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Res. 21889-2019 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 08/11/2019
OutcomeResultado
The amparo is granted for violation of Articles 21 and 50 of the Constitution, ordering the Municipality of La Unión to answer the complaints, verify the illegal constructions, and initiate or continue procedures to bring them into compliance and finalize technical studies.Se declara con lugar el amparo por violación de los artículos 21 y 50 constitucionales, ordenando a la Municipalidad de La Unión responder las denuncias, verificar las construcciones ilegales, e iniciar o continuar los procedimientos para ajustarlas a derecho y finalizar estudios técnicos.
SummaryResumen
The Constitutional Chamber granted an amparo filed by residents of La Unión canton against the Municipality of La Unión. The residents reported illegal housing construction in the Cerros de la Carpintera, a protected zone established by executive decree with an inter-institutional management plan. The constructions lacked municipal permits, did not meet engineering standards, damaged the environment, and posed landslide risks according to the National Emergency Commission. The Chamber found that the municipality had failed to respond to the complaints or take effective measures to address the situation, despite having been aware of the illegal constructions since 2014 and prior court rulings ordering demolition. The municipal omission violated the rights to prompt administrative justice, a healthy environment, and physical integrity. The Chamber ordered the municipality to answer the complaints, verify all illegal constructions in the area, initiate or continue procedures to bring them into compliance, and finalize required technical studies.La Sala Constitucional declara con lugar un recurso de amparo presentado por vecinos del cantón de La Unión contra la Municipalidad de La Unión. Los recurrentes denunciaron la construcción ilegal de viviendas en los cerros de la Carpintera, una zona protegida por decreto ejecutivo y con un plan de manejo interinstitucional. Las construcciones carecían de permisos municipales, no cumplían requisitos de ingeniería, dañaban el ambiente y representaban un riesgo de deslizamientos según la Comisión Nacional de Emergencias. La Sala constató que la municipalidad no había respondido a las denuncias ni adoptado medidas efectivas para corregir la situación, a pesar de tener conocimiento de las construcciones ilegales desde 2014 y existir resoluciones judiciales previas que ordenaban la demolición. La omisión municipal violó los derechos a la justicia administrativa pronta, a un ambiente sano y a la integridad física de los vecinos. La Sala ordenó a la alcaldía responder las denuncias, verificar todas las construcciones ilegales en la zona, iniciar o continuar los procedimientos para ajustarlas a derecho y finalizar los estudios técnicos necesarios.
Key excerptExtracto clave
V.- Moreover, this court finds that on November 4, 2014, the National Commission for Risk Prevention and Emergency Response, in report IAR-INF-0362-2014, notified the Coordinator of the Municipal Emergency Committee of the Municipality of La Unión: “At the foot of the Cerros de la Carpintera, in recent years there has been an increase in housing development without any urban control, as well as to the southwest, where Loma Gobierno or Río Azul is located, which is characterized by steep slopes and very unfavorable geological and geotechnical conditions for human settlements.” (...) In this case, the Municipality of La Unión failed in its oversight duty and in following up on a problem evident since 2014, to the detriment of the right to a healthy and ecologically balanced environment and to public safety, because despite the time elapsed and the final rulings made, it has not adopted effective measures to correct the reported situation. Therefore, the appeal is also granted for violation of articles 21 and 50 of the Constitution.V.- Por otro lado, constata este tribunal, que el 4 de noviembre de 2014, la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, en el informe IAR-INF-0362-2014, puso en conocimiento del Coordinador de la Comisión Municipal de Emergencias de la Municipalidad de La Unión, lo siguiente: “Al pie de los Cerros de la Carpintera, en los últimos años se ha incrementado un desarrollo habitacional sin ningún control urbano, así como, al suroeste donde ubica Loma Gobierno o Río Azul, que se caracteriza por laderas de fuerte pendiente y con características geológicas, geotécnicas muy desfavorables para el desarrollo de asentamientos humanos. (...) En este caso, la Municipalidad de La Unión incumplió su labor de fiscalización, y de dar seguimiento a un problema evidenciado desde el año 2014, en detrimento del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y de la seguridad de las personas, pues a pesar del tiempo transcurrido y de lo ya resuelto en firme, no ha adoptado medidas efectivas para corregir la situación denunciada. Por consiguiente, también procede acoger el recurso por violación a los artículos 21 y 50 constitucionales.
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"En este caso, la Municipalidad de La Unión incumplió su labor de fiscalización, y de dar seguimiento a un problema evidenciado desde el año 2014, en detrimento del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y de la seguridad de las personas, pues a pesar del tiempo transcurrido y de lo ya resuelto en firme, no ha adoptado medidas efectivas para corregir la situación denunciada."
"In this case, the Municipality of La Unión failed in its oversight duty and in following up on a problem evident since 2014, to the detriment of the right to a healthy and ecologically balanced environment and to public safety, because despite the time elapsed and the final rulings made, it has not adopted effective measures to correct the reported situation."
Considerando V
"En este caso, la Municipalidad de La Unión incumplió su labor de fiscalización, y de dar seguimiento a un problema evidenciado desde el año 2014, en detrimento del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y de la seguridad de las personas, pues a pesar del tiempo transcurrido y de lo ya resuelto en firme, no ha adoptado medidas efectivas para corregir la situación denunciada."
Considerando V
"Se recuerda al recurrido, que este Tribunal ha indicado que el derecho a un ambiente sano y equilibrado obliga al Estado a procurar una protección adecuada al ambiente, esto es, a tomar las medidas necesarias para evitar que las alteraciones producidas por la actividad humana constituyan una lesión al ambiente."
"This Chamber reminds the respondent that it has stated the right to a healthy and balanced environment obliges the State to provide adequate environmental protection, that is, to take the necessary measures to prevent human activities from causing environmental harm."
Considerando V
"Se recuerda al recurrido, que este Tribunal ha indicado que el derecho a un ambiente sano y equilibrado obliga al Estado a procurar una protección adecuada al ambiente, esto es, a tomar las medidas necesarias para evitar que las alteraciones producidas por la actividad humana constituyan una lesión al ambiente."
Considerando V
"En aplicación de tales principios y cuando así resulte procedente, la administración debe abstenerse de autorizar, aprobar o permitir toda solicitud nueva o de modificación, suspender las que estén en curso hasta que se despeje el estado dubitativo y, paralelamente, adoptar todas las medidas tendientes a su protección y preservación con el objeto de garantizar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado."
"Applying these principles and when appropriate, the administration must refrain from authorizing, approving or permitting any new or modified request, suspend those in progress until doubt is resolved, and simultaneously adopt all measures aimed at its protection and preservation in order to guarantee the right to a healthy and ecologically balanced environment."
Considerando V
"En aplicación de tales principios y cuando así resulte procedente, la administración debe abstenerse de autorizar, aprobar o permitir toda solicitud nueva o de modificación, suspender las que estén en curso hasta que se despeje el estado dubitativo y, paralelamente, adoptar todas las medidas tendientes a su protección y preservación con el objeto de garantizar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado."
Considerando V
"Las municipalidades, como parte integrante del todo que es el Estado, tienen dentro del ámbito de sus competencias y obligaciones una alta dosis de responsabilidad en materia ambiental."
"Municipalities, as an integral part of the whole that is the State, have within their sphere of competence and duties a high degree of responsibility in environmental matters."
Considerando V
"Las municipalidades, como parte integrante del todo que es el Estado, tienen dentro del ámbito de sus competencias y obligaciones una alta dosis de responsabilidad en materia ambiental."
Considerando V
Full documentDocumento completo
* 190169080007CO* Case File: 19-016908-0007-CO CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at nine forty-five on the eighth of November, two thousand nineteen.
Amparo remedy processed under case file number 19-016908-0007-CO, filed by DORIS MARÍA DEL CARMEN AGUILAR QUESADA, identity card 06-0178-0431, EVELYN DE LOS ÁNGELES GARITA MOLINA, identity card 01-1064-0862, GABRIELA ROXANA SERBÁN, residency card 112400073702, JEANNETTE MARÍA MUÑOZ MELÉNDEZ, identity card 01-0676-0797, JOSÉ OTILIO NÚÑEZ MORA, identity card 01-0880-0869, against the MUNICIPALITY OF LA UNIÓN.
Considering:
"...and which constitutes 'an atypical de facto association (asociación atípica y de hechos) [sic], we have organized ourselves to have our own dwellings, and we have had electricity, water, etc. from our own resources...'". That in said document they state that "We, the neighbors, are and have legitimate rights and are part of any municipal, judicial, or administrative process; however, said municipality has omitted granting us or recognizing our (sic) rights that we have over each one (sic) of the properties that we have acquired (...) we are aware that ONLY MRS. ESPERANZA DE LA ROSA IS NOTIFIED, in her capacity as registered owner, and we have been denied access to the process (...) That all (sic) the dwellings in the sector are more than four years old, since the dwelling was erected, and have been occupied, on said property (...) Mrs. Esperanza de la Rosa is not a resident of the ASOCIACIÓN LA ESPERANZA community, she has no participation in our dwellings, she has no involvement, and also she is not the owner of our dwellings.
This means that she is simply A CREDITOR, who (sic) to date has respected (sic) the private purchase and sale contract (sic) of the lands (...) We are families (sic) of scarce economic resources, who erected our own dwelling with our own effort, and in said dwellings are our wife (sic) and our children (sic), and demolition of the dwelling by the Municipality would cause serious harm to our rights...'". That they designated the email address [email protected] for receiving notifications (folios 98 to 101 of the case file);
Thus, in an objective scope, it is possible to identify that the inspection activity must be exercised in a reasonable and proportional manner, that is, the monitoring mechanisms must be adequate to the characteristics of what is built (for example, establishing control measures that distinguish between a dwelling or an industrial installation), the use it is being given, or the seriousness of the breach; likewise, they cannot be carried out to the detriment of constitutional guarantees such as the inviolability of the home and the right to privacy (Articles 23 and 24 of the Political Constitution), nor can private documents or information be recorded or seized; means must also be provided to allow the defense of the governed party (administrado) against any abuse by the administration, such as, for example, by drawing up an inspection record, among others. It is not superfluous to say that, in accordance with Article 4 LGAP, municipal entities must exercise the inspection activity in a continuous, efficient manner and in accordance with the social needs that require it, with equality of treatment; nor can it be used for different purposes, in which case there could be a situation of misuse of power (desviación de poder) (131.3 LGAP).
For their part, the subjective limits are given by the very figure of the municipal inspectors insofar as they are “agents” of the municipality duly invested and accredited as such—whose actions are limited by the principle of legality and their generic duty of accountability and transparency in their management (Art. 11 of the Constitution). In addition, the administrative conduct they execute is subject to a specific purpose, which is “to monitor compliance with the precepts of this Regulation” (Article 87 of the Construction Law). In this regard, it is worth clarifying that even though municipal inspectors initially carry out legally attributed functions through which they limit fundamental freedoms and rights (in their capacity as “authority”), this does not turn them into a police force...(...) Basically, municipal inspectors constitute the agents or subjective referents of the municipality to carry out solely and exclusively a function of inspection or surveillance—in this case urban planning (urbanística)—that is, verification or checking of the adequacy of the exercise of the right to private real estate property to the environmental-urban planning (ambiental-urbanísticas) norms, both in the building (edificación) and in the use given to the buildings (edificaciones).
Thus, and based on all of the foregoing, this advisory body reaches the conclusion that it is neither illegal nor unconstitutional for municipal inspectors, in the exercise of urban planning (urbanística) inspection or surveillance powers, to enter private lands or buildings (edificaciones), with the sole and exclusive purpose of verifying compliance by private parties with urban planning provisions, whether singular or general, since this is inherent to the urban planning inspection or surveillance activity, which entails determining the singular or general adequacy of the exercise of the right to property (right to build (ius aedificandi), right of transformation and usufruct) to the legal order. That said, this power is circumscribed to objective and subjective limits, such as the reasonableness and proportionality of the inspection measure, the inviolability of the home, respect for the privacy of private parties, the impossibility of recording or seizing private information, the drawing up of the inspection record, the proper investiture of the official conducting the inspection, as well as their accreditation as a municipal inspector, among others.
Likewise, it must be provided continuously, efficiently, and in accordance with the social needs that require it, with equality of treatment; nor can it be used for purposes other than surveillance in the construction and use of buildings (edificaciones) (Art. 87 of the Construction Law), otherwise there could be a situation of misuse of power (desviación de poder) (131.3 LGAP). Finally, it is worth remembering that municipal inspectors are subject to the generic duty of accountability and transparency in their management (Art 11 of the Constitution), nor do they possess the power to seize goods or order the arrest of persons, since these powers correspond to the police or security forces. In any case, it must be remembered that the administration and its officials are subject to administrative liability, in accordance with Article 191 et seq. of the General Law of Public Administration." As a complement to the inspection power, the Construction Law grants Municipalities the power to sanction the infractions found.
Specifically, Article 88 establishes: "Article 88.- Powers. The Municipality may impose sanctions for infractions of the rules of this Ordinance. The sanctions shall be those specified in the body of this Law and its Regulation (fines, closures (clausuras), eviction (desocupación), destruction of the work, etc.) and those indicated in this Chapter." For the purposes of this inquiry, it is of interest to highlight that Article 89 ibid classifies as one of the infractions that can be sanctioned, "executing, without a prior license (licencia), works for which this Law and its Regulation require the license (licencia)." It points out that municipalities must adhere to the procedure for demolishing completed constructions that do not have the respective license (licencia), enshrined in the Construction Law. It clarifies that, in the event that the Municipality verifies the existence of a work that has been completed without having obtained the construction permit (permiso de construcción), it must process the aforementioned procedure in order to adjust the work to the construction norms and the requirements of the urban regulatory plan (plan regulador urbano), ordering the offender to comply with all the requirements necessary for the granting of the construction license (licencia constructiva) within the period determined therein.
Likewise, before initiating that procedure, the municipality may close (clausurar) the construction by placing seals merely upon verifying that the building (edificación) does not have the respective permit. It argues that, to order the demolition of works built without a permit, according to the transcribed norms, two notifications must first be made to the offender; in the first, a period of 30 days must be granted for the project to be submitted, the license (licencia) to be requested, and the other requirements necessary for obtaining the construction permit (permiso de construcción) to be met; and the second is carried out in the event that what was ordered in the first notification has not been complied with, granting a final period to the offender. It explains that, if after those two notifications (and, if applicable, once the objection provided for in Article 97 has been resolved), all the requirements are not met or the work cannot be adjusted to the applicable urban planning and construction norms, the license (licencia) must be denied, leaving the municipality empowered to order the destruction of the defective parts, or even, of the entirety of the work.
It notes that the municipality may order the destruction, and in the event of non-compliance with said order, it may execute the demolition at the expense of the owner. It concludes that the cited judgments demonstrate that the procedure established by the municipality is in accordance with the law. It states that the respondent municipality is in the process of carrying out the technical studies of each of the constructions executed without the required license (licencia). It assures that the orders were issued to the Directorate of Development and Urban Control (Dirección de Desarrollo y Control Urbano), for what is appropriate.
Drafted by Judge Rueda Leal; and,
Considering:
I.Prior clarification. Before analyzing the merits of the matter, it must be clarified that, as of judgment number 2008-02545 of 08:55 hours on February 22, 2008, this Chamber has referred to the administrative-litigation jurisdiction (jurisdicción contencioso administrativa)—with some exceptions—those matters in which it is discussed whether the public administration has or has not complied with the reasonably established deadlines to resolve the requests made by the governed parties (administrados) in light of the provisions of Article 41 of the Political Constitution. Precisely, in the case sub lite, an exception case is raised, since it involves a request related to the protection of the environment and human integrity, which allegedly has not been resolved within a reasonable time. In view of the nature of the proceeding, this Chamber will assess the possible delays in the resolution of requests of this type. Having clarified this point, we proceed to resolve the specific situation raised in this amparo.
II.Object of the appeal. The petitioners consider their fundamental rights injured, since in the Cerros de la Carpintera, which are protected by means of Executive Decree No. 6112-A-MAG, constructions have been made without municipal permits, which fail to comply with the minimum engineering requirements and damage the environment, as they are located in a buffer zone (zona de amortiguamiento), which, in addition, generates landslide risks and is a danger to human lives. They point out that on June 13, 2019, they sent proceedings to the Mayor of La Unión regarding the case; however, the respondent has not taken concrete actions to address and respond to their complaints.
III.Proven facts. Of importance for the decision in this matter, the following facts are deemed duly demonstrated, either because they have been accredited as such or because the respondent has failed to refer to them as provided for in the initial order:
The evaluated towns are characterized by rapid and disorderly urban growth in geotechnically susceptible areas. The various human interventions have consisted of the construction of vertical cuts, deforestation, modification of natural drainages, and the implementation of agricultural activities with inappropriate techniques. When alterations are made to the topography and inadequate management of water currents, erosion and infiltration hotspots occur that promote the activation of landslides due to the relaxation of the compression stress levels and exposure of the materials to humidity changes and therefore alteration of the physical properties. The type of rock exposed corresponds to the Pacacua and Coris Formation, characterized by a sediment material of a yellowish color, very altered, and due to these conditions the instability process has been accelerated due to construction processes such as: * Inadequate cuts on the slopes * Fills on steep slopes * Inadequate control of rainwater and sewage * Dumps for domestic garbage and scrap.
The information provided has the purpose that the State institutions establish the pertinent regulations in these areas, due to the high existing vulnerability… Prevention and mitigation measures. Given this situation and in accordance with the policies of the National Commission for Risk Prevention and Emergency Response (Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias), I hereby indicate that the institutions indicated in this report review all the points so that, as of this date, it is recommended to apply the current regulations in accordance with the following points: 1. To the Municipal Emergency Committee (Comité Municipal de Emergencias) of La Unión, maintain strict surveillance of the sites indicated in this report and other regions of high vulnerability to slope instability, and floods through the Community Emergency Committees (Comités Comunales de Emergencia) in accordance with Law No. 8488. 2.
By the CME, establish adequate Evacuation and Shelter Plans in the different areas of the canton, where there is greater vulnerability according to this report, in coordination with the Operations Unit of the CNE, in order to facilitate the transfer of families to these sites in case of an event… 4. The Municipality of La Unión and other authorities that promote housing developments and other aspects related to infrastructure, in the aforementioned districts, must act very cautiously for the processes or procedures, where it is essential that the responsible professional provide the technical or field reports for each case, with the purpose of justifying whether the use of the land is viable and under what engineering conditions a development in the area is feasible… 7. Procedures regarding housing repairs, expansions, or construction of retaining walls, property title certifications (visados para escritura), among others, must be assessed without exception by the Engineering Department of La Unión, prior technical report from the professional responsible in the Municipality regarding whether or not to grant the permit. 8.
Those lands located within areas of recurrence for falls or in areas of lateral erosion due to fluvial effects, as well as the sites already identified by the CNE, do not authorize permits for new constructions. 9. The Municipality of La Unión is warned that as of this date the CNE will not issue any particular technical report in places indicated in this report and other areas, since there are sufficient documents related to the problem and it must be the municipality's professionals who technically justify the requested procedures. 10. The Municipality of La Unión must establish in a short term a construction regulation policy through the Canton's Regulatory Plan (Plan Regulador del cantón), where the critical areas are located at an adequate scale on maps identifying landslides or steep slopes, falls in the case of sites in Linda Vista or Loma Gobierno, IMAS, Calle Carvajal, Calle Lizanias, Calle Progreso, Calle Pueblo Nuevo, 02 de agosto or Tajo sector, Calle Mesen, Calle Mollejones, Calle Girales, San Vicente, and Quebrada El Fierro, among others along river courses that present strong erosive processes on their banks. 11.
Lands that do not meet the conditions for developing housing shall be used for other uses in general or as parks or completely reforested with an adequate Comprehensive Management Plan (Plan de Gestión Integral). 12. For any relocation carried out in the sector, it is necessary that once the solution is given, the dwelling must be demolished and the use of the land restricted (elimination of basic services). 13. Control all those municipal areas (vacant lots) by the Municipality's Engineering Department, to eliminate any sign of invasion by persons or groups of persons (squatters) in areas of high threat from flooding and landslides or for the use as deposits of debris or garbage by private parties. 14. If any invasion occurs in those sites already evicted (desalojados), the Municipality must notify the occupants of the place and demolish the constructions. 15. Project in the short term the construction of good drainage systems to mitigate the effects of surface runoff in the hillside areas, throughout all the cited communities in coordination with IMAS, DINADECO, Comprehensive Development Associations (Asociaciones de Desarrollo Integral) of the districts, and the Municipality. 16.
Establish a strategy for integrated management of the area, with the purpose of knowing and applying corrective and preventive and surveillance measures, taking into account the physical, social, and economic aspects of the current community surrounding the unstable areas, on watercourses, or within the protection zone or fills. • Corrective measures: Collection of runoff water through good contour curves in hillside areas. • Preventive measures: ordered reforestation and change in land use (uso del suelo) and relocations. 17. Due to the high existing environmental contamination, it is required that the Department of Environmental Sanitation (Departamento de Saneamiento Ambiental) of the Ministry of Health carry out a general supervision of the most vulnerable sectors, with the purpose of eliminating any outbreak of diseases in the area. 18. It is necessary that institutions such as the INVU, IMAS, MIVAH, Comprehensive Development Associations (Asociaciones de Desarrollo Integral) of the different districts, together with the Municipality of Tres Ríos, intervene as soon as possible, due to the factors set forth above, with the purpose of solving the serious housing problems that exist in the area, before an emergency occurs again involving human beings and considerable structural damage. 19.
Make the entire population aware that natural watercourses, drains, or vacant lands are not garbage dumps, with the purpose of preventing the incidence of diseases. 20. Apply what the Forestry Law (Ley Forestal) No. 7575 establishes, see Art. 20 Forest Management Plan. 21. Apply what the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente) establishes. 22. Apply the Urban Planning Law (Ley Planificación Urbana) and the Regulation for the National Control of Subdivisions and Urbanizations (Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones), which includes a series of basic principles aimed at ensuring that the natural characteristics of the land offer a foreseeable guarantee against risks of flooding or landslides; according to this situation, it is suggested that lots or lands that do not meet the conditions and that do not guarantee any safety no matter how much work is done on the site, it is recommended not to grant the corresponding municipal permit, as well as all those areas that present similar characteristics within the canton. 23.
Regarding the surveillance and norms of the constructions and civil buildings (edificaciones) that are carried out in the canton, the Municipality is responsible for ensuring compliance with the current regulations. Said power is determined in the Construction Law (Ley de Construcciones) and the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana). 24. According to this report, all the institutions that have legal competence regarding the safety of the inhabitants must assess and, in accordance with current regulations, initiate the legal processes to previously notify the eviction (desalojo) of those dwellings that do not meet the health and safety conditions for their occupants.” (see copy of the report attached by the petitioners).
III.On the specific case. From the record it was duly established that each of the petitioners filed a complaint on June 13, 2019, before the respondent municipality, concerning the illegal construction of dwellings in the Cerros de la Carpintera, regarding which they requested the following be carried out: "a. Steps to halt the advance, which has particularly been occurring over the last 3 years, of constructions outside the law in the Cerros de la Carpintera. b. Actions be taken for the relocation of families that, illegally, have constructions in the Cerros de la Carpintera. c. That reforestation (reforestación) be carried out in the areas that have been affected. In this, we commit as a neighborhood organization to actively participate with efforts and fieldwork. d. That the principle established in the decree creating the Protective Zone (Zona Protectora) be fulfilled, to 'seek mechanisms and legal means to organize the Carpintera.' e. Take all steps for effective participation of civil society in processes that lead to the goal of safeguarding the zone as a natural reserve. f. That municipal, ministerial, and other institutional authorities involved with the protection of the Cerros de la Carpintera implement the provisions set forth in the Management Plan (Plan de Manejo) of decree N° 6112-A MAG. g. That the ruling issued by the Administrative Environmental Tribunal (Tribunal Ambiental Administrativo) in 2014 be complied with. h. That the provisions stipulated in the Regulatory Plan (Plan Regulador) regarding the management of the Cerros de la Carpintera be complied with. i. That efforts be made to coordinate with the Ministry of Public Education and other educational training entities, such as universities and INA, actions for environmental education and the establishment of community tourism projects in the area." Although in that filing the petitioners make some exhortations to the respondent, such as urging other institutions to coordinate or carry out certain projects, to which the respondent is not obligated to respond, since this type of request is not covered by the right of petition or constitutional article 41, the truth is that those writings do raise complaints regarding illegal constructions that are affecting the environment and may endanger persons.
On this point, it is an undisputed fact that the respondent has neither resolved nor communicated anything to the petitioners in relation to such complaints, despite three months having elapsed since their filing. Consequently, this constitutes a violation of the petitioners' right to prompt and complete administrative justice.
V.Moreover, this court notes that on November 4, 2014, the National Commission for Risk Prevention and Emergency Response (Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias), in report IAR-INF-0362-2014, brought the following to the attention of the Coordinator of the Municipal Emergency Commission of the Municipality of La Unión: "At the foot of the Cerros de la Carpintera, in recent years there has been an increase in housing development without any urban control, as well as, to the southwest where Loma Gobierno or Río Azul is located, which is characterized by steep slopes and very unfavorable geological and geotechnical characteristics for the development of human settlements. One of the sectors that currently is highly susceptible to small landslides of the detachment or mudflow type corresponds to a part of the district of Río Azul, where a series of marginal settlements has proliferated, some along the course of streams and ditches, as well as in steep-slope areas, fill, consolidating over time, without any urban control.
The evaluated settlements are characterized by rapid and disorderly urban growth in geotechnically susceptible areas. The various human interventions have consisted of the construction of vertical cuts, deforestation (deforestación), modification of natural drainages, and the implementation of agricultural activities with inappropriate techniques. When alterations to the topography and inadequate management of water flows are carried out, erosion and infiltration hotspots are produced that promote the activation of landslides due to the relaxation of compressive stress levels and exposure of materials to moisture changes and, therefore, alteration of physical properties. The type of rock exposed corresponds to the Pacacua and Coris Formation, characterized by a highly altered yellowish sedimentary material, and due to these conditions the process of instability has been accelerated by construction processes such as: * Inadequate cuts in the slopes * Fills on steep slopes * Inadequate control of rainwater and sewage * Dumpsites for domestic garbage and scrap metal.
The information provided is intended for State institutions to establish the pertinent regulations in these areas, due to the existing high vulnerability." To address this situation, the aforementioned National Commission directed a series of measures to the respondent municipality, among them, to proceed with the respective evictions, to oversee and control against new invasions, to efficiently regulate the granting of construction permits, to establish adequate regulations for land use, among other things. The respondent authority, for its part, cited in its report various administrative and judicial actions pursued in 2014 and 2015 in relation to illegal constructions located on private property, resulting from efforts carried out by the previous mayor to resolve the situation of those constructions. However, this Court finds it striking that the last proceeding referenced by the respondent mayor (file 16-002982-1027-CA) was a request for a precautionary measure filed by some neighbors against the respondent municipality, seeking to suspend the demolition order for illegal constructions or to bring them into compliance.
This was granted by the Administrative and Civil Fiscal Court (Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda), by resolution at 18:54 hours on April 6, 2016. However, the lifting of that measure was later ordered by resolution 115-2017-II at 14:17 hours on March 21, 2017, by the Appeals Court for Administrative and Civil Fiscal Matters, Second Section (Tribunal de Apelaciones de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Segunda), despite the fact that the current mayor himself requested that the measure be maintained for two more months. Subsequently, the proceeding was abandoned by both parties, with a statement from the current mayor and the opposing party's attorney being submitted, indicating: "has held conversations with the interested neighbors in pursuit of finding a solution to the matter raised." After that, approximately 2 years and 7 months have elapsed, without the respondent having demonstrated having brought the denounced situation into compliance or having taken effective measures in that regard.
It was not until after the Mayor of La Unión was notified of the filing of this appeal on September 25, 2019, that by official communication MLU-DAM-1996-2019 of October 1, 2019, he requested the Director of Urban Development and Control to, in follow-up to proceedings 14-008383-1027-CA and 15-003966-0007-CO Zona Protectora la Carpintera, carry out the corresponding technical studies, pursuant to the provisions of article 97 of the Construction Law. Likewise, the respondent mayor informed this Court that the protected area of the Cerro de la Carpintera has not been invaded; however, he himself provides a copy of official communication MLU-DIDECU-ING-491-2019 of September 4, 2019, where the Chief of Inspection and the Director, both of the Directorate of Urban Development and Control, informed the respondent mayor that they had proceeded to notify the owners of property 56984 for the illegal construction of several houses on that property, which is within the protection zone of the Cerro La Carpintera, thus there is a contradiction in what was reported.
In any event, as the petitioners indicate, the fact that the illegal constructions are or are not on private property does not vitiate the municipal powers and duties to rectify such a situation, since, as the amparo petitioners denounce and the report from the National Emergency Commission provided demonstrates, these dwellings, by not complying with legal requirements, cause poor management and disposal of garbage, conduct burnings that affect the environment, and lack adequate control and channeling of water, among other things, and therefore effectively constitute an environmental risk and a risk to the integrity of persons. It is an undisputed fact that Executive Decree (Decreto Ejecutivo) No. 38334-PLAN –MINAE-MIVAH-MOPT-S-MAG approved the Plan GAM 2013-2030 Actualización del Plan Regional de la Gran Área Metropolitana, which provides that the Cerro de la Carpintera is a special control zone of public and environmental interest. Article 31 of that regulation states:
"Article 31.-Special Control Zones (Zonas de Control Especial, ZCE). Considering their public and environmental interest, the zones identified in the technical document of Plan GAM as Special Control Zones (ZCE) maintain their protection regime in accordance with the legal system.
These zones include: special zones for network connections; protection zones for water bodies; Law Declaring Inalienable the Mountains Where the Waters That Supply Heredia and Alajuela Originate, Decree Law N° 65 of July 30, 1888; Special Zone of Río Reventado and La Loma Salitral, Executive Decree N° 25902-MIVAH-MP-MINAE of February 12, 1997; Special Airport Protection Zone, General Civil Aviation Law N° 5150 of May 14, 1973; Zones of Archaeological Value and Protective Zones (Zonas Protectoras), such as: Cerro de la Carpintera, Cerros de Escazú, Cerro Atenas, El Rodeo, Executive Decree Nº 6112-A, of June 23, 1976; Río Tiribí, Executive Decree N° 29393-MINAE Plan de Ordenamiento Ambiental of January 15, 2001; Quitirrisí Indigenous Reserve, Executive Decree N° 13569 of April 30, 1982; and Río Navarro - Río Sombrero, Decree 15436-MAG, of March 30, 1984.
These zones, according to their management category, may be organized according to management plans approved by the Ministry of Environment and Energy through SINAC." Indeed, in judgment No. 2019-16793, this Court partially granted the constitutional action filed against Decree No. 29278-MINAE of January 15, 2001, and annulled the reduction of the area of the Cerro de la Carpintera Protective Zone that said regulation ordered, leaving that decree in force only with respect to the expansion of the Cerro de la Carpintera Protective Zone; likewise, the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación) was ordered to proceed to delimit the referenced expanded area. The foregoing was ordered precisely because it was deemed that the boundaries of a protected wilderness area cannot be modified without a prior technical study justifying it, and even less so via a regulatory decree.
This is an area of great environmental value, which has not been disproven by a technical study, and, as such, must be duly protected. The respondent is reminded that this Court has indicated that the right to a healthy and balanced environment obligates the State to ensure adequate environmental protection, that is, to take necessary measures to prevent alterations caused by human activity from constituting environmental harm. Thus, if there is a risk of serious or irreversible damage to the environment—or a well-founded doubt in this regard—the guiding principles of Environmental Law require preventive or precautionary measures so that such impact does not occur, or the activity in question is postponed, because if harmful biological and social consequences were to arise, an after-the-fact resolution would be ineffective and would be limited to moral significance. In this vein, specialized doctrine has stated that the preventive principle requires that when there is certainty of possible environmental damage, the affecting activity must be prohibited, limited, or conditioned upon compliance with certain requirements.
Generally, this principle applies when there are clearly defined risks identified at least as probable. This principle can be applied when there are no technical reports or administrative permits guaranteeing the sustainability of an activity, but there are sufficient elements to foresee potential negative impacts. On the other hand, the precautionary principle refers to cases in which, according to principle 15 of the Rio Declaration, there is a lack of scientific certainty about the risks and impacts of a certain activity. In general, it is indicated that the difference between the preventive principle and the precautionary principle lies in the level of knowledge and certainty about the risks that an activity or project generates. The precautionary principle applies only if such a state of doubt exists as a result of certain scientific information, technical studies, etc., that are available or have been conducted.
Thus, the Costa Rican State is obligated to safeguard and adopt measures ensuring the defense and effective preservation of the environment. The Constitutional right requires using all available means—whether legal or factual—to preserve the environment. In environmental matters, both the government and the general citizenry have the duty to ensure its protection, so that a public official cannot simply declare themselves incompetent, and even less, fail to fulfill their duties of oversight and restoration of the legal system. Constitutional article 50 obligates the State and other public institutions to actively intervene in environmental protection (see judgment number 2011-010889 at 15:22 hours on August 16, 2011). In application of such principles and when procedurally appropriate, the government must refrain from authorizing, approving, or permitting any new or modification request, suspend those in process until the state of doubt is cleared, and, concurrently, adopt all measures aimed at its protection and preservation in order to guarantee the right to a healthy and ecologically balanced environment.
In the present case, the omission by the respondent pointed out by the petitioners and confirmed by this Court is unacceptable, considering that the municipality is the primary entity called upon to address the problems of its locality, since the described problem situation has been due to the lack of necessary foresight and controls prior to authorized constructions. Such duties have been specified by this Court in its jurisprudence:
"On the protection of local interests framed in article 169 of the Political Constitution. On other occasions, this Chamber has held that said article establishes that the administration of local interests and services in each canton shall be the responsibility of the Municipal Government. Local interests and services have been defined by the Chamber as indeterminate legal concepts, where the law does not resolve their content exactly for application to specific cases, making it necessary to resort to value and experience criteria by those responsible for applying it to determine their content (see in this sense resolution Nº 2007-002402). These local interests and services, although the Municipal Government is generally responsible for protecting them, can distribute its tasks among different officials in order to seek the most effective way of protecting said interests; that is, the Municipal Government, including the Mayor and municipal councilors, have at their disposal a whole body of officials who have the power to make a series of decisions in order to divide functions and tasks, reduce work, and principally for reasons of specialty, since there are officials technically and academically more qualified than others for making certain decisions" (see judgments number 2008-001604 and 2015-11089) "VII.- The role of municipalities in environmental matters.
In accordance with the foregoing, municipalities, as an integral part of the whole that is the State, have within the scope of their powers and obligations a high degree of responsibility in environmental matters, whether through the direct approval of permits or licenses for which prior compliance with requirements demonstrating to other public authorities adequate environmental management is demanded, or through regular inspections and channeling of risk situations to entities with greater authority to intervene. It has already been established that local governments are reached by the obligation of coordination and prevention in environmental matters within their territorial jurisdiction, from which it follows that municipalities are indeed important actors in the task of environmental protection. The power of local governments to establish their own territorial organization through regulatory plans is unquestionable; but the existence of these—most of which lack complementary organizational elements from a healthy and ecologically balanced environment standpoint—does not result in the inapplicability of protective environmental legislation.
On the contrary, this Chamber considers it must be a fundamental requirement, which does not violate the constitutional principle of municipal autonomy, that every regulatory plan must consider, prior to being approved and developed, an examination of the environmental impact from the perspective given by constitutional article 50, so that land-use planning and its various regimes are compatible with the scope of the higher norm, especially considering that this provision establishes the right of all inhabitants to obtain an environmental response from all public authorities, and this undoubtedly includes municipalities, which are not exempt from the application of the constitutional norm and its implementing legislation. It is evident that in this case, the national interest and the local interest fully coincide, and therefore local governments can and must demand compliance with environmental requirements in their territory, and in the event of conflict with the governing environmental authorities, they may submit the disputes to the jurisdictional controller that corresponds according to the nature of the violation.
It is for this reason that protective environmental norms are not incompatible, from a constitutional standpoint, with the powers and duties of municipalities, which are obligated, by mandate of article 50 of the Political Constitution, to actively engage in environmental protection – see, in this sense, judgment number 2006-7994, at eight hours fifty-seven minutes on June 2, 2006 - (judgment No. 2016-2830).” (Judgments reiterated in No. 2016-5319 at 9:05 hours on April 22, 2016) In this case, the Municipality of La Unión failed in its oversight duties and in following up on a problem evidenced since 2014, to the detriment of the right to a healthy and ecologically balanced environment and the safety of persons, since despite the time elapsed and what has been finally resolved, it has not adopted effective measures to correct the denounced situation. Therefore, it is also appropriate to grant the appeal for violation of constitutional articles 21 and 50.
VI.Now, given the omission noted and the effects this may cause to the environment and health, it is ordered that the Director of the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación) and the Minister of Health also be notified, so that they verify the situation denounced by the petitioners and the compliance that the Municipality of La Unión must give to what is ordered herein.
1. The historical context that at the time motivated the broad intervention of this Chamber in environmental matters has undergone considerable change, requiring this body to reconsider the conditions for its participation in ensuring the right of persons to a healthy and balanced environment, as protected under article 50 of the Political Constitution. Indeed, the current situation—characterized by a vast production of laws and regulations that include substantive rules, procedures, and the creation of bodies for compliance with what is mandated by the Constitution—is radically different from the previous one, in which the absence of legislation and state entities with adequate powers imposed upon this Chamber a leading, almost solitary, role in defending the aforementioned constitutional right.
2. Today, we find ourselves facing a "dense network" of environmental legislation, which has produced two relevant phenomena: the first and most obvious is the emergence of comprehensive legal regulation regarding activities whose environmental impact was previously little or not at all regulated, as well as the creation of state bodies with oversight and control powers over the effects of human activity on the environment. The second phenomenon is that this increasing juridification—predominantly legislative and regulatory—brings with it an inevitable entry onto the scene of both administrative justice and the ordinary jurisdiction—primarily the administrative dispute jurisdiction, but also the criminal jurisdiction. Within these, in accordance with the importance of environmental law, broad procedural avenues and inclusive standing mechanisms have been regulated, so that individuals can enforce what is established in this broad legal order related to environmental matters.
3. In this context, it is neither legally appropriate, nor from a functional standpoint, for the Constitutional Chamber to displace, or—worse yet—substitute for, the ordinary justice bodies in carrying out their task, also of constitutional rank, of ensuring the effective enforcement of laws and regulations. It is legally inappropriate because in the vast majority of these cases, what is requested is that it interpret and enforce legal and regulatory norms, thus risking overlapping its powers with those of other jurisdictional bodies that—unlike this Chamber—were created to perform such tasks. It is also functionally incorrect because the design of its processes is ill-suited to the complexity present in numerous environmental conflicts composed of technically and legally complex series of facts and acts. There are well-known examples of both issues in which this Chamber has rendered a partial or technically incomplete resolution, or unnecessary frictions and impacts on legal certainty have been generated.
4. Among the technical aspects I have considered, I add the fact that this jurisdiction lacks sentence-enforcement judges that would allow for adequate follow-up on rulings that are generally complex, occasionally involving the monitoring of remedial plans, among other things, with inter-institutional coordination and follow-up over months or even years.
5. From this perspective, the decision by this Court to take a step aside in environmental matters should not be seen as an abandonment of environmental matters, but rather, on the contrary, as their adequate protection in the forum best suited to the nature of their complexity and diversity. Likewise, it should not be seen as a decline by this body in its task of protecting the constitutional rights imposed upon it by the Political Constitution and its Organic Law, which, from my point of view, remains reserved in this area for specific cases. Rather, it is an exercise in rearranging the burdens and tasks corresponding to the different state bodies, so that each of them can fully carry out its work within the scope assigned to it, as well as an exercise in defining its own jurisdiction, as established by article 7 of its Organic Law.
6. It is clear that this Chamber does not propose to abandon to other jurisdictions the work of protecting the environmental rights of persons. It is well known that although any claim for violation of legal and regulatory norms can be brought up to the constitutional level, there are cases whose resolution requires nothing more than the application of constitutional law. The goal, then, is for this Chamber to become a protagonist along with others, so that—among all, each in its own space—the entire variety of situations presented by the protection of the right to a healthy and balanced environment can be covered within a society in which other equally pressing needs also exist. With this position, I firmly believe that the citizen does not lose one iota of protection, but gains substantially in breadth, perspective, and respect for the balance and distribution of powers, this last principle being of obligatory consideration, since it governs the constitutional dynamics of any liberal and democratic system such as ours.- 7.
Consistent with the above, I maintain that this Chamber should refrain from hearing claims presented for alleged violation of article 50 of the Political Constitution, leaving their consideration in the hands of administrative justice and the administrative dispute jurisdiction. The foregoing is affirmed generally, without prejudice to recognizing the existence of particular cases or groups of cases that, in my judgment, would indeed be better protected by this Chamber and therefore must be heard and resolved by it. Within such groups of cases, and without this list being considered a closed and definitive list, I can note that this Chamber should reserve hearing situations such as, for example, claims for environmental violations that also pose a direct risk to people's health, or to water access or quality; cases of gross and direct violations of the environment where a manifest absence of protection by state authorities is found, provided also that the nature of the claim allows it to be addressed through the instrument of amparo as a summary and special procedural remedy, since I also consider that the amparo should not be "ordinary-ized" to address, even in these cited cases, issues that exceed the capacity to be adequately handled within it.
8. In the specific case, in accordance with the proven facts, the petitioners' claim could potentially affect the physical integrity and health of the inhabitants of the Cerros de la Carpintera. Consequently, it is clear we are facing the exceptions mentioned, and for that reason I have deemed it necessary for this Chamber to exercise its jurisdiction, to verify or rule out whether the noted omissions violate the fundamental rights of the amparo petitioners.
In environmental matters, it is also the criterion of the undersigned that if there has already been intervention by the Public Administration, I consider that its knowledge and resolution corresponds to the contentious-administrative jurisdiction. However, I do proceed to examine the merits of the matter when other rights of the persons affected by the source of contamination are at stake, among them, health, quality of life, and the right to enjoy a healthy and pollution-free environment (Article 50, of the Political Constitution), just as occurs in this case, in which the petitioners allege that they are residents of the canton of La Unión, where illegal constructions are being carried out on the hills of La Carpintera, which are protected, and that such constructions do not respect the environment because they devastate the few remaining green areas and biodiversity there, burn rubble and other waste, polluting the air they breathe, which causes an imminent danger that the fire will consume the mountain of the protected area, in violation of the right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment and a decent level of quality of life for the local residents.
IX.Documentation provided to the case file. The parties are warned that if any documents on paper have been provided, as well as objects or evidence contained in any additional electronic, computer, magnetic, optical, telematic device or one produced by new technologies, these must be removed from the office within a maximum period of 30 business days counted from the notification of this judgment. Otherwise, all material not removed within this period will be destroyed, in accordance with the provisions of the "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", approved by the Corte Plena in session N° 27-11 of August 22, 2011, article XXVI and published in Boletín Judicial number 19 of January 26, 2012, as well as the agreement approved by the Consejo Superior del Poder Judicial, in session N° 43-12 held on May 3, 2012, article LXXXI.
Por tanto:
The appeal is declared with merit. It is ordered that Luis Carlos Villalobos Monestel, in his capacity as Mayor of La Unión, or whoever holds the office, do the following:
All of the foregoing is issued under warning that, based on the provisions of article 71 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, imprisonment of three months to two years, or a fine of twenty to sixty days, will be imposed on anyone who receives an order that must be complied with or enforced, issued in an amparo appeal, and does not comply with it or does not enforce it, provided the offense is not more severely punished. The Municipality of La Unión is ordered to pay the costs, damages, and losses caused by the acts serving as the basis for this declaration, which shall be liquidated in execution of judgment in the contentious-administrative jurisdiction. Notify this judgment personally to Luis Carlos Villalobos Monestel, in his capacity as Mayor of La Unión, and to the Director of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación and the Minister of Health, for the matters under their responsibility, as indicated in Considerando VI of this judgment. Magistrates Hernández López and Salazar Alvarado note separately.
Fernando Castillo V.
Paul Rueda L.
Nancy Hernández L.
Luis Fdo. Salazar A.
Jorge Araya G.
Marta Eugenia Esquivel R.
Ana María Picado B.
*R470ER43M8KBE61*
Sentencias Relacionadas *190169080007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas cuarenta y cinco minutos del ocho de noviembre de dos mil diecinueve .
Recurso de amparo que se tramita en expediente número 19-016908-0007-CO, interpuesto por DORIS MARÍA DEL CARMEN AGUILAR QUESADA, cédula de identidad 06-0178-0431, EVELYN DE LOS ÁNGELES GARITA MOLINA, cédula de identidad 01-1064-0862, GABRIELA ROXANA SERBÁN, cédula de residencia 112400073702, JEANNETTE MARÍA MUÑOZ MELÉNDEZ, cédula de identidad 01-0676-0797, JOSÉ OTILIO NÚÑEZ MORA, cédula de identidad 01-0880-0869, contra la MUNICIPALIDAD DE LA UNIÓN.
Resultando:
Redacta el Magistrado Rueda Leal; y,
Considerando:
I.Aclaración previa. Antes de analizar el fondo del asunto debe aclararse que, a partir de la sentencia número 2008-02545 de las 08:55 horas del 22 de febrero de 2008, esta Sala ha remitido a la jurisdicción contencioso administrativa –con algunas excepciones– aquellos asuntos en los que se discute si la administración pública ha cumplido o no los plazos razonablemente pautados para resolver las solicitudes planteadas por los administrados a la luz de lo dispuesto por el artículo 41 de la Constitución Política. Precisamente, en el sub lite, se plantea un supuesto de excepción, pues se está ante una solicitud relacionada con la protección del ambiente y la integridad humana, que presuntamente no ha sido resuelta dentro de un plazo razonable. Atendiendo a la naturaleza de la gestión, esta Sala valorará las posibles dilaciones en la resolución de las solicitudes de este tipo. Aclarado el punto, se entra a resolver la situación concreta planteada en este amparo.
II.Objeto del recurso. Los recurrentes estiman lesionados sus derechos fundamentales, ya que en los cerros de la Carpintera, los cuales se encuentran protegidos por medio del decreto ejecutivo n.º 6112-A-MAG, se han realizado construcciones sin permisos municipales, que incumplen los requisitos mínimos de ingeniería y dañan el ambiente, pues están ubicadas en una zona de amortiguamiento, lo que, además, genera riesgos de deslizamiento y es un peligro para vidas humanas. Señalan que el 13 de junio de 2019 remitieron gestiones al Alcalde de la Unión respecto al caso; sin embargo, el recurrido no ha tomado acciones concretas para atender y dar respuesta a sus denuncias.
III.Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:
Los poblados evaluados se caracterizan por el crecimiento urbano rápido y desordenado en áreas geotécnicamente susceptibles. Las diversas intervenciones humanas han consistido en la construcción de cortes verticales, deforestación, modificación de los drenajes naturales e implantación de actividades agrícolas con técnicas inapropiadas. Al realizarse alteraciones en la topografía y manejo inadecuado de las corrientes de agua se producen focos de erosión e infiltración que promueven la activación del deslizamiento debido a la relajación de los niveles de esfuerzo de compresión y exposición de los materiales a los cambios de humedad y por ende alteración de las propiedades físicas. El tipo de roca expuesta corresponde a la Formación Pacacua y Coris, caracterizado por un material sedimentario de color amarillento muy alterado y que debido a estas condiciones el proceso de inestabilidad, se ha acelerado debido a los procesos constructivos tales como: * Cortes inadecuados en los taludes * Rellenos en laderas de fuerte pendiente * Inadecuado control de las aguas pluviales y servidas * Botaderos de basura doméstica y chatarra.
La información que se aporta, tiene la finalidad que por parte de las instituciones del Estado, establezcan las regulaciones pertinentes en estas áreas, debido a la alta vulnerabilidad existente… Medidas de prevención y mitigación. Ante esta situación y acorde con las políticas de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, me permito indicarle que las instituciones indicadas en este informe, revisen todos los puntos con la finalidad de que a partir de esta fecha, se recomienda aplicar la normativa actual de acuerdo con los siguientes puntos: 1. Al Comité Municipal de Emergencias de La Unión, mantener una vigilancia estricta de los sitios indicados en este informe y de las otras regiones de alta vulnerabilidad ante la inestabilidad de laderas, inundaciones por medio de los Comités Comunales de Emergencia de acuerdo con la Ley No.8488. 2. Por parte del CME, establecer Planes de Evacuación y de albergues adecuados en las diferentes áreas del cantón, donde existe mayor vulnerabilidad acorde a este informe, en coordinación con la Unidad de Operaciones de la CNE, con la finalidad de facilitar ante un evento el traslado de las familias a estos sitios…4.
Al Municipio de La Unión y demás autoridades que promuevan desarrollos de viviendas y otros aspectos relacionados con infraestructura, en los distritos antes citados, deben actuar muy cautelosos para los procesos o trámites, donde es esencial que el profesional responsable, aporte los informes técnicos o de ampo de cada caso, con la finalidad de que se justifique si es viable el uso del suelo y bajo qué condiciones ingenieriles es factible un desarrollo en el área…7. Los trámites en cuanto a reparaciones de viviendas, ampliaciones o construcción de muros de contención, visados para escritura entre otros, deben ser valorados por parte del Departamento de Ingeniería de La Unión sin excepción, previo informe técnico del profesional responsable de la Municipalidad en cuanto a la entrega del permiso o no. 8. Aquellos terrenos ubicados dentro de áreas de recurrencia por desprendimientos o en áreas de erosión lateral por efectos fluviales, así como, los sitios ya identificados por parte de la CNE, no autorizad (sic) permisos para nuevas construcciones. 9.
Se le advierte a la Municipalidad de La Unión, que a partir de esta fecha la CNE, no emitirá ningún informe técnico particular en lugares indicados en este informe y de otras áreas, ya que existen suficientes documentos relacionados con la problemática y deben ser los profesionales del municipio quienes justifiquen técnicamente los trámites solicitados. 10. La Municipalidad de La Unión debe establecer en un corto plazo una política de regulación de construcciones por medio del Plan Regulador del cantón, donde se ubiquen las áreas críticas a una escala adecuada en mapas donde se identifiquen los deslizamiento o laderas de fuerte pendiente, desprendimientos caso de sitios en Linda Vista o Loma Gobierno, IMAS, Calle Carvajal, Calle Lizanias, Calle Progreso, Calle Pueblo Nuevo, 02 de agosto o sector del Tajo, Calle Mesen, Calle Mollejones, Calle Girales, San Vicente y Quebrada El Fierro entre otros a lo largo de cauces fluviales que presentes fuertes procesos erosivos en sus márgenes. 11.
Los terrenos que no reúnan las condiciones para desarrollar viviendas deberán ser utilizados para otros usos en general o como parques o reforestarlos total con un Plan de Gestión Integral adecuado. 12. Cualquier reubicación que se efectúe en el sector es necesario que una vez dada la solución la vivienda debe ser demolida y restringirse el uso del suelo (eliminación de los servicios básicos). 13. Controlar todas aquellas áreas municipales (lotes baldíos) por parte del Departamento de Ingeniería de la Municipalidad, para eliminar cualquier indicio de invasión por personas o grupo de personas (Precaristas) en áreas de Alta Amenaza por inundación y deslizamientos o para la utilización de depósitos de escombros, basuras por particulares. 14. De efectuarse alguna invasión en aquellos sitios ya desalojados la Municipalidad deberá notificar a los ocupantes del lugar y demoler las construcciones. 15.
Proyectar a corto plazo la construcción de buenos sistemas de drenajes para mitigar los efectos de escorrentía superficial en las áreas de ladera, a lo largo de todas las comunidades citadas en coordinación con IMAS, DINADECO Asociaciones de Desarrollo Integral de distritos y la Municipalidad. 16. Establecerse una estrategia de manejo integrado del área, con la finalidad de conocer y aplicar medidas de índole correctiva y preventiva y de vigilancia, tomando en cuenta los aspectos físicos, sociales y económicos de la comunidad actual aledaña a las áreas inestables, sobre cauces o dentro de la zona de protección o rellenos. • Medidas correctivas: Recolección de las aguas de escorrentía por medio de buenos curvas de contorno en las áreas de ladera. • Medidas preventivas: reforestación ordenada y cambio en el uso del suelo y reubicaciones. 17. Debido a la alta contaminación ambiental existente se requiere que el Departamento de Saneamiento Ambiental, del Ministerio de Salud efectúen una supervisión general de los sectores más vulnerables, esto con la finalidad de eliminar cualquier brote de enfermedades en el área. 18.
Es necesario que las instituciones como el INVU, IMAS, MIVAH, Asociaciones de Desarrollo Integral de los diferentes distritos, en conjunto con la Municipalidad de Tres Ríos, intervengan lo más pronto posible, debido a los factores antes expuestos, esto con la finalidad de solucionar los serios problemas habitacionales que existen en el área, antes de que suceda nuevamente una emergencia, en donde involucre seres humanos y daños estructurales de consideración. 19. Concientizar a toda la población que los cauces naturales, desagües o terrenos baldíos no son basureros con la finalidad de prevenir la incidencia de enfermedades. 20. Aplicar lo que establece la Ley Forestal No. 7575, ver Art. 20 Plan de Manejo de Bosque. 21. Aplicar lo que establece Ley Orgánica del Ambiente 22. Aplicar la Ley Planificación Urbana y al Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones, donde incluye una serie de principios básicos, orientados a que las características naturales del terreno ofrezcan una garantía previsible contra riesgos de inundación o deslizamientos, de acuerdo a esta situación se sugiere que los lotes o terrenos que no reúnen las condiciones y que no garantizan seguridad alguna por más trabajos a realizar en el lugar, se recomienda no otorgar el permiso municipal correspondiente, así como todas aquellas áreas que presentan características similares dentro del cantón. 23.
En cuanto a la vigilancia y normas de las construcciones y edificaciones civiles que se efectúan en el cantón es la Municipalidad la responsable de que se cumplan las normativas vigentes. Dicha potestad aparece determinada en la Ley de Construcciones y la Ley de Planificación Urbana. 24. De acuerdo con este informe todas las instituciones que tiene competencia legal en cuanto a la seguridad de los habitantes deben valorar y de acuerdo con la normativa vigente iniciar los procesos legales para comunicar previamente el desalojo de aquellas viviendas que no reúnen las condiciones de salubridad y seguridad para sus ocupantes.” (ver copia del informe adjunto por los recurrentes).
III.Sobre el caso concreto. De los autos quedó debidamente acreditado, que cada uno de los recurrentes interpuso el 13 de junio de 2019 una denuncia ante el municipio recurrido, relativa a la construcción ilegal de viviendas en los cerros de la Carpintera, respecto de lo cual solicitaron que se ejecutara lo siguiente: “a. Gestiones para detener el avance, que particularmente, se ha ido dando en los últimos 3 años de construcciones fuera de la ley en los cerros de la Carpintera. b. Se ejecuten acciones para la reubicación de familias qué, de manera ilegal, poseen construcciones en los Cerros de la Carpintera. c. Que se proceda con la reforestación en las zonas que han sido afectadas. En esto, nos comprometemos como organización de vecinos, a participar de manera activa con gestiones y trabajo de campo. d. Que se cumpla el principio establecido en el decreto de creación de la Zona Protectora, de "buscar los mecanismos y las formas legales para ordenar la Carpintera". e. Realizar todas las gestiones para una efectiva participación de la sociedad civil en procesos que lleven al cometido de resguardar la zona como reservorio natural. f. Que las autoridades municipales, ministeriales y de otras instituciones involucradas con el tema de protección de los cerros de la Carpintera, ejecuten lo dictaminado en el Plan de Manejo del decreto N° 6112-A MAG. g. Se cumpla con lo dictaminado por el Tribunal Ambiental Administrativo en el año 2014. h. Que se cumpla con lo estipulado en el Plan Regulador respecto a la gestión de los Cerros de la Carpintera. i. Que se realicen esfuerzos por coordinar con el Ministerio de Educación Pública y otras instancias de formación educativa, como universidades y el INA, acciones de educación ambiental y la constitución de proyectos de turismo comunal en el área.” Si bien en tal gestión los recurrentes realizan algunas excitativas al recurrido, como instar a otras instituciones a coordinar o realizar determinados proyectos, a las cuales no está obligado a referirse el recurrido, por no estar amparado este tipo de solicitud por el derecho de petición o el 41 constitucional, lo cierto es que en esos escritos sí se plantean denuncias por construcciones ilegales que están afectando el ambiente y pueden poner en riesgo a las personas.
Sobre este punto, es un hecho incontrovertido que el recurrido no ha resuelto ni comunicado nada a los recurrentes en relación con tales denuncias, a pesar de que han transcurrido tres meses desde su interposición. En consecuencia, ello configura una violación al derecho a obtener justicia administrativa pronta y cumplida de los recurrentes.
V.Por otro lado, constata este tribunal, que el 4 de noviembre de 2014, la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, en el informe IAR-INF-0362-2014, puso en conocimiento del Coordinador de la Comisión Municipal de Emergencias de la Municipalidad de La Unión, lo siguiente: “Al pie de los Cerros de la Carpintera, en los últimos años se ha incrementado un desarrollo habitacional sin ningún control urbano, así como, al suroeste donde ubica Loma Gobierno o Río Azul, que se caracteriza por laderas de fuerte pendiente y con características geológicas, geotécnicas muy desfavorables para el desarrollo de asentamientos humanos. Uno de los sectores que actualidad (sic) es altamente susceptible a deslizamientos pequeños de tipo desprendimientos o flujos de lodo, corresponde a una parte del distrito de Rio Azul, donde se ha proliferado una serie de asentamientos en condición marginal, algunos a lo largo del cauce de quebradas y acequias, así como, en áreas de ladera de fuerte pendiente, relleno, consolidándose a través del tiempo, sin ningún control urbano.
Los poblados evaluados se caracterizan por el crecimiento urbano rápido y desordenado en áreas geotécnicamente susceptibles. Las diversas intervenciones humanas han consistido en la construcción de cortes verticales, deforestación, modificación de los drenajes naturales e implantación de actividades agrícolas con técnicas inapropiadas. Al realizarse alteraciones en la topografía y manejo inadecuado de las corrientes de agua se producen focos de erosión e infiltración que promueven la activación del deslizamiento debido a la relajación de los niveles de esfuerzo de compresión y exposición de los materiales a los cambios de humedad y por ende alteración de las propiedades físicas. El tipo de roca expuesta corresponde a la Formación Pacacua y Coris, caracterizado por un material sedimentario de color amarillento muy alterado y que debido a estas condiciones el proceso de inestabilidad, se ha acelerado debido a los procesos constructivos tales como: * Cortes inadecuados en los taludes * Rellenos en laderas de fuerte pendiente * Inadecuado control de las aguas pluviales y servidas * Botaderos de basura doméstica y chatarra.
La información que se aporta, tiene la finalidad que por parte de las instituciones del Estado, establezcan las regulaciones pertinentes en estas áreas, debido a la alta vulnerabilidad existente.”. Para atender tal situación, la citada Comisión Nacional dirigió una serie de medidas a la municipalidad recurrida, entre ellas, proceder a realizar los desalojos respectivos, fiscalizar y controlar que no se incurriera en nuevas invasiones, regular eficientemente el otorgamiento de permisos de construcción, establecer la normativa adecuada para el uso del suelo, entre otras cosas. La autoridad recurrida, por su parte, citó en su informe varias actuaciones administrativas y judiciales que se promovieron en los años 2014 y 2015 en relación con las construcciones ilegales ubicadas en una propiedad privada, producto de las diligencias llevadas a cabo por la anterior alcaldesa a fin de resolver la situación de esas construcciones.
Sin embargo, llama la atención de este Tribunal que el último proceso referido por el alcalde recurrido (expediente 16-002982-1027-CA), fue una solicitud de medida cautelar planteada por unos vecinos contra la municipalidad recurrida, pretendiendo suspender la orden de demolición de las construcciones ilegales o ajustarlas a derecho. Esta fue acogida por el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, mediante resolución de las 18:54 horas del 6 de abril de 2016. Sin embargo, luego se ordenó el levantamiento de la misma por resolución 115-2017-II de las 14:17 horas del 21 de marzo de 2017 del Tribunal de Apelaciones de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Segunda, a pesar de que el propio alcalde actual pidió que se mantuviera la medida por dos meses más. Posteriormente, el proceso fue desistido por ambas partes, aportándose una manifestación del actual alcalde con el abogado de la parte contraria, donde se indica: “ha sostenido conversaciones con los vecinos interesados en procura de la búsqueda de una solución al asunto planteado”.
Luego de ello han transcurrido aproximadamente 2 años y 7 meses, sin que el recurrido haya demostrado haber puesto a derecho la situación acusada, o tomado medidas efectivas al respecto. No fue sino luego de notificado el Alcalde de la Unión de la interposición de este recurso el 25 de setiembre de 2019, que mediante oficio MLU-DAM-1996-2019 del 1 de octubre de 2019 le solicitó al Director de Desarrollo y Control Urbano, que, en seguimiento de los procesos 14-008383-1027-CA y 15-003966-0007-CO Zona Protectora la Carpintera, procediera a realizar los estudios técnicos correspondientes, según lo dispuesto en el artículo 97 de la Ley de Construcciones. Igualmente, el alcalde recurrido informó a este Tribunal que el área protegida del Cerro de la Carpintera no ha sido invadida; sin embargo, él mismo aporta una copia del oficio MLU-DIDECU-ING-491-2019 del 4 de setiembre de 2019, donde el Jefe de Inspección y el Director, ambos de la Dirección de Desarrollo y Control Urbano le informaron al alcalde recurrido, que habían procedido a notificar a los propietarios de la finca 56984, por la construcción ilegal de varias casas en esa finca, la cual está dentro de la zona de protección del cerro La Carpintera, por lo que existe contradicción en lo informado.
En todo caso, tal como indican los recurrentes, el hecho de que las construcciones ilegales se encuentren o no en una propiedad privada, no enerva las potestades y los deberes municipales de corregir tal situación, pues tal y como lo acusan los amparados y lo evidencia el informe de la Comisión Nacional de Emergencias aportado, dichas viviendas, al no cumplir con los requerimientos legales, realizan un mal manejo y disposición de la basura, hacen quemas que afectan al ambiente, y no cuentan con controles adecuados y canalizaciones de las aguas, entre otras cosas, por lo que en efecto constituyen un riesgo ambiental y para la integridad de las personas. Es un hecho incontrovertido, que en el Decreto Ejecutivo No. 38334-PLAN –MINAE-MIVAH-MOPT-S-MAG se aprobó el Plan GAM 2013-2030 Actualización del Plan Regional de la Gran Área Metropolitana, el cual dispone que el Cerro de la Carpintera es una zona de control especial de interés público y ambiental. El ordinal 31 de esa normativa señala:
“Artículo 31.-Zonas de Control Especial (ZCE). Considerando su interés público y ambiental, las zonas identificadas en el documento técnico del Plan GAM como Zonas de Control Especial (ZCE) mantienen su régimen de protección de acuerdo con el ordenamiento jurídico.
Estas zonas incluyen: zonas especiales de conexión de redes; zonas de protección de cuerpos de agua; Ley que Declara inalienables las montañas en que tienen su origen las aguas que abastecen a Heredia y Alajuela, Decreto Ley N° 65 del 30 de julio de 1888; Zona Especial de Río Reventado y La Loma Salitral, Decreto Ejecutivo N° 25902-MIVAH-MP-MINAE de 12 de febrero de 1997; Zona Especial de Protección Aeroportuaria, Ley General de Aviación Civil N° 5150 de 14 de mayo de 1973; Zonas de Valor Arqueológico y Zonas Protectoras, como: Cerro de la Carpintera, Cerros de Escazú, Cerro Atenas, El Rodeo, Decreto Ejecutivo Nº 6112-A, de 23 de junio de 1976; Río Tiribí, Decreto Ejecutivo N° 29393-MINAE Plan de Ordenamiento Ambiental de 15 de enero de 2001; Reserva Indígena Quitirrisí, Decreto Ejecutivo N° 13569 de 30 de abril de 1982 y Río Navarro - Río Sombrero, Decreto 15436-MAG, de 30 de marzo de 1984.
Estas zonas, según su categoría de manejo podrán ser ordenadas según planes de manejo así aprobados por el Ministerio del Ambiente y Energía a través del SINAC.” Justamente, en sentencia No. 2019-16793, este Tribunal declaró parcialmente con lugar la acción de inconstitucionalidad interpuesta contra el Decreto No. 29278-MINAE del 15 de enero de 2001, y anuló la reducción del área de la Zona Protectora Cerro de la Carpintera que esa normativa disponía, quedando vigente ese decreto, únicamente en lo concerniente a la ampliación de la Zona Protectora Cerro de la Carpintera; asimismo, se ordenó al Sistema Nacional de Áreas de Conservación que procediera a delimitar el área ampliada, en mención. Lo anterior se dictó precisamente por estimar que no se pueden modificar los límites de un área silvestre protegida sin un estudio técnico previo que así lo justifique, y menos aún vía reglamentaria. Se trata de una zona de gran valor ambiental, lo cual no ha sido desvirtuado con un estudio técnico, y, como tal, debe ser debidamente protegida.
Se recuerda al recurrido, que este Tribunal ha indicado que el derecho a un ambiente sano y equilibrado obliga al Estado a procurar una protección adecuada al ambiente, esto es, a tomar las medidas necesarias para evitar que las alteraciones producidas por la actividad humana constituyan una lesión al ambiente. De esa forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible al ambiente -o una duda fundada al respecto-, los principios rectores del Derecho al Ambiente exigen medidas de prevención o precaución para que esa afectación no se produzca o se posponga la actividad de que se trate, por cuanto de producirse las consecuencias biológicas y sociales nocivas, una resolución a posteriori resultaría ineficaz y se limitaría a una trascendencia moral. En este orden de ideas, la doctrina especializada ha señalado que el principio preventivo requiere que cuando haya certeza de posibles daños al ambiente, la actividad afectante debe ser prohibida, limitada, o condicionada al cumplimiento de ciertos requerimientos.
En general, este principio aplica cuando existen riesgos claramente definidos e identificados al menos como probables. Este principio se puede aplicar cuando no existen informes técnicos o permisos administrativos que garanticen la sostenibilidad de una actividad, pero existen elementos suficientes para preveer eventuales impactos negativos. Por otra parte, el principio precautorio se refiere a los casos en los que, según el principio 15 de la Declaración de Río, existe falta de certeza científica sobre los riesgos y sus impactos de cierta actividad. En general, se indica que la diferencia entre el principio preventivo y precautorio radica en el nivel de conocimiento y certeza de los riesgos que una actividad u obra genere. El principio precautorio solo aplica si existe tal estado de duda resultado de determinada información científica, estudios técnicos, etc., que estén disponibles o se hayan realizado.
Así, el Estado costarricense se encuentra obligado a velar y a adoptar las medidas que garanticen la defensa y preservación efectiva del medio ambiente. El Derecho a la Constitución exige utilizar todos los medios disponibles -sean estos jurídicos o fácticos- para preservar el ambiente. En materia ambiental, tanto la Administración como la ciudadanía en general tienen la obligación de velar por su protección, de forma que un funcionario no se puede limitar simplemente a declararse incompetente y menos aún, omitir cumplir con sus deberes de fiscalización y restablecimiento del ordenamiento jurídico. El artículo 50 constitucional obliga al Estado y demás instituciones públicas a intervenir activamente en la protección del ambiente (ver sentencia número 2011-010889 de las 15:22 horas del 16 de agosto del 2011). En aplicación de tales principios y cuando así resulte procedente, la administración debe abstenerse de autorizar, aprobar o permitir toda solicitud nueva o de modificación, suspender las que estén en curso hasta que se despeje el estado dubitativo y, paralelamente, adoptar todas las medidas tendientes a su protección y preservación con el objeto de garantizar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
En el sub examine, la omisión del recurrido apuntada por los recurrentes y constatada por este Tribunal es inaceptable, tomando en consideración que el municipio es el primer llamado a atender los problemas de su localidad, ya que la problemática descrita se ha debido a la falta de previsiones y controles necesarios de previo a las construcciones autorizadas. Tales deberes han sido precisados por este Tribunal en su jurisprudencia:
“Sobre la tutela de los intereses locales enmarcada en el artículo 169 de la Constitución Política. En otras ocasiones, esta Sala ha señalado que dicho artículo establece que la administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal. Los intereses y servicios locales han sido definidos por la Sala como conceptos jurídicos indeterminados, donde la ley no resuelve con exactitud su contenido para su aplicación a casos concretos, por lo que resulta necesario acudir a criterios de valor y de experiencia, por parte de quien le corresponde aplicarlo, para determinar su contenido (ver en ese sentido la resolución Nº 2007-002402). Estos intereses y servicios locales, si bien a quien corresponde tutelarlos de manera genérica es al Gobierno Municipal, este puede distribuir sus tareas en diferentes funcionarios con el fin de buscar la manera más efectiva de protección de dichos intereses; es decir, el Gobierno Municipal, incluidos el Alcalde y los regidores municipales, tienen a su disposición todo un cuerpo de funcionarios que tienen la potestad de tomar una serie de decisiones con el fin de dividir funciones y tareas, reducir trabajo, y principalmente por criterios de especialidad, ya que existen funcionarios técnica y académicamente más capacitados que otros para la toma de ciertas decisiones” (ver sentencias número 2008-001604 y 2015-11089) “VII.- El papel de las municipalidades en materia ambiental.
De conformidad con lo dicho, las municipalidades, como parte integrante del todo que es el Estado, tienen dentro del ámbito de sus competencias y obligaciones una alta dosis de responsabilidad en materia ambiental, sea mediante la aprobación directa de permisos o licencias para las cuales se exija el previo cumplimiento de requisitos que acrediten ante otras instancias del poder público el adecuado manejo ambiental, como mediante inspecciones regulares y canalización de situaciones de riesgo ante las instancias con mayor competencia de intervención. Ha quedado establecido ya que a los gobiernos locales les alcanza la obligación de coordinación y prevención en materia ambiental dentro del ámbito de su jurisdicción territorial, de donde resulta que ciertamente las municipalidades son actores importantes en la tarea de protección al ambiente. Es indubitable la facultad de los gobiernos locales para darse su propia ordenación territorial a través de los planes reguladores; pero la existencia de éstos -que en su mayoría carecen de complementos de ordenación desde el punto de vista del ambiente sano y ecológicamente equilibrado- no produce la desaplicación de la legislación tutelar ambiental.
Por el contrario, estima la Sala que debe ser requisito fundamental, que no atenta contra el principio constitucional de la autonomía municipal, el que todo plan regulador deba considerar, de previo a ser aprobado y desarrollado, con un examen del impacto ambiental desde la perspectiva que da el artículo 50 constitucional, para que el ordenamiento del suelo y sus diversos regímenes sean compatibles con los alcances de la norma superior, sobre todo, valorando que esta disposición establece el derecho de todos los habitantes a obtener una respuesta ambiental de todas las autoridades públicas y ello incluye, sin duda, a las municipalidades, quienes no están exentas de la aplicación de la norma constitucional y de su legislación de desarrollo. Es evidente que en este caso, es totalmente coincidente el interés nacional y el local, y por ello los gobiernos locales pueden y deben exigir el cumplimiento de requisitos ambientales en su territorio, y en caso de conflicto con las autoridades rectoras de la materia ambiental, pueden someter las controversias al contralor jurisdiccional que corresponda según la naturaleza de la infracción.
Es por lo anterior que las normas tutelares del ambiente no son incompatibles, desde el punto de vista constitucional, con las facultades y competencias de las municipalidades, las que están obligadas, por imperativo del artículo 50 de la Constitución Política, a prodigarse en la protección del ambiente –ver, en este sentido, sentencia número 2006-7994, de las ocho horas cincuenta y siete minutos del 2 de junio de 2006- (sentencia No. 2016-2830).” (Sentencias reiteradas en la No. 2016-5319 de las 9:05 horas del 22 de abril de 2016) En este caso, la Municipalidad de La Unión incumplió su labor de fiscalización, y de dar seguimiento a un problema evidenciado desde el año 2014, en detrimento del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y de la seguridad de las personas, pues a pesar del tiempo transcurrido y de lo ya resuelto en firme, no ha adoptado medidas efectivas para corregir la situación denunciada. Por consiguiente, también procede acoger el recurso por violación a los artículos 21 y 50 constitucionales.
VI.Ahora bien, vista la omisión apuntada y los efectos que esto puede acarrear al ambiente y a la salud, se dispone notificar igualmente al Director del Sistema Nacional de Áreas de Conservación y al Ministro de Salud, para que verifiquen la situación acusada por los recurrentes y el cumplimiento que debe dar la Municipalidad de la Unión a lo aquí ordenado.
1. El contexto histórico que motivó en su momento la amplia intervención de la Sala en materia ambiental, ha tenido una considerable variación que impone a este órgano reconsiderar las condiciones para su participación en el aseguramiento del derecho de las personas a un ambiente sano y equilibrado, tal y como ha sido tutelado en el artículo 50 de la Constitución Política. En efecto, la situación actual –caracterizada por una amplísima producción legal y reglamentaria que incluye reglas de fondo, procedimientos y creación de órganos para el cumplimiento de lo ordenado en la Carta Fundamental- es radicalmente diferente de la anterior, en la cual la ausencia de normativa y de instancias estatales con competencia apropiada, le impuso a la Sala un papel de protagonista, casi único, en la defensa del precitado derecho constitucional.
2. Hoy en día, nos encontramos frente a un “denso entramado” de normativa ambiental, lo cual ha producido dos fenómenos relevantes: el primero y más obvio, es el surgimiento de una abarcadora regulación jurídica respecto de actividades cuya incidencia en el ambiente estaba poco o nada ordenada, así la creación de órganos estatales con potestades de vigilancia y control sobre los efectos de la actividad humana en el entorno. El segundo fenómeno consiste en que esa creciente juridificación –predominantemente legislativa y reglamentaria– trae aparejada una ineludible entrada en escena tanto de la justicia administrativa como de la jurisdicción ordinaria -prioritariamente la contencioso administrativa, pero también la penal. En ellas, acorde con la importancia del derecho ambiental, se han regulado de forma amplia vías procesales y medios de legitimación incluyentes, de manera que los administrados puedan hacer valer lo establecido en ese amplio orden jurídico que se relaciona con el tema ambiental.
3. En ese contexto, no resulta apropiado jurídicamente, ni desde el punto de vista funcional, que la Sala Constitucional desplace, o -peor aún- sustituya, a los órganos de justicia ordinarios en la realización de su tarea, también de rango constitucional, de velar por el efectivo cumplimiento de leyes y reglamentos. Es impropio jurídicamente porque en la inmensa mayoría de estos casos lo que se solicita es que interprete y haga valer normas legales y reglamentarias con lo que arriesga traslapar sus competencias con las de otros órganos jurisdiccionales que –ellos sí- han sido creados para ejecutar tales tareas; y resulta también funcionalmente incorrecto, porque el diseño de sus procesos se aviene mal con la complejidad que está presente en numerosos conflictos ambientales que se componen de series de hechos y actos técnica y jurídicamente complejos. Sobre ambas cuestiones existen conocidos ejemplos en los que la Sala ha arrojado una resolución a medias o técnicamente incompleta, o bien se han generado fricciones innecesarias y afectación de la seguridad jurídica.
4. Como parte de los aspectos técnicos que he valorado, añado que está el hecho de que esta jurisdicción no cuenta con jueces ejecutores de sentencia que permitan darle seguimiento adecuado a las mismas -generalmente complejas-, que implican en ocasiones el seguimiento de planes remediales, entre otros, con coordinación interinstitucional y seguimiento de meses y hasta años.
5. Desde esa perspectiva, la decisión de dar un paso al lado en la materia ambiental por parte de este Tribunal no debe ser vista como un abandono de la materia ambiental, sino al contrario, de su adecuada tutela en la instancia que mejor se aviene a la naturaleza de su complejidad y diversidad. Asimismo tampoco debe ser visto como la declinación de esta instancia en su tarea de protección de los derechos constitucionales que le imponen la Constitución Política y su Ley Orgánica, que desde mi punto de vista, queda reservada en esta materia para casos específicos. Se trata más bien, de un ejercicio de reacomodo de las cargas y tareas que corresponden a los distintos órganos estatales, de manera que cada uno de ellos, pueda desplegar plenamente su labor dentro del ámbito que se le ha asignado, así como del ejercicio de fijar su propia competencia, según lo establece el artículo 7 de su Ley Orgánica.
6. Queda claro que la Sala no se plantea abandonar a otras jurisdicciones la labor de protección de los derechos de las personas en materia ambiental. Es conocido que si bien todo reclamo por infracción de normas legales y reglamentarias puede ser reconducido hasta el ámbito constitucional, existen casos cuya resolución no exige más que la aplicación del derecho de la Constitución. Se trata entonces de lograr que la Sala se convierta en protagonista junto con otros, de manera que –entre todos y cada uno en su espacio- se pueda cubrir toda la variedad de situaciones que presenta una protección del derecho a un medio ambiente sano y equilibrado dentro de una sociedad en la que también existen otras necesidades igual de acuciantes. Con esta posición creo firmemente que el ciudadano no pierde un ápice de protección pero se gana sustancialmente en amplitud, en perspectiva y en respeto al equilibrio y distribución de poderes, principio este último de obligada consideración, puesto que rige la dinámica constitucional de cualquier sistema liberal y democrático como el nuestro.- 7.
En línea con lo anterior, sostengo que esta Sala debe abstenerse de conocer los reclamos que se le presenten por supuesta infracción al artículo 50 de la Constitución Política para dejar en manos de la justicia administrativa y la jurisdicción contenciosa administrativa su conocimiento. Lo anterior se deja afirmado con carácter general, sin perjuicio de reconocer la existencia de casos particulares o grupos de casos que, según mi criterio, si resultarían aún mejor tutelados por esta Sala y por tanto deben ser conocidos y resueltos por ella.- Dentro de tales grupos de casos, y sin que esta enunciación pueda considerarse como una lista cerrada y definitiva, puedo señalar que la Sala debe reservarse el conocimiento de situaciones como por ejemplo los reclamos por infracciones ambientales que además pongan en riesgo directo la salud de las personas, o el acceso o calidad del agua; los casos de violaciones groseras y directas al ambiente y en los cuales se constate una palmaria ausencia de la protección por parte de las autoridades estatales, siempre y cuando además la naturaleza del reclamo permita ser abordado mediante el instrumento del amparo como instituto procesal sumario y especial, ya que estimo que tampoco se debe “ordinariar” el amparo para abordar, aún en estos casos citados, temas que rebasen la capacidad de ser atendidos adecuadamente en el mismo.
8. En el caso concreto, de conformidad con los hechos probados, el reclamo de la parte recurrente, podría eventualmente incidir en la integridad física y en la salud de los habitantes de los Cerros de la Carpintera. En consecuencia, es claro que estamos ante las excepciones que mencionan y por esa razón he considerado necesario que la Sala ejerciera su competencia, para comprobar o descartar si las omisiones señaladas, vulneran los derechos fundamentales de las personas amparadas.
En asuntos ambientales, es también criterio del suscrito, de que si ya ha habido intervención de la Administración Pública, considero que su conocimiento y resolución corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa. No obstante, sí entro a conocer el fondo del asunto cuando están de por medio otros derechos de las personas afectadas por el foco de contaminación, entre ellos, la salud, la calidad de vida y el derecho a gozar de un ambiente sano y libre de contaminación (artículo 50, de la Constitución Política), tal y como sucede en este caso, en el que los recurrentes acusan que son vecinos del cantón de La Unión, donde se realizan construcciones ilegales en los cerros de La Carpintera, que se encuentran protegidos, siendo que tales construcciones no respetan el ambiente porque arrasan con las pocas zonas verdes y biodiversidad que ahí queda, se realizan quemas de escombros y otros desechos, contaminando el aire que respiran, lo que provoca un peligro inminente de que el fuego arrase con la montaña de la zona protegida, con violación del derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y de un nivel digno de calidad de vida de los vecinos del lugar.
IX.Documentación aportada al expediente. Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.
Por tanto:
Se declara con lugar el recurso. Se ordena a Luis Carlos Villalobos Monestel, en su condición de Alcalde de La Unión, o a quien ocupe el cargo, lo siguiente:
Todo lo anterior se dicta bajo apercibimiento de que, con base en lo establecido en el artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, emitida en un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado. Se condena a la Municipalidad de La Unión al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. Notifíquese esta sentencia en forma personal a Luis Carlos Villalobos Monestel, en su condición de Alcalde de la Unión, y al Director del Sistema Nacional de Áreas de Conservación y Ministro de Salud, para lo de su cargo, conforme lo señalado en el considerando VI de esta sentencia. Los Magistrados Hernández López y Salazar Alvarado ponen nota de forma separada.
Fernando Castillo V.
Paul Rueda L.
Nancy Hernández L.
Luis Fdo. Salazar A.
Jorge Araya G.
Marta Eugenia Esquivel R.
Ana María Picado B.
*R470ER43M8KBE61*
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