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Res. 07301-2020 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 17/04/2020
OutcomeResultado
The Chamber denied the amparo because choosing the instrument for formalizing the fisheries plan was an ordinary legality issue, the authorities had taken steps toward approval, and no violation of fundamental rights was established.La Sala rechazó el amparo porque la selección del instrumento para oficializar el plan pesquero era una cuestión de mera legalidad, las autoridades habían realizado gestiones para su aprobación y no se acreditó lesión de derechos fundamentales.
SummaryResumen
The Constitutional Chamber denied an amparo brought by three fishing-industry associations seeking to compel the Executive Branch to formalize the 2018–2030 National Action Plan for Large Pelagic Fisheries. The Chamber held that the dispute did not concern a failure to issue regulations implementing a statute that prevented the exercise of a constitutional right. Instead, it concerned which legal instrument should be used to formalize a public-policy plan, an ordinary legality issue assigned to the contentious-administrative courts. The respondent institutions had reviewed the plan, prepared a counterproposal reflecting INCOPESCA’s legal authority and actual human and financial capacity, conducted dialogue sessions, and submitted the proposal for MIDEPLAN review. Part of the longline sector rejected that proposal because it demanded formalization of the original plan in full. The lack of formalization therefore could not be attributed to arbitrary governmental inaction. The Chamber also found that the situation did not prevent SENASA from continuing sanitary controls over fishery products.La Sala Constitucional rechazó el amparo promovido por tres cámaras pesqueras para obligar al Poder Ejecutivo a oficializar el Plan de Acción Nacional para la Pesca de Grandes Pelágicos 2018-2030. Determinó que la controversia no se refería a la omisión de reglamentar una ley que impidiera ejercer un derecho constitucional, sino a la elección del instrumento jurídico adecuado para formalizar un plan de política pública. Esa cuestión corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa por ser de mera legalidad. Además, las instituciones recurridas habían revisado el plan, formulado una contrapropuesta acorde con las competencias y capacidades del INCOPESCA, realizado mesas de diálogo y remitido el proyecto a MIDEPLAN. Parte del sector palangrero rechazó esa propuesta porque exigía oficializar íntegramente el documento original. Por ello, la falta de oficialización no podía atribuirse a una inactividad arbitraria de las autoridades. La Sala tampoco encontró que esa situación impidiera al SENASA ejercer sus controles sanitarios sobre los productos pesqueros.
Key excerptExtracto clave
In this regard, it should be noted that Articles 29 and 49, second paragraph, of the Constitutional Jurisdiction Law clearly permit amparo review of omissions by the Executive Branch which, in the exercise of its regulatory authority, prevent the full enjoyment of a right recognized in the Political Constitution. That situation is not present here, however, because this case does not involve an omission in the exercise of the Executive Branch’s authority to regulate a law of the Republic. Rather, the claim concerns formalization of the National Action Plan to implement the agreements and measures produced through the National Platform for Sustainable Large Pelagic Fisheries, which would benefit the fishing associations protected by the amparo. Moreover, it is not for this jurisdiction to determine whether an executive decree is the correct means of formalizing that Action Plan or whether it may be implemented through another legal instrument, because that raises a legality dispute properly heard and resolved by the contentious-administrative jurisdiction. It is an ordinary legality matter in which no violation of a fundamental right is alleged, at least not directly. Accordingly, the applicants’ contention that the respondent authorities are responsible for the failure to formalize the Action Plan cannot be accepted. The dispute raised in this amparo actually concerns disagreement with the proposed document, which does not impair the applicants’ fundamental rights. Consequently, for the reasons stated and because no violation of the constitutional rights of the applicant fishing associations was established under the terms of the petition, the proper disposition is to deny the application, as is hereby ordered. The application is denied.Al respecto, cabe señalar que la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en sus artículos 29, y 49, párrafo 2°, es clara en permitir el control en la vía del amparo de las omisiones del Poder Ejecutivo que, en ejercicio de su potestad reglamentaria, vedan el disfrute pleno de un derecho reconocido en la Constitución Política. Sin embargo, no se configura ese supuesto, porque no estamos en presencia de una omisión de la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo -respecto de una Ley de la República-, sino que lo que se reclama es la oficialización del Plan de Acción Nacional para implementar los acuerdos y medidas obtenidos en la Plataforma Nacional de Pesquerías Sostenibles de grandes pelágicos, que beneficiaría a las agrupaciones pesqueras amparadas. Adicionalmente, no corresponde esta jurisdicción determinar si el Decreto Ejecutivo, es la vía correcta para oficializar dicho Plan de Acción, o si es posible implementarlo a través de otra figura jurídica, por cuanto ello plantea un conflicto de legalidad, propio de ser conocido y resuelto por la jurisdicción contenciosa administrativa, por tratarse de un asunto de mera legalidad en el que no se alega -al menos en forma directa-, la vulneración de algún derecho fundamental. De este modo, no es de recibo el alegato de la parte recurrente, en el sentido de que la omisión de oficializar dicho Plan de Acción sea atribuible a las autoridades recurridas, por lo que la discusión planteada en el presente recurso de amparo, en realidad trata sobre una disconformidad con el documento planteado, lo que no constituye afectación a los derechos fundamentales de la parte recurrente. En consecuencia, por las razones expuestas, y dado que no se tuvo por acreditada lesión alguna a los derechos constitucionales de las cámaras de pescadores amparadas, en los términos planteados en el escrito de interposición de este recurso, lo procedente es ordenar su desestimación, como en efecto se dispone. Se declara sin lugar el recurso.
Pull quotesCitas destacadas
"La solicitud de oficialización se ha planteado en una serie de espacios y abordado en las Mesas de Diálogo establecidas con el sector pesquero desde el 2018 y 2019, contando con la participación de la Defensoría de los Habitantes y la Organización de Las Naciones Unidas en Costa Rica, por ello se realizó una revisión exhaustiva del documento original y se hizo una contrapropuesta al sector pesquero, que contempla las acciones que se pueden oficializar, esto contemplando las competencias institucionales del INCOPESCA, así como las capacidades reales, humanas y financieras del INCOPESCA para su efectiva implementación."
"The request for formalization was raised in several forums and addressed in dialogue sessions established with the fishing sector in 2018 and 2019, with the participation of the Ombudsman’s Office and the United Nations in Costa Rica. Accordingly, the original document was thoroughly reviewed and a counterproposal was presented to the fishing sector, specifying the actions that could be formalized in light of INCOPESCA’s institutional authority and its actual human and financial capacity for effective implementation."
Considerando III
"La solicitud de oficialización se ha planteado en una serie de espacios y abordado en las Mesas de Diálogo establecidas con el sector pesquero desde el 2018 y 2019, contando con la participación de la Defensoría de los Habitantes y la Organización de Las Naciones Unidas en Costa Rica, por ello se realizó una revisión exhaustiva del documento original y se hizo una contrapropuesta al sector pesquero, que contempla las acciones que se pueden oficializar, esto contemplando las competencias institucionales del INCOPESCA, así como las capacidades reales, humanas y financieras del INCOPESCA para su efectiva implementación."
Considerando III
"Actualmente, la oficialización de El Plan de Acción Nacional (PAN), está siendo evaluada por MIDEPLAN, por lo que aún no se ha oficializado mediante Decreto Ejecutivo, o mediante alguna otra figura jurídica."
"The formalization of the National Action Plan is currently under review by MIDEPLAN and therefore has not yet been completed through an executive decree or any other legal instrument."
Considerando III
"Actualmente, la oficialización de El Plan de Acción Nacional (PAN), está siendo evaluada por MIDEPLAN, por lo que aún no se ha oficializado mediante Decreto Ejecutivo, o mediante alguna otra figura jurídica."
Considerando III
"De igual manera, la Sala aprecia que, independientemente de la oficialización o no del Plan de Acción de reiterada cita, ello no impide que el Servicio Nacional de Salud Animal (SENASA), órgano desconcentrado del Ministerio de Agricultura y Ganadería, conforme a la Ley No. 8495 del 6 de abril del 2006, responsable de velar por la inocuidad y trazabilidad de los productos y subproductos de origen animal, continúe como lo ha venido haciendo, su función de control y verificación, de las disposiciones que sobre inocuidad y trazabilidad, sobre los productos pesqueros, a efectos de garantizar la seguridad sanitaria de éstos para la protección de la salud humana."
"The Chamber likewise finds that, regardless of whether the Action Plan is formalized, this does not prevent the National Animal Health Service (SENASA), a decentralized body of the Ministry of Agriculture and Livestock responsible under Law No. 8495 of April 6, 2006 for ensuring the safety and traceability of animal products and by-products, from continuing its control and verification of the safety and traceability requirements applicable to fishery products in order to protect human health."
Considerando IV
"De igual manera, la Sala aprecia que, independientemente de la oficialización o no del Plan de Acción de reiterada cita, ello no impide que el Servicio Nacional de Salud Animal (SENASA), órgano desconcentrado del Ministerio de Agricultura y Ganadería, conforme a la Ley No. 8495 del 6 de abril del 2006, responsable de velar por la inocuidad y trazabilidad de los productos y subproductos de origen animal, continúe como lo ha venido haciendo, su función de control y verificación, de las disposiciones que sobre inocuidad y trazabilidad, sobre los productos pesqueros, a efectos de garantizar la seguridad sanitaria de éstos para la protección de la salud humana."
Considerando IV
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20200007001807-19954209-1.rtf Decision No. 2020007301 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at nine twenty a.m. on the seventeenth day of April, two thousand twenty.
Amparo proceeding (recurso de amparo) processed under case number 20-004721-0007-CO, filed by DENIS LARA ROJAS, JORGE BARRANTES GAMBOA, and MARCO ANTONIO SEAS SOSA, identity card number 0108430098, on behalf of, respectively, the CÁMARA DE PESCADORES DE QUEPOS, corporate identification number 3002624431; the CÁMARA DE PESCADORES ARTESANALES DE PUNTARENAS (CAPAP), corporate identification number 3002061110; and the CÁMARA NACIONAL DE LA INDUSTRIA PALANGRERA (CNIP), corporate identification number 3002298061, against the DEFENSORÍA DE LOS HABITANTES, the MINISTERIO DE AGRICULTURA Y GANADERÍA (MAG), the MINISTERIO DE AMBIENTE Y ENERGÍA (MINAE), the MINISTERIO DE COMERCIO EXTERIOR, the MINISTERIO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA, and the INSTITUTO COSTARRICENSE DE PESCA Y ACUICULTURA (INCOPESCA).
Considering the facts:
“...a forum for constructive dialogue and consensus-building in which public institutions with authority over activities at sea and the different sectors involved in the capture, processing, and marketing of fishery products from large pelagic species in the Costa Rican Pacific participate, for the purpose of institutionalizing the sustainable performance of pelagic fishing activities over the long term by creating multisectoral commitments; formulating and monitoring actions addressing the root causes of the problems that limit fisheries sustainability; establishing coordinated partnerships and investments that make it possible to coordinate and implement each improvement action; and informing the national and international public about progress made during its implementation.” Furthermore, in that final report, the Defensoría also referred to the Plan de Acción Nacional para la Pesca de Grandes Pelágicos 2018-2030, which was officially presented on 28 de noviembre de 2018 and was described as the result of a twelve-month dialogue process involving more than one hundred key stakeholders, including public institutions, civil society, academia, international cooperation organizations, fishing representatives, exporters, and others. In addition, the Defensoría stated the following:
“Implementation of the Plan would be led by a monitoring committee composed of the Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), as the governing body for the fishing sector, together with the Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (INCOPESCA), the Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), the Ministerio de Comercio Exterior (COMEX), the Instituto Nacional de Aprendizaje (INA), the Sector Palangrero Nacional, and the Cámara Nacional de Exportadores de Productos pesqueros (CANEPP), among others.
Accordingly, the Platform’s Steering Committee, composed of the Ministro de Agricultura y Ganadería, the Viceministro de Agricultura y Ganadería, the Viceministra de Aguas, Mares y Costas, the Presidente Ejecutivo de INCOPESCA, and the Coordinadora Residente de Naciones Unidas y Representante Residente del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, must determine how the Action Plan will be made official, as well as the mechanism that will be used to monitor its implementation (whether a Monitoring Committee or another participatory body).
In addition to the foregoing, the Defensoría referred to the Plataforma Nacional de Pesquerías Sostenibles de Grandes Pelágicos, stating that this forum for dialogue has enabled the participation and interaction of numerous stakeholders involved in fishing for tuna and other large pelagic species, including public institutions, academia, private-sector organizations, and civil-society organizations, among others, in preparing an Action Plan to improve the longline fishery (pesquería de palangre) for tuna and other large pelagic species in Costa Rica, increase the supply of fish from sustainable sources, and promote the social well-being of persons connected with fishing activities. In this regard, the Defensoría stated the following:
The Defensoría considers monitoring compliance with the Plan de Acción Nacional para la Pesca Sostenible de Grandes Pelágicos to be of vital importance in achieving the sustainability of these fisheries and all related activities. To that end, it considers it essential to establish a monitoring mechanism that promotes participation, transparency, openness, and accountability regarding implementation of the Action Plan.
In view of the foregoing, the Defensoría determines that the Action Plan must be made official through the legal instrument or mechanism that the Platform’s Steering Committee considers most appropriate for achieving its objectives and, likewise, that a monitoring committee or other mechanism must be established to monitor compliance with the Action Plan and facilitate the participation of the productive sector, civil society, and the other stakeholders involved in the Platform.
Likewise, the Defensoría expressly wishes to state its interest in participating as an observer and guarantor in the monitoring mechanism ultimately established for implementation of the Plan de Acción Nacional para la Pesca Sostenible de Grandes Pelágicos and, to that end, respectfully requests that the Steering Committee of the Plataforma Nacional de Pesquerías de Grandes Pelágicos consult the Defensoría regarding the best way in which the Institution could perform its role as guarantor within the monitoring mechanism. (Emphasis not in the original).
Taking into account the arguments outlined above, in the aforementioned official letter N° 01541-2019-DHR, the Defensoría issued recommendations to the MAG authorities and the Steering Committee of the Plataforma de Pesquerías Sostenibles de Grandes Pelágicos in the following terms:
“FIRST. - Determine and inform the Defensoría of the legal instrument or mechanism selected to make the Plan de Acción Nacional para la Pesca Sostenible de Grandes Pelágicos official and to create the mechanism for monitoring its implementation.
SECOND. - Consult the opinion of the Defensoría, reiterating the Institution’s interest in participating as an observer and guarantor in whatever monitoring mechanism (mecanismo de seguimiento) may be established for the implementation of the National Action Plan for the Sustainable Fishing of Large Pelagics (Plan de Acción Nacional para la Pesca Sostenible de Grandes Pelágicos), regarding the best way in which the Institution could perform its role as guarantor within the mechanism established to monitor implementation of the Plan.” Based on the foregoing, the Defensoría received official letter N° DM-MAG- 300-2019 dated 28 de marzo de 2019, signed by the Minister of Agriculture and Livestock, Luis Renato Alvarado Rivera, who reported the following:
“As indicated, the National Action Plan for the Sustainable Fishing of Large Pelagics 2018-2030 is the result of a dialogue process involving more than one hundred key stakeholders, including public institutions, civil society, academia, international cooperation agencies, fishing representatives, exporters, and others.
“(...) This Ministry recognizes the importance of the Plan, and together with INCOPESCA we have agreed that its actions should be included among those to be financed by the prospective international cooperation project entitled ‘Sustainable Development of Fishing in Costa Rica,’ an initiative that the government (sic) of Costa Rica is currently formulating and negotiating with the World Bank Authorities (...)”
With respect to whether the Plan’s implementation process will be led by a monitoring committee (comité de seguimiento) composed of the Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), as the governing authority (ente rector) for the fishing sector, together with the Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (INCOPESCA), the Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), the Ministerio de Comercio Exterior (COMEX), the Instituto Nacional de Aprendizaje (INA), the Sector Palangrero Nacional, the Cámara Nacional de Exportadores de Productos Pesqueros (CANEPP), among others, this is a matter that the Platform’s Steering Committee has yet to define.
He states that once the monitoring body is formally established, the Defensoría will be informed. We likewise thank the Defensoría for its interest in participating as an observer and guarantor in whatever monitoring mechanism may be established for implementation of the Action Plan, and we therefore look forward to its active participation in this process and to being advised of the best way in which its Institution may perform its role as guarantor within the mechanism established.” Subsequently, in response to the report signed by the Executive President of INCOPESCA concerning the actions taken to implement Decreto Ejecutivo 38681-MAG-MINAE (official letter PESJ-195-2019 dated 14 de mayo de 2019), the Defensoría closed expediente 221358-2016-SI by means of official letter N° 07376-2019-DHR dated 10 de junio de 2019, which stated the following: “In accordance with the foregoing, the Ministerio de Agricultura y Ganadería and the Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura report on the actions undertaken and scheduled in connection with the implementation of decreto ejecutivo 38361-MAG-MINAE, whose execution the Defensoría will continue to monitor.
The Defensoría is also participating as an observer and guarantor in the dialogue process between the government and the fishing sector, within which five working groups (mesas de trabajo) were established on the following topics: 1) Mollusk Harvesters, 2) Small-Scale Fishing (artisanal), 3) Sport and 7 Tourism Fishing, 4) Longline Fishing, and 5) Semi-industrial Fishing. These working groups will develop and oversee the execution of the actions necessary to implement the fisheries management measures (medidas de ordenamiento) contained in decreto 38361-MAG-MINA, among other matters. In addition, the Defensoría will continue to promote and oversee the formal adoption (oficialización) of the National Action Plan for the Sustainable Fishing of Large Pelagics and the creation of a mechanism to monitor its implementation, in which it seeks to participate as an observer and guarantor of the implementation of that Action Plan.
Accordingly, the Defensoría will continue participating in the dialogue process between the government and the fishing sector and overseeing the formal adoption of the National Action Plan for the Sustainable Fishing of Large Pelagics and the creation of its monitoring mechanism, acting as an observer and guarantor so that the measures necessary for the protection and sustainable exploitation of fishery resources (recursos pesqueros) are implemented, in furtherance of the comprehensive and sustainable development of coastal communities and all persons engaged in fishing activities.” Furthermore, with regard to the steps taken toward the formal adoption of the Action Plan, the Defensoría sent official letter DH-CV-533- 2019, dated 9 de julio de 2019, to the Minister of Agriculture and Livestock, Luis Renato Alvarado Rivera, in response to which official letter DM-MAG-646-2019 dated 17 de julio de 2019 was received, detailing a series of actions undertaken or scheduled to implement the actions contained in the Action Plan; nevertheless, it provides no information on the creation of the legal instrument or mechanism for formally adopting the Action Plan or on the mechanism for monitoring its implementation.
The Defensoría also sent official letter DH-CV-539-2019, dated 9 de julio de 2019, to the Minister of Environment and Energy, Carlos Manuel Rodríguez Echandi, in response to which official letter DM-0730-2019 dated 17 de julio de 2019 was received, reporting that MINAE is awaiting the formal adoption of the National Action Plan (Plan de Acción Nacional, PAN) before undertaking the actions falling within its jurisdiction, since “responsibility for creating the instrument that will formally adopt the PAN is currently being addressed by MAG,” because that Ministry, through INCOPESCA, is the governing authority for fisheries under public policy (política pública). In addition, the Defensoría had been participating as an observer and guarantor in a dialogue forum (mesa de diálogo) between representatives of the fishing sector and the Government of the Republic, facilitated by the Centro de Arbitraje y Mediación (CAM) del Colegio de Abogados y Abogadas de Costa Rica.
Nevertheless, this dialogue process ended without success because CAM was unable to continue performing its mediation work. In view of the situation described, and recognizing the importance of enabling the fishing sector and the Government to have a forum for dialogue that would allow public institutions to address the needs of this population, the Defensoría de los Habitantes and the Sistema de las Naciones Unidas joined forces to facilitate an exchange process for the purpose of promoting social dialogue, protecting the rights of the most vulnerable populations, and ensuring that institutions respond to the population’s needs through inclusive, participatory, and representative decision-making. The Defensoría served as the venue and participated as an observer and guarantor in the dialogue process between the Government and representatives of the fishing sector from throughout the country regarding regulation of this activity and attention to their needs.
The joint initiative of the Defensoría and the Sistema de las Naciones Unidas began with the aim of supporting the development of guidelines for democratic, inclusive, rights-based social dialogue that would bring the parties involved closer together in order to identify and agree upon concrete solutions that promote the strengthening of the democratic system and the sustainable development of the country and its affected populations, as well as the creation of a climate of trust that improves governance. The process sought to address matters related to artisanal, longline, and tourism fishing, as well as mollusk-harvesting activities, and its agenda included the formal adoption of the National Action Plan for Sustainable Large-Pelagic Fisheries. The dialogue process began to be organized following a meeting held on 22 de agosto de 2019 between the Defensoría and the Sistema de las Naciones Unidas, as a result of which a proposal for democratic dialogue was jointly prepared and submitted to the fishing sector for consultation on 23 de setiembre de 2019.
That proposal, together with a code of ethics established for the Dialogue Forum, was officially presented to representatives of the fishing sector on 22 de octubre and to Government representatives on 29 de octubre de 2019. Once they had been accepted, the Dialogue Forum commenced and held five dialogue sessions at the Headquarters of the Defensoría de los Habitantes on the following dates: 4, 11 y 25 de noviembre de 2019, 9 de diciembre de 2019 y 10 de febrero de 2020. At the Dialogue Forum session held on 10 de febrero de 2020, the Government submitted a “Roadmap for Addressing FISHING SECTOR Issues 2020,” which states the following regarding the National Action Plan for Sustainable Large-Pelagic Fisheries:
“Process carried out:
1. Review of the actions proposed in the original Plan.
2. Preparation of a proposal by the Executive Branch for joint review with the fishing sector and determination of the actions to be formally adopted.
3. In accordance with the final 2019 session of the Dialogue Forum, the Government undertook to circulate a document containing the Plan actions to be formally adopted, 77 actions out of 108, amounting to formal adoption of 71% of the original plan.
4. On 24 y 28 de enero of this year, a Working Group coordinated by Mr. José Miguel Carvajal of the Dirección General Técnica del INCOPESCA met, but no consensus was reached with the Fishing Sector on the courses of action defined by INCOPESCA, since its representatives maintain that the action plan must be formally adopted in its entirety.” Nevertheless, the Roadmap was not presented because the representatives of the national fishing sector communicated their decision to suspend, for the time being—and unilaterally—their participation in the Dialogue Forum, citing as one of the reasons “the complete absence of effective results on the part of the Executive Branch.” In an effort to reactivate the Dialogue Forum, the Defensoría de los Habitantes and the Sistema de las Naciones Unidas met with the Government and representatives of the fishing sector, as a result of which they agreed to facilitate a meeting, scheduled for 16 de marzo de 2020, for the purpose of reviewing the roadmap submitted by the Government for addressing the sector’s priority issues, as a basis for working toward a resolution of the outstanding matters, given the urgency of the issues raised and before making decisions regarding the minimum conditions for the Dialogue Forum.
As part of the preparations for this meeting, and at the request of the fishing sector, the Government was asked to provide the proposed Roadmap or Agenda so that it could be circulated before the meeting of 16 de marzo of the current year. With respect to the Large Pelagics Action Plan, that agenda provided as follows:
“Request: Formal adoption of the Large Pelagics Plan Action: Circulation of the Decree formally adopting the Plan in its entirety, divided into 2 stages. (Currently under consultation with MIDEPLAN and the other entities involved) + Establishment of a Monitoring Committee.” Thus, the formal adoption of the National Action Plan for Sustainable Large Pelagic Fisheries had been under discussion within the social dialogue process with democratic participation facilitated by the Sistema de las Naciones Unidas and the Defensoría, so that the Government and the Sector could identify and agree upon concrete solutions, particularly in this case, regarding the formal adoption of the Large Pelagic Action Plan.
Nevertheless, the meeting of 16 de marzo was not held because the fisheries sector decided not to participate until it could “see solutions from the Executive Branch to the specific problems,” since it considered that this approach “is more of the same” and does not provide concrete solutions to the matters presented to the Government at the dialogue table. Accordingly, the Dialogue Roundtable process between the Government and the Fisheries Sector is currently suspended. He requests that the petition filed be dismissed.
He adds that the Office requested the corresponding report from the Viceministerio de Aguas y Mares in order to provide the appropriate response. Accordingly, through official letter VAM-087-2020, dated 25 de marzo de 2020, signed by Haydée Rodríguez Romero in her capacity as Viceministra de Aguas y Mares, she stated:
“...It is important to clarify that the petitioners are incorrect in asserting that no efforts have been made to implement the measures relating to the PAN. INCOPESCA has been carrying out certain actions to implement the PAN through several Board of Directors resolutions, undertaken to the extent permitted by its institutional budget under its Institutional Operational Plan, since it has its own funds as a decentralized institution. It bears emphasizing that, financially, since its establishment the institute has had assets generated by the goods and services it provides to users in the fisheries and aquaculture sector, as well as by current transfers made by the Ministerio de Agricultura y ganadería. Thus, in implementing its Strategic and Operational Plans, INCOPESCA depends on its own revenue and transfers from the Central Government. With regard to its own revenue, income under certain categories is seasonal, meaning that it does not remain consistent from month to month, while other income depends on the arrival of foreign vessels offshore or the number of domestic vessels that continue to engage in fishing activities in the country; however, this money is insufficient to implement the entire PAN.
The Honorable Justices are therefore respectfully advised that, for the government sector to implement the entire 2018 PAN, it must first have budgetary resources available to provide effective financing for the actions that the institutions would be required to undertake. The intent is not to create new mandates for the State through new regulations (Decreto Ejecutivo) without having the necessary funding. What is being assessed is whether these new obligations assumed through formal adoption will have genuine financing, rather than merely a promise that resources will be available, because in practice, under adverse fiscal conditions, those resources are unavailable. For this reason, the Executive Branch is negotiating a potential international cooperation project with the Banco Mundial, which would include actions to be financed as part of the project and which have already been presented to the longline fishing sector (sector palangrero).
Some of these include: a stock assessment (evaluación de stock) of priority pelagic species; training fishers in the electronic recording of biological and fisheries information; acquisition of electronic observer cameras and a monitoring platform; research into the efficiency and feasibility of fishing gear (artes de pesca), such as deep-set longlines, vertical lines, and others; and the development of management plans for the sustainable exploitation of priority species, among other actions...” “...In view of the longline sector’s refusal to move forward, and to avoid delaying other fisheries-sector processes, a new decree was proposed whose purpose would be to declare the Costa Rica Sustainable Large Pelagic Fisheries Action Plan (2018-2030) to be in the national public interest (interés público nacional), and to formally adopt the Costa Rica Sustainable Large Pelagic Fisheries Action Plan (2018-2030).
The Plan would be implemented in accordance with the recommendations issued by an Advisory Monitoring Committee concerning the short-, medium-, and long-term actions established in the aforementioned Plan. Those recommendations would be addressed by State institutions and participating private organizations in accordance with their actual capabilities and to the extent permitted by their human, budgetary, and financial resources. The decree is currently being reviewed by the entities that would sign it. Likewise, the endorsement of the Área de Análisis del Desarrollo of the Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN) is required for the formal adoption of this Plan, and that review is under way...”.
He adds that the legal nature of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (hereinafter SINAC) is that of a deconcentrated body with instrumental legal personality (órgano desconcentrado con personalidad jurídica instrumental) attached to MINAE, pursuant to Article 22 of the Ley de Biodiversidad N°7788. Its fundamental purpose is to integrate authority concerning forestry, wildlife, protected areas, and MINAE, in order to establish policies and plan and execute processes aimed at achieving sustainability in the management of our country’s natural resources.
In accordance with the preceding recital (considerando), that Office requested the corresponding report from SINAC in order to provide the appropriate response. Accordingly, through official letter SINAC-DE-380 dated 23 de marzo de 2020, signed by Grettel Vega Arce in her capacity as Directora Ejecutiva del SINAC, she stated: “...In the case of SINAC, it participated as part of the government sector; we took part in several meetings and workshops, but MINAE was the entity represented on the Steering Committee, and on some occasions technical support was requested from a SINAC official to accompany the Vice Minister or one of his advisers. In 2018, the National Action Plan (PAN) was completed and presented at a national workshop, at which point SINAC’s participation ended...” In accordance with the foregoing, it follows that the Ministry, through the Viceministerio de Aguas y Mares and the competent agency—namely, SINAC—has acted in accordance with law, as demonstrated by the reports and evidence submitted. Because this matter is directly related to our marine resources, and because the inhabitants of Costa Rica have a fundamental right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment, specific actions have been taken to address this issue, and the Ministry has also intervened to seek the solutions required for this particular situation.
1- Resolution AJDIP/223-2018: It instructed the Dirección General Técnica and the Dirección General de Organizaciones Pesqueras y Acuícolas of INCOPESCA to incorporate their respective actions into the Operational Plans of their Directorates and Departments, so that the actions could be carried out in a coordinated manner based on the resources available to INCOPESCA, in accordance with its Institutional Operational Plan for 2020 and subsequent years.
2- Agreement (Acuerdo) AJDIP/058-2019: The Work Plan for the Improvement Project for the yellowfin tuna, mahi-mahi, and swordfish fishery using surface longlines (palangre superficial) and “Green Stick” gear by Costa Rica’s commercial medium-scale and advanced fleet was presented. In addition, a series of actions have been undertaken since 2019 within the framework of the Plan’s strategic pillars. For further details, Anexo N°1 specifies the strategic pillars and the activities carried out during this period. The Government is negotiating a potential international cooperation project with the Banco Mundial, for which actions to be financed as part of the project have been incorporated and were presented to the longline sector at sessions held during 2019. The project will help finance the sustainable management of tuna and other high-value domestic fishing sectors, while also facilitating the recovery of coastal fisheries to improve employment opportunities for residents of those regions.
It will also facilitate closer coordination between central and local authorities, as well as the development of entrepreneurial capacity in fishing communities, and will identify and address the need for resilient infrastructure for unloading and preserving the quality and added value of marine products. The project’s objective is to identify and take advantage of higher-value markets for the export of fishery and aquaculture products, as well as to improve the quality of products for domestic consumption. Some of the specific actions under the Large Pelagics Action Plan (Plan de Acción de Grandes Pelágicos) included in this project are stock assessments (evaluación de stock) of priority pelagic species, training fishers to electronically record biological and fishery information, the acquisition of electronic observer cameras and a monitoring platform, research into the efficiency and feasibility of fishing gear such as deep-set longlines, vertical lines, and others, and the development of management plans (planes de manejo) for the sustainable use of priority species, among others detailed in Anexo N°2.
The request for formal adoption (oficialización) has been raised in a series of forums and addressed at the Dialogue Roundtables (Mesas de Diálogo) established with the fishing sector since 2018 and 2019, with the participation of the Defensoría de los Habitantes and Naciones Unidas en Costa Rica. Consequently, an exhaustive review of the original document was conducted and a counterproposal was made to the sector setting out the actions that could be formally adopted, taking into account INCOPESCA’s institutional powers, as well as INCOPESCA’s actual human and financial capacities for their effective implementation.
On January 24 and 28, 2020, outreach sessions were held with the longline fishing sector by the official responsible for INCOPESCA’s Programa de Grandes Pelágicos. The longline sector rejected the document proposed by the Executive Branch, stating that it would agree only if the original proposal document were formally adopted. These matters were communicated to the Defensoría de los Habitantes through memorandum PESJ-029-02-2020; the sector is aware of these matters, and the memorandum and proof of its transmission are attached.
In view of the foregoing and in order to make progress on other matters of importance to the fishing sectors, given that the longline sector proposed suspending other processes in which it participates, the government institutions proposed drafting a “Decree Declaring the Action Plan for Sustainable Large-Pelagic Fishing in Costa Rica to Be in the Public Interest and Formally Adopting It” (“Decreto de Declaratoria de interés público y oficialización del Plan de Acción para la pesca sostenible de grande pelágicos en Costa Rica”).
The Decree would be intended to declare the Action Plan for Sustainable Large-Pelagic Fishing in Costa Rica (Plan de acción de pesca sostenible de grandes pelágicos en Costa Rica) (2018-2030) to be in the national public interest. The Plan is intended to institutionalize the sustainable performance of pelagic fishing over the long term by creating multisectoral commitments; formulating and monitoring actions that address the root causes of the problems limiting the sustainability of fisheries; establishing coordinated partnerships and investments that make it possible to coordinate and implement each improvement action; and informing the national and international public of progress made during its implementation.
It would also formally adopt the Action Plan for Sustainable Large-Pelagic Fishing in Costa Rica (2018-2030), which will be implemented in accordance with the recommendations issued by a Monitoring Advisory Committee (Comité Consultivo de Seguimiento) regarding the short-, medium-, and long-term actions established in the aforementioned Plan. Those recommendations will be addressed by participating State institutions and private organizations, in accordance with their actual capacities and to the extent permitted by their human, budgetary, and financial resources. The proposed Decree is attached and is being reviewed by the entities that would sign it.
For these purposes, it is important to note that formal adoption of this Plan requires the approval of the Área de Análisis del Desarrollo of the Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN). Coordination was initiated by the Ministerio de la Presidencia, and the emails are attached for proper verification.
MIDEPLAN has submitted its initial comments, which must be addressed within the document and shared with the longline sector.
As can be seen, formal adoption of the Action Plan requires coordination among all stakeholders, and this is the stage at which we currently find ourselves, since the courses of action could be undertaken only in accordance with the human, financial, and economic resources available to each institution involved. These matters must be duly analyzed, and MIDEPLAN’s approval must also be obtained.
In light of the foregoing, they request that this application for amparo relief (recurso de amparo) be denied, since all the evidence submitted by the parties has duly demonstrated that the respondent institutions have made every possible effort to reach an agreement with the fishing sector on the signing of a mutually agreed Action Plan. Nevertheless, part of the sector opposes the latest version submitted as a proposed decree for formal adoption. Such formal adoption is currently being evaluated, as appropriate, by MIDEPLAN, all of which is demonstrated by the attached evidence and the evidence submitted by the applicants for the court’s further consideration, which they request be assessed. Moreover, as shown by the evidence submitted, the Government has taken all necessary actions to protect the environment and production within the framework of Article 50 of the Constitution. Accordingly, none of the mandates of our Constitution have been violated, and the application must therefore be denied in its entirety.
“Sustainable development is one of those general policies established by the State to expand the opportunities for everyone to fulfill their aspirations for a better life, by increasing productive capacity or by expanding the possibilities of achieving equitable progress between population growth and natural systems. Sustainable development is the process of transformation in the use of resources, the direction of investments, the channeling of technological development, institutional changes, and everything that contributes to meeting present and future human needs.” Consistent with the foregoing, the institutions comprising the foreign trade sector have the greatest interest in ensuring that the country’s productive sectors implement sound environmental practices that permit economic development respectful of natural resources, so that products and services consistent with this approach may be promoted and offered and may enter international markets that impose environmental requirements.
In the same vein, it is considered that the matter addressed in the present amparo action (acción de amparo) does not properly concern an issue that should be adjudicated in constitutional proceedings; rather, we consider that it involves matters of ordinary legality (mera legalidad), since it ultimately concerns the capacity of the institutions and bodies involved, as well as the resources available to them (budget), to implement the actions agreed upon in the Action Plan. Regarding the principle of legality (principio de legalidad), which is a governing principle of administrative action, it bears noting that this High Constitutional Court, in its judgment N° 962-2012 of las nueve horas cinco minutos del veintisiete de enero de dos mil doce, very aptly stated:
“The principle of legality means that the acts and conduct of the Administration must be subject to the law and, in general, to all rules of the legal system. This is known as the principle that the Administration is subject to law (principio de juridicidad de la Administración); that is, public institutions may act only insofar as they are empowered to do so by the legal system itself, normally through express provisions. Consequently, they are permitted to do only what is expressly authorized by the Constitution and the law, and everything not authorized is prohibited.” It also bears noting that Article 2, subsections a), g), and i), of the aforementioned Law N° 7638 empowers COMEX to establish the applicable foreign trade policy in coordination with the other Ministries and to determine the best means of utilizing the benefits that foreign trade provides to national productive sectors, including the fishing sector.
Accordingly, the support and advice that COMEX provides to the Committee on foreign trade matters results from the mandate given by the legislature. Furthermore, with respect to PROCOMER, an interpretation of Article 8, subsections a), b), and f), of Law N° 7638 establishes that entity’s authority to implement the Action Plan measures agreed upon for the foreign trade sector and to support this Ministry for those purposes. She requests that the petition be dismissed.
Opinion drafted by Justice Salazar Alvarado; and,
Whereas:
I.Subject matter of the petition. The petitioners, in their capacity as representatives of Cámara de Pescadores Artesanales de Puntarenas (CAPAP) and Cámara de Pescadores de Quepos, state that Costa Rica is part of the United Nations Development Programme (PNUD) project “Global Sustainable Supply Chains for Marine Commodities.” As a result of that project, the country created the Plataforma Nacional de Pesquerías Sostenibles de Grandes Pelágicos. To implement the purposes of that platform, the creation of a National Action Plan (PAN) was established as an initial objective, setting forth the strategies for the coming years for fisheries involving large pelagic species (tuna, mahi-mahi, swordfish, and others). Within the framework of that platform, a Steering Committee was created to prepare the National Action Plan. They assert that the National Action Plan is ready and complete, has been officially presented, and is ready for formal adoption by means of an executive decree (as agreed in 2018).
They complain that, as of the date the present amparo petition was filed, the government authorities had not formally adopted the Plan, thereby depriving of content and meaning not only the efforts to implement measures pertaining to the Plataforma Nacional de Pesquerías Sostenibles de Grandes Pelágicos, but also the forum for democratic and civic participation in which work was carried out for two years. They allege that the PAN addresses matters related to improving the sustainability of Costa Rican fisheries and that arbitrarily and unjustifiably delaying its formal adoption therefore results in diminished environmental conservation. They add that this also disregards the implementation of a model ready to put the principle of democratic sustainable development into practice in national fisheries, in order to promote a better and fairer distribution of the wealth created through fishing.
They consider the foregoing to violate the fundamental rights of the entities they represent. They request that the petition be granted and that the respondent authorities be ordered to formally adopt the National Action Plan of the Plataforma Nacional de Pesquerías Sostenibles de Grandes Pelágicos.
II.Proven facts. The following facts are deemed duly established and relevant to the disposition of this matter, either because they have been substantiated or because the respondent failed to address them as ordered in the initial ruling:
III.On the merits. Based on the report submitted by the representatives of the respondent authorities (autoridades recurridas), which is deemed to have been given under oath (fe de juramento) after due warning of the consequences, including the criminal consequences provided for in section 44 of the Law governing this jurisdiction, and on the other evidence contained in the record (autos), it is deemed established that the Plataforma Nacional de Pesquerías Sostenibles de grandes pelágicos was a forum for dialogue in which public institutions and the fishing sector participated, with the objective of examining and analyzing all activities at sea and the various sectors involved in the capture, processing, and marketing of fishery products from large pelagic species in the Costa Rican Pacific. This effort was based on Decreto Ejecutivo N° 38681-MAG- MINAE, entitled “Ordenamiento para el aprovechamiento de atún y especies afines en la zona económica exclusiva del océano Pacífico costarricense,” and formed part of the project “Cadenas Mundiales Sostenibles de Suministro de Productos del Mar” (Global Sustainable Supply Chains for Marine Commodities, in English).
This initiative focuses on four countries worldwide, two in Asia (Vietnam and Filipinas) and two in Latinoamérica (Ecuador and Costa Rica). Project implementation period: 2016-2019, Funding: GEF US$ 475,261.00. Government US$ 2,500,000.00, Responsible person: Kifah Sasa, Coverage: Costa Rica, MDG: Environmental Protection. The platform was led by the Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) and the Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (INCOPESCA), with the support of the Ministerio de Ambiente, Energía y Mares (MINAE), facilitated by the Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), and managed by its participants, including SINAC. The Sector Nacional Palangrero and the Cámara Nacional de Exportación de Productos Pesqueros (CANEPP) are the principal partners committed to this initiative. Its purpose was to institutionalize the sustainable performance of pelagic fishing activities over the long term by creating multisectoral commitments; formulating and monitoring actions addressing the root causes of the problems limiting fisheries sustainability; establishing coordinated partnerships and investments to enable the coordination and execution of each improvement action; and informing the national and international public of the progress made during its implementation.
Through this platform, Costa Rica designed an Action Plan to meet global and domestic market requirements for responsibly caught seafood products, with the aim of benefiting the country and its fishers. The Action Plan established through the dialogue facilitated by the Platform will guide the actions of the public sector, the private sector, and buyers in improving the environmental and social performance of the large-pelagic value chain in Costa Rica over the next five years. The process itself began in 2017, for which a facilitation group was retained to lead the process together with the Steering Committee. A root-cause analysis methodology was used, under which several working groups were established, including groups on fishing and precision, effective management, market development, and fisheries improvement projects. These workshops included participation by the government sector, private sector, civil society, partners, and academia.
In 2018, the National Action Plan (PAN) was completed and presented at a national workshop. The request for formal adoption has been raised in a series of forums and addressed at the Mesas de Diálogo established with the fishing sector since 2018 and 2019, with the participation of the Defensoría de los Habitantes and the Organización de Las Naciones Unidas en Costa Rica. Accordingly, the original document underwent a thorough review, and a counterproposal was submitted to the fishing sector setting forth the actions that could be formally adopted, taking into account INCOPESCA’s institutional powers as well as its actual human and financial capacities for effective implementation. It is further established that, under public policy, responsibility for directing the national fishing sector lies with the Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), acting through the Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (INCOPESCA); consequently, it also has authority to develop the legal instrument through which the PAN will be formally adopted.
The respondent officials state that formal adoption of this Plan requires approval from the Área de Análisis del Desarrollo of the Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN), a coordination process initiated by the Ministerio de la Presidencia. MIDEPLAN has issued its initial comments, which must be incorporated into the document and presented to the longline fishing sector for consultation. On 24 y 28 de enero del 2020, the Programa de Grandes Pelágicos del INCOPESCA held consultation sessions with the longline fishing sector. The sector rejected the document proposed by the Poder Ejecutivo, stating that it would agree only if the original proposal were formally adopted. Part of the fishing sector opposes the latest version submitted as the proposed formal-adoption decree because it believes that the Plan must be formally adopted in its entirety. The formal adoption of the National Action Plan (PAN) is currently being evaluated by MIDEPLAN; therefore, it has not yet been formally adopted by Decreto Ejecutivo or through any other legal instrument (figura jurídica).
IV.Now, in the case before us, the petitioners, in their capacity as representatives of the fishing sector, claim that the failure to issue the Executive Decree formally adopting the National Action Plan to implement the agreements and measures developed through the National Platform for Sustainable Large Pelagic Fisheries adversely affects the sustainability of Costa Rican fisheries, and that arbitrarily and unjustifiably delaying its formal adoption therefore results in diminished environmental protection. In this regard, it should be noted that the Ley de la Jurisdicción Constitucional, in its Articles 29 and 49, paragraph 2°, clearly permits review through constitutional relief proceedings (amparo) of omissions by the Executive Branch that, in the exercise of its regulatory authority (potestad reglamentaria), prevent the full enjoyment of a right recognized in the Political Constitution.
However, those circumstances are not present here, because this case does not involve an omission in the exercise of the Executive Branch’s regulatory authority—with respect to a Law of the Republic—but rather a demand for the formal adoption of the National Action Plan to implement the agreements and measures developed through the National Platform for Sustainable Large Pelagic Fisheries, which would benefit the protected fishing associations. Furthermore, it is not for this jurisdiction to determine whether an Executive Decree is the correct means of formally adopting that Action Plan or whether it may be implemented through another legal mechanism, because this presents a question of legality that must properly be heard and resolved by the administrative litigation jurisdiction, since it concerns a matter of mere legality in which no violation—at least not directly—of any fundamental right is alleged.
Likewise, the Chamber finds that, irrespective of whether the aforementioned Action Plan is formally adopted, this does not prevent the Servicio Nacional de Salud Animal (SENASA), a decentralized body of the Ministerio de Agricultura y Ganadería, pursuant to Ley No. 8495 del 6 de abril del 2006, and responsible for ensuring the safety and traceability of products and by-products of animal origin, from continuing, as it has done, to perform its oversight and verification function regarding the provisions governing the safety and traceability of fishery products, in order to guarantee their sanitary safety for the protection of human health. Accordingly, establishments that collect, import, clear from customs warehouses, divide into portions, store, transport, or sell these products are subject to SENASA oversight and authorization through the corresponding issuance of the Veterinary Operating Certificate (Certificado Veterinario de Operación, CVO).
The aforementioned Ley N° 8495, Ley General del Servicio Nacional de Salud Animal, states in its Article 57 that the CVO is understood to be the document issued by SENASA certifying authorization for the applicant, whether an individual or legal entity, to engage in one or more of the activities mentioned in Article 56 of that Law. That Article also states that the CVO shall be requested and issued only once and that renewal shall not be necessary, provided that the sanitary requirements applicable to the respective activity are continuously met. SENASA also has the authority to conduct inspections or visits on both public and private property, to implement the measures it considers necessary to fulfill its objectives, and to monitor establishments subject to its oversight (Articles 37 and 38 of Ley N°8495). It also has the power to order and implement the sanitary measures it considers appropriate in order to fulfill the objectives of this Law (Article 89 of Ley N° 8495).
Finally, and in any event, based on the evidence submitted, the Chamber finds that the Executive Branch, through the respondent institutions in the matter before us, has presented a proposal for the formal adoption of the Action Plan in a number of forums, and that the proposal was addressed in the Dialogue Roundtables established with the fishing sector since the year 2018 and the year 2019, with the participation of the Defensoría de los Habitantes and the Organización de Las Naciones Unidas en Costa Rica. Consequently, the original document underwent an exhaustive review, and a counterproposal was submitted to the fishing sector containing the actions that could be formally adopted, taking into account INCOPESCA’s institutional powers as well as its actual human and financial capacities for effective implementation. However, the longline fishing sector rejected the document proposed by the Executive Branch, stating that the sector would agree only if the original proposal document were formally adopted, because it considers that the Plan must be adopted in its entirety.
Therefore, the petitioners’ allegation that the failure to formally adopt that Action Plan is attributable to the respondent authorities cannot be accepted; the dispute raised in this constitutional relief proceeding actually concerns disagreement with the proposed document, which does not constitute an infringement of the petitioners’ fundamental rights. Consequently, for the reasons stated, and because no injury to the constitutional rights of the protected fishermen’s chambers was established under the terms set forth in the filing initiating this proceeding, the appropriate course is to order its dismissal, as is hereby done.
The parties are hereby advised that, if they submitted any paper document, as well as any objects or evidence contained on any additional electronic, computer, magnetic, optical, or telematic device or produced through new technologies, they must retrieve them from the court office within a maximum period of thirty business days from notification of this judgment. Otherwise, any material not retrieved within that period shall be destroyed, pursuant to the "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", approved by the Corte Plena in Sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, Article XXVI, and published in Boletín Judicial N° 19 del 26 de enero del 2012, as well as the resolution approved by the Consejo Superior del Poder Judicial in Sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, Article LXXXI.
Por tanto:
The petition is denied.
Fernando Castillo V.
President Nancy Hernández L. Luis Fdo. Salazar A.
Jorge Araya G. Anamari Garro V.
Ana María Picado B. Lucila Monge P.
20200007001807-19954209-1.rtf SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas veinte minutos del diecisiete de abril de dos mil veinte.
Recurso de amparo que se tramita en expediente número 20-004721-0007-CO, interpuesto por DENIS LARA ROJAS, JORGE BARRANTES GAMBOA y MARCO ANTONIO SEAS SOSA, cédula de identidad 0108430098, a favor de, respectivamente, la CÁMARA DE PESCADORES DE QUEPOS, cédula jurídica 3002624431, la CÁMARA DE PESCADORES ARTESANALES DE PUNTARENAS (CAPAP), cédula jurídica 3002061110 y la CÁMARA NACIONAL DE LA INDUSTRIA PALANGRERA (CNIP), cédula jurídica 3002298061, contra la DEFENSORÍA DE LOS HABITANTES, el MINISTERIO DE AGRICULTURA Y GANADERÍA (MAG), EL MINISTERIO DE AMBIENTE Y ENERGÍA (MINAE), EL MINISTERIO DE COMERCIO EXTERIOR, EL MINISTERIO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA Y EL INSTITUTO COSTARRICENSE DE PESCA Y ACUICULTURA (INCOPESCA).
Resultando:
“...un espacio de diálogo asertivo y concertación donde participan las instituciones públicas con mandato sobre las actividades en el mar y los diferentes sectores involucrados con la captura, procesamiento y comercialización de productos pesqueros de grandes pelágicos del Pacífico costarricense, con el propósito de institucionalizar el desempeño sustentable de la actividad pesquera pelágica en el largo plazo, creando compromisos multisectoriales, formulando y monitoreando acciones que atiendan las causas raíz de los problemas que limitan la sostenibilidadpesquera, estableciendo alianzas e inversiones armonizadas que permitan coordinar y ejecutar cada acción de mejora, informando al público nacional e internacional sobre los avances que se produzcan durante su implementación”.
Por otra parte, en dicho informe final la Defensoría se refirió también al Plan de Acción Nacional para la Pesca de Grandes Pelágicos 2018-2030, mismo que fue presentado oficialmente el día 28 de noviembre de 2018, y se describió como el resultado de un proceso de diálogo de doce meses en el que participaron más de cien actores clave, incluidas instituciones públicas, la sociedad civil, academia, cooperación internacional, representantes de pesca, exportadores y otros. Sumado a lo anterior, señaló la Defensoría lo siguiente:
“La implementación del Plan estaría liderada por un comité de seguimiento integrado por el Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), como ente rector del sector pesquero junto con el Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (INCOPESCA) y el Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), el Ministerio de Comercio Exterior (COMEX), el Instituto Nacional de Aprendizaje (INA), el Sector Palangrero Nacional, la Cámara Nacional de Exportadores de Productos pesqueros (CANEPP), entre otros.
De este modo, el Comité Director de la Plataforma, conformado por el Ministro de Agricultura y Ganadería, el Viceministro de Agricultura y Ganadería, la Viceministra de Aguas, Mares y Costas, el Presidente Ejecutivo de INCOPESCA, y la Coordinadora Residente de Naciones Unidas y Representante Residente del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, deberá definir la forma en que se oficializará el Plan de Acción, así como el mecanismo que se utilizará para dar seguimiento a su implementación (ya sea un Comité de Seguimiento u otra figura participativa) En suma a lo anterior, la Defensoría hizo referencia a la Plataforma Nacional de Pesquerías Sostenibles de Grandes Pelágicos, indicando que este espacio de diálogo ha permitido la participación e interacción de un gran número de actores con la pesca del atún y otros grandes pelágicos, tales como instituciones públicas, la academia y organizaciones del sector privado y de la sociedad civil, entre otros, en la elaboración de un Plan de Acción para mejorar la pesquería de palangre del atún y otros grandes pelágicos en Costa Rica, aumentar la oferta de pescado de fuentes sostenibles y procurar el bienestar social de las personas vinculadas con la actividad pesquera. Al respecto la Defensoría señaló lo siguiente:
La Defensoría considera que el seguimiento del cumplimiento del Plan de Acción Nacional para la Pesca Sostenible de Grandes Pelágicos resulta de vital importancia para poder alcanzar la sostenibilidad de estas pesquerías y todas las actividades relacionadas. Para ello, se considera indispensable establecer un mecanismo de seguimiento que promueva la participación, la transparencia, la apertura y la rendición de cuentas en relación con la implementación del Plan de Acción.
En virtud de lo anterior, la Defensoría determina que es necesario que el Plan de Acción sea oficializado mediante la figura jurídica o mecanismo que el Comité Director de la Plataforma considere más adecuado para lograr sus objetivos y, del mismo modo, que se establezca un comité de seguimiento u otro mecanismo que permita dar seguimiento al cumplimiento del Plan de Acción y la participación del sector productivo, de la sociedad civil y demás actores involucrados en la Plataforma.
Asimismo, la Defensoría desea manifestar de forma expresa su interés en participar como observador y garante en el mecanismo de seguimiento que se llegue a establecer para la implementación del Plan de Acción Nacional para la Pesca Sostenible de Grandes Pelágicos, para lo cual solicita respetuosamente al Comité Director de la Plataforma Nacional de Pesquerías de Grandes Pelágicos consultar a la Defensoría sobre la mejor manera en que la Institución podría ejercer su función de garante dentro del mecanismo de seguimiento. (El resaltado no es del original).
Tomando en cuenta los argumentos previamente esbozados, en el citado oficio N° 01541-2019-DHR, la Defensoría giró recomendaciones a las autoridades del MAG y al Comité Director de Plataforma de Pesquerías Sostenibles de Grandes Pelágicos, en los siguientes términos:
“PRIMERO. - Definir e informar a la Defensoría, acerca de la figura jurídica o mecanismo escogido para la oficialización del Plan de Acción Nacional para la Pesca Sostenible de Grandes Pelágicos, y para la creación del mecanismo para dar seguimiento a su implementación.
SEGUNDO. - Consultar el criterio de la Defensoría, reiterando el interés de la Institución en participar como observador y garante en el mecanismo de seguimiento que se llegue a establecer para la implementación del Plan de Acción Nacional para la Pesca Sostenible de Grandes Pelágicos, sobre la mejor manera en que la Institución podría ejercer su función de garante dentro del mecanismo que se establezca para dar seguimiento a la implementación del Plan.” A partir de lo anterior, se recibió en la Defensoría el oficio N° DM-MAG- 300-2019 de fecha 28 de marzo de 2019, suscrito por el Ministro de Agricultura y Ganadería, Luis Renato Alvarado Rivera, quien informó al efecto lo siguiente:
“Como se ha indicado, el Plan de Acción Nacional para la Pesca Sostenible de Grandes Pelágicos 2018-2030 es resultado de un proceso de diálogo en el que participaron más de cien actores clave, incluidas instituciones públicas, la sociedad civil, academia, cooperación internacional, representantes de pesca, exportadores y otros.
“(...) Desde este Ministerio reconocen la importancia del Plan y en conjunto con el INCOPESCA hemos acordado que sus acciones se incorporen como parte de las acciones que serían financiadas por el eventual proyecto de cooperación internacional denominado, “Desarrollo Sostenible de la Pesca en Costa Rica”, iniciativa que el gobierno (sic) de Costa Rica tiene en proceso de formulación y negociación con las Autoridades del Banco Mundial (...)”
Con respecto a si el proceso de implementación del Plan estará liderado por un comité de seguimiento integrado por el Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), como ente rector del sector pesquero junto con el Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (INCOPESCA) y el Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), el Ministerio de Comercio Exterior (COMEX), el Instituto Nacional de Aprendizaje (INA), el Sector Palangrero Nacional, la Cámara Nacional de Exportadores de Productos Pesqueros (CANEPP), entre otros, es un tema que el Comité Director de la Plataforma aún debe definir.
Indica que en el momento que se oficialice la figura de seguimiento, la Defensoría será informada, asimismo, agradecemos a la Defensoría su interés de participar como observador y garante en el mecanismo de seguimiento que se llegue a establecer para la implementación del Plan de Acción, por lo que quedamos atentos (a) su participación activa en este proceso y que se nos indique sobre cuál será la mejor manera en que su Institución pueda ejercer su función de garante dentro del mecanismo que se establezca”.
Posteriormente, en atención al informe suscrito por el Presidente Ejecutivo de INCOPESCA, referido a las acciones de implementación del Decreto Ejecutivo 38681-MAG-MINAE (oficio PESJ-195-2019 del 14 de mayo de 2019) la Defensoría procedió al cierre del expediente 221358-2016-SI, mediante oficio N° 07376-2019-DHR del 10 de junio de 2019, donde se señaló al efecto lo siguiente: “De conformidad con lo anterior, el Ministerio de Agricultura y Ganadería y el Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura informan acerca de las acciones realizadas y programadas en atención a la implementación del decreto ejecutivo 38361-MAG-MINAE, sobre lo cual la Defensoría se mantendrá pendiente de su ejecución.
Asimismo, la Defensoría se encuentra participando como observador y garante en el proceso de diálogo entre el gobierno y el sector pesquero, dentro del cual se establecieron cinco mesas de trabajo sobre los siguientes temas: 1) Molusqueros, 2) Pequeña Escala (artesanal), 3) Deportiva y 7 Turística, 4) Palangre, y 5) Semiindustrial. En estas mesas de trabajo se desarrollarán y se velará por la ejecución de las acciones necesarias para la implementación de las medidas de ordenamiento contenidas en el decreto 38361-MAG-MINA, entre otros temas. Adicionalmente, la Defensoría continuará promoviendo y velando por la oficialización del Plan de Acción Nacional para la Pesca Sostenible de Grandes Pelágicos y por la creación del mecanismo para dar seguimiento a su implementación, dentro del cual se busca participar como observador y garante de la implementación de dicho Plan de Acción.
De este modo, la Defensoría continuará participando del proceso de diálogo entre el gobierno y el sector pesquero, así como velando por la oficialización del Plan de Acción Nacional para la Pesca Sostenible de Grandes Pelágicos y la creación del mecanismo de seguimiento al mismo, en calidad de observador y garante, a fin de que se implementen las medidas necesarias para la protección y explotación sostenible de los recursos pesqueros, en pro del desarrollo integral y sostenible de las comunidades costeras y de todas las personas que se dedican a las actividades pesqueras”.
Por otra parte, y respecto a las gestiones realizadas en torno a la oficialización del Plan de Acción, la Defensoría remitió el oficio DH-CV-533- 2019, de fecha 9 de julio de 2019, al Ministro de Agricultura y Ganadería, Luis Renato Alvarado Rivera, en respuesta al cual se recibió el oficio DM-MAG-646-2019 de fecha 17 de julio de 2019, en el que se detallan una serie de acciones ejecutadas o programadas para la implementación de las acciones contenidas en el Plan de Acción; no obstante, no se informa sobre la creación de la figura jurídica o mecanismo para la oficialización del Plan de Acción ni del mecanismo para el seguimiento de su implementación. Asimismo, la Defensoría remitió el oficio DH-CV-539-2019, de fecha 9 de julio de 2019, al Ministro de Ambiente y Energía, Carlos Manuel Rodríguez Echandi, en respuesta al cual se recibió el oficio DM-0730-2019 de fecha 17 de julio de 2019, en el que se informa que el MINAE se encuentra a la espera de la oficialización del Plan de Acción Nacional (PAN) para proceder con las acciones de su competencia, ya que “la competencia de la construcción de la figura que oficializará el PAN está en proceso de elaboración en el MAG”, por ser dicho Ministerio, a través del INCOPESCA, el ente rector de las pesquerías por política pública.
Adicionalmente, la Defensoría venía participando como observador y garante en una mesa de diálogo entre representantes del sector pesquero y el Gobierno de la República, bajo la facilitación del Centro de Arbitraje y Mediación (CAM) del Colegio de Abogados y Abogadas de Costa Rica. No obstante, este proceso de diálogo finalizó de manera infructuosa debido a la imposibilidad del CAM de continuar con la labor de mediación que venía realizando. Ante la situación descrita, y conscientes de la importancia de que el sector pesquero y el Gobierno pudieran contar con un espacio de diálogo que permitiera a la institucionalidad atender las necesidades de esta población, la Defensoría de los Habitantes y el Sistema de las Naciones Unidas unieron esfuerzos para facilitar un proceso de intercambio, con el propósito de promover el diálogo social, proteger los derechos las poblaciones más vulnerables y contar con instituciones que respondan a las necesidades de la población mediante la toma de decisiones inclusivas, participativas y representativas.
La Defensoría fungió como sede y participó como observadora y garante del proceso de diálogo entre el Gobierno y los representantes del sector pesquero de todo el país sobre la regulación de esta actividad y la atención de sus necesidades. La iniciativa conjunta de la Defensoría y el Sistema de las Naciones Unidas se inició con la pretensión de apoyar la generación de lineamientos para el desarrollo de un diálogo social con participación democrática, inclusivo y con enfoque de derechos humanos que lleve a un acercamiento entre las partes involucradas, con el fin de identificar y acordar soluciones concretas que promuevan el fortalecimiento del sistema democrático y el desarrollo sostenible del país y sus poblaciones afectadas, así como la generación de un clima de confianza que mejore la gobernabilidad. En el proceso se buscó que se atendieran temáticas relacionadas con la pesca artesanal, palangrera y turística, así como con la actividad molusquera, entre cuyos temas de agenda estaba incluida la oficialización del Plan de Acción Nacional de Pesquerías Sostenibles de Grandes Pelágicos.
La organización del proceso de diálogo inició a partir de una reunión celebrada el 22 de agosto de 2019, entre la Defensoría y el Sistema de las Naciones Unidas, como resultado de la cual se elaboró en forma conjunta una propuesta de diálogo democrático, la cual fue consultada con el sector pesquero el 23 de setiembre de 2019. Dicha propuesta, junto con un código de ética establecido para la Mesa de Diálogo, fueron presentados oficialmente a los representantes del sector pesquero el 22 de octubre, y a los representantes del Gobierno el día 29 de octubre de 2019. Habiéndose aceptado los mismos, se inició con la Mesa de Diálogo, llevándose a cabo cinco sesiones de diálogo, celebradas en la Sede Central de la Defensoría de los Habitantes en las siguientes fechas: 4, 11 y 25 de noviembre de 2019, 9 de diciembre de 2019 y 10 de febrero de 2020. En la sesión de la Mesa de diálogo celebrada el 10 de febrero de 2020, el Gobierno entregó una “Hoja de Ruta para atención de temas SECTOR PESQUERO 2020”, en el que en relación con el Plan de Acción Nacional de Pesquerías Sostenibles de Grandes Pelágicos, se indica:
“Proceso realizado:
1. Revisión de las acciones planteadas en el Plan original.
2. Construcción de una propuesta desde el Poder Ejecutivo para revisión en conjunto con el sector pesquero y definición de las acciones a oficializar.
3. De conformidad a la última sesión del 2019 de la Mesa de Diálogo, el Gobierno se comprometió a socializar un documento con las acciones del Plan a oficializar, 77 acciones de 108, implicando un 71% oficializado del plan original.
4. Durante los días 24 y 28 de enero del presente año, se sostuvo una Mesa de Trabajo coordinada por el señor José Miguel Carvajal, de la Dirección General Técnica del INCOPESCA, en la cual no se logró un consenso con el Sector Pesquero con las líneas de acción definidas por el INCOPESCA, en vista de que manifiestan que el plan de acción debe oficializarse en su totalidad”.
No obstante, dicha Hoja de Ruta no fue expuesta en vista de que los representantes del sector pesquero nacional comunicaron la decisión de suspender por el momento -y de manera unilateral- su participación en la Mesa de Diálogo, señalando como una de las causas “la ausencia total de resultados efectivos por parte del Poder Ejecutivo”.
En busca de reactivar la Mesa de Diálogo, la Defensoría de los Habitantes y el Sistema de las Naciones Unidas se reunieron con el Gobierno y con representantes del sector pesquero, como resultado de lo cual se acordó facilitar una reunión, convocada para el 16 de marzo de 2020, con la finalidad de conocer la hoja de ruta presentada por el Gobierno sobre la atención de los temas prioritarios del sector, como una base para trabajar en la solución de los asuntos pendientes, dada la urgencia de los temas planteados y de previo a tomar decisiones sobre las condiciones mínimas para la mesa de diálogo.
Como parte de la preparación de cara a esta reunión, a petición del sector pesquero, se solicitó al Gobierno la hoja de Ruta o Agenda propuesta para socializarla de previo a la reunión del 16 de marzo del año en curso. En lo que respecta al Plan de Acción de Grandes Pelágicos, se contempló en dicha agenda lo siguiente:
“Solicitud: Oficialización del Plan de Grandes Pelágicos Acción: Socialización de Decreto de oficialización del Plan en su totalidad, dividido en 2 etapas. (Actualmente consultado en MIDEPLAN y demás entes involucrados) + Conformación de un Comité de Seguimiento”.
De este modo, el tema de la oficialización del Plan de Acción Nacional de Pesquerías Sostenibles de Grandes Pelágicos venía siendo discutido dentro del proceso de diálogo social con participación democrática facilitado por el Sistema de las Naciones Unidas y la Defensoría, con el fin de que el Gobierno y el Sector pudieran identificar y acordar soluciones concretas, particularmente en este caso, en relación con la oficialización del Plan de Acción de Grandes Pelágicos.
No obstante, la reunión del 16 de marzo no se llevó a cabo, ante la decisión del sector pesquero de no participar en la misma hasta “no ver soluciones a los problemas concretos de parte del Ejecutivo”, ya que consideraron que dicha ruta “es más de lo mismo” y no viene a responder con soluciones concretas a lo expuesto al Gobierno en la mesa de diálogo. En virtud de lo anterior, el proceso de la Mesa de Diálogo entre el Gobierno y el Sector Pesquero se encuentra actualmente suspendido. Solicita que se desestime el recurso planteado.
Agrega que ese Despacho requirió el respectivo informe al Viceministerio de Aguas y Mares, para efectos de brindar la respuesta pertinente. Siendo así, mediante oficio VAM-087-2020, de fecha 25 de marzo de 2020, suscrito por la señora Haydée Rodríguez Romero, en su calidad de Viceministra de Aguas y Mares, indicó que:
“...Es importante aclarar que no llevan razón los recurrentes de que no se han hecho esfuerzos para implementar las medidas atinentes al PAN. Desde el INCOPESCA se han venido realizando algunas acciones en la implementación del PAN, mediante algunos acuerdos de Junta Directiva, asumidos desde lo que le ha alcanzado en el presupuesto institucional en su Plan Operativo Institucional por tener fondos propios al ser una institución descentralizada. Cabe recalcar que financieramente, el instituto desde su creación cuenta con un patrimonio generado por los bienes y servicios que brinda a los usuarios del sector pesquero y acuícola, así como por las transferencias corrientes realizadas por el Ministerio de Agricultura y ganadería. El INCOPESCA para la ejecución de los Planes Estratégicos y Operativos depende entonces de los ingresos propios y de las transferencias del Gobierno Central. En el caso de los ingresos propios, en algunos rubros, los ingresos son estacionales, lo que significa que no presentan un comportamiento constante todos los meses, y otros dependen de la afluencia de embarcaciones extranjeras afueras o del número de embarcaciones nacionales que continúen ejerciendo la actividad pesquera en el país, sin embargo, este dinero no alcanza para implementar todo el PAN.
Es así como respetuosamente se aclara a los Señores Magistrados que, para la implementación de todo el PAN del 2018, se requiere desde el sector gobierno de previo de contar con contenido económico para dotar de financiamiento efectivo para desarrollar las acciones que desde la institucionalidad se deberían de gestionar. No se quiere crear nuevos mandatos para el Estado a través de nueva normativa (Decreto Ejecutivo) sin tener el financiamiento. Lo que se está valorando es que estas nuevas obligaciones asumidas a través de una oficialización tengan un verdadero financiamiento, y no una promesa de que el recurso estará, porque en la práctica en contextos fiscales adversos, esos recursos no están. Es por eso, que desde el Poder Ejecutivo nos encontramos en un proceso de negociación de un eventual proyecto de cooperación internacional con el Banco Mundial, para lo que se han incorporado acciones a financiar como parte del proyecto, las cuales ya han sido presentadas al sector palangrero.
Algunas de ellas incluyen: Evaluación de stock de especies pelágicas prioritarias, capacitación para el registro electrónico de información biológico-pesquera por parte de los pescadores, adquisición de cámaras de observadores electrónicos y plataforma de seguimiento, Investigar la eficiencia y factibilidad de artes de pesca como palangre de profundidad, línea vertical y otras, desarrollo de planes de manejo para el aprovechamiento sostenible de especies prioritarias entre otras..." "...En vista de esa negativa del sector Palangre para avanzar y no retrasar otros procesos de los sectores pesqueros, se propuso un nuevo decreto cuyo objetivo sería declarar de interés público nacional el Plan de acción de pesca sostenible de grandes pelágicos en Costa Rica (2018-2030), y oficializar el Plan de acción de pesca sostenible de grandes pelágicos en Costa Rica (2018-2030), el cual será implementado de conformidad con las recomendaciones emitidas por un Comité Consultivo de Seguimiento para las acciones de corto, mediano y largo plazo, que están establecidas en el supra citado plan, cuyas recomendaciones serán atendidas por las instituciones del estado, organizaciones de carácter privado participantes, atendiendo a las capacidades reales en la medida de sus posibilidades en cuanto a recursos humanos, presupuestarios y financieros, el cual está en análisis por parte de los entes que lo suscribirían.
Así mismo es necesario, para oficializar este Plan del aval del Área de Análisis del Desarrollo, del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN), revisión que se encuentra en proceso...".
Agrega que la naturaleza jurídica del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (en adelante SINAC), es la de un órgano desconcentrado con personalidad jurídica instrumental adscrito al MINAE, lo anterior de conformidad con el artículo 22 de la Ley de Biodiversidad N°7788, cuyo propósito fundamental es el de integrar las competencias en materia forestal, vida silvestre, áreas protegidas y el MINAE, con el fin de dictar políticas, planificar y ejecutar procesos dirigidos a lograr la sostenibilidad en el manejo de los recursos naturales de nuestro país.
De conformidad con el considerando anterior, ese Despacho requirió el respectivo informe al SINAC, para efectos de brindar la respuesta pertinente. Siendo así, mediante oficio SINAC-DE-380 de fecha 23 de marzo de 2020, suscrito por la señora Grettel Vega Arce, en su calidad de Directora Ejecutiva del SINAC, indicó que: “...En el caso de SINAC se participó como parte del sector gobierno, participamos en varias reuniones y talleres pero quién participa en el Comité Director era el MINAE y en algunas ocasiones se solicitaba el apoyo técnico de un funcionario de SINAC para que acompañara al señor Viceministro o alguno de sus asesores. En el 2018 estuvo listo el Plan de Acción Nacional (PAN) y se presentó en un taller nacional donde finalizó la participación del SINAC...” De conformidad con lo anterior, se desprende que ese Ministerio por medio del Viceministerio de Aguas y Mares y la dependencia competente -entiéndase SINAC- ha dirigido su actuación conforme a Derecho, tal y como se aprecia de los informes y pruebas aportadas.
Al tratarse de un tema que, relacionado directamente con nuestros recursos marítimos, y siendo un derecho fundamental que los habitantes de Costa Rica gocen de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, se han realizado acciones puntuales para solventar dicha problemática, así como también que este Ministerio ha intervenido para buscar las soluciones requeridas a esta situación en particular.
1- Acuerdo AJDIP/223-2018: Instruyó a la Dirección General Técnica y Dirección General de Organizaciones Pesqueras y Acuícolas del INCOPESCA, a incorporar sus acciones en los Planes Operativos de las Direcciones y Departamentos, a fin de poder desarrollar las acciones de forma articulada a partir de la disponibilidad de recursos con los que cuenta INCOPESCA, de acuerdo con su Plan Operativo Institucional para el año 2020 y años siguientes.
2- Acuerdo AJDIP/058-2019: Se presentó el Plan de trabajo Proyecto de Mejora para la pesquería de Atún aleta amarilla, dorado y pez espada capturados con palangre superficial y "Green Stick” por la flota costarricense comercial de mediana escala y avanzada. Adicionalmente, se han venido trabajando una serie de acciones desde el 2019 en el marco de los ejes estratégicos del Plan. Para mayor detalle en el anexo N°1 se especifican los ejes estratégicos y las actividades que se ejecutaron en este período. Desde el gobierno se encuentran en un proceso de negociación de un eventual proyecto de cooperación internacional con el Banco Mundial, para lo que se han incorporado acciones a financiar como parte del proyecto, las cuales fueron presentadas al sector palangre en sesiones realizadas durante el 2019. El proyecto ayudará a financiar la gestión sostenible del atún y otros sectores pesqueros domésticos de alto valor, a la vez que permitirá la recuperación de la pesca costera para mejorar las oportunidades de empleo de los residentes de esas regiones.
También facilitará una coordinación más estrecha entre las autoridades centrales y locales, así como el desarrollo de la capacidad empresarial en las comunidades pesqueras, identificará y abordará las necesidades de infraestructura resiliente para la descarga y preservación de la calidad y el valor agregado de los productos de origen marino. El objetivo del proyecto es identificar y aprovechar los mercados de mayor valor para la exportación de productos pesqueros y de acuicultura, además de mejorar la calidad del producto para consumo interno. Algunas de las acciones específicas en el marco del Plan de Acción de Grandes Pelágicos que se incluyen en este proyecto son la evaluación de stock de especies pelágicas prioritarias, capacitación para el registro electrónico de información biológico-pesquera por parte de los pescadores, adquisición de cámaras de observadores electrónicos y plataforma de seguimiento, investigación de la eficiencia y factibilidad de artes de pesca como palangre de profundidad, línea vertical y otras, desarrollo de planes de manejo para el aprovechamiento sostenible de especies prioritarias entre otras que se detallan en el Anexo N°2.
La solicitud de oficialización se ha planteado en una serie de espacios y abordado en las Mesas de Diálogo establecidas con el sector pesquero desde el 2018 y 2019, contando con la participación de la Defensoría de los Habitantes y Naciones Unidas en Costa Rica, fue por ello que se realizó una revisión exhaustiva del documento original y se hizo una contrapropuesta al sector que contempla las acciones que se pueden oficializar, esto contemplando las competencias institucionales del INCOPESCA, así como las capacidades reales, humanas y financieras del INCOPESCA para su efectiva implementación.
Los días 24 y 28 de enero del 2020, se realizaron sesiones de socialización con el sector de pesca de palangre por parte del funcionario encargado del Programa de Grandes Pelágicos del INCOPESCA, obteniendo como respuesta por parte del sector de palangre una negativa al documento propuesto por el Ejecutivo, indicando que el sector solamente estaría de acuerdo si se oficializa el documento de la propuesta original, estos aspectos fueron comunicados a la Defensoría de los Habitantes mediante nota PESJ-029-02-2020, aspectos que el sector es conocedor, se adjunta nota y envío de la misma.
Es por lo anteriormente expuesto y en aras de avanzar en otros temas de importancia para los sectores pesqueros, puesto que de parte del sector palangre se propuso interrumpir otros procesos en los que se participa, desde la institucionalidad se propuso la elaboración de un "Decreto de Declaratoria de interés público y oficialización del Plan de Acción para la pesca sostenible de grande pelágicos en Costa Rica".
El Decreto tendría como objetivo declarar de interés público nacional el Plan de acción de pesca sostenible de grandes pelágicos en Costa Rica (2018-2030), el cual tiene como objeto institucionalizar el desempeño sustentable de la actividad pesquera pelágica en el largo plazo, creando compromisos multisectoriales, formulando y monitoreando acciones que atiendan las causas raíz de los problemas que limitan la sostenibilidad pesquera, estableciendo alianzas e inversiones armonizadas que permitan coordinar y ejecutar cada acción de mejora, informando al público nacional e internacional sobre los avances que se produzcan durante su implementación.
Asimismo, oficializar el Plan de acción de pesca sostenible de grandes pelágicos en Costa Rica (2018-2030), el cual será implementado de conformidad con las recomendaciones emitidas por un Comité Consultivo de Seguimiento para las acciones de corto, mediano y largo plazo, que están establecidas en el supra citado plan, cuyas recomendaciones serán atendidas por las instituciones del estado, organizaciones de carácter privado participantes, atendiendo a las capacidades reales en la medida de sus posibilidades en cuanto a recursos humanos, presupuestarios y financieros, se adjunta propuesta de Decreto, el cual está en análisis por parte de los entes que lo suscribirían.
Para tales efectos, es importante mencionar que para oficializar este Plan se requiere del aval del Área de Análisis del Desarrollo, del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN), coordinación que fue iniciada desde el Ministerio de la Presidencia, se adjunta correos para su debida comprobación.
Desde el MIDEPLAN se han hecho llegar las primeras observaciones las cuales deben ser trabajadas en el marco del documento y socializadas con el sector de palangre.
Como se puede observar la oficialización del plan de acción requiere de la coordinación de todos los actores, es en esta etapa en la cual nos encontramos, ya que las líneas de acción sólo solo podrían atenderse de acuerdo a la disponibilidad de recursos humanos, financieros y económicos de cada una de las instituciones involucradas, aspectos que deben estar debidamente analizadas, así como el aval del MIDEPLAN.
En razón de lo indicado, solicitan que declare sin lugar el presente recuro de amparo, toda vez que ha quedado debidamente demostrado de toda la prueba aportada por las partes que las instituciones recurridas han realizado todos los esfuerzos posibles para llegar a un acuerdo con el sector pesquero para la firma de un Plan de Acción consensuado, no obstante, parte del sector se opone a la última versión presentada como propuesta de decreto de oficialización. Que esa oficialización en este momento está siendo evaluada como corresponde por MIDEPLAN, todo lo cual se demuestra con prueba adjunta y la prueba para mejor resolver aportada por los recurrentes la cual se solicita valorar. Aunado a lo anterior, conforme consta en la prueba aportada el Gobierno ha tomado todas las acciones necesarias para proteger el ambiente y la producción en el marco del artículo 50 Constitucional, motivo por el cual no hay violación a ninguno de los mandatos de nuestra Carta Magna, por lo que el recurso deberá declararse sin lugar en todos sus extremos.
“El desarrollo sostenible es una de esas políticas generales que el Estado dicta para ampliar las posibilidades de que todos puedan colmar sus aspiraciones a una vida mejor, incrementando la capacidad de producción o bien, ampliando las posibilidades de llegar a un progreso equitativo entre un crecimiento demográfico o entre éste y los sistemas naturales. Es el desarrollo sostenible, el proceso de transformación en la utilización de los recursos, orientación de las inversiones, canalización del desarrollo tecnológico, cambios institucionales y todo aquello que coadyuve para atender las necesidades humanas del presente y del futuro”.
Congruente con lo anterior, las instituciones que forman parte del sector comercio exterior son las más interesadas en que los sectores productivos del país implementen buenas prácticas ambientales, que permitan un desarrollo económico respetuoso de los recursos naturales, con lo cual, se pueda promocionar y ofertar los productos y servicios que sean consecuentes con esta lógica y que puedan ingresar en mercados internacionales que ponen requisitos en materia ambiental. En el mismo orden de ideas, se estima que el asunto dilucidado en la acción de amparo que nos ocupa no obedece, propiamente, a materia que deba ventilarse en sede constitucional, antes bien consideramos que se trata de aspectos de mera legalidad, ya que, en el fondo se circunscribe a la capacidad con que cuentan las instituciones y órganos involucrados, así como la disponibilidad de recursos por parte de las mismas (presupuesto) para la ejecución de las acciones acordadas en el Plan de Acción. Sobre el principio de legalidad, mismo que es un principio rector de la actuación administrativa, vale señalar que ese Alto Tribunal constitucional en su voto N° 962-2012 las nueve horas cinco minutos del veintisiete de enero de dos mil doce, señaló, muy atinadamente, que:
“El principio de legalidad significa que los actos y comportamientos de la Administración deben estar sometidos a la ley, y en general a todas las normas del ordenamiento jurídico, es lo que se conoce como el principio de juridicidad de la Administración, sea que las instituciones públicas solo pueden actuar en la medida en la que se encuentre apoderadas para hacerlo por el mismo ordenamiento y normalmente a texto expreso, en consecuencia solo le es permitido lo que esté constitucionalmente y legalmente autorizado en forma expresa y todo lo que no les esté autorizado, les está vedado”.
No está demás señalar que el artículo 2 incisos a), g), e i) de la citada Ley N° 7638 faculta a COMEX para establecer la política en materia de comercio exterior que corresponda en coordinación con los demás Ministerios, para establecer la mejor forma de aprovechar los beneficios que el comercio exterior apareja para los sectores productivos nacionales, entre ellos, el sector pesquero. De ahí que el apoyo y asesoramiento que COMEX brinda al Comité en materia de comercio exterior es consecuencia del mandato dado por el legislador. Por otra parte, en lo que corresponde a PROCOMER, de la interpretación del artículo 8 incisos a), b) y f) de la Ley N° 7638, se deslinda la competencia de dicho ente en la ejecución de las acciones del Plan de Acción acordadas para el sector comercio exterior y en el apoyo que brinda a esta cartera para esos efectos. Solicita que se desestime el recurso planteado.
Redacta el Magistrado Salazar Alvarado; y,
Considerando:
I.Objeto del recurso. Los recurrentes, en su condición de representantes de la Cámara de Pescadores Artesanales de Puntarenas (CAPAP), y de la Cámara de Pescadores de Quepos, manifiestan que Costa Rica forma parte del proyecto “Cadenas Mundiales Sostenibles de Suministro de Productos del Mar” del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). A partir de dicho proyecto, el país ha creado la Plataforma Nacional de Pesquerías Sostenibles de Grandes Pelágicos. Para implementar los fines de dicha plataforma, se estableció como un primer objetivo la creación de un Plan de Acción Nacional (PAN) en el cual se concretan las estrategias por los próximos años de las pesquerías relacionadas con los grandes pelágicos (atún, dorado, pez espada y otros). En el marco de dicha plataforma, se creó un Comité de Pilotaje, con el fin de que este creara el Plan de Acción Nacional. Aseguran que el Plan de Acción Nacional se encuentra listo, terminado, fue presentado oficialmente y se encuentra listo para su oficialización mediante un decreto ejecutivo (según se acordó proceder en el 2018).
Reclaman que, a la fecha de interposición del presente recurso de amparo, las autoridades de gobierno no han oficializado dicho Plan, lo que deja sin contenido ni sentido, no solo los esfuerzos por implementar las medidas atinentes a la Plataforma Nacional de Pesquerías Sostenibles de Grandes Pelágicos y el espacio de participación democrática y ciudadana desde donde se trabajó por dos años. Acusan que el PAN aborda temas relacionados con mejorar la sostenibilidad de las pesquerías costarricenses, por lo que prolongar arbitraria e injustificadamente su oficialización resulta en un desmejoramiento de la conservación al ambiente. Añaden que se deja de lado la implementación de un modelo listo para implementar el principio de desarrollo sostenible democrático en las pesquerías nacionales, a fin de procurar una mejor y más justa distribución de la riqueza creada mediante la pesca. Estiman que lo anterior es violatorio de los derechos fundamentales de sus representadas.
Solicitan que se declare con lugar el recurso y se ordene a las autoridades recurridas, oficializar el Plan de Acción Nacional de la Plataforma Nacional de Pesquerías Sostenibles de Grandes Pelágicos.
II.Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:
III.Sobre el fondo. Del informe rendido por los representantes de las autoridades recurridas que se tiene dado bajo fe de juramento, con oportuno apercibimiento de las consecuencias, incluso penales, previstas en el numeral 44, de la Ley que rige esta jurisdicción, y demás elementos probatorios que obran en autos, se tiene por acreditado que la Plataforma Nacional de Pesquerías Sostenibles de grandes pelágicos, fue un espacio de diálogo donde participaron las instituciones públicas y el sector pesquero, con el objetivo de ver y analizar todas las actividades en el mar y los diferentes sectores involucrados con la captura, procesamiento y comercialización de productos pesqueros de grandes pelágicos del Pacífico costarricense, esto partiendo del Decreto Ejecutivo N° 38681-MAG- MINAE denominado “Ordenamiento para el aprovechamiento de atún y especies afines en la zona económica exclusiva del océano Pacífico costarricense” y como parte del proyecto “Cadenas Mundiales Sostenibles de Suministro de Productos del Mar” (Global Sustainable Supply Chains for Marine Commodities, en inglés).
Esta iniciativa se enfoca en cuatro países del mundo, dos en Asia (Vietnam y Filipinas) y dos en Latinoamérica (Ecuador y Costa Rica). El Período de implementación del proyecto: 2016-2019, Financiamiento: GEF US$ 475,261.00. Gobierno US$ 2,500,000.00, Responsable: Kifah Sasa, Cobertura: Costa Rica, ODM: Protección del Ambiente. La plataforma fue liderada por el Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) y el Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (INCOPESCA), con el apoyo Ministerio de Ambiente, Energía y Mares (MINAE), facilitado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y gestionada por sus participantes, entre ellos el SINAC. El Sector Nacional Palangrero y la Cámara Nacional de Exportación de Productos Pesqueros (CANEPP) son los principales socios y comprometidos con esta iniciativa. Su propósito fue institucionalizar el desempeño sustentable de la actividad pesquera pelágica en el largo plazo, creando compromisos multisectoriales, formulando y monitoreando acciones que atiendan las causas raíz de los problemas que limitan la sostenibilidad pesquera, estableciendo alianzas e inversiones armonizadas que permitan coordinar y ejecutar cada acción de mejora, informando al público nacional e internacional sobre los avances que se produzcan durante su implementación.
A través de esta plataforma, Costa Rica diseñó un Plan de Acción que permita cumplir los requisitos del mercado global y doméstico de productos marinos de pesca responsable, lo cual pretende beneficiar a los pescadores nacionales y al país. El Plan de Acción que se estableció a partir del diálogo facilitado por la Plataforma, orientará las acciones del sector público, el sector privado y los compradores para mejorar desempeño ambiental y social de la cadena de valor de grandes pelágicos en Costa Rica durante los próximos cinco años. El proceso como tal inició en 2017, para lo cual se contrató a un grupo facilitador que lideró el proceso, junto a Comité Director, se trabajó con una metodología análisis causa raíz, donde se establecieron varios grupos de trabajo, como el de pesca y precisión, gestión eficaz, desarrollo de mercados y otro de proyectos de mejoría de pesquerías. En estos talleres hubo participación del sector Gobierno, sector privado, sociedad civil, socios y academia.
En el año 2018, estuvo listo el Plan de Acción Nacional (PAN) y se presentó en un taller nacional. La solicitud de oficialización se ha planteado en una serie de espacios y abordado en las Mesas de Diálogo establecidas con el sector pesquero desde el 2018 y 2019, contando con la participación de la Defensoría de los Habitantes y la Organización de Las Naciones Unidas en Costa Rica, por ello se realizó una revisión exhaustiva del documento original y se hizo una contrapropuesta al sector pesquero, que contempla las acciones que se pueden oficializar, esto contemplando las competencias institucionales del INCOPESCA, así como las capacidades reales, humanas y financieras del INCOPESCA para su efectiva implementación. Adicionalmente, se constata que el ente rector del sector pesquero nacional, por política pública, le corresponde al Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) a través del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (INCOPESCA), y por ende, la competencia de la construcción de la figura que oficializará el PAN.
Ahora bien, los funcionarios recurridos indican que, para oficializar este Plan, se requiere del aval del Área de Análisis del Desarrollo, del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN), coordinación que fue iniciada desde el Ministerio de la Presidencia. Desde el MIDEPLAN se han hecho llegar las primeras observaciones las cuales deben ser trabajadas en el marco del documento y socializadas con el sector de palangre. Los días 24 y 28 de enero del 2020, se realizaron sesiones de socialización con el sector de pesca de palangre, por parte del Programa de Grandes Pelágicos del INCOPESCA, obteniendo como respuesta por parte del sector de palangre una negativa al documento propuesto por el Poder Ejecutivo, indicando que el sector solamente estaría de acuerdo si se oficializa el documento de la propuesta original. Parte del sector pesquero se opone a la última versión presentada como propuesta de decreto de oficialización. porque considera que el Plan debe oficializarse en su totalidad.
Actualmente, la oficialización de El Plan de Acción Nacional (PAN), está siendo evaluada por MIDEPLAN, por lo que aún no se ha oficializado mediante Decreto Ejecutivo, o mediante alguna otra figura jurídica.
IV.Ahora bien, en el caso que nos ocupa, los recurrentes, en su condición de representantes del sector pesquero, reclaman que la omisión en emitir el Decreto Ejecutivo que oficialice el Plan de Acción Nacional para implementar los acuerdos y medidas obtenidos en la Plataforma Nacional de Pesquerías Sostenibles de grandes pelágicos, afecta la sostenibilidad de las pesquerías costarricenses, por lo que prolongar arbitraria e injustificadamente su oficialización resulta en un desmejoramiento de la conservación al ambiente. Al respecto, cabe señalar que la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en sus artículos 29, y 49, párrafo 2°, es clara en permitir el control en la vía del amparo de las omisiones del Poder Ejecutivo que, en ejercicio de su potestad reglamentaria, vedan el disfrute pleno de un derecho reconocido en la Constitución Política. Sin embargo, no se configura ese supuesto, porque no estamos en presencia de una omisión de la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo -respecto de una Ley de la República-, sino que lo que se reclama es la oficialización del Plan de Acción Nacional para implementar los acuerdos y medidas obtenidos en la Plataforma Nacional de Pesquerías Sostenibles de grandes pelágicos, que beneficiaría a las agrupaciones pesqueras amparadas.
Adicionalmente, no corresponde esta jurisdicción determinar si el Decreto Ejecutivo, es la vía correcta para oficializar dicho Plan de Acción, o si es posible implementarlo a través de otra figura jurídica, por cuanto ello plantea un conflicto de legalidad, propio de ser conocido y resuelto por la jurisdicción contenciosa administrativa, por tratarse de un asunto de mera legalidad en el que no se alega -al menos en forma directa-, la vulneración de algún derecho fundamental.
De igual manera, la Sala aprecia que, independientemente de la oficialización o no del Plan de Acción de reiterada cita, ello no impide que el Servicio Nacional de Salud Animal (SENASA), órgano desconcentrado del Ministerio de Agricultura y Ganadería, conforme a la Ley No. 8495 del 6 de abril del 2006, responsable de velar por la inocuidad y trazabilidad de los productos y subproductos de origen animal, continúe como lo ha venido haciendo, su función de control y verificación, de las disposiciones que sobre inocuidad y trazabilidad, sobre los productos pesqueros, a efectos de garantizar la seguridad sanitaria de éstos para la protección de la salud humana. De manera que los establecimientos que acopien, importen, desalmacenen, fraccionen, almacenen, transporten y vendan estos productos se encuentran sometidos al control y la autorización del SENASA, mediante el respectivo otorgamiento del Certificado Veterinario de Operación (CVO).
La citada Ley N° 8495, Ley General del Servicio Nacional de Salud Animal, señala en su artículo 57, que el Certificado Veterinario de Operación (CVO) se entiende como el documento otorgado por el SENASA, mediante el cual se hace constar la autorización, a fin de que la persona física o jurídica solicitante, se dedique a una o varias actividades de las mencionadas en el artículo 56, de dicha Ley. Asimismo, señala igualmente dicho artículo, que el CVO será solicitado y otorgado por una única vez y no será necesario renovarlos, mientras cumpla, constantemente, con los requisitos sanitarios que se exige para la realización de la actividad respectiva. Asimismo, el SENASA tiene la potestad de realizar las inspecciones o visitas, tanto en propiedad pública o privada, así como, ejecutar las medidas que considere necesarias para cumplir sus objetivos, así como para vigilar los establecimientos sujetos a su control (artículos 37 y 38 de la Ley N°8495).
Igualmente, tiene la facultad de dictar y llevar a cabo las medidas sanitarias que considere pertinentes, a fin de cumplir los objetivos de la presente Ley (artículos 89 de la Ley N° 8495). Por último, en todo caso, de los elementos probatorios aportados, la Sala acredita que el Poder Ejecutivo, a través de las instituciones recurridas en el asunto que nos ocupa, ha planteado una propuesta de oficialización del Plan de Acción, en una serie de espacios y ha sido abordado en las Mesas de Diálogo establecidas con el sector pesquero desde el año 2018 y el año 2019, contando con la participación de la Defensoría de los Habitantes y la Organización de Las Naciones Unidas en Costa Rica, por ello se realizó una revisión exhaustiva del documento original y se hizo una contrapropuesta al sector pesquero, que contiene las acciones que se pueden oficializar, contemplando las competencias institucionales del INCOPESCA, así como las capacidades reales, humanas y financieras del INCOPESCA para su efectiva implementación.
Sin embargo, como respuesta por parte del sector pesquero de palangre, se obtuvo una negativa al documento propuesto por el Poder Ejecutivo, indicando que el sector solamente estaría de acuerdo si se oficializa el documento de la propuesta original, porque consideran que el Plan debe oficializarse en su totalidad. De este modo, no es de recibo el alegato de la parte recurrente, en el sentido de que la omisión de oficializar dicho Plan de Acción sea atribuible a las autoridades recurridas, por lo que la discusión planteada en el presente recurso de amparo, en realidad trata sobre una disconformidad con el documento planteado, lo que no constituye afectación a los derechos fundamentales de la parte recurrente. En consecuencia, por las razones expuestas, y dado que no se tuvo por acreditada lesión alguna a los derechos constitucionales de las cámaras de pescadores amparadas, en los términos planteados en el escrito de interposición de este recurso, lo procedente es ordenar su desestimación, como en efecto se dispone.
Se previene a las partes que, de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de treinta días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en Sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial N° 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la Sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.
Por tanto:
Se declara sin lugar el recurso.
Fernando Castillo V.
Nancy Hernández L. Luis Fdo. Salazar A.
Jorge Araya G. Anamari Garro V.
Ana María Picado B. Lucila Monge P.
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