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Res. 13576-2019 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 23/07/2019
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SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las diez horas once minutos del veintitrés de julio de dos mil diecinueve.
Recurso de amparo que se tramita en expediente número 19-006148-O007-C0, interpuesto por JAVIER BERROCAL OBANDO, cédula de identidad 0118280012, contra el MINISTRO DE AMBIENTE Y ENERGÍA Y EL PRESIDENTE DE LA JUNTA DIRECTIVA DE LA REFINADORA COSTARRICENSE DE PETRÓLEO.
Resultando:
1. - En memorial presentado en la Secretaría de la Sala el 8 de abril de 2019 el recurrente interpone recurso de amparo contra el Ministerio de Ambiente y Energía y la Refinadora Costarricense de Petróleo y manifiesta que como parte del Plan de Descarbonización, el Poder Ejecutivo anunció recientemente un octavo intento para introducir a la venta combustibles mezclados con etanol, a partir del 30 de mayo de 2019. El jueves 4 de abril de este año, RECOPE advirtió a usuarios, transportistas y expendedores de combustible, que deben preparar sus equipos y vehículos para el uso, transporte, almacenamiento y expendio de esos nuevos combustibles, por el efecto corrosivo del etanol sobre los metales y hules. Además, se indicó que el etanol no podía transportarse por medio del poliducto, sino que la mezcla se debe realizar en los planteles y hacerse llegar por vía terrestre, con el consecuente incremento en los costos del líquido. Agrega que RECOPE aclaró que el etanol inicialmente deberá importarse desde los Estados Unidos de América y luego se compraría a productores locales, sin que haya un plan o estudio al respecto. Tampoco constan estudios a nivel nacional sobre el uso del etanol. Considera que las advertencias expuestas por RECOPE dejan en estado de vulnerabilidad a los usuarios, quienes no tienen forma de verificar la calidad del combustible que se suministraráTampoco constan estudios a nivel nacional sobre el uso del etanol. Considera que las advertencias expuestas por RECOPE dejan en estado de vulnerabilidad a los usuarios, quienes no tienen forma de verificar la calidad del combustible que se suministrará.
RES Tampoco se está previendo un mecanismo de reclamo y resarcimiento eficiente para el administrado, en caso de sufrir daños en su propiedad y se le deja sin la posibilidad de elegir productos de calidad certificada, al tratarse de un monopolio estatal. Alega el actor que hay riesgo de que los vehículos con una antigüedad superior a los 15 años sufran daños en las tuberías y sellos del motor y no se tomó en cuenta que según datos de los vehículos sometidos a inspección vehicular obligatoria en 2017, la flota vehicular nacional tiene un promedio de 16 años. De esta forma, se está imponiendo una carga casi prohibitiva a ese sector de la población, con infracción de los artículos 41, 45 y 46 de la Constitución Política. Agrega que la incertidumbre sobre la forma de trasegar el combustible y el impacto que tiene el incremento de los cultivos de maíz y caña de azúcar implican una infracción del derecho a un medio ambiente sano. También señala que la eventual vinculación de FANAL al proceso de provisión de insumos, generaría de facto un monopolio energético adicional. Argumenta que el problema central no está en la introducción de biocombustibles, sino en la manera improvisada y carente de respaldos técnicos en que se pretende implementar. Solicita que se detenga la venta y distribución de gasolina tipo E10 con etanol, mientras no se presente una propuesta integral y consultada a los sectores afectados, permitiendo escoger entre diversos tipos de combustible y con presentación pública de la prueba técnica que avale la calidad e idoneidad de los procesos utilizados en los productos expendidos.
2. - Por resolución de las 16:39 horas del 26 de abril de 2019 se dio curso al amparo.
3. -Por escrito recibido en la Sala el 6 de mayo de 2019, informa bajo juramento Carlos Manuel Rodríguez Echandi, en su condición de Ministro de Ambiente y Energía. Detalla la vinculación con compromisos internacionales y regionales.
.Se refiere a: a) la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo; b) la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, la cual reconoce que el problema del cambio climático es real y busca estabilizar las emisiones de gases de efecto invernadero a un nivel que impida interferencias antropógenas peligrosas en el sistema climático. Señala que la aprobación de la Ley Orgánica del Ambiente es el resultado de la citadas Conferencia y Convención; c) Protocolo de Kyoto, el cual pretendía la reducción de las emisiones de seis gases de efecto invernadero y establecía por primera vez cuotas para tal reducción. Fue ratificado por Costa Rica mediante la Ley n.° 8219; d) Acuerdo de París, cuyo objetivo es mantener el aumento de la temperatura por debajo de los 2 grados centígrados con respecto a los niveles preindustriales e impulsar los esfuerzos para limitar el aumento de la temperatura. Fue ratificado por Costa Rica mediante la Ley n.° 9405; e) Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Surgen de la Declaración del Milenio. Los países se comprometieron voluntariamente a intensificar esfuerzos para poner fin a la pobreza, reducir la desigualdad y luchar contra el cambio climático, entre otras. Afirma quela incorporación de etanol en el corto y mediano plazo guarda correspondencia con los ODS 7, 11 y 13, los cuales transcribe; f) Estrategia Energética Sustentable Centroamericana 2020: es el resultado del análisis de escenarios del sector energético de los países del Sistema de la Integración Centroamericana (SICA). Su objetivo fundamental es asegurar el abastecimiento energético de Centroamérica. Tiene cuatro grandes componentes: acceso a la energía por parte de la población con menos recursos, uso racional y eficiencia energética, fuentes renovables de energía y biocombustibles para transporte y cambio climático.
Se refiere a la vinculación con políticas y planes nacionales: a) Plan de Descarbonización 2018-2050: es un documento estratégico que contiene las actuaciones clave para consolidar el proceso de descarbonización de la economía costarricense. Pretende establecer una ruta para el cumplimiento de los compromisos internacionales adquiridos (Agenda 2030 y Acuerdo de París). Dado que el transporte es uno de los sectores que más contribuyen con la carbonización en la economía costarricense, la hoja de ruta propuesta pasa por la transformación de este sector, en el que la incorporación del etanol en los combustibles coadyuva en el corto y mediano plazo, mientras se da paso a la electrificación del transporte; b) Plan Nacional de Desarrollo y de Inversión Pública (PNDIP) 2019-2022: contiene el marco de la política nacional y su objetivo es “(…) Generar un crecimiento económico inclusivo en el ámbito nacional y regional, en armonía con el ambiente, generando empleos de calidad, y reduciendo la pobreza y la desigualdad él se asoció con cinco indicadores de metas nacionales, entre ellos, la descarbonización de la economía, en la cual se vincula el tema energético dentro del PNDIP. Un área estratégica de esa meta corresponde a “Infraestructura, movilidad y ordenamiento territorial”, que describe las intervenciones de interés para el sector energía: 1) Energías renovables y su uso racional: su objetivo es contribuir a la descarbonización de la matriz energética del país, mediante la adición de un porcentaje de componente renovable a los combustibles fósiles (etanol-gasolina); 2) Descarbonización de la economía: reducción del consumo de combustibles fósiles e incursionar aún más en un sistema cuya generación de energías renovables sea sostenible y 1utosuficiente, que contribuya a mitigar el impacto que generan las actividades económicas del país al medio ambiente en general; 3) Descarbonización del transporte: contribuir a la descarbonización del transporte construyendo infraestructura nacional de centros de recarga eléctrica, aumentando la flotilla de vehículos eléctricos y fomentando los estudios en combustibles de bajas emisiones; c) VII Plan Nacional de Energía 2015-2030: establece la política energética con una orientación central de sostenibilidad energética con un bajo nivel de emisiones, basándose en el uso de fuentes limpias y renovables. Es una respuesta a las necesidades que los compromisos ambientales obligan a dicho sector. La inclusión de los biocombustibles a la matriz energética nacional responde a las metas país planteadas para cumplir con dichos compromisos, metas establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo y de Inversión Pública 2019-2022, además contempladas en el Plan Nacional de Energía 2015-2030. Dichas metas integran al MINAE, como Ministerio Rector, así como al Ministerio de Agricultura y RECOPE, entre otras instituciones, en razón de sus competencias legales; d) Estrategia Nacional de Cambio Climático: fue publicada en 2009 y su plan de acción fue oficializado en 2015, mediante el Decreto Ejecutivo No. 39114-MINAE. Comprende dos agendas complementarias: la nacional y la internacional. Contiene el eje estratégico de mitigación, en el cual destaca el sector transporte como principal emisor del país. Cualquier acción orientada a reducir las emisiones en este sector tendrá un alto impacto en los inventarios nacionales de gases de efecto invernadero. Se refiere a la relación entre ambiente, salud pública y energía (calidad de combustibles). En cuanto a la emisión de gases de efecto invernadero, acota que el sector transporte fue responsable en 2012 del 44% de las emisiones de gases de efecto invernadero. En Costa Rica, los vehículos particulares tienen una contribución del 41% respecto al total de emisiones del sector transporte, seguido por transporte de carga liviana como pesada, motocicletas, autobuses de servicios especiales, equipo especial y transporte público. Las metas nacionales de reducción de emisiones forman parte del Acuerdo de París sobre el cambio climático, donde Costa Rica se comprometió a reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero en un 25 %, es decir, pasar de 12,4 millones de toneladas de 2012 a 9,4 millones de toneladas en 2030. Entre las opciones de mitigación propuestas por Costa Rica se incluyó la sustitución de combustibles para usos finales La gran meta del Programa País en el largo plazo, es dejar de depender de combustibles fósiles para el transporte y la producción en 2085, mediante la implementación de acciones de transformación para diversos actores económicos y sociales, buscando la transición a dicho estado. En el tema de salud pública, explica que es la salud de la población es un bien de interés público tutelado por el Estado (ley n.° 5395). Corresponde al Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio de Salud, la definición de la política nacional de salud, la formación, planificación y coordinación de todas las actividades públicas y privadas relativas a salud, así como la ejecución otras actividades establecidas en la ley, además de tener las potestades para dictar reglamentos autónomos en estas materias. Se refiere a la Ley para la Gestión Integral de Residuos (n.° 8839), al Decreto Ejecutivo n.° 39951 –S, Reglamento de Calidad del Aire para Contaminantes. Afirma que la alta concentración de contaminantes en el aire, generada por el transporte y otras actividades económicas, tiene repercusiones en la salud pública. La población expuesta a estos contaminantes es vulnerable a sufrir accidentes cerebrovasculares, cáncer de pulmón y neumopatías crónicas y agudas como el asma y recientemente confirmada la insuficiencia renal. Afirma que la GAM concentra 75% de la flota vehicular, el 70% de la industria nacional y el 60% de la población en un área que representa el 4% del territorio nacional. Estima que el impacto ambiental a nivel país asociado al GAM es verdaderamente preocupante. El estudio “Impacto económico en la salud por contaminación del aire en Costa Rica” (Banco Mundial, 2011) muestra como ese impacto ascendió a 0210 mil millones en 2011; además los gastos de salud para ese mismo año representaron el 1,1% del Producto Interno Bruto (PIB) y los costos asociados a mortalidad el 0,9%.
El estudio “Valoración económica de la reducción del aire en la salud, el caso de la Gran Área Metropolitana de Costa Rica (2016)” (CEPAL) señala que, al analizar la relación entre transporte y la contaminación del aire, es relevante ver tanto la escala de la Ilota vehicular, el tipo de motor y el tipo y calidad de los combustibles, ya que estas características generan consecuencias diferenciadas respecto a la concentración de contaminantes. Ese estudio también indicó que el crecimiento de la flota vehicular ha ocasionado mayor demanda de combustibles derivados del petróleo, sobre todo para la gasolina regular y el diesel. Se estima que en el año 2011 se generaron un total de 418.663 toneladas de monóxido de carbono (CO), 64.640 toneladas de óxidos de nitrógeno (Nox) y 6.149 toneladas de PM10; los vehículos de carga liviana emitieron más de la mitad de partículas de PM10; asimismo, se sabe que los vehículos particulares son los mayores generadores de CO y Nox. Manifiesta que todos estos factores de contaminación han tenido un impacto en la calidad del aire, según lo demuestra el “Informe de Calidad del Aire del Área Metropolitana de Costa Rica 2013-2015”, donde se reveló que los niveles de concentración de partículas de PM10 para el período 2013-2015 cumplían con la normativa nacional, el cual era de 50 ug/m3, según lo había establecido el Decreto Ejecutivo n.° 30221-S. Sin embargo, quedan fuera de las normativas de referencia internacional (20 ug/m3) establecidas por la Organización Mundial de la Salud (OMS). Por otro lado, el Informe de Calidad del Aire indicó que los sitios que presentan mayor concentración de PM10 corresponden a lugares con impacto dominado por el sector industrial y zonas con alto flujo vehicular. Por su parte, el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (ONU Medioambiente), en su agenda de desarrollo post 2015, manifestó lo siguiente: “Asegurar un entorno limpio y saludable, por medio de una gestión ambiental eficaz, proporcionará múltiples beneficios a la sociedad y a la economía.
Los expertos calculan que cerca de una cuarta parte de todas las enfermedades y las muertes se deben a entornos de vida y de trabajo poco saludables”. Además, establece que 3,7 millones de muertes pueden atribuirse a la contaminación del aire en exteriores, cuyas principales fuentes son el transporte, la producción de energía y la industria. Estos resultados (comparados con estimaciones anteriores) confirman la contaminación atmosférica como el principal riesgo de salud ambiental a nivel mundial en la actualidad. Con respecto al tema del uso de etanol en mezclas de combustible, afirma que son muy amplias las investigaciones y evaluaciones realizadas por agencias internacionales en torno a los beneficios ambientales del uso de etanol carburante en las mezclas combustibles, pues el uso del etanol alrededor del mundo se ha venido extendiendo desde los años 70, década en que se dio una de las crisis petroleras más importantes de la historia mundial. El propósito inicial fue reducir la dependencia de los países del petróleo, iniciativa que fue liderada por Brasil; gracias a su éxito, Estados Unidos inició la producción y utilización de etanol en sus combustibles. Aunado a lo anterior se identificaron beneficios adicionales relacionados con la inserción del etanol carburante en las economías locales, tales como el desarrollo de industria y fuentes de trabajo en áreas rurales y, además, una característica sumamente valiosa: la reducción de gases de efecto invernadero. La Agencia de Protección del Medio Ambiente de Estados Unidos (EPA por sus siglas en inglés), organización de prestigio a nivel mundial, comparó las emisiones en el ciclo de vida de cada combustible disponible comercialmente en el mercado y determinó que la gasolina produce cerca de 98 kg C02e/mmBtu, mientras que el etanol de caña de azúcar genera apenas de 9 a 54 kg C02e/mmBtu, dependiendo de su proceso de obtención y la aplicación de mejores prácticas agrícolas.
Lo anterior quiere decir que, en el peor de los casos, el etanol produce casi 50% menos gases de efecto invernadero que la gasolina. Por otro lado, un estudio realizado en Perú, país en el que se usan mezclas de 8% de etanol en las gasolinas, establece que, considerando el ciclo de carbono de la caña de azúcar, por cada 6 kg C02 emitidos por un vehículo, la caña de azúcar puede absorber y transformar en glucosa 26 kg C02e, lo que refleja una ganancia significativa en términos de protección ambiental. El uso de etanol en las gasolinas es una práctica común y generalizada en Latinoamérica, Norteamérica y Europa. Estados Unidos usa 10% de etanol en las gasolinas desde 1978 y recientemente se aprobó incrementar dicho porcentaje a 15%. En el caso de México, desde agosto de 2016 se aprobó el uso de etanol al 10% en sus gasolinas al reconocer que dicha mezcla puede contribuir positivamente en la mejora de la calidad del aire, reduciendo las afectaciones de salud relacionadas con la contaminación. En el caso de Costa Rica, tal y como se establece en el documento elaborado por RECOPE, “Adenda al estudio de prefactibilidad del programa de etanol, actualizado a marzo de 2019”, las mezclas de gasolinas con etanol mejoran parámetros como la reducción de emisiones (entre 385000 y 560000 toneladas de C02e entre 2019 y 2037) y que, además, puede reducir el consumo de combustible, lo cual representa un beneficio económico para el conductor. Además, resalta el potencial del etanol como dinamizador de la economía interna, generando oportunidades de desarrollo en las zonas rurales del país. Con respecto a la calidad de los combustibles, afirma que, según el artículo 5, inciso d) de la ley n.° 7593 “Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos”, está dentro de las funciones de la ARESEP velar por el cumplimiento de las normas de calidad cantidad, confiabilidad, continuidad, oportunidad y prestación óptima el suministro de combustibles derivados de hidrocarburos destinados al consumidor final.
Para ello, la ARESEP ha creado el Programa de Evaluación de la Calidad de Hidrocarburos, el cual tiene el objetivo de verificar la calidad, cantidad, continuidad, precio y prestación óptima de los prestadores del servicio de suministro de combustibles derivados de hidrocarburos, desde los planteles de ventas de RECOPE hasta plantas envasadoras de gas, estaciones de servicio del país, distribuidores, comercializadores y otros puntos de abastecimiento al consumidor final. En el caso específico de los combustibles gasolina superior y gasolina regular, el Programa de Evaluación de la Calidad de Hidrocarburos inspecciona y muestrea 2 veces por mes a los planteles de distribución de RECOPE, sumando 24 visitas por plantel por año, donde a todas las muestras se le evalúa los parámetros de calidad especificados en los reglamentos vigentes centroamericanos y nacionales. Por otro lado, todas las estaciones de servicio, aproximadamente 385 en todo el país, son visitadas 3 veces al año, más una visita aleatoria adicional, donde se evalúa la calidad y la cantidad del combustible comercializado al consumidor final. La evaluación de calidad es de la misma extensión a la realizada en los planteles de RECOPE. Para todo el Programa de Evaluación de la Calidad de Hidrocarburos, la ARESEP contrata solamente laboratorios independientes de tercera parte, acreditados con las normas internacionales ISO/IEC-17020 e ISO/IEC-17025, los cuales poseen competencia técnica demostrada en las labores de inspección y ensayo, respectivamente para ejecutar estas labores. Por otro lado, el Poder Ejecutivo elaboró el “Reglamento Nacional RTCR 495:2018 Biocombustibles, Etanol Carburante anhidro y sus mezclas con gasolinas RON 91 y RON 95, Especificaciones”, tomando como base la normativa técnica INTECO, creada con la participación de diversos actores interesados. Dicho reglamento se sometió a un proceso de consulta nacional e internacional, según la normativa vigente. Fue publicado en el alcance 195 del 13 de noviembre de 2018 para consulta pública y una vez concluido el proceso de consulta, remitido al Ministerio de la Presidencia mediante decreto DAJ-D-007-2019 Afirma que todo esto asegura a los usuarios finales que los combustibles distribuidos en el país, incluidas las mezclas de gasolina con etanol, se encuentran de acuerdo a las especificaciones definidas en los reglamentos nacionales y que son aptos para el funcionamiento óptimo de los vehículos nacionales. Atinente al aprovechamiento del maíz y la caña de azúcar para producir etanol, transcribe el artículo V del decreto 40050-M1NAE-MAG, Reglamento de biocombustibles líquidos y sus mezclas, “la alianza de los sectores de energía y agropecuario, integrarán los esfuerzos para potenciar i a producción de biocombustibles con el objetivo de sustituir parcialmente el uso de los combustibles fósiles por productos de origen vegetal, y por consiguiente, amigables con el ambiente y con la salud de las personas, y a la vez estimulando la producción nacional y la seguridad energética del país”. Señala que el artículo 9 establece las funciones del Ministerio de Agricultura y Ganadería, a quien “le corresponderá velar por la promoción de la producción agroindustrial de materias primas para la elaboración de biocombustibles bajo el esquema de sostenibilidad energética y agrícola, esto es, supliendo la oferta de materia prima sin comprometer los recursos necesarios para garantizar la seguridad alimentaria, así como la integración del sector productivo a la industria de obtención de biocombustibles líquidos.” Eso es reforzado por el artículo 19, el cual establece la “Prioridad para consumo humano y biocombustibles de origen agrícola. Cuando la biomasa sea para el consumo directo de los seres humanos, los animales o el uso industrial, se deberá garantizar en primer orden la seguridad alimentaria y la demanda industrial. Después de satisfacer esta demanda el resto de la hiomasa disponible podrá ser utilizada para la producción de biocombustibles.” Remite a aclaraciones efectuadas por el MAG acerca del proceso de obtención de etanol de fuentes nacionales. . En el caso del etanol de caña de azúcar, este se obtiene de jugo de caña, fuente principal para la producción de azúcar, sino de melaza, un subproducto del proceso.
Acerca del cultivo en sí, indica el MAG que el alto rendimiento por hectárea de caña de azúcar han permitido cubrir las necesidades de consumo local y de exportación con menos área que la sembrada en la actualidad, razón por la cual plantaciones de las zonas de Turrialba y Huetar han reducido su área de siembra. La entrada del etanol carburante en la matriz energética nacional abriría una posibilidad para dichas áreas de reactivarse, aumentando el empleo directo e indirecto local. En el caso de maíz, el MAG considera que debido a su baja producción por hectárea en el país, no es un cultivo con un potencial atractivo para el aprovechamiento de almidones como fuente de etanol, por lo que no consideran exista riesgo potencial de incremento del área sembrada de dicho cultivo. En la actualidad, la producción nacional de maíz no satisface las demandas para consumo animal y humano, por tal motivo se importa grano para satisfacer dichas necesidades. Concluye que la incorporación del etanol en los combustibles en el transporte es una medida que permitirá resultados positivos de corto y mediano plazo, que tiene como objetivo promover la transición y hacia una mayor participación de las energías renovables en la matriz energética nacional, en busca de mejorar la calidad del aire, aspecto que se verá reflejado directamente en la salud humana, y lograr impactos en la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero, contribuyendo así con las políticas de descarbonización del país. La incorporación del etanol en los combustibles en el transporte responde a las políticas energéticas contenidas en el VII Plan Nacional de Energía (PNE), al compromiso país de avanzar hacia la descarbonización de la economía establecido en el Plan de Acción de la Estrategia Nacional de Cambio Climático (ENCC) y en la Contribución Nacionalmente Determinada de Costa Rica (NDC, siglas en inglés).
Según se establece en la Tercera Comunicación Nacional ante la CMNUCC, el gran reto para el país en materia de energía es el sector transporte, principal emisor de este tipo de gases con una participación del 44% de las emisiones nacionales (NDC de Costa Rica, MINAE 2015). Por lo tanto, los esfuerzos para el cumplimiento de los compromisos deben estar orientados a este sector, donde el etanol una de sus líneas de acción. También forma parte de los esfuerzos que se realizan para cumplir con los Objetivos de Desarrollo Sostenible orientados a garantizar el acceso de la energía segura y sostenible, contribuir con ciudades y asentamientos humanos más inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles, así como adoptar medidas urgentes para combatir el cambio climático y sus efectos. También se espera mejorar la calidad del aire. Recuerda que los vehículos automotores son la primera fuente de contaminación en el país al producir el 41% de las emisiones contaminantes del sector transporte. La mejora de la calidad de los combustibles y el uso de combustibles más limpios reduce las emisiones de cada unidad, mejorando significativamente la calidad del aire. El VII PNE tiene como orientación central la búsqueda de un modelo energético sostenible con un bajo nivel de emisiones de GEI, basado en el uso de fuentes limpias y renovables. Es así como uno de los siete ejes estratégicos del plan está dirigido hacia el uso de combustibles más limpios, donde se incluyen acciones orientadas a la mejora de la calidad de los combustibles, a desarrollar la industria de los biocombustibles y de combustibles alternativos. Considerando que el consumo de derivados del petróleo representa un 63% de la matriz energética del país, asociado principalmente al sector transporte, resulta clave promover acciones para reducir el uso de estos combustibles que son en su totalidad importados. En razón de su competencia legal y técnica, RECOPE ha sido designado para llevar a cabo la implementación práctica de dicho programa, pues cuenta con experiencia infraestructura y personal calificado en la gestión de combustibles.
Aunado a esto, el conocimiento recabado en el programa piloto de mezclas de gasolinas con etanol, que fue llevado a cabo en la zona pacífica del país en el año 2006, permitió generar conocimiento para el proceso de implementación final. Solicita que se declare sin lugar el recurso.
5. – Por escrito recibido en la Sala el 6 de mayo de 2019, informa bajo juramento Alejandro Muñoz Villalobos, en su condición Presidente de la Junta Directiva de la Refinadora Costarricense de Petróleo, que la parte recurrente carece de legitimación, y de interés actual. Afirma que los amparados presentaron este recurso el 7 de abril de 2019 y que el día siguiente se comunicó la suspensión de la entrada en vigencia de la utilización del combustible denominado como EC095 como una decisión coordinada y avalada por el Presidente de la República. Relata que la decisión tiene la intención primigenia de extender o ampliar la fase experimental de utilización de la mezcla de gasolina y etanol, en razón de que la etapa de estudio y análisis técnico se encuentra superada satisfactoriamente. Por lo tanto, se aprovecha la suspensión anunciada para realizar una serie de pruebas en una muestra relevante de vehículos del parque automotor, propiedad de ciudadanos costarricenses que de forma voluntaria han manifestado su deseo de participar en dichas pruebas y acreditar la calidad, la solvencia técnica y el beneficio de dicha mezcla en sus vehículos, impulsando la descarbonización y promoviendo un ambiente sano. Por otra parte se ha continuado con la experiencia de la utilización del EC095 en vehículos de carrera, específicamente en pruebas realizadas en el autódromo La Guácima. Afirma que esta etapa experimental será aprovechada por RECOPE para realizar la actualización de algunos datos estadísticos, de consumo, de precio, contenidos en los estudios de factibilidad realizados por RECOPE, tomando en cuenta primordialmente parámetros de utilización del etanol a nivel internacional.
Aclara que Recope fundamentó su propuesta de introducir gasolina con etanol al mercado nacional con base en distintos criterios como: 1) La experiencia internacional (el etanol se usa en más de 65 países alrededor del mundo); 2) Los criterios de los fabricantes de vehículos; 3) Documentación técnica de entidades reconocidas como la Environmental Protection Agency, la Energy Information Administration, Society Automotive Engineers, CONCAWE, ECOPETROL y PEMEX, entre otros; 4) Experiencias nacionales previas (plan piloto en Barranca); 5) Estudios de preinversión y pruebas propias en motores estacionarlos de laboratorio y en vehículos de la empresa. Aunado a lo anterior, manifiesta queRECOPE cuenta desde 2016 con el Laboratorio de Motores, ubicado en el plantel El Alto, lugar donde ha realizado las pruebas necesarias para considerar que la mezcla de etanol trae grandes beneficios para el ambiente y para los motores de los vehículos que su fabricante lo avale. Informa que se está llevando actualmente una prueba demostrativa/promocional con vehículos de la empresa, 27 automotores de flotilla de la Empresa, que comenzaron a usar la gasolina con etanol el 4 de febrero de 2019. Estos vehículos son revisados cada 2500 km para monitorear su desempeño. El kilometraje recorrido es variable según el uso que recibe cada vehículo. Enumera diversos estudios como ejemplo de que hay pruebas de larga duración que demuestran que la gasolina con etanol no tiene efectos negativos para el vehículo a largo plazo. Señala que Recope ha sido absolutamente transparente, congruente con las políticas públicas impulsadas por el Gobierno de la República y con el Ministerio de Ambiente y Energía, ejecutando un programa de descarbonización anunciado en diferentes foros. Rechaza los argumentos de la tutelada, pues se ha dado ha dado difusión a la decisión país de incorporar el EC095 a través de medios televisivos y periodísticos digitales y escritos de circulación nacional.
Remite a la información relacionada con el combustible EC095 que se encuentra en la página de Recope, la cual posee un sitio destinado únicamente al citado tema. En el sitio se despliega información para cada cliente de RECOPE, categorizados como usuarios de vehículos particulares, transportistas y estaciones de servicio, quienes pueden tener información actualizada y vigente del programa de etanol. Muestra imágenes para evidenciar que los propietarios particulares pueden tener información al respecto. Indica que RECOPE no ha señalado que el etanol produzca daños considerables, por el contrario RECOPE responsablemente da consejos y recomendaciones a los propietarios, destacando siempre las recomendaciones del fabricante. Como se señaló en el punto anterior, la utilización del EC095 debe venir avalada por el fabricante del vehículo, de ahí que sea tan importante y necesario revisar el Manual del Propietario, muchos propietarios de vehículos están utilizando el combustible que no deberían, todo por desinformación, por no leer el manual. Indica que bajo ninguna circunstancia, RECOPE promueve que se alteren los sistemas que los fabricantes han diseñado, sino que el propietario deberá utilizar el combustible recomendado por su fabricante. RECOPE está en posibilidad de atender la demanda del parque automotor nacional, vendiendo un combustible de 91 octanos o una gasolina RON95 con una mezcla de 10% de etanol, por lo que ningún cliente de Recope se verá afectado con la incorporación de la EC095. En cuanto al alegato de la parte recurrente con respecto a la lesión de su derecho de propiedad, indicó que no llevan razón los recurrentes en establecer como una verdad comprobada, sin posibilidad de verificación, que los vehículos que utilizan Súper no pueden utilizar una gasolina de 95 octanos con un 10% de etanol, tendríamos para establecer lo anterior, que revisar el manual de los vehículos.
Señala que los vehículos del parque automotor de Costa Rica, permiten una mezcla de 10% de etanol. Y ello es así por cuanto, los vehículos modelo 2001 o superior, no usan materiales naturales (hule, corcho, cuero). En autos más antiguos por la vida útil de estos materiales, los mismos ya han sido sustituidos. El porcentaje de etanol a mezclar es de un 10%, por lo que mantiene las características de una gasolina de origen fósil, así que los vehículos pueden recibir y prosear las mezclas sin problema alguno, lo que indica el recurrente es una especulación. Solicita que se declare sin lugar el recurso.
6. - La Magistrada Alicia Salas Torres se inhibió del conocimiento de este asunto, solicitud que fue aceptada. En su lugar fue nombrado el Magistrado José Paulino Hernández Gutiérrez.
7. - En los procedimientos seguidos se han observado las prescripciones legales.
Redacta la Magistrada Hernández López; y,
Considerando:
– Objeto del recurso. La parte recurrente acusa que los accionados pretenden sustituir la gasolina súper por una mezcla de gasolina con etanol, sin estudios técnicos sobre la viabilidad de la medida. Alegan que su uso eventualmente deterioraría los empaques, inyectores y tanque de combustible de los automóviles de una antigüedad superior a los 15 años. De este modo, se le está imponiendo una carga casi prohibitiva a un amplio sector de la población, con infracción de los artículos 41, 45 y 46 de la Constitución Política.
I.Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos, según lo prevenido en el auto inicial:
El 8 de abril de 2019, RECOPE comunicó la suspensión de la entrada en vigencia de la utilización del combustible denominado EC095, como una decisión coordinada y avalada por el Presidente de la República. Tal decisión tuvo la intención de extender o ampliar la fase experimental de utilización de la mezcla de gasolina y etanol. Esta decisión fue tomada antes de la notificación del curso de este proceso. (Ver informe rendido y autos).
II. – Sobre el caso concreto. De previo a conocer los reclamos planteados por la accionante, la Sala recuerda la decisión tomada por mayoría al momento de ordenar el curso de este proceso:
“… la mayoría de la Sala considera que el amparo debe admitirse a fin de requerir los informes respectivos a las autoridades involucradas y determinar, con base en mayores elementos de juicio, si se cumplen ¡os presupuestos del artículo 29 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional:
‘Procede el recurso contra toda disposición, acuerdo o resolución y, en general, contra toda acción, omisión o simple actuación material no fundada en un acto administrativo eficaz, de los servidores y órganos públicos, que haya violado, viole o amenace violar cualquiera de aquellos derechos.
El amparo procederá no sólo contra los actos arbitrarios, sino también contra las actuaciones u omisiones fundadas en normas erróneamente interpretadas o indebidamente aplicadas. ’ Por el momento, no hay certeza acerca de la decisión que se adoptaría en relación con la introducción del producto en cuestión, ni de si esta podría vulnerar los derechos invocados por la parte recurrente, toda vez que ¡a amenaza sigue siendo cierta pues lo que se ha planteado no pasa de ser una postergación, de modo que será con este expediente instruido integralmente que se podrán abordar ¡os agravios formulados en el amparo y se analizarán ¡os informes correspondientes de ¡as autoridades de las entidades recurridas.’1’ (Resolucion n.° 2018-006540 de las 12:05 horas del 10 de abril de 2019).
La Sala destaca que dicha resolución tenía como premisa la necesidad de obtener más elementos de juicio y determinar así la procedencia del amparo en sede constitucional. En el caso de marras, la Sala tuvo por probado que la Presidencia de la República anunció a principios de abril de 2019 que RECOPE iniciaría en meses futuros la sustitución de la gasolina súper por gasolina EC095, la cual contiene etanol. Luego, el 8 de abril de 2019, RECOPE comunicó la suspensión de la entrada en vigencia de la utilización del combustible denominado como EC095, como una decisión coordinada y avalada por el Presidente de la República. Tal decisión tenía la intención de extender o ampliar la fase experimental de utilización de la mezcla de gasolina y etanol. A partir de estos nuevos elementos, la Sala estima que el reclamo planteado pierde mérito, toda vez que la amenaza aludida carece de certeza e inmediatez, visto que se efectuará una fase experimental sobre el uso de la mezcla de gasolina y etanol. En virtud de lo expuesto, se declara sin lugar el recurso.
IV- , Nota separada de la Magistrada Hernández López y el Magistrado Fernández Argüello, con redacción de la primera. En la sentencia N°2019-006539 de las 12:04 horas del 10 de abril de 2019, junto con el Magistrado Cruz Castro, salvamos el voto y rechazamos de plano el recurso por falta de interés actual. En el referido voto indicamos:
“El recurso de amparo costarricense tiene la característica de que procede contra actos administrativos emanados de sujetos de derecho público, no sólo cuando el acto ya está produciendo y desplegando sus efectos con capacidad de afectar derechos fundamentales, sino también de forma preventiva, frente a amenazas a los mismos. No obstante, la protección de derechos fundamentales –según Ia reiterada jurisprudencia de este Tribunal (a manera de ejemplo sentencia 2018-3662)-, no se produce frente a cualquier amenaza o a los simples temores percibidos por los amparados, sino solo respecto de aquella que tenga las características de ser cierta, real e inminente.
Ello es así, porque ejercer la competencia otorgada a este Tribunal para revisar hechos futuros, sin mayor requisito, implicaría una desnaturalización de sus competencias constitucionales y una flagrante violación al principio de separación de poderes. La característica de la existencia de una amenaza a los derechos fundamentales que sea además, cierta, real e inminente, es necesaria para garantizar la protección de ¡os derechos fundamentales a que está obligado este Tribunal como guardián de la Constitución Política, pero sin invadir otras competencias constitucionales y legales de otros órganos o poderes.
Así, más que una simple posibilidad de afectación, debe existir una conducta u omisión plausible de materializarse en el tiempo y que –por ende- requiere la actuación preventiva del Tribunal Constitucional, con el fin de evitar que al hacerlo, el gravamen a las libertades fundamentales de los habitantes, sea difícil de revertir, o sea de mayor magnitud, si no se actúa con anterioridad para minimizar la materialización del acto dañino. Tal es el caso, por ejemplo, que se presentó hace unos años ante el Tribunal sobre el anuncio de un gobierno de construir un parque de diversiones permanente en el Parque Metropolitano La Sabana, reduciendo significativamente el área de bosque y esparcimiento y recreo de los habitantes, para lo cual ya había iniciado los concursos respectivos para la contratación administrativa. En ese caso, esperar a que se hicieran ¡as primeras talas de árboles y movimientos de tierra para actuar, habría sido muy gravoso y los eventuales daños, difíciles de revertir. Es por eso que la jurisprudencia exige sabiamente que el acto anunciado –con potencialidad de afectar las libertades públicas-, sea además de cierto, probable, pero más que eso posea una “inminencia”, es decir, la característica de que su materialización será a corto plazo o en forma prácticamente inmediata.
Las anteriores características no se observan en el caso en estudio en el cual, si bien es cierto Recope anunció que tenía intenciones de introducir el etanol en uno de los tipos de gasolina que se consume en el país y que había iniciado algunas actividades en torno a ese objetivo, lo cierto es que el Presidente de la República, públicamente, en reacción a los distintas voces que desde varios frentes cuestionaron la decisión, afirmó, -antes de que se tramitaran los recursos de amparo interpuestos-, que tal decisión se dejaba en total suspenso hasta finales de año, mientras se recababan más estudios. Este último elemento, elimina, a juicio de los suscritos, una de las características principales al amparo por amenaza de derechos fundamentales, cual es su inminencia. En ese sentido, la decisión de cursar este amparo existiendo una clara e inequívoca decisión de suspender una decisión que además estaba a meses de ser materializada, según se anunció, ignora, a juicio de los suscritos, la ausencia de la apropiada configuración de las condiciones que – según la propia jurisprudencia constitucional-, deben darse para justificar el ejercicio de las competencias de este Tribunal en este momento; pero además, podría entenderse como un abierto desprecio de esta Sala, tanto respecto de la utilidad y eficacia de los mecanismos en poder de los ciudadanos para el control del ejercicio del poder estatal, como respecto de la capacidad de las autoridades para escuchar y atender las demandas de sus ciudadanos. En todos los sentidos anteriores, ¡a decisión de dar curso al amparo excede los sanos límites que tiene este Tribunal para ejercer sus competencias, frente a ¡os planes o proyectos de las autoridades públicas.
Lo anterior no significa que la ciudadanía quede desprotegida en sus derechos fundamentales, en caso de que exista una potencial afectación (tema no determinado aún), ya que transcurrido el plazo anunciado por el Presidente, afín de año, puede suceder que el plan sea abandonado o sustituido por otro y, si no lo es, será en el momento que se anuncie su reactivación, que puede proceder un amparo por amenaza o bien frente a actos concretos, si se llegaren a materializar y éstos fueran capaces de afectar algún derecho fundamental. En ese momento, la Sala, estará obligada por ley a actuar, si es requerida su intervención por las gestiones concretas de los habitantes.
Lo anterior no significa que la ciudadanía quede desprotegida en sus derechos fundamentales, en caso de que exista una potencial afectación (tema no determinado aún), ya que transcurrido el plazo anunciado por el Presidente, afín de año, puede suceder que el plan sea abandonado o sustituido por otro y, si no lo es, será en el momento que se anuncie su reactivación, que puede proceder un amparo por amenaza o bien frente a actos concretos, si se llegaren a materializar y éstos fueran capaces de afectar algún derecho fundamental. En ese momento, la Sala, estará obligada por ley a actuar, si es requerida su intervención por las gestiones concretas de los habitantes.
En las democracias constitucionales como la nuestra, los Tribunales Constitucionales no deben ser tímidos ni temerosos de ejercer sus competencias o mandatos en protección de los derechos fundamentales de los habitantes frente a los actos arbitrarios de los gobiernos o autoridades de turno, pero sin duda ¡es corresponde ejercer una sana cautela y autocontención frente a planes o proyectos que no tengan ¡as características de ser amenazas ciertas e inminentes a ios habitantes, so pena de convertirse en un censurador de las autoridades y órganos constitucionales, con ¡a consecuente afectación a ¡os sanos equilibrios que deben existir en nuestro estado de derecho.
Tales consideraciones son plenamente aplicables por lo que declaramos sin lugar el recurso estimando que el recurso no debió ser admitido.
IV- . NOTA DEL MAGISTRADO HERNÁNDEZ GUTIERREZ. Suscribo las razones consignadas en la nota de la Magistrada Hernández López y el Magistrado Fernández Argiiello que estiman que el recurso era inadmisible por prematuro, ya que no se acredita la existencia de un acto adminitrativo concreto que lesione derechos fundamentales, ni siquiera de una amenaza cierta real e inminente, en vista que el acto impugnado fue suspendido, lo que lo hace incapaz de producir efectos lesivos de derechos fundamentales.
VI.- DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE. Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, éstos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el “Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial”, aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.
Por tanto:
Se declara SIN LUGAR el recurso. La Magistrada Hernández López y los Magistrados Hernández Gutiérrez y Fernández Argiiello ponen nota.
Fernando Castillo V Paul Rueda L. Nancy Hernández L.
Luis Fdo. Salazar A. Jorge Araya G.
Jose Paulino Hernández G. Hubert Fernández A.
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las diez horas once minutos del veintitrés de julio de dos mil diecinueve.
Recurso de amparo que se tramita en expediente número 19-006148-O007-C0, interpuesto por JAVIER BERROCAL OBANDO, cédula de identidad 0118280012, contra el MINISTRO DE AMBIENTE Y ENERGÍA Y EL PRESIDENTE DE LA JUNTA DIRECTIVA DE LA REFINADORA COSTARRICENSE DE PETRÓLEO.
Resultando:
1. - En memorial presentado en la Secretaría de la Sala el 8 de abril de 2019 el recurrente interpone recurso de amparo contra el Ministerio de Ambiente y Energía y la Refinadora Costarricense de Petróleo y manifiesta que como parte del Plan de Descarbonización, el Poder Ejecutivo anunció recientemente un octavo intento para introducir a la venta combustibles mezclados con etanol, a partir del 30 de mayo de 2019. El jueves 4 de abril de este año, RECOPE advirtió a usuarios, transportistas y expendedores de combustible, que deben preparar sus equipos y vehículos para el uso, transporte, almacenamiento y expendio de esos nuevos combustibles, por el efecto corrosivo del etanol sobre los metales y hules. Además, se indicó que el etanol no podía transportarse por medio del poliducto, sino que la mezcla se debe realizar en los planteles y hacerse llegar por vía terrestre, con el consecuente incremento en los costos del líquido. Agrega que RECOPE aclaró que el etanol inicialmente deberá importarse desde los Estados Unidos de América y luego se compraría a productores locales, sin que haya un plan o estudio al respecto. Tampoco constan estudios a nivel nacional sobre el uso del etanol. Considera que las advertencias expuestas por RECOPE dejan en estado de vulnerabilidad a los usuarios, quienes no tienen forma de verificar la calidad del combustible que se suministraráTampoco constan estudios a nivel nacional sobre el uso del etanol. Considera que las advertencias expuestas por RECOPE dejan en estado de vulnerabilidad a los usuarios, quienes no tienen forma de verificar la calidad del combustible que se suministrará.
RES Tampoco se está previendo un mecanismo de reclamo y resarcimiento eficiente para el administrado, en caso de sufrir daños en su propiedad y se le deja sin la posibilidad de elegir productos de calidad certificada, al tratarse de un monopolio estatal. Alega el actor que hay riesgo de que los vehículos con una antigüedad superior a los 15 años sufran daños en las tuberías y sellos del motor y no se tomó en cuenta que según datos de los vehículos sometidos a inspección vehicular obligatoria en 2017, la flota vehicular nacional tiene un promedio de 16 años. De esta forma, se está imponiendo una carga casi prohibitiva a ese sector de la población, con infracción de los artículos 41, 45 y 46 de la Constitución Política. Agrega que la incertidumbre sobre la forma de trasegar el combustible y el impacto que tiene el incremento de los cultivos de maíz y caña de azúcar implican una infracción del derecho a un medio ambiente sano. También señala que la eventual vinculación de FANAL al proceso de provisión de insumos, generaría de facto un monopolio energético adicional. Argumenta que el problema central no está en la introducción de biocombustibles, sino en la manera improvisada y carente de respaldos técnicos en que se pretende implementar. Solicita que se detenga la venta y distribución de gasolina tipo E10 con etanol, mientras no se presente una propuesta integral y consultada a los sectores afectados, permitiendo escoger entre diversos tipos de combustible y con presentación pública de la prueba técnica que avale la calidad e idoneidad de los procesos utilizados en los productos expendidos.
2. - Por resolución de las 16:39 horas del 26 de abril de 2019 se dio curso al amparo.
3. -Por escrito recibido en la Sala el 6 de mayo de 2019, informa bajo juramento Carlos Manuel Rodríguez Echandi, en su condición de Ministro de Ambiente y Energía. Detalla la vinculación con compromisos internacionales y regionales.
.Se refiere a: a) la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo; b) la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, la cual reconoce que el problema del cambio climático es real y busca estabilizar las emisiones de gases de efecto invernadero a un nivel que impida interferencias antropógenas peligrosas en el sistema climático. Señala que la aprobación de la Ley Orgánica del Ambiente es el resultado de la citadas Conferencia y Convención; c) Protocolo de Kyoto, el cual pretendía la reducción de las emisiones de seis gases de efecto invernadero y establecía por primera vez cuotas para tal reducción. Fue ratificado por Costa Rica mediante la Ley n.° 8219; d) Acuerdo de París, cuyo objetivo es mantener el aumento de la temperatura por debajo de los 2 grados centígrados con respecto a los niveles preindustriales e impulsar los esfuerzos para limitar el aumento de la temperatura. Fue ratificado por Costa Rica mediante la Ley n.° 9405; e) Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Surgen de la Declaración del Milenio. Los países se comprometieron voluntariamente a intensificar esfuerzos para poner fin a la pobreza, reducir la desigualdad y luchar contra el cambio climático, entre otras. Afirma quela incorporación de etanol en el corto y mediano plazo guarda correspondencia con los ODS 7, 11 y 13, los cuales transcribe; f) Estrategia Energética Sustentable Centroamericana 2020: es el resultado del análisis de escenarios del sector energético de los países del Sistema de la Integración Centroamericana (SICA). Su objetivo fundamental es asegurar el abastecimiento energético de Centroamérica. Tiene cuatro grandes componentes: acceso a la energía por parte de la población con menos recursos, uso racional y eficiencia energética, fuentes renovables de energía y biocombustibles para transporte y cambio climático.
Se refiere a la vinculación con políticas y planes nacionales: a) Plan de Descarbonización 2018-2050: es un documento estratégico que contiene las actuaciones clave para consolidar el proceso de descarbonización de la economía costarricense. Pretende establecer una ruta para el cumplimiento de los compromisos internacionales adquiridos (Agenda 2030 y Acuerdo de París). Dado que el transporte es uno de los sectores que más contribuyen con la carbonización en la economía costarricense, la hoja de ruta propuesta pasa por la transformación de este sector, en el que la incorporación del etanol en los combustibles coadyuva en el corto y mediano plazo, mientras se da paso a la electrificación del transporte; b) Plan Nacional de Desarrollo y de Inversión Pública (PNDIP) 2019-2022: contiene el marco de la política nacional y su objetivo es “(…) Generar un crecimiento económico inclusivo en el ámbito nacional y regional, en armonía con el ambiente, generando empleos de calidad, y reduciendo la pobreza y la desigualdad él se asoció con cinco indicadores de metas nacionales, entre ellos, la descarbonización de la economía, en la cual se vincula el tema energético dentro del PNDIP. Un área estratégica de esa meta corresponde a “Infraestructura, movilidad y ordenamiento territorial”, que describe las intervenciones de interés para el sector energía: 1) Energías renovables y su uso racional: su objetivo es contribuir a la descarbonización de la matriz energética del país, mediante la adición de un porcentaje de componente renovable a los combustibles fósiles (etanol-gasolina); 2) Descarbonización de la economía: reducción del consumo de combustibles fósiles e incursionar aún más en un sistema cuya generación de energías renovables sea sostenible y 1utosuficiente, que contribuya a mitigar el impacto que generan las actividades económicas del país al medio ambiente en general; 3) Descarbonización del transporte: contribuir a la descarbonización del transporte construyendo infraestructura nacional de centros de recarga eléctrica, aumentando la flotilla de vehículos eléctricos y fomentando los estudios en combustibles de bajas emisiones; c) VII Plan Nacional de Energía 2015-2030: establece la política energética con una orientación central de sostenibilidad energética con un bajo nivel de emisiones, basándose en el uso de fuentes limpias y renovables. Es una respuesta a las necesidades que los compromisos ambientales obligan a dicho sector. La inclusión de los biocombustibles a la matriz energética nacional responde a las metas país planteadas para cumplir con dichos compromisos, metas establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo y de Inversión Pública 2019-2022, además contempladas en el Plan Nacional de Energía 2015-2030. Dichas metas integran al MINAE, como Ministerio Rector, así como al Ministerio de Agricultura y RECOPE, entre otras instituciones, en razón de sus competencias legales; d) Estrategia Nacional de Cambio Climático: fue publicada en 2009 y su plan de acción fue oficializado en 2015, mediante el Decreto Ejecutivo No. 39114-MINAE. Comprende dos agendas complementarias: la nacional y la internacional. Contiene el eje estratégico de mitigación, en el cual destaca el sector transporte como principal emisor del país. Cualquier acción orientada a reducir las emisiones en este sector tendrá un alto impacto en los inventarios nacionales de gases de efecto invernadero. Se refiere a la relación entre ambiente, salud pública y energía (calidad de combustibles). En cuanto a la emisión de gases de efecto invernadero, acota que el sector transporte fue responsable en 2012 del 44% de las emisiones de gases de efecto invernadero. En Costa Rica, los vehículos particulares tienen una contribución del 41% respecto al total de emisiones del sector transporte, seguido por transporte de carga liviana como pesada, motocicletas, autobuses de servicios especiales, equipo especial y transporte público. Las metas nacionales de reducción de emisiones forman parte del Acuerdo de París sobre el cambio climático, donde Costa Rica se comprometió a reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero en un 25 %, es decir, pasar de 12,4 millones de toneladas de 2012 a 9,4 millones de toneladas en 2030. Entre las opciones de mitigación propuestas por Costa Rica se incluyó la sustitución de combustibles para usos finales La gran meta del Programa País en el largo plazo, es dejar de depender de combustibles fósiles para el transporte y la producción en 2085, mediante la implementación de acciones de transformación para diversos actores económicos y sociales, buscando la transición a dicho estado. En el tema de salud pública, explica que es la salud de la población es un bien de interés público tutelado por el Estado (ley n.° 5395). Corresponde al Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio de Salud, la definición de la política nacional de salud, la formación, planificación y coordinación de todas las actividades públicas y privadas relativas a salud, así como la ejecución otras actividades establecidas en la ley, además de tener las potestades para dictar reglamentos autónomos en estas materias. Se refiere a la Ley para la Gestión Integral de Residuos (n.° 8839), al Decreto Ejecutivo n.° 39951 –S, Reglamento de Calidad del Aire para Contaminantes. Afirma que la alta concentración de contaminantes en el aire, generada por el transporte y otras actividades económicas, tiene repercusiones en la salud pública. La población expuesta a estos contaminantes es vulnerable a sufrir accidentes cerebrovasculares, cáncer de pulmón y neumopatías crónicas y agudas como el asma y recientemente confirmada la insuficiencia renal. Afirma que la GAM concentra 75% de la flota vehicular, el 70% de la industria nacional y el 60% de la población en un área que representa el 4% del territorio nacional. Estima que el impacto ambiental a nivel país asociado al GAM es verdaderamente preocupante. El estudio “Impacto económico en la salud por contaminación del aire en Costa Rica” (Banco Mundial, 2011) muestra como ese impacto ascendió a 0210 mil millones en 2011; además los gastos de salud para ese mismo año representaron el 1,1% del Producto Interno Bruto (PIB) y los costos asociados a mortalidad el 0,9%.
El estudio “Valoración económica de la reducción del aire en la salud, el caso de la Gran Área Metropolitana de Costa Rica (2016)” (CEPAL) señala que, al analizar la relación entre transporte y la contaminación del aire, es relevante ver tanto la escala de la Ilota vehicular, el tipo de motor y el tipo y calidad de los combustibles, ya que estas características generan consecuencias diferenciadas respecto a la concentración de contaminantes. Ese estudio también indicó que el crecimiento de la flota vehicular ha ocasionado mayor demanda de combustibles derivados del petróleo, sobre todo para la gasolina regular y el diesel. Se estima que en el año 2011 se generaron un total de 418.663 toneladas de monóxido de carbono (CO), 64.640 toneladas de óxidos de nitrógeno (Nox) y 6.149 toneladas de PM10; los vehículos de carga liviana emitieron más de la mitad de partículas de PM10; asimismo, se sabe que los vehículos particulares son los mayores generadores de CO y Nox. Manifiesta que todos estos factores de contaminación han tenido un impacto en la calidad del aire, según lo demuestra el “Informe de Calidad del Aire del Área Metropolitana de Costa Rica 2013-2015”, donde se reveló que los niveles de concentración de partículas de PM10 para el período 2013-2015 cumplían con la normativa nacional, el cual era de 50 ug/m3, según lo había establecido el Decreto Ejecutivo n.° 30221-S. Sin embargo, quedan fuera de las normativas de referencia internacional (20 ug/m3) establecidas por la Organización Mundial de la Salud (OMS). Por otro lado, el Informe de Calidad del Aire indicó que los sitios que presentan mayor concentración de PM10 corresponden a lugares con impacto dominado por el sector industrial y zonas con alto flujo vehicular. Por su parte, el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (ONU Medioambiente), en su agenda de desarrollo post 2015, manifestó lo siguiente: “Asegurar un entorno limpio y saludable, por medio de una gestión ambiental eficaz, proporcionará múltiples beneficios a la sociedad y a la economía.
Los expertos calculan que cerca de una cuarta parte de todas las enfermedades y las muertes se deben a entornos de vida y de trabajo poco saludables”. Además, establece que 3,7 millones de muertes pueden atribuirse a la contaminación del aire en exteriores, cuyas principales fuentes son el transporte, la producción de energía y la industria. Estos resultados (comparados con estimaciones anteriores) confirman la contaminación atmosférica como el principal riesgo de salud ambiental a nivel mundial en la actualidad. Con respecto al tema del uso de etanol en mezclas de combustible, afirma que son muy amplias las investigaciones y evaluaciones realizadas por agencias internacionales en torno a los beneficios ambientales del uso de etanol carburante en las mezclas combustibles, pues el uso del etanol alrededor del mundo se ha venido extendiendo desde los años 70, década en que se dio una de las crisis petroleras más importantes de la historia mundial. El propósito inicial fue reducir la dependencia de los países del petróleo, iniciativa que fue liderada por Brasil; gracias a su éxito, Estados Unidos inició la producción y utilización de etanol en sus combustibles. Aunado a lo anterior se identificaron beneficios adicionales relacionados con la inserción del etanol carburante en las economías locales, tales como el desarrollo de industria y fuentes de trabajo en áreas rurales y, además, una característica sumamente valiosa: la reducción de gases de efecto invernadero. La Agencia de Protección del Medio Ambiente de Estados Unidos (EPA por sus siglas en inglés), organización de prestigio a nivel mundial, comparó las emisiones en el ciclo de vida de cada combustible disponible comercialmente en el mercado y determinó que la gasolina produce cerca de 98 kg C02e/mmBtu, mientras que el etanol de caña de azúcar genera apenas de 9 a 54 kg C02e/mmBtu, dependiendo de su proceso de obtención y la aplicación de mejores prácticas agrícolas.
Lo anterior quiere decir que, en el peor de los casos, el etanol produce casi 50% menos gases de efecto invernadero que la gasolina. Por otro lado, un estudio realizado en Perú, país en el que se usan mezclas de 8% de etanol en las gasolinas, establece que, considerando el ciclo de carbono de la caña de azúcar, por cada 6 kg C02 emitidos por un vehículo, la caña de azúcar puede absorber y transformar en glucosa 26 kg C02e, lo que refleja una ganancia significativa en términos de protección ambiental. El uso de etanol en las gasolinas es una práctica común y generalizada en Latinoamérica, Norteamérica y Europa. Estados Unidos usa 10% de etanol en las gasolinas desde 1978 y recientemente se aprobó incrementar dicho porcentaje a 15%. En el caso de México, desde agosto de 2016 se aprobó el uso de etanol al 10% en sus gasolinas al reconocer que dicha mezcla puede contribuir positivamente en la mejora de la calidad del aire, reduciendo las afectaciones de salud relacionadas con la contaminación. En el caso de Costa Rica, tal y como se establece en el documento elaborado por RECOPE, “Adenda al estudio de prefactibilidad del programa de etanol, actualizado a marzo de 2019”, las mezclas de gasolinas con etanol mejoran parámetros como la reducción de emisiones (entre 385000 y 560000 toneladas de C02e entre 2019 y 2037) y que, además, puede reducir el consumo de combustible, lo cual representa un beneficio económico para el conductor. Además, resalta el potencial del etanol como dinamizador de la economía interna, generando oportunidades de desarrollo en las zonas rurales del país. Con respecto a la calidad de los combustibles, afirma que, según el artículo 5, inciso d) de la ley n.° 7593 “Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos”, está dentro de las funciones de la ARESEP velar por el cumplimiento de las normas de calidad cantidad, confiabilidad, continuidad, oportunidad y prestación óptima el suministro de combustibles derivados de hidrocarburos destinados al consumidor final.
Para ello, la ARESEP ha creado el Programa de Evaluación de la Calidad de Hidrocarburos, el cual tiene el objetivo de verificar la calidad, cantidad, continuidad, precio y prestación óptima de los prestadores del servicio de suministro de combustibles derivados de hidrocarburos, desde los planteles de ventas de RECOPE hasta plantas envasadoras de gas, estaciones de servicio del país, distribuidores, comercializadores y otros puntos de abastecimiento al consumidor final. En el caso específico de los combustibles gasolina superior y gasolina regular, el Programa de Evaluación de la Calidad de Hidrocarburos inspecciona y muestrea 2 veces por mes a los planteles de distribución de RECOPE, sumando 24 visitas por plantel por año, donde a todas las muestras se le evalúa los parámetros de calidad especificados en los reglamentos vigentes centroamericanos y nacionales. Por otro lado, todas las estaciones de servicio, aproximadamente 385 en todo el país, son visitadas 3 veces al año, más una visita aleatoria adicional, donde se evalúa la calidad y la cantidad del combustible comercializado al consumidor final. La evaluación de calidad es de la misma extensión a la realizada en los planteles de RECOPE. Para todo el Programa de Evaluación de la Calidad de Hidrocarburos, la ARESEP contrata solamente laboratorios independientes de tercera parte, acreditados con las normas internacionales ISO/IEC-17020 e ISO/IEC-17025, los cuales poseen competencia técnica demostrada en las labores de inspección y ensayo, respectivamente para ejecutar estas labores. Por otro lado, el Poder Ejecutivo elaboró el “Reglamento Nacional RTCR 495:2018 Biocombustibles, Etanol Carburante anhidro y sus mezclas con gasolinas RON 91 y RON 95, Especificaciones”, tomando como base la normativa técnica INTECO, creada con la participación de diversos actores interesados. Dicho reglamento se sometió a un proceso de consulta nacional e internacional, según la normativa vigente. Fue publicado en el alcance 195 del 13 de noviembre de 2018 para consulta pública y una vez concluido el proceso de consulta, remitido al Ministerio de la Presidencia mediante decreto DAJ-D-007-2019 Afirma que todo esto asegura a los usuarios finales que los combustibles distribuidos en el país, incluidas las mezclas de gasolina con etanol, se encuentran de acuerdo a las especificaciones definidas en los reglamentos nacionales y que son aptos para el funcionamiento óptimo de los vehículos nacionales. Atinente al aprovechamiento del maíz y la caña de azúcar para producir etanol, transcribe el artículo V del decreto 40050-M1NAE-MAG, Reglamento de biocombustibles líquidos y sus mezclas, “la alianza de los sectores de energía y agropecuario, integrarán los esfuerzos para potenciar i a producción de biocombustibles con el objetivo de sustituir parcialmente el uso de los combustibles fósiles por productos de origen vegetal, y por consiguiente, amigables con el ambiente y con la salud de las personas, y a la vez estimulando la producción nacional y la seguridad energética del país”. Señala que el artículo 9 establece las funciones del Ministerio de Agricultura y Ganadería, a quien “le corresponderá velar por la promoción de la producción agroindustrial de materias primas para la elaboración de biocombustibles bajo el esquema de sostenibilidad energética y agrícola, esto es, supliendo la oferta de materia prima sin comprometer los recursos necesarios para garantizar la seguridad alimentaria, así como la integración del sector productivo a la industria de obtención de biocombustibles líquidos.” Eso es reforzado por el artículo 19, el cual establece la “Prioridad para consumo humano y biocombustibles de origen agrícola. Cuando la biomasa sea para el consumo directo de los seres humanos, los animales o el uso industrial, se deberá garantizar en primer orden la seguridad alimentaria y la demanda industrial. Después de satisfacer esta demanda el resto de la hiomasa disponible podrá ser utilizada para la producción de biocombustibles.” Remite a aclaraciones efectuadas por el MAG acerca del proceso de obtención de etanol de fuentes nacionales. . En el caso del etanol de caña de azúcar, este se obtiene de jugo de caña, fuente principal para la producción de azúcar, sino de melaza, un subproducto del proceso.
Acerca del cultivo en sí, indica el MAG que el alto rendimiento por hectárea de caña de azúcar han permitido cubrir las necesidades de consumo local y de exportación con menos área que la sembrada en la actualidad, razón por la cual plantaciones de las zonas de Turrialba y Huetar han reducido su área de siembra. La entrada del etanol carburante en la matriz energética nacional abriría una posibilidad para dichas áreas de reactivarse, aumentando el empleo directo e indirecto local. En el caso de maíz, el MAG considera que debido a su baja producción por hectárea en el país, no es un cultivo con un potencial atractivo para el aprovechamiento de almidones como fuente de etanol, por lo que no consideran exista riesgo potencial de incremento del área sembrada de dicho cultivo. En la actualidad, la producción nacional de maíz no satisface las demandas para consumo animal y humano, por tal motivo se importa grano para satisfacer dichas necesidades. Concluye que la incorporación del etanol en los combustibles en el transporte es una medida que permitirá resultados positivos de corto y mediano plazo, que tiene como objetivo promover la transición y hacia una mayor participación de las energías renovables en la matriz energética nacional, en busca de mejorar la calidad del aire, aspecto que se verá reflejado directamente en la salud humana, y lograr impactos en la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero, contribuyendo así con las políticas de descarbonización del país. La incorporación del etanol en los combustibles en el transporte responde a las políticas energéticas contenidas en el VII Plan Nacional de Energía (PNE), al compromiso país de avanzar hacia la descarbonización de la economía establecido en el Plan de Acción de la Estrategia Nacional de Cambio Climático (ENCC) y en la Contribución Nacionalmente Determinada de Costa Rica (NDC, siglas en inglés).
Según se establece en la Tercera Comunicación Nacional ante la CMNUCC, el gran reto para el país en materia de energía es el sector transporte, principal emisor de este tipo de gases con una participación del 44% de las emisiones nacionales (NDC de Costa Rica, MINAE 2015). Por lo tanto, los esfuerzos para el cumplimiento de los compromisos deben estar orientados a este sector, donde el etanol una de sus líneas de acción. También forma parte de los esfuerzos que se realizan para cumplir con los Objetivos de Desarrollo Sostenible orientados a garantizar el acceso de la energía segura y sostenible, contribuir con ciudades y asentamientos humanos más inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles, así como adoptar medidas urgentes para combatir el cambio climático y sus efectos. También se espera mejorar la calidad del aire. Recuerda que los vehículos automotores son la primera fuente de contaminación en el país al producir el 41% de las emisiones contaminantes del sector transporte. La mejora de la calidad de los combustibles y el uso de combustibles más limpios reduce las emisiones de cada unidad, mejorando significativamente la calidad del aire. El VII PNE tiene como orientación central la búsqueda de un modelo energético sostenible con un bajo nivel de emisiones de GEI, basado en el uso de fuentes limpias y renovables. Es así como uno de los siete ejes estratégicos del plan está dirigido hacia el uso de combustibles más limpios, donde se incluyen acciones orientadas a la mejora de la calidad de los combustibles, a desarrollar la industria de los biocombustibles y de combustibles alternativos. Considerando que el consumo de derivados del petróleo representa un 63% de la matriz energética del país, asociado principalmente al sector transporte, resulta clave promover acciones para reducir el uso de estos combustibles que son en su totalidad importados. En razón de su competencia legal y técnica, RECOPE ha sido designado para llevar a cabo la implementación práctica de dicho programa, pues cuenta con experiencia infraestructura y personal calificado en la gestión de combustibles.
Aunado a esto, el conocimiento recabado en el programa piloto de mezclas de gasolinas con etanol, que fue llevado a cabo en la zona pacífica del país en el año 2006, permitió generar conocimiento para el proceso de implementación final. Solicita que se declare sin lugar el recurso.
5. – Por escrito recibido en la Sala el 6 de mayo de 2019, informa bajo juramento Alejandro Muñoz Villalobos, en su condición Presidente de la Junta Directiva de la Refinadora Costarricense de Petróleo, que la parte recurrente carece de legitimación, y de interés actual. Afirma que los amparados presentaron este recurso el 7 de abril de 2019 y que el día siguiente se comunicó la suspensión de la entrada en vigencia de la utilización del combustible denominado como EC095 como una decisión coordinada y avalada por el Presidente de la República. Relata que la decisión tiene la intención primigenia de extender o ampliar la fase experimental de utilización de la mezcla de gasolina y etanol, en razón de que la etapa de estudio y análisis técnico se encuentra superada satisfactoriamente. Por lo tanto, se aprovecha la suspensión anunciada para realizar una serie de pruebas en una muestra relevante de vehículos del parque automotor, propiedad de ciudadanos costarricenses que de forma voluntaria han manifestado su deseo de participar en dichas pruebas y acreditar la calidad, la solvencia técnica y el beneficio de dicha mezcla en sus vehículos, impulsando la descarbonización y promoviendo un ambiente sano. Por otra parte se ha continuado con la experiencia de la utilización del EC095 en vehículos de carrera, específicamente en pruebas realizadas en el autódromo La Guácima. Afirma que esta etapa experimental será aprovechada por RECOPE para realizar la actualización de algunos datos estadísticos, de consumo, de precio, contenidos en los estudios de factibilidad realizados por RECOPE, tomando en cuenta primordialmente parámetros de utilización del etanol a nivel internacional.
Aclara que Recope fundamentó su propuesta de introducir gasolina con etanol al mercado nacional con base en distintos criterios como: 1) La experiencia internacional (el etanol se usa en más de 65 países alrededor del mundo); 2) Los criterios de los fabricantes de vehículos; 3) Documentación técnica de entidades reconocidas como la Environmental Protection Agency, la Energy Information Administration, Society Automotive Engineers, CONCAWE, ECOPETROL y PEMEX, entre otros; 4) Experiencias nacionales previas (plan piloto en Barranca); 5) Estudios de preinversión y pruebas propias en motores estacionarlos de laboratorio y en vehículos de la empresa. Aunado a lo anterior, manifiesta queRECOPE cuenta desde 2016 con el Laboratorio de Motores, ubicado en el plantel El Alto, lugar donde ha realizado las pruebas necesarias para considerar que la mezcla de etanol trae grandes beneficios para el ambiente y para los motores de los vehículos que su fabricante lo avale. Informa que se está llevando actualmente una prueba demostrativa/promocional con vehículos de la empresa, 27 automotores de flotilla de la Empresa, que comenzaron a usar la gasolina con etanol el 4 de febrero de 2019. Estos vehículos son revisados cada 2500 km para monitorear su desempeño. El kilometraje recorrido es variable según el uso que recibe cada vehículo. Enumera diversos estudios como ejemplo de que hay pruebas de larga duración que demuestran que la gasolina con etanol no tiene efectos negativos para el vehículo a largo plazo. Señala que Recope ha sido absolutamente transparente, congruente con las políticas públicas impulsadas por el Gobierno de la República y con el Ministerio de Ambiente y Energía, ejecutando un programa de descarbonización anunciado en diferentes foros. Rechaza los argumentos de la tutelada, pues se ha dado ha dado difusión a la decisión país de incorporar el EC095 a través de medios televisivos y periodísticos digitales y escritos de circulación nacional.
Remite a la información relacionada con el combustible EC095 que se encuentra en la página de Recope, la cual posee un sitio destinado únicamente al citado tema. En el sitio se despliega información para cada cliente de RECOPE, categorizados como usuarios de vehículos particulares, transportistas y estaciones de servicio, quienes pueden tener información actualizada y vigente del programa de etanol. Muestra imágenes para evidenciar que los propietarios particulares pueden tener información al respecto. Indica que RECOPE no ha señalado que el etanol produzca daños considerables, por el contrario RECOPE responsablemente da consejos y recomendaciones a los propietarios, destacando siempre las recomendaciones del fabricante. Como se señaló en el punto anterior, la utilización del EC095 debe venir avalada por el fabricante del vehículo, de ahí que sea tan importante y necesario revisar el Manual del Propietario, muchos propietarios de vehículos están utilizando el combustible que no deberían, todo por desinformación, por no leer el manual. Indica que bajo ninguna circunstancia, RECOPE promueve que se alteren los sistemas que los fabricantes han diseñado, sino que el propietario deberá utilizar el combustible recomendado por su fabricante. RECOPE está en posibilidad de atender la demanda del parque automotor nacional, vendiendo un combustible de 91 octanos o una gasolina RON95 con una mezcla de 10% de etanol, por lo que ningún cliente de Recope se verá afectado con la incorporación de la EC095. En cuanto al alegato de la parte recurrente con respecto a la lesión de su derecho de propiedad, indicó que no llevan razón los recurrentes en establecer como una verdad comprobada, sin posibilidad de verificación, que los vehículos que utilizan Súper no pueden utilizar una gasolina de 95 octanos con un 10% de etanol, tendríamos para establecer lo anterior, que revisar el manual de los vehículos.
Señala que los vehículos del parque automotor de Costa Rica, permiten una mezcla de 10% de etanol. Y ello es así por cuanto, los vehículos modelo 2001 o superior, no usan materiales naturales (hule, corcho, cuero). En autos más antiguos por la vida útil de estos materiales, los mismos ya han sido sustituidos. El porcentaje de etanol a mezclar es de un 10%, por lo que mantiene las características de una gasolina de origen fósil, así que los vehículos pueden recibir y prosear las mezclas sin problema alguno, lo que indica el recurrente es una especulación. Solicita que se declare sin lugar el recurso.
6. - La Magistrada Alicia Salas Torres se inhibió del conocimiento de este asunto, solicitud que fue aceptada. En su lugar fue nombrado el Magistrado José Paulino Hernández Gutiérrez.
7. - En los procedimientos seguidos se han observado las prescripciones legales.
Redacta la Magistrada Hernández López; y,
Considerando:
– Objeto del recurso. La parte recurrente acusa que los accionados pretenden sustituir la gasolina súper por una mezcla de gasolina con etanol, sin estudios técnicos sobre la viabilidad de la medida. Alegan que su uso eventualmente deterioraría los empaques, inyectores y tanque de combustible de los automóviles de una antigüedad superior a los 15 años. De este modo, se le está imponiendo una carga casi prohibitiva a un amplio sector de la población, con infracción de los artículos 41, 45 y 46 de la Constitución Política.
I.Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos, según lo prevenido en el auto inicial:
El 8 de abril de 2019, RECOPE comunicó la suspensión de la entrada en vigencia de la utilización del combustible denominado EC095, como una decisión coordinada y avalada por el Presidente de la República. Tal decisión tuvo la intención de extender o ampliar la fase experimental de utilización de la mezcla de gasolina y etanol. Esta decisión fue tomada antes de la notificación del curso de este proceso. (Ver informe rendido y autos).
II. – Sobre el caso concreto. De previo a conocer los reclamos planteados por la accionante, la Sala recuerda la decisión tomada por mayoría al momento de ordenar el curso de este proceso:
“… la mayoría de la Sala considera que el amparo debe admitirse a fin de requerir los informes respectivos a las autoridades involucradas y determinar, con base en mayores elementos de juicio, si se cumplen ¡os presupuestos del artículo 29 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional:
‘Procede el recurso contra toda disposición, acuerdo o resolución y, en general, contra toda acción, omisión o simple actuación material no fundada en un acto administrativo eficaz, de los servidores y órganos públicos, que haya violado, viole o amenace violar cualquiera de aquellos derechos.
El amparo procederá no sólo contra los actos arbitrarios, sino también contra las actuaciones u omisiones fundadas en normas erróneamente interpretadas o indebidamente aplicadas. ’ Por el momento, no hay certeza acerca de la decisión que se adoptaría en relación con la introducción del producto en cuestión, ni de si esta podría vulnerar los derechos invocados por la parte recurrente, toda vez que ¡a amenaza sigue siendo cierta pues lo que se ha planteado no pasa de ser una postergación, de modo que será con este expediente instruido integralmente que se podrán abordar ¡os agravios formulados en el amparo y se analizarán ¡os informes correspondientes de ¡as autoridades de las entidades recurridas.’1’ (Resolucion n.° 2018-006540 de las 12:05 horas del 10 de abril de 2019).
La Sala destaca que dicha resolución tenía como premisa la necesidad de obtener más elementos de juicio y determinar así la procedencia del amparo en sede constitucional. En el caso de marras, la Sala tuvo por probado que la Presidencia de la República anunció a principios de abril de 2019 que RECOPE iniciaría en meses futuros la sustitución de la gasolina súper por gasolina EC095, la cual contiene etanol. Luego, el 8 de abril de 2019, RECOPE comunicó la suspensión de la entrada en vigencia de la utilización del combustible denominado como EC095, como una decisión coordinada y avalada por el Presidente de la República. Tal decisión tenía la intención de extender o ampliar la fase experimental de utilización de la mezcla de gasolina y etanol. A partir de estos nuevos elementos, la Sala estima que el reclamo planteado pierde mérito, toda vez que la amenaza aludida carece de certeza e inmediatez, visto que se efectuará una fase experimental sobre el uso de la mezcla de gasolina y etanol. En virtud de lo expuesto, se declara sin lugar el recurso.
IV- , Nota separada de la Magistrada Hernández López y el Magistrado Fernández Argüello, con redacción de la primera. En la sentencia N°2019-006539 de las 12:04 horas del 10 de abril de 2019, junto con el Magistrado Cruz Castro, salvamos el voto y rechazamos de plano el recurso por falta de interés actual. En el referido voto indicamos:
“El recurso de amparo costarricense tiene la característica de que procede contra actos administrativos emanados de sujetos de derecho público, no sólo cuando el acto ya está produciendo y desplegando sus efectos con capacidad de afectar derechos fundamentales, sino también de forma preventiva, frente a amenazas a los mismos. No obstante, la protección de derechos fundamentales –según Ia reiterada jurisprudencia de este Tribunal (a manera de ejemplo sentencia 2018-3662)-, no se produce frente a cualquier amenaza o a los simples temores percibidos por los amparados, sino solo respecto de aquella que tenga las características de ser cierta, real e inminente.
Ello es así, porque ejercer la competencia otorgada a este Tribunal para revisar hechos futuros, sin mayor requisito, implicaría una desnaturalización de sus competencias constitucionales y una flagrante violación al principio de separación de poderes. La característica de la existencia de una amenaza a los derechos fundamentales que sea además, cierta, real e inminente, es necesaria para garantizar la protección de ¡os derechos fundamentales a que está obligado este Tribunal como guardián de la Constitución Política, pero sin invadir otras competencias constitucionales y legales de otros órganos o poderes.
Así, más que una simple posibilidad de afectación, debe existir una conducta u omisión plausible de materializarse en el tiempo y que –por ende- requiere la actuación preventiva del Tribunal Constitucional, con el fin de evitar que al hacerlo, el gravamen a las libertades fundamentales de los habitantes, sea difícil de revertir, o sea de mayor magnitud, si no se actúa con anterioridad para minimizar la materialización del acto dañino. Tal es el caso, por ejemplo, que se presentó hace unos años ante el Tribunal sobre el anuncio de un gobierno de construir un parque de diversiones permanente en el Parque Metropolitano La Sabana, reduciendo significativamente el área de bosque y esparcimiento y recreo de los habitantes, para lo cual ya había iniciado los concursos respectivos para la contratación administrativa. En ese caso, esperar a que se hicieran ¡as primeras talas de árboles y movimientos de tierra para actuar, habría sido muy gravoso y los eventuales daños, difíciles de revertir. Es por eso que la jurisprudencia exige sabiamente que el acto anunciado –con potencialidad de afectar las libertades públicas-, sea además de cierto, probable, pero más que eso posea una “inminencia”, es decir, la característica de que su materialización será a corto plazo o en forma prácticamente inmediata.
Las anteriores características no se observan en el caso en estudio en el cual, si bien es cierto Recope anunció que tenía intenciones de introducir el etanol en uno de los tipos de gasolina que se consume en el país y que había iniciado algunas actividades en torno a ese objetivo, lo cierto es que el Presidente de la República, públicamente, en reacción a los distintas voces que desde varios frentes cuestionaron la decisión, afirmó, -antes de que se tramitaran los recursos de amparo interpuestos-, que tal decisión se dejaba en total suspenso hasta finales de año, mientras se recababan más estudios. Este último elemento, elimina, a juicio de los suscritos, una de las características principales al amparo por amenaza de derechos fundamentales, cual es su inminencia. En ese sentido, la decisión de cursar este amparo existiendo una clara e inequívoca decisión de suspender una decisión que además estaba a meses de ser materializada, según se anunció, ignora, a juicio de los suscritos, la ausencia de la apropiada configuración de las condiciones que – según la propia jurisprudencia constitucional-, deben darse para justificar el ejercicio de las competencias de este Tribunal en este momento; pero además, podría entenderse como un abierto desprecio de esta Sala, tanto respecto de la utilidad y eficacia de los mecanismos en poder de los ciudadanos para el control del ejercicio del poder estatal, como respecto de la capacidad de las autoridades para escuchar y atender las demandas de sus ciudadanos. En todos los sentidos anteriores, ¡a decisión de dar curso al amparo excede los sanos límites que tiene este Tribunal para ejercer sus competencias, frente a ¡os planes o proyectos de las autoridades públicas.
Lo anterior no significa que la ciudadanía quede desprotegida en sus derechos fundamentales, en caso de que exista una potencial afectación (tema no determinado aún), ya que transcurrido el plazo anunciado por el Presidente, afín de año, puede suceder que el plan sea abandonado o sustituido por otro y, si no lo es, será en el momento que se anuncie su reactivación, que puede proceder un amparo por amenaza o bien frente a actos concretos, si se llegaren a materializar y éstos fueran capaces de afectar algún derecho fundamental. En ese momento, la Sala, estará obligada por ley a actuar, si es requerida su intervención por las gestiones concretas de los habitantes.
Lo anterior no significa que la ciudadanía quede desprotegida en sus derechos fundamentales, en caso de que exista una potencial afectación (tema no determinado aún), ya que transcurrido el plazo anunciado por el Presidente, afín de año, puede suceder que el plan sea abandonado o sustituido por otro y, si no lo es, será en el momento que se anuncie su reactivación, que puede proceder un amparo por amenaza o bien frente a actos concretos, si se llegaren a materializar y éstos fueran capaces de afectar algún derecho fundamental. En ese momento, la Sala, estará obligada por ley a actuar, si es requerida su intervención por las gestiones concretas de los habitantes.
En las democracias constitucionales como la nuestra, los Tribunales Constitucionales no deben ser tímidos ni temerosos de ejercer sus competencias o mandatos en protección de los derechos fundamentales de los habitantes frente a los actos arbitrarios de los gobiernos o autoridades de turno, pero sin duda ¡es corresponde ejercer una sana cautela y autocontención frente a planes o proyectos que no tengan ¡as características de ser amenazas ciertas e inminentes a ios habitantes, so pena de convertirse en un censurador de las autoridades y órganos constitucionales, con ¡a consecuente afectación a ¡os sanos equilibrios que deben existir en nuestro estado de derecho.
Tales consideraciones son plenamente aplicables por lo que declaramos sin lugar el recurso estimando que el recurso no debió ser admitido.
IV- . NOTA DEL MAGISTRADO HERNÁNDEZ GUTIERREZ. Suscribo las razones consignadas en la nota de la Magistrada Hernández López y el Magistrado Fernández Argiiello que estiman que el recurso era inadmisible por prematuro, ya que no se acredita la existencia de un acto adminitrativo concreto que lesione derechos fundamentales, ni siquiera de una amenaza cierta real e inminente, en vista que el acto impugnado fue suspendido, lo que lo hace incapaz de producir efectos lesivos de derechos fundamentales.
VI.- DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE. Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, éstos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el “Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial”, aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.
Por tanto:
Se declara SIN LUGAR el recurso. La Magistrada Hernández López y los Magistrados Hernández Gutiérrez y Fernández Argiiello ponen nota.
Fernando Castillo V Paul Rueda L. Nancy Hernández L.
Luis Fdo. Salazar A. Jorge Araya G.
Jose Paulino Hernández G. Hubert Fernández A.
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