Union's information request on INCOP reorganization — amparo granted for delayed responseAmparo por omisión de respuesta a solicitud sindical sobre reorganización del INCOP

Constitutional Chamber Case File: 20-002853-0007-CO Analyzed by: CONSTITUTIONAL CHAMBER *200028530007CO* Case File: 20-002853-0007-CO Res. No. 2020008747 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at nine thirty hours on May twelve, two thousand twenty.

A petition for amparo (recurso de amparo) processed in case file number 20-002853-0007-CO, filed by GUSTAVO LEÓN SERRANO, MARCELA MARÍA LIZANO GUTIÉRREZ, identity card 0108080149, OLGER PÉREZ MIRANDA, RODOLFO MATA MEDINA, TATIANA BETANCOURT PACHECO, against the INSTITUTO COSTARRICENSE DE PUERTOS DEL PACÍFICO.

Whereas:

1.- By a document incorporated into the electronic case file at 17:20 hours on February 12, 2020, the petitioner files a petition for amparo (recurso de amparo) against the Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico and states that, in their capacity as representatives of the Board of Directors of the ANEP-INCOP Branch, on January 6 of this year they addressed the Coordinator of the Institutional Planning Unit of the Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (INCOP), which was received on January 14 of the previous year, in which they made a series of inquiries about the organizational structure and organizational manual, approved by the Board of Directors of INCOP in session 4195, held on November 27, 2019, requesting the following: "(...) In relation to the document prepared by CICAP, and endorsed by the Institution, we would like to raise a series of concerns, since, when the document was presented to the Administration, as well as the Strategic Plan, this Branch was not considered. For which we require that the following questions be answered: 1. Are the Organizational Structure and Organizational Manual based on the 2019-2022 Institutional Strategic Plan? 2. What is the technical basis used to incorporate the Technical Supervision and Control Unit within the Port Directorate? Would it be understood that, being an instance dependent on the Port Directorate, the Port Director would act as the immediate Superior? 3. What is the technical or legal basis for eliminating the Office of the Comptroller of Services (Contraloría de Servicios) from the organizational chart and incorporating it as an Administration function based on the Quality Management process? It is essential to point out that in the document titled: "General Guidelines for Administrative Reorganizations prepared by Mideplan, in the section "E.2 Guidelines in the Structure Component", point q), page No. 13, it states textually the following: "q. Public institutions that provide services to users shall designate a Office of the Comptroller of Services (Contraloría de Servicios) subordinated to the highest authority, to guarantee fluid and direct communication in decision-making for better user service. This unit must be totally independent of any other within the institution, both from the point of view of structure and positions." 4. What is the technical or legal basis for modifying the location of the Legal Advisory Office (Asesoría Jurídica) dependent on the Executive Presidency, when Law No. 1721 and its amendments establish that said Unit advises the Board of Directors and the General Management, in order to ensure the transparency and legality of the acts they agree upon or execute? 5. What is the technical or legal basis for incorporating the Archive as an Administration function? It is essential to point out that in the document titled:

"General Guidelines for Administrative Reorganizations" prepared by Mideplan, in the section "E.2 Guidelines in the Structure Component", point q), page No. 13, it states textually the following: "q. Every public institution shall have a Central Archive, which, due to the volume and complexity of its functions, could eventually be formed into a unit responsible for gathering, conserving, classifying, ordering, describing, selecting, administering, and facilitating the documentation produced by the organization; in addition, it will centralize the documentation of the entire entity, which will be located at the operational level with hierarchical dependence on the highest administrative authority." 6. Please explain what the Port Planning and Development function within Port Operations consists of and who will perform it? 7. Regarding the cross-cutting functions (funciones transversales) that, in addition, the advisory and operational instances must carry out, are these new functions or were they already considered? 8. What is the technical basis for incorporating Port Security into the Port Directorate and not heeding the point made by MOPT in official letter No. DMP-DNS-2009-614 dated September 11, 2009, signed by Eng. Jorge Hernández Chavarría, Director of the Maritime Port Division of MOPT, concerning its dependence on Management? 9. With the new Structure and Functions Manual corresponding to General Services, the environmental stewardship (Regencia Ambiental) issues, which have been coordinated by this Unit until now, were not considered. Which Unit will be responsible for addressing the institutional environmental issue? 10. Regarding Continuous Improvement, will it be related to Institutional Planning and Administration? Please explain. 11. As stated by the Consultants, a flat Organizational Structure is being implemented; however, areas are being created such as: Institutional Projection, Project Management, Occupational Health and Safety, Maintenance, Commercial, Port Planning and Development. How many positions does the Administration consider requesting to address this Organizational Structure according to the functions established in the Organizational Manual? 12. In the document titled: "General Guidelines for Administrative Reorganizations" prepared by Mideplan, in the section "E.2 Guidelines in the Structure Component", point No. 8, page No. 10, it states textually that: "The determination of the internal organization of the institution must be the result of a design and/or redesign process of the institution's work processes, in such a way that these processes, the organizational structure, and the resulting goods or services correspond with the mission, vision, and institutional objectives. Inputs from the Contralorías de Servicios may be considered as part of the reasons justifying an administrative reorganization. For this purpose, information obtained about non-conformities, suggestions, and requests will be taken into account, so that the organizational change aims to improve processes and procedures, and to simplify and streamline procedures and requirements (…)." They state that, as of the date of filing the petition (recurso), no response has been given to the initiated request. They indicate that said omission violates their fundamental rights, and therefore they request that the petition be granted (declarar con lugar), with the legal consequences that this implies.

2.- By a resolution issued at 17:44 on February 16, 2020, this petition for amparo was admitted (dar curso) and a report was requested from the General Manager and the Coordinator of the Institutional Planning Unit, both of the Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico.

3.- Natalia Álvarez Quesada provides a report under oath, in her capacity as Head of the Planning Unit of the Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, and states in summary that the information requested by Mr. Gustavo Serrano and the other petitioners through official letter SEP-ANEP-006-2020 was sent to them by Institutional Planning to the email address of Mr. Olger Pérez, who holds the position of President of the ANEP Branch, through official letter CR-INCOP-PI-0020-2020 dated January 28, 2020, attaching to the latter official letter CICAP-45-2020 dated January 27 of the current year, covering all the questions of the petitioners. It was resent again to the Branch's email on April 17 of this year, always in the name of the President of the ANEP Branch, with the aim of complying with the provisions of Article 27 of the Political Constitution, which governs the right of petition. She requests that the petition be dismissed (declarar sin lugar).

4.- Alberto Antonio Morales Arguello provides a report under oath, in his capacity as General Manager of the Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, in the same sense as the Head of the Planning Unit of the appealed authority.

5.- In the proceedings followed, the legal requirements have been observed.

Drafted by Judge Araya García; and,

Considering:

I.- OBJECT OF THE PETITION (RECURSO). The petitioners claim that, in their capacity as representatives of the Board of Directors of the ANEP-INCOP Branch, on January 14, 2020, they addressed the coordinator of the Institutional Planning Unit of the Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (INCOP) with a request for information about the organizational structure and manual, approved by the Board of Directors of INCOP in session 4195, held on November 27, 2019. They state that, as of the date of filing the petition, no response has been given to the initiated request, a situation they consider violative of their fundamental rights.

II.- PROVEN FACTS. Of importance for the decision in this matter, the following facts are deemed duly proven, either because they have been accredited or because the respondent has omitted to refer to them as provided in the initial order:

• a)On January 14, 2020, the petitioners presented before the Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico a request for information (SEC-ANEP-INCOP-006-2020) regarding the organizational structure and manual, approved by the Board of Directors of INCOP in session 4195, held on November 27, 2019 (see report and evidence provided by the petitioner).
• b)In order to respond to what was requested by the amparo petitioners (amparados), on January 28, 2020, the appealed authority sent to the email address of Mr. Olger Pérez, President of the ANEP Branch, official letter CR-INCOP-PI-0020-2020 dated January 28, 2020, attaching to the latter official letter CICAP-45-2020 dated January 27 of the current year, covering all the questions of the petitioners (see report and evidence provided by the appealed authority).
• c)At 12:20 hours on April 16, 2020, the General Manager of ICOOP was notified of the resolution issued at seventeen hours and forty-four minutes on February sixteen, two thousand twenty, which admitted the present petition for amparo (see Costa Rican Judicial Office Management System).
• d)On the occasion of the filing of this petition for amparo, on April 17, 2020, the appealed authority forwarded the email with the response to the request for information to the email address of the ANEP Branch (see report and evidence provided by the appealed authority).

IV.- ON THE SPECIFIC CASE. In the case under study, the petitioners claim that, since January 14, 2020, they filed a request before the appealed authority, requesting the following: "(...) In relation to the document prepared by CICAP, and endorsed by the Institution, we would like to raise a series of concerns, since, when the document was presented to the Administration, as well as the Strategic Plan, this Branch was not considered. For which we require that the following questions be answered: 1. Are the Organizational Structure and Organizational Manual based on the 2019-2022 Institutional Strategic Plan? 2. What is the technical basis used to incorporate the Technical Supervision and Control Unit within the Port Directorate? Would it be understood that, being an instance dependent on the Port Directorate, the Port Director would act as the immediate Superior? 3. What is the technical or legal basis for eliminating the Office of the Comptroller of Services (Contraloría de Servicios) from the organizational chart and incorporating it as an Administration function based on the Quality Management process? It is essential to point out that in the document titled: "General Guidelines for Administrative Reorganizations prepared by Mideplan, in the section "E.2 Guidelines in the Structure Component", point q), page No. 13, it states textually the following: "q. Public institutions that provide services to users shall designate a Office of the Comptroller of Services (Contraloría de Servicios) subordinated to the highest authority, to guarantee fluid and direct communication in decision-making for better user service. This unit must be totally independent of any other within the institution, both from the point of view of structure and positions." 4. What is the technical or legal basis for modifying the location of the Legal Advisory Office (Asesoría Jurídica) dependent on the Executive Presidency, when Law No. 1721 and its amendments establish that said Unit advises the Board of Directors and the General Management, in order to ensure the transparency and legality of the acts they agree upon or execute? 5. What is the technical or legal basis for incorporating the Archive as an Administration function? It is essential to point out that in the document titled:

"General Guidelines for Administrative Reorganizations" prepared by Mideplan, in the section "E.2 Guidelines in the Structure Component", point q), page No. 13, it states textually the following: "q. Every public institution shall have a Central Archive, which, due to the volume and complexity of its functions, could eventually be formed into a unit responsible for gathering, conserving, classifying, ordering, describing, selecting, administering, and facilitating the documentation produced by the organization; in addition, it will centralize the documentation of the entire entity, which will be located at the operational level with hierarchical dependence on the highest administrative authority." 6. Please explain what the Port Planning and Development function within Port Operations consists of and who will perform it? 7. Regarding the cross-cutting functions (funciones transversales) that, in addition, the advisory and operational instances must carry out, are these new functions or were they already considered? 8. What is the technical basis for incorporating Port Security into the Port Directorate and not heeding the point made by MOPT in official letter No. DMP-DNS-2009-614 dated September 11, 2009, signed by Eng. Jorge Hernández Chavarría, Director of the Maritime Port Division of MOPT, concerning its dependence on Management? 9. With the new Structure and Functions Manual corresponding to General Services, the environmental stewardship (Regencia Ambiental) issues, which have been coordinated by this Unit until now, were not considered. Which Unit will be responsible for addressing the institutional environmental issue? 10. Regarding Continuous Improvement, will it be related to Institutional Planning and Administration? Please explain. 11. As stated by the Consultants, a flat Organizational Structure is being implemented; however, areas are being created such as: Institutional Projection, Project Management, Occupational Health and Safety, Maintenance, Commercial, Port Planning and Development. How many positions does the Administration consider requesting to address this Organizational Structure according to the functions established in the Organizational Manual? 12. In the document titled: "General Guidelines for Administrative Reorganizations" prepared by Mideplan, in the section "E.2 Guidelines in the Structure Component", point No. 8, page No. 10, it states textually that: "The determination of the internal organization of the institution must be the result of a design and/or redesign process of the institution's work processes, in such a way that these processes, the organizational structure, and the resulting goods or services correspond with the mission, vision, and institutional objectives. Inputs from the Contralorías de Servicios may be considered as part of the reasons justifying an administrative reorganization. For this purpose, information obtained about non-conformities, suggestions, and requests will be taken into account, so that the organizational change aims to improve processes and procedures, and to simplify and streamline procedures and requirements (…)." However, they claim that at the time of filing the petition they had not received any response to their request, a situation they consider violative of their fundamental rights. In this regard, in the report provided by the authorities of the Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico - which is considered given under affirmation of oath, with timely warning of the consequences, including criminal ones, contained in Article 44 of the Law governing this jurisdiction - they deny the facts, and state that since January 28, 2020, official letter CR-INCOP-PI-0020-2020 dated January 28, 2020 was sent to the email address of Mr. Olger Pérez, President of the ANEP Branch, attaching to the latter official letter CICAP-45-2020 dated January 27 of the current year, in which all the questions of the petitioners were covered. Likewise, they indicate that, on the occasion of the filing of this petition for amparo, on April 17, 2020, they forwarded the email with the response to the information request to the ANEP Branch email. From the foregoing, it is considered proven that it was on the occasion of the notification of the filing of this petition -on April 16, 2020- and after an unreasonable period had elapsed (exceeding three months), that the appealed authority addressed the request of the amparo petitioner, by having sent the response to the ANEP Branch email, since the first time it was sent to a means not designated for that purpose. Consequently, it is appropriate to grant the petition (declarar con lugar el recurso), as will be set forth in the operative part of this judgment.

VII.- On the condemnation to pay court costs (costas), damages (daños y perjuicios) in accordance with Article 52 of the Law of Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional). Under a better weighting, the majority of the Chamber considers that, in the sub examine, in accordance with the provisions of paragraph 1 of Article 52 of the Law of Constitutional Jurisdiction ("If, while the amparo is pending, a resolution, administrative or judicial, is issued that revokes, stops, or suspends the challenged action, the petition will be granted solely for purposes of compensation and court costs, if they are appropriate"), the granting must be without special condemnation for court costs (costas) and damages (daños y perjuicios), based on the following considerations. Although there is an express text in the law that obliges the operative part of the ruling to indicate that the petition is granted, when the grievance is resolved while the amparo is pending, it is no less true that that same paragraph in fine states that the granting is issued "solely for purposes of compensation and court costs, if they are appropriate." It is emphasized that the Law says "if they are appropriate," which means that the appropriateness or inappropriateness of the compensation and court costs depends on a valuation, appreciation, or weighting by the Tribunal. In cases like this one, the content of the claim of the protected person and the conduct of the appealed authority in acknowledging it suggest that the alleged detriments, injuries, or alterations are not directly referred to a repercussion on a constitutional right of a clearly patrimonial nature (as would occur, for example, with an affectation of the right to salary). To dispel any doubt in this regard, it is important to highlight the provision in Article 51 of the same Law of Constitutional Jurisdiction, when it provides that: "every resolution that upholds (acoger) the petition shall condemn in the abstract to the compensation for damages (daños y perjuicios) caused and to the payment of the court costs (costas) of the petition, and its liquidation shall be reserved for the execution of the sentence," where the possibility of assessing whether compensation and court costs are appropriate or not is not foreseen. The principles of Constitutional Law, those of Public and General Procedural Law or, as applicable, International or Community Law, and, furthermore, in order, the General Law of Public Administration and the Contentious Administrative Procedure Code and other procedural codes, are supplementary sources for the application and interpretation of the norms of the Law of Constitutional Jurisdiction -cf. Article 14-. For the contentious-administrative jurisdiction, the legislator established a precept fully applicable to the case by analogy, in Article 197 of the Contentious Administrative Procedure Code, which responds to procedural logic in any matter. In any case, the affected party in the sub lite preserves the possibility of resorting, if it deems appropriate, to a plenary proceeding in order to prove that it has suffered some type of detriment. Based on the foregoing, it is the majority criterion to resolve this petition without condemnation for court costs or damages.

VIII.- Dissenting Vote of Judge Hernández López, on the economic consequences derived from granting this petition.

I agree with the majority of the Chamber in the decision taken regarding the existence of a violation of fundamental rights in this case, which has been corrected on the occasion of the intervention of the Chamber; however, I separate myself from its decision in relation to the issue of the economic consequences of said declaration.

The constitutional jurisdiction under the charge of this Tribunal in matters of amparo and habeas corpus -the jurisdiction of liberty as it is called- is special because its purpose is not that of the traditional judge who resolves a conflict between two parties opposed by a legal dispute. Its subject matter is of public order, and its objective is to provide judicial protection to persons in the exercise of their fundamental rights in such a way that their enjoyment is not disturbed by acts of those who, de facto or de jure, carry out concrete exercises of authority capable of violating them.

That protective vocation of the constitutional jurisdiction is materialized in a procedural design that is also peculiar, expeditious, and free, where the appealed public authority is simply required to render "a report" on what was done in the reported case (Articles 43, 44, 45 and 46 of the LJC). So, it is not technically a litigation, and accordingly, the Constitutional Chamber is given broad powers to guide the course of the amparo or habeas corpus process, both regarding the possibility of requesting information from other authorities about what happened, and regarding the broad handling of evidence that may serve to clarify what occurred. This procedural framework of the jurisdiction of liberty, where there are no two antagonistic parties opposed such that what one gains the other loses, forces us to move away from the solutions that for these latter questions have been provided for in procedural systems such as the civil, contentious, or labor systems.

In what is now relevant, the Law of Constitutional Jurisdiction regulates in its Articles 46 and following, three special aspects of the exercise of the jurisdictional function in the protection of fundamental rights by the Chamber: a) the first aspect is that pertaining to the declaration that must be made of the existence or non-existence of the violation (Articles 46 and 47 LJC); b) the second regulates in a careful manner the powers that the Tribunal has to reverse the legal effects of the infringement of fundamental rights and restore, in the most effective way, their exercise (Articles 49 and 50 LJC); c) the third aspect (Article 51 LJC) provides rules on the economic consequences of such amparo and habeas corpus processes, in such a way that –upon the verification of a violation by the Chamber– there is a restoration of the enjoyment of such rights and, additionally, an effective compensation for the damages (daños) and expenses (gastos) caused, as part of the right to effective justice regarding the reparation of the harmful consequences generated by the infringing authorities. These consequences are not only for purposes of effective judicial protection of the filing party, but also have a deterrent purpose so that the State does not incur in the future in the actions that gave rise to the granting of the petition, a matter regulated in Article 50 of the Law of Constitutional Jurisdiction.

In this last aspect, the Law in its Article 51 orders the Chamber that "every resolution that upholds (acoger) the petition shall condemn in the abstract to the compensation for the damages caused and to the payment of the court costs (costas) of the petition…". This is the general system that regulates the matters of the compensatory realm, for cases that the majority identifies as the "natural or normal form of termination of the process, where there is a pronouncement on the merits of the matter and acknowledgment of the facts that have violated fundamental rights…"; in such cases, among which is the one now decided, the Chamber has verified the grievance and hence the need for a condemnation for court costs and damages, which is based on the aforementioned concept of effective protection of the rights of persons and on the notion that the Administration must take responsibility for the damages and expenses caused by its unconstitutional actions. This conclusion is not changed in any way by the fact that, upon hearing and resolving the amparo, "the effects of the challenged act have ceased" (Article 50), as such a case forms an integral part of the general system of automatic condemnation for court costs and damages, because it is understood that the process has ended normally and the violation has been verified.

Within this simple and clear general framework –and lacking deficiencies or gaps as the majority affirms– the provision of Article 52 of the Law fits perfectly as an exceptional case, applicable only in cases where the Chamber has not heard, nor has it ruled on, the merits of the claim, that is –as the majority states– in those situations of "abnormal termination of the process." But the conditions and scope for decreeing that form of conclusion are delimited with great precision by the legislator. In the first place, the factual presuppositions for the application of this norm are clearly described, so that the Chamber must verify: 1) that the amparo is pending; 2) that there is an administrative or judicial resolution (which must be understood in its strictly formal sense); and 3) that in such resolution the revocation, stoppage, or suspension of the challenged action is unquestionably ordered. These are extremely bounded concepts, the scope of which must also be interpreted restrictively, not only in consideration of the rule that exceptions in law must be interpreted restrictively, but because the consequences of applying such an exception undeniably generate a diminution in the fundamental right of persons to achieve effective judicial protection against the damages received from the violation of their constitutional rights. In conclusion, only in such limited cases and after confirmation by the Tribunal of all the foregoing, in light of a restrictive reading of its scope, would we be facing the need to set aside the general system of automatic condemnation for court costs and damages, and exercise –as judges– our legal discretion to decide whether payment of such items is ordered or not.

In this case, the preceding exercise obliges one to conclude the inapplicability of Article 52 of the LJC, because, on the one hand, the Tribunal has ruled on the merits of the matter, has acknowledged with its declaration a violation of fundamental rights, and has determined who its author was; the foregoing in no way resembles an "abnormal termination of the process." Furthermore, the requirements of Article 52 just cited are not met either, since there is no "administrative or judicial resolution (resolución administrativa o judicial)" formally issued and in which the act giving rise to the violation of constitutional rights is expressly revoked, stopped, or suspended. For all these reasons, it is appropriate to apply the provisions of Articles 50 and 51 of the LJC and to order—as a consequence of having verified the violation—the award of damages, losses, and costs caused, as economic consequences of the proceeding.

But even if we were to set aside the automatic award of damages, losses, and costs, disregarding the preceding reasoning, the truth is that the proven facts of this case have led the Chamber to declare the existence of an adverse effect on the exercise of the fundamental rights of the protected party, which, as a harmful action that it is, carries with it a presumption of the emergence of economic damages and losses—whose specific determination is not for the Chamber to make—and no merit whatsoever is apparent in the case file that would convince us to exonerate the respondent authority from covering the effective reparation of the harmful consequences of its acts, according to the general principle expressly set forth in the law.

IX.- Partial Dissenting Vote of Judge Salazar Alvarado, solely in relation to the non-award of costs, damages, and losses against the respondent party.

Although I agree with the rest of the Chamber in granting the appeal, I separate myself from the majority opinion insofar as it exempts the respondent party from being ordered to pay the costs, damages, and losses derived from the injury caused to the fundamental rights of the protected party.

The Law of Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional), in Article 52, provides that:

"If, while the amparo is in progress, an administrative or judicial resolution is issued that revokes, stops, or suspends the challenged action, the appeal shall be granted solely for the purposes of compensation and costs, if they are applicable." On the other hand, Article 51 ibidem establishes that:

"...every resolution that grants the appeal shall award, in the abstract, compensation for the damages and losses caused and the payment of the costs of the appeal, and its liquidation shall be reserved for the execution of the judgment." This latter norm establishes the general system that regulates the matter of compensation and the payment of costs, and which the majority calls the "natural or normal form of termination of the proceeding, where there is a ruling on the merits of the matter and acknowledgment of the facts that have violated the fundamental rights…." In the majority's opinion, Article 51, cited, regulates the scenarios in which the Chamber has deemed the grievance proven; and, as a consequence, the need arises for an award of costs, damages, and losses. However, in the opinion of the undersigned, from a systematic interpretation of both norms, it is concluded that, both in cases where this Constitutional Court (Tribunal Constitucional) verifies an injury to a fundamental right and, therefore, grants the appeal, and in those where the Administration, by its own decision, restores the aggrieved person to the enjoyment of their fundamental rights, once it becomes aware of the amparo—a scenario contemplated in the referenced Article 52—by mandate of Articles 50 and 51 of the cited law, the necessary and unavoidable consequence is the award against the infringer of compensation for the damages and losses caused and of the payment of the costs of the appeal. This rule is nothing more than the recognition, to the party that has suffered a violation of their fundamental rights, of the right to effective judicial protection regarding the reparation of the harmful consequences derived from the actions or omissions of the infringing authorities; and, as a deterrent means, so that the State does not incur again in the actions that gave rise to the granting of the appeal, a matter regulated in Article 50 of the law governing this jurisdiction. Thus, whether the Chamber has deemed the grievance proven and has proceeded to examine the merits of the matter, or whether the violation ceased by decision of the respondent authority itself, once it became aware of the processing of the amparo, with restoration to the enjoyment of fundamental rights in favor of the aggrieved party (Article 52), in any of those scenarios, the imperative need arises for an award of costs, damages, and losses against the infringer, the basis of which is found in the principles of protection of the rights of individuals and in the principle that the Administration must be held responsible for the damages and losses it causes by its unconstitutional conduct.

Thus, the fact that, at the time the amparo is heard and granted, the effects of the challenged act had already ceased, under the terms of the provisions of Articles 50 and 52 of the cited law, does not negate the applicability of the award of costs, damages, and losses, since such a case forms an integral part of the general system of necessary award on those points contained in the Law of Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional).

On the other hand, it is clear that Article 52, mentioned, is applied only in cases where the Chamber, even when it has not heard or ruled on the merits of the claim, has verified the violation of fundamental rights suffered by the protected party, by virtue of the restoration to the enjoyment of those rights which the Administration has agreed upon in their favor; a situation that, as affirmed by the majority of the Chamber, implies an "abnormal termination of the proceeding." The legislator established and delimited, in a precise manner, the conditions under which this Chamber may decree that form of abnormal conclusion of the amparo proceeding, as well as its scope, namely: 1) that the amparo is in progress, that is, that the Administration has been duly notified of the resolution that admitted the amparo; and, 2) that there exists an administrative or judicial resolution that provides, in an indubitable manner, for the revocation, stoppage, or suspension of the challenged action violative of fundamental rights. Certainly, the norm in question contemplates an exception to the general system of award of costs, damages, and losses, notwithstanding the granting of the appeal, by providing that, in the cases regulated there, the appeal shall be granted "solely for the purposes of compensation and costs, if they are applicable." As an exception that it is, it must be interpreted restrictively; that is, it only applies in the scenarios strictly contemplated in the norm, not only because of the rule that exceptions in law must be interpreted restrictively, but also because the consequences of applying such an exception imply, without a doubt, an impairment of the fundamental right of individuals to obtain effective judicial protection against the damages and losses suffered due to the injury to their constitutional rights.

In my opinion, such an exception must be interpreted in the sense that, in accordance with the general system of automatic award of costs, damages, and losses in the event of a violation of fundamental rights, that award is always applicable, even in the case where the respondent party issues an administrative or judicial resolution that revokes, stops, or suspends the challenged action, unless it is indubitably and clearly established that in the specific case no loss whatsoever capable of being compensated was caused. Solely and only in such scenarios could the respondent Administration be exempted from the payment of said items. Since in this case, there is no element whatsoever that rebuts the presumption of the emergence, for the protected party, of economic damages and losses derived from the challenged actions—whose specific determination does not correspond to this jurisdiction—the granting of this appeal must necessarily entail the award of costs, damages, and losses, and I so declare.

X.- Dissenting vote of Judge Garro Vargas.

Article 52 of the Law of Constitutional Jurisdiction (LJC) states: “If, while the amparo is in progress, an administrative or judicial resolution is issued that revokes, stops, or suspends the challenged action, the appeal shall be granted solely for the purposes of compensation and costs, if they are applicable.” My interpretation of that norm is as follows: That “resolution” is any valid and effective act by which the competent authority restores the enjoyment of the violated right. The phrase “if they are applicable” refers to costs. Furthermore, Article 197 of the Contentious-Administrative Procedure Code (Código Procesal Contencioso-Administrativo), cited by the majority, based on Article 14 of the LJC, precisely refers only to these: to costs.

Certainly, pursuant to Article 48 of the Political Constitution (Constitución Política, CP), the essential content of the right to the amparo appeal is not of a compensatory nature but a restitutive one; however, Article 51 of the LJC states: “Every resolution that grants the appeal shall award, in the abstract, compensation for the damages and losses caused and the payment of the costs of the appeal, and its liquidation shall be reserved for the execution of the judgment.” If the right has been violated and the Chamber so verifies, even in the event that it has been restored, damages and losses may have arisen. For this reason, the award in the abstract of these is appropriate. If this were not done, if such an award were not given, in the event that they had indeed occurred, there would be no title—derived from this proceeding—to claim them, which could violate Article 41 of the CP. If, despite the award in the abstract having been issued, no damages and losses have been caused, the judge in the ordinary proceeding will so declare, since only to him corresponds the task of deeming proven the real existence and magnitude thereof.

With the thesis defended by the majority, I believe that, contrary to what is sought, the Administration would be incentivized to respect rights only when faced with an amparo appeal. It remains to be said that Article 52 of the LJC provides for the possibility that, if it is deemed fair, the Chamber may award costs, even when the right has been restored.

By reason of the foregoing, I partially dissent from the vote regarding the operative part and order the award of damages and losses, but not the award of costs.

XI.- Documentation provided to the case file. The parties are warned that, if they have provided any document on paper, as well as objects or evidence contained in any additional electronic, computer, magnetic, optical, telematic device or one produced by new technologies, these must be withdrawn from the office within a maximum period of thirty business days, counted from the notification of this judgment. Otherwise, all material that is not withdrawn within this period will be destroyed, pursuant to the provisions of the “Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial”, approved by the Corte Plena in Session No. 27-11, of August 22, 2011, Article XXVI and published in Boletín Judicial No. 19, of January 26, 2012, as well as in the agreement approved by the Consejo Superior del Poder Judicial, in Session No. 43-12, held on May 3, 2012, Article LXXXI.

Por tanto:

The appeal is granted, without special award of costs, damages, and losses. Judge Hernández López partially dissents from the vote and orders the award of damages, losses, and costs in accordance with Articles 50 and 51 of the Law of Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional). Judge Salazar Alvarado partially dissents from the vote and orders the award of damages, losses, and costs. Judge Garro Vargas partially dissents from the vote and orders the award of damages and losses, but not the award of costs.- Fernando Castillo V.

Paul Rueda L.

Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A.

Jorge Araya G.

Anamari Garro V.

Jose Paulino Hernández G.

Documento Firmado Digitalmente -- Código verificador -- *OEWCANJIYZW61*

Sala Constitucional Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL *200028530007CO* Res. Nº 2020008747 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas treinta minutos del doce de mayo de dos mil veinte .

Recurso de amparo que se tramita en expediente número 20-002853-0007-CO, interpuesto por GUSTAVO LEÓN SERRANO, MARCELA MARÍA LIZANO GUTIÉRREZ, cédula de identidad 0108080149, OLGER PÉREZ MIRANDA, RODOLFO MATA MEDINA, TATIANA BETANCOURT PACHECO, contra el INSTITUTO COSTARRICENSE DE PUERTOS DEL PACÍFICO.

Resultando:

1.- Por escrito incorporado al expediente electrónico a las 17:20 horas del 12 de febrero de 2020, el recurrente interpone recurso de amparo contra el Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico y manifiesta que, en su condición de representantes de la Junta Directiva de la Seccional ANEP-INCOP, el 6 de enero pasado dirigieron a la Coordinadora de la Unidad de Planificación Institucional del Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (INCOP), la cual fue recibida el 14 de enero anterior, en la realizaron una serie de consultas sobre la estructura organizacional y manual organizacional, aprobada por la Junta Directiva del INCOP en la sesión 4195, celebrada el 27 de noviembre de 2019, solicitándole lo siguiente: "(…) En relación con el documento elaborado por CICAP, y avalado por la Institución, quisiéramos plantear una serie de inquietudes, ya que, cuando se presentó el documento a la Administración, al igual que el Plan Estratégico, esta Seccional no fue considerada. De lo cual requerimos se nos respondan las siguientes preguntas:1. ¿La Estructura Organizacional y Manual Organizacional están fundamentados en el Plan Estratégico Institucional 2019-2022? 2. ¿Cuál es el fundamento técnica utilizado para incorporar la Unidad Técnica de Supervisión y Control dentro de la Dirección Portuaria? ¿Se entendería que, al ser una instancia dependiente de la Dirección Portuaria, el Director Portuario fungiría como Jefatura inmediata? 3. ¿Cuál es el fundamento técnico o jurídico para eliminar la Contraloría de Servicios del organigrama e incorporarla como una función de Administración basado en proceso de Gestión de Calidad? Es indispensable señalar que en el documento titulado: "Lineamientos Generales para Reorganizaciones Administrativas elaborado por Mideplan, en el apartado "E.2 Lineamientos en el Componente de Estructura", el punto q), página No. 13, señala textualmente lo siguiente: "q. Las instituciones públicas que presten servicios a los usuarios, designarán una Contraloría de Servicios subordinada al máximo jerarca, para garantizar una comunicación fluida y directa en la toma de decisiones para la mejor atención al usuario. Esta unidad deberá ser totalmente independiente de cualquier otra dentro de la institución, tanto desde el punto de vista de estructura como de puestos". 4. ¿Cuál es el fundamento técnico o jurídico para modificar la ubicación de la Asesoría Jurídica dependiente de la Presidencia Ejecutiva, cuando Ley N° 1721 y sus reformas establece que dicha Unidad asesora a la Junta Directiva y a la Gerencia General, con el fin de asegurar la transparencia y legalidad de los actos que ellos acuerdan o ejecuten? 5. ¿Cuál es el fundamento técnico o jurídico para incorporar el Archivo como una función de la Administración? Es indispensable señalar que en el documento titulado:

"Lineamientos Generales para Reorganizaciones Administrativas" elaborado por Mideplan, en el apartado "E.2 Lineamientos en el Componente de Estructura", el punto q), página N.º 13, señala textualmente lo siguiente: "q. Toda institución pública dispondrá de un Archivo Central, que por el volumen y complejidad de sus funciones podría conformarse eventualmente en una unidad encargada de reunir conservar, clasificar, ordenar, describir, seleccionan administrar y facilitar la documentación producida por la organización, además, centralizará la documentación de todo el ente, la cual se ubicará en el nivel operativo con dependencia jerárquica de la máxima autoridad administrativa" 6. ¿Explicar en qué consiste y quién desarrollará la función de Planificación y Desarrollo Portuario dentro de Operaciones Portuarias? 7. ¿Sobre las funciones transversales que, además, deben llevar las instancias asesoras y operativas las mismas son funciones nuevas o estaban consideradas? 8. ¿Cuál es el fundamento técnico para incorporar la Seguridad Portuaria en la Dirección Portuaria y no se atendió lo señalado por el MOPT en el oficio No. DMP-DNS-2009-614 de fecha de fecha 11 de setiembre del 2009, suscrito por el Ing. Jorge Hernández Chavarría, Director División Marítima Portuaria de MOPT, referente con la dependencia de la Gerencia? 9. Con la nueva Estructura y Manual de Funciones correspondiente a Servicios Generales no se consideró los temas la Regencia Ambiental que hasta ahora ha sido coordinado esa Unidad, ¿A qué Unidad le corresponderá atender el tema ambiental institucional? 10. ¿En lo que corresponde a Mejora Continua tendrá relación con Planificación Institucional y Administración, por favor explicar al respecto? 11. Conforme lo externado por los Consultores se está implantando una Estructura Organizacional plana, no obstante, se están creando áreas como: Proyección Institucional, Gestión de Proyectos, Salud y Seguridad Ocupacional, Mantenimiento, Comercial, Planificación y Desarrollo Portuario, ¿Cuántas plazas considera solicitar la Administración para atender esta Estructura Organización conforme a las funciones establecidas en el Manual Organizacional? 12. En el documento titulado: "Lineamientos Generales para Reorganizaciones Administrativas" elaborado por Mideplan, en el aparatado"E.2 Lineamientos en el Componente de Estructura", punto No. 8, página No. 10, señala textualmente que: "La determinación de la organización interna de la institución deberá ser el resultado de un proceso de diseño y/o rediseño de los procesos de trabajo de la institución, de tal manera que estos procesos, la estructura organizacional y los bienes o servicios resultantes correspondan con la misión, visión y objetivos institucionales. Los insumos provenientes de las Contralorías de Servicios podrán considerarse como parte de las razones que justifican una reorganización administrativa. Para tal efecto, se tomará en cuenta la información obtenida sobre inconformidades, sugerencias, solicitudes, de manera que el cambio organizacional tenga por objeto de mejorar los procesos, procedimientos, simplificar y agilizar trámites y requisitos (…)". Refiere que, a la fecha de interposición del recurso, no se ha dado respuesta a la gestión incoada. Señalan que dicha omisión vulnera sus derechos fundamentales, por lo que solicitan se declare con lugar el recuso, con las consecuencias legales que ello implique.

2.- Por resolución dictada a las 17:44 horas del 16 de febrero de 2020, se dio curso al presente recurso de amparo y se solicitó informe al Gerente General y la Coordinadora de la Unidad de Planificación Institucional, ambos del Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico.

3.- Informa bajo juramento Natalia Álvarez Quesada, en su condición de Encargada de la Unidad de Planificación del Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, y manifiesta en resumen que la información que solicitó el señor Gustavo Serrano y demás recurrentes mediante oficio SEP-ANEP-006-2020, le fue remitida por parte de Planificación Institucional al correo electrónico del señor Olger Pérez, quien ostenta el cargo de Presidente de la Seccional -ANEP, mediante oficio CR-INCOP-PI-0020-2020 de fecha 28 de enero del 2020, adjuntando a este último el oficio CICAP-45-2020 con fecha de 27 de enero del año en curso, abarcando todas las interrogantes de los recurrentes. Remitiéndose, nuevamente al correo de la Seccional el día 17 de abril de este año, siempre a nombre del Presidente de la Seccional- ANEP, con el objetivo de cumplir con los dispuesto en el artículo 27 de la Constitución Política que norma el derecho de petición. Solicita se declare sin lugar el recurso.

4.- Informa bajo juramento Alberto Antonio Morales Arguello, en su condición de Gerente General del Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, en el mismo sentido que la Encargada de la Unidad de Planificación de la autoridad recurrida.

5.- En los procedimientos seguidos se han observado las prescripciones legales.

Redacta el Magistrado Araya García; y,

Considerando:

I.- OBJETO DEL RECURSO. Los recurrentes alegan que, en su condición de representantes de la Junta Directiva de la Seccional ANEP-INCOP, el 14 de enero de 2020, dirigieron a la coordinadora de la Unidad de Planificación Institucional del Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (INCOP), una solicitud de información sobre la estructura y manual organizacionales, aprobada por la Junta Directiva del INCOP en la sesión 4195, celebrada el 27 de noviembre de 2019. Refieren que, a la fecha de interposición del recurso, no se ha dado respuesta a la gestión incoada, situación que consideran violatoria de sus derechos fundamentales.

II.- HECHOS PROBADOS. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:

• a)El 14 de enero de 2020, los recurrentes presentaron ante el Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico una solicitud de información (SEC-ANEP-INCOP-006-2020), sobre la estructura y manual organizacionales, aprobada por la Junta Directiva del INCOP en la sesión 4195, celebrada el 27 de noviembre de 2019 (véase informe y prueba aportada por el recurrente).
• b)A fin de contestar lo solicitado por los amparados, el 28 de enero de 2020, la autoridad recurrida envió al correo electrónico del señor Olger Pérez, Presidente de la Seccional -ANEP, el oficio CR-INCOP-PI-0020-2020 de fecha 28 de enero del 2020, adjuntando a este último el oficio CICAP-45-2020 con fecha de 27 de enero del año en curso, abarcando todas las interrogantes de los recurrentes (véase informe y prueba aportada por la autoridad recurrida).
• c)A las 12:20 horas del 16 de abril del 2020, se notificó al Gerente General del ICOOP, la resolución de las diecisiete horas y cuarenta y cuatro minutos de dieciséis de febrero de dos mil veinte, que dio curso al presente recurso de amparo (ver Sistema Costarricense de Gestión de Despachos Judiciales).
• d)Con ocasión de la interposición del presente recurso de amparo, el 17 de abril de 2020, la autoridad recurrida reenvió el correo electrónico con la respuesta a la solicitud de información al correo electrónico de la Seccional de ANEP (véase informe y prueba aportada por la autoridad recurrida).

IV.- SOBRE EL CASO CONCRETO. En el caso bajo estudio, los recurrentes alegan que, desde el 14 de enero de 2020, presentaron una solicitud ante la autoridad recurrida, solicitando lo siguiente: "(…) En relación con el documento elaborado por CICAP, y avalado por la Institución, quisiéramos plantear una serie de inquietudes, ya que, cuando se presentó el documento a la Administración, al igual que el Plan Estratégico, esta Seccional no fue considerada. De lo cual requerimos se nos respondan las siguientes preguntas:1. ¿La Estructura Organizacional y Manual Organizacional están fundamentados en el Plan Estratégico Institucional 2019-2022? 2. ¿Cuál es el fundamento técnica utilizado para incorporar la Unidad Técnica de Supervisión y Control dentro de la Dirección Portuaria? ¿Se entendería que, al ser una instancia dependiente de la Dirección Portuaria, el Director Portuario fungiría como Jefatura inmediata? 3. ¿Cuál es el fundamento técnico o jurídico para eliminar la Contraloría de Servicios del organigrama e incorporarla como una función de Administración basado en proceso de Gestión de Calidad? Es indispensable señalar que en el documento titulado: "Lineamientos Generales para Reorganizaciones Administrativas elaborado por Mideplan, en el apartado "E.2 Lineamientos en el Componente de Estructura", el punto q), página No. 13, señala textualmente lo siguiente: "q. Las instituciones públicas que presten servicios a los usuarios, designarán una Contraloría de Servicios subordinada al máximo jerarca, para garantizar una comunicación fluida y directa en la toma de decisiones para la mejor atención al usuario. Esta unidad deberá ser totalmente independiente de cualquier otra dentro de la institución, tanto desde el punto de vista de estructura como de puestos". 4. ¿Cuál es el fundamento técnico o jurídico para modificar la ubicación de la Asesoría Jurídica dependiente de la Presidencia Ejecutiva, cuando Ley No. 1721 y sus reformas establece que dicha Unidad asesora a la Junta Directiva y a la Gerencia General, con el fin de asegurar la transparencia y legalidad de los actos que ellos acuerdan o ejecuten? 5. ¿Cuál es el fundamento técnico o jurídico para incorporar el Archivo como una función de la Administración? Es indispensable señalar que en el documento titulado:

"Lineamientos Generales para Reorganizaciones Administrativas" elaborado por Mideplan, en el apartado "E.2 Lineamientos en el Componente de Estructura", el punto q), página Nº 13, señala textualmente lo siguiente: "q. Toda institución pública dispondrá de un Archivo Central, que por el volumen y complejidad de sus funciones podría conformarse eventualmente en una unidad encargada de reunir conservar, clasificar, ordenar, describir, seleccionan administrar y facilitar la documentación producida por la organización, además, centralizará la documentación de todo el ente, la cual se ubicará en el nivel operativo con dependencia jerárquica de la máxima autoridad administrativa" 6. ¿Explicar en qué consiste y quién desarrollará la función de Planificación y Desarrollo Portuario dentro de Operaciones Portuarias? 7. ¿Sobre las funciones transversales que, además, deben llevar las instancias asesoras y operativas las mismas son funciones nuevas o estaban consideradas? 8. ¿Cuál es el fundamento técnico para incorporar la Seguridad Portuaria en la Dirección Portuaria y no se atendió lo señalado por el MOPT en el oficio No. DMP-DNS-2009-614 de fecha de fecha 11 de setiembre del 2009, suscrito por el Ing. Jorge Hernández Chavarría, Director División Marítimo Portuaria de MOPT, referente con la dependencia de la Gerencia? 9. Con la nueva Estructura y Manual de Funciones correspondiente a Servicios Generales no se consideró los temas la Regencia Ambiental que hasta ahora ha sido coordinado esa Unidad, ¿A qué Unidad le corresponderá atender el tema ambiental institucional? 10. ¿En lo que corresponde a Mejora Continua tendrá relación con Planificación Institucional y Administración, por favor explicar al respecto? 11. Conforme lo externado por los Consultores se está implantando una Estructura Organizacional plana, no obstante, se están creando áreas como: Proyección Institucional, Gestión de Proyectos, Salud y Seguridad Ocupacional, Mantenimiento, Comercial, Planificación y Desarrollo Portuario, ¿Cuántas plazas considera solicitar la Administración para atender esta Estructura Organización conforme a las funciones establecidas en el Manual Organizacional? 12. En el documento titulado: "Lineamientos Generales para Reorganizaciones Administrativas" elaborado por Mideplan, en el aparatado"E.2 Lineamientos en el Componente de Estructura", punto No. 8, página No. 10, señala textualmente que: "La determinación de la organización interna de la institución deberá ser el resultado de un proceso de diseño y/o rediseño de los procesos de trabajo de la institución, de tal manera que estos procesos, la estructura organizacional y los bienes o servicios resultantes correspondan con la misión, visión y objetivos institucionales. Los insumos provenientes de las Contralorías de Servicios podrán considerarse como parte de las razones que justifican una reorganización administrativa. Para tal efecto, se tomará en cuenta la información obtenida sobre inconformidades, sugerencias, solicitudes, de manera que el cambio organizacional tenga por objeto de mejorar los procesos, procedimientos, simplificar y agilizar trámites y requisitos (…)". No obstante, alegan que al momento de la interposición del recurso no habían recibido respuesta alguna a su gestión, situación que consideran violatoria de sus derechos fundamentales. Al respecto, en el informe rendido por las autoridades del Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico -que se tiene dado bajo fe de juramento, con oportuno apercibimiento de las consecuencias, incluso penales, contenidas en el artículo 44, de la Ley que rige esta jurisdicción- niegan los hechos, y manifiestan que desde el 28 de enero de 2020, se envió al correo electrónico del señor Olger Pérez, Presidente de la Seccional -ANEP-, el oficio CR-INCOP-PI-0020-2020 de fecha 28 de enero del 2020, adjuntando a este último el oficio CICAP-45-2020 con fecha de 27 de enero del año en curso, en el que se abarcaron todas las interrogantes de los recurrentes. Asimismo, indican que, con ocasión de la interposición del presente recurso de amparo, el 17 de abril de 2020, reenviaron el correo electrónico con la respuesta a la solicitud de información, al correo de la Seccional de la ANEP. De lo expuesto, se tiene por acreditado que fue con ocasión a la notificación de la interposición de este recurso -el 16 de abril del 2020- y transcurrido un plazo irrazonable (superior a los tres meses), que la autoridad recurrida atendió la solicitud del amparado, al haber remitido la respuesta al correo electrónico de la Seccional de la ANEP, ya que la primera vez fue enviada a un medio no señalado para ese efecto. En consecuencia, lo procedente es declarar con lugar el recurso, como se expondrá en la parte dispositiva de esta sentencia.

VII.- Sobre la condenatoria en costas, daños y perjuicios de conformidad con el artículo 52 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Bajo una mejor ponderación, la mayoría de la Sala considera que, en el sub examine, de conformidad con lo dispuesto en el párrafo 1° del artículo 52 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (“Si, estando en curso el amparo, se dictare resolución, administrativa o judicial, que revoque, detenga o suspenda la actuación impugnada, se declarará con lugar el recurso únicamente para efectos de indemnización y de costas, si fueren procedentes”), la estimatoria debe serlo sin especial condenatoria en costas, daños y perjuicios, con base en las siguientes consideraciones. Si bien hay un texto expreso en la ley que obliga a que la parte dispositiva del fallo indique que se declara con lugar el recurso, cuando estando en curso del amparo se resuelva el agravio, no menos cierto es que ese mismo párrafo in fine refiere que la estimatoria se dicta “únicamente para efectos de indemnización y de costas, si fueren procedentes”. Se subraya que la Ley indica “si fueren procedentes”, lo cual significa que la procedencia o improcedencia de la indemnización y costas depende de una valoración, apreciación o ponderación del Tribunal. En casos como este, el contenido de la pretensión de la persona amparada y la conducta de la autoridad recurrida de reconocer aquella, sugieren que los menoscabos, lesiones o alteraciones alegados no están referidos de modo directo a una repercusión en un derecho constitucional de evidente naturaleza patrimonial (como sí ocurriría, por ejemplo, con una afectación al derecho al salario). Para disipar cualquier duda al respecto, es importante destacar lo dispuesto en el artículo 51 de la misma Ley de la Jurisdicción Constitucional, cuando dispone que: “toda resolución que acoja el recurso condenará en abstracto a la indemnización de los daños y perjuicios causados y al pago de las costas del recurso, y se reservará su liquidación para la ejecución de sentencia”, donde no se prevé la posibilidad de valorar si procede o no lo concerniente a indemnización y costas. Los principios del Derecho Constitucional, los del Público y Procesal General o, en su caso, los del Derecho Internacional o Comunitario y, además, por su orden, la Ley General de la Administración Pública y el Código Procesal Contencioso Administrativo y los demás códigos procesales, son fuente supletoria para la aplicación e interpretación de las normas de la Ley de la Jurisdicción Constitucional -cfr. artículo 14-. Para la jurisdicción contencioso-administrativa, el legislador estableció un precepto plenamente aplicable al caso por analogía, en el artículo 197 del Código Procesal Contencioso Administrativo, que responde a la lógica procesal en cualquier materia. En todo caso, la parte afectada del sub lite preserva la posibilidad de acudir, si a bien lo tiene, a un proceso de conocimiento a fin de demostrar que ha sufrido algún tipo de menoscabo. Con base en lo anterior, es criterio de mayoría resolver este recurso sin condenatoria en costas, daños y perjuicios.

VIII.- Voto Salvado de la Magistrada Hernández López, sobre las consecuencias económicas derivadas de declarar con lugar este recurso.

Coincido con la mayoría de la Sala en la decisión tomada respecto de la existencia de una lesión a los derechos fundamentales en este caso, la cual ha sido corregida con ocasión de la intervención de la Sala; no obstante, me separo de su decisión en relación con el tema de las consecuencias económicas de dicha declaratoria.

La jurisdicción constitucional a cargo de este Tribunal en materia de amparo y hábeas corpus -la jurisdicción de la libertad como se le denomina- es especial porque su finalidad no es la del juez tradicional que dirime un conflicto entre dos partes, enfrentadas por una disputa legal. Su materia es de orden público, y su objetivo es brindar protección judicial a las personas en el ejercicio de sus derechos fundamentales de manera tal que no se perturbe su disfrute por actos de quien, de hecho o de derecho, realiza ejercicios concretos de autoridad, capaces de vulnerarlos.

Esa vocación protectora de la jurisdicción constitucional se concreta en un diseño procesal también peculiar, célere y gratuito en donde se impone a la autoridad pública recurrida la simple rendición de “un informe” sobre lo actuado en el caso denunciado (artículos 43, 44, 45 y 46 de la LJC). Así que no se trata técnicamente de un litigio y acorde con ello, se entregan a la Sala Constitucional amplios poderes para orientar el curso del proceso de amparo o de hábeas corpus, tanto respecto de la posibilidad de requerir información a otras autoridades sobre lo sucedido, como respecto del manejo amplio de la prueba que pueda servir para aclarar lo sucedido. Tal marco procesal de la jurisdicción de la libertad, donde no existen dos partes antagónicas enfrentadas de modo que lo que gane una lo pierda la otra, impone alejarnos de las soluciones que para estas últimas cuestiones han sido previstos en sistemas procesales como el civil, el contencioso o el laboral.

En lo que ahora interesa, la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula en sus artículos 46 y siguientes, tres aspectos especiales del ejercicio de la función jurisdiccional en la protección de derechos fundamentales, a cargo de la Sala: a) el primer aspecto es el atinente a la declaración que debe hacerse de la existencia o inexistencia de la violación (artículos 46 y 47 LJC); b) el segundo, regula de forma cuidadosa las potestades de las que goza el Tribunal para revertir los efectos jurídicos de la infracción a los derechos fundamentales y restaurar, de la forma más efectiva, su ejercicio (artículos 49 y 50 LJC); c) el tercer aspecto, (artículo 51 LJC) dispone reglas sobre las consecuencias económicas de tales procesos de amparo y habeas corpus, de manera tal que –ante la constatación de una lesión parte de la Sala-exista una restauración del disfrute de tales derechos y, además, una efectiva indemnización de los daños y gastos ocasionados, como parte del derecho a una justicia efectiva en cuanto a la reparación de las consecuencias dañosas generadas por las autoridades que resulten infractoras, las cuales no son sólo para efectos de la tutela judicial efectiva de la parte accionante, sino también con un fin disuasorio para que el Estado, no incurra en el futuro en las acciones que dieron base a la estimatoria del recurso, tema regulado en el artículo 50 de la ley de la Jurisdicción Constitucional.

En este último aspecto, la Ley en su artículo 51 ordena a la Sala que “toda resolución que acoja el recurso condenará en abstracto a la indemnización de los daños y perjuicios causados y al pago de las costas del recurso…”. Este es el sistema general que regula los temas del ámbito indemnizatorio, para los casos que la mayoría identifica como “forma natural o normal de terminación del proceso, donde hay pronunciamiento sobre el fondo del asunto y reconocimiento de los hechos que han vulnerados los derechos fundamentales…”; en tales casos, dentro de los que se cuenta el que ahora se decide, la Sala ha tenido por comprobado el agravio y de allí la necesidad de una condenatoria en costas daños y perjuicios, que se apoya en el concepto antes citado de una tutela efectiva de los derechos de las personas y en la noción de que la Administración debe hacerse responsable por los daños y gastos que ocasione con su actuar inconstitucional. No cambia en nada esta conclusión por el hecho de que al conocer y resolver el amparo, “hubieren cesado los efectos del acto reclamado” (artículo 50) pues tal caso forma parte integral del sistema general de condenatoria automática en costas daños y perjuicios, por entenderse que el proceso ha terminado de forma normal y se ha constatado la violación.

Dentro de este marco general sencillo y claro -y carente de minusvalías o vacíos como lo afirma la mayoría-la disposición del artículo 52 de la Ley encaja perfectamente como un caso de excepción, aplicable únicamente en los casos en que la Sala no ha conocido, ni se ha pronunciado sobre el fondo del reclamo, es decir -como lo dice la mayoría- en aquellas situaciones de “terminación anormal del proceso”. Pero las condiciones y alcances para decretar esa forma de conclusión están delimitados como suma precisión por parte del legislador; en primer lugar, los presupuestos de hecho para la aplicación de esta norma, están claramente descritos, de modo que la Sala debe comprobar: 1) que el amparo está en curso; 2) que exista una resolución administrativa o judicial (que debe entenderse en su sentido estrictamente formal); y 3) que en tal resolución se disponga incuestionablemente la revocación, la detención o la suspensión de la actuación impugnada. Se trata de conceptos sumamente acotados, cuyo ámbito de aplicación debe además ser interpretado restringidamente, no solo en atención a la regla de que las excepciones en derecho deben interpretarse de forma restrictiva, sino porque las consecuencias de aplicar tal excepción generan indiscutiblemente una disminución en el derecho fundamental de las personas a lograr una efectiva tutela judicial frente a los daños recibidos con la lesión a sus derechos constitucionales. En conclusión, únicamente en tales limitados casos y luego de confirmado por el Tribunal todo lo anterior, a la luz de una lectura restrictiva de sus alcances, estaríamos ante la necesidad de dejar de lado el sistema general de condenatoria automática en costas daños y perjuicios, y ejercitar -como jueces- nuestra discreción jurídica para decidir si se ordena el pago de tales extremos o no.

En este caso, el ejercicio anterior obliga a concluir la inaplicabilidad del artículo 52 de LJC, pues, por una parte, el Tribunal se ha pronunciado sobre el fondo del asunto, ha reconocido con su declaración una lesión a derechos fundamentales y determinado quién ha sido su autor; en nada se asemeja lo anterior una “terminación anormal del proceso”. Por otra parte, tampoco se verifican los requisitos del artículo 52 recién citado, ya que no existe una “resolución administrativa o judicial” formalmente emitida y en la cual, de manera expresa se revoque, detenga o suspenda el acto que origina la violación de derechos constitucionales; Por todo ello, es procedente aplicar lo dispuesto en los artículos 50 y 51 de la LJC y disponer -como consecuencia de haberse comprobado la violación- la condenatoria en daños, perjuicios y costas causados, en calidad de consecuencias económicas del proceso.

Pero incluso, aún si dejásemos de lado la condena automática en daños, perjuicios y costas, despreciando los razonamientos anteriores, lo cierto es que los hechos probados de este caso han llevado a la Sala declarar la existencia de una afectación en el ejercicio de los derechos fundamentales del amparado, que, como acción dañosa que es, lleva aparejada una presunción de surgimiento de daños y perjuicios económicos -cuya determinación concreta no le toca a la Sala-, y no se aprecia en el expediente mérito alguno que convenza para exonerar a la autoridad recurrida de cubrir la efectiva reparación de las consecuencias dañinas de sus actos, según el principio general dispuesto expresamente en la ley.

IX.- Voto Salvado Parcial del Magistrado Salazar Alvarado, únicamente en relación con la no condenatoria en costas, daños y perjuicios a la parte recurrida.

Si bien coincido con el resto de la Sala en declarar con lugar el recurso, me separo del criterio de mayoría en cuanto exime de condenar a la parte recurrida al pago de las costas, daños y perjuicios derivados de la lesión producida a los derechos fundamentales de la parte tutelada.

La Ley de la Jurisdicción Constitucional, en el artículo 52, dispone que:

“Si, estando en curso el amparo, se dictare resolución, administrativa o judicial, que revoque, detenga o suspenda la actuación impugnada, se declarará con lugar el recurso únicamente para efectos de indemnización y de costas, si fueren procedentes”.

Por otra parte, en el artículo 51 ibídem, se establece que:

“...toda resolución que acoja el recurso condenará en abstracto a la indemnización de los daños y perjuicios causados y al pago de las costas del recurso, y se reservará su liquidación para la ejecución de sentencia”.

Esta última norma establece el sistema general que regula lo relativo al tema de la indemnización y el pago de las costas, y que la mayoría denomina “forma natural o normal de terminación del proceso, donde hay pronunciamiento sobre el fondo del asunto y reconocimiento de los hechos que han vulnerado los derechos fundamentales…”.

En criterio de la mayoría, el artículo 51, de cita, regula los supuestos en los que la Sala ha tenido por comprobado el agravio; y, como consecuencia, surge la necesidad de una condenatoria en costas, daños y perjuicios. Sin embargo, a juicio del suscrito, de la interpretación sistemática de ambas normas, se concluye que, tanto en los casos en que este Tribunal Constitucional constate una lesión a algún derecho fundamental; y, por ende, declare con lugar el recurso, como en aquellos en los que la Administración, por decisión propia, restituya a la persona agraviada en el goce de sus derechos fundamentales, una vez que tenga conocimiento del amparo -supuesto contemplado en el artículo 52, referido-, por imperio de los artículos 50 y 51, de la ley citada, la consecuencia necesaria e ineludible es la condenatoria al infractor a la indemnización de los daños y perjuicios causados y del pago de las costas del recurso. Esta regla no es más que el reconocimiento, a la parte que ha sufrido una vulneración en sus derechos fundamentales, del derecho a una tutela judicial efectiva en torno a la reparación de las consecuencias dañosas derivadas de las actuaciones u omisiones de las autoridades infractoras; y, como medio disuasivo, a fin de que el Estado no incurra nuevamente en las acciones que dieron base a la estimatoria del recurso, tema regulado en el artículo 50, de la ley que rige esta jurisdicción. De modo, que ya sea que la Sala haya tenido por comprobado el agravio y haya entrado a conocer el fondo del asunto, o que la violación haya cesado por decisión de la propia autoridad recurrida, una vez que tuvo conocimiento de la tramitación del amparo, con restitución en el goce de los derechos fundamentales a favor del agraviado (artículo 52), siempre, en cualesquiera de esos supuestos, surge la imperiosa necesidad de una condenatoria en costas, daños y perjuicios al infractor, cuyo fundamento se encuentra en los principios de tutela de los derechos de las personas y en el de que la Administración debe hacerse responsable por los daños y perjuicios que ocasione con su actuar inconstitucional.

Así, el hecho de que al momento de conocerse y resolverse con lugar el amparo, los efectos del acto impugnado ya hubieren cesado, en los términos de lo dispuesto en los artículos 50 y 52, de la ley de cita, no enerva la procedencia de la condenatoria en costas, daños y perjuicios, pues tal caso forma parte integral del sistema general de condenatoria necesaria en esos extremos, que contiene la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

Por otra parte, es claro que el artículo 52, mencionado, se aplica únicamente en los casos en que la Sala, aun cuando no ha conocido, ni se ha pronunciado sobre el fondo del reclamo, ha constatado la vulneración que en sus derechos fundamentales ha sufrido la parte amparada, en virtud de la restitución, que, en el goce de esos derechos, ha acordado a su favor la Administración; situación que, tal y como la afirma la mayoría de la Sala, implica una “terminación anormal del proceso”.

El legislador estableció y delimitó, de forma precisa, las condiciones en las cuales esta Sala puede decretar esa forma de conclusión anormal del proceso de amparo, así como sus alcances, a saber: 1) que el amparo esté en curso, es decir, que la Administración haya sido debidamente notificada de la resolución que dio curso al amparo; y, 2) que exista una resolución administrativa o judicial que disponga, de forma indubitable, la revocación, detención o suspensión de la actuación impugnada violatoria de derechos fundamentales. Ciertamente, la norma en cuestión contempla una excepción al sistema general de condenatoria en costas, daños y perjuicios, no obstante la estimatoria del recurso, al disponer que, en los casos allí regulados, se declarará con lugar el recurso “únicamente para efectos de indemnización y de costas, si fueren procedentes”. Como excepción que es, debe ser interpretada restrictivamente; es decir, que solo procede en los supuestos estrictamente contemplados en la norma, no solo por la regla de que las excepciones en derecho deben interpretarse de forma restrictiva, sino también porque las consecuencias de aplicar tal excepción implican, sin lugar a dudas, un menoscabo en el derecho fundamental de las personas a obtener una efectiva tutela judicial frente a los daños y perjuicios sufridos con la lesión a sus derechos constitucionales.

En mi criterio, tal excepción se debe interpretar en el sentido de que, de conformidad con el sistema general de condenatoria automática en costas, daños y perjuicios ante una violación a derechos fundamentales, esa condenatoria es siempre procedente, aún en el caso de que la parte recurrida dicte una resolución, administrativa o judicial, que revoque, detenga o suspenda la actuación impugnada, a menos que conste de manera indubitable y clara que en el caso concreto no se causó perjuicio alguno capaz de ser indemnizado. Solo y únicamente en tales supuestos podría eximirse a la Administración recurrida del pago de dichos extremos. Como en este caso, no existe elemento alguno que desvirtúe la presunción del surgimiento, para la parte amparada, de daños y perjuicios económicos derivados de las actuaciones impugnadas -cuya determinación concreta no le corresponde a esta jurisdicción-, la estimatoria de este recurso debe implicar, necesariamente, la condenatoria en costas, daños y perjuicios, y así lo declaro.

X.- Voto salvado de la Magistrada Garro Vargas.

Dice el artículo 52 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (LJC): “Si, estando en curso el amparo, se dictare resolución, administrativa o judicial, que revoque, detenga o suspenda la actuación impugnada, se declarará con lugar el recurso únicamente para efectos de indemnización y de costas, si fueren procedentes”.

Mi interpretación sobre esa norma es la siguiente: Esa “resolución” es todo acto válido y eficaz por el cual la autoridad competente restituye en el goce del derecho conculcado. La frase “si fueren procedentes” se refiere a las costas. Es más, el artículo 197 del Código Procesal Contencioso-Administrativo, citado por la mayoría, sobre la base del artículo 14 de la LJC, justamente se refiere sólo a estas: a las costas.

Ciertamente, a tenor del artículo 48 de la Constitución Política (CP), el contenido esencial del derecho al recurso de amparo no es de carácter indemnizatorio sino restitutorio; sin embargo, el artículo 51 de la LJC señala: “Toda resolución que acoja el recurso condenará en abstracto a la indemnización de los daños y perjuicios causados y al pago de las costas del recurso, y se reservará su liquidación para la ejecución de sentencia”.

Si el derecho ha sido violado y la Sala así lo constata, aún en caso de que haya sido restituido, podrían haber surgido daños y perjuicios. Por tal motivo, cabe la condenatoria en abstracto de estos. Si no se hiciera así, si no se diera tal condenatoria, en el caso de que sí se hubieren dado, no habría título –derivado de este proceso– para reclamarlos, con lo que se podría violar el artículo 41 de la CP. Si a pesar de que se haya dictado la condenatoria en abstracto, no se han ocasionado los daños y perjuicios, el juez en la vía ordinaria así lo declarará, pues sólo a él corresponde tener por probado la existencia real y la magnitud de los mismos.

Con la tesis defendida por la mayoría estimo que, contrario a lo que se busca, se estaría incentivando que la Administración respete los derechos sólo ante la existencia de un recurso de amparo. Resta decir que el artículo 52 de la LJC prevé la posibilidad de que, si se estima que es lo justo, la Sala condene en costas, aun cuando el derecho haya sido restituido.

En razón de lo anterior, salvo parcialmente el voto respecto de la parte dispositiva y ordeno la condenatoria en daños y perjuicios, pero no la condenatoria en costas.

XI.- Documentación aportada al expediente. Se previene a las partes que, de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de treinta días hábiles, contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en Sesión N° 27-11, del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial N° 19, del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la Sesión N° 43-12, celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.

Por tanto:

Se declara con lugar el recurso, sin especial condenatoria en costas, daños y perjuicios. La Magistrada Hernández López salva parcialmente el voto y dispone la condenatoria en daños, perjuicios y costas de conformidad con los artículos 50 y 51 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. El Magistrado Salazar Alvarado salva parcialmente el voto y dispone la condenatoria en daños, perjuicios y costas. La Magistrada Garro Vargas salva parcialmente el voto y ordena la condenatoria en daños y perjuicios, pero no la condenatoria en costas.- Fernando Castillo V.

Paul Rueda L.

Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A.

Jorge Araya G.

Anamari Garro V.

Jose Paulino Hernández G.

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