las autoridades municipales, donde se requiere…” Este Tribunal nota que el tema continúa siendo objeto de discusión entre las partes. Se tuvo por probado que fue planteado nuevamente por el accionante ante la Municipalidad a través de su gestión del 18 de julio de 2019. Su caso fue luego conocido en la sesión extraordinaria n.° 304 del 4 de enero de 2020 del Concejo, donde destaca también la participación de la CNE en el trasfondo del asunto, pues se indicó: “…estamos en espera de lo que solicitaba Don Ronald Corrales, el estudio de los Geólogos de la Comisión Nacional de Emergencias, Don Julio Madrigal estuvo con nosotros en el lugar se sobrevoló un drone por parte de él, don Julio aún no ha enviado el informe correspondiente…” Luego, en junio de 2020 (no se precisa día) se emitió el informe técnico CNE-UIAR-INF-0497-2020, elaborado por Julio Madrigal, geólogo de la Unidad de Investigación y Análisis del Riesgo de la CNE, donde se recomendó: “Por parte de la CNE, se establece que, por parte de las autoridades municipales, CME y CNE se han realizado las intervenciones apegadas a ley No. 8488 en cuanto a labores de mitigación y prevención en el cauce de la quebrada.
En su momento oportuno por parte de CNE-CME, se le indico a las familias involucradas de las propiedades en el entorno al área, la vigilancia, monitoreo de cualquier cambio o agrietamiento en paredes, puertas, piso o ruptura de tubería o ruidos que indiquen algún tipo de desplazamiento o movimiento interno del terreno y de comunicarlo a las autoridades competentes. Dado que existe una estructura comprometida, es necesario que un especialista en ingeniería evalúe en primera instancia la estructura que corresponde a la casa original e indicar si existen daños o que grado de riesgo está expuesta y posteriormente lo que está más al borde del talud, que en apariencia corresponde a un agregado. Que, por parte del ente municipal de la Unión, área de permisos analice si una sección de la construcción que esta más al borde y que apariencia corresponde a un agregado, el que está más comprometido si existen los estudios técnicos (geotecnia, diseño estructural y obras de mitigación), para ser construido al borde de talud y de fuerte pendiente.
De existir estudios técnicos para la estabilización del talud y de soluciones de ingeniería deben ser presentadas ante el ente municipal por parte de los afectados, para analizar las opciones y alternativas previo de conocer los anteriores puntos y de determinar alianzas estratégicas entre el desarrollador y propietario de inmueble para la ejecución de la obra. Así como, el profesional responsable. Cualquier tipo de medida a utilizar debe garantizar su estabilidad mediante los estudios técnicos adecuados, debe incluir como mínimo análisis geotécnico, estabilidad de taludes La obra de estabilización deberá ser diseñada y supervisada por un ingeniero civil o de construcción con base en las características mencionadas. Además, debe construirse sobre sustrato firme.” A partir de estos elementos, la Sala tiene certeza suficiente para estimar que el problema denunciado existe, es conocido por las autoridades recurridas y no ha sido solucionado en aproximadamente diez años.
Este Tribunal tiene el deber de resguardar la vida e integridad física de las personas y, dado el caso, conminar a las instancias estatales para que velen por tales derechos. En el caso de marras, la Sala estima innegable que la omisión de la parte accionada afectó los derechos del recurrente y demás vecinos afectados por el talud, dado que se toleró que su vida e integridad física corrieran riesgo innecesariamente, a pesar de las advertencias que se dan desde hace años. Nótese, verbigracia, que el estudio efectuado por la Universidad de Costa Rica en 2011 ya hablaba de la necesidad de implementar alguna propuesta “…lo antes posible para evitar que los desprendimientos pongan en peligro la vida de las personas y afecten obras de infraestructura.” En virtud de lo expuesto se declara con lugar el recurso, con las consecuencias indicadas en la parte dispositiva de esta sentencia.
Vista la manifestación de la municipalidad accionada se acota que el deslinde de competencias constitucionales, así como la existencia de hechos posteriores, llevan a la Sala a rechazar la existencia de cosa juzgada.
He venido salvado el voto en aquellos casos que se trate de corregir por medio del recurso de amparo la simple inactividad de la administración, en obras de infraestructura tales como aceras, puentes, lastreado y asfaltado de calles, alcantarillas entre otras, con el argumento de que pueden ser discutidos en la vía de legalidad ordinaria, considerando que la Sala no es, ni debe constituirse, en una instancia única u omnipresente que demerite las otras vías de tutela judicial creadas por el constituyente y el legislador al efecto. He aclarado sin embargo que sí estimo como tutelables en esta vía casos de inactividad de la administración en los temas señalados si con ella se produce afectación directa al ejercicio de derechos fundamentales regulados en la Constitución Política o a los tratados internacionales de derechos humanos, siempre que sean susceptibles de ser conocidos en un proceso muy sumario y de especial naturaleza y urgencia como es el amparo como instituto procesal.
Tal es el caso de este recurso en donde el reclamo gira alrededor de la omisión de obras por parte de la Municipalidad de la Unión en atender el problema del talud existente en la Urbanización Génova que coloca en condición de vulnerabilidad a las familias de ese residencial y por ello he considerado necesario que la Sala ejerciera su competencia, para comprobar o descartar si las omisiones señaladas.
Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, éstos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.
Por tanto:
Se declara con lugar el recurso. Se ordena a Cristian Torres Garita, Alfredo Quirós Araya y José Torres Portilla, por su orden Alcalde, Presidente del Concejo y Encargado del Comité Municipal de Emergencias, todos de la Municipalidad de La Unión, y a Eduardo Mora Castro, en su condición de Jefe de la Unidad de Asesoría Legal de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, o a quienes ejerzan esos cargos, lo siguiente: 1.- coordinar lo necesario a efectos de valorar la necesidad y, dado el caso, implementar una medida cautelar a fin de garantizar la vida e integridad física de las personas afectadas por el talud objeto de este proceso, en el plazo de CINCO DÍAS HÁBILES, contado a partir de la notificación de esta sentencia; 2- Integrar una comisión para valorar el caso y determinar una solución definitiva, técnica y jurídicamente adecuada. En el cumplimiento de este punto deberá establecerse un cronograma para la implementación de la solución mencionada.
Todo lo anterior deberá efectuarse en el plazo de UN MES, contado a partir de la notificación de esta sentencia; 3- Cumplir el cronograma señalado en el punto anterior. Se advierte a las autoridades recurridas que, de conformidad con lo establecido por el artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional se impondrá prisión de tres meses a dos años o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada dentro de un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado. Se condena a la Municipalidad de La Unión y a la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de fundamento a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. La Magistrada Hernández López pone nota separada. Notifíquese.
Fernando Castillo V.
Nancy Hernández L.
Luis Fdo. Salazar A.
Jorge Araya G.
Anamari Garro V.
Jose Paulino Hernández G.
Mauricio Chacón J.
*NNOTLAOKJZM61*
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