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Res. 11772-2020 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 26/06/2020
OutcomeResultado
The amparo is granted solely for the violation of the right of petition (Article 41 of the Constitution) due to the delay in resolving appeals against the environmental feasibility and extension of a mining concession, but without awarding costs, damages, or losses. The remaining ordinary legality issues are deemed inadmissible in this jurisdiction.Se acoge el amparo únicamente por la violación del derecho de petición (artículo 41 constitucional) ante la demora en resolver recursos contra la viabilidad ambiental y actos de prórroga de concesión minera, pero sin condenatoria en costas, daños y perjuicios. Las demás cuestiones de legalidad ordinaria se declaran inadmisibles en esta vía.
SummaryResumen
The petitioner filed a revocation and appeal motion along with nullity requests against the environmental feasibility of the Tajo Chirripó mining project and several administrative resolutions extending a mining concession on the Chirripó River. After over two months without response, she filed an amparo action alleging violation of her right to petition. The Constitutional Chamber partially granted the amparo solely for the violation of Article 41 of the Constitution (right to petition and timely resolution), since both SETENA and the Environmental Administrative Tribunal resolved and notified the petitioner after being served with the amparo. The Chamber held it lacked jurisdiction to review the ordinary legality claims regarding the extension of the concession, directing them to the administrative courts. The majority applied Article 52 of the Constitutional Jurisdiction Law without awarding costs, damages, or losses, though three justices dissented on that point, arguing that the petitioner should be compensated.La recurrente presentó un recurso de revocatoria con apelación en subsidio y solicitudes de nulidad contra la viabilidad ambiental del Tajo Chirripó y varias resoluciones administrativas relacionadas con la prórroga de una concesión minera en el Río Chirripó. Tras más de dos meses sin respuesta, interpuso recurso de amparo por violación del derecho de petición. La Sala Constitucional declaró parcialmente con lugar el amparo únicamente por la violación al artículo 41 constitucional (derecho de petición y pronta resolución), dado que tanto la SETENA como el Tribunal Ambiental Administrativo resolvieron y notificaron las gestiones después de notificados del amparo. La Sala se declaró incompetente para analizar las demás alegaciones de legalidad ordinaria sobre la prórroga de la concesión, remitiendo a la vía contencioso-administrativa. La decisión se basó en la mayoría del artículo 52 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, sin condenatoria en costas, daños y perjuicios, aunque tres magistrados salvaron el voto en ese punto, abogando por la condenatoria por los perjuicios sufridos.
Key excerptExtracto clave
IV.- ON THE REQUEST FILED BEFORE SETENA AND THE ENVIRONMENTAL ADMINISTRATIVE TRIBUNAL. … Having reviewed the reports and evidence in the record, this Constitutional Chamber finds that the petitioner is correct regarding this grievance. … First, because it has been demonstrated that, indeed, by the date this amparo was filed (May 21, 2020) and after more than two months had elapsed since the petition under review was filed, it had not been resolved by the aforementioned respondent authorities. Second, because it has been proven that both authorities notified the petitioner of their decisions on that February 10, 2020 petition after having been notified of this amparo action. … Thus, this Constitutional Chamber notes that, in this case, the petitioner's fundamental right enshrined in Article 41 of the Constitution has been violated. Consequently, this part of the amparo must be granted, without special award of costs, damages, or losses. V.- OTHER ISSUES OF ORDINARY LEGALITY. … Having exhaustively reviewed the arguments presented by the petitioner, this Constitutional Chamber finds that it lacks competence to examine them on the merits, as they involve purely legality matters. … All these allegations must be raised, discussed, and resolved by the administrative authorities themselves or by the corresponding ordinary jurisdiction, since, as stated, they exceed the summary nature of the amparo action, as well as the competence of this Chamber granted by the Constitutional Jurisdiction Law and the Political Constitution itself.IV.- SOBRE LA SOLICITUD FORMULADA ANTE LA SETENAY ANTE EL TRIBUNAL AMBIENTAL ADMINISTRATIVO. … Revisados los informes y las pruebas aportadas a los autos, este Tribunal Constitucional estima que lleva razón la recurrente en lo tocante a este agravio. … Primero, por cuanto se tiene por demostrado que, ciertamente, para la fecha de formulado este amparo (21 de mayo de 2020) y, luego de transcurridos más de dos meses desde que la gestión bajo estudio fue interpuesta, esta no había sido resuelta por las mencionadas autoridades recurridas. Segundo, ya que se tiene por acreditado que ambas autoridades le notificaron a la recurrente lo resuelto con respecto a dicha gestión de 10 de febrero del año en curso, luego de haber sido notificados de la presentación de este amparo. … Así las cosas, este Tribunal Constitucional observa que, en la especie, se ha quebrantado el derecho fundamental de la recurrente, consagrado en el ordinal 41 constitucional. Por consiguiente, lo que procede es acoger este extremo del recurso, sin especial condenatoria en costas, daños y perjuicios. V.- OTRAS CUESTIONES DE LEGALIDAD ORDINARIA. … Revisados exhaustivamente los argumentos expuestos por la tutelada, este Tribunal Constitucional estima que no resulta competente para analizarlos por el fondo, al tratarse de aspectos de mera legalidad. … Todos estos alegatos deben ser formulados, discutidos y dirimidos por las propias autoridades administrativas o de la jurisdicción ordinaria correspondiente, pues, como se dijo, exceden el carácter sumario del recurso de amparo, así como la competencia de este Tribunal otorgada por la Ley de la Jurisdicción Constitucional y la propia Constitución Política.
Pull quotesCitas destacadas
"Así las cosas, este Tribunal Constitucional observa que, en la especie, se ha quebrantado el derecho fundamental de la recurrente, consagrado en el ordinal 41 constitucional."
"Thus, this Constitutional Chamber notes that, in this case, the petitioner's fundamental right enshrined in Article 41 of the Constitution has been violated."
Considerando IV
"Así las cosas, este Tribunal Constitucional observa que, en la especie, se ha quebrantado el derecho fundamental de la recurrente, consagrado en el ordinal 41 constitucional."
Considerando IV
"Revisados exhaustivamente los argumentos expuestos por la tutelada, este Tribunal Constitucional estima que no resulta competente para analizarlos por el fondo, al tratarse de aspectos de mera legalidad."
"Having exhaustively reviewed the arguments presented by the petitioner, this Constitutional Chamber finds that it lacks competence to examine them on the merits, as they involve purely legality matters."
Considerando V
"Revisados exhaustivamente los argumentos expuestos por la tutelada, este Tribunal Constitucional estima que no resulta competente para analizarlos por el fondo, al tratarse de aspectos de mera legalidad."
Considerando V
"Todos estos alegatos deben ser formulados, discutidos y dirimidos por las propias autoridades administrativas o de la jurisdicción ordinaria correspondiente, pues, como se dijo, exceden el carácter sumario del recurso de amparo, así como la competencia de este Tribunal otorgada por la Ley de la Jurisdicción Constitucional y la propia Constitución Política."
"All these allegations must be raised, discussed, and resolved by the administrative authorities themselves or by the corresponding ordinary jurisdiction, since, as stated, they exceed the summary nature of the amparo action, as well as the competence of this Chamber granted by the Constitutional Jurisdiction Law and the Political Constitution itself."
Considerando V
"Todos estos alegatos deben ser formulados, discutidos y dirimidos por las propias autoridades administrativas o de la jurisdicción ordinaria correspondiente, pues, como se dijo, exceden el carácter sumario del recurso de amparo, así como la competencia de este Tribunal otorgada por la Ley de la Jurisdicción Constitucional y la propia Constitución Política."
Considerando V
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CONSTITUTIONAL CHAMBER Date of Resolution: June 26, 2020, at 09:05 Case File: 20-008784-0007-CO *200087840007CO* CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at nine hours and five minutes on June twenty-sixth, two thousand twenty.
Recurso de amparo filed by BELINDA DE LOS ÁNGELES JONES SERRANO, identity card 0105610963, against THE NATIONAL ENVIRONMENTAL TECHNICAL SECRETARIAT and THE ENVIRONMENTAL ADMINISTRATIVE TRIBUNAL.
WHEREAS:
Drafted by Judge Araya García; and,
CONSIDERING:
Before analyzing the merits of the matter, it must be clarified, in the first term, that as of Judgment No. 2008-02545 at 8:55 a.m. on February 22, 2008, this Chamber has, with some exceptions, remitted to the contentious-administrative jurisdiction those matters in which it is disputed whether the public administration has or has not complied with the deadlines set by the General Law of Public Administration (Articles 261 and 325) or sectoral laws for special administrative procedures, to resolve by final act an administrative procedure – initiated ex officio or at the request of a party – or to hear the appropriate administrative motions. Precisely, in this case, an exception scenario arises – supported by the majority of this Constitutional Tribunal – since it involves a petition related to environmental issues, which, as alleged, has not been resolved within a reasonable time. Having clarified this point, we proceed to resolve the specific situation raised in this amparo.
The petitioner argues that, as of the date this amparo was filed, the respondent authorities had not resolved a motion for revocation with subsidiary appeal filed on February 10, 2020, against the environmental feasibility granted to Tajo Chirripó, as well as several requests for nullity filed against certain administrative resolutions. Likewise, she claims that: a) the extension of the exploitation concession for the Río Chirripó was granted despite the fact that a series of requirements established in the legal system were not fulfilled; b) in another similar case, an act of nullity was indeed issued, as it had been demonstrated that 25 years of exploitation had already been completed; c) the legal concepts in the administrative case file of the granted concession have been applied erroneously; and d) the concessionaire will not respect the Chirripó indigenous zone.
For the purpose of settling the present recurso de amparo, the following are considered proven:
In the first term, the petitioner argues that on February 10, 2020, she filed before SETENA and before the Environmental Administrative Tribunal, a motion for revocation with subsidiary appeal against the environmental feasibility granted to Tajo Chirripó (case file No. 30-90) and requested the nullity of Resolutions Nos. R-305-2019-MINAE (by which the extension of the exploitation concession for the Río Chirripó was approved), 517-2019-DGM-RNM, and 0638-2019-DGM. However, she claims that, as of the date this amparo was filed, said petition had not been addressed.
Having reviewed the reports and the evidence provided to the case file, this Constitutional Tribunal considers that the petitioner is correct regarding this grievance. The foregoing, for the following reasons.
First, because it has been demonstrated that, certainly, as of the date this amparo was filed (May 21, 2020), and more than two months after the petition under study was filed, it had not been resolved by the aforementioned respondent authorities.
Second, because it has been proven that both authorities notified the petitioner of what was resolved regarding said petition of February 10 of the current year, after having been notified of the filing of this amparo. In this regard, note that once the Secretary of SETENA was notified of the filing of the amparo (on May 26, 2020), she proceeded, on May 27, 2020, to communicate to the petitioner Resolution No. 0961-2020-SETENA at 09:15 AM on that same day, by which the motion for revocation, appeal, and nullity filed on February 10, 2020, was addressed. Likewise, it is recorded that after the respondent authority of the Environmental Administrative Tribunal became aware of this amparo (which occurred on May 29, 2020), on June 2, 2020, the petitioner was notified of Resolution No. 1655-2020-TAA, through which the aforementioned petition of February 10, 2020, was equally addressed.
As such, this Constitutional Tribunal observes that, in this case, the fundamental right of the petitioner, enshrined in constitutional provision 41, has been violated. Therefore, it is appropriate to uphold this aspect of the recurso, with no order as to costs, damages, and losses.
On another note, the petitioner directly challenges the extension of the exploitation concession for the Río Chirripó granted through Resolution No. R-305-2019-MINAE (case file No. 30-90). In this regard, she alleges that: a) the extension of the exploitation concession for the Río Chirripó was granted despite the fact that a series of requirements established in the legal system were not fulfilled; b) in another similar case, an act of nullity was indeed issued, as it had been demonstrated that 25 years of exploitation had already been completed; c) the legal concepts in the administrative case file of the granted concession have been applied erroneously; and d) the concessionaire will not respect the Chirripó indigenous zone.
Having exhaustively reviewed the arguments set forth by the petitioner, this Constitutional Tribunal considers that it is not competent to analyze them on the merits, as they are matters of mere legality. Note that this Chamber cannot analyze and determine whether the extension granted to the concession in question is in conformity with the legal system or not, and whether, for its issuance, all the requirements demanded for that purpose were fully met or not, or whether the legal concepts governing this particular matter were correctly applied or not. Nor could this Tribunal assess whether, as supposedly occurred in another case, the concession in this case should not have been extended because the 25 years of exploitation had been completed. Much less could this constitutional body examine and determine, at this time, whether the concessionaire will or will not respect the Chirripó indigenous area in the future. Note, on this last point, that what the petitioner raises are mere assumptions, and no concrete facts exist that confirm that the referenced indigenous zone will not be respected, on which this Chamber has already ruled and indicated – as will be seen infra – that precisely to avoid affecting it, the concessionaire had to reduce the granted area by 18%.
All these allegations must be formulated, discussed, and settled by the administrative authorities themselves or by the corresponding ordinary jurisdiction, since, as stated, they exceed the summary nature of the recurso de amparo, as well as the competence of this Tribunal granted by the Law of Constitutional Jurisdiction and the Political Constitution itself.
In any case, it should be noted that this Chamber recently heard a recurso de amparo filed by the petitioner herself, in which she also questioned the extension granted to the exploitation concession for the Río Chirripó. In Judgment No. 2020-6676 at 09:20 AM on April 3, 2020, this Tribunal decided to declare said recurso without merit, based on the following order of consideraciones:
“(…) Considering: I.- Object. The petitioner filed this amparo against the decision of the Ministry of Environment and Energy to extend, at the end of 2019, the mining concession to the company Tajo Chirripó S.A., on the río Chirripó. She believes that this decision does not comply with the legal provisions governing the matter and, furthermore, as alleged, endangers human life of the residents of Matina. (…)
III.On the merits. Very clearly, the petitioner seeks that this Chamber annuls Resolution number R-0305-2019-MINAE of November 27, 2019, by means of which the Executive Branch grants an extension of the validity period of the mining concession granted to the company Tajo Chirripó S.A. on said river. The petitioner offers arguments of a legal nature, for which, in her judgment, the extension is improper. Additionally, she alleges that the exploitation endangers the lives of the inhabitants of Matina. In this regard, it must be clarified, first, that this Tribunal is not a comptroller of the legality of administrative acts. This task falls under the jurisdiction of the contentious-administrative jurisdiction, as mandated by Article 49 of the Political Constitution. Consequently, this Chamber hears what is raised only to the extent that it violates fundamental rights, independently of whether what is questioned conforms to the block of legality or not. Therefore, it is not appropriate here to rule either for or against the legal objections raised.
IV.In accordance with the foregoing, it is improper to determine in this venue what the applicable legal regulations are for the extension request made by the company Tajo Chirripó S.A. in November 2018. For that same reason, it is not the competence of this Chamber to determine what the deadline was for the Administration to rule on that extension request. Regarding the consultation with the National Environmental Technical Secretariat, the General Secretary of that entity indicated (sic) that, through official communication number SG-1428-2003-SETENA of December 10, 2003, the environmental license feasibility was granted to the project called CDP Chirripó, processed under administrative case file number D1-30-1990. In said official communication, it was indicated: '… the interested party is notified that in accordance with Articles 17, 18, and 19 of the Organic Law of the Environment, the Environmental Assessment process has been fulfilled, therefore ENVIRONMENTAL FEASIBILITY IS ENDORSED FOR THE REMAINING TERM OF THE CONCESSION GRANTED TO THE CDO RÍO CHIRRIPÓ PROJECT, continuing with follow-up and monitoring as part of the Environmental Management stage…'.
The same General Secretary explained the following: 'Once a project has started works, it is not necessary to request or grant extensions for the validity of the Environmental Feasibility, since when a project starts the works for which it processed the Environmental Assessment and which were approved by this Secretariat, the validity of that Environmental License Feasibility remains'. Likewise, the Water Director also clarified what the intervention of that Directorate was, which presented no objection. In the same way, it is not the competence of this Tribunal to review compliance with other legal requirements alluded to by the petitioner or whether the extension request was analyzed under the same parameters as other requests.
V.Regarding the claim that the extension expanded the conceded area and overlaps an indigenous reserve, this is indeed relevant for this Tribunal. However, it was demonstrated that, contrary to what was alleged, the concessionaire had to reduce the granted area by approximately 18% so that such overlap would not occur.
VI.Finally, the petitioner alleged that the exploitation endangers the community of Matina through flooding. This is the most relevant aspect for this Tribunal, since if, in effect, it is demonstrated that the exploitation generates a risk to human life, this Chamber can intervene, independently of the legal objections. However, there is no evidence to support this argument by the petitioner.
On the contrary, the Coordinating Mining Geologist of the Huetar Atlántica Region of the Ministry of Environment and Energy, by means of memorandum DGM-CMRHA-004-2020 of January 22, 2020, clearly stated the following: “(…) The correct application of the exploitation methodology promotes better channeling of waters (by increasing the hydraulic section of the channel, that is, the depth of the channel bed is increased) decreasing the sinuosity of the flow (meandering typical of rivers in flat areas) and consequently decreasing overflow processes in the sectors intervened by the mining activity. The Risk Analysis Unit of the National Commission for Risk Prevention and Emergency Response (Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias) pronounced itself in the same sense. In effect, given the complaint filed by the same appellant, the Commission requested a report from the Head of said unit, who responded as follows: “… effectively, the Chirripo River, according to the CNE hazard map (Attached), is in a condition of potential risk due to flooding in the lower part.
However, this condition is a common denominator for the Caribbean rivers even prior to any material exploitation being carried out. This situation is rather characteristic of the morphological, hydrological, and climatic conditions of this region of the country …”. It is very clear that there is no cause-and-effect relationship between the exploitation and the floods. There is, consequently, in this file, no evidence to support the appellant’s objection. In short, this Chamber hears what has been raised only to the extent that fundamental rights are harmed. Objections of a legal nature regarding the appropriateness or not of the granted extension must be raised in the administrative venue and, eventually, in the ordinary venue. Likewise, the respective complaints can be filed against the officials, if there are reasons to consider that they acted improperly. As far as this Chamber is concerned, there is no reason to grant the appeal, since there is no evidence demonstrating that the granted extension puts human life at risk. Therefore, the appeal must be dismissed (…)”. (The highlighting is not part of the original).
Under such an order of considerations, this Chamber does not find that, with respect to such grievances, the amparo must be granted.
In merit of the foregoing, it is necessary to declare the appeal partially with merit.
Upon better consideration, the majority of the Chamber considers that, in the sub examine, in accordance with the provisions of paragraph 1 of Article 52 of the Law of Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional) (“If, while the amparo is underway, an administrative or judicial resolution is issued that revokes, halts, or suspends the challenged action, the appeal shall be declared with merit solely for the purposes of indemnification and costs, if they are appropriate”), the granting must be without a special award of costs, damages, and prejudices, based on the following considerations. While there is an express text in the law that obliges the operative part of the ruling to indicate that the appeal is declared with merit, when the grievance is resolved while the amparo is underway, it is no less true that the same paragraph in fine states that the granting is ordered “solely for the purposes of indemnification and costs, if they are appropriate”.
It is underlined that the Law indicates “if they are appropriate”, which means that the appropriateness or inappropriateness of the indemnification and costs depends on an assessment, appreciation, or weighing by the Tribunal. In cases like this, the content of the claim of the protected person and the conduct of the respondent authority in acknowledging it suggest that the alleged impairments, injuries, or alterations are not directly related to a repercussion on a constitutional right of an evidently patrimonial nature (as would occur, for example, with an affectation of the right to salary). To dispel any doubt in this regard, it is important to highlight the provisions of Article 51 of the same Law of Constitutional Jurisdiction, when it provides that: “any resolution that upholds the appeal shall condemn in the abstract to the indemnification of the damages and prejudices caused and to the payment of the costs of the appeal, and its liquidation shall be reserved for the sentence execution”, where the possibility of assessing whether or not indemnification and costs are appropriate is not foreseen.
The principles of Constitutional Law, those of General Public and Procedural Law or, as applicable, those of International or Community Law and, additionally, in their order, the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública) and the Contentious-Administrative Procedure Code (Código Procesal Contencioso Administrativo) and the other procedural codes, are a supplementary source for the application and interpretation of the norms of the Law of Constitutional Jurisdiction -cf. Article 14-. For the contentious-administrative jurisdiction, the legislator established a precept fully applicable to the case by analogy, in Article 197 of the Contentious-Administrative Procedure Code, which responds to the procedural logic in any matter. In any case, the affected party in the sub lite preserves the possibility of resorting, if deemed appropriate, to an ordinary process to demonstrate that they have suffered some type of impairment. Based on the foregoing, it is the majority criterion to resolve this appeal without an award of costs, damages, and prejudices.
I concur with the majority of the Chamber in the decision taken regarding the existence of an injury to fundamental rights in this case, which has been corrected on the occasion of the Chamber's intervention; however, I depart from their decision regarding the issue of the economic consequences of said declaration.
The constitutional jurisdiction in charge of this Tribunal in matters of amparo and habeas corpus—the jurisdiction of liberty as it is called—is special because its purpose is not that of the traditional judge who settles a conflict between two parties, confronted by a legal dispute. Its subject matter is of public order, and its objective is to provide judicial protection to persons in the exercise of their fundamental rights in such a way that their enjoyment is not disturbed by acts of those who, de facto or de jure, carry out concrete exercises of authority capable of violating them.
That protective vocation of the constitutional jurisdiction is realized in a procedural design that is also peculiar, expeditious, and free of charge, where the respondent public authority is simply required to render “a report” on the actions taken in the reported case (Articles 43, 44, 45, and 46 of the LJC). Thus, it is not technically a litigation, and accordingly, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) is granted broad powers to guide the course of the amparo or habeas corpus process, both regarding the possibility of requesting information from other authorities about what happened, and regarding the broad handling of evidence that may serve to clarify what happened. Such a procedural framework for the jurisdiction of liberty, where there are not two antagonistic parties confronted such that what one gains the other loses, requires us to move away from the solutions that for these latter matters have been provided for in procedural systems such as the civil, contentious, or labor systems.
In what is now of interest, the Law of Constitutional Jurisdiction regulates in its Articles 46 and following, three special aspects of the exercise of the jurisdictional function in the protection of fundamental rights, under the charge of the Chamber: a) the first aspect is that pertaining to the declaration that must be made of the existence or non-existence of the violation (Articles 46 and 47 LJC); b) the second carefully regulates the powers that the Tribunal has to reverse the legal effects of the infringement of fundamental rights and to restore, in the most effective manner, their exercise (Articles 49 and 50 LJC); c) the third aspect (Article 51 LJC) provides rules on the economic consequences of such amparo and habeas corpus processes, in such a way that—upon the finding of an injury by the Chamber—there is a restoration of the enjoyment of such rights and, additionally, an effective indemnification of the damages and expenses caused, as part of the right to effective justice regarding the reparation of the harmful consequences generated by the offending authorities, which are not only for the purposes of effective judicial protection (tutela judicial efectiva) of the claimant, but also for a dissuasive purpose so that the State does not incur in the future in the actions that gave basis to the granting of the appeal, a subject regulated in Article 50 of the Law of Constitutional Jurisdiction.
In this latter aspect, the Law in its Article 51 orders the Chamber that “any resolution that upholds the appeal shall condemn in the abstract to the indemnification of the damages and prejudices caused and to the payment of the costs of the appeal…”. This is the general system that regulates the indemnification topics in the cases that the majority identifies as the “natural or normal form of conclusion of the process, where there is a ruling on the merits of the matter and acknowledgment of the facts that have violated the fundamental rights…”; in such cases, among which the one now decided is counted, the Chamber has found the grievance proven and hence the need for an award of costs, damages, and prejudices, which is supported by the aforementioned concept of effective protection of individuals' rights and by the notion that the Administration must be held responsible for the damages and expenses caused by its unconstitutional actions. This conclusion is not changed by the fact that, upon hearing and resolving the amparo, “the effects of the challenged act may have ceased” (Article 50), as such a case forms an integral part of the general system of automatic award of costs, damages, and prejudices, it being understood that the process has concluded normally and the violation has been verified.
Within this simple and clear general framework—and lacking in deficiencies or gaps as the majority asserts—the provision of Article 52 of the Law fits perfectly as a case of exception, applicable only in cases where the Chamber has neither heard nor ruled on the merits of the claim, that is—as the majority states—in those situations of “abnormal conclusion of the process.” But the conditions and scope for decreeing that form of conclusion are delimited with utmost precision by the legislator; in the first place, the factual prerequisites for the application of this norm are clearly described, so that the Chamber must verify:
In this case, the foregoing exercise compels the conclusion that Article 52 of the LJC is inapplicable, since, on the one hand, the Tribunal has ruled on the merits of the matter, has acknowledged with its declaration an injury to fundamental rights, and determined who its author was; the foregoing bears no resemblance to an “abnormal conclusion of the process.” On the other hand, neither are the requirements of Article 52 recently cited met, since there is no formally issued “administrative or judicial resolution” in which the act originating the violation of constitutional rights is expressly revoked, halted, or suspended; For all these reasons, it is appropriate to apply the provisions of Articles 50 and 51 of the LJC and to order—as a consequence of having verified the violation—the award of damages, prejudices, and costs caused, as economic consequences of the process.
But even if we were to set aside the automatic condemnation of damages, prejudices, and costs, disregarding the preceding reasonings, the truth is that the proven facts of this case have led the Chamber to declare the existence of an affectation in the exercise of the fundamental rights of the protected person, which, as it is a harmful action, entails a presumption of the emergence of economic damages and prejudices—whose concrete determination is not for the Chamber to make—and no merit whatsoever is appreciated in the file that persuades to exonerate the respondent authority from covering the effective reparation of the harmful consequences of its acts, according to the general principle expressly provided in the law.
IX.PARTIAL DISSENTING VOTE OF JUDGE SALAZAR ALVARADO, SOLELY IN RELATION TO THE NON-AWARD OF COSTS, DAMAGES, AND PREJUDICES AGAINST THE RESPONDENT PARTY.
Although I concur with the rest of the Chamber in declaring the appeal with merit, I depart from the majority criterion insofar as it exempts the respondent party from being ordered to pay the costs, damages, and prejudices derived from the injury caused to the fundamental rights of the protected party.
The Law of Constitutional Jurisdiction, in Article 52, provides that:
“If, while the amparo is underway, an administrative or judicial resolution is issued that revokes, halts, or suspends the challenged action, the appeal shall be declared with merit solely for the purposes of indemnification and costs, if they are appropriate”.
On the other hand, Article 51 ibidem establishes that:
“...any resolution that upholds the appeal shall condemn in the abstract to the indemnification of the damages and prejudices caused and to the payment of the costs of the appeal, and its liquidation shall be reserved for the sentence execution”.
This latter norm establishes the general system that regulates the matter of indemnification and payment of costs, and which the majority calls the “natural or normal form of conclusion of the process, where there is a ruling on the merits of the matter and acknowledgment of the facts that have violated the fundamental rights…”.
In the majority's criterion, Article 51, cited, regulates the scenarios in which the Chamber has found the grievance proven; and, as a consequence, the need arises for an award of costs, damages, and prejudices. However, in the opinion of the undersigned, from a systematic interpretation of both norms, it is concluded that, both in cases where this Constitutional Tribunal verifies an injury to some fundamental right and, therefore, declares the appeal with merit, as in those where the Administration, by its own decision, restores the aggrieved person to the enjoyment of their fundamental rights, once it has knowledge of the amparo—a scenario contemplated in Article 52, referenced—by imperative of Articles 50 and 51, of the cited law, the necessary and inescapable consequence is the award against the infringer for the indemnification of the damages and prejudices caused and for the payment of the costs of the appeal.
This rule is nothing more than the recognition, to the party that has suffered a violation of its fundamental rights, of the right to effective judicial protection regarding the reparation of the harmful consequences derived from the actions or omissions of the infringing authorities; and, as a dissuasive means, so that the State does not incur again in the actions that gave basis to the granting of the appeal, a subject regulated in Article 50, of the law governing this jurisdiction. Thus, whether the Chamber has found the grievance proven and has ruled on the merits of the matter, or the violation has ceased by decision of the respondent authority itself, once it had knowledge of the processing of the amparo, with restoration in the enjoyment of the fundamental rights in favor of the aggrieved person (Article 52), always, in any of those scenarios, the imperative need for an award of costs, damages, and prejudices against the infringer arises, whose foundation lies in the principles of protection of individuals' rights and in that the Administration must be held responsible for the damages and prejudices caused by its unconstitutional actions.
Thus, the fact that at the time of hearing and resolving with merit the amparo, the effects of the challenged act may have already ceased, under the terms of the provisions of Articles 50 and 52, of the cited law, does not negate the appropriateness of the award of costs, damages, and prejudices, since such a case forms an integral part of the general system of necessary award in those items, contained in the Law of Constitutional Jurisdiction.
On the other hand, it is clear that Article 52, mentioned, applies only in cases where the Chamber, even though it has neither heard nor ruled on the merits of the claim, has verified the violation of fundamental rights suffered by the protected party, by virtue of the restoration, in the enjoyment of those rights, that the Administration has granted in its favor; a situation which, as the majority of the Chamber affirms, implies an “abnormal conclusion of the process.” The legislator established and delimited, precisely, the conditions under which this Chamber can decree that form of abnormal conclusion of the amparo process, as well as its scopes, namely: 1) that the amparo is underway, that is, that the Administration has been duly notified of the resolution that initiated the amparo; and, 2) that there is an administrative or judicial resolution that provides, undoubtedly, for the revocation, halting, or suspension of the challenged action violating fundamental rights.
Certainly, the norm in question contemplates an exception to the general system of award of costs, damages, and prejudices, despite the granting of the appeal, by providing that, in the cases regulated therein, the appeal shall be declared with merit “solely for the purposes of indemnification and costs, if they are appropriate”. As an exception, it must be interpreted restrictively; that is, it only applies in the scenarios strictly contemplated in the norm, not only due to the rule that exceptions in law must be interpreted restrictively, but also because the consequences of applying such an exception imply, without a doubt, an impairment in the fundamental right of individuals to obtain effective judicial protection against the damages and prejudices suffered due to the injury to their constitutional rights.
In my criterion, such exception must be interpreted in the sense that, in accordance with the general system of automatic award of costs, damages, and prejudices in the face of a violation of fundamental rights, such award is always appropriate, even in the event that the respondent party issues an administrative or judicial resolution that revokes, halts, or suspends the challenged action, unless it is unequivocally and clearly shown that in the specific case no prejudice whatsoever capable of being indemnified was caused. Only and solely in such scenarios could the respondent Administration be exempted from the payment of said items. Since in this case, there is no element that disproves the presumption of the emergence, for the protected party, of economic damages and prejudices derived from the challenged actions—whose concrete determination does not correspond to this jurisdiction—, the granting of this appeal must necessarily imply the award of costs, damages, and prejudices, and I so declare.
Article 52 of the Law of Constitutional Jurisdiction (LJC) states: “If, while the amparo is underway, an administrative or judicial resolution is issued that revokes, halts, or suspends the challenged action, the appeal shall be declared with merit solely for the purposes of indemnification and costs, if they are appropriate”.
My interpretation of that norm is as follows: That “resolution” is any valid and effective act by which the competent authority restores the enjoyment of the right that was violated. The phrase “if they are appropriate” refers to costs. Moreover, Article 197 of the Contentious-Administrative Procedure Code (Código Procesal Contencioso-Administrativo), cited by the majority, on the basis of Article 14 of the LJC, specifically refers only to these: to costs.
Certainly, in accordance with Article 48 of the Political Constitution (Constitución Política, CP), the essential content of the right to amparo is not of an indemnificatory nature but a restitutive one; however, Article 51 of the LJC indicates: “Any resolution that upholds the appeal shall condemn in the abstract to the indemnification of the damages and prejudices caused and to the payment of the costs of the appeal, and its liquidation shall be reserved for the sentence execution”.
If the right has been violated and the Chamber so verifies, even in the case that it has been restored, damages and prejudices could have arisen. For that reason, the abstract award for these is appropriate. If it were not done so, if such an award were not given, in the event that they had indeed occurred, there would be no title—derived from this process—to claim them, thereby potentially violating Article 41 of the CP. If, despite the abstract award having been issued, no damages and prejudices have been caused, the judge in the ordinary venue will so declare, since only he is responsible for finding the real existence and magnitude of the same to be proven.
With the thesis defended by the majority, I estimate that, contrary to what is sought, it would incentivize the Administration to respect rights only in the face of the existence of an amparo appeal. It remains to be said that Article 52 of the LJC foresees the possibility that, if it is deemed just, the Chamber may award costs, even when the right has been restored.
By reason of the foregoing, I partially dissent from the operative part and order the award of damages and prejudices, but not the award of costs.
The parties are warned that if they have provided any document in paper, as well as objects or evidence contained in any additional electronic, computer, magnetic, optical, telematic device or one produced by new technologies, these must be withdrawn from the office within a maximum period of 30 business days counted from the notification of this judgment. Otherwise, all material that is not withdrawn within this period will be destroyed, according to the provisions of the "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", approved by the Corte Plena in session number 27-11 of August 22, 2011, Article XXVI and published in the Judicial Bulletin (Boletín Judicial) number 19 of January 26, 2012, as well as the agreement approved by the Consejo Superior del Poder Judicial, in session number 43-12 held on May 3, 2012, Article LXXXI.
THEREFORE (POR TANTO):
The appeal is declared partially with merit (solely for violation of constitutional numeral 41), based on the provisions of Article 52, paragraph 1, of the Law of Constitutional Jurisdiction, without a special award of costs, damages, and prejudices. Judge Hernández López partially dissents and orders the award of damages, prejudices, and costs in accordance with Articles 50 and 51 of the Law of Constitutional Jurisdiction. Judge Salazar Alvarado partially dissents and orders the award of damages, prejudices, and costs. Judge Garro Vargas partially dissents and orders the award of damages and prejudices, but not the award of costs.
Fernando Castillo V.
Nancy Hernández L.
Luis Fdo. Salazar A.
Jorge Araya G.
Anamari Garro V.
Jose Paulino Hernández G.
Lucila Monge P.
*2NNXFMGYHGG61*
*200087840007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas cinco minutos del veintiseis de junio de dos mil veinte .
Recurso de amparo interpuesto por BELINDA DE LOS ÁNGELES JONES SERRANO, cédula de identidad 0105610963, contra LA SECRETARIA TÉCNICA NACIONAL AMBIENTAL y EL TRIBUNAL AMBIENTAL ADMINISTRATIVO.
RESULTANDO:
Redacta el Magistrado Araya García; y,
CONSIDERANDO:
Antes de analizar el fondo del asunto, debe aclararse, en primer término, que, a partir de la Sentencia No. 2008-02545 de las 8:55 horas de 22 de febrero de 2008, esta Sala ha remitido a la jurisdicción contencioso administrativa –con algunas excepciones–, aquellos asuntos en los que se discute si la administración pública ha cumplido o no los plazos pautados por la Ley General de la Administración Pública (artículos 261 y 325) o las leyes sectoriales para los procedimientos administrativos especiales, para resolver por acto final un procedimiento administrativo –instruido de oficio o a instancia de parte– o conocer de los recursos administrativos procedentes. Precisamente, en este caso se plantea un supuesto de excepción –respaldado por la mayoría de este Tribunal Constitucional–, pues se está ante una gestión relacionada con temas ambientales, la cual, según se acusa, no ha sido resuelta dentro de un plazo razonable. Clarificado el punto, se entra a resolver la situación concreta planteada en este amparo.
La recurrente aduce que, a la fecha de formulado este amparo, las autoridades recurridas no habían resuelto un recurso de revocatoria con apelación en subsidio interpuesto el 10 de febrero de 2020 contra la viabilidad ambiental otorgada al Tajo Chirripó, así como varias solicitudes de nulidad planteadas contra algunas resoluciones administrativas. Asimismo, reclama que: a) la prórroga de la concesión de explotación del Río Chirripó se otorgó, pese a que no se cumplieron una serie de requisitos establecidos en el ordenamiento jurídico; b) en otro caso similar sí se emitió un acto de nulidad, al haberse demostrado que ya se habían cumplido los 25 años de explotación; c) se han aplicado, de forma errónea, los conceptos jurídicos en el expediente administrativo de la concesión otorgada y d) el concesionario no respetará la zona indígena Chirripó.
De relevancia para dirimir el presente recurso de amparo, se tienen por acreditados los siguientes:
En primer término, la tutelada aduce que el 10 de febrero de 2020 presentó ante la SETENA y ante el Tribunal Ambiental Administrativo, un recurso de revocatoria con apelación en subsidio en contra de la viabilidad ambiental otorgada al Tajo Chirripó (expediente No. 30-90) y solicitó la nulidad de las resoluciones Nos. R-305-2019-MINAE (mediante la cual se aprobó la prórroga de la concesión de explotación del Río Chirripó), 517-2019-DGM-RNM y 0638-2019-DGM. Sin embargo, acusa que, a la fecha de formulado este amparo, dicha gestión no había sido atendida.
Revisados los informes y las pruebas aportadas a los autos, este Tribunal Constitucional estima que lleva razón la recurrente en lo tocante a este agravio. Lo anterior, por los siguientes motivos.
Primero, por cuanto se tiene por demostrado que, ciertamente, para la fecha de formulado este amparo (21 de mayo de 2020) y, luego de transcurridos más de dos meses desde que la gestión bajo estudio fue interpuesta, esta no había sido resuelta por las mencionadas autoridades recurridas.
Segundo, ya que se tiene por acreditado que ambas autoridades le notificaron a la recurrente lo resuelto con respecto a dicha gestión de 10 de febrero del año en curso, luego de haber sido notificados de la presentación de este amparo. En ese particular, nótese que, una vez que a la Secretaria de la SETENA se le notificó de formulación de amparo (el día 26 de mayo de 2020), procedió, el 27 de mayo de 2020, a comunicarle a la tutelada la resolución No. 0961-2020-SETENA de las 09:15 hrs. de ese mismo día, mediante la cual se atendió el recurso de revocatoria, apelación y nulidad interpuesto el 10 de febrero de 2020. Asimismo, consta que luego que la autoridad recurrida del Tribunal Ambiental Administrativo tuvo conocimiento de este amparo (lo cual ocurrió el 29 de mayo de 2020), se procedió, el día 2 de junio de 2020, a notificarle a la recurrente la resolución No. 1655-2020-TAA, a través de la cual se atendió igualmente la referida gestión de 10 de febrero de 2020.
Así las cosas, este Tribunal Constitucional observa que, en la especie, se ha quebrantado el derecho fundamental de la recurrente, consagrado en el ordinal 41 constitucional. Por consiguiente, lo que procede es acoger este extremo del recurso, sin especial condenatoria en costas, daños y perjuicios.
De otra parte, la recurrente acude directamente contra la prórroga de la concesión de explotación del Río Chirripó otorgada mediante la resolución No. R-305-2019-MINAE (expediente No. 30-90). En ese particular, alega que: a) la prórroga de la concesión de explotación del Río Chirripó se otorgó, pese a que no se cumplieron una serie de requisitos establecidos en el ordenamiento jurídico; b) en otro caso similar sí se emitió un acto de nulidad, al haberse demostrado que ya se habían cumplido los 25 años de explotación; c) se han aplicado, de forma errónea, los conceptos jurídicos en el expediente administrativo de la concesión otorgada y d) el concesionario no respetará la zona indígena Chirripó.
Revisados exhaustivamente los argumentos expuestos por la tutelada, este Tribunal Constitucional estima que no resulta competente para analizarlos por el fondo, al tratarse de aspectos de mera legalidad. Nótese que esta Sala no puede entrar a analizar y determinar si la prórroga otorgada a la concesión en cuestión se encuentra o no ajustada al ordenamiento jurídico y si, para su emisión, se cumplieron o no a cabalidad todos los requisitos exigidos al efecto o bien, si se aplicaron correctamente o no los conceptos jurídicos que rigen en dicha materia en particular. Tampoco, este Tribunal podría entrar a valorar si, tal y como presuntamente ocurrió en otro caso, en este no se debía prorrogar la concesión al haberse cumplido los 25 años de explotación. Mucho menos, podría este órgano constitucional examinar y determinar, en este momento, si el concesionario respetará o no a futuro el área indígena de Chirripó. Nótese, sobre este último punto, que lo que la recurrente plantea son meras suposiciones y no existen hechos concretos que acrediten que no se respetará la referida zona indígena. sobre la cual, esta Sala ya se pronunció e indicó -tal y como se verá infra-, que precisamente para no afectarla, la concesionaria debió reducir en un 18% el área concesionada.
Todos estos alegatos deben ser formulados, discutidos y dirimidos por las propias autoridades administrativas o de la jurisdicción ordinaria correspondiente, pues, como se dijo, exceden el carácter sumario del recurso de amparo, así como la competencia de este Tribunal otorgada por la Ley de la Jurisdicción Constitucional y la propia Constitución Política.
En todo caso, debe observarse que esta Sala, recientemente, conoció un recurso de amparo interpuesto por la propia recurrente, en el cual cuestionó igualmente la prórroga otorgada a la concesión de explotación del Río Chirripó. En la Sentencia No. 2020-6676 de las 09:20 hrs. de 3 de abril de 2020, este Tribunal dispuso declarar sin lugar dicho recurso, con fundamento en el siguiente orden de consideraciones:
“(…) Considerando: I.- Objeto. La recurrente interpuso este amparo contra la decisión del Ministerio de Ambiente y Energía de prorrogar, a finales del año 2019, la concesión minera a la compañía Tajo Chirripó S.A., en el río Chirripó. Considera que esa decisión no se ajusta a las disposiciones legales que rigen la materia y, además, según alega, pone en peligro la vida humana de los pobladores de Matina. (…)
III.Sobre el fondo. De manera muy clara, la recurrente pretende que esta Sala anule la resolución número R-0305-2019-MINAE del 27 de noviembre de 2019, por medio de la cual el Poder Ejecutivo otorga prórroga del plazo de vigencia de la concesión minera otorgada a la compañía Tajo Chirripó S.A. en dicho río. La recurrente ofrece argumento de orden legal, por los que, a su juicio, la prórroga es improcedente. Además, alega que la explotación pone en peligro la vida de los habitantes de Matina. Al respecto, se debe aclarar, en primer término, que este Tribunal no es un contralor de la legalidad de los actos administrativos. Esta tarea es competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, conforme lo preceptúa el artículo 49 de la Constitución Política. En consecuencia, esta Sala conoce lo planteado solo en la medida en que lesione derechos fundamentales, con independencia de si lo cuestionado se ajusta o no al bloque de legalidad. En consecuencia, no procede aquí pronunciarse ni a favor ni en contra de las objeciones de orden legal planteadas.
IV.De conformidad con lo expuesto, es improcedente determinar en esta sede cuál es la normativa legal aplicable a la solicitud de prórroga planteada por la compañía Tajo Chirripó S.A. en noviembre de 2018. Por esa misma razón, no es
competencia de esta Sala determinar cuál era el plazo que tenía la Administración para pronunciarse sobre esa solicitud de prórroga. En cuanto a la consulta a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, la Secretaria General de ese ente indico (sic) que, por oficio número SG-1428-2003-SETENA del 10 de diciembre del 2003, se otorgó la viabilidad licencia ambiental al proyecto denominado CDP Chirripó, tramitado bajo el expediente administrativo número D1-30-1990. En dicho oficio se indicó: “… se le comunica al interesado que de conformidad con el Artículo 1 7, 18 y 19 de la Ley Orgánica del Ambiente, se ha cumplido con el proceso de Evaluación Ambiental, por lo que SE AVALA LA VIABILIDAD AMBIENTAL POR EL PLAZO REMANENTE DE LA CONCESIÓN OTORGADA AL PROYECTO CDO RÍO CHIRRIPÓ, continuando con el seguimiento y monitoreo como parte de la etapa de Gestión Ambiental…”. La misma Secretaria General explicó lo siguiente: “Una vez que un proyecto haya iniciado obras no necesaria la solicitud ni el otorgamiento de prórrogas para la vigencia de la Viabilidad Ambiental, toda vez que cuando un proyecto inicia con las obras para las cuales gestionó la Evaluación Ambiental y que se aprobaron por parte de esta Secretaria, la vigencia de esa Viabilidad Licencia Ambiental permanece”.
De igual forma, el Director de Agua también aclaró cuál fue la intervención de esa Dirección, que no presentó ninguna objeción. De igual forma, no es competencia de este Tribunal revisar el cumplimiento de otros requisitos legales aludidos por la recurrente o bien si la solicitud de prórroga se analizó con los mismos parámetros que otras solicitudes.
V.En cuanto a que con la prórroga se amplío el área concesionada y se traslapa a una reserva indígena, sí resulta relevante para este Tribunal. Sin embargo, se demostró que, al contrario de lo alegado, la concesionaria debió reducir, en aproximadamente un 18% el área concesionada con el fin de que no se diera tal traslape.
VI.Finalmente, la recurrente alegó que la explotación pone en peligro, por inundaciones, a la comunidad de Matina. Este es el aspecto de mayor relevancia para este Tribunal, puesto que si, en efecto, se demuestra que la explotación genera un riesgo para la vida humana, esta Sala puede intervenir, independientemente de las objeciones legales. Sin embargo, no hay prueba para sustentar este argumento de la recurrente. Al contrario, la Geóloga Coordinadora Minera de la Región Huetar Atlántica del Ministerio de Ambiente y Energía, mediante memorándum DGM-CMRHA-004-2020 del 22 de enero de 2020 claramente indicó lo siguiente: “(…) La correcta aplicación de la metodología de explotación fomenta una mejor canalización de las aguas (al aumentar la sección hidráulica del cauce, es decir se aumenta la profundidad del lecho del cauce) disminuyendo la sinuosidad del flujo (divagación propia de los ríos en zonas planas) y consecuentemente disminuyendo los procesos de desbordamiento en los sectores intervenidos con la actividad minera.
En el mismo sentido se pronunció la Unidad de Análisis y Riesgo de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias. En efecto, ante la denuncia planteada por la misma recurrente, la Comisión solicitó informe al Jefe de dicha unidad quien respondió lo siguiente: “… efectivamente el Río Chirripo, según el mapa de amenazas de la CNE (Adjunto) se encuentra en condición de potencial riesgo por inundaciones en la parte baja. Sin embargo, esta condición es un denominador común para los ríos del Caribe incluso previo a cualquier explotación de material que se está realizando. Esta situación es propia más bien de las condiciones mortolágicas, hídricas y climáticas de esta región del país …”. Es muy claro que no hay una relación de causa efecto entre la explotación y las inundaciones. No hay, en consecuencia, en este expediente, prueba que sustente la objeción la recurrente.
En suma, esta Sala conoce lo planteado solo en la medida en que se lesionen derechos fundamentales. Las objeciones de orden legal sobre la procedencia o no de la prórroga otorgada se deben plantear en la vía administrativa y, eventualmente ordinaria. De igual forma, se pueden interponer las denuncias respectivas contra los funcionarios, si hay razones para considerar que actuaron indebidamente. En lo que a esta Sala concierne, no hay razón para estimar el recurso, puesto que no hay prueba que demuestre que la prórroga otorgada ponga en riesgo la vida humana. Por ende, se debe desestimar el recurso (…)”. (El destacado no forma parte del original).
Bajo tal orden de consideraciones, esta Sala no estima que, con respecto a tales agravios, el amparo deba ser acogido.
En mérito de lo expuesto, se impone declarar parcialmente con lugar el recurso planteado.
VII.SOBRE LA CONDENATORIA EN COSTAS, DAÑOS Y PERJUICIOS DE CONFORMIDAD CON EL ARTÍCULO 52 DE LA LEY DE LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL. Bajo una mejor ponderación, la mayoría de la Sala considera que, en el sub examine, de conformidad con lo dispuesto en el párrafo 1° del artículo 52 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (“Si, estando en curso el amparo, se dictare resolución, administrativa o judicial, que revoque, detenga o suspenda la actuación impugnada, se declarará con lugar el recurso únicamente para efectos de indemnización y de costas, si fueren procedentes”), la estimatoria debe serlo sin especial condenatoria en costas, daños y perjuicios, con base en las siguientes consideraciones. Si bien hay un texto expreso en la ley que obliga a que la parte dispositiva del fallo indique que se declara con lugar el recurso, cuando estando en curso del amparo se resuelva el agravio, no menos cierto es que ese mismo párrafo in fine refiere que la estimatoria se dicta “únicamente para efectos de indemnización y de costas, si fueren procedentes”.
Se subraya que la Ley indica “si fueren procedentes”, lo cual significa que la procedencia o improcedencia de la indemnización y costas depende de una valoración, apreciación o ponderación del Tribunal. En casos como este, el contenido de la pretensión de la persona amparada y la conducta de la autoridad recurrida de reconocer aquella, sugieren que los menoscabos, lesiones o alteraciones alegados no están referidos de modo directo a una repercusión en un derecho constitucional de evidente naturaleza patrimonial (como sí ocurriría, por ejemplo, con una afectación al derecho al salario). Para disipar cualquier duda al respecto, es importante destacar lo dispuesto en el artículo 51 de la misma Ley de la Jurisdicción Constitucional, cuando dispone que: “toda resolución que acoja el recurso condenará en abstracto a la indemnización de los daños y perjuicios causados y al pago de las costas del recurso, y se reservará su liquidación para la ejecución de sentencia”, donde no se prevé la posibilidad de valorar si procede o no lo concerniente a indemnización y costas.
Los principios del Derecho Constitucional, los del Público y Procesal General o, en su caso, los del Derecho Internacional o Comunitario y, además, por su orden, la Ley General de la Administración Pública y el Código Procesal Contencioso Administrativo y los demás códigos procesales, son fuente supletoria para la aplicación e interpretación de las normas de la Ley de la Jurisdicción Constitucional -cfr. artículo 14-. Para la jurisdicción contencioso-administrativa, el legislador estableció un precepto plenamente aplicable al caso por analogía, en el artículo 197 del Código Procesal Contencioso Administrativo, que responde a la lógica procesal en cualquier materia. En todo caso, la parte afectada del sub lite preserva la posibilidad de acudir, si a bien lo tiene, a un proceso de conocimiento a fin de demostrar que ha sufrido algún tipo de menoscabo. Con base en lo anterior, es criterio de mayoría resolver este recurso sin condenatoria en costas, daños y perjuicios.
VIII.VOTO SALVADO DE LA MAGISTRADA HERNÁNDEZ LÓPEZ, SOBRE LAS CONSECUENCIAS ECONÓMICAS DERIVADAS DE DECLARAR CON LUGAR ESTE RECURSO.
Coincido con la mayoría de la Sala en la decisión tomada respecto de la existencia de una lesión a los derechos fundamentales en este caso, la cual ha sido corregida con ocasión de la intervención de la Sala; no obstante, me separo de su decisión en relación con el tema de las consecuencias económicas de dicha declaratoria.
La jurisdicción constitucional a cargo de este Tribunal en materia de amparo y hábeas corpus -la jurisdicción de la libertad como se le denomina- es especial porque su finalidad no es la del juez tradicional que dirime un conflicto entre dos partes, enfrentadas por una disputa legal. Su materia es de orden público, y su objetivo es brindar protección judicial a las personas en el ejercicio de sus derechos fundamentales de manera tal que no se perturbe su disfrute por actos de quien, de hecho o de derecho, realiza ejercicios concretos de autoridad, capaces de vulnerarlos.
Esa vocación protectora de la jurisdicción constitucional se concreta en un diseño procesal también peculiar, célere y gratuito en donde se impone a la autoridad pública recurrida la simple rendición de “un informe” sobre lo actuado en el caso denunciado (artículos 43, 44, 45 y 46 de la LJC). Así que no se trata técnicamente de un litigio y acorde con ello, se entregan a la Sala Constitucional amplios poderes para orientar el curso del proceso de amparo o de hábeas corpus, tanto respecto de la posibilidad de requerir información a otras autoridades sobre lo sucedido, como respecto del manejo amplio de la prueba que pueda servir para aclarar lo sucedido. Tal marco procesal de la jurisdicción de la libertad, donde no existen dos partes antagónicas enfrentadas de modo que lo que gane una lo pierda la otra, impone alejarnos de las soluciones que para estas últimas cuestiones han sido previstos en sistemas procesales como el civil, el contencioso o el laboral.
En lo que ahora interesa, la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula en sus artículos 46 y siguientes, tres aspectos especiales del ejercicio de la función jurisdiccional en la protección de derechos fundamentales, a cargo de la Sala: a) el primer aspecto es el atinente a la declaración que debe hacerse de la existencia o inexistencia de la violación (artículos 46 y 47 LJC); b) el segundo, regula de forma cuidadosa las potestades de las que goza el Tribunal para revertir los efectos jurídicos de la infracción a los derechos fundamentales y restaurar, de la forma más efectiva, su ejercicio (artículos 49 y 50 LJC); c) el tercer aspecto, (artículo 51 LJC) dispone reglas sobre las consecuencias económicas de tales procesos de amparo y habeas corpus, de manera tal que –ante la constatación de una lesión parte de la Sala-exista una restauración del disfrute de tales derechos y, además, una efectiva indemnización de los daños y gastos ocasionados, como parte del derecho a una justicia efectiva en cuanto a la reparación de las consecuencias dañosas generadas por las autoridades que resulten infractoras, las cuales no son sólo para efectos de la tutela judicial efectiva de la parte accionante, sino también con un fin disuasorio para que el Estado, no incurra en el futuro en las acciones que dieron base a la estimatoria del recurso, tema regulado en el artículo 50 de la ley de la Jurisdicción Constitucional.
En este último aspecto, la Ley en su artículo 51 ordena a la Sala que “toda resolución que acoja el recurso condenará en abstracto a la indemnización de los daños y perjuicios causados y al pago de las costas del recurso…”. Este es el sistema general que regula los temas del ámbito indemnizatorio, para los casos que la mayoría identifica como “forma natural o normal de terminación del proceso, donde hay pronunciamiento sobre el fondo del asunto y reconocimiento de los hechos que han vulnerados los derechos fundamentales…”; en tales casos, dentro de los que se cuenta el que ahora se decide, la Sala ha tenido por comprobado el agravio y de allí la necesidad de una condenatoria en costas daños y perjuicios, que se apoya en el concepto antes citado de una tutela efectiva de los derechos de las personas y en la noción de que la Administración debe hacerse responsable por los daños y gastos que ocasione con su actuar inconstitucional. No cambia en nada esta conclusión por el hecho de que al conocer y resolver el amparo, “hubieren cesado los efectos del acto reclamado” (artículo 50) pues tal caso forma parte integral del sistema general de condenatoria automática en costas daños y perjuicios, por entenderse que el proceso ha terminado de forma normal y se ha constatado la violación.
Dentro de este marco general sencillo y claro -y carente de minusvalías o vacíos como lo afirma la mayoría-la disposición del artículo 52 de la Ley encaja perfectamente como un caso de excepción, aplicable únicamente en los casos en que la Sala no ha conocido, ni se ha pronunciado sobre el fondo del reclamo, es decir -como lo dice la mayoría- en aquellas situaciones de “terminación anormal del proceso”. Pero las condiciones y alcances para decretar esa forma de conclusión están delimitados como suma precisión por parte del legislador; en primer lugar, los presupuestos de hecho para la aplicación de esta norma, están claramente descritos, de modo que la Sala debe comprobar:
En este caso, el ejercicio anterior obliga a concluir la inaplicabilidad del artículo 52 de LJC, pues, por una parte, el Tribunal se ha pronunciado sobre el fondo del asunto, ha reconocido con su declaración una lesión a derechos fundamentales y determinado quién ha sido su autor; en nada se asemeja lo anterior una “terminación anormal del proceso”. Por otra parte, tampoco se verifican los requisitos del artículo 52 recién citado, ya que no existe una “resolución administrativa o judicial” formalmente emitida y en la cual, de manera expresa se revoque, detenga o suspenda el acto que origina la violación de derechos constitucionales; Por todo ello, es procedente aplicar lo dispuesto en los artículos 50 y 51 de la LJC y disponer -como consecuencia de haberse comprobado la violación- la condenatoria en daños, perjuicios y costas causados, en calidad de consecuencias económicas del proceso.
Pero incluso, aún si dejásemos de lado la condena automática en daños, perjuicios y costas, despreciando los razonamientos anteriores, lo cierto es que los hechos probados de este caso han llevado a la Sala declarar la existencia de una afectación en el ejercicio de los derechos fundamentales del amparado, que, como acción dañosa que es, lleva aparejada una presunción de surgimiento de daños y perjuicios económicos -cuya determinación concreta no le toca a la Sala-, y no se aprecia en el expediente mérito alguno que convenza para exonerar a la autoridad recurrida de cubrir la efectiva reparación de las consecuencias dañinas de sus actos, según el principio general dispuesto expresamente en la ley.
IX.VOTO SALVADO PARCIAL DEL MAGISTRADO SALAZAR ALVARADO, ÚNICAMENTE EN RELACIÓN CON LA NO CONDENATORIA EN COSTAS, DAÑOS Y PERJUICIOS A LA PARTE RECURRIDA.
Si bien coincido con el resto de la Sala en declarar con lugar el recurso, me separo del criterio de mayoría en cuanto exime de condenar a la parte recurrida al pago de las costas, daños y perjuicios derivados de la lesión producida a los derechos fundamentales de la parte tutelada.
La Ley de la Jurisdicción Constitucional, en el artículo 52, dispone que:
“Si, estando en curso el amparo, se dictare resolución, administrativa o judicial, que revoque, detenga o suspenda la actuación impugnada, se declarará con lugar el recurso únicamente para efectos de indemnización y de costas, si fueren procedentes”.
Por otra parte, en el artículo 51 ibídem, se establece que:
“...toda resolución que acoja el recurso condenará en abstracto a la indemnización de los daños y perjuicios causados y al pago de las costas del recurso, y se reservará su liquidación para la ejecución de sentencia”.
Esta última norma establece el sistema general que regula lo relativo al tema de la indemnización y el pago de las costas, y que la mayoría denomina “forma natural o normal de terminación del proceso, donde hay pronunciamiento sobre el fondo del asunto y reconocimiento de los hechos que han vulnerado los derechos fundamentales…”.
En criterio de la mayoría, el artículo 51, de cita, regula los supuestos en los que la Sala ha tenido por comprobado el agravio; y, como consecuencia, surge la necesidad de una condenatoria en costas, daños y perjuicios. Sin embargo, a juicio del suscrito, de la interpretación sistemática de ambas normas, se concluye que, tanto en los casos en que este Tribunal Constitucional constate una lesión a algún derecho fundamental; y, por ende, declare con lugar el recurso, como en aquellos en los que la Administración, por decisión propia, restituya a la persona agraviada en el goce de sus derechos fundamentales, una vez que tenga conocimiento del amparo -supuesto contemplado en el artículo 52, referido-, por imperio de los artículos 50 y 51, de la ley citada, la consecuencia necesaria e ineludible es la condenatoria al infractor a la indemnización de los daños y perjuicios causados y del pago de las costas del recurso.
Esta regla no es más que el reconocimiento, a la parte que ha sufrido una vulneración en sus derechos fundamentales, del derecho a una tutela judicial efectiva en torno a la reparación de las consecuencias dañosas derivadas de las actuaciones u omisiones de las autoridades infractoras; y, como medio disuasivo, a fin de que el Estado no incurra nuevamente en las acciones que dieron base a la estimatoria del recurso, tema regulado en el artículo 50, de la ley que rige esta jurisdicción. De modo, que ya sea que la Sala haya tenido por comprobado el agravio y haya entrado a conocer el fondo del asunto, o que la violación haya cesado por decisión de la propia autoridad recurrida, una vez que tuvo conocimiento de la tramitación del amparo, con restitución en el goce de los derechos fundamentales a favor del agraviado (artículo 52), siempre, en cualesquiera de esos supuestos, surge la imperiosa necesidad de una condenatoria en costas, daños y perjuicios al infractor, cuyo fundamento se encuentra en los principios de tutela de los derechos de las personas y en el de que la Administración debe hacerse responsable por los daños y perjuicios que ocasione con su actuar inconstitucional.
Así, el hecho de que al momento de conocerse y resolverse con lugar el amparo, los efectos del acto impugnado ya hubieren cesado, en los términos de lo dispuesto en los artículos 50 y 52, de la ley de cita, no enerva la procedencia de la condenatoria en costas, daños y perjuicios, pues tal caso forma parte integral del sistema general de condenatoria necesaria en esos extremos, que contiene la Ley de la Jurisdicción Constitucional.
Por otra parte, es claro que el artículo 52, mencionado, se aplica únicamente en los casos en que la Sala, aun cuando no ha conocido, ni se ha pronunciado sobre el fondo del reclamo, ha constatado la vulneración que en sus derechos fundamentales ha sufrido la parte amparada, en virtud de la restitución, que, en el goce de esos derechos, ha acordado a su favor la Administración; situación que, tal y como la afirma la mayoría de la Sala, implica una “terminación anormal del proceso”.
El legislador estableció y delimitó, de forma precisa, las condiciones en las cuales esta Sala puede decretar esa forma de conclusión anormal del proceso de amparo, así como sus alcances, a saber: 1) que el amparo esté en curso, es decir, que la Administración haya sido debidamente notificada de la resolución que dio curso al amparo; y, 2) que exista una resolución administrativa o judicial que disponga, de forma indubitable, la revocación, detención o suspensión de la actuación impugnada violatoria de derechos fundamentales. Ciertamente, la norma en cuestión contempla una excepción al sistema general de condenatoria en costas, daños y perjuicios, no obstante la estimatoria del recurso, al disponer que, en los casos allí regulados, se declarará con lugar el recurso “únicamente para efectos de indemnización y de costas, si fueren procedentes”. Como excepción que es, debe ser interpretada restrictivamente; es decir, que solo procede en los supuestos estrictamente contemplados en la norma, no solo por la regla de que las excepciones en derecho deben interpretarse de forma restrictiva, sino también porque las consecuencias de aplicar tal excepción implican, sin lugar a dudas, un menoscabo en el derecho fundamental de las personas a obtener una efectiva tutela judicial frente a los daños y perjuicios sufridos con la lesión a sus derechos constitucionales.
En mi criterio, tal excepción se debe interpretar en el sentido de que, de conformidad con el sistema general de condenatoria automática en costas, daños y perjuicios ante una violación a derechos fundamentales, esa condenatoria es siempre procedente, aún en el caso de que la parte recurrida dicte una resolución, administrativa o judicial, que revoque, detenga o suspenda la actuación impugnada, a menos que conste de manera indubitable y clara que en el caso concreto no se causó perjuicio alguno capaz de ser indemnizado. Solo y únicamente en tales supuestos podría eximirse a la Administración recurrida del pago de dichos extremos. Como en este caso, no existe elemento alguno que desvirtúe la presunción del surgimiento, para la parte amparada, de daños y perjuicios económicos derivados de las actuaciones impugnadas -cuya determinación concreta no le corresponde a esta jurisdicción-, la estimatoria de este recurso debe implicar, necesariamente, la condenatoria en costas, daños y perjuicios, y así lo declaro.
Dice el artículo 52 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (LJC): “Si, estando en curso el amparo, se dictare resolución, administrativa o judicial, que revoque, detenga o suspenda la actuación impugnada, se declarará con lugar el recurso únicamente para efectos de indemnización y de costas, si fueren procedentes”.
Mi interpretación sobre esa norma es la siguiente: Esa “resolución” es todo acto válido y eficaz por el cual la autoridad competente restituye en el goce del derecho conculcado. La frase “si fueren procedentes” se refiere a las costas. Es más, el artículo 197 del Código Procesal Contencioso-Administrativo, citado por la mayoría, sobre la base del artículo 14 de la LJC, justamente se refiere sólo a estas: a las costas.
Ciertamente, a tenor del artículo 48 de la Constitución Política (CP), el contenido esencial del derecho al recurso de amparo no es de carácter indemnizatorio sino restitutorio; sin embargo, el artículo 51 de la LJC señala: “Toda resolución que acoja el recurso condenará en abstracto a la indemnización de los daños y perjuicios causados y al pago de las costas del recurso, y se reservará su liquidación para la ejecución de sentencia”.
Si el derecho ha sido violado y la Sala así lo constata, aún en caso de que haya sido restituido, podrían haber surgido daños y perjuicios. Por tal motivo, cabe la condenatoria en abstracto de estos. Si no se hiciera así, si no se diera tal condenatoria, en el caso de que sí se hubieren dado, no habría título –derivado de este proceso– para reclamarlos, con lo que se podría violar el artículo 41 de la CP. Si a pesar de que se haya dictado la condenatoria en abstracto, no se han ocasionado los daños y perjuicios, el juez en la vía ordinaria así lo declarará, pues sólo a él corresponde tener por probado la existencia real y la magnitud de los mismos.
Con la tesis defendida por la mayoría estimo que, contrario a lo que se busca, se estaría incentivando que la Administración respete los derechos sólo ante la existencia de un recurso de amparo. Resta decir que el artículo 52 de la LJC prevé la posibilidad de que, si se estima que es lo justo, la Sala condene en costas, aun cuando el derecho haya sido restituido.
En razón de lo anterior, salvo parcialmente el voto respecto de la parte dispositiva y ordeno la condenatoria en daños y perjuicios, pero no la condenatoria en costas.
Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión número 27-11 del 22 de agosto de 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero de 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión número 43-12 celebrada el 3 de mayo de 2012, artículo LXXXI.
POR TANTO:
Se declara parcialmente con lugar el recurso (únicamente por violación al ordinal 41 constitucional), con base en lo dispuesto por el artículo 52, párrafo 1º, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, sin especial condenatoria en costas, daños y perjuicios. La Magistrada Hernández López salva parcialmente el voto y dispone la condenatoria en daños, perjuicios y costas de conformidad con los artículos 50 y 51 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. El Magistrado Salazar Alvarado salva parcialmente el voto y dispone la condenatoria en daños, perjuicios y costas. La Magistrada Garro Vargas salva parcialmente el voto y ordena la condenatoria en daños y perjuicios, pero no la condenatoria en costas.
Fernando Castillo V.
Nancy Hernández L.
Luis Fdo. Salazar A.
Jorge Araya G.
Anamari Garro V.
Jose Paulino Hernández G.
Lucila Monge P.
*2NNXFMGYHGG61*
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