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Res. 10199-2020 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 05/06/2020
OutcomeResultado
The amparo was partially granted only against SINAC, ordering the payment of costs, damages, and losses, and denied against MINAE.Se declaró parcialmente con lugar el recurso de amparo únicamente contra el SINAC, condenándolo al pago de costas, daños y perjuicios, mientras que se declaró sin lugar respecto al MINAE.
SummaryResumen
The Constitutional Chamber heard the amparo filed by Víctor Julio Alvarado Montoya, who had worked for approximately 20 years at the National System of Conservation Areas (SINAC). After his interim appointment was terminated on December 15, 2019, he alleged that his legal benefits (severance pay, vacation, and Christmas bonus) had not been paid. The Chamber found that payment of those labor benefits was only made on May 15, 2020—five months after the termination—and only due to the amparo proceedings. Considering that payment of labor benefits is part of the right to wages and that the administration must expedite procedures to comply within a reasonable period (no more than two months according to case law), the Chamber partially granted the amparo. The Ministry of Environment and Energy (MINAE) was acquitted for not being directly responsible for SINAC's personnel management, but SINAC was ordered to pay costs, damages, and losses, as the injury had already been remedied. The ruling includes concurring opinions on the appropriateness of awarding damages and costs.La Sala Constitucional conoció el recurso de amparo interpuesto por Víctor Julio Alvarado Montoya, quien laboró durante aproximadamente 20 años en el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC). Tras ser cesado de su nombramiento interino el 15 de diciembre de 2019, alegó que no se le habían pagado sus prestaciones legales (auxilio de cesantía, vacaciones y aguinaldo). La Sala constató que el pago de dichos extremos laborales se efectuó hasta el 15 de mayo de 2020 —cinco meses después del cese— y únicamente con ocasión de la tramitación del amparo. Considerando que el pago de las prestaciones laborales forma parte del derecho al salario y que la administración debe agilizar los trámites para cumplir dentro de un plazo razonable (no más de dos meses según jurisprudencia), se declaró parcialmente con lugar el recurso. Se absolvió al Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE) por no ser el responsable directo de la gestión de personal del SINAC, pero se condenó al SINAC al pago de costas, daños y perjuicios, al considerar que la lesión ya había sido reparada. La sentencia incluye votos concurrentes sobre la procedencia de la condenatoria en daños y costas.
Key excerptExtracto clave
"It has been the consistent opinion of this Tribunal that the protection of the right to salary extends to the right of every official to be compensated upon termination of their employment relationship, not only because it includes inalienable rights such as salary, vacation, and Christmas bonus, but also because labor laws provide that when no cause is invoked for the employer's unilateral dismissal, the employer must pay the worker certain monetary compensation. Thus, while it is recognized that processing the payment to a terminated official—when public funds are involved—may require a reasonable amount of time, this does not justify the State in practice making the corresponding liquidation within excessively long periods, thereby undermining the dignity of the public official and their family (...). It has been held that the Administration must expedite the necessary procedures and fulfill its obligation within two months after termination (...).""El criterio de este Tribunal ha sido conteste al estimar que la protección del derecho al salario se extiende al derecho de todo funcionario de ser indemnizado a la terminación de su relación con el patrono, no sólo porque se incluyen derechos irrenunciables como lo son el salario, las vacaciones y el aguinaldo, sino porque las leyes laborales en los casos en que no sea invocada una causal para el despido unilateral del patrono, éste debe reconocer al trabajador cierta compensación monetaria. De esta forma, si bien, se reconoce que la tramitación del pago a un funcionario cesado -tratándose de fondos públicos- pueda requerir un tiempo razonable, eso no justifica que en la práctica, el Estado realice la liquidación correspondiente en plazos excesivamente prolongados, con lo cual se menoscaba la dignidad del funcionario público y de su familia (...). Siendo que se ha considerado que la Administración debe agilizar los trámites necesarios y cumplir con su obligación dentro de los dos meses posteriores a la cesación (...)."
Pull quotesCitas destacadas
"la Administración debe agilizar los trámites necesarios y cumplir con su obligación dentro de los dos meses posteriores a la cesación"
"the Administration must expedite the necessary procedures and fulfill its obligation within two months after termination"
Considerando III
"la Administración debe agilizar los trámites necesarios y cumplir con su obligación dentro de los dos meses posteriores a la cesación"
Considerando III
"la protección del derecho al salario se extiende al derecho de todo funcionario de ser indemnizado a la terminación de su relación con el patrono"
"the protection of the right to salary extends to the right of every official to be compensated upon termination of their employment relationship"
Considerando III
"la protección del derecho al salario se extiende al derecho de todo funcionario de ser indemnizado a la terminación de su relación con el patrono"
Considerando III
"no fue sino hasta el 15 de mayo de 2020, sea, con ocasión a la tramitación de este recurso, cuando se le pagó al recurrente el monto correspondiente a las prestaciones legales adeudadas"
"it was not until May 15, 2020, that is, on the occasion of the processing of this amparo, that the claimant was paid the amount corresponding to the owed legal benefits"
Considerando IV
"no fue sino hasta el 15 de mayo de 2020, sea, con ocasión a la tramitación de este recurso, cuando se le pagó al recurrente el monto correspondiente a las prestaciones legales adeudadas"
Considerando IV
Full documentDocumento completo
CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at nine hours ten minutes on the fifth of June, two thousand twenty.
Amparo action processed in case file number 20-007293-0007-CO, filed by VÍCTOR JULIO ALVARADO MONTOYA, identity card 0203780866, against the MINISTRY OF ENVIRONMENT AND ENERGY (MINAE) and the NATIONAL SYSTEM OF CONSERVATION AREAS (SINAC).
**Whereas:** 1.- By brief received in the Secretariat of the Chamber at 9:48 a.m. on April 22, the petitioner files an amparo action against the Ministry of Environment and Energy and the SINAC. He states that he worked for the SINAC for 20 years. He relates that, on November 5, 2020, he was given official letter SINAC-ACOPAC-ORDRH-146-2019, in which he was informed that his appointment would cease as of December 15, 2019. He relates that the aforementioned official letter indicated that "the corresponding employment entitlements (extremos laborales) will be paid." He alleges that, as of the date this action was filed, the respondent authorities have not paid him the corresponding employment benefits (prestaciones laborales). He considers that the payment of his settlement (liquidación) constitutes a right. He considers that the lack of payment is a violation of his fundamental rights. He requests that the action be granted.
2.- By resolution of the Chamber at 11:50 a.m. on April 22, 2020, the amparo was admitted and a report was requested from the Director of Human Resources of MINAE and the Coordinator of the Regional Office for Human Resources Development of the Central Pacific Conservation Area (Área de Conservación Pacífico Central), regarding the facts alleged by the petitioner.
3.- By brief incorporated into the digital file at 10:08 a.m. on April 24, 2020, Vianey Rita Loaiza Camacho, in her capacity as Director of Human Resources of the Ministry of Environment and Energy, reports under oath. She states that the protected party worked for the National System of Conservation Areas. She does not know if the petitioner was terminated from his appointment on December 15, 2019. She alludes that the protected party worked in position No. 027785 classified as Chief Natural Resources Guard (Guarda Recursos Naturales Jefe), "belonging to the Position List (Relación de Puestos) of MINAE; until January 1, 2009; when the deconcentration (desconcentración) of the National System of Conservation Areas from the Ministry of Environment and Energy was finalized." She details that the petitioner's position was transferred budgetarily to the SINAC. She relates that the SINAC is a deconcentrated body with instrumental legal personality, therefore the movements executed within the positions under its responsibility are not within the knowledge of the Human Resources Directorate of MINAE. She alludes that she cannot refer to the facts alleged by the protected party. She states that the required information can be requested from the Human Resources Directorate of the SINAC. She requests that the action be dismissed and that the request for information be redirected to the Institutional Human Resources Management Office (Oficina de Gestión de Recursos Humanos) of the SINAC.
4.- By brief incorporated into the digital file at 10:29 p.m. on May 4, 2020, Norma María Jiménez Salas, in her capacity as Coordinator of the Regional Office for Human Resources Development of the Central Pacific Conservation Area of SINAC, reports under oath. She states that by payroll resolution (resolución de nómina) 021-2019 of September 24, 2019, personnel request SINAC-00236-2012 was resolved, regarding the position provisionally (interinamente) occupied by the protected party. She informs that, on November 5, 2019, official letter SINAC-ACOPAC-ORDRH-146-2019 was notified to the protected party. She states that, on November 27, 2019, the Regional Office for Human Resources Development executed personnel action (acción de personal) No. 1119001457 for the cessation of the petitioner's appointment, which became effective on December 15, 2019. She argues that, on December 16, 2019, by note SINAC-ACOPAC-ORDRH-CE-044-2019, the certification for the collection of the ROP and FCL was issued. She informs that, by note SINAC-ACOPAC-ORDRH-005-2020, the documents for the payment of the employment entitlements (extremos laborales) of the petitioner and other officials were forwarded. She argues that, on January 9, 2020, the aforementioned note was received by the Institutional Human Resources Management Office. She states that, on January 8, 2020, the calculation of the protected party's employment entitlements (extremos laborales) was forwarded. She adds that, on February 28, 2020, the Institutional Human Resources Management Office was consulted about the process of the benefits pending to be paid to the petitioner. She adds that, on March 31, 2020, she again consulted the status of the proceeding. She explains that, on April 30, 2020, the status of the payment of the entitlements (extremos) was consulted again. She details that, on April 30, 2020, she received an email with the signed resolutions for notifying the former officials and the government invoices (facturas de gobierno). She relates that, on April 30, 2020, resolution R-SINAC-015-2020-MINAE was notified to the petitioner. She states that the employment entitlements (extremos laborales) will be paid to the petitioner in his bank account. She considers that the payment of the employment entitlements (extremos laborales) has been processed as appropriate.
5.- By resolution at 10:46 a.m. on May 12, 2020, it was ordered as evidence for a better resolution that Norma María Jiménez Salas, in her capacity as Coordinator of the Regional Office for Human Resources Development of the Central Pacific Conservation Area, or whoever holds that position, inform the Chamber if, effectively, the payment of the corresponding amounts has been made to the petitioner.
6.- By brief incorporated into the digital file at 6:29 p.m. on May 15, 2020, Norma María Jiménez Salas, in her capacity as Coordinator of the Regional Office for Human Resources Development of the Central Pacific Conservation Area of SINAC, reports under oath. She states that the intervention of her office within the institutional procedure for the payment of legal benefits (prestaciones legales) ends when the government invoice (factura de gobierno) is transferred to the Institutional Personnel Services Area (Área de Servicios de Personal Institucional). She argues that, on May 5, 2020, the aforementioned invoice was transferred by email to the Institutional Personnel Services Area. She details that, by document transfer No. 012-2020, the physical documentation was sent to the Institutional Human Resources Management Department (Departamento de Gestión Institucional de Recursos Humanos) of SINAC, which was received on May 12, 2020. She reiterates that the participation of her office within the procedure has ended.
7.- By resolution of the Chamber at 7:53 a.m. on May 19, 2020, the parties in the process were extended, and a report was requested from the Institutional Chief of Human Resources of the National System of Conservation Areas.
8.- By brief incorporated into the digital file at 3:14 p.m. on May 27, 2020, Sandra Lorena Rodríguez Hidalgo, in her capacity as Chief of the Institutional Human Resources Management Department of SINAC, reports under oath. She affirms that the protected party worked at the institution from February 1, 2000, to December 15, 2019. She adds that the petitioner's cessation occurred because personnel request SNAC-00236-2012 was resolved. She details that the petitioner is entitled to the payment of severance pay (auxilio de cesantía), vacation (vacaciones), and year-end bonus (aguinaldo). She affirms that there was a delay in the payment of such employment entitlements (extremos laborales). She alludes that the SINAC depends on other instances of the public sector, in addition to various procedures in order to effect the payment of employment benefits (prestaciones laborales). She maintains that, according to certification DFC-050 issued by the Coordinator of the Financial-Accounting Department (Departamento Financiero-Contable), on May 15, 2020, the employment entitlements (extremos laborales) were paid to the petitioner and currently no amount is owed to him. She requests that the action be dismissed.
9.- In the proceedings followed, the legal requirements have been observed.
Drafted by Judge Rueda Leal; and, **Considering:** I.- SUBJECT OF THE ACTION. The petitioner maintains that, since December 15, 2019, his appointment as a temporary (interino) official in the National System of Conservation Areas ceased; however, the payment of his legal benefits (prestaciones legales) has not been made to him.
II.- PROVEN FACTS. Of importance for the decision in this matter, the following facts are deemed duly proven, either because they have been accredited or because the respondent authority has omitted referring to them, as provided in the initial order:
III.- REGARDING LEGAL BENEFITS (PRESTACIONES LEGALES). In this regard, this Chamber has pronounced itself on various occasions, such as, for example, resolution No. 2017-05720 of 9:15 a.m. on April 21, 2017, in which it indicated:
"(…) The criterion of this Court has been consistent in considering that the protection of the right to salary extends to the right of every official to be compensated upon the termination of their relationship with the employer, not only because it includes inalienable rights such as salary, vacation (vacaciones), and year-end bonus (aguinaldo), but also because the labor laws, in cases where a cause for the employer's unilateral dismissal is not invoked, require the employer to recognize the worker a certain monetary compensation. Thus, while it is recognized that the processing of payment to a terminated official -involving public funds- may require a reasonable time, this does not justify that, in practice, the State makes the corresponding settlement (liquidación) within excessively prolonged periods, thereby undermining the dignity of the public official and their family (see, in the same sense, judgment No. 000942-97 of 3:39 p.m. on February 12, 1997). It having been considered that the Administration must expedite the necessary procedures and fulfill its obligation within two months after the termination (judgment No. 2009-004868 of 1:36 p.m. on March 20, 2009) (…)”. (The highlighting is not from the original).
IV.- REGARDING THE SPECIFIC CASE. In the sub lite, the petitioner maintains that, since December 15, 2019, his appointment as a temporary (interino) official in the National System of Conservation Areas ceased; however, the payment of his legal benefits (prestaciones legales) has not been made to him.
Now then, from the study of the case records and from the proven facts, it is demonstrated that the petitioner worked as an official in the National System of Conservation Areas. Likewise, the Chamber accredits that, by official letter SINAC-ACOPAC-ORDRH-146-2019 dated October 31, 2019, and notified to the petitioner on November 5, 2019, the SINAC informed the protected party: "In response to Payroll note (sic) No. 021-2019, dated 10/25/2019, corresponding to position 27785505344, classified as Civil Service Technician 2. specialty Environmental Protection and Management of Conservation Areas (…) I inform you that the cessation of the temporary appointment in the cited position will be applied as of 12/15/2019 (this being your last day of work), providing the month of prior notice (preaviso) that corresponds according to current regulations (…)”. Furthermore, the Court has it as proven that, on December 15, 2019, the protected party ceased his duties as a temporary official in the SINAC.
On the other hand, from the evidence in the records, it is inferred that on May 15, 2020, that is, five months after the termination of the employment relationship, the employment entitlements (extremos laborales) owed to the petitioner were paid. The foregoing is extracted from certification DFC-0050 issued on May 26, 2020, by the Coordinator of the Financial Accounting Department of SINAC, in which it was certified: "That in accordance with request SINAC-SE-DGIRH-346, of May 15, 2020, the payment of Resolution No. R-SINAC-015-2020-MINAE was deposited into client account number (…) for official Víctor Julio Alvarado Montoya, identity card number 2-0378-0866, to pay the legal benefits (prestaciones legales), in accordance with what corresponds for cessation of functions for having availed himself of the Pension Regime of the Costa Rican Social Security Fund, holding position No. 27785505344, corresponding to the class Civil Service Technician 2 (...)”.
By virtue of the foregoing, the Chamber considers that, in the specific case, it is not observed that the Ministry of Environment and Energy has violated the fundamental rights of the petitioner, therefore the action is dismissed with respect to MINAE. On the other hand, although it is clear from the records that the employment relationship between the petitioner and the SINAC ended on December 15, 2019, it is no less true that it was not until May 15, 2020, that is, on occasion of the processing of this action, when the amount corresponding to the legal benefits (prestaciones legales) owed was paid to the petitioner. Ergo, it is appropriate to grant the action in accordance with the provisions of article 52 of the Law of Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional) with respect to the SINAC.
V.- REGARDING THE AWARD OF COSTS, DAMAGES AND PREJUDICES (COSTAS, DAÑOS Y PERJUICIOS) IN THE SPECIFIC CASE. For the reasons widely set forth in the corresponding judgments, it is the majority criterion of this Chamber that when the granting of an amparo action is due to the application of the first paragraph of article 52 of the Law of Constitutional Jurisdiction, that is, because having been notified of the resolution admitting the amparo, the challenged act is revoked, suspended, or stopped, such granting must be without a special award for damages and prejudices. However, under a better weighing and as a thesis of exception, it must be pointed out that when the amparo action specifically concerns a direct patrimonial situation strictly related to the protection of pecuniary rights – that is, the omission of payment of salary or the benefits (prestaciones) that the interested person is entitled to by right – the full application of the granting of the amparo action is appropriate, including the corresponding award of costs, damages and prejudices, since said award stands as a guarantee that the debt may be honored by the administration – ex officio or at the request of a party – with the due update or indexation that corresponds to be fixed in the sphere of ordinary legality, in the corresponding enforcement procedure of the granting constitutional judgment. It is for this reason that, in the case under study, the award of costs, damages and prejudices is indeed appropriate.
VI.- DIFFERENT REASONS OF JUDGE HERNÁNDEZ LÓPEZ REGARDING THE ECONOMIC CONSEQUENCES DERIVED FROM GRANTING THIS ACTION. I concur with the majority of the Chamber in the decision taken regarding the existence of an injury to fundamental rights in this case, which has been corrected on the occasion of the Chamber's intervention. However, I hold a particular position regarding the issue of the economic consequences of this judgment, and it is as follows:
The constitutional jurisdiction vested in this Court regarding amparo and habeas corpus – the jurisdiction of liberty as it is called – is special because its purpose is not that of the traditional judge who resolves a conflict between two parties, confronted by a legal dispute. Its objective is to provide judicial protection to persons in the exercise of their fundamental rights so that they are not disturbed in their enjoyment, or deprived of them, by acts of those who, de facto or de jure, exercise concrete acts of authority capable of violating them.
That protective vocation of the constitutional jurisdiction is materialized in a procedural design that is also peculiar, swift, and free of charge, where the respondent public authority is simply required to render "a report" on the actions taken in the reported case (articles 43, 44, 45 and 46 of the LJC). Thus, it is not technically a litigation, and in accordance with this, the Constitutional Chamber is granted broad powers to guide the course of the amparo or habeas corpus process, both regarding the possibility of requesting information from other authorities about what happened, and regarding the ample management of the evidence that may serve to clarify what happened.
That procedural framework, of the jurisdiction of liberty, where there are no two antagonistic parties facing off in such a way that what one gains the other loses, imposes moving away from the solutions that have been provided for these latter issues in procedural systems such as civil, contentious-administrative, or labor law, and this naturally includes – and in what concerns us here – the way of understanding the prescribed rules on the economic consequences of such amparo and habeas corpus processes, in the event that a violation of constitutional rights is verified, so that – before the acknowledgment of an injury by the Chamber – there exists a restoration of the enjoyment of such rights and also an effective indemnification of the damages and costs caused, as part of the right to effective justice with regard to the reparation of the harmful consequences generated by the infringing authorities.
In accordance with the foregoing, articles 49 and 50 of the Law establish the powers of the Chamber so that – in the event that the amparo is granted – the effective reestablishment of the enjoyment of the affected fundamental rights can be achieved, or – in the extreme cases of impossibility of reestablishment – the prevention that the injurious acts not be incurred again. And it is for that reason that, in that line, article 51 of the law establishes that: "(i)n addition to the provisions of the two previous articles, any resolution that grants the action shall award in abstracto the indemnification of the damages and prejudices caused and the payment of the costs of the action…". This is the general rule with which one must operate in the indemnity sphere, when the Chamber has found the grievance proven in its decision, and which is based on the aforementioned concept of effective protection of the rights of persons and on the notion that the administration must be held responsible for the damages and costs caused by its unconstitutional conduct.
The doubts that have arisen are based on the provision of article 51 of the law which, apparently, contains an exception to the general system just described; however, a reading faithful to the legal text, and under the prism of the specialty of the constitutional jurisdiction, points to the non-existence of such an exception; indeed, the cited article covers a different case, where the Constitutional Court has not reached a conviction about the existence of any injury, as is clearly expressed when it says that: "if while the amparo is pending, an administrative or judicial resolution is issued that revokes, stops, or suspends the challenged act, the action shall be granted solely for the purposes of indemnification and costs if they are appropriate." The mention of an "administrative or judicial resolution" should lead us to understand that: a) it concerns, on the one hand, situations where an authority other than the author of the grievance intervenes in the case to reverse the legal effects of the discussed act; and b) that such intervention takes place before the Chamber examines the merits of the matter and, therefore, no substantive assessment of the existing elements of conviction will be issued in the process. Simply, the Chamber would verify in such a case the existence of the cited resolution (administrative or judicial issued by an authority different from the author of the grievance) and would grant the action, not because it finds any violation in fact, but by mere legal imperative and appropriately weighing the opportunity for an award of damages, prejudices, and costs.
This is the interpretive solution that is most consistent with article 50 of the Law, where the case in which the Chamber – at the time of assessing the case and rendering judgment – finds that "the effects of the challenged act" have already ceased is expressly regulated, a situation that – in order to properly distinguish it from the case of article 52 of the LJC – must be understood to allude to the assumption that the respondent authority itself is the one that has caused the effects of the challenged act to cease. In this assumption, as ordered by articles 50 and 51 of the LJC, the action must be granted, with a simultaneous award for damages, prejudices, and costs.
In this case, it can be affirmed that the Chamber has assessed the existing evidentiary elements and concluded the existence of an injury to fundamental rights, whose harmful effects have ceased at the time of the pronouncement due to the intervention of the respondent authority, so that the appropriate course is to apply the doctrine of articles 50 and 51 of the Law of Constitutional Jurisdiction, excluding the provisions of article 52 because its factual assumption does not correspond to the one presented in this process.
VII.- DIFFERENT REASONS OF JUDGE SALAZAR ALVARADO, IN RELATION TO THE AWARD OF COSTS, DAMAGES AND PREJUDICES AGAINST THE RESPONDENT PARTY.
I concur with the rest of the Chamber in granting the appeal, but I differ as to the reasons given by the majority of the Court to order the respondent party to pay the costs, damages, and losses arising from the harm caused to the fundamental rights of the protected party.
The Constitutional Jurisdiction Law (Ley de la Jurisdicción Constitucional), in Article 52, provides that:
“If, while the amparo is in progress, an administrative or judicial decision is issued that revokes, stops, or suspends the challenged action, the appeal shall be granted solely for purposes of compensation and costs, if applicable.” On the other hand, Article 51 of the same law establishes that:
“...any decision granting the appeal shall order, in the abstract, compensation for the damages and losses caused and the payment of the costs of the appeal, and their liquidation shall be reserved for the enforcement of judgment stage.” This latter provision establishes the general system governing matters related to compensation and the payment of costs, which the majority calls the “natural or normal form of concluding the proceeding, where there is a ruling on the merits of the matter and acknowledgment of the facts that have violated fundamental rights…”.
The cited Article 51 regulates cases in which the Chamber has found the grievance to be proven; and, as a consequence, the need arises for an order to pay costs, damages, and losses. However, in the undersigned's opinion, from a systematic interpretation of both provisions, it is concluded that, both in cases where this Constitutional Court finds harm to a fundamental right and, therefore, grants the appeal, and in those where the Administration, by its own decision, restores the aggrieved person to full enjoyment of their fundamental rights once it becomes aware of the amparo —a scenario contemplated in the referenced Article 52—, by mandate of Articles 50 and 51 of the cited law, the necessary and unavoidable consequence is the order against the violator for compensation of the damages and losses caused and the payment of the costs of the appeal. This rule is nothing more than the recognition, to the party that has suffered a violation of its fundamental rights, of the right to effective judicial protection regarding the reparation of the harmful consequences derived from the actions or omissions of the infringing authorities; and, as a deterrent, so that the State does not again engage in the actions that gave rise to the granting of the appeal, a matter regulated in Article 50 of the law governing this jurisdiction. Thus, whether the Chamber has found the grievance to be proven and has proceeded to hear the merits of the matter, or whether the violation ceased by decision of the respondent authority itself, once it became aware of the processing of the amparo, with restoration of the enjoyment of fundamental rights in favor of the aggrieved party (Article 52), always, in any of these scenarios, the imperative need arises for an order to the violator to pay costs, damages, and losses, the basis of which is found in the principles of protection of individual rights and in that the Administration must be held responsible for the damages and losses it causes through its unconstitutional conduct.
Thus, the fact that, at the time the amparo is heard and granted, the effects of the challenged act have already ceased, under the terms of Articles 50 and 52 of the cited law, does not negate the applicability of an order to pay costs, damages, and losses, since such a case forms an integral part of the general system of mandatory orders on these points contained in the Constitutional Jurisdiction Law (Ley de la Jurisdicción Constitucional).
Furthermore, it is clear that the aforementioned Article 52 is applied only in cases where the Chamber, even when it has not heard, nor ruled on, the merits of the claim, has verified the violation of fundamental rights suffered by the protected party, by virtue of the restoration to the enjoyment of those rights that the Administration has agreed to in their favor; a situation that implies an “abnormal conclusion of the proceeding.” The legislator established and precisely delimited the conditions under which this Chamber can decree this form of abnormal conclusion of the amparo proceeding, as well as its scope, namely: 1) that the amparo is in progress, meaning that the Administration has been duly notified of the decision that granted leave to proceed with the amparo; and, 2) that there is an administrative or judicial decision that unequivocally orders the revocation, stoppage, or suspension of the challenged action that violated fundamental rights. Certainly, the norm in question contemplates an exception to the general system of mandatory orders for costs, damages, and losses, despite the granting of the appeal, by providing that, in the cases regulated therein, the appeal shall be granted “solely for purposes of compensation and costs, if applicable.” As an exception, it must be interpreted restrictively; that is, it only applies in the cases strictly contemplated in the norm, not only because of the rule that exceptions in law must be interpreted restrictively, but also because the consequences of applying such an exception imply, without a doubt, an impairment of the fundamental right of individuals to obtain effective judicial protection against the damages and losses suffered from the harm to their constitutional rights.
In my view, such an exception must be interpreted to mean that, in accordance with the general system of automatic mandatory orders for costs, damages, and losses in the face of a violation of fundamental rights, such an order is always applicable, even in the case where the respondent party issues an administrative or judicial decision that revokes, stops, or suspends the challenged action, unless it is established in an unequivocal and clear manner that no compensable harm whatsoever was caused in the specific case. Only and exclusively in such cases could the respondent Administration be exempted from the payment of these items. As in this case, there is no element whatsoever to rebut the presumption of the emergence, for the protected party, of economic damages and losses derived from the challenged actions —the specific determination of which does not correspond to this jurisdiction—, the granting of this appeal must necessarily entail the order for costs, damages, and losses.
VIII.- DIFFERENT REASONS OF MAGISTRATE GARRO VARGAS. In general terms, when the Chamber by majority grants an amparo appeal without a specific order for costs, damages, and losses, pursuant to Article 52 of the Constitutional Jurisdiction Law (Ley de la Jurisdicción Constitucional, LJC), I have partially dissented. This is because Article 52 of the LJC states:
“If, while the amparo is in progress, an administrative or judicial decision is issued that revokes, stops, or suspends the challenged action, the appeal shall be granted solely for purposes of compensation and costs, if applicable.” My interpretation of this norm is as follows: That “decision” is any valid and effective act by which the competent authority restores the enjoyment of the violated right. The phrase “if applicable” refers to costs. Moreover, Article 197 of the Administrative Contentious Procedure Code (Código Procesal Contencioso-Administrativo), cited by the majority, based on Article 14 of the LJC, refers precisely only to these: costs.
Certainly, pursuant to Article 48 of the Political Constitution (Constitución Política, CP), the essential content of the right to the amparo appeal is not compensatory in nature but restorative; however, Article 51 of the LJC states: “Any decision granting the appeal shall order, in the abstract, compensation for the damages and losses caused and the payment of the costs of the appeal, and their liquidation shall be reserved for the enforcement of judgment stage.” If the right has been violated and the Chamber so verifies, even if it has been restored, damages and losses may have arisen. For this reason, the abstract order for these is appropriate. If this were not done, if such an order were not made, in the event that they had indeed occurred, there would be no title —derived from this proceeding— to claim them, which could violate Article 41 of the CP. If, despite the abstract order having been issued, no damages and losses were caused, the judge in the ordinary civil jurisdiction will so declare, since only that judge has the power to find the actual existence and magnitude of such damages and losses to be proven.
With the thesis defended by the majority, I believe that, contrary to what is sought, it would incentivize the Administration to respect rights only when faced with an amparo appeal. It remains to be said that Article 52 of the LJC provides the possibility that, if deemed just, the Chamber may order the payment of costs, even when the right has been restored.
In summary, my position is that in amparo appeals granted in accordance with Article 52 of the LJC, the abstract order for damages and losses is always applicable. Regarding costs, the same norm empowers the Chamber to determine —when it considers it just— their applicability.
Consequently, I concur with the operative part of this judgment, in granting the amparo appeal for the order of damages and losses, and in view of the characteristics of this matter, I also consider that the order for costs is appropriate.
IX- DOCUMENTATION SUBMITTED TO THE CASE FILE. The parties are warned that if they have submitted any paper document, as well as objects or evidence contained in any additional electronic, computer, magnetic, optical, telematic device or one produced by new technologies, these must be withdrawn from the office within a maximum period of 30 business days from the notification of this judgment. Otherwise, any material not withdrawn within this period will be destroyed, pursuant to the provisions of the "Regulation on Electronic Case Files before the Judiciary" (Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial), approved by the Full Court (Corte Plena) in session No. 27-11 of August 22, 2011, Article XXVI, and published in the Judicial Bulletin (Boletín Judicial) number 19 of January 26, 2012, as well as in the agreement approved by the Superior Council of the Judiciary (Consejo Superior del Poder Judicial) in session No. 43-12 held on May 3, 2012, Article LXXXI.
Therefore:
The appeal is partially granted in accordance with Article 52 of the Constitutional Jurisdiction Law (Ley de la Jurisdicción Constitucional), only with respect to the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación). The National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación) is ordered to pay the costs, damages, and losses caused by the facts serving as the basis for this declaration, which shall be liquidated in the enforcement of judgment stage of the administrative contentious proceeding. In all other respects, the appeal is denied. Magistrate Hernández López provides different reasons regarding the order for damages, losses, and costs in accordance with Articles 50 and 51 of the Constitutional Jurisdiction Law (Ley de la Jurisdicción Constitucional). Magistrate Salazar Alvarado provides different reasons in relation to the order for damages, losses, and costs. Magistrate Garro Vargas provides different reasons regarding the order for costs, damages, and losses. Notify accordingly.
Fernando Castillo V.
Paul Rueda L.
Nancy Hernández L.
Luis Fdo. Salazar A.
Jorge Araya G.
Anamari Garro V.
Jose Paulino Hernández G.
Documento Firmado Digitalmente -- Código verificador -- *ZQVAKDHZWYA61*
Sala Constitucional Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL *200072930007CO* Res. Nº 2020010199 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas diez minutos del cinco de junio de dos mil veinte .
Recurso de amparo que se tramita en expediente número 20-007293-0007-CO, interpuesto por VÍCTOR JULIO ALVARADO MONTOYA, cédula de identidad 0203780866; contra el MINISTERIO DE AMBIENTE Y ENERGÍA (MINAE) y el SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS DE CONSERVACIÓN (SINAC).
Resultando:
1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 9:48 horas del 22 de abril, el recurrente interpone recurso de amparo contra el Ministerio de Ambiente y Energía y el SINAC. Señala que laboró para el SINAC durante 20 años. Refiere que, el 5 de noviembre de 2020, se le entregó el oficio SINAC-ACOPAC-ORDRH-146-2019, en el cual se le indicó que su nombramiento cesaría a partir del 15 de diciembre de 2019. Refiere que en el aludido oficio se le señaló que “se estarán cancelando los extremos laborales que corresponden”. Acusa que, a la fecha de interposición de este recurso, las autoridades recurridas no le han cancelado las prestaciones laborales correspondientes. Estima que el pago de su liquidación constituye un derecho. Considera que la falta de pago es una violación a sus derechos fundamentales. Solicita que se declare con lugar el recurso.
2.- Mediante resolución de la Sala de las 11:50 horas del 22 de abril de 2020, se dio curso al amparo y se solicitó informe al Director de Recursos Humanos del MINAE y a la Coordinadora de la Oficina Regional de Desarrollo Recursos Humanos del Área de Conservación Pacífico Central, sobre los hechos alegados por el recurrente.
3.- Por escrito incorporado en el expediente digital a las 10:08 horas del 24 de abril de 2020, informan bajo juramento Vianey Rita Loaiza Camacho, en su condición de Directora de Recursos Humanos del Ministerio de Ambiente y Energía. Señala que el amparado laboraba para el Sistema Nacional de Áreas de Conservación. Desconoce si el tutelado fue cesado de su nombramiento el 15 de diciembre de 2019. Alude que el amparado laboró en el puesto n.° 027785 clasificado como Guarda Recursos Naturales Jefe, “perteneciente a la Relación de Puestos del MINAE; hasta el 01 de enero de 2009; al concretarse la de desconcentración del Sistema Nacional de Áreas de Conservación del Ministerio de Ambiente y Energía”. Detalla que el puesto del tutelado fue trasladado presupuestariamente al SINAC. Refiere que el SINAC es un órgano desconcentrado con personalidad jurídica instrumental, por lo que los movimientos que se ejecuten dentro de las plazas bajo su responsabilidad, no son del conocimiento de la Dirección de Recursos Humanos del MINAE. Alude que no puede referirse a los hechos alegados por el amparado. Señala que la información requerida puede ser solicitada a la Dirección de Recursos Humanos del SINAC. Solicita que se declare sin lugar el recurso y se redireccione la solicitud de información ante la Oficina de Gestión de Recursos Humanos del SINAC.
4.- Por escrito incorporado en el expediente digital a las 22:29 horas del 4 de mayo de 2020, informa bajo juramento Norma María Jiménez Salas, en su condición de Coordinadora de la Oficina Regional Desarrollo Recursos Humanos del Área de Conservación Pacífico Central del SINAC. Señala que mediante resolución de nómina 021-2019 del 24 de setiembre de 2019, se resolvió el pedimento de personal SINAC-00236-2012, del puesto ocupado interinamente por el amparado. Informa que, el 5 de noviembre de 2019, se le notificó al amparado el oficio SINAC-ACOPAC-ORDRH-146-2019. Manifiesta que, el 27 de noviembre de 2019, la Oficina Regional de Desarrollo de Recursos Humanos realizó la acción de personal n.° 1119001457, para el cese de nombramiento del tutelado, el cual empezó a regir el 15 de diciembre de 2019. Arguye que, el 16 de diciembre de 2019, mediante nota SINAC-ACOPAC-ORDRH-CE-044-2019, se emitió la certificación para el cobro del ROP y FCL. Informa que, mediante nota SINAC-ACOPAC.ORDRH-005-2020, se remitieron los documentos para el pago de los extremos laborales del tutelado y de otros funcionarios. Arguye que, el 9 de enero de 2020, la aludida nota fue recibida por la Oficina de Gestión Institucional de Recursos Humanos. Manifiesta que, el 8 de enero de 2020, se remitió el cálculo de los extremos laborales del amparado. Añade que, el 28 de febrero de 2020, se consultó a la Oficina de Gestión Institucional de Recursos Humanos sobre el proceso de las prestaciones pendientes de cancelarle al recurrente. Agrega que, el 31 de marzo de 2020, consultó nuevamente el estado del trámite. Explica que, el 30 de abril de 2020, se volvió a consultar el estado del pago de los extremos. Detalla que, el 30 de abril de 2020, recibió un correo electrónico con las resoluciones firmadas para realizar las notificaciones a los ex funcionarios y las facturas de gobierno. Refiere que, el 30 de abril de 2020, se le notificó al tutelado la resolución R-SINAC-015-2020-MINAE. Manifiesta que los extremos laborales le serán cancelados al tutelado en su cuenta bancaria. Estima que se ha diligenciado el pago de los extremos laborales como corresponde.
5.- Mediante resolución de las 10:46 horas del 12 de mayo de 2020, se ordenó como prueba para mejor resolver a Norma María Jiménez Salas, en su condición de Coordinadora de la Oficina Regional de Desarrollo Recursos Humanos del Área de Conservación Pacífico Central, o a quien ocupe ese cargo, que informe a la Sala si, efectivamente, al tutelado se le realizó el pago de los montos correspondientes.
6.- Por escrito incorporado en el expediente digital a las 18:29 horas del 15 de mayo de 2020, informa bajo juramento Norma María Jiménez Salas, en su condición de Coordinadora de la Oficina Regional Desarrollo Recursos Humanos del Área de Conservación Pacífico Central del SINAC. Señala que la intervención de su oficina dentro del procedimiento institucional de pago de prestaciones legales finaliza cuando se traslada la factura de gobierno al Área de Servicios de Personal Institucional. Arguye que, el 5 de mayo de 2020, la aludida factura fue trasladada mediante correo electrónico al Área de Servicios de Personal Institucional. Detalla que, mediante el traslado de documentos n.° 012-2020, se envío la documentación física al Departamento de Gestión Institucional de Recursos Humanos del SINAC, lo cual fue recibido el 12 de mayo de 2020. Reitera que la participación de su oficina dentro del procedimiento ha finalizado.
7.- Mediante resolución de la Sala de las 7:53 horas del 19 de mayo de 2020, se ampliaron las partes en el proceso, y se solicitó rendir informe a la Jefa Institucional de Recursos Humanos del Sistema Nacional de Áreas de Conservación.
8.- Por escrito incorporado en el expediente digital a las 15:14 horas del 27 de mayo de 2020, informa bajo juramento Sandra Lorena Rodríguez Hidalgo, en su condición de Jefa del Departamento de Gestión Institucional de Recurso Humano del SINAC. Afirma que el amparado laboró en la institución del 1° de febrero de 2000 al 15 de diciembre de 2019. Añade que el cese del tutelado se dio por haberse resuelto el pedimento personal SNAC-00236-2012. Detalla que al recurrente le corresponde el pago de auxilio de cesantía, vacaciones y aguinaldo. Afirma que existió un atraso en el pago de tales extremos laborales. Alude que el SINAC depende de otras instancias del sector público, además de varios trámites para poder efectuar el pago de las prestaciones laborales. Sostiene que, según la certificación DFC-050 emitida por la Coordinadora del Departamento Financiero-Contable, el 15 de mayo de 2020 se cancelaron los extremos laborales al tutelado y actualmente no se le adeuda rubro alguno. Solicita que se declare sin lugar el recurso.
9.- En los procedimientos seguidos se han observado las prescripciones legales.
Redacta el Magistrado Rueda Leal; y,
Considerando:
I.- OBJETO DEL RECURSO. El recurrente sostiene que, desde el 15 de diciembre de 2019 su nombramiento como funcionario interino en el Sistema Nacional de Áreas de Conservación cesó; no obstante, no se le ha realizado el pago de sus prestaciones legales.
II.- HECHOS PROBADOS. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque la autoridad recurrida haya omitido referirse a ellos, según lo prevenido en el auto inicial:
III.- SOBRE LAS PRESTACIONES LEGALES. Al respecto, esta Sala se ha pronunciado en diversas ocasiones, como lo es, por ejemplo, la resolución n.° 2017-05720 de las 9:15 horas de 21 de abril de 2017, en la que indicó:
“(…) El criterio de este Tribunal ha sido conteste al estimar que la protección del derecho al salario se extiende al derecho de todo funcionario de ser indemnizado a la terminación de su relación con el patrono, no sólo porque se incluyen derechos irrenunciables como lo son el salario, las vacaciones y el aguinaldo, sino porque las leyes laborales en los casos en que no sea invocada una causal para el despido unilateral del patrono, éste debe reconocer al trabajador cierta compensación monetaria. De esta forma, si bien, se reconoce que la tramitación del pago a un funcionario cesado -tratándose de fondos públicos- pueda requerir un tiempo razonable, eso no justifica que en la práctica, el Estado realice la liquidación correspondiente en plazos excesivamente prolongados, con lo cual se menoscaba la dignidad del funcionario público y de su familia (véase, en igual sentido, la sentencia No. 000942-97 de las 15:39 hrs. de 12 de febrero de 1997). Siendo que se ha considerado que la Administración debe agilizar los trámites necesarios y cumplir con su obligación dentro de los dos meses posteriores a la cesación (sentencia No. 2009-004868 de las 13:36 hrs. del 20 de marzo de 2009 (…)”. (El resaltado no es del original).
IV.- SOBRE EL CASO CONCRETO. En el sub lite, el recurrente sostiene que, desde el 15 de diciembre de 2019 su nombramiento como funcionario interino en el Sistema Nacional de Áreas de Conservación cesó; no obstante, no se le ha realizado el pago de sus prestaciones legales.
Ahora bien, del estudio de los autos y a partir de los hechos probados, se tiene por demostrado que el tutelado laboraba como funcionario en el Sistema Nacional de Áreas de Conservación. Asimismo, la Sala acredita que, mediante oficio SINAC-ACOPAC-ORDRH-146-2019 fechado el 31 de octubre de 2019 y notificado al tutelado el 5 de noviembre de 2019, el SINAC le indicó al amparado: “En atención a nota Nomina (sic) N°021-2019, de fecha 25/10/2019, correspondiente al puesto 27785505344, clasificado como Técnico de Servicio Civil 2. especialidad Protección Ambiental y Manejo de Áreas de Conservación (…) le comunico que se aplicará el cese de nombramiento interino en el puesto de cita a partir del 15/12/2019 (siendo este su último día de trabajo), dando el mes de preaviso que corresponde según normativa vigente (...)”. Además, el Tribunal tiene por demostrado que, el 15 de diciembre de 2019, el amparado cesó sus labores como funcionario interino en el SINAC.
Por otro lado, de la prueba que consta en autos se colige que el 15 de mayo de 2020, sea, cinco meses después de la finalización de la relación laboral, los extremos laborales adeudados al tutelado le fueron cancelados. Lo anterior se extrae de la constancia DFC-0050 emitida el 26 de mayo de 2020 por la Coordinadora del Departamento Financiero Contable del SINAC, en la que se certificó: “Que de acuerdo con la solicitud SINAC-SE-DGIRH-346, del 15 de mayo de 2020, se depositó en la cuenta cliente número (…) el pago de la Resolución No. R-SINAC-015-2020-MINAE, del funcionario Víctor Julio Alvarado Montoya, cédula de identidad número 2-0378-0866 para cancelar las prestaciones legales, de acuerdo con lo que corresponde por cese de funciones por hacerse acogido al Régimen de Pensión de la Caja Costarricense de Seguro Social, ocupando el puesto No. 27785505344, correspondiente a la clase Técnico del Servicio Civil 2 (...)”.
En virtud de lo expuesto, la Sala considera que, en la especie, no se observa que el Ministerio de Ambiente y Energía haya conculcado los derechos fundamentales de la parte recurrente, por lo que se declara sin lugar el recurso respecto al MINAE. Por otro lado, si bien de los autos se desprende que la relación laboral entre el tutelado y el SINAC finalizó el 15 de diciembre de 2019, no menos cierto es que no fue sino hasta el 15 de mayo de 2020, sea, con ocasión a la tramitación de este recurso, cuando se le pagó al recurrente el monto correspondiente a las prestaciones legales adeudadas. Ergo, lo procedente es declarar con lugar el recurso según lo dispuesto en el ordinal 52 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional en cuanto al SINAC.
V.- SOBRE LA CONDENATORIA EN COSTAS, DAÑOS Y PERJUICIOS EN EL CASO CONCRETO. Por las razones ampliamente expuestas en las sentencias correspondientes, es criterio de mayoría de esta Sala que cuando la declaratoria con lugar de un recurso de amparo obedezca a la aplicación del primer párrafo del artículo 52, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, sea, porque habiéndose notificado la resolución de curso del amparo se revoque, suspenda o detenga la actuación impugnada, dicha estimatoria lo debe ser sin especial condena en daños y perjuicios. Sin embargo, bajo una mejor ponderación y como tesis de excepción, debe señalarse que cuanto el recurso de amparo verse de forma concreta sobre una situación patrimonial directa y estrictamente relacionada con la protección de derechos pecuniarios –sea la omisión de pago del salario o de las prestaciones que por derecho le corresponda a la persona interesada- sí procede la plena aplicación de la estimatoria del recurso de amparo, incluso con la correspondiente condena en costas, daños y perjuicios, por cuanto dicha condenatoria se erige en garantía de que lo adeudado podrá ser honrado por la administración –de oficio o a gestión de parte- con la debida actualización o indexación que corresponda fijar en el ámbito de la legalidad ordinaria, en el correspondiente proceso de ejecución de la sentencia constitucional estimatoria. Es por esta razón, que en el caso bajo estudio sí resulta procedente la condenatoria en costas, daños y perjuicios.
VI.- RAZONES DIFERENTES DE LA MAGISTRADA HERNÁNDEZ LÓPEZ SOBRE LAS CONSECUENCIAS ECONÓMICAS DERIVADAS DE DECLARAR CON LUGAR ESTE RECURSO. Coincido con la mayoría de la Sala en la decisión tomada respecto de la existencia de una lesión a los derechos fundamentales en este caso, la cual ha sido corregida con ocasión de la intervención de la Sala. No obstante, sostengo una posición particular en relación con el tema de las consecuencias económicas de esta sentencia, y es la siguiente:
La jurisdicción constitucional a cargo de este Tribunal en materia de amparo y hábeas corpus -la jurisdicción de la libertad como se le denomina- es especial porque su finalidad no es la del juez tradicional que dirime un conflicto entre dos partes, enfrentadas por una disputa legal. Su objetivo es brindar protección judicial a las personas en el ejercicio de sus derechos fundamentales de manera que no sean perturbados en su disfrute, o privados de ellos, por actos de quien, de hecho o de derecho, realiza ejercicios concretos de autoridad, capaces de vulnerarlos.
Esa vocación protectora de la jurisdicción constitucional se concreta en un diseño procesal también peculiar, célere y gratuito en donde se impone a la autoridad pública recurrida la simple rendición de “un informe” sobre lo actuado en el caso denunciado (artículos 43, 44, 45 y 46 de la LJC). Así que no se trata técnicamente de un litigio y acorde con ello, se entregan a la Sala Constitucional amplios poderes para orientar el curso del proceso de amparo o de hábeas corpus, tanto respecto de la posibilidad de requerir información a otras autoridades sobre lo sucedido, como respecto del manejo amplio de la prueba que pueda servir para aclarar lo sucedido.
Ese marco procesal, de la jurisdicción de la libertad, donde no existen dos partes antagónicas enfrentadas de modo que lo que gane una lo pierda la otra, impone alejarnos de las soluciones que para estas últimas cuestiones han sido previstos en sistemas procesales como el civil, el contencioso o el laboral, y esto incluye naturalmente -y en lo que nos viene a interesar aquí- la forma de entender las reglas prescritas sobre las consecuencias económicas de tales procesos de amparo y habeas corpus, en caso de que se compruebe una violación a los derechos constitucionales, de manera tal que –ante el reconocimiento de una lesión parte de la Sala, exista una restauración del disfrute de tales derechos y además una efectiva indemnización de los daños y gastos ocasionados, como parte del derecho a una justicia efectiva en cuanto a la reparación de las consecuencias dañosas generadas por las autoridades que resulten infractoras.
En concordancia con lo anterior los artículos 49 y 50 de la Ley, fijan las potestades de la Sala para que –en caso de que se acoja el amparo- se pueda lograr el efectivo restablecimiento del disfrute de los derecho fundamentales afectados o bien –en los casos extremos de imposibilidad de restablecimiento- la prevención de que no se vuelva a incurrir en los actos lesivos. Y es por eso que, en esa línea, el artículo 51 de ley establece que: “(a)demás de lo dispuesto en los dos artículos anteriores, toda resolución que acoja el recurso condenará en abstracto a la indemnización de los daños y perjuicios causados y al pago de las costas del recurso…”. Esta es la regla general con la que se debe operar en el ámbito indemnizatorio, cuando la Sala ha tenido como comprobado el agravio en su decisión, y que se ampara en el concepto antes citado de una tutela efectiva de los derechos de las personas y en la noción de que la administración debe hacerse responsable por los daños y gastos que ocasione con su actuar inconstitucional.
Las dudas que han surgido tienen como base la disposición del artículo 51 de la ley que, en apariencia, contiene una excepción al sistema general recién descrito; sin embargo, una lectura apegada al texto legal, y bajo el prisma de la especialidad de la jurisdicción constitucional apuntan a la inexistencia de tal excepción; en efecto, el artículo citado recoge un caso distinto, en donde el Tribunal Constitucional no ha alcanzado una convicción sobre la existencia de alguna lesión, como se expresa claramente cuando se dice que: “si estando en curso el amparo, se dictare resolución administrativa o judicial que revoque, detenga o suspenda la actuación impugnada, se declarará con lugar el recurso únicamente para efectos de indemnización y de costas si fueren procedentes.” La mención de una “resolución administrativa o judicial” debe llevarnos a entender que: a) se trata, por una parte, de situaciones en donde una autoridad distinta de la autora del agravio, interviene en el caso para revertir los efectos jurídicos de la actuación discutida; y b), que tal intervención se realiza previamente a que la Sala conozca el fondo del asunto y, por tanto, no se emitirá en el proceso una valoración de fondo de los elementos de convicción existentes. Simplemente, la Sala constataría en tal caso la existencia de la citada resolución (administrativa o judicial emitida por una autoridad diferente de la autora del agravio) y declararía con lugar el recurso, no por hallar de hecho alguna violación sino por mero imperativo legal y valorando apropiadamente la oportunidad de una condenatoria en daños perjuicios y costas.
Esta es la solución interpretativa que resulta más coherente con el artículo 50 de la Ley, en donde sí se regula de forma expresa el caso en que la Sala -al momento de valorar el caso y dictar sentencia- se encuentra con que ya han “cesado los efectos del acto impugnado”, situación que –para poder distinguirla cabalmente del caso del artículo 52 de la LJC- debe entenderse que alude al supuesto de que la propia autoridad recurrida es quien ha hecho cesar los efectos del acto impugnado. En este supuesto, tal y como lo ordenan los numerales 50 y 51 de la LJC, el recurso debe acogerse, disponiendo a la vez la condenatoria en daños, perjuicios y costas.
En este caso, puede afirmarse que la Sala ha valorado los elementos de juicio existentes y concluido la existencia de una lesión a derechos fundamentales, cuyos efectos nocivos han cesado al momento del pronunciamiento por la intervención de la autoridad recurrida, de modo que lo procedente es aplicar la doctrina de los artículos 50 y 51 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, excluyendo lo dispuesto en el artículo 52 por no corresponder su presupuesto de hecho al que se presenta en este proceso.
VII.- RAZONES DIFERENTES DEL MAGISTRADO SALAZAR ALVARADO, EN RELACIÓN CON LA CONDENATORIA EN COSTAS, DAÑOS Y PERJUICIOS A LA PARTE RECURRIDA. Coincido con el resto de la Sala en declarar con lugar el recurso, pero difiero en cuanto a las razones que aduce la mayoría del Tribunal para condenar a la parte recurrida al pago de las costas, daños y perjuicios derivados de la lesión producida a los derechos fundamentales de la parte tutelada.
La Ley de la Jurisdicción Constitucional, en el artículo 52, dispone que:
“Si, estando en curso el amparo, se dictare resolución, administrativa o judicial, que revoque, detenga o suspenda la actuación impugnada, se declarará con lugar el recurso únicamente para efectos de indemnización y de costas, si fueren procedentes”.
Por otra parte, en el artículo 51 ibídem, se establece que:
“...toda resolución que acoja el recurso condenará en abstracto a la indemnización de los daños y perjuicios causados y al pago de las costas del recurso, y se reservará su liquidación para la ejecución de sentencia”.
Esta última norma establece el sistema general que regula lo relativo al tema de la indemnización y el pago de las costas, y que la mayoría denomina “forma natural o normal de terminación del proceso, donde hay pronunciamiento sobre el fondo del asunto y reconocimiento de los hechos que han vulnerado los derechos fundamentales…”.
El artículo 51, de cita, regula los supuestos en los que la Sala ha tenido por comprobado el agravio; y, como consecuencia, surge la necesidad de una condenatoria en costas, daños y perjuicios. Sin embargo, a juicio del suscrito, de la interpretación sistemática de ambas normas, se concluye que, tanto en los casos en que este Tribunal Constitucional constate una lesión a algún derecho fundamental; y, por ende, declare con lugar el recurso, como en aquellos en los que la Administración, por decisión propia, restituya a la persona agraviada en el goce de sus derechos fundamentales, una vez que tenga conocimiento del amparo -supuesto contemplado en el artículo 52, referido-, por imperio de los artículos 50 y 51, de la ley citada, la consecuencia necesaria e ineludible es la condenatoria al infractor a la indemnización de los daños y perjuicios causados y del pago de las costas del recurso. Esta regla no es más que el reconocimiento, a la parte que ha sufrido una vulneración en sus derechos fundamentales, del derecho a una tutela judicial efectiva en torno a la reparación de las consecuencias dañosas derivadas de las actuaciones u omisiones de las autoridades infractoras; y, como medio disuasivo, a fin de que el Estado no incurra nuevamente en las acciones que dieron base a la estimatoria del recurso, tema regulado en el artículo 50, de la ley que rige esta jurisdicción. De modo, que ya sea que la Sala haya tenido por comprobado el agravio y haya entrado a conocer el fondo del asunto, o que la violación haya cesado por decisión de la propia autoridad recurrida, una vez que tuvo conocimiento de la tramitación del amparo, con restitución en el goce de los derechos fundamentales a favor del agraviado (artículo 52), siempre, en cualesquiera de esos supuestos, surge la imperiosa necesidad de una condenatoria en costas, daños y perjuicios al infractor, cuyo fundamento se encuentra en los principios de tutela de los derechos de las personas y en el de que la Administración debe hacerse responsable por los daños y perjuicios que ocasione con su actuar inconstitucional.
Así, el hecho de que al momento de conocerse y resolverse con lugar el amparo, los efectos del acto impugnado ya hubieren cesado, en los términos de lo dispuesto en los artículos 50 y 52, de la ley de cita, no enerva la procedencia de la condenatoria en costas, daños y perjuicios, pues tal caso forma parte integral del sistema general de condenatoria necesaria en esos extremos, que contiene la Ley de la Jurisdicción Constitucional.
Por otra parte, es claro que el artículo 52, mencionado, se aplica únicamente en los casos en que la Sala, aun cuando no ha conocido, ni se ha pronunciado sobre el fondo del reclamo, ha constatado la vulneración que en sus derechos fundamentales ha sufrido la parte amparada, en virtud de la restitución, que, en el goce de esos derechos, ha acordado a su favor la Administración; situación que implica una “terminación anormal del proceso”.
El legislador estableció y delimitó, de forma precisa, las condiciones en las cuales esta Sala puede decretar esa forma de conclusión anormal del proceso de amparo, así como sus alcances, a saber: 1) que el amparo esté en curso, es decir, que la Administración haya sido debidamente notificada de la resolución que dio curso al amparo; y, 2) que exista una resolución administrativa o judicial que disponga, de forma indubitable, la revocación, detención o suspensión de la actuación impugnada violatoria de derechos fundamentales. Ciertamente, la norma en cuestión contempla una excepción al sistema general de condenatoria en costas, daños y perjuicios, no obstante la estimatoria del recurso, al disponer que, en los casos allí regulados, se declarará con lugar el recurso “únicamente para efectos de indemnización y de costas, si fueren procedentes”. Como excepción que es, debe ser interpretada restrictivamente; es decir, que solo procede en los supuestos estrictamente contemplados en la norma, no solo por la regla de que las excepciones en derecho deben interpretarse de forma restrictiva, sino también porque las consecuencias de aplicar tal excepción implican, sin lugar a dudas, un menoscabo en el derecho fundamental de las personas a obtener una efectiva tutela judicial frente a los daños y perjuicios sufridos con la lesión a sus derechos constitucionales.
En mi criterio, tal excepción se debe interpretar en el sentido de que, de conformidad con el sistema general de condenatoria automática en costas, daños y perjuicios ante una violación a derechos fundamentales, esa condenatoria es siempre procedente, aún en el caso de que la parte recurrida dicte una resolución, administrativa o judicial, que revoque, detenga o suspenda la actuación impugnada, a menos que conste de manera indubitable y clara que en el caso concreto no se causó perjuicio alguno capaz de ser indemnizado. Solo y únicamente en tales supuestos podría eximirse a la Administración recurrida del pago de dichos extremos. Como en este caso, no existe elemento alguno que desvirtúe la presunción del surgimiento, para la parte amparada, de daños y perjuicios económicos derivados de las actuaciones impugnadas -cuya determinación concreta no le corresponde a esta jurisdicción-, la estimatoria de este recurso debe implicar, necesariamente, la condenatoria en costas, daños y perjuicios.
VIII.- RAZONES DIFERENTES DE LA MAGISTRADA GARRO VARGAS. En términos generales, cuando la Sala por mayoría declara con lugar un recurso de amparo sin especial condenatoria en costas, daños y perjuicios, al tenor del artículo 52 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (LJC), he salvado parcialmente mi voto. Lo anterior, porque el artículo 52 de la LJC dice:
“Si, estando en curso el amparo, se dictare resolución, administrativa o judicial, que revoque, detenga o suspenda la actuación impugnada, se declarará con lugar el recurso únicamente para efectos de indemnización y de costas, si fueren procedentes”.
Mi interpretación sobre esa norma es la siguiente: Esa “ resolución” es todo acto válido y eficaz por el cual la autoridad competente restituye en el goce del derecho conculcado. La frase “ si fueren procedentes” se refiere a las costas. Es más, el artículo 197 del Código Procesal Contencioso-Administrativo, citado por la mayoría, sobre la base del artículo 14 de la LJC, justamente se refiere sólo a estas: a las costas.
Ciertamente, a tenor del artículo 48 de la Constitución Política (CP), el contenido esencial del derecho al recurso de amparo no es de carácter indemnizatorio sino restitutorio; sin embargo, el artículo 51 de la LJC señala: “Toda resolución que acoja el recurso condenará en abstracto a la indemnización de los daños y perjuicios causados y al pago de las costas del recurso, y se reservará su liquidación para la ejecución de sentencia”.
Si el derecho ha sido violado y la Sala así lo constata, aún en caso de que haya sido restituido, podrían haber surgido daños y perjuicios. Por tal motivo, cabe la condenatoria en abstracto de estos. Si no se hiciera así, si no se diera tal condenatoria, en el caso de que sí se hubieren dado, no habría título –derivado de este proceso– para reclamarlos, con lo que se podría violar el artículo 41 de la CP. Si a pesar de que se haya dictado la condenatoria en abstracto, no se han ocasionado los daños y perjuicios, el juez en la vía ordinaria así lo declarará, pues sólo a él corresponde tener por probado la existencia real y la magnitud de los mismos.
Con la tesis defendida por la mayoría estimo que, contrario a lo que se busca, se estaría incentivando que la Administración respete los derechos sólo ante la existencia de un recurso de amparo. Resta decir que el artículo 52 de la LJC prevé la posibilidad de que, si se estima que es lo justo, la Sala condene en costas, aun cuando el derecho haya sido restituido.
En síntesis, mi posición es que en los recursos de amparo declarados con lugar de conformidad con el artículo 52 de la LJC procede siempre la condenatoria en abstracto de los daños y perjuicios. En lo que respecta a las costas, la misma norma faculta a la Sala a determinar –cuando lo considere justo- la procedencia de las mismas.
En consecuencia, concurro con la parte dispositiva de esta sentencia, al declarar con lugar el recurso de amparo por la condenatoria en daños y perjuicios, y en atención a las características del presente asunto estimo que también corresponde la condenatoria en costas.
IX- DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE. Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.
Por tanto:
Se declara parcialmente con lugar el recurso conforme lo dispuesto en el ordinal 52 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, solo respecto al Sistema Nacional de Áreas de Conservación. Se condena al Sistema Nacional de Áreas de Conservación al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de fundamento a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. En todo lo demás, se declara sin lugar el recurso. La Magistrada Hernández López da razones diferentes sobre la condenatoria en daños, perjuicios y costas de conformidad con los artículos 50 y 51 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. El Magistrado Salazar Alvarado da razones diferentes en relación con la condenatoria en daños, perjuicios y costas. La Magistrada Garro Vargas da razones diferentes en cuanto a la condenatoria en costas, daños y perjuicios. Notifíquese.
Fernando Castillo V.
Paul Rueda L.
Nancy Hernández L.
Luis Fdo. Salazar A.
Jorge Araya G.
Anamari Garro V.
Jose Paulino Hernández G.
Documento Firmado Digitalmente -- Código verificador -- *ZQVAKDHZWYA61*
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