Free Passage on Public Roads in Indigenous TerritoriesLibre tránsito por vías públicas en territorios indígenas

*200081390007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at nine hours five minutes on June 2, 2020.

Writ of habeas corpus (recurso de habeas corpus) being processed under expediente número 20-008139-0007-CO, filed by [Nombre 001], identification card [Valor 001], against the ASOCIACIÓN DE DESARROLLO INTEGRAL DE RESERVA INDÍGENA DE UJARRÁS DE BUENOS AIRES DE PUNTARENAS and the MINISTERIO DE SEGURIDAD PÚBLICA.

Findings:

1. 1In a brief entered into the case file on May 10, 2020, the petitioner filed a writ of habeas corpus. He states that he is originally from Buenos Aires and that, in recent years, he has operated several small eateries (sodas) and restaurants in the area. He states that on May 9, 2020, he was traveling, as usual, to Ujarrás de Buenos Aires, where he purchases staple foods for himself, his elderly parents, and a commercial activity. He asserts that there is a sign a few meters before the bridge located just before reaching the town of Ujarrás, which clearly reads: “Stop, No Entry Due to COVID-19 Alert.” He adds that on the Ujarrás bridge there are people wearing shirts identifying them as members of the respondent association, who told him that he could not travel along that public road toward the town of Ujarrás, even though there is no other means of entry; they even told him that he had to pay an amount to pass, that is, they had de facto established a toll on a public road to prevent passage across the bridge. This has made it difficult for him to purchase basic consumer goods amid this pandemic, which he has purchased from small producers at that location for many years. Preventing him from crossing that bridge violates his constitutionally guaranteed right to freedom of movement (libertad de tránsito). He requests that the petition be granted.
2. 2By order issued at 12:59 hours on May 11, 2020, the petitioner was ordered to submit the current certificate of legal representation (personería jurídica) of the Asociación Integral Indígena de Ujarrás de Buenos Aires de Puntarenas.
3. 3On May 12, 2020, the petitioner submitted the requested document.
4. 4By order of the Chamber issued at 14:30 hours on May 14, 2020, the proceeding was admitted.
5. 5In a brief entered into the digital case file on May 15, 2020, Michael Soto Rojas, in his capacity as Ministro de Seguridad Pública, states under oath that he requested a report from the police authority. In response, he received official letter MSP-DM-DVURFP-DGFP-DRSBRUN-DPCBA-659-2020 of May 15, 2020, signed by Sub Intendente David Mora Zúñiga, Sub Jefe de la Delegación Policial de Buenos Aires. He stated that, after reviewing the duty officer’s incident log at the Delegación Cantonal de Buenos Aires for the date reported by the petitioner, he verified that no response to any incident at the bridge providing entry to the territorio indígena de Ujarrás in which the petitioner had been affected was recorded. Nevertheless, Sub Intendente [Nombre 001] states that he is aware that the Asociación de Desarrollo issued a written communication addressed to the Área Rectora de Salud de Buenos Aires, the Alcalde Municipal, the Viceministro de Asuntos Políticos y Diálogo Ciudadano, and the ministro de la Presidencia, in which they established a series of measures to prevent the spread of COVID-19.He contends that, according to the police report, there was no intervention by officers of the Fuerza Pública or by any police unit of this ministry. He states that, with respect to the actions incumbent upon this institution, there was no failure of any kind, since no alert or request for assistance was received from the petitioner or any other person. Although the duties of the Fuerza Pública include preventing manifestations of criminal activity and cooperating in their suppression (section 4 of the Ley General de Policía), police action occurs whenever the police become aware of acts that disturb public order or constitute manifestations of criminal activity; in this case, police intervention was not requested. He requests that the petition be denied as it pertains to him.
6. 6In a brief received on May 20, 2020, Marvin Mayorga Acosta, in his capacity as president of the Asociación de Desarrollo Integral Indígena de Ujarrás Buenos Aires, states that, under article 1 of decreto ejecutivo 13568-C-G, comprehensive development associations (asociaciones de desarrollo integral) are the legal representatives of indigenous communities and act as their local government. Under section 5 of the regulations to the Indigenous Law (ley indígena) No 13568-C-G, the traditional community structures referred to in section 4° of the law operate within their respective communities, and development associations, once registered, represent those communities judicially and extrajudicially as the legal representative body of the indigenous territory (territorio indígena). He contends that the petitioner is not indigenous and does not reside within the indigenous territory, and that they have never seen him or heard his name mentioned.He states that this association, pursuant to articles 21 and 50 of the Constitución Política, safeguards the rights to life and health, as well as the population’s well-being and safety, which constitute legally protected interests (bienes jurídicos) of public interest that the State has an inescapable obligation to protect. From that duty of protection arises the need to adopt and implement immediate safeguarding measures when such legally protected interests are under threat or in danger. He states that they have acted under the authority of the Ley Nacional de Emergencia y Prevención del Riesgo, número 8488 of November 22, 2006, and constitutional case law that has established strict parameters for substantiating a declaration of national emergency, in a state of national necessity and urgency, to safeguard legally protected property interests. Decreto Ejecutivo 4227-MP of the Presidencia de la República and the Ministro de Salud, in article 1, declared a state of national emergency throughout the territory of the República de Costa Rica due to the public health emergency caused by COVID-19.Technical guidelines for the prevention of COVID-19 in Indigenous Territories issued by the Ministerio de Salud on March 13, 2020. Accordingly, the association decided to regulate the entry and departure of private individuals with respect to the territory, safeguarding the security of each of their indigenous brothers and sisters. He asks that the worldview and cultural way of life that have characterized them for millennia be respected, as well as their decision as to how to protect their population in situations threatening health, in accordance with their own autonomy. He notes that the UN calls for: 1. Recognizing the representative institutions, authorities, and governments of indigenous peoples as the legitimate representatives of indigenous peoples. 2. Respecting indigenous peoples’ right to self-determination, including the right to be or remain in voluntary isolation, information obtained from (https:///www.un.org/development/desa/indigenouspeoples/wpcontent/uploads/sites/19/2020/04/COVID_IP__considerations__Spanish.pdf).He states that, in view of the national emergency, the ADIIU informed the Municipalidad de Buenos Aires and the Ministerio de Salud de Buenos Aires of its decision. He requests that the petition be denied.
7. 7In a brief entered into the digital case file on May 23, 2020, the petitioner contends that the response of the respondent association demonstrates that it has assumed unlawful powers, such as completely prohibiting passage. He submits a copy of the sign as evidence. A review of the Ministerio de Salud guidelines shows that the governing authority never deemed the closure of public roads necessary as a measure to contain or prevent the spread of the virus; therefore, the respondent association’s decision lacks any technical or legal basis. The Asamblea Legislativa has issued no resolution suspending fundamental rights; therefore, the respondent association is incorrect in interpreting human rights to suit its own interests. The Asociación has no authority to impose restrictions even more stringent than those already imposed by the State on the ground that its culture and worldview must be respected.This involves a public road, not an invasion of indigenous territories. Regarding the report from the Ministerio de Seguridad Pública, he states that the Ley de Jurisdicción Constitucional does not require exhaustion of administrative remedies (agotar la vía administrativa) before filing a writ of habeas corpus. He asserts that the violation of his freedom of movement occurred when he was denied passage, not after he had alerted the Fuerza Pública, as the minister claims. He reiterates his claims for relief.
8. 8The legal requirements have been observed in the proceedings conducted.

Magistrate Rueda Leal authors the opinion; and,

Considerations:

I.Subject matter of the petition. The petitioner considers his freedom of movement to have been violated because, on May 9, representatives of the respondent association prevented him from entering the town of Ujarrás, where he was traveling to purchase staple foods, since they had closed the only public access road under the pretext of the COVID-19 alert; they even charged him an amount to pass, which violates his freedom of movement. He alleges that the Ministerio de Seguridad Pública should prevent this type of conduct, since no law has been enacted prohibiting travel on a public road.

II.Preliminary matter. It is important to clarify that this Court, by majority, has held that habeas corpus petitions may not be brought against private-law entities (sujetos de derecho privado):

“

II. ADMISSIBILITY OF THE PETITION

Although this Court has admitted habeas corpus petitions filed against private parties, there have also been other precedents holding as follows: “Pursuant to Article 15 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, habeas corpus is available only to safeguard personal liberty and integrity when they are improperly threatened or restricted by acts originating from an authority of any kind, including a judicial authority. For that reason, habeas corpus is inadmissible in this case, since it has been filed against a private-law entity whose actions may, in any event, be reported—should the petitioner deem it appropriate—to the corresponding criminal court. In view of the foregoing, the petition is inadmissible and must be so declared (to the same effect, see, among others, Judgment number 1997-00238 of fourteen hours fifty-one minutes on January 14, 1997, and number 2004-11338 of fourteen hours thirty-one minutes on October 13, 2004)” (emphasis not in the original).

Accordingly, by majority vote, it is clarified in this matter that the position currently prevailing in this Constitutional Court is that habeas corpus petitions do not lie against private-law entities, because the purpose of habeas corpus is to safeguard personal liberty and integrity against unlawful actions or omissions by public authorities. Therefore, the petitioners should file the corresponding criminal complaint—should they deem it appropriate—before the criminal courts in defense of their interests (see, to similar effect, Judgment N° 2016-014361 of fifteen hours ten minutes on October 4, 2016). Consequently, the petition is inadmissible insofar as it concerns the alleged unlawful detention attributed to a private-law entity.”

(Judgment n.° 2019-13271 of 16:51 hours on July 17, 2019)

The foregoing entails analyzing the legal nature of the respondent association in particular and of Indigenous reservations (reservas indígenas).

a- Under Ley Indígena n.° 6172 of November 29, 1977, Indigenous communities have full legal capacity to acquire rights and undertake obligations of every kind; it is further noted that they are not State entities. Under section 4 of that law, the reservations shall be governed by the Indigenous people through their traditional community structures or pursuant to the laws of the Republic governing them, under the coordination and guidance of CONAI. The population of each reservation constitutes a single community, administered by a board of directors representing the entire population; where warranted by the geographical extent, auxiliary committees shall report to the principal board.

Subsequently, through Decreto Ejecutivo n.° 8487 of April 26, 1978 (Reglamento a la Ley indígena), the Executive Branch established the rules required to implement Ley Indígena. With respect to the matter at issue, sections 3 and 5 provided:

“Article 3.-For the exercise of the rights and fulfillment of the obligations referred to in Article 2° of Ley indígena, the Indigenous Communities shall adopt the organization provided for in Ley No 3859 of the Dirección Nacional de Asociaciones de Desarrollo de la Comunidad and its Regulations.” “Article 5°- The traditional community structures referred to in Article 4° of the Law shall operate within their respective Communities; and the Development Associations, once legally registered, shall represent those Communities in and out of court.” For its part, Decreto Ejecutivo n.° 13568-C-G of April 30, 1982, “Representación legal de las Comunidades Indígenas por las Asociaciones Desarrollo y como Gobierno Local,” provides the following regarding the representation of these communities and their scope of action:

“Article 1.- The Comprehensive Development Associations (Asociaciones de Desarrollo Integral) are the legal representatives of the Indigenous Communities and act as their local governments.

Article 2.- Only one Indigenous Development Association may exist for each Indigenous Reservation.

Article 3.- The jurisdictional boundaries of the Comprehensive Development Associations of the Indigenous Communities must coincide with the boundaries of the Reservations as defined by the decrees that established those Reservations. Development Associations of non-Indigenous Communities may not exercise jurisdiction over areas located within Indigenous Reservations; Development Associations of Indigenous Communities may not exercise jurisdiction over areas located outside Indigenous Reservations.” Regarding the constitutionality of this type of association, the Chamber has ruled as follows:

“Now, it is Ley Sobre el Desarrollo de la Comunidad (N° 3859) that governs Community Development Associations, and Article 3° of the challenged Reglamento a la Ley Indígena merely specifies the type of organization that accords with the foundations established by the legislature in Ley Indígena, which provides its framework. Furthermore, this is consistent with Convention 169 of the International Labour Organization, insofar as it gives effect to the State’s obligation to ensure that Indigenous communities adopt a legal organization consistent with their traditions, enabling them to exercise the rights and fulfill the obligations recognized by law. It must be borne in mind that Community Development Associations—more than any other legal structure—most closely resemble the community-based nature of traditional Indigenous organization; in addition, this type of legal structure allows this sector of the population to enjoy special benefits (Article 19 of Ley 3859) that it would not enjoy under another type of legal structure—for example, receiving services, donations, subsidies, and annual transfers of funds from both the State and its institutions—which, of course, entails ordinary oversight of those public funds.” (Judgment n.° 2002-2623 of 14:41 hours on March 13, 2002, reiterated in n.º 2014-5251 of 14:30 hours on April 23, 2014).

Based on the foregoing and other precedents of this Court, such as Judgments n.ºs 2012-6413 of 16:07 hours on May 16, 2012, 2003-03485 of 14:07 hours on May 2, 2003, and 2006-14545 of 10:30 hours on September 29, 2006, the Comprehensive Development Associations have been recognized as the lawful representative bodies of the interests of their respective Indigenous communities, naturally within the boundaries established for their territory. Under Decreto Ejecutivo n.° 13571-G, the territory of the Ujarrás Indigenous Reservation was demarcated as follows:

“Article 2°-The Ujarrás Cabécar Indigenous Reservation is located on the Instituto Geográfico Nacional map sheets, scale 1/50.000, Siola 3544 II, Dúrika 3544 III, Kamuk 3543 I, Buenos Aires 3543 IV. The Reservation is located by the points having the following coordinates:

Starting from the ‘Santa María’ vertex, on the ridge bearing the same name, at an elevation of 1 192 meters and coordinates N 354 675, E 533 750, the Santa María ridge (the watershed divide between río Cañas de Volcán and río Ceibo) is followed upward (northward), toward the Cordillera de Talamanca; this reaches the Cordillera de Talamanca at cerro Brunka, 3 000 meters, at coordinates N 367 200, E 534 700.

From this point, the Cordillera de Talamanca (the watershed divide between the Atlantic and the Pacific) is followed eastward, passing through cerros Akatá, Elí, Aka, Dúrika, Akó, Suri, Betú, until reaching cerro Arbolado, at coordinates N 363 550, E 549 250. From this point onward, the boundary coincides with the common boundary of the Bribrí de Salitre Indigenous Reservation; the watershed-dividing ridge between río Ceibo and Cañas (Cabagra) is followed southward (downward), passing through cerro Kai, 1 944 meters, to the point at coordinates N 356 200, E 548 100; from there, the watershed-dividing ridge between río Ceibo and ríos Platanares (Akum) and Blorikal (Poro) is followed westward (downward), passing through cerro Sipar, to the Roa vertex, 1 005 meters, at coordinates N 354 750, E 543 075.

From there, the Salitre ridge (the watershed divide between Ceibo and Blorikal) is followed southward (downward), passing through Alto Palmital and approximately following the trail leading to Palmital, toward a point on this road at coordinates N350 900, E 539 250.

From this point, the boundary departs from the ‘Reserva de Salitre,’ following a straight line to río Ceibo, to a point at coordinates N 351 550, E 538 000.

From there, a straight line extends to a point on quebrada Dubonde, at coordinates N351 275, E 536 400.

Quebrada Dubon is then followed upstream to its spring (naciente); from there, a straight line extends to the Santa María vertex, the starting point of the description.

Area of the Ujarrás Cabécar Indigenous Reservation: 19 040 hectares.” b- With regard to Indigenous territories, the Ley Indígena declares that the reserves covered by that law are the property of the Indigenous communities (see section 2); they are inalienable, not subject to acquisitive prescription, non-transferable, and reserved exclusively for the Indigenous communities that inhabit them. Accordingly, non-Indigenous persons are prohibited from renting, leasing, purchasing, or otherwise acquiring land or properties located within these reserves. Likewise, this is a special property regime that establishes certain restrictions for Indigenous persons themselves; for example, they may negotiate their lands only with other Indigenous persons, and alcoholic beverages may not be sold within the reserves (section 6). Any transfer or negotiation involving land or improvements thereto in Indigenous reserves between Indigenous and non-Indigenous persons is absolutely null and void (section 3).

Commercial establishments may be managed only by Indigenous persons, and businesses established within Indigenous reserves must preferably be managed by cooperatives or other organized community groups. The Consejo Nacional de Producción must give priority to establishing retail outlets in Indigenous communities, and only Indigenous persons may build houses, fell trees, exploit timber resources, or plant crops for their own benefit within the boundaries of the reserves. To preserve the national archaeological heritage, the search for and removal of pre-Columbian burial objects (huacas) from Indigenous cemeteries is prohibited, except for scientific explorations authorized by official institutions, which must have authorization from the Indigenous community and CONAI (Article 6). With regard to land within the reserves that is suitable for forestry, the law provides that it shall retain that status for purposes of preserving the hydrological balance of watersheds unchanged and conserving the wildlife of those regions.

Renewable natural resources may be exploited, but only rationally; forestry programs may be carried out solely by state institutions that guarantee the permanent renewal of forests, subject to the authorization and oversight of CONAI. In this case, Indigenous reserve rangers, appointed by the Government, are responsible for protecting the forests and monitoring those forest areas (Article 7).

The special status of Indigenous territories has been reinforced by this Court in its case law:

“V.- On the property of Indigenous communities. It is important to address the collective or communal nature of Indigenous property, because ownership thereof is vested not in individuals but in the community as such. Indigenous peoples have a community tradition involving a communal form of collective land ownership, in the sense that ownership is centered not on an individual but on the group and its community. By virtue of their very existence, Indigenous peoples have the right to live freely in their own territories; the close relationship that Indigenous peoples maintain with the land must be recognized and understood as the fundamental basis of their cultures, spiritual life, integrity, and economic survival. The Asociaciones de Desarrollo Indígena, as a ‘community structure,’ have the authority to allocate possession of the land in order to guarantee access to it for all Indigenous inhabitants; and because Indigenous property is collective in nature, the rules governing individual rights established in the legal system for the protection of property and possession are inapplicable.

Article 3 of the Ley Indígena provides that the reserves shall be governed by Indigenous peoples through their traditional community structures or under the laws of the Republic governing them. The Ley Indígena declared the reserves referred to in Article 1 of that law to be the property of the Indigenous communities. As can be seen, due regard must be given to the control mechanisms used within Indigenous communities themselves, and when this is not possible, the customs of the Indigenous population must always be taken into consideration. It is evident that, in our country, most Indigenous populations have attained a fairly advanced degree of cultural development, and through their current form of organization by means of Asociaciones de Desarrollo, they seek to resolve disputes internally; only in extreme cases do they resort to the ordinary jurisdiction of the Courts, which in any event are required to comply with the provisions of the aforementioned international conventions.

Otherwise, ‘[…] the fundamental right of Indigenous peoples to have their own representative bodies and to act autonomously in defense of their rights would be disregarded […]’ (see decision of the Sala Constitucional N° 2005-06856, at 10:02 a.m. on June 1, 2005). For Indigenous communities, their relationship with the land is not merely a matter of possession and production, but a material and spiritual element that they must fully enjoy, including in order to preserve their cultural legacy and transmit it to future generations. The customary law (derecho consuetudinario) of Indigenous peoples must be given special consideration; because possession of land arises from custom, it should be sufficient for Indigenous communities lacking legal title to the land to obtain official recognition of that ownership and its subsequent registration. An Indigenous reserve is original agricultural property of a collective nature, and no individual right of ownership or possession may be asserted over it to the detriment of the community to which it belongs; the entire community is its owner, and it may not be partitioned into private property precisely because of its legal nature as property intended for the community.

In light of the case law on the human rights of Indigenous peoples issued by the Inter-American Court of Human Rights, it has been held that an international human rights treaty has an autonomous meaning and therefore its terms cannot be equated with the meanings attributed to them under domestic law. It further explained that such human rights treaties are living instruments whose interpretation must adapt to changing times and, in particular, to present-day living conditions. It has been held that Article 29.b of the Convention provides that no provision may be interpreted so as to ‘restrict the enjoyment or exercise of any right or freedom recognized by virtue of the laws of any State Party or by virtue of another convention to which one of the said States is a party.’ Accordingly, if we apply an evolutionary interpretation of international human-rights protection instruments and also take into account the applicable rules of interpretation, then, pursuant to Article 29.b of the Convention—which prohibits a restrictive interpretation of rights—the Court has found that Article 21 of the Convention protects the right to property in a sense that encompasses, among other things, the rights of members of Indigenous communities within the framework of communal property (Inter-American Court of Human Rights, judgment of August 31, 2001 (Case of the Mayagna (Sumo) Awas Tingny Community v. Nicaragua).” (Judgment No. 2011-397, at 11:32 a.m. on January 14, 2011) Consequently, this Chamber has held that groups of persons belonging to native Indigenous communities have the right to live on the lands where they have historically settled and that, correspondingly, the State is obligated to guarantee the full enjoyment of this fundamental right.

Accordingly, these Indigenous representative bodies (Indigenous comprehensive development associations) were recognized by a law of public interest. Although they are not state entities, their governmental powers are so broad and unique in representing Indigenous communities that they place them in a position of power and authority insofar as they act within their territory. Therefore, it is appropriate to admit the habeas corpus petition against the respondent association.

III.Proven facts (hechos probados). The following facts are deemed duly established and relevant to the decision in this matter, either because they have been proven as such or because the respondent failed to address them as ordered in the initial ruling:

• a)On April 13, 2020, the respondent association sent a document to the Área Rectora de Salud Buenos Aires, the Alcalde de Buenos Aires, the Viceministro en Asuntos Políticos y Diálogo Ciudadano, and the ministro de la Presidencia, in which it reported the measures it was adopting in response to the pandemic and requested the support and input of state institutions to improve them (training, talks, clarification of questions, etc.). It reported that it had issued the following regulatory measures to its residents: “1. Entry is prohibited to persons who only have relatives here but no residence, since this is not a time for outings or visiting relatives, except in emergencies. 2. Vehicles belonging to food suppliers are permitted to enter; they are requested to follow the safety measures issued by the Ministerio de Salud. 3. Residents who permanently inhabit the territory are requested to organize themselves so that they travel to Buenos Aires every 8 days to obtain food for their families (except in emergencies). 4.

Persons who, for any reason, are not Indigenous but own land within the territory must arrange to visit the property every 8 days and arrange to ask a resident of Ujarrás to assist them with work on the property. 5. The entry of alcohol or any other substance is prohibited, as this could lead to family gatherings and therefore crowds of people. 6. Activities such as birthday parties, going to the plaza for ‘mejengas,’ going to the river, or visiting any other place that might cause crowds are prohibited. 7. A record is kept of the names of persons who leave and enter the territory. 8. Bus operators are requested not to carry more than 20% of their capacity, as recommended by MOPT. 9. All emergencies have unrestricted passage. Ultimately, these are recommendations with which citizens who understand the current situation comply, and in fact the Indigenous residents living within the territory are complying with them.

Problems have arisen with non-Indigenous persons who own property within the territory without ADI approval, meaning purchases made after the law was enacted. These are illegitimate purchases made at some point in the past that are now causing us problems.” (see evidence submitted by the Ministerio de Seguridad Pública).

• b)The bridge located before reaching the town of Ujarrás is a public road and bears a sign stating: “Stop, No Entry Due to COVID-19 Alert,” and persons wearing shirts identifying them as members of the respondent association told the protected party (amparado) on May 9, 2020, that he could not travel along that public road toward the town of Ujarrás to purchase staple foods, even though there is no other means of entry; they even told him that he had to pay an amount to pass (undisputed fact).
• c)On 9 de mayo de 2020, the Fuerza Pública did not receive any report concerning the closure of the road in question (see the report submitted by the respondent minister (ministro recurrido)).
• d)The petitioner (recurrente) is not Indigenous and does not live in the Ujarrás Indigenous territory (undisputed fact).

IV.The specific case. A review of the record shows that, in response to the COVID-19 pandemic, the respondent association (asociación recurrida) adopted the following measures within its territory: “1. Entry is not prohibited for persons who only have relatives, but no residence, since this is not a time to go out for leisure or to visit relatives, except in emergencies. 2. Entry is permitted for vehicles belonging to food suppliers; they are requested to follow the safety measures issued by the Ministerio de Salud. 3. Residents who live permanently in the territory are requested to organize themselves so that they travel to Buenos Aires every 8 days to obtain food for their families (except in emergencies). 4. Persons who, for whatever reason, are not Indigenous but own land within the territory must arrange to visit the farm every 8 days and organize themselves to request assistance from a resident of Ujarrás with work on the property. 5.

The entry of alcohol or any other substance is not permitted, as this could provide an occasion for family gatherings and therefore for crowds of people. 6. Activities such as birthday parties, going to the field for ‘mejengas,’ going to the river, or going to any other place that causes crowds are not permitted. 7. A record is kept of the names of persons leaving and entering the territory. 8. Bus operators are requested not to carry more than 20% of their capacity, as recommended by MOPT. 9. All emergencies shall have unrestricted passage.” The respondent association did not deny that, on 9 de mayo pasado, its representatives prevented the protected party (amparado) from entering the town of Ujarrás to purchase the basic grains he claims he intended to buy, because they had closed the only public road providing access due to the COVID-19 alert; nor did it deny that they attempted to charge him a “toll” of some kind to pass.

Far from doing so, it acknowledged that it had adopted the measures it deemed appropriate to prevent the spread of that disease among its population and asked that the measures it had adopted be respected.

However, the Fuerza Pública clearly reported that it was unaware of the scope of the restriction attributed to the respondent association and that, on 9 de mayo pasado, it received no report of any incident to that effect. Consequently, no failure to act can be attributed to that respondent party (parte recurrida) for not intervening in a situation that was neither reported to it nor otherwise brought to its attention. Accordingly, the petition must be dismissed as against the Ministerio de Seguridad Pública.

V.As regards the respondent association, unlike other associative bodies and the rest of the population, it holds a special collective right over Indigenous territories, to which a principle of autonomy applies.

The ILO Convention 169 concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries of 7 de junio de 1989, approved by Ley n.° 7316, provides in this regard:

“Article 7:

1. The peoples concerned shall have the right to decide their own priorities for the process of development insofar as it affects their lives, beliefs, institutions, spiritual well-being, and the lands they occupy or otherwise use, and to exercise control, to the extent possible, over their own economic, social, and cultural development. In addition, those peoples shall participate in the formulation, implementation, and evaluation of national and regional development plans and programs that may affect them directly.” “Article 8:

1. In applying national laws and regulations to the peoples concerned, due regard shall be given to their customs or customary law (derecho consuetudinario).

2. Those peoples shall have the right to retain their own customs and institutions, provided that these are not incompatible with the fundamental rights established by the national legal system or with internationally recognized human rights. Whenever necessary, procedures shall be established to resolve conflicts that may arise in the application of this principle.

3. The application of paragraphs 1 and 2 of this Article shall not prevent members of those peoples from exercising the rights granted to all citizens of the country and assuming the corresponding obligations.” The Chamber has likewise held that “…both the State and the Indigenous Communities themselves must act with respect for and protection of fundamental rights, both collective and individual, when it is shown that such rights exist and are being infringed by material or de facto actions lacking legal authority…” (Judgment n.° 2011-000397 of 11:32 hours on 14 de enero de 2011).

That said, in some matters it has been necessary to delineate the powers held by these Indigenous local governments when national assets and the interests of the rest of the community are also at issue. Thus, the Chamber has clarified that, even within those territories, the State retains its powers concerning the protection of its assets. For example, it did so in relation to the exploitation of water resources, reiterating in Judgment n.° 2019-17397 of 12:54 hours on 11 de setiembre de 2019 the following precedent:

“In this regard, this Constitutional Chamber considers that the consulted institutions are correct, because this same Court affirmed that position in Judgment número 2010-14772 of 14:35 hours on 01 de setiembre de 2010. Thus, that decision stated the following: ‘the legal regimes protecting ownership of Protected Wilderness Areas and Indigenous Reserves are different, because while the former are State property, Indigenous reserves belong to a form of community ownership; accordingly, although the latter constitute a special form of ownership registered in the name of an Asociación de Desarrollo Integral, they are not equivalent and cannot be treated as equivalent to the forms of protection governing State-owned property, particularly property incorporated into the Patrimonio Natural del Estado. The Chamber, in its case law concerning public-domain property (bienes demaniales) (…).’” It has also ruled similarly in cases involving national projects, such as hydroelectric projects, warning that, even in such cases, the Indigenous peoples’ right to consultation must first be guaranteed, in observance of their autonomy:

“V. That said, although the Proyecto Hidroeléctrico El Diquís is currently on hold by the Instituto Costarricense de Electricidad, it must be clarified that if that specific project, or any other project, were in any way to affect the legitimate interests of any Indigenous territory, the provisions concerning consultation with Indigenous communities would then have to be complied with, in accordance with the regulations in force (specifically Decreto Ejecutivo Nº 40 932) and the case law of this Chamber (regarding Consultation with Indigenous Peoples and Convention Nº 169 of the Organización Internacional del Trabajo, see, among others, Judgment número 2017-014522 of 12:19 hours on 08 de setiembre de 2017). This is intended to ensure respect for the autonomy of Indigenous peoples and guarantee the protection of their fundamental rights.” (Judgment n.° 2019-14731 of 9:20 hours on 9 de agosto de 2019) Public roads, the closure of which is alleged in this petition, are State property, and their obstruction has previously been considered by this Court.

For example, in a case brought against the Ministerio de Seguridad Pública and the Policía de Tránsito concerning demonstrations by Indigenous groups on a public road that prevented truck drivers from passing, the petition was granted because the public authorities failed to restore public order; the Court stated that the interests of a particular sector of the population cannot undermine collective interests (see Judgment n.º 2019-015220 of 12:30 hours on 14 de agosto de 2019, reiterated in Judgments n.ºs 2019-24424 of 9:30 hours on 6 de diciembre de 2019 and 2019-25478 of 10:45 hours on 20 de diciembre de 2019). Public roads are State public-domain property, as this Court has held:

“IV.- Merits. Regarding the public-domain regime (régimen demanial) governing public roads, in Judgment número 2005-07053 of fifteen hours and fifty-three minutes on siete de junio del dos mil cinco, the Chamber ruled as follows.- “II.- LEGAL NATURE OF PUBLIC ROADS. Public roads constitute public-domain property. This follows from Article 5º of Ley de Construcciones, No. 833 of 2 de noviembre de 1949, which provides: ‘Public roads are inalienable and not subject to acquisitive prescription (imprescriptibles); therefore, no mortgage, attachment, right of use, usufruct, or easement (servidumbre) may be established over them for the benefit of a particular person under the rules of ordinary law. Rights of passage, lighting and ventilation, view, access, drainage, and other similar rights inherent in the intended purpose of public roads shall be governed exclusively by laws and Administrative Regulations.’ Their dedication to the public-domain regime arises from the power enshrined in Article 121, subsection 14, of our Constitución Política, which establishes as a power of the Asamblea Legislativa the authority to ‘decree the conveyance or dedication to public uses of property belonging to the Nation.’ Regarding the characteristics of public-domain property, our Sala Constitucional has stated the following:

‘The public domain consists of property that, by the express will of the legislature, is specially intended to serve the community and the public interest. These are known as dominical property, public-domain property, public things, or public property; they do not belong individually to private persons, are intended for public use, and are subject to a special regime outside private commerce—that is, dedicated to public use by their very nature and purpose (Voto No. 2306-91 of 14:45 hrs. on 6 de noviembre de 1991).’ Consequently, those assets belong to the State in the broadest sense of the concept; they are dedicated to the service they provide, which is invariably essential by virtue of an express provision. Characteristic features of these assets are that they are inalienable, not subject to acquisitive prescription, immune from attachment, may not be mortgaged or otherwise encumbered under Civil Law, and administrative action takes the place of possessory injunctions (interdictos) for recovering ownership.

Under this framework, public highways, streets, or roads, by virtue of being assets forming part of the public domain (demanio), may not be transferred unless they have first been withdrawn from the public-domain regime (desafectados del régimen de dominio público). Thus, the public-domain status (naturaleza demanial) of public roads is presumed and excludes any other claimed possession, provided that title to the property is supported by reliable evidence and without prejudice to the possibility of litigating the asserted superior right in ordinary judicial proceedings. The foregoing also gives rise to the principle of privileged ex officio recovery of possession (privilegio de la recuperación posesoria de oficio) of the affected asset, under which the Administration may recover disturbed possession of its assets without having to resort to a judge and without prejudice to litigating the superior right in judicial proceedings (interdictum propiam).

From that perspective, the effective exercise of protection over the public domain must seek to halt any improper encroachment by private parties upon such assets, and the Administration may use force—its police power over the public domain—in their defense.” (Precedent reiterated in judgment no. 2008-7117 at 12:47 hours on 25 de abril de 2008).

In addition, concerning freedom of movement on public roads, this Court has ruled as follows:

“II.- ON FREEDOM OF MOVEMENT.

Regarding this matter, in judgment number 2009-001337 at 12:59 hours on 30 de enero de 2009, this Chamber stated the following:

“V.- On public roads. Of relevance to the decision on the merits of this matter, it is appropriate to note the provisions of the Ley General de Caminos Públicos No. 5060:

“Article 2.

All land occupied by existing public highways and roads, or by those constructed in the future, is the property of the State. Municipalities own the streets within their jurisdiction. (...)” “Article 32.- No one shall have the right to close, partially or entirely, or to narrow, by fencing or building, roads or streets dedicated by law or in fact to public service or to the service of property owners or residents of a locality, except pursuant to a judicial decision issued in proceedings conducted with the participation of representatives of the State or the respective Municipality, or pursuant to rights acquired under laws predating this law or under the provisions of this law (...)” It is also relevant to indicate that, pursuant to Article 169 of the Constitución Política, the Local Governments of each canton are responsible for administering local interests and services, including, under the legislation subordinate to the Constitution, the protection and proper use of roads dedicated to public use, which are public-domain assets serving and available for use by all. Regarding this matter, the Chamber ruled, insofar as relevant:

“Based on the foregoing, this Chamber considers that the action of the respondent authority in ordering the removal of the security barrier located in Urbanización Danza del Sol is not arbitrary but, on the contrary, complies with the provisions of the legal system. It is clear that, because these are roads dedicated to public service, the respondent authority must guarantee free access to the Urbanización, since their nature permits no form of restriction. This Chamber understands the need of local residents to safeguard the security of those who live there; nevertheless, the interest of security does not justify restricting any person’s entry into the place in question, because these are public streets” (judgment No. 2003-02595 at fourteen hours and fifty-seven minutes on 26 de marzo del 2003).”

VI.Specific case. The freedom of movement alleged to have been violated is the citizen’s right to travel freely within and outside the national territory, provided that the citizen is not subject to any responsibility requiring submission to some restriction of that right. Although freedom of movement is one of the consequences of the general principle of personal liberty, it may be restricted because of a potential threat to public health, public safety, or the environment, as provided in Article 28 of the Constitución Política. Indeed, in this case, this Chamber finds that there is a genuine threat to the appellant’s freedom of movement, in that the protected party has the right to travel freely along the public streets located on State-owned land leased to Compañía Palma Tica S.A., because liberty is a fundamental right of the human person, inherent in the intrinsic dignity of every person and recognized as such even by the Convención Americana sobre Derechos Humanos.

It cannot be accepted that such a fundamental right, protected and regulated by the State for the benefit of all citizens, may be violated by private parties or authorities, as in the case before us, by installing a gate and controlling passage along streets that both the Mayor and the President of the Municipalidad de Aguirre acknowledge are public. In the case before us, the respondent Municipality was required, contrary to what occurred in the record, to ensure that within its jurisdiction there were no acts preventing or restricting free movement, whether on local roads or streets, a right protected by Article 22 of our Constitución Política. Allowing, or even authorizing, checkpoints on streets intended for public use, staffed by guards who decide whether a particular person may travel on those streets or enter a particular neighborhood or residential development, in addition to installing gates, plainly violates citizens’ freedom of movement, which this Chamber cannot tolerate.

Municipal authorities may regulate the use of the public roads under their authority to safeguard public order, but they may not impose restrictions on free movement along those roads or authorize private-law persons to do so.” (Case law reiterated in judgment no. 2011-5927 at 18:14 hours on 10 de mayo de 2011)

More recently, in judgment no. 2019-11691 at 9:45 hours on 28 de junio de 2019, this Court ruled:

“V.- REGARDING THE ALLEGED OBSTRUCTION OF THE PUBLIC ROAD AND FREE ACCESS TO HOMES AND BUSINESSES. First, it is important to indicate that the use made of public property and the purpose for which it is intended confer upon the State the authority to exercise the right to preserve it; accordingly, the rules governing such property require that its maintenance, construction, and protection against attacks by third parties be ensured. Protection is provided through two alternatives: on the one hand, the administrative alternative, which derives from the State’s general police power and is implemented through its enforceable executive decisions. On the other hand, another alternative exists for defending assets intended for public use: the ability of governed persons (administrados) to resort to judicial proceedings. Nevertheless, it should be noted that the lawful exercise of the inhabitants’ right of movement is correlated with the use of public property and constitutes a prerequisite for exercising other constitutional rights, whose development presupposes recognition of a right to movement that guarantees the individual’s physical independence.

The fundamental right to freedom of movement consists of every person’s ability to conduct their life within a setting in which they may move about without restrictions other than those reasonably established by law. Indeed, subsections 1 and 4 of Article 22 of the Pacto de San José de Costa Rica provide that:

“… 1. Every person lawfully within the territory of a State has the right to move about within it and to reside there subject to the provisions of the law...

3. The exercise of the foregoing rights may not be restricted except pursuant to a law, to the extent necessary in a democratic society to prevent criminal offenses or to protect national security, public safety or public order, public morals or public health, or the rights and freedoms of others.

4. The exercise of the rights recognized in subsection 1 may also be restricted by law in designated areas for reasons of public interest.”.

The Procuraduría General de la República, in Opinion no. 395 of 16 de diciembre de 2003, reiterated in Legal Opinion OJ-065-2016 of 5 de mayo de 2016, stated the following regarding this matter:

“Regarding the question of whether existing public roads within the reserves must be excluded from the plats, it should be clarified that once it is established that they are indeed public roads (belonging to the national or cantonal road network and administered by M.O.P.T. and the municipality, respectively), their existence must be shown on the registered cadastral plats (planos catastrados) that are prepared. This is because Law number 5060 of 22 de agosto de 1972, as amended, expressly provides that public roads are public-domain assets which, by their nature, are outside private commerce, are inalienable and not subject to acquisitive prescription, and therefore may not be registered in favor of private parties [ix]; accordingly, they may never lose that status unless an express statutory provision withdraws them from the public domain (Article 262 of the Código Civil). The provisions governing the registration of plats with the Catastro Nacional, Articles 41 et seq. of Decree number 13607 of 24 de abril de 1982, are to the same effect.

[…] In any event, land occupied by public roads geographically located within the reserves directly benefits the indigenous community by providing its inhabitants with easier access to basic services (medical care, for example), since in most cases such services are located outside the boundaries of the settlements.

Similarly, rivers are also subject to the public-domain regime (régimen de dominio público) (Article 1° of the Ley de Aguas; 50 of the Ley Orgánica del Ambiente); they retain that status even if they encompass part of the territory of an indigenous reserve. In other words, the protected setback (margen de protección) of lands bordering rivers and water intakes must likewise be respected. The cited law so provides when it states that indigenous communities must ensure that they “maintain the hydrological balance of watersheds unaltered and conserve the wildlife of those regions” (Article 7, Law 6172).

And it concludes:

• 1)In the circumstances provided for in the first paragraph of Article 5° of the Ley Indígena, IDA must relocate the owners or possessors or, in coordination with CONAI, undertake the corresponding expropriation and compensation proceedings.
• 2)With respect to the real property (inmuebles) of those who are owners under the conditions set forth in the first paragraph of Article 5° of the Ley Indígena, registration thereof in favor of the Indigenous communities may occur only after they have been relocated, or at the time provided by the applicable expropriation law, if the corresponding expropriation is warranted.
• 3)If IDA formalizes the transfer without relocating the good-faith owners or possessors referred to in the first paragraph of Article 5° of the Ley Indígena, or without having initiated the expropriation proceedings, the transfer would not affect the ownership and possession rights of those who have not been relocated or expropriated with the corresponding compensation. This could give rise to civil liability on the part of the Institute for the losses and damages (daños y perjuicios) that such a situation could cause to the Indigenous communities, as well as to the affected owners and possessors.
• 4)Rivers and public roads located within Indigenous reserve areas are public-domain property (bienes demaniales), subject to the public-domain regime (régimen de dominio público) to which they belong. This must be recorded on the plans registered with the Catastro Nacional.” The position stated above was reiterated by the Procuraduría General de la República in Legal Opinion (Opinión Jurídica) OJ-065-2016 of 5 de mayo de 2016 in response to the following question:

“1. To what extent may state institutions intervene within Indigenous reserves, considering that some public institutions regard them as privately owned territories?” Indigenous communities are not state entities (Ley Indígena, No. 6172 of 29 de noviembre de 1977, Article 2; opinion C-171-2006). The administration of Indigenous territories falls to their Asociaciones de Desarrollo Integral, which are private-law entities (sujetos de derecho privado) (constitutional judgments 714-2001, 1377-2009, 4844-2010 and 5364-2010); accordingly, they are not subject to the public-law regime (régimen de derecho público), nor should their members be considered public officials (opinions C-014-99, C-111-99 and OJ-092-2015).

Although the territories encompassed by Indigenous reserves are inalienable (inalienables), not subject to acquisitive prescription (imprescriptibles), nontransferable (no transferibles), and reserved exclusively for the Indigenous communities that inhabit them, those attributes do not confer public-law status upon the associations representing them. Such attributes are intended to ensure that the lands of Indigenous communities remain under their ownership by prohibiting their transfer or registration in favor of third parties (Ley 6172, Article 3; Legal Opinion OJ-092-15).

Convention No. 169 concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries, adopted by the Organización Internacional del Trabajo in 1989 and ratified through Ley 7316 of 3 de noviembre de 1992, provides in this regard in Articles 4, 14, and 26:

“Article 4. Indigenous peoples, in exercising their right to self-determination (libre determinación), have the right to autonomy or self-government in matters relating to their internal and local affairs, as well as the means to finance their autonomous functions.” “Article 14. 1. The rights of ownership and possession of the peoples concerned over the lands they traditionally occupy shall be recognized. In addition, where appropriate, measures shall be taken to safeguard the right of the peoples concerned to use lands not exclusively occupied by them but to which they have traditionally had access for their traditional and subsistence activities. Particular attention shall be paid in this regard to the situation of nomadic peoples and itinerant farmers.

2. Governments shall take the necessary measures to identify the lands traditionally occupied by the peoples concerned and to guarantee effective protection of their rights of ownership and possession.

3. Adequate procedures shall be established within the national legal system to resolve land claims (reivindicaciones de tierras) submitted by the peoples concerned.” “Article 26. 1. Indigenous peoples have the right to the lands, territories, and resources that they have traditionally owned, occupied, or otherwise used or acquired.

2. Indigenous peoples have the right to own, use, develop, and control the lands, territories, and resources that they possess by reason of traditional ownership or another traditional form of occupation or use, as well as those they have otherwise acquired.

3. States shall ensure the legal recognition and protection of those lands, territories, and resources. Such recognition shall duly respect the customs, traditions, and land-tenure systems (sistemas de tenencia de la tierra) of the Indigenous peoples concerned.” Nevertheless, as stated in Legal Opinion OJ-092-2015, “…the private status of Indigenous Asociaciones de Desarrollo Integral does not prevent them from arranging and coordinating with the various bodies and entities of the Public Administration the installation of infrastructure or the performance of public works within the reserves, in order to ensure that Indigenous persons enjoy decent living conditions and access to essential public services, within a framework that respects their territories and their own customs…”. (On this subject, see constitutional judgments 397-2011, 1276-2014 and 6429-2015).

This is consistent with Article 2 of the aforementioned Convention 169, which establishes the responsibility of governments to develop, with the participation of the peoples concerned, coordinated and systematic action aimed at protecting the rights of those peoples and ensuring respect for their integrity. To that end, it provides for measures: “a) ensuring that members of those peoples enjoy, on an equal footing, the rights and opportunities that national legislation grants to other members of the population; b) promoting the full realization of the social, economic, and cultural rights of those peoples, with respect for their social and cultural identity, customs and traditions, and institutions; c) assisting members of the peoples concerned in eliminating any socioeconomic disparities that may exist between Indigenous members and other members of the national community, in a manner compatible with their aspirations and ways of life.” Those obligations must comply with the mechanisms for consultation and participation of Indigenous peoples regarding matters that affect them, ensuring that such participation is informed, prior, and free in development and policymaking processes. In this regard, Convention 169 states:

“Article 6.

1. In applying the provisions of this Convention, governments shall:

• a)consult the peoples concerned, through appropriate procedures and particularly through their representative institutions, whenever consideration is being given to legislative or administrative measures that may affect them directly; b) establish means through which the peoples concerned may participate freely, at least to the same extent as other sectors of the population, and at all levels of decision-making in elective institutions and administrative and other bodies responsible for policies and programs concerning them; c) establish means for the full development of those peoples’ institutions and initiatives and, where appropriate, provide the resources necessary for this purpose.

2. The consultations conducted in application of this Convention shall be carried out in good faith (buena fe) and in a manner appropriate to the circumstances, with the objective of reaching an agreement or obtaining consent regarding the proposed measures.” Similarly, the United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples, adopted by the Asamblea General on 13 de setiembre de 2007, recognizes Indigenous peoples’ right to self-determination, as well as their autonomy in matters relating to their internal affairs (Article 4 ibídem).

Along these lines, the Procuraduría’s Report in constitutional case file 11-2463-0007-CO stated:

“From that article arises the State’s obligation to guarantee the Indigenous population the same rights as those granted to the general population, through respect for their institutions and by seeking to eliminate the socioeconomic differences between these groups and the other members of the country. In the opinion of this advisory body, that obligation is fully guaranteed through the development associations, since they are entities established in the legal system for the entire population. Through them, the aim is to contribute to the economic and social development of the Indigenous community and to close the socioeconomic gap through the financial contributions made by the State, without this entailing any impairment of the traditional structures existing within Indigenous reserves.” Constitutional judgment 177-2014 emphasizes the need for prior consultation (consulta previa) with Indigenous communities regarding measures that may affect them:

“II.- INDIGENOUS PEOPLES. DEMOCRATIC PRINCIPLE AND RIGHT TO PARTICIPATION: The Sala Constitucional has extensively developed the democratic principle and the right of Indigenous peoples to participate. In this regard, it has emphasized that our country, as a Democratic State Governed by the Rule of Law (Estado Democrático de Derecho), must guarantee the active and full popular participation of its citizens, rejecting every form of unreasonable or illegitimate discrimination. The case of Indigenous peoples is particularly significant, as the State has assumed the international obligation to safeguard their organization and their participation in decision-making that affects them, their participation in choosing the persons who will hold such positions, and the right to elect and be elected. Accordingly, the State must provide Indigenous peoples with instruments through which they may participate freely and must consult Indigenous groups whenever consideration is being given to the adoption of legislative or administrative measures that may affect them (In this regard, see decision number 2253-96 of fifteen hours and thirty-nine minutes on catorce de mayo de mil novecientos noventa y seis and judgment 2002-02623 at 14:41 hrs. on 13 de marzo de 2002).” Thus, the State must establish the means necessary for the development of the institutions and initiatives of these peoples, because Convention 169 does not leave the decision as to how its objectives will be achieved solely to the discretion of Indigenous communities (Procuraduría Report in constitutional case file 11-2463-0007-CO).

“2. Ley 8114 provides that roads on which municipalities perform work must be included in an inventory. Clearly, because Indigenous roads are located within a single property for purposes of the Registro Público, those roads are not inventoried: does this situation constitute a limitation preventing work from being performed on them using resources from Ley 8114, or, because these are Indigenous territories, is that provision inapplicable to them? If the answer is affirmative: how could work be performed on these roads?” The Tax Simplification and Efficiency Law, No. 8114 of 4 de julio de 2011, provides funding for the maintenance of the cantonal road network (red vial cantonal):

“Article 5—Allocation of funds Of the annual proceeds from revenues collected through the single fuel tax, forty-eight point sixty percent (48,60%) shall be specifically and mandatorily allocated to the Ministry of Finance, which, through the National Treasury, shall transfer it directly to each of the following institutions: (…)

• b)Twenty-two point twenty-five percent (22,25%) shall be allocated to the municipalities for the maintenance of the cantonal road network, and this amount shall be used exclusively for conservation, routine maintenance, periodic maintenance, improvement, and rehabilitation. Once these objectives have been met, any remaining funds shall be used to construct new roadworks within the cantonal road network.

This road network comprises all roads and streets administered by local governments, inventoried and georeferenced by them as cantonal routes and appearing in the official records of the Ministry of Public Works and Transportation (MOPT), as well as all supplementary infrastructure, provided that it is located on public-domain land and meets statutory requirements.

The cantonal road network shall also include sidewalks, bicycle paths, crossings, pedestrian routes, green and landscaped areas located within the right-of-way (derecho de vía), and other road-safety infrastructure elements connected to local streets and cantonal roads, vertical and horizontal signage, bridges and other drainage and retaining structures, and geotechnical or other works associated with the roads.

The entirety of the amount corresponding to this twenty-two point twenty-five percent (22,25%) shall be transferred directly to the municipalities by the National Treasury, according to the following parameters:

i. Fifty percent (50%), according to the extent of each canton’s road network inventoried by local governments and duly registered with the Ministry of Public Works and Transportation.

ii. Thirty-five percent (35%), according to the Cantonal Social Development Index (Índice de Desarrollo Social Cantonal, IDS) prepared by the Ministry of National Planning and Economic Policy (Mideplán). Cantons with a lower IDS shall receive proportionally greater funding.

iii. The remaining fifteen percent (15%) shall be distributed in equal shares among all municipalities.

These funds shall be expended under a participatory public-works implementation model (modalidad participativa de ejecución de obras). The allocation of the funds shall be proposed to each municipal council by a cantonal or district road board (junta vial cantonal o distrital), as applicable, appointed by that council and composed of representatives of the local government and the community through an open public call, in accordance with the implementing regulations of this law…” In compliance with article 170 of the Constitution and the General Law on the Transfer of Powers from the Executive Branch to the Municipalities, No. 8801 of 28 de abril de 2010, full and exclusive responsibility for the cantonal road network governed by the General Public Roads Law, No. 5060 of 22 de agosto de 1972, was transferred to local governments. That network comprises all roads and streets under their administration, inventoried and georeferenced as cantonal routes and appearing in the official records of the Ministry of Public Works and Transportation, as well as all supplementary infrastructure, provided that it is located on public-domain land and meets statutory requirements; sidewalks, bicycle paths, crossings, pedestrian routes, green and landscaped areas located within the right-of-way; other road-safety infrastructure elements connected to local streets and cantonal roads; vertical and horizontal signage; bridges and other drainage and retaining structures; and geotechnical or other works associated with the roads (Special Law for the Transfer of Powers: Full and Exclusive Responsibility for the Cantonal Road Network, No. 9329 of 15 de octubre de 2015, articles 1 and 2).

The Regulations on the Management, Standardization, and Responsibility for Public Investment in the Cantonal Road Network, Decreto 34624 of 27 de marzo de 2008, establish mechanisms for local governments, in coordination with MOPT, to inventory the Cantonal Road Network and, among the “Criteria for the Classification and Establishment of the Cantonal Road Network” (articles 20-21), refer to roads providing access to Indigenous reserves (article 22.c). Likewise, the Manual of Technical Specifications for Conducting the Inventory and Assessment of the Cantonal Road Network, Decreto 38578 of 25 de junio 2014, includes the number of inhabitants of Indigenous reserves as a classification criterion (article 23 subsection c).

It should be recalled that the Road Network is classified as either National or Cantonal. With respect to the latter, article 1° of Ley 5060 provides:

“Article 1… Its administration shall be the responsibility of the municipalities. It shall consist of the following roads not included by the Ministry of Public Works and Transportation within the National Road Network:

• a)Local access roads (caminos vecinales): Public roads providing direct access to farms and other rural economic activities; they connect hamlets and settlements to the National Road Network and are characterized by low traffic volumes and high proportions of short-distance local trips.
• b)Local streets (calles locales): Public thoroughfares located within the street grid of an urban area and not classified as urban through roads of the National Road Network.
• c)Unclassified roads (caminos no clasificados): Public roads not classified within the categories described above, such as bridle paths, trails, and footpaths, that provide access to very few users, who shall bear the costs of maintenance and improvement.” (Emphasis added).

Subsequently, opinion C-395-2003 stated: “Rivers and public roads located within Indigenous reserve areas are public-domain assets (bienes demaniales), subject to the public-domain regime to which they belong.” It is therefore important to determine, through the official cartography and aerial photographs maintained by the Instituto Geográfico Nacional, as the scientific and technical authority governing national cartography (Ley No. 59 of 4 de julio de 1944, as amended), which public roads existed before the creation of a particular Indigenous reserve and constitute public-domain assets pursuant to the aforementioned section 2 of Ley 5060, the administration of which would correspond to the respective municipality.

“3. Some representatives of Indigenous areas consider that environmental legislation is not fully applicable to their territories. In view of the foregoing, the question arises whether the same procedure applicable throughout the rest of the national territory must be followed for the operation of a quarry (tajo) within an Indigenous Reserve. In other words, will that territory require a technical manager (regente) to define the conditions for operating a quarry, permits from SETENA, among other requirements, in order to commence the respective environmentally regulated operation?” Pursuant to section 8 of Convention 169, national legislation may be applied to Indigenous peoples because these communities do not enjoy extraterritorial status with respect to the national legal system, provided that their customs and institutions are taken into consideration. The obligation to guarantee Indigenous communities the rights granted to the country’s other citizens is also established. In this regard, the Office of the Attorney General’s Report in constitutional case file 11-2463-0007-CO stated:

“…the Declaration recognizes a degree of full autonomy for Indigenous peoples, but one limited to internal and local matters. In other words, there is no degree of autonomy that exempts Indigenous communities from the application of national laws, much less when the matters involved transcend their internal and local affairs. This is precisely the case with the administration of Indigenous reserves, because it is a matter that transcends that sphere, as it entails the community’s legal interaction with third parties… The autonomy recognized for Indigenous peoples does not negate the State’s obligation to seek suitable means to improve their socioeconomic conditions and guarantee the management of their lands, because they remain inhabitants of our country and possess equal rights and obligations…” Regarding the procedure for mineral extraction, legal opinion OJ-236-2003 stated that “as a consequence of the State’s public ownership of mineral resources, which have been placed under the administration and protection of MINAE through the Directorate of Geology and Mines, ‘all’ holders of mining rights, including Municipalities and Autonomous Institutions, are subject to the State Mining Administration” (Mining Code, articles 1, 19, 20, 39 and 54).

The exploration or extraction of mineral resources in areas declared Indigenous reserves must be conducted in strict adherence to the principle of legality (principio de legalidad), particularly the provisions of the Mining Code, its Regulations, and environmental legislation. When such activities are conducted by the State or its decentralized institutions, they are not subject to approval by the Legislative Assembly, because only private parties require such approval (Mining Code, article 8 in fine).

Moreover, prior consultation (consulta previa) with Indigenous communities affected by mineral exploration or extraction is mandatory. Such consultation must be conducted through appropriate procedures and their representative institutions, enabling them to present their views adequately, safeguard their rights, and oversee the actions of public authorities in decision-making (constitutional decisions 3886-97, 8919-00, 10075-00, 10445-01, 2623-02, 3485-03, 8990-03, 9931-04 and 6856-05; opinion C-171-2006), and in observance of the aforementioned section 6 and section 15.2 of Convention 169, which provides:

“Article 15.2. In cases in which the State retains ownership of minerals or subsoil resources or holds rights to other resources pertaining to lands, governments shall establish or maintain procedures through which they shall consult the peoples concerned, with a view to ascertaining whether and to what extent their interests would be prejudiced, and what measures should be taken before undertaking or authorizing any program for the exploration or exploitation of the resources pertaining to their lands. The peoples concerned shall, wherever possible, participate in the benefits of such activities and shall receive fair compensation for any damage they may sustain as a result of such activities.” On this subject, opinion C-376-2008 concluded:

“1. The State has absolute, inalienable, and imprescriptible ownership of all mineral resources existing within the national territory—including those existing within Indigenous reserves—and in its patrimonial sea, regardless of their origin, physical state, or the nature of the substances they contain.

2. Indigenous communities, regardless of the date of their establishment, do not have a right of co-ownership (copropiedad)—jointly with the State—over the mineral resources located within Indigenous reserves (reservas indígenas). However, pursuant to Article 15 of Convention 169 of the International Labour Organization, entitled “Indigenous and Tribal Peoples Convention in Independent Countries,” Indigenous peoples have the right to participate in the use, management, and conservation of the mineral resources located on their lands; they also have the right to be consulted regarding applications for the exploration and exploitation of such resources, so that they may determine whether their interests could be adversely affected; furthermore, they have the right, whenever possible, to share in the benefits derived from mining activities conducted on their lands; and, finally, to receive equitable compensation for any harm they may suffer as a result of such activities.

3. Projects involving the exploration and exploitation of mineral resources located within Indigenous reserves, pursuant to Article 8 of the Código Minería, require approval by the Asamblea Legislativa, and only the State—in the broad sense—is exempt from this requirement. Consequently, if Indigenous communities seek to exploit such resources directly, they must necessarily comply with that procedure.” It should be added that the Ley de Regulación de la Extracción de Materiales de Canteras y Cauces de Dominio Público por parte de las Municipalidades, No. 8668 of 10 de octubre de 2008, authorizes the Ministerio de Ambiente y Energía to grant special permits for the exploitation and extraction of nonmetallic materials from quarries and publicly owned watercourses (cauces de dominio público), for the purpose of carrying out cantonal infrastructure works of public interest by local governments and district municipal councils.

“4. Article 6 of Ley 6172 provides as follows in one of its paragraphs: ‘Only Indigenous persons may build houses, fell trees, exploit timber resources, or plant crops for their own benefit within the boundaries of the reserves.’ Could State institutions perform such functions for the benefit of the Indigenous community if they have the approval of the Asociación de Desarrollo or of the Indigenous persons who would benefit?” As indicated in the preceding response, national legislation may be applied to Indigenous peoples, since these communities do not exist within a sphere of extraterritoriality vis-à-vis the national legal system, provided that their own customs and institutions are taken into consideration (Convention 169, Article 8).” This Court reiterates and recognizes the right of Indigenous populations to their territories, their right to cultural identity, and the very survival of Indigenous communities and their members. To that end, the State has demarcated their lands and expropriated private parties who occupied them in order to restore their rights. The foregoing is consistent with the findings of the Inter-American Court of Human Rights in the Case of the Yakye Axa Indigenous Community v. Paraguay, in its judgment on the merits of 17 de junio de 2005, which, insofar as relevant, states:

“144. When Indigenous communal property (propiedad comunal indígena) and individual private property come into actual or apparent conflict, the American Convention itself and the Court’s case law provide the guidelines for defining permissible restrictions on the enjoyment and exercise of these rights, namely: a) they must be established by law; b) they must be necessary; c) they must be proportionate; and d) they must be imposed for the purpose of achieving a legitimate objective in a democratic society.

145. Article 21.1 of the Convention provides that ‘[t]he law may subordinate [the] use and enjoyment [of property] to the social interest.’ The necessity of legally prescribed restrictions will depend on whether they are directed toward satisfying an imperative public interest; it is insufficient to show, for example, that the law serves a useful or appropriate purpose. Proportionality requires that the restriction be closely tailored to achieving a legitimate objective while interfering as little as possible with the effective exercise of the restricted right. Finally, to be compatible with the Convention, restrictions must be justified by collective objectives whose importance clearly outweighs the need for the full enjoyment of the restricted right198.

146. In applying these standards to conflicts between private property and claims by members of Indigenous communities for the restitution of ancestral property (reivindicación de propiedad ancestral), States must assess, on a case-by-case basis, the restrictions that would result from recognizing one right over the other. Thus, for example, States must bear in mind that Indigenous territorial rights encompass a broader and distinct concept connected to the collective right to survival as an organized people, control of their habitat as a necessary condition for reproducing their culture, their own development, and the pursuit of their life plans. Ownership of the land ensures that members of Indigenous communities preserve their cultural heritage.

147. Failure to recognize the ancestral rights of members of Indigenous communities over their territories could affect other fundamental rights, such as the right to cultural identity and the very survival of Indigenous communities and their members.

148. Conversely, restricting the private-property rights of individuals may be necessary to achieve the collective objective of preserving cultural identities in a democratic and pluralistic society within the meaning of the American Convention; and proportionate, provided that fair compensation is paid to those adversely affected, pursuant to Article 21.2 of the Convention.

149. This does not mean that whenever the private or State territorial interests and the territorial interests of members of Indigenous communities conflict, the latter will always prevail over the former…” Consistent with the foregoing, as a matter of principle, the mere use of a public road crossing an Indigenous territory in no way infringes the rights of Indigenous populations over their lands, since no non-Indigenous person may make use of the lands and resources of Indigenous populations except in compliance with the conventional framework that protects them.

In the case under consideration (sub examine), the respondent association acknowledges that it adopted certain measures affecting freedom of movement, but states that it did so because of the need to protect its people from the covid-19 pandemic. The documentary evidence submitted shows that the respondent association adopted the following measures within its territory: “1. Entry is not prohibited to persons who merely have relatives, but no residence, in the territory, since this is not the time to go out for recreation or to visit relatives, except in emergencies. 2. Vehicles belonging to food suppliers are permitted to enter; they are asked to observe the safety measures issued by the Ministerio de Salud. 3. Residents who live permanently in the territory are asked to organize themselves so that they travel to Buenos Aires every 8 days to obtain food for their families (except in emergencies). 4.

Persons who, for whatever reason, are not Indigenous but own land within the territory should make arrangements to visit the farm every 8 days and to request assistance from a resident of Ujarrás with work on the property. 5. Alcohol or any other substance may not be brought into the territory, as this could facilitate family gatherings and, consequently, crowds of people. 6. Activities such as birthday parties, going to the field for ‘mejengas,’ going to the river, or visiting any other place where crowds could gather are not permitted. 7. A record is kept of the names of persons leaving and entering the territory. 8. Bus transportation providers are asked not to carry more than 20% of their capacity, as recommended by MOPT. 9. All emergencies are granted unrestricted passage.” With respect to the facts alleged by the appellant (recurrente), the respondent association did not deny that, on 9 de mayo pasado, its representatives prevented the protected party (amparado) from entering the community of Ujarrás to purchase the staple foods he claims he intended to buy, because they had closed the only public road providing access due to the covid-19 alert.

Nor did they dispute having attempted to charge him a toll for passage. On the contrary, the association acknowledged that it had adopted measures it considered appropriate to prevent the Indigenous population from contracting the disease and therefore asked this Court to respect that decision on the basis of its people’s autonomy.

It is true that Indigenous communities are particularly vulnerable to the health situation facing not only the country but also the rest of the world. The Chairperson of the United Nations Permanent Forum on Indigenous Issues expressed it as follows: “The coronavirus (COVID-19) pandemic poses a grave health threat to Indigenous peoples around the world. Indigenous peoples already experience inadequate access to health care, significantly higher rates of communicable and noncommunicable diseases, and a lack of access to essential services, sanitation, and other key preventive measures, such as clean water, soap, disinfectant, etc. Likewise, the nearest local medical facilities, if any, are often poorly equipped and understaffed. Even when Indigenous peoples can access health services, they may face stigma and discrimination. A key factor is ensuring that these facilities provide services in Indigenous languages and, where appropriate, in accordance with the specific circumstances of Indigenous peoples…

Indigenous peoples experience a high degree of socioeconomic marginalization and face a disproportionate risk during public-health emergencies, becoming even more vulnerable during this global pandemic due to factors such as their lack of access to effective monitoring and early-warning systems and to adequate health and social services. Nevertheless, Indigenous peoples are seeking their own solutions to this pandemic. They are taking measures and using traditional knowledge and practices, such as voluntary isolation and the enclosure of their territories, as well as preventive measures, in their own languages…”. It is therefore reasonable for these communities to adopt certain temporary safety measures to protect their populations. However, in the case at hand (sub iudice), there is no indication that this involves collective and voluntary isolation intended to preserve the cultural identity of an Indigenous population; rather, it involves the adoption of measures that, although motivated by health concerns, infringe the essential content of the human right to freedom of movement (libertad de tránsito), since individuals are prevented from traveling on public roads even though their purpose is in no way to impair the cultural identity of the community in question, much less to harm fundamental aspects of it, such as its property.

If the respondent association considers that, within its territory, for health reasons and for the duration of the pandemic, a particular public road should be closed to non-Indigenous persons, it must request such closure from the competent authorities because the road is a public-domain asset (bien demanial). To reiterate, the appropriateness of pursuing measures to protect the health of the Indigenous population is not being questioned; nevertheless, because the specific case concerns the closure of public property, the challenged measure should have been pursued through the competent authority.

Moreover, the grounds given by the respondent for closing the public road were the adoption of health measures to prevent the Indigenous population from contracting covid-19. However, it is particularly striking that the applicant’s passage along that public road was made conditional upon payment of a type of “toll.” Such conduct with respect to a public road that is freely accessible and in the public domain is an arbitrary and unconstitutional act that is also incompatible with the purported intention of safeguarding the health of the Indigenous population, since payment of a toll does nothing to prevent the spread of covid-19 and is therefore entirely useless for protecting the health and lives of that community.

In view of the foregoing, the petition must be granted solely against the respondent association.

VI. SEPARATE REASONS OF JUSTICE CASTILLO VÍQUEZ

As the judgment correctly states, the purpose of this petition for habeas corpus is to address the applicant’s claim that his freedom of movement was infringed because, as he alleges, on May 9, representatives of the respondent association prevented him from entering the town of Ujarrás to purchase staple foods, having closed the only public access road because of the Covid-19 alert and even charged him a fee to pass, which he believes infringed his freedom of movement. In other words, he was prevented from entering Indigenous territory. This Court has held that when a public road is closed, the persons affected must resort to the procedure established in Article 33 of the Ley General de Caminos, which governs the reopening of public roads or thoroughfares. This Court has also declined jurisdiction in cases involving the installation of security booths and mechanisms for monitoring vehicle access at the entrances to neighborhoods, hamlets, or residential developments located along neighborhood or local roads or roads not classified as part of the cantonal road network, since this subject is governed by the Ley de Regulación de Mecanismos de Vigilancia del Acceso a Barrios Residenciales con el Fin de Garantizar el Derecho Fundamental a la Libertad de Tránsito. This Court so held in judgment No. 2015-005220, in which it stated the following:

(…) However, following the legislative enactment of the “Ley de Regulación de Mecanismos de Vigilancia del acceso a barrios residenciales con el fin de garantizar el derecho fundamental a la libertad de tránsito,” No. 8892 of November 10, 2010, this Court must, upon more careful consideration and in light of the enactment of that new legislation, modify its position. Indeed, the purpose of that law is to regulate the installation of security booths and “mechanisms for monitoring vehicle access at the entrances to neighborhoods, hamlets, or residential developments located along neighborhood or local roads or roads not classified as part of the cantonal road network” (Article 1). Article 4 of that body of law, in turn, refers to “access-monitoring mechanisms,” including “barrier chains, security gates, or manual or automatic mechanical arms installed across the roadway (…)”. Article 9(c), for its part, clarifies that, with respect to vehicle traffic, the access-monitoring mechanism “may be used only so that the respective security officer may record the license plate number and description of the vehicle, as well as the number of occupants and their general description.

Once the vehicle has stopped, the officer in charge must raise the aforementioned monitoring mechanism.” This legislative instrument permits the installation of such mechanisms in neighborhoods, hamlets, or residential developments “provided that they are gated or have dead-end streets” (Article 2). Under this interpretation, it is a law that establishes the restriction or limitation on freedom of transit or movement; consequently, from the time it entered into force, the principle requiring statutory authorization (reserva de ley) for restrictions on fundamental rights has been observed and satisfied. Furthermore, determining whether a neighborhood, hamlet, or residential development meets the statutory conditions for the installation of such mechanisms and whether the application filed meets the applicable requirements is plainly a matter of ordinary legality that does not fall within the purview of this Constitutional Chamber.

This Court retains jurisdiction to hear and decide those matters in which security and monitoring mechanisms are used to restrict free movement absolutely, since, if they are used in accordance with the parameters established in Article 9(c) of Ley No. 8892, the situation will not, in principle, warrant constitutional relief (…).

In the case sub judice, the crux of the matter is different, since it does not concern a restriction on vehicular traffic or the installation of a booth or barriers in a neighborhood or hamlet, but rather the closure of a road that is the only route for entering an Indigenous territory, which gives this matter a special significance and, consequently, warrants a ruling by this Court, given the consequences that this decision could have at the national and international levels, in the latter case because of the obligations imposed by the international human rights instruments in force in the State of Costa Rica. An initial approach to the issue concerns the legal nature of Indigenous territories. The question of the legal nature of Indigenous territories breaks with the dichotomy between public and private, individual and collective property; hence, their legal nature cannot be subsumed within well-defined legal categories, but instead exhibits a sui generis legal nature.

It could therefore be defined as collective private property endowed with the attributes of public-domain property (bienes de dominio público), namely: it is inalienable and not subject to acquisition by prescription (imprescriptible), non-transferable, and reserved exclusively for the Indigenous communities that inhabit it. This follows from national and international law, as well as from the case law of human rights courts and domestic courts specializing in the subject. Indeed, in its judgment in Comunidades Indígenas Asociación Lhaka Honhat vs Argentina (CIDH), the CorteIDH recalled that the right to property, enshrined in Article 21 of the Convention, encompasses, in relation to Indigenous peoples, communal ownership of their lands. It emphasized that traditional possession by Indigenous communities should suffice for official recognition of ownership. It established that the State must provide legal certainty for that right by issuing a legal title enforceable against the authorities themselves or third parties and by ensuring the peaceful enjoyment of the property without external interference by third parties.

It also stated that the right to communal property entails the effective participation of communities, through appropriate consultation processes following established guidelines, in activities undertaken by the State or third parties that may affect the integrity of their lands and natural resources. For its part, the Tribunal Agrario, in judgment no. 772-F-07. Tribunal Agrario, concluded “(…) that Indigenous ownership and possession are governed by customary rules, and the characteristics of this special type of agricultural property must be emphasized: First, the institution must be recognized as having an original supralegal and supraconstitutional character, since it is recognized in international human rights treaties, and this is a character conferred upon it by the Corte Interamericana de Derechos Humanos itself. Second, Indigenous property is collective or communal in nature; it belongs not to an individual, but to a group.

Third, it exists and constitutes the fundamental basis of their culture, spiritual life, and economic subsistence. Fourth, the sense of belonging associated with Indigenous property is not measured by a title—whether registered or not—but by possession of the land in a communal sense, with the community addressing the needs of each Indigenous family regardless of mere registry inscription. Fifth, the communal nature of the property means that disputes concerning and dispositions of communal Indigenous property fall within the authority of the community itself—in our case, through the Asociación de Desarrollo as a ‘community structure’—which is competent to allocate possession of the land in order to guarantee access to it for all Indigenous residents, according to the needs of each family unit. Sixth, in disputes concerning Indigenous property and possession, Indigenous custom prevails—in this case, the custom of enjoying collective agricultural property—over positive law incompatible with that tradition.

Accordingly, the rules governing individual rights enshrined in the positive legal system for the protection of individual property and possession are inapplicable, because among Indigenous persons the collective and distributive interest in property, according to each person’s needs, must prevail over purely individual interests. Therefore, if the essential core of collective Indigenous property is group or communal title to the land, this means that the right to possess, occupy, and use the land is inherent in Indigenous peoples’ conception of themselves, and that this right is conferred upon the local community, tribe, nation, or group of Indigenous persons.” Lastly, the Ley Indígena (no. 6172 of November 16, 1977), in Article 3, provides that Indigenous reserves are inalienable, not subject to acquisition by prescription, non-transferable, and reserved exclusively for the Indigenous communities that inhabit them.

Non-Indigenous persons may not rent, lease, purchase, or otherwise acquire land or properties located within these reserves. Indigenous persons may negotiate their lands only with other Indigenous persons. Any transfer or negotiation of land or improvements thereon within Indigenous reserves between Indigenous and non-Indigenous persons is absolutely null and void, with the corresponding legal consequences.

Having established the foregoing, may the representatives of an Indigenous association that administers collective or communal property lawfully prevent a person from entering an Indigenous territory? That is the question. It is clear that the Costa Rican Indigenous territories at issue are not Indigenous peoples living in voluntary isolation, in which case the statement made by the Comisión Interamericana de Derechos Humanos—soft law—in Resolution 1-20, to the effect that, in view of the Covid-19 pandemic, States must:

“56. Strictly respect the principle of no contact with peoples and segments of Indigenous peoples living in voluntary isolation, given the extremely serious impact that infection with the virus could have on their subsistence and survival as a people,” is not applicable.

It is also clear that the inalienable, non-prescriptible, and non-transferable nature of Indigenous territories is intended to prevent such property from leaving the hands of Indigenous peoples and passing to non-Indigenous persons, as this would undermine the communal and ancestral character of those territories, which is what the legislation and international human rights conventions seek to protect. This position is clear from Articles 3 and 5 of the Ley Indígena, since a reading of the latter provision shows that the legislature sought to prevent non-Indigenous persons from living in the reserves, but not to prevent them altogether from traveling on public roads. Ergo, this could not be the basis for granting the habeas corpus petition (recurso de habeas corpus). Rather, I believe that the reasons for granting relief to the petitioner are different. First, no one would disagree that a person living in an Indigenous territory, whether Indigenous or not, may not be prevented from entering his or her home.

Nor could public officials be prevented from entering these territories to perform the various public duties they must carry out at the respective public facilities—schools, EBAIS, etc.—in order to provide public services and perform public functions for the inhabitants of the Indigenous territories. Finally, I conclude that the entry of non-Indigenous persons into Indigenous territories by public roads for the purpose of engaging in various activities does not affect their legal nature and, consequently, there is no objective and reasonable justification for preventing such persons from entering by public roads. In other words, the sui generis nature of Indigenous property does not entail a restriction on freedom of movement along the public roads of the Indigenous territory.

VII I.- Documentation submitted to the case file (expediente). The parties are hereby advised that, if they have submitted any paper document, as well as objects or evidence contained on any additional electronic, computer, magnetic, optical, telematic, or new-technology device, these must be retrieved from the court office within a maximum period of 30 business days from notification of this judgment. Otherwise, any material not retrieved within that period shall be destroyed, pursuant to the "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", approved by the Corte Plena at session N° 27-11 of August 22, 2011, Article XXVI, and published in Boletín Judicial number 19 of January 26, 2012, as well as pursuant to the resolution approved by the Consejo Superior del Poder Judicial at session N° 43-12 held on May 3, 2012, Article LXXXI.

Por tanto:

The petition is granted solely against the respondent association. Marvin Mayorga Acosta, in his capacity as president of the Asociación de Desarrollo Integral Indígena de Ujarrás Buenos Aires, or whoever holds that office, is ordered to issue the corresponding directives so that those he represents refrain from obstructing free passage along public roads outside the hours and conditions established by the Ministerio de Salud or the laws of the Republic. The respondent is warned that, pursuant to Article 71 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, anyone who receives an order issued in an amparo proceeding (recurso de amparo) that the person must comply with or enforce, and fails to comply with or enforce it, shall be sentenced to imprisonment for three months to two years or a fine of twenty to sixty day-fines, provided that the offense is not subject to a more severe penalty. The Asociación de Desarrollo Integral Indígena de Ujarrás Buenos Aires is ordered to pay the damages caused by the acts forming the basis of this ruling, which shall be assessed during enforcement of the civil judgment. With respect to the Fuerza Pública, the petition is dismissed. Magistrado Castillo Víquez states different grounds.

Fernando Castillo V.

Paul Rueda L.

Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A.

Jorge Araya G.

Anamari Garro V.

Jose Paulino Hernández G.

*VE47MJKBQUZ861* Telephone numbers: 2549-1500 / 800-SALA-4TA (800-7252-482). Fax: 2295-3712 / 2549-1633. Website: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional. Address: (Sabana Sur, Calle Morenos, 100 mts. south of the iglesia del Perpetuo Socorro). Filing of matters involving vulnerable groups: Edificio Corte Suprema de Justicia, San José, Distrito Catedral, Barrio González Lahmann, streets 19 and 21, avenues 8 and 6

*200081390007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas cinco minutos del dos de junio de dos mil veinte .

Recurso de habeas corpus que se tramita en expediente número 20-008139-0007-CO, interpuesto por [Nombre 001], cédula de identidad [Valor 001] , contra la ASOCIACIÓN DE DESARROLLO INTEGRAL DE RESERVA INDÍGENA DE UJARRÁS DE BUENOS AIRES DE PUNTARENAS y el MINISTERIO DE SEGURIDAD PÚBLICA.

Resultando:

1. 1Por escrito incorporado al expediente el 10 de mayo de 2020, el accionante interpone recurso de habeas corpus. Indica que es oriundo de Buenos Aires y que durante los últimos años ha tenido algunas sodas y restaurantes en la zona. Indica que el 9 de mayo de 2020 se dirigía, como de costumbre, a Ujarrás de Buenos Aires, donde compra los granos básicos para su consumo, el de sus padres adultos mayores y una actividad comercial. Manifiesta que existe un rótulo unos metros antes del puente que se ubica previo a llegar al pueblo de Ujarrás, en el que se lee claramente: “Alto, No hay paso por Alerta COVID-19”. Agrega que en el puente de Ujarrás hay personas con una camiseta que las identifica como miembros de la asociación recurrida, quienes le indicaron que no podía pasar por esa calle pública hacia el pueblo de Ujarrás, pese a que no existe otro ingreso; incluso, le dijeron que tenía que pagar un monto para pasar, es decir, implantaron de facto un peaje en una calle pública para impedir el paso por el puente. Lo anterior le ha dificultado la compra de artículos básicos y de consumo en medio de esta pandemia, los cuales desde hace muchos años compra en ese lugar de pequeños productores. Al no poder transitar por tal puente se vulnera su derecho a la libertad de tránsito, garantizado constitucionalmente. Solicita que se declare con lugar el recurso.
2. 2Por resolución de las 12:59 horas del 11 de mayo de 2020 se previno al recurrente aportar la personería jurídica vigente de la Asociación Integral Indígena de Ujarrás de Buenos Aires de Puntarenas.
3. 3El 12 de mayo de 2020, el recurrente aportó lo prevenido.
4. 4Mediante resolución de la Sala de las 14:30 horas del 14 de mayo de 2020 se dio curso al proceso.
5. 5Por escrito incorporado al expediente digital el 15 de mayo de 2020 informa bajo juramento Michael Soto Rojas, en su condición de Ministro de Seguridad Pública, que solicitó informe a la autoridad policial. En respuesta recibió el oficio MSP-DM-DVURFP-DGFP-DRSBRUN-DPCBA-659-2020 de 15 de mayo de 2020, suscrito por el Sub Intendente David Mora Zúñiga, Sub Jefe de la Delegación Policial de Buenos Aires. Él señaló que luego de revisar el libro de novedades de la oficialía de guardia de la Delegación Cantonal de Buenos Aires con la fecha reportada por el recurrente, constató que no se reportó la atención de ningún incidente en el puente de ingreso al territorio indígena de Ujarrás, en el que se haya visto afectado el recurrente. No obstante, el sub Intendente [Nombre 001] señala tener conocimiento de que la Asociación de Desarrollo emitió un escrito dirigido al Área Rectora de Salud de Buenos Aires, al Alcalde Municipal, al Viceministro de Asuntos Políticos y Diálogo Ciudadano y al ministro de la Presidencia, donde establecieron una serie de medidas para prevenir el contagio por la covid-19.Aduce que, visto el informe policial, no hubo intervención de oficiales de la Fuerza Pública, ni de ninguna unidad policial de este ministerio. Refiere que, en relación con las actuaciones que corresponden a esta institución, no se dio algún tipo de incumplimiento, toda vez que no se recibió alguna alerta o llamada de auxilio por parte del recurrente u otra persona. Si bien, entre las funciones de la Fuerza Pública, se encuentra la prevención de manifestaciones de delincuencia y cooperar para reprimirlas (numeral 4 de la Ley General de Policía), la actuación policial se da siempre que se tenga conocimiento de los hechos que alteran el orden público, o que representen manifestaciones de delincuencia; en este caso, no se solicitó la intervención policial. Solicita que se declare sin lugar el recurso en lo que a él atañe.
6. 6Por escrito recibido el 20 de mayo de 2020, Marvin Mayorga Acosta, en su condición de presidente de la Asociación de Desarrollo Integral Indígena de Ujarrás Buenos Aires, informa que, según el artículo 1 del decreto ejecutivo 13568-C-G, las asociaciones de desarrollo integral tienen la representación legal de las comunidades indígenas y actúan como su gobierno local. Según el ordinal 5 del reglamento a la ley indígena No 13568-C-G, , las estructuras comunitarias tradicionales a que se refiere el numeral 4° de la ley operan en el interior de las respectivas comunidades y las asociaciones de desarrollo, una vez inscritas, representan judicial y extrajudicialmente a esas comunidades, en calidad de órgano representativo legal del territorio indígena. Aduce que el recurrente no es indígena ni habita dentro del territorio indígena, nunca lo han visto ni mencionado su nombre. Señala que esta asociación, de acuerdo con los artículos 21 y 50 de la Constitución Política, resguarda los derecho a la vida y a salud de las personas, así como al bienestar de la población y su seguridad, los cuales se tornan en bienes jurídicos de interés público, que el Estado tiene la obligación inexorable de velar por su tutela.Derivado de ese deber de protección, se encuentra la necesidad de adoptar y generar medidas de salvaguarda inmediata, cuando tales bienes jurídicos están en amenaza o peligro. Refiere que han actuado amparados en la Ley Nacional de Emergencia y Prevención del Riesgo, número 8488 del 22 de noviembre de 2006, y en la jurisprudencia constitucional que ha establecido parámetros estrictos para la fundamentación de una declaratoria de emergencia nacional, en estado de necesidad y urgencia nacional, a efectos de salvaguardar bienes jurídicos patrimoniales. El Decreto Ejecutivo 4227-MP de la Presidencia de la República y el Ministro de Salud, en el artículo 1, declaró estado de emergencia nacional en todo el territorio de la República de Costa Rica debido a la situación de emergencia sanitaria provocada por la covid-19. Lineamientos técnicos para la prevención de covid-19 en Territorios indígenas del Ministerio de Salud del 13 de marzo de 2020.Por ello, la asociación decidió regular la entrada y salida de personas particulares respecto del territorio, resguardando la seguridad de cada uno de sus hermanos indígenas. Pide que sea respetada la cosmovisión y forma cultural que los caracteriza desde milenaria época, y su decisión de cómo resguardar su población en casos que atenten contra la salud, según su propia autonomía. Advierte que la ONU hace un llamado a: 1. Reconocer a las instituciones representativas de los pueblos indígenas, a las autoridades y gobiernos como los representantes legítimos de los pueblos indígenas. 2. Respetar el derecho de los pueblos indígenas a la libre determinación, incluido el derecho a estar o permanecer en aislamiento voluntario, información recopilada (https:///www.un.org/development/desa/indigenouspeoples/wpcontent/uploads/sites/19/2020/04/COVID_IP__considerations__Spanish.pdf). Indica que, ante la emergencia nacional, la ADIIU hizo de conocimiento su decisión a la Municipalidad de Buenos Aires y al Ministerio de Salud de Buenos Aires. Solicita que se declare sin lugar el recurso.
7. 7Por escrito incorporado al expediente digital el 23 de mayo de 2020, el recurrente aduce que está demostrado con la contestación de la asociación recurrida, que se han tomado atribuciones ilegales, como prohibir el paso de manera total. Aporta copia del rótulo como prueba. De un estudio de los lineamientos del Ministerio de Salud, el ente rector consideró en ningún momento necesario el cierre de calles públicas como medida de contención o propagación del virus, por lo que la decisión de la asociación recurrida carece de todo criterio técnico y legal. No existe resolución alguna de la Asamblea Legislativa, donde se hayan suspendido los derechos fundamentales, por lo que no lleva razón la asociación recurrida en interpretar a su conveniencia los derechos humanos. A la Asociación no le corresponde establecer restricciones incluso más rigurosas que las que el Estado ya impuso, justificando que se debe respetar su cultura y cosmovisión.Se trata de una calle pública, no de una invasión de territorios indígenas. Respecto al informe del Ministerio de Seguridad Pública, indica que Ley de Jurisdicción Constitucional no exige que se deba agotar la vía administrativa para interponer un recurso de habeas corpus. Refiere que la violación a su libertad de tránsito se ha generado en el momento en que se le impidió el paso, no después de haber alertado a la Fuerza Pública, como pretende el señor ministro. Reitera sus pretensiones.
8. 8En los procedimientos seguidos se han observado las prescripciones legales

Redacta el Magistrado Rueda Leal; y,

Considerando:

I.Objeto del recurso. El recurrente estima lesionada su libertad de tránsito, por cuanto, el pasado 9 de mayo, representantes de la asociación recurrida le impidieron ingresar al pueblo de Ujarrás, a donde se dirigía con el propósito de comprar granos básicos, ya que cerraron la única vía pública de acceso con la excusa de la alerta de la covid-19; incluso, le cobraron un monto para pasar, lo que lesiona su libertad de tránsito. Acusa que el Ministerio de Seguridad Pública debería impedir este tipo de actuación, pues no se ha emitido ley alguna que impida el paso por una vía pública.

II.De previo. Es importante precisar, que este Tribunal, por mayoría, ha señalado que no proceden los habeas corpus contra sujetos de derecho privado:

“ II.- SOBRE LA ADMISIBILIDAD DEL RECURSO. Aun cuando este Tribunal ha admitido recursos de hábeas corpus presentados contra particulares, también han existido otros precedentes donde se ha dispuesto lo siguiente: "De conformidad con el artículo 15 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional el hábeas corpus sólo procede para garantizar la libertad e integridad personales, cuando aquella se encuentra amenazada o restringida de manera indebida por actos que provengan de una autoridad de cualquier orden, incluso judicial, por esa razón, en este caso el hábeas corpus resulta inadmisible, toda vez que se interpone contra un sujeto de derecho privado, cuyas actuaciones en todo caso pueden denunciarse -si a bien lo tiene el recurrente- en la sede penal correspondiente. Por lo expuesto, el recurso resulta inadmisible y así debe declararse (en el mismo sentido ver entre otras la sentencia número 1997-00238 de las catorce horas cincuenta y un minutos del catorce de enero de mil novecientos noventa y siete, y la número 2004-11338 de las catorce horas treinta y un minutos del trece de octubre de dos mil cuatro) (lo destacado no corresponde al original).

Así las cosas, por mayoría, en este asunto se aclara que la tesis que actualmente impera en este Tribunal Constitucional, es que no procede el recurso de hábeas corpus contra sujetos de derecho privado, por cuanto la finalidad del recurso de hábeas corpus es garantizar la libertad e integridad personales que provengan de acciones u omisiones ilegítimas de las autoridades p úblicas. Por lo anterior, lo que corresponde es que las recurrentes formulen la denuncia respectiva -si a bien lo tienen- ante la jurisdicción penal en defensa de sus intereses (ver, en similar sentido, la Sentencia N° 2016-014361 de las quince horas diez minutos del cuatro de octubre de dos mil dieciséis). En consecuencia, el recurso resulta inadmisible en cuanto a la alegada detención ilegítima que se reclama, por parte de un sujeto de derecho privado.” (Sentencia n.° 2019-13271 de las 16:51 horas del 17 de julio de 2019) Lo anterior implica analizar la naturaleza jurídica de la asociación recurrida en particular y de las reservas indígenas.

a- Según la Ley Indígena n.° 6172 del 29 de noviembre de 1977, las comunidades ind ígenas tienen plena capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones de toda clase; además, se advierte que no son entidades estatales. Según el numeral 4 de esa ley, las reservas serán regidas por los indígenas en sus estructuras comunitarias tradicionales o de las leyes de la República que los rijan, bajo la coordinación y asesoría de CONAI. La población de cada una de las reservas constituye una sola comunidad, administrada por un consejo directivo representante de toda la población; si la extensión geográfica lo amerita, del consejo principal dependerán los comités auxiliares.

Posteriormente, mediante Decreto Ejecutivo n.° 8487 del 26 de abril de 1978 (Reglamento a la Ley indígena), el Poder Ejecutivo dispuso las normas requeridas para la aplicación de la ley indígena. En lo que respecta al tema de interés, en los ordinales 3 y 5 se dispuso:

“Artículo 3.-Para el ejercicio de los derechos y cumplimiento de las obligaciones a que se refiere el artículo 2° de la Ley indígena, las Comunidades indígenas adoptaran la organización prevista en la Ley No 3859 de la Dirección Nacional de Asociaciones de Desarrollo de la Comunidad y su Reglamento.” “Artículo 5°- Las estructuras comunitarias tradicionales a que se refiere el artículo 4° de la Ley, operaran en el interior de las respectivas Comunidades; y las Asociaciones de Desarrollo, una vez inscritas legalmente, representaran judicial y extra judicialmente a dichas Comunidades.” Por su parte, el Decreto Ejecutivo n.° 13568-C-G del 30 de abril de 1982, “Representación legal de las Comunidades Indígenas por las Asociaciones Desarrollo y como Gobierno Local”, dispone, en relación con la representación de estas comunidades y su ámbito de acción, lo siguiente:

“Artículo 1.- Las Asociaciones de Desarrollo Integral tienen la representación legal de las Comunidades Indígenas y actúan como gobierno local de éstas.

Artículo 2.- Únicamente puede existir una sola Asociación de Desarrollo Indígena para cada Reserva Indígena.

Artículo 3.- Los límites de jurisdicción de las Asociaciones de Desarrollo Integral de las Comunidades Indígenas deben coincidir con los límites de las Reservas tal como fueron definidos por los decretos que establecieron estas Reservas. Las Asociaciones de Desarrollo de Comunidades no Indígenas no pueden tener jurisdicción sobre áreas situadas dentro de las Reservas Indígenas; las Asociaciones de Desarrollo de Comunidades Indígenas no pueden tener jurisdicción sobre áreas situadas fuera de las Reservas Indígenas .” Sobre la constitucionalidad de este tipo de asociación, la Sala se ha pronunciado en el siguiente sentido:

“Ahora bien, es la Ley Sobre el Desarrollo de la Comunidad ( N° 3859), la que regula las Asociaciones de Desarrollo de la Comunidad y el artículo 3° del Reglamento a la Ley Indígena que se impugna, no ha hecho más que concretar el tipo de organización que responde a las bases establecidas por el legislador en la Ley Indígena que le sirve de marco, lo que además, se ajusta al Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, en tanto materializa la obligación del Estado de velar porque las comunidades indígenas adopten una organización jurídica acorde a sus tradiciones, que les permita el ejercicio de los derechos y obligaciones que la ley les reconoce. No debe perderse de vista que las Asociaciones de Desarrollo Comunal – más que ninguna otra figura jurídica- es la que más se asemeja a naturaleza comunitaria de la organización tradicional indígena; adicionalmente, este tipo de estructura jurídica le permite disfrutar a este sector de la población de especiales beneficios (artículo 19 de la Ley 3859) de los que no disfrutarían con otro tipo de estructuración jurídica – verbigracia recibir servicios, donaciones, subvenciones, y transferencias anuales de dinero, tanto del Estado como de sus instituciones-, lo que conlleva, desde luego, el control ordinario de esos recursos públicos.” (Sentencia n.° 2002-2623 de las 14:41 horas del 13 de marzo de 2002, reiterada en la n.º 2014-5251 de las 14:30 horas del 23 de abril de 2014).

A partir de lo anterior y de otros precedentes de este Tribunal, tales como las sentencias n.º s 2012-6413 de las 16:07 horas del 16 de mayo de 2012, 2003-03485 de las 14:07 horas del 2 de mayo de 2003 y 2006-14545 de las 10:30 horas del 29 de septiembre del 2006, las asociaciones de desarrollo integral han sido reconocidas como los órganos de representación legítimos de los intereses de las comunidades indígenas respectivas, claro está, dentro de los límites fijados a su territorio. Según el Decreto Ejecutivo n.° 13571-G, el territorio de la reserva indígena de Ujarrás se delimitó de esta manera:

“Artículo 2°-La Reserva Indígena Cabécar de Ujarrás se localiza en las hojas del Instituto Geográfico Nacional, escala 1/50.000, Siola 3544 II, Dúrika 3544 III, Kamuk 3543 I, Buenos Aires 3543 IV. La Reserva se localiza por los puntos cuyas coordenadas son:

Partiendo del vértice "Santa María", en la fila del mismo nombre, altitud 1 192 metros, en coordenadas N 354 675, E 533 750, se sigue la fila Santa María (fila divisoria de aguas entre río Cañas de Volcán y río Ceibo) hacia arriba (hacia el norte), en dirección de la Cordillera de Talamanca; se llega así a la Cordillera de Talamanca, en el cerro Brunka, 3 000 metros, en coordenadas N 367 200, E 534 700.

De este punto se sigue la Cordillera de Talamanca (divisoria de aguas entre Atlántico y Pacífico) hacia el este, pasando por los cerros Akatá, Elí, Aka, Dúrika, Akó, Suri, Betú, hasta llegar al cerro Arbolado, en coordenadas N 363 550, E 549 250. A partir de este punto el límite corresponde al límite común de la Reserva Indígena Bribrí de Salitre; se sigue hacia el sur (hacia abajo) la fila divisoria de aguas entre el río Ceibo y Cañas (Cabagra) pasando por el cerro Kai, 1 944 metros hasta el punto de coordenadas N 356 200, E 548 100; de ahí se sigue hacia el oeste (hacia abajo) la fila divisoria de aguas entre río Ceibo y los ríos Platanares (Akum) y Blorikal (Poro), pasando por el cerro Sipar, hasta el vértice Roa, 1 005 metros, en coordenadas N 354 750, E 543 075.

De allí se sigue la fila Salitre (divisoria de aguas entre Ceibo y Blorikal) hacia el sur (hacia abajo), pasando por el Alto Palmital, y siguiendo aproximadamente la trocha que va a Palmital, hacia un punto situado en esta carretera, en coordenadas N350 900, E 539 250.

A partir de este punto, el lindero se aparta de la "Reserva de Salitre, con una recta hasta el río Ceibo, hasta un punto de coordenadas N 351 550, E 538 000.

De ahí una recta hasta un punto situado en la quebrada Dubonde, en coordenadas N351 275, E 536 400.

Se sigue luego la quebrada Dubon de aguas arriba hasta su naciente; de allí una recta hasta el vértice Santa María, punto inicial de la descripción.

Superficie de la Reserva Indígena Cabécar de Ujarrás: 19 040 hectáreas.” b- En relación con los territorios indígenas, la Ley Indígena declara que las reservas comprendidas en esa ley son propiedad de las comunidades indígenas (ver ordinal 2); son inalienables e imprescriptibles, no transferibles y exclusivas para las comunidades indígenas que las habitan. De ahí que se prohíbe a los no indígenas alquilar, arrendar, comprar o de cualquier otra manera adquirir terrenos o fincas comprendidas dentro de estas reservas. De igual forma, es un régimen de propiedad especial que establece ciertas limitaciones para los propios indígenas, por ejemplo, solo pueden negociar sus tierras con otros indígenas y no se pueden vender bebidas alcohólicas dentro de las reservas (ordinal 6). Todo traspaso o negociación de tierras o mejoras de estas en las reservas indígenas, entre indígenas y no indígenas, es absolutamente nulo (numeral 3).

Los establecimientos comerciales solo pueden ser administrados por los indígenas, y los negocios que se establezcan dentro de las reservas indígenas deberán ser administrados preferentemente por cooperativas u otros grupos organizados de la comunidad. El Consejo Nacional de Producción debe dar carácter prioritario al establecimiento de expendios en las comunidades indígenas, y solamente los indígenas podrán construir casas, talar árboles, explotar los recursos maderables o plantar cultivos para su provecho dentro de los límites de las reservas. En aras de conservar el patrimonio arqueológico nacional, la búsqueda y extracción de huacas en los cementerios ind ígenas está prohibida con excepción de las exploraciones científicas autorizadas por instituciones oficiales, que deben contar con la autorización de la comunidad indígena y de la CONAI (artículo 6). En relación con los terrenos comprendidos dentro de las reservas de vocación forestal, la ley dispone que retienen ese carácter a los efectos de preservar inalterado el equilibrio hidrológico de las cuencas hidrográficas y conservar la vida silvestre de esas regiones.

Los recursos naturales renovables pueden ser explotados, pero racionalmente; únicamente pueden llevarse a cabo programas forestales por instituciones estatales que garanticen la renovación permanente de los bosques, bajo la autorización y vigilancia de CONAI. En este caso, los guarda reservas indígenas, nombrados por el Gobierno, son quienes tienen a su cargo la protección de los bosques y la vigilancia de esas zonas forestales (artículo 7).

Esta condición especial de los territorios indígenas ha sido reforzada por este Tribunal en su jurisprudencia:

“ V.- Sobre la propiedad de las comunidades indígenas. Importante es indicar sobre el carácter colectivo o comunitario de la propiedad indígena, ya que la pertenencia de ésta no es personal, sino del colectivo como tal. Entre los indígenas existe una tradición comunitaria sobre una forma comunal de la propiedad colectiva de la tierra, en el sentido de que la pertenencia a ésta no se centra en un individuo sino en el grupo y su comunidad. Los indígenas por el hecho de su propia existencia tienen derecho a vivir libremente en sus propios territorios; la estrecha relación que los indígenas mantienen con la tierra debe de ser reconocida y comprendida como la base fundamental de sus culturas, su vida espiritual, su integridad y su supervivencia económica. Las Asociaciones de Desarrollo Indígena, como “estructura comunitaria”, son las competentes para disponer de la posesión de la tierra a fin de garantizar el acceso a ella a todos los pobladores indígenas, y en lo que atañe a la propiedad indígena por ser de carácter colectiva, resultan inaplicables las normas sobre derechos individuales para la tutela de la propiedad y la posesión dispuestas en el ordenamiento jurídico al efecto.

El artículo 3 de la Ley Indígena dispone que las reservas sean regidas por los indígenas en sus estructuras comunitarias tradicionales o de las leyes de la República que los rijan. La Ley Indígena declaró propiedad de las comunidades indí genas las reservas mencionadas en el artículo primero de esa ley. Como vemos, se deben atender los mecanismos de control utilizados en las mismas poblaciones indígenas, y cuando no es posible debe tomarse siempre en consideración las costumbres de la población indígena. Es evidente que en nuestro país, la mayor parte de poblaciones indígenas, tienen un grado de evolución cultural bastante avanzado, y por su forma de organización actual, a través de Asociaciones de Desarrollo, se busca la solución de conflictos internamente, y solo en casos extremos, se acude a la vía ordinaria de los Tribunales, que en todo caso están obligados a acatar las disposiciones de los citados convenios internacionales.

De lo contrario “[…] se estaría desconociendo el derecho fundamental de los Indígenas a tener sus propios organismos representativos y a poder actuar en forma autónoma en la defensa de sus derechos […]” (véase resolución de la Sala Constitucional N° 2005-06856, de las 10:02 horas del 1 de junio de 2005). Para las comunidades indígenas la relación con la tierra no es meramente una cuestión de posesión y producción sino un elemento material y espiritual del que deben gozar plenamente, inclusive para preservar su legado cultural y transmitirlo a las generaciones futuras. El derecho consuetudinario de los pueblos indígenas debe ser tenido especialmente en cuenta, para los efectos de que se trata como producto de la costumbre, la posesión de la tierra debería bastar para que las comunidades indígenas que carezcan de un título real sobre la propiedad de la tierra obtengan el reconocimiento oficial de dicha propiedad y el consiguiente registro.

Una reserva indígena, es una propiedad agraria originaria y de carácter colectivo, no pudiendo reclamarse sobre ella ningún derecho de propiedad o de posesión individual en perjuicio de la comunidad de pertenencia, siendo su propietario la totalidad de la comunidad, no pudiendo ser desmembrada en propiedad privada precisamente por su naturaleza jurídica destinada a la colectividad. A la luz de la jurisprudencia sobre derechos humanos de los indígenas, emanada de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, se dispuso que un tratado internacional de derechos humanos tiene sentido autónomo, por lo que no pueden ser equiparados al sentido que se les atribuye en el derecho interno. Además, expuso que dichos tratados de derechos humanos son instrumentos vivos cuya interpretación tiene que adecuarse a la evolución de los tiempos, y, en particular, a las condiciones de vida actuales. Han mantenido que, el artículo 29.b de la Convención establece que ninguna disposición puede ser interpretada en el sentido de “limitar el goce y ejercicio de cualquier derecho o libertad que pueda estar reconocido de acuerdo con las leyes de cualquiera de los Estados partes o de acuerdo con otra convención en que sea parte uno de dichos Estados.

Ahora bien, si realizamos una interpretación evolutiva de los instrumentos internacionales de protección derechos humanos, además tomamos en cuenta las normas de interpretación aplicables y, de conformidad con el artículo 29.b de la Convención- que prohíbe una interpretación restrictiva de los derechos-, dicha Corte ha considerado que el artículo 21 de la Convención protege el derecho a la propiedad en un sentido que comprende, entre otros, los derechos de los miembros de las comunidades indígenas en el marco de la propiedad comunal (Corte Interamericana de Derechos Humanos, sentencia del 31 de agosto del 2001 (Caso de la Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingny VS. Nicaragua).” (Sentencia n.° 2011-397 de las 11:32 horas del 14 de enero de 2011) En consecuencia, esta Sala ha sostenido que los grupos de personas que pertenecen a las comunidades indígenas autóctonas tienen el derecho de vivir en las tierras, donde históricamente han estado asentados, y que, correlativamente, el Estado está obligado a garantizar el disfrute pleno de este derecho fundamental.

Así las cosas, estas representaciones indígenas (asociaciones de desarrollo integral indígena) fueron reconocidas mediante una ley de interés público. Aunque no son estatales, sus potestades de gobierno son tan amplias y únicas en representación de las comunidades indígenas, que las sitúan en una posición de poder y autoridad, en la media que actúen dentro de su territorio. Por consiguiente, resulta procedente tener por admitido el recurso de habeas corpus contra la asociación recurrida.

III.Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:

a)El 13 de abril de 2020, la asociación recurrida remitió un documento al Área Rectora de Salud Buenos Aires, al Alcalde de Buenos Aires, al Viceministro en Asuntos Políticos y Diálogo Ciudadano y ministro de la Presidencia, en el que comunicó las medidas que estaban adoptando por la pandemia y en la que solicitaron el apoyo y la opinión de las instituciones del Estado para mejorarlas (capacitación, charla, evacuación de dudas, etc.). Informaron de las siguientes medidas de regulación que habían dado a sus vecinos: “1. Que no se prohíbe el ingreso de aquellas personas que solo tienen familiar, no vivienda ya que este no es tiempo de salir a pasear o visitar familiares, exceptos casos de emergencias. 2. Se permite el ingreso de los vehículos de proveedores de alimentos, se solicita utilizar las medidas de seguridad emitida por el Ministerio de Salud. 3. Se solicita a los vecinos que habitan permanentemente en el territorio organizarse, de tal manera que salgan a Buenos Aires cada 8 días para abastecer de alimento a la familia, (excepto casos de emergencias) 4. que aquellas personas que por una razón no son indígenas pero tiene terreno dentro del territorio, organizarse que asista la finca cada 8 días, y que se organice en solicitar la ayuda a un vecino de Ujarrás le colabore con el trabajo de la propiedad. 5.

No se permite el ingreso de alcohol o alguna otra sustancia, esto se podría prestar para estar haciendo reuniones familiares y por ende una aglomeración de persona. 6. No se permite la realización de actividades como cumpleaños, asistir a la plaza a “mejengas” ir al río, o algún otro lugar que provoque aglomeraciones. 7. Se lleva un registro de los nombres de personas que salen e ingresan al territorio. 8. Se solicita al transporte de bus, no cargar más del 20% de su capacidad, recomendación por el MOPT. 9. Que toda emergencia tiene paso libre. En fin son recomendación, que los ciudadanos que comprenden la situación actual acatan, y de hecho los vecinos indígenas que habitan dentro del territorio están acatando, se han presentado problemas con personas no indígenas que poseen propiedad dentro del territorio sin visto bueno de la ADI, es decir compras adquiridas luego de la ley. Compra ilegítimas que se realizaron en algún momento y que hoy nos ocasionan problemas.” (ver prueba aportada por el Ministerio de Seguridad Pública).

b)El puente que se ubica antes de llegar al pueblo de Ujarrás es una vía pública y tiene un rótulo que indica: “Alto, No hay paso por Alerta COVID-19” y personas con una camiseta que las identifica como miembros de la asociación recurrida, quienes le indicaron al amparado el 9 de mayo de 2020, que no podía pasar por esa calle pública hacia el pueblo de Ujarrás a comprar granos básicos, pese a que no existe otro ingreso, e incluso le dijeron que tenía que pagar un monto para pasar (hecho incontrovertido).

c)El 9 de mayo de 2020, la Fuerza Pública no recibió algún reporte referido al cierre de la vía en cuestión (ver informe rendido por el ministro recurrido).

d)El recurrente no es indígena y no vive en el territorio indígena de Ujarrás (hecho incontrovertido).

IV.Sobre el caso concreto. Del estudio de los autos se tiene que la asociación recurrida adoptó las siguientes medidas en su territorio, en atención a la pandemia por la covid-19: “1. Que no se prohíbe el ingreso de aquellas personas que solo tienen familiar, no vivienda ya que este no es tiempo de salir a pasear o visitar familiares, exceptos casos de emergencias. 2. Se permite el ingreso de los vehículos de proveedores de alimentos, se solicita utilizar las medidas de seguridad emitida por el Ministerio de Salud. 3. Se solicita a los vecinos que habitan permanentemente en el territorio organizarse, de tal manera que salgan a Buenos Aires cada 8 días para abastecer de alimento a la familia, (excepto casos de emergencias) 4. que aquellas personas que por una razón no son indígenas pero tiene terreno dentro del territorio, organizarse que asista la finca cada 8 días, y que se organice en solicitar la ayuda a un vecino de Ujarrás le colabore con el trabajo de la propiedad. 5.

No se permite el ingreso de alcohol o alguna otra sustancia, esto se podría prestar para estar haciendo reuniones familiares y por ende una aglomeración de persona. 6. No se permite la realización de actividades como cumpleaños, asistir a la plaza a “mejengas” ir al río, o algún otro lugar que provoque aglomeraciones. 7. Se lleva un registro de los nombres de personas que salen e ingresan al territorio. 8. Se solicita al transporte de bus, no cargar más del 20% de su capacidad, recomendación por el MOPT. 9. Que toda emergencia tiene paso libre.” La asociación recurrida no negó que el 9 de mayo pasado, sus representantes le hayan impedido al amparado ingresar al pueblo de Ujarrás a realizar la compra de granos básicos que aduce, ya que cerraron la única vía pública para ingresar por la alerta de la covid-19, así como tampoco negaron que se haya pretendido cobrarle algún monto tipo “peaje” para pasar. Lejos de ello, admitieron que han adoptado las medidas que han estimado pertinentes para evitar el contagio de esa enfermedad en su población y pide que se respeten las medidas que han adoptado.

Sin embargo, la Fuerza Pública fue clara en informar que no tenía conocimiento de los alcances de la limitación imputada a la asociación recurrida, y el 9 de mayo pasado no recibieron reporte de incidente alguno en ese sentido. En consecuencia, no se le puede imputar omisión alguna a esa parte recurrida para intervenir en una situación que no le fue denunciada, ni de la cual tuvo conocimiento. De manera que el recurso debe ser desestimado en cuanto al Ministerio de Seguridad Pública.

V.Concerniente a la asociación recurrida, a diferencia de otros órganos asociativos y del resto de la población, ostenta un derecho colectivo especial sobre los territorios indígenas, sobre lo que opera un principio de autonomía.

El Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes del 7 de junio de 1989, aprobado mediante Ley n.° 7316, dispone al respecto:

“Artículo 7:

1. Los pueblos interesados deberán tener el derecho a decidir sus prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural. Además, dichos pueblos deberán participar en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente.” “Artículo 8:

1. Al aplicar la legislación nacional a los pueblos interesados deberán tomarse debidamente en consideración sus costumbres o su derecho consuetudinario.

2. Dichos pueblos deberán tener el derecho de conservar sus costumbres e instituciones propias, siempre que éstas no sean incompatibles con los derechos fundamentales definidos por el sistema jurídico nacional ni con los derechos humanos internacionalmente reconocidos . Siempre que sea necesario, deberán establecerse procedimientos para solucionar los conflictos que puedan surgir en la aplicación de este principio.

3. La aplicación de los párrafos 1 y 2 de este artículo no deberá impedir a los miembros de dichos pueblos ejercer los derechos reconocidos a todos los ciudadanos del país y asumir las obligaciones correspondientes.” La Sala igualmente ha interpretado, que “…tanto en el Estado, como las propias Comunidades Indígenas, deben actuar bajo el respecto y la tutela de los derechos fundamentales, tanto colectivos como individuales, cuando se demuestre que tales derechos existan y están siendo vulnerados por actuaciones materiales o de hecho, y sin respaldo jurídico …” (Sentencia n.° 2011-000397 de las 11:32 horas del 14 de enero de 2011).

Ahora bien, en algunos asuntos ha sido necesario deslindar las potestades que tienen estos gobiernos locales indígenas, cuando se encuentran en discusión también los bienes de la Nación y el interés del resto de la colectividad. De este modo, la Sala ha precisado que, aun en esos territorios, el Estado mantiene sus potestades frente a la protección de sus bienes. Por ejemplo, así lo hizo en relación con la setiembre de 2019 este precedente:

“En este sentido, esta Cámara Constitucional estima que tienen razones las instituciones consultadas, pues este mismo Tribunal, en la sentencia número 2010-14772 de las 14:35 horas del 01 de setiembre de 2010 afirmó esta posición. Así, en ese voto se indicó lo siguiente: “el régimen jurídico de protección de la propiedad de las Áreas Silvestres Protegidas y las Reservas Indígenas son distintas, toda vez que mientras en la primera es propiedad Estatal, la de las reservas indígenas pertenecen a una forma de propiedad comunitaria, de modo que, aunque éstas últimas son una forma especial de propiedad, inscrita a nombre de una Asociación de Desarrollo Integral, no son equivalentes y no pueden asimilarse a las formas de protección de la propiedad de bienes del Estado, especialmente aquellas integradas al Patrimonio Natural del Estado. La Sala en su jurisprudencia sobre los bienes demaniales (…)”.

También se ha pronunciado en sentido similar en los casos de proyectos nacionales, como los hidroeléctricos, advirtiendo que aun en ese caso, se debe garantizar previamente el derecho de consulta de los pueblos indígenas, en respeto a su autonomía:

“V. Ahora bien, aunque el Proyecto Hidroeléctrico El Diquís actualmente se encuentra postergado por el Instituto Costarricense de Electricidad, es menester aclarar que si ese proyecto en concreto o cualquier otro de algún modo llegare a afectar los intereses legítimos de algún territorio indígena, en ese momento deberá cumplirse con lo estipulado referente a la consulta a las comunidades indígenas, conforme a la normativa vigente (concretamente el Decreto Ejecutivo Nº 40 932) y a la jurisprudencia de esta Sala (sobre la Consulta a los Pueblos Indígenas y el Convenio Nº 169 de la Organización Internacional del Trabajo, vé ase, entre otras, la sentencia número 2017-014522de las 12:19 horas del 08 de setiembre de 2017). Lo anterior, buscando el respeto de la autonomía de los pueblos indígenas, así como garantizar la protección de sus derechos fundamentales.” (Sentencia n.° 2019-14731 de las 9:20 horas del 9 de agosto de 2019) Las vías públicas, cuyo cierre se invoca en este recurso, son bienes del Estado, cuya obstaculización ha sido objeto de conocimiento de este Tribunal.

Por ejemplo, en un caso planteado contra el Ministerio de Seguridad Pública y la Policía de Tránsito por manifestaciones de grupos indígenas en la vía pública, que impedían el paso de unos camioneros, el recurso fue estimado, porque las autoridades públicas no restablecieron el orden público y se indicó que el interés de un determinado sector de la población no puede atentar contra los intereses colectivos (ver sentencia n.º 2019-015220 de las 12:30 horas del 14 de agosto de 2019, reiterada en las sentencias n.ºs 2019-24424 de las 9:30 horas del 6 de diciembre de 2019 y 2019-25478 de las 10:45 horas del 20 de diciembre de 2019). Las vías públicas son bienes demaniales del Estado, según lo ha señalado este Tribunal:

“ IV.- Sobre el fondo. En relación con el régimen demanial de las vías públicas, en sentencia número 2005-07053 de las quince horas con cincuenta y tres minutos del siete de junio del dos mil cinco, dispuso la Sala.- “ II.- NATURALEZA JURÍDICA DE LOS CAMINOS PÚBLICOS . Los caminos públicos constituyen bienes demaniales. Así se desprende del artículo 5º de la Ley de Construcciones, No. 833 de 2 de noviembre de 1949 que dispone: “Las vías públicas son inalienables e imprescriptibles y por lo tanto, no podrá constituirse sobre ellas hipoteca, embargo, uso, usufructo ni servidumbre en beneficio de una persona determinada, en los términos del derecho común. Los derechos de tránsito, iluminación y aereación, vista, acceso, derrames y otros semejantes inherentes al destino de las vías públicas se regirán exclusivamente por las leyes y Reglamentos Administrativos". Esta afectación al régimen demanial proviene de la potestad inserta en el artículo 121, inciso 14, de nuestra Constitución Política, donde se consagra como atribución de la Asamblea Legislativa la de "decretar la enajenación o la aplicación a usos públicos de los bienes propios de la Nación". Sobre las características de los bienes de dominio público, nuestra Sala Constitucional ha expresado lo siguiente:

"El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad llamados bienes dominicales, bienes demaniales, bienes o cosas públicas o bienes públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres, es decir, afectados por su propia naturaleza y vocación (Voto No. 2306-91 de 14:45 hrs. del 6 de noviembre de 1991).

En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que, invariablemente, es esencial en virtud de norma expresa. Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio. Bajo esa tesitura, las carreteras, calles o caminos públicos, por su condición de bienes integrantes del demanio, no pueden ser enajenados sin antes haber sido desafectados del régimen de dominio público. Así pues, la naturaleza demanial de las vías públicas se presume y excluye cualquier otra posesión que se pretenda, siempre y cuando la titularidad sobre el inmueble esté respaldada en prueba fehaciente y sin perjuicio que en la vía ordinaria jurisdiccional se pueda discutir el mejor derecho que se pretenda.

De lo anterior se deriva, también, el principio del privilegio de la recuperación posesoria de oficio del bien afectado, en virtud del cual, la Administración puede recobrar la posesión perturbada de sus bienes sin necesidad de acudir al juez y sin perjuicio de discutir el mejor derecho en la vía jurisdiccional (interdictum propiam). Desde esa perspectiva, el ejercicio efectivo de la tutela sobre el dominio público debe tener como fin hacer cesar cualquier avance indebido de los particulares contra tales bienes, pudiendo la Administración utilizar la fuerza -poder de policía sobre el dominio público- en su defensa.” (Precedente reiterado en la sentencia n.° 2008-7117 de las 12:47 horas del 25 de abril de 2008).

En adición, concerniente a la libertad de tránsito en los caminos públicos, este Tribunal se ha pronunciado de esta forma:

“II.- SOBRE LA LIBERTAD DE TRÁNSITO. En relación con esta temática, en sentencia número 2009-001337 de las 12:59 horas del 30 de enero de 2009, esta Sala señaló lo siguiente:

“V.- Sobre los caminos públicos. De relevancia para la resolución de fondo de este asunto, conviene señalar lo que regula la Ley General de Caminos Públicos No. 5060:

“Artículo 2.

Son propiedad del Estado todos los terrenos ocupados por carreteras y caminos públicos; existentes o que se construyan en el futuro. Las municipalidades tienen la propiedad de las calles de su jurisdicción. (...)” “Artículo 32.- Nadie tendrá derecho a cerrar parcial o totalmente o estrechar, cercando o edificando, caminos o calles entregados por ley o de hecho al servicio público o al de propietario o vecinos de una localidad, salvo que proceda en virtud de resolución judicial dictada en expediente tramitado con intervención de representantes del Estado o de la Municipalidad respectiva o por derechos adquiridos conforme a leyes anteriores a la presente o a las disposiciones de esta ley (...)” Asimismo, resulta de relevancia indicar que de conformidad con el artículo 169 de la Constitución Política, le corresponde a los Gobiernos Locales de cada cant ón, la administración de los intereses y servicios locales, incluyendo según el ordenamiento infra constitucional, la tutela y el correcto uso de los caminos encomendados al uso público, los cuales son bienes demaniales que se encuentran al servicio y uso de todos. Respecto a este tema, la Sala dispuso en lo conducente:

“A partir de lo anterior, considera esta Sala que la actuación de la autoridad recurrida al ordenar el derribo de la aguja de seguridad existente en la Urbanización Danza del Sol no resulta arbitraria, sino por el contrario, se apega a los dispuesto en el ordenamiento jurídico. Es claro que al tratarse de vías destinadas al servicio público, la autoridad recurrida debe garantizar el libre acceso a la Urbanización toda vez que su naturaleza no permite ningún tipo de limitación. Ahora bien, comprende esta Sala la necesidad de los vecinos del lugar de velar por la seguridad de quienes habitan en el lugar, sin embargo, en aras de esa seguridad no resulta justificado limitar el ingreso de ninguna personal al lugar en cuestión, por cuanto se trata de calles públicas” (sentencia No. 2003-02595 de las catorce horas con cincuenta y siete minutos del 26 de marzo del 2003).”

VI.Caso concreto. La libertad de tránsito que se invoca como transgredida es el derecho que le asiste al ciudadano de transitar libremente dentro y fuera del territorio nacional, siempre y cuando no exista una responsabilidad por parte de éste que le obligue a someterse a algún tipo de restricción de ese derecho. Si bien es cierto, la libertad de tránsito es una de las consecuencias del principio general de la libertad personal, ésta puede ser limitada en nombre de un peligro eventual a la sanidad, a la seguridad pública o al ambiente conforme lo indica el artículo 28 Constitucional. En efecto, en este caso, esta Sala estima que existe una amenaza real a la libertad de tránsito del recurrente, en el sentido que el amparado tiene derecho de transitar libremente por las calles públicas que se encuentran en los terrenos estatales arrendados a la Compañía Palma Tica S.A., en razón de que la libertad es un derecho fundamental de la persona humana, inherente a la dignidad intrínseca de cada persona, reconocido así, incluso, por la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

No es posible aceptar que, tal derecho fundamental protegido y regulado por el Estado en beneficio de todos los ciudadanos, pueda ser violentado por particulares o autoridades, como es el caso que nos ocupa, al instalar un portón y regular el paso por unas calles, que tanto el Alcalde como el Presidente de la Municipalidad de Aguirre, aceptan que son públicas. En el caso que nos ocupa, la Municipalidad recurrida estaba obligada, contrario a lo sucedido en autos, a vigilar que dentro de su jurisdicción, tanto en lo referente a caminos vecinales como calles, no existan actos que impidan o limiten el libre tránsito, derecho tutelado por el numeral 22 de nuestra Constitución Política. El permitir e incluso autorizar, que existan puestos de vigilancia en calles que son de uso público, y que en esos puestos existan vigilantes que sean los que decidan si determinada persona puede transitar o no en esas calles o ingresar o no a algún barrio o urbanización, aparte de instalar portones, es violentar a todas luces la libertad de tránsito de los ciudadanos, lo que esta Sala no puede tolerar.

Las autoridades municipales pueden reglamentar el uso de las vías públicas a su cargo en resguardo del orden público, pero no pueden imponer limitaciones a la libre circulación por tales vías, ni autorizar a sujetos de derechos privado a ejecutarlas.” (Jurisprudencia reiterada en la sentencia n.° 2011-5927 de las 18:14 horas del 10 de mayo de 2011)

Más recientemente, en sentencia n.° 2019-11691 de las 9:45 horas del 28 de junio de 2019, este Tribunal resolvió:

“ V.- EN CUANTO A LA ALEGADA OBSTRUCCIÓN DE LA VÍA PÚBLICA Y EL LIBRE ACCESO A HOGARES Y COMERCIOS. Primeramente, es importante indicar que el uso que se le da a un bien público y por la finalidad al que está destinado, otorga al Estado la facultad de detentar el derecho a la conservación de los mismos y por tanto, la normatividad que los regula ordena velar por el mantenimiento, construcción y protección de esos bienes contra ataques de terceros. La protección se realiza a través de dos alternativas: por un lado la administrativa, que se deriva del poder general del poder policía del Estado y se hace efectivo a través de sus decisiones ejecutivas y ejecutorias. Por otro lado, existe otra alternativa que permite la defensa de los bienes de uso público, que es la posibilidad que tienen los administrados de recurrir a la vía judicial. No obstante, cabe mencionar que en correlación con el uso del bien público, se encuentra el legítimo ejercicio del derecho de tránsito que ostentan los habitantes, que se constituye en un presupuesto para el ejercicio de otros derechos constitucionales, cuyo desarrollo supone el reconocimiento a un derecho de movimiento que garantiza la independencia física del individuo.

El derecho fundamental de la libre circulación consiste en la posibilidad que tiene toda persona de desarrollarse dentro de un contexto donde puede desplazarse sin más restricción que la razonablemente establecida en la norma. Incluso, los incisos 1 y 4 del artículo 22 del Pacto de San José de Costa Rica, señala que:

“… 1. toda persona que se halle legalmente en el territorio de un Estado tiene derecho a circular por el mismo y a residir en él con sujeción a las disposiciones legales...

3. El ejercicio de los derechos anteriores no puede ser restringido, sino en virtud de una ley, en la medida indispensable en una sociedad democrática, para prevenir infracciones penales o para proteger la seguridad nacional, la seguridad o el orden públicos, la moral o la salud públicas, o los derechos y libertades de los demás.

4. El ejercicio de los derechos reconocidos en el inciso 1 puede así mismo ser restringido por la ley, en zonas determinadas, por razones de interés público.”.

La Procuraduría General de la República en el Dictamen n.° 395 del 16 de diciembre de 2003, reiterado en la Opinión Jurídica OJ-065-2016 del 5 de mayo de 2016, en cuanto a esta temática, señaló lo siguiente:

“En cuanto a la pregunta de si se deben excluir de los planos los caminos pú blicos existentes dentro de las reservas, debe aclararse que una vez que se compruebe que efectivamente se trata de caminos públicos (pertenecientes a la red vial nacional o a la cantonal, administrados por el M.O.P.T. y la municipalidad, respectivamente), su existencia deberá hacerse constar en los planos catastrados que se elaboren. Ello, por cuanto la ley número 5060, de 22 de agosto de 1972 y sus reformas, expresamente dispone que los caminos públicos son bienes demaniales que por su carácter se encuentran fuera del comercio de los hombres, son inalienables e imprescriptibles, por lo tanto no pueden ser inscritos a favor de particulares [ix], y por lo tanto no pueden perder nunca su condición de tales, salvo que exista norma legal regulan la inscripción de planos en la oficina de Catastro Nacional, artículos 41 y siguientes del decreto número 13607, de 24 de abril de 1982.

[…] En todo caso, los terrenos ocupados por los caminos públicos que se encuentren geográficamente dentro de las reservas, benefician directamente a la comunidad indígena, brindándole a sus habitantes mayores facilidades de acceso a los servicios básicos (de asistencia médica, por ejemplo), pues en la mayoría de los casos, éstos se ubican fuera de los límites de los asentamientos.

En el mismo sentido, los ríos también están sujetos al régimen de dominio público (artículo 1° de la ley de aguas; 50 de la ley orgánica del ambiente); mantienen su condición aún si abarcan parte de los territorios de una reserva indígena. Es decir, que se deben igualmente respetar el margen de protección de los terrenos que bordean los ríos y tomas de agua. Así lo establece la ley de cita, al señalar que las comunidades indígenas deberán velar por “mantener inalterado el equilibrio hidrológico de las cuencas hidrográficas y de conservar la vida silvestre de esas regiones” (artículo 7, ley 6172).

Y concluye:

• 1)En los supuestos del primer párrafo del artículo 5° de la ley indígena, el IDA deberá reubicar a los propietarios o poseedores, o en coordinación con la CONAI, efectuar los trámites de expropiación e indemnización correspondientes.
• 2)En relación con los inmuebles de quienes son propietarios en las condiciones del primer párrafo del artículo 5° de la ley indígena, su inscripción a favor de las comunidades indígenas sólo puede darse una vez reubicados, o en el momento en que así lo disponga la ley de 3) Si el IDA formaliza el traspaso sin reubicar a los propietarios o poseedores de buena fe a que se refiere el párrafo primero del artículo 5° de la ley indígenas, o sin haber iniciado los trámites expropiatorios, el traspaso no afectaría los derechos de propiedad y posesión de quienes no hayan sido reubicados o expropiados con la respectiva indemnización, lo cual podría generar responsabilidad civil por parte del Instituto en razón de los daños y perjuicios que tal situación podría causar a las comunidades indígenas, así como a los propietarios y poseedores afectados.
• 4)Los ríos y caminos públicos que se ubiquen dentro de las áreas de reservas indígenas son bienes demaniales, sujetos al régimen de dominio público al cual pertenecen. Así debe constar en los planos que se inscriban ante el Catastro Nacional.” El criterio expuesto fue reiterado por la Procuraduría General de la República en la Opinión Jurídica OJ-065-2016 del 5 de mayo de 2016 ante la siguiente interrogante:

“1. ¿Cuál es la posibilidad de intervención de las instituciones estatales dentro de las reservas indígenas, tomando en consideración que las mismas son consideradas por algunas instituciones públicas como territorios de dominio privado?” Las comunidades indígenas no son entidades estatales (Ley Indígena, No. 6172 de 29 de noviembre de 1977, artículo 2; dictamen C-171-2006). La administración de los territorios indígenas corresponde a sus Asociaciones de Desarrollo Integral, que son sujetos de derecho privado (sentencias constitucionales 714-2001, 1377-2009, 4844-2010 y 5364-2010), por lo que no se encuentran sometidas al régimen de derecho público, ni sus integrantes deben ser considerados funcionarios públicos (pronunciamientos C-014-99, C-111-99 y OJ-092-2015).

Si bien los territorios comprendidos en las reservas indígenas tienen atributos inalienables, imprescriptibles, no transferibles y exclusivos para las comunidades indígenas que las habitan, ello no confiere el carácter de sujetos de derecho público a las asociaciones que las representan. Tales atributos persiguen asegurar que las tierras de las comunidades indígenas se mantengan bajo su dominio, prohibiendo su traspaso o inscripción a terceros (Ley 6172, art ículo 3; opinión jurídica OJ-092-15).

El Convenio No. 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, de la Organización Internacional del Trabajo del año 1989, ratificado mediante Ley 7316 de 3 de noviembre de 1992, dispone al efecto en sus artículos 4, 14 y 26:

“Artículo 4. Los pueblos indígenas, en ejercicio de su derecho de libre determinación, tienen derecho a la autonomía o al autogobierno en las cuestiones relacionadas con sus asuntos internos y locales, así como a disponer de los medios para financiar sus funciones autónomas.” “Artículo 14. 1. Deberá reconocerse a los pueblos interesados el derecho de propiedad y de posesión sobre las tierras que tradicionalmente ocupan. Además, en los casos apropiados, deberán tomarse medidas para salvaguardar el derecho de los pueblos interesados a utilizar tierras que no estén exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido tradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia. A este respecto, deberá prestarse particular atención a la situación de los pueblos nómadas y de los agricultores itinerantes.

2. Los gobiernos deberán tomar las medidas que sean necesarias para determinar las tierras que los pueblos interesados ocupan tradicionalmente y garantizar la protección efectiva de sus derechos de propiedad y posesión.

3. Deberán instituirse procedimientos adecuados en el marco del sistema jurídico nacional para solucionar las reivindicaciones de tierras formuladas por los pueblos interesados.” “Artículo 26. 1. Los pueblos indígenas tienen derecho a las tierras, territorios y recursos que tradicionalmente han poseído, ocupado o de otra forma utilizado o adquirido.

2. Los pueblos indígenas tienen derecho a poseer, utilizar, desarrollar y controlar las tierras, territorios y recursos que poseen en razón de la propiedad tradicional u otra forma tradicional de ocupación o utilización, así como aquellos que hayan adquirido de otra forma.

3. Los Estados asegurarán el reconocimiento y protección jurídicos de esas tierras, territorios y recursos. Dicho reconocimiento respetará debidamente las costumbres, las tradiciones y los sistemas de tenencia de la tierra de los pueblos indígenas de que se trate.” No obstante, como se apuntó en la opinión jurídica OJ-092-2015 “…el carácter privado de las asociaciones de desarrollo integral indígenas no impide que éstas gestionen y coordinen con los diferentes órganos y entes de la Administraci ón Pública la instalación de infraestructura o realización de obras estatales a lo interno de las reservas para asegurar que los indígenas disfruten de condiciones de vida dignas y acceso a los servicios públicos esenciales, dentro de un marco de respeto a sus territorios y costumbres propias…”. (Sobre la temática, véanse las sentencias constitucionales 397-2011, 1276-2014 y 6429-2015).

Ello es acorde al artículo 2 del citado Convenio 169 que establece la responsabilidad de los gobiernos de desarrollar, con la participación de los pueblos interesados, una acción coordinada y sistemática con miras a proteger los derechos de esos pueblos y a garantizar el respeto de su integridad, para ello prevé medidas: “a) que aseguren a los miembros de dichos pueblos gozar, en pie de igualdad, de los derechos y oportunidades que la legislación nacional otorga a los demás miembros de la población; b) que promuevan la plena efectividad de los derechos sociales, económicos y culturales de esos pueblos, respetando su identidad social y cultural, sus costumbres y tradiciones, y sus instituciones; c) que ayuden a los miembros de los pueblos interesados a eliminar las diferencias socioeconómicas que puedan existir entre los miembros indígenas y los demás miembros de la comunidad nacional, de una manera compatible con sus aspiraciones y formas de vida.” Esas obligaciones deben acatar los mecanismos de consulta y participación de los pueblos indígenas en relación con los temas que los afectan, de manera informada, previa y libre en los procesos de desarrollo y de formulación de políticas. Al respecto, señala el Convenio 169:

“Artículo 6.

1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán:

• a)consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente; b) establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la población, y a todos los niveles en la adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan; c) establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos pueblos, y en los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios para este fin.

2. Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas." En similar sentido, la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los Pueblos Indígenas, aprobada por la Asamblea General el 13 de setiembre de 2007, reconoce el derecho de libre determinación de los pueblos indígenas, así como su autonomía en cuestiones relacionadas a sus asuntos internos (artículo 4 ibídem).

En ese orden, en el Informe de la Procuraduría en el expediente constitucional 11-2463-0007-CO, se anotó:

“De dicho artículo se deriva la obligación del Estado de garantizar los mismos derechos a la población indígena, que los otorgados a la población en general, a través del respeto de sus instituciones y buscando eliminar las diferentes socioeconómicas de estos grupos con los demás miembros del país. Dicha obligación a criterio de este órgano asesor, se ve plenamente garantizada a través de las asociaciones de desarrollo, pues son figuras establecidas en el ordenamiento jurídico para toda la población, a través de ellas se pretende contribuir al desarrollo económico y social de la comunidad indígena y eliminar la brecha socioeconómica a través de los aportes económicos que realiza el Estado, sin que ello signifique un menoscabo a las estructuras tradicionales que se encuentran dentro de las reservas indígenas.” La sentencia constitucional 177-2014 destaca la necesidad de consulta previa a las comunidades indígenas sobre las medidas que les puedan afectar:

“II.- PUEBLOS INDÍGENAS. PRINCIPIO DEMOCRÁTICO y DERECHO DE PARTICIPACIÓN: La Sala Constitucional ha desarrollado ampliamente el principio democrático y el derecho de participación de los pueblos indígenas. En este sentido ha destacado que nuestro país como Estado Democrático de Derecho debe garantizar la participación popular activa y plena de sus ciudadanos rechazando cualquier forma de discriminación irrazonable o ilegítima. Especial relevancia presenta el caso de los pueblos indígenas, donde el Estado ha asumido la obligación internacional de resguardar su organización y la participación en la toma de decisiones que les afecte, a participar en la elección de las personas que ocuparán esos cargos, así como, el derecho a elegir y a ser electo. De manera que el Estado debe dotar a los pueblos indígenas de instrumentos a través de los cuales puedan participar libremente y consultar a los grupos indígenas, cada vez que se discuta la emisión de medidas legislativas o administrativas que puedan repercutirles (En este sentido ver resoluciones número 2253-96 de las quince horas treinta y nueve minutos del catorce de mayo de mil novecientos noventa y seis y la sentencia 2002-02623 de las 14:41 hrs. del 13 de marzo de 2002).” Así, el Estado debe establecer los medios para el desarrollo de las instituciones e iniciativas de estos pueblos, pues el Convenio 169 no deja a criterio único de las comunidades indígenas la decisión sobre la forma en que se alcanzarán los objetivos (Informe de la Procuraduría al expediente constitucional 11-2463-0007-CO).

“2. La Ley 8114 establece que los caminos que las municipalidades intervengan deben estar inventariados, evidentemente los caminos indígenas al ser una sola propiedad ante el Registro Público, no poseen los caminos inventariados: ¿representa esta una situación una limitante para que puedan ser intervenidos con recursos de la Ley 8114 o tratándose de territorios indígenas no les resulta aplicable tal disposición? Si la respuesta es positiva: ¿cómo podrían intervenirse estos caminos?” La Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias, No. 8114 de 4 de julio de 2011, dispone recursos para la atención de la red vial cantonal:

“Artículo 5º-Destino de los recursos Del producto anual de los ingresos provenientes de la recaudación del impuesto único sobre los combustibles, se destinará un cuarenta y ocho coma sesenta por ciento (48,60%) con carácter específico y obligatorio para el Ministerio de Hacienda, el cual, por intermedio de la Tesorería Nacional, se lo girará directamente a cada una de las siguientes instituciones: (…)

• b)Un veintidós coma veinticinco por ciento (22,25%) a favor de las municipalidades para la atención de la red vial cantonal, monto que se destinará exclusivamente a la conservación, el mantenimiento rutinario, el mantenimiento periódico, el mejoramiento y la rehabilitación. Una vez cumplidos estos objetivos, los sobrantes se utilizarán para construir obras viales nuevas de la red vial cantonal.

Dicha red vial está compuesta por todos los caminos y calles bajo administración de los gobiernos locales, inventariados y georeferenciados como rutas cantonales por estas, y que constan en los registros oficiales del Ministerio Obras Públicas y Transportes (MOPT), así como por toda la infraestructura complementaria, siempre que se encuentre en terrenos de dominio público y cumpla los requisitos de ley.

Asimismo, se considerarán como parte de la red vial cantonal las aceras, ciclovías, pasos, rutas peatonales, áreas verdes y de ornato, que se encuentran dentro del derecho de vía y demás elementos de infraestructura de seguridad vial entrelazadas a las calles locales y caminos cantonales, el señalamiento vertical y horizontal, los puentes y demás estructuras de drenaje y retención y las obras geotécnicas o de otra naturaleza asociadas con los caminos.

La totalidad de la suma correspondiente a este veintidós coma veinticinco por ciento (22,25%) será girada directamente a las municipalidades por la Tesorería Nacional, de acuerdo con los siguientes parámetros:

i. El cincuenta por ciento (50%), según la extensión de la red vial de cada cant ón inventariada por los gobiernos locales y debidamente registrada en el Ministerio de Obras Públicas y Transportes.

ii. El treinta y cinco por ciento (35%), según el Índice de Desarrollo Social Cantonal (IDS) elaborado por el Ministerio de Planificación y Política Económica (Mideplán). Los cantones con menor IDS recibirán proporcionalmente mayores recursos.

iii. El quince por ciento (15%) restante será distribuido en partes iguales a cada una de las municipalidades.

La ejecución de estos recursos se realizará bajo la modalidad participativa de ejecución de obras. El destino de los recursos lo propondrá, a cada concejo municipal, una junta vial cantonal o distrital, en su caso, nombrada por el mismo concejo, la cual estará integrada por representantes del gobierno local y de la comunidad, por medio de convocatoria pública y abierta, de conformidad con lo que determine el reglamento de la presente ley…” En cumplimiento del artículo 170 Constitucional y la Ley General de Transferencia de Competencias del Poder Ejecutivo a las Municipalidades, No. 8801 de 28 de abril de 2010, se transfirió a los gobiernos locales la atención plena y exclusiva de la red vial cantonal regulada en la Ley General de Caminos Públicos, No. 5060 de 22 de agosto de 1972, compuesta por todos los caminos y calles bajo su administración, inventariados y georreferenciados como rutas cantonales, y que constan en los registros oficiales del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, así como por toda la infraestructura complementaria, siempre que se encuentre en terrenos de dominio público y cumpla los requisitos de ley, las aceras, ciclovías, pasos, rutas peatonales, áreas verdes y de ornato, que se encuentran dentro del derecho de vía y demás elementos de infraestructura de seguridad vial entrelazadas a las calles locales y caminos cantonales, el señalamiento vertical y horizontal, los puentes y demás estructuras de drenaje y retención y las obras geotécnicas o de otra naturaleza asociadas con los caminos (Ley Especial para la Transferencia de Competencias: Atención Plena y Exclusiva de la Red Vial Cantonal, No. 9329 de 15 de octubre de 2015, artículos 1 y 2).

El Reglamento sobre el manejo, normalización y responsabilidad para la inversión pública en la red vial cantonal, Decreto 34624 de 27 de marzo de 2008, contiene los mecanismos para que los gobiernos locales en coordinación con el MOPT realicen el inventario de la Red Vial Cantonal, y entre los “Criterios para la clasificación y constitución de la Red Vial Cantonal” (artículos 20-21), refiere aquéllos que dan acceso a las reservas indígenas (artículo 22.c). Asimismo, el Manual de especificaciones técnicas para realizar el inventario y evaluación de la Red Vial Cantonal, Decreto 38578 de 25 de junio 2014, contiene como criterio de clasificación el número de habitantes de las reservas indígenas (artículo 23 inciso c).

Recordemos que la clasificación de la Red Vial se divide entre Nacional y Cantonal. Respecto a la segunda señala el artículo 1° de la Ley 5060:

“Artículo 1… Corresponde su administración a las municipalidades. Estará constituida por los siguientes caminos, no incluidos por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes dentro de la Red vial nacional:

• a)Caminos vecinales: Caminos públicos que suministren acceso directo a fincas y a otras actividades económicamente rurales; unen caseríos y poblados con la Red vial nacional, y se caracterizan por tener bajos volúmenes de tránsito y altas proporciones de viajes locales de corta distancia.
• b)Calles locales: Vías públicas incluidas dentro del cuadrante de un área urbana, no clasificadas como travesías urbanas de la Red vial nacional.
• c)Caminos no clasificados: Caminos públicos no clasificados dentro de las categorías descritas anteriormente, tales como caminos de herradura, sendas, veredas, que proporcionen acceso a muy pocos usuarios, quienes sufragarán los costos de mantenimiento y mejoramiento.” (El subrayado es nuestro).

Luego, en el dictamen C-395-2003 se indicó que: “Los ríos y caminos públicos que se ubiquen dentro de las áreas de reservas indígenas son bienes demaniales, sujetos al régimen de dominio público al cual pertenecen”, de manera que es de interés conocer mediante la cartografía oficial y las fotografías áreas a cargo del Instituto Geográfico Nacional, como dependencia científica y técnica rectora de la cartografía nacional (Ley No. 59 de 4 de julio de 1944, y sus reformas), cuáles vías públicas existían previamente a la creación de una determinada reserva indígena, y que constituyen bienes demaniales conforme al citado numeral 2 de la Ley 5060, cuya administración correspondería al municipio respectivo.

“3. Algunos representantes de zonas indígenas consideran que la legislación ambiental no resulta del todo aplicable a sus territorios. En virtud de lo anterior, surge la duda de si ¿para la ígena, se deberá de seguir el mismo procedimiento aplicable en el resto del territorio nacional? Es decir, ¿requerirá dicho territorio de un regente para definir las condiciones de explotación de un tajo, permisos de SETENA, entre otros, para abrir la respectiva explotación ambiental?” Conforme al numeral 8 del Convenio 169, la legislación nacional puede aplicarse a los pueblos indígenas, pues no hay un ámbito de extraterritorialidad frente al ordenamiento jurídico nacional de estas comunidades, siempre y cuando se consideren sus costumbres e instituciones propias. Además, se establece la obligación de garantizar a las comunidades indígenas los derechos otorgados a los demás ciudadanos del país. Al respecto, en el Informe de la Procuraduría al expediente constitucional 11-2463-0007-CO, se indicó:

“…la Declaración reconoce un grado de autonomía plena de los pueblos indígenas, pero limitado a los asuntos internos y locales. En otras palabras, no existe un grado de autonomía tal, que excluya a las comunidades indígenas de la aplicación de las leyes nacionales, mucho menos cuando se trata de temas que trascienden sus asuntos internos y locales. Es precisamente ese el supuesto de la administración de las reservas indígenas, pues es un tema que trasciende de ese ámbito, ya que implica una interacción jurídica de la comunidad con terceros…La autonomía reconocida a los pueblos indígenas no enerva la obligación del Estado de buscar los medios idóneos para mejorar sus condiciones socioeconómicas y garantizar el manejo de sus tierras, pues ellos continúan siendo habitantes de nuestro país y cuentan con igualdad de derechos y obligaciones…” En cuanto al procedimiento para la explotación de minerales, la opinión jurídica OJ-236-2003 señaló que “a consecuencia de la titularidad pública del Estado sobre los recursos minerales, puestos en administración y tutela del MINAE, a través de la Dirección de Geología y Minas, ‘ todos ’ los titulares de derechos mineros, incluidas las Municipalidades e Instituciones Autónomas, están sujetos a la Administración Minera del Estado” (C ódigo de Minería, artículos 1, 19, 20, 39 y 54).

La exploración o explotación de recursos minerales en las zonas declaradas reservas indígenas ha de realizarse con estricto apego al principio de legalidad, en especial, a lo dispuesto por el Código de Minería, su Reglamento, y la normativa ambiental. Cuando las realice el Estado o sus instituciones descentralizadas, no están sujetas a la aprobación de la Asamblea Legislativa, pues sólo los particulares requieren esa aprobación (Código de Minería, artículo 8 in fine).

Además, es obligatoria la consulta previa a las comunidades indígenas que se vean involucradas con la exploración o explotación minera, mediante procedimientos apropiados y a través de sus instituciones representativas, que les permitan exponer adecuadamente sus puntos de vista, velar por sus derechos y fiscalizar la actuación de las autoridades públicas en la toma de decisiones (votos constitucionales 3886-97, 8919-00, 10075-00, 10445-01, 2623-02, 3485-03, 8990-03, 9931-04 y 6856-05; dictamen C-171-2006), y con observancia del citado numeral 6 y el 15.2 del Convenio 169 que dispone:

“Artículo 15.2. En el caso de que pertenezcan al Estado la propiedad de los minerales o de los recursos del subsuelo, o tenga derechos sobre otros recursos existentes en las tierras, los gobiernos deberán establecer o mantener procedimientos con miras a consultar a los pueblos interesados, a fin de determinar si los intereses de esos pueblos serían perjudicados, y qué medidas, antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospección o explotación de los recursos existentes en sus tierras. Los pueblos interesados deberán participar siempre que sea posible en los beneficios que reporten tales actividades, y percibir una indemnización equitativa por cualquier daño que pueden sufrir como resultado de esas actividades." Sobre la temática, en el dictamen C-376-2008 se concluyó:

“1. El Estado tiene el dominio absoluto, inalienable e imprescriptible de todos los recursos minerales que existen en el territorio nacional –incluidos los existentes en las reservas indígenas- y en su mar patrimonial, cualquiera que sea su origen, estado físico o naturaleza de las sustancias que contengan.

2. Las comunidades indígenas, independientemente de la fecha de su constitución, no tienen derecho de co-propiedad –conjuntamente con el Estado-, sobre los recursos minerales existentes en las reservas indígenas. Sin embargo, conforme con lo dispuesto en el artículo 15 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, denominado “Convenio sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes”, los pueblos indígenas tienen derecho de participar en la utilización, administración y conservación de los recursos minerales existentes en sus tierras; asimismo, tienen derecho a que se les consulte acerca de las solicitudes de podrían resultar perjudicados; además, tienen derecho a que se les participe, siempre que sea posible, de los beneficios que reporte la actividad minera desplegada en sus tierras; y, finalmente, que se les indemnice, de manera equitativa, por cualquier daño que puedan sufrir como resultado de esa actividad.

3. Los proyectos de exploración y explotación de los recursos minerales existentes en las reservas indígenas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 8 del Código Minería, requieren de la aprobación por parte de la Asamblea Legislativa, y sólo exime al Estado – en sentido amplio- de tal requisito. Por consiguiente, si las comunidades indígenas pretenden Cabe agregar que la Ley de Regulación de la Extracción de Materiales de Canteras y Cauces de Dominio Público por parte de las Municipalidades, No. 8668 de 10 de octubre de 2008, faculta al Ministerio de Ambiente y Energía para otorgar permisos especiales para la fin de realizar obras de infraestructura cantonal de interés público por parte de los gobiernos locales y concejos municipales de distrito.

“4. El artículo 6 de la Ley 6172 establece en uno de sus párrafos lo siguiente: “Solamente los indígenas podrán construir casas, talar árboles, explotar los recursos maderables o plantar cultivos para su provecho dentro de los límites de las reservas.” ¿Podrían las instituciones estatales ejecutar tales funciones en beneficio de la comunidad indígena si cuentan con el aval de la Asociación de Desarrollo o los indígenas que se verán beneficiados?” Como se indicó en la respuesta anterior, la legislación nacional puede aplicarse a los pueblos indígenas, pues no hay un ámbito de extraterritorialidad frente al ordenamiento jurídico nacional de estas comunidades, siempre y cuando se consideren sus costumbres e instituciones propias (Convenio 169, artículo 8).” Este Tribunal reitera y reconoce el derecho que tienen las poblaciones indígenas a sus territorios, al derecho a la identidad cultural y la supervivencia misma de las comunidades indígenas y sus miembros. En atención a ello, el Estado ha delimitado sus tierras y ha expropiado a particulares que ocupaban las mismas para reivindicarlos en sus derechos. Lo anterior ha sido conteste con lo señalado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Comunidad indígena Yakye Axa Vs. Paraguay, en la sentencia de fondo de 17 de junio de 2005, que en lo interesa, indica:

“144. Ahora bien, cuando la propiedad comunal indígena y la propiedad privada particular entran en contradicciones reales o aparentes, la propia Convención Americana y la jurisprudencia del Tribunal proveen las pautas para definir las restricciones admisibles al goce y ejercicio de estos derechos, a saber: a) deben estar establecidas por ley; b) deben ser necesarias; c) deben ser proporcionales, y d) deben hacerse con el fin de lograr un objetivo legítimo en una sociedad democrática.

145. El artículo 21.1 de la Convención dispone que “[l]a ley puede subordinar [el] uso y goce [de los bienes] al interés social.” La necesidad de las restricciones legalmente contempladas dependerá de que estén orientadas a satisfacer un interés público imperativo, siendo insuficiente que se demuestre, por ejemplo, que la ley cumple un propósito útil u oportuno. La Proporcionalidad radica en que la restricción debe ajustarse estrechamente al logro de un legítimo objetivo, interfiriendo en la menor medida posible en el efectivo ejercicio del derecho restringido. Finalmente, para que sean compatibles con la Convención las restricciones deben justificarse según objetivos colectivos que, por su importancia, preponderen claramente sobre la necesidad del pleno goce del derecho restringido198.

146. Al aplicar estos estándares a los conflictos que se presentan entre la propiedad privada y los reclamos de reivindicación de propiedad ancestral de los miembros de comunidades indígenas, los Estados deben valorar caso por caso las restricciones que resultarían del reconocimiento de un derecho por sobre el otro. Así, por ejemplo, los Estados deben tener en cuenta que los derechos territoriales indígenas abarcan un concepto más amplio y diferente que está relacionado con el derecho colectivo a la supervivencia como pueblo organizado, con el control de su hábitat como una condición necesaria para la reproducción de su cultura, para su propio desarrollo y para llevar a cabo sus planes de vida. La propiedad sobre la tierra garantiza que los miembros de las comunidades indígenas conserven su patrimonio cultural.

147. Al desconocerse el derecho ancestral de los miembros de las comunidades indígenas sobre sus territorios, se podría estar afectando otros derechos básicos, como el derecho a la identidad cultural y la supervivencia misma de las comunidades indígenas y sus miembros.

148. Por el contrario, la restricción que se haga al derecho a la propiedad privada de particulares pudiera ser necesaria para lograr el objetivo colectivo de preservar las identidades culturales en una sociedad democrática y pluralista en el sentido de la Convención Americana; y proporcional, si se hace el pago de una justa indemnización a los perjudicados, de conformidad con el artículo 21.2 de la Convención.

149. Esto no significa que siempre que estén en conflicto los intereses territoriales particulares o estatales y los intereses territoriales de los miembros de las comunidades indígenas, prevalezcan los últimos por sobre los primeros…” En concordancia con lo anterior, como tesis de principio, el mero uso de una vía pública que atraviesa un territorio indígena de ninguna manera vulnera el derecho de las poblaciones indígenas sobre sus tierras, ya que ninguna persona no indígena puede aprovechar las tierras y los recursos de las poblaciones indígenas, sino es respetando el marco convencional que las resguarda.

En el sub examine, la asociación recurrida admite haber adoptado algunas medidas que tienen incidencia en la libertad de tránsito, pero amparados en la necesidad de proteger a su pueblo de la pandemia por covid-19. De la prueba documental aportada se tiene que la asociación recurrida adoptó las siguientes medidas en su territorio: “1. Que no se prohíbe el ingreso de aquellas personas que solo tienen familiar, no vivienda ya que este no es tiempo de salir a pasear o visitar familiares, exceptos casos de emergencias. 2. Se permite el ingreso de los vehículos de proveedores de alimentos, se solicita utilizar las medidas de seguridad emitida por el Ministerio de Salud. 3. Se solicita a los vecinos que habitan permanentemente en el territorio organizarse, de tal manera que salgan a Buenos Aires cada 8 días para abastecer de alimento a la familia, (excepto casos de emergencias) 4. que aquellas personas que por una razón no son indígenas pero tiene terreno dentro del territorio, organizarse que asista la finca cada 8 días, y que se organice en solicitar la ayuda a un vecino de Ujarrás le colabore con el trabajo de la propiedad. 5.

No se permite el ingreso de alcohol o alguna otra sustancia, esto se podría prestar para estar haciendo reuniones familiares y por ende una aglomeración de persona. 6. No se permite la realización de actividades como cumpleaños, asistir a la plaza a “mejengas” ir al río, o algún otro lugar que provoque aglomeraciones. 7. Se lleva un registro de los nombres de personas que salen e ingresan al territorio. 8. Se solicita al transporte de bus, no cargar más del 20% de su capacidad, recomendación por el MOPT. 9. Que toda emergencia tiene paso libre.” En lo referido a los hechos acusados por el recurrente, la asociación recurrida no negó que, el 9 de mayo pasado, sus representantes le hayan impedido al amparado ingresar al pueblo de Ujarrás a realizar la compra de granos básicos que aduce, ya que cerraron la única vía pública para ingresar por la alerta de la covid-19. Tampoco refutaron haber pretendido cobrarle un peaje para pasar.

Lejos de ello, admitió que había adoptado medidas pertinentes para evitar que la población indígena se contagiara de esa enfermedad, por lo que pidió a este Tribunal que respetase tal decisión con base en la autonomía de su pueblo.

Es cierto que las comunidades indígenas son especialmente sensibles a la situaci ón sanitaria que enfrenta no solo el país, sino el resto del mundo. La Presidenta del Foro Permanente de las Naciones Unidas para las Cuestiones Indígenas así lo expresó: “La pandemia del coronavirus (COVID-19) constituye una grave amenaza para la salud de los pueblos indígenas de todo el mundo. Los pueblos indígenas ya enfermedades transmisibles y no transmisibles, falta de acceso a servicios esenciales, saneamiento y otras medidas preventivas clave, como agua limpia, jabón, desinfectante, etc. Asimismo, la mayoría de las instalaciones médicas locales cercanas, si es que las hay, suelen estar mal equipadas y carecen de personal. Incluso cuando los pueblos indígenas pueden acceder a los servicios de salud, pueden enfrentarse al estigma y la discriminación. Un factor clave es asegurar que en esas instalaciones se presten servicios en lenguas indígenas y, según proceda, en función de la situación específica de los pueblos indígenas…

Los pueblos indígenas experimentan un alto grado de marginación socioeconómica y corren un riesgo desproporcionado en las emergencias de salud pública, haciéndose aún más vulnerables durante esta pandemia mundial, debido a factores como su falta de acceso a sistemas eficaces de vigilancia y alerta temprana y a servicios sanitarios y sociales adecuados. Sin embargo, los pueblos indígenas están buscando sus propias soluciones a esta pandemia. Están tomando medidas y utilizando los conocimientos y prácticas tradicionales, como el aislamiento voluntario y el cercamiento de sus territorios, así como medidas preventivas, en sus propias lenguas… ”. De ahí que resulte razonable que esas comunidades adopten ciertas medidas de seguridad temporales en resguardo de su población. Sin embargo, en el sub iudice no se constata que se trate de un aislamiento colectivo y voluntario en aras de preservar la identidad cultural de una población indígena, sino de la adopción de medidas que si bien se motivan en cuestiones de salud, lo cierto es que lesionan el contenido esencial del derecho humano a la libertad de tránsito, toda vez que se impide el tránsito por caminos públicos a personas, cuyo propósito en ningún momento consiste en afectar la identidad cultural de la referida comunidad ni mucho menos perjudicar aspectos fundamentales de ella, como su propiedad.

Si la asociación recurrida considera que en su territorio, por razones de salud y mientras dure la pandemia, lo procedente es el cierre de alguna vía pública para personas no indígenas, por tratarse de un bien demanial así debe solicitarlo ante las autoridades competentes. Se reitera, en ningún momento se cuestiona la procedencia de gestionar medidas en aras de la salud de la población indígena; no obstante, como en el caso concreto se trata del cierre de un bien público, la medida cuestionada debió canalizarse a través de la autoridad competente.

Por otro lado, el fundamento dado por la recurrida para cerrar la vía pública ha sido la adopción de medidas sanitarias para evitar que la población indígena se contagiase de covid-19. Empero, llama poderosamente la atención que se pretendió condicionar el paso del recurrente por esa vía pública al pago de un tipo de “peaje”. Tal actuación respecto de una vía pública, de libre tránsito y naturaleza demanial, , constituye un acto arbitrario e inconstitucional, que, además, resulta incompatible con la supuesta intención de velar por la salud de la población indígena, puesto que el pago de un peaje en nada previene el contagio de la covid-19 y, por ende, resulta del todo inútil a los efectos de proteger la salud y la vida de la referida comunidad.

En virtud de lo expuesto, el recurso debe ser estimado únicamente contra la asociación recurrida.

VI. RAZONES DIFERENTES DEL MAGISTRADO CASTILLO VÍQUEZ

Tal y como acertadamente se expresa en la sentencia el objeto de este recurso de habeas corpus es que el recurrente estima lesionada su libertad de tránsito por cuanto aduce que el pasado 9 de mayo, representantes de la asociación recurrida le impidieron ingresar al pueblo de Ujarrás a comprar granos básicos, ya que cerraron la única vía pública para ingresar por la alerta de Covid-19 y hasta le cobraron un monto para pasar, lo que estima lesiona su libertad de tránsito. Es decir, le impiden ingresar a un territorio indígena. Ahora bien, ha sido tesis de este Tribunal que cuando se da un cierre de un camino público las personas afectadas deben acudir al procedimiento previsto en la Ley General de Caminos en su artículo 33 que regula la reapertura de los caminos o vías públicas. También este Tribunal ha declinado la competencia cuando se trata de instalación de casetas de seguridad y mecanismos de vigilancia de acceso de vehículos en las entradas de barrios, caseríos o residenciales por caminos vecinales, locales y no clasificados en la red vial cantonal, toda vez que esta materia está normada en la Ley de Regulación de Mecanismos de Vigilancia del Acceso a Barrios Residenciales con el Fin de Garantizar el Derecho Fundamental a la Libertad de Tránsito. Así lo estableció este Tribunal en la sentencia n.° 2015-005220, en la que puntualizó lo siguiente:

(…) Empero, con la aprobación legislativa de la "Ley de Regulación de Mecanismos de Vigilancia del acceso a barrios residenciales con el fin de garantizar el derecho fundamental a la libertad de tránsito", No. 8892 de 10 de noviembre de 2010, este Tribunal debe, bajo una mejor ponderación y ante el advenimiento de esa nueva legislación, variar de criterio. En efecto, la citada ley tiene por objeto regular la instalación de casetas de seguridad y "mecanismos de vigilancia de acceso de vehículos en las entradas a barrios, caseríos o residenciales por caminos vecinales, locales o no clasificados de la red vial cantonal "(artículo 1°). Por su parte, el artículo 4° de ese cuerpo legal, hace referencia a los "mecanismos de vigilancia de acceso " dentro de los que menciona "cadenas de paso, agujas de seguridad o brazos mecánicos, manuales o automáticos, para ser instalados sobre la calzada (…)”.

Por su parte, el artículo 9°, inciso c), aclara que tratándose de la circulación de vehículos el mecanismo de vigilancia del acceso "solo podrá ser utilizado para que el agente de seguridad respectivo tome nota de la matrícula y la descripción del vehículo, así como de la cantidad de ocupantes y descripción general de ellos. Una vez que el vehículo se detenga, el oficial encargado deberá levantar el indicado mecanismo de vigilancia". Este instrumento legislativo permite la instalación de tales mecanismos en barrios, caseríos o residenciales "siempre y cuando sean de circuito cerrado o con calles sin salida" (artículo 2°). Bajo esta inteligencia, es una ley la que establece la restricción o limitación a la libertad de tránsito o movimiento, con lo que, a partir de su entrada en vigor, se cumple y respeta el principio de la reserva de ley en materia de restricción de los derechos fundamentales.

De otra parte, la determinación de si el barrio, caserío o residencial reúne o no las condiciones de ley para la instalación de tales mecanismos y si la solicitud planteada tiene o no los requisitos, es una cuestión de evidente legalidad ordinaria que no le atañe a esta Sala Constitucional. Este Tribunal se reserva el conocimiento y resolución de aquellos asuntos donde los mecanismos de seguridad y vigilancia son empleados para restringir el libre tránsito de modo absoluto, dado que, si son utilizados según los parámetros fijados por el artículo 9°, inciso c), de la Ley No. 8892, la situación no será, en principio, amparable (…)”.

En sub judice, su meollo es distinto, pues no se trata de una limitación a la circulación de vehículo ni de la instalación de una casetilla o agujas en un barrio o caserío, sino del cierre de una vía que es el único camino para ingresar a un territorio indígena, lo que da a este asunto una connotación especial y, por consiguiente, amerita un pronunciamiento de este Tribunal dada las consecuencias que podría tender esta decisión en el ámbito nacional e internacional, en este último caso debido a las obligaciones que imponen los instrumentos internacionales de derechos humanos vigente en el Estado de Costa Rica. Una primera aproximación al tema está relaciona con la naturaleza jurídica de los territorios indígenas. La cuestión de la naturaleza jurídica de los territorios indígenas rompe la dicotomía entre la propiedad pública y privada, individual y colectiva, de ahí que su naturaleza jurídica no es subsumible en categorías jurídicas bien definidas, sino que más bien muestra una naturaleza jurídica sui generis, por lo que se podría definir como una propiedad privada colectiva la que goza de los atributos de los bienes de dominio público, sea: es inalienables e imprescriptibles, no transferibles y exclusivas para las comunidades indígenas que las habitan.

Así se desprende de la normativa nacional e internacional, así como de la jurisprudencia de los tribunales de derechos humanos y los tribunales internos especializados en la materia. En efecto, la CorteIDH en la sentencia Comunidades Indígenas Asociación Lhaka Honhat vs Argentina (CIDH) recordó que el derecho de propiedad, plasmado en el artículo 21 de la Convención, comprende, en relación con pueblos indígenas, la propiedad comunal de sus tierras. Enfatizó que la posesión tradicional por parte de las comunidades indígenas debería bastar para el reconocimiento oficial de la propiedad. Dejó sentado que el Estado debe dar seguridad jurídica al derecho, dando un título jurídico que lo haga oponible ante las propias autoridades o a terceros y asegurando el goce pacífico de la propiedad, sin interferencia externa de terceros. Asimismo, señaló que el derecho de propiedad comunitaria implica que las comunidades tengan participación efectiva, con base en procesos adecuados de consulta que sigan pautas determinadas, en la realización, por parte del Estado o de terceros, de actividades que puedan afectar la integridad de sus tierras y recursos naturales.

Por su parte, el Tribunal Agrario, en la sentencia n.° 772-F-07. Tribunal Agrario concluyo “(…) que la propiedad y la posesión indígena, se rige por las normas consuetudinarias, siendo que deben resaltarse las características de este tipo especial de propiedad agraria: En primer lugar, debe reconocerse en el instituto un carácter originario supralegal y supraconstitucional, pues es reconocido en los Tratados Internacionales de derechos humanos, y es un carácter que le otorga la propia Corte Interamericana de Derechos Humanos. En segundo lugar, la propiedad indígena es de carácter colectivo o comunitaria, la pertenencia de ésta no es de un individuo, sino de un grupo. En tercer lugar, ella existe y es la base fundamental, de su cultura, de su vida espiritual y de su subsistencia económica. En cuarto lugar, el sentido de pertenencia de la propiedad indígena no se mide por un título – inscrito o no-, sino por la posesión de la tierra en sentido comunitario, atendiendo la comunidad a las necesidades de cada familia indígena, independientemente de su mera inscripción registral.

En quinto lugar, el carácter comunitario de la propiedad hace que los conflictos y la disposición de la propiedad comunitaria indígena sea competencia de la misma comunidad, en nuestro caso, a través de la Asociación de Desarrollo, como “estructura comunitaria”, siendo ella la competente para disponer de la posesión de la tierra a fin de garantizar el acceso a ella a todos los pobladores indígenas, atendiendo a las necesidades de cada núcleo familiar. En sexto lugar, en los conflictos de propiedad y posesión indígena, prevalece la costumbre indígena, y en este caso, la de gozar de una propiedad agraria colectiva, sobre el derecho positivo que es incompatible con dicha tradición, siendo inaplicables las normas sobre derechos individuales consagradas en el ordenamiento jurídico positivo para la tutela de la propiedad y la posesión individuales, pues entre indígenas deberá prevalecer el interés colectivo y distributivo de la propiedad, de acuerdo a las necesidades de cada uno, sobre el interés puramente individual.

Por lo anterior, si el núcleo esencial de la propiedad colectiva ind ígena es la titularidad grupal o comunitaria sobre la tierra, ello hace que el derecho a poseer, ocupar y utilizar la tierra sea inherente a la idea de sí mismos que tienen los pueblos indígenas, siendo a la comunidad local, la tribu, la nación o el grupo de indígenas a quien se confiere ese derecho ”.

Por último, la Ley Indígena (no. 6172 de 16 de noviembre de 1977), en su artículo 3, establece que las reservas indígenas son inalienables e imprescriptibles, no transferibles y exclusivas para las comunidades indígenas que las habitan. Los no indígenas no podrán alquilar, arrendar, comprar o de cualquier otra manera adquirir terrenos o fincas comprendidas dentro de estas reservas. Los indígenas sólo podrán negociar sus tierras con otros indígenas. Todo traspaso o negociación de tierras o mejoras de éstas en las reservas indígenas, entre indígena y no indígenas, es absolutamente nulo, con las consecuencias legales del caso.

Establecido lo anterior, podría, entonces, ¿los representantes de una asociación indígena, que administra la propiedad colectiva o comunitaria, impedir legítimamente el ingreso a una persona a un territorio indígena? He ahí la cuestión. Es claro que en el caso de los territorios indígenas costarricenses no estamos ante pueblos indígenas en aislamiento voluntario, en cuyo caso lo que expresó la Comisión Interamericana de Derechos Humanos -soft law, en la resolución 1-20, en el sentido de que con motivo de la pandemia del Covid-19 los estados deben:

“56. Respetar de forma irrestricta el no contacto con los pueblos y segmentos de pueblos indígenas en aislamiento voluntario, dados los gravísimos impactos que el contagio del virus podría representar para su subsistencia y sobrevivencia como pueblo”, no resulta aplicable.

También es claro que la naturaleza de los territorios indígenas de inalienables, imprescriptibles y no transferibles lo que busca es evitar que dicha propiedad llegue a salir de las manos de los pueblos indígenas, y pase a personas no indígenas, pues ello desnaturalizaría el carácter comunitario y ancestral que esos territorios tienen, que es lo que busca proteger la legislación y las convenciones internacionales de derechos humanos. Esta tesis es clara a partir de lo dispuesto en los artículos 3 y 5 de la Ley Indígena, pues de la lectura de esta última norma se desprende, que lo que el legislador buscaba era evitar que personas no indígenas vivieran en las reservas, pero no que a éstas se les impidiera el paso del todo por las vías públicas. Ergo, este no podría ser el argumento para declarar con lugar el recurso de habeas corpus. Más bien pienso que las razones para amparar al recurrente son otras.

En primer lugar, nadie estaría en desacuerdo en el sentido de que a una persona que vive en los territorios indígenas, sea indígena o no, se le puede impedir el ingreso a su vivienda. Tampoco se podría impedir el ingreso a estos territorios a los funcionarios públicos para que cumplan las distintas funciones públicas que deben realizar en las respectivas instalaciones públicas -escuelas, ebais, etc.-, para prestar los servicios y funciones públicas a los habitantes de los territorios indígenas. Finalmente, concluyo que el ingreso por la vía pública de personas no indígenas a los territorios indígenas para realizar diversas actividades no tiene la consecuencia de afectar su naturaleza jurídica y, por consiguiente, no hay justificación objetiva y razonable para que se les impida su ingreso por las vías públicas. Dicho en otras palabras, la naturaleza sui generis de la propiedad indígena no conlleva una restricción a la libertad de tránsito por las vías públicas del territorio indígena.

VII I.- Documentación aportada al expediente . Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.

Por tanto:

Se declara con lugar el recurso únicamente contra la asociación recurrida. Se ordena a Marvin Mayorga Acosta, en su condición de presidente de la Asociación de Desarrollo Integral Indígena de Ujarrás Buenos Aires, o a quien ocupe el cargo, emitir las directrices respectivas, a fin de que sus representados se abstengan de impedir el libre tránsito por las vías públicas, fuera de los horarios y condiciones establecidas por el Ministerio de Salud o las leyes de la República. Se advierte a la recurrida que, de conformidad con lo establecido por el artículo 71, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional se impondrá prisión de tres meses a dos años o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada dentro de un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado. Se condena a la Asociación de Desarrollo Integral Indígena de Ujarrás Buenos Aires al pago de los daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo civil. En cuanto a la Fuerza Pública, se desestima el recurso. El Magistrado Castillo Víquez da razones distintas.

Fernando Castillo V.

Paul Rueda L.

Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A.

Jorge Araya G.

Anamari Garro V.

Jose Paulino Hernández G.

*VE47MJKBQUZ861* Sur, Calle Morenos, 100 mts.Sur de la iglesia del Perpetuo Socorro). Recepción de asuntos de grupos vulnerables: Edificio Corte Suprema de Justicia, San José, Distrito Catedral, Barrio González Lahmann, calles 19 y 21, avenidas 8 y 6