Right-to-Water Amendment Has No Procedural DefectsReforma sobre derecho al agua sin vicios de procedimiento

Decision No. 2020003982 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at eleven fifty on veintiséis de febrero de dos mil veinte.

Mandatory legislative consultation on constitutionality (consulta legislativa preceptiva de constitucionalidad) submitted by the Directorio de la Asamblea Legislativa concerning the bill processed under legislative file (expediente legislativo) number 21.382, entitled “Addition of a paragraph to Article 50 of the Constitución Política to recognize and guarantee the human right of access to water.”

Findings

1. 1By official letter received by the Secretaría de la Sala on 30 de enero de 2020, the Directorio de la Asamblea Legislativa submitted this mandatory legislative consultation on constitutionality, in compliance with subsection a) of Article 96 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, together with a certified copy of the legislative file, consisting of four volumes.
2. 2By decision of this Sala, issued at ten twenty-six on 30 de enero de 2020, this consultation was deemed filed and, in accordance with the applicable assignment rotation, referred to the Justice responsible for drafting the decision.
3. 3The statutory requirements have been observed in the proceedings, and this decision is issued within the applicable statutory period, which expires on primero de marzo de 2020.

Justice Araya García drafts the decision; and,

Whereas

I.Subject matter and admissibility of the consultation. The Directorio de la Asamblea Legislativa submits this mandatory consultation on constitutionality in compliance with Articles 10, subsection b), of the Constitución Política and 96, subsection a), of the Ley de la Jurisdicción Constitucional. It concerns the constitutional reform bill entitled “Addition of a paragraph to Article 50 of the Constitución Política to recognize and guarantee the human right of access to water,” which is being processed under legislative file number 21.382.

The bill was put to a vote and approved on first reading (primer debate) at Ordinary Plenary Session number 102, of 14 de noviembre de 2019, thereby complying with the first paragraph of Article 98 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional. Pursuant to Articles 98 and 101 of the cited Law, the first step in resolving this consultation is to verify the legislative proceedings followed in the matter under consideration (sub lite). Accordingly, for the foregoing purposes, the following recitals will provide a chronological synopsis and summary of the legislative processing of the bill under consultation.

II.Processing of legislative file number 21.382. The constitutional reform bill for the “Addition of a paragraph to Article 50 of the Constitución Política to recognize and guarantee the human right of access to water” underwent the following proceedings before the legislature:

On primero de mayo de 2019, the fifty-seven Deputies of the Asamblea Legislativa submitted this bill to the Secretaría del Directorio de la Asamblea Legislativa, where it was assigned file number 21.382. (folio 1 of the legislative file) At Ordinary Session of the Plenario Legislativo number 6, of 9 de mayo de 2019, by forty-six votes in favor from the Deputies present, a change to the order of business for the Wednesday ordinary sessions of the Plenario was approved so that, among other matters, bill 21.382 could be considered. (folio 16 of the legislative file).

At Ordinary Session of the Plenario Legislativo number 12, of 21 de mayo de 2019, by forty-six votes in favor from the Deputies present, a change to the order of business for the Wednesday ordinary sessions of the Plenario was approved so that, among other matters, bill 21.382 could be considered. (folio 21 of the legislative file).

At Extraordinary Session of the Plenario Legislativo, number 5, of 12 de junio de 2019, the constitutional reform proposal contained in legislative bill number 21.382 received its first reading, and the second reading was scheduled for 24 de junio de 2019 (folios 35 and 44 of the legislative file).

At Ordinary Session of the Plenario Legislativo, number 41, of 17 de julio de 2019, the constitutional reform proposal contained in legislative bill number 21.382 received its second reading, and the third reading was scheduled for 29 de julio de 2019 (folios 53 and 63 of the legislative file).

By Decreto Ejecutivo número 41870-MP, the Poder Ejecutivo called the Asamblea Legislativa into extraordinary sessions beginning primero de agosto de 2019 to consider, among other matters, legislative file number 21.382. (folio 66 of the legislative file).

At Ordinary Session of the Pleno de la Asamblea Legislativa, number 52, of 7 de agosto de 2019, the bill being processed under legislative file number 21.382 received its third reading, and the bill was admitted for processing by the favorable vote of the 46 Deputies present (folios 75 and 80 of the legislative file).

By official letter number AL-DEST-IJU-195-2019, of 22 de agosto de 2019, the Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa forwarded the Legal Report on legislative file number 21.382 to the Secretaría del Directorio of that same Assembly (folio 88 of the legislative file).

At Ordinary Session of the Plenario Legislativo, number 63, of 4 de setiembre de 2019, the Comisión Especial that would issue its report on the reform proposed under legislative file number 21.382 was constituted (folio 128 of the legislative file).

On 11 de setiembre de 2019, the Directorio Legislativo delivered file 21.382 to the Jefatura de Comisiones (folio 133 of the legislative file).

At Ordinary Session of the Comisión Especial, number 1, of 18 de setiembre de 2019, it was agreed that the following institutions and entities would be consulted regarding the constitutional reform bill: ICAA, AVINA, Centro de Derecho Ambiental y de los Recursos Naturales, Colegio de Ingenieros Agrónomos; Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, Comisión Nacional de Emergencias, Consejo Nacional Agroalimentario, COOPELESCA, Contraloría General de la República, Dirección de Aguas, ICE, JASEC, MINAE, Empresa de Servicios Públicos de Heredia, FECON, Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, all autonomous institutions, federations of ASADAS, Ministerio de Agricultura y Ganadería, SETENA, SENARA, Procuraduría General de la República, the country’s municipalities, Tribunal Ambiental Administrativo, UCCAEP, public universities, and Defensoría de los Habitantes. (folio 145 of the legislative file).

By official letter number GG-541-19, of 26 de setiembre de 2019, the Gerencia General del Banco Nacional stated that it had no comments regarding the bill under consultation (folio 679 of the legislative file).

By official letter number SETENA-SG-1540-2019, of 26 de setiembre de 2019, the Secretaría Técnica Nacional Ambiental reported that it had no comments regarding the bill (folio 680 of the legislative file).

By official letter number GG-AJ-445-2019, of 23 de setiembre de 2019, JASEC recommended opposing the bill insofar as it restricts water resources for hydroelectric generation (folio 684 of the legislative file).

By official letter number PRE-2019-01228, of 27 de setiembre de 2019, the Presidencia Ejecutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados issued a favorable opinion on the bill under consultation (folio 689 of the legislative file).

By official letter number DSC-ACD-557-09-19, of 25 de setiembre de 2019, the Municipalidad de Tibás stated that it did not oppose the bill under consultation (folio 700 of the legislative file).

By note of 30 de setiembre de 2019, the Liga Comunal del Agua expressed its agreement with the bill under consultation (folio 705 of the legislative file).

By official letter number P-231-19, of 3 de octubre de 2019, the Unión Costarricense de Cámaras y Asociaciones del Sector Privado recommended taking the economic value of water into consideration, as it considered that the bill under consultation left productive activity subject to future interpretations (folio 709 of the legislative file).

By official letter number GG-536-2019, of primero de octubre de 2019, the Gerencia General de COOPELESCA submitted its comments on the bill under consultation (folio 749 of the legislative file).

By official letter number 167-SM-2019, of 3 de octubre de 2019, the Municipalidad de Montes de Oro responded to the hearing granted regarding the bill under consideration here (folio 753 of the legislative file).

At Ordinary Session number 3 of the Comisión Especial, of 7 de octubre de 2019, the Unanimous Favorable Committee Report (Dictamen Afirmativo Unánime) on the bill being processed under legislative file 21.382 was approved (folios 758 and 785 of the legislative file).

By official letter number DH-CV-0773-2019, of 19 de octubre de 2019, the Defensoría de los Habitantes expressed its agreement with the bill under consultation (folio 824 of the legislative file).

By official letter number SC-1472-2019, of primero de octubre de 2019, the Municipalidad de Jiménez expressed its support for the bill under consultation (folio 827 of the legislative file).

On 14 de octubre de 2019, the Comisión Legislativa IV forwarded the Favorable Committee Report on the bill being processed under legislative file 21.382 to the Secretaría del Directorio Legislativo, which received it on the same date (folios 828 and 829 of the legislative file).

In Supplement number 229 of the Diario Oficial La Gaceta number 199, of 21 de octubre de 2019, and in Supplement number 242 of the Diario Oficial La Gaceta number 209, of 4 de noviembre de 2019, the bill being processed under legislative file number 21.382 was published (folios 830 and 866 of the legislative file, and the Imprenta Nacional website).

By official letter number 6110/2019, of 23 de octubre de 2019, the Municipalidad de Belén expressed its support for the bill under consultation (folio 833 of the legislative file).

By official letter of 30 de octubre de 2019, the Municipalidad de Cartago expressed its agreement with the bill under consultation (folio 868 of the legislative file).

At Ordinary Session of the Pleno de la Asamblea Legislativa, number 102, of 14 de noviembre de 2019, the bill processed under legislative file number 21.382 was approved on first reading, with thirty-nine votes in favor and none against (folios 895, 903 and 918 of the legislative file).

On 15 de noviembre de 2019, the Secretaría del Directorio Legislativo delivered legislative file number 21.832 to the Comisión Permanente Especial de Redacción, which received it that same day (folios 894 and 928 of the legislative file).

By official letter number AL-DEST-IRE-192-2019, of 20 de noviembre de 2019, the Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa submitted the Report for the Comisión Permanente Especial de Redacción of that same Assembly (folio 932 of the legislative file) At Ordinary Session of the Comisión Permanente Especial de Redacción, number 44, of 20 de noviembre de 2019, the final wording of legislative file number 21.382 was approved (folio 939 of the legislative file).

By official letter number JPS-PRES-401-2019, of 20 de noviembre de 2019, the Junta de Protección Social stated that it had no objection whatsoever to the bill under consultation (folio 953 of the legislative file).

On 21 de noviembre de 2019, the Comisión Permanente Especial de Redacción forwarded legislative file number 21.382 to the Secretaría del Directorio de la Asamblea Legislativa for continuation of the proceedings (folio 952 of the legislative file).

On 25 de noviembre de 2019, the Directorio Legislativo submitted to the Sala Constitucional a formal Mandatory Consultation on Constitutionality regarding the bill being processed under legislative file number 21.382 (folio 956 of the legislative file) By judgment of the Sala Constitucional, number 2019-25241, at ten thirty hours on 18 de diciembre de 2019, the mandatory constitutional review (consulta preceptiva de constitucionalidad) was resolved, identifying a procedural defect (vicio de procedimiento) because the bill had been sent to the Comisión Permanente Especial de Redacción after approval only in the first debate (folio 996 of the legislative record, and the case processed before the Sala Constitucional under number 19-22437-0007-CO) At ordinary session number 119 of the Plenario Legislativo, held on 13 de enero de 2020, judgment number 2019-25241 of the Sala Constitucional was read, and it was ordered that legislative record 21.382 be referred to the Comisión Permanente Especial de Consultas de Constitucionalidad (folios 1020 and 1030 of the legislative record).

On 14 de enero de 2020, the Secretaría del Directorio Legislativo delivered legislative record 21.382 to the Comisión Permanente Especial de Consultas de Constitucionalidad (folio 1032 of the legislative record).

On 15 de enero de 2020, the Comisión Permanente Especial de Consultas de Constitucionalidad received legislative record 21.382 (folio 1033 of the legislative record).

By official letter LGP-PAC-093-2020, dated 16 de enero de 2020, the President of the Comisión Permanente Especial de Consultas de Constitucionalidad submitted to the Sala Constitucional a request for clarification and supplementation (solicitud de aclaración y adición) regarding judgment number 2019-25241 (folio 1038 of the legislative record).

By decision of the Sala Constitucional, number 2020-1157, at ten fifteen hours on 21 de enero de 2020, the application filed was denied (folio 1055 of the legislative record and Sala Constitucional case number 19-22437-0007-CO).

By official letter number AL-DEST-IJU-CONST-001-2020, dated 21 de enero de 2020, the Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa submitted a Legal Report (Informe Jurídico) to the Comisión Permanente Especial de Consultas de Constitucionalidad, recommending that the legislative act ordering the referral of record 21382 to the Comisión Permanente Especial de Redacción following its approval in the first debate be annulled, that it proceed to a second debate in the Plenario Legislativo, and that the procedure specified in subsection 5) of article 210 of the Reglamento de la Asamblea Legislativa then be followed (folio 1043 of the legislative record).

At the session of the Comisión Permanente Especial de Consultas de Constitucionalidad held on 22 de enero de 2020, it was approved that the following recommendations be made to the Plenario Legislativo: a) annul the legislative act ordering the referral of record 21.382 to the Comisión Permanente Especial de Redacción, as well as the resulting report of the Commission; b) refer the text of record 21.382 for mandatory review before the Sala Constitucional prior to holding the second debate in the first legislative term; c) continue with the procedure established in subsection 5) of article 210 of the Reglamento de la Asamblea Legislativa; d) publish the text of the constitutional amendment before it is sent to the Poder Ejecutivo (folios 1062, 1083 and 1077 of the legislative record).

On 23 de enero de 2020, the Comisión Permanente Especial de Consultas de Constitucionalidad referred legislative record 21.382 to the Secretaría del Directorio de la Asamblea Legislativa, which received it on the same date (folios 1080 and 1081 of the legislative record).

At ordinary plenary session number 126 of the Asamblea Legislativa, held on 28 de enero de 2020, the recommendations issued by the Comisión Permanente Especial de Consultas de Constitucionalidad on 22 de enero de 2020 were approved by 43 votes in favor and none against (folios 1084 and 1094 of the legislative record)

III.Regarding the procedure. The submission and reading of the bill pursuant to subsection 2 of article 196 of the Constitución Política. The proposed constitutional amendment (reforma constitucional), entitled “Addition of a paragraph to article 50 of the Constitución Política to recognize and guarantee the human right of access to water,” was submitted on primero de mayo de 2019 by all fifty-seven members of the Asamblea Legislativa, clearly satisfying the requirement of subsection

• 1)of article 195 of the Constitución Política. Subsection 2 of article 196 of the Constitución Política, as well as subsection
• 2)of article 184 of the Reglamento de la Asamblea Legislativa, expressly provide that a proposed partial amendment to the Constitution (reforma parcial a la Constitución) must be “read three times at intervals of six days” in order to decide whether or not it shall be admitted for debate. In the case under review, as is evident from the preceding recital (considerando), the proposal to add language to numeral 50 of the Constitution was read on three occasions: specifically, on 12 de junio de 2019, for its first reading during ordinary plenary session number 5; on 17 de julio de 2019, for its second reading during ordinary session number 41; and on 7 de agosto de 2019, for its third reading during ordinary session number 52. At that same ordinary session number 52, held on 7 de agosto de 2019, the amendment bill was admitted for processing by the unanimous vote of the 46 members present, thereby satisfying the absolute majority required by subsection
• 3)of article 195 of the Constitution.

As can be seen, the readings of the bill exceeded the time limits established by the Constituent Assembly in the cited provisions, since the six-day period specified in those provisions was indeed exceeded between each reading. Nevertheless, this Chamber has consistently held that such a situation is far from constituting a material defect (vicio esencial) or an irremediable or absolute nullity (nulidad insubsanable o absoluta) in the constitutional amendment process. Indeed, regarding the distinction between material and non-material defects (vicios sustanciales y no sustanciales) in the procedure for partially amending the Constitución Política, this Chamber has stated on other occasions that not every procedural error committed by the Asamblea Legislativa in exercising the Amending Power (Poder Reformador) is reviewable in this jurisdiction; only those that are material may be examined by this Chamber.

An analysis of the procedure for partially amending the Constitución Política makes clear that it is subject to heightened formality and rigor, given that it seeks to modify the fundamental law of our legal system. Compliance with the procedure established in article 195, in relation to numeral 124, both of the Constitución Política, as well as with the relevant provisions contained in the Reglamento de la Asamblea Legislativa, ensures observance of the principles governing the legislative process, which derive directly from the democratic principle. From this perspective, the key to determining whether a particular defect in the procedure for partially amending the Constitución Política is material lies in that principle, which is fundamental at every level of a Democratic and Social State Governed by the Rule of Law (Estado Democrático y Social de Derecho), such as that in force in Costa Rica.

The democratic principle gives rise to rules with which compliance is indispensable in a special and heightened procedure such as this one. Broadly speaking, because of their close connection to the concepts of political participation and representation, strict observance must be given to the majority rules established for acts of approval or appointment, as well as to minority participation and the public nature of decisions—see, to this effect, judgment number 2006-9567—. In the present case, the prevailing view is that failure to adhere to the stated minimum time periods does not violate the democratic principle, because the precise aim is to reinforce and seek adequate democratic participation in the process of electing the presidential authority, and because the readings held allow precisely for the deliberate and measured consideration required by an initiative of this kind, thereby contributing to the strengthening of the democratic system.

In any event, it is clear that all three readings were fully and duly conducted before legislative record number 21.382 was admitted for processing. Accordingly, failure to comply with the minimum six-day period for reading the proposed constitutional amendment does not materially affect the constitutional amendment process, and it must be so declared. The recently cited provision establishes a minimum requirement that must be met—three readings—but if the period mentioned therein is exceeded, as occurred in this case, that excess does not constitute a material defect, because it does not adversely affect any fundamental constitutional principle or rule in a manner that impairs the substance of or procedure for amending the Constitution; on the contrary, it affords additional time for the consideration, dissemination, and reflection required by a decision as important as the amendment of a constitutional provision—see, to similar effect, judgments numbers 2000-7818, 2010-9927 and 2014-17187—

IV.Regarding continuation of the legislative procedure.- After the three readings of the amendment bill had been held and the bill had been admitted for processing, on 22 de agosto de 2019 the Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa submitted to the Directorio Legislativo the Legal Report concerning record 21.382. At ordinary plenary session number 63 of the Asamblea Legislativa, held on 4 de setiembre, the Comisión Especial that would consider the bill was formed, and on the following 11 de setiembre, record number 21.382 was delivered to that Commission. Once the Commission had been constituted, at ordinary session number 01, held on 18 de setiembre de 2019, it approved consultation on the bill with the following institutions and entities: ICAA, AVINA, Centro de Derecho Ambiental y de los Recursos Naturales, Colegio de Ingenieros Agrónomos; Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, Comisión Nacional de Emergencias, Consejo Nacional Agroalimentario, COOPELESCA, Contraloría General de la República, Dirección de Aguas, ICE, JASEC, MINAE, Empresa de Servicios Públicos de Heredia, FECON, Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, all autonomous institutions, federations of ASADAS, Ministerio de Agricultura y Ganadería, SETENA, SENARA, Procuraduría General de la República, the country’s municipalities, Tribunal Ambiental Administrativo, UCCAEP, public universities, and the Defensoría de los Habitantes.

In this regard, the opportunity to submit comments was duly exercised by Banco Nacional, Secretaría Técnica Nacional Ambiental, Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, the organization known as Liga Comunal del Agua, Defensoría de los Habitantes, and the Municipalidades de Tibás, Montes de Oro, Jiménez, Belén and Cartago, all of which expressed their full agreement with the content of the bill; JASEC, COOPELESCA and UCCAEP, for their part, made certain observations regarding the proposed addition to article 50 of the Constitution.

After receiving the views of these entities, at ordinary session number 3, held on 7 de octubre de 2019, the Comisión Especial approved the Unanimous Favorable Report (Dictamen Afirmativo Unánime), and on the following 14 de octubre, the Commission forwarded that Report and the corresponding record to the Secretaría del Directorio Legislativo. Subsequently, the constitutional addition bill at issue was published in Supplement number 229 of the Diario Oficial La Gaceta number 199, dated 21 de octubre de 2019.

Following publication of the bill in the Diario Oficial, at ordinary plenary session number 102 of the Asamblea Legislativa, held on 14 de noviembre de 2019, the bill processed under record 21.382 was debated and approved in the first debate, with the favorable vote of all 39 members present.

Thus, on the following 15 de noviembre, the Secretaría del Directorio Legislativo delivered that case file to the Comisión Permanente Especial de Redacción—at which point a procedural defect (vicio de procedimiento) occurred that will be addressed below—and on 20 de noviembre de 2019, the Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa submitted the corresponding Report to that Commission. Accordingly, at ordinary session number 44 of that Commission, held on 20 de noviembre de 2019, the final wording of the bill was approved; therefore, on 21 de noviembre of the same year, the case file was forwarded to the Directorio de la Asamblea Legislativa so that the corresponding proceedings could continue. In response, on 25 de noviembre de 2019, the Directorio de la Asamblea Legislativa submitted to the Chamber a formal Mandatory Legislative Constitutional Review (Consulta Legislativa Preceptiva de Constitucionalidad) concerning this constitutional amendment bill. This constitutional review was duly decided by this Chamber in judgment number 2019-25241, at ten thirty hours on 18 de diciembre de 2019, determining that the legislative procedure described thus far contained a procedural defect that had to be cured, a matter on which this Chamber will rule below.

Once the Directorio Legislativo received the aforementioned judgment, that decision was read at ordinary plenary session number 119, held on 13 de enero de 2020, and the case file was referred to the Comisión Permanente Especial de Consultas de Constitucionalidad, before which, on the following 21 de enero, the Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea issued its Legal Report. Thus, on 22 de enero de 2020, that Commission submitted its report to the Plenario Legislativo, notably recommending that the prior referral of the case file to the Comisión Especial de Redacción be annulled and that the corresponding legislative proceedings continue from that point. This was ultimately approved by the Plenary at ordinary session number 126, held on 28 de enero de 2020, with the affirmative votes of the 43 Deputies present. Accordingly, the referral made on 14 de noviembre de 2019 was annulled, and the bill was referred to the Sala Constitucional for processing of the Mandatory Legislative Constitutional Review now under consideration.

Accordingly, for a proper understanding of the declaration made in this judgment concerning the legislative procedure, the following arguments must be set forth.

V.Publication of the constitutional amendment bill.- The democratic principle referred to in the third recital (considerando) of this judgment gives rise to the so-called principle of publication of bills, precisely to allow broad dissemination and public awareness of the existence of an initiative to enact a law or a constitutional amendment. The Chamber’s case law has been consistent and emphatic regarding the need to observe and respect that principle of publication, holding that publication of a bill or constitutional amendment is an essential requirement and that complete failure to publish would constitute a substantial defect rendering the proposed law or amendment ineffective and unviable—judgments numbers 2006-9567 and 2010-11043. The same would not be true, however, if there were some defect in the publication or if publication occurred at a different time but still allowed the purpose of publication to be guaranteed—judgments numbers 2013-8252 and 2018-3851.

Indeed, as correctly stated in judgment 2013-8252, defining the government of the Republic as participatory demonstrates the promotion of citizen involvement in the State’s fundamental decisions. It follows that, if this purpose is not undermined and there is no impediment to public participation, an error in publication would not constitute an essential defect in the legislative procedure. In other words, the principle of publication is far from being a principle that must be observed merely as a formality; rather, it must be applied in accordance with its purpose, and if that purpose remains protected despite some irregularity, the situation would not constitute a substantial defect. In assessing whether the purpose pursued by the principle of publication has been fulfilled, the timeliness of publication must also be considered—that is, whether publication occurred at a time when it could still effectively permit and guarantee the exercise of the participation sought through publication. Thus, publication and timeliness are two elements that must be considered when assessing compliance with the principle of publication and determining whether the publication made is consistent with the democratic principle.

In the case now under consideration, the record shows that the bill processed under legislative case file 21.382 was published on two occasions, specifically in Alcance number 229 of the Diario Oficial La Gaceta number 199, dated 21 de octubre de 2019, and in Alcance number 242 of the Diario Oficial La Gaceta number 209, dated 4 de noviembre de 2019. It follows that the requirement to publish the bill was indeed satisfied, since publication occurred before the date of the first debate (primer debate), that is, before 14 de noviembre de 2019.

In this regard, no defect is apparent concerning publication of the amendment bill, and it must be so stated.

VI.The constitutional amendment bill and its prior consideration by this Chamber. The bill now under consideration was previously reviewed by this Chamber through the Mandatory Legislative Constitutional Review processed under case file number 19-022437-0007-CO. As stated in the procedural history (iter procesal) summarized in the second recital of this judgment, that review was submitted by the Directorio Legislativo after the amendment bill had been approved in first debate and its final wording had been approved by the Comisión Permanente Especial de Redacción.

Thus, in this Chamber’s judgment number 2019-25241, after assessing the legislative procedure described in the third recital of this judgment, it was determined that a procedural defect had occurred because the procedure contravened the provisions of subsections 4) and 5) of article 210 of the Reglamento de la Asamblea Legislativa, which, insofar as relevant, provides that a constitutional amendment bill must undergo two debates before being sent to the Comisión Permanente Especial de Redacción. In this regard, because legislative case file 21.382 was approved in first debate on 14 de noviembre de 2019 and, on the immediately following day—15 de noviembre—the Directorio Legislativo referred it to the Comisión Permanente Especial de Redacción, it is clear that the referral was made without the bill in question having been approved in two debates before being sent to the Commission. Instead, it was sent immediately after the first debate, without the second debate having taken place. For this reason, in the aforementioned judgment 2019-25241, the Chamber stated:

“In the case at hand, the legislative history described shows that the bill was prematurely referred to that Commission, since it had not yet undergone a second debate. Accordingly, the Chamber determines that a procedural defect exists and must be cured in order to comply with the formal constitutional procedures.” Accordingly, because this was a procedural defect, pursuant to the second paragraph of article 101 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the Chamber’s determination regarding this specific situation is binding, as clearly stated in recital VIII of judgment 2019-25241.

It is important to note that, in its examination of the legislative procedure conducted during that prior Mandatory Legislative Constitutional Review, the Chamber ruled that all earlier legislative proceedings were free of procedural defects. Clearly, therefore, the only defect identified at that time concerned the premature referral of the bill to the Comisión Permanente Especial de Redacción. Consequently, in order to assess the constitutional conformity of the entire processing of this amendment bill, it is necessary to evaluate the actions taken by the Asamblea Legislativa after the Chamber’s ruling in the judgment under discussion, and only in relation to that single issue.

VII.Continuation and constitutional conformity of the legislative proceedings following judgment 2019-25241. The aforementioned judgment determined that a single procedural defect had occurred during the processing of legislative case file 21.382: the premature referral of the bill approved in first debate to the Comisión Permanente Especial de Redacción. In this regard, upon learning of the Chamber’s ruling on the matter, as described above, on 13 de enero de 2020 the Plenario de la Asamblea Legislativa ordered that the case file be referred to the Comisión Permanente Especial de Consultas de Constitucionalidad. On 21 de enero of that year, this body received the Legal Report from the Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, and on 22 de enero de 2020, the Commission approved a recommendation that the Plenario Legislativo proceed as follows:

annul the legislative act ordering the referral of case file 21.382 to the Comisión Permanente Especial de Redacción, as well as the resulting Commission report; refer the text of case file 21.382 for mandatory review by the Sala Constitucional before holding the second debate during the first legislative term; continue with the procedure established in subsection 5) of article 210 of the Reglamento de la Asamblea Legislativa; publish the text of the constitutional amendment before it is sent to the Poder Ejecutivo The Plenary of the Asamblea Legislativa considered the Commission’s position and, at ordinary session number 126, held on 28 de enero de 2020, approved the recommendation in the terms proposed by the Comisión Permanente Especial de Consultas de Constitucionalidad, with the affirmative votes of the 43 Deputies present. Accordingly, the premature referral of the bill to the Comisión Permanente Especial de Redacción was annulled, and it was ordered that the legislative proceedings continue in the proposed manner.

In this regard, the Chamber observes that the actions taken by the Plenary of the Asamblea Legislativa—upon the recommendation of the Comisión Permanente Especial de Consultas de Constitucionalidad itself—are consistent with judgment 2019-25241 and with the provisions of subsection 4) of article 195 of the Constitución Política, subsection a) of article 96, and article 98 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional. Read together, these provisions clearly establish that partial constitutional amendment bills—such as an addition to the text of article 50 of the Constitución—must be submitted to the Chamber for mandatory review after their approval in first debate during the first legislative term.

It should be noted that in judgment 2019-25241, the Chamber (Sala) identified a procedural defect (vicio de procedimiento) because the bill approved on first reading was referred to the Comisión Permanente Especial de Redacción, even though, under article 210 of the Reglamento de la Asamblea Legislativa, that referral should have occurred once the bill had been approved on second reading. Pursuant to article 98 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the mandatory consultation (consulta preceptiva) had to be conducted after the first reading, which requires that such consultation take place before the second reading. In other words, following approval on first reading of a constitutional reform bill, the appropriate next step is to submit the mandatory consultation and, thereafter, if there are no procedural defects, to proceed with the second reading, so that once the second reading has taken place and the bill in question has been approved at that reading, it may be referred to the Comisión Permanente Especial de Redacción. However, if a defect in the legislative procedure (procedimiento legislativo) is identified, the Chamber’s ruling is binding, and therefore the process may not proceed to the second reading until the procedure has been corrected and the defect detected by the Chamber eliminated.

Accordingly, if the defect in this legislative file (expediente legislativo) was the premature referral of the bill to the Comisión Permanente Especial de Redacción, what had to be corrected was that specific defect, after which the corresponding proceedings could continue. In the case now under consideration, that correction entailed annulling the premature referral and continuing with the procedure established by law and regulation. As already indicated, the normal continuation of the procedure requires that, after the first reading, the bill be sent to the Chamber through the corresponding Mandatory Legislative Consultation on Constitutionality (Consulta Legislativa Preceptiva de Constitucionalidad), which is precisely what occurred in this case.

Thus, upon learning of the Chamber’s ruling and the procedural defect identified therein, the Plenary (Plenario) annulled and rendered without effect the act impairing the legislative procedure—namely, the premature referral to the Comisión Permanente Especial de Redacción—and, in full compliance with article 98 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, submitted the Mandatory Legislative Consultation on Constitutionality now under consideration.

In this regard, the Chamber concludes that the procedural defect identified in judgment 2019-25241 was duly corrected by the Asamblea Legislativa and that, since no other procedural defect exists—as was likewise stated in that judgment and is now confirmed—the appropriate conclusion is that legislative file 21.382 is free of defects in the legislative procedure.

VIII.Concerning the content of the bill and its constitutional conformity. The partial constitutional reform bill (proyecto de reforma constitucional de carácter parcial), introduced by all 57 members of the Asamblea Legislativa, consists of two articles intended to add a final paragraph to article 50 of the Political Constitution (Constitución Política), as well as to incorporate a new transitional provision (transitorio) into Title XVIII, Sole Chapter, Transitional Provisions of the Political Constitution, as follows:

“ARTICLE 1.- A paragraph is added at the end of article 50 of the Political Constitution, of 7 de noviembre de 1949. The text is as follows:

Article 50.- (…)

Every person has the basic and inalienable human right of access to drinking water, as an essential good for life. Water is an asset of the Nation, indispensable for protecting that human right. Its use, conservation, and exploitation shall be governed by the provisions of the law to be enacted for these purposes, and the supply of drinking water for consumption by individuals and communities shall have priority.

ARTICLE 2.- A new transitional provision is added to Title XVIII, Sole Chapter, Transitional Provisions, of the Political Constitution, in relation to article 50. The text is as follows:

Article 50 – XX. Current laws, concessions (concesiones), and use permits (permisos de uso) granted in accordance with law, as well as the rights derived therefrom, shall remain in force until a new law regulating the use, exploitation, and conservation of water enters into force.”.

The proposal as formulated and already approved on first reading concerns not only the express recognition of access to water as a human right, but is also directly related to the fact that the human right affirmatively recognized therein is the right of access to drinking water, since water—and especially drinking water—is regarded as an essential and intrinsic element of human life and health. It is therefore consistent with article 21 and the first part of article 50 of the Political Constitution, as well as with this Chamber’s jurisprudential developments derived from those provisions.

The Chamber notes that the right of access to water, and especially to drinking water, forms part of various statements within international human rights law (derecho internacional de los derechos humanos), through different instruments of varying scope or legal nature, but which, by their very nature and because of the provisions of article 48 of the Political Constitution, must necessarily be taken into consideration in relation to this subject. Thus, this right has been addressed and referenced since 1972 in the so-called Dublin Statement on Water and Sustainable Development; it was considered at the Rio Conference on the Environment of the same year, 1972; in the Copenhagen Declaration on Social Development of 1995; and it was affirmed at the First World Water Forum through the Marrakech Declaration in 1997. At the treaty level, specific provisions appear in subsection 1) of article 11 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social and Cultural Rights—Protocol of San Salvador—and even in Convention 169 of the Organización Internacional del Trabajo itself.

Regarding general resolutions, these include, among others, the General Comment on the Right to Water, adopted by the Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas in noviembre de 2002 through UN resolution E/C.12/2002/11, as well as United Nations General Assembly Resolution number 70/169, of 17 de diciembre de 2015, which expressly state that water must be “safe and of acceptable quality for personal and domestic uses” and refer to access to “drinking water and sanitation for all persons without discrimination.” In this regard, it is valid to state that the proposed addition to article 50 of the Constitution, insofar as it expressly recognizes the right of access to drinking water, is consistent with the legal developments on this subject at the international level, as reflected in declarations, conventions, and resolutions of differing natures. It is therefore consistent with the legal progress evident in this area internationally; and, by virtue of the very essence of public international law (derecho internacional público) and international human rights law, such formulations have a direct impact within the domestic sphere of States themselves, as this proposed constitutional reform seeks to formalize at that level.

It is important to note that the proposal seeks to formalize the situation at the constitutional level because the issue of access to water, including drinking water, is already regulated in our country at the statutory level through an extensive regulatory framework (marco normativo) that includes, among others, the Ley de Aguas de 1942, the Ley General de Agua Potable de 1953, the Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados de 1961, the Ley General de Salud de 1973, the Ley de Creación del SENARA de 1983, the Ley Orgánica del Ambiente de 1995, and the Ley Forestal de 1996.

Likewise, emphasis must be placed on the protection of the environment and the right to water developed through the case law of the constitutional jurisdiction (jurisdicción constitucional), which highlights not only the possibility of access to water as an essential resource for human life, but also the inherent and necessary protection that institutions generally must afford it. This includes specialized agencies such as the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, and the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, as well as broader institutions such as the Dirección de Aguas del Ministerio del Ambiente y Energía, the Ministerio de Salud, and the country’s Municipalidades. The necessary coordination among them has been established to ensure not only comprehensive protection of water resources (recurso hídrico), but also their lawful provision for human consumption, subject to compliance with established parameters and the genuine possibilities for their effective supply—see, among many others, judgments of this Chamber numbers 2003-4654, 2004-1923, 2009-262 and 2016-1791-.

It is important to note the emphasis placed by the reform not only on recognizing access to drinking water as a human right, but also on its particular status as a public-domain asset (bien demanial), in the same sense already expressed by the various laws cited herein. It should be noted that the proposed provision states that “water is an asset of the Nation,” meaning an asset belonging generally to that intangible entity encompassed by the concept of Nation and, as such, an asset dispersed throughout society and among its participants: a public-domain asset that requires full protection not only because it is essential to life, but also to permit its use in the various areas where it may be required, provided that due sustainability and its comprehensive protection as part of the right to a healthy and ecologically balanced environment are observed. It should be noted that the human right recognized concerns drinking water, followed by the statement that water—in general terms—is indispensable for protecting the human right recognized in the first part of the paragraph.

This does not in any way imply that the resource may not be used for other purposes—agricultural, industrial, or developmental—provided that such use complies with the provisions concerning the aforementioned right to the environment and guarantees the existence of adequate resources for drinking water. In other words, the existence of water is recognized and protected, and with respect to it, a human right of access to drinking water; consequently, the proposed legal formulation recognizes not only the protection and potential use of water in general terms, but also access to drinking water as a human right.

Moreover, it should be borne in mind that, as already stated, this access must be pursued and provided subject to prior compliance with the established parameters and in accordance with actual supply capabilities. That is, as established in the extensive case law of this Chamber on the matter, although access to drinking water is recognized as a human right, its effective provision may be subject to concrete and reliable supply capabilities. Consequently, the access recognized as fundamental may properly be made subject to compliance with specific conditions that, in turn, make it possible to guarantee the existence and preservation of this asset.

It is for this reason that the aforementioned United Nations General Assembly resolution, number 70-169, of 17 de diciembre de 2015, states in paragraph 5 that States are urged to:

“Ensure the progressive realization of the human rights to safe drinking water and sanitation for all in a non-discriminatory manner, while eliminating inequalities in access, particularly for persons belonging to vulnerable and marginalized groups, on the grounds of race, gender, age, disability, ethnicity, culture, religion, and national or social origin, or on any other grounds, with a view to progressively eliminating inequalities based on factors such as rural-urban disparities, residence in slums, income levels, and other relevant factors.” —emphasis not in the original— This progressive realization referred to in that resolution develops the corresponding provision enshrined in conventional terms in the first paragraph of Article 2 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, which states that:

“Each State Party to the present Covenant undertakes to take steps, individually and through international assistance and cooperation, especially economic and technical, to the maximum of its available resources, with a view to achieving progressively, by all appropriate means, including particularly the adoption of legislative measures, the full realization of the rights recognized herein.” —emphasis added— Accordingly, legitimate regulation allowing adequate and orderly access to drinking water, recognized herein as a human right, is valid, since the aim is to foster its progressive realization in harmony with the right to a healthy and ecologically balanced environment.

It is for this reason that the legislation governing the matter—as could be the legislation proposed in the same paragraph sought to be added and referred to in the proposed transitory provision XX—must, when the time comes, necessarily be consistent with the body of values, principles, and express regulations informing human rights, including access to drinking water as the human right that it is. Therefore, the legislation indicated therein must conform to Constitutional Law (Derecho de la Constitución) and to its provisions on this matter.

In this regard, in accordance with what has been stated herein, it is apparent that the bill being processed under legislative expediente 21.382 is directly consistent with, and develops, the constitutional provisions concerning the right to a healthy and ecologically balanced environment. It therefore fits appropriately within the provision of Article 50 of the Constitution itself and is consistent with the constitutional values and principles guiding it, without in any way conflicting with those essential or core elements that inform and comprise Constitutional Law.

IX.Ultimately, because this is a proposal for a partial amendment (reforma parcial) of the Constitución Política, the Sala concludes that the processing of legislative expediente 21.382 complies with the procedure established in Article 195 of the Constitución Política, Article 210 of the Reglamento de la Asamblea Legislativa, and the prior ruling of this Sala, number 19-25241. As to the substance of the proposed amendment, it is apparent that it develops the prior standards established by Public International Law, International Human Rights Law, and Constitutional Law concerning the matter.

X.Note by Magistrado Castillo Víquez. Scope of the jurisdiction of the Sala Constitucional in mandatory constitutional review (Consulta de Constitucionalidad Preceptiva) involving a constitutional amendment. From my perspective, the Sala Constitucional has very limited jurisdiction when conducting prior review of a partial amendment to the Fundamental Charter (Carta Fundamental). First, it must be borne in mind that the Asamblea Legislativa is exercising constituent authority (potestad constituyente) in one of its forms: derived constituent power to enact partial amendments (poder constituyente derivado de reforma parcial), or amending power (poder reformador). In this case, it is clear that the exercise of this authority is subject to temporal limits—a proposal for a partial amendment may be introduced only during ordinary sessions—procedural limits—it must respect the principle of constitutional rigidity (principio de rigidez constitucional)—and substantive limits, based on either a quantitative criterion—the number of constitutional articles being amended—or a qualitative criterion—there are core and fundamental articles of the political, economic, social, and other systems that fall within the authority of an original constituent power (poder constituyente originario) or of a derived constituent power to enact a general amendment (poder constituyente derivado de reforma general).

In plain language, this means that the jurisdiction of the Sala Constitucional in these cases is limited to examining temporal, procedural, substantive, or jurisdictional defects (vicios temporales, procedimentales y sustanciales o de competencia). In addition, the Sala may also identify potential conflicts of laws (antinomias) between the proposed provisions or amendments and the remaining constitutional provisions. Another circumstance in which the Sala Constitucional must rule arises when the proposed amendment conflicts with an international treaty or an international human rights instrument, as occurred in the case of the constitutional amendment to Article 16 of the Constitution, which conflicts with Article 20.3 of the American Convention on Human Rights (see the respective judicial expediente concerning Law n. 7514 of 6 de junio de 1995). Apart from those circumstances, the Sala Constitucional lacks jurisdiction to rule on the merits of the constitutional amendment, since there is no standard by which to determine the amendment’s invalidity on substantive grounds, for the elementary reason that the provisions concerned have equal hierarchy or rank and, consequently, the rule lex posteriori derogat priori applies.

In other words, where there is a contradiction between the amendment and the remaining constitutional provisions, this principle must be applied; it is embodied not only in provision 129 of the Fundamental Charter, but also in provision 197 of that same body of law. Finally, in this case the historical argument—that precedents of the Sala Constitucional exist—must be rejected, since the fact that something was done in a particular way in the past does not necessarily mean that it should continue to be done in the present and future when there is no legal reason whatsoever to uphold an erroneous precedent.

XI.Separate reasons of Magistrados Cruz Castro and Rueda Leal, drafted by the latter. Regarding the merits of the proposed amendment, an issue not addressed by the majority in decision n.° 2019-25241, cited in this judgment, we quote the reasons stated by Magistrado Rueda Leal in that decision, which explain how the amendment must be interpreted:

“VII.- Additional reasons of Magistrado Rueda Leal. In analyzing the proposed amendment, I emphasize that the right of access to drinking water has already been recognized by this court and therefore finds support in other constitutional provisions and treaty provisions:

“(…)

“V.- The Sala recognizes, as part of Constitutional Law, a fundamental right to drinking water, derived from the fundamental rights to health, life, the environment, food, and adequate housing, among others, as has also been recognized in international human rights instruments applicable in Costa Rica. Thus, it appears expressly in the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women (art. 14) and the Convention on the Rights of the Child (art. 24); it is also stated in the International Conference on Population and Development held in El Cairo (principle 2) and is declared in numerous other instruments of International Humanitarian Law. Within our Inter-American Human Rights System, the country is particularly bound in this matter by Article 11.1 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social and Cultural Rights (“Protocol of San Salvador” of 1988), which provides: “Article 11. Right to a Healthy Environment. 1.- Everyone shall have the right to live in a healthy environment and to have access to basic public services.” A lack of resources does not justify the failure of public administrations to fulfill their responsibilities in providing this basic service. (SALA CONSTITUCIONAL, decisions 2003-04654 and 2004-007779).

Moreover, as both the Procuraduría and the representative of AyA correctly acknowledge in their reports, at the international level there is also predominant recognition of water as a human right and as a necessary precondition for all our human rights. It is maintained that without equitable access to a minimum amount of drinking water, other established rights—such as the right to an adequate standard of living for health and well-being, as well as other civil and political rights—would be unattainable. In noviembre del 2002, the United Nations Committee on Economic, Social and Cultural Rights affirmed that access to adequate quantities of clean water for domestic and personal use is a fundamental human right of every person. Likewise, in General Comment No. 15 on compliance with Articles 11 and 12 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, the Committee observed that “the human right to water is indispensable for leading a life in human dignity. It is a prerequisite for the realization of other human rights.” It is also emphasized that States Parties to the International Covenant have a duty to progressively fulfill, without discrimination of any kind, the right to water, which entitles everyone to sufficient, physically accessible, safe, and acceptable water for domestic and personal use.

Furthermore, several international conferences have been held, most notably the United Nations Water Conference held in Mar de Plata in 1977, which recognized that all peoples have the right of access to drinking water to meet their basic needs. The Declaration on the Right to Development, adopted by the UN General Assembly in 1986, also includes a commitment by States to ensure equal opportunities for all to enjoy basic resources.

The concept of meeting basic water needs was further strengthened during the 1992 Earth Summit in Río de Janeiro. In Agenda 21, governments agreed that “in developing and using water resources, priority must be given to satisfying basic needs and safeguarding ecosystems.” Similarly, in the Plan of Implementation adopted at the Johannesburg Summit in 2002, governments committed to “employ all policy instruments, including regulation, monitoring..... and recovery of the costs of water services,” without allowing cost-recovery objectives to become a barrier to poor people’s access to clean water. There are likewise dozens of international instruments directly or indirectly concerning water as a human right of all persons and peoples, such that, by its very nature, the matter tends not only toward nationalization but also toward the internationalization of its use and utilization” (see judgment number 2006-5606 at 15:21 hours on 26 de abril de 2006).

From the foregoing, we may affirm that there is a fundamental right to drinking water, derived, among others, from the fundamental rights to health, life, and a healthy environment, under which all persons must be afforded equal access to drinking-water services, since water is essential to human life and health. Likewise, access to drinking water has been recognized as a fundamental human right by several international instruments, as acknowledged in the extensive body of constitutional case law. For example, as stated in the judgment partially transcribed above, in General Comment No. 15 concerning compliance with Articles 11 and 12 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, the Committee noted that “the human right to water is indispensable for leading a life in human dignity. It is a prerequisite for the realization of other human rights. Accordingly, the States Parties to the International Covenant have a duty to progressively fulfill, without discrimination of any kind, the right to water, which entitles everyone to sufficient, physically accessible, safe, and acceptable water for domestic and personal use.” Similarly, with respect to this matter, there are numerous international instruments referring to the right of access to drinking water, including the following: United Nations Water Conference (Mar del Plata, Argentina, 1977, Action Plan); New Delhi Statement on Safe Water Supply and Environmental Sanitation (India, 1990); United Nations Conference on Environment and Development (Río de Janeiro, Brasil, 1992, Chapter 18 of Agenda 21); Dublin Statement on Water and Sustainable Development (Irlanda, 1992, Guiding Principles and Action Agenda); United Nations International Conference on Population and Development (El Cairo, Egipto, 1994, Programme of Action); Johannesburg Declaration on Sustainable Development (Sudáfrica, 2002, Item 18); General Comment N° 15: The Right to Water (Arts. 11 and 12 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights), issued by the Committee on Economic, Social and Cultural Rights (Ginebra, 2002); Resolution 64/292, adopted by the United Nations General Assembly in 2010: The Human Right to Water and Sanitation; Resolution 70-169, adopted by the United Nations General Assembly in 2015: The Human Rights to Safe Drinking Water and Sanitation; United Nations Summit on Sustainable Development (Nueva York, 2015, Goals 6 and 7), etc.” (Judgment No. 2019-17397 issued at 12:54 on 11 de setiembre de 2019).

The paragraph added to Article 50 of the Constitution warrants special comment because it establishes that “Water is an asset of the Nation, indispensable for protecting that human right.” Regarding the public-domain status (demanialidad) of water, I note that the Chamber has emphatically held that water is covered by the protection established in Article 121, subsection 14), subparagraph a):

“(…)

Naturally, if the assets associated with the administration of aqueducts and the properties containing them belong to the Nation, then the waters and the forces derived from them are all the more so, as expressly regulated in Articles 121, subsection 14), and 50 of the Ley Orgánica del Ambiente. The principle that water resources belong to the public domain is enshrined in the Constitución Política in the aforementioned provision, which states that the following may not permanently leave State ownership: the forces that may be obtained from public-domain waters within the national territory; the Article further provides that they may be exploited in accordance with the law or under a special concession granted for a limited period, with its conditions and stipulations determined by a law approved by the Asamblea Legislativa.

Water is thus established as a public-domain asset (bien del dominio público), subject to the principle that its designation may be governed only by statute (reserva de ley), and it may not leave State ownership. It may be exploited directly by the Administration or by private parties under a concession.

Article 140, subsection 19), of the Constitution establishes that the following are duties and powers jointly vested in the President and the respective Minister:

‘To execute contracts not covered by subsection 14) of Article 121, subject to submitting them for approval by the Asamblea when they provide for an exemption from taxes or fees, or concern the operation of public services or the exploitation of State resources or natural wealth. This Article establishes that natural resources belong to the State.’ Likewise, the issue of the public-domain status of water is linked to the fact that private parties may not harness the forces derived from such waters unless the constitutionally established requirements are met. Because water is a public-domain asset, it is subject to a specific legal regime, an essential element governing private use of public-domain assets (bienes demaniales), which takes place through a concession or use permit (permiso de uso).” (Emphasis added. Judgment No. 2006-5606 issued at 15:21 on 26 de abril de 2016, reiterated in Decisions No. 2008-13775 issued at 9:12 on 9 de setiembre de 2008 and No. 2019-17397 issued at 12:54 on 11 de setiembre de 2019).

Upon reading the paragraph under consideration, I find that the proposed constitutional amendment does not alter this Court’s prior interpretation of Article 121, subsection 14), subparagraph a), namely, that water is a public-domain asset (bien demanial) that may not permanently leave State ownership.

This is confirmed by reading the statement of reasons in the case file under review, which states:

“This addition to the Constitución Política also proposes establishing that water is an asset belonging to the Costa Rican nation, to the community, and may (sic) not permanently leave its ownership.

It is of the utmost importance to elevate water’s status as an asset of the Nation to constitutional rank. Because water is becoming increasingly scarce worldwide and is the Costa Rican nation’s most precious resource, its special protection as an asset belonging to our people must be ‘shielded’ at the highest level of our legal system. The purpose is to protect water as an asset that may be used and enjoyed by all inhabitants of Costa Rica in all conservation and exploitation activities.

(…)

Lastly, for purposes of interpretation and interconnection, it is important to reiterate that the intent of the members of the Asamblea Legislativa who approved this amendment to the Constitución Política is to strengthen the protections afforded to water and the rights of inhabitants concerning that resource under current national legislation, and under no circumstances to weaken them.” (Pages 8-10 of the certified copy of legislative case file No. 21.382).

The unanimous favorable committee report, for its part, reiterates this legislative intent, leaving no doubt that water cannot be alienated by statute:

“Therefore, the provisions of this constitutional amendment elevate water’s status as a public-domain asset to constitutional rank, with the result that the legislature may not enact a law allowing that asset to be alienated, leased, or encumbered, directly or indirectly, or to leave the ownership and control of the State in any manner whatsoever.” (Page 773 of the certified copy of legislative case file No. 21.382).

I cannot overemphasize the inseparable connection between the right to water and the rights to life, health, and a healthy and ecologically balanced environment. That connection prevents the State from relinquishing ownership of water, as doing so would violate both our Constitución Política and treaty law.” (Judgment No. 2019-25241 issued at 10:30 on 18 de diciembre de 2019).

Por tanto

This mandatory legislative consultation on constitutionality is hereby answered to the effect that the bill entitled “Addition of a Paragraph to Article 50 of the Constitución Política to Recognize and Guarantee the Human Right of Access to Water,” legislative case file number 21.382, contains no procedural defects. Justice Castillo Víquez files a note. Justices Cruz Castro and Rueda Leal state separate reasons. Notify the Board of the Asamblea Legislativa.- Fernando Castillo V.

Acting President Fernando Cruz C. Paul Rueda L.

Nancy Hernández L. Luis Fdo. Salazar A.

Jorge Araya G. Anamari Garro V.

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las once horas cincuenta minutos del veintiséis de febrero de dos mil veinte.

Consulta legislativa preceptiva de constitucionalidad formulada por el Directorio de la Asamblea Legislativa, respecto del proyecto de ley tramitado bajo el expediente legislativo número 21.382, denominado “Adición de un párrafo al artículo 50 de la Constitución Política para reconocer y garantizar el derecho humano de acceso al agua”.

Resultando

1. 1Por oficio recibido en la Secretaría de la Sala el 30 de enero de 2020, el Directorio de la Asamblea Legislativa remite esta consulta legislativa preceptiva de constitucionalidad, en cumplimiento de lo establecido en el inciso a) del artículo 96 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, junto con una copia certificada del expediente legislativo, el cual consta de cuatro tomos.
2. 2Por resolución de esta Sala, de las diez horas veintiséis minutos del 30 de enero de 2020, se tiene por interpuesta esta consulta y se traslada, conforme con el turno correspondiente, al Magistrado redactor.
3. 3En el proceso se han observado las prescripciones de ley y esta resolución se dicta dentro del plazo legal respectivo, el cual vence el primero de marzo de 2020.

Redacta el Magistrado Araya García; y,

Considerando

I.Objeto y admisibilidad de la consulta. Esta consulta preceptiva de constitucionalidad la plantea el Directorio de la Asamblea Legislativa en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 10, inciso b), de la Constitución Política y 96, inciso a), de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Está referida al proyecto de reforma constitucional denominado “Adición de un párrafo al artículo 50 de la Constitución Política para reconocer y garantizar el derecho humano de acceso al agua”, que se tramita bajo el expediente legislativo número 21.382.

El proyecto legislativo fue sometido a votación y resultó aprobado en primer debate en la Sesión Plenaria Ordinaria número 102, de 14 de noviembre de 2019, por lo que cumple lo dispuesto en el primer párrafo del artículo 98 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. De conformidad con lo señalado en los artículos 98 y 101 de la Ley de cita, lo primero que procede a efectos de evacuar la presente consulta, es verificar los trámites legislativos seguidos en el sub lite. En este sentido, para los efectos anteriores, en los siguientes considerandos se hará una síntesis y un resumen cronológico del trámite legislativo del proyecto de ley consultado.

II.La tramitación del expediente legislativo número 21.382. El proyecto de ley de reforma constitucional para la “Adición de un párrafo al artículo 50 de la Constitución Política para reconocer y garantizar el derecho humano de acceso al agua”, ha tenido la siguiente tramitación en sede legislativa:

El primero de mayo de 2019, los cincuenta y siete Diputados y Diputadas a la Asamblea Legislativa, presentaron este proyecto de ley ante la Secretaría del Directorio de la Asamblea Legislativa, asignándosele el expediente número 21.382. (folio 1 del expediente legislativo) En sesión ordinarias del Plenario Legislativo número 6 de 9 de mayo de 2019, por cuarenta y seis votos a favor de los Diputados presentes, se aprueba alterar el orden del día de las sesiones ordinarias del Plenario de los días miércoles, para conocer, entre otros, el proyecto 21.382. (folio 16 del expediente legislativo).

En sesión ordinaria del Plenario Legislativo número 12, de 21 de mayo de 2019, por cuarenta y seis votos a favor de los Diputados presentes, se aprueba alterar el orden del día de las sesiones ordinarias del Plenario de los días miércoles, para conocer, entre otros, el proyecto 21.382. (folio 21 del expediente legislativo).

En sesión extraordinaria del Plenario Legislativo, número 5, de 12 de junio de 2019, se dio primera lectura a la propuesta de reforma constitucional contenida en el proyecto legislativo número 21.382, y se programó la segunda lectura para el 24 de junio de 2019 (folios 35 y 44 del expediente legislativo).

En sesión ordinaria del Plenario Legislativo, número 41, de 17 de julio de 2019, se dio segunda lectura a la propuesta de reforma constitucional contenida en el proyecto legislativo número 21.382, y se programó la tercera lectura para el 29 de julio de 2019 (folios 53 y 63 del expediente legislativo).

Mediante Decreto Ejecutivo número 41870-MP, el Poder Ejecutivo convoca a sesiones extraordinarias a la Asamblea Legislativa a partir del primero de agosto de 2019, para que conozca, entre otros, el expediente legislativo número 21.382. (folio 66 del expediente legislativo).

En sesión ordinaria del Pleno de la Asamblea Legislativa, número 52, de 7 de agosto de 2019, se dio tercera lectura al proyecto de ley que se tramita bajo el expediente legislativo número 21.382, y se admite el proyecto para trámite, con el voto favorable de los 46 Diputados presentes (folios 75 y 80 del expediente legislativo).

Mediante oficio número AL-DEST-IJU-195-2019, de 22 de agosto de 2019, el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa remite a la Secretaría del Directorio de la misma Asamblea, el Informe Jurídico del expediente legislativo número 21.382 (folio 88 del expediente legislativo).

En sesión ordinaria del Plenario Legislativo, número 63, de 4 de setiembre de 2019, se integra la Comisión Especial que dictaminará la reforma planteada bajo el expediente legislativo número 21.382 (folio 128 del expediente legislativo).

El 11 de setiembre de 2019, el Directorio Legislativo entrega el expediente 21.382 a la Jefatura de Comisiones (folio 133 del expediente legislativo).

En sesión ordinaria de la Comisión Especial, número 1, de 18 de setiembre de 2019, se acuerda consultar el proyecto de ley de reforma constitucional a las siguientes instituciones y entidades: ICAA, AVINA, Centro de Derecho Ambiental y de los Recursos Naturales, Colegio de Ingenieros Agrónomos; Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, Comisión Nacional de Emergencias, Consejo Nacional Agroalimentario, COOPELESCA, Contraloría General de la República, Dirección de Aguas, ICE, JASEC, MINAE, Empresa de Servicios Públicos de Heredia, FECON, Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, todas las instituciones autónomas, federaciones de ASADAS, Ministerio de Agricultura y Ganadería, SETENA, SENARA, Procuraduría General de la República, municipalidades del país, Tribunal Ambiental Administrativo, UCCAEP, universidades públicas, Defensoría de los Habitantes. (folio 145 del expediente legislativo).

Mediante oficio número GG-541-19, de 26 de setiembre de 2019, la Gerencia General del Banco Nacional refiere no tener observaciones respecto del proyecto consultado (folio 679 del expediente legislativo).

Por oficio número SETENA-SG-1540-2019, de 26 de setiembre de 2019, la Secretaría Técnica Nacional Ambiental informa que no existe ninguna observación sobre el proyecto de ley (folio 680 del expediente legislativo).

Mediante oficio número GG-AJ-445-2019, de 23 de setiembre de 2019, JASEC informa recomienda la oposición al proyecto en la medida que restringe el recurso hídrico para la generación hidroeléctrica (folio 684 del expediente legislativo).

Por oficio número PRE-2019-01228, de 27 de setiembre de 2019, la Presidencia Ejecutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados brinda criterio positivo para el proyecto consultado (folio 689 del expediente legislativo).

Mediante oficio número DSC-ACD-557-09-19, de 25 de setiembre de 2019, la Municipalidad de Tibás refiere no oponerse al proyecto consultado (folio 700 del expediente legislativo).

Por nota de 30 de setiembre de 2019, la Liga Comunal del Agua muestra su conformidad con el proyecto consultado (folio 705 del expediente legislativo).

Mediante oficio número P-231-19, de 3 de octubre de 2019, la Unión Costarricense de Cámaras y Asociaciones del Sector Privado recomienda tomar en consideración el valor económico del agua, al estimar que el proyecto consultado deja la actividad productiva a expensas de futuras interpretaciones (folio 709 del expediente legislativo).

Por oficio número GG-536-2019, de primero de octubre de 2019, la Gerencia General de COOPELESCA presenta sus observaciones al proyecto consultado (folio 749 del expediente legislativo).

Mediante oficio número 167-SM-2019, de 3 de octubre de 2019, la Municipalidad de Montes de Oro contesta la audiencia conferida sobre el proyecto que aquí se conoce (folio 753 del expediente legislativo).

Por sesión ordinaria número 3 de la Comisión Especial, de 7 de octubre de 2019, se aprueba el Dictamen Afirmativo Unánime respecto del proyecto que se tramita bajo el expediente legislativo 21.382 (folios 758 y 785 del expediente legislativo).

Mediante oficio número DH-CV-0773-2019, de 19 de octubre de 2019, la Defensoría de los Habitantes muestra su conformidad con el proyecto consultado (folio 824 del expediente legislativo).

Por oficio número SC-1472-2019, de primero de octubre de 2019, la Municipalidad de Jiménez muestra su apoyo al proyecto consultado (folio 827 del expediente legislativo).

El 14 de octubre de 2019, la Comisión Legislativa IV traslada a la Secretaría del Directorio Legislativo, que lo recibe en la misma fecha, el Dictamen Afirmativo del proyecto que se tramita bajo el expediente legislativo 21.382 (folios 828 y 829del expediente legislativo).

En el Alcance número 229, del Diario Oficial La Gaceta número 199, de 21 de octubre de 2019; así como en el Alcance número 242, del Diario Oficial La Gaceta número 209, de 4 de noviembre de 2019, se publicó el proyecto de ley que se tramita bajo el expediente legislativo número 21.382 (folios 830 y 866 del expediente legislativo, y página web de la Imprenta Nacional).

Mediante oficio número 6110/2019, de 23 de octubre de 2019, la Municipalidad de Belén muestra su apoyo al proyecto consultado (folio 833 del expediente legislativo).

Por oficio de 30 de octubre de 2019, la Municipalidad de Cartago muestra su conformidad con el proyecto consultado (folio 868 del expediente legislativo).

En sesión ordinaria del Pleno de la Asamblea Legislativa, número 102, de 14 de noviembre de 2019, se aprueba en primer debate el proyecto de ley tramitado bajo el expediente legislativo número 21.382, con treinta y nueve votos a favor y ninguno en contra (folios 895, 903 y 918 del expediente legislativo).

El 15 de noviembre de 2019, la Secretaría del Directorio Legislativo entrega a la Comisión Permanente Especial de Redacción, quien lo recibe el mismo día, el expediente legislativo número 21.832 (folios 894 y 928 del expediente legislativo).

Mediante oficio número AL-DEST-IRE-192-2019, de 20 de noviembre de 2019, el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa presenta el Informe para la Comisión Permanente Especial de Redacción de la misma Asamblea (folio 932 del expediente legislativo) En sesión ordinaria de la Comisión Permanente Especial de Redacción, número 44, de 20 de noviembre de 2019, se aprueba la redacción final del expediente legislativo número 21.382 (folio 939 del expediente legislativo).

Por oficio número JPS-PRES-401-2019, de 20 de noviembre de 2019, la Junta de Protección Social señala que no existe objeción alguna al proyecto consultado (folio 953 del expediente legislativo).

El 21 de noviembre de 2019, la Comisión Permanente Especial de Redacción, remite a la Secretaría del Directorio de la Asamblea Legislativa, el expediente legislativo número 21.382, para la continuación del trámite (folio 952 del expediente legislativo).

El 25 de noviembre de 2019, el Directorio Legislativo remite a la Sala Constitucional, formal Consulta Preceptiva de Constitucionalidad respecto del proyecto que se tramita bajo el expediente legislativo número 21.382 (folio 956 del expediente legislativo) Mediante sentencia de la Sala Constitucional, número 2019-25241, de las diez horas treinta minutos del 18 de diciembre de 2019, se evacua la consulta preceptiva de constitucionalidad, señalando un vicio de procedimiento al haberse enviado el proyecto de ley a la Comisión Permanente Especial de Redacción con la sola aprobación en primer debate (folio 996 del expediente legislativo, y expediente tramitado ante la Sala Constitucional bajo el número 19-22437-0007-CO) En sesión ordinaria del Plenario Legislativo número 119, de 13 de enero de 2020, se da lectura a la sentencia de la Sala Constitucional número 2019-25241, y se dispuso trasladar el expediente legislativo 21.382 a la Comisión Permanente Especial de Consultas de Constitucionalidad (folios 1020 y 1030 del expediente legislativo).

El 14 de enero de 2020, la Secretaría del Directorio Legislativo entrega a la Comisión Permanente Especial de Consultas de Constitucionalidad el expediente legislativo 21.382 (folio 1032 del expediente legislativo).

El 15 de enero de 2020, la Comisión Permanente Especial de Consultas de Constitucionalidad recibe el expediente legislativo 21.382 (folio 1033 del expediente legislativo).

Mediante oficio LGP-PAC-093-2020, de 16 de enero de 2020, la Presidenta de la Comisión Permanente Especial de Consultas de Constitucionalidad presentó la Sala Constitucional, solicitud de aclaración y adición respecto de la sentencia número 2019-25241 (folio 1038 del expediente legislativo).

Por resolución de la Sala Constitucional, número 2020-1157, de las diez horas quince minutos del 21 de enero de 2020, se resuelve no ha lugar a la gestión formulada (folio 1055 del expediente legislativo y expediente de la Sala Constitucional número 19-22437-0007-CO).

Mediante oficio número AL-DEST-IJU-CONST-001-2020, de 21 de enero de 2020, el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa presenta Informe Jurídico a la Comisión Permanente Especial de Consultas de Constitucionalidad, recomendando anular el acto legislativo que dispuso el envío del expediente 21382 a la Comisión Permanente Especial de Redacción luego de su aprobación en primer debate, proceder a darle segundo debate en el Plenario Legislativo, y luego proseguir con el procedimiento señalado en el inciso 5) del artículo 210 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (folio 1043 del expediente legislativo).

En sesión de la Comisión Permanente Especial de Consultas de Constitucionalidad, de 22 de enero de 2020, se aprueba recomendar al Plenario Legislativo: a) anular el acto legislativo que dispuso la remisión del expediente 21.382 a la Comisión Permanente Especial de Redacción, y el consecuente informe de la Comisión; b) remitir el texto del expediente 21.382 a consulta preceptiva ante la Sala Constitucional, de previo a realizar el segundo debate en primera legislatura; c) continuar con el procedimiento establecido en el inciso 5) del artículo 210 del Reglamento de la Asamblea Legislativa; d) publicar el texto de la reforma constitucional de previo a ser enviado al Poder Ejecutivo (folios 1062, 1083 y 1077 del expediente legislativo).

El 23 de enero de 2020, la Comisión Permanente Especial de Consultas de Constitucionalidad, traslada el expediente legislativo 21.382 a la Secretaría del Directorio de la Asamblea Legislativa, quien lo recibe en la misma fecha (folios 1080 y 1081 del expediente legislativo).

En sesión ordinaria del Pleno de la Asamblea Legislativa número 126, de 28 de enero de 2020, con 43 votos a favor y ninguno en contra, se aprobaron las recomendaciones emitidas por la Comisión Permanente Especial de Consultas de Constitucionalidad el 22 de enero de 2020 (folios 1084 y 1094 del expediente legislativo)

III.Sobre el trámite. La presentación y lectura del proyecto según lo dispuesto en el inciso 2 del artículo 196 de la Constitución Política. La proposición de reforma constitucional denominada “Adición de un párrafo al artículo 50 de la Constitución Política para reconocer y garantizar el derecho humano de acceso al agua”, fue presentada el primero de mayo de 2019 por la totalidad de los cincuenta y siete Diputados a la Asamblea Legislativa, cumpliendo claramente con lo requerido por el inciso

• 1)del artículo 195 de la Constitución Política. Por su parte, el inciso 2 del artículo 196 de la Constitución Política, así como el inciso
• 2)del artículo 184 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, disponen de manera expresa que la proposición de reforma parcial a la Constitución debe ser «leída por tres veces con intervalos de seis días», para resolver si se admite o no a discusión. En el caso bajo estudio, tal y como se desprende del considerando anterior, la proposición de adición al numeral 50 de la Constitución fue leída en tres ocasiones, concretamente, los días 12 de junio de 2019 en primera lectura durante la sesión ordinaria del Pleno Legislativo número 5; 17 de julio de 2019 en segunda lectura, durante la sesión ordinaria número 41; y 7 de agosto de 2019 en tercera lectura, en la sesión ordinaria número 52, siendo así que en esta misma sesión ordinaria número 52, de 7 de agosto de 2019, se admite para el trámite el proyecto de reforma, con el voto unánime de 46 Diputados y Diputadas presentes, satisfaciendo así la mayoría absoluta requerida por el inciso
• 3)del artículo 195 de la Constitución.

Las lecturas del proyecto, como puede observarse, excedieron los plazos establecidos por el Constituyente en las normas de cita, toda vez que entre cada una de ellas ciertamente se superó el plazo de los seis días señalado en dichas normas. Sin embargo, es criterio sostenido de esta Sala que dicha situación dista de ser considerada como un vicio esencial, una nulidad insubsanable o absoluta del proceso de reforma constitucional. En efecto, en relación con la distinción entre vicios sustanciales y no sustanciales del procedimiento de reforma parcial de la Constitución Política, en otras oportunidades esta Sala ha manifestado que no todos los yerros procedimentales en los cuales la Asamblea Legislativa incurra al ejercer el Poder Reformador, son fiscalizables en esta jurisdicción, sino solamente aquellos que resulten sustanciales pueden ser examinados por esta Sala. Luego de analizar el trámite de reforma parcial a la Constitución Política, resulta claro que el procedimiento es de una formalidad y rigurosidad agravada, bajo el entendido que se pretende modificar la norma fundamental de nuestro ordenamiento jurídico.

La observancia del procedimiento establecido en el artículo 195, en relación con el numeral 124, ambos de la Constitución Política, además de las disposiciones pertinentes contenidas en el Reglamento de la Asamblea Legislativa, asegura el cumplimiento de los principios que informan el procedimiento de formación de las leyes, los cuales responden, directamente, al principio democrático. Desde esta perspectiva, la clave para precisar si determinado vicio del procedimiento de reforma parcial de la Constitución Política es sustancial, se encuentra en el citado principio, fundamental en todos los planos de un Estado Democrático y Social de Derecho como el vigente en Costa Rica. Del principio democrático derivan reglas de cumplimiento indefectible en un procedimiento especial y agravado como éste. A grandes rasgos, por su estrecho ligamen a las nociones de participación y representación política, se debe atender al respeto indefectible de las reglas de mayoría establecidas para los actos de aprobación o nombramiento, así como a la participación de las minorías y la publicidad de las decisiones -ver en este sentido, sentencia número 2006-9567-.

En el presente caso, el criterio prevaleciente es que el no atenerse a los plazos mínimos indicados no vulnera el principio democrático, pues lo que se pretende es justamente reforzar y buscar una adecuada participación democrática en el proceso de elección de la autoridad presidencial, y donde las lecturas realizadas permiten precisamente la valoración consciente y pausada que requiere una iniciativa en este sentido, contribuyendo al fortalecimiento del sistema democrático. En todo caso, es claro que las tres lecturas sí fueron plena y debidamente realizadas de previo a admitir para trámite el expediente legislativo número 21.382, siendo así que el no haberse ajustado al plazo mínimo de seis días para realizar la lectura de la proposición de reforma constitucional no afecta, de forma esencial, el proceso de reforma constitucional y así debe declararse. La norma de reciente cita establece un requisito mínimo que debe cumplirse –tres lecturas-, pero si el plazo allí mencionado llegare a excederse, como ha ocurrido en este caso, ese exceso en el plazo no constituye un vicio esencial, pues no incide de forma negativa en un principio o regla constitucional fundamental que lesione el contenido o el procedimiento de reforma de la Constitución, sino que, por el contrario, brinda un tiempo mayor para la valoración, difusión y la reflexión que requiere una decisión tan importante como la reforma de una norma constitucional –ver, en similar sentido, sentencias números 2000-7818, 2010-9927 y 2014-17187-

IV.Sobre la continuidad del trámite legislativo.- Habiéndose realizado las tres lecturas del proyecto de reforma y admitiéndose el mismo para el trámite, el 22 de agosto de 2019 el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, presenta al Directorio Legislativo el Informe Jurídico respecto del expediente 21.382, y en la sesión ordinaria del Pleno de la Asamblea Legislativa, número 63, de 4 de setiembre se conformó la Comisión Especial que conocería el proyecto, y el 11 de setiembre siguiente se entrega a esta Comisión el expediente número 21.382. Ya instalada la Comisión, en su sesión ordinaria número 01, celebrada el 18 de setiembre de 2019, se aprobó consultar el proyecto a las siguientes instituciones y entidades: ICAA, AVINA, Centro de Derecho Ambiental y de los Recursos Naturales, Colegio de Ingenieros Agrónomos; Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, Comisión Nacional de Emergencias, Consejo Nacional Agroalimentario, COOPELESCA, Contraloría General de la República, Dirección de Aguas, ICE, JASEC, MINAE, Empresa de Servicios Públicos de Heredia, FECON, Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, todas las instituciones autónomas, federaciones de ASADAS, Ministerio de Agricultura y Ganadería, SETENA, SENARA, Procuraduría General de la República, municipalidades del país, Tribunal Ambiental Administrativo, UCCAEP, universidades públicas, y la Defensoría de los Habitantes.

En este sentido, la audiencia conferida fue debidamente contestada por el Banco Nacional, la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, la denominada Liga Comunal del Agua, la Defensoría de los Habitantes, y las Municipalidades de Tibás, Montes de Oro, Jiménez, Belén y Cartago, quienes mostraron su plena conformidad con el contenido del proyecto; mientras que, por su parte, JASEC, COOPELESCA y UCCAEP, señalaron algunas observaciones en torno a la propuesta de adición del artículo 50 de la Constitución.

Recibidas las apreciaciones de estas entidades, mediante sesión ordinaria número 3, de 7 de octubre de 2019, la Comisión Especial aprueba el Dictamen Afirmativo Unánime, y el 14 de octubre siguiente, la Comisión traslada a la Secretaría del Directorio Legislativo dicho Dictamen y el expediente correspondiente. Posteriormente, el proyecto de adición constitucional en cuestión, se publica en el Alcance número 229 del Diario Oficial La Gaceta número 199, de 21 de octubre de 2019.

Habiéndose publicado el proyecto en el Diario Oficial, en la sesión ordinaria del Pleno de la Asamblea Legislativa, número 102, de 14 de noviembre de 2019, se discute y aprueba en primer debate el proyecto que se tramita bajo el expediente 21.382, con el voto favorable de los 39 Diputados y Diputadas presentes.

Así, el 15 de noviembre siguiente, la Secretaría del Directorio Legislativo entrega dicho expediente a la Comisión Permanente Especial de Redacción –aconteciendo aquí un vicio de procedimiento que se abordará más adelante-, y el 20 de noviembre de 2019, el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa presenta ante esta Comisión el respectivo Informe. De tal manera, en sesión ordinaria de esta Comisión, número 44, de 20 de noviembre de 2019, se aprueba la redacción final del proyecto, por lo que el 21 de noviembre del mismo año, se remite el expediente al Directorio de la Asamblea Legislativa para la continuación del trámite correspondiente, ante lo cual, el 25 de noviembre de 2019, el Directorio de la Asamblea Legislativa remite a la Sala formal Consulta Legislativa Preceptiva de Constitucionalidad sobre este proyecto de reforma constitucional. Esta consulta de constitucionalidad fue debidamente resuelta por esta Sala, mediante sentencia número 2019-25241, de las diez horas treinta minutos de 18 de diciembre de 2019, determinando que en el procedimiento legislativo hasta aquí descrito, existió un vicio de procedimiento que debía ser subsanado, y sobre lo que esta Sala se pronunciará más adelante.

Habiéndose recibido la sentencia de cita por parte del Directorio Legislativo, en la sesión ordinaria del Plenario número 119, de 13 de enero de 2020, se da lectura a dicha resolución, y se traslada el expediente a la Comisión Permanente Especial de Consultas de Constitucionalidad, ante la cual, el 21 de enero siguiente, el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea rinde su Informe Jurídico. Así, el 22 de enero de 2020, esta Comisión rinde su informe al Plenario Legislativo, donde destaca la recomendación de anular la anterior remisión del expediente a la Comisión Especial de Redacción y proseguir desde allí con el trámite legislativo correspondiente, lo cual, finalmente es aprobado por el Pleno, mediante sesión ordinaria número 126, de 28 de enero de 2020, con el voto favorable de los 43 Diputados presentes. Así, se anuló aquel acto de traslado de 14 de noviembre de 2019, y se remite el proyecto a la Sala Constitucional, para la tramitación de la Consulta Legislativa Preceptiva de Constitucionalidad que ahora se conoce.

De tal manera, para la debida comprensión de la declaratoria que en esta sentencia se emite en cuanto al procedimiento legislativo, resulta necesario plantear las siguientes argumentaciones.

V.Sobre la publicación del proyecto de reforma constitucional.- El principio democrático referido en el tercer considerando de esta sentencia, muestra una derivación hacia el denominado principio de publicidad de los proyectos de ley, precisamente para permitir la amplia difusión y conocimiento social sobre la existencia de una iniciativa de promulgación de una ley, o bien, de una reforma constitucional. La jurisprudencia de la Sala ha sido reiterada y contundente en la necesidad de observar y respetar tal principio de publicidad, definiéndose que la publicación del proyecto de ley o de reforma constitucional es un requisito esencial, y que la completa omisión de la publicación sería un vicio sustancial que haría nugatoria e inviable la propuesta de ley o de reforma –sentencias números 2006-9567 y 2010-11043-; mas no acontecería lo mismo si se presentara algún defecto en la publicación, o bien, una publicación en un momento diferente pero cuando aún pueda garantizarse la finalidad de la publicación –sentencias números 2013-8252 y 2018-3851-.

En efecto, tal como bien se señala en la sentencia 2013-8252, al definirse que el gobierno de la República es de carácter participativo, se evidencia la promoción de la intervención de la ciudadanía en las decisiones fundamentales del Estado, de donde resulta que si esa finalidad no se vulnera, ni existe un impedimento para la participación popular, un error en la publicación no configuraría un vicio esencial del procedimiento legislativo. Dicho de otro modo, el principio de publicidad dista de ser un principio que deba respetarse solamente por la mera formalidad, sino que debe atenderse de acuerdo a su finalidad, y si esa finalidad es igualmente resguardada a pesar de alguna incorrección, tal situación carecería del carácter de vicio sustancial. Para valorar el cumplimiento de la finalidad pretendida por el principio de publicidad, debe observarse igualmente el criterio de oportunidad de la publicación, es decir, que la misma se realice en un momento tal que ciertamente aún permita y garantice el ejercicio de participación pretendido con la publicación. De tal forma, publicidad y oportunidad son dos elementos a tomar en consideración al momento de valorar el cumplimiento del principio de publicación, y si la publicación realizada se encuentra acorde con el principio democrático.

En el caso que ahora se conoce, consta que la publicación del proyecto que se tramita bajo el expediente legislativo 21.382, se realizó en dos ocasiones, concretamente en el Alcance número 229, del Diario Oficial La Gaceta número 199, de 21 de octubre de 2019, y en el Alcance número 242, del Diario Oficial La Gaceta número 209, de 4 de noviembre de 2019, de donde resulta que ciertamente se cumple con el requisito de la publicación del proyecto, la cual aconteció de previo a la fecha del primer debate, sea antes del 14 de noviembre de 2019.

En este sentido, en cuanto a la publicación del proyecto de reforma no se aprecia vicio alguno y así debe señalarse.

VI.Sobre el proyecto de reforma constitucional y su previo conocimiento por esta Sala. El proyecto que ahora se conoce fue objeto de conocimiento previo por parte de esta Sala, mediante la Consulta Legislativa Preceptiva de Constitucionalidad que se tramitó bajo el expediente número 19-022437-0007-CO, la cual, según lo indicado en el iter procesal reseñado en el segundo considerando de esta sentencia, fue presentada por el Directorio Legislativo luego de haberse aprobado en primer debate el proyecto de reforma, y de haberse aprobado la redacción final por parte de la Comisión Permanente Especial de Redacción.

Así, en la sentencia de esta Sala, número 2019-25241, valorándose el procedimiento legislativo aquí descrito en el tercer considerando de esta sentencia, se determinó que en el mismo aconteció un vicio de procedimiento al contrariarse lo estatuido en los incisos 4) y 5) del artículo 210 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, el cual, en lo conducente, señala que el proyecto de reforma constitucional debe ser objeto de dos debates previo a ser enviado a la Comisión Permanente Especial de Redacción. En este sentido, al acreditarse que el expediente legislativo 21.382 fue aprobado en primer debate el 14 de noviembre de 2019, y al día inmediato siguiente -15 de noviembre- el Directorio Legislativo remitió el mismo a la Comisión Permanente Especial de Redacción, queda claro que tal remisión se realizó sin que el proyecto de referencia hubiere sido aprobado en dos debates antes de su envío a Comisión, sino que tal envío se hizo de manera inmediata al primer debate, y sin que se hubiere realizado el segundo. Es por esta razón, que en la referida sentencia 2019-25241, señaló la Sala que:

“En el caso de marras, el iter legislativo descrito evidencia que el proyecto fue remitido prematuramente a esa Comisión, toda vez que todavía no había sido sometido a un segundo debate. En ese tanto, la Sala determina la existencia de un vicio procedimental que debe ser subsanado, a efectos de respetar los trámites formales constitucionales.” De tal manera, al tratarse de un vicio de procedimiento, de conformidad con el segundo párrafo del artículo 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, el criterio de la Sala respecto de esta situación concreta es de carácter vinculante, tal como se indica claramente en el VIII considerando de la sentencia 2019-25241.

Es importante señalar, que en el estudio del procedimiento legislativo que se realizó en esa anterior Consulta Legislativa Preceptiva de Constitucionalidad, la Sala dictaminó que todo el anterior trámite legislativo carecía de vicios procedimentales, por lo que claramente el único vicio identificado en aquel momento, tiene que ver con el envío prematuro del proyecto a la Comisión Permanente Especial de Redacción, por lo que para valorar la conformidad constitucional de la total tramitación de este proyecto de reforma, debe valorarse lo actuado por la Asamblea Legislativa con posterioridad a lo señalado por la Sala en la sentencia de comentario y en relación con ese único aspecto.

VII.Sobre la continuidad y la conformidad constitucional del trámite legislativo a partir de la sentencia 2019-25241. La sentencia de cita determinó la existencia de un único vicio de procedimiento durante la tramitación del expediente legislativo 21.382, cual fue la remisión prematura del proyecto aprobado en primer debate, a la Comisión Permanente Especial de Redacción. En este sentido, al conocer el pronunciamiento de la Sala sobre el particular, tal como se ha descrito anteriormente, el 13 de enero de 2020 el Plenario de la Asamblea Legislativo dispuso el traslado del expediente a la Comisión Permanente Especial de Consultas de Constitucionalidad, órgano que el 21 de enero de este año, recibe el Informe Jurídico de parte del Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, y el 22 de enero de 2020, la Comisión aprueba recomendar al Plenario Legislativo proceder de la siguiente manera:

anular el acto legislativo que dispuso la remisión del expediente 21.382 a la Comisión Permanente Especial de Redacción, y el consecuente informe de la Comisión; remitir el texto del expediente 21.382 a consulta preceptiva ante la Sala Constitucional, de previo a realizar el segundo debate en primera legislatura; continuar con el procedimiento establecido en el inciso 5) del artículo 210 del Reglamento de la Asamblea Legislativa; publicar el texto de la reforma constitucional de previo a ser enviado al Poder Ejecutivo Este criterio de la Comisión fue conocido por el Pleno de la Asamblea Legislativa, y mediante sesión ordinaria número 126, de 28 de enero de 2020, con el voto favorable de los 43 Diputados presentes, se aprueba la recomendación en los términos planteados por la Comisión Permanente Especial de Consultas de Constitucionalidad. En este sentido, se anula la remisión prematura del proyecto a la Comisión Permanente Especial de Redacción, y se dispone continuar con el trámite legislativo en los términos propuestos.

Sobre el particular, la Sala observa que lo actuado por el Pleno de la Asamblea Legislativa –bajo recomendación de la propia Comisión Permanente Especial de Consultas de Constitucionalidad- se encuentra conforme con lo dispuesto en la sentencia 2019-25241, en consonancia con lo estatuido en el inciso 4) del artículo 195 de la Constitución Política, el inciso a) del artículo 96 y el artículo 98 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, de cuya integración se entiende de manera clara, que los proyectos de reforma constitucional de carácter parcial –como lo es una adición al texto del artículo 50 de la Constitución-, deben ser consultados a la Sala de manera preceptiva, luego de su aprobación en primer debate en la primera legislatura.

Nótese que en la sentencia 2019-25241, la Sala identificó el vicio de procedimiento porque el proyecto aprobado en primer debate fue remitido a la Comisión Permanente Especial de Redacción, cuando según el artículo 210 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, ese envío debió hacerse una vez aprobado el proyecto en segundo debate. De conformidad con el artículo 98 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, luego del primer debate debía realizarse la consulta preceptiva, lo que impone que de previo al segundo debate, deba realizarse tal consulta. Dicho de otro modo, luego de la aprobación en primer debate de un proyecto de reforma constitucional, lo que procede es la presentación de la consulta preceptiva, y luego de ella, si no hay vicios de procedimiento, proceder con el segundo debate, para que una vez realizado el mismo y aprobado en ese segundo debate el proyecto en cuestión, pase a la Comisión Permanente Especial de Redacción. Pero en caso que se identifique un vicio del procedimiento legislativo, el pronunciamiento de la Sala sí resulta vinculante, por lo que el trámite no puede continuar hacia el segundo debate sino hasta que el procedimiento sea subsanado y eliminado el vicio detectado por la Sala.

En este orden de ideas, si el vicio en este expediente legislativo fue el envío prematuro del proyecto a la Comisión Permanente Especial de Redacción, lo que procedía enmendar era ese vicio en concreto y proseguir con la tramitación correspondiente. En el caso que ahora se conoce, esa enmienda implicaba anular aquel envío prematuro, y continuar con el procedimiento legal y reglamentariamente establecido. Esa continuación normal del procedimiento, tal como ya se indicó, implica que luego del primer debate se envíe el proyecto a la Sala por medio de la respectiva Consulta Legislativa Preceptiva de Constitucionalidad, que fue lo que ciertamente se aprecia en este caso.

Así las cosas, al conocer el pronunciamiento de la Sala y la identificación del vicio de procedimiento allí señalado, el Plenario anuló y dejó sin efecto el acto lesivo del procedimiento legislativo –sea, el envío prematuro a la Comisión Permanente Especial de Redacción-, y en pleno apego a lo preceptuado por el artículo 98 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, presentó la Consulta Legislativa Preceptiva de Constitucionalidad que ahora se conoce.

En este sentido, la Sala concluye que el vicio de procedimiento identificado en la sentencia 2019-25241 fue debidamente subsanado por la Asamblea Legislativa, y al no existir ningún otro vicio de procedimiento –tal como igualmente se señaló en aquella sentencia y ahora se confirma- lo que procede es concluir que el expediente legislativo 21.382 carece de vicios de procedimiento legislativo.

VIII.Sobre el contenido del proyecto y su conformidad constitucional. El proyecto de reforma constitucional de carácter parcial presentado por la totalidad de los 57 Diputados y Diputadas a la Asamblea Legislativa, consta de dos artículos que pretenden la adición de un párrafo final al artículo 50 de la Constitución Política, así como la incorporación de nuevo transitorio en el Título XVIII, Capítulo Único, Disposiciones transitorias de la Constitución Política, de la siguiente manera:

“ARTÍCULO 1.- Se adiciona un párrafo al final del artículo 50 de la Constitución Política, de 7 de noviembre de 1949. El texto es el siguiente:

Artículo 50.- (…)

Toda persona tiene el derecho humano, básico e irrenunciable de acceso al agua potable, como bien esencial para la vida. El agua es un bien de la Nación, indispensable para proteger tal derecho humano. Su uso, conservación y explotación se regirá por lo que establezca la ley que se creará para estos efectos, y tendrá prioridad el abastecimiento del agua potable para consumo de las personas y las poblaciones.

ARTÍCULO 2.- Se adiciona un nuevo transitorio al título XVIII, capítulo único, Disposiciones Transitorias, de la Constitución Política, relacionado con el artículo 50. El texto es el siguiente:

Artículo 50 – XX. Se mantienen vigentes las leyes, las concesiones y los permisos de uso actuales, otorgados conforme a derecho, así como los derechos derivados de estos, mientras no entre en vigencia una nueva ley que regule el uso, explotación y conservación del agua.”.

La propuesta así planteada y ya aprobada en primer debate, refiere no solamente el reconocimiento expreso del acceso al agua como derecho humano, sino que se encuentra directamente relacionada con que ese derecho humano que allí se reconoce de manera positiva, lo es sobre el acceso al agua potable, toda vez que se parte de la consideración del agua –y especialmente el agua potable- como elemento esencial e intrínseco para la vida y la salud de las personas, entrando así en consonancia con lo señalado en el artículo 21 y en la primera parte del mismo artículo 50 de la Constitución Política, y los desarrollos jurisprudenciales de esta misma Sala que de tales normas derivan.

La Sala advierte que el derecho de acceso al agua, y especialmente al agua potable, forma parte de diversos enunciados en el ámbito del derecho internacional de los derechos humanos, a través de diferentes instrumentos con distinto alcance o naturaleza jurídica, pero que por su propia condición y con motivo de lo dispuesto por el artículo 48 de la Constitución Política, son dables de ser necesariamente considerados en cuanto a esta temática corresponde. Así, este derecho se encuentra ya relacionado y referenciado desde 1972 en la denominada Declaración de Dublín sobre el Agua y el Desarrollo Sostenible; fue considerado en la Conferencia de Rio sobre el Medio Ambiente del mismo año 1972; en la Declaración de Copenhague sobre Desarrollo Social de 1995; fue validado en el Primer Foro Mundial del Agua, a través de la Declaración de Marrakech en 1997; mientras que a nivel convencional se encuentran concretas previsiones en el inciso 1) del artículo 11 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales –Protocolo de San Salvador-, e incluso en el mismo Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo.

Y en materia de resoluciones generales, se tiene, entre otras, el Comentario General sobre el Derecho al Agua, adoptado por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas en noviembre de 2002 a través de la resolución ONU: E/C.12/2002/11, así como la Resolución de la Asamblea General de Naciones Unidas, número 70/169, de 17 de diciembre de 2015, las cuales refieren de manera expresa que el agua debe ser «segura y de calidad aceptable para usos personales y domésticos», y el acceso al «agua potable y al saneamiento para todas las personas de manera no discriminatoria».

En este sentido, es válido afirmar que la propuesta de adición al artículo 50 de la Constitución, en la medida que de manera expresa reconoce el derecho de acceso al agua potable, se encuentra en consonancia con los desarrollos jurídicos que sobre la materia se muestra a nivel internacional y que se plasma en declaraciones, convenios y resoluciones de distinta naturaleza, de donde resulta su conformidad con el avance jurídico que se muestra al respecto a nivel internacional, y que por la propia esencia del derecho internacional público y el derecho internacional de los derechos humanos, tales formulaciones tienen su impacto directo en el propio ámbito interno de los Estados, tal como esa propuesta de reforma constitucional pretende formalizar a ese nivel.

Es importante señalar, que se hace la referencia a que la propuesta lo que pretende es formalizar la situación a nivel constitucional, pues ciertamente el tema del acceso al agua, y al agua potable, se encuentra regulado en nuestro país en el ámbito de la legalidad, por un profuso marco normativo que abarca desde la Ley de Aguas de 1942, la Ley General de Agua Potable de 1953, la Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados de 1961, la Ley General de Salud de 1973, la Ley de Creación del SENARA de 1983, la Ley Orgánica del Ambiente de 1995, y la Ley Forestal de 1996, entre otras.

Asimismo, debe enfatizarse la protección al ambiente y al derecho al agua que a nivel jurisprudencial ha desarrollado la jurisdicción constitucional, destacando no solamente la posibilidad de acceso al agua como recurso esencial para la vida humana, sino también la consustancial y necesaria protección que debe brindársele por parte de la institucionalidad en general, desde agencias especializadas como el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, la Secretaría Técnica Nacional Ambiental y el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, como otras de carácter más amplio como la propia Dirección de Aguas del Ministerio del Ambiente y Energía, el Ministerio de Salud y las mismas Municipalidades del país, estableciéndose la necesaria coordinación entre ellas para asegurar no solamente la protección integral del recurso hídrico, sino también su legítima dotación para consumo humano bajo el cumplimiento de los parámetros establecidos y las reales posibilidades de su efectivo suministro –ver, entre muchas otras, sentencias de esta Sala, números 2003-4654, 2004-1923, 2009-262 y 2016-1791-.

Es importante señalar el énfasis que la reforma propone no sólo en materia de reconocer el acceso al agua potable como derecho humano, sino su particular condición de bien demanial, en el mismo sentido que la diversa legislación aquí enunciada ya refiere. Nótese que la propuesta normativa señala que «el agua es un bien de la Nación», es decir, un bien que pertenece en general a esa inmaterialidad incluida en el concepto de Nación, y como tal, en un bien que se encuentra difuminado entre toda la sociedad y sus actores, un bien de dominio público que requiere no sólo toda la protección por su condición de ser esencial para la vida, sino también para permitir su utilización para los diversos ámbitos que se requiera, siempre que se atiende a la debida sostenibilidad y a su protección integral como parte del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Nótese que el reconocimiento del derecho humano lo es sobre el agua potable, señalándose a continuación que el agua –así, en términos generales- es indispensable para proteger el derecho humano reconocido en la primera parte del párrafo, sin que ello implique de manera alguna la imposibilidad de utilizar el recurso para otro tipo de fines –agropecuarios, industriales o de desarrollo-, siempre que se haga de manera ajustada a las previsiones sobre el referido derecho al ambiente y garantizando la existencia del recurso adecuado para el agua potable.

En otras palabras, se reconoce y protege la existencia del agua, y sobre ella, de un derecho humano de acceso al agua potable, de donde resulta que la formulación normativa que se pretende incorporar, reconoce no solamente la protección y posibilidad de utilización del agua en términos generales, sino también el reconocimiento del acceso al agua potable como derecho humano.

Por otra parte, tómese en consideración que, según lo ya señalado, este acceso debe procurarse y brindarse de conformidad con el previo cumplimiento de los parámetros establecidos y de acuerdo a las reales posibilidades de suministro. Es decir, tal como se ha sentado en la copiosa jurisprudencia de esta Sala sobre el particular, si bien el reconocimiento del acceso al agua potable se configura como un derecho humano, su efectiva dotación puede sujetarse a las concretas y certeras posibilidades de otorgamiento, de donde deviene que ese acceso que se reconoce como fundamental, bien puede sujetarse al cumplimiento de condiciones concretas que a su vez permitan garantizar la existencia y preservación de este bien.

Es por tal razón, que la ya mencionada resolución de la Asamblea General de Naciones Unidas, número 70-169, de 17 de diciembre de 2015, señala en su apartado 5 la exhortación a los Estados para:

“Garantizar la realización progresiva de los derechos humanos al agua potable y el saneamiento para todas las personas de manera no discriminatoria eliminando al mismo tiempo las desigualdades de acceso, en particular para quienes pertenecen a grupos vulnerables y marginados, por motivos de raza, género, edad, discapacidad, origen étnico, cultura, religión y origen nacional o social o por cualquier otro motivo, con miras a eliminar progresivamente las desigualdades basadas en factores como la disparidad en las zonas rurales y urbanas, la residencia en barrios marginales, el nivel de ingresos y otros factores pertinentes.” –el destacado no es del original- Esta progresividad a la que en esta resolución se hace referencia, desarrolla la homóloga previsión que en términos convencionales se consagra en el primer párrafo del artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, al señalar que:

“Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos.” –énfasis añadido- De tal manera, resulta válida la legítima regulación que permita el adecuado y ordenado acceso al agua potable aquí reconocido como derecho humano, pues se trata de propiciar su desarrollo progresivo en armonía con el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

Es por tal razón, que la legislación que regule la materia –como lo podría ser la así propuesta en el mismo párrafo que se pretende adicionar, y a la que se hace referencia en la propuesta de transitorio XX-, deberá, en su momento, necesariamente resultar acorde con la carga de valores, principios y regulaciones expresas que informan a los derechos humanos, y al acceso al agua potable también como derecho humano que es, por lo que ciertamente esa legislación allí indicada, deberá ajustarse al Derecho de la Constitución y a las previsiones que en él se contempla sobre el particular.

En este sentido, de conformidad con lo aquí señalado, se aprecia que el proyecto que se tramita bajo el expediente legislativo 21.382, se encuentra en directa consonancia y desarrollo de las previsiones constitucionales sobre el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, por lo que engarza adecuadamente en la misma previsión del artículo 50 de la Constitución, y resulta acorde con los valores y principios constitucionales que lo orientan, sin que de ninguna manera exista roce alguno con esos elementos esenciales o de carácter nuclear que informan e integran el Derecho de la Constitución.

IX.En definitiva, tratándose de una propuesta de reforma parcial de la Constitución Política, la Sala concluye que la tramitación del expediente legislativo 21.382 se encuentra conforme con el procedimiento establecido en el artículo 195 de la Constitución Política, el artículo 210 del Reglamento de la Asamblea Legislativa y lo previamente señalado en la sentencia de esta Sala, número 19-25241, mientras que en cuanto al contenido de la reforma propuesta, se aprecia que la misma desarrolla los previos criterios señalados por el Derecho Internacional Público, el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, y el Derecho de la Constitución sobre la materia.

X.Nota del Magistrado Castillo Víquez. El alcance de la competencia de la Sala Constitucional en la Consulta de Constitucionalidad Preceptiva cuando se trata de una reforma constitucional. Desde mi perspectiva, la Sala Constitucional tiene una competencia muy limitada cuando se trata del control previo sobre una reforma parcial a la Carta Fundamental. En primer lugar, hay que tener presente que la Asamblea Legislativa está ejerciendo la potestad constituyente en una de sus variables: poder constituyente derivado de reforma parcial o poder reformador. En este caso, es claro que en el ejercicio de esta competencia tiene límites temporales -solo en sesiones ordinarias se puede presentar una propuesta de reforma parcial-, procedimentales -tiene que respetar el principio de rigidez constitucional- y sustanciales, atendiendo a un criterio cuantitativo – por la cantidad de artículos constitucionales que se reforman- o cualitativo – hay artículos nucleares, fundamentales, del sistema político, económico, social, etc. que son competencia de un poder constituyente originario o de uno derivado de reforma general-.

Lo anterior significa, en buen castellano, que la competencia de la Sala Constitucional en estos casos está limitada a analizar los vicios temporales, procedimentales y sustanciales o de competencia. Además, también puede la Sala advertir eventuales antinomias entre las normas o modificaciones que se proponen y el resto de las normas constitucionales. Otro supuesto en que se debe pronunciar la Sala Constitucional es cuando la reforma propuesta está en contradicción con un tratado internacional o un instrumento internacional de derechos humanos, tal y como sucedió en el caso de la reforma constitucional artículo 16 de la Constitucional que está en oposición con el artículo 20.3 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (véase el expediente judicial respectivo a la Ley n. 7514 de 6 de junio de 1995). Fuera de esos supuestos, la Sala Constitución carece de competencia para pronunciarse sobre el fondo de la reforma constitucional, toda vez que no hay parámetro para determinar la invalidez de la reforma por un vicio de fondo, por la elemental razón de que estamos ante normas de igual jerarquía o rango y, por consiguiente, se aplica la regla de que la lex posteriori derogat priori.

Es decir, ante una contradicción entre la reforma y el resto de las normas constitucionales, se debe aplicar este principio, el cual se encuentra recogido no solo en el numeral 129 de la Carta Fundamental, sino también en el 197 de este mismo cuerpo normativo. Finalmente, en este caso se debe descartar el argumento histórico -hay antecedentes de la Sala Constitucional-, ya que el hecho de algo se haya hecho de una determinada manera en el pasado, no necesariamente se debe continuar haciendo en el presente y en el futuro cuando no hay razón jurídica alguna para sostener un precedente erróneo.

XI.Razones particulares de los Magistrados Cruz Castro y Rueda Leal, con redacción del segundo. Con respecto al fondo del proyecto de reforma, tema que no fue abordado por la mayoría en el voto n.° 2019-25241, citado en esta sentencia, citamos estas razones que en ese voto consignó el Magistrado Rueda Leal, donde se explica la interpretación que debe hacerse de la reforma:

“VII.- Razones adicionales del Magistrado Rueda Leal. Al analizar la reforma propuesta, destaco que el derecho de acceso al agua potable ya ha sido reconocido en esta sede y, por lo tanto, encuentra respaldo en otras normas constitucionales y convencionales:

“(…)

“V.- La Sala reconoce, como parte del Derecho de la Constitución, un derecho fundamental al agua potable, derivado de los derechos fundamentales a la salud, la vida, al medio ambiente, a la alimentación y la vivienda digna, entre otros, tal como ha sido reconocido también en instrumentos internacionales sobre Derechos Humanos aplicables en Costa Rica: así, figura explícitamente en la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer (art. 14) y la Convención sobre los Derechos del Niño (art. 24); además, se enuncia en la Conferencia Internacional sobre Población y el Desarrollo de El Cairo (principio 2), y se declara en otros numerosos del Derecho Internacional Humanitario. En nuestro Sistema Interamericano de Derechos Humanos, el país se encuentra particularmente obligado en esta materia por lo dispuesto en el artículo 11.1 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (“Protocolo de San Salvador” de 1988), el cual dispone que: “Artículo 11.

Derecho a un medio ambiente sano 1.-Toda persona tiene derecho a vivir en un medio ambiente sano y a contar con servicios públicos básicos”. La carencia de recursos no justifica el incumplimiento de los cometidos de las administraciones públicas en la prestación de este servicio básico. (SALA CONSTITUCIONAL, resoluciones 2003-04654 y 2004-007779).

Por su parte, como bien lo reconocen tanto la Procuraduría como el representante del AyA en sus informes, en el campo internacional también es mayoritario el reconocimiento del agua como derecho humano y como una pre-condición necesaria para todos nuestros derechos humanos. Se sostiene que sin el acceso equitativo a un requerimiento mínimo de agua potable, serían inalcanzables otros derechos establecidos -como el derecho a un nivel de vida adecuado para la salud y para el bienestar, así como de otros derechos civiles y políticos. En noviembre del 2002, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas afirmó que el acceso a cantidades adecuadas de agua limpia para uso doméstico y personal es un derecho humano fundamental de toda persona. Asimismo en el Comentario General No. 15 sobre el cumplimiento de los artículos 11 y 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el Comité hizo notar que "el derecho humano al agua es indispensable para llevar una vida en dignidad humana.

Es un pre-requisito para la realización de otros derechos humanos". Se enfatiza también que los Estados miembros del Pacto Internacional tienen el deber de cumplir de manera progresiva, sin discriminación alguna, el derecho al agua, el cual da derecho a todos a gozar de agua suficiente, físicamente accesible, segura y aceptable para uso doméstico y personal.

Por su parte se han dado varias conferencias internacionales entre las que destaca la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Agua llevada a cabo en Mar de Plata en 1977 que reconoció que todos los pueblos tienen derecho al acceso a agua potable para satisfacer sus necesidades básicas. También, la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo, adoptada por la Asamblea General de la ONU, de 1986 incluye un compromiso por parte de los Estados de asegurar la igualdad de oportunidades para todos para disfrutar de los recursos básicos.

El concepto de satisfacer las necesidades básicas de agua se fortaleció más durante la Cumbre de la Tierra de 1992 en Río de Janeiro. En la Agenda 21, los gobiernos acordaron que "al desarrollar y usar los recursos hídricos, debe darse prioridad a la satisfacción de las necesidades básicas y a la conservación de los ecosistemas. De igual forma, en el Plan de Implementación adoptado en la Cumbre de Johannesburgo en el 2002, los gobiernos se comprometieron a "emplear todos los instrumentos de políticas, incluyendo la regulación, el monitoreo..... y la recuperación de costos de los servicios de agua," sin que los objetivos de recuperación de costos se conviertan en una barrera para el acceso de la gente pobre al agua limpia. Asimismo existen decenas de instrumentos internacionales que directa e indirectamente tienen que ver con el agua como un derecho humano de todas las personas y pueblos, de tal forma que no sólo es un tema que por su naturaleza tiende a la nacionalización, sino a la internacionalización de su uso y aprovechamiento” (véase la sentencia número 2006-5606 de las 15:21 horas del 26 de abril de 2006).

De lo anterior, podemos afirmar que existe un derecho fundamental al agua potable, derivado de los derechos fundamentales a la salud, la vida y al medio ambiente sano, entre otros, por el cual debe concederse a todas las personas la posibilidad de acceder en condiciones de igualdad a los servicios de agua potable, toda vez que la misma resulta esencial para la vida y la salud humana. Asimismo, el acceso al agua potable ha sido catalogado como un derecho humano fundamental por varios instrumentos internacionales, lo cual ha sido reconocido en la amplia jurisprudencia constitucional. Por ejemplo, como se menciona en la sentencia parcialmente transcrita, en el Comentario General No. 15 sobre el cumplimiento de los artículos 11 y 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el Comité hizo notar que “el derecho humano al agua es indispensable para llevar una vida en dignidad humana.

Es un pre-requisito para la realización de otros derechos humanos. De esta forma, Los Estados miembros del Pacto Internacional tienen el deber de cumplir de manera progresiva, sin discriminación alguna, el derecho al agua, el cual da derecho a todos a gozar de agua suficiente, físicamente accesible, segura y aceptable para uso doméstico y personal”. Igualmente, respecto a este tema podemos encontrar una vasta cantidad de instrumentos internacionales que hacen referencia al derecho al acceso al agua potable, entre las que podemos señalar las siguientes: Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Agua (Mar del Plata, Argentina, 1977, Plan de Acción), Declaración de Nueva Delhi, sobre el abastecimiento del agua potable y el saneamiento ambiental (India, 1990); Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y Desarrollo (Río de Janeiro, Brasil, 1992, Capítulo 18 de la Agenda 21), Declaración de Dublín sobre el Agua y el Desarrollo Sostenible (Irlanda, 1992, Principios rectores y Plan de Acción), Conferencia Internacional de las Naciones Unidas sobre la Población y el Desarrollo (El Cairo, Egipto, 1994, Programa de Acción), Declaración de Johannesburgo sobre el Desarrollo Sostenible (Sudáfrica, 2002, Pto. 18), Observación General N° 15: El Derecho al Agua (arts. 11 y 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales), del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Ginebra, 2002); la Resolución 64/292, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas, en el 2010: El Derecho Humano al Agua y el Saneamiento; la Resolución 70-169, aprobada por la Asamblea General de Naciones Unidas, en el 2015: Los derechos humanos al agua potable y el saneamiento; Cumbre de Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible (Nueva York, 2015, Objetivos 6 y 7), etc.” (Sentencia n.° 2019-17397 de las 12:54 horas del 11 de setiembre de 2019).

Ahora bien, el párrafo agregado al artículo 50 constitucional merece comentario especial por establecer que “ El agua es un bien de la Nación, indispensable para proteger tal derecho humano.” En cuanto al carácter demanial del agua, noto que la Sala ha sido enfática en establecer que ella se encuentra cubierta por la protección establecida en el numeral 121, inciso 14), subinciso a):

“(…)

Naturalmente que, si los bienes relacionados con la administración de los acueductos y las propiedades que los contienen son de la Nación, con mucho mayor razón lo son las aguas y sus fuerzas como está expresamente regulado en los artículos 121 inciso 14) y 50 de la ley Orgánica del Ambiente. El concepto de demanialidad del recurso hídrico aparece consagrado en la Constitución Política en la citada norma que señala que no podrán salir definitivamente del Estado: las fuerzas que puedan obtenerse de las aguas del dominio público en el territorio nacional, agregando al final del artículo que podrán ser explotados de acuerdo con la ley o mediante concesión especial, otorgada por tiempo limitado, y determinando sus condiciones y estipulaciones por ley aprobada por la Asamblea Legislativa.

De esta manera quedan consagradas las aguas como bienes del dominio público, sometidas al principio de reserva de ley para su afectación, no pudiendo salir del dominio del Estado. Su explotación puede dar directamente por la administración o por medio de concesión por parte de particulares.

En el artículo 140, inciso 19) de la Constitución establece que son deberes y atribuciones que corresponden conjuntamente al Presidente y al respectivo Ministro:

"Suscribir los contratos no comprendidos en el inciso 14) del artículo 121, a reserva de someterlos a la aprobación de la Asamblea cuando estipulen exención de impuestos o tasas, o tenga por objeto la explotación de servicios públicos, recursos o riquezas naturales del Estado. Se consagra en este artículo que los recursos naturales son del Estado." Asimismo, el tema de la demanialidad de las aguas se une a la circunstancia de que las fuerzas que se deriven de esas aguas no pueden ser aprovechadas por los particulares salvo que medien los requisitos establecidos constitucionalmente. El agua al ser un bien de dominio público conlleva la aplicación de un régimen jurídico particular, elemento esencial para el aprovechamiento privado de los bienes demaniales que se realiza por medio de concesión o permiso de uso.”. (El subrayado es agregado. Sentencia n.° 2006-5606 de las 15:21 horas del 26 de abril de 2016, reiterada en las resoluciones n.° 2008-13775 de las 9:12 horas del 9 de setiembre de 2008 y n.° 2019-17397 de las 12:54 horas del 11 de setiembre de 2019).

Al efectuar la lectura del párrafo en comentario, determino que la proposición de reforma constitucional no altera lo que este Tribunal ya ha interpretado con respecto al artículo 121, inciso 14), subinciso a), en el sentido de que el agua es un bien demanial que no podría salir definitivamente del dominio del Estado.

Esta situación se ratifica al efectuar una lectura de la exposición de motivos del expediente consultado, que señala al respecto:

“También se propone mediante esta adición a la Constitución Política que se establezca que el agua es un bien que pertenece a la nación costarricense, a la colectividad, y no podrán (sic) salir definitivamente de su dominio.

Es de suma importancia elevar a rango constitucional el carácter del agua como bien de la Nación. Al ser el agua un bien cada vez más escaso a nivel mundial y la riqueza más preciada de la nación costarricense, es necesario “blindar” su protección especial como un bien que pertenece a nuestro pueblo, en la más alta jerarquía de nuestro ordenamiento jurídico. Se trata de proteger el agua como bien que pueda ser usado y disfrutado por todas y todos los habitantes de Costa Rica, en todas las actividades de conservación y explotación.

(…)

Por último, es importante reiterar, para efectos de interpretación y de conexidad, que la voluntad de las diputadas y los diputados que aprobamos esta reforma a la Constitución Política es fortalecer la protección del agua y los derechos de las y los habitantes respecto a dicho recurso existente en la legislación nacional vigente, y en ningún caso debilitarlos. ” (Folios 8-10 de la copia certificada del expediente legislativo n.° 21.382).

Por su parte, el dictamen afirmativo unánime reitera esta voluntad del legislador, dejando fuera de duda que existe una imposibilidad de enajenar el agua por medio de una ley:

“Por lo tanto, lo dispuesto en la presente reforma constitucional viene a elevar a rango constitucional la condición de bien demanial del agua, lo que tiene como consecuencia que el legislador no podrá promulgar una ley que permita que dicho bien sea enajenado, arrendado ni gravado, directa o indirectamente, ni que pueda salir en forma alguna del dominio y control del Estado.” (Folio 773 de la copia certificada del expediente legislativo n.° 21.382).

No escatimo en enfatizar el vínculo inescindible existente entre el derecho al agua y el derecho a la vida, la salud y el ambiente sano y ecológicamente balanceado. Tal vínculo impide que el Estado pierda dominio sobre el agua, pues atentaría tanto contra nuestra Constitución Política como el derecho convencional.” (Sentencia n.° 2019-25241 de las 10:30 horas del 18 de diciembre de 2019).

Por tanto

Se evacua esta consulta legislativa preceptiva de constitucionalidad, en el sentido que el proyecto de ley denominado “Adición de un párrafo al artículo 50 de la Constitución Política para reconocer y garantizar el derecho humano de acceso al agua”, expediente legislativo número 21.382, no contiene vicios de procedimiento. El Magistrado Castillo Víquez pone nota. Los Magistrados Cruz Castro y Rueda Leal consignan razones particulares. Notifíquese al Directorio de la Asamblea Legislativa.- Fernando Castillo V.

Presidente a.i.

Fernando Cruz C. Paul Rueda L.

Nancy Hernández L. Luis Fdo. Salazar A.

Jorge Araya G. Anamari Garro V.