Judicial Consultation Omitted in Escazú Agreement ApprovalConsulta judicial omitida en aprobación del Acuerdo de Escazú

sent 3368_2020_06_08_08_18_47_870.pdf *200033680007CO* Res. 2020-006134 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at twelve twenty on veinticuatro de marzo de dos mil veinte.

Mandatory legislative consultation on constitutionality (consulta legislativa preceptiva de constitucionalidad) submitted by the Board of Directors of the Asamblea Legislativa concerning the bill entitled “APPROVAL OF THE REGIONAL AGREEMENT ON ACCESS TO INFORMATION, PUBLIC PARTICIPATION AND ACCESS TO JUSTICE IN ENVIRONMENTAL MATTERS IN LATIN AMERICA AND THE CARIBBEAN (ESCAZÚ AGREEMENT),” which is being processed under legislative expediente number 21.245.

Findings:

1. 1The consultation, submitted in compliance with subsection a) of Article 96 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, was received by the Clerk’s Office of the Chamber at 10:53 on 08 de octubre del 2019, together with a certified copy of the legislative expediente. The Presidency of the Chamber deemed the consultation filed by resolution issued at 11:04 on 20 de febrero del 2020.
2. 2The statutory formalities were observed in the proceeding.

Justice Picado Brenes writes the opinion; and,

Considering:

I.Subject matter and admissibility of the consultation.- This mandatory consultation on constitutionality (consulta preceptiva de constitucionalidad) is submitted by the Board of Directors of the Asamblea Legislativa in compliance with Article 10, subsection b), of the Constitución Política and Article 96, subsection a), of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, in connection with the bill entitled “APPROVAL OF THE REGIONAL AGREEMENT ON ACCESS TO INFORMATION, PUBLIC PARTICIPATION AND ACCESS TO JUSTICE IN ENVIRONMENTAL MATTERS IN LATIN AMERICA AND THE CARIBBEAN (ESCAZÚ AGREEMENT),” which is being processed under legislative expediente number 21.245, because it concerns the legislative approval of an international instrument or agreement. Given that the aforementioned bill was approved on First Reading during Ordinary Session No. 135 of the Legislative Plenary on 13 de febrero del 2020, by a vote of 44 deputies with no votes against, it is appropriate to consider it in accordance with Article 98, paragraph 1, of the Ley de la Jurisdicción Constitucional.

For purposes of ruling on the consultation, the first appropriate step is to verify the procedures followed in this case, consistent with Article 98 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, which provides that the consultation must be submitted after the bill has been approved on first reading and before final approval, and that, in ruling upon it, the Chamber shall issue an opinion on any aspects or grounds it considers relevant from a constitutional standpoint, but that its opinion shall be binding only with respect to procedural matters. For the foregoing purposes, the following Considering section provides a chronological summary of the bill. Furthermore, because the expediente for this consultation was received on 20 de febrero del 2020, pursuant to Article 101 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the deadline for this Chamber to rule on the consultation expires on 20 de marzo del 2020.

II.Processing of expediente number 21.245 in the Asamblea Legislativa.- The bill entitled “APPROVAL OF THE REGIONAL AGREEMENT ON ACCESS TO INFORMATION, PUBLIC PARTICIPATION AND ACCESS TO JUSTICE IN ENVIRONMENTAL MATTERS IN LATIN AMERICA AND THE CARIBBEAN (ESCAZÚ AGREEMENT),” which is being processed under legislative expediente number 21.245, has proceeded in the following chronological order:

1. On 04 de marzo del 2018, the “REGIONAL AGREEMENT ON ACCESS TO INFORMATION, PUBLIC PARTICIPATION AND ACCESS TO JUSTICE IN ENVIRONMENTAL MATTERS IN LATIN AMERICA AND THE CARIBBEAN (ESCAZÚ AGREEMENT)” was signed in the canton of Escazú (folio 41).

2. The bill, introduced at the initiative of the Poder Ejecutivo, was submitted to the Secretariat of the Board of Directors of the Asamblea Legislativa at 11:40 on 01 de febrero del 2019 (folios 1-42 of the legislative expediente).

3. By order dated 01 de febrero del 2019, the Acting Director of the Secretariat of the Board of Directors of the Asamblea Legislativa, acting upon instructions from the President of the Asamblea Legislativa, forwarded the bill to the Comisión Permanente Especial de Relaciones Internacionales y de Comercio Exterior for its report, as well as to the Departamento de Archivo for publication and to the Departamento de Servicios Parlamentarios so that the text could be entered into the integrated legislative system (folio 46); 4. On 18 de febrero del 2019, the Departamento de Archivo, Investigación y Trámite forwarded the bill to the Imprenta Nacional for its corresponding publication, pursuant to Article 117 of the Reglamento de la Asamblea Legislativa (folio 85); 5. On 18 de julio del 2019, the Departamento de Estudios, Referencias y Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa prepared Legal Report AL-DEST-IJU-143-2019 concerning the bill (folio 157); 6. The bill was published in Alcance No. 48, Gaceta No. 44, dated 04 de marzo del 2019 (cover of the legislative expediente).

7. At its session of 12 de agosto del 2019, the Comisión Permanente Especial de Relaciones Internacionales y Comercio Exterior unanimously issued a favorable report on the bill under consultation (folio 217); 8. The unanimous favorable report on the bill was delivered to the Secretariat of the Legislative Board of Directors on 19 de agosto del 2019 (folio 253); 9. At Ordinary Plenary Session No. 135 of 13 de febrero del 2020, the bill entitled “APPROVAL OF THE REGIONAL AGREEMENT ON ACCESS TO INFORMATION, PUBLIC PARTICIPATION AND ACCESS TO JUSTICE IN ENVIRONMENTAL MATTERS IN LATIN AMERICA AND THE CARIBBEAN (ESCAZÚ AGREEMENT),” which is being processed under legislative expediente number 21.245, was approved on FIRST READING by a vote of 44 deputies with no votes against (folio 422); 10. By official communication dated 19 de febrero del 2020, the Departamento de Secretaría del Directorio ordered that the expediente be forwarded to this Chamber for mandatory consultation on constitutionality.

Pursuant to Article 98 of the law governing this Jurisdiction, this Court reviewed the legislative procedure followed in processing the bill entitled “APPROVAL OF THE REGIONAL AGREEMENT ON ACCESS TO INFORMATION, PUBLIC PARTICIPATION AND ACCESS TO JUSTICE IN ENVIRONMENTAL MATTERS IN LATIN AMERICA AND THE CARIBBEAN (ESCAZÚ AGREEMENT),” which is being processed under legislative expediente number 21.245. The Court notes that the bill was introduced into the legislative process by the Poder Ejecutivo in exercise of its power of legislative initiative, as provided in Article 140, subsection 5), of the Constitución Política. It was also established that the bill under consultation was published, reported favorably, and approved on first reading. However, this Chamber notes that a substantive procedural step should have been followed but was not. Article 8 of the “Acuerdo de Escazú” concerns “Access to justice in environmental matters,” under which our country undertakes several commitments relating to judicial proceedings. That article states verbatim as follows:

“Article 8 Access to justice in environmental matters 1. Each Party shall guarantee the right of access to justice in environmental matters in accordance with the guarantees of due process (debido proceso).

2. Each Party shall ensure, within the framework of its national legislation, access to judicial and administrative bodies to challenge and appeal, on substantive and procedural grounds:

• a)any decision, action, or omission relating to access to environmental information; b) any decision, action, or omission relating to public participation in environmental decision-making processes; and c) any other decision, action, or omission that adversely affects or may adversely affect the environment or contravenes legal provisions relating to the environment.

3. To guarantee the right of access to justice in environmental matters, each Party, taking its circumstances into account, shall have:

• a)competent state bodies with access to specialized expertise in environmental matters; b) effective, timely, public, transparent, impartial procedures that do not entail prohibitive costs; c) broad standing (legitimación activa) to defend the environment, in accordance with national legislation; d) the possibility of ordering precautionary and interim measures (medidas cautelares y provisionales) for purposes including preventing, stopping, mitigating, or remedying environmental damage; e) measures to facilitate the production of evidence of environmental damage, where appropriate and applicable, such as reversal of the burden of proof (inversión de la carga de la prueba) and a dynamic burden of proof (carga dinámica de la prueba); f) mechanisms for the timely enforcement of and compliance with the applicable judicial and administrative decisions; and g) remedies, as appropriate, such as restitution to the condition existing before the damage, restoration, compensation or payment of a monetary penalty, satisfaction, guarantees of non-repetition, assistance to affected persons, and financial instruments to support remediation.

4. To facilitate public access to justice in environmental matters, each Party shall establish:

• a)measures to reduce or eliminate barriers to exercising the right of access to justice; b) means of disseminating information about the right of access to justice and the procedures for making it effective; c) mechanisms for systematizing and disseminating the applicable judicial and administrative decisions; and d) the use of interpretation or translation from languages other than the official languages when necessary to exercise that right.

5. To give effect to the right of access to justice, each Party shall address the needs of persons or groups in vulnerable situations by establishing support mechanisms, including free technical and legal assistance, as appropriate.

6. Each Party shall ensure that judicial and administrative decisions adopted in environmental matters, as well as the grounds therefor, are recorded in writing.

7. Each Party shall promote alternative dispute-resolution mechanisms (mecanismos alternativos de solución de controversias) in environmental matters, where appropriate, such as mediation, conciliation, and others that make it possible to prevent or resolve such disputes.” The Court notes that obligations are established for the Poder Judicial relating, for example, to free technical and legal assistance (subsection 5), public procedures (subsection 3.b), among others. All of these relate to the organization and operation of the Poder Judicial. Nevertheless, the corresponding Legislative Committee did not conduct the mandatory consultation with the Poder Judicial, as required by Article 167 of the Constitución Política (“Article 167.- For the debate and approval of bills concerning the organization or operation of the Poder Judicial, the Asamblea Legislativa must consult the Corte Suprema de Justicia; a vote of two-thirds of all members of the Asamblea shall be required to depart from its opinion.”).

In this Chamber’s decisions numbers 1998-005958, 2001-013273, and 2008-005179, it was established that when the provisions of a bill contain explicit rules providing for the creation, substantial modification, or elimination of strictly jurisdictional bodies or administrative bodies attached to the Poder Judicial, or when it creates ex novo, substantially modifies, or eliminates materially jurisdictional or administrative functions, the Poder Judicial must be consulted. Likewise, as precedent, reference may be made to decision number 2017-004221, issued at 09:15 on 21 de marzo del 2017, which also found the procedural defect of failing to consult the Poder Judicial regarding an international convention and stated as follows:

“Section 2 of the bill imposes on the Poder Judicial the obligations referred to in the transcribed judgment; it creates new functions within its administrative organization and structure.

(...) As explained in the precedent cited above, the foregoing entails the required constitutional consultation with the Poder Judicial, evidently because of the legal implications and resources it demands, as well as the need to create specialized administrative bodies attached to the Poder Judicial. In this regard, Article 167 of the Political Constitution establishes the obligation of the Asamblea Legislativa to consult the Corte Suprema de Justicia when bills concerning the organization and operation of the Poder Judicial are debated and approved. Accordingly, the defect identified is a procedural defect (vicio de procedimiento), which is binding in light of Article 101 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, given the failure to comply with the provisions of that article of the Political Constitution.” Thus, it is evident that the mandatory consultation with the Poder Judicial was omitted during the consideration of the bill, which constitutes a substantial procedural defect (vicio sustancial del procedimiento) that violates the Law of the Constitution (Derecho de la Constitución) (the aforementioned Constitutional Article 167).

Consequently, the bill entitled “APPROVAL OF THE REGIONAL AGREEMENT ON ACCESS TO INFORMATION, PUBLIC PARTICIPATION, AND ACCESS TO JUSTICE IN ENVIRONMENTAL MATTERS IN LATIN AMERICA AND THE CARIBBEAN (ESCAZÚ AGREEMENT),” under consideration in legislative expediente number 21.245, contains a procedural defect due to the failure to consult the Corte Suprema de Justicia, pursuant to Article 167 of the Political Constitution. This defect is binding upon the Asamblea Legislativa in light of Article 101 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, which provides: “The opinion of the Chamber shall be binding only insofar as it establishes the existence of unconstitutional procedures in the bill submitted for consultation.”

III.Conclusion. In view of the foregoing, the consultation is answered to the effect that the bill entitled “APPROVAL OF THE REGIONAL AGREEMENT ON ACCESS TO INFORMATION, PUBLIC PARTICIPATION, AND ACCESS TO JUSTICE IN ENVIRONMENTAL MATTERS IN LATIN AMERICA AND THE CARIBBEAN (ESCAZÚ AGREEMENT),” under consideration in legislative expediente number 21.245, contains a procedural defect due to the failure to consult the Corte Suprema de Justicia pursuant to Article 167 of the Political Constitution, a defect that is binding upon the Asamblea Legislativa.

IV. NOTE BY JUSTICE CASTILLO VÍQUEZ

The Agreement submitted for consultation—the Escazú Agreement—does not conflict with the Law of the Constitution (values, principles, and rules), provided that clause n.° 7, subsection 4, which provides that “(...) the public’s observations are duly considered and contribute to those decision-making processes,” is interpreted as meaning that such observations are not binding.

I am aware that new political and legal trends advocate for a more consultative and participatory Administration, culminating in amendments to the Fundamental Charter to confer a participatory character upon the Government (see Article 9), and that constitutional case law has embraced the principle of citizen participation (principio de la participación ciudadana); nevertheless, in view of other principles rooted in the Constitution—accountability, transparency, objectivity, and impartiality—this participation cannot be so extensive as to disregard the fact that our democracy remains representative.

“(...) By amending Article 9 of the Political Constitution, the constituent reforming body sought to give positive legal recognition to the Principle of Participation and thus bring those subject to the Administration closer to the state decision-making process, as part of what legal scholarship calls ‘corrective mechanisms’ of representative democracy. Thus, the constituent reforming body left the means, scope, and timing of citizen participation to subconstitutional legislation, except in exceptional cases...” (See, among others, judgment n.° 6773-2014).

In this regard, it is necessary to bear in mind the provisions of the INTER-AMERICAN DEMOCRATIC CHARTER—soft law—in section 2, which states that the “(...) effective exercise of representative democracy is the basis for the rule of law and the constitutional systems of the Member States of the Organization of American States. Representative democracy is strengthened and deepened by permanent, ethical, and responsible participation by the citizenry within a legal framework conforming to the respective constitutional order.” (The bold text does not appear in the original).

Finally, it should be emphasized that this position does not conflict with advisory opinion (opinión consultiva)—a criterion not binding upon the State of Costa Rica—n.° OC/23-17 of the Inter-American Court of Human Rights, since, with respect to citizen participation, it merely stated the following, insofar as relevant:

When examining the obligation relating to “prevention,” the Inter-American Court determined the type of harm that must be prevented:

“140. By virtue of all the foregoing, the Court concludes that States must take measures to prevent significant environmental harm, within or outside their territory. For this Court, any environmental harm that may entail a violation of the rights to life or personal integrity, in accordance with the content and scope of those rights as previously defined (supra paras. 108 to 114), must be regarded as significant harm. Whether significant harm exists under these terms is a matter that must be determined in each specific case, taking account of its particular circumstances.” Likewise, when the issue of an environmental impact study (estudio de impacto ambiental) was addressed, it was established that such a study would be necessary when “significant harm” was involved:

“160. Without prejudice to other obligations arising under international law, this Court considers that, once it is determined that an activity entails a risk of significant harm, conducting an environmental impact study is mandatory. This initial determination may be made, for example, through an initial environmental impact study, or because domestic legislation or another rule identifies activities for which an environmental impact study is mandatory. In any event, the obligation to conduct an environmental impact study when there is a risk of significant harm applies regardless of whether the project is carried out directly by the State or by private persons.” One of the requirements for conducting an environmental impact study is precisely “stakeholder participation” (participación de los interesados); therefore, stakeholder participation in an EIA would occur as a consequence of a project that might cause serious harm:

“168. The Court considers that participation by the interested public generally allows for a more comprehensive examination of the potential impact of the project or activity, as well as whether it will affect human rights. In this regard, it is advisable for States to allow persons who might be affected, or any interested person in general, an opportunity to submit their opinions or comments on the project or activity before it is approved, during its implementation, and after the environmental impact study is issued.” As may readily be inferred from the foregoing passages, the High Court of Human Rights did not establish anywhere that the opinions or comments of the inhabitants of the Republic regarding a project or activity that significantly affects the environment are binding upon the Public Administration or the State.

Therefore, on these terms, I conclude that the Agreement submitted for consultation contains no constitutional defects, since, if the opinions or comments of the affected persons were binding upon the State, the Law of the Constitution would be violated with respect to a core element of the democratic system: its character as a representative and participatory democracy.

V. NOTE BY JUSTICE HERNÁNDEZ LOPEZ

I joined the majority opinion upon finding a procedural defect arising from the omission of consultation with the Poder Judicial. Nevertheless, given the importance of the matter under discussion, I wish to offer the following substantive considerations so that they may be taken into account in correcting this important agreement before its adoption:

• A)On the unconstitutionality of Article 8, subsection e), of the bill submitted for consultation.- With respect to Article 8 of the Agreement submitted for consultation, I consider subsection e) contrary to the Constitution for the reasons set forth below. The provision states verbatim:

“Article 8.- Access to Justice in environmental matters.

11. Each Party shall guarantee the right of access to justice in environmental matters in accordance with the guarantees of due process (debido proceso).

12. Each Party shall ensure, within the framework of its national legislation, access to judicial and administrative bodies to challenge and appeal, as to both substance and procedure:

[…]

• e)measures to facilitate the production of evidence of environmental harm, where appropriate and applicable, such as reversal of the burden of proof (inversión de la carga de la prueba) and the dynamic burden of proof (carga dinámica de la prueba); (underlining does not appear in the original).” As is evident from its wording, the provision does not exclude any area of law from its application; that is, it includes criminal matters, which I consider important to address because reversal of the burden of proof is not permitted in that area. It is indisputable that, under our constitutional system, the State bears the obligation to prove the existence of the criminal act and the accused’s responsibility. Accordingly, by allowing reversal of the burden of proof to be applied against the accused in these circumstances, the provision submitted for consultation violates the right of defense (derecho de defensa) as an integral aspect of due process.

It might be argued that the provision can be interpreted as excluding criminal matters by relying on the phrase “where appropriate” contained therein. Nevertheless, I consider that so sensitive an issue—which, because of its effects, cannot be left to interpretive discretion—cannot be left to the judgment of the legal decision-maker through interpretation. I therefore consider that criminal matters should have been expressly excluded from any possible reversal of the burden of proof. On this matter, in decision 4845-96, issued de las quince horas seis minutos del diecisiete de setiembre de mil novecientos noventa y seis, this Chamber stated the following regarding the burden of proof in criminal proceedings:

"III. The reasoning supporting a judgment of conviction (fallo condenatorio), and its conformity with the constitutional principle requiring proof of guilt (necesaria demostración de culpabilidad), entail a necessary effort by the State to establish the facts—since it must rebut the presumption of innocence (estado de inocencia) that accompanies the accused throughout the proceedings if it wishes to express its will by convicting him—sufficient to support the decision. In other words, proceedings must contain at least a minimum amount of evidentiary activity (actividad probatoria), which must provide sufficient support for the conclusion reached on the basis thereof and through the proper assessment of the evidence (valoración de la prueba). That 'sufficiency' of the evidence is a concept concerning the quality of the evidence, not its quantity, because ours is not a system of legally prescribed evidentiary weight (prueba legal tasada), but rather one of rational appraisal of the evidence (apreciación racional de la prueba) and freedom of proof (libertad probatoria); accordingly, if the evidence is limited, or even consists of a single item of evidence, but the judgment sufficiently analyzes and reasons upon it, the judgment stands and is valid as a basis for a conviction.

Obviously, we cannot contemplate proceedings that end in a conviction without any effort having been made to produce evidence. But if such an effort exists, the analysis of whether or not it is sufficient to convict must be based on the quality of the evidence and its analysis, rather than on its quantity. Thus, the fact that there is only one witness does not, in itself, indicate that the reasoning is insufficient. The entirety of the evidence and the assessment made of it must be considered in order to determine objectively whether it overcomes all reasonable doubt and sufficiently establishes the defendant’s guilt. Therefore, a judgment based on a single item of testimony cannot be deemed to violate due process (debido proceso), because the issue to be analyzed is not the quantity of the evidence, but its quality and the quality of the assessment made of it; consequently, it must be approached as an issue involving a violation of the rules of sound critical reasoning (sana crítica) or, ultimately, as an issue concerning the reasoning of the judgment (fundamentación de la sentencia), in which case the matter would be closely related to due process." Nor can we overlook the intrinsic relationship between the system governing the burden of proof (carga probatoria) in criminal proceedings and the principle of innocence (principio de inocencia), as this Chamber has stated in the following terms:

"Indeed, the principle of 'in dubio pro reo' forms part of due process, under the terms set forth in judgment number 01739-92, at eleven forty-five in the morning on primero de julio de mil novecientos noventa y dos, which stated: 'F) THE PRINCIPLE OF IN DUBIO PRO REO»: This means that the court’s conviction regarding the accused’s guilt must overcome any reasonable doubt, such that the existence of any such doubt requires a ruling in his favor. The respect owed to this fundamental principle also entails an obligation for the judge to prepare himself, and for the entire judicial system to help him prepare himself psychologically, spiritually, and socially, to see in the defendant a human being in distress, deserving not only of justice but also of understanding and compassion.' This principle is closely related to the principle of innocence and the required proof of guilt, which necessarily means that the available evidence must lead inexorably to the conclusion that the accused is responsible for the unlawful act under investigation; otherwise, if a judgment of conviction is rendered, the constitutional principles of 'in dubio pro reo' and the presumption of innocence (presunción de inocencia) are violated.

Everything stated above serves a higher purpose, which was identified in judgment number 05746-93, at fourteen twenty-four on nueve de noviembre de mil novecientos noventa y tres, when it stated: 'Although the determination of conviction must be based on the content of the evidence, that cannot be deemed its sole purpose; the evidence must also serve as a guarantee that a fair proceeding will be conducted, eliminating judicial arbitrariness. Rebutting the fundamental right to the presumption of innocence requires evidentiary activity obtained with respect for fundamental rights.' Thus, the required proof of guilt necessarily means that the available evidence must lead inexorably to the conclusion that the accused is responsible for the unlawful act under investigation; otherwise, the constitutional principles of 'in dubio pro reo' and the presumption of innocence are violated. Accordingly, in order for a judgment of conviction to be possible, the accused’s guilt must necessarily be proven; and if, in the particular case, a judgment was rendered without conclusive evidence against him—that is, without an evidentiary basis sufficient to produce certainty in the mind of the adjudicator—due process was indeed violated." (Judgment 2605-99 at 15:39 hrs. on 13-4-99).

For its part, the Inter-American Court of Human Rights stated in García Asto y Ramírez v. Perú that "the principle of the presumption of innocence constitutes a foundation of judicial guarantees." The same position is developed in the judgments in Chaparro Álvarez y Lapo Iñiquez v. Ecuador, Rosendo Cantú y otras v. México, among others. Article 11, subsection 1), of the Universal Declaration of Human Rights also states:

"Everyone charged with a criminal offense has the right to be presumed innocent until proven guilty according to law in a public trial at which all guarantees necessary for his defense have been assured." The close relationship between the presumption of innocence and the right of defense (derecho de defensa) is evident, because rebutting the presumption of innocence requires a final judgment of conviction (sentencia firme condenatoria), rendered in criminal proceedings in which due process and, as part thereof, "the guarantees necessary for his defense" have been respected. In the judgment Ricardo Canese v. Paraguay, the Inter-American Court considers that the right to the presumption of innocence is not only essential to the effective exercise of the right of defense, but also means that the State bears the obligation to prove guilt, stating:

"154...This right means that the accused is not required to prove that he did not commit the offense attributed to him, since the onus probandi rests with the accuser," (underlining not in the original) This treaty-based rule is also established in Article 39 of the Constitución Política, which states:

"No one shall be made to suffer a penalty except for a crime, quasi-offense, or infraction punishable under a prior law and pursuant to a final judgment rendered by a competent authority, after the accused has been afforded an opportunity to exercise his defense and upon the required proof of his guilt." (Underlining not in the original) I consider that the wording of the introductory language of Article 8 of the consulted draft, and its relationship to subsection e), violates—because of its indeterminacy—the essential constitutional guarantees protected by Articles 36 and 39 of the Constitution. An analysis of the article under consultation shows that the indeterminacy or lack of precision regarding the subject matters or jurisdictions in which the parties will guarantee or ensure "measures to facilitate the production of evidence of environmental damage, where appropriate and applicable, such as reversal of the burden of proof (inversión de la carga de la prueba) and the dynamic burden of proof (carga dinámica de la prueba)," could permit their use, that is, in criminal proceedings, which is impermissible from a constitutional and treaty-based standpoint.

It should be noted that the regulatory drafting technique employed does not identify the specific jurisdictions or subject matters to which the agreement refers and in which the parties undertake to promote the use of such burden-of-proof mechanisms or the dynamic burden of proof; likewise, it does not identify the specific jurisdictions or subject matters in which their use is prohibited or permitted. This means that the use of the reversal of the burden of proof or of the dynamic burden-of-proof system is left to the parties’ interpretation in relation to the provisions of Article 8 of the consulted Convention itself.

The problem with the foregoing is that the provisions of Article 8 of the consulted Convention defining the subject matters to which it will apply are indeterminate, because they use as their only limitations the concepts of "due process" and "where appropriate and applicable." The latter phrase, taken from subsection e), is what, because of its indeterminacy, allows extensive or analogical interpretation to ultimately permit the use of a burden-of-proof regime that this Chamber has never permitted in criminal proceedings, because it is excluded under both treaty and constitutional law. Although the first paragraph of the consulted Article 8 establishes that "Each Party shall guarantee the right of access to justice in environmental matters in accordance with due-process guarantees," which could conceivably lead us to conclude that the use of the reversal or dynamic allocation of the burden of proof would be excluded from criminal proceedings, the fact remains that the second paragraph of the consulted article immediately provides that "Each Party shall ensure, within the framework of its domestic legislation, access to judicial and administrative bodies to challenge and appeal, with respect to both substance and procedure: [...] e) measures to facilitate the production of evidence of environmental damage, where appropriate and applicable, such as the reversal of the burden of proof and the dynamic burden of proof." In the Chamber’s view, this interaction between the quoted paragraphs causes the potential guarantee in the first paragraph, when referring to due process, to lose its normative force, thereby affecting judicial guarantees in criminal matters.

First, the reference—as a limitation on application—to "due process" in the first paragraph remains indeterminate because, unlike the interpretations of due process that this Chamber has developed on the basis of Article 39 of the Constitución Política, that phrase is not anchored in another governing provision that establishes its scope or origins. It might be argued that this reference to due process links the scope of that concept to each State’s domestic legal system; however, that hypothesis loses all meaning because the second paragraph requires each Party to ensure "measures to facilitate the production of evidence of environmental damage, where appropriate and applicable"—that is, no longer when permitted by due process under each State’s domestic law, but rather where appropriate and applicable, without anchoring that limitation, which is equivalent to permitting it in all subject matters.

In criminal matters, this Court has established as a fundamental principle that the rules governing that jurisdiction, both procedural and substantive, must ensure that the parties clearly understand their scope, in accordance with the principle of legal certainty (principio de seguridad jurídica), the principle of legality (principio de legalidad), and the subprinciple of legality (subprincipio de legalidad). However, the consulted provision directly allows legal practitioners to apply a burden-of-proof system that has not even been previously "determined, tailored, and limited" by the legislature with respect to its procedural form or its effects on the preexisting rules governing a particular subject matter, such as criminal law.

For the reasons stated, this Chamber finds that Article 8, subsection (e), under review is contrary to the Political Constitution, because the indeterminate nature of its wording allows its implementation to be construed as including the reversal of the burden of proof (inversión de la carga de la prueba), or the dynamic burden of proof (carga dinámica de la prueba), in criminal matters, in violation of the presumption of innocence (estado de inocencia) and due process (debido proceso).

• B)Additional Observations on the Substance of the Bill Under Review. Regarding the purpose of the agreement. Article 1 establishes the following objective of the agreement:

“The objective of this Agreement is to guarantee the full and effective implementation in Latin America and the Caribbean of the rights of access to environmental information, public participation in environmental decision-making processes, and access to justice in environmental matters, as well as capacity-building and strengthening and cooperation, thereby contributing to the protection of the right of every person, and of present and future generations, to live in a healthy environment and to sustainable development.” Although the preamble cites provisions stating that the obligation to provide information and ensure participation rests with the States, and Article 2, concerning definitions, states that the “competent authority” means the State, it is noteworthy that the purpose of the agreement (Article 1) does not distinguish whether these obligations concerning environmental information and participation in environmental decision-making apply only to the State or also to private parties.

This clarification is not insignificant because, if the latter were intended, such obligations regarding access to information and the right to participation would be manifestly unconstitutional if imposed on persons governed by private law, except those that, as the agreement states, administer public funds. The confusion is compounded by subsection (d) of the cited article, which provides: “‘public’ means one or more natural or legal persons and the associations, organizations, or groups constituted by such persons that are nationals or subject to the national jurisdiction of the State Party.” (emphasis not in the original) C-. Regarding Access to Information Governed by Article 5 Under Review. Furthermore, Article 5.6 of the bill states that access to information may be denied in accordance with national legislation. This refers to the system of exceptions to the principle of maximum disclosure (principio de máxima publicidad) that, in each case, justify withholding information in order to safeguard, for example, fundamental rights, by exempting, among other things, information for reasons of national security.

In paragraph 6 of the cited Article 5, the manner in which the provision is worded—in establishing the permitted exceptions—appears to create an open-ended list (numerus apertus). Nevertheless, paragraph 10 of the same Article 5 subsequently provides: “When the information contained in a document is not exempt in its entirety pursuant to paragraph 6 of this article, the non-exempt information shall be provided to the applicant.” In short, this paragraph rendered the exceptions in Article 5, paragraph 6, exhaustive, even though they were discretionary, as is understood from the fact that they were preceded by the word “may.” Because of this contradiction between paragraph 5 and paragraph 10 of the same provision, the list of exceptions for denying environmental information is limited to four circumstances:

• a)When disclosure of the information may endanger the life, safety, or health of a natural person; b) When disclosure of the information would adversely affect national security, public safety, or national defense; c) When disclosure of the information would adversely affect environmental protection, including that of any threatened or endangered species; or d) When disclosure of the information would create a clear, probable, and specific risk of significant harm to law enforcement or to the prevention, investigation, and prosecution of crimes.

Excluded, for example, are the exceptions to the disclosure of information established by “case law,” because the provision refers only to those exempted under “national legislation,” although paragraph 7 states that “the obligations of each Party regarding human rights shall be taken into account in systems of exceptions.” Thus, on the one hand, paragraph 6 begins by regulating the exceptions on a discretionary basis through the word “may,” an approach maintained in paragraph 7; but paragraph 10 then completely forecloses the possibility of construing the provision as an open-ended list when it states that, if information does not fall within the exceptions specified in the provision, any information not exempt in its entirety under that provision must be provided to the applicant. For clarity, paragraphs 5 through 10 of the provision are quoted verbatim below:

“Article 5. Access to environmental information (...)

5. When the requested information or any part thereof is not provided to the applicant because it falls within the system of exceptions established by national legislation, the competent authority shall communicate the denial in writing, including the legal provisions and reasons that justify the decision in each case, and shall inform the applicant of the right to challenge and appeal it.

6. Access to information may be denied in accordance with national legislation. In cases where a Party does not have a system of exceptions established by national legislation, it may apply the following exceptions:

• a)when disclosure of the information may endanger the life, safety, or health of a natural person; b) when disclosure of the information would adversely affect national security, public safety, or national defense; c) when disclosure of the information would adversely affect environmental protection, including that of any threatened or endangered species; or d) when disclosure of the information would create a clear, probable, and specific risk of significant harm to law enforcement or to the prevention, investigation, and prosecution of crimes.

7. In systems of exceptions, the obligations of each Party regarding human rights shall be taken into account. Each Party shall encourage the adoption of systems of exceptions that favor access to information.

(…)

10. When the information contained in a document is not exempt in its entirety pursuant to paragraph 6 of this article, the non-exempt information shall be provided to the applicant.” (emphasis not in the original) As may be seen from the partial transcription of Article 5, the contradiction between paragraphs 6 and 10 of the provision is evident.

D-. Additional Arguments Regarding Access to Justice Governed by Article 8 of the Bill Under Review. With respect to the access to justice addressed in Article 8, it is noteworthy that paragraph 3(b) of that provision refers to the obligation to guarantee access to justice in environmental matters through “effective, timely, public, transparent, impartial procedures that are not prohibitively expensive” (emphasis not in the original).

Because the provision is captioned “access to justice in environmental matters,” the word “procedure” may be understood as referring to either judicial or administrative proceedings. In other words, the scope of the provision is not limited solely to the administrative sphere, because such a limitation would have been expressly stated. If the provision is understood to apply equally to judicial proceedings, it must be noted that not every judicial proceeding concerning environmental matters can be public at every stage. For example, in cases involving environmental crimes, Article 295 of the Code of Criminal Procedure establishes confidentiality during the preliminary investigation (secreto sumario) in order to protect criminal investigations; consequently, significant restrictions exist in criminal matters. The same applies to contentious-administrative proceedings involving companies or private parties in which sensitive information is discussed or involved, such as financial statements. In such cases, only the judgment may be made public, and it must be anonymized pursuant to the regulations of the Ley de Protección de la persona frente al tratamiento de sus datos personales.

In the same chapter, paragraph 5 of Article 8 establishes the State’s obligation to guarantee access to justice for persons or groups in vulnerable situations through support mechanisms, “including free technical and legal assistance, as appropriate.” (Emphasis not in the original.) Once again, the provision does not specify that such technical assistance is to be provided by an administrative body. It is therefore reasonable to interpret it as including the Judiciary, since the Judiciary is not excluded and has provided legal defense in criminal and other matters for more than 40 years. Because it is not excluded, it is understood that the State may assign this free technical assistance to the Judiciary, which would affect its budgetary resources, an issue that was not submitted for consultation, as stated in the majority opinion. Furthermore, any new additional obligation affects the requirements of the new Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas.

In that regard, the Judiciary would have to divert budgetary resources from other areas—in the case of the Public Defense Service, from the criminal-law area—to comply with this new obligation, thereby weakening the public administration of justice and the needs and priorities of judicial governance. If no additional budgetary allocation is established, the State has three options: a) fail to comply with this obligation, thereby exposing itself to international responsibility; b) in order to comply with the agreement, divert resources from the criminal-law area of the Public Defense Service, which would be equivalent to “robbing Peter to pay Paul,” because demand for criminal-law services is very substantial and is also subject to treaty obligations; or c) assign that legal defense to an administrative entity outside the Judiciary. However, as I indicated above, for it to be applied in that manner, it would have to be expressly established that the obligation does not fall upon the Judiciary, since traditionally it has done so.

E.- Regarding the Reversal of the Burden of Proof and the Dynamic Burden of Proof in Administrative Sanctioning Proceedings (materia sancionatoria administrativa).- At this point, it is necessary to state that, in sanctioning law (derecho sancionatorio), whether criminal or administrative, the rules of due process cannot be waived, since respect for this constitutional principle is precisely what legitimizes the State’s coercive authority over the fundamental rights of individuals. Along the same lines, judgment number 2000-8193 of this Constitutional Chamber states, in pertinent part, that:

“IV.- Extension of criminal-law principles to the field of administrative sanctions. As this Chamber has repeatedly stated, at least at the level of principles, there is an undeniable trend toward treating administrative sanctions as analogous to criminal penalties, as a safeguard against the tendency to free the State’s punitive power—in administrative proceedings—from the guarantees inherent in the criminal justice system. Since administrative sanctions unquestionably have a punitive nature, compliance is mandatory, at least in its fundamental aspects, with the framework of procedural and defense guarantees underpinning the principle of due process (debido proceso), established primarily in Article 39 of the Political Constitution, but also accompanied by the guarantees afforded by Articles 35, 36, 37, 38, 40, and 42 thereof. Thus, this Chamber has already stated that ‘all these legal rules, derived from the Political Constitution as an ideological model, seek nothing more and nothing less than the attainment of the fundamental objective of justice, which is the foremost principle protected by the rule of law, including rules—general principles—that are fully valid and applicable to the administrative proceedings of every governmental body; it is therefore reiterated that the principles derived therefrom must be strictly observed by the authorities responsible for conducting any administrative proceeding whose purpose is to impose, or whose outcome is, a sanction.’ (Decision No. 1484-96) ‘...the procedural differences between sanctions applicable to infractions and those applicable to crimes cannot lead to disregard for citizens’ guarantees in administrative proceedings; indeed, the principles underlying the criminal justice system apply, with certain nuances, to administrative punitive law (derecho administrativo sancionador), since both are manifestations of the State’s punitive legal system.’ (Decision No. 3929-95).

Thus, the unequivocal tendency of this Court has been to rule in favor of applying, albeit with certain variations, the governing principles of the criminal justice system to administrative punitive law, such that the principles of legality, definition of offenses (tipicidad), and culpability applicable to crimes also apply mutatis mutandis to administrative infractions.” Regarding the impossibility of waiving the rules of due process when addressing punitive law (derecho sancionatorio), whether criminal or administrative, the Inter-American Court of Human Rights held as follows in the case of Baena Ricardo et al. v. Panama:

126. In any field, including labor and administrative matters, the administration’s discretion is subject to insurmountable limits, one of which is respect for human rights. It is important that administrative action be regulated, and the administration may not invoke public order to reduce, at its discretion, the guarantees afforded to those subject to its authority. (...)

127. It is a human right to obtain all guarantees that make it possible to reach fair decisions, and the administration is not exempt from fulfilling this duty. Minimum guarantees must be respected in administrative proceedings and in any other proceeding whose decision may affect individuals’ rights.

129. Justice, achieved through legal due process, as a genuine legally protected value, must be guaranteed in every disciplinary proceeding, and States may not evade this obligation by arguing that the due guarantees of Article 8 of the American Convention do not apply to disciplinary, as opposed to criminal, sanctions. Allowing States such an interpretation would be equivalent to leaving it to their unfettered discretion whether to apply every person’s right to due process.

130. The general directors and boards of directors of State-owned enterprises are not judges or courts in the strict sense; nevertheless, in the present case, the decisions they adopted affected workers’ rights, making it essential for those authorities to comply with the provisions of Article 8 of the Convention. (...)

131. Although the State argued that an administrative civil service career did not exist in Panama at the time of the events in the case (diciembre de 1990) and that, consequently, administrative discretion applied, permitting the unrestricted appointment and removal of public officials, this Court considers that legal due process must be protected whenever an administrative sanction is imposed on a worker. (...)

133. The victims in this case were not afforded an administrative proceeding before the sanction of dismissal was imposed. (...)

134. The Court is mindful that the dismissals, carried out without the guarantees of Article 8 of the Convention, had serious socioeconomic consequences for the dismissed persons and their family members and dependents, such as loss of income and a decline in their standard of living. There can be no doubt that, when imposing a sanction with such serious consequences, the State should have guaranteed the worker due process with the safeguards established in the American Convention.

Now, as I understand it, this Chamber’s position concerning due process in administrative punitive matters is to recognize its application, with varying scope, based on the type of proceeding, the accused person, the sanction to be imposed, and the fundamental right that will be restricted, through an analysis of the procedure designed, or sought to be implemented, to guarantee a fair proceeding. Contrary to what this Chamber’s critics contend, this Court has neither authorized the elimination of, nor deprived of substance, the guarantee of due process within non-criminal punitive proceedings; rather, it has established its effects on the basis of the undeniable difference between a criminal proceeding and any other punitive proceeding.

Under the foregoing interpretation, due process, as a constitutional guarantee within non-criminal punitive proceedings, operates along two dimensions that make it possible to establish the powers of prosecution and sanction, as well as the exercise of an adequate defense, according to the “legal intensity” that is reasonable and proportionate for a particular case or proceeding. The first of these is due process in its role as a check on political power, under which the reasonableness and proportionality of State interference—or of the State’s punitive power (ius puniendi)—in individuals’ private lives is analyzed. In this context, the “legal intensity” of due process may, for example, establish that a particular law or procedure intended to try or punish a person in a certain manner is constitutionally noncompliant, in which case the highest level of intensity would be applied to due process; conversely, an analysis of State interference in individuals’ lives might lead to the conclusion that such State action respects the principles of reasonableness and proportionality, allowing due process to be applied with different “nuances,” this time within the proceeding itself.

This context is perhaps the most significant, since its application will ensure that all other constitutional and statutory provisions established to make a particular punitive proceeding operational remain connected to the objectives of controlling the State’s power to punish.

The second dimension of due process is that already described in the preceding paragraph. This context consists of the design and observance of the constitutional and statutory guarantees established to make a particular proceeding or sanction operational—that is, how State interference with individuals will be carried out; or, as Justice Piza Escalante once explained it, substantive constitutional due process (debido proceso constitucional sustantivo), comprising the constitutional provisions or guarantees that are subsequently reflected and developed in statutory rules intended to guarantee a fair trial. The construction of those constitutional and statutory guarantees, with a view to ensuring a fair trial, must be based on the level of interference posed by the State’s punitive activity—that is, on the type of proceeding, the accused person, the sanction to be imposed, and the fundamental right that will be restricted; or, in other words, on the dimension of due process that serves as a check on political power.

The foregoing premises are what led me, in part, to issue a separate opinion (salvar el voto) in Decision 2015018946 at once horas y dos minutos del dos de diciembre del dos mil quince, in which I set forth the grounds for finding unconstitutional the reversal of the burden of proof (inversión de la carga de la prueba) provided for in Articles 20, 21, and 22 of Law No. 8754 of veintidós de julio del dos mil nueve, Ley contra la Delincuencia Organizada, while also endorsing, subject to certain safeguards, the use of the shifting burden of proof (carga dinámica de la prueba). In that Optional Judicial Consultation (Consulta Judicial Facultativa), this Chamber determined that the challenged punitive proceeding had been designed on the basis of an analysis of the reasonableness and proportionality of State interference in individuals’ lives. It then analyzed the “legal intensity” of the substantive due process present within that proceeding, concluding that, even with the use of the evidentiary regime of the shifting burden of proof, a fair trial continued to be guaranteed to the affected party in the context of administrative punitive law.

Nevertheless, the provision under review directly allows legal practitioners to apply a burden-of-proof system that has not even been previously “defined, tailored, and limited” by the legislature in its procedural form or in its effects on preexisting rules governing a particular field, such as criminal law or other punitive fields. In other words, the article under review establishes a procedure that may result in all types of sanctions, both administrative and criminal, without justifying or delimiting its connection, on the basis of the clauses comprising the Convention under review, to the levels of interference in individuals’ lives sought through State activity. Because it does not permit an analysis of due process under the two dimensions described above, and without disregarding the foregoing, I consider the cited article unconstitutional.

Finally, it is important to add that OC-23/17 of 15 de noviembre de 2017 of the Inter-American Court establishes that, when interpreting the implementation of States’ environmental obligations, such interpretation must be carried out in a manner that does not impose an impossible or disproportionate burden on the authorities, taking into account the difficulties involved in planning and adopting public policies and the operational choices that must be considered. In pertinent part, it states:

“120. Additionally, taking into account the difficulties involved in planning and adopting public policies and the operational choices that must be made based on priorities and resources, the State’s positive obligations (obligaciones positivas) must be interpreted so as not to impose an impossible or disproportionate burden on the authorities. For this positive obligation to arise, it must be established that: i) at the time of the events, the authorities knew or should have known of the existence of a real and immediate risk to the life of a specific individual or group of individuals and failed to take the necessary measures within the scope of their powers that could reasonably have been expected to prevent or avert that risk; and ii) there is a causal relationship (relación de causalidad) between the harm to life or personal integrity and the significant damage caused to the environment.” It is in this sense that Article 8.2.b of the agreement under review must be interpreted when it refers to liability for omission (responsabilidad por omisión) related to public participation (participación pública) in environmental decision-making processes (procesos de toma de decisiones ambientales), as must its provisions generally, which cannot entail an impossible or disproportionate burden for the State.

Likewise, significant environmental damage (daños significativos al ambiente) must be distinguished from damage that is not significant in order to comply with this important clarification made by the Court in its advisory opinion (opinión consultiva).

VI. DOCUMENTATION SUBMITTED TO THE CASE FILE (DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE)

The parties are hereby advised that, if they submitted any paper document, as well as objects or evidence stored on any additional electronic, computing, magnetic, optical, or telematic device or produced using new technologies, these must be collected from the court office within a maximum period of 30 business days from service of this judgment. Otherwise, any material not collected within this period shall be destroyed, pursuant to the “Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial,” approved by the Corte Plena at session N° 27-11 of 22 de agosto del 2011, Article XXVI, and published in Boletín Judicial number 19 of 26 de enero del 2012, as well as the agreement approved by the Consejo Superior del Poder Judicial at session N° 43-12 held on 3 de mayo del 2012, Article LXXXI.

Por tanto:

By majority vote, it is declared that there is a procedural defect (vicio de procedimiento) arising from the failure to consult the Corte Suprema de Justicia regarding the bill entitled Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la participación pública y el acceso a la justicia en asuntos ambientales en América Latina y el Caribe, in accordance with Article 167 of the Constitución Política, which defect is binding on the Asamblea Legislativa. Magistrate Castillo Víquez and Magistrate Hernández López append separate notes. Magistrate Rueda Leal dissents and finds neither procedural nor substantive defects in the bill under review. Let notice be given.

Fernando Castillo V.

Acting President Paul Rueda L. Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A. Jorge Araya G.

Anamari Garro V. Ana María Picado B.

Dissenting opinion (Voto salvado) of Magistrate Rueda Leal. The Majority declares that a procedural defect exists because the bill that is the subject of this consultation (Acuerdo regional sobre el acceso a la información, la participación pública y el acceso a la justicia en asuntos ambientales en América Latina y el Caribe) was not submitted to the Corte Suprema de Justicia for consultation, in accordance with Article 167 of the Constitución Política.

In support of this position, the Majority cites Article 8 of the bill, concerning access to justice in environmental matters (acceso a la justicia en materia ambiental), from which it infers the imposition of obligations on the Poder Judicial.

However, it specifically limits itself to citing subsection 5 of that article, which provides:

“To give effect to the right of access to justice (derecho de acceso a la justicia), each Party shall address the needs of persons or groups in vulnerable situations by establishing support mechanisms, including free technical and legal assistance, as appropriate.” It is readily apparent that this provision does not at any point impose on the Poder Judicial an obligation to provide free technical assistance; rather, such assistance is to be implemented in accordance with the particular conditions of each country’s legal system (ordenamiento jurídico). In Costa Rica, such assistance may be provided by any public agencies whose functions relate to the matter, for example, the Defensoría de los Habitantes, the Defensorías Sociales del Colegio de Abogados, or the legal clinics of the UCR (which does not exclude cooperation from their counterparts at private universities). The majority opinion mistakenly considered only the Poder Judicial and concluded that the text under review “contains explicit provisions that provide for the creation, substantial alteration, or abolition of strictly adjudicative bodies or administrative bodies attached to the Poder Judicial, or that create, ex novo, substantially modify, or eliminate substantively adjudicative or administrative functions.” Based on the foregoing, I maintain that the express text of the provision in question does not at any point support what the Majority assumes.

Finally, the majority opinion finds no substantive defect (vicio por el fondo).

Paul Rueda L.

sent 3368_2020_06_08_08_18_47_870.pdf *200033680007CO* Res. 2020-006134 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las doce horas y veinte minutos del veinticuatro de marzo de dos mil veinte.

Consulta legislativa preceptiva de constitucionalidad formulada por el Directorio de la Asamblea Legislativa, sobre al proyecto de «APROBACIÓN DEL ACUERDO REGIONAL SOBRE EL ACCESO A LA INFORMACIÓN, LA PARTICIPACIÓN PÚBLICA Y EL ACCESO A LA JUSTICIA EN ASUNTOS AMBIENTALES EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (ACUERDO DE ESCAZÚ)», que se tramita en el expediente legislativo número 21.245.

Resultando:

1. 1La consulta, que se formula en cumplimiento de lo que establece el inciso a), del artículo 96, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, fue recibida en la Secretaría de la Sala a las 10:53 horas del 08 de octubre del 2019, con una copia certificada del expediente legislativo. La Presidencia de la Sala tuvo por presentada la consulta mediante resolución de las 11:04 minutos del 20 de febrero del 2020.
2. 2En el procedimiento se cumplió con las formalidades establecidas en la ley.

Redacta la Magistrada Picado Brenes; y,

Considerando:

I.Objeto y admisibilidad de la consulta.- Esta consulta preceptiva de constitucionalidad, se formula por el Directorio de la Asamblea Legislativa en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 10, inciso b), de la Constitución Política, y 96, inciso a), de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en relación con el proyecto de «APROBACIÓN DEL ACUERDO REGIONAL SOBRE EL ACCESO A LA INFORMACIÓN, LA PARTICIPACIÓN PÚBLICA Y EL ACCESO A LA JUSTICIA EN ASUNTOS AMBIENTALES EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (ACUERDO DE ESCAZÚ)», que se tramita en el expediente legislativo número 21.245, por tratarse de la aprobación legislativa de un instrumento o acuerdo internacional. Dado que el citado proyecto de ley fue aprobado en Primer Debate en la Sesión Ordinaria del Plenario Legislativo n°135 del 13 de febrero del 2020, por voto de 44 diputados y ningún voto en contra, procede su conocimiento, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 98, párrafo 1o, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

Siendo, lo primero que procede, a los efectos de evacuar la consulta, verificar los trámites seguidos en este caso, en concordancia con lo que señala el artículo 98, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, al disponer que la consulta deberá hacerse después de aprobado el proyecto en primer debate y antes de la aprobación definitiva y que, al evacuarla, la Sala dictaminará sobre aspectos o motivos que estime relevantes desde el punto de vista constitucional, pero vinculante sólo en lo que se refiere a los trámites. Para los efectos anteriores, en el siguiente considerando se hará una síntesis cronológica del proyecto de ley. Por lo demás, como el expediente de esta consulta se recibió el 20 de febrero del 2020, conforme al artículo 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, el plazo para que esta Sala evacúe la consulta vence el 20 de marzo del 2020.

II.La tramitación del expediente número 21.245 en la Asamblea Legislativa.- El proyecto de «APROBACIÓN DEL ACUERDO REGIONAL SOBRE EL ACCESO A LA INFORMACIÓN, LA PARTICIPACIÓN PÚBLICA Y EL ACCESO A LA JUSTICIA EN ASUNTOS AMBIENTALES EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (ACUERDO DE ESCAZÚ)», que se tramita en el expediente legislativo número 21.245, ha seguido el siguiente orden cronológico:

1. El 04 de marzo del 2018 se firma en el cantón de Escazú, el «ACUERDO REGIONAL SOBRE EL ACCESO A LA INFORMACIÓN, LA PARTICIPACIÓN PÚBLICA Y EL ACCESO A LA JUSTICIA EN ASUNTOS AMBIENTALES EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (ACUERDO DE ESCAZÚ)», (folio 41).

2. El proyecto, que es de iniciativa del Poder Ejecutivo, fue presentado a la Secretaría del Directorio de la Asamblea Legislativa, a las 11:40 horas del 01 de febrero del 2019 (folios 1-42 del expediente legislativo).

3. Mediante auto del 01 de febrero del 2019, el Director a.i de la Secretaria del Directorio de la Asamblea Legislativa envía el proyecto, por disposición de la Presidenta de la Asamblea Legislativa, a la Comisión Permanente Especial de Relaciones Internacionales y de Comercio Exterior para su dictamen, y además, al Departamento de Archivo para su publicación, así como al Departamento de Servicios Parlamentarios para incluir el texto en el sistema integrado legislativo (folio 46); 4. El 18 de febrero del 2019, el Departamento de Archivo, Investigación y Trámite procede a remitir el proyecto a la Imprenta Nacional, para su respetiva publicación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 117 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (folio 85); 5. El 18 de julio del 2019, el Departamento de Estudios, Referencias y Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, elaboró el Informe Jurídico AL-DEST-IJU-143-2019, relativo al proyecto (folio 157); 6. El proyecto fue publicado en el Alcance n°48 Gaceta n°44 del 04 de marzo del 2019 (carátula del expediente legislativo).

7. En Sesión del 12 de agosto del 2019, celebrada por la Comisión Permanente Especial de Relaciones Internacionales y Comercio Exterior, se dictaminó afirmativamente por unanimidad, el proyecto consultado (folios 217); 8. El dictamen unánime afirmativo sobre el proyecto fue entregado a la Secretaría del Directorio Legislativo el 19 de agosto del 2019 (folio 253); 9. En la Sesión Plenaria Ordinaria n°135 del 13 de febrero del 2020, por voto de 44 diputados y ningún voto en contra, se aprobó en PRIMER DEBATE el proyecto de «APROBACIÓN DEL ACUERDO REGIONAL SOBRE EL ACCESO A LA INFORMACIÓN, LA PARTICIPACIÓN PÚBLICA Y EL ACCESO A LA JUSTICIA EN ASUNTOS AMBIENTALES EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (ACUERDO DE ESCAZÚ)», que se tramita en el expediente legislativo número 21.245 (folio 422); 10. Mediante oficio del 19 de febrero del 2020 el Departamento de Secretaría del Directorio dispuso pasar el expediente a consulta preceptiva de constitucionalidad ante esta Sala.

De conformidad con lo establecido en el artículo 98, de la ley que rige esta Jurisdicción, este Tribunal revisó el procedimiento legislativo para la tramitación del proyecto de «APROBACIÓN DEL ACUERDO REGIONAL SOBRE EL ACCESO A LA INFORMACIÓN, LA PARTICIPACIÓN PÚBLICA Y EL ACCESO A LA JUSTICIA EN ASUNTOS AMBIENTALES EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (ACUERDO DE ESCAZÚ)», que se tramita en el expediente legislativo número 21.245. Se observa que el proyecto de ley fue presentado ante la corriente legislativa por parte del Poder Ejecutivo en ejercicio de su poder de iniciativa, previsto en el artículo 140, inciso 5), de la Constitución Política. También se acreditó que el proyecto en consulta fue publicado, dictaminado y aprobado en primer debate. Ahora bien, observa esta Sala un trámite sustancial que debió haberse seguido, y que no se hizo. El artículo 8 del "Acuerdo de Escazú" se refiere al "Acceso a la justicia en asuntos ambientales", donde nuestro país adquiere varios compromisos en cuanto a los procesos judiciales. Literalmente dicho artículo establece lo siguiente:

''Artículo 8 Acceso a la justicia en asuntos ambientales 1. Cada Parte garantizará el derecho a acceder a la justicia en asuntos ambientales de acuerdo con las garantías del debido proceso.

2. Cada Parte asegurará, en el marco de su legislación nacional, el acceso a instancias judiciales y administrativas para impugnar y recurrir, en cuanto al fondo y el procedimiento:

• a)cualquier decisión, acción u omisión relacionada con el acceso a la información ambiental; b) cualquier decisión, acción u omisión relacionada con la participación pública en procesos de toma de decisiones ambientales; y c) cualquier otra decisión, acción u omisión que afecte o pueda afectar de manera adversa al medio ambiente o contravenir normas jurídicas relacionadas con el medio ambiente.

3. Para garantizar el derecho de acceso a la justicia en asuntos ambientales, cada Parte, considerando sus circunstancias, contará con:

• a)órganos estatales competentes con acceso a conocimientos especializados en materia ambiental; b) procedimientos efectivos, oportunos, públicos, transparentes, imparciales y sin costos prohibitivos; c) legitimación activa amplia en defensa del medio ambiente, de conformidad con la legislación nacional; d) la posibilidad de disponer medidas cautelares y provisionales para, entre otros fines, prevenir, hacer cesar, mitigar o recomponer daños al medio ambiente; e) medidas para facilitar la producción de la prueba del daño ambiental, cuando corresponda y sea aplicable, como la inversión de la carga de la prueba y la carga dinámica de la prueba; f) mecanismos de ejecución y de cumplimiento oportunos de las decisiones judiciales y administrativas que correspondan; y g) mecanismos de reparación, según corresponda, tales como la restitución al estado previo al daño, la restauración, la compensación o el pago de una sanción económica, la satisfacción, las garantías de no repetición, la atención a las personas afectadas y los instrumentos financieros para apoyar la reparación.

4. Para facilitar el acceso a la justicia del público en asuntos ambientales, cada Parte establecerá:

• a)medidas para reducir o eliminar barreras al ejercicio del derecho de acceso a la justicia; b) medios de divulgación del derecho de acceso a la justicia y los procedimientos para hacerlo efectivo; c) mecanismos de sistematización y difusión de las decisiones judiciales y administrativas que correspondan; y d) el uso de la interpretación o la traducción de idiomas distintos a los oficiales cuando sea necesario para el ejercicio de ese derecho.

5. Para hacer efectivo el derecho de acceso a la justicia, cada Parte atenderá las necesidades de las personas o grupos en situación de vulnerabilidad mediante el establecimiento de mecanismos de apoyo, incluida la asistencia técnica y jurídica gratuita, según corresponda.

6. Cada Parte asegurará que las decisiones judiciales y administrativas adoptadas en asuntos ambientales, así como su fundamentación, estén consignadas por escrito.

7. Cada Parte promoverá mecanismos alternativos de solución de controversias en asuntos ambientales, en los casos en que proceda, tales como la mediación, la conciliación y otros que permitan prevenir o solucionar dichas controversias." Se observa que se establecen obligaciones para el Poder Judicial, relacionadas, por ejemplo, con la asistencia técnica y jurídica gratuita (inciso 5), procedimientos públicos (inciso 3.b), entre otros. Todo lo cual está relacionado con la organización y funcionamiento del Poder Judicial. Sin embargo, la Comisión Legislativa correspondiente, no procedió a realizar la consulta obligatoria al Poder Judicial, conforme lo establece el artículo 167 de la Constitución Política ("Artículo 167.- Para la discusión y aprobación de proyectos de ley que se refieran a la organización o funcionamiento del Poder Judicial, deberá la Asamblea Legislativa consultar a la Corte Suprema de Justicia; para apartarse del criterio de ésta, se requerirá el voto de las dos terceras partes del total de los miembros de la Asamblea.").

En los votos de esta Sala, números 1998-005958, 2001-013273 y 2008-005179, se estableció que, cuando un proyecto de ley contiene en su articulado normas explícitas que disponen la creación, la variación sustancial o la supresión de órganos estrictamente jurisdiccionales o de naturaleza administrativa adscritos al Poder Judicial, o bien crea, ex novo, modifica sustancialmente o elimina funciones materialmente jurisdiccionales o administrativas, debe realizarse la consulta al Poder Judicial. En el mismo sentido, como antecedente se puede citar lo resuelto mediante el voto número 2017-004221 de las 09:15 horas del 21 de marzo del 2017, donde también se incurrió en el vicio de procedimiento de no consultar al Poder Judicial un convenio internacional, donde se dijo lo siguiente:

"Con el numeral 2 del proyecto de Ley, se le impone al Poder Judicial las obligaciones o las que se refiere la sentencia trascrita; crea nuevas funciones dentro de su organización y estructura administrativa.

(...) Lo anterior, conforme se explica en el precedente arriba citado, implica la necesaria consulta constitucional del Poder Judicial, evidentemente, por los implicaciones jurídicas y recursos que le demanda, así como por la necesidad de crear órganos especializados de naturaleza administrativa adscritos al Poder Judicial. En tal sentido, el artículo 167 de la Constitución Política establece la obligación de la Asamblea Legislativa de consultar a la Corte Suprema de Justicia cuando se discuta y se aprueben proyectos de ley que se refieran a la organización y funcionamiento del Poder Judicial. En tal sentido, el vicio que se puntualiza es uno de procedimiento, vinculante a la luz del artículo 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, dada la falta de cumplimiento de lo dispuesto en dicho numeral de la Constitución Política." Así entonces, se observa que en la tramitación del proyecto de ley se omitió la consulta obligatoria al Poder Judicial, lo cual implica un vicio sustancial del procedimiento, violatorio del Derecho de la Constitución (artículo 167 Constitucional mencionado).

En consecuencia, el proyecto de «APROBACIÓN DEL ACUERDO REGIONAL SOBRE EL ACCESO A LA INFORMACIÓN, LA PARTICIPACIÓN PÚBLICA Y EL ACCESO A LA JUSTICIA EN ASUNTOS AMBIENTALES EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (ACUERDO DE ESCAZÚ)», que se tramita en el expediente legislativo número 21.245, contiene un vicio de procedimiento por falta de consulta a la Corte Suprema de Justicia, de conformidad con el artículo 167 de la Constitución Política. Vicio que resulta vinculante para la Asamblea Legislativa, a la luz del artículo 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, según el cual: "El dictamen de la Sala sólo será vinculante en cuanto establezca la existencia de trámites inconstitucionales del proyecto consultado".

III.Conclusión. En mérito de lo expuesto, se evacúa la consulta en el sentido de que, el proyecto de «APROBACIÓN DEL ACUERDO REGIONAL SOBRE EL ACCESO A LA INFORMACIÓN, LA PARTICIPACIÓN PÚBLICA Y EL ACCESO A LA JUSTICIA EN ASUNTOS AMBIENTALES EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (ACUERDO DE ESCAZÚ)», que se tramita en el expediente legislativo número 21.245,un vicio de procedimiento por falta de consulta a la Corte Suprema de Justicia de conformidad con el artículo 167 de la Constitución Política, vicio que resulta vinculante para la Asamblea Legislativa.

IV. NOTA DEL MAGISTRADO CASTILLO VÍQUEZ

No hay roce con el Derecho de la Constitución (valores, principios y normas) del Convenio consultado -Acuerdo de Escazú-, siempre y cuando la cláusula n.° 7, inciso 4, que establece que "(…) que las observaciones del público sean debidamente consideradas y contribuyan en dichos procesos" - de toma de decisiones-, se interprete que no conllevan su vinculatoriedad.

Estoy consciente que las nuevas tendencias políticas y jurídicas abogan por una Administración más dialogante y participativa, lo que ha culminado en que se hayan introducido reformas a la Carta Fundamental para darle el carácter de participativo al Gobierno (véase el artículo 9) y que en la jurisprudencia constitucional se haya receptado el principio de la participación ciudadana; empero, atendiendo a otros principios de raigambre constitucional -rendición de cuentas, trasparencia, objetividad e imparcialidad- esta participación no puede ser de tal dimensión que desconozca que nuestra democracia sigue siendo representativa.

"(…) Al modificar el artículo 9 de la Constitución Política, el órgano constituyente reformador quiso dar positividad al Principio de Participación y así acercar a los administrados al proceso de toma de decisiones estatales, como parte de lo que la doctrina llama "mecanismos de corrección" de la democracia representativa. Así, el Constituyente reformador dejó los medios, alcance y oportunidad de la participación ciudadana a la normativa infra-constitucional, salvo en casos excepcionales...” (Véase, entre otras, la sentencia n.° 6773-2014).

En esta dirección, hay que tener presente lo que establece la CARTA DEMOCRÁTICA INTERAMERICANA -soft law-, en su numeral 2, cuando afirma que el “(...)ejercicio efectivo de la democracia representativa es la base del estado de derecho y los regímenes constitucionales de los Estados Miembros de la Organización de los Estados Americanos. La democracia representativa se refuerza y profundiza con la participación permanente, ética y responsable de la ciudadanía en un marco de legalidad conforme al respectivo orden constitucional”.(Lo que está en negrita no corresponde al original).

Finalmente, hay que puntualizar que esta postura no entra en contradicción con la opinión consultiva -criterio no vinculante para el Estado de Costa Rica- n.° OC/23-17 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, toda vez que sobre el tema de la participación ciudadana se limitó a afirmar, en lo que interesa, lo siguiente:

Cuando se analizó la obligación relacionada a la "prevención", la Corte Interamericana fijó qué tipo de daño debe prevenirse:

"140. En virtud de todo lo anterior, la Corte concluye que los Estados deben tomar medidas para prevenir el daño significativo al medio ambiente, dentro o fuera de su territorio. Para esta Corte, cualquier daño al medio ambiente que pueda conllevar una violación de los derechos a la vida o a la integridad personal, conforme al contenido y alcance de dichos derechos que fue definido previamente (supra párrs. 108 a 114), debe ser considerado como un daño significativo. La existencia de un daño significativo en estos términos es algo que deberá determinarse en cada caso concreto, con atención a las circunstancias particulares del mismo".

Igualmente, cuando se mencionó el tema del estudio de impacto ambiental, se estableció que será necesario cuando se esté en presencia de un "daño significativo":

"160. Sin perjuicio de otras obligaciones que surjan del derecho internacional, esta Corte considera que, al determinarse que una actividad implica un riesgo de daño significativo, es obligatorio la realización de un estudio de impacto ambiental. Dicha determinación inicial, puede hacerse, por ejemplo, mediante un estudio inicial de impacto ambiental o porque la legislación interna o alguna otra norma precise actividades que obligatoriamente requieran la realización de un estudio de impacto ambiental. En cualquier caso, la obligación de realizar un estudio de impacto ambiental cuando hay riesgo de daño significativo es independiente de si se trate de un proyecto realizado directamente por el Estado o por personas privadas".

Uno de los requisitos para hacer el estudio de impacto ambiental, es precisamente la "participación de los interesados", por ende, para que se efectúe la participación de los interesados en un EIA, sería como consecuencia de un proyecto que eventualmente provocaría un daño grave:

"168. La Corte considera que la participación del público interesado, en general, permite realizar un examen más completo del posible impacto que tendrá el proyecto o actividad, así como si afectará o no derechos humanos. En este sentido, es recomendable que los Estados permitan que las personas que pudieran verse afectadas o, en general, cualquier persona interesada tengan oportunidad de presentar sus opiniones o comentarios sobre el proyecto o actividad antes que se apruebe, durante su realización y después que se emita el estudio de impacto ambiental".

Como puede deducirse fácilmente de lo transcrito, el Alto Tribunal de Derechos Humanos no estableció, por ninguna parte, que las opiniones o comentarios de los habitantes de la República sobre un proyecto o actividad que incide de manera significativa sobre el ambiente resulten vinculantes para la Administración Pública o el Estado.

Ergo, en estos términos concluyo que no hay vicios de constitucionalidad del Convenio consultado, toda vez que, si las opiniones o comentarios de los afectados fueran vinculantes para el Estado, se quebrantaría el Derecho de la Constitución en un elemento nuclear del sistema democrático: ser una democracia representativa y participativa.

V. NOTA DE LA MAGISTRADA HERNÁNDEZ LOPEZ

He concurrido con el voto de mayoría al encontrar un vicio de procedimiento por la omisión de consulta al Poder Judicial, no obstante, por la importancia que tiene el tema en discusión me permito hacer las siguientes consideraciones de fondo, con el fin de que sean tomadas en cuenta en la corrección de este importante acuerdo previo a su adopción:

• A)Sobre la inconstitucionalidad del artículo 8, inciso e) del proyecto consultado.- En el caso del artículo 8 del Convenio consultado, estimo que el inciso e), es contrario a la Constitución, por las razones que de seguido se exponen. La norma textualmente establece lo siguiente:

"Artículo 8.- Acceso a la Justicia en asuntos ambientales.

11. Cada Parte garantizará el derecho a acceder a la justicia en asuntos ambientales de acuerdo con las garantías del debido proceso.

12. Cada Parte asegurará, en el marco de su legislación nacional, el acceso a instancias judiciales y administrativas para impugnar y recurrir, en cuanto al fondo y el procedimiento:

[…]

• e)medidas para facilitar la producción de la prueba del daño ambiental, cuando corresponda y sea aplicable, como la inversión de la carga de la prueba y la carga dinámica de la prueba; (lo subrayado no es del original)." Como se observa de su redacción, la norma no exceptúa en su aplicación ninguna materia, es decir, incluye la materia penal, lo cual me parece importante de abordar porque la inversión de la carga de la prueba no es permitida en esa materia. Es indiscutible que en nuestro régimen constitucional, es el Estado quien tiene la obligación de probar la existencia del hecho delictivo y la responsabilidad del acusado; en ese sentido la norma consultada al permitir que se aplique la inversión de la carga de la prueba en contra del acusado, en estos supuestos, es violatoria del derecho de defensa como aspecto integrante del debido proceso. Podría alegarse que la norma se puede interpretar para excluir la materia penal utilizando la frase "cuando corresponda" citada en la norma, no obstante, estimo que no puede dejarse a criterio del operador jurídico, vía interpretación, un aspecto tan delicado, que -por sus efectos-, no puede quedar al arbitrio interpretativo, de tal forma que estimo debió excluirse expresamente la materia penal de la posible inversión de la carga de la prueba.

Sobre el particular, esta Sala mediante resolución 4845-96 de las quince horas seis minutos del diecisiete de setiembre de mil novecientos noventa y seis, dispuso lo siguiente sobre la carga de la prueba en el proceso penal:

"III. Lo fundamentación de un fallo condenatorio, y su conformidad con el principio constitucional de necesaria demostración de culpabilidad, implican para el Estado -que debe destruir el estado de inocencia que acompaña al acusado durante el proceso, si quiere emitir su voluntad condenándolo-, un necesario esfuerzo comprobatorio de los hechos, que sea sustento suficiente para respaldar la decisión. Es decir, un proceso debe contener al menos una mínima actividad probatoria, que debe ser suficiente apoyo para la conclusión que a partir de ella y de la correcta valoración de la prueba, se obtenga. Esa "suficiencia" de la prueba es un concepto que atañe a la calidad de la prueba y no a su cantidad, pues no estamos dentro de un sistema de prueba legal tasada, sino de apreciación racional de la prueba y de libertad probatoria, de modo tal que si las pruebas son pocas, o incluso se trata de una única prueba, pero suficientemente analizada y razonado el fallo, éste se mantiene y resulta válido para sustentar una condenatoria.

Obviamente, ni podemos pensar en un proceso que concluya en una condena sin haber realizado ningún esfuerzo probatorio. Pero si éste existe, el análisis de si es suficiente o no para condenar debe hacerse según la calidad de la prueba y del análisis de la misma y no según su cantidad. De modo que el hecho de que exista solamente un testigo no es por si mismo indicador de que la fundamentación es insuficiente. Habrá que considerar la totalidad de los elementos probatorios y la valoración que de ellos se haga, para verificar en forma objetiva si superan toda duda razonable y acreditan suficientemente la culpabilidad del reo. Por ello, no puede estimarse violatoria del debido proceso, la sentencia que se asienta en un único testimonio, porque el problema a analizar no es el de la cantidad de la prueba, sino de su calidad y de la calidad de la valoración que de ella se hace, debiendo enfocarse en consecuencia como un problema de lesión a las reglas de la sana crítica o en última instancia, como un problema de fundamentación de la sentencia, en cuyo caso estaríamos en presencia de materia íntimamente relacionada con el debido proceso." Tampoco podemos olvidar, la intrínseca relación que tiene el sistema de la carga probatoria dentro del proceso penal, con el principio de inocencia, tal y como lo ha indicado esta Sala, de la siguiente forma:

"Efectivamente, el principio "in dubio pro reo” integra el debido proceso, en los términos señalados en la sentencia número 01739-92, de las once horas cuarenta y cinco minutos del primero de julio de mil novecientos noventa y dos, en que se indicó: "F) EL PRINCIPIO DE IN DUBIO PRO REO»: Implica que la convicción del tribunal respecto de la culpabilidad del imputado debe superar cualquier duda razonable, de manera que cualquiera que exista obliga a fallar a su favor. El respeto debido a este principio capital comporta, además, la obligación del juez de prepararse, y de todo el sistema judicial de ayudarlo a prepararse sicológica, espiritual y socialmente para mirar en el reo al ser humano en desgracia, merecedero, no sólo de justicia, sino también de comprensión y compasión." Este principio está íntimamente relacionado con el principio de inocencia y la necesaria demostración de la culpabilidad, que implica necesariamente, que de los elementos de prueba existentes, se concluya inexorablemente la responsabilidad del imputado en relación con el ilícito que se investiga; caso contrario, en caso de dictarse sentencia condenatoria, se violan los principios constitucionales de "in dubio pro reo" y de presunción de inocencia.

Todo lo anteriormente señalado tiene un objetivo superior, el cual fue señalado en la sentencia número 05746-93, de las catorce horas veinticuatro minutos del nueve de noviembre de mil novecientos noventa y tres, cuando se indicó: "Si bien, el juicio de convicción debe sustentarse en el contenido de las pruebas, a éstas no se les puede asignar esa única finalidad sino también la de ser garantía de realización de un proceso justo, eliminando la arbitrariedad judicial. El derecho fundamental de presunción de inocencia requiere para su desvirtuación una actividad probatoria obtenida respetando los derechos fundamentales." De manera que la necesaria demostración de culpabilidad implica, necesariamente, que de los elementos de prueba existentes, se concluya inexorablemente la responsabilidad del imputado en relación con el ilícito que se investiga; caso contrario, se violan los principios constitucionales de "in dubio pro reo" y de presunción de inocencia.

Así las cosas, para posibilitar un fallo condenatorio deben necesariamente demostrarse la culpabilidad del imputado; y si en el caso concreto se dictó sentencia sin que existiera prueba contundente contra él, es decir, sin base probatoria suficiente para provocar el ánimo de certeza del juzgador, efectivamente se quebrantó el debido proceso." (Sentencia 2605-99 de las 15:39 hrs. del 13-4-99).

Por su parte, la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso García Asto y Ramírez vs Perú indicó que "el principio de presunción de inocencia constituye un fundamento de las garantías judiciales". En la misma línea, se desarrolla en las sentencias del caso Chaparro Álvarez y Lapo Iñiquez vs Ecuador, Rosendo Cantú y otras vs México entre otros. También la Declaración Universal de Derechos Humanos en su artículo 11 inciso 1) indica:

"Toda persona acusada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se compruebe su culpabilidad, conforme a la ley y en un juicio público en el que se le hayan asegurado todas las garantías necesarias para su defensa".

Puede apreciarse la estrecha relación entre la presunción de inocencia y el derecho de defensa, puesto que para que sea desvirtuada la presunción de inocencia, se requiere que exista una sentencia firme condenatoria, dictada en un proceso penal, en que se haya respetado el debido proceso y como parte de ello "las garantías necesarias para su defensa". En la sentencia Ricardo Canese vs Paraguay, la Corte Interamericana considera que el derecho a la presunción de inocencia no sólo es esencial para la realización efectiva del derecho de defensa, sino que implica que el Estado es el obligado a demostrar la culpabilidad al señalar:

"154...Este derecho implica que el acusado no debe demostrar que no ha cometido el delito que se le atribuye, ya que el onus probandi corresponde a quien acusa", (el subrayado no corresponde al original) Esta regla convencional también está contemplada en el artículo 39 de la Constitución Política que señala que señala:

"A nadie se le hará sufrir pena, sino por delito, cuasidelito o falta, sancionados por ley anterior y en virtud de sentencia firme dictada por autoridad competente, previa oportunidad concedida al indicado para ejercitar su defensa y mediante la necesaria demostración de su culpabilidad." (El subrayado no es el original) Considero que la forma en la que se encuentra redactada la introducción del artículo 8 del proyecto consultado, y su relación con el inciso e), atenta -por su indeterminación- contra las garantías constitucionales esenciales tuteladas en los artículos 36 y 39 constitucionales. Del análisis del artículo en consulta, se extrae que la indeterminación o falta de precisión, de las materias o jurisdicciones en las que las partes garantizarán o asegurarán las "medidas para facilitar la producción de la prueba del daño ambiental, cuando corresponda y sea aplicable, como la inversión de la carga de la prueba y la carga dinámica de la prueba", podría permitir su uso, es decir en el proceso penal, lo cual no está permitido desde el punto de vista Constitucional y Convencional.

Nótese, que la técnica regulatoria utilizada, no describe las jurisdicciones o materias en concreto a que se refiere el acuerdo, en las que las partes se comprometen a procurar el uso de tales ejercicios de carga de la prueba o carga dinámica de la prueba; igualmente, no describe las jurisdicciones o materias específicas, en las que se prohíbe o permite su uso. Lo anterior implica, que la utilización de la inversión de la carga de la prueba o del uso del sistema de carga dinámica de la prueba, queda a la interpretación de las partes, en relación con las cláusulas que dispone el propio artículo 8 del Convenio consultado.

El problema con lo anterior es que, la redacción de las cláusulas que dispone el artículo 8 del Convenio consultado para fijar las materias en las que se aplicará, son indeterminadas, al utilizar como única limitante, los preceptos "del debido proceso" y "cuando corresponda y sea aplicable". Este último precepto, que se extrae del inciso e), es el que permite por su indeterminación, que la labor interpretativa, de tipo extensivo, o analógico, termine permitiendo el uso de un régimen de carga probatoria, que esta Sala no ha permitido desde sus inicios, en el proceso penal por estar excluido convencional y constitucionalmente. Si bien, el párrafo primero del artículo 8 consultado, establece "Cada Parte garantizará el derecho a acceder a la justicia en asuntos ambientales de acuerdo con las garantías del debido proceso", lo que eventualmente podría llevarnos a la conclusión, de que el uso de la inversión o carga dinámica de la prueba, quedaría excluida del proceso penal, lo cierto del caso es, que de forma inmediata, el párrafo segundo del artículo consultado establece, que "Cada Parte asegurará, en el marco de su legislación nacional, el acceso a instancias judiciales y administrativas para impugnar y recurrir, en cuanto al fondo y el procedimiento: [...] e) medidas para facilitar la producción de la prueba del daño ambiental, cuando corresponda y sea aplicable, como la inversión de la carga de la prueba y la carga dinámica de la prueba." Para la Sala, esta interacción entre los párrafos transcritos genera, que la eventual garantía del párrafo primero, a la hora de hacer referencia al debido proceso, pierda su fuerza normativa afectando las garantías judiciales en materia penal.

En primera instancia, la referencia -como limitante de aplicación-, que establece el precepto "del debido proceso" presente el párrafo primero, no deja de ser indeterminada, porque a diferencia de las interpretaciones al debido proceso que ha desarrollado esta Sala, a partir del artículo 39 de la Constitución Política, dicho precepto no encuentra anclaje en otra norma rectora que constituya sus alcances u orígenes. Bien podría decirse, que dicha referencia al debido proceso, enlaza los alcances sobre dicho precepto, -en el ordenamiento interno de cada Estado-, dicha hipótesis pierde todo su contenido, al exigir el párrafo segundo, que cada parte asegurará "medidas para facilitar la producción de la prueba del daño ambiental, cuando corresponda y sea aplicable", es decir, ya no cuando el debido proceso -del derecho interno de cada Estado- lo permita, sino, cuando corresponda y sea aplicable, sin anclar dicha limitación, lo cual es equivalente a permitirlo en todas las materias.

En materia penal, este Tribunal ha desarrollado como pilar principal, que las normas que integran dicha jurisdicción, tanto procesales, como de fondo, deben de garantizar su claro entendimiento - en relación con sus alcances-, para las partes (principio de seguridad jurídica, principio de legalidad, y subprincipio de legalidad). Sin embargo, la norma consultada, permite directamente a los operadores del derecho, la aplicación de un sistema de carga probatoria, que ni siquiera de forma previa, ha sido “determinado, adecuado y limitado" por el legislador, en su forma procedimental, o en sus alcances, sobre las normas preexistentes de determinada materia, como la penal.

Por las razones indicadas, esta Sala estima, que el artículo 8 inciso e) consultado, es contrario a la Constitución Política, ya que la indeterminación de su redacción permite tener por incluido a la hora de su implementación, el uso del régimen de inversión de la carga de la prueba, o de la carga dinámica de la prueba, en la materia penal, en violación al estado de inocencia y el debido proceso.

• B)Observaciones Adicionales sobre el fondo del Proyecto Consultado. Sobre el objeto del convenio. El artículo 1 establece como objetivo del convenio:

"El objetivo del presente Acuerdo es garantizar la implementación plena y efectiva en América Latina y el Caribe de los derechos de acceso a la información ambiental, participación pública en los procesos de toma de decisiones ambientales y acceso a la justicia en asuntos ambientales, así como la creación y el fortalecimiento de las capacidades y la cooperación, contribuyendo a la protección del derecho de cada persona, de las generaciones presentes y futuras a vivir en un medio ambiente sano y al desarrollo sostenible." Si bien es cierto en el preámbulo se cita normativa que se refiere a que la obligación de dar información y de participación es de los Estados y que en el artículo 2, de las definiciones, se refiere a que "autoridad competente" es el Estado, llama la atención que en el objeto del convenio (artículo 1), no se discrimina si éstas obligaciones de información ambiental y participación en la toma de decisiones ambientales, se refieren sólo a éste, o también a los particulares.

La aclaración no es menor, porque de tratarse de la segunda, este tipo de obligaciones de acceso a información y derecho de participación sería abiertamente inconstitucionales si se tratara de obligaciones de sujetos de derecho privado, con excepción de aquellos que como dice el convenio, ejecuten fondos públicos. A la confusión abona el inciso d) del artículo citado que señala: "por "público" se entiende una o varias personas físicas o jurídicas y las asociaciones u organizaciones o grupos constituidos por esas personas que son nacionales o que están sujetos a la jurisdicción nacional del Estado parte." (el subrayado no es del original) C-. Sobre el acceso a información regulada en el artículo 5 consultado. Por otra parte, en el artículo 5.6 del proyecto se indica que el acceso a información podrá denegarse de conformidad con la legislación nacional. Esto se refiere al régimen de excepciones al principio de máxima publicidad que en cada caso justifiquen la no entrega de información, para garantizar, por ejemplo, derechos fundamentales, al exceptuar, entre otras, información por razones de seguridad nacional.

En el inciso 6, del artículo 5 citado, la forma en que está redactada la norma -al establecer las excepciones permitidas-, parece ser una norma de números apertus. No obstante, en el inciso 10 del mismo artículo 5, más adelante, se establece: "Cuando la información contenida en un documento no esté exenta en su totalidad de conformidad con el párrafo 6 del presente artículo, la información no exenta deberá entregarse al solicitante". En resumidas cuentas, este inciso taxativizó las excepciones del artículo 5 inciso 6, que eran facultativas y según se entiende porque venían precedidas de la palabra "podrá". Al existir esa contradicción entre el inciso 5, con el inciso 10 de la misma norma, queda cerrada la lista de excepciones para para negar información en materia ambiental a 4 supuestos:

• a)Cuando hacer pública la información pueda poner en riesgo la vida, seguridad o salud de una persona física; b) Cuando hacer pública la información afecte negativamente la seguridad nacional, la seguridad pública o la defensa nacional; c) Cuando hacer pública la información afecte negativamente la protección del medio ambiente, incluyendo cualquier especie amenazada o en peligro de extinción; o d) Cuando hacer pública la información genere un riesgo claro, probable y específico de un daño significativo a la ejecución de la ley, o a la prevención, investigación y persecución de delitos.

Quedan fuera por ejemplo norma las excepciones de entrega de información establecidas por "jurisprudencia", ya que sólo se refiere a las exceptuadas por "legislación nacional", aunque en el inciso 7 señala que "en los regímenes de excepciones se tendrá en cuenta las obligaciones de cada Parte en materia de derechos humanos". Entonces, por una parte, el artículo 6 comienza regulando las excepciones facultativamente mediante la palabra "podrá", tendencia que mantiene en el inciso 7, pero luego en el inciso 10, cierra por completo la posibilidad de entender que la norma es números apertus, cuando señala que si no está en las excepciones señaladas en la norma, la información no exenta en su totalidad de conformidad con la norma deberá entregarse al solicitante. Para una mejor comprensión citamos textualmente los incisos 5 a 10 de la norma:

“Artículo 5. Acceso a información ambiental (...)

5. Cuando la información solicitada o parte de ella no se entregue al solicitante por estar en el régimen de excepciones establecido en la legislación nacional, la autoridad competente deberá comunicar por escrito la denegación, incluyendo las disposiciones jurídicas y las razones que en cada caso justifiquen esa decisión, e informar al solicitante de su derecho de impugnarla y recurriría 6. El acceso a la información podrá denegarse de conformidad con la legislación nacional. En los casos en que una Parte no posea un régimen de excepciones establecido en la legislación nacional, podrá aplicar las siguientes excepciones:

• a)cuando hacer pública la información pueda poner en riesgo la vida, seguridad o salud de una persona física; b) cuando hacer pública la información afecte negativamente la seguridad nacional, la seguridad pública o la defensa nacional; c) cuando hacer pública la información afecte negativamente la protección del medio ambiente, incluyendo cualquier especie amenazada o en peligro de extinción, o d) cuando hacer pública la información genere un riesgo claro, probable y específico de un daño significativo a la ejecución de la ley, o la prevención, investigación y persecución de delitos.

7. En los regímenes de excepcione se tendrán en cuenta las obligaciones de cada Parte en materia de derechos humanos. Cada Parte alentará la adopción de regímenes de excepciones que favorezcan el acceso de información.

(…)

10. Cuando la información contenida en su documento no esté exenta en su totalidad de conformidad con el párrafo 6 del presente artículo, la información no exenta deberá entregarse al solicitante." (lo resaltado no es del original) Como puede verse de la transcripción parcial del artículo 5, la contradicción entre los párrafos 6 y 10 de la norma es evidente.

D-. Argumentos adicionales en cuanto al acceso a la justicia regulado en el artículo 8 del proyecto consultado. En cuanto al acceso a la justicia a que se refiere el artículo 8, llama la atención que el apartado 3 b) de esa norma, se refiere a la obligación de garantizar el acceso a la justicia en asuntos ambientales, por medio de "procedimientos efectivos, oportunos, públicos, transparentes, imparciales y sin costos prohibitivos", (lo resaltado no es del original) Al estar la norma rotulada como "acceso a la justicia en asuntos ambientales", la palabra "procedimiento" puede entenderse tanto como equivalente a proceso judicial como administrativo. Es decir, el ámbito de aplicación de la norma no se limita sólo al ámbito administrativo porque así se habría indicado expresamente. Entendiendo que la norma cubre por igual a los procesos judiciales, se advierte que no todo proceso judicial puede ser público en materia ambiental en todas sus fases.

Por ejemplo, tratándose de delitos ambientales, el artículo 295 del Código Procesal Penal, establece el secreto sumario, para proteger las investigaciones penales, de tal forma que en materia penal existen restricciones importantes. Lo mismo sucede con procesos contencioso administrativos que involucren empresas o particulares, en donde se ventile o exista información sensible, como por ejemplo, estados financieros, en cuyo caso, la publicidad podría ser únicamente la de la sentencia que sí es pública y obligatoriamente anonimizada por regulaciones de la Ley de Protección de la persona frente al tratamiento de sus datos personales.

En ese mismo capítulo en el apartado 5 del artículo 8, establece la obligación del estado de garantizar el acceso a la justicia de las personas o grupos en situación de vulnerabilidad, mediante mecanismos de apoyo, "incluida la asistencia técnica y jurídica gratuita, según corresponda". (Lo subrayado no corresponde al original). Nuevamente, la norma no especifica que esa asistencia técnica corresponda a un órgano administrativo, con lo cual, es válido interpretar que incluye al Poder Judicial, al no excluirlo, que es quién desde hace más de 40 años lleva la defensa técnica en materia penal y otras materias. Al no excluirse, se entiende que esa asistencia técnica gratuita, el Estado se la puede asignar al Poder Judicial, lo cual afectará sus recursos presupuestarios, tema que no fue consultado conforme se indica en el voto de mayoría. Por otra parte, cualquier nueva obligación adicional afecta los requerimientos de la nueva Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas.

En ese sentido, el Poder Judicial, tendría que distraer recursos presupuestarios de otras áreas -en el caso de la Defensa Pública-, del área penal, para poder cumplir con esta nueva obligación, lo cual debilitaría el servicio público de justicia y las necesidades y prioridades del gobierno judicial. Si no se establece una asignación presupuestaria adicional, el Estado tiene tres opciones: a) no cumplir esta obligación, con lo cual quedaría sujeto a responsabilidad internacional, b) para poder cumplir con el acuerdo, tendría que distraer recursos del área penal de la defensa pública, lo cual sería equivalente a "desvestir un santo para vestir otro", porque la demanda de servicios en materia penal es muy significativa y también con obligaciones convencionales, c) asignar a un ente administrativo ajeno al Poder Judicial esa defensa técnica, pero, como indiqué supra, para que se aplique así, tendría que descartarse expresamente que esa obligación recae sobre el poder judicial, ya que tradicionalmente así ha sido.

E.- En cuanto a la inversión de la carga de la prueba y carga dinámica de la prueba en materia sancionatoria administrativa.- En este punto es necesario indicar, que en el derecho sancionatorio, ya sea de tipo penal o administrativo, no se puede renunciar a las reglas del debido proceso, ya que es justamente el respeto a este principio constitucional, lo que justifica el poder coercitivo del Estado, sobre los derechos fundamentales de las personas. En este mismo sentido, la sentencia de esta Sala Constitucional, número 2000-8193, que en lo conducente señala que:

"IV.- Extensión de los principios de la materia penal al campo de las sanciones administrativas. Como reiteradamente ya ha señalado esta Sala, al menos a nivel de principios, no puede desconocerse una tendencia asimilativa de las sanciones administrativas a las penales, como una defensa frente a la tendencia de liberar -en sede administrativa- al poder punitivo del Estado de las garantías propias del sistema penal. Siendo innegable que las sanciones administrativas ostentan naturaleza punitiva, resulta de obligada observancia, al menos en sus líneas fundamentales, el esquema de garantías procesales y de defensa que nutre el principio del debido proceso, asentado principalmente en el artículo 39 de la Constitución Política, pero que a su vez se acompaña de las garantías que ofrecen los artículos 35, 36, 37, 38, 40 y 42 también constitucionales. Así, ya esta Sala ha señalado que "todas esas normas jurídicas, derivadas de la Constitución Política como modelo ideológico, persiguen ni más ni menos que la realización del fin fundamental de justicia que es el mayor de los principios que tutela un Estado de Derecho, en la que se incluyen reglas -principios generales- que tienen plena vigencia y aplicabilidad a los procedimientos administrativos de todo órgano de la Administración, se reitera, pues, los principios que de ella se extraen son de estricto acatamiento por las autoridades encargadas de realizar cualquier procedimiento administrativo que tenga por objeto o produzca un resultado sancionador."(Resolución N° 1484-96) "...las diferencias procedimentales existentes entre las sanciones aplicables a infracciones y a delitos, no pueden conducir a ignorar en el ámbito del procedimiento administrativo las garantías de los ciudadanos, en efecto, los principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al derecho administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado."(Resolución N° 3929-95).

Así, la tendencia inequívoca de este Tribunal ha sido pronunciarse a favor de la aplicación, aunque ciertamente con variaciones, de los principios rectores del orden penal al derecho administrativo sancionador, de manera que resultan de aplicación a las infracciones administrativas mutatis mutandis los principios de legalidad, tipicidad y culpabilidad propios de los delitos." Sobre la imposibilidad de renunciar a las reglas del debido proceso, cuando nos referimos a derecho sancionatorio, ya sea de tipo penal o administrativo, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, dispuso en el caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá, lo siguiente:

126. En cualquier materia, inclusive en la laboral y la administrativa, la discrecionalidad de la administración tiene límites infranqueables, siendo uno de ellos el respeto de los derechos humanos. Es importante que la actuación de la administración se encuentre regulada, y ésta no puede invocar el orden público para reducir discrecionalmente las garantías de los administrados. (...)

127. Es un derecho humano el obtener todas las garantías que permitan alcanzar decisiones justas, no estando la administración excluida de cumplir con este deber. Las garantías mínimas deben respetarse en el procedimiento administrativo y en cualquier otro procedimiento cuya decisión pueda afectar los derechos de las personas.

129. La justicia, realizada a través del debido proceso legal, como verdadero valor jurídicamente protegido, se debe garantizar en todo proceso disciplinario, y los Estados no pueden sustraerse de esta obligación argumentando que no se aplican las debidas garantías del artículo 8 de la Convención Americana en el caso de sanciones disciplinarias y no penales. Permitirle a los Estados dicha interpretación equivaldría a dejar a su libre voluntad la aplicación o no del derecho de toda persona a un debido proceso.

130. Los directores generales y las juntas directivas de las empresas estatales no son jueces o tribunales en un sentido estricto; sin embargo, en el presente caso las decisiones adoptadas por ellos afectaron derechos de los trabajadores, por lo que resultaba indispensable que dichas autoridades cumplieran con lo estipulado en el artículo 8 de la Convención. (...)

131. Pese a que el Estado alegó que en Panamá no existía carrera administrativa al momento de los hechos del caso (diciembre de 1990) y que, en consecuencia, regía la discrecionalidad administrativa con base en la cual se permitía el libre nombramiento y remoción de los funcionarios públicos, este Tribunal considera que en cualquier circunstancia en que se imponga una sanción administrativa a un trabajador debe resguardarse el debido proceso legal. (...)

133. Las víctimas de esta causa no fueron sometidas a un procedimiento administrativo previo a la sanción de destitución. (...)

134. No escapa a la Corte que los despidos, efectuados sin las garantías del artículo 8 de la Convención, tuvieron graves consecuencias socioeconómicas para las personas despedidas y sus familiares y dependientes, tales como la pérdida de ingresos y la disminución del patrón de vida. No cabe duda que, al aplicar una sanción con tan graves consecuencias, el Estado debió garantizar al trabajador un debido proceso con las garantías contempladas en la Convención Americana.

Ahora bien, a mi entender, la posición de esta Sala, en relación con el debido proceso en materia sancionatoria de carácter administrativo, es la de reconocer su aplicación, con diversos alcances, a partir del tipo de procedimiento, de la persona acusada, de la sanción por imponer, y del derecho fundamental que se verá limitado, a partir del análisis del procedimiento diseñado, o que se pretende implementar, para garantizar un proceso justo. Contrario a lo que los críticos de esta Sala opinan, este Tribunal no ha autorizado o dejado sin contenido la garantía del debido proceso dentro del proceso sancionatorio no penal, sino que ha establecido sus efectos, a partir de la innegable diferencia existente entre un proceso penal, y cualquier otro proceso sancionatorio.

Bajo la anterior intelección, el debido proceso, como garantía constitucional dentro del proceso sancionatorio -no penal-, opera desde dos vertientes, que permitirán, establecer las potestades de persecución, sancionatorias y del ejercicio de la debida defensa, a partir de la "intensidad jurídica", que sea razonable y proporcional para determinado caso o procedimiento. La primera de estas, el debido proceso, en su acepción de control del poder político, en el cual, se analiza la razonabilidad y proporcionalidad de la injerencia estatal -o del lus puniendi estatal- dentro de la vida privada de las personas. En este escenario, la "intensidad jurídica" del debido proceso, permitirá por ejemplo, que determinada ley o procedimiento, que pretenda juzgar o sancionar de determinada manera a una persona, carezca de conformidad constitucional, por lo que se estaría aplicando el máximo nivel de intensidad al debido proceso; o por el contrario, del análisis de la injerencia estatal sobre la vida de las personas, se arribaría a la conclusión sobre dicha actividad estatal, que la misma respeta los principios de razonabilidad y de proporcionalidad, permitiendo el manejo del debido proceso, con diferentes "matices", pero ahora en su procedimiento.

Este escenario quizás, es el de mayor de relevancia, por cuanto su aplicación garantizará, que el resto de los preceptos, tanto constitucionales, como legales que se dispongan para darle operatividad a determinado procedimiento sancionatorio, mantenga su conexidad con los fines de control del poder sancionador estatal.

La segunda vertiente del debido proceso, es la ya descrita en el párrafo anterior. Dicho escenario se conforma del diseño y cumplimiento de las garantías constitucionales, como legales, que se dispongan para darle operatividad a determinado procedimiento o sanción, es decir, como se llevara a cabo la injerencia estatal sobre las personas; o como lo desarrolló en su momento el Magistrado Piza Escalante, el debido proceso constitucional sustantivo, como aquel que se conforma de los preceptos o garantías constitucionales, que se reflejan y desarrollan ulteriormente en las normas legales, que tienen como fin, garantizar un juicio justo. Ahora bien, la construcción de dichas garantías constitucionales y legales, con miras a garantizar un juicio justo, se deberán de realizar a partir del nivel de injerencia de la actividad sancionatoria estatal, es decir, a partir del tipo de procedimiento, de la persona acusada, de la sanción por imponer, y del derecho fundamental que se verá limitado; o en otras palabras, a partir de su vertiente -debido proceso- de control del poder político.

Las anteriores premisas, son las que por una parte, me motivaron a salvar el voto en la resolución 2015018946 de las once horas y dos minutos del dos de diciembre del dos mil quince, donde fundamenté sobre la inconstitucionalidad de la inversión de la carga de la prueba que disponen los artículos 20, 21 y 22 de la Ley número 8754 del veintidós de julio del dos mil nueve, Ley contra la Delincuencia Organizada, sin dejar de lado, el aval que di, garantizando ciertos preceptos, para el uso de la carga dinámica de la prueba. En dicha Consulta Judicial Facultativa, esta Sala analizó que el procedimiento sancionatorio objetado, fue diseñado, a partir del análisis de la razonabilidad y de la proporcionalidad de la injerencia estatal dentro de la vida de las personas. De seguido, se analizó la intensidad jurídica" del debido proceso sustantivo existente dentro de dicho procedimiento, llegando a la conclusión, que incluso ante el uso del régimen probatorio de la carga dinámica, se seguía garantizando un juicio justo para la parte afectada, cuando estamos frente al derecho sancionatorio administrativo.

Sin embargo, la norma consultada, permite directamente a los operadores del derecho, la aplicación de un sistema de carga probatoria, que ni siquiera de forma previa, ha sido "determinado, adecuado y limitado" por el legislador, en su forma procedimental, o en sus alcances, sobre las normas preexistentes de determinada materia, como la penal, o el resto de materias sancionatorias. Es decir, el artículo consultado, instaura un procedimiento que puede generar todo tipo de sanciones, tanto administrativas, como penales, sin que justifique o delimite su conexidad, a partir de las cláusulas que conforman el Convenio consultado, en relación con los niveles de injerencia de la actividad estatal en la vida de las personas, que pretende buscar. Por no permitir el análisis del debido proceso, en las dos vertientes anteriormente descritas, sin dejar de lado, considero que el artículo citado, es inconstitucional.

Finalmente, es importante agregar que la OC-23/17 del 15 de noviembre de 2017 de la Corte Interamericana establece que al interpretar la operativización de las obligaciones de los Estados en materia ambiental, esa interpretación debe hacerse de tal forma que no se imponga a las autoridades una carga imposible o desproporcionada, tomando en cuenta las dificultades que implica la planificación y adopción de políticas públicas y las elecciones de carácter operativo que deben ser tomadas en cuenta. En lo que interesa señala:

"120. Adicionalmente, teniendo en cuenta las dificultades que implican la planificación y adopción de políticas públicas y las elecciones de carácter operativo que deben ser tomadas en función de prioridades y recursos, las obligaciones positivas del Estado deben interpretarse de forma que no se imponga a las autoridades una carga imposible o desproporcionada. Para que surja esta obligación positiva, debe establecerse que: i) al momento de los hechos las autoridades sabían o debían saber de la existencia de una situación de riesgo real e inmediato para la vida de un individuo o grupo de individuos determinados, y no tomaron las medidas necesarias dentro del ámbito de sus atribuciones que razonablemente podían esperarse para prevenir o evitar ese riesgo, y ii) que existe una relación de causalidad entre la afectación a la vida o la integridad y el daño significativo causado al medio ambiente." Es en ese sentido que debe interpretarse el artículo 8.2.b del acuerdo consultado cuando se refiere a la responsabilidad por omisión relacionada con la participación pública en procesos de toma de decisiones ambientales, así como sus disposiciones en general, que no pueden significar una carga imposible o desproporcionada para el estado, así mismo que hay que distinguir entre los daños significativos al ambiente, de los que no lo son, para poder cumplir con esta importante precisión que hace la Corte en su opinión consultiva.

VI. DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE

Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.

Por tanto:

Por mayoría se declara que existe un vicio de procedimiento por falta de consulta del proyecto de Ley denominado Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la participación pública y el acceso a la justicia en asuntos ambientales en América Latina y el Caribe, a la Corte Suprema de Justicia de conformidad con el artículo 167 de la Constitución Política, vicio que resulta vinculante para la Asamblea Legislativa. El Magistrado Castillo Víquez y la Magistrada Hernández López ponen notas. El Magistrado Rueda Leal salva el voto y no encuentra vicios ni de forma ni de fondo en el proyecto consultado. Comuníquese.

Fernando Castillo V.

Presidente a.i.

Paul Rueda L. Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A. Jorge Araya G.

Anamari Garro V. Ana María Picado B.

Voto salvado del Magistrado Rueda Leal. La Mayoría declara la existencia de un vicio de procedimiento por falta de consulta del proyecto de ley objeto de esta consulta (Acuerdo regional sobre el acceso a la información, la participación pública y el acceso a la justicia en asuntos ambientales en América Latina y el Caribe) a la Corte Suprema de Justicia, de conformidad con el artículo 167 de la Constitución Política.

Para sustentar tal tesitura, la Mayoría señala el ordinal 8 del proyecto, acceso a la justica en materia ambiental, a partir del cual desprende la imposición de obligaciones para el Poder Judicial.

Empero, en concreto se limita a citar el inciso 5 del referido numeral, según el cual “Para hacer efectivo el derecho de acceso a la justicia, cada Parte atenderá las necesidades de las personas o grupos en situación de vulnerabilidad mediante el establecimiento de mecanismos de apoyo, incluida la asistencia técnica y jurídica gratuita, según corresponda." Se advierte con facilidad que tal norma en ningún momento le impone al Poder Judicial la obligación de brindar asistencia técnica y gratuita, la cual corresponde implementarse a partir de las condiciones propias del ordenamiento jurídico de cada país. En el caso de Costa Rica, tal asistencia puede ser brindada por cualesquiera dependencias públicas afines al tema, verbigracia, la Defensoría de los Habitantes, las Defensorías Sociales del Colegio de Abogados o los consultorios jurídicos de la UCR (lo que no excluye la cooperación de aquellos correspondientes a universidades privadas).

Erradamente, el voto de mayoría solo pensó en el Poder Judicial y estimó que el texto consultado “contiene en su articulado normas explícitas que disponen la creación, la variación sustancial o la supresión de órganos estrictamente jurisdiccionales o de naturaleza administrativa adscritos al Poder Judicial, o bien, crea, ex novo, modifica sustancialmente o elimina funciones materialmente jurisdiccionales o administrativas”. A partir de lo expuesto, sostengo que del texto expreso del numeral en mención en ningún momento se extrae lo que la Mayoría supone.

Finalmente, el voto de la Mayoría no encuentra algún vicio por el fondo.

Paul Rueda L.