Res. 09721-2019 Sala Constitucional — Res. 09721-2019 Sala Constitucional

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Res. Nº 2019009721 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las doce horas y veinte minutos del veintinueve de mayo de dos mil diecinueve.

Acción de inconstitucionalidad interpuesta por OTTO CLAUDIO GUEVARA GUTH; contra el artículo 22 de la CONVENCIÓN COLECTIVA DE LA MUNICIPALIDAD DE VÁSQUEZ DE CORONADO Y EL SINDICATO DE TRABAJADORES MUNICIPALES DE COSTA RICA.

Resultandos

1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 14:41 horas de 8 de octubre de 2018, el accionante plantea acción de inconstitucionalidad contra el artículo 22 de la Convención Colectiva de la Municipalidad de Vázquez de Coronado y el Sindicato de Trabajadores Municipales de Costa Rica, al estimarlo contrario a los artículos 11, 33, 46, 50, 57, 63 y 68 de la Constitución Política, así como los principios de igualdad, racionalidad, razonabilidad y proporcionalidad. Indica que la norma se impugna en cuanto establece privilegios que afectan la buena gestión en la prestación de los servicios públicos y atentan contra el manejo eficiente y adecuado de los fondos públicos. Explica el accionante que el instituto jurídico del auxilio de cesantía regulado en el ordinal 63 de la Carta Magna, establece el derecho de indemnizar a un trabajador que es despedido sin una causa justa para tal efecto. Pese a esto, el ordinal impugnado establece la posibilidad del pago de auxilio de cesantía en caso de supresión del cargo, jubilación o fallecimiento, por lo que a su parecer se superan los límites de lo que puede considerarse razonable y proporcionado. Adicionalmente, el artículo cuestionado reconoce el pago por auxilio de cesantía hasta por 30 años, lo que contraviene lo dispuesto recientemente por el Tribunal Constitucional en la sentencia n.° 2018-8882. Afirma que se está en presencia de un beneficio abusivo, desproporcionado y discriminatorio en relación con otros funcionarios públicos y privados del país.

2.- Mediante resolución de las 11:27 horas de 10 de octubre de 2018, se le previno al accionante que aportara la personería jurídica vigente del Sindicato de Trabajadores Municipales de Costa Rica, expedida por el Departamento de Organizaciones Sociales del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, así como la dirección exacta del lugar señalado por su representante legal para efectos de notificación.

3.- Por escrito incorporado al expediente digital de la Sala a las 11:19 horas del 16 de octubre de 2018, el accionante solicita que se le amplíe el plazo para aportar la personería jurídica vigente y la dirección exacta del lugar señalado por su representante legal para efectos de notificación; toda vez que el Departamento de Organizaciones Sociales del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social le informó que tal certificación no estaría lista sino hasta el 19 de octubre de 2018.

4.- En escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 14:13 horas del 17 de octubre de 2018 se adjunta la personería jurídica del Sindicato de Trabajadores Municipales de Costa Rica.

5.- A través de la resolución de las 8:27 horas de 19 de octubre de 2016 se dio curso a la acción de inconstitucionalidad contra el artículo 22 de la Convención Colectiva de la Municipalidad de Vázquez de Coronado y el Sindicato de Trabajadores Municipales de Costa Rica y se confirió audiencia al Procurador General de la República, al Alcalde de Vázquez de Coronado y al Secretario General del Sindicato de Trabajadores Municipales de Costa Rica. Asimismo, se dispuso que la acción se admitía por reunir los requisitos contemplados en los numerales del 73 al 79 de la Jurisdicción Constitucional y que la legitimación del accionante provenía del párrafo segundo del artículo 75 de ese mismo cuerpo normativo, toda vez que acude en protección de fondos públicos.

6.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 9:22 horas de 5 de noviembre de 2018, contesta la audiencia Julio Alberto Jurado Fernández, en su condición de Procurador General de la República. En cuanto a la admisibilidad y legitimación del accionante, manifiesta que este comparece en su condición personal, como ciudadano, y alega la titularidad de intereses difusos, inexistencia de una lesión individual y directa, así como la imposibilidad de que la norma pueda discutirse en otra vía. Al respecto, estima que la acción es admisible con base en el segundo párrafo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, toda vez que en la materia objeto de análisis no existe una lesión individual y directa que permita a una persona específica afirmar la titularidad de un interés directo que permita una acción por vía incidental. Asimismo, en virtud de la transcendencia económica del país, es admisible sostener la existencia de un interés que atañe a la colectividad en su conjunto, el cual permite a todo ciudadano el acceso a la jurisdicción constitucional. Al respecto véanse las resoluciones 2006-17438 de las 19:36 horas y 2006-17439 de las 19:37 horas, ambas del 29 de noviembre de 2006, así como la 2015-004247 de las 09:05 horas del 25 de marzo de 2015, de la Sala Constitucional. A partir de lo expuesto, el accionante ostenta legitimación suficiente para demandar la inconstitucionalidad de la convención colectiva aludida, sin que para ello sea necesario contar con un asunto previo que le sirva de base a la acción, precisamente, porque acude en defensa de un interés que atañe a la colectividad en su conjunto (véase, entre otras, la sentencia n.° 2015-007221 de las 9:40 horas del 20 de mayo de 2015, de esa Sala). En cuanto al fondo, desde la perspectiva de la Administración Pública, aun cuando el reconocimiento de beneficios laborales se sustenta en una potestad administrativa de contenido discrecional, lo cierto es que en este y otros casos similares deben valorarse los motivos en los que se fundamenta el ejercicio de esa potestad, así como los efectos que produce en la gestión administrativa y financiera interna de las dependencias públicas, y las condiciones mismas del funcionario de que se trate. Esto lo denomina el "principio de mesurabilidad de las potestades administrativas"; todo con estricto apego a disposiciones normativas de orden superior, derivadas incluso de la propia jurisprudencia constitucional, como fuente formal no escrita del ordenamiento, por demás vinculante en la materia (art. 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional). Como reglas jurídicas de aplicación general, en la jurisprudencia de esa Sala se ha insistido en lo siguiente: A)- El otorgamiento de beneficios laborales, en general, debe generarse con base en fundamentos razonables -tiene que cumplir con las exigencias de legitimidad, idoneidad, necesidad y proporcionalidad-; esto es, que atienda a circunstancias particulares y objetivas que los justifiquen, sea en función y por la naturaleza del cargo (porque las funciones implican determinadas calificaciones profesionales o habilidades de quienes lo desempeñan; para compensar un riesgo material -labores físicamente peligrosas- o un riesgo de carácter legal -labores susceptibles de generar responsabilidad civil-) o bien para incentivar la permanencia del funcionario o eficiencia en el servicio (resoluciones 2006-007261 de las 14:45 horas del 23 de mayo de 2006,2006-014641 de las 14:42 horas del 4 de octubre de 2006 y 2006-17438 de las 19:36 horas del 29 de noviembre de 2006). Así, un beneficio se convierte en privilegio cuando no encuentra una justificación razonable que lo ampare (2006-006347 de las 16:58 horas del 10 de mayo de 2006). B) La gestión de fondos públicos debe sujetarse a los principios de moralidad, legalidad, austeridad y razonabilidad en el gasto público, lo que impone una prohibición de derrochar o administrar tales recursos como si se tratase de fondos privados, pues no existe discrecionalidad total de las Administraciones Públicas para crear fuentes de gasto (sentencias n°ˢ 2006¬006347 op. cit., 2006-06728-de las 14:43 horas del 17 de mayo de 2006 y 2012-003267 de las 16:01 horas del 7 de marzo de 2012). C) -Cualquier gasto que la Administración Pública pretenda realizar debe ser capaz de satisfacer un interés público o bien implicar una actividad de beneficio para la institución (resoluciones 2006-014641 y 2006-17438 op. cit.), y, consecuentemente, para los usuarios de esos servicios (resolución 2006-17593 de las 15:00 horas del 6 de diciembre de 2006). C) Si el beneficio laboral se traduce en una ventaja económica por reconocimiento de una conducta personal del servidor (incentivo), tal conducta, desde el punto de vista de la eficiencia, debe guardar relación con una mayor y mejor prestación del servicio, si no podría constituirse en un privilegio infundado (resoluciones 2006-6728, 2006-014641, 2006-17438 op. cit. y 2012-003267). No basta, entonces, con que las Administraciones Públicas (art. 1 de la LGAP), por medio de la negociación colectiva y, en concreto, con la convención colectiva, tengan competencia para autorregular bilateralmente las condiciones o relaciones de empleo por acuerdo de partes -representantes de la Administración y del personal-, en virtud de su autonomía colectiva, sino que, además, de optar por crear convencional o reglamentariamente beneficios como el que nos ocupa, deben hacerlo atendiendo expresamente los principios del Derecho de la Constitución y del Derecho Administrativo a los que se ha hecho referencia; marco jurídico en cuyo seno la decisión administrativa debe producirse, pues de lo contrario aquel beneficio laboral se constituye en un privilegio irrazonable. Así, las disposiciones normativas de las convenciones colectivas de trabajo, y demás normas infra legales, deben ajustarse a las normas legales laborales existentes las que pueden superar cuando se trate de conceder beneficios a los trabajadores, siempre y cuando no se afecten o deroguen disposiciones de carácter imperativo y en el tanto no entren en contradicción con normas, valores y principios de rango constitucional; con lo que se quiere decir que las convenciones colectivas de trabajo quedan sujetas y limitadas por normas de orden público (entre otras muchas, ver la resolución 2007-018485 de las 18:02 horas del 19 de diciembre de 2007, Sala Constitucional) y su fuerza de ley le está conferida en tanto se haya acordado de forma válida con arreglo al ordenamiento jurídico (ver, entre otras, las resoluciones 2010¬000783 de las 15:21 horas del 3 de junio de 2010, 2011-000566 de las 9:35 horas del 20 de julio de 2011, Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia). Sobre la cesantía sin tope o con uno superior a 12 años, sostiene que la Sala ha admitido que, por la vía de la convención colectiva, las instituciones públicas y sus trabajadores puedan negociar, dentro de ciertos márgenes, el tope de la cesantía, pactando plazos mayores a los dispuestos en el Código de Trabajo; no obstante, se ha enfatizado en que dichos topes no pueden quedar totalmente al arbitrio de las partes. Al respecto, cuando una de las partes es una institución pública, lo que se negocie en una convención colectiva con respecto al tope de cesantía debe sujetarse al principio de razonabilidad. Esto en el tanto las instituciones públicas tienen la obligación de evitar pactar rompimientos del tope de cesantía que impliquen un uso indebido de fondos públicos, que afecten los servicios públicos que está llamada a brindar la institución, o que carezcan de razón objetiva alguna que permita la diferenciación establecida a favor de ese grupo de funcionarios. Al respecto, transcribe lo dicho en la sentencia de la Sala Constitucional n.° 2014-005798 de las 16:33 horas del 30 de abril de 2014:

“Recientemente, en sentencia número 2013-011506 de las 10:05 horas del 30 de agosto de 2013, esta Sala conoció una acción de inconstitucionalidad promovida por la Contralora General de la República contra la Convención Colectiva de Trabajo 2011-2012 de la Refinadora Costarricense de Petróleo (RECOPE). En lo que interesa, en esa oportunidad se sostuvo lo siguiente: “Sobre este tema en particular la Sala ha señalado en reiterados pronunciamientos, que es posible a través de las Convenciones Colectivas negociar plazos mayores a los dispuestos en el Código de Trabajo, no obstante, dichos topes no pueden quedar al arbitrio de las partes, sino que deben ajustarse a parámetros de razonabilidad y proporcionalidad, el cual ha estimado este Tribunal no debe superar los 20 años: “Aun cuando la norma es imperativa al indicar que el auxilio de cesantía no puede indemnizarse más allá de los últimos ocho años, esta S. ha aceptado la existencia de topes mayores fijados a través de convenciones colectivas, partiendo del hecho de que el Código de Trabajo establece regias mínimas que pueden ser superadas siempre y cuando se haga dentro de parámetros de razonabilidad y proporcionalidad. (...) En razón de lo expuesto, al constatarse que la disposición impugnada autoriza un pago que excede el parámetro señalado que ha sido considerado como un tope máximo razonable por parte de este Tribunal, debe declararse inconstitucional, por haberse favorecido un uso indebido de fondos públicos, en detrimento de los servicios públicos que está llamada a brindar la institución, sin que se constate tampoco una razón objetiva alguna que permita la diferenciación establecida a favor de este grupo de funcionarios.” Añade que es evidente que aquellas disposiciones convencionales que prevén un pago de cesantía sin tope alguno, sea porque no establecen un límite para el número de años a reconocer para el pago de la indemnización, son irrazonables por constituir un uso indebido de fondos públicos. Esto en el tanto tales indemnizaciones constituirían una carga desproporcionada para el erario público, lo que eventualmente implicaría un detrimento para los servicios públicos que presta la institución. Cita la sentencia n.° 2013-011087 de las 15:30 horas del 21 de agosto de 2013, ratificada en las sentencias 2018-007690 de las 14:45 horas del 15 de mayo de 2018, relacionada con la Convención Colectiva del SINART S.A., y la sentencia 2018-008882 del 5 de junio de 2018, relativa a la Convención Colectiva del Banco Crédito Agrícola de Cartago. A raíz de lo expuesto, el otorgamiento de cesantía a partir del despido justificado del servidor, de su renuncia, o del convenio al que arribe con su patrono, es contrario a la Constitución Política. En cuanto al reconocimiento del auxilio de cesantía en caso de jubilación, pensión por incapacidad permanente, o por muerte, consideramos que dicha posibilidad es acorde con lo dispuesto en el artículo 85, inciso e), del Código de Trabajo, que literalmente establece:

“ARTÍCULO 85.-Son causas que terminan con el contrato de trabajo sin responsabilidad para el trabajador v sin que extingan los derechos de éste o de sus causahabientes para redamar y obtener el pago de las prestaciones e indemnizaciones que pudieran corresponderles en virtud de lo ordenado por el Código o por disposiciones especiales:

a)...

e)... Cuando el trabajador se acoja a los beneficios de jubilación, pensión de vejez, muerte o de retiro, concedidas por la Caja Costarricense de Seguro Social, o por los diversos sistemas de pensiones de los Poderes del Estado, por el Tribunal Supremo de Elecciones, por las instituciones autónomas, semiautónomas y las municipalidades.” (Así adicionado este inciso por la ley n.° 5173 de 10 de mayo de 1973, artículo 2o).

Subraya que la validez constitucional del pago de cesantía por jubilación, por pensión (con motivo de una incapacidad permanente) y por muerte, ha sido avalada por esa Sala, al expresar que la citada cesantía (...) “... es una expectativa de derecho, en el sentido de que sólo tiene acceso al mismo, quien ha sido despedido sin justa causa, el que se vea obligado a romper su contrato de trabajo por causas imputables al empleador, aquél que se pensione o que se jubile, el que fallezca o, en caso de quiebra o insolvencia del empleador; no reconociéndose suma alguna en caso de renuncia o de despido justificado; siempre salvo norma interna o pacto en contrario”. (Sentencia n.° 2000-008232 de las 15:04 horas del 19 de setiembre de 2000). En la misma línea, la Sala ha indicado que “... la jubilación y el fallecimiento del trabajador constituyen causas de extinción de la relación laboral, en las que el contrato de trabajo no concluye por responsabilidad del patrono, de ahí que resulte impropio otorgar algún tipo de pago por concepto de preaviso, en concordancia con el ordinal 28 del Código de Trabajo. Sin perjuicio de lo anterior, es claro que para estas dos causas de terminación del contrato laboral (jubilación y fallecimiento del trabajador), persistirá el reconocimiento del auxilio de cesantía bajo las reglas indicadas...”. (Sentencia n.° 2014-0005798 op. cit.). Otro de los supuestos en los cuales puede extinguirse la relación de servicio entre la Administración Pública y alguno de sus funcionarios se produce cuando la primera decide prescindir de los servicios del segundo con motivo de la supresión del empleo, ya sea por falta de fondos, por reducción forzosa de servicios, o por reorganización. En el ámbito del Servicio Civil, las consecuencias de la ruptura de la relación por esos motivos se encuentran reguladas en el artículo 37, inciso f), del Estatuto de Servicio Civil, el cual dispone:

“Artículo 37.- Los servidores del Poder Ejecutivo protegidos por esta ley gozarán de los siguientes derechos:

a)...

f)Si cesaren en sus funciones por supresión del empleo, tendrán derecho a una indemnización de un mes por cada año o fracción de seis o más meses de servicios prestados.” Al analizar la validez de la norma recién transcrita, esa Sala, en su sentencia n.° 2000-008332 de las 15:00 horas del 19 de setiembre de 2000 indicó que “La indemnización en estudio, de un mes de salario -el último devengado- por cada año de servicio, resulta más favorable que la contemplada en el artículo 29 del Código de Trabajo, ya que toma en cuenta todos los años laborados. Tal diferencia se justifica, a juicio de la Sala, porque quienes se encuentran en una relación de empleo público, gozan de la garantía de estabilidad contemplada en el numeral 192 de la Constitución, a diferencia del resto de los trabajadores. Además, porque la supresión del cargo obedece a un supuesto de excepción, como la reducción forzosa de servicios.” Posteriormente, la Sala, en la sentencia n.° 2006-014416 de las 16:29 horas del 27 de setiembre de 2006, se refirió nuevamente a la validez de otorgar cesantía por supresión del empleo debido a falta de fondos, reducción forzosa de servicios o reorganización y, en particular, a la validez de conferir una cesantía calificada (sin tope) en estos casos: “... el pago de una indemnización diferente al pago del auxilio de cesantía en caso de reestructuración institucional, es razonable, en tanto fue establecido para regular una situación totalmente diferente a cualquier despido. Esta disposición, pretende limitar la discrecionalidad de la administración para despedir a los funcionarios que gocen de la estabilidad laboral, y que cuando éste se produzca, sea definitivamente en atención a una reducción forzosa, para conseguir una más eficaz y económica organización de los mismos, pues no se trata de cualquier traslado, sino de una situación calificada debidamente regulada y controlada por otras dependencias públicas, como la Contraloría General de la República, MIDEPLAN, etc. Por consiguiente y frente a los fundamentos dados, la norma resulta razonable y proporcionada.” A partir de lo expuesto, la cesantía por supresión del empleo debido a falta de fondos, reducción forzosa de servicios, o reorganización, es el único supuesto de los analizados en el que esa Sala ha admitido el pago de cesantía sin tope, a raíz de la pérdida del empleo por decisión unilateral del patrono. De este modo, considera que la norma convencional cuestionada es parcialmente inconstitucional, por cuanto impone un tope hasta 30 años a los efectos de la indemnización de cesantía, lo que resulta desproporcionado e irrazonable pues rebasa los 12 años fijados como tope máximo no superable para el Sector Público. En cuanto a la cesantía por supresión del empleo debido a falta de fondos, reducción forzosa de servicios, o reorganización, estima que no es inconstitucional, pues ese es el único supuesto en el que esa Sala ha admitido el pago de cesantía sin tope, a raíz de la pérdida del empleo por decisión unilateral del patrono. En los casos de cesantía por jubilación o pensión y muerte del trabajador, tampoco es inconstitucional, puesto que con ello se consolida el auxilio de cesantía previsto por los ordinales 85 inciso a) y e) del Código de Trabajo. El problema eventualmente estaría en que aquel pago podría exceder, en algunos casos, el límite de los 12 años previstos en la jurisprudencia constitucional. En consecuencia, en cuanto este último aspecto, la acción de inconstitucionalidad debe declararse sin lugar, en el entendido de que en esos supuestos el pago de las prestaciones comprende solo la cesantía, no el preaviso, y que el monto a reconocer por tal concepto no puede superar los 12 años. Con fundamento en lo expuesto, el Órgano Asesor sugiere, por exceder el parámetro que la Sala ha considerado constitucionalmente razonable en su jurisprudencia para establecer como tope por concepto de cesantía en el sector público (doce años), que esta acción de inconstitucionalidad contra el artículo 22 de la Convención Colectiva de Trabajo de la Municipalidad de Vázquez de Coronado sea declarada parcialmente con lugar. Deben suprimirse entonces del párrafo segundo de esa norma convencional la frase “hasta 30 años” entendiéndose que la indemnización por ese concepto no puede exceder de 12 años de servicio. Concerniente a la cesantía por supresión del empleo debido a falta de fondos, reducción forzosa de servicios, o reorganización, no es inconstitucional, pues ese es el único supuesto en el que esa Sala ha admitido el pago de cesantía sin tope, a raíz de la pérdida del empleo por decisión unilateral del patrono. En cuanto al pago de prestaciones en casos de jubilación y muerte del trabajador, no se estima inconstitucional este artículo convencional, siempre y cuando se interprete que ese pago comprende solo la cesantía, no el preaviso, y que el monto a reconocer por tal concepto no puede superar los 12 años de servicio.

7.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 10:09 horas de 13 de noviembre de 2018, contesta la audiencia Leonardo Araya Montero, cédula 1-738-989, en su condición de Secretario General del Sindicato de Trabajadores Municipales de Costa Rica. Destaca que en torno a la admisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad cuando estas se refieren a clausulas contenidas en los convenios colectivos, los Magistrados Armijo, Hernández y Jinesta Lobo, como se ve en la resolución 2013-011087, han salvado el voto en este sentido:

“A diferencia del criterio de la mayoría, considero que la acción es inadmisible y por ende, debe ser rechazada, atendiendo a la naturaleza del objeto impugnado las convenciones colectivas-, con fundamento en lo siguiente:

a.-La Negociación Colectiva en el sector público. Nuestra Constitución Política junto a las libertades individuales, enuncia los denominados Derechos Sociales, que buscan afianzar el régimen democrático al extender el contenido de los derechos y libertades. La incorporación de este capítulo en nuestra carta magna, se produjo en el año 1943, que vino a reformar la Constitución de 1871 y éste a su vez, se reprodujo en nuestra constitución actual. Uno de estos derechos, atinentes al tema de estudio, es la libre sindicalización, independientemente del sector laboral al que pertenezca el trabajador (sea público o privado), que consagra el artículo 60. Por otro lado, el artículo 61 establece el derecho de huelga como ejercicio de la libertad sindical, el cual si bien está limitado a determinadas regulaciones en el sector público (artículo 61 constitucional), lo cierto es que es admisible para dicho sector y así lo estableció este Tribunal en la sentencia No. 1317-98, al indicar:

El derecho de sindicación tiene pues, rango constitucional en Costa Rica y se regula internamente mediante normas de carácter legal, específicamente el Código de Trabajo, que norma en su artículo 332 y siguientes -ubicados en el Titulo Quinto De las Organizaciones Sociales lo referente al funcionamiento y disolución de los sindicatos y define las reglas de protección de los derechos sindicales. En el artículo 332 del Código de Trabajo se declara además de interés público la constitución legal de los sindicatos, que se distinguen como uno de los medios más eficaces de contribuir al sostenimiento y desarrollo de la cultura popular y de la democracia costarricense La referencia anterior permite concluir en esta etapa, que el derecho fundamental de sindicación se reconoce sin distingo de la naturaleza pública o privada de los sectores laborales: es decir, en magnitud equiparable. En relación con el contenido de la acción sindical, específicamente lo que toca al derecho de huelga, el artículo 61 de la Constitución Política establece que la regulación del citado derecho de acción colectiva es materia de reserva de ley, siendo que toda restricción del citado derecho debe darse por vía ley y de ningún modo puede favorecer los actos de coacción o violencia. Es además resultado de la atribución conferida mediante el numeral 61 constitucional citado, que compete al legislador definir en qué casos de la actividad pública se restringe o excluye el ejercicio del derecho de huelga; mandato que se satisface mediante el artículo 375 (antes, 368) del Código de Trabajo, que debe ajustarse a los criterios de razonabilidad y proporcionalidad para que sea congruente con el principio democrático sobre el que descansa el ordenamiento jurídico patrio, plasmado en el artículo 1° de la Constitución Política y que es valor supremo del Estado Constitucional de Derecho...' La negociación colectiva representa un elemento básico en el contenido de la libertad sindical, precisamente porque a través de los Sindicatos puede promover una negociación que propicie resolver las situaciones laborales de los trabajadores. La misma libertad sindical en sí misma, implica negociar colectivamente para obtener los beneficios económicos, sociales y profesionales que consagra nuestra Carla Fundamental. La negociación surge también como un medio pacificador ante conflictos colectivos, como el derecho a huelga, que según vimos es reconocido en el sector público y puede plasmarse en acuerdos que pueden constituir una convención colectiva. Nuestra Constitución Política así lo precisó en el artículo 62 dentro del capítulo que regula los derechos y garantías sociales, al disponer que tendrán fuerza de ley las convenciones colectivas de trabajo que con arreglo a la ley. se concierten entre patronos o sindicatos de patronos y sindicatos de trabajador es legalmente organizados. La Sala en la sentencia No. 1696-92 estimó que la modificación de la Constitución Política de 1871 por la Asamblea Constituyente que emitió la Constitución Política vigente, en la que se incorporó en los artículos 191y 192 un régimen laboral público exclusivo para los servidores del Estado, excluía toda posibilidad de negociación en el sector público, por estar los trabajadores bajo un estado de sujeción, donde existe por parte del Estado una imposición unilateral de las condiciones de la organización y la prestación del servicio para garantizar el bien público. Sin embargo, nos replanteamos nuevamente el lema en cuestión, teniendo en consideración que la interpretación dada a la incorporación de este régimen fue restrictiva y que además, ello no impedía la negociación colectiva como un derecho fundamental que ya había sido reconocido a los trabajadores, incluyendo a los servidores públicos. El interés de los Constituyentes en 1949 en promulgar un régimen estatutario, fue promovido esencialmente con el fin de que la administración contara con un instrumento que permitiera la contratación de sus funcionarios a base de idoneidad comprobada y así lograr una estabilidad en el nombramiento de los mismos, evitando la persecución política de los empleados públicos en cada cambio de gobierno, pero no con el objetivo de restringirles sus derechos fundamentales. El régimen de empleo público se constituyó más bien como un freno para la propia administración y en una garantía para sus funcionarios. Por otro lado, la discusión se torna respecto a derechos fundamentales reconocidos por la misma Constitución Política y que como se indicó, ésta no hizo excepción en el artículo 62. Recordemos por propia jurisprudencia de este Tribunal, que los derechos fundamentales son inherentes al ser humano por su condición de tal. por su carácter de persona y por ende son superiores al mismo Estado; pues éste no los crea ni los regula constituyéndolos, sino que simplemente los reconoce, tutela y garantiza normativamente, con un carácter puramente declarativo. De ahí que el ordenamiento jurídico puede tutelarlos y moldear su ejercicio, mas no eliminarlos o desconocerlos con la simple invocación de que así lo exigen los requerimientos de la organización del Estado, o la eficiencia de la administración, o un impreciso bien público; en virtud de que ostentan una categoría y fuerza superior al propio ordenamiento. Cuando un derecho ha sido reconocido formalmente como inherente a la persona éste queda definitiva e irrevocablemente integrado a la categoría de aquellos derechos cuya inviolabilidad debe ser respetada y garantizada. Ahora, si bien los derechos fundamentales no son absolutos, las restricciones o limitaciones a los que sean sometidos, nunca puede vaciarlos de contenido, como sucedería si desconoce dicho derecho a determinado grupo de trabajadores, solo por el hecho de laborar en el sector público. Puede darse un tratamiento diferenciado respecto a los límites y alcances de la negociación o en virtud de la materia objeto de la misma, pero nunca su total exclusión para este tipo de servidores. Las garantías sociales contempladas en la Constitución actual, ya se encontraban incorporados expresamente en nuestro régimen jurídico desde la modificación introducida a la Constitución Política de 1871 en las legislaturas de 1942 y 1943. De hecho el capítulo fue reproducido en el cuerpo normativo de 1949, pues constituía una de las evoluciones más importantes de nuestro país, en el reconocimiento de los derechos del individuo. En este sentido conviene advertir, que los derechos humanos son irreversibles, porque todo derecho formalmente reconocido como inherente a la persona humana, queda irrevocablemente integrado a la categoría de derecho humano, categoría que en el futuro no puede perderse. Aunado a lo anterior, dado el carácter evolutivo de los derechos en la historia de la humanidad, es posible en el futuro extender una categoría de derechos humanos a otros derechos que en el pasado no se reconocían como tales o aparezcan otros que en su momento se consideraron como necesarios a la dignidad humana y por tanto inherentes a toda persona. Por tanto, los derechos fundamentales son progresivos pero nunca regresivos. Así las cosas, de ninguna manera podría admitirse una exclusión en este sentido, que ni siquiera la misma Constitución hizo. La correcta dimensión que debe adquirir este derecho, constitucional consagrado en el capítulo de garantías sociales, en el caso del sector público, no es la de un cercenamiento total para el servidor, sino entender que su ejercicio está sujeto a ciertas limitaciones en atención a la observancia del ordenamiento jurídico, a los límites del gasto público y a las correspondientes regulaciones que existen en esta materia. b.-Las Convenciones Colectivas según la doctrina. En el caso sometido a estudio, la discusión se enfatiza en las Convenciones Colectivas, que como ya fue indicado, son producto de la negociación colectiva, o consisten en la negociación propiamente, y que según la Constitución Política también son admitidas para el sector público, pues proporciona uno de los instrumentos ideales para conseguir los fines establecidos por la norma fundamental para el derecho de sindicación. El Código de Trabajo en el artículo 54 define las convenciones colectivas como aquellas que se celebran entre uno o varios sindicatos de trabajadores y uno o varios patronos, o uno o varios sindicatos de patronos, con el objeto de reglamentar las condiciones en que el trabajo deba prestarse y las demás materias relativas a éste. Tienen fuerza de ley profesional de conformidad con el artículo 62 de la Constitución Política y de los artículos 54 y 55 del Código de Trabajo. Esto significa que las convenciones colectivas se convierten en el instrumento jurídico que regida las relaciones obrero-patronales, y que esta relación comprende al sindicato, al patrono, a los trabajadores sindical izados, a los no sindicalizados y a los futuros trabajadores mientras la Convención se encuentre vigente, o sea. se aplica no sólo a quienes la han elaborado, sino también a terceras personas ajenas a la negociación. Entendiendo terceros, como aquellos trabajadores que en el futuro se incorporen al centro de trabajo, no a otras personas o instituciones que sí pueden encontrarse ajenas por completo a la Convención Colectiva de que se trate. Es por ello que podemos hablar de tres características de toda Convención Colectiva: 1- Deben ser concluidas entre un grupo Trabajadores y Empleadores: Los- trabajadores deben encontrarse legalmente organizados para poder celebrar la constitución de una convención colectiva. 2- Producen efectos propios y directos para las agrupaciones que contratan (cláusulas obligacionales): conforme con nuestra Constitución Política las Convenciones Colectivas de Trabajo o Acuerdos Colectivos de Trabajo poseen el rango y la fuerza de ley entre las partes y 3-Producen efectos incluso para terceros que no formen parte en la convención colectiva. En ellas se establecen cláusulas que crean obligaciones entre el patrono y el sindicato, pero además puede contener cláusulas normativas sobre las condiciones de trabajo que afecten a los contratos individuales existentes como a los que luego se realicen en el futuro. Se le aplican las reglas de los contratos para afirmar que obligan al cumplimiento de lo buena fe, al uso y a la ley; las organizaciones obreras y patronales que firman un acuerdo se obligan a estar y pasar por él, a respetar lo estipulado, y a no levantar nuevas reivindicaciones ni pretender modificarlo antes del tiempo previsto para su terminación. El trámite que debe seguir está contemplado en el artículo 57 del Código de Trabajo, según el cual la convención colectiva deberá extenderse por escrito en tres ejemplares, bajo pena de nulidad absoluta. Cada una de las partes conservará un ejemplar y el tercero será depositado en la Oficina de Asuntos Gremiales y de Conciliación Administrativa del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, directamente o por medio de la autoridad de trabajo o política respectiva. No tendrá valor legal sino a partir de la fecha en que quede depositada la copia y, para este efecto, el funcionario a quien se entregue extenderá un recibo a cada uno de los que la hayan suscrito. Dicho depósito será comunicado inmediatamente a la Oficina de Asuntos Gremiales y de Conciliación Administrativa del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, para que éste ordene a las partes ajustarse a los requisitos de Ley en caso de que la convención contenga alguna violación de las disposiciones del presente Código. Se trata de un contrato atípico por la singularidad de las obligaciones que puedan asumir los contratos, por la formalización del proceso de elaboración, la homologación estatal y ante todo, por su contenido normativo. La firma de un acuerdo colectivo ha significado para un amplio sector doctrinal el fin de las hostilidades, entendiéndolo como un tratado de paz, pues pretende servir a la paz económica y social entre empleadores y trabajadores, o a restaurarla y mantenerla por el tiempo de su duración. A la vez, constituye un factor determinante para la evolución y desarrollo del orden jurídico y para la adaptación del mismo a las necesidades sociales, que siempre son cambiantes por la evolución de la socialización y del régimen de producción. Una relación de empleo sin un soporte jurídico como las convenciones colectivas, podría colocar eventualmente al trabajador en un plano de desigualdad propiciado por las fuerzas económicas y las necesidades sociales del trabajador. Una convención colectiva implica todo un proceso de diálogo social, de acercamiento de las partes, de varios acuerdos en un momento histórico dado que lleva implícito una serie de acontecimientos sociales que son los que impulsan a las parles a negociar, basados en la buena fe. que contribuye al compromiso de ambas partes de respetar lo pactado y entendiendo que en caso de imposibilidad de cumplimiento de lo ahí estipulado, las partes tengan claros los mecanismos de reforma o anulación, que para el caso son. el de Denuncia, o en su defecto el proceso de lesividad. De lo expuesto anteriormente, es que concluyo, que la Convención Colectiva por su naturaleza laboral en el ejercicio de los derechos fundamentales de sindicalización y negociación, así como de la fuerza normativa que le da la misma Constitución a las convenciones colectivas en el artículo 62 de dicho cuerpo normativo, en lo que respecta a su contenido, no debe ser revisado y valorado por este Tribunal como pretende la accionante, por cuanto sería desconocer toda la trascendencia histórica de las mismas el conflicto social originario- v el respeto a un acuerdo de partes suscrito por el mismo Estado, con una trascendencia político .económico y social determinada. No se puede desconocer la buena fe de las partes de la negociación, obviando los trámites preestablecidos por ella misma, dejando de lado el momento histórico y las necesidades sociales y económicas que la propiciaron, momento en el cual probablemente cumplieron los criterios de razonabilidad y proporcionalidad. No se debe olvidar que las partes intervinientes en una negociación otorgan beneficios, pero también ceden derechos en aras de la efectiva realización del fin para el cual fue creada la institución. Las Convenciones tienen una vigencia y pueden ser revisadas, pero por los procedimientos debidamente establecidos. De manera que si bien es cierto una convención colectiva negociada en el sector público puede estar incurriendo en vicios que determinen su invalidez, ello obedecería a una ilegalidad que debe ser determinada en cada caso concreto, y que podría eventualmente generar la improcedencia de las cláusulas ahí contempladas, pero que deberá ser declarada en la vía de legalidad correspondiente. Por todo lo expuesto, en mi criterio, lo impugnado por la accionante no procede ser alegado y revisado en la jurisdicción constitucional, lo que implica rechazar la acción por improcedente.

VII- El Magistrado Jinesta Lobo salva el voto y rechaza de plano la acción de inconstitucionalidad por las siguientes razones:

I.-DERECHO FUNDAMENTAL A LA NEGOCIACIÓN COLECTIVA: RECONOCIMIENTO INTERNO E INTERNACIONAL. En la tradición constitucional costarricense la negociación colectiva fue elevada al más alto rango normativo, puesto que, el artículo 62 de la Constitución Política la reconoce como un derecho para el mejoramiento de las condiciones de empleo, concediéndole a las convenciones colectivas fuerza de ley', esto es, la eficacia, potencia, resistencia y valor de una ley en sentido material y formal. Este precepto constitucional que equipara un acuerdo surgido de la libre >• autónoma negociación entre los patronos u organizaciones patronales y las organizaciones sindicales de los trabajadores o empleados, no debe conducir a equívocos en cuanto a su naturaleza jurídica. Se trata del reconocimiento de la titularidad y ejercicio de un derecho fundamental, siendo que el acto formal en el que se traduce finalmente convención colectiva-es equiparado, para todo efecto y por disposición constitucional expresa, a una ley, de modo que la convención colectiva, en sí misma, es un acto con valor de ley surgido de la autonomía de acción de los dos sectores señalados. El derecho fundamental a la negociación colectiva, se encuentra en una relación instrumental con el que es reconocido en el ordinal 60 de la propia Constitución que faculta a los trabajadores y patrones para sindical izarse libremente con el fin exclusivo de obtener y conservar beneficios económicos, sociales o profesionales, puesto que, es un medio para el logro de esos objetivos de orden constitucional. En el plano internacional, el artículo 4° del Convenio No. 98 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), Sobre el Derecho de Sindicación y de Negociación Colectiva de 1° de julio de 1949, contempla el derecho a la negociación colectiva libre y voluntaria, al señalar que ¿Deberán adoptarse medidas adecuadas a las condiciones nacionales, cuando ello sea necesario, para estimular y fomentar entre los empleadores y las organizaciones de empleadores, por una parte, y las organizaciones de trabajadores, por otra, el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociación voluntaria, con objeto de reglamentar, por medio de contratos colectivos, las condiciones de empleo'. Ulteriormente, el Convenio No. 151 de la OIT sobre las Relaciones de Trabajo en la Administración Pública del 27 de junio de 1978. en su artículo 7° dispuso que Deberán adoptarse, de ser necesario, medidas adecuadas a las condiciones nacionales para estimular y fomentar el pleno desarrollo y utilización de los procedimientos de negociación entre las autoridades públicas competentes y las organizaciones de empleados acerca de las condiciones de empleo («) Finalmente, el Convenio No. 154 de la OIT sobre la Negociación Colectiva del 19 de junio de 1981, el cual en su preámbulo afirma el derecho de negociación colectiva y la necesidad de implementar medidas internas para fomentarlo, dispuso en su artículo 2° lo siguiente:

A los efectos del presente Convenio, la expresión Negociación colectiva comprende ¡odas las negociaciones que tienen lugar entre un empleador, un grupo de empleadores o una organización o varias organizaciones de empleadores, por una parte, y una organización o varias organizaciones de trabajadores, por otra, con el fin de:

a)fijar las condiciones de trabajo y empleo, o b) regular las relaciones entre empleadores y trabajadores, o c) regular las relaciones entre empleadores o sus organizaciones y una organización o varias organizaciones de trabajadores, o lograr todos estos fines a la vez.' Debe señalarse, adicionalmente, que otros instrumentos internacionales de derechos humanos han proclamado el derecho de negociación colectiva, así la Carta Social Europea de Turín del 18 de octubre de 1961, lo recoge en su artículo 6°, siendo que una de las medidas que se propone para su ejercicio eficaz es la promoción, cuando sea necesario y útil, de la institución de los procedimientos de negociación voluntaria.

1I.-ALCANCES DEL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD RESPECTO DE LAS CONVENCIONES COLECTIVAS. A tenor del artículo 10 de la Constitución Política la declaratoria de inconstitucionalidad procede respecto de las normas de cualquier naturaleza y de los actos sujetos al Derecho Público '.Las convenciones colectivas, aunque es constitucional (artículo 62 de la Constitución Política), tienen fuerza de ley. no pueden ser asimiladas a una ley en sentido material y formal, por cuanto, no emanan de la Asamblea Legislativa en el ejercicio de la función de legislar a través del procedimiento legislativo y tampoco tienen efectos generales y abstractos. El grado, jerarquía y valor que le concede el constituyente originario no determina, per se, la naturaleza jurídica de las convenciones colectivas. La razón del constituyente originario de otorgarle, por constitución, fuerza de ley a las convenciones colectivas fue precisamente, reforzar los efectos y las consecuencias del pleno ejercicio de los derechos fundamentales a la sindicalización y a la negociación colectiva, en vista de su elevada trascendencia para lograr un clima de estabilidad y armonía social, laboral y económica y de sus fines particulares. Consecuentemente, la equiparación, en potencia, fuerza y resistencia a la ley, no debe conducir al equivoco de estimar que. como tal, resulta pasible del control de constitucionalidad. Debe lomarse en consideración, que la convención colectiva, asimismo, no es una disposición general por cuanto carece de efectos generales y normativos. Adicionalmente, si bien puede comprender aspectos del Derecho público, atinentes a una relación estatutaria o una relación de empleo público, su contenido es definido por las partes involucradas en ejercicio de su libertad o autonomía de acción. Bajo esta inteligencia, una convención colectiva no encaja en ninguno de los supuestos del artículo 73 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional que hace un elenco de las actuaciones o conductas objeto de la acción de inconstitucionalidad. El texto constitucional le reconoce, indirecta o implícitamente, a los trabajadores, empleados y patronos o sus organizaciones el derecho de negociar de forma libre y autónoma, a través de la concertación de un pacto o contrato colectivo que establece un orden para un grupo determinado o determinable de trabajadores, empleados y patronos. Consecuentemente, al tratarse de un contrato colectivo está fuera del control de constitucionalidad, puesto que, el propio constituyente le otorga a las partes autonomía y libertad para concertar y regular sus condiciones y relaciones laborales. Lo anterior, no excluye, desde luego, que pueda, eventualmente, existir un control de legalidad ordinaria acerca de los vicios de forma o de procedimiento en la negociación que afecten los acuerdos finalmente pactados o por un incumplimiento de los mínimos legales preestablecidos.

III.-NEGOCIACIÓN COLECTIVA LIBRE Y VOLUNTARIA. A partir del texto del artículo 4° del Convenio No. 98 de la OIT, sobre el Derecho de Sindicación y de Negociación Colectiva del I de julio de 1949. se ha extraído el principio de la negociación colectiva libre y voluntaria entre los patronos o sus organizaciones y los trabajadores o sus organizaciones. La principal consecuencia de este principio es que en la negociación colectiva las partes directamente implicadas deben acordar y pactar el marco y los distintos términos o condiciones, sin injerencia externa de ningún tipo, por cuanto se produciría un desequilibrio. De modo que son los patronos y los trabajadores o empleados los que, consensuada y autónomamente, determinan los niveles de negociación, sin que éstos puedan ser impuestos externamente (v. gr. Por vía de aprobación u homologación ministerial, imposición o compulsión gubernamental de ciertas consideraciones de estabilidad Macroeconómica o de posibilidades financieras y presupuestarias, etc.) o encontrarse restringidos de modo preestablecido (v. gr. A través de leyes y reglamentos que fijan, de antemano, los niveles y alcances de la negociación). Desde ese punto de vista, los representantes del patrono o de las organizaciones patronales, en el curso de la negociación, bien pueden establecer o fijar determinados limites que podrán mantener, variar o modificar durante su desenvolvimiento. De modo que si el Gobierno o la Administración del Estado, tiene algunas observaciones y reservas sobre las políticas económicas y sociales de interés general debe ponerlas en conocimiento y procurar, en la medida de lo posible, convencer o persuadir a las partes para que autónoma y libremente sean tomadas en consideración, a efecto de arribar a los acuerdos finales. Cualquier cláusula o contenido de la convención colectiva que se haya pactado desoyendo tales advertencias, provocará, única y exclusivamente, la responsabilidad a posterior i de los representantes patronales o de los trabajadores, frente a sus representados.” Señala lo que regulan los artículos 169 y 170 de la Constitución Política. Coincide en que las municipalidades son entidades de naturaleza territorial y corporativa, es decir, de base asociativa, capaces de generar un interés autónomo distinto al del Estado. La autonomía municipal abarca el campo político, normativo, tributario y administrativo. Para nuestro interés la Autonomía administrativa: Es la potestad que implica no solo la autonormación sino también la autoadministración: y. la libertad, frente al Estado, para la adopción de las decisiones fundamentales del ente territorial. Las municipalidades pueden gestionar y promover intereses y servicios locales, siendo esta gestión municipal autónoma. Lo cual quiere decir, que los entes municipales tienen la libertad frente a los demás entes del Estado para la adopción de sus decisiones fundamentales. Tienen la capacidad de fijarse sus políticas de acción y de inversión en forma independiente y más específicamente frente al Poder Ejecutivo y del partido gobernante. Tienen la capacidad de fijación de planes y programas del gobierno local, por lo que ello va unido a la potestad de la municipalidad para dictar su propio presupuesto, expresión de las políticas previamente definidas por el Concejo Municipal, capacidad que a su vez, es política. El rasgo típico de la autonomía municipal reside en el hecho de que el órgano fundamental del ente territorial es el pueblo, como cuerpo electoral y de que del pueblo deriva su orientación política-administrativa, no del Estado, sino de la propia comunidad; es decir, de la mayoría electoral de esa colectividad, con la consecuencia de que tal orientación política puede divergir de la del Gobierno de la república y aún contrariarla. Por lo que lo alegado por los actores de esta acción en cuanto al Principio de Igualdad tratando de incluir a las personas trabajadoras de la Municipalidad de Vázquez de Coronado como iguales ante otros funcionarios públicos e inclusive frente a trabajadores privados es evidente que contradice el numeral 170 de nuestra Carta Magna, además que este le otorga a las Municipalidades la diferencia frente al sector de gobierno y demás entes autónomos, es imposible fundar cualquier supuesta arbitrariedad de una cláusula de una convención colectiva de trabajo en el principio de igualdad, pues ésta solo pueda darse utilizando un parámetro de comparación que comprenda un cuadro completo de todos los derechos y beneficios. Es inconcebible analizar el artículo impugnado de la Convención Colectiva a partir de valores y principios puramente liberales, pues el sustento de este último tipo de normativa se asienta en valores y principios propios de un Estado Social de Derecho del cual forma parte sin duda alguna un derecho laboral protector con raigambre constitucional. La razonabilidad, proporcionalidad y el principio de igualdad no pueden sustraerse de tales valores que las condicionan e informan y no es lícito tampoco interpretarlos a la luz de una visión estatista del derecho público muy lejana a la esencia del derecho público que consiste en ser un instrumento en beneficio del “ciudadano” categoría ésta que traducida al plano social-laboral adopta el nombre de trabajador. Los artículos convencionales impugnados que se conforman en un todo son un sistema de valores y principios exigibles de la Constitución y que propugnan todos ellos por una protección y estímulo al trabajador público en plena armonía con exigencias razonables de correcto uso de fondos públicos. Para lo anterior es necesario también poner más atención a la diferenciación y especificidad que presenta el tema de la Convención Colectiva en el sector municipal por su autonomía. El ser humano como trabajador debe estar protegido fundamentándose en el artículo 56 constitucional la existencia del derecho laboral en una vertiente protectora o tuitiva. Lógicamente el trabajo y el trabajador no dejan de serlo por el hecho de laborar en el sector público. Además, se reconoce el derecho al progreso en el trabajo. De la relación de los artículos 56 y 74 constitucionales se deriva un principio, que por ser constitucional se extiende a todo tipo de trabajadores sin distinción alguna, que dice que los derechos laborales son mínimos siempre superables y nunca disminuibles por otra normativa, de lo cual se deduce que en caso de concurrencia de normas lo conforme al parámetro de constitucionalidad es entender que es de preferente aplicación la más beneficiosa. En cuanto al denominado principio de equilibrio presupuestario que según el accionante los artículos impugnados violentan, lejos de demostrar de qué forma se irrespeta este principio consignado en el artículo 176 de la Constitución Política, en relación con el 121 inciso 11) y 178 de ese mismo cuerpo constitucional, señala la propia Sala Constitucional en el voto 6859- 96: “Es decir, el Principio de Equilibrio Financiero del Presupuesto implica que los gastos no pueden exceder a los ingresos, pero no que todo ingreso probable deba ser gastado. Lo que sí constituiría una autorización en blanco al Poder Ejecutivo para gastar v, por ende, un vicio de inconstitucionalidad, sería autorizar gastos cuyo destino no esté especificado en el presupuesto, lo cual no es posible ni aún por delegación expresa, por ser contrario a los artículos 9. 121 inciso 11), 178. 180 párrafo final, y lógica del 125, todos de la Constitución Política.” Los Presupuestos Municipales requieren de un proceso de formulación y aprobación el cual implica necesariamente que los ingresos soporten los gastos, sino ni el Concejo Municipal ni el ente Contralor realizarían la aprobación respectiva, todos los gastos provenientes del Convenio Colectivo de la Municipalidad de Vázquez de Coronado, se encuentran sustentados en el principio de equilibrio presupuestario, señalado a nivel constitucional, por cuanto en ningún momento las cláusulas convencionales violentan norma constitucional alguna por incluirse en un presupuesto ordinario anualmente aprobado de acuerdo con los principios que rigen la materia presupuestaria. En cuanto al principio de legalidad que supuestamente esta norma violenta, el actor desconoce que la negociación colectiva está debidamente señalada en el artículo la Reforma Procesal Laboral, la cual confiere la potestad de negociar convenios colectivos en el sector público señalando expresamente en su artículo 696 los legitimados para dicho proceso, de ahí que el señalar que el principio de legalidad esta violentado con la negociación colectiva no solo es una falacia, sino un desconocimiento de la legislación laboral costarricense. Así mismo, la Sala Constitucional ha dispuesto que: a) el régimen único de empleo público no se violenta con el establecimiento de una gran diversidad de regímenes siempre y cuando cumplan los principios establecidos en el artículo 192 de la Constitución Política -sentencia n.° 6240-93-; y b) forma parte de la autonomía municipal la definición (por medio de normas unilaterales o convencionales colectivas de trabajo) de la política salarial y laboral de cada Municipalidad -sentencia n.° 5445-99-. Es consustancial, continúan, a la libertad sindical y negociación colectiva -artículos 60 y 62 de la Constitución Política-, la existencia de negociaciones colectivas en diferentes niveles (nacional, sectorial y empresarial o institucional), por lo que el resultado lógico y buscado por el ejercicio de este derecho constitucional es el establecimiento de regulaciones diversas en los distintos niveles de negociación colectiva. Consideran que el mencionado principio no se violenta por el establecimiento de regímenes laborales diversos en la administración pública, lo cual se puede hacer tanto por medio de leyes y reglamentos como por convenciones colectivas de trabajo de acuerdo al artículo 62 de la Constitución Política. En cuanto al numeral impugnado, subrayan que la Sala Constitucional en innumerable cantidad de votos ha señalado la constitucionalidad de la negociación colectiva en el sector público (citan el voto 2006-014423). Con referencia al artículo 22 del Convenio Colectivo impugnado, ha sido clara la Sala Constitucional en varios de sus votos donde se ha permitido la ruptura del tope fijado a nivel de 8 años; también la Sala Constitucional no debe legislar estableciendo un tope de cesantía determinado, sino únicamente valorar la constitucionalidad del ordenamiento jurídico aplicable y el tope de veinte años establecido en votos reiterados se ha considerable razonable por ejemplo sería también un trato discriminatorio con relación a la ley de Asociaciones Solidaristas que permiten la ruptura de ese tope. El artículo 29 del Código de Trabajo cumple los criterios de razonabilidad y proporcionalidad establecidos en el ordenamiento jurídico para el cálculo de cesantía, es decir antigüedad, utilización del salario promedio, y fijación porcentual con relación al salario promedio devengado. La propia Contraloría ha señalado a las Municipalidades que deben demostrar que tiene previsiones presupuestarias correspondientes para hacer frente a las erogaciones pactadas en la Convención. De esa forma, la ruptura de un tope de cesantía no es en sí mismo violatorio del principio de uso eficiente de los fondos públicos y de la sana gestión financiera, como no lo es un aumento salarial establecido en una determinada municipalidad de acuerdo con su política salarial y laboral. Lo será en la medida en que en el caso concreto no existan las partidas presupuestarias y las reservas presupuestarias necesarias para hacer frente a la erogación. Indican que la presente impugnación se refiere exclusivamente a la modificación del quantum -tope- del auxilio de cesantía; pero el tope de cesantía no solo es roto por medio del aumento de años a indemnizar, sino también, por ejemplo, por medio de la transformación del auxilio de cesantía en una prima de antigüedad, como por ejemplo con la Ley Solidarista o con la creación del fondo de capitalización laboral. La interpretación auténtica que hizo la Asamblea Legislativa del artículo 29 del Código de Trabajo mediante Ley número 5173, que estableció que el auxilio de cesantía se pagaba también en caso en que la relación laboral se extingue por razones ajenas a la voluntad del empleador como jubilación, pensión por vejez, muerte o retiro, lo que evidencia la prima por antigüedad; b) el artículo 21 incisos b), c) y d) de la Ley de Asociaciones Solidaristas. La ley número 6970- establece que en el supuesto de que la relación laboral termine por renuncia del trabajador, despido con justa causa o jubilación, tendrá derecho al aporte patronal realizado hasta ese momento, estableciendo para tales casos una prima de antigüedad; c) los artículos 25 y 27 de la Ley para el Equilibrio Financiero - Ley número 6955-dispuso el pago del auxilio de cesantía más una bonificación adicional para las personas que renunciaran al empleo público y no en caso de despido sin justa causa: d) la creación del Fondo de Capitalización Laboral con la Ley de Protección al Trabajador disminuyó el quantum del auxilio de cesantía reformando el artículo 29 del Código de Trabajo y a la vez creó una carga social nueva, con diversa naturaleza jurídica (prima de antigüedad) que se paga al trabajador al finalizar la relación laboral por cualquier causa o bien cada cinco años. Solicitamos declarar sin lugar la acción; dado que el establecimiento de diferentes regímenes de cesantía en el empleo público es constitucional, y esto que es consustancial a los derechos fundamentales, a la libertad sindical y a la negociación colectiva establecer regulaciones particulares y diferenciadas para colectivos laborales, el rompimiento del tope de cesantía sin límite de años por medio de convención colectiva representa un mecanismo para eliminar el trato discriminatorio a favor de los trabajadores solidaristas; que la Sala es incompetente para normar o establecer un límite general de auxilio de cesantía; que se modifique la jurisprudencia de la Sala en cuanto a la razonabilidad del tope máximo de cesantía fijado en veinte años. Nótese que este artículo tiene un límite de nos más de tres renuncias al año. Aseguran que la Sala Constitucional ya ha fijado inclusive plazos superiores a los fijados en estos artículos, para cuyos efectos citan el voto 2013-011087, en el que se indica: “Es por esta razón, que la Sala ha avalado la existencia de topes de cesantía mayores de los ocho años, pero inferiores a los veinte años, por estimar que no existe inconstitucionalidad alguna en los casos en que sí existe un límite o techo razonable. (Ver, entre otras, sentencias número 2006-17441. de las diecinueve horas treinta y nueve minutos del veintinueve de noviembre de dos mil seis; número 2006- 17439. de las diecinueve horas treinta y siete minutos del veintinueve de noviembre de dos mil seis; y número 2006-14423 de las dieciséis horas treinta y seis minutos del veintisiete de setiembre de dos mil seis); no así cuando no existe un tope o, incluso, supera los veinte años (Ver, entre otras, sentencias número 2013-006871. de las quince horas cinco minutos del veintidós de mayo de dos mil trece; número 2011-006351 de las catorce horas y treinta y cinco minutos del dieciocho de mayo del dos mil once; y número 2008-001002 de las catorce horas y cincuenta y cinco minutos del veintitrés de enero del dos mil ocho).” Solicita que se declare constitucional la norma impugnada.

8.- Las publicaciones del curso de la acción se dieron en los boletines judiciales números 218 de 23 de noviembre de 2018, 219 de 26 de noviembre de 2018 y 220 de 27 de noviembre de 2018.

9.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 04:32 horas del 11 de diciembre de 2018, Albino Vargas Barrantes, en su condición de Secretario General de la Asociación Nacional de Empleados Públicos y Privados, plantea coadyuvancia pasiva. Explica que el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece cuándo es procedente la interposición de una acción de inconstitucionalidad. Considera que en la especie no se está ante ninguno de los supuestos del artículo antedicho, puesto que en primera instancia no existe un asunto pendiente de resolver en los tribunales, en aplicación de la Convención Colectiva de la Municipalidad de Coronado, en el cual se ventile la constitucionalidad o no de ese cuerpo normativo; por otra parte, tampoco se está ante el segundo puesto de la norma de cita, según el cual se permite la interposición de este tipo de acciones cuando sin que exista afectaciones individuales y directas se trae de intereses difusos o que ataña a una colectividad en su conjunto. En este caso, la afectación directa e intereses individuales claramente se ven perjudicados, al haber derechos adquiridos por funcionarios de la Municipalidad de Coronado y sus familias con la aplicación de normas beneficiosas de la Convención Colectiva, de modo que, al haber afectaciones individuales en juego, no es procedente de la presente acción de inconstitucionalidad. Los intereses difusos no pueden interpretarse como una afectación a toda la población nacional en general, sin demostrar una afectación concreta, no puede ser argumentado como una afectación al país, sin determinar a quienes y principalmente como, la afectación debe al menos fundamentarse. En cuanto a los intereses difusos del accionante, no queda claro cuál es su interés con relación a la aplicación de normas dentro de la Municipalidad de Coronado, máxime que no es funcionario de tal institución, no demuestra cuales son las afectaciones que un cuerpo nacido en la negociación colectiva como derechos fundamentales, puede afectar intereses difusos, que no determinan cuales son, ni a que Colectividad supuestamente afecta. El artículo 75 no le da un derecho o legitimación a los ciudadanos para ejercer control político sobre las negociaciones colectivas, que se dan en el margen de la voluntad expresa de las partes, y que tiene plena libertad de negociación frente a terceros. El control político del accionante no está amparado en el numeral 75 de la norma de cita, ni se puede entender qué tipo de política está defendiendo, frente a un cuerpo normativo que fue aprobado por la libre voluntad de las partes, debidamente homologado y amparado en normas de rango legal y constitucional que hacen legal y valida la negociación colectiva y con ello la negociación de condiciones más favorables para los trabajadores. (Lo cual es claramente la finalidad de la negociación colectiva). Aduce el accionante en este proceso que su legitimación para la interposición de esta acción, consiste en su carácter subjetivo de considerar que las convenciones colectivas de trabajo deben ajustarse a las normas legales laborales existentes, y que no pueden afectar disposiciones de carácter imperativo y que no deben entrar en contradicción con normas, valores y principios de rango constitucional, y con compromiso de los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Sin reconocer la naturaleza de las convenciones colectivas, su connotación histórica, y la regulación que las ampara. (rango constitucional, y amparadas en Derecho internacional como derechos fundamentales, es decir normas supra constitucionales). Añade que el uso de la muletilla del gasto público, como interés difuso, para limitar el derecho a la negociación colectiva, la cual es una posibilidad en el sector público, amparado en normas legales, constitucionales e internacionales, es a todas luces un abuso del derecho por parte del señor Guevara y un abuso y limitación clara a los derechos fundamentales por parte de esta Sala. Indica que el giro de las actividades de la Municipalidad de Coronado repercuta sobre la colectividad de manera abierta, general, sin determinar dónde está la afectación, en qué casos, en que afecta, sin determinar cuál es la afectación concreta a los intereses difusos que la aplicación de la convención colectiva de la Municipalidad de Coronado ha tenido sobre el gasto público, cual es el impacto real, si en realidad hay algún afectación para las personas concretas, o el impacto real en las finanzas publica, aceptar que cualquier derecho que se otorgue a los funcionarios públicos por medio de una convención colectiva, afecta el interés difuso del gasto público es vaciar de contenido la negociación colectiva en el sector público. Las convenciones colectivas en el sector público son completamente legales, posibles y válidas; por ende, pretender que por medio de este tipo de acciones se ponga freno a este derecho constitucional amparado en cuerpos normativos internacionales, es contrario al tema de la libertad sindical, y un ataque a los derechos sindicales. Refuta que la norma impugnada en esta acción afecte a una colectividad, y que, por ende, esta situación le permita al accionante acudir a esta vía, es decir no argumenta o demuestra el accionante en qué afecta de manera directa los términos de la convención colectiva al gasto público, es decir el hecho de que esta norma sea declarada inconstitucional no afectara o beneficiar en nada, a la colectividad que refiere, siendo que la Municipalidad de Coronado ha operado de la misma manera antes y después de la convención colectiva, sin que el servicio que presta se haya visto afectado. Advierte que en la sentencia n.° 2018-006525 dijo la Sala: “En ese sentido, para que el interés colectivo legitime a la parte que interpone la acción de inconstitucionalidad, no solo se requiere que alegue una organización que representa los intereses de un grupo determinable de personas, sino que debe existir al menos la posibilidad de que la eventual declaratoria de inconstitucionalidad modifique de manera favorable, la situación actual (entendida como bienes, derechos, obligaciones, potestades o facultades) de los miembros de esa colectividad. Es decir, que, para acreditar la legitimación por interés colectivo, además de la existencia de un núcleo común de intereses entre los integrantes de la organización, se requiere que la declaratoria de inconstitucionalidad de las normas impugnadas tengan relación- de incidencia o afectación-con la situación de la colectividad. De ahí que sea imprescindible por parte del que fundamenta su legitimación en la existencia de un interés colectivo, una explicación acerca de la relación que la pretensión de inconstitucionalidad con la situación propia de la colectividad…” No señala el accionante cuál es la afectación para la colectividad, no concreta en qué se ha visto afectada la colectividad con la aplicación del numeral señalado como inconstitucionales, ni en qué mejoraría la situación de la colectividad si se dejara de aplicar la norma de la Convención colectiva impugnada. Por otro lado, y desde el punto de vista objetivo, permitir la impugnación de normas pactadas en una Convención colectiva contradice los principios constitucionales que amparan la negociación de las mismas, tal como lo ha señalado el Dr. Armijo Sancho en abstracto manifiesta en su documento lo citado por los accionantes en el párrafo tercero de la página 2 del escrito, la posición del mismo con respecto al objeto concreto de esta acción ha sido bastante clara en los diferentes votos salvados en los que ha participado como Magistrado de esta Sala. Cita también lo expuesto por el ex Magistrado Jinesta. Estima que la Sala debe valorar que los derechos fundamentales que emanan de la libertad sindical, la cual está, constitucional e internacionalmente protegida, entre ellos el derecho de negociar convenciones colectivas, se ve limitado por mecanismos externos que diluyen las posibilidades de negociación, y a su vez el goce pleno de este derecho constitucional, como lo es el darle traslado a la presente acción de inconstitucionalidad contra cláusulas de un mecanismo de negociación colectiva, que fue sometida en su momento a la voluntad de las partes subscriptoras, y homologada por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, por parte del Departamento compete para revisar los alcances legales de dichos acuerdos. Se debe mencionar, asimismo y atendiendo a criterios de razonabilidad y proporcionalidad, así como de equilibrio presupuestario, los cuales se encuentran presentes en la negociación colectiva, si se toma en cuenta que no solo hay voluntad negociadora desde el lado sindical, sino de la Administración misma, la cual, por su vinculación al régimen de derecho público, está sometida al Principio de Legalidad, por lo que no puede negociar términos que se alejen de los principios mencionados. En todo caso, la desviación de actuar administrativo en la negociación colectiva que se encuentre sustancialmente disconforme con el ordenamiento jurídico, sea por no enmarcarse dentro de los Principios de Razonabilidad, Proporcionalidad, Equilibrio Presupuestario, Legalidad u algún otro de cualquier carácter que sea, representaría un vicio de legalidad del mismo, para lo cual la misma Constitución establece la Jurisdicción Contencioso- Administrativa en su artículo 49. Si la actuación administrativa a la hora de negociar la convención colectiva rebasó los límites que el ordenamiento jurídico le impone (que consideramos, en este caso no sucede) la vía correspondiente para conocerlo es la legalidad ordinaria. Ahora bien, desde otro punto de vista, el derecho constitucional e internacional a suscribir convenciones colectivas por parte de las agrupaciones de trabajadores (el cual entendemos en abstracto, no está en tela de duda) le confiere fuerza de Ley al acuerdo que se establece entre las partes, y existen ya una serie de controles legales que le rigen. De esta forma se incluye una forma de control en que, previo al nacimiento de sus efectos, el Ministerio de Trabajo por medio de sus órganos debe revisar la legalidad de la misma con respecto al Código de Trabajo. Así mismo, la ley también establece un medio de denuncia que se encuentra en el inciso e) del artículo 58 del Código de Trabajo. Entonces, la Administración como parte, si así lo desea, puede denunciar la convención colectiva al finalizar los periodos en que está vigente, y si considera que los beneficios u obligaciones contenidas son excesivos, desprovistos de razón o proporcionalidad o ajenas a sus intereses o posibilidades presupuestarias, puede perfectamente accionar en su contra o renegociar condiciones más favorables. Enfatiza que el derecho a la negociación colectiva, que nace de instrumentos internacionales y de la misma Constitución Política, es un derecho fundamental, que se está viendo cada vez más limitado por injerencias externas. Cita el artículo 3 del Convenio N°87 de la Organización Internacional del Trabajo. Entonces el objeto, que frontalmente se presenta como la razonabilidad y proporcionalidad en el manejo de los fondos públicos, realmente no es ese, ya que solapadamente lo que busca el accionante es la disminución, limitación y precarización de las condiciones laborales de los trabajadores de la Municipalidad de Coronado y de los funcionarios públicos en general, que ya han sido concedidos por medio de un mecanismo legal y constitucional como lo es la negociación colectiva. Por lo anteriormente citado, considera que el accionante carece de legitimación para interponer esta acción de inconstitucionalidad. Afirma que los actos de Gobierno son susceptibles de control constitucional, es un deber fundamental de esta Sala y un motivo claro de su fundación y los poderes y facultades que se le atribuyen la protección de los derechos fundamentales y libertades individuales. Así lo determina el artículo 1 de la Ley de Jurisdicción Constitucional. De la forma en que ha interpretado la Sala, ha entrado a colocar dos clases de derechos en la balanza: por un lado, derechos prestacionales, como lo son el derecho a un buen uso del presupuesto público, que ya de por si, por su naturaleza e importancia, tiene mecanismos legales de sobra que se dedican exclusivamente a su cumplimiento, máxime que un uso adecuado de los fondos públicos acarrea beneficios también a la Administración. Controles los hay, desde la Contraloría General de la República, la Procuraduría General de la República, las diferentes contralorías de servicios de las instituciones públicas, procedimientos administrativos e incluso a nivel judicial, la Jurisdicción Contencioso- Administrativa. En el caso específico de las Convenciones Colectivas, esta última en lo que atañe a asuntos de legalidad, y la jurisdicción Laboral en lo que interesa a la protección de los derechos de los trabajadores. Prueba de ello es que normalmente cuando se acude a la Jurisdicción Constitucional con temas relacionados al derecho de trabajo o a la legalidad de actuaciones administrativas, normalmente se rechaza y redirige a la jurisdicción correspondiente. Sin embargo, el derecho de negociar colectivamente y de mejorar sus condiciones de trabajo es un derecho constitucionalmente protegido y más allá, también desde el derecho internacional al que Costa Rica se encuentra adscrita. Al conocer la Sala Constitucional este tipo de acciones y como se ha hecho, declarar como inconstitucionales algunas de sus cláusulas basada en los principios alegados, se está disminuyendo las posibilidades negociadoras de los trabajadores y patronos, en clara contraposición al artículo 3 del Convenio 87 de la OIT, para favorecer derechos prestacionales invocados por sujetos no legitimados, los cuales ya tienen suficientes mecanismos de protección. Concluye que en lo concerniente a intereses difusos, los accionantes no están legitimados ni objetiva ni subjetivamente. Sobre el fondo de la acción de inconstitucionalidad, advierte que la negociación colectiva es un derecho fundamental establecido en el artículo 62 de la Constitución Política, de modo que la posibilidad de negociar mejores condiciones de trabajo entre las partes que suscriben una convención colectiva está regulada, con un derecho fundamental, que debe ser resguardado por esta Honorable Sala Constitucional. Cinta los numerales 60 y 62 de la Constitución Política. Según estas normas de rango constitucional, la libertad sindical y la negociación colectiva, son derechos irrenunciables e inviolables, y en el ordenamiento jurídico costarricense se debe permitir el ejercicio de la libertad sindical en todas sus esferas, entre ellas se debe garantizar la posibilidad de la negociación colectiva, como un mecanismo que tienen las organizaciones sindicales de obtener mejoras en sus condiciones laborales, negociar beneficios económicos, sociales y profesionales. El adecuado ejercicio de la libertad sindical implica una serie de derechos y facilidades que el patrono debe brindar a los dirigentes sindicales y a sus afiliados, para el cumplimiento de los fines del sindicalismo en los centros de trabajo. En el sector público no es ilegal el ejercicio de la libertad sindical, y es igualmente considerados la libertad sindical y la negociación colectiva como derechos fundamentales de los funcionarios públicos, es decir que el ejercicio de estos derechos, que no es exclusivo del sector privado. De esta manera, dentro de esa posibilidad de ejercer el derecho a la libre sindicalización, la opción de negociar condiciones de trabajo más favorables dentro del Estado para los funcionarios públicos mediante la negociación colectiva es un derecho establecido por normas constitucionales, tratados de derechos humanos y convenios de la OIT. La interposición de la presente acción de inconstitucionalidad contra normas de la Convención colectiva de la Municipalidad de Coronado, no es válida, siendo que la convención colectiva de cita, fue pactada entre las partes, a su vez ha sido avalada por la Contraloría General de la Republica al momento de girar los fondos, y aprobar el presupuesto anualmente de la Municipalidad de Coronado desde la entrada en vigencia de la Convención colectiva, sin que este ente competente para garantizar el buen uso de los fondos públicos, hiciera objeciones a los gastos generados con la Convención colectiva, de modo que es claro que el uso de fondos públicos para cubrir beneficios o derechos de la convención colectiva no ha implicado ningún perjuicio. (ver artículo 184 constitucional). Pretender que por medio de acciones como esta, se limite el derecho a la negociación colectiva, y a obtener mejores condiciones de trabajo, alegando que cualquier beneficio que se consiga por medio de la convención colectiva de trabajo es inconstitucional, porque siempre se van a tener que cubrir por medio de fondos públicos, al ser instituciones del estado, aceptar esta Sala la tesis planteada por el señor Guevara, es completamente contrario a derecho, vaciando de total contenido, la negociación colectiva en el sector público, al no poder prácticamente negociarse ningún beneficio por tratarse de fondos públicos, tesis completamente invalida frente a al derecho a la libertad sindical como un derecho humano, desconociéndose solapadamente la posibilidad de negociar convenciones colectivas en el sector público. El artículo 7 de la Carta magna establece que los tratados y convenios internacionales tienen autoridad superior a las leyes, de modo que al estar contemplado el derecho a la libertad sindical como un derecho humano dentro de la Convención americana de Derechos Humanos, en su artículo 16, es un derecho que debe ser observado en nuestro país. Cita el artículo 22 del Pacto internacional de derechos civiles y políticos, el 8 del Pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales, el 8 del Protocolo a la Convención americana sobre derechos humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales, Protocolo de San Salvador, el 23 de la Declaración Universal de derechos humanos, el 22 de la Declaración Americana sobre los derechos y deberes del hombre, el 3 inciso 2 y 8 inciso 2 del Convenio 87 de la Organización internacional del trabajo denominado “Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación”, y el Convenio 98 de la Organización internacional del trabajo, denominado “Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva” regula a nivel internacional. Subraya que el Estado costarricense, como Estado social de derecho, esta resguardado normativamente el derecho de la libertad sindical, y negociación colectiva como derechos fundamentales y no queda la menor duda de que es un derecho que debe procurase por parte de las autoridades, su libre y efectivo ejercicio y no limitarlo de ninguna manera, y que el fin último de estos derechos es procurar mejores condiciones de trabajo que las que las normas mínimas establecen, esto tanto en el sector público, como privado. Tener que limitarse a las normas laborales mínimas es contrario a la naturaleza misma de la negociación colectiva. Una vez claro el uso legítimo por parte de los funcionarios públicos de los mecanismos de negociación colectiva, estos deben verse a la luz de otros derechos fundamentales, establecidos en nuestro Constitución Política, que guardan relación con esta acción, los incluidos en los artículos 50, 51, 52 y 56. Tales normas evidencian derechos fundamentales que debe procurar el Estado costarricense, como lo son derechos a un trabajo digno, la especial protección a la familia, y la obligación estado de procurar calidad de vida a las personas, lo cual es posible por medio de las convenciones colectivas, donde se pueden pactar beneficios o derechos para la protección de la familia, del trabajo digno. Como indicó antes, los funcionarios públicos están facultados por normas internacionales, constitucionales y legales para negociar convenciones colectivas, por ende, las facultades de los funcionarios de la Municipalidad de Coronado y de los jerarcas de dicha institución esta permita por las normas nacionales, por este motivo no existe violación al artículo 11 constitucional, que señala el accionante. El numeral 690 del Código de Trabajo establece las materias que pueden ser incluidas, negociadas y pactadas en los convenios colectivos de trabajo, de modo que por esta ley se faculta a la Municipalidad de Coronado a la imposición de normas que otorgan mejores condiciones o beneficios, lo cual es legitimo. Considera que los artículos señalados por el accionante como inconstitucionales, están íntimamente ligados a este numeral, y avalados y autorizados por esta norma y las normas internacionales ya citadas. Con respecto a alegar cuestiones de igualdad entre los funcionarios de la Municipalidad de Coronado con otros empleados del sector público o privado, es totalmente improcedente, en primera instancia porque el principio de igualdad, sabemos que no se aplica de manera literal, sino que el mismo debe ser matizado de manera que no podemos comparar situaciones desiguales y pretender usar los mismos parámetros de comparación entre diferentes trabajadores de diferentes regímenes, es decir se deben tratar iguales como iguales y desiguales como desiguales, por lo que no podemos comparar por ejemplo a los empleados públicos, con los trabajadores del sector privado, igualmente es claro que en condiciones de igualdad todos los funcionarios de nuestro país, tienen derecho a sindicalizarse, y a procurar negociaciones colectivas para mejorar sus condiciones de trabajo, en igualdad de acceso, por lo que no se vale afirmar que las condiciones negociadas por la Municipalidad de Coronado generen violaciones al principio de igualdad, cuando alguno otros sectores no han querido hacer uso de su derecho a negociar colectivamente, es decir la igualdad para mejorar condiciones existe para todos, de modo que no podemos comparar las condiciones de un grupo de trabadores que si ha hecho uso del mecanismo, frente a otros que no lo ha hecho, no podemos sancionar a un grupo que si ha ejercido su derecho, por otros que no lo han realizado. Por otro lado, debe tenerse en cuenta que los beneficios o derechos pactados en el convenio colectivo en discusión, ya existen en otros cuerpos normativos como lo es el Estatuto de servicio civil, en reglamentos autónomos de servicios, de otras instituciones, por lo que esos beneficios no son exclusivos de la Municipalidad de Coronado. En la convención colectiva que se impugna en este proceso de ninguna manera se establecen monopolios de ninguna naturaleza por lo que carece de total aplicación el numeral 46 constitucional, y, por ende, en ninguna medida se violenta dicho artículo, derechos o principio con la negociación colectiva en la Municipalidad de Coronado, ni en ningún otro centro de trabajo. El artículo 57 constitucional establece el derecho fundamental a un salario mínimo, de manera periódica, y que debe ser igual en iguales condiciones, de modo que no excluye este artículo en primera instancia la posibilidad de pactar mejores condiciones que un salario mínimo, tampoco excluye la posibilidad de otros beneficios adicionales a un salario base y mínimo, por lo que en el mismo sentido del razonamiento realizado con respecto al numeral 33 constitucional, se debe trata igual a los iguales y desigual a los que son desiguales, en este sentido los funcionarios de la Municipalidad de Coronado que mediante el mecanismo de la negociación colectiva han obtenido algún derecho o beneficio, no puede ser comprado con el resto de funciones del sector público o privado que no ha negociado una convención colectiva, o la hayan pactado en otros términos. Debido a que la Convención colectiva de la Municipalidad de Coronado fue aprobada por las autoridades administrativas de dicha institución, y anualmente la Contraloría General de la Republica por medio de la aprobación del presupuesto, y el giro de recursos económicos, avalo la convención colectiva, estima que no hay ninguna violación al principio de legalidad presupuestaria. La negociación colectiva es válida en el sector público y desde ese derecho es válido que se deban utiliza fondos públicos en el pago de mejores condiciones de trabajo pactas en ellas y esto no roza en ninguna medida con la hacinada pública, aceptar eso es negar el derecho a la negociación. No se da por medio de la negociación colectiva ninguna violación a los artículos 191 y 192 de nuestra Constitución política, porque en dicho cuerpo normativo no se modifica en ninguna medida lo establecido en el Estatuto de servicio civil, ni se regula nada distinto con relación a nombramientos dentro del régimen de servicio civil. Es claro que es por medio de la negociación colectiva que se pueden procurar mejores condiciones de trabajo, y es razonable, proporcional que se haga por ese medio, que se establezcan permisos sindicales, y demás beneficios tal como lo regula el artículo 711 y siguientes del Código de Trabajo. Ese numeral evidencia la legalidad presupuestaria con que ha venido operando la Convención Colectiva de Trabajo de la Municipalidad de Coronado, la cual año a año a enviado su presupuesto para aprobación, el cual ha sido aprobado y se le han girados los dineros correspondientes avalando la implementación de todas las cláusulas de dicho cuerpo normativo, según las normas internas e internacionales que avalan la negociación colectiva como el mecanismo por excelencia para mejorar condiciones de trabajo. De ninguna forma, la implementación de la Convención colectiva ha generado un desequilibrio presupuestario en la Municipalidad de Coronado. En realidad, no demuestra el accionante que el hecho de haberse negociado una convención colectiva haya causado que se tengas más gastos que ingresos, ni siquiera aporta pruebas, ni fundamenta el impacto real de los artículos que impugnados, por lo que no se puede tener por cierto que se esté violentando el principio de equilibrio presupuestario, se debe tener en cuenta que la planilla de la Municipalidad de Coronado no es tan numerosa, y que los artículo cuestionados no generan mayor erogación económica. Cita el voto de la Sala número 2013-011457. Admite que los administrados tienen derecho a un uso adecuado de sus fondos públicos, y a que ellos se utilicen apegados a los principios de Razonabilidad y Proporcionalidad; sin embargo, no existe en la negociación colectiva si ningún elemento de irracionalidad o desproporcionado siendo que claramente se negoció bajo las normas legales que así lo permiten, mejorando las condiciones laborales, lo cual es la finalidad de la negociación colectiva. Considera que, si bien los actos de Gobierno son susceptibles de control constitucional, es un deber fundamental de la Sala y un motivo claro de su fundación y los poderes y facultades que se le atribuyen la protección de los derechos fundamentales y libertades individuales. Así lo determina el artículo 1 de la Ley de Jurisdicción Constitucional. De la forma en que ha interpretado la Sala, ha entrado a colocar dos clases de derechos en la balanza, por un lado, derechos prestacionales, como lo son el derecho a un buen uso del presupuesto público, que ya de por si, por su naturaleza e importancia, tiene mecanismos legales de sobra que se dedican exclusivamente a su cumplimiento, máxime que un uso adecuado de los fondos públicos acarrea beneficios también a la Administración. Controles los hay desde la Contraloría General de la República, la Procuraduría General de la República, las diferentes contralorías de servicios de las instituciones públicas, procedimientos administrativos e incluso a nivel judicial, la Jurisdicción Contencioso- Administrativa. En el caso específico de las Convenciones Colectivas, ésta última en lo que atañe a asuntos de legalidad, y la jurisdicción Laboral en lo que interesa a la protección de los derechos de los trabajadores. Prueba de ello es que normalmente cuando se acude a la Jurisdicción Constitucional con temas relacionados al derecho de trabajo o a la legalidad de actuaciones administrativas, normalmente se rechaza y redirige a la jurisdicción correspondiente. Sin embargo, el derecho de negociar colectivamente y de mejorar sus condiciones de trabajo es un derecho constitucionalmente protegido y más allá, también desde el derecho internacional al que Costa Rica se encuentra adscrita. Al conocer la Sala Constitucional este tipo de acciones y como se ha hecho, declarar como inconstitucionales algunas de sus cláusulas basada en los principios alegados, se está disminuyendo las posibilidades negociadoras de los trabajadores y patronos, en clara contraposición al artículo 3 del Convenio 87 de la OIT, para favorecer derechos prestacionales invocados por sujetos no legitimados, los cuales ya tienen suficientes mecanismos de protección. Referido a la norma impugnada en la acción, esta es un claro producto de una negociación entre las partes, que reconocen derechos por encima de los derechos otorgados por el Código de Trabajo como normas mínimas, y que, por supuesto la naturaleza de las Convenciones Colectivas es mejorar esas condiciones de trabajo, y es esa su razón de ser. El artículo 22 de la Convención Colectiva establece el derecho al pago, de prestaciones a los servidores municipales en casos de supresión del cargo, fallecimiento, jubilación o renuncia, supuestos que según los numerales 29, 83 y 85 del Código de Trabajo son posibles. Debemos de partir del hecho de que el preaviso y el auxilio de cesantía son figuras que se encuentran reguladas en el Código de Trabajo, y que por ende constituyen derechos mínimos, que por disposiciones normativas nacionales e internacionales pueden ser mejoradas por medio de la negociación colectiva. El reconocimiento del pago de preaviso y auxilio de cesantía establecidos en diversas causas de terminación del contrato de trabajo con un tope de treinta años considera esta representación que no tiene vicios de inconstitucionalidad primero por lo indicado en este escrito de manera reiterada, lo cuales es la facultad de negociar beneficios laborales por encima de lo establecido en el Código de trabajo, además por lo que se dirá adelante. En el caso concreto no existe un uso indebido de fondos públicos, en el otorgamiento de mejores condicione laborales para los trabajadores, porque esa es justamente la finalidad de la negociación colectiva, por ende el uso de los fondos públicos para el pago del auxilio de cesantía en este caso, está facultado por la Convención Colectiva, la cual tiene fuerza de Ley, y avalado por las instituciones de control presupuestario incluido el mismo Gobierno Local, por lo que en ningún caso se le podría considerar como indebido. Tampoco existe un detrimento en los servicios municipales y no demuestra el accionante alguna afectación a las finanzas municipales por el pago de las prestaciones a sus servidores en los términos del numeral 50 de la Convención colectiva. Por otro lado, tampoco considera que exista un quebranto al principio de 1igualdad como lo afirma el accionante, ya que de acuerdo con la consideración de la Sala, antes citada, es necesario tomar en cuenta la realidad presupuestaria de cada ente, y el desconocerlo para aplicar reglas generales si contribuiría a violentar el principio de igualdad. No se debe minimizar el derecho de negociación colectiva a una simple manifestación de voluntad administrativa (para eso existe la jurisdicción contencioso-administrativa), ya que hacerlo desconoce la participación y el ejercicio manifiesto de los derechos sindicales de los trabajadores. Los mismos fundamentos del artículo 50, y 57 constitucionales fundamentan la razonabilidad del artículo 50 cuestionado, siendo que en aras de protección de la calidad de vida de las personas, de un ambiente sano, y las posibilidades de acceder a una vida digna posterior a sus años de servicio. Cita el l artículo 51 de la Constitución Política. Añade que los esfuerzos que se ha realizado por parte de los Poderes públicos e institucionales por materializar tal disposición constitucional han sido fuertes, y aun así insuficientes para garantizar a los adultos mayores el goce pleno de sus derechos. Cita los artículos 1 y 12 de la Ley del Adulto Mayor, así como la sentencia n.° 2013-11457. Afirma que lo actuado por la Sala Constitucional retrotrayendo los derechos laborales que se han pactado por medio de Convenciones Colectivas, está en violación directa de los compromisos internacionales adquiridos por el Estado costarricense en materia de derechos sociales, y así se hará ver ante las entidades internacionales correspondientes. Con respecto al caso concreto consideramos que el merece especial revisión. Por un lado, hay que tomar en cuenta que el presupuesto de la Municipalidad de Coronado, permite sin lugar a dudas que el tope de cesantía se rija por lo que establece la convención colectiva, sin que esto influya o deteriore dichos principios, tomando en cuenta que el accionante no aporta prueba alguna que lo determine, por lo cual no puede considerarse que la Municipalidad de Goicochea desatienda sus obligaciones por motivos de presupuesto, ni que esta “conlleve al desequilibrio presupuestario” como lo afirma el accionante por medio de alegato temerario y sin fundamento alguno. Se extrañan de la acción los presupuestos aprobados correspondientes, gastos incurridos, frecuencia de uso del artículo impugnado, etc. Destaca lo consignado por este órgano jurisdiccional en la sentencia 2013-11457. Estima que no existe, por un lado, ese desequilibrio financiero del que habla los accionantes, que, por el contrario, la Municipalidad de Coronado hace un uso adecuado, riguroso y eficiente del presupuesto que le corresponde ejecutar, en la medida que no existe prueba que afirme lo contrario. Cita la sentencia n.° 2011-6351. En el caso concreto no existe un uso indebido de fondos públicos, el uso está facultado por la Convención Colectiva, la cual tiene fuerza de Ley, y avalado por las instituciones de control presupuestario incluido el mismo Gobierno Local, por lo que en ningún caso se le podría considerar como indebido. Tampoco existe el detrimento en los servicios municipales, tomando en cuenta que los mismos se prestan como se han constituido, sin excusas de escasez presupuestaria. Por otro lado, tampoco consideramos que exista un quebranto al principio de igualdad como lo afirman los accionantes, ya que es necesario tomar en cuenta la realidad presupuestaria de cada ente, y el desconocerlo para aplicar reglas generales sí contribuiría a violentar el principio de igualdad. Se debe tener en cuenta además que tanto las instituciones públicas, como los trabadores del sector privado tiene el derecho constitucional y legal de entablar negociones colectivas, y crear convenciones colectivas con mejores condiciones laborales, de modo que al tener todos el mismo derecho y acceso a este tipo de cuerpos normativos, no es desigual si un grupo de trabadores decide negociar, frente a otro que no lo hace, al obtener mejores condiciones laborales en el uso de un derecho que tienen todos por igual. Ahora, con respecto a la determinación de reconocer el auxilio de cesantía en caso de renuncia, primero, llama la atención del desconocimiento que tiene el accionante del derecho laboral, y no solo eso, sino la deshumanización del trabajador a los ojos del mismo. La disposición convencional no difiere en nada de lo que ya legalmente le corresponde a cualquier trabajador, quien, al finalizar su relación laboral por cualquiera de esas causas, le corresponde el auxilio de cesantía. ¿Y cómo tiene esta disposición rango constitucional? Por concordancia directa entre los artículos 1 del Código de Trabajo y 74 de la Constitución Política, lo cuales trascribe. Estima que los argumentos del accionante vacíos, carente de toda lógica jurídica, perniciosos para el Estado Social de Derecho y la Justicia Social, contrarios a derecho y violatorios de los convenios internacionales suscritos en materia laboral y de la propia Constitución Política. Con respecto a la determinación de reconocer el auxilio de cesantía en caso de renuncia de1l trabajador, también se conoce la posición de la Sala Constitucional; sin embargo hay que mencionar que esto no es algo nuevo. Con la entrada en vigencia de la Ley de Asociaciones Solidaritas, en el régimen de empleo privado se reconoce la potestad del patrono de reconocer porcentaje del auxilio de cesantía: Artículo 18 b. “El aporte mensual del patrono en favor de sus trabajadores afiliados, que será fijado de común acuerdo entre ambos de conformidad con los principios solidaristas. Este fondo quedará en custodia y administración de la asociación como reserva para prestaciones. Lo recaudado por este concepto, se considerará como parte del fondo económico del auxilio de cesantía en beneficio del trabajador, sin que ello lo exonere de la responsabilidad por el monto de la diferencia entre lo que le corresponda al trabajador como auxilio de cesantía y lo que el patrono hubiere aportado”. Este beneficio se aplica a todos los trabajadores que se asocian bajo este régimen, los cuales reciben ese beneficio en caso de despido o renuncia. Estamos conscientes que el caso no es el mismo. Mientras el solidarismo se crea como señuelo para desincentivar la sindicalización, por otro lado, se pretende limitar los aspectos que fortalecen el régimen sindical. Sin embargo, existe un aspecto importante de esta disposición de reconocer el auxilio de cesantía en caso de renuncia, y es que el que busca precisamente incentivar la permanencia de los trabajadores en el ente. Estos trabajadores conocen este beneficio de renuncia, y conocen que aumenta con el paso de los años, lo que genera beneficios en dos vertientes: Para el trabajador la seguridad que en caso de renuncia se le indemnizará, y la disminución de casos de despidos encubiertos. Para la Administración y el interés público, el contar con funcionarios con experiencia, de carrera, que permanecen mucho tiempo con la institución, lo cual representa una mayor eficiencia en la gestión pública, que si la rotación de personal fuera muy alta, donde hay que empezar por invertir recursos en capacitación de nuevo personal, verificar sus competencias y esperar una gestión pobre durante la curva de aprendizaje. Con este incentivo, la rotación del personal de la Municipalidad de Coronado es mínima. En la misma sentencia, la Sala ha reconocido: “Este Tribunal ha reconocido que la Administración Pública puede otorgar determinados incentivos o beneficios a sus trabajadores, cuando éstos estén amparados en razones objetivas que busquen una mejor prestación del servicio público (ver entre otras la sentencia 17437-2006 de las 19:35 hrs. del 29 de noviembre del 2006).” Cita también la sentencia n.° 2011-006351. El accionante alega una lesión a los principios de Igualdad, Razonabilidad y Proporcionalidad, así como al Principio de Legalidad y Equilibrio Presupuestario, con la vigencia de este derecho consignado en la Convención Colectiva de Trabajadores de la Municipalidad de Coronado, con respecto a esto, es importante destacar lo consignado por este órgano jurisdiccional en la sentencia n.° 2013-11457: “(…) Desde el punto de vista jurídico, la razonabilidad y proporcionalidad se genera en la medida en que la indemnización por despido injustificado, y en su caso la prima de antigüedad, sea calculada con base en esos criterios jurídicos que dan razonabilidad a la indemnización. Normalmente en toda negociación de convenciones colectivas, las entidades públicas y privadas deben hacer proyecciones económetricas y financieras para determinar si, en ese caso concreto y en ese momento de la vida institucional, la política laboral y salarial a determinar es razonable y proporcionada en función de su presupuesto. Así, lo que en una entidad pública puede ser razonable y proporcionado, en otra puede no serlo, precisamente por la diversidad presupuestaria (…).” Subraya que la Municipalidad de Coronado recibe sus ingresos de la recaudación de la misma actividad que genera, siendo su presupuesto independiente de las demás instituciones públicas, por lo tanto, no puede ser comparado con otras Municipalidades, u otras instituciones del sector púbicos, porque son situaciones diversas. El financiamiento de los derechos laborales establecidos en la Convención Colectiva puede provenir de cualquiera de estos rubros, y es al accionante a quien le corresponde demostrar el uso abusivo de fondos públicos, lo cual falla en realizar, a pesar de que argumenta sin fundamento técnico alguno el supuesto abuso. Por otro lado, tampoco considera que exista un quebranto al principio de igualdad como lo afirman los accionantes, ya que, de acuerdo con la consideración de la Sala antes citada, es necesario tomar en cuenta la realidad presupuestaria de cada ente, y el desconocerlo para aplicar reglas generales sí contribuiría a violentar el principio de igualdad. Primero, se sustenta que este beneficio en particular busca entre otras cosas el contar con personal con experiencia, que sin duda colaboran con prestar servicios públicos de alta calidad, mientras se minimiza la inversión en capacitación y eficiencia del nuevo personal. Pero hay que hacer una acotación, y es que la Sala menciona: "La Administración Pública puede..." y este es reiterado en estas sentencias. No se debe minimizar el derecho de negociación colectiva a una simple manifestación de voluntad administrativa (para eso existe la jurisdicción contencioso-administrativa), ya que hacerlo desconoce la participación y el ejercicio manifiesto de los derechos sindicales de los trabajadores. En vista de lo anteriormente expuesto, considera que esta acción debe ser rechazada.

10.- En resolución de las diez horas y veintidós minutos de diecinueve de diciembre de 2018, se admite la coadyuvancia del Secretario General de la ANEP, se tienen por contestadas las audiencias conferidas a la Procuraduría General de la República y al Secretario General del Sindicato General de Trabajadores Municipales de Costa Rica; además, se tiene por no contestada la audiencia conferida al Alcalde de Vázquez de Coronado.

11.- En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Rueda Leal; y, I.- Sobre los presupuestos formales de admisibilidad de la acción. La acción de inconstitucionalidad es un proceso con determinadas formalidades, que deben ser satisfechas a efectos de que la Sala pueda válidamente conocer el fondo de la impugnación. En ese sentido, el artículo 75, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, establece los presupuestos de admisibilidad de la acción de inconstitucionalidad. En un primer término, se exige un asunto previo pendiente de resolver, sea en vía judicial, sea en un procedimiento para agotar la vía administrativa, en que se haya invocado la inconstitucionalidad como medio razonable para amparar el derecho o interés que se considera lesionado. En los párrafos segundo y tercero, la ley establece, de manera excepcional, presupuestos en los que no se exige el asunto previo (como en la especie, según se explicará más adelante): cuando por la naturaleza del asunto no exista una lesión individual y directa, se trate de la defensa de intereses difusos o colectivos, o cuando la acción es planteada directamente por el Contralor General de la República, el Procurador General de la República, el Fiscal General de la República o el Defensor de los Habitantes. Ahora bien, en cuanto a la necesidad de un asunto previo pendiente de resolver en sede administrativa, es necesario que se trate del procedimiento que agote de la vía administrativa, lo cual, de conformidad con el artículo 126, de la Ley General de la Administración Pública, se da a partir del momento en que se interponen los recursos ordinarios ante el superior jerarca del órgano que dictó el acto final, pues de lo contrario resultaría la acción inadmisible. Asimismo, existen otras formalidades que deben ser cumplidas, a saber, la determinación explícita de la normativa impugnada debidamente fundamentada, con cita concreta de las normas y principios constitucionales que se consideren infringidos, la autenticación por abogado del escrito en el que se plantea la acción, la acreditación de las condiciones de legitimación (poderes y certificaciones), así como la certificación literal del escrito en el que se invocó la inconstitucionalidad de las normas en el asunto base, requisitos que de no ser satisfechos por el accionante, pueden ser prevenidos para su cumplimiento por la Presidencia de la Sala.

II.- Sobre la admisibilidad y legitimación del accionante en el sub examine. El promovente de este proceso de inconstitucionalidad manifiesta encontrarse legitimado para acudir a esta jurisdicción de conformidad con el supuesto establecido en el párrafo segundo, del artículo 75, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Aduce la defensa de intereses difusos, pues, en su consideración, los trabajadores de la Municipalidad de Vázquez de Coronado deben ajustarse a las normas legales laborales existentes, las que pueden superar cuando se trata de conceder beneficios a los trabajadores, siempre y cuando no se afecten o deroguen disposiciones de índole imperativo. Explica que la norma convencional pactada tiene que ver con el uso, manejo y disposición de los recursos públicos comprometidos mediante la disposición. Este Tribunal estima que, en la especie, la legitimación del accionante deriva de la alegada afectación a intereses difusos atinentes al buen manejo de los fondos públicos, concretamente los recursos de la Municipalidad de Vázquez de Coronado. Al respecto, en la sentencia n.° 2017-002375 de las 10:40 horas del 15 de febrero de 2017, este Tribunal explicó:

“El contenido de este concepto ha sido delineado paulatinamente por parte de la Sala y podría ser resumido en los términos empleados en la Sentencia de este Tribunal, N° 03750-93, de las 15:00 horas del 30 de julio de 1993 en la que se dijo:

"...Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos: ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata entonces de intereses individuales. pero a la vez. diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez. de cada una de ellas. Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter'.

En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas que no están organizadas formalmente, pero cuya unión se produce a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. En estos casos, la impugnación que el miembro de uno de estos sectores efectúe amparado en el párrafo 2°, del artículo 75, deberá estar referida necesariamente a disposiciones que lo afecten en cuanto tal. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de “difusos”, tales como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y del buen manejo del gasto público, entre otros. Al respecto, deben ser efectuadas dos precisiones: por un lado, los referidos bienes trascienden la esfera tradicionalmente reconocida a los intereses difusos, ya que se refieren, en principio, a aspectos que afectan a la colectividad nacional y no a grupos particulares de esta; así, un daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región o a los consumidores de un producto, sino que lesiona o pone en grave riesgo el patrimonio natural de todo el país e, incluso, de la humanidad. De igual forma, la defensa del buen manejo que se haga de los fondos públicos autorizados en el Presupuesto de la República es un interés de todos los habitantes de Costa Rica, no tan solo de un grupo cualquiera de ellos. Por otra parte, la enumeración que ha hecho la Sala Constitucional no pasa de una simple descripción propia de su obligación -como órgano jurisdiccional- de limitarse a conocer de los casos que le son sometidos, sin que pueda de ninguna manera llegar a entenderse que solo pueden ser considerados intereses difusos los que la Sala expresamente haya reconocido como tales. Si así fuera, ello implicará dar un vuelco indeseable en los alcances del Estado de Derecho y de su correlativo "Estado de derechos", que -como en el caso del modelo costarricense- parte de la premisa de que lo que debe ser expreso son los límites a las libertades, ya que estas subyacen a la misma condición humana y no requieren, por ende, de reconocimiento oficial. Finalmente, cuando el párrafo 2o, del artículo 75, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, habla de intereses" que atañen a la colectividad en su conjunto se refiere a los bienes jurídicos cuya titularidad reposa en los mismos detentares de la soberanía, en cada uno de los habitantes de la República. No se trata, por ende, de que cualquier persona pueda acudir a la Sala Constitucional en tutela de cualesquiera intereses, pues ello implicaría la aceptación de la acción popular, no posible en esta vía, sino que todo individuo puede actuar en defensa de los bienes que afectan a toda la colectividad nacional, sin que tampoco en este campo sea válido ensayar cualquier intento de enumeración taxativa (ver en este mismo sentido la Sentencia de esta Sala N° 2001-07391, de las 16:07 horas del 14 de agosto de 2001).” Atinente a la legitimación para la defensa del buen manejo de los fondos públicos, justamente, en la sentencia n.° 2006-007261 de las 14:45 horas del 23 de mayo de 2006 indicó este Tribunal:

“(…) La actividad financiera del Estado supone el cumplimiento de criterios de economía y eficiencia al utilizarse los fondos públicos, es decir de racionalización que impide legal y moralmente el derroche y da el derecho a la colectividad de exigir la eficacia y eficiencia del uso de los dineros que destina al financiamiento del Estado. Estos deberes se imponen a la Administración en general, lo cual incluye sin duda a la empresa pública, y tal vez con mayor rigor aún, después de todo son fondos públicos utilizados a favor de empleados sujetos a un régimen privado. Esta Sala ha reconocido que la legitimación para la defensa del buen manejo de fondos públicos es un interés difuso, de tal forma que los accionantes, pueden cuestionar en esta vía la constitucionalidad de las normas que autorizan esos gastos directamente en su condición de ciudadanos, sin necesidad de ninguna otra legitimación especial o acreditación de la vía incidental”.

A partir de lo anterior, se advierte que una cualidad del interés difuso consiste precisamente, en que su afectación es general -esto es, incide en toda una población o en amplios sectores de ella- dentro de un contexto, donde no se precisa que los sujetos perjudicados se conozcan entre sí (incluso podrían carecer de nexo o relaciones jurídicas entre ellos), pero sí se requiere de la presencia de una misma situación de daño o peligro a un bien constitucional que, por igual y sin necesidad de individualización alguna, comprende y aglomera a toda una sociedad en abstracto. Su defensa tiene como finalidad satisfacer una necesidad de la sociedad como tal, por ello, es trascendente a la de un ser humano individual o colectivamente considerado. Un ejemplo de ello, según reiterada jurisprudencia constitucional, es la defensa del sano manejo de los fondos públicos, de manera que el accionante se encuentra legitimado para entablar esta acción en los términos del párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

III.- Otros aspectos de admisibilidad. Estando claro que el actor cuenta con legitimación suficiente para promover esta demanda en los términos dichos, resta indicar que las actuaciones impugnadas se encuentran entre las previstas en el artículo 73, inciso a), de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, por tratarse de varios actos públicos de carácter general (cláusulas de la Convención Colectiva de Trabajo de la Municipalidad de Vázquez de Coronada). Además, el actor cumplió con los requisitos estipulados en los numerales 78 y 79, de la Ley de rito. En conclusión, esta acción es admisible, por lo que procede analizar el fondo de lo argüido.

IV.- Sobre el objeto de la acción. Esta acción se interpone contra el artículo 22 de la Convención Colectiva de Trabajo vigente en la Municipalidad de Coronado pues admite el pago de cesantía por supresión del cargo, jubilación, pensión o muerte, y reconoce el pago de la cesantía hasta por 30 años. El texto de la disposición impugnada es el siguiente:

“Artículo 22. La Municipalidad se obliga a cancelar las prestaciones de los trabajadores que cesaren en sus funciones por:

a. Supresión del cargo, b. Jubilación, c. Fallecimiento d. Y despido con responsabilidad patronal para los trabajadores interinos.

Por los anteriores conceptos, tendrá derecho el trabajador como cesantía, la de un mes de salario por cada año de servicio prestado hasta 30 años, tal indemnización se pagará en un plazo no mayor de sesenta días a excepción del punto c) que se depositará en el Tribunal respectivo.

Es entendido que la Municipalidad estará obligada a presupuestar cada año las reservas necesarias para dar contenido económico a los conceptos precitados, calculando para dos funcionarios por año. Esta reserva no podrá ser variada para darle contenido económico a otros rubros.” V.- Las Convenciones Colectivas de Trabajo frente al parámetro de constitucionalidad. Este Tribunal, en la sentencia n.° 2006-17441 de las 19:39 horas del 29 de noviembre de 2006, dispuso la necesidad de someter las Convenciones Colectivas de Trabajo al control de constitucionalidad que ejerce esta Sala:

“(…) Sea cual sea el rango normativo que se reconozca a este tipo de instrumentos, es claro que se encuentran subordinados a las normas y principios constitucionales. Es por lo anterior que, pese al reconocimiento constitucional del derecho a la negociación colectiva y a su desarrollo en diversos instrumentos internacionales (Convenios de la Organización Internacional del Trabajo números 87, 98, 135 y 151, este último no aprobado aún por la Asamblea Legislativa), no existen, en el ordenamiento costarricense, zonas de “inmunidad constitucional”, es decir, actuaciones públicas que escapen al sometimiento al principio de regularidad constitucional. En sentencia número 2001-08239, la Sala Constitucional determinó que incluso los actos de Gobierno están sujetos al Derecho de la Constitución y por ende son susceptibles de control de constitucionalidad. De manera que incluso las cláusulas de una convención colectiva suscrita por una administración o empresa pública y sus trabajadores está enteramente sometida a las normas y principios que conforman el parámetro de constitucionalidad. En adición a lo anterior, por tratarse de decisiones que acarrean consecuencias financieras a cargo de la Hacienda Pública, es claro que cláusulas como las ahora impugnadas pueden ser objeto de revisión no apenas respecto del cumplimiento de los procedimientos para su creación, sino incluso en relación con su adaptación a las normas y principios constitucionales de fondo. Las obligaciones contraídas por las instituciones públicas y sus empleados pueden ser objeto de un análisis de razonabilidad, economía y eficiencia, sea para evitar que a través de una convención colectiva sean limitados o lesionados derechos de los propios trabajadores, sea para evitar que se haga un uso abusivo de fondos públicos”.

VI. Sobre el fondo

A)Sobre el tope de cesantía. En relación con la constitucionalidad de topes de cesantía, conviene citar lo que la Sala resolvió en la sentencia n.° 2018-008882 de las 16:30 horas del 5 de junio de 2018:

“Según lo planteado, surgen dos temas claramente definidos que resulta apropiado atender por separado: el primero de ellos, está recogido en el primer párrafo del artículo 47 citado y establece la posibilidad -pero no la obligación- de cancelar sumas por auxilio de cesantía a los trabajadores del Bancredito, cuando el trabajador así lo solicite; tema respecto del cual todas las partes entienden que alude a la posibilidad de pagar auxilio de cesantía en los casos de renuncia.- La Sala concuerda también en este punto con las partes pues parece no haber duda de que la lectura textual permitiría que el trabajador que renuncia, solicite el pago de cesantía y la Gerencia lo acuerde. Este supuesto ha sido analizado anteriormente por la Sala en su jurisprudencia y se ha señalado la incorrección de autorizar tales pagos en una convención colectiva. En la sentencia 2013-11455 de las 15:05 horas del 28 de agosto de 2013 que resolvió una acción de inconstitucionalidad contra varios artículos de la Convención Colectiva de la Municipalidad de Montes de Oca, incluyendo los artículos 14 de dicha convención y 24 del Reglamento autónomo que regulaban la posibilidad del pago de cesantía en los casos de renuncia de los servidores, el tribunal razonó:

“En efecto de los numerales impugnados, se atacan por inconstitucionales en dos supuestos distintos que chocan con la jurisprudencia de esta Sala. Así, el reconocimiento de los derechos y prestaciones laborales a partir de la renuncia de los funcionarios, sea por la decisión unilateral del trabajador, y el pago la cesantía por la totalidad de años servidos en la Municipalidad, lo cual excede los reiterados criterios de la Sala. En este sentido, debe señalarse la existencia de temas de relevancia constitucional en el artículo 14 incisos b), c) y d) de la Convención Colectiva de Trabajo de la Municipalidad de Montes de Oca, y 24 incisos b), c), d), e), f), g) y h) del Reglamento Autónomo de Servicios de la Municipalidad de Montes de Oca.

Ahora bien, las prestaciones laborales de la legislación de trabajo cubre las consecuencias económicas del rompimiento de la relación laboral por causas imputables al Patrono, sin embargo, la normativa municipal lo regula a contrapelo de la jurisprudencia de la Sala, que ha indicado que: ³Tal como lo dispone el numeral 63 Constitucional ya comentado, la indemnización está prevista para los casos de despido sin justa causa, pues es una consecuencia lógica del rompimiento del contrato de trabajo por decisión unilateral del patrono. Sin embargo, en aquellos casos donde el rompimiento del contrato de trabajo obedece a una causa imputable al trabajador, no se justifica el pago del auxilio de cesantía, pues no existe una causa que lo legitime´. Sentencia No. 2006-017743.

El artículo 63 de la Constitución Política establece que: ³Los trabajadores despedidos sin justa causa tendrán derecho a una indemnización cuando no se encuentren cubiertos por un seguro de desocupación”.

Según se ha explicado en anteriores sentencias de la Sala, así como la doctrina constitucional que inspira el Código de Trabajo, la cesantía es el mecanismo de indemnización para el trabajador despedido sin justa causa, de manera que esta institución jurídica surge a la vida jurídica por la ruptura de la relación laboral que hace voluntariamente el Patrono. Se resarce mediante el pago de un monto líquido. Los artículos 14 inciso d), 15 y 24 inciso d), e), f), g) y h) del Reglamento, sin embargo, parten de un supuesto contrario, el pago de este monto por renuncia, lo cual contradice el espíritu de este instituto. Lo mismo sucede con el artículo 15 de la Convención Colectiva de Trabajo en cuanto recoge los efectos presupuestarios de la renuncia presentada por el trabajador municipal, para asegurarse el pago de las indemnizaciones en el presupuesto municipal. Así, los porcentajes que señala el numeral 14 y 24 en este caso, hasta el pago de la totalidad de años laborados para el trabajador que renuncia, así como en el artículo 15, que obliga a la Municipalidad que incorpore estas obligaciones pecuniarias en los presupuestos ordinarios o extraordinarios de la Municipalidad, y las sanciones por no hacerlo, colisionan con los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, y son inconstitucionales porque albergan el pago de la cesantía por renuncia del servidor. Para este tipo de normas, la Sala reconoce la existencia de irregularidades constitucionales, porque hay un uso indebido de los recursos públicos. En razón de lo expuesto, lo propio es declarar con lugar la acción, en cuanto a estos extremos.” (el destacado no es del original) Igualmente, en la sentencia número 2013-11457 de las 15:05 minutos del 28 de agosto de 2013, se transcribió y reafirmó dicho razonamiento, esta vez en relación con normas de similar contenido en la Convención Colectiva de la Municipalidad de Turrialba y se concluyó que:

“(…)Por otra parte, corresponde declarar con lugar la acción en cuanto al inciso e) del artículo 60 de la Convención Colectiva de Trabajo de la Municipalidad de Turrialba, en cuanto reconoce la indemnización por renuncia, en sustento de la jurisprudencia constitucional que determina la infracción de los principios de, igualdad, razonabilidad y proporcionalidad, de la eficiencia en el uso de los recursos públicos.” Poco tiempo después, mediante sentencia número 2014-5798 16:33 horas del 30 de abril de 2014, que analizó el mismo tema, pero en relación con la Convención Colectiva de Municipalidad de Santa Ana, se mantuvo el criterio, se reiteró la sentencia número 13-11457 ya citada y se agregó:

“Ante este panorama, corresponde declarar con lugar la acción también en cuanto a este extremo, anulando por inconstitucional el punto e) del mencionado numeral 53 de la Segunda Convención Colectiva suscrita entre la ANEP y la Municipalidad de Santa, dado que no cabe el pago de tales prestaciones legales (preaviso y cesantía) en los casos de renuncia del trabajador, pues el rompimiento del contrato de trabajo obedece a una causa imputable al mismo y no al patrono, de ahí que no tenga derecho a este pago” De los elementos de juicio anteriores cabe concluir, primero, que el artículo 47 párrafo primero de la Convención de Bancrédito no puede entenderse de otra forma que no sea como una autorización a la Gerencia General para pagar auxilio de cesantía a los trabajadores que han renunciado voluntariamente, dado que los servidores que concluyen su relación por razones ajenas a su propia voluntad no dependen de tal autorización de la Gerencia General, en tanto ostentan más bien un derecho subjetivo a recibir tales sumas por disposición del artículo 63 constitucional y su desarrollo legislativo, y; segundo, que esa lectura del artículo 47 párrafo primero -que autoriza el pago de auxilio de cesantía en caso de renuncia- resulta inconstitucional por contravenir -como lo afirmado por este Tribunal en las sentencias transcritas- los principios de proporcionalidad y razonabilidad en el uso de fondos públicos, así como lo dispuesto en el artículo 63 de la Constitución Política. Por ello procede la anulación de dicha norma contenida en el párrafo primero del artículo 47 de la Convención de Bancrédito.

XVII.- En el segundo de reclamos en relación con el artículo 47 los accionantes afirman que la disposición contenida en el párrafo segundo menciona un grupo de supuestos, en los que procederá el pago de cesantía tomando en cuenta todos los años de servicio en el Banco, sin límite de tiempo; ello ocurriría cuando no se pueda reubicar al personal afectado por “...venta, fusión, absorción o cualquier otra transformación total del Banco o por disposición legal y en los casos de reestructuración en donde se afecte por lo menos al 60% de los empleados de la respectiva dependencia...” o bien cuando ocurra “... cierre de oficinas en donde los trabajadores no puedan ser reubicados, limitándose estrictamente a los trabajadores que trabajaban en la oficina a cerrar. (...)” Para abordar este reclamo, el razonamiento de la Sala tiene que separarse en dos partes: la primera, (considerando XVIII), relacionada con la validez constitucional de establecer un pago de auxilio de cesantía sin límite de años, cuando el cese de los trabajadores se produce por determinadas circunstancias; y en segundo lugar (considerando XIX y siguientes), para el caso en que el pago sin límite de tiempo resulta inviable constitucionalmente -tal como se sostiene-, debe entonces determinarse cuál es la suma máxima, razonable y proporcionada que podría pagarse por concepto de auxilio de cesantía a los trabajadores del Banco que lleguen a encontrar en tales supuestos.

XVIII.- El primer punto requiere que la Sala analice la cláusula 47 párrafo primero de la Convención de Bancrédito que dispone un pago de auxilio de cesantía sin límite en el tope máximo en aquellas situaciones genéricamente denominadas como reestructuraciones y liquidaciones, que pueden conllevar a la supresión de plazas de servidores sin el concurso de su voluntad. Sobre la cuestión, el Tribunal ha modificado su posición en los últimos años para acoger la tesis de la inconstitucionalidad del pago sin límite de tiempo en tales condiciones, ya que originalmente se entendió que ese caso debía tratarse de forma diferente, por lo que señaló la validez de cancelar sumas por auxilio de cesantía sin límite de tiempo, según se aprecia de la sentencia número 2006-14423 de las 16:36 horas del 27 de setiembre de 2006 “VIII.- Auxilio de cesantía por reducción forzosa (artículo 20). Cuestionan los actores la validez del artículo 20 de la Convención, pues consideran que el establecimiento de un auxilio de cesantía sin sujeción a tope, a diferencia del derecho reconocido a los demás trabajadores, constituye un privilegio contrario al principio de igualdad, y a las reglas de buen manejo de los fondos públicos. Reza el numeral 20:

“Artículo 20:

No obstante lo dispuesto en el artículo anterior, la Junta podrá dar por concluido el contrato de trabajo, previo pago de las prestaciones que pudieran corresponderle, sin límite de años, cuando estime que el caso se encuentre comprendido en alguna de los siguientes supuestos:

a)Reducción forzosa de servicios o trabajos por falta absoluta de fondos; previa comprobación de los mismos por la Contraloría General de la República.
b)Reducción forzosa de servicios para conseguir una más eficaz y económica reorganización de los mismos, siempre que esta reorganización afecte por lo menos al sesenta por ciento de los empleados de la respectiva dependencia.” En la sentencia 06727-2006, de las catorce horas cuarenta y dos minutos del diecisiete de mayo de dos mil seis, la Sala determinó que parte del artículo 20 de la Convención Colectiva de Trabajo de la Junta de Protección Social de San José era inconstitucional, basándose en los siguientes argumentos: " (…)

A juicio de esta Sala, es irrazonable diferenciar entre los empleados de la Junta de Protección Social de San José y los del resto del sector público, a efecto de contemplar a favor de los primeros, reglas de indemnización por despido injustificado mejores que las de otros sectores. Esta falta de razonabilidad deriva de la inexistencia de un motivo objetivo que justifique la mencionada diferenciación, lo que convierte al texto “sin límite de años” contenido en el artículo 20 impugnado, en una norma contraria al principio constitucional de igualdad, que se refleja además en un indebido uso de fondos públicos, en detrimento de los servicios públicos que la Junta presta, así como aquellos –ofrecidos por otras instituciones- financiados con fondos producidos por las actividades que la Junta Desarrolla. Así las cosas, en cuanto a este extremo, la Sala debe declarar con lugar la presente acción de inconstitucionalidad.” Pese a los argumentos consignados en la sentencia parcialmente transcrita, esta Sala considera que cometió un error de apreciación al conocer de la norma en cuestión, pues no tomó en cuenta que, en este caso, la indemnización no sujeta a plazo máximo obedece a una medida ajena a la voluntad del trabajador, como es la reducción forzosa de plazas por falta absoluta de fondos o por reorganización de servicios. Se trata de una situación excepcional, que –como tal- amerita medidas igualmente especiales. Asimismo, se trata de una norma que refleja el contenido de otras destinadas a regir para grupos más amplios de funcionarios del sector público, como son los artículos 37 inciso f) en relación con el artículo 46, ambos del Estatuto de Servicio Civil, los cuales estipulan la existencia de una indemnización por cese en condiciones similares a las establecidas en la norma impugnada, es decir, sin sujeción a tope. Lo anterior hace incorrecto entender que se está ante una norma que crea una diferenciación –válida o no- pues no se separa de la regla general prevista para todos los demás empleados públicos sujetos al Estatuto. Así, las cosas, estima esta Sala que la acción debe también desestimarse en cuanto a este extremo.” Más adelante, sin embargo, en el mismo año y mediante sentencia 2006-17437 de las 16:35 horas del 29 de noviembre de 2006, se anuló la regla de la Convención Colectiva del Instituto Nacional de Seguros, que otorgaba el pago de cesantía sin límite de tiempo a los empleados despedidos sin justa causa, es decir, por cualquier razón ajena a la voluntad del trabajador; en dicha sentencia se estimó que el pago en tal supuesto debía tener un tope y éste si fijó en 20 años.- Posteriormente, la sentencia 2013-11455 las 15:05 horas del 28 de agosto de 2013 ya mencionada en considerandos anteriores, declaró inconstitucional un reconocimiento de pago de cesantía sin límite de tiempo y se determinó la necesidad de fijar un máximo de 20 años, incluso para casos de jubilación y en los casos de muerte del trabajador.

En cambio, la sentencia 2013-11457 de las 15:05 minutos del 28 de agosto de 2013, anuló algunos supuestos de pago de auxilio de cesantía sin tope que se recogían en una norma de la Convención Colectiva de la Municipalidad de Turrialba, pero retomó la tesis de la validez constitucional del pago sin límite de tiempo para los casos de supresión de plazas: concretamente se dijo:

“V.- (…) Por último, en cuanto al inciso a) impugnado, corresponde al pago de la cesantía por supresión del cargo. Sobre este extremo, no existe infracción a la Constitución Política, toda vez que el propio artículo 192 constitucional establece el supuesto de la remoción de funcionarios por reducción forzosa de servicios, en cuyo caso, la disposición no incurre en un trato discriminatorio con respecto de otros funcionarios del sector público. En este sentido, se sigue la fórmula adoptada por el inciso f) del artículo 37 del Estatuto de Servicio Civil, legislación que reconoce el total del tiempo laborado. La Sala ha considerado como posible constitucionalmente, conservar ese precepto únicamente en cuanto se reconoce la cesantía por la supresión del cargo del servidor municipal, conforme al tiempo laborado.” No obstante, en la siguiente sentencia que abordó el tema, que fue la número 2014-5798 de las 16:33 horas del 30 de abril de 2014, que resolvió reclamos contra la Convención Colectiva de la Municipalidad de Santa Ana, varió la línea seguida en la sentencia anteriormente citada y estimó inconstitucionales cualesquiera disposiciones que dispongan un pago de auxilio de cesantía por encima de los veinte salarios y por ende anuló el artículo que disponía el pago de tales sumas según el tiempo de servicio y sin límite de tiempo:

“VII .- Sobre la constitucionalidad del artículo 53. Esta disposición obliga a la Municipalidad de Santa Ana a pagar una indemnización de un mes de salario por concepto de auxilio de cesantía, por cada año de servicio prestado, sin límite de años. Asimismo, el municipio deberá cancelar el preaviso y cesantía a sus trabajadores, cuando finalice su relación laboral por cualquier causa, entre ellas: supresión del cargo, jubilación, fallecimiento, despido con responsabilidad patronal en el caso de que no exista restitución al puesto y renuncia voluntaria. La parte accionante considera que la redacción de esta norma conlleva privilegios desproporcionados, pues no establece un tope o límite de cesantía, en abierta contradicción con el tope máximo de 20 años fijado en los criterios jurisprudenciales de esta Sala. Del mismo modo, el promovente estima inconstitucional este numeral, toda vez que obliga a la municipalidad a cancelar las prestaciones legales de los trabajadores por cualquier causa que motive el cese de sus funciones, incluso cuando el funcionario ha incurrido en causa justificada para su despido.

Recientemente, en sentencia número 2013-011506 de las 10:05 horas del 30 de agosto de 2013, esta Sala conoció una acción de inconstitucionalidad promovida por la Contralora General de la República contra la Convención Colectiva de Trabajo 2011-2012 de la Refinadora Costarricense de Petróleo (RECOPE). En lo que interesa, en esa oportunidad se sostuvo lo siguiente:

(...)

Como no existe razón suficiente para variar el criterio jurisprudencial ampliamente sostenido por este Tribunal desde hace varios años atrás, estima la Sala que en el sub examine lo procedente es declarar inconstitucional la frase “sin límite de años” contenida en el artículo 53 de la Segunda Convención Colectiva suscrita entre la ANEP y la Municipalidad de Santa Ana, por cuanto excede el parámetro de 20 años que esta Sala ha estimado razonable como tope por concepto de cesantía. En consecuencia, se entenderá que el pago del derecho de cesantía reconocido en el instrumento convencional bajo examen, únicamente procede cuando se le aplique el límite máximo de 20 años. Como ya se ha normas es que deja a la libre el pago de la cesantía, sin sujetarse a ningún tipo de plazo máximo para su reconocimiento, lo atenta contra el adecuado manejo de los fondos públicos. Con el pago ilimitado de esas prestaciones se vulnera, además, el equilibrio financiero de las municipalidades, pues se deberán emplear dineros públicos para sufragar los gastos por altas cesantías en lugar de utilizarlos en el mejoramiento de los servicios y atención de los intereses locales, en los términos exigidos por el ordinal 169 de la Carta Política.” (el subrayado no es del original) Finalmente, en la sentencia 2015-4247 de las 9:05 del 23 de marzo de 2015, se trató también un caso de normas que disponían el pago de auxilio de cesantía por supresión de plaza, en la Municipalidad de Acosta y en esa ocasión se indicó:

“VII. En el caso del pago de auxilio por la supresión de puestos, el cual es considerado por la Procuraduría como una excepción a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, se hace ver que la Sala ha sometido dicho caso a los parámetros de constitucionalidad en recientes y similares ocasiones (entre ellas, las resoluciones N° 2013-11457 de las 15:05 horas del 28 de agosto de 2013 y N° 2014-5798 de las 17:33 horas del 30 de abril de 2014). No se observa razones para cambiar de criterio en este caso.” En resumen, puede concluirse del repaso anterior que la Sala ha abordado ya esta temática y ha consolidado una línea jurisprudencial sobre cláusulas convencionales para el pago sin límite de tiempo de auxilio de cesantía en los supuestos de reestructuraciones, supresión de plazas y situaciones similares; dicha línea ha sido la de anular tales disposiciones. Nótese que inclusive se ha valorado la posición de la Procuraduría respecto de la existencia de una regla similar en el Estatuto del Servicio Civil, sin que tales argumentos hayan sido considerados relevantes para hacer cambiar de posición a la Sala.- En razón de todo lo anterior, procede acoger la acción planteada en este punto específico y anular la parte del párrafo segundo del artículo 47 que indica que en los casos de supresión de plazas en el Banco se pague un auxilio de cesantía “sin límite de tiempo”.

XIX.Dilucidado el punto anterior en el sentido de que resulta inconstitucional la cláusula convencional número 47 párrafo segundo, que permite el pago de auxilio de cesantía sin límite de tiempo, corresponde ahora definir cual resulta ser el límite máximo, permisible por proporcionado y razonable, para indemnizar a los trabajadores que se lleguen a encontrar en los supuestos fijados en el recién citado texto convencional. La cuestión resulta relevante porque, según se verá, la mayoría de esta Sala estima necesario revisar el criterio que había venido sosteniendo en este punto y que fijaba en 20 meses de salario, el monto máximo a pagar por concepto de auxilio de cesantía que podían fijar las partes como mejora en sus negociaciones de derecho laboral colectivo, para aquellos casos de despido no causado de los trabajadores.

Sobre este tema, cabe recordar que ya en la sentencia número 2006-6727 de las 14:42 horas del 17 de mayo de 2006, se abordó específicamente la cuestión al revisar el artículo transitorio II de la Convención de la Junta de Protección Social:

“VIII. (…) En este caso, a diferencia de lo estipulado en el artículo 29, analizado en el “considerando” anterior [en el que se definió la invalidez de indemnizar auxilio de cesantía sin límite de tiempo], esta norma no establece un beneficio carente de máximo, que pueda por ende propiciar un uso indiscriminado de fondos públicos. Por el contrario, esta norma prevé un “techo” para el auxilio de cesantía de los trabajadores de la Junta de Protección Social de San José. Si bien este transitorio reconoce una indemnización superior a los mínimos legales, lo cierto es que no llega a ser irrazonable, si se toma en cuenta que está sujeta a un límite y que es relativamente proporcional a la antigüedad del funcionario en la institución, de modo que cuenta con ese derecho únicamente quien se ha desempeñado durante un largo período de tiempo. El beneficio se constituye así en un estímulo para la permanencia dentro de la institución, evitando la salida de funcionarios y funcionarios de experiencia en el manejo de los temas atinentes a las competencias de la Junta. De ese modo, considera la Sala que la norma impugnada no transgrede las reglas y principios constitucionales invocados por los actores.” Ese mismo día, al momento de resolver un reclamo contra la Convención Colectiva de JAPDEVA, en la sentencia número 2006-6729 se explicó lo siguiente sobre el tema del auxilio de cesantía que había sido fijado convencionalmente en un máximo de 20 años:

“X. (…) La norma impugnada no establece un beneficio carente de máximo, que pueda por ende propiciar un uso indiscriminado de fondos públicos, tal y como alegan los accionantes. Por el contrario, esta norma prevé un “techo” para el auxilio de cesantía de los trabajadores de la Junta de Administración Portuaria y Desarrollo de la Vertiente Atlántica. Si bien este transitorio reconoce una indemnización superior a los mínimos legales, lo cierto es que no llega a ser irrazonable, si se toma en cuenta que está sujeta a un límite y que es relativamente proporcional a la antigüedad del funcionario en la institución, de modo que cuenta con ese derecho únicamente quien se ha desempeñado durante un largo período de tiempo. El beneficio se constituye así en un estímulo para la permanencia dentro de la institución, evitando la salida de funcionarios y funcionarias de de la Junta. De ese modo, considera la Sala que la norma impugnada no transgrede las reglas y principios constitucionales invocados por los actores.” A partir de estos dos textos, la Sala consolidó luego su criterio sobre este tema, como se muestra en la sentencia número 2006-17437 de las 19:35 horas del 29 de noviembre de 2006 que anuló una disposición de la Convención Colectiva del Instituto Nacional de Seguros donde se acordaba el pago de auxilio de cesantía sin límite de tiempo a sus trabajadores. Allí se indicó:

“XI. (…) Aun cuando la norma es imperativa al indicar que el auxilio de cesantía no puede indemnizarse más allá de los últimos ocho años, esta Sala ha aceptado la existencia de topes mayores fijados a través de convenciones colectivas, partiendo del hecho de que el Código de Trabajo establece reglas mínimas que pueden ser superadas siempre y cuando se haga dentro de parámetros de razonabilidad y proporcionalidad. Es por esta razón, que la Sala ha avalado la existencia de topes de cesantía mayores de los ocho años pero inferiores a los veinte años (ver sentencia 2006-06730 de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del diecisiete de mayo de dos mil seis), por estimar que no existe inconstitucionalidad alguna en los casos en que sí existe un límite o “techo” razonable. Sin embargo, en el caso específico del Instituto Nacional de Seguros, esta Sala observa que las cláusulas impugnadas no prevén tope alguno, lo cual estima esta Sala se refleja en un uso indebido de fondos públicos, en detrimento de los servicios públicos que presta la institución. Por otro lado, tampoco se encuentra justificación alguna para lo dispuesto en el inciso c) del artículo 161, en el tanto se permite el pago del auxilio de cesantía aun en los casos de despido con justa causa. Tal como lo dispone el numeral 63 constitucional ya comentado, la indemnización está prevista para los casos de despido sin justa causa, pues es una consecuencia lógica del rompimiento del contrato de trabajo por decisión unilateral del patrono. Sin embargo, en aquellos casos donde el rompimiento del contrato de trabajo obedece a una causa imputable al trabajador, no se justifica el pago del auxilio de cesantía, pues no existe una causa que lo legitime. Así las cosas, este Tribunal estima inconstitucional lo dispuesto en epígrafe iv del inciso a), el epígrafe v del inciso b) y la totalidad del inciso c) en cuanto exceden el parámetro de veinte años que esta Sala ha estimado razonable como tope por concepto de cesantía y por permitirse el pago aun en los casos de despido con justa causa.” Luego, en una buena cantidad ocasiones posteriores, como por ejemplo en las sentencias 2006-14423; 2006-17439; 2006-17441; 2011-6351; 2012-10985; 2013-6871; 2013-11503; 2013-11455; 2013-11457; 2014-5798; 2014-13758 el Tribunal ha tenido oportunidad de valorar la cuestión, sin que en ninguna de ellas se hayan producido -desde la perspectiva argumentativa- agregados de relevancia a lo que ya se ha transcrito. De tal forma, serán tales argumentos empleados por la Sala, a saber: i) vinculación del beneficio con la antigüedad del empleado (lo que sustenta su proporcionalidad), ii) su utilidad como estímulo para la permanencia dentro de la institución, evitando la salida de funcionarios y funcionarias de experiencia, y; iii) la existencia de un límite o “techo” razonable, los que se confronten nuevamente con los parámetros de razonabilidad y proporcionalidad.

XX.- En apariencia, el primero de los argumentos (el vínculo del beneficio con la antigüedad del empleado) parecería ser poco discutible, en el tanto en que las cláusulas convencionales en general y la recogida la Convención colectiva de Bancrédito, establecen un beneficio que reconoce el pago de auxilio de cesantía los trabajadores favorecidos, de la mano con su antigüedad al servicio de la institución y por tanto, directamente proporcional a ella. El problema que la mayoría de la Sala encuentra aquí -y que no parece haber sido abordado específicamente con anterioridad- surge cuando la magnitud del beneficio se contrasta, no solo a lo interno del conjunto de empleados favorecidos por la Convención, como se hizo en las sentencias citadas, sino cuando la magnitud de ese pago de auxilio de cesantía se analiza dentro del universo completo de los servidores públicos en sentido amplio; esta extensión del marco comparativo se justifica en el tanto en que para todos los empleados al servicio de las instituciones estatales, la fuente de financiamiento de ese pago por auxilio de cesantía es una y la misma: los tributos y los precios públicos que pagan todos las personas que habitan la República. Y no obsta que, tanto en este caso como en muchos otros, se trate de empresas estatales actuando en un mercado en competencia y administrando fondos de consumidores, ahorrantes y prestatarios, pues, en el tanto en que tales instituciones son del Estado y cuentan con su respaldo, su salud y prácticas financieras pueden ser -y son de hecho- sumamente relevantes para las finanzas públicas, como lo demuestra con claridad la conocida condición actual de Bancrédito y las estimaciones que se han dado sobre la afectación que su cierre tendrá en presupuesto nacional.

Así pues, debe afirmarse que las disposiciones de naturaleza económica que acuerden los administradores de las instituciones públicas cuando negocian colectivamente con sus trabajadores, no pueden evadir la necesaria coherencia y proporcionalidad en relación con lo que constituye el marco general de beneficios económicos que el Estado (en su concepto amplio) ha venido reconociendo a lo largo del tiempo, en favor de sus trabajadores, ni puede dejarse de tomar en cuenta las posibilidades financieras de las entidades en general y la manera en que estas disposiciones van a incidir en los gastos y obligaciones económicas estatales, dado que tales compromisos determinan y son determinadas a la vez por las distintas variables y situaciones económicas y repercuten directamente en la situación económica general del país.

Al asumir este enfoque, la mayoría de la Sala verifica la existencia de una amplísima brecha entre el pago de auxilio de cesantía aplicable a la enorme mayoría de los servidores públicos, cuyo tope es de 8 años, y el pago que recibirán los trabajadores del Banco Crédito Agrícola y otros trabajadores estatales cubiertos también por convenciones colectivas que, en idénticas circunstancias, podrían recibir un desembolso directo en su favor de hasta 20 meses de salario por el mismo auxilio de cesantía. Se trata de una diferencia de un ciento cincuenta por ciento, (150%) que desde la perspectiva de la mayoría de quienes integramos esta Sala, resulta abismal y por ende, debería contar claros e incontestables argumentos que la justifiquen, pero que más bien carece de ellos y resulta desproporcionada e insostenible en semejante magnitud.

Debe recordarse, por una parte, que esta Sala, en sintonía con el desarrollo de los derechos fundamentales vinculados con el entorno laboral, ha ejercido con gran mesura su labor de control constitucional en esta materia, comprendiendo que la naturaleza fundamental del derecho de negociación colectiva -uno de los pilares fundamentales del derecho al trabajo- tiene como finalidad legítima el mejoramiento de las condiciones laborales de los trabajadores y ello conlleva necesariamente la generación de diferenciaciones y disparidades que de modo alguno son injustas o ilógicas en sí mismas y menos aún pueden tildarse de inconstitucionales, por el mero hecho de beneficiar a un grupo de personas que ha logrado tales reivindicaciones a través del instrumento de la negociación colectiva. Pero lo anterior no puede desactivar completamente la necesidad de que las mejoras a las cuales se compromete el Estado sean proporcionadas y razonables, no solo respecto de la condición en que quedan los demás trabajadores estatales no protegidos por convenciones colectivas, sino respecto la carga que la sociedad debe soportar para cubrir tales sumas. De tal modo, una diferencia del 150 por ciento (es decir, una diferencia a mitad de camino entre un doble y un triple de las sumas normales) entre lo que pueda corresponder a unos servidores públicos por encima de todos los otros por el mismo concepto se ubica mucho más allá de lo puede entenderse como proporcionado y aceptable como reivindicación legítima en la condición de los trabajadores estatales.

Por otra parte, y en relación con este mismo tema de la desproporción en esta particular forma de disposición de sumas del erario estatal, debe apuntarse que otra razón para estimar desproporcionado este tope de 20 años, es que dicho gasto presenta la característica de ser una mera transferencia de fondos desde las arcas públicas directamente al patrimonio del trabajador, sin que tal traslado sea matizado por opciones de mejora económica o ventajas para terceros o para la economía del país como un todo. Esta última alternativa, en la que cual acopian recursos de distintas fuentes, incluida la estatal, para financiar entre otras mejoras económicas, las relacionadas con el pago del auxilio de cesantía, es lo que caracteriza a los denominados fondos de ahorro y jubilaciones, a las asociaciones solidaristas e incluso a las figuras de la ley de protección al trabajador, que -por ello mismo- pueden distinguirse netamente de la figura del simple aumento del tope de pago de auxilio de cesantía que se analiza aquí. Para el Tribunal, esas figuras recogen mecanismos de mejora en la condición de los trabajadores, pero lo hacen a través del empleo de mecanismos de redistribución de riqueza mucho más sofisticados y con una participación más moderada de las arcas públicas. Además, debe apuntarse que muchos de los Fondos de Ahorro y por supuesto todas las Asociaciones Solidaristas y las ventajas de la Ley de Protección al Trabajador, han pasado por el escrutinio y aprobación legislativa, lo cual les otorga -de entrada- una legitimación mucho mayor frente a los compromisos financieros adquiridos por el Estado y que afectan a la colectividad. Por todo lo anterior, ajuste a los principios de proporcionalidad y razonabilidad de los recursos estatales entregados a los trabajadores, al abrigo de estas figuras jurídicas recién mencionadas no puede juzgarse con la misma medida que los simples rompimientos de tope para pagos por auxilio de cesantía, los cuales no pasan de ser meras transferencias, según se explicó y que por lo tanto requieren un escrutinio mucho más estricto, que no se logra superar cuando estamos frente un tope de 20 meses de salario.

XXI.En cuanto a la segunda justificación encontrada en los antecedentes de la Sala para la validez de un tope de 20 años, como máximo pago por auxilio de cesantía, (utilidad como estímulo para la permanencia dentro de la institución, evitando la salida de funcionarios y funcionarias de experiencia) observa la mayoría un cambio de perspectiva, pues la justificación de tal decisión se apoya en el beneficio que lograría la institución con el rompimiento del tope en el pago de auxilio de cesantía. Visto así, la mayoría entiende que tal perspectiva resulta patentemente débil no solo para justificar la amplia diferencia entre un pago por auxilio de cesantía con tope de 8 años y uno con tope de 20 años. sino -en particular- para intentar justificar un límite específico de 20 años para tal beneficio. En cuanto al primer punto, el razonamiento de este Tribunal transcurre en un sentido similar al expuesto en el considerando anterior en tanto resultaría aceptable que, como parte de sus potestades y su competencia, la institución intente retener a sus empleados con experiencia y puede resultar aceptable que intente hacerlo a través del reconocimiento de un rompimiento de tope para el pago de auxilio de cesantía (aunque el acierto de esta medida en particular para lograr ese fin, es un tema sumamente discutible); sin embargo, la consecución de esa meta no puede dejar de atender los límites impuestos por el principio de proporcionalidad y razonabilidad en el uso de fondos públicos, los cuales nos revelan en este caso un amplio desajuste entre la finalidad perseguida (retención de empleados) y el alto costo de ello, vista la alta erogación que significa tener que destinar hasta 20 salarios para lograr esa lealtad y compromiso, más aún si tomamos en cuenta que las convenciones colectivas en general contienen variedad de mejoras laborales que, desde la perspectiva de la institución, buscan todas ellas lograr mejores condiciones para sus empleados, de modo que quieran mantenerse a su servicio. No existe por ende un motivo claro y contundente que justifique, desde este punto de vista particular, el alto costo de romper el tope de auxilio de cesantía y llevarlo hasta los veinte años, para logar retener a los empleados con experiencia. Por otro lado, cabe señalar que el argumento analizado, es también inválido para defender en particular un tope específico de veinte años como el fijado por la Sala, pues, si retener a los empleados con ello eliminando justamente una medida más efectiva para ello como lo era el pago de auxilio de cesantía sin límite de tiempo, y poniendo un tope de 20 años, luego de los cuales el empleado (ya con 20 años de experiencia y adiestramiento) no tendría ningún estímulo adicional para quedarse.

XXII.- El tercer punto señalado en los antecedentes de la Sala para reconocer validez a los rompimientos del tope de pago de auxilio de cesantía es la existencia de un límite o “techo” razonable: como puede comprenderse de los antecedentes, este argumento surge esencialmente de la posición desfavorable de la Sala respecto de algunas cláusulas convencionales sometidas al control de constitucionalidad, en las que autorizaban el pago de auxilio de cesantía sin limite de tiempo. Más allá de ello, la determinación de 20 años como tope máximo, no contó -ni ha contado- con mayor justificación por parte del Tribunal y en tal sentido, lamentablemente la sentencia mencionada en los antecedentes (2006-6730 de las 14:45 horas del 17 de mayo de 2006) no contiene referencia alguna al tema del tope de 20 años como se señaló. De lo anterior se concluye entonces que este tercer argumento, -aun cuando conserva su validez para oponerse a los pagos de auxilio de cesantía sin límite temporal, no ofrece argumentos de peso en contra de la conclusión de la mayoría de esta Sala respecto de que 20 años como tope máximo de pago de auxilio de cesantía es irrazonable por desproporcionado, según se

XXIII.Dicho lo anterior, la mayoría de la Sala debe enfrentar la necesidad de determinar entonces un límite o “techo” para aquellas cláusulas convencionales que pudieran llegar a negociarse respecto del rompimiento de tope en el pago de auxilio de cesantía, y para ello encontramos dos ideas principales que deben orientar la decisión: por una parte está el hecho de que una mera equiparación con el tope de ocho años, establecido en el Código de Trabajo, significaría -en los hechos- una virtual exclusión de esta materia de la posibilidad de negociación colectiva, lo que se convertiría en una limitación injustificada al ejercicio de ese derecho cuya naturaleza fundamental ha sido reconocida por el Tribunal. De otra parte, en sentido opuesto existe la necesidad de tomar en cuenta un sentido de proporcionalidad -que ha llevado a rechazar un tope máximo de 20 años en los considerandos anteriores- y de valorar el entorno económico en que operan -y se espera que operen por los próximos años- las finanzas públicas de las que se nutren directa y exclusivamente, los rompimientos de tope para el pago directo de auxilio de cesantía al trabajador. No puede ser ajeno a este tipo particular de decisiones el hecho público y notorio de que nuestro país atraviesa una seria encrucijada respecto de la calidad y cantidad del gasto público y del aporte económico que los distintos sectores están dispuestos a entregar para la manutención de nuestro Estado social y democrático de derecho. Sería inaceptable que en este entorno, la Sala dejase de tomar en cuenta esa acuciante situación, que este tipo de negociaciones podrían empeorar más si no se realiza un adecuado balance de todos los elementos en juego. Por lo dicho, estima la Sala que la negociación colectiva en este punto concreto del rompimiento de tope de pago para el auxilio de cesantía, no debe exceder un tope de doce (12) años, lo cual permite un respetable margen de negociación a las partes de las convenciones colectivas en el sector público, que -eventualmente- les permitiría elevar hasta un 50 por ciento el piso de 8 años que establece el Código de Trabajo para este tipo concreto de prestación a cargo del patrono público. Se atiende así a las pretensiones legítimas que podrían entrar en juego, al permitirse un margen de negociación que se considera relevante, pero sin que se afecten sensiblemente las finanzas públicas en un momento histórico donde su austero y cuidadoso manejo tiene una destacada prioridad para la propia subsistencia de nuestra institucionalidad.

Como conclusión respecto de este punto, la mayoría de la Sala concuerda en que el pago de auxilio de cesantía acordado en la cláusula 47 párrafo segundo de la Convención de Bancrédito no puede realizarse sin tope alguno y que -por las razones expuestas- dicho tope no puede mantenerse en veinte (20) años como se había venido sosteniendo, sino que el máximo que podría pagarse en este supuesto es un mes de salario por cada año laborado hasta un tope máximo de doce (12) años. De tal manera, cuando proceda la cancelación de tales sumas ello se realizará -en cuanto al monto de auxilio de cesantía a pagar- en similares condiciones y términos recogidos en la Convención o en la legislación aplicable para aquellos supuestos de terminación del contrato por causas no atribuibles a la voluntad del trabajador, pero en el entendido de que las sumas pagadas no podrían exceder el reconocimiento de más de 12 años de servicio.” Las razones dadas para el caso trascrito aplican de igual formal en el sub iudice. Al revisar el artículo 22 de la Convención Colectiva de la Municipalidad de Vázquez de Coronado se observa que establece un pago de la cesantía hasta 30 años, situación que a la luz del precedente citado, vulnera el principio constitucional de razonabilidad y proporcionalidad, en relación con el derecho al sano manejo de los fondos públicos. Por consiguiente, para que la disposición convencional en cuestión sea razonable, el mínimo legal de ocho años puede incrementarse como máximo en cuatro años, de manera que el tope máximo de cesantía solo puede llegar a doce años. Por ello, debe concluirse que el ordinal 22 de la Convención Colectiva de marras es inconstitucional, específicamente en cuanto permite el pago del monto por auxilio de cesantía con un exceso a los doce años.

B)Sobre los supuestos de supresión del cargo (inciso a), jubilación (inciso b) y fallecimiento del trabajador (inciso c).

La Sala debe abocarse a determinar si el pago del auxilio de cesantía por supresión del cargo, derecho a la jubilación o pensión, y fallecimiento del trabajador, es inconstitucional, como se pide declarar. Sobre este punto, el artículo 85 del Código de Trabajo establece las consecuencias de la terminación de la relación de trabajo sin responsabilidad para el trabajador, y sin perjuicio de las prestaciones legales a que tuviere derecho.

“ARTÍCULO 85.

Son causas que terminan con el contrato de trabajo sin responsabilidad para el trabajador y sin que se extingan los derechos de éste o de sus causahabientes para reclamar y obtener el pago de las prestaciones e indemnizaciones que pudieran corresponderles en virtud de lo ordenado por el presente Código o por disposiciones especiales:

a)La muerte del trabajador; […]
e)Cuando el trabajador se acoja a los beneficios de jubilación, pensión de vejez, muerte o de retiro, concedidas por la Caja Costarricense de Seguro Social, o por los diversos sistemas de pensiones de los Poderes del Estado, por el Tribunal Supremo de Elecciones, por las instituciones autónomas, semiautónomas y las municipalidades.

(Así adicionado este inciso por el artículo 2, de la Ley No. 5173 del 10 de mayo de 1973.)

Las prestaciones a que se refiere el aparte a) de este artículo, podrán ser reclamadas por cualquiera de los parientes con interés que se indican posteriormente, ante la autoridad judicial de trabajo que corresponda. Esas prestaciones serán entregadas por aquella autoridad a quienes tuvieren derecho a ello, sin que haya necesidad de tramitar juicio sucesorio para ese efecto y sin pago de impuestos.

Esas prestaciones corresponderán a los parientes del trabajador, en el siguiente orden:

1)El consorte y los hijos menores de edad o inhábiles; 2) Los hijos mayores de edad y los padres; y 3) Las demás personas que conforme a la ley civil tienen el carácter de herederos.

Las personas comprendidas en los incisos anteriores tienen el mismo derecho individual, y sólo en falta de las que indica el inciso anterior entran las que señala el inciso siguiente.

(Así adicionados estos tres párrafos por el artículo 1, de la Ley No.2710 del 12 de diciembre de 1960.)

[…]” .

Por su parte, la jurisprudencia de la Sala ha señalado en cuanto al pago de cesantía por jubilación o muerte:

“(…) es una expectativa de derecho, en el sentido de que sólo tiene acceso al mismo, quien ha sido despedido sin justa causa, el que se vea obligado a romper su contrato de trabajo por causas imputables al empleador, aquél que se pensione o que se jubile, el que fallezca o, en caso de quiebra o insolvencia del empleador; no reconociéndose suma alguna en caso de renuncia o de despido justificado; siempre salvo norma interna o pacto en contrario” (véase al respecto la sentencia n.° 2000-008232 de las 15:04 horas del 19 de septiembre de 2000).

De este modo, la Convención Colectiva de Trabajado no hace más que reiterar los términos que el Código de Trabajo recoge para los supuestos de fallecimiento y jubilación, de modo que en esos casos específicos no se están creando derechos ex novo, por el contrario, se trata de la reiteración de situaciones ya previstas en el ordenamiento jurídico, respecto de las cuales no se advierte en la norma cuestionada algún exceso como para válidamente argüir una violación al principio constitucional de razonabilidad y proporcionalidad. Lo mismo aplica para el caso de la supresión de plazas, toda vez que, también ahí, la terminación de la relación laboral se da por causas ajenas a la voluntad del trabajador, lo cual se puede interpretar como contemplado en lo regulado en los incisos c y d del ordinal 85 del Código de Trabajo.

“c. La fuerza mayor o el caso fortuito; la insolvencia, concurso, quiebra o liquidación judicial o extrajudicial, la incapacidad o la muerte del patrono. Esta regla sólo rige cuando los hechos a que ella se refiere produzcan como consecuencia necesaria, inmediata y directa, el cierre del negocio o la cesación definitiva de los trabajos, y cuando se haya satisfecho la preferencia legal que tienen los acreedores alimentarios del occiso, insolvente o fallido, y d. La propia voluntad del patrono.” Así, lo que procede es declarar sin lugar la acción contra los supuestos de supresión del cargo, fallecimiento y jubilación del trabajador, a que se refieren los incisos a), b) y c) del artículo 22 de la Convención Colectiva de Trabajo de la Municipalidad de Vázquez de Coronado; no obstante, se reafirma que solo resultaría constitucional el pago del auxilio de cesantía que no supere los doce años, conforme se explicó en el punto A) de este considerando.

VII.- Documentación aportada al expediente. Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de este pronunciamiento. De lo contrario será destruido todo material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre en sesión N° 27-11 del 22 de agosto de 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero de 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo de 2012, artículo LXXXI.

Por tanto:

Se declara parcialmente con lugar la acción, en cuanto la norma autoriza el pago de cesantía mayor a un tope de doce años, en todos los supuestos regulados en el artículo 22 de la Convención Colectiva de la Municipalidad de Vázquez de Coronado. Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de la norma anulada, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe. Reséñese este pronunciamiento en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. El Magistrado Salazar Alvarado pone nota. En lo demás, se declara sin lugar la acción. Comuníquese este pronunciamiento a las partes. Notifíquese.

Fernando Castillo V.

Presidente a.i.

Paul Rueda L. Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A. Jorge Araya G.

Marta Esquivel R. Alicia Salas T.

Nota del Magistrado Salazar Alvarado. Si bien coincido con el voto, que declara con lugar esta acción, por las razones en él contenidas, en tratándose de Convenciones Colectivas de Trabajo, considero oportuno agregar lo siguiente: La Constitución Política, en el Título V, Derechos y Garantías Sociales, en su artículo 62, otorga fuerza de ley profesional a las convenciones colectivas de trabajo que, con arreglo a la ley, se concierten entre patronos y sindicatos de trabajadores legalmente organizados; lo anterior, con el objeto de reglamentar las condiciones en que el trabajo deba prestarse y las demás materias relativas a éste (artículo 54, del Código de Trabajo). Este derecho humano fundamental, reconocido por la Organización Internacional del Trabajo (Convenio 98), lo pueden ejercer o llevar a cabo tanto en el sector privado laboral, como en el empleo público, siempre y cuando, éstos últimos, no realicen gestión pública. Al tener valor normativo, se incardina en el sistema de fuentes del Derecho, por lo que, su clausulado, ha de someterse a las normas de mayor rango jerárquico y ha de respetar el cuadro de derechos fundamentales acogidos en nuestra Constitución Política. De esta forma, las convenciones colectivas de trabajo, se encuentran sometidas al Derecho de la Constitución; así, las cláusulas convencionales, deben guardar conformidad con las normas y los principios constitucionales de igualdad, prohibición de discriminación, legalidad, razonabilidad y proporcionalidad, sobre todo, cuando de fondos públicos se trate, sujetos al principio de legalidad presupuestaria. En esos supuestos, debe velar, esta Sala, por el orden constitucional, según sus competencias.

Luis Fdo. Salazar A.

Res. Nº 2019009721 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las doce horas y veinte minutos del veintinueve de mayo de dos mil diecinueve.

Resultandos

4.- En escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 14:13 horas del 17 de octubre de 2018 se adjunta la personería jurídica del Sindicato de Trabajadores Municipales de Costa Rica.

a)...

“Artículo 37.- Los servidores del Poder Ejecutivo protegidos por esta ley gozarán de los siguientes derechos:

a)...

f)Si cesaren en sus funciones por supresión del empleo, tendrán derecho a una indemnización de un mes por cada año o fracción de seis o más meses de servicios prestados.” Al analizar la validez de la norma recién transcrita, esa Sala, en su sentencia n.° 2000-008332 de las 15:00 horas del 19 de setiembre de 2000 indicó que “La indemnización en estudio, de un mes de salario -el último devengado- por cada año de servicio, resulta más favorable que la contemplada en el artículo 29 del Código de Trabajo, ya que toma en cuenta todos los años laborados. Tal diferencia se justifica, a juicio de la Sala, porque quienes se encuentran en una relación de empleo público, gozan de la garantía de estabilidad contemplada en el numeral 192 de la Constitución, a diferencia del resto de los trabajadores. Además, porque la supresión del cargo obedece a un supuesto de excepción, como la reducción forzosa de servicios.” Posteriormente, la Sala, en la sentencia n.° 2006-014416 de las 16:29 horas del 27 de setiembre de 2006, se refirió nuevamente a la validez de otorgar cesantía por supresión del empleo debido a falta de fondos, reducción forzosa de servicios o reorganización y, en particular, a la validez de conferir una cesantía calificada (sin tope) en estos casos: “... el pago de una indemnización diferente al pago del auxilio de cesantía en caso de reestructuración institucional, es razonable, en tanto fue establecido para regular una situación totalmente diferente a cualquier despido. Esta disposición, pretende limitar la discrecionalidad de la administración para despedir a los funcionarios que gocen de la estabilidad laboral, y que cuando éste se produzca, sea definitivamente en atención a una reducción forzosa, para conseguir una más eficaz y económica organización de los mismos, pues no se trata de cualquier traslado, sino de una situación calificada debidamente regulada y controlada por otras dependencias públicas, como la Contraloría General de la República, MIDEPLAN, etc. Por consiguiente y frente a los fundamentos dados, la norma resulta razonable y proporcionada.” A partir de lo expuesto, la cesantía por supresión del empleo debido a falta de fondos, reducción forzosa de servicios, o reorganización, es el único supuesto de los analizados en el que esa Sala ha admitido el pago de cesantía sin tope, a raíz de la pérdida del empleo por decisión unilateral del patrono. De este modo, considera que la norma convencional cuestionada es parcialmente inconstitucional, por cuanto impone un tope hasta 30 años a los efectos de la indemnización de cesantía, lo que resulta desproporcionado e irrazonable pues rebasa los 12 años fijados como tope máximo no superable para el Sector Público. En cuanto a la cesantía por supresión del empleo debido a falta de fondos, reducción forzosa de servicios, o reorganización, estima que no es inconstitucional, pues ese es el único supuesto en el que esa Sala ha admitido el pago de cesantía sin tope, a raíz de la pérdida del empleo por decisión unilateral del patrono. En los casos de cesantía por jubilación o pensión y muerte del trabajador, tampoco es inconstitucional, puesto que con ello se consolida el auxilio de cesantía previsto por los ordinales 85 inciso a) y e) del Código de Trabajo. El problema eventualmente estaría en que aquel pago podría exceder, en algunos casos, el límite de los 12 años previstos en la jurisprudencia constitucional. En consecuencia, en cuanto este último aspecto, la acción de inconstitucionalidad debe declararse sin lugar, en el entendido de que en esos supuestos el pago de las prestaciones comprende solo la cesantía, no el preaviso, y que el monto a reconocer por tal concepto no puede superar los 12 años. Con fundamento en lo expuesto, el Órgano Asesor sugiere, por exceder el parámetro que la Sala ha considerado constitucionalmente razonable en su jurisprudencia para establecer como tope por concepto de cesantía en el sector público (doce años), que esta acción de inconstitucionalidad contra el artículo 22 de la Convención Colectiva de Trabajo de la Municipalidad de Vázquez de Coronado sea declarada parcialmente con lugar. Deben suprimirse entonces del párrafo segundo de esa norma convencional la frase “hasta 30 años” entendiéndose que la indemnización por ese concepto no puede exceder de 12 años de servicio. Concerniente a la cesantía por supresión del empleo debido a falta de fondos, reducción forzosa de servicios, o reorganización, no es inconstitucional, pues ese es el único supuesto en el que esa Sala ha admitido el pago de cesantía sin tope, a raíz de la pérdida del empleo por decisión unilateral del patrono. En cuanto al pago de prestaciones en casos de jubilación y muerte del trabajador, no se estima inconstitucional este artículo convencional, siempre y cuando se interprete que ese pago comprende solo la cesantía, no el preaviso, y que el monto a reconocer por tal concepto no puede superar los 12 años de servicio.

VII- El Magistrado Jinesta Lobo salva el voto y rechaza de plano la acción de inconstitucionalidad por las siguientes razones:

a)fijar las condiciones de trabajo y empleo, o b) regular las relaciones entre empleadores y trabajadores, o c) regular las relaciones entre empleadores o sus organizaciones y una organización o varias organizaciones de trabajadores, o lograr todos estos fines a la vez.' Debe señalarse, adicionalmente, que otros instrumentos internacionales de derechos humanos han proclamado el derecho de negociación colectiva, así la Carta Social Europea de Turín del 18 de octubre de 1961, lo recoge en su artículo 6°, siendo que una de las medidas que se propone para su ejercicio eficaz es la promoción, cuando sea necesario y útil, de la institución de los procedimientos de negociación voluntaria.

8.- Las publicaciones del curso de la acción se dieron en los boletines judiciales números 218 de 23 de noviembre de 2018, 219 de 26 de noviembre de 2018 y 220 de 27 de noviembre de 2018.

11.- En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley.

“Artículo 22. La Municipalidad se obliga a cancelar las prestaciones de los trabajadores que cesaren en sus funciones por:

a. Supresión del cargo, b. Jubilación, c. Fallecimiento d. Y despido con responsabilidad patronal para los trabajadores interinos.

VI. Sobre el fondo

A)Sobre el tope de cesantía. En relación con la constitucionalidad de topes de cesantía, conviene citar lo que la Sala resolvió en la sentencia n.° 2018-008882 de las 16:30 horas del 5 de junio de 2018:

“Artículo 20:

a)Reducción forzosa de servicios o trabajos por falta absoluta de fondos; previa comprobación de los mismos por la Contraloría General de la República.
b)Reducción forzosa de servicios para conseguir una más eficaz y económica reorganización de los mismos, siempre que esta reorganización afecte por lo menos al sesenta por ciento de los empleados de la respectiva dependencia.” En la sentencia 06727-2006, de las catorce horas cuarenta y dos minutos del diecisiete de mayo de dos mil seis, la Sala determinó que parte del artículo 20 de la Convención Colectiva de Trabajo de la Junta de Protección Social de San José era inconstitucional, basándose en los siguientes argumentos: " (…)

(...)

B)Sobre los supuestos de supresión del cargo (inciso a), jubilación (inciso b) y fallecimiento del trabajador (inciso c).

“ARTÍCULO 85.

a)La muerte del trabajador; […]
e)Cuando el trabajador se acoja a los beneficios de jubilación, pensión de vejez, muerte o de retiro, concedidas por la Caja Costarricense de Seguro Social, o por los diversos sistemas de pensiones de los Poderes del Estado, por el Tribunal Supremo de Elecciones, por las instituciones autónomas, semiautónomas y las municipalidades.

(Así adicionado este inciso por el artículo 2, de la Ley No. 5173 del 10 de mayo de 1973.)

Esas prestaciones corresponderán a los parientes del trabajador, en el siguiente orden:

1)El consorte y los hijos menores de edad o inhábiles; 2) Los hijos mayores de edad y los padres; y 3) Las demás personas que conforme a la ley civil tienen el carácter de herederos.

Las personas comprendidas en los incisos anteriores tienen el mismo derecho individual, y sólo en falta de las que indica el inciso anterior entran las que señala el inciso siguiente.

(Así adicionados estos tres párrafos por el artículo 1, de la Ley No.2710 del 12 de diciembre de 1960.)

[…]” .

Por su parte, la jurisprudencia de la Sala ha señalado en cuanto al pago de cesantía por jubilación o muerte:

Por tanto:

Fernando Castillo V.

Presidente a.i.

Paul Rueda L. Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A. Jorge Araya G.

Marta Esquivel R. Alicia Salas T.

Luis Fdo. Salazar A.

Res. 09721-2019 Sala ConstitucionalRes. 09721-2019 Sala Constitucional

VI. Sobre el fondo

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