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Res. 09721-2019 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 29/05/2019
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SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las doce horas y veinte minutos del veintinueve de mayo de dos mil diecinueve.
Acción de inconstitucionalidad interpuesta por OTTO CLAUDIO GUEVARA GUTH; contra el artículo 22 de la CONVENCIÓN COLECTIVA DE LA MUNICIPALIDAD DE VÁSQUEZ DE CORONADO Y EL SINDICATO DE TRABAJADORES MUNICIPALES DE COSTA RICA.
Resultandos
“Recientemente, en sentencia número 2013-011506 de las 10:05 horas del 30 de agosto de 2013, esta Sala conoció una acción de inconstitucionalidad promovida por la Contralora General de la República contra la Convención Colectiva de Trabajo 2011-2012 de la Refinadora Costarricense de Petróleo (RECOPE). En lo que interesa, en esa oportunidad se sostuvo lo siguiente: “Sobre este tema en particular la Sala ha señalado en reiterados pronunciamientos, que es posible a través de las Convenciones Colectivas negociar plazos mayores a los dispuestos en el Código de Trabajo, no obstante, dichos topes no pueden quedar al arbitrio de las partes, sino que deben ajustarse a parámetros de razonabilidad y proporcionalidad, el cual ha estimado este Tribunal no debe superar los 20 años: “Aun cuando la norma es imperativa al indicar que el auxilio de cesantía no puede indemnizarse más allá de los últimos ocho años, esta S. ha aceptado la existencia de topes mayores fijados a través de convenciones colectivas, partiendo del hecho de que el Código de Trabajo establece regias mínimas que pueden ser superadas siempre y cuando se haga dentro de parámetros de razonabilidad y proporcionalidad.
(...) En razón de lo expuesto, al constatarse que la disposición impugnada autoriza un pago que excede el parámetro señalado que ha sido considerado como un tope máximo razonable por parte de este Tribunal, debe declararse inconstitucional, por haberse favorecido un uso indebido de fondos públicos, en detrimento de los servicios públicos que está llamada a brindar la institución, sin que se constate tampoco una razón objetiva alguna que permita la diferenciación establecida a favor de este grupo de funcionarios.” Añade que es evidente que aquellas disposiciones convencionales que prevén un pago de cesantía sin tope alguno, sea porque no establecen un límite para el número de años a reconocer para el pago de la indemnización, son irrazonables por constituir un uso indebido de fondos públicos. Esto en el tanto tales indemnizaciones constituirían una carga desproporcionada para el erario público, lo que eventualmente implicaría un detrimento para los servicios públicos que presta la institución.
Cita la sentencia n.° 2013-011087 de las 15:30 horas del 21 de agosto de 2013, ratificada en las sentencias 2018-007690 de las 14:45 horas del 15 de mayo de 2018, relacionada con la Convención Colectiva del SINART S.A., y la sentencia 2018-008882 del 5 de junio de 2018, relativa a la Convención Colectiva del Banco Crédito Agrícola de Cartago. A raíz de lo expuesto, el otorgamiento de cesantía a partir del despido justificado del servidor, de su renuncia, o del convenio al que arribe con su patrono, es contrario a la Constitución Política. En cuanto al reconocimiento del auxilio de cesantía en caso de jubilación, pensión por incapacidad permanente, o por muerte, consideramos que dicha posibilidad es acorde con lo dispuesto en el artículo 85, inciso e), del Código de Trabajo, que literalmente establece:
“ARTÍCULO 85.-Son causas que terminan con el contrato de trabajo sin responsabilidad para el trabajador v sin que extingan los derechos de éste o de sus causahabientes para redamar y obtener el pago de las prestaciones e indemnizaciones que pudieran corresponderles en virtud de lo ordenado por el Código o por disposiciones especiales:
a)...
e)... Cuando el trabajador se acoja a los beneficios de jubilación, pensión de vejez, muerte o de retiro, concedidas por la Caja Costarricense de Seguro Social, o por los diversos sistemas de pensiones de los Poderes del Estado, por el Tribunal Supremo de Elecciones, por las instituciones autónomas, semiautónomas y las municipalidades.” (Así adicionado este inciso por la ley n.° 5173 de 10 de mayo de 1973, artículo 2o).
Subraya que la validez constitucional del pago de cesantía por jubilación, por pensión (con motivo de una incapacidad permanente) y por muerte, ha sido avalada por esa Sala, al expresar que la citada cesantía (...) “... es una expectativa de derecho, en el sentido de que sólo tiene acceso al mismo, quien ha sido despedido sin justa causa, el que se vea obligado a romper su contrato de trabajo por causas imputables al empleador, aquél que se pensione o que se jubile, el que fallezca o, en caso de quiebra o insolvencia del empleador; no reconociéndose suma alguna en caso de renuncia o de despido justificado; siempre salvo norma interna o pacto en contrario”. (Sentencia n.° 2000-008232 de las 15:04 horas del 19 de setiembre de 2000). En la misma línea, la Sala ha indicado que “... la jubilación y el fallecimiento del trabajador constituyen causas de extinción de la relación laboral, en las que el contrato de trabajo no concluye por responsabilidad del patrono, de ahí que resulte impropio otorgar algún tipo de pago por concepto de preaviso, en concordancia con el ordinal 28 del Código de Trabajo.
Sin perjuicio de lo anterior, es claro que para estas dos causas de terminación del contrato laboral (jubilación y fallecimiento del trabajador), persistirá el reconocimiento del auxilio de cesantía bajo las reglas indicadas...”. (Sentencia n.° 2014-0005798 op. cit.). Otro de los supuestos en los cuales puede extinguirse la relación de servicio entre la Administración Pública y alguno de sus funcionarios se produce cuando la primera decide prescindir de los servicios del segundo con motivo de la supresión del empleo, ya sea por falta de fondos, por reducción forzosa de servicios, o por reorganización. En el ámbito del Servicio Civil, las consecuencias de la ruptura de la relación por esos motivos se encuentran reguladas en el artículo 37, inciso f), del Estatuto de Servicio Civil, el cual dispone:
“Artículo 37.- Los servidores del Poder Ejecutivo protegidos por esta ley gozarán de los siguientes derechos:
a)...
Esta disposición, pretende limitar la discrecionalidad de la administración para despedir a los funcionarios que gocen de la estabilidad laboral, y que cuando éste se produzca, sea definitivamente en atención a una reducción forzosa, para conseguir una más eficaz y económica organización de los mismos, pues no se trata de cualquier traslado, sino de una situación calificada debidamente regulada y controlada por otras dependencias públicas, como la Contraloría General de la República, MIDEPLAN, etc. Por consiguiente y frente a los fundamentos dados, la norma resulta razonable y proporcionada.” A partir de lo expuesto, la cesantía por supresión del empleo debido a falta de fondos, reducción forzosa de servicios, o reorganización, es el único supuesto de los analizados en el que esa Sala ha admitido el pago de cesantía sin tope, a raíz de la pérdida del empleo por decisión unilateral del patrono.
De este modo, considera que la norma convencional cuestionada es parcialmente inconstitucional, por cuanto impone un tope hasta 30 años a los efectos de la indemnización de cesantía, lo que resulta desproporcionado e irrazonable pues rebasa los 12 años fijados como tope máximo no superable para el Sector Público. En cuanto a la cesantía por supresión del empleo debido a falta de fondos, reducción forzosa de servicios, o reorganización, estima que no es inconstitucional, pues ese es el único supuesto en el que esa Sala ha admitido el pago de cesantía sin tope, a raíz de la pérdida del empleo por decisión unilateral del patrono. En los casos de cesantía por jubilación o pensión y muerte del trabajador, tampoco es inconstitucional, puesto que con ello se consolida el auxilio de cesantía previsto por los ordinales 85 inciso a) y e) del Código de Trabajo. El problema eventualmente estaría en que aquel pago podría exceder, en algunos casos, el límite de los 12 años previstos en la jurisprudencia constitucional.
En consecuencia, en cuanto este último aspecto, la acción de inconstitucionalidad debe declararse sin lugar, en el entendido de que en esos supuestos el pago de las prestaciones comprende solo la cesantía, no el preaviso, y que el monto a reconocer por tal concepto no puede superar los 12 años. Con fundamento en lo expuesto, el Órgano Asesor sugiere, por exceder el parámetro que la Sala ha considerado constitucionalmente razonable en su jurisprudencia para establecer como tope por concepto de cesantía en el sector público (doce años), que esta acción de inconstitucionalidad contra el artículo 22 de la Convención Colectiva de Trabajo de la Municipalidad de Vázquez de Coronado sea declarada parcialmente con lugar. Deben suprimirse entonces del párrafo segundo de esa norma convencional la frase “hasta 30 años” entendiéndose que la indemnización por ese concepto no puede exceder de 12 años de servicio.
Concerniente a la cesantía por supresión del empleo debido a falta de fondos, reducción forzosa de servicios, o reorganización, no es inconstitucional, pues ese es el único supuesto en el que esa Sala ha admitido el pago de cesantía sin tope, a raíz de la pérdida del empleo por decisión unilateral del patrono. En cuanto al pago de prestaciones en casos de jubilación y muerte del trabajador, no se estima inconstitucional este artículo convencional, siempre y cuando se interprete que ese pago comprende solo la cesantía, no el preaviso, y que el monto a reconocer por tal concepto no puede superar los 12 años de servicio.
“A diferencia del criterio de la mayoría, considero que la acción es inadmisible y por ende, debe ser rechazada, atendiendo a la naturaleza del objeto impugnado las convenciones colectivas-, con fundamento en lo siguiente:
a.-La Negociación Colectiva en el sector público. Nuestra Constitución Política junto a las libertades individuales, enuncia los denominados Derechos Sociales, que buscan afianzar el régimen democrático al extender el contenido de los derechos y libertades. La incorporación de este capítulo en nuestra carta magna, se produjo en el año 1943, que vino a reformar la Constitución de 1871 y éste a su vez, se reprodujo en nuestra constitución actual. Uno de estos derechos, atinentes al tema de estudio, es la libre sindicalización, independientemente del sector laboral al que pertenezca el trabajador (sea público o privado), que consagra el artículo 60. Por otro lado, el artículo 61 establece el derecho de huelga como ejercicio de la libertad sindical, el cual si bien está limitado a determinadas regulaciones en el sector público (artículo 61 constitucional), lo cierto es que es admisible para dicho sector y así lo estableció este Tribunal en la sentencia No. 1317-98, al indicar:
El derecho de sindicación tiene pues, rango constitucional en Costa Rica y se regula internamente mediante normas de carácter legal, específicamente el Código de Trabajo, que norma en su artículo 332 y siguientes -ubicados en el Titulo Quinto De las Organizaciones Sociales lo referente al funcionamiento y disolución de los sindicatos y define las reglas de protección de los derechos sindicales. En el artículo 332 del Código de Trabajo se declara además de interés público la constitución legal de los sindicatos, que se distinguen como uno de los medios más eficaces de contribuir al sostenimiento y desarrollo de la cultura popular y de la democracia costarricense La referencia anterior permite concluir en esta etapa, que el derecho fundamental de sindicación se reconoce sin distingo de la naturaleza pública o privada de los sectores laborales: es decir, en magnitud equiparable. En relación con el contenido de la acción sindical, específicamente lo que toca al derecho de huelga, el artículo 61 de la Constitución Política establece que la regulación del citado derecho de acción colectiva es materia de reserva de ley, siendo que toda restricción del citado derecho debe darse por vía ley y de ningún modo puede favorecer los actos de coacción o violencia.
Es además resultado de la atribución conferida mediante el numeral 61 constitucional citado, que compete al legislador definir en qué casos de la actividad pública se restringe o excluye el ejercicio del derecho de huelga; mandato que se satisface mediante el artículo 375 (antes, 368) del Código de Trabajo, que debe ajustarse a los criterios de razonabilidad y proporcionalidad para que sea congruente con el principio democrático sobre el que descansa el ordenamiento jurídico patrio, plasmado en el artículo 1° de la Constitución Política y que es valor supremo del Estado Constitucional de Derecho...' La negociación colectiva representa un elemento básico en el contenido de la libertad sindical, precisamente porque a través de los Sindicatos puede promover una negociación que propicie resolver las situaciones laborales de los trabajadores. La misma libertad sindical en sí misma, implica negociar colectivamente para obtener los beneficios económicos, sociales y profesionales que consagra nuestra Carla Fundamental.
La negociación surge también como un medio pacificador ante conflictos colectivos, como el derecho a huelga, que según vimos es reconocido en el sector público y puede plasmarse en acuerdos que pueden constituir una convención colectiva. Nuestra Constitución Política así lo precisó en el artículo 62 dentro del capítulo que regula los derechos y garantías sociales, al disponer que tendrán fuerza de ley las convenciones colectivas de trabajo que con arreglo a la ley. se concierten entre patronos o sindicatos de patronos y sindicatos de trabajador es legalmente organizados. La Sala en la sentencia No. 1696-92 estimó que la modificación de la Constitución Política de 1871 por la Asamblea Constituyente que emitió la Constitución Política vigente, en la que se incorporó en los artículos 191y 192 un régimen laboral público exclusivo para los servidores del Estado, excluía toda posibilidad de negociación en el sector público, por estar los trabajadores bajo un estado de sujeción, donde existe por parte del Estado una imposición unilateral de las condiciones de la organización y la prestación del servicio para garantizar el bien público.
Sin embargo, nos replanteamos nuevamente el lema en cuestión, teniendo en consideración que la interpretación dada a la incorporación de este régimen fue restrictiva y que además, ello no impedía la negociación colectiva como un derecho fundamental que ya había sido reconocido a los trabajadores, incluyendo a los servidores públicos. El interés de los Constituyentes en 1949 en promulgar un régimen estatutario, fue promovido esencialmente con el fin de que la administración contara con un instrumento que permitiera la contratación de sus funcionarios a base de idoneidad comprobada y así lograr una estabilidad en el nombramiento de los mismos, evitando la persecución política de los empleados públicos en cada cambio de gobierno, pero no con el objetivo de restringirles sus derechos fundamentales. El régimen de empleo público se constituyó más bien como un freno para la propia administración y en una garantía para sus funcionarios.
Por otro lado, la discusión se torna respecto a derechos fundamentales reconocidos por la misma Constitución Política y que como se indicó, ésta no hizo excepción en el artículo 62. Recordemos por propia jurisprudencia de este Tribunal, que los derechos fundamentales son inherentes al ser humano por su condición de tal. por su carácter de persona y por ende son superiores al mismo Estado; pues éste no los crea ni los regula constituyéndolos, sino que simplemente los reconoce, tutela y garantiza normativamente, con un carácter puramente declarativo. De ahí que el ordenamiento jurídico puede tutelarlos y moldear su ejercicio, mas no eliminarlos o desconocerlos con la simple invocación de que así lo exigen los requerimientos de la organización del Estado, o la eficiencia de la administración, o un impreciso bien público; en virtud de que ostentan una categoría y fuerza superior al propio ordenamiento.
Cuando un derecho ha sido reconocido formalmente como inherente a la persona éste queda definitiva e irrevocablemente integrado a la categoría de aquellos derechos cuya inviolabilidad debe ser respetada y garantizada. Ahora, si bien los derechos fundamentales no son absolutos, las restricciones o limitaciones a los que sean sometidos, nunca puede vaciarlos de contenido, como sucedería si desconoce dicho derecho a determinado grupo de trabajadores, solo por el hecho de laborar en el sector público. Puede darse un tratamiento diferenciado respecto a los límites y alcances de la negociación o en virtud de la materia objeto de la misma, pero nunca su total exclusión para este tipo de servidores. Las garantías sociales contempladas en la Constitución actual, ya se encontraban incorporados expresamente en nuestro régimen jurídico desde la modificación introducida a la Constitución Política de 1871 en las legislaturas de 1942 y 1943.
De hecho el capítulo fue reproducido en el cuerpo normativo de 1949, pues constituía una de las evoluciones más importantes de nuestro país, en el reconocimiento de los derechos del individuo. En este sentido conviene advertir, que los derechos humanos son irreversibles, porque todo derecho formalmente reconocido como inherente a la persona humana, queda irrevocablemente integrado a la categoría de derecho humano, categoría que en el futuro no puede perderse. Aunado a lo anterior, dado el carácter evolutivo de los derechos en la historia de la humanidad, es posible en el futuro extender una categoría de derechos humanos a otros derechos que en el pasado no se reconocían como tales o aparezcan otros que en su momento se consideraron como necesarios a la dignidad humana y por tanto inherentes a toda persona. Por tanto, los derechos fundamentales son progresivos pero nunca regresivos. Así las cosas, de ninguna manera podría admitirse una exclusión en este sentido, que ni siquiera la misma Constitución hizo.
La correcta dimensión que debe adquirir este derecho, constitucional consagrado en el capítulo de garantías sociales, en el caso del sector público, no es la de un cercenamiento total para el servidor, sino entender que su ejercicio está sujeto a ciertas limitaciones en atención a la observancia del ordenamiento jurídico, a los límites del gasto público y a las correspondientes regulaciones que existen en esta materia. b.-Las Convenciones Colectivas según la doctrina. En el caso sometido a estudio, la discusión se enfatiza en las Convenciones Colectivas, que como ya fue indicado, son producto de la negociación colectiva, o consisten en la negociación propiamente, y que según la Constitución Política también son admitidas para el sector público, pues proporciona uno de los instrumentos ideales para conseguir los fines establecidos por la norma fundamental para el derecho de sindicación. El Código de Trabajo en el artículo 54 define las convenciones colectivas como aquellas que se celebran entre uno o varios sindicatos de trabajadores y uno o varios patronos, o uno o varios sindicatos de patronos, con el objeto de reglamentar las condiciones en que el trabajo deba prestarse y las demás materias relativas a éste.
Tienen fuerza de ley profesional de conformidad con el artículo 62 de la Constitución Política y de los artículos 54 y 55 del Código de Trabajo. Esto significa que las convenciones colectivas se convierten en el instrumento jurídico que regida las relaciones obrero-patronales, y que esta relación comprende al sindicato, al patrono, a los trabajadores sindical izados, a los no sindicalizados y a los futuros trabajadores mientras la Convención se encuentre vigente, o sea. se aplica no sólo a quienes la han elaborado, sino también a terceras personas ajenas a la negociación. Entendiendo terceros, como aquellos trabajadores que en el futuro se incorporen al centro de trabajo, no a otras personas o instituciones que sí pueden encontrarse ajenas por completo a la Convención Colectiva de que se trate. Es por ello que podemos hablar de tres características de toda Convención Colectiva: 1- Deben ser concluidas entre un grupo Trabajadores y Empleadores: Los- trabajadores deben encontrarse legalmente organizados para poder celebrar la constitución de una convención colectiva. 2- Producen efectos propios y directos para las agrupaciones que contratan (cláusulas obligacionales): conforme con nuestra Constitución Política las Convenciones Colectivas de Trabajo o Acuerdos Colectivos de Trabajo poseen el rango y la fuerza de ley entre las partes y 3-Producen efectos incluso para terceros que no formen parte en la convención colectiva.
En ellas se establecen cláusulas que crean obligaciones entre el patrono y el sindicato, pero además puede contener cláusulas normativas sobre las condiciones de trabajo que afecten a los contratos individuales existentes como a los que luego se realicen en el futuro. Se le aplican las reglas de los contratos para afirmar que obligan al cumplimiento de lo buena fe, al uso y a la ley; las organizaciones obreras y patronales que firman un acuerdo se obligan a estar y pasar por él, a respetar lo estipulado, y a no levantar nuevas reivindicaciones ni pretender modificarlo antes del tiempo previsto para su terminación. El trámite que debe seguir está contemplado en el artículo 57 del Código de Trabajo, según el cual la convención colectiva deberá extenderse por escrito en tres ejemplares, bajo pena de nulidad absoluta. Cada una de las partes conservará un ejemplar y el tercero será depositado en la Oficina de Asuntos Gremiales y de Conciliación Administrativa del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, directamente o por medio de la autoridad de trabajo o política respectiva.
No tendrá valor legal sino a partir de la fecha en que quede depositada la copia y, para este efecto, el funcionario a quien se entregue extenderá un recibo a cada uno de los que la hayan suscrito. Dicho depósito será comunicado inmediatamente a la Oficina de Asuntos Gremiales y de Conciliación Administrativa del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, para que éste ordene a las partes ajustarse a los requisitos de Ley en caso de que la convención contenga alguna violación de las disposiciones del presente Código. Se trata de un contrato atípico por la singularidad de las obligaciones que puedan asumir los contratos, por la formalización del proceso de elaboración, la homologación estatal y ante todo, por su contenido normativo. La firma de un acuerdo colectivo ha significado para un amplio sector doctrinal el fin de las hostilidades, entendiéndolo como un tratado de paz, pues pretende servir a la paz económica y social entre empleadores y trabajadores, o a restaurarla y mantenerla por el tiempo de su duración.
A la vez, constituye un factor determinante para la evolución y desarrollo del orden jurídico y para la adaptación del mismo a las necesidades sociales, que siempre son cambiantes por la evolución de la socialización y del régimen de producción. Una relación de empleo sin un soporte jurídico como las convenciones colectivas, podría colocar eventualmente al trabajador en un plano de desigualdad propiciado por las fuerzas económicas y las necesidades sociales del trabajador. Una convención colectiva implica todo un proceso de diálogo social, de acercamiento de las partes, de varios acuerdos en un momento histórico dado que lleva implícito una serie de acontecimientos sociales que son los que impulsan a las parles a negociar, basados en la buena fe. que contribuye al compromiso de ambas partes de respetar lo pactado y entendiendo que en caso de imposibilidad de cumplimiento de lo ahí estipulado, las partes tengan claros los mecanismos de reforma o anulación, que para el caso son. el de Denuncia, o en su defecto el proceso de lesividad.
De lo expuesto anteriormente, es que concluyo, que la Convención Colectiva por su naturaleza laboral en el ejercicio de los derechos fundamentales de sindicalización y negociación, así como de la fuerza normativa que le da la misma Constitución a las convenciones colectivas en el artículo 62 de dicho cuerpo normativo, en lo que respecta a su contenido, no debe ser revisado y valorado por este Tribunal como pretende la accionante, por cuanto sería desconocer toda la trascendencia histórica de las mismas el conflicto social originario- v el respeto a un acuerdo de partes suscrito por el mismo Estado, con una trascendencia político .económico y social determinada. No se puede desconocer la buena fe de las partes de la negociación, obviando los trámites preestablecidos por ella misma, dejando de lado el momento histórico y las necesidades sociales y económicas que la propiciaron, momento en el cual probablemente cumplieron los criterios de razonabilidad y proporcionalidad.
No se debe olvidar que las partes intervinientes en una negociación otorgan beneficios, pero también ceden derechos en aras de la efectiva realización del fin para el cual fue creada la institución. Las Convenciones tienen una vigencia y pueden ser revisadas, pero por los procedimientos debidamente establecidos. De manera que si bien es cierto una convención colectiva negociada en el sector público puede estar incurriendo en vicios que determinen su invalidez, ello obedecería a una ilegalidad que debe ser determinada en cada caso concreto, y que podría eventualmente generar la improcedencia de las cláusulas ahí contempladas, pero que deberá ser declarada en la vía de legalidad correspondiente. Por todo lo expuesto, en mi criterio, lo impugnado por la accionante no procede ser alegado y revisado en la jurisdicción constitucional, lo que implica rechazar la acción por improcedente.
VII- El Magistrado Jinesta Lobo salva el voto y rechaza de plano la acción de inconstitucionalidad por las siguientes razones:
RECONOCIMIENTO INTERNO E INTERNACIONAL. En la tradición constitucional costarricense la negociación colectiva fue elevada al más alto rango normativo, puesto que, el artículo 62 de la Constitución Política la reconoce como un derecho para el mejoramiento de las condiciones de empleo, concediéndole a las convenciones colectivas fuerza de ley', esto es, la eficacia, potencia, resistencia y valor de una ley en sentido material y formal. Este precepto constitucional que equipara un acuerdo surgido de la libre >• autónoma negociación entre los patronos u organizaciones patronales y las organizaciones sindicales de los trabajadores o empleados, no debe conducir a equívocos en cuanto a su naturaleza jurídica. Se trata del reconocimiento de la titularidad y ejercicio de un derecho fundamental, siendo que el acto formal en el que se traduce finalmente convención colectiva-es equiparado, para todo efecto y por disposición constitucional expresa, a una ley, de modo que la convención colectiva, en sí misma, es un acto con valor de ley surgido de la autonomía de acción de los dos sectores señalados.
El derecho fundamental a la negociación colectiva, se encuentra en una relación instrumental con el que es reconocido en el ordinal 60 de la propia Constitución que faculta a los trabajadores y patrones para sindical izarse libremente con el fin exclusivo de obtener y conservar beneficios económicos, sociales o profesionales, puesto que, es un medio para el logro de esos objetivos de orden constitucional. En el plano internacional, el artículo 4° del Convenio No. 98 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), Sobre el Derecho de Sindicación y de Negociación Colectiva de 1° de julio de 1949, contempla el derecho a la negociación colectiva libre y voluntaria, al señalar que ¿Deberán adoptarse medidas adecuadas a las condiciones nacionales, cuando ello sea necesario, para estimular y fomentar entre los empleadores y las organizaciones de empleadores, por una parte, y las organizaciones de trabajadores, por otra, el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociación voluntaria, con objeto de reglamentar, por medio de contratos colectivos, las condiciones de empleo'.
Ulteriormente, el Convenio No. 151 de la OIT sobre las Relaciones de Trabajo en la Administración Pública del 27 de junio de 1978. en su artículo 7° dispuso que Deberán adoptarse, de ser necesario, medidas adecuadas a las condiciones nacionales para estimular y fomentar el pleno desarrollo y utilización de los procedimientos de negociación entre las autoridades públicas competentes y las organizaciones de empleados acerca de las condiciones de empleo («) Finalmente, el Convenio No. 154 de la OIT sobre la Negociación Colectiva del 19 de junio de 1981, el cual en su preámbulo afirma el derecho de negociación colectiva y la necesidad de implementar medidas internas para fomentarlo, dispuso en su artículo 2° lo siguiente:
A los efectos del presente Convenio, la expresión Negociación colectiva comprende ¡odas las negociaciones que tienen lugar entre un empleador, un grupo de empleadores o una organización o varias organizaciones de empleadores, por una parte, y una organización o varias organizaciones de trabajadores, por otra, con el fin de:
1I.-ALCANCES DEL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD RESPECTO DE LAS CONVENCIONES COLECTIVAS. A tenor del artículo 10 de la Constitución Política la declaratoria de inconstitucionalidad procede respecto de las normas de cualquier naturaleza y de los actos sujetos al Derecho Público '.Las convenciones colectivas, aunque es constitucional (artículo 62 de la Constitución Política), tienen fuerza de ley. no pueden ser asimiladas a una ley en sentido material y formal, por cuanto, no emanan de la Asamblea Legislativa en el ejercicio de la función de legislar a través del procedimiento legislativo y tampoco tienen efectos generales y abstractos. El grado, jerarquía y valor que le concede el constituyente originario no determina, per se, la naturaleza jurídica de las convenciones colectivas. La razón del constituyente originario de otorgarle, por constitución, fuerza de ley a las convenciones colectivas fue precisamente, reforzar los efectos y las consecuencias del pleno ejercicio de los derechos fundamentales a la sindicalización y a la negociación colectiva, en vista de su elevada trascendencia para lograr un clima de estabilidad y armonía social, laboral y económica y de sus fines particulares.
Consecuentemente, la equiparación, en potencia, fuerza y resistencia a la ley, no debe conducir al equivoco de estimar que. como tal, resulta pasible del control de constitucionalidad. Debe lomarse en consideración, que la convención colectiva, asimismo, no es una disposición general por cuanto carece de efectos generales y normativos. Adicionalmente, si bien puede comprender aspectos del Derecho público, atinentes a una relación estatutaria o una relación de empleo público, su contenido es definido por las partes involucradas en ejercicio de su libertad o autonomía de acción. Bajo esta inteligencia, una convención colectiva no encaja en ninguno de los supuestos del artículo 73 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional que hace un elenco de las actuaciones o conductas objeto de la acción de inconstitucionalidad. El texto constitucional le reconoce, indirecta o implícitamente, a los trabajadores, empleados y patronos o sus organizaciones el derecho de negociar de forma libre y autónoma, a través de la concertación de un pacto o contrato colectivo que establece un orden para un grupo determinado o determinable de trabajadores, empleados y patronos.
Consecuentemente, al tratarse de un contrato colectivo está fuera del control de constitucionalidad, puesto que, el propio constituyente le otorga a las partes autonomía y libertad para concertar y regular sus condiciones y relaciones laborales. Lo anterior, no excluye, desde luego, que pueda, eventualmente, existir un control de legalidad ordinaria acerca de los vicios de forma o de procedimiento en la negociación que afecten los acuerdos finalmente pactados o por un incumplimiento de los mínimos legales preestablecidos.
A partir del texto del artículo 4° del Convenio No. 98 de la OIT, sobre el Derecho de Sindicación y de Negociación Colectiva del I de julio de 1949. se ha extraído el principio de la negociación colectiva libre y voluntaria entre los patronos o sus organizaciones y los trabajadores o sus organizaciones. La principal consecuencia de este principio es que en la negociación colectiva las partes directamente implicadas deben acordar y pactar el marco y los distintos términos o condiciones, sin injerencia externa de ningún tipo, por cuanto se produciría un desequilibrio. De modo que son los patronos y los trabajadores o empleados los que, consensuada y autónomamente, determinan los niveles de negociación, sin que éstos puedan ser impuestos externamente (v. gr. Por vía de aprobación u homologación ministerial, imposición o compulsión gubernamental de ciertas consideraciones de estabilidad Macroeconómica o de posibilidades financieras y presupuestarias, etc.) o encontrarse restringidos de modo preestablecido (v. gr.
A través de leyes y reglamentos que fijan, de antemano, los niveles y alcances de la negociación). Desde ese punto de vista, los representantes del patrono o de las organizaciones patronales, en el curso de la negociación, bien pueden establecer o fijar determinados limites que podrán mantener, variar o modificar durante su desenvolvimiento. De modo que si el Gobierno o la Administración del Estado, tiene algunas observaciones y reservas sobre las políticas económicas y sociales de interés general debe ponerlas en conocimiento y procurar, en la medida de lo posible, convencer o persuadir a las partes para que autónoma y libremente sean tomadas en consideración, a efecto de arribar a los acuerdos finales. Cualquier cláusula o contenido de la convención colectiva que se haya pactado desoyendo tales advertencias, provocará, única y exclusivamente, la responsabilidad a posterior i de los representantes patronales o de los trabajadores, frente a sus representados.” Señala lo que regulan los artículos 169 y 170 de la Constitución Política.
Coincide en que las municipalidades son entidades de naturaleza territorial y corporativa, es decir, de base asociativa, capaces de generar un interés autónomo distinto al del Estado. La autonomía municipal abarca el campo político, normativo, tributario y administrativo. Para nuestro interés la Autonomía administrativa: Es la potestad que implica no solo la autonormación sino también la autoadministración: y. la libertad, frente al Estado, para la adopción de las decisiones fundamentales del ente territorial. Las municipalidades pueden gestionar y promover intereses y servicios locales, siendo esta gestión municipal autónoma. Lo cual quiere decir, que los entes municipales tienen la libertad frente a los demás entes del Estado para la adopción de sus decisiones fundamentales. Tienen la capacidad de fijarse sus políticas de acción y de inversión en forma independiente y más específicamente frente al Poder Ejecutivo y del partido gobernante.
Tienen la capacidad de fijación de planes y programas del gobierno local, por lo que ello va unido a la potestad de la municipalidad para dictar su propio presupuesto, expresión de las políticas previamente definidas por el Concejo Municipal, capacidad que a su vez, es política. El rasgo típico de la autonomía municipal reside en el hecho de que el órgano fundamental del ente territorial es el pueblo, como cuerpo electoral y de que del pueblo deriva su orientación política-administrativa, no del Estado, sino de la propia comunidad; es decir, de la mayoría electoral de esa colectividad, con la consecuencia de que tal orientación política puede divergir de la del Gobierno de la república y aún contrariarla. Por lo que lo alegado por los actores de esta acción en cuanto al Principio de Igualdad tratando de incluir a las personas trabajadoras de la Municipalidad de Vázquez de Coronado como iguales ante otros funcionarios públicos e inclusive frente a trabajadores privados es evidente que contradice el numeral 170 de nuestra Carta Magna, además que este le otorga a las Municipalidades la diferencia frente al sector de gobierno y demás entes autónomos, es imposible fundar cualquier supuesta arbitrariedad de una cláusula de una convención colectiva de trabajo en el principio de igualdad, pues ésta solo pueda darse utilizando un parámetro de comparación que comprenda un cuadro completo de todos los derechos y beneficios.
Es inconcebible analizar el artículo impugnado de la Convención Colectiva a partir de valores y principios puramente liberales, pues el sustento de este último tipo de normativa se asienta en valores y principios propios de un Estado Social de Derecho del cual forma parte sin duda alguna un derecho laboral protector con raigambre constitucional. La razonabilidad, proporcionalidad y el principio de igualdad no pueden sustraerse de tales valores que las condicionan e informan y no es lícito tampoco interpretarlos a la luz de una visión estatista del derecho público muy lejana a la esencia del derecho público que consiste en ser un instrumento en beneficio del “ciudadano” categoría ésta que traducida al plano social-laboral adopta el nombre de trabajador. Los artículos convencionales impugnados que se conforman en un todo son un sistema de valores y principios exigibles de la Constitución y que propugnan todos ellos por una protección y estímulo al trabajador público en plena armonía con exigencias razonables de correcto uso de fondos públicos.
Para lo anterior es necesario también poner más atención a la diferenciación y especificidad que presenta el tema de la Convención Colectiva en el sector municipal por su autonomía. El ser humano como trabajador debe estar protegido fundamentándose en el artículo 56 constitucional la existencia del derecho laboral en una vertiente protectora o tuitiva. Lógicamente el trabajo y el trabajador no dejan de serlo por el hecho de laborar en el sector público. Además, se reconoce el derecho al progreso en el trabajo. De la relación de los artículos 56 y 74 constitucionales se deriva un principio, que por ser constitucional se extiende a todo tipo de trabajadores sin distinción alguna, que dice que los derechos laborales son mínimos siempre superables y nunca disminuibles por otra normativa, de lo cual se deduce que en caso de concurrencia de normas lo conforme al parámetro de constitucionalidad es entender que es de preferente aplicación la más beneficiosa.
En cuanto al denominado principio de equilibrio presupuestario que según el accionante los artículos impugnados violentan, lejos de demostrar de qué forma se irrespeta este principio consignado en el artículo 176 de la Constitución Política, en relación con el 121 inciso 11) y 178 de ese mismo cuerpo constitucional, señala la propia Sala Constitucional en el voto 6859- 96: “Es decir, el Principio de Equilibrio Financiero del Presupuesto implica que los gastos no pueden exceder a los ingresos, pero no que todo ingreso probable deba ser gastado. Lo que sí constituiría una autorización en blanco al Poder Ejecutivo para gastar v, por ende, un vicio de inconstitucionalidad, sería autorizar gastos cuyo destino no esté especificado en el presupuesto, lo cual no es posible ni aún por delegación expresa, por ser contrario a los artículos 9. 121 inciso 11), 178. 180 párrafo final, y lógica del 125, todos de la Constitución Política.” Los Presupuestos Municipales requieren de un proceso de formulación y aprobación el cual implica necesariamente que los ingresos soporten los gastos, sino ni el Concejo Municipal ni el ente Contralor realizarían la aprobación respectiva, todos los gastos provenientes del Convenio Colectivo de la Municipalidad de Vázquez de Coronado, se encuentran sustentados en el principio de equilibrio presupuestario, señalado a nivel constitucional, por cuanto en ningún momento las cláusulas convencionales violentan norma constitucional alguna por incluirse en un presupuesto ordinario anualmente aprobado de acuerdo con los principios que rigen la materia presupuestaria.
En cuanto al principio de legalidad que supuestamente esta norma violenta, el actor desconoce que la negociación colectiva está debidamente señalada en el artículo la Reforma Procesal Laboral, la cual confiere la potestad de negociar convenios colectivos en el sector público señalando expresamente en su artículo 696 los legitimados para dicho proceso, de ahí que el señalar que el principio de legalidad esta violentado con la negociación colectiva no solo es una falacia, sino un desconocimiento de la legislación laboral costarricense. Así mismo, la Sala Constitucional ha dispuesto que: a) el régimen único de empleo público no se violenta con el establecimiento de una gran diversidad de regímenes siempre y cuando cumplan los principios establecidos en el artículo 192 de la Constitución Política -sentencia n.° 6240-93-; y b) forma parte de la autonomía municipal la definición (por medio de normas unilaterales o convencionales colectivas de trabajo) de la política salarial y laboral de cada Municipalidad -sentencia n.° 5445-99-.
Es consustancial, continúan, a la libertad sindical y negociación colectiva -artículos 60 y 62 de la Constitución Política-, la existencia de negociaciones colectivas en diferentes niveles (nacional, sectorial y empresarial o institucional), por lo que el resultado lógico y buscado por el ejercicio de este derecho constitucional es el establecimiento de regulaciones diversas en los distintos niveles de negociación colectiva. Consideran que el mencionado principio no se violenta por el establecimiento de regímenes laborales diversos en la administración pública, lo cual se puede hacer tanto por medio de leyes y reglamentos como por convenciones colectivas de trabajo de acuerdo al artículo 62 de la Constitución Política. En cuanto al numeral impugnado, subrayan que la Sala Constitucional en innumerable cantidad de votos ha señalado la constitucionalidad de la negociación colectiva en el sector público (citan el voto 2006-014423).
Con referencia al artículo 22 del Convenio Colectivo impugnado, ha sido clara la Sala Constitucional en varios de sus votos donde se ha permitido la ruptura del tope fijado a nivel de 8 años; también la Sala Constitucional no debe legislar estableciendo un tope de cesantía determinado, sino únicamente valorar la constitucionalidad del ordenamiento jurídico aplicable y el tope de veinte años establecido en votos reiterados se ha considerable razonable por ejemplo sería también un trato discriminatorio con relación a la ley de Asociaciones Solidaristas que permiten la ruptura de ese tope. El artículo 29 del Código de Trabajo cumple los criterios de razonabilidad y proporcionalidad establecidos en el ordenamiento jurídico para el cálculo de cesantía, es decir antigüedad, utilización del salario promedio, y fijación porcentual con relación al salario promedio devengado. La propia Contraloría ha señalado a las Municipalidades que deben demostrar que tiene previsiones presupuestarias correspondientes para hacer frente a las erogaciones pactadas en la Convención.
De esa forma, la ruptura de un tope de cesantía no es en sí mismo violatorio del principio de uso eficiente de los fondos públicos y de la sana gestión financiera, como no lo es un aumento salarial establecido en una determinada municipalidad de acuerdo con su política salarial y laboral. Lo será en la medida en que en el caso concreto no existan las partidas presupuestarias y las reservas presupuestarias necesarias para hacer frente a la erogación. Indican que la presente impugnación se refiere exclusivamente a la modificación del quantum -tope- del auxilio de cesantía; pero el tope de cesantía no solo es roto por medio del aumento de años a indemnizar, sino también, por ejemplo, por medio de la transformación del auxilio de cesantía en una prima de antigüedad, como por ejemplo con la Ley Solidarista o con la creación del fondo de capitalización laboral. La interpretación auténtica que hizo la Asamblea Legislativa del artículo 29 del Código de Trabajo mediante Ley número 5173, que estableció que el auxilio de cesantía se pagaba también en caso en que la relación laboral se extingue por razones ajenas a la voluntad del empleador como jubilación, pensión por vejez, muerte o retiro, lo que evidencia la prima por antigüedad; b) el artículo 21 incisos b), c) y d) de la Ley de Asociaciones Solidaristas.
La ley número 6970- establece que en el supuesto de que la relación laboral termine por renuncia del trabajador, despido con justa causa o jubilación, tendrá derecho al aporte patronal realizado hasta ese momento, estableciendo para tales casos una prima de antigüedad; c) los artículos 25 y 27 de la Ley para el Equilibrio Financiero - Ley número 6955-dispuso el pago del auxilio de cesantía más una bonificación adicional para las personas que renunciaran al empleo público y no en caso de despido sin justa causa: d) la creación del Fondo de Capitalización Laboral con la Ley de Protección al Trabajador disminuyó el quantum del auxilio de cesantía reformando el artículo 29 del Código de Trabajo y a la vez creó una carga social nueva, con diversa naturaleza jurídica (prima de antigüedad) que se paga al trabajador al finalizar la relación laboral por cualquier causa o bien cada cinco años. Solicitamos declarar sin lugar la acción; dado que el establecimiento de diferentes regímenes de cesantía en el empleo público es constitucional, y esto que es consustancial a los derechos fundamentales, a la libertad sindical y a la negociación colectiva establecer regulaciones particulares y diferenciadas para colectivos laborales, el rompimiento del tope de cesantía sin límite de años por medio de convención colectiva representa un mecanismo para eliminar el trato discriminatorio a favor de los trabajadores solidaristas; que la Sala es incompetente para normar o establecer un límite general de auxilio de cesantía; que se modifique la jurisprudencia de la Sala en cuanto a la razonabilidad del tope máximo de cesantía fijado en veinte años.
Nótese que este artículo tiene un límite de nos más de tres renuncias al año. Aseguran que la Sala Constitucional ya ha fijado inclusive plazos superiores a los fijados en estos artículos, para cuyos efectos citan el voto 2013-011087, en el que se indica: “Es por esta razón, que la Sala ha avalado la existencia de topes de cesantía mayores de los ocho años, pero inferiores a los veinte años, por estimar que no existe inconstitucionalidad alguna en los casos en que sí existe un límite o techo razonable. (Ver, entre otras, sentencias número 2006-17441. de las diecinueve horas treinta y nueve minutos del veintinueve de noviembre de dos mil seis; número 2006- 17439. de las diecinueve horas treinta y siete minutos del veintinueve de noviembre de dos mil seis; y número 2006-14423 de las dieciséis horas treinta y seis minutos del veintisiete de setiembre de dos mil seis); no así cuando no existe un tope o, incluso, supera los veinte años (Ver, entre otras, sentencias número 2013-006871. de las quince horas cinco minutos del veintidós de mayo de dos mil trece; número 2011-006351 de las catorce horas y treinta y cinco minutos del dieciocho de mayo del dos mil once; y número 2008-001002 de las catorce horas y cincuenta y cinco minutos del veintitrés de enero del dos mil ocho).” Solicita que se declare constitucional la norma impugnada.
Redacta el Magistrado Rueda Leal; y,
I.Sobre los presupuestos formales de admisibilidad de la acción. La acción de inconstitucionalidad es un proceso con determinadas formalidades, que deben ser satisfechas a efectos de que la Sala pueda válidamente conocer el fondo de la impugnación. En ese sentido, el artículo 75, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, establece los presupuestos de admisibilidad de la acción de inconstitucionalidad. En un primer término, se exige un asunto previo pendiente de resolver, sea en vía judicial, sea en un procedimiento para agotar la vía administrativa, en que se haya invocado la inconstitucionalidad como medio razonable para amparar el derecho o interés que se considera lesionado. En los párrafos segundo y tercero, la ley establece, de manera excepcional, presupuestos en los que no se exige el asunto previo (como en la especie, según se explicará más adelante): cuando por la naturaleza del asunto no exista una lesión individual y directa, se trate de la defensa de intereses difusos o colectivos, o cuando la acción es planteada directamente por el Contralor General de la República, el Procurador General de la República, el Fiscal General de la República o el Defensor de los Habitantes.
Ahora bien, en cuanto a la necesidad de un asunto previo pendiente de resolver en sede administrativa, es necesario que se trate del procedimiento que agote de la vía administrativa, lo cual, de conformidad con el artículo 126, de la Ley General de la Administración Pública, se da a partir del momento en que se interponen los recursos ordinarios ante el superior jerarca del órgano que dictó el acto final, pues de lo contrario resultaría la acción inadmisible. Asimismo, existen otras formalidades que deben ser cumplidas, a saber, la determinación explícita de la normativa impugnada debidamente fundamentada, con cita concreta de las normas y principios constitucionales que se consideren infringidos, la autenticación por abogado del escrito en el que se plantea la acción, la acreditación de las condiciones de legitimación (poderes y certificaciones), así como la certificación literal del escrito en el que se invocó la inconstitucionalidad de las normas en el asunto base, requisitos que de no ser satisfechos por el accionante, pueden ser prevenidos para su cumplimiento por la Presidencia de la Sala.
II.Sobre la admisibilidad y legitimación del accionante en el sub examine. El promovente de este proceso de inconstitucionalidad manifiesta encontrarse legitimado para acudir a esta jurisdicción de conformidad con el supuesto establecido en el párrafo segundo, del artículo 75, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Aduce la defensa de intereses difusos, pues, en su consideración, los trabajadores de la Municipalidad de Vázquez de Coronado deben ajustarse a las normas legales laborales existentes, las que pueden superar cuando se trata de conceder beneficios a los trabajadores, siempre y cuando no se afecten o deroguen disposiciones de índole imperativo. Explica que la norma convencional pactada tiene que ver con el uso, manejo y disposición de los recursos públicos comprometidos mediante la disposición. Este Tribunal estima que, en la especie, la legitimación del accionante deriva de la alegada afectación a intereses difusos atinentes al buen manejo de los fondos públicos, concretamente los recursos de la Municipalidad de Vázquez de Coronado. Al respecto, en la sentencia n.° 2017-002375 de las 10:40 horas del 15 de febrero de 2017, este Tribunal explicó:
“El contenido de este concepto ha sido delineado paulatinamente por parte de la Sala y podría ser resumido en los términos empleados en la Sentencia de este Tribunal, N° 03750-93, de las 15:00 horas del 30 de julio de 1993 en la que se dijo:
"...Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos: ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata entonces de intereses individuales. pero a la vez. diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez. de cada una de ellas. Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter'.
En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas que no están organizadas formalmente, pero cuya unión se produce a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. En estos casos, la impugnación que el miembro de uno de estos sectores efectúe amparado en el párrafo 2°, del artículo 75, deberá estar referida necesariamente a disposiciones que lo afecten en cuanto tal. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de “difusos”, tales como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y del buen manejo del gasto público, entre otros.
Al respecto, deben ser efectuadas dos precisiones: por un lado, los referidos bienes trascienden la esfera tradicionalmente reconocida a los intereses difusos, ya que se refieren, en principio, a aspectos que afectan a la colectividad nacional y no a grupos particulares de esta; así, un daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región o a los consumidores de un producto, sino que lesiona o pone en grave riesgo el patrimonio natural de todo el país e, incluso, de la humanidad. De igual forma, la defensa del buen manejo que se haga de los fondos públicos autorizados en el Presupuesto de la República es un interés de todos los habitantes de Costa Rica, no tan solo de un grupo cualquiera de ellos. Por otra parte, la enumeración que ha hecho la Sala Constitucional no pasa de una simple descripción propia de su obligación -como órgano jurisdiccional- de limitarse a conocer de los casos que le son sometidos, sin que pueda de ninguna manera llegar a entenderse que solo pueden ser considerados intereses difusos los que la Sala expresamente haya reconocido como tales.
Si así fuera, ello implicará dar un vuelco indeseable en los alcances del Estado de Derecho y de su correlativo "Estado de derechos", que -como en el caso del modelo costarricense- parte de la premisa de que lo que debe ser expreso son los límites a las libertades, ya que estas subyacen a la misma condición humana y no requieren, por ende, de reconocimiento oficial. Finalmente, cuando el párrafo 2o, del artículo 75, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, habla de intereses" que atañen a la colectividad en su conjunto se refiere a los bienes jurídicos cuya titularidad reposa en los mismos detentares de la soberanía, en cada uno de los habitantes de la República. No se trata, por ende, de que cualquier persona pueda acudir a la Sala Constitucional en tutela de cualesquiera intereses, pues ello implicaría la aceptación de la acción popular, no posible en esta vía, sino que todo individuo puede actuar en defensa de los bienes que afectan a toda la colectividad nacional, sin que tampoco en este campo sea válido ensayar cualquier intento de enumeración taxativa (ver en este mismo sentido la Sentencia de esta Sala N° 2001-07391, de las 16:07 horas del 14 de agosto de 2001).” Atinente a la legitimación para la defensa del buen manejo de los fondos públicos, justamente, en la sentencia n.° 2006-007261 de las 14:45 horas del 23 de mayo de 2006 indicó este Tribunal:
“(…) La actividad financiera del Estado supone el cumplimiento de criterios de economía y eficiencia al utilizarse los fondos públicos, es decir de racionalización que impide legal y moralmente el derroche y da el derecho a la colectividad de exigir la eficacia y eficiencia del uso de los dineros que destina al financiamiento del Estado. Estos deberes se imponen a la Administración en general, lo cual incluye sin duda a la empresa pública, y tal vez con mayor rigor aún, después de todo son fondos públicos utilizados a favor de empleados sujetos a un régimen privado. Esta Sala ha reconocido que la legitimación para la defensa del buen manejo de fondos públicos es un interés difuso, de tal forma que los accionantes, pueden cuestionar en esta vía la constitucionalidad de las normas que autorizan esos gastos directamente en su condición de ciudadanos, sin necesidad de ninguna otra legitimación especial o acreditación de la vía incidental”.
A partir de lo anterior, se advierte que una cualidad del interés difuso consiste precisamente, en que su afectación es general -esto es, incide en toda una población o en amplios sectores de ella- dentro de un contexto, donde no se precisa que los sujetos perjudicados se conozcan entre sí (incluso podrían carecer de nexo o relaciones jurídicas entre ellos), pero sí se requiere de la presencia de una misma situación de daño o peligro a un bien constitucional que, por igual y sin necesidad de individualización alguna, comprende y aglomera a toda una sociedad en abstracto. Su defensa tiene como finalidad satisfacer una necesidad de la sociedad como tal, por ello, es trascendente a la de un ser humano individual o colectivamente considerado. Un ejemplo de ello, según reiterada jurisprudencia constitucional, es la defensa del sano manejo de los fondos públicos, de manera que el accionante se encuentra legitimado para entablar esta acción en los términos del párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.
III.Otros aspectos de admisibilidad. Estando claro que el actor cuenta con legitimación suficiente para promover esta demanda en los términos dichos, resta indicar que las actuaciones impugnadas se encuentran entre las previstas en el artículo 73, inciso a), de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, por tratarse de varios actos públicos de carácter general (cláusulas de la Convención Colectiva de Trabajo de la Municipalidad de Vázquez de Coronada). Además, el actor cumplió con los requisitos estipulados en los numerales 78 y 79, de la Ley de rito. En conclusión, esta acción es admisible, por lo que procede analizar el fondo de lo argüido.
IV.Sobre el objeto de la acción. Esta acción se interpone contra el artículo 22 de la Convención Colectiva de Trabajo vigente en la Municipalidad de Coronado pues admite el pago de cesantía por supresión del cargo, jubilación, pensión o muerte, y reconoce el pago de la cesantía hasta por 30 años. El texto de la disposición impugnada es el siguiente:
“Artículo 22. La Municipalidad se obliga a cancelar las prestaciones de los trabajadores que cesaren en sus funciones por:
a. Supresión del cargo, b. Jubilación, c. Fallecimiento d. Y despido con responsabilidad patronal para los trabajadores interinos.
Por los anteriores conceptos, tendrá derecho el trabajador como cesantía, la de un mes de salario por cada año de servicio prestado hasta 30 años, tal indemnización se pagará en un plazo no mayor de sesenta días a excepción del punto c) que se depositará en el Tribunal respectivo.
Es entendido que la Municipalidad estará obligada a presupuestar cada año las reservas necesarias para dar contenido económico a los conceptos precitados, calculando para dos funcionarios por año. Esta reserva no podrá ser variada para darle contenido económico a otros rubros.”
V.Las Convenciones Colectivas de Trabajo frente al parámetro de constitucionalidad. Este Tribunal, en la sentencia n.° 2006-17441 de las 19:39 horas del 29 de noviembre de 2006, dispuso la necesidad de someter las Convenciones Colectivas de Trabajo al control de constitucionalidad que ejerce esta Sala:
“(…) Sea cual sea el rango normativo que se reconozca a este tipo de instrumentos, es claro que se encuentran subordinados a las normas y principios constitucionales. Es por lo anterior que, pese al reconocimiento constitucional del derecho a la negociación colectiva y a su desarrollo en diversos instrumentos internacionales (Convenios de la Organización Internacional del Trabajo números 87, 98, 135 y 151, este último no aprobado aún por la Asamblea Legislativa), no existen, en el ordenamiento costarricense, zonas de “inmunidad constitucional”, es decir, actuaciones públicas que escapen al sometimiento al principio de regularidad constitucional. En sentencia número 2001-08239, la Sala Constitucional determinó que incluso los actos de Gobierno están sujetos al Derecho de la Constitución y por ende son susceptibles de control de constitucionalidad. De manera que incluso las cláusulas de una convención colectiva suscrita por una administración o empresa pública y sus trabajadores está enteramente sometida a las normas y principios que conforman el parámetro de constitucionalidad.
En adición a lo anterior, por tratarse de decisiones que acarrean consecuencias financieras a cargo de la Hacienda Pública, es claro que cláusulas como las ahora impugnadas pueden ser objeto de revisión no apenas respecto del cumplimiento de los procedimientos para su creación, sino incluso en relación con su adaptación a las normas y principios constitucionales de fondo. Las obligaciones contraídas por las instituciones públicas y sus empleados pueden ser objeto de un análisis de razonabilidad, economía y eficiencia, sea para evitar que a través de una convención colectiva sean limitados o lesionados derechos de los propios trabajadores, sea para evitar que se haga un uso abusivo de fondos públicos”.
“Según lo planteado, surgen dos temas claramente definidos que resulta apropiado atender por separado: el primero de ellos, está recogido en el primer párrafo del artículo 47 citado y establece la posibilidad -pero no la obligación- de cancelar sumas por auxilio de cesantía a los trabajadores del Bancredito, cuando el trabajador así lo solicite; tema respecto del cual todas las partes entienden que alude a la posibilidad de pagar auxilio de cesantía en los casos de renuncia.- La Sala concuerda también en este punto con las partes pues parece no haber duda de que la lectura textual permitiría que el trabajador que renuncia, solicite el pago de cesantía y la Gerencia lo acuerde. Este supuesto ha sido analizado anteriormente por la Sala en su jurisprudencia y se ha señalado la incorrección de autorizar tales pagos en una convención colectiva. En la sentencia 2013-11455 de las 15:05 horas del 28 de agosto de 2013 que resolvió una acción de inconstitucionalidad contra varios artículos de la Convención Colectiva de la Municipalidad de Montes de Oca, incluyendo los artículos 14 de dicha convención y 24 del Reglamento autónomo que regulaban la posibilidad del pago de cesantía en los casos de renuncia de los servidores, el tribunal razonó:
“En efecto de los numerales impugnados, se atacan por inconstitucionales en dos supuestos distintos que chocan con la jurisprudencia de esta Sala. Así, el reconocimiento de los derechos y prestaciones laborales a partir de la renuncia de los funcionarios, sea por la decisión unilateral del trabajador, y el pago la cesantía por la totalidad de años servidos en la Municipalidad, lo cual excede los reiterados criterios de la Sala. En este sentido, debe señalarse la existencia de temas de relevancia constitucional en el artículo 14 incisos b), c) y d) de la Convención Colectiva de Trabajo de la Municipalidad de Montes de Oca, y 24 incisos b), c), d), e), f), g) y h) del Reglamento Autónomo de Servicios de la Municipalidad de Montes de Oca.
Ahora bien, las prestaciones laborales de la legislación de trabajo cubre las consecuencias económicas del rompimiento de la relación laboral por causas imputables al Patrono, sin embargo, la normativa municipal lo regula a contrapelo de la jurisprudencia de la Sala, que ha indicado que: ³Tal como lo dispone el numeral 63 Constitucional ya comentado, la indemnización está prevista para los casos de despido sin justa causa, pues es una consecuencia lógica del rompimiento del contrato de trabajo por decisión unilateral del patrono. Sin embargo, en aquellos casos donde el rompimiento del contrato de trabajo obedece a una causa imputable al trabajador, no se justifica el pago del auxilio de cesantía, pues no existe una causa que lo legitime´. Sentencia No. 2006-017743.
El artículo 63 de la Constitución Política establece que: ³Los trabajadores despedidos sin justa causa tendrán derecho a una indemnización cuando no se encuentren cubiertos por un seguro de desocupación”.
Según se ha explicado en anteriores sentencias de la Sala, así como la doctrina constitucional que inspira el Código de Trabajo, la cesantía es el mecanismo de indemnización para el trabajador despedido sin justa causa, de manera que esta institución jurídica surge a la vida jurídica por la ruptura de la relación laboral que hace voluntariamente el Patrono. Se resarce mediante el pago de un monto líquido. Los artículos 14 inciso d), 15 y 24 inciso d), e), f), g) y h) del Reglamento, sin embargo, parten de un supuesto contrario, el pago de este monto por renuncia, lo cual contradice el espíritu de este instituto. Lo mismo sucede con el artículo 15 de la Convención Colectiva de Trabajo en cuanto recoge los efectos presupuestarios de la renuncia presentada por el trabajador municipal, para asegurarse el pago de las indemnizaciones en el presupuesto municipal. Así, los porcentajes que señala el numeral 14 y 24 en este caso, hasta el pago de la totalidad de años laborados para el trabajador que renuncia, así como en el artículo 15, que obliga a la Municipalidad que incorpore estas obligaciones pecuniarias en los presupuestos ordinarios o extraordinarios de la Municipalidad, y las sanciones por no hacerlo, colisionan con los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, y son inconstitucionales porque albergan el pago de la cesantía por renuncia del servidor.
Para este tipo de normas, la Sala reconoce la existencia de irregularidades constitucionales, porque hay un uso indebido de los recursos públicos. En razón de lo expuesto, lo propio es declarar con lugar la acción, en cuanto a estos extremos.” (el destacado no es del original) Igualmente, en la sentencia número 2013-11457 de las 15:05 minutos del 28 de agosto de 2013, se transcribió y reafirmó dicho razonamiento, esta vez en relación con normas de similar contenido en la Convención Colectiva de la Municipalidad de Turrialba y se concluyó que:
“(…)Por otra parte, corresponde declarar con lugar la acción en cuanto al inciso e) del artículo 60 de la Convención Colectiva de Trabajo de la Municipalidad de Turrialba, en cuanto reconoce la indemnización por renuncia, en sustento de la jurisprudencia constitucional que determina la infracción de los principios de, igualdad, razonabilidad y proporcionalidad, de la eficiencia en el uso de los recursos públicos.” Poco tiempo después, mediante sentencia número 2014-5798 16:33 horas del 30 de abril de 2014, que analizó el mismo tema, pero en relación con la Convención Colectiva de Municipalidad de Santa Ana, se mantuvo el criterio, se reiteró la sentencia número 13-11457 ya citada y se agregó:
“Ante este panorama, corresponde declarar con lugar la acción también en cuanto a este extremo, anulando por inconstitucional el punto e) del mencionado numeral 53 de la Segunda Convención Colectiva suscrita entre la ANEP y la Municipalidad de Santa, dado que no cabe el pago de tales prestaciones legales (preaviso y cesantía) en los casos de renuncia del trabajador, pues el rompimiento del contrato de trabajo obedece a una causa imputable al mismo y no al patrono, de ahí que no tenga derecho a este pago” De los elementos de juicio anteriores cabe concluir, primero, que el artículo 47 párrafo primero de la Convención de Bancrédito no puede entenderse de otra forma que no sea como una autorización a la Gerencia General para pagar auxilio de cesantía a los trabajadores que han renunciado voluntariamente, dado que los servidores que concluyen su relación por razones ajenas a su propia voluntad no dependen de tal autorización de la Gerencia General, en tanto ostentan más bien un derecho subjetivo a recibir tales sumas por disposición del artículo 63 constitucional y su desarrollo legislativo, y; segundo, que esa lectura del artículo 47 párrafo primero -que autoriza el pago de auxilio de cesantía en caso de renuncia- resulta inconstitucional por contravenir -como lo afirmado por este Tribunal en las sentencias transcritas- los principios de proporcionalidad y razonabilidad en el uso de fondos públicos, así como lo dispuesto en el artículo 63 de la Constitución Política. Por ello procede la anulación de dicha norma contenida en el párrafo primero del artículo 47 de la Convención de Bancrédito.
XVII.En el segundo de reclamos en relación con el artículo 47 los accionantes afirman que la disposición contenida en el párrafo segundo menciona un grupo de supuestos, en los que procederá el pago de cesantía tomando en cuenta todos los años de servicio en el Banco, sin límite de tiempo; ello ocurriría cuando no se pueda reubicar al personal afectado por “...venta, fusión, absorción o cualquier otra transformación total del Banco o por disposición legal y en los casos de reestructuración en donde se afecte por lo menos al 60% de los empleados de la respectiva dependencia...” o bien cuando ocurra “... cierre de oficinas en donde los trabajadores no puedan ser reubicados, limitándose estrictamente a los trabajadores que trabajaban en la oficina a cerrar. (...)”
Para abordar este reclamo, el razonamiento de la Sala tiene que separarse en dos partes: la primera, (considerando XVIII), relacionada con la validez constitucional de establecer un pago de auxilio de cesantía sin límite de años, cuando el cese de los trabajadores se produce por determinadas circunstancias; y en segundo lugar (considerando XIX y siguientes), para el caso en que el pago sin límite de tiempo resulta inviable constitucionalmente -tal como se sostiene-, debe entonces determinarse cuál es la suma máxima, razonable y proporcionada que podría pagarse por concepto de auxilio de cesantía a los trabajadores del Banco que lleguen a encontrar en tales supuestos.
XVIII.El primer punto requiere que la Sala analice la cláusula 47 párrafo primero de la Convención de Bancrédito que dispone un pago de auxilio de cesantía sin límite en el tope máximo en aquellas situaciones genéricamente denominadas como reestructuraciones y liquidaciones, que pueden conllevar a la supresión de plazas de servidores sin el concurso de su voluntad. Sobre la cuestión, el Tribunal ha modificado su posición en los últimos años para acoger la tesis de la inconstitucionalidad del pago sin límite de tiempo en tales condiciones, ya que originalmente se entendió que ese caso debía tratarse de forma diferente, por lo que señaló la validez de cancelar sumas por auxilio de cesantía sin límite de tiempo, según se aprecia de la sentencia número 2006-14423 de las 16:36 horas del 27 de setiembre de 2006
“VIII.- Auxilio de cesantía por reducción forzosa (artículo 20). Cuestionan los actores la validez del artículo 20 de la Convención, pues consideran que el establecimiento de un auxilio de cesantía sin sujeción a tope, a diferencia del derecho reconocido a los demás trabajadores, constituye un privilegio contrario al principio de igualdad, y a las reglas de buen manejo de los fondos públicos. Reza el numeral 20:
“Artículo 20:
No obstante lo dispuesto en el artículo anterior, la Junta podrá dar por concluido el contrato de trabajo, previo pago de las prestaciones que pudieran corresponderle, sin límite de años, cuando estime que el caso se encuentre comprendido en alguna de los siguientes supuestos:
A juicio de esta Sala, es irrazonable diferenciar entre los empleados de la Junta de Protección Social de San José y los del resto del sector público, a efecto de contemplar a favor de los primeros, reglas de indemnización por despido injustificado mejores que las de otros sectores. Esta falta de razonabilidad deriva de la inexistencia de un motivo objetivo que justifique la mencionada diferenciación, lo que convierte al texto “sin límite de años” contenido en el artículo 20 impugnado, en una norma contraria al principio constitucional de igualdad, que se refleja además en un indebido uso de fondos públicos, en detrimento de los servicios públicos que la Junta presta, así como aquellos –ofrecidos por otras instituciones- financiados con fondos producidos por las actividades que la Junta Desarrolla. Así las cosas, en cuanto a este extremo, la Sala debe declarar con lugar la presente acción de inconstitucionalidad.” Pese a los argumentos consignados en la sentencia parcialmente transcrita, esta Sala considera que cometió un error de apreciación al conocer de la norma en cuestión, pues no tomó en cuenta que, en este caso, la indemnización no sujeta a plazo máximo obedece a una medida ajena a la voluntad del trabajador, como es la reducción forzosa de plazas por falta absoluta de fondos o por reorganización de servicios.
Se trata de una situación excepcional, que –como tal- amerita medidas igualmente especiales. Asimismo, se trata de una norma que refleja el contenido de otras destinadas a regir para grupos más amplios de funcionarios del sector público, como son los artículos 37 inciso f) en relación con el artículo 46, ambos del Estatuto de Servicio Civil, los cuales estipulan la existencia de una indemnización por cese en condiciones similares a las establecidas en la norma impugnada, es decir, sin sujeción a tope. Lo anterior hace incorrecto entender que se está ante una norma que crea una diferenciación –válida o no- pues no se separa de la regla general prevista para todos los demás empleados públicos sujetos al Estatuto. Así, las cosas, estima esta Sala que la acción debe también desestimarse en cuanto a este extremo.” Más adelante, sin embargo, en el mismo año y mediante sentencia 2006-17437 de las 16:35 horas del 29 de noviembre de 2006, se anuló la regla de la Convención Colectiva del Instituto Nacional de Seguros, que otorgaba el pago de cesantía sin límite de tiempo a los empleados despedidos sin justa causa, es decir, por cualquier razón ajena a la voluntad del trabajador; en dicha sentencia se estimó que el pago en tal supuesto debía tener un tope y éste si fijó en 20 años.- Posteriormente, la sentencia 2013-11455 las 15:05 horas del 28 de agosto de 2013 ya mencionada en considerandos anteriores, declaró inconstitucional un reconocimiento de pago de cesantía sin límite de tiempo y se determinó la necesidad de fijar un máximo de 20 años, incluso para casos de jubilación y en los casos de muerte del trabajador.
En cambio, la sentencia 2013-11457 de las 15:05 minutos del 28 de agosto de 2013, anuló algunos supuestos de pago de auxilio de cesantía sin tope que se recogían en una norma de la Convención Colectiva de la Municipalidad de Turrialba, pero retomó la tesis de la validez constitucional del pago sin límite de tiempo para los casos de supresión de plazas: concretamente se dijo:
“V.- (…) Por último, en cuanto al inciso a) impugnado, corresponde al pago de la cesantía por supresión del cargo. Sobre este extremo, no existe infracción a la Constitución Política, toda vez que el propio artículo 192 constitucional establece el supuesto de la remoción de funcionarios por reducción forzosa de servicios, en cuyo caso, la disposición no incurre en un trato discriminatorio con respecto de otros funcionarios del sector público. En este sentido, se sigue la fórmula adoptada por el inciso f) del artículo 37 del Estatuto de Servicio Civil, legislación que reconoce el total del tiempo laborado. La Sala ha considerado como posible constitucionalmente, conservar ese precepto únicamente en cuanto se reconoce la cesantía por la supresión del cargo del servidor municipal, conforme al tiempo laborado.” No obstante, en la siguiente sentencia que abordó el tema, que fue la número 2014-5798 de las 16:33 horas del 30 de abril de 2014, que resolvió reclamos contra la Convención Colectiva de la Municipalidad de Santa Ana, varió la línea seguida en la sentencia anteriormente citada y estimó inconstitucionales cualesquiera disposiciones que dispongan un pago de auxilio de cesantía por encima de los veinte salarios y por ende anuló el artículo que disponía el pago de tales sumas según el tiempo de servicio y sin límite de tiempo:
“VII .- Sobre la constitucionalidad del artículo 53. Esta disposición obliga a la Municipalidad de Santa Ana a pagar una indemnización de un mes de salario por concepto de auxilio de cesantía, por cada año de servicio prestado, sin límite de años. Asimismo, el municipio deberá cancelar el preaviso y cesantía a sus trabajadores, cuando finalice su relación laboral por cualquier causa, entre ellas: supresión del cargo, jubilación, fallecimiento, despido con responsabilidad patronal en el caso de que no exista restitución al puesto y renuncia voluntaria. La parte accionante considera que la redacción de esta norma conlleva privilegios desproporcionados, pues no establece un tope o límite de cesantía, en abierta contradicción con el tope máximo de 20 años fijado en los criterios jurisprudenciales de esta Sala. Del mismo modo, el promovente estima inconstitucional este numeral, toda vez que obliga a la municipalidad a cancelar las prestaciones legales de los trabajadores por cualquier causa que motive el cese de sus funciones, incluso cuando el funcionario ha incurrido en causa justificada para su despido.
Recientemente, en sentencia número 2013-011506 de las 10:05 horas del 30 de agosto de 2013, esta Sala conoció una acción de inconstitucionalidad promovida por la Contralora General de la República contra la Convención Colectiva de Trabajo 2011-2012 de la Refinadora Costarricense de Petróleo (RECOPE). En lo que interesa, en esa oportunidad se sostuvo lo siguiente:
(...)
Como no existe razón suficiente para variar el criterio jurisprudencial ampliamente sostenido por este Tribunal desde hace varios años atrás, estima la Sala que en el sub examine lo procedente es declarar inconstitucional la frase “sin límite de años” contenida en el artículo 53 de la Segunda Convención Colectiva suscrita entre la ANEP y la Municipalidad de Santa Ana, por cuanto excede el parámetro de 20 años que esta Sala ha estimado razonable como tope por concepto de cesantía. En consecuencia, se entenderá que el pago del derecho de cesantía reconocido en el instrumento convencional bajo examen, únicamente procede cuando se le aplique el límite máximo de 20 años. Como ya se ha normas es que deja a la libre el pago de la cesantía, sin sujetarse a ningún tipo de plazo máximo para su reconocimiento, lo atenta contra el adecuado manejo de los fondos públicos. Con el pago ilimitado de esas prestaciones se vulnera, además, el equilibrio financiero de las municipalidades, pues se deberán emplear dineros públicos para sufragar los gastos por altas cesantías en lugar de utilizarlos en el mejoramiento de los servicios y atención de los intereses locales, en los términos exigidos por el ordinal 169 de la Carta Política.” (el subrayado no es del original) Finalmente, en la sentencia 2015-4247 de las 9:05 del 23 de marzo de 2015, se trató también un caso de normas que disponían el pago de auxilio de cesantía por supresión de plaza, en la Municipalidad de Acosta y en esa ocasión se indicó:
“VII. En el caso del pago de auxilio por la supresión de puestos, el cual es considerado por la Procuraduría como una excepción a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, se hace ver que la Sala ha sometido dicho caso a los parámetros de constitucionalidad en recientes y similares ocasiones (entre ellas, las resoluciones N° 2013-11457 de las 15:05 horas del 28 de agosto de 2013 y N° 2014-5798 de las 17:33 horas del 30 de abril de 2014). No se observa razones para cambiar de criterio en este caso.” En resumen, puede concluirse del repaso anterior que la Sala ha abordado ya esta temática y ha consolidado una línea jurisprudencial sobre cláusulas convencionales para el pago sin límite de tiempo de auxilio de cesantía en los supuestos de reestructuraciones, supresión de plazas y situaciones similares; dicha línea ha sido la de anular tales disposiciones. Nótese que inclusive se ha valorado la posición de la Procuraduría respecto de la existencia de una regla similar en el Estatuto del Servicio Civil, sin que tales argumentos hayan sido considerados relevantes para hacer cambiar de posición a la Sala.- En razón de todo lo anterior, procede acoger la acción planteada en este punto específico y anular la parte del párrafo segundo del artículo 47 que indica que en los casos de supresión de plazas en el Banco se pague un auxilio de cesantía “sin límite de tiempo”.
XIX.Dilucidado el punto anterior en el sentido de que resulta inconstitucional la cláusula convencional número 47 párrafo segundo, que permite el pago de auxilio de cesantía sin límite de tiempo, corresponde ahora definir cual resulta ser el límite máximo, permisible por proporcionado y razonable, para indemnizar a los trabajadores que se lleguen a encontrar en los supuestos fijados en el recién citado texto convencional. La cuestión resulta relevante porque, según se verá, la mayoría de esta Sala estima necesario revisar el criterio que había venido sosteniendo en este punto y que fijaba en 20 meses de salario, el monto máximo a pagar por concepto de auxilio de cesantía que podían fijar las partes como mejora en sus negociaciones de derecho laboral colectivo, para aquellos casos de despido no causado de los trabajadores.
Sobre este tema, cabe recordar que ya en la sentencia número 2006-6727 de las 14:42 horas del 17 de mayo de 2006, se abordó específicamente la cuestión al revisar el artículo transitorio II de la Convención de la Junta de Protección Social:
“VIII. (…) En este caso, a diferencia de lo estipulado en el artículo 29, analizado en el “considerando” anterior [en el que se definió la invalidez de indemnizar auxilio de cesantía sin límite de tiempo], esta norma no establece un beneficio carente de máximo, que pueda por ende propiciar un uso indiscriminado de fondos públicos. Por el contrario, esta norma prevé un “techo” para el auxilio de cesantía de los trabajadores de la Junta de Protección Social de San José. Si bien este transitorio reconoce una indemnización superior a los mínimos legales, lo cierto es que no llega a ser irrazonable, si se toma en cuenta que está sujeta a un límite y que es relativamente proporcional a la antigüedad del funcionario en la institución, de modo que cuenta con ese derecho únicamente quien se ha desempeñado durante un largo período de tiempo. El beneficio se constituye así en un estímulo para la permanencia dentro de la institución, evitando la salida de funcionarios y funcionarios de experiencia en el manejo de los temas atinentes a las competencias de la Junta.
De ese modo, considera la Sala que la norma impugnada no transgrede las reglas y principios constitucionales invocados por los actores.” Ese mismo día, al momento de resolver un reclamo contra la Convención Colectiva de JAPDEVA, en la sentencia número 2006-6729 se explicó lo siguiente sobre el tema del auxilio de cesantía que había sido fijado convencionalmente en un máximo de 20 años:
“X. (…) La norma impugnada no establece un beneficio carente de máximo, que pueda por ende propiciar un uso indiscriminado de fondos públicos, tal y como alegan los accionantes. Por el contrario, esta norma prevé un “techo” para el auxilio de cesantía de los trabajadores de la Junta de Administración Portuaria y Desarrollo de la Vertiente Atlántica. Si bien este transitorio reconoce una indemnización superior a los mínimos legales, lo cierto es que no llega a ser irrazonable, si se toma en cuenta que está sujeta a un límite y que es relativamente proporcional a la antigüedad del funcionario en la institución, de modo que cuenta con ese derecho únicamente quien se ha desempeñado durante un largo período de tiempo. El beneficio se constituye así en un estímulo para la permanencia dentro de la institución, evitando la salida de funcionarios y funcionarias de de la Junta. De ese modo, considera la Sala que la norma impugnada no transgrede las reglas y principios constitucionales invocados por los actores.” A partir de estos dos textos, la Sala consolidó luego su criterio sobre este tema, como se muestra en la sentencia número 2006-17437 de las 19:35 horas del 29 de noviembre de 2006 que anuló una disposición de la Convención Colectiva del Instituto Nacional de Seguros donde se acordaba el pago de auxilio de cesantía sin límite de tiempo a sus trabajadores. Allí se indicó:
“XI. (…) Aun cuando la norma es imperativa al indicar que el auxilio de cesantía no puede indemnizarse más allá de los últimos ocho años, esta Sala ha aceptado la existencia de topes mayores fijados a través de convenciones colectivas, partiendo del hecho de que el Código de Trabajo establece reglas mínimas que pueden ser superadas siempre y cuando se haga dentro de parámetros de razonabilidad y proporcionalidad. Es por esta razón, que la Sala ha avalado la existencia de topes de cesantía mayores de los ocho años pero inferiores a los veinte años (ver sentencia 2006-06730 de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del diecisiete de mayo de dos mil seis), por estimar que no existe inconstitucionalidad alguna en los casos en que sí existe un límite o “techo” razonable. Sin embargo, en el caso específico del Instituto Nacional de Seguros, esta Sala observa que las cláusulas impugnadas no prevén tope alguno, lo cual estima esta Sala se refleja en un uso indebido de fondos públicos, en detrimento de los servicios públicos que presta la institución.
Por otro lado, tampoco se encuentra justificación alguna para lo dispuesto en el inciso c) del artículo 161, en el tanto se permite el pago del auxilio de cesantía aun en los casos de despido con justa causa. Tal como lo dispone el numeral 63 constitucional ya comentado, la indemnización está prevista para los casos de despido sin justa causa, pues es una consecuencia lógica del rompimiento del contrato de trabajo por decisión unilateral del patrono. Sin embargo, en aquellos casos donde el rompimiento del contrato de trabajo obedece a una causa imputable al trabajador, no se justifica el pago del auxilio de cesantía, pues no existe una causa que lo legitime. Así las cosas, este Tribunal estima inconstitucional lo dispuesto en epígrafe iv del inciso a), el epígrafe v del inciso b) y la totalidad del inciso c) en cuanto exceden el parámetro de veinte años que esta Sala ha estimado razonable como tope por concepto de cesantía y por permitirse el pago aun en los casos de despido con justa causa.” Luego, en una buena cantidad ocasiones posteriores, como por ejemplo en las sentencias 2006-14423; 2006-17439; 2006-17441; 2011-6351; 2012-10985; 2013-6871; 2013-11503; 2013-11455; 2013-11457; 2014-5798; 2014-13758 el Tribunal ha tenido oportunidad de valorar la cuestión, sin que en ninguna de ellas se hayan producido -desde la perspectiva argumentativa- agregados de relevancia a lo que ya se ha transcrito.
De tal forma, serán tales argumentos empleados por la Sala, a saber: i) vinculación del beneficio con la antigüedad del empleado (lo que sustenta su proporcionalidad), ii) su utilidad como estímulo para la permanencia dentro de la institución, evitando la salida de funcionarios y funcionarias de experiencia, y; iii) la existencia de un límite o “techo” razonable, los que se confronten nuevamente con los parámetros de razonabilidad y proporcionalidad.
XX.En apariencia, el primero de los argumentos (el vínculo del beneficio con la antigüedad del empleado) parecería ser poco discutible, en el tanto en que las cláusulas convencionales en general y la recogida la Convención colectiva de Bancrédito, establecen un beneficio que reconoce el pago de auxilio de cesantía los trabajadores favorecidos, de la mano con su antigüedad al servicio de la institución y por tanto, directamente proporcional a ella. El problema que la mayoría de la Sala encuentra aquí -y que no parece haber sido abordado específicamente con anterioridad- surge cuando la magnitud del beneficio se contrasta, no solo a lo interno del conjunto de empleados favorecidos por la Convención, como se hizo en las sentencias citadas, sino cuando la magnitud de ese pago de auxilio de cesantía se analiza dentro del universo completo de los servidores públicos en sentido amplio; esta extensión del marco comparativo se justifica en el tanto en que para todos los empleados al servicio de las instituciones estatales, la fuente de financiamiento de ese pago por auxilio de cesantía es una y la misma: los tributos y los precios públicos que pagan todos las personas que habitan la República.
Y no obsta que, tanto en este caso como en muchos otros, se trate de empresas estatales actuando en un mercado en competencia y administrando fondos de consumidores, ahorrantes y prestatarios, pues, en el tanto en que tales instituciones son del Estado y cuentan con su respaldo, su salud y prácticas financieras pueden ser -y son de hecho- sumamente relevantes para las finanzas públicas, como lo demuestra con claridad la conocida condición actual de Bancrédito y las estimaciones que se han dado sobre la afectación que su cierre tendrá en presupuesto nacional.
Así pues, debe afirmarse que las disposiciones de naturaleza económica que acuerden los administradores de las instituciones públicas cuando negocian colectivamente con sus trabajadores, no pueden evadir la necesaria coherencia y proporcionalidad en relación con lo que constituye el marco general de beneficios económicos que el Estado (en su concepto amplio) ha venido reconociendo a lo largo del tiempo, en favor de sus trabajadores, ni puede dejarse de tomar en cuenta las posibilidades financieras de las entidades en general y la manera en que estas disposiciones van a incidir en los gastos y obligaciones económicas estatales, dado que tales compromisos determinan y son determinadas a la vez por las distintas variables y situaciones económicas y repercuten directamente en la situación económica general del país.
Al asumir este enfoque, la mayoría de la Sala verifica la existencia de una amplísima brecha entre el pago de auxilio de cesantía aplicable a la enorme mayoría de los servidores públicos, cuyo tope es de 8 años, y el pago que recibirán los trabajadores del Banco Crédito Agrícola y otros trabajadores estatales cubiertos también por convenciones colectivas que, en idénticas circunstancias, podrían recibir un desembolso directo en su favor de hasta 20 meses de salario por el mismo auxilio de cesantía. Se trata de una diferencia de un ciento cincuenta por ciento, (150%) que desde la perspectiva de la mayoría de quienes integramos esta Sala, resulta abismal y por ende, debería contar claros e incontestables argumentos que la justifiquen, pero que más bien carece de ellos y resulta desproporcionada e insostenible en semejante magnitud.
Debe recordarse, por una parte, que esta Sala, en sintonía con el desarrollo de los derechos fundamentales vinculados con el entorno laboral, ha ejercido con gran mesura su labor de control constitucional en esta materia, comprendiendo que la naturaleza fundamental del derecho de negociación colectiva -uno de los pilares fundamentales del derecho al trabajo- tiene como finalidad legítima el mejoramiento de las condiciones laborales de los trabajadores y ello conlleva necesariamente la generación de diferenciaciones y disparidades que de modo alguno son injustas o ilógicas en sí mismas y menos aún pueden tildarse de inconstitucionales, por el mero hecho de beneficiar a un grupo de personas que ha logrado tales reivindicaciones a través del instrumento de la negociación colectiva. Pero lo anterior no puede desactivar completamente la necesidad de que las mejoras a las cuales se compromete el Estado sean proporcionadas y razonables, no solo respecto de la condición en que quedan los demás trabajadores estatales no protegidos por convenciones colectivas, sino respecto la carga que la sociedad debe soportar para cubrir tales sumas.
De tal modo, una diferencia del 150 por ciento (es decir, una diferencia a mitad de camino entre un doble y un triple de las sumas normales) entre lo que pueda corresponder a unos servidores públicos por encima de todos los otros por el mismo concepto se ubica mucho más allá de lo puede entenderse como proporcionado y aceptable como reivindicación legítima en la condición de los trabajadores estatales.
Por otra parte, y en relación con este mismo tema de la desproporción en esta particular forma de disposición de sumas del erario estatal, debe apuntarse que otra razón para estimar desproporcionado este tope de 20 años, es que dicho gasto presenta la característica de ser una mera transferencia de fondos desde las arcas públicas directamente al patrimonio del trabajador, sin que tal traslado sea matizado por opciones de mejora económica o ventajas para terceros o para la economía del país como un todo. Esta última alternativa, en la que cual acopian recursos de distintas fuentes, incluida la estatal, para financiar entre otras mejoras económicas, las relacionadas con el pago del auxilio de cesantía, es lo que caracteriza a los denominados fondos de ahorro y jubilaciones, a las asociaciones solidaristas e incluso a las figuras de la ley de protección al trabajador, que -por ello mismo- pueden distinguirse netamente de la figura del simple aumento del tope de pago de auxilio de cesantía que se analiza aquí.
Para el Tribunal, esas figuras recogen mecanismos de mejora en la condición de los trabajadores, pero lo hacen a través del empleo de mecanismos de redistribución de riqueza mucho más sofisticados y con una participación más moderada de las arcas públicas. Además, debe apuntarse que muchos de los Fondos de Ahorro y por supuesto todas las Asociaciones Solidaristas y las ventajas de la Ley de Protección al Trabajador, han pasado por el escrutinio y aprobación legislativa, lo cual les otorga -de entrada- una legitimación mucho mayor frente a los compromisos financieros adquiridos por el Estado y que afectan a la colectividad. Por todo lo anterior, ajuste a los principios de proporcionalidad y razonabilidad de los recursos estatales entregados a los trabajadores, al abrigo de estas figuras jurídicas recién mencionadas no puede juzgarse con la misma medida que los simples rompimientos de tope para pagos por auxilio de cesantía, los cuales no pasan de ser meras transferencias, según se explicó y que por lo tanto requieren un escrutinio mucho más estricto, que no se logra superar cuando estamos frente un tope de 20 meses de salario.
XXI.En cuanto a la segunda justificación encontrada en los antecedentes de la Sala para la validez de un tope de 20 años, como máximo pago por auxilio de cesantía, (utilidad como estímulo para la permanencia dentro de la institución, evitando la salida de funcionarios y funcionarias de experiencia) observa la mayoría un cambio de perspectiva, pues la justificación de tal decisión se apoya en el beneficio que lograría la institución con el rompimiento del tope en el pago de auxilio de cesantía. Visto así, la mayoría entiende que tal perspectiva resulta patentemente débil no solo para justificar la amplia diferencia entre un pago por auxilio de cesantía con tope de 8 años y uno con tope de 20 años. sino -en particular- para intentar justificar un límite específico de 20 años para tal beneficio. En cuanto al primer punto, el razonamiento de este Tribunal transcurre en un sentido similar al expuesto en el considerando anterior en tanto resultaría aceptable que, como parte de sus potestades y su competencia, la institución intente retener a sus empleados con experiencia y puede resultar aceptable que intente hacerlo a través del reconocimiento de un rompimiento de tope para el pago de auxilio de cesantía (aunque el acierto de esta medida en particular para lograr ese fin, es un tema sumamente discutible); sin embargo, la consecución de esa meta no puede dejar de atender los límites impuestos por el principio de proporcionalidad y razonabilidad en el uso de fondos públicos, los cuales nos revelan en este caso un amplio desajuste entre la finalidad perseguida (retención de empleados) y el alto costo de ello, vista la alta erogación que significa tener que destinar hasta 20 salarios para lograr esa lealtad y compromiso, más aún si tomamos en cuenta que las convenciones colectivas en general contienen variedad de mejoras laborales que, desde la perspectiva de la institución, buscan todas ellas lograr mejores condiciones para sus empleados, de modo que quieran mantenerse a su servicio.
No existe por ende un motivo claro y contundente que justifique, desde este punto de vista particular, el alto costo de romper el tope de auxilio de cesantía y llevarlo hasta los veinte años, para logar retener a los empleados con experiencia. Por otro lado, cabe señalar que el argumento analizado, es también inválido para defender en particular un tope específico de veinte años como el fijado por la Sala, pues, si retener a los empleados con ello eliminando justamente una medida más efectiva para ello como lo era el pago de auxilio de cesantía sin límite de tiempo, y poniendo un tope de 20 años, luego de los cuales el empleado (ya con 20 años de experiencia y adiestramiento) no tendría ningún estímulo adicional para quedarse.
XXII.El tercer punto señalado en los antecedentes de la Sala para reconocer validez a los rompimientos del tope de pago de auxilio de cesantía es la existencia de un límite o “techo” razonable: como puede comprenderse de los antecedentes, este argumento surge esencialmente de la posición desfavorable de la Sala respecto de algunas cláusulas convencionales sometidas al control de constitucionalidad, en las que autorizaban el pago de auxilio de cesantía sin limite de tiempo. Más allá de ello, la determinación de 20 años como tope máximo, no contó -ni ha contado- con mayor justificación por parte del Tribunal y en tal sentido, lamentablemente la sentencia mencionada en los antecedentes (2006-6730 de las 14:45 horas del 17 de mayo de 2006) no contiene referencia alguna al tema del tope de 20 años como se señaló. De lo anterior se concluye entonces que este tercer argumento, -aun cuando conserva su validez para oponerse a los pagos de auxilio de cesantía sin límite temporal, no ofrece argumentos de peso en contra de la conclusión de la mayoría de esta Sala respecto de que 20 años como tope máximo de pago de auxilio de cesantía es irrazonable por desproporcionado, según se
XXIII.Dicho lo anterior, la mayoría de la Sala debe enfrentar la necesidad de determinar entonces un límite o “techo” para aquellas cláusulas convencionales que pudieran llegar a negociarse respecto del rompimiento de tope en el pago de auxilio de cesantía, y para ello encontramos dos ideas principales que deben orientar la decisión: por una parte está el hecho de que una mera equiparación con el tope de ocho años, establecido en el Código de Trabajo, significaría -en los hechos- una virtual exclusión de esta materia de la posibilidad de negociación colectiva, lo que se convertiría en una limitación injustificada al ejercicio de ese derecho cuya naturaleza fundamental ha sido reconocida por el Tribunal. De otra parte, en sentido opuesto existe la necesidad de tomar en cuenta un sentido de proporcionalidad -que ha llevado a rechazar un tope máximo de 20 años en los considerandos anteriores- y de valorar el entorno económico en que operan -y se espera que operen por los próximos años- las finanzas públicas de las que se nutren directa y exclusivamente, los rompimientos de tope para el pago directo de auxilio de cesantía al trabajador.
No puede ser ajeno a este tipo particular de decisiones el hecho público y notorio de que nuestro país atraviesa una seria encrucijada respecto de la calidad y cantidad del gasto público y del aporte económico que los distintos sectores están dispuestos a entregar para la manutención de nuestro Estado social y democrático de derecho. Sería inaceptable que en este entorno, la Sala dejase de tomar en cuenta esa acuciante situación, que este tipo de negociaciones podrían empeorar más si no se realiza un adecuado balance de todos los elementos en juego. Por lo dicho, estima la Sala que la negociación colectiva en este punto concreto del rompimiento de tope de pago para el auxilio de cesantía, no debe exceder un tope de doce (12) años, lo cual permite un respetable margen de negociación a las partes de las convenciones colectivas en el sector público, que -eventualmente- les permitiría elevar hasta un 50 por ciento el piso de 8 años que establece el Código de Trabajo para este tipo concreto de prestación a cargo del patrono público.
Se atiende así a las pretensiones legítimas que podrían entrar en juego, al permitirse un margen de negociación que se considera relevante, pero sin que se afecten sensiblemente las finanzas públicas en un momento histórico donde su austero y cuidadoso manejo tiene una destacada prioridad para la propia subsistencia de nuestra institucionalidad.
Como conclusión respecto de este punto, la mayoría de la Sala concuerda en que el pago de auxilio de cesantía acordado en la cláusula 47 párrafo segundo de la Convención de Bancrédito no puede realizarse sin tope alguno y que -por las razones expuestas- dicho tope no puede mantenerse en veinte (20) años como se había venido sosteniendo, sino que el máximo que podría pagarse en este supuesto es un mes de salario por cada año laborado hasta un tope máximo de doce (12) años. De tal manera, cuando proceda la cancelación de tales sumas ello se realizará -en cuanto al monto de auxilio de cesantía a pagar- en similares condiciones y términos recogidos en la Convención o en la legislación aplicable para aquellos supuestos de terminación del contrato por causas no atribuibles a la voluntad del trabajador, pero en el entendido de que las sumas pagadas no podrían exceder el reconocimiento de más de 12 años de servicio.” Las razones dadas para el caso trascrito aplican de igual formal en el sub iudice.
Al revisar el artículo 22 de la Convención Colectiva de la Municipalidad de Vázquez de Coronado se observa que establece un pago de la cesantía hasta 30 años, situación que a la luz del precedente citado, vulnera el principio constitucional de razonabilidad y proporcionalidad, en relación con el derecho al sano manejo de los fondos públicos. Por consiguiente, para que la disposición convencional en cuestión sea razonable, el mínimo legal de ocho años puede incrementarse como máximo en cuatro años, de manera que el tope máximo de cesantía solo puede llegar a doce años. Por ello, debe concluirse que el ordinal 22 de la Convención Colectiva de marras es inconstitucional, específicamente en cuanto permite el pago del monto por auxilio de cesantía con un exceso a los doce años.
La Sala debe abocarse a determinar si el pago del auxilio de cesantía por supresión del cargo, derecho a la jubilación o pensión, y fallecimiento del trabajador, es inconstitucional, como se pide declarar. Sobre este punto, el artículo 85 del Código de Trabajo establece las consecuencias de la terminación de la relación de trabajo sin responsabilidad para el trabajador, y sin perjuicio de las prestaciones legales a que tuviere derecho.
“ARTÍCULO 85.
Son causas que terminan con el contrato de trabajo sin responsabilidad para el trabajador y sin que se extingan los derechos de éste o de sus causahabientes para reclamar y obtener el pago de las prestaciones e indemnizaciones que pudieran corresponderles en virtud de lo ordenado por el presente Código o por disposiciones especiales:
(Así adicionado este inciso por el artículo 2, de la Ley No. 5173 del 10 de mayo de 1973.)
Las prestaciones a que se refiere el aparte a) de este artículo, podrán ser reclamadas por cualquiera de los parientes con interés que se indican posteriormente, ante la autoridad judicial de trabajo que corresponda. Esas prestaciones serán entregadas por aquella autoridad a quienes tuvieren derecho a ello, sin que haya necesidad de tramitar juicio sucesorio para ese efecto y sin pago de impuestos.
Esas prestaciones corresponderán a los parientes del trabajador, en el siguiente orden:
Las personas comprendidas en los incisos anteriores tienen el mismo derecho individual, y sólo en falta de las que indica el inciso anterior entran las que señala el inciso siguiente.
(Así adicionados estos tres párrafos por el artículo 1, de la Ley No.2710 del 12 de diciembre de 1960.)
[…]” .
Por su parte, la jurisprudencia de la Sala ha señalado en cuanto al pago de cesantía por jubilación o muerte:
“(…) es una expectativa de derecho, en el sentido de que sólo tiene acceso al mismo, quien ha sido despedido sin justa causa, el que se vea obligado a romper su contrato de trabajo por causas imputables al empleador, aquél que se pensione o que se jubile, el que fallezca o, en caso de quiebra o insolvencia del empleador; no reconociéndose suma alguna en caso de renuncia o de despido justificado; siempre salvo norma interna o pacto en contrario” (véase al respecto la sentencia n.° 2000-008232 de las 15:04 horas del 19 de septiembre de 2000).
De este modo, la Convención Colectiva de Trabajado no hace más que reiterar los términos que el Código de Trabajo recoge para los supuestos de fallecimiento y jubilación, de modo que en esos casos específicos no se están creando derechos ex novo, por el contrario, se trata de la reiteración de situaciones ya previstas en el ordenamiento jurídico, respecto de las cuales no se advierte en la norma cuestionada algún exceso como para válidamente argüir una violación al principio constitucional de razonabilidad y proporcionalidad. Lo mismo aplica para el caso de la supresión de plazas, toda vez que, también ahí, la terminación de la relación laboral se da por causas ajenas a la voluntad del trabajador, lo cual se puede interpretar como contemplado en lo regulado en los incisos c y d del ordinal 85 del Código de Trabajo.
“c. La fuerza mayor o el caso fortuito; la insolvencia, concurso, quiebra o liquidación judicial o extrajudicial, la incapacidad o la muerte del patrono. Esta regla sólo rige cuando los hechos a que ella se refiere produzcan como consecuencia necesaria, inmediata y directa, el cierre del negocio o la cesación definitiva de los trabajos, y cuando se haya satisfecho la preferencia legal que tienen los acreedores alimentarios del occiso, insolvente o fallido, y d. La propia voluntad del patrono.” Así, lo que procede es declarar sin lugar la acción contra los supuestos de supresión del cargo, fallecimiento y jubilación del trabajador, a que se refieren los incisos a), b) y c) del artículo 22 de la Convención Colectiva de Trabajo de la Municipalidad de Vázquez de Coronado; no obstante, se reafirma que solo resultaría constitucional el pago del auxilio de cesantía que no supere los doce años, conforme se explicó en el punto A) de este considerando.
VII.Documentación aportada al expediente. Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de este pronunciamiento. De lo contrario será destruido todo material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre en sesión N° 27-11 del 22 de agosto de 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero de 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo de 2012, artículo LXXXI.
Por tanto:
Se declara parcialmente con lugar la acción, en cuanto la norma autoriza el pago de cesantía mayor a un tope de doce años, en todos los supuestos regulados en el artículo 22 de la Convención Colectiva de la Municipalidad de Vázquez de Coronado. Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de la norma anulada, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe. Reséñese este pronunciamiento en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. El Magistrado Salazar Alvarado pone nota. En lo demás, se declara sin lugar la acción. Comuníquese este pronunciamiento a las partes. Notifíquese.
Fernando Castillo V.
Presidente a.i.
Paul Rueda L. Nancy Hernández L.
Luis Fdo. Salazar A. Jorge Araya G.
Marta Esquivel R. Alicia Salas T.
Nota del Magistrado Salazar Alvarado. Si bien coincido con el voto, que declara con lugar esta acción, por las razones en él contenidas, en tratándose de Convenciones Colectivas de Trabajo, considero oportuno agregar lo siguiente: La Constitución Política, en el Título V, Derechos y Garantías Sociales, en su artículo 62, otorga fuerza de ley profesional a las convenciones colectivas de trabajo que, con arreglo a la ley, se concierten entre patronos y sindicatos de trabajadores legalmente organizados; lo anterior, con el objeto de reglamentar las condiciones en que el trabajo deba prestarse y las demás materias relativas a éste (artículo 54, del Código de Trabajo). Este derecho humano fundamental, reconocido por la Organización Internacional del Trabajo (Convenio 98), lo pueden ejercer o llevar a cabo tanto en el sector privado laboral, como en el empleo público, siempre y cuando, éstos últimos, no realicen gestión pública.
Al tener valor normativo, se incardina en el sistema de fuentes del Derecho, por lo que, su clausulado, ha de someterse a las normas de mayor rango jerárquico y ha de respetar el cuadro de derechos fundamentales acogidos en nuestra Constitución Política. De esta forma, las convenciones colectivas de trabajo, se encuentran sometidas al Derecho de la Constitución; así, las cláusulas convencionales, deben guardar conformidad con las normas y los principios constitucionales de igualdad, prohibición de discriminación, legalidad, razonabilidad y proporcionalidad, sobre todo, cuando de fondos públicos se trate, sujetos al principio de legalidad presupuestaria. En esos supuestos, debe velar, esta Sala, por el orden constitucional, según sus competencias.
Luis Fdo. Salazar A.
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las doce horas y veinte minutos del veintinueve de mayo de dos mil diecinueve.
Acción de inconstitucionalidad interpuesta por OTTO CLAUDIO GUEVARA GUTH; contra el artículo 22 de la CONVENCIÓN COLECTIVA DE LA MUNICIPALIDAD DE VÁSQUEZ DE CORONADO Y EL SINDICATO DE TRABAJADORES MUNICIPALES DE COSTA RICA.
Resultandos
“Recientemente, en sentencia número 2013-011506 de las 10:05 horas del 30 de agosto de 2013, esta Sala conoció una acción de inconstitucionalidad promovida por la Contralora General de la República contra la Convención Colectiva de Trabajo 2011-2012 de la Refinadora Costarricense de Petróleo (RECOPE). En lo que interesa, en esa oportunidad se sostuvo lo siguiente: “Sobre este tema en particular la Sala ha señalado en reiterados pronunciamientos, que es posible a través de las Convenciones Colectivas negociar plazos mayores a los dispuestos en el Código de Trabajo, no obstante, dichos topes no pueden quedar al arbitrio de las partes, sino que deben ajustarse a parámetros de razonabilidad y proporcionalidad, el cual ha estimado este Tribunal no debe superar los 20 años: “Aun cuando la norma es imperativa al indicar que el auxilio de cesantía no puede indemnizarse más allá de los últimos ocho años, esta S. ha aceptado la existencia de topes mayores fijados a través de convenciones colectivas, partiendo del hecho de que el Código de Trabajo establece regias mínimas que pueden ser superadas siempre y cuando se haga dentro de parámetros de razonabilidad y proporcionalidad.
(...) En razón de lo expuesto, al constatarse que la disposición impugnada autoriza un pago que excede el parámetro señalado que ha sido considerado como un tope máximo razonable por parte de este Tribunal, debe declararse inconstitucional, por haberse favorecido un uso indebido de fondos públicos, en detrimento de los servicios públicos que está llamada a brindar la institución, sin que se constate tampoco una razón objetiva alguna que permita la diferenciación establecida a favor de este grupo de funcionarios.” Añade que es evidente que aquellas disposiciones convencionales que prevén un pago de cesantía sin tope alguno, sea porque no establecen un límite para el número de años a reconocer para el pago de la indemnización, son irrazonables por constituir un uso indebido de fondos públicos. Esto en el tanto tales indemnizaciones constituirían una carga desproporcionada para el erario público, lo que eventualmente implicaría un detrimento para los servicios públicos que presta la institución.
Cita la sentencia n.° 2013-011087 de las 15:30 horas del 21 de agosto de 2013, ratificada en las sentencias 2018-007690 de las 14:45 horas del 15 de mayo de 2018, relacionada con la Convención Colectiva del SINART S.A., y la sentencia 2018-008882 del 5 de junio de 2018, relativa a la Convención Colectiva del Banco Crédito Agrícola de Cartago. A raíz de lo expuesto, el otorgamiento de cesantía a partir del despido justificado del servidor, de su renuncia, o del convenio al que arribe con su patrono, es contrario a la Constitución Política. En cuanto al reconocimiento del auxilio de cesantía en caso de jubilación, pensión por incapacidad permanente, o por muerte, consideramos que dicha posibilidad es acorde con lo dispuesto en el artículo 85, inciso e), del Código de Trabajo, que literalmente establece:
“ARTÍCULO 85.-Son causas que terminan con el contrato de trabajo sin responsabilidad para el trabajador v sin que extingan los derechos de éste o de sus causahabientes para redamar y obtener el pago de las prestaciones e indemnizaciones que pudieran corresponderles en virtud de lo ordenado por el Código o por disposiciones especiales:
a)...
e)... Cuando el trabajador se acoja a los beneficios de jubilación, pensión de vejez, muerte o de retiro, concedidas por la Caja Costarricense de Seguro Social, o por los diversos sistemas de pensiones de los Poderes del Estado, por el Tribunal Supremo de Elecciones, por las instituciones autónomas, semiautónomas y las municipalidades.” (Así adicionado este inciso por la ley n.° 5173 de 10 de mayo de 1973, artículo 2o).
Subraya que la validez constitucional del pago de cesantía por jubilación, por pensión (con motivo de una incapacidad permanente) y por muerte, ha sido avalada por esa Sala, al expresar que la citada cesantía (...) “... es una expectativa de derecho, en el sentido de que sólo tiene acceso al mismo, quien ha sido despedido sin justa causa, el que se vea obligado a romper su contrato de trabajo por causas imputables al empleador, aquél que se pensione o que se jubile, el que fallezca o, en caso de quiebra o insolvencia del empleador; no reconociéndose suma alguna en caso de renuncia o de despido justificado; siempre salvo norma interna o pacto en contrario”. (Sentencia n.° 2000-008232 de las 15:04 horas del 19 de setiembre de 2000). En la misma línea, la Sala ha indicado que “... la jubilación y el fallecimiento del trabajador constituyen causas de extinción de la relación laboral, en las que el contrato de trabajo no concluye por responsabilidad del patrono, de ahí que resulte impropio otorgar algún tipo de pago por concepto de preaviso, en concordancia con el ordinal 28 del Código de Trabajo.
Sin perjuicio de lo anterior, es claro que para estas dos causas de terminación del contrato laboral (jubilación y fallecimiento del trabajador), persistirá el reconocimiento del auxilio de cesantía bajo las reglas indicadas...”. (Sentencia n.° 2014-0005798 op. cit.). Otro de los supuestos en los cuales puede extinguirse la relación de servicio entre la Administración Pública y alguno de sus funcionarios se produce cuando la primera decide prescindir de los servicios del segundo con motivo de la supresión del empleo, ya sea por falta de fondos, por reducción forzosa de servicios, o por reorganización. En el ámbito del Servicio Civil, las consecuencias de la ruptura de la relación por esos motivos se encuentran reguladas en el artículo 37, inciso f), del Estatuto de Servicio Civil, el cual dispone:
“Artículo 37.- Los servidores del Poder Ejecutivo protegidos por esta ley gozarán de los siguientes derechos:
a)...
Esta disposición, pretende limitar la discrecionalidad de la administración para despedir a los funcionarios que gocen de la estabilidad laboral, y que cuando éste se produzca, sea definitivamente en atención a una reducción forzosa, para conseguir una más eficaz y económica organización de los mismos, pues no se trata de cualquier traslado, sino de una situación calificada debidamente regulada y controlada por otras dependencias públicas, como la Contraloría General de la República, MIDEPLAN, etc. Por consiguiente y frente a los fundamentos dados, la norma resulta razonable y proporcionada.” A partir de lo expuesto, la cesantía por supresión del empleo debido a falta de fondos, reducción forzosa de servicios, o reorganización, es el único supuesto de los analizados en el que esa Sala ha admitido el pago de cesantía sin tope, a raíz de la pérdida del empleo por decisión unilateral del patrono.
De este modo, considera que la norma convencional cuestionada es parcialmente inconstitucional, por cuanto impone un tope hasta 30 años a los efectos de la indemnización de cesantía, lo que resulta desproporcionado e irrazonable pues rebasa los 12 años fijados como tope máximo no superable para el Sector Público. En cuanto a la cesantía por supresión del empleo debido a falta de fondos, reducción forzosa de servicios, o reorganización, estima que no es inconstitucional, pues ese es el único supuesto en el que esa Sala ha admitido el pago de cesantía sin tope, a raíz de la pérdida del empleo por decisión unilateral del patrono. En los casos de cesantía por jubilación o pensión y muerte del trabajador, tampoco es inconstitucional, puesto que con ello se consolida el auxilio de cesantía previsto por los ordinales 85 inciso a) y e) del Código de Trabajo. El problema eventualmente estaría en que aquel pago podría exceder, en algunos casos, el límite de los 12 años previstos en la jurisprudencia constitucional.
En consecuencia, en cuanto este último aspecto, la acción de inconstitucionalidad debe declararse sin lugar, en el entendido de que en esos supuestos el pago de las prestaciones comprende solo la cesantía, no el preaviso, y que el monto a reconocer por tal concepto no puede superar los 12 años. Con fundamento en lo expuesto, el Órgano Asesor sugiere, por exceder el parámetro que la Sala ha considerado constitucionalmente razonable en su jurisprudencia para establecer como tope por concepto de cesantía en el sector público (doce años), que esta acción de inconstitucionalidad contra el artículo 22 de la Convención Colectiva de Trabajo de la Municipalidad de Vázquez de Coronado sea declarada parcialmente con lugar. Deben suprimirse entonces del párrafo segundo de esa norma convencional la frase “hasta 30 años” entendiéndose que la indemnización por ese concepto no puede exceder de 12 años de servicio.
Concerniente a la cesantía por supresión del empleo debido a falta de fondos, reducción forzosa de servicios, o reorganización, no es inconstitucional, pues ese es el único supuesto en el que esa Sala ha admitido el pago de cesantía sin tope, a raíz de la pérdida del empleo por decisión unilateral del patrono. En cuanto al pago de prestaciones en casos de jubilación y muerte del trabajador, no se estima inconstitucional este artículo convencional, siempre y cuando se interprete que ese pago comprende solo la cesantía, no el preaviso, y que el monto a reconocer por tal concepto no puede superar los 12 años de servicio.
“A diferencia del criterio de la mayoría, considero que la acción es inadmisible y por ende, debe ser rechazada, atendiendo a la naturaleza del objeto impugnado las convenciones colectivas-, con fundamento en lo siguiente:
a.-La Negociación Colectiva en el sector público. Nuestra Constitución Política junto a las libertades individuales, enuncia los denominados Derechos Sociales, que buscan afianzar el régimen democrático al extender el contenido de los derechos y libertades. La incorporación de este capítulo en nuestra carta magna, se produjo en el año 1943, que vino a reformar la Constitución de 1871 y éste a su vez, se reprodujo en nuestra constitución actual. Uno de estos derechos, atinentes al tema de estudio, es la libre sindicalización, independientemente del sector laboral al que pertenezca el trabajador (sea público o privado), que consagra el artículo 60. Por otro lado, el artículo 61 establece el derecho de huelga como ejercicio de la libertad sindical, el cual si bien está limitado a determinadas regulaciones en el sector público (artículo 61 constitucional), lo cierto es que es admisible para dicho sector y así lo estableció este Tribunal en la sentencia No. 1317-98, al indicar:
El derecho de sindicación tiene pues, rango constitucional en Costa Rica y se regula internamente mediante normas de carácter legal, específicamente el Código de Trabajo, que norma en su artículo 332 y siguientes -ubicados en el Titulo Quinto De las Organizaciones Sociales lo referente al funcionamiento y disolución de los sindicatos y define las reglas de protección de los derechos sindicales. En el artículo 332 del Código de Trabajo se declara además de interés público la constitución legal de los sindicatos, que se distinguen como uno de los medios más eficaces de contribuir al sostenimiento y desarrollo de la cultura popular y de la democracia costarricense La referencia anterior permite concluir en esta etapa, que el derecho fundamental de sindicación se reconoce sin distingo de la naturaleza pública o privada de los sectores laborales: es decir, en magnitud equiparable. En relación con el contenido de la acción sindical, específicamente lo que toca al derecho de huelga, el artículo 61 de la Constitución Política establece que la regulación del citado derecho de acción colectiva es materia de reserva de ley, siendo que toda restricción del citado derecho debe darse por vía ley y de ningún modo puede favorecer los actos de coacción o violencia.
Es además resultado de la atribución conferida mediante el numeral 61 constitucional citado, que compete al legislador definir en qué casos de la actividad pública se restringe o excluye el ejercicio del derecho de huelga; mandato que se satisface mediante el artículo 375 (antes, 368) del Código de Trabajo, que debe ajustarse a los criterios de razonabilidad y proporcionalidad para que sea congruente con el principio democrático sobre el que descansa el ordenamiento jurídico patrio, plasmado en el artículo 1° de la Constitución Política y que es valor supremo del Estado Constitucional de Derecho...' La negociación colectiva representa un elemento básico en el contenido de la libertad sindical, precisamente porque a través de los Sindicatos puede promover una negociación que propicie resolver las situaciones laborales de los trabajadores. La misma libertad sindical en sí misma, implica negociar colectivamente para obtener los beneficios económicos, sociales y profesionales que consagra nuestra Carla Fundamental.
La negociación surge también como un medio pacificador ante conflictos colectivos, como el derecho a huelga, que según vimos es reconocido en el sector público y puede plasmarse en acuerdos que pueden constituir una convención colectiva. Nuestra Constitución Política así lo precisó en el artículo 62 dentro del capítulo que regula los derechos y garantías sociales, al disponer que tendrán fuerza de ley las convenciones colectivas de trabajo que con arreglo a la ley. se concierten entre patronos o sindicatos de patronos y sindicatos de trabajador es legalmente organizados. La Sala en la sentencia No. 1696-92 estimó que la modificación de la Constitución Política de 1871 por la Asamblea Constituyente que emitió la Constitución Política vigente, en la que se incorporó en los artículos 191y 192 un régimen laboral público exclusivo para los servidores del Estado, excluía toda posibilidad de negociación en el sector público, por estar los trabajadores bajo un estado de sujeción, donde existe por parte del Estado una imposición unilateral de las condiciones de la organización y la prestación del servicio para garantizar el bien público.
Sin embargo, nos replanteamos nuevamente el lema en cuestión, teniendo en consideración que la interpretación dada a la incorporación de este régimen fue restrictiva y que además, ello no impedía la negociación colectiva como un derecho fundamental que ya había sido reconocido a los trabajadores, incluyendo a los servidores públicos. El interés de los Constituyentes en 1949 en promulgar un régimen estatutario, fue promovido esencialmente con el fin de que la administración contara con un instrumento que permitiera la contratación de sus funcionarios a base de idoneidad comprobada y así lograr una estabilidad en el nombramiento de los mismos, evitando la persecución política de los empleados públicos en cada cambio de gobierno, pero no con el objetivo de restringirles sus derechos fundamentales. El régimen de empleo público se constituyó más bien como un freno para la propia administración y en una garantía para sus funcionarios.
Por otro lado, la discusión se torna respecto a derechos fundamentales reconocidos por la misma Constitución Política y que como se indicó, ésta no hizo excepción en el artículo 62. Recordemos por propia jurisprudencia de este Tribunal, que los derechos fundamentales son inherentes al ser humano por su condición de tal. por su carácter de persona y por ende son superiores al mismo Estado; pues éste no los crea ni los regula constituyéndolos, sino que simplemente los reconoce, tutela y garantiza normativamente, con un carácter puramente declarativo. De ahí que el ordenamiento jurídico puede tutelarlos y moldear su ejercicio, mas no eliminarlos o desconocerlos con la simple invocación de que así lo exigen los requerimientos de la organización del Estado, o la eficiencia de la administración, o un impreciso bien público; en virtud de que ostentan una categoría y fuerza superior al propio ordenamiento.
Cuando un derecho ha sido reconocido formalmente como inherente a la persona éste queda definitiva e irrevocablemente integrado a la categoría de aquellos derechos cuya inviolabilidad debe ser respetada y garantizada. Ahora, si bien los derechos fundamentales no son absolutos, las restricciones o limitaciones a los que sean sometidos, nunca puede vaciarlos de contenido, como sucedería si desconoce dicho derecho a determinado grupo de trabajadores, solo por el hecho de laborar en el sector público. Puede darse un tratamiento diferenciado respecto a los límites y alcances de la negociación o en virtud de la materia objeto de la misma, pero nunca su total exclusión para este tipo de servidores. Las garantías sociales contempladas en la Constitución actual, ya se encontraban incorporados expresamente en nuestro régimen jurídico desde la modificación introducida a la Constitución Política de 1871 en las legislaturas de 1942 y 1943.
De hecho el capítulo fue reproducido en el cuerpo normativo de 1949, pues constituía una de las evoluciones más importantes de nuestro país, en el reconocimiento de los derechos del individuo. En este sentido conviene advertir, que los derechos humanos son irreversibles, porque todo derecho formalmente reconocido como inherente a la persona humana, queda irrevocablemente integrado a la categoría de derecho humano, categoría que en el futuro no puede perderse. Aunado a lo anterior, dado el carácter evolutivo de los derechos en la historia de la humanidad, es posible en el futuro extender una categoría de derechos humanos a otros derechos que en el pasado no se reconocían como tales o aparezcan otros que en su momento se consideraron como necesarios a la dignidad humana y por tanto inherentes a toda persona. Por tanto, los derechos fundamentales son progresivos pero nunca regresivos. Así las cosas, de ninguna manera podría admitirse una exclusión en este sentido, que ni siquiera la misma Constitución hizo.
La correcta dimensión que debe adquirir este derecho, constitucional consagrado en el capítulo de garantías sociales, en el caso del sector público, no es la de un cercenamiento total para el servidor, sino entender que su ejercicio está sujeto a ciertas limitaciones en atención a la observancia del ordenamiento jurídico, a los límites del gasto público y a las correspondientes regulaciones que existen en esta materia. b.-Las Convenciones Colectivas según la doctrina. En el caso sometido a estudio, la discusión se enfatiza en las Convenciones Colectivas, que como ya fue indicado, son producto de la negociación colectiva, o consisten en la negociación propiamente, y que según la Constitución Política también son admitidas para el sector público, pues proporciona uno de los instrumentos ideales para conseguir los fines establecidos por la norma fundamental para el derecho de sindicación. El Código de Trabajo en el artículo 54 define las convenciones colectivas como aquellas que se celebran entre uno o varios sindicatos de trabajadores y uno o varios patronos, o uno o varios sindicatos de patronos, con el objeto de reglamentar las condiciones en que el trabajo deba prestarse y las demás materias relativas a éste.
Tienen fuerza de ley profesional de conformidad con el artículo 62 de la Constitución Política y de los artículos 54 y 55 del Código de Trabajo. Esto significa que las convenciones colectivas se convierten en el instrumento jurídico que regida las relaciones obrero-patronales, y que esta relación comprende al sindicato, al patrono, a los trabajadores sindical izados, a los no sindicalizados y a los futuros trabajadores mientras la Convención se encuentre vigente, o sea. se aplica no sólo a quienes la han elaborado, sino también a terceras personas ajenas a la negociación. Entendiendo terceros, como aquellos trabajadores que en el futuro se incorporen al centro de trabajo, no a otras personas o instituciones que sí pueden encontrarse ajenas por completo a la Convención Colectiva de que se trate. Es por ello que podemos hablar de tres características de toda Convención Colectiva: 1- Deben ser concluidas entre un grupo Trabajadores y Empleadores: Los- trabajadores deben encontrarse legalmente organizados para poder celebrar la constitución de una convención colectiva. 2- Producen efectos propios y directos para las agrupaciones que contratan (cláusulas obligacionales): conforme con nuestra Constitución Política las Convenciones Colectivas de Trabajo o Acuerdos Colectivos de Trabajo poseen el rango y la fuerza de ley entre las partes y 3-Producen efectos incluso para terceros que no formen parte en la convención colectiva.
En ellas se establecen cláusulas que crean obligaciones entre el patrono y el sindicato, pero además puede contener cláusulas normativas sobre las condiciones de trabajo que afecten a los contratos individuales existentes como a los que luego se realicen en el futuro. Se le aplican las reglas de los contratos para afirmar que obligan al cumplimiento de lo buena fe, al uso y a la ley; las organizaciones obreras y patronales que firman un acuerdo se obligan a estar y pasar por él, a respetar lo estipulado, y a no levantar nuevas reivindicaciones ni pretender modificarlo antes del tiempo previsto para su terminación. El trámite que debe seguir está contemplado en el artículo 57 del Código de Trabajo, según el cual la convención colectiva deberá extenderse por escrito en tres ejemplares, bajo pena de nulidad absoluta. Cada una de las partes conservará un ejemplar y el tercero será depositado en la Oficina de Asuntos Gremiales y de Conciliación Administrativa del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, directamente o por medio de la autoridad de trabajo o política respectiva.
No tendrá valor legal sino a partir de la fecha en que quede depositada la copia y, para este efecto, el funcionario a quien se entregue extenderá un recibo a cada uno de los que la hayan suscrito. Dicho depósito será comunicado inmediatamente a la Oficina de Asuntos Gremiales y de Conciliación Administrativa del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, para que éste ordene a las partes ajustarse a los requisitos de Ley en caso de que la convención contenga alguna violación de las disposiciones del presente Código. Se trata de un contrato atípico por la singularidad de las obligaciones que puedan asumir los contratos, por la formalización del proceso de elaboración, la homologación estatal y ante todo, por su contenido normativo. La firma de un acuerdo colectivo ha significado para un amplio sector doctrinal el fin de las hostilidades, entendiéndolo como un tratado de paz, pues pretende servir a la paz económica y social entre empleadores y trabajadores, o a restaurarla y mantenerla por el tiempo de su duración.
A la vez, constituye un factor determinante para la evolución y desarrollo del orden jurídico y para la adaptación del mismo a las necesidades sociales, que siempre son cambiantes por la evolución de la socialización y del régimen de producción. Una relación de empleo sin un soporte jurídico como las convenciones colectivas, podría colocar eventualmente al trabajador en un plano de desigualdad propiciado por las fuerzas económicas y las necesidades sociales del trabajador. Una convención colectiva implica todo un proceso de diálogo social, de acercamiento de las partes, de varios acuerdos en un momento histórico dado que lleva implícito una serie de acontecimientos sociales que son los que impulsan a las parles a negociar, basados en la buena fe. que contribuye al compromiso de ambas partes de respetar lo pactado y entendiendo que en caso de imposibilidad de cumplimiento de lo ahí estipulado, las partes tengan claros los mecanismos de reforma o anulación, que para el caso son. el de Denuncia, o en su defecto el proceso de lesividad.
De lo expuesto anteriormente, es que concluyo, que la Convención Colectiva por su naturaleza laboral en el ejercicio de los derechos fundamentales de sindicalización y negociación, así como de la fuerza normativa que le da la misma Constitución a las convenciones colectivas en el artículo 62 de dicho cuerpo normativo, en lo que respecta a su contenido, no debe ser revisado y valorado por este Tribunal como pretende la accionante, por cuanto sería desconocer toda la trascendencia histórica de las mismas el conflicto social originario- v el respeto a un acuerdo de partes suscrito por el mismo Estado, con una trascendencia político .económico y social determinada. No se puede desconocer la buena fe de las partes de la negociación, obviando los trámites preestablecidos por ella misma, dejando de lado el momento histórico y las necesidades sociales y económicas que la propiciaron, momento en el cual probablemente cumplieron los criterios de razonabilidad y proporcionalidad.
No se debe olvidar que las partes intervinientes en una negociación otorgan beneficios, pero también ceden derechos en aras de la efectiva realización del fin para el cual fue creada la institución. Las Convenciones tienen una vigencia y pueden ser revisadas, pero por los procedimientos debidamente establecidos. De manera que si bien es cierto una convención colectiva negociada en el sector público puede estar incurriendo en vicios que determinen su invalidez, ello obedecería a una ilegalidad que debe ser determinada en cada caso concreto, y que podría eventualmente generar la improcedencia de las cláusulas ahí contempladas, pero que deberá ser declarada en la vía de legalidad correspondiente. Por todo lo expuesto, en mi criterio, lo impugnado por la accionante no procede ser alegado y revisado en la jurisdicción constitucional, lo que implica rechazar la acción por improcedente.
VII- El Magistrado Jinesta Lobo salva el voto y rechaza de plano la acción de inconstitucionalidad por las siguientes razones:
RECONOCIMIENTO INTERNO E INTERNACIONAL. En la tradición constitucional costarricense la negociación colectiva fue elevada al más alto rango normativo, puesto que, el artículo 62 de la Constitución Política la reconoce como un derecho para el mejoramiento de las condiciones de empleo, concediéndole a las convenciones colectivas fuerza de ley', esto es, la eficacia, potencia, resistencia y valor de una ley en sentido material y formal. Este precepto constitucional que equipara un acuerdo surgido de la libre >• autónoma negociación entre los patronos u organizaciones patronales y las organizaciones sindicales de los trabajadores o empleados, no debe conducir a equívocos en cuanto a su naturaleza jurídica. Se trata del reconocimiento de la titularidad y ejercicio de un derecho fundamental, siendo que el acto formal en el que se traduce finalmente convención colectiva-es equiparado, para todo efecto y por disposición constitucional expresa, a una ley, de modo que la convención colectiva, en sí misma, es un acto con valor de ley surgido de la autonomía de acción de los dos sectores señalados.
El derecho fundamental a la negociación colectiva, se encuentra en una relación instrumental con el que es reconocido en el ordinal 60 de la propia Constitución que faculta a los trabajadores y patrones para sindical izarse libremente con el fin exclusivo de obtener y conservar beneficios económicos, sociales o profesionales, puesto que, es un medio para el logro de esos objetivos de orden constitucional. En el plano internacional, el artículo 4° del Convenio No. 98 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), Sobre el Derecho de Sindicación y de Negociación Colectiva de 1° de julio de 1949, contempla el derecho a la negociación colectiva libre y voluntaria, al señalar que ¿Deberán adoptarse medidas adecuadas a las condiciones nacionales, cuando ello sea necesario, para estimular y fomentar entre los empleadores y las organizaciones de empleadores, por una parte, y las organizaciones de trabajadores, por otra, el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociación voluntaria, con objeto de reglamentar, por medio de contratos colectivos, las condiciones de empleo'.
Ulteriormente, el Convenio No. 151 de la OIT sobre las Relaciones de Trabajo en la Administración Pública del 27 de junio de 1978. en su artículo 7° dispuso que Deberán adoptarse, de ser necesario, medidas adecuadas a las condiciones nacionales para estimular y fomentar el pleno desarrollo y utilización de los procedimientos de negociación entre las autoridades públicas competentes y las organizaciones de empleados acerca de las condiciones de empleo («) Finalmente, el Convenio No. 154 de la OIT sobre la Negociación Colectiva del 19 de junio de 1981, el cual en su preámbulo afirma el derecho de negociación colectiva y la necesidad de implementar medidas internas para fomentarlo, dispuso en su artículo 2° lo siguiente:
A los efectos del presente Convenio, la expresión Negociación colectiva comprende ¡odas las negociaciones que tienen lugar entre un empleador, un grupo de empleadores o una organización o varias organizaciones de empleadores, por una parte, y una organización o varias organizaciones de trabajadores, por otra, con el fin de:
1I.-ALCANCES DEL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD RESPECTO DE LAS CONVENCIONES COLECTIVAS. A tenor del artículo 10 de la Constitución Política la declaratoria de inconstitucionalidad procede respecto de las normas de cualquier naturaleza y de los actos sujetos al Derecho Público '.Las convenciones colectivas, aunque es constitucional (artículo 62 de la Constitución Política), tienen fuerza de ley. no pueden ser asimiladas a una ley en sentido material y formal, por cuanto, no emanan de la Asamblea Legislativa en el ejercicio de la función de legislar a través del procedimiento legislativo y tampoco tienen efectos generales y abstractos. El grado, jerarquía y valor que le concede el constituyente originario no determina, per se, la naturaleza jurídica de las convenciones colectivas. La razón del constituyente originario de otorgarle, por constitución, fuerza de ley a las convenciones colectivas fue precisamente, reforzar los efectos y las consecuencias del pleno ejercicio de los derechos fundamentales a la sindicalización y a la negociación colectiva, en vista de su elevada trascendencia para lograr un clima de estabilidad y armonía social, laboral y económica y de sus fines particulares.
Consecuentemente, la equiparación, en potencia, fuerza y resistencia a la ley, no debe conducir al equivoco de estimar que. como tal, resulta pasible del control de constitucionalidad. Debe lomarse en consideración, que la convención colectiva, asimismo, no es una disposición general por cuanto carece de efectos generales y normativos. Adicionalmente, si bien puede comprender aspectos del Derecho público, atinentes a una relación estatutaria o una relación de empleo público, su contenido es definido por las partes involucradas en ejercicio de su libertad o autonomía de acción. Bajo esta inteligencia, una convención colectiva no encaja en ninguno de los supuestos del artículo 73 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional que hace un elenco de las actuaciones o conductas objeto de la acción de inconstitucionalidad. El texto constitucional le reconoce, indirecta o implícitamente, a los trabajadores, empleados y patronos o sus organizaciones el derecho de negociar de forma libre y autónoma, a través de la concertación de un pacto o contrato colectivo que establece un orden para un grupo determinado o determinable de trabajadores, empleados y patronos.
Consecuentemente, al tratarse de un contrato colectivo está fuera del control de constitucionalidad, puesto que, el propio constituyente le otorga a las partes autonomía y libertad para concertar y regular sus condiciones y relaciones laborales. Lo anterior, no excluye, desde luego, que pueda, eventualmente, existir un control de legalidad ordinaria acerca de los vicios de forma o de procedimiento en la negociación que afecten los acuerdos finalmente pactados o por un incumplimiento de los mínimos legales preestablecidos.
A partir del texto del artículo 4° del Convenio No. 98 de la OIT, sobre el Derecho de Sindicación y de Negociación Colectiva del I de julio de 1949. se ha extraído el principio de la negociación colectiva libre y voluntaria entre los patronos o sus organizaciones y los trabajadores o sus organizaciones. La principal consecuencia de este principio es que en la negociación colectiva las partes directamente implicadas deben acordar y pactar el marco y los distintos términos o condiciones, sin injerencia externa de ningún tipo, por cuanto se produciría un desequilibrio. De modo que son los patronos y los trabajadores o empleados los que, consensuada y autónomamente, determinan los niveles de negociación, sin que éstos puedan ser impuestos externamente (v. gr. Por vía de aprobación u homologación ministerial, imposición o compulsión gubernamental de ciertas consideraciones de estabilidad Macroeconómica o de posibilidades financieras y presupuestarias, etc.) o encontrarse restringidos de modo preestablecido (v. gr.
A través de leyes y reglamentos que fijan, de antemano, los niveles y alcances de la negociación). Desde ese punto de vista, los representantes del patrono o de las organizaciones patronales, en el curso de la negociación, bien pueden establecer o fijar determinados limites que podrán mantener, variar o modificar durante su desenvolvimiento. De modo que si el Gobierno o la Administración del Estado, tiene algunas observaciones y reservas sobre las políticas económicas y sociales de interés general debe ponerlas en conocimiento y procurar, en la medida de lo posible, convencer o persuadir a las partes para que autónoma y libremente sean tomadas en consideración, a efecto de arribar a los acuerdos finales. Cualquier cláusula o contenido de la convención colectiva que se haya pactado desoyendo tales advertencias, provocará, única y exclusivamente, la responsabilidad a posterior i de los representantes patronales o de los trabajadores, frente a sus representados.” Señala lo que regulan los artículos 169 y 170 de la Constitución Política.
Coincide en que las municipalidades son entidades de naturaleza territorial y corporativa, es decir, de base asociativa, capaces de generar un interés autónomo distinto al del Estado. La autonomía municipal abarca el campo político, normativo, tributario y administrativo. Para nuestro interés la Autonomía administrativa: Es la potestad que implica no solo la autonormación sino también la autoadministración: y. la libertad, frente al Estado, para la adopción de las decisiones fundamentales del ente territorial. Las municipalidades pueden gestionar y promover intereses y servicios locales, siendo esta gestión municipal autónoma. Lo cual quiere decir, que los entes municipales tienen la libertad frente a los demás entes del Estado para la adopción de sus decisiones fundamentales. Tienen la capacidad de fijarse sus políticas de acción y de inversión en forma independiente y más específicamente frente al Poder Ejecutivo y del partido gobernante.
Tienen la capacidad de fijación de planes y programas del gobierno local, por lo que ello va unido a la potestad de la municipalidad para dictar su propio presupuesto, expresión de las políticas previamente definidas por el Concejo Municipal, capacidad que a su vez, es política. El rasgo típico de la autonomía municipal reside en el hecho de que el órgano fundamental del ente territorial es el pueblo, como cuerpo electoral y de que del pueblo deriva su orientación política-administrativa, no del Estado, sino de la propia comunidad; es decir, de la mayoría electoral de esa colectividad, con la consecuencia de que tal orientación política puede divergir de la del Gobierno de la república y aún contrariarla. Por lo que lo alegado por los actores de esta acción en cuanto al Principio de Igualdad tratando de incluir a las personas trabajadoras de la Municipalidad de Vázquez de Coronado como iguales ante otros funcionarios públicos e inclusive frente a trabajadores privados es evidente que contradice el numeral 170 de nuestra Carta Magna, además que este le otorga a las Municipalidades la diferencia frente al sector de gobierno y demás entes autónomos, es imposible fundar cualquier supuesta arbitrariedad de una cláusula de una convención colectiva de trabajo en el principio de igualdad, pues ésta solo pueda darse utilizando un parámetro de comparación que comprenda un cuadro completo de todos los derechos y beneficios.
Es inconcebible analizar el artículo impugnado de la Convención Colectiva a partir de valores y principios puramente liberales, pues el sustento de este último tipo de normativa se asienta en valores y principios propios de un Estado Social de Derecho del cual forma parte sin duda alguna un derecho laboral protector con raigambre constitucional. La razonabilidad, proporcionalidad y el principio de igualdad no pueden sustraerse de tales valores que las condicionan e informan y no es lícito tampoco interpretarlos a la luz de una visión estatista del derecho público muy lejana a la esencia del derecho público que consiste en ser un instrumento en beneficio del “ciudadano” categoría ésta que traducida al plano social-laboral adopta el nombre de trabajador. Los artículos convencionales impugnados que se conforman en un todo son un sistema de valores y principios exigibles de la Constitución y que propugnan todos ellos por una protección y estímulo al trabajador público en plena armonía con exigencias razonables de correcto uso de fondos públicos.
Para lo anterior es necesario también poner más atención a la diferenciación y especificidad que presenta el tema de la Convención Colectiva en el sector municipal por su autonomía. El ser humano como trabajador debe estar protegido fundamentándose en el artículo 56 constitucional la existencia del derecho laboral en una vertiente protectora o tuitiva. Lógicamente el trabajo y el trabajador no dejan de serlo por el hecho de laborar en el sector público. Además, se reconoce el derecho al progreso en el trabajo. De la relación de los artículos 56 y 74 constitucionales se deriva un principio, que por ser constitucional se extiende a todo tipo de trabajadores sin distinción alguna, que dice que los derechos laborales son mínimos siempre superables y nunca disminuibles por otra normativa, de lo cual se deduce que en caso de concurrencia de normas lo conforme al parámetro de constitucionalidad es entender que es de preferente aplicación la más beneficiosa.
En cuanto al denominado principio de equilibrio presupuestario que según el accionante los artículos impugnados violentan, lejos de demostrar de qué forma se irrespeta este principio consignado en el artículo 176 de la Constitución Política, en relación con el 121 inciso 11) y 178 de ese mismo cuerpo constitucional, señala la propia Sala Constitucional en el voto 6859- 96: “Es decir, el Principio de Equilibrio Financiero del Presupuesto implica que los gastos no pueden exceder a los ingresos, pero no que todo ingreso probable deba ser gastado. Lo que sí constituiría una autorización en blanco al Poder Ejecutivo para gastar v, por ende, un vicio de inconstitucionalidad, sería autorizar gastos cuyo destino no esté especificado en el presupuesto, lo cual no es posible ni aún por delegación expresa, por ser contrario a los artículos 9. 121 inciso 11), 178. 180 párrafo final, y lógica del 125, todos de la Constitución Política.” Los Presupuestos Municipales requieren de un proceso de formulación y aprobación el cual implica necesariamente que los ingresos soporten los gastos, sino ni el Concejo Municipal ni el ente Contralor realizarían la aprobación respectiva, todos los gastos provenientes del Convenio Colectivo de la Municipalidad de Vázquez de Coronado, se encuentran sustentados en el principio de equilibrio presupuestario, señalado a nivel constitucional, por cuanto en ningún momento las cláusulas convencionales violentan norma constitucional alguna por incluirse en un presupuesto ordinario anualmente aprobado de acuerdo con los principios que rigen la materia presupuestaria.
En cuanto al principio de legalidad que supuestamente esta norma violenta, el actor desconoce que la negociación colectiva está debidamente señalada en el artículo la Reforma Procesal Laboral, la cual confiere la potestad de negociar convenios colectivos en el sector público señalando expresamente en su artículo 696 los legitimados para dicho proceso, de ahí que el señalar que el principio de legalidad esta violentado con la negociación colectiva no solo es una falacia, sino un desconocimiento de la legislación laboral costarricense. Así mismo, la Sala Constitucional ha dispuesto que: a) el régimen único de empleo público no se violenta con el establecimiento de una gran diversidad de regímenes siempre y cuando cumplan los principios establecidos en el artículo 192 de la Constitución Política -sentencia n.° 6240-93-; y b) forma parte de la autonomía municipal la definición (por medio de normas unilaterales o convencionales colectivas de trabajo) de la política salarial y laboral de cada Municipalidad -sentencia n.° 5445-99-.
Es consustancial, continúan, a la libertad sindical y negociación colectiva -artículos 60 y 62 de la Constitución Política-, la existencia de negociaciones colectivas en diferentes niveles (nacional, sectorial y empresarial o institucional), por lo que el resultado lógico y buscado por el ejercicio de este derecho constitucional es el establecimiento de regulaciones diversas en los distintos niveles de negociación colectiva. Consideran que el mencionado principio no se violenta por el establecimiento de regímenes laborales diversos en la administración pública, lo cual se puede hacer tanto por medio de leyes y reglamentos como por convenciones colectivas de trabajo de acuerdo al artículo 62 de la Constitución Política. En cuanto al numeral impugnado, subrayan que la Sala Constitucional en innumerable cantidad de votos ha señalado la constitucionalidad de la negociación colectiva en el sector público (citan el voto 2006-014423).
Con referencia al artículo 22 del Convenio Colectivo impugnado, ha sido clara la Sala Constitucional en varios de sus votos donde se ha permitido la ruptura del tope fijado a nivel de 8 años; también la Sala Constitucional no debe legislar estableciendo un tope de cesantía determinado, sino únicamente valorar la constitucionalidad del ordenamiento jurídico aplicable y el tope de veinte años establecido en votos reiterados se ha considerable razonable por ejemplo sería también un trato discriminatorio con relación a la ley de Asociaciones Solidaristas que permiten la ruptura de ese tope. El artículo 29 del Código de Trabajo cumple los criterios de razonabilidad y proporcionalidad establecidos en el ordenamiento jurídico para el cálculo de cesantía, es decir antigüedad, utilización del salario promedio, y fijación porcentual con relación al salario promedio devengado. La propia Contraloría ha señalado a las Municipalidades que deben demostrar que tiene previsiones presupuestarias correspondientes para hacer frente a las erogaciones pactadas en la Convención.
De esa forma, la ruptura de un tope de cesantía no es en sí mismo violatorio del principio de uso eficiente de los fondos públicos y de la sana gestión financiera, como no lo es un aumento salarial establecido en una determinada municipalidad de acuerdo con su política salarial y laboral. Lo será en la medida en que en el caso concreto no existan las partidas presupuestarias y las reservas presupuestarias necesarias para hacer frente a la erogación. Indican que la presente impugnación se refiere exclusivamente a la modificación del quantum -tope- del auxilio de cesantía; pero el tope de cesantía no solo es roto por medio del aumento de años a indemnizar, sino también, por ejemplo, por medio de la transformación del auxilio de cesantía en una prima de antigüedad, como por ejemplo con la Ley Solidarista o con la creación del fondo de capitalización laboral. La interpretación auténtica que hizo la Asamblea Legislativa del artículo 29 del Código de Trabajo mediante Ley número 5173, que estableció que el auxilio de cesantía se pagaba también en caso en que la relación laboral se extingue por razones ajenas a la voluntad del empleador como jubilación, pensión por vejez, muerte o retiro, lo que evidencia la prima por antigüedad; b) el artículo 21 incisos b), c) y d) de la Ley de Asociaciones Solidaristas.
La ley número 6970- establece que en el supuesto de que la relación laboral termine por renuncia del trabajador, despido con justa causa o jubilación, tendrá derecho al aporte patronal realizado hasta ese momento, estableciendo para tales casos una prima de antigüedad; c) los artículos 25 y 27 de la Ley para el Equilibrio Financiero - Ley número 6955-dispuso el pago del auxilio de cesantía más una bonificación adicional para las personas que renunciaran al empleo público y no en caso de despido sin justa causa: d) la creación del Fondo de Capitalización Laboral con la Ley de Protección al Trabajador disminuyó el quantum del auxilio de cesantía reformando el artículo 29 del Código de Trabajo y a la vez creó una carga social nueva, con diversa naturaleza jurídica (prima de antigüedad) que se paga al trabajador al finalizar la relación laboral por cualquier causa o bien cada cinco años. Solicitamos declarar sin lugar la acción; dado que el establecimiento de diferentes regímenes de cesantía en el empleo público es constitucional, y esto que es consustancial a los derechos fundamentales, a la libertad sindical y a la negociación colectiva establecer regulaciones particulares y diferenciadas para colectivos laborales, el rompimiento del tope de cesantía sin límite de años por medio de convención colectiva representa un mecanismo para eliminar el trato discriminatorio a favor de los trabajadores solidaristas; que la Sala es incompetente para normar o establecer un límite general de auxilio de cesantía; que se modifique la jurisprudencia de la Sala en cuanto a la razonabilidad del tope máximo de cesantía fijado en veinte años.
Nótese que este artículo tiene un límite de nos más de tres renuncias al año. Aseguran que la Sala Constitucional ya ha fijado inclusive plazos superiores a los fijados en estos artículos, para cuyos efectos citan el voto 2013-011087, en el que se indica: “Es por esta razón, que la Sala ha avalado la existencia de topes de cesantía mayores de los ocho años, pero inferiores a los veinte años, por estimar que no existe inconstitucionalidad alguna en los casos en que sí existe un límite o techo razonable. (Ver, entre otras, sentencias número 2006-17441. de las diecinueve horas treinta y nueve minutos del veintinueve de noviembre de dos mil seis; número 2006- 17439. de las diecinueve horas treinta y siete minutos del veintinueve de noviembre de dos mil seis; y número 2006-14423 de las dieciséis horas treinta y seis minutos del veintisiete de setiembre de dos mil seis); no así cuando no existe un tope o, incluso, supera los veinte años (Ver, entre otras, sentencias número 2013-006871. de las quince horas cinco minutos del veintidós de mayo de dos mil trece; número 2011-006351 de las catorce horas y treinta y cinco minutos del dieciocho de mayo del dos mil once; y número 2008-001002 de las catorce horas y cincuenta y cinco minutos del veintitrés de enero del dos mil ocho).” Solicita que se declare constitucional la norma impugnada.
Redacta el Magistrado Rueda Leal; y,
I.Sobre los presupuestos formales de admisibilidad de la acción. La acción de inconstitucionalidad es un proceso con determinadas formalidades, que deben ser satisfechas a efectos de que la Sala pueda válidamente conocer el fondo de la impugnación. En ese sentido, el artículo 75, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, establece los presupuestos de admisibilidad de la acción de inconstitucionalidad. En un primer término, se exige un asunto previo pendiente de resolver, sea en vía judicial, sea en un procedimiento para agotar la vía administrativa, en que se haya invocado la inconstitucionalidad como medio razonable para amparar el derecho o interés que se considera lesionado. En los párrafos segundo y tercero, la ley establece, de manera excepcional, presupuestos en los que no se exige el asunto previo (como en la especie, según se explicará más adelante): cuando por la naturaleza del asunto no exista una lesión individual y directa, se trate de la defensa de intereses difusos o colectivos, o cuando la acción es planteada directamente por el Contralor General de la República, el Procurador General de la República, el Fiscal General de la República o el Defensor de los Habitantes.
Ahora bien, en cuanto a la necesidad de un asunto previo pendiente de resolver en sede administrativa, es necesario que se trate del procedimiento que agote de la vía administrativa, lo cual, de conformidad con el artículo 126, de la Ley General de la Administración Pública, se da a partir del momento en que se interponen los recursos ordinarios ante el superior jerarca del órgano que dictó el acto final, pues de lo contrario resultaría la acción inadmisible. Asimismo, existen otras formalidades que deben ser cumplidas, a saber, la determinación explícita de la normativa impugnada debidamente fundamentada, con cita concreta de las normas y principios constitucionales que se consideren infringidos, la autenticación por abogado del escrito en el que se plantea la acción, la acreditación de las condiciones de legitimación (poderes y certificaciones), así como la certificación literal del escrito en el que se invocó la inconstitucionalidad de las normas en el asunto base, requisitos que de no ser satisfechos por el accionante, pueden ser prevenidos para su cumplimiento por la Presidencia de la Sala.
II.Sobre la admisibilidad y legitimación del accionante en el sub examine. El promovente de este proceso de inconstitucionalidad manifiesta encontrarse legitimado para acudir a esta jurisdicción de conformidad con el supuesto establecido en el párrafo segundo, del artículo 75, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Aduce la defensa de intereses difusos, pues, en su consideración, los trabajadores de la Municipalidad de Vázquez de Coronado deben ajustarse a las normas legales laborales existentes, las que pueden superar cuando se trata de conceder beneficios a los trabajadores, siempre y cuando no se afecten o deroguen disposiciones de índole imperativo. Explica que la norma convencional pactada tiene que ver con el uso, manejo y disposición de los recursos públicos comprometidos mediante la disposición. Este Tribunal estima que, en la especie, la legitimación del accionante deriva de la alegada afectación a intereses difusos atinentes al buen manejo de los fondos públicos, concretamente los recursos de la Municipalidad de Vázquez de Coronado. Al respecto, en la sentencia n.° 2017-002375 de las 10:40 horas del 15 de febrero de 2017, este Tribunal explicó:
“El contenido de este concepto ha sido delineado paulatinamente por parte de la Sala y podría ser resumido en los términos empleados en la Sentencia de este Tribunal, N° 03750-93, de las 15:00 horas del 30 de julio de 1993 en la que se dijo:
"...Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos: ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata entonces de intereses individuales. pero a la vez. diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez. de cada una de ellas. Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter'.
En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas que no están organizadas formalmente, pero cuya unión se produce a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. En estos casos, la impugnación que el miembro de uno de estos sectores efectúe amparado en el párrafo 2°, del artículo 75, deberá estar referida necesariamente a disposiciones que lo afecten en cuanto tal. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de “difusos”, tales como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y del buen manejo del gasto público, entre otros.
Al respecto, deben ser efectuadas dos precisiones: por un lado, los referidos bienes trascienden la esfera tradicionalmente reconocida a los intereses difusos, ya que se refieren, en principio, a aspectos que afectan a la colectividad nacional y no a grupos particulares de esta; así, un daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región o a los consumidores de un producto, sino que lesiona o pone en grave riesgo el patrimonio natural de todo el país e, incluso, de la humanidad. De igual forma, la defensa del buen manejo que se haga de los fondos públicos autorizados en el Presupuesto de la República es un interés de todos los habitantes de Costa Rica, no tan solo de un grupo cualquiera de ellos. Por otra parte, la enumeración que ha hecho la Sala Constitucional no pasa de una simple descripción propia de su obligación -como órgano jurisdiccional- de limitarse a conocer de los casos que le son sometidos, sin que pueda de ninguna manera llegar a entenderse que solo pueden ser considerados intereses difusos los que la Sala expresamente haya reconocido como tales.
Si así fuera, ello implicará dar un vuelco indeseable en los alcances del Estado de Derecho y de su correlativo "Estado de derechos", que -como en el caso del modelo costarricense- parte de la premisa de que lo que debe ser expreso son los límites a las libertades, ya que estas subyacen a la misma condición humana y no requieren, por ende, de reconocimiento oficial. Finalmente, cuando el párrafo 2o, del artículo 75, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, habla de intereses" que atañen a la colectividad en su conjunto se refiere a los bienes jurídicos cuya titularidad reposa en los mismos detentares de la soberanía, en cada uno de los habitantes de la República. No se trata, por ende, de que cualquier persona pueda acudir a la Sala Constitucional en tutela de cualesquiera intereses, pues ello implicaría la aceptación de la acción popular, no posible en esta vía, sino que todo individuo puede actuar en defensa de los bienes que afectan a toda la colectividad nacional, sin que tampoco en este campo sea válido ensayar cualquier intento de enumeración taxativa (ver en este mismo sentido la Sentencia de esta Sala N° 2001-07391, de las 16:07 horas del 14 de agosto de 2001).” Atinente a la legitimación para la defensa del buen manejo de los fondos públicos, justamente, en la sentencia n.° 2006-007261 de las 14:45 horas del 23 de mayo de 2006 indicó este Tribunal:
“(…) La actividad financiera del Estado supone el cumplimiento de criterios de economía y eficiencia al utilizarse los fondos públicos, es decir de racionalización que impide legal y moralmente el derroche y da el derecho a la colectividad de exigir la eficacia y eficiencia del uso de los dineros que destina al financiamiento del Estado. Estos deberes se imponen a la Administración en general, lo cual incluye sin duda a la empresa pública, y tal vez con mayor rigor aún, después de todo son fondos públicos utilizados a favor de empleados sujetos a un régimen privado. Esta Sala ha reconocido que la legitimación para la defensa del buen manejo de fondos públicos es un interés difuso, de tal forma que los accionantes, pueden cuestionar en esta vía la constitucionalidad de las normas que autorizan esos gastos directamente en su condición de ciudadanos, sin necesidad de ninguna otra legitimación especial o acreditación de la vía incidental”.
A partir de lo anterior, se advierte que una cualidad del interés difuso consiste precisamente, en que su afectación es general -esto es, incide en toda una población o en amplios sectores de ella- dentro de un contexto, donde no se precisa que los sujetos perjudicados se conozcan entre sí (incluso podrían carecer de nexo o relaciones jurídicas entre ellos), pero sí se requiere de la presencia de una misma situación de daño o peligro a un bien constitucional que, por igual y sin necesidad de individualización alguna, comprende y aglomera a toda una sociedad en abstracto. Su defensa tiene como finalidad satisfacer una necesidad de la sociedad como tal, por ello, es trascendente a la de un ser humano individual o colectivamente considerado. Un ejemplo de ello, según reiterada jurisprudencia constitucional, es la defensa del sano manejo de los fondos públicos, de manera que el accionante se encuentra legitimado para entablar esta acción en los términos del párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.
III.Otros aspectos de admisibilidad. Estando claro que el actor cuenta con legitimación suficiente para promover esta demanda en los términos dichos, resta indicar que las actuaciones impugnadas se encuentran entre las previstas en el artículo 73, inciso a), de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, por tratarse de varios actos públicos de carácter general (cláusulas de la Convención Colectiva de Trabajo de la Municipalidad de Vázquez de Coronada). Además, el actor cumplió con los requisitos estipulados en los numerales 78 y 79, de la Ley de rito. En conclusión, esta acción es admisible, por lo que procede analizar el fondo de lo argüido.
IV.Sobre el objeto de la acción. Esta acción se interpone contra el artículo 22 de la Convención Colectiva de Trabajo vigente en la Municipalidad de Coronado pues admite el pago de cesantía por supresión del cargo, jubilación, pensión o muerte, y reconoce el pago de la cesantía hasta por 30 años. El texto de la disposición impugnada es el siguiente:
“Artículo 22. La Municipalidad se obliga a cancelar las prestaciones de los trabajadores que cesaren en sus funciones por:
a. Supresión del cargo, b. Jubilación, c. Fallecimiento d. Y despido con responsabilidad patronal para los trabajadores interinos.
Por los anteriores conceptos, tendrá derecho el trabajador como cesantía, la de un mes de salario por cada año de servicio prestado hasta 30 años, tal indemnización se pagará en un plazo no mayor de sesenta días a excepción del punto c) que se depositará en el Tribunal respectivo.
Es entendido que la Municipalidad estará obligada a presupuestar cada año las reservas necesarias para dar contenido económico a los conceptos precitados, calculando para dos funcionarios por año. Esta reserva no podrá ser variada para darle contenido económico a otros rubros.”
V.Las Convenciones Colectivas de Trabajo frente al parámetro de constitucionalidad. Este Tribunal, en la sentencia n.° 2006-17441 de las 19:39 horas del 29 de noviembre de 2006, dispuso la necesidad de someter las Convenciones Colectivas de Trabajo al control de constitucionalidad que ejerce esta Sala:
“(…) Sea cual sea el rango normativo que se reconozca a este tipo de instrumentos, es claro que se encuentran subordinados a las normas y principios constitucionales. Es por lo anterior que, pese al reconocimiento constitucional del derecho a la negociación colectiva y a su desarrollo en diversos instrumentos internacionales (Convenios de la Organización Internacional del Trabajo números 87, 98, 135 y 151, este último no aprobado aún por la Asamblea Legislativa), no existen, en el ordenamiento costarricense, zonas de “inmunidad constitucional”, es decir, actuaciones públicas que escapen al sometimiento al principio de regularidad constitucional. En sentencia número 2001-08239, la Sala Constitucional determinó que incluso los actos de Gobierno están sujetos al Derecho de la Constitución y por ende son susceptibles de control de constitucionalidad. De manera que incluso las cláusulas de una convención colectiva suscrita por una administración o empresa pública y sus trabajadores está enteramente sometida a las normas y principios que conforman el parámetro de constitucionalidad.
En adición a lo anterior, por tratarse de decisiones que acarrean consecuencias financieras a cargo de la Hacienda Pública, es claro que cláusulas como las ahora impugnadas pueden ser objeto de revisión no apenas respecto del cumplimiento de los procedimientos para su creación, sino incluso en relación con su adaptación a las normas y principios constitucionales de fondo. Las obligaciones contraídas por las instituciones públicas y sus empleados pueden ser objeto de un análisis de razonabilidad, economía y eficiencia, sea para evitar que a través de una convención colectiva sean limitados o lesionados derechos de los propios trabajadores, sea para evitar que se haga un uso abusivo de fondos públicos”.
“Según lo planteado, surgen dos temas claramente definidos que resulta apropiado atender por separado: el primero de ellos, está recogido en el primer párrafo del artículo 47 citado y establece la posibilidad -pero no la obligación- de cancelar sumas por auxilio de cesantía a los trabajadores del Bancredito, cuando el trabajador así lo solicite; tema respecto del cual todas las partes entienden que alude a la posibilidad de pagar auxilio de cesantía en los casos de renuncia.- La Sala concuerda también en este punto con las partes pues parece no haber duda de que la lectura textual permitiría que el trabajador que renuncia, solicite el pago de cesantía y la Gerencia lo acuerde. Este supuesto ha sido analizado anteriormente por la Sala en su jurisprudencia y se ha señalado la incorrección de autorizar tales pagos en una convención colectiva. En la sentencia 2013-11455 de las 15:05 horas del 28 de agosto de 2013 que resolvió una acción de inconstitucionalidad contra varios artículos de la Convención Colectiva de la Municipalidad de Montes de Oca, incluyendo los artículos 14 de dicha convención y 24 del Reglamento autónomo que regulaban la posibilidad del pago de cesantía en los casos de renuncia de los servidores, el tribunal razonó:
“En efecto de los numerales impugnados, se atacan por inconstitucionales en dos supuestos distintos que chocan con la jurisprudencia de esta Sala. Así, el reconocimiento de los derechos y prestaciones laborales a partir de la renuncia de los funcionarios, sea por la decisión unilateral del trabajador, y el pago la cesantía por la totalidad de años servidos en la Municipalidad, lo cual excede los reiterados criterios de la Sala. En este sentido, debe señalarse la existencia de temas de relevancia constitucional en el artículo 14 incisos b), c) y d) de la Convención Colectiva de Trabajo de la Municipalidad de Montes de Oca, y 24 incisos b), c), d), e), f), g) y h) del Reglamento Autónomo de Servicios de la Municipalidad de Montes de Oca.
Ahora bien, las prestaciones laborales de la legislación de trabajo cubre las consecuencias económicas del rompimiento de la relación laboral por causas imputables al Patrono, sin embargo, la normativa municipal lo regula a contrapelo de la jurisprudencia de la Sala, que ha indicado que: ³Tal como lo dispone el numeral 63 Constitucional ya comentado, la indemnización está prevista para los casos de despido sin justa causa, pues es una consecuencia lógica del rompimiento del contrato de trabajo por decisión unilateral del patrono. Sin embargo, en aquellos casos donde el rompimiento del contrato de trabajo obedece a una causa imputable al trabajador, no se justifica el pago del auxilio de cesantía, pues no existe una causa que lo legitime´. Sentencia No. 2006-017743.
El artículo 63 de la Constitución Política establece que: ³Los trabajadores despedidos sin justa causa tendrán derecho a una indemnización cuando no se encuentren cubiertos por un seguro de desocupación”.
Según se ha explicado en anteriores sentencias de la Sala, así como la doctrina constitucional que inspira el Código de Trabajo, la cesantía es el mecanismo de indemnización para el trabajador despedido sin justa causa, de manera que esta institución jurídica surge a la vida jurídica por la ruptura de la relación laboral que hace voluntariamente el Patrono. Se resarce mediante el pago de un monto líquido. Los artículos 14 inciso d), 15 y 24 inciso d), e), f), g) y h) del Reglamento, sin embargo, parten de un supuesto contrario, el pago de este monto por renuncia, lo cual contradice el espíritu de este instituto. Lo mismo sucede con el artículo 15 de la Convención Colectiva de Trabajo en cuanto recoge los efectos presupuestarios de la renuncia presentada por el trabajador municipal, para asegurarse el pago de las indemnizaciones en el presupuesto municipal. Así, los porcentajes que señala el numeral 14 y 24 en este caso, hasta el pago de la totalidad de años laborados para el trabajador que renuncia, así como en el artículo 15, que obliga a la Municipalidad que incorpore estas obligaciones pecuniarias en los presupuestos ordinarios o extraordinarios de la Municipalidad, y las sanciones por no hacerlo, colisionan con los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, y son inconstitucionales porque albergan el pago de la cesantía por renuncia del servidor.
Para este tipo de normas, la Sala reconoce la existencia de irregularidades constitucionales, porque hay un uso indebido de los recursos públicos. En razón de lo expuesto, lo propio es declarar con lugar la acción, en cuanto a estos extremos.” (el destacado no es del original) Igualmente, en la sentencia número 2013-11457 de las 15:05 minutos del 28 de agosto de 2013, se transcribió y reafirmó dicho razonamiento, esta vez en relación con normas de similar contenido en la Convención Colectiva de la Municipalidad de Turrialba y se concluyó que:
“(…)Por otra parte, corresponde declarar con lugar la acción en cuanto al inciso e) del artículo 60 de la Convención Colectiva de Trabajo de la Municipalidad de Turrialba, en cuanto reconoce la indemnización por renuncia, en sustento de la jurisprudencia constitucional que determina la infracción de los principios de, igualdad, razonabilidad y proporcionalidad, de la eficiencia en el uso de los recursos públicos.” Poco tiempo después, mediante sentencia número 2014-5798 16:33 horas del 30 de abril de 2014, que analizó el mismo tema, pero en relación con la Convención Colectiva de Municipalidad de Santa Ana, se mantuvo el criterio, se reiteró la sentencia número 13-11457 ya citada y se agregó:
“Ante este panorama, corresponde declarar con lugar la acción también en cuanto a este extremo, anulando por inconstitucional el punto e) del mencionado numeral 53 de la Segunda Convención Colectiva suscrita entre la ANEP y la Municipalidad de Santa, dado que no cabe el pago de tales prestaciones legales (preaviso y cesantía) en los casos de renuncia del trabajador, pues el rompimiento del contrato de trabajo obedece a una causa imputable al mismo y no al patrono, de ahí que no tenga derecho a este pago” De los elementos de juicio anteriores cabe concluir, primero, que el artículo 47 párrafo primero de la Convención de Bancrédito no puede entenderse de otra forma que no sea como una autorización a la Gerencia General para pagar auxilio de cesantía a los trabajadores que han renunciado voluntariamente, dado que los servidores que concluyen su relación por razones ajenas a su propia voluntad no dependen de tal autorización de la Gerencia General, en tanto ostentan más bien un derecho subjetivo a recibir tales sumas por disposición del artículo 63 constitucional y su desarrollo legislativo, y; segundo, que esa lectura del artículo 47 párrafo primero -que autoriza el pago de auxilio de cesantía en caso de renuncia- resulta inconstitucional por contravenir -como lo afirmado por este Tribunal en las sentencias transcritas- los principios de proporcionalidad y razonabilidad en el uso de fondos públicos, así como lo dispuesto en el artículo 63 de la Constitución Política. Por ello procede la anulación de dicha norma contenida en el párrafo primero del artículo 47 de la Convención de Bancrédito.
XVII.En el segundo de reclamos en relación con el artículo 47 los accionantes afirman que la disposición contenida en el párrafo segundo menciona un grupo de supuestos, en los que procederá el pago de cesantía tomando en cuenta todos los años de servicio en el Banco, sin límite de tiempo; ello ocurriría cuando no se pueda reubicar al personal afectado por “...venta, fusión, absorción o cualquier otra transformación total del Banco o por disposición legal y en los casos de reestructuración en donde se afecte por lo menos al 60% de los empleados de la respectiva dependencia...” o bien cuando ocurra “... cierre de oficinas en donde los trabajadores no puedan ser reubicados, limitándose estrictamente a los trabajadores que trabajaban en la oficina a cerrar. (...)”
Para abordar este reclamo, el razonamiento de la Sala tiene que separarse en dos partes: la primera, (considerando XVIII), relacionada con la validez constitucional de establecer un pago de auxilio de cesantía sin límite de años, cuando el cese de los trabajadores se produce por determinadas circunstancias; y en segundo lugar (considerando XIX y siguientes), para el caso en que el pago sin límite de tiempo resulta inviable constitucionalmente -tal como se sostiene-, debe entonces determinarse cuál es la suma máxima, razonable y proporcionada que podría pagarse por concepto de auxilio de cesantía a los trabajadores del Banco que lleguen a encontrar en tales supuestos.
XVIII.El primer punto requiere que la Sala analice la cláusula 47 párrafo primero de la Convención de Bancrédito que dispone un pago de auxilio de cesantía sin límite en el tope máximo en aquellas situaciones genéricamente denominadas como reestructuraciones y liquidaciones, que pueden conllevar a la supresión de plazas de servidores sin el concurso de su voluntad. Sobre la cuestión, el Tribunal ha modificado su posición en los últimos años para acoger la tesis de la inconstitucionalidad del pago sin límite de tiempo en tales condiciones, ya que originalmente se entendió que ese caso debía tratarse de forma diferente, por lo que señaló la validez de cancelar sumas por auxilio de cesantía sin límite de tiempo, según se aprecia de la sentencia número 2006-14423 de las 16:36 horas del 27 de setiembre de 2006
“VIII.- Auxilio de cesantía por reducción forzosa (artículo 20). Cuestionan los actores la validez del artículo 20 de la Convención, pues consideran que el establecimiento de un auxilio de cesantía sin sujeción a tope, a diferencia del derecho reconocido a los demás trabajadores, constituye un privilegio contrario al principio de igualdad, y a las reglas de buen manejo de los fondos públicos. Reza el numeral 20:
“Artículo 20:
No obstante lo dispuesto en el artículo anterior, la Junta podrá dar por concluido el contrato de trabajo, previo pago de las prestaciones que pudieran corresponderle, sin límite de años, cuando estime que el caso se encuentre comprendido en alguna de los siguientes supuestos:
A juicio de esta Sala, es irrazonable diferenciar entre los empleados de la Junta de Protección Social de San José y los del resto del sector público, a efecto de contemplar a favor de los primeros, reglas de indemnización por despido injustificado mejores que las de otros sectores. Esta falta de razonabilidad deriva de la inexistencia de un motivo objetivo que justifique la mencionada diferenciación, lo que convierte al texto “sin límite de años” contenido en el artículo 20 impugnado, en una norma contraria al principio constitucional de igualdad, que se refleja además en un indebido uso de fondos públicos, en detrimento de los servicios públicos que la Junta presta, así como aquellos –ofrecidos por otras instituciones- financiados con fondos producidos por las actividades que la Junta Desarrolla. Así las cosas, en cuanto a este extremo, la Sala debe declarar con lugar la presente acción de inconstitucionalidad.” Pese a los argumentos consignados en la sentencia parcialmente transcrita, esta Sala considera que cometió un error de apreciación al conocer de la norma en cuestión, pues no tomó en cuenta que, en este caso, la indemnización no sujeta a plazo máximo obedece a una medida ajena a la voluntad del trabajador, como es la reducción forzosa de plazas por falta absoluta de fondos o por reorganización de servicios.
Se trata de una situación excepcional, que –como tal- amerita medidas igualmente especiales. Asimismo, se trata de una norma que refleja el contenido de otras destinadas a regir para grupos más amplios de funcionarios del sector público, como son los artículos 37 inciso f) en relación con el artículo 46, ambos del Estatuto de Servicio Civil, los cuales estipulan la existencia de una indemnización por cese en condiciones similares a las establecidas en la norma impugnada, es decir, sin sujeción a tope. Lo anterior hace incorrecto entender que se está ante una norma que crea una diferenciación –válida o no- pues no se separa de la regla general prevista para todos los demás empleados públicos sujetos al Estatuto. Así, las cosas, estima esta Sala que la acción debe también desestimarse en cuanto a este extremo.” Más adelante, sin embargo, en el mismo año y mediante sentencia 2006-17437 de las 16:35 horas del 29 de noviembre de 2006, se anuló la regla de la Convención Colectiva del Instituto Nacional de Seguros, que otorgaba el pago de cesantía sin límite de tiempo a los empleados despedidos sin justa causa, es decir, por cualquier razón ajena a la voluntad del trabajador; en dicha sentencia se estimó que el pago en tal supuesto debía tener un tope y éste si fijó en 20 años.- Posteriormente, la sentencia 2013-11455 las 15:05 horas del 28 de agosto de 2013 ya mencionada en considerandos anteriores, declaró inconstitucional un reconocimiento de pago de cesantía sin límite de tiempo y se determinó la necesidad de fijar un máximo de 20 años, incluso para casos de jubilación y en los casos de muerte del trabajador.
En cambio, la sentencia 2013-11457 de las 15:05 minutos del 28 de agosto de 2013, anuló algunos supuestos de pago de auxilio de cesantía sin tope que se recogían en una norma de la Convención Colectiva de la Municipalidad de Turrialba, pero retomó la tesis de la validez constitucional del pago sin límite de tiempo para los casos de supresión de plazas: concretamente se dijo:
“V.- (…) Por último, en cuanto al inciso a) impugnado, corresponde al pago de la cesantía por supresión del cargo. Sobre este extremo, no existe infracción a la Constitución Política, toda vez que el propio artículo 192 constitucional establece el supuesto de la remoción de funcionarios por reducción forzosa de servicios, en cuyo caso, la disposición no incurre en un trato discriminatorio con respecto de otros funcionarios del sector público. En este sentido, se sigue la fórmula adoptada por el inciso f) del artículo 37 del Estatuto de Servicio Civil, legislación que reconoce el total del tiempo laborado. La Sala ha considerado como posible constitucionalmente, conservar ese precepto únicamente en cuanto se reconoce la cesantía por la supresión del cargo del servidor municipal, conforme al tiempo laborado.” No obstante, en la siguiente sentencia que abordó el tema, que fue la número 2014-5798 de las 16:33 horas del 30 de abril de 2014, que resolvió reclamos contra la Convención Colectiva de la Municipalidad de Santa Ana, varió la línea seguida en la sentencia anteriormente citada y estimó inconstitucionales cualesquiera disposiciones que dispongan un pago de auxilio de cesantía por encima de los veinte salarios y por ende anuló el artículo que disponía el pago de tales sumas según el tiempo de servicio y sin límite de tiempo:
“VII .- Sobre la constitucionalidad del artículo 53. Esta disposición obliga a la Municipalidad de Santa Ana a pagar una indemnización de un mes de salario por concepto de auxilio de cesantía, por cada año de servicio prestado, sin límite de años. Asimismo, el municipio deberá cancelar el preaviso y cesantía a sus trabajadores, cuando finalice su relación laboral por cualquier causa, entre ellas: supresión del cargo, jubilación, fallecimiento, despido con responsabilidad patronal en el caso de que no exista restitución al puesto y renuncia voluntaria. La parte accionante considera que la redacción de esta norma conlleva privilegios desproporcionados, pues no establece un tope o límite de cesantía, en abierta contradicción con el tope máximo de 20 años fijado en los criterios jurisprudenciales de esta Sala. Del mismo modo, el promovente estima inconstitucional este numeral, toda vez que obliga a la municipalidad a cancelar las prestaciones legales de los trabajadores por cualquier causa que motive el cese de sus funciones, incluso cuando el funcionario ha incurrido en causa justificada para su despido.
Recientemente, en sentencia número 2013-011506 de las 10:05 horas del 30 de agosto de 2013, esta Sala conoció una acción de inconstitucionalidad promovida por la Contralora General de la República contra la Convención Colectiva de Trabajo 2011-2012 de la Refinadora Costarricense de Petróleo (RECOPE). En lo que interesa, en esa oportunidad se sostuvo lo siguiente:
(...)
Como no existe razón suficiente para variar el criterio jurisprudencial ampliamente sostenido por este Tribunal desde hace varios años atrás, estima la Sala que en el sub examine lo procedente es declarar inconstitucional la frase “sin límite de años” contenida en el artículo 53 de la Segunda Convención Colectiva suscrita entre la ANEP y la Municipalidad de Santa Ana, por cuanto excede el parámetro de 20 años que esta Sala ha estimado razonable como tope por concepto de cesantía. En consecuencia, se entenderá que el pago del derecho de cesantía reconocido en el instrumento convencional bajo examen, únicamente procede cuando se le aplique el límite máximo de 20 años. Como ya se ha normas es que deja a la libre el pago de la cesantía, sin sujetarse a ningún tipo de plazo máximo para su reconocimiento, lo atenta contra el adecuado manejo de los fondos públicos. Con el pago ilimitado de esas prestaciones se vulnera, además, el equilibrio financiero de las municipalidades, pues se deberán emplear dineros públicos para sufragar los gastos por altas cesantías en lugar de utilizarlos en el mejoramiento de los servicios y atención de los intereses locales, en los términos exigidos por el ordinal 169 de la Carta Política.” (el subrayado no es del original) Finalmente, en la sentencia 2015-4247 de las 9:05 del 23 de marzo de 2015, se trató también un caso de normas que disponían el pago de auxilio de cesantía por supresión de plaza, en la Municipalidad de Acosta y en esa ocasión se indicó:
“VII. En el caso del pago de auxilio por la supresión de puestos, el cual es considerado por la Procuraduría como una excepción a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, se hace ver que la Sala ha sometido dicho caso a los parámetros de constitucionalidad en recientes y similares ocasiones (entre ellas, las resoluciones N° 2013-11457 de las 15:05 horas del 28 de agosto de 2013 y N° 2014-5798 de las 17:33 horas del 30 de abril de 2014). No se observa razones para cambiar de criterio en este caso.” En resumen, puede concluirse del repaso anterior que la Sala ha abordado ya esta temática y ha consolidado una línea jurisprudencial sobre cláusulas convencionales para el pago sin límite de tiempo de auxilio de cesantía en los supuestos de reestructuraciones, supresión de plazas y situaciones similares; dicha línea ha sido la de anular tales disposiciones. Nótese que inclusive se ha valorado la posición de la Procuraduría respecto de la existencia de una regla similar en el Estatuto del Servicio Civil, sin que tales argumentos hayan sido considerados relevantes para hacer cambiar de posición a la Sala.- En razón de todo lo anterior, procede acoger la acción planteada en este punto específico y anular la parte del párrafo segundo del artículo 47 que indica que en los casos de supresión de plazas en el Banco se pague un auxilio de cesantía “sin límite de tiempo”.
XIX.Dilucidado el punto anterior en el sentido de que resulta inconstitucional la cláusula convencional número 47 párrafo segundo, que permite el pago de auxilio de cesantía sin límite de tiempo, corresponde ahora definir cual resulta ser el límite máximo, permisible por proporcionado y razonable, para indemnizar a los trabajadores que se lleguen a encontrar en los supuestos fijados en el recién citado texto convencional. La cuestión resulta relevante porque, según se verá, la mayoría de esta Sala estima necesario revisar el criterio que había venido sosteniendo en este punto y que fijaba en 20 meses de salario, el monto máximo a pagar por concepto de auxilio de cesantía que podían fijar las partes como mejora en sus negociaciones de derecho laboral colectivo, para aquellos casos de despido no causado de los trabajadores.
Sobre este tema, cabe recordar que ya en la sentencia número 2006-6727 de las 14:42 horas del 17 de mayo de 2006, se abordó específicamente la cuestión al revisar el artículo transitorio II de la Convención de la Junta de Protección Social:
“VIII. (…) En este caso, a diferencia de lo estipulado en el artículo 29, analizado en el “considerando” anterior [en el que se definió la invalidez de indemnizar auxilio de cesantía sin límite de tiempo], esta norma no establece un beneficio carente de máximo, que pueda por ende propiciar un uso indiscriminado de fondos públicos. Por el contrario, esta norma prevé un “techo” para el auxilio de cesantía de los trabajadores de la Junta de Protección Social de San José. Si bien este transitorio reconoce una indemnización superior a los mínimos legales, lo cierto es que no llega a ser irrazonable, si se toma en cuenta que está sujeta a un límite y que es relativamente proporcional a la antigüedad del funcionario en la institución, de modo que cuenta con ese derecho únicamente quien se ha desempeñado durante un largo período de tiempo. El beneficio se constituye así en un estímulo para la permanencia dentro de la institución, evitando la salida de funcionarios y funcionarios de experiencia en el manejo de los temas atinentes a las competencias de la Junta.
De ese modo, considera la Sala que la norma impugnada no transgrede las reglas y principios constitucionales invocados por los actores.” Ese mismo día, al momento de resolver un reclamo contra la Convención Colectiva de JAPDEVA, en la sentencia número 2006-6729 se explicó lo siguiente sobre el tema del auxilio de cesantía que había sido fijado convencionalmente en un máximo de 20 años:
“X. (…) La norma impugnada no establece un beneficio carente de máximo, que pueda por ende propiciar un uso indiscriminado de fondos públicos, tal y como alegan los accionantes. Por el contrario, esta norma prevé un “techo” para el auxilio de cesantía de los trabajadores de la Junta de Administración Portuaria y Desarrollo de la Vertiente Atlántica. Si bien este transitorio reconoce una indemnización superior a los mínimos legales, lo cierto es que no llega a ser irrazonable, si se toma en cuenta que está sujeta a un límite y que es relativamente proporcional a la antigüedad del funcionario en la institución, de modo que cuenta con ese derecho únicamente quien se ha desempeñado durante un largo período de tiempo. El beneficio se constituye así en un estímulo para la permanencia dentro de la institución, evitando la salida de funcionarios y funcionarias de de la Junta. De ese modo, considera la Sala que la norma impugnada no transgrede las reglas y principios constitucionales invocados por los actores.” A partir de estos dos textos, la Sala consolidó luego su criterio sobre este tema, como se muestra en la sentencia número 2006-17437 de las 19:35 horas del 29 de noviembre de 2006 que anuló una disposición de la Convención Colectiva del Instituto Nacional de Seguros donde se acordaba el pago de auxilio de cesantía sin límite de tiempo a sus trabajadores. Allí se indicó:
“XI. (…) Aun cuando la norma es imperativa al indicar que el auxilio de cesantía no puede indemnizarse más allá de los últimos ocho años, esta Sala ha aceptado la existencia de topes mayores fijados a través de convenciones colectivas, partiendo del hecho de que el Código de Trabajo establece reglas mínimas que pueden ser superadas siempre y cuando se haga dentro de parámetros de razonabilidad y proporcionalidad. Es por esta razón, que la Sala ha avalado la existencia de topes de cesantía mayores de los ocho años pero inferiores a los veinte años (ver sentencia 2006-06730 de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del diecisiete de mayo de dos mil seis), por estimar que no existe inconstitucionalidad alguna en los casos en que sí existe un límite o “techo” razonable. Sin embargo, en el caso específico del Instituto Nacional de Seguros, esta Sala observa que las cláusulas impugnadas no prevén tope alguno, lo cual estima esta Sala se refleja en un uso indebido de fondos públicos, en detrimento de los servicios públicos que presta la institución.
Por otro lado, tampoco se encuentra justificación alguna para lo dispuesto en el inciso c) del artículo 161, en el tanto se permite el pago del auxilio de cesantía aun en los casos de despido con justa causa. Tal como lo dispone el numeral 63 constitucional ya comentado, la indemnización está prevista para los casos de despido sin justa causa, pues es una consecuencia lógica del rompimiento del contrato de trabajo por decisión unilateral del patrono. Sin embargo, en aquellos casos donde el rompimiento del contrato de trabajo obedece a una causa imputable al trabajador, no se justifica el pago del auxilio de cesantía, pues no existe una causa que lo legitime. Así las cosas, este Tribunal estima inconstitucional lo dispuesto en epígrafe iv del inciso a), el epígrafe v del inciso b) y la totalidad del inciso c) en cuanto exceden el parámetro de veinte años que esta Sala ha estimado razonable como tope por concepto de cesantía y por permitirse el pago aun en los casos de despido con justa causa.” Luego, en una buena cantidad ocasiones posteriores, como por ejemplo en las sentencias 2006-14423; 2006-17439; 2006-17441; 2011-6351; 2012-10985; 2013-6871; 2013-11503; 2013-11455; 2013-11457; 2014-5798; 2014-13758 el Tribunal ha tenido oportunidad de valorar la cuestión, sin que en ninguna de ellas se hayan producido -desde la perspectiva argumentativa- agregados de relevancia a lo que ya se ha transcrito.
De tal forma, serán tales argumentos empleados por la Sala, a saber: i) vinculación del beneficio con la antigüedad del empleado (lo que sustenta su proporcionalidad), ii) su utilidad como estímulo para la permanencia dentro de la institución, evitando la salida de funcionarios y funcionarias de experiencia, y; iii) la existencia de un límite o “techo” razonable, los que se confronten nuevamente con los parámetros de razonabilidad y proporcionalidad.
XX.En apariencia, el primero de los argumentos (el vínculo del beneficio con la antigüedad del empleado) parecería ser poco discutible, en el tanto en que las cláusulas convencionales en general y la recogida la Convención colectiva de Bancrédito, establecen un beneficio que reconoce el pago de auxilio de cesantía los trabajadores favorecidos, de la mano con su antigüedad al servicio de la institución y por tanto, directamente proporcional a ella. El problema que la mayoría de la Sala encuentra aquí -y que no parece haber sido abordado específicamente con anterioridad- surge cuando la magnitud del beneficio se contrasta, no solo a lo interno del conjunto de empleados favorecidos por la Convención, como se hizo en las sentencias citadas, sino cuando la magnitud de ese pago de auxilio de cesantía se analiza dentro del universo completo de los servidores públicos en sentido amplio; esta extensión del marco comparativo se justifica en el tanto en que para todos los empleados al servicio de las instituciones estatales, la fuente de financiamiento de ese pago por auxilio de cesantía es una y la misma: los tributos y los precios públicos que pagan todos las personas que habitan la República.
Y no obsta que, tanto en este caso como en muchos otros, se trate de empresas estatales actuando en un mercado en competencia y administrando fondos de consumidores, ahorrantes y prestatarios, pues, en el tanto en que tales instituciones son del Estado y cuentan con su respaldo, su salud y prácticas financieras pueden ser -y son de hecho- sumamente relevantes para las finanzas públicas, como lo demuestra con claridad la conocida condición actual de Bancrédito y las estimaciones que se han dado sobre la afectación que su cierre tendrá en presupuesto nacional.
Así pues, debe afirmarse que las disposiciones de naturaleza económica que acuerden los administradores de las instituciones públicas cuando negocian colectivamente con sus trabajadores, no pueden evadir la necesaria coherencia y proporcionalidad en relación con lo que constituye el marco general de beneficios económicos que el Estado (en su concepto amplio) ha venido reconociendo a lo largo del tiempo, en favor de sus trabajadores, ni puede dejarse de tomar en cuenta las posibilidades financieras de las entidades en general y la manera en que estas disposiciones van a incidir en los gastos y obligaciones económicas estatales, dado que tales compromisos determinan y son determinadas a la vez por las distintas variables y situaciones económicas y repercuten directamente en la situación económica general del país.
Al asumir este enfoque, la mayoría de la Sala verifica la existencia de una amplísima brecha entre el pago de auxilio de cesantía aplicable a la enorme mayoría de los servidores públicos, cuyo tope es de 8 años, y el pago que recibirán los trabajadores del Banco Crédito Agrícola y otros trabajadores estatales cubiertos también por convenciones colectivas que, en idénticas circunstancias, podrían recibir un desembolso directo en su favor de hasta 20 meses de salario por el mismo auxilio de cesantía. Se trata de una diferencia de un ciento cincuenta por ciento, (150%) que desde la perspectiva de la mayoría de quienes integramos esta Sala, resulta abismal y por ende, debería contar claros e incontestables argumentos que la justifiquen, pero que más bien carece de ellos y resulta desproporcionada e insostenible en semejante magnitud.
Debe recordarse, por una parte, que esta Sala, en sintonía con el desarrollo de los derechos fundamentales vinculados con el entorno laboral, ha ejercido con gran mesura su labor de control constitucional en esta materia, comprendiendo que la naturaleza fundamental del derecho de negociación colectiva -uno de los pilares fundamentales del derecho al trabajo- tiene como finalidad legítima el mejoramiento de las condiciones laborales de los trabajadores y ello conlleva necesariamente la generación de diferenciaciones y disparidades que de modo alguno son injustas o ilógicas en sí mismas y menos aún pueden tildarse de inconstitucionales, por el mero hecho de beneficiar a un grupo de personas que ha logrado tales reivindicaciones a través del instrumento de la negociación colectiva. Pero lo anterior no puede desactivar completamente la necesidad de que las mejoras a las cuales se compromete el Estado sean proporcionadas y razonables, no solo respecto de la condición en que quedan los demás trabajadores estatales no protegidos por convenciones colectivas, sino respecto la carga que la sociedad debe soportar para cubrir tales sumas.
De tal modo, una diferencia del 150 por ciento (es decir, una diferencia a mitad de camino entre un doble y un triple de las sumas normales) entre lo que pueda corresponder a unos servidores públicos por encima de todos los otros por el mismo concepto se ubica mucho más allá de lo puede entenderse como proporcionado y aceptable como reivindicación legítima en la condición de los trabajadores estatales.
Por otra parte, y en relación con este mismo tema de la desproporción en esta particular forma de disposición de sumas del erario estatal, debe apuntarse que otra razón para estimar desproporcionado este tope de 20 años, es que dicho gasto presenta la característica de ser una mera transferencia de fondos desde las arcas públicas directamente al patrimonio del trabajador, sin que tal traslado sea matizado por opciones de mejora económica o ventajas para terceros o para la economía del país como un todo. Esta última alternativa, en la que cual acopian recursos de distintas fuentes, incluida la estatal, para financiar entre otras mejoras económicas, las relacionadas con el pago del auxilio de cesantía, es lo que caracteriza a los denominados fondos de ahorro y jubilaciones, a las asociaciones solidaristas e incluso a las figuras de la ley de protección al trabajador, que -por ello mismo- pueden distinguirse netamente de la figura del simple aumento del tope de pago de auxilio de cesantía que se analiza aquí.
Para el Tribunal, esas figuras recogen mecanismos de mejora en la condición de los trabajadores, pero lo hacen a través del empleo de mecanismos de redistribución de riqueza mucho más sofisticados y con una participación más moderada de las arcas públicas. Además, debe apuntarse que muchos de los Fondos de Ahorro y por supuesto todas las Asociaciones Solidaristas y las ventajas de la Ley de Protección al Trabajador, han pasado por el escrutinio y aprobación legislativa, lo cual les otorga -de entrada- una legitimación mucho mayor frente a los compromisos financieros adquiridos por el Estado y que afectan a la colectividad. Por todo lo anterior, ajuste a los principios de proporcionalidad y razonabilidad de los recursos estatales entregados a los trabajadores, al abrigo de estas figuras jurídicas recién mencionadas no puede juzgarse con la misma medida que los simples rompimientos de tope para pagos por auxilio de cesantía, los cuales no pasan de ser meras transferencias, según se explicó y que por lo tanto requieren un escrutinio mucho más estricto, que no se logra superar cuando estamos frente un tope de 20 meses de salario.
XXI.En cuanto a la segunda justificación encontrada en los antecedentes de la Sala para la validez de un tope de 20 años, como máximo pago por auxilio de cesantía, (utilidad como estímulo para la permanencia dentro de la institución, evitando la salida de funcionarios y funcionarias de experiencia) observa la mayoría un cambio de perspectiva, pues la justificación de tal decisión se apoya en el beneficio que lograría la institución con el rompimiento del tope en el pago de auxilio de cesantía. Visto así, la mayoría entiende que tal perspectiva resulta patentemente débil no solo para justificar la amplia diferencia entre un pago por auxilio de cesantía con tope de 8 años y uno con tope de 20 años. sino -en particular- para intentar justificar un límite específico de 20 años para tal beneficio. En cuanto al primer punto, el razonamiento de este Tribunal transcurre en un sentido similar al expuesto en el considerando anterior en tanto resultaría aceptable que, como parte de sus potestades y su competencia, la institución intente retener a sus empleados con experiencia y puede resultar aceptable que intente hacerlo a través del reconocimiento de un rompimiento de tope para el pago de auxilio de cesantía (aunque el acierto de esta medida en particular para lograr ese fin, es un tema sumamente discutible); sin embargo, la consecución de esa meta no puede dejar de atender los límites impuestos por el principio de proporcionalidad y razonabilidad en el uso de fondos públicos, los cuales nos revelan en este caso un amplio desajuste entre la finalidad perseguida (retención de empleados) y el alto costo de ello, vista la alta erogación que significa tener que destinar hasta 20 salarios para lograr esa lealtad y compromiso, más aún si tomamos en cuenta que las convenciones colectivas en general contienen variedad de mejoras laborales que, desde la perspectiva de la institución, buscan todas ellas lograr mejores condiciones para sus empleados, de modo que quieran mantenerse a su servicio.
No existe por ende un motivo claro y contundente que justifique, desde este punto de vista particular, el alto costo de romper el tope de auxilio de cesantía y llevarlo hasta los veinte años, para logar retener a los empleados con experiencia. Por otro lado, cabe señalar que el argumento analizado, es también inválido para defender en particular un tope específico de veinte años como el fijado por la Sala, pues, si retener a los empleados con ello eliminando justamente una medida más efectiva para ello como lo era el pago de auxilio de cesantía sin límite de tiempo, y poniendo un tope de 20 años, luego de los cuales el empleado (ya con 20 años de experiencia y adiestramiento) no tendría ningún estímulo adicional para quedarse.
XXII.El tercer punto señalado en los antecedentes de la Sala para reconocer validez a los rompimientos del tope de pago de auxilio de cesantía es la existencia de un límite o “techo” razonable: como puede comprenderse de los antecedentes, este argumento surge esencialmente de la posición desfavorable de la Sala respecto de algunas cláusulas convencionales sometidas al control de constitucionalidad, en las que autorizaban el pago de auxilio de cesantía sin limite de tiempo. Más allá de ello, la determinación de 20 años como tope máximo, no contó -ni ha contado- con mayor justificación por parte del Tribunal y en tal sentido, lamentablemente la sentencia mencionada en los antecedentes (2006-6730 de las 14:45 horas del 17 de mayo de 2006) no contiene referencia alguna al tema del tope de 20 años como se señaló. De lo anterior se concluye entonces que este tercer argumento, -aun cuando conserva su validez para oponerse a los pagos de auxilio de cesantía sin límite temporal, no ofrece argumentos de peso en contra de la conclusión de la mayoría de esta Sala respecto de que 20 años como tope máximo de pago de auxilio de cesantía es irrazonable por desproporcionado, según se
XXIII.Dicho lo anterior, la mayoría de la Sala debe enfrentar la necesidad de determinar entonces un límite o “techo” para aquellas cláusulas convencionales que pudieran llegar a negociarse respecto del rompimiento de tope en el pago de auxilio de cesantía, y para ello encontramos dos ideas principales que deben orientar la decisión: por una parte está el hecho de que una mera equiparación con el tope de ocho años, establecido en el Código de Trabajo, significaría -en los hechos- una virtual exclusión de esta materia de la posibilidad de negociación colectiva, lo que se convertiría en una limitación injustificada al ejercicio de ese derecho cuya naturaleza fundamental ha sido reconocida por el Tribunal. De otra parte, en sentido opuesto existe la necesidad de tomar en cuenta un sentido de proporcionalidad -que ha llevado a rechazar un tope máximo de 20 años en los considerandos anteriores- y de valorar el entorno económico en que operan -y se espera que operen por los próximos años- las finanzas públicas de las que se nutren directa y exclusivamente, los rompimientos de tope para el pago directo de auxilio de cesantía al trabajador.
No puede ser ajeno a este tipo particular de decisiones el hecho público y notorio de que nuestro país atraviesa una seria encrucijada respecto de la calidad y cantidad del gasto público y del aporte económico que los distintos sectores están dispuestos a entregar para la manutención de nuestro Estado social y democrático de derecho. Sería inaceptable que en este entorno, la Sala dejase de tomar en cuenta esa acuciante situación, que este tipo de negociaciones podrían empeorar más si no se realiza un adecuado balance de todos los elementos en juego. Por lo dicho, estima la Sala que la negociación colectiva en este punto concreto del rompimiento de tope de pago para el auxilio de cesantía, no debe exceder un tope de doce (12) años, lo cual permite un respetable margen de negociación a las partes de las convenciones colectivas en el sector público, que -eventualmente- les permitiría elevar hasta un 50 por ciento el piso de 8 años que establece el Código de Trabajo para este tipo concreto de prestación a cargo del patrono público.
Se atiende así a las pretensiones legítimas que podrían entrar en juego, al permitirse un margen de negociación que se considera relevante, pero sin que se afecten sensiblemente las finanzas públicas en un momento histórico donde su austero y cuidadoso manejo tiene una destacada prioridad para la propia subsistencia de nuestra institucionalidad.
Como conclusión respecto de este punto, la mayoría de la Sala concuerda en que el pago de auxilio de cesantía acordado en la cláusula 47 párrafo segundo de la Convención de Bancrédito no puede realizarse sin tope alguno y que -por las razones expuestas- dicho tope no puede mantenerse en veinte (20) años como se había venido sosteniendo, sino que el máximo que podría pagarse en este supuesto es un mes de salario por cada año laborado hasta un tope máximo de doce (12) años. De tal manera, cuando proceda la cancelación de tales sumas ello se realizará -en cuanto al monto de auxilio de cesantía a pagar- en similares condiciones y términos recogidos en la Convención o en la legislación aplicable para aquellos supuestos de terminación del contrato por causas no atribuibles a la voluntad del trabajador, pero en el entendido de que las sumas pagadas no podrían exceder el reconocimiento de más de 12 años de servicio.” Las razones dadas para el caso trascrito aplican de igual formal en el sub iudice.
Al revisar el artículo 22 de la Convención Colectiva de la Municipalidad de Vázquez de Coronado se observa que establece un pago de la cesantía hasta 30 años, situación que a la luz del precedente citado, vulnera el principio constitucional de razonabilidad y proporcionalidad, en relación con el derecho al sano manejo de los fondos públicos. Por consiguiente, para que la disposición convencional en cuestión sea razonable, el mínimo legal de ocho años puede incrementarse como máximo en cuatro años, de manera que el tope máximo de cesantía solo puede llegar a doce años. Por ello, debe concluirse que el ordinal 22 de la Convención Colectiva de marras es inconstitucional, específicamente en cuanto permite el pago del monto por auxilio de cesantía con un exceso a los doce años.
La Sala debe abocarse a determinar si el pago del auxilio de cesantía por supresión del cargo, derecho a la jubilación o pensión, y fallecimiento del trabajador, es inconstitucional, como se pide declarar. Sobre este punto, el artículo 85 del Código de Trabajo establece las consecuencias de la terminación de la relación de trabajo sin responsabilidad para el trabajador, y sin perjuicio de las prestaciones legales a que tuviere derecho.
“ARTÍCULO 85.
Son causas que terminan con el contrato de trabajo sin responsabilidad para el trabajador y sin que se extingan los derechos de éste o de sus causahabientes para reclamar y obtener el pago de las prestaciones e indemnizaciones que pudieran corresponderles en virtud de lo ordenado por el presente Código o por disposiciones especiales:
(Así adicionado este inciso por el artículo 2, de la Ley No. 5173 del 10 de mayo de 1973.)
Las prestaciones a que se refiere el aparte a) de este artículo, podrán ser reclamadas por cualquiera de los parientes con interés que se indican posteriormente, ante la autoridad judicial de trabajo que corresponda. Esas prestaciones serán entregadas por aquella autoridad a quienes tuvieren derecho a ello, sin que haya necesidad de tramitar juicio sucesorio para ese efecto y sin pago de impuestos.
Esas prestaciones corresponderán a los parientes del trabajador, en el siguiente orden:
Las personas comprendidas en los incisos anteriores tienen el mismo derecho individual, y sólo en falta de las que indica el inciso anterior entran las que señala el inciso siguiente.
(Así adicionados estos tres párrafos por el artículo 1, de la Ley No.2710 del 12 de diciembre de 1960.)
[…]” .
Por su parte, la jurisprudencia de la Sala ha señalado en cuanto al pago de cesantía por jubilación o muerte:
“(…) es una expectativa de derecho, en el sentido de que sólo tiene acceso al mismo, quien ha sido despedido sin justa causa, el que se vea obligado a romper su contrato de trabajo por causas imputables al empleador, aquél que se pensione o que se jubile, el que fallezca o, en caso de quiebra o insolvencia del empleador; no reconociéndose suma alguna en caso de renuncia o de despido justificado; siempre salvo norma interna o pacto en contrario” (véase al respecto la sentencia n.° 2000-008232 de las 15:04 horas del 19 de septiembre de 2000).
De este modo, la Convención Colectiva de Trabajado no hace más que reiterar los términos que el Código de Trabajo recoge para los supuestos de fallecimiento y jubilación, de modo que en esos casos específicos no se están creando derechos ex novo, por el contrario, se trata de la reiteración de situaciones ya previstas en el ordenamiento jurídico, respecto de las cuales no se advierte en la norma cuestionada algún exceso como para válidamente argüir una violación al principio constitucional de razonabilidad y proporcionalidad. Lo mismo aplica para el caso de la supresión de plazas, toda vez que, también ahí, la terminación de la relación laboral se da por causas ajenas a la voluntad del trabajador, lo cual se puede interpretar como contemplado en lo regulado en los incisos c y d del ordinal 85 del Código de Trabajo.
“c. La fuerza mayor o el caso fortuito; la insolvencia, concurso, quiebra o liquidación judicial o extrajudicial, la incapacidad o la muerte del patrono. Esta regla sólo rige cuando los hechos a que ella se refiere produzcan como consecuencia necesaria, inmediata y directa, el cierre del negocio o la cesación definitiva de los trabajos, y cuando se haya satisfecho la preferencia legal que tienen los acreedores alimentarios del occiso, insolvente o fallido, y d. La propia voluntad del patrono.” Así, lo que procede es declarar sin lugar la acción contra los supuestos de supresión del cargo, fallecimiento y jubilación del trabajador, a que se refieren los incisos a), b) y c) del artículo 22 de la Convención Colectiva de Trabajo de la Municipalidad de Vázquez de Coronado; no obstante, se reafirma que solo resultaría constitucional el pago del auxilio de cesantía que no supere los doce años, conforme se explicó en el punto A) de este considerando.
VII.Documentación aportada al expediente. Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de este pronunciamiento. De lo contrario será destruido todo material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre en sesión N° 27-11 del 22 de agosto de 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero de 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo de 2012, artículo LXXXI.
Por tanto:
Se declara parcialmente con lugar la acción, en cuanto la norma autoriza el pago de cesantía mayor a un tope de doce años, en todos los supuestos regulados en el artículo 22 de la Convención Colectiva de la Municipalidad de Vázquez de Coronado. Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de la norma anulada, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe. Reséñese este pronunciamiento en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. El Magistrado Salazar Alvarado pone nota. En lo demás, se declara sin lugar la acción. Comuníquese este pronunciamiento a las partes. Notifíquese.
Fernando Castillo V.
Presidente a.i.
Paul Rueda L. Nancy Hernández L.
Luis Fdo. Salazar A. Jorge Araya G.
Marta Esquivel R. Alicia Salas T.
Nota del Magistrado Salazar Alvarado. Si bien coincido con el voto, que declara con lugar esta acción, por las razones en él contenidas, en tratándose de Convenciones Colectivas de Trabajo, considero oportuno agregar lo siguiente: La Constitución Política, en el Título V, Derechos y Garantías Sociales, en su artículo 62, otorga fuerza de ley profesional a las convenciones colectivas de trabajo que, con arreglo a la ley, se concierten entre patronos y sindicatos de trabajadores legalmente organizados; lo anterior, con el objeto de reglamentar las condiciones en que el trabajo deba prestarse y las demás materias relativas a éste (artículo 54, del Código de Trabajo). Este derecho humano fundamental, reconocido por la Organización Internacional del Trabajo (Convenio 98), lo pueden ejercer o llevar a cabo tanto en el sector privado laboral, como en el empleo público, siempre y cuando, éstos últimos, no realicen gestión pública.
Al tener valor normativo, se incardina en el sistema de fuentes del Derecho, por lo que, su clausulado, ha de someterse a las normas de mayor rango jerárquico y ha de respetar el cuadro de derechos fundamentales acogidos en nuestra Constitución Política. De esta forma, las convenciones colectivas de trabajo, se encuentran sometidas al Derecho de la Constitución; así, las cláusulas convencionales, deben guardar conformidad con las normas y los principios constitucionales de igualdad, prohibición de discriminación, legalidad, razonabilidad y proporcionalidad, sobre todo, cuando de fondos públicos se trate, sujetos al principio de legalidad presupuestaria. En esos supuestos, debe velar, esta Sala, por el orden constitucional, según sus competencias.
Luis Fdo. Salazar A.
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