Reduction of Gandoca-Manzanillo Refuge Does Not Violate Environmental RightsReducción del Refugio Gandoca-Manzanillo sin lesión ambiental

*140191740007CO* Decision No. 2019-012745 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at twelve ten on diez de julio de dos mil diecinueve.

Action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) filed by MARCO LEVI VIRGO, in his capacity as President vested with the powers of a Generalissimo Attorney-in-Fact (Apoderado Generalísimo) of the ASOCIACION DE DESARROLLO PARA LA ECOLOGIA, seeking a declaration that LEY NÚMERO 9223 DEL 10 DE MARZO DE 2014 is unconstitutional, on the grounds that it is contrary to Articles 7, 11, and 50 of the Political Constitution, Article 6 of ILO Convention 169, and the pro natura, precautionary, and environmental non-regression principles. The representative of the Office of the Attorney General of the Republic and the representative of Conservation Areas (SINAC) also participated in the proceedings.

WHEREAS:

1. 1In a submission received by the Chamber’s Secretariat at 11:07 on 11 de diciembre del 2014, the petitioner requests that LEY NÚMERO 9223 DEL 10 DE MARZO DE 2014 be declared unconstitutional, on the grounds that it is contrary to Articles 7, 11, and 50 of the Political Constitution, Article 6 of ILO Convention 169, and the pro natura, precautionary, and environmental non-regression principles. The provision is challenged insofar as it reduces part of a protected area (zona protegida) within Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo in order to recognize rights held by a community, without satisfying the constitutional requirement that compensation be provided for the area removed, which is contrary to the precautionary and environmental non-regression principles. Furthermore, notwithstanding what the Chamber stated in judgment number 2012-13367—when the constitutionality of the bill was reviewed—Ley 9223 was enacted without the technical studies needed to determine, technically and scientifically, the actual impact on the environment.This constitutes a defect in the legislative procedure (procedimiento legislativo), because no verifiable technical study was conducted to determine the reasonableness and suitability of the new boundaries established for the protected area and for the area excluded from it. He argues that the challenged provision contravenes the principle of irreducibility (irreductibilidad), or non-regression, contained in international instruments such as the Convention on Biological Diversity and the Washington Convention, under which the reduction, segregation, exclusion, and any form of territorial or spatial removal of protected status (desafectación) from protected areas qualifies as an exceptional act subject to heightened requirements and must comply with a series of technical and legal requirements intended to prevent any form of regression in this field. Those requirements derive from Article III of the Convention on Nature Protection and Wildlife Preservation in the Western Hemisphere, known as the Washington Convention, as well as from domestic law.He further claims that another fundamental defect in the legislative procedure for Ley 9223 was the failure to consult Indigenous peoples when their lands or cultural interests could be affected by the enactment of legislation, in violation of ILO Convention 169. In his view, the bill should have been submitted directly for consultation to the Indigenous peoples and native and autochthonous inhabitants of the area whose presence there dates back centuries, including the Afro-descendant population and the Indigenous inhabitants of the area. That requirement was replaced with consultations involving organizations that were not necessarily representative of those groups. The bill should also have been submitted for consultation to the Regional Environmental Councils, which were likewise not consulted. Finally, Costa Rica had included Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo on the list of wetlands of international importance under the RAMSAR Convention.That protection encompasses the entirety of that area, including the coastal zone, whose protected status was removed by Ley 9223; this also violates the commitments undertaken by Costa Rica under those international environmental conventions.
2. 2To establish their standing (legitimación) to bring this action of unconstitutionality, they state that it arises from the defense of diffuse interests (intereses difusos) referred to in the second paragraph of Article 75 of the Law governing this jurisdiction, because the matter is environmental in nature.
3. 3By decision issued at 11:23 on 17 de diciembre del 2014, the action was admitted for consideration, and the Office of the Attorney General of the Republic and the National System of Conservation Areas (SINAC) were granted a hearing.
4. 4The notices (edictos) referred to in the second paragraph of Article 81 of the Constitutional Jurisdiction Law were published in issues 15, 16, and 17 of the Judicial Bulletin on 22, 23 y 26 de enero del 2015.
5. 5The Procuraduría General de la República submitted its report. It states that: The law entitled “Recognition of the Rights of the Inhabitants of the Southern Caribbean,” No. 9223 of 20 de marzo del 2014, reduces the area of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, as can be seen in the maps prepared before (setiembre del 2012) and after that Law (marzo del 2014) by engineer José Masís Segura, administrator of that Refuge, a copy of which is attached. A comparison of the two maps and of the boundaries of the Refuge before and after Ley No. 9223 shows that the Law excludes from its boundaries a coastal strip extending approximately between the mouth of the río Cocles and the mouth of the río Rojo or Willy Creek, part of Zone 1: Cocles-Manzanillo Coastal Plain, according to the zoning of the Refuge (Decreto No. 34946-MINAET del 6 de noviembre del 2008). According to expediente legislativo No. 18207, in the section between the río Cocles and the quebrada Ernesto, over a distance of 4.65 kilómetros, the portion excluded from the Refuge occupied an average of 250 metros between Ruta Nacional No. 256 and the beach, while in Cocles, over a distance of 500 metros, the Refuge occupied only the 50 metros of the Public Zone (Zona Pública) (folios 1516 y 1517).In the sector between the quebrada Ernesto and the río Rojo, the excluded strip may extend at some points as far as 500 metros inland from the Maritime-Terrestrial Zone (Zona Marítimo Terrestre). There has been a consistent line of case law supporting artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, holding that two essential requirements must be met to reduce a protected wilderness area (área silvestre protegida): “by means of a law and after sufficient technical studies have been conducted to justify the measure.” (Sala Constitucional, votos números 13367-2012 y 010158-2013. Similarly, sentencias números 7294-1998, 11155-2007, 1056-2009 y 14772-2010, among others). The Sala has addressed the “sufficiency” of a technical study: “the requirement for technical studies is not a mere formality but rather a substantive requirement; that is, a scientific and individualized analysis must substantively demonstrate the degree of environmental impact of the corresponding measure, set forth recommendations aimed at mitigating its adverse impact on the environment, and demonstrate how such a measure entails development that meets present needs without jeopardizing the ability of future generations to meet their own needs.” (Voto No. 13367-2012).“The Sala has held that the technical study required by artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente calls for a technical analysis involving an individualized assessment, which must include, at a minimum, the following measures: 1. The degree of impact of the corresponding measure on the environment; 2. Recommendations for reducing the environmental impact; 3. A demonstration of how the measure adopted continues to satisfy the right to a healthy and ecologically balanced environment within the framework of sustainable development policy.” (Voto No. 10158-2013). The Procuraduría’s own Opinión Jurídica No. O.J.-040-2012 del 19 de julio del 2012, issued in response to a legislative consultation during consideration of the bill that culminated in Ley No. 9223, stated that approval of the bill, without a sufficient technical opinion appearing in the legislative debate, would entail potential constitutional defects that could result in its being declared null and void by the Tribunal Constitucional.This same Sala established in voto No. 1056-2009 that excluding urban areas from the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo would diminish protection of the right to the environment. Voto No. 13367-2012, issued in response to an optional legislative consultation during consideration of this same Law, analyzed the technical study then included in the expediente and deemed it insufficient to justify the Law. Regarding the opinion added to the expediente legislativo after that decision, appearing at folios 1394 and following, the PGR makes several observations: • Part of the justification for the reasonableness and proportionality of the Law rests on the actual occupation of the entire excluded area, which, according to the bill’s explanatory statement, provides the basis for removing that area from the Refuge. Nevertheless, the study states that “Of the 406.32 has that the Bill proposes to remove from protected status (desafectar), 233.41 hectáreas correspond to the surveyed properties.The latter are equivalent to 34.34 % of Zone 1.” • The study assumes that, following the exclusion, administration of the land would fall to the municipality, subject to the restrictions of the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, except for those sectors qualifying as State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado): “It is important to note that the area intended to be separated from the Mixed Wildlife Refuge continues to be administered by the State; what changes is the administrative body responsible for it” (conclusión 2., folio 1476). However, the portion excluded from the Refuge by Ley No. 9223 is not limited to the Maritime-Terrestrial Zone; rather, a strip that may extend at some points as far as 500 metros inland from the Maritime-Terrestrial Zone was removed from protected status. • The impact on the two mangrove patches identified in the area removed from the Refuge is neither analyzed nor ruled out, even though they are classified as being “in a critical state of conservation,” and the study states that “no growth in terms of cover has been observed throughout the existence of the Refuge, but it has been maintained” (folio 1411). • In determining the State Natural Heritage, the areas meeting the definition of forest under the Ley Forestal were identified (punto 4 del folio 1557); however, mangroves, which also form part of the State Natural Heritage regardless of their extent, were not included (artículo 13 de la Ley Forestal y Manual para la clasificación de tierras dedicadas a la conservación de los recursos naturales dentro de la Zona Marítimo Terrestre en Costa Rica, Decreto No. 36786-MINAET del 12 de agosto del 2011, artículo IV.u). • The coral reefs adjacent to the excluded area[2] are classified as being in “critical condition”[3], while noting that “as part of the conservation measures implemented in recent years, it has been observed that the reefs in the Punta Cocles area have been recovering”[4] and that “Between Punta Cocles and Punta Uva, this coral has been recovering”[5].It concludes that: “The different types of coral reefs present in the areas adjacent to Zone 1 of the RNVS-GM are diverse, well-developed ecosystems containing species unique to the country’s Caribbean region, currently highly fragile and presently undergoing a recovery process.” (Folio 1473), and that modification of the boundaries does not affect them (folio 1522). However, it is unclear how that second conclusion, contained in anexo 1, was reached. The reef area adjacent to the portion of Manzanillo excluded from the Refuge, between vertical geographic coordinates 646 y 648, was registered as a wetland of international importance (Ramsar wetland), as shown on the map at folio 1513, and folio 1515 reiterates: “Bill 18.207 does not affect any of the wetlands designated by the country within the Gandoca-Manzanillo site, as has been repeatedly established and documented in this study”; however, once again, it must be noted that the study does not show how that conclusion was reached.It should be noted that the study identifies the “most significant anthropogenic threat” to these ecosystems as the “large quantity of suspended and resuspended sediments, which gradually bury the corals, resulting in low growth rates; these terrestrial sediments originate from deforested areas, banana plantations, and alteration of the coast” (folio 1433). It also describes “severe damage to encrusting and pinnacle-shaped (columnar) reef communities, primarily due to sedimentation and pollution caused by improper land use and deforestation” (folio 1502). Along the same lines, it states: “Some of the shallow coastal reefs are being affected by terrestrial sediments, probably resulting from deforestation of the coastal zone and the watersheds of the streams in the area” (folio 1421). “It has been demonstrated that alterations to coastal forests and even to inland forests connected to the reefs by rivers and marine currents have an effect on the reefs…These forests act as traps that prevent sediments and agrochemicals from directly entering marine environments… This is why the coastal and riparian forests of Refugio Gandoca-Manzanillo must be protected.” (Folio 1423). The same applies to seagrass beds, which are located in Zone 10, adjacent to the excluded area according to the attached map, constitute an ecosystem associated with sea turtles, and whose principal cause of decline is said to be “anthropogenic activities, such as sedimentation caused by deforestation and excessive nutrient discharge into coastal waters” (folio 1436). Furthermore, it states that “A management plan for forests adjacent to the coast would prevent new sediments from entering the reefs” (folio 1421), but it does not take into account that SINAC will be unable to implement such planning once the land lies outside the Refuge. It should be noted that the study states that: “the area encompassed by Bill 18.207 has a surface area of 406.52 hectáreas, with 205.97 ha of forest cover (cobertura de bosque)” (folio 1417), of which only 17.31 hectáreas were classified as State Natural Heritage (mapa No. 7 en folio 976 y folios 1556 y 1557), over which SINAC will retain administrative authority. • With respect to the Cocles Manzanillo Maritime-Terrestrial Zone (excluded), the annexes reproduce the statement that “care must be taken… regarding the carrying capacity of the beaches,” and identify the principal potential threats to this area as “the development of high-impact conventional tourism projects,” indicating that the establishment of a Management Plan (Plan de Manejo) by MINAE beginning in 1996 “made it possible to neutralize” those potential threats, that access roads to the beach were regulated and no new ones were permitted after it took effect, and that the removal of sand from the beaches was also prohibited (folios 1499 y 1500).However, no account is taken of the fact that SINAC will be unable to implement such planning once the land lies outside the Refuge. Violation of the constitutional principle of compensation (principio constitucional de compensación). The petitioner states: “when situations arise such as that involving Ley No. 9223, which seeks to recognize the rights of a community and, to that end, requires carving away part of a protected area, namely the Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, the constitutional rule or requirement of compensation must apply immediately. This did not occur in the case before us.” In this regard, she refers to voto No. 12887-2014, which provides: “A protected area may be reduced only if this is done by law, if technical and scientific studies rule out environmental harm, and if the removed area is compensated for by another area of equal size.

This follows from what this Chamber has held on previous occasions, in decisions numbers 2012-13367 and 2009-1056. Taking the foregoing position as a reference, there can be no doubt that all provisions reducing protected areas without the support of technical studies or any compensation are unconstitutional.” However, unconstitutionality due to a violation of this principle would not necessarily be remedied by annulling the law. If classified as unconstitutionality by omission (inconstitucionalidad por omisión), it would be sufficient for the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) to order in its judgment that the portion or portions compensating for the area removed be added to the Refuge, which could even be done through regulations. That principle is set forth in Article 4, paragraph 2, of the Convention on Wetlands of International Importance Especially as Waterfowl Habitat (Ramsar Convention), approved by Ley No. 7224 of April 7, 1991, effective as of May 8 of that year, which the petitioner also considers to have been violated: “Where a Contracting Party, because of urgent national interests, deletes or restricts the boundaries of a wetland included in the ‘List,’ it should, as far as possible, compensate for any loss of wetland resources and, in particular, create additional nature reserves for waterfowl and for the protection, either in the same area or elsewhere, of an adequate portion of their former habitat.” According to the map on folio 1513 and the information stated in item 4 of folio 1514, the area excluded from the Refuge does not include wetlands listed under Ramsar; however, the report also states that the entire Refuge is designated as a Ramsar Site of international importance.

Furthermore, the area known as the Humedal Arrecife Coralino or Pastos Marinos y Arrecifes (zone 10) is contiguous to a portion of the excluded area, approximately between vertical geographic coordinates 646 and 648, and because Article 2 of the Convention provides that the boundaries of wetlands included in the List “may incorporate riparian and coastal zones adjacent to the wetlands,” there could be an overlap. Both matters could be clarified at any hearing convened by the Constitutional Court, so that they may be considered should the Chamber order compensation for the areas under the terms set forth above. Other constitutional violations. The petitioner alleges a violation of ILO Convention No. 169, specifically Article 6 thereof, which establishes the obligation to consult the peoples concerned whenever legislative measures that may directly affect them are contemplated. She argues that the “Kekoldi people” are being seriously affected by the implementation of Ley No. 9223 and should have been consulted, as should the Afro-descendant population—while questioning whether the persons or peoples consulted were truly representative of these groups—as well as the Consejos Regionales Ambientales.

However, the arguments regarding unconstitutionality lack specificity: With respect to the “Kekoldi people,” the nature of the alleged impact is not explained and is not apparent, since the Reserva Indígena Bribrí de Këköldi neither overlaps with nor is contiguous to the sector excluded from the Refuge, as shown in the composite map prepared by the Unidad Ejecutora del Programa de Regularización de Catastro y Registro, a copy of which is attached. Nor is the nature of the alleged impact on Afro-descendant peoples described, or the reason why the Asociaciones de Desarrollo Integral consulted (folios 1693 and 1694) are not considered representative. For its part, the Consejo Regional del Área de Conservación la Amistad Caribe reviewed the bill and approved the technical report supporting it (folios 1390, 1392, 1393, 1693, and 1694). Finally, a violation of the principle of inviolability (principio de intangibilidad) of the Maritime-Terrestrial Zone (Zona Marítimo Terrestre) is alleged based on the relationship between Ley No. 9223 and Ley No. 9221, Ley marco para la declaratoria de zona urbana litoral y su régimen de uso y aprovechamiento territorial.

However, Ley No. 9223, which is the subject of this action, contains no provision relating to the Maritime-Terrestrial Zone and therefore none capable of violating that principle: CONCLUSIONS 1. It falls within the exclusive authority of the Constitutional Chamber to determine whether the technical report is sufficient to justify the reduction of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, as well as to assess whether the principle of reasonableness and proportionality (principio de razonabilidad y proporcionalidad) has been satisfied. 2. There is unconstitutionality by omission for failure to compensate for the area removed. 3. No violation of Article 6 of ILO Convention No. 169 was demonstrated. 4. Nor has a violation of the principle of inviolability of the Maritime-Terrestrial Zone been established.

1. 6JULIO JURADO FERNANDEZ, in his capacity as Executive Director of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), submitted his report through official letter SINAC-DE-131 of 19 de enero del 2015 and stated the following regarding the subject matter of this action: a) The principle of non-regression in environmental matters, or the principle of non-reduction (irreductibilidad), has its statutory basis in Article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente, Ley No. 7554, which provides: “the surface area of protected wildlife areas (áreas silvestres protegidas) that constitute the natural heritage of the State, regardless of their management category, may be reduced only by a Law of the Republic, after conducting the technical studies that justify such a measure.” He adds that it was the legislature itself that established the possibility of reducing Protected Wildlife Areas, but that this possibility is subject to limits and therefore the State is prohibited from “adopting measures and policies, or approving or amending provisions that, without reasonable or proportionate justification, diminish rights previously attained” (see folio 200), the latter deriving from the principle of progressive realization of Human Rights and the principle of objective grounding of environmental protection (principio de objetivación de la tutela ambiental).In this regard, the principle of objective grounding of environmental protection is particularly relevant because it requires decisions on environmental matters to be supported by technical and scientific studies, “whether in relation to individual administrative acts or generally applicable provisions” (see folio 200). In addition, SINAC states in its Report that, as part of the processing of Bill No. 18.207 (now Ley No. 9223), SINAC was requested to prepare and submit “the required technical report, in accordance with the instructions issued by the Sala Constitucional in resolution No. 2012-13367” (see folio 201). The technical report required from SINAC by resolution No. 13367 of 21 de setiembre del 2012 of the Sala Constitucional “was prepared by specialized personnel” from SINAC “using scientific, serious, exhaustive, and comprehensive criteria to determine the impact of the legislative measure on the purposes for which the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo (RNVS-GM) was created.” SINAC concludes in the official letter dated 19 de enero del 2015 that “according to the analysis of the matters indicated and other additional matters, the RNVS-GM continues to be preserved in a healthy and ecologically balanced condition”; nevertheless, it maintains that “the argument that the enactment of the Law lacked technical support must be rejected.” SINAC further reiterates that this technical study “constitutes the technical justification supporting the removal of protected status (desafectación) adopted by the legislators in the law challenged in this action” (see folio 202); b) regarding the petitioner’s claim that the consultation with Indigenous peoples required under Article 6 of ILO Convention 169 concerning Indigenous and Tribal Peoples was not conducted, which the petitioner contends is contrary to Article Seven of the Constitución Política, SINAC stated that this claim “is untrue” because “the area of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo does not encompass any areas or sites corresponding to Indigenous territories” (see folio 201).In connection with the latter, SINAC’s Report includes a map documenting the foregoing, which appears at folios 272 and 273 of the digital case file; c) SINAC rejected the alleged failure to consult the Consejos Regionales Ambientales pursuant to Article 6 et seq. of the Ley Orgánica del Ambiente, because the legislative record shows that, at its meeting of 12 de julio de 2013, during session No. 001-2013, the Consejo Regional del Área de Conservación Amistad Caribe resolved: “1. To approve the technical report submitted and instruct the Executive Secretary of CORAC-ACLAC to forward it to CONAC for its information. 2. That the Technical Report be forwarded to the Comisión de Asuntos Agropecuarios y Recursos Naturales de la Asamblea Legislativa so that it may provide technical support for Bill 18207, ‘Ley de Reconocimiento de los Legítimos Derechos de los Habitantes del Caribe Sur’” (see folios 235 to 244 regarding the report submitted by SINAC to the Comisión Legislativa de Asuntos Agropecuarios y Recursos Naturales, and folio 277); d) in relation to the alleged breach of the obligation prescribed in Article 4, subsection 1) of the Convención sobre Humedales Internacionales como Hábitat Aves Acuáticas, Ley No. 7224, SINAC stated that “the alleged breach did not occur,” as demonstrated by the fact that proposed Bill No. 18.207 “does not affect any of the wetlands (humedales) committed by the country within the Gandoca-Manzanillo site,” as stated in the technical report submitted by SINAC appearing at folios 1513 to 1515 of the legislative record; e) regarding the redefinition of the boundaries of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo established by Ley No. 9223, Report SINAC-DE-131 indicates that “according to the text of the Law [Ley No. 9223], there is no way to close the polygon between the points with coordinate 646571 and 1064574 and coordinate 646504 and 1064634, approximately and according to the map sheet.” The aforementioned Report reached the same conclusion regarding the western portion of the Refugio, unless “coordinate 642602 and 1064611 is deleted and coordinate 642017 and 1062894 is specified” (see folio 205); f) in summary, SINAC concludes in its Report that: i) the technical-report requirement under Article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente was not breached, because the report submitted by SINAC to the Asamblea Legislativa constitutes the support for the removal of protected status carried out by the Law challenged in this action; ii) the requirement that the Consejo Regional del Área de Conservación Amistad Caribe be consulted and approve the technical report was not violated; iii) consultation with Indigenous peoples is unnecessary because no territories belonging to such peoples and affected by Ley No. 9223 are located within the boundaries of the Refugio; iv) the area of the Refugio does not affect any of the wetlands committed by the country within the Gandoca-Manzanillo site.
2. 7By resolution issued at 09:46 hours on 02 de marzo del 2015, the responses to the hearings granted to the Procuraduría General de la República and the Executive Director of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación were deemed submitted. In addition, MELVIN CORDERO CORDERO, in his capacity as MUNICIPAL MAYOR OF TALAMANCA; PABLO BUSTAMANTE CERDAS, in his capacity as PRESIDENT OF THE ASOCIACIÓN DE DESARROLLO INTEGRAL DE MANZANILLO DE TALAMANCA; JOHNNY LEON GUIDO, in his capacity as PRESIDENT OF THE ASOCIACIÓN DE DESARROLLO INTEGRAL DE PUERTO VIEJO DE TALAMANCA; SEBASTIÁN HERNÁNDEZ BALMA, in his capacity as PRESIDENT OF THE ASOCIACIÓN DE ORGANIZACIONES DE CORREDOR BIOLÓGICO TALAMANCA CARIBE; EMILY JEANNE YOSELL WOLF; LUIS FERNANDO ARIAS MOLINA; ADAM CHRISTOPHER SOSA VALVERDE; and the OTHER RESIDENTS OF THE SOUTHERN CARIBBEAN COMMUNITIES—previously cited—whose signatures appear on the filing submitted at 15:10 on 12 de febrero del 2015, were admitted as supporting intervenors (coadyuvantes); they appeared on 11 and 12 de febrero del 2015 and requested admission as supporting intervenors on the ground that they possess a legitimate interest because the matter concerns the defense of a diffuse environmental interest (interés difuso al ambiente).As for the applicants ALFONSO HANSELL HANSELL, DELROY HANSELL HANSELL, JORGE MOLINA POLANCO, and AURORA GAMEZ ESCOBAR, their applications to intervene must be denied because, by resolution issued at 11:30 hours on 16 de febrero del 2015, they were ordered to satisfy the authentication requirement for the filing in which they requested admission as supporting intervenors, including affixing and canceling the two-hundred-and-fifty-colón stamp of the Colegio de Abogados and submitting current proof of legal capacity to act (personería jurídica) for the CÁMARA DE TURISMO Y COMERCIO DEL CARIBE SUR and SOCIEDAD ODIO Y GAMEZ S.A.—in the case of the latter two applicants—and, after the deadline expired, the applicants had not submitted any document or filing in response to that order.
3. 8A brief in passive intervention (coadyuvancia pasiva) was filed by Mr. MELVIN CORDERO CORDERO in his capacity AS MUNICIPAL MAYOR OF TALAMANCA, appearing at folios 292 to 316 of the digital case file, seeking dismissal of this constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad), processed under expediente 14-019174-0007-CO, on the following grounds: The absence of an official administrative case file concerning the creation of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo (RNVS-GM) has caused confusion, since the Refuge was created, regarding its boundaries. Article 1 of the founding Decreto Ejecutivo No. 16614-MAG del 1 de julio de 1985 establishes the boundaries of the RNVS-GM, which do not include the territories occupied by the communities of Gandoca, Mata de Limón, San Miguel and Puerto Viejo, except for the community of Manzanillo, which is included within the Refuge pursuant to Article 1 (see folio 299).Article 5 of the same decree, on the other hand, stated: the Dirección General de Catastro Nacional is authorized to conduct the cadastral mapping survey (levantamiento de la cartografía catastral) and the ex officio registration of the individual plats required to carry out the land-titling project within the Refuge area and in the neighboring communities of Gandoca, Mata de Limón, San Miguel, Manzanillo and Puerto Viejo, from which it follows that those communities were not located within the Refuge area. Article 6 of Decreto Ejecutivo No. 16614-MAG, moreover, provided that areas which, according to studies conducted by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, fall within the urban zones of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo would not be subject to the regulations of that Decree. Thus, this initial situation was understood by the Sala Constitucional, since Decreto Ejecutivo No. 16614 “created the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, providing in Article 6 that the urban zones of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo (as defined by INVU) would not be subject to the regulations of that decree [resolution of the Sala Constitucional No. 1056 del 28 de enero del 2009]” (see folio 298).All of this creates the confusion alleged by the intervenor, because the neighboring communities would or would not be included within the Refuge area depending on the applicable provision of the Decreto Ejecutivo. Following Decreto No. 16614-MAG, several other executive decrees affecting the first were issued, namely: 1. Decreto Ejecutivo No. 23069-MINEREM del 21 de marzo de 1994, which repealed Article 6 of Decreto No. 16614-MAG; 2. Decreto Ejecutivo No. 29019-MINAE del 19 de setiembre del 2000, which repealed Decreto No. 23069-MINEREM; 3. Decreto Ejecutivo No. 32753-MINAE del 16 de mayo del 2005, which repealed Article 6 of Decreto No. 16614-MAG; 4. Decreto Ejecutivo No. 34043 del 11 de setiembre del 2007, which amended Decreto No. 16614-MAG and reinstated Article 6. The aforementioned Article 6, in force since 2007, was subsequently declared unconstitutional by judgment of the Sala Constitucional No. 1056 del 28 de enero del 2009.This fluctuation, which resulted in the intermittent validity of Article 6 of Decreto No. 16614-MAG, meant that while Article 6 was in force, the Refuge’s area would be reduced because the neighboring areas of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo were excluded from the application of Decreto 16614-MAG; whereas, while that article was repealed, the Refuge’s area would be expanded because the aforementioned Decree would no longer be inapplicable to those neighboring communities. Notwithstanding the foregoing, the intervenor states that none of those repeals changed the situation because Articles 1 and 5 of Decreto Ejecutivo No. 16614-MAG always remained in force: the former clearly establishes the Refuge’s boundaries, while the latter excludes the neighboring communities of Gandoca, Mata de Limón, San Miguel, Manzanillo and Puerto Viejo (see folios 301 and 303). “There was no exclusion of the ‘Urban Zones’ of Gandoca and Manzanillo, because they were never included in the Refuge under the specific boundaries set forth in Article 1°.” In May 2005, however, Decreto Ejecutivo No. 32753-MINAE was issued, reaffirming Article 1 of Decreto No. 16614-MAG but repealing Articles 5 and 6 thereof.The intervenor asserts that, following Decreto Ejecutivo No. 32753-MINAE, judgments Nos. 5675-2006 and 11155-2007 of the Sala Constitucional stated that, upon the repeal of Article 6, “the urban zones of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo once again became part of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo.” The intervenor further states that judgment No. 1056-2009 held that the repeal of Article 6 rendered “ineffective the exclusion of the application of the regulations governing the Refugio Nacional de Vida Silvestre to the areas identified therein as urban (…) and the Refuge was therefore deemed to have been expanded” (see folios 303 and 304). He adds that “in reality, the immediate consequence of the repeal of Articles 5° and 6° is that Article 1° remains in force. The concepts of ‘urban zones’ and ‘neighboring communities’ disappear; they are eliminated; they are repealed.” The intervenor argues that the express repeal of Article 6 of Decreto Ejecutivo No. 16614-MAG by means of other executive decrees, as discussed above, resulted in an expansion of the Refuge’s area because the exclusion of the neighboring communities from the application of Decreto No. 16614-MAG was no longer in force.Accordingly, the intervenor argues, Decreto Ejecutivo No. 29019-MINAE, which repealed Decreto Ejecutivo No. 23069-MINEREM in its entirety, rendered ineffective the latter decree’s repeal of Article 6, thereby reinstating the aforementioned article. In turn, this presupposes that Article 6’s renewed validity reduced the Refuge’s area. In this regard, the intervenor cites resolution of the Sala Constitucional No. 11155-2007, which expressly states that Decreto Ejecutivo No. 29019-MINAE entailed a “reduction of the area of the Refuge in question and caused environmental harm to the existing biodiversity, insofar as it violated Article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente, which provides that the area of such protected areas may be reduced only by statute (…).” The intervenor further states that Decreto Ejecutivo No. 32753-MINAE reaffirmed Articles 1, 2, 3, 4, 7, 8 of Decreto No. 16614-MAG while repealing Articles 5 and 6 thereof.Thus, according to the intervenor, the continued validity of Article 1 of Decreto No. 16614-MAG meant “the final, unjust inclusion of Manzanillo in the Refuge and the infringement of the rights of its inhabitants [which] had been ‘legalized’” (see folio 304). In support of this position, the intervenor cites official communication DM-445-09 del 30 de marzo del 2009 from the Contraloría General de la República, which states, insofar as relevant, that the promulgation of Decreto Ejecutivo No. 32753-MINAE “had no legal basis whatsoever, but more seriously, it never had any technical basis justifying the inclusion of those areas” (see folio 304). In addition, the aforementioned official communication states that the promulgation of this Decree “was simply an arbitrary and unilateral act,” since “it obviously affected the urban zones of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo without MINAE following any legally authorized procedure whatsoever” (see folio 305).Finally, the intervenor states that a new executive decree, No. 34043-MINAE, “attempts to resolve the confusion and institutional overreach” by repealing Decreto No. 32753-MINAE, expanding the Refuge’s marine section, and providing for SINAC, jointly with the Municipalidad de Talamanca, to describe the urban areas of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo, as well as reiterating that those areas were not affected by the Refuge under the original terms of Decreto No. 16614-MAG (see folio 305). Decreto No. 34043-MINAE, however, was the subject of a constitutional challenge that was subsequently upheld, the decision on which stated that excluding the aforementioned urban areas “not only violates the principle of statutory reservation (principio de reserva legal), but also the right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment. The principle of statutory reservation is violated because, as stated, the reduction of the State forest estate (patrimonio forestal del Estado) may occur only by statute and not by regulation (judgment of the Sala Constitucional No. 1056 del 28 de enero del 2009)” (see folio 306).The intervenor therefore maintains that “such a situation is entirely inconsistent with the principles and purposes underlying the creation of the RNVS-GM. As the case file for Ley 9223 amply reflects and documents, the purpose of the declaration was: ‘the full legal consolidation of the rights of the region’s inhabitants so that, through the sustainable, rational and systematic use of the resources of the protected area and its neighboring zones, they may attain greater social, economic, political and ecological well-being and development’” (see folio 307). The intervenor adds that, as part of this conflict with these communities, the affected communities brought their complaint to the hearing granted during the 140° regular session of the Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIID) el 28 de octubre del 2010. In this regard, he maintains that “Commissioner Dinah Shelton, Rapporteur for Indigenous Peoples, drew the attention of the representatives of the Costa Rican State to the evolving relationship between the concept of the right to environmental protection and the body of other human rights with which it must coexist in a fair balance” (see folio 310).To that end, he includes an excerpt from the Commissioner’s statement indicating that “Article 8 of the Convenio sobre la Diversidad Biológica suggests that this situation can be reconciled through the establishment of a system of protected areas in which measures are taken to conserve biological diversity, as well as through paragraph j), which concerns respect for and preservation of the practices not only of indigenous communities, but also of local communities whose traditional ways of life are relevant to the preservation and sustainable use of biological diversity” (see folio 310). In any event, “Ley No. 9223 is therefore not a statute intended to reduce a protected area, as the petitioner attempts to portray it; this statute is clearly, as its name indicates, the culmination of a serious process aimed at identifying and resolving the area of convergence and integration between the right to environmental protection and the body of other fundamental rights with which it must coexist in a fair balance” (see folio 311).He further supports his argument with the fact that, at ordinary session No. 126 del 17 de noviembre del 2014 of the Concejo Municipal de Talamanca, agreement number 2, point 3, stated that “the preparation of a zoning plan (Plan regulador) for that coastal area be ordered in order to achieve its orderly development while respecting the right of its inhabitants to live in an adequate environment” (see folio 313).

“With the enactment of Ley N° 9223, the necessary legal framework was established for this municipality, at Municipal Council session N° 187 of March 14, 2015, to appoint the Municipal Commission for Planning and Territorial Organization (Ordenamiento Territorial) of the Cantón de Talamanca” (see folio 313).

1. 9A brief seeking passive intervention (coadyuvancia pasiva) was filed by Mr. PABLO BUSTAMANTE CERDAS in his capacity as PRESIDENT OF THE ASOCIACIÓN DE DESARROLLO INTEGRAL DE MANZANILLO DE TALAMANCA, appearing at pages 350 through 366 of the digital case file, requesting that the present constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad), processed under expediente 14-019174-0007-CO, be dismissed on the following grounds: “The conservation targets and the representativeness of the Refuge are not affected by the proposed reduction. Likewise, the Sistema nacional de Áreas de Conservación emphasizes that approval of bill N° 18.207 would not be unconstitutional provided that it complies with the legal and procedural requirements established for reducing the protected wilderness area (área silvestre protegida)” (see page 363). Therefore, “it makes no sense to consider it necessary to establish an [sic] compensation mechanism for the reduction of the Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, when the intent is to correct a historical error that violated the rights of communities that had historically settled there before the Refuge was declared” (see page 364).According to the intervenor (coadyuvante), it was the Sistema Nacional de Áreas de Conservación itself that stated that “there was a clerical error in the recommended text, which occurred when the coordinate-description system was changed from the Lambert Projection used in the original legislative proposal to the Transverse Mercator coordinate-description system (CRTM 05), which was used for the substitute text recommended by them” (see page 364). This was discussed following the motion submitted pursuant to Article 137 of the Reglamento de la Asamblea Legislativa after the substitute text had received an affirmative committee report and was subsequently debated in the Plenario Legislativo at the session of February 11, 2014, through motion No. 3-43 (137-2). Nevertheless, the intervenor reiterates that “with Ley N° 9223, the sole intent is to exclude them [the communities adjacent to the Refuge], as had been contemplated in Decreto Ejecutivo N° 16614-MAG (…).In doing so, it corrects the historical error that arose from Decreto Ejecutivos N° 23069-MINEREM and N° 32753-MINAE (decrees incorporating the settlements into the Refuge)” (see page 364). He argues that reducing the size of any site of environmental interest through a subsequent law cannot be deemed contrary to Constitutional Law “provided that this is duly supported by a technical study,” as occurred with the Law challenged in the present action, since this requirement “was clearly and fully satisfied during the legislative proceedings for expediente 18.207, in accordance with Sala Constitucional decision N° 2012-2013367 [sic] of September 21, 2012” (see pages 364 and 365). In this regard, the intervenor supports this assertion by referring to the certification issued by the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, which was duly incorporated into the legislative record for Proyecto de Ley No. 18-207 and stated that, in compliance with Article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente, Article 30, subsection 7 of the Ley de Biodiversidad, and Articles 71 and 72 of the Reglamento a la Ley de Biodiversidad, “CONAC approves the Gandoca-Manzanillo Technical Report submitted by the Área de Conservación La Amistad Caribe (ACLAC) and the Secretaría Ejecutiva del SINAC” (see page 365).The intervenor also addresses the petitioner’s (accionante) argument concerning the removal of the Refuge area from protected status (desafectación), which affects the Ramsar wetland, stating, with reference to the SINAC technical report, that although the Refuge’s entire area (9.445 hectares), both terrestrial and marine, is designated as a Ramsar site, this “does not entail absolute protection of its resources, as is mistakenly believed; on the contrary, in addition to promoting the conservation and protection of the existing wetland ecosystems, it also promotes the sustainable development of neighboring communities” (see page 365). Finally, the intervenor addresses the petitioner’s argument regarding the failure to consult Indigenous peoples, stating that such consultation was conducted “by taking advantage of the assemblies of the principal local organizations, namely: Asociación de Desarrollo Integral de Manzanillo and the Corredor Biológico; the former brings together residents of the area and the latter all representative organizations in the area” (see page 365).
2. 10A brief seeking passive intervention was filed by Mr. JOHNNY LEON GUIDO in his capacity as PRESIDENT OF THE ASOCIACIÓN DE DESARROLLO INTEGRAL DE PUERTO VIEJO DE TALAMANCA, appearing at pages 368 through 377 of the digital case file, requesting that the present constitutional challenge, processed under expediente 14-019174-0007-CO, be dismissed on the following grounds: The intervenor argues that alongside the principle of non-regression in environmental matters stands the principle of non-regression in Human Rights matters (see pages 373 and 374). Therefore, the principle of non-regression in environmental matters “does not and should not conflict with other rights of the same nature,” which would result in the “fair balance that must exist between the right to a healthy environment and all other human rights” (see page 274). The intervenor explains that this is why he rejects “in every respect the argument that the enactment of Ley No. 9223 violated the environmental principle of non-regression.” He adds that this principle was not violated because the areas adjacent to Gandoca, Manzanillo, Puerto Viejo, San Miguel, and Mata de Limón, when the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo was created, “were never included within the RNVS-GM,” and therefore “do not in any way affect the resources for whose protection a wildlife refuge was created” (see page 374).The intervenor also rejects the petitioner’s argument concerning the compensation that allegedly should have been provided for reducing the Refuge’s area, stating that “there is nothing to compensate for” because, under Ley No. 9223, the areas adjacent to this Refuge “were always precisely that: adjacent areas and urban areas that did not form part of the Refuge under its founding Decree” (see page 375). He maintains that the explanatory statement for Ley No. 9223 was where “the Deputies made it very clear that this Law was intended to put an end to a conflict arising from an erroneous and improper interpretation of the regulations that established the Refuge” (see page 375). According to the intervenor, the Law challenged in the present action was enacted following a technical report requested by the Comisión Legislativa de Asuntos Agropecuarios y Recursos Naturales (see page 375), “which was submitted to it on August 26, 2013, through official communication SINAC-DE-1972.” Nevertheless, “the position has consistently been maintained that Ley No. 9223 does not concern a reduction of an ASP [Área Silvestre Protegida], but rather the correction of an original error in the declaration of an ASP” (see page 376).He adds that “the area declared in the founding decree was estimated, as stated at the end of Article 1 thereof: ‘Approximate area 9.449 Ha’” (see page 376). In addition, the intervenor cites the aforementioned SINAC Report, stating that once the boundaries proposed in bill No. 18.207 were applied, and taking Decreto Ejecutivo No. 34043 into consideration, there would be no variation in relation to the values established upon creation in Decreto No. 16614-MAG, because the Refuge’s total area would remain 10.452.12 hectares (see page 376).
3. 11A brief seeking passive intervention was filed by Mr. SEBASTIÁN HERNÁNDEZ BALMA in his capacity as PRESIDENT OF THE ASOCIACIÓN DE ORGANIZACIONES DE CORREDOR BIOLÓGICO TALAMANCA CARIBE, appearing at pages 399 through 400 of the digital case file, requesting that the present constitutional challenge, processed under expediente 14-019174-0007-CO, be dismissed and that the hearing established in Articles 10 and 85 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, Ley No. 7135, be held.
4. 12A pleading for passive intervention (coadyuvancia pasiva) was filed by Ms. EMILY JEANNE YOSELL WOLF and Mr. LUIS FERNANDO ARIAS MOLINA, both in their capacity as MEMBERS OF THE LOCAL COUNCIL OF THE REFUGIO NACIONAL DE VIDA SILVESTRE GANDOCA-MANZANILLO, SECTOR MANZANILLO, appearing at folios 404 to 421 of the digital case file (expediente), seeking dismissal of this action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad), processed under expediente 14-019174-0007-CO, on the following grounds: They base their argument on the definition of the boundaries of the Refuge and on the procedure followed in the SINAC technical study during the legislative consideration of Bill No. 18.207 (currently Ley No. 9223). To that end, they provide an explanation by transcribing excerpts from the SINAC Report, official letter (oficio) SINAC-DE-13, and the Report of the Regional Director of the Área de Conservación Amistad Caribe, issued through official letter SINAC/ACLAC-DR-060.Regarding the first Report, SINAC concluded that the approved wording of Ley No. 9223 contains two errors: 1. “there is no way to close the polygon between the point at coordinate 646571 and 1064574 and the point at coordinate 646504 and 1064634”; and 2. “there is no way to close the polygon in the western part of the Refuge, unless coordinate 642602 and 1064611 is deleted and approximate coordinate 642017 and 1062894 is indicated” (see folios 416 and 417 // see folio 205 regarding the original copy of the SINAC Report). Thus, with respect to the foregoing, the second Report by the Regional Director of ACLAC stated that, as to the first observation in Report SINAC-DE-131, “there is no error whatsoever; the text of Ley 9223 is correct” (see folio 417). As to the second observation, the Report states that it is a matter of interpretation and therefore provides its assessment, indicating that Decreto Ejecutivo No. 16614-MAG “describes the boundary course (derrotero) without the use of coordinates,” a description that was used by the Asamblea Legislativa during “a substantial portion of the legislative process for Ley 9223” (see folio 417).Report SINAC/ACLAC-DR-060 adds that “when the SINAC Technical Report [official letter SINAC-DE-131] was submitted (…) the boundary courses were adapted to the CRTM 05 system. When the conversion was performed, and entirely unnecessarily, a coordinate (highlighted in bold) was inserted into that descriptive paragraph (…)” (see folio 418). The Report continues by stating that “as Ing. Masís correctly notes in his report, the foregoing does not introduce any error into the boundaries of the Refuge or into the official maps generated as a result of the enactment of the Law in question. Nevertheless, it results in an omission in their description.” Accordingly, the intervenors reaffirm that, regarding the first observation, the Regional Director of ACLAC stated that there is “no basis whatsoever” for claiming that, under the text of the Law, there is no way to close the polygon between the point at coordinate 646571 and 1064574 and the point at coordinate 646504 and 1064634; they therefore conclude that “the text of Ley 9223 is correct” (see folio 418).Regarding the second observation, they maintain that “it was clearly established that the boundaries of the Refugio Nacional in that sector are not altered in any way, since the same description has been maintained since the decree creating it was issued (…)” (see folios 418 and 419). Finally, it was “when the boundary courses were converted from the Lambert system in which they appeared [,] to the Costa Rica Transversal Mercator system [,] which was recently required, that, by mistake or for some other reason, the phrase ‘… up to 100 meters beyond the bridge over the quebrada Ernesto, where it follows a line parallel to and 100 meters from that stream, upstream to its source…’ was supplemented by the unnecessary addition: ‘at coordinate 642602 and 1064611’” (see folio 419). Therefore, “SINAC can resolve the matter simply by deleting the unnecessarily added phrase, following the procedures provided for such purposes under the country’s legislation and regulations” (see folio 419).
5. 13A brief in passive support was filed by RESIDENTS OF THE COMMUNITIES OF COSTA RICA’S SOUTHERN CARIBBEAN, appearing at folios 500 to 592 of the digital case file, seeking dismissal of this constitutional challenge, processed under case file 14-019174-0007-CO, on the following grounds: 1. First, the supporting parties state that “there can be no conflict between rights of the same class, such as fundamental human rights, and that, on the contrary, governments must seek to strike a balance in implementing them, always with a view to achieving the social well-being of communities (…) without overlooking the importance to those communities of development in harmony with the environment, which is a source of life and wealth” (see folios 520 and 521). The foregoing conclusion was derived from an analysis of multiple international human rights law instruments and the case law of the Inter-American Court of Human Rights, from which the right of persons to develop alongside “the continuous improvement of living conditions, that is, progressivity in the sense of progress or expansion of the coverage and protection of social rights” is inferred; conversely, this would entail an inability to “reduce the levels of protection afforded to existing rights or, as applicable, to repeal rights that already exist,” together with the corresponding obligation of the State to guarantee the foregoing (see folio 520).In support of these assertions, in addition to the cited and transcribed international human rights law provisions, the supporting parties incorporate into their argument the recommendations made by independent expert John Knox concerning human rights obligations relating to the enjoyment of a safe, clean, healthy, and sustainable environment (appearing at folios 521 525). As relevant to the supporting parties’ argument, recommendation a) of the expert’s Report states, in pertinent part: a) safeguard both the right to a healthy and ecologically balanced environment and the rights of those who have lived for many years within or near protected areas (see folio 524). The expert likewise stated that the desire to ensure conservation yields many benefits, but also requires the country to examine how best to reconcile its interest in preventing environmental degradation in those areas with the interests of the people who continue to live within or near them (see folio 521).The supporting parties therefore conclude that the Deputies considered such reasoning during the processing and enactment of Ley No. 9223, as evidenced by its statement of reasons. Specifically, they state that “what Ley No. 9223 sought to accomplish was precisely to put an end to a conflict that has persisted for decades between misguided and radicalized environmental rights and the social rights of the communities of our country’s Southern Caribbean” (see folio 525). Based on the statement of reasons for Ley No. 9223 and the legislative record for Bill No. 18.207, the supporting parties add that “the purpose of the bill is to recognize the legitimate rights of the Afro-descendant community and the coastal settlements of the Southern Caribbean, which have thus far been disregarded, leaving these populations and territories, as well as their administrative and development organizations, utterly defenseless and paralyzed because of the legal uncertainty resulting from such disregard” (see folio 527).Along the same lines, the supporting parties maintain that, in addition to the principle of non-regression in environmental matters, there is also a principle of non-regression in human rights matters. Thus, “our own Constitutional Chamber has regarded the right to a healthy and ecologically balanced environment as a human right, a principle enshrined in Article 50 of our Constitution, which neither does nor should conflict with other rights of the same nature” (see folios 540-541). They further add a doctrinal citation stating that the “obligation to protect human rights from environmental harm does not require States to prohibit all activities that may degrade the environment; States may choose to strike a balance between environmental protection and other legitimate social interests” (see folio 544). Nevertheless, before adopting State measures that limit, restrict, reduce, relax, or make environmental protection more flexible, there must be “full and absolute justification and technical-scientific support permitting a determination, with a degree of certainty, that the protected legal interest (bien jurídico tutelado) will not be adversely affected” (see folio 543), in which case the principle of non-regression would not be violated.To reinforce this argument, the case of the communities of Talamanca, “threatened with the loss of all their property through administrative and criminal proceedings to evict them from their homes,” is introduced by analogy (see folio 546). This matter was brought before the Inter-American Commission on Human Rights, at whose hearing (140° regular session, on 28 de octubre del 2010) Commissioner Dinah Shelton, Rapporteur on the Rights of Indigenous Peoples, stated that “Article 8 of the Convention on Biological Diversity suggests the possibility of reconciling this situation by establishing a system of protected areas in which measures are taken to conserve biological diversity, and paragraph j), which refers to respecting and preserving the practices not only of indigenous communities but also of local communities whose traditional ways of life are relevant to the conservation and sustainable use of biological diversity” (see folio 547). 2.The supporting parties explain that the enactment of Ley No. 9223 created certainty that will eliminate the regulatory uncertainty and vacillation existing before the enactment of that Law. As relevant to the subject matter of this challenge, the supporting parties include an excerpt from the 2012 “Final Report of the Eighteenth State of the Nation Report on Sustainable Human Development, Environmental Legal Framework, Regulatory Capacities, and Significant Environmental Conflicts.” It briefly reviews the regulatory background of the amendments to Decreto Ejecutivo No. 16614-MAG, which created the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, and demonstrates the land-tenure (tenencia de la tierra) problems affecting residents of the communities neighboring the Refugio. According to the supporting parties, Ley No. 9223 was the measure that “came to remedy the series of errors and unlawful acts committed by the Government, particularly in the case of the residents of our country’s Southern Caribbean,” because the legislation then in force could not solve the problem: “it was precisely the lack of precision in the enactment of that legislation that, over the years, exacerbated the area’s legal uncertainty” (see folio 562).The supporting parties reject the challenger’s contention that Ley No. 9223 “violated the environmental principle of non-regression because, in the case at hand, enactment of that Law was one of the permitted means of disapplying that principle” (see folio 563). They state that, when the Refugio was created, the areas of Gandoca, Manzanillo, Puerto Viejo, San Miguel and Mata de Limón “were never included within the RNVS-GM” (see folio 563). 3. The supporting parties assert that “there is nothing to compensate for” (see folio 563). The areas neighboring the Refugio were always neighboring and urban areas “that were not part of the Refugio under the Decree creating it.” They state that the issue instead arose from “errors of judgment, unlawful acts, and interests disconnected from the spirit that inspired the creators of the Refugio” (see folio 564). They add that the statement of reasons for Ley No. 9223 clearly indicates that the Law “came to put an end to a conflict arising from an erroneous and improper interpretation of the regulations that gave rise to the Refugio,” particularly because the matter concerns “the protection of the human rights in the social and economic spheres to which these communities are entitled” (see folio 564). 4.The supporting parties recount the process followed in considering Bill No. 18.207 (now Ley No. 9223) in relation to the SINAC Technical Report. First, they state that it was the Constitutional Chamber that declared the processing of this bill unconstitutional through judgment No. 13367 of 21 de setiembre del 2012, “[f]inding that the document entitled «Technical Opinion of the Área de Conservación Amistad Caribe, SINAC-MINAET, regarding Bill No. 18.207» (…) did not meet the requirements of a technical study for reducing a protected wildlife area (área silvestre protegida, ASP)” (see folios 565 and 566). Consequently, the Legislative Assembly asked the Commission on Agricultural Affairs and Natural Resources to “prepare a technical report consistent with the Chamber’s recommendation.” Accordingly, on 26 de agosto del 2013, the Sistema Nacional de Áreas de Conservación submitted the Technical Report through official letter SINAC-DE-1972. 5.The supporting parties analyze the challenger’s allegations concerning the purported deficiencies in the SINAC Technical Report used in approving Ley No. 9223. The challenger bases his arguments on the opinion of the Special Drafting Commission (of the Legislative Assembly), issued through official letter CON-005-2014, and thus alleges: a. the research methodology “is purely documentary”; it does not conduct an in-depth analysis of “the implications of modifying the boundaries; there is no scenario analysis regarding water use, wastewater management, or solid-waste management” (see folios 566 and 567). All these implications are associated with the fact that “the modification of the boundaries will cause an increase in construction and population density in the area and, therefore, greater demand for resources and the generation of solid and liquid waste within an ecosystem characterized, both in its marine and terrestrial portions, by its fragility” [sic] (see folio 567).In response, the supporting parties state that “the entire paragraph is based on an assumption lacking any evidentiary or argumentative basis, namely, that modifying the boundaries will cause an unmanageable increase in construction and population density, and that wastewater and garbage will have an environmental impact on the area” (see folio 567). Along the same lines, the supporting parties dispute the challenger’s allegations by referring to the SINAC study (appearing at folios 1440 to 1450 of the legislative record for Bill No.

18.207), which emphasizes that “practically all components of human well-being, understood in relation to the services provided by ecosystems (security, health, good social relations, freedom of choice and action), have been harmed in these communities by erroneous government interpretations,” the SINAC study concludes that, for this reason, “it is considered that bill 18.207 largely corrects the situation and restores the effective relevance of ecosystem services (servicios de los ecosistemas) in relation to the needs and rights of the surrounding communities within a concept of sustainable development (desarrollo sostenible) of the area’s ecosystem” (see folio 568). Likewise, according to the intervenors (coadyuvantes), the various aspects arising from the enactment of Ley No. 9223 have been technically studied, namely: 1. Regarding demographic behavior and land tenure (tenencia de la tierra), Chapter IX of the SINAC study may be consulted (appearing at folios 1458 to 1459 of the legislative record); 2.

Chapter X of the SINAC study (appearing at folios 1460 to 1471 of the legislative record) addresses the services available in the area in question, which is classified as an urban settlement area; 3. Regarding garbage collection services provided by the Municipalidad de Talamanca, point 5 of Chapter X of the SINAC study may be consulted, as may the information regarding the recycling service operated by a nongovernmental organization. 4. Point 9 of Chapter X of the SINAC study addresses the provision of drinking water and the treatment of wastewater (aguas servidas) by the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA); additionally, see Anexo 1 of the SINAC study (appearing at folios 1482 to 1522 of the legislative record). b. On the other hand, the petitioner argues that “the issue of climate change is not addressed,” nor are its consequences, such as the rise in sea level and changes to the marine ecosystem area, for example (see folio 570).

The intervenors respond that this assertion “is incorrect and the claim is absurd.” They support their rebuttal on the basis of Chapter V of the SINAC study (appearing at folios 1411 to 1428 of the legislative record), which examined the vulnerability of marine-coastal resources and the issue of climate change. Likewise, regarding the availability of drinking water and its potential reduction due to the infiltration of seawater into the area’s aquifer, the SINAC study contains information provided by the ICAA (see folios 1500 to 1501 of the legislative record). c. The petitioner alleges that the so-called “study” submitted by SINAC during the legislative consideration of bill no. 18.207 “provides a compilation of documents describing the refuge’s various natural resources,” as well as “a historical account of the different groups that have inhabited the region,” and that “at no point does it address the implications of modifying the boundaries” (see folio 570).

The intervenors state that the “compilation of documents,” as the petitioner calls it, “constitutes precisely the required analysis both of the basis and of the purpose of the bill.” They add that page 7 of the SINAC Technical Report (see folio 1400 of the legislative record) “sets forth what the regulations require of the Technical Report and, therefore, its exact correspondence with the points covered in the Study prepared by SINAC.” d. According to the petitioner, the SINAC technical report does not address the following elements necessary to determine whether modifying the boundaries of the Refugio is advisable: i. climate change; ii. water resource management (gestión del recurso hídrico); iii. solid-waste management (gestión de desechos sólidos); iv. land-use planning (planificación territorial); v. population growth; and vi. natural-resource management (gestión de recursos naturales).

In this regard, reference may be made to the points already explained by the intervenors in point a) of section IX of the intervention brief (appearing at folios 566 to 570). e. The petitioner alleges that the SINAC study does not explain the reasons why, in his view, the first article of Ley No. 9223 “proposes a new distribution of boundaries” that “leaves a substantial portion of the protected maritime zone unprotected,” resulting in a total of 13 km2 without protection, according to the petitioner. The intervenors refer to Chapter XI of the SINAC study (appearing at folio 1476 of the legislative record), which states that “the total number of square kilometers left without protection is not 13km2 but 4,06km2”; moreover, this was expressly stated in the SINAC study itself (appearing at folio 1439 of the legislative record). Finally, on the basis of the SINAC study, the intervenors state that “once the boundaries proposed by bill 18.207 are applied, there would be no change whatsoever to the foundational values set forth in Decreto No. 16614-MAG” (see folio 573). f. Based on the opinion expressed in official letter CON-005-2014 of the Comisión Especial de Redacción, the petitioner asserts that “on this occasion as well, there is no specific study of the reduction of the area described in article 1 of the Bill or of the impact of removing it from protected status (desafectación)” (see folio 574).

He further adds that: i. the study is “an unavoidable and essential requirement for approval of the legislative measure reducing the protected area”; ii. “it must be a technical study—that is, one consistent with the sciences and techniques whose subject matter is the environment and ecosystems—”; iii. the study must be specific and concern the area being reduced and its context; iv. “the purpose of the study is to provide scientific justification for the measure”; and v. the study must satisfy the substantive requirements of article 50 of the Constitution and demonstrate how the right to a healthy and ecologically balanced environment continues to be fulfilled. The intervenors respond that “it is not true that the order issued by the Sala Constitucional in its Voto No. 2012-13367 was not complied with, specifically as regards the technical study. Every single point that the petitioner claims was not addressed in the second technical study that served as the basis for the enactment of Ley No. 9223 was fully addressed when that study was prepared” (see folio 575).

Finally, the intervenors state that “Ley No. 9223 complied with all those requirements”; accordingly, they reject those assertions “as unfounded” and refer to the SINAC Technical Report, appearing at folios 1394 to 1569 of the legislative record. 6. Finally, regarding the alleged violation of international treaties and conventions, as well as the principle of non-regression (principio de no regresión) and the compensation rules (reglas de compensación), the intervenors state that their central argument is that “Ley No. 9223 does not concern a reduction of an ASP [Protected Wilderness Area (Área Silvestre Protegida)], but rather the correction of an original error in the declaration of an ASP,” which, in fact, “has led to the violation of fundamental human rights” (see folio 577). This, coupled with the fact that, because “there is no record concerning the creation of the ASP, there is no evidence that an on-site topographic delimitation of the area to be declared was performed, much less a land-tenure study, which in itself marks the beginning of the chain of violations,” means that “it is clear that correcting the original error, which is the objective of Ley No. 9223, does not violate the international treaties or principle cited by the petitioner”; still less can one “speak of regression or of the need for compensation,” because the purpose of Ley No. 9223 was “to clarify a situation that was affected from the outset by irregularities that led to evident illegalities” (see folio 578). 7.

On the other hand, the petitioner states that the native and indigenous peoples, including Afro-Caribbean and Indigenous peoples, were not consulted in accordance with ILO Convention No. 169, and that such consultation was replaced by consultation with organizations that did not represent them (see folio 579). In this regard, the intervenors state that consultation did take place: in this case, the proposal was presented to the Consejo Local del RNVS-GM at an ordinary session held on 7 de diciembre del 2012 and was unanimously accepted. That resolution recommended submitting the proposal to the Consejo Regional del Área de Conservación Amistad-Caribe and the Consejo Nacional de Áreas de Conservación. Likewise, the proposal was presented to the Asamblea de la Asociación de Desarrollo Integral de Manzanillo, held in the community of Manzanillo on 25 de noviembre del 2012, where it was unanimously approved (see folios 579 and 580).

In addition, according to the intervenors, the matter of consulting the communities was addressed in the SINAC Technical Report, appearing at folio 1473 of the legislative record for bill No. 18.207. In addition to the foregoing, the intervenors state that “the project was submitted for consideration to the members of the Asociación Corredor Biológico Talamanca-Caribe, in which the Indigenous peoples of the area are represented, and the project received the corresponding approval.” The intervenors therefore rejected the petitioner’s argument. Finally, on this point, they state that “in Costa Rica, ILO Convention 169 does not apply to ‘Afro-Caribbeans’” (see folio 580). Regarding the alleged failure to consult the Consejos Regionales Ambientales, in accordance with article 6 et seq. of the Ley Orgánica del Ambiente, the intervenors note that official letter SINAC-ACLAC-CORAC-045 of 19 de julio del 2013 “records the consultation with the Consejo Regional Ambiental del Área de Conservación la Amistad Caribe” (see folios 1391 to 1393 of the legislative record). 8.

On the other hand, the petitioner alleges that article 4, subsection 2) of the RAMSAR Convention was violated. In this regard, the intervenors argue that Anexo 1 of the SINAC Technical Report (appearing at folios 1482 to 1522 of the legislative record) describes each of the Refugio’s RAMSAR wetlands. That Report concludes that “bill 18.207 does not affect any of the wetlands designated by the country at the Gandoca-Manzanillo site” (see folios 581-582).

1. 14By order issued at eleven thirty hours on sixteen February two thousand fifteen, several directions to cure deficiencies were issued to the applicants seeking supporting intervention (coadyuvancia), DELROY HANSELL HANSELL, ALFONSO HANSELL HANSELL, JORGE MOLINA POLANCO, AURORA GAMEZ ESCOBAR, EMILY JEANNE YOZELL WOLF, and LUIS FERNANDO ARIAS MOLINA.
2. 15A submission dated 17 de febrero del 2015 was filed by EMILY JEANNE YOZELL WOLF and LUIS FERNANDO ARIAS MOLINA, appearing at folios 606 to 607 of the digital case file, clarifying that the Consejo Local del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, Sector Manzanillo, is a group of representatives from various sectors of civil society and the local Municipalidad. It is therefore not a legal entity (persona jurídica), but rather a body attached to the Area de Conservación la Amistad Caribe (ACLAC) of the Sistema Nacional de Areas de Conservación (SINAC), pursuant to Article 23 of the Ley de Biodiversidad and its Reglamento.
3. 16According to the certification appearing at folio 608, the Secretary of the Sala Constitucional and the court technician state that there is no record that the applicants seeking supporting intervention, DELROY HANSELL HANSELL, ALFONSO HANSELL HANSELL, JORGE MOLINA POLANCO, and AURORA GAMEZ ESCOBAR, filed any submission or document to comply with the directions issued.
4. 17By order issued at 09:46 hours on 02 de marzo del 2015, it was decided: In the specific case of the applicants MELVIN CORDERO CORDERO, in his capacity as MUNICIPAL MAYOR OF TALAMANCA; PABLO BUSTAMANTE CERDAS, in his capacity as PRESIDENT OF THE ASOCIACIÓN DE DESARROLLO INTEGRAL DE MANZANILLO DE TALAMANCA; JOHNNY LEON GUIDO, in his capacity as PRESIDENT OF THE ASOCIACIÓN DE DESARROLLO INTEGRAL DE PUERTO VIEJO DE TALAMANCA; SEBASTIÁN HERNÁNDEZ BALMA, in his capacity as PRESIDENT OF THE ASOCIACIÓN DE ORGANIZACIONES DE CORREDOR BIOLÓGICO TALAMANCA CARIBE; EMILY JEANNE YOSELL WOLF; LUIS FERNANDO ARIAS MOLINA; AND ADAM CHRISTOPHER SOSA VALVERDE and THE OTHER RESIDENTS OF THE SOUTHERN CARIBBEAN COMMUNITIES—cited above—whose signatures appear on the submission filed at 15:10 on 12 de febrero del 2015, they entered an appearance on 11 and 12 de febrero del 2015 and requested recognition as supporting intervenors (coadyuvantes), on the grounds that they have a legitimate interest (interés legítimo), because the matter concerns the defense of a diffuse environmental interest (interés difuso al ambiente).Accordingly, given that the notice was first published on 22 de enero 2015, the proper course is to recognize them as supporting intervenors in this matter. In the case of applicants ALFONSO HANSELL HANSELL, DELROY HANSELL HANSELL, JORGE MOLINA POLANCO, and AURORA GAMEZ ESCOBAR, the proper course is to deny their applications for supporting intervention because, by order issued at 11:30 hours on 16 de febrero del 2015, they were directed to comply with the authentication requirement for the submission in which they requested recognition as supporting intervenors, including affixing and cancelling the two-hundred-and-fifty-colón stamp of the Colegio de Abogados and providing current proof of legal representation (personería jurídica) for the CÁMARA DE TURISMO Y COMERCIO DEL CARIBE SUR and SOCIEDAD ODIO Y GAMEZ S.A.—in the case of the latter two applicants—and, upon expiration of the period granted, the applicants had filed no document or submission in response to those directions.The responses to the hearings granted to the Procuraduría General de la República and the Sistema Nacional de Áreas de Conservación in the order issued at eleven twenty-three hours on seventeen December two thousand fourteen are deemed filed.
5. 18In a submission filed on 18 de marzo del 2015, the Executive Director of the Sistema Nacional de Areas de Conservación (SINAC), JULIO JURADO FERNANDEZ, states that it was concluded that there is no break in the line between the coordinates specified in the boundary description (derrotero) of Ley 9223; therefore, the polygon of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo is correct. Accordingly, he requests that the statement made in item E of report SINAC-DE-131-2015 be set aside.
6. 19In a submission appearing at folios 640 and 641, ROBERTO SOTO VEGA, who states that he is counsel for the supporting intervenors, reports that in criminal case 04-5075-697-PE, heard by the Tribunales de Limón, the persons under investigation were granted a dismissal (sobreseimiento). He reports this because the petitioner requested an extension of the interim relief (medida cautelar) in that case without indicating that the case had been closed. He also attaches a copy of response SINAC-ACLAC-DR-0154-15 dated 23 de abril de 2015 to the petitioner’s communication AEL-024-2015.
7. 20In a submission filed on 19 de agosto del 2015, several residents of the coastal communities in the Southern Caribbean, both within and adjacent to the mixed-category Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, request a hearing with the Reporting Justice (Magistrado Instructor).
8. 21In a submission filed in enero del 2016, the petitioner states that the challenged Law is unconstitutional.
9. 22By order of the Reporting Justice issued at 11:06 hours on 20 de enero del 2016, the ASAMBLEA LEGISLATIVA was asked to provide the following information concerning legislative case file no.18.207: 1) A list of all consultations conducted. 2) A copy of the technical study supporting the bill. 3) A certified copy of all files relating to that bill.
10. 23By submission dated 26 de febrero del 2016, the President of the Asamblea Legislativa forwarded a certified copy of the requested legislative case file.
11. 24In a submission filed on 17 de marzo del 2016, supporting intervenor Luis Fernando Arias Molina states that this case arose from an initiative by the residents of the Southern Caribbean to clarify the confusion concerning the correct boundaries of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, in order to ensure respect for and a balance between the residents’ fundamental rights and fulfillment of the objectives underlying the declaration of the Refugio.
12. 25In a submission filed by the appellant on 22 de agosto del 2016, he states that he is submitting evidence to assist adjudication (prueba para mejor resolver), consisting of emails from the Viceministra de Ambiente y Energía in which she acknowledges that the Municipalidad de Talamanca issued construction permits within the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre).
13. 26In a submission filed on 20 de setiembre del 2016, the representative of the Asociación de Desarrollo Integral de Manzanillo provides a copy of the report submitted in 2010 to the Comisión Interamericana de Derechos Humanos concerning the “Human rights situation of Afro-Caribbean, peasant, and Indigenous people in the canton of Talamanca, Costa Rica.”
14. 27By order of the Reporting Justice issued at 10:03 hours on 17 de marzo del 2017, the following evidence was requested to assist adjudication: A) The DIRECTOR OF THE ESCUELA DE CIENCIAS AMBIENTALES DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL shall coordinate an expert assessment (peritaje) to determine the following: 1. Whether the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo has in fact been reduced in size and biodiversity as a result of the enactment of Ley 9223 del 20 de marzo del 2014, entitled “Reconocimiento de los derechos de los habitantes del Caribe Sur.” Specifically, a comparative table shall be provided showing the dimensions before and after, as well as the percentage reduction in each case. 2. Address the statements made by the Procuraduría General de la República in its report. Specifically, address the exclusions and its observations concerning the insufficiency of the technical report, namely: -It assumes effective occupation of the entirety of the excluded area.However, of the 406.32 has that the Bill proposes to remove from protected status (desafectar), only 233.41 hectares correspond to the surveyed properties. The latter are equivalent to 34.34 % of Zone 1.” -The study assumes something that is not true: that, as a consequence of the exclusion, administration of the land would fall to the municipal government, subject to the restrictions of the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, except for those sectors qualifying as State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado): “It is important to note that the area intended to be separated from the mixed-category Refugio de Vida Silvestre would continue to be administered by the State; what would change is the body responsible for administering it” (conclusion 2., folio 1476). However, the portion excluded from the Refugio by Ley No. 9223 is not solely Zona Marítimo Terrestre; rather, a strip that at some points may extend up to 500 meters inland from the Zona Marítimo Terrestre was removed from protected status. 3.Address the technical report prepared by the Sistema Nacional de Areas de Conservación. Specifically, determine whether that technical report: -Specifically and sufficiently addresses the reduction area and its context. -Adequately assesses the impact on the environment and ecosystems. -Sets forth with sufficient clarity and specificity the recommendations for avoiding risks, preventing negative or adverse effects, or implementing mitigation, conservation, or remediation measures (medidas de mitigación, conservación o reparación). -Scientifically justifies the measure adopted by the law. -Demonstrates that the measures adopted remain consistent with the substantive requirements of constitutional Article 50 and the protection of the right to the environment. 4. Address the impact that enactment of that law has on the environment and ecosystems. The Director is advised that access may be obtained to the report of the Procuraduría and the SINAC Technical Report, which are included in the case file for this action, in coordination with the Secretary of the Sala Constitucional.B) The DIRECTOR OF THE SISTEMA NACIONAL DE AREAS DE CONSERVACION shall clarify whether specific compensatory measures (medidas de compensación) were adopted in connection with the enactment of Ley 9223 del 20 de marzo del 2014, entitled “Reconocimiento de los derechos de los habitantes del Caribe Sur,” and shall specify what those measures are and the document in which they are recorded.
15. 28In a submission filed on 16 de mayo del 2017, the petitioner submits a copy of the Reglamento para el otorgamiento de permisos de construcción en la zona marítimo terrestre.
16. 29Regarding the foregoing evidence, MARIO COTO HIDALGO, in his capacity as Executive Director of the Sistema Nacional de Areas de Conservación, states under oath, in summary, that: The communities of Puerto Viejo, Gandoca, and Manzanillo are not affected by that decree. They are located outside the Refugio. Afro-descendant residents of the Southern Caribbean communities live in terror and anxiety because, since 30 de noviembre del 2012, they have faced the threat of eviction from their ancestral lands. The solution for the specific case of the Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo was the enactment of ley 9223. There are insufficient grounds to consider compensatory measures necessary in connection with the enactment of Ley 9223. The condition and status of the urban areas and surrounding communities described in the decree establishing the Refugio have always been the same: historic human settlements whose legitimate rights, as an Afro-descendant community and as coastal communities of the Southern Caribbean, may be recognized under the aforementioned law.
17. 30ROBERTO SOTO VEGA enters an appearance in his capacity as counsel representing the supporting intervenors and submits an agreement of the Concejo local de Manzanillo relevant to this matter, concerning the “unceasing and unfounded abuse by Levy Virgo before the country’s highest authorities and institutions.”
18. 31Regarding the foregoing evidence, VIRYA BRAVO DURAN, in her capacity as Director of the Escuela de Ciencias Ambientales of the Universidad Nacional, reports under oath, in summary, that: Regarding the determination of the reduction in the area and biodiversity of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo (RNVSGM), the comparative analysis of the scenarios (1985 vs 2013 de 3,72% y 1985 vs 2014 de 3,45%) shows a reduction in the refuge’s area in both cases, although it creates uncertainty regarding the area reduced because of inconsistencies between the cartography and the report. Regarding the biodiversity assessment (valoración de la biodiversidad), there are insufficient data, either before or after Ley 9223, to permit a comprehensive assessment. Regarding the statement by the Procuraduría General de la República, the area removed from protected status (área desafectada) included both the Maritime-Terrestrial Zone (Zona Marítimo Terrestre) and inland areas.In view of the type of territory removed from protected status, administration of the area—which between 1985 and 2014 was under SINAC pursuant to protected-area regulations—would be transferred beginning in 2014 to the Municipalidad de Talamanca upon the enactment of Ley 9223, provided that the area is not classified as State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado). Although the administration of part of the territory changes, the areas removed from protected status that fall under the “State Natural Heritage and Forest (Patrimonio Natural del Estado y Bosque)” regimes remain governed by Ley Forestal, provided that it is complied with. Regarding the MINAET-SINAC technical report, it is inconsistent with the information obtained from the spatial analysis conducted using the layers provided by SINAC. The technical report does not assess the impact on the environment and ecosystems because such an assessment was not required under the regulations then in force.The technical report does not specify recommendations to avoid risks, anticipate negative or adverse effects, or establish mitigation, conservation, or remediation measures (medidas de mitigación, conservación o reparación). Such recommendations do not apply to this type of document; they are to be made in the “Plan General de Manejo para áreas silvestres protegidas (ASP).” The technical report provided a partial scientific basis for the justification used by the legislators in approving the measure adopted through Ley 9223. The technical report promotes recognition of the rights of RNVSGM residents; the removal of the area from protected status (desafectación) could, to some extent, cause environmental impacts affecting that right. Regarding the impact on the environment and ecosystems, it is highly likely that separating the terrestrial area adjoining the protected marine area would eliminate the buffer zone (zona de amortiguamiento) for marine-coastal ecosystems.This separation could have a negative effect on ecosystems, particularly coral ecosystems because of their biological fragility. Coral is also essential to the productivity of marine species, many of which are important to fishing by local communities. Conservation of the ecosystems in this coastal zone is important as an adaptation measure against the threat of sea-level rise and the effects of extreme weather events caused by climate variability.
19. 32The representative of the Asociación de Desarrollo Integral de Manzanillo submits a filing stating that they believe SINAC’s response adequately reflects the principles and spirit of the formulation and procedure that led to the enactment of Ley no.9223.
20. 33By certification dated 17 de noviembre del 2017, the Reporting Justice stated for the record that the full bench of the Sala considered it necessary to hold a hearing before the action was decided.
21. 34By resolution of the Presidency of the Sala Constitucional, issued at 10:25 horas del 04 de febrero del 2019, an oral hearing was scheduled for 09 horas del 28 de febrero del 2019.
22. 35According to a certification by the acting secretary of the Sala Constitucional, the oral hearing commenced at 9:09 horas del 28 de febrero del 2019. It concluded at 12:07 horas de ese mismo día.
23. 36The petitioner submitted a filing on 04 de marzo del 2019 stating that he was submitting a reply to the statements made by the Ministro del Ambiente at the oral hearing of 28 de febrero del 2019.
24. 37By a filing submitted on 11 de marzo del 2019, GRETTEL VEGA ARCE, in her capacity as Executive Director of the Sistema Nacional de Areas de Conservación, entered an appearance to state the following regarding the Procuraduría General de la República’s observations concerning the SINAC technical report:1) Regarding the exclusion of 188 ha of forest cover (cobertura de bosque), she states that the technical report did establish the characteristics of the area that would be affected. The Llanura Costera Cocles-Manzanillo was identified by qualified technical entities as an area of human settlements consolidated before the protected wildlife area (área silvestre) was declared. Thus, the SINAC technical report confirmed that the affected area of 406,52 ha corresponds solely to 43,53% of Zone 1 under the current management plan (plan de manejo), without affecting the conservation status of the ecosystems, wildlife populations, and geological and geomorphological attributes that constitute the objectives for which the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo was established. In summary, this is not a reduction of a Protected Wildlife Area (Area Silvestre Protegida), but merely a correction of the material error made by including the communities of Puerto Viejo, Manzanillo and Gandoca.2) Regarding the question of why a significant number of hectares with forest cover are being excluded and will no longer constitute Patrimonio Natural del Estado or ZMT: The sum of 41,42 ha of forest proper within the ZMT plus 164,55 ha of forest-like structures on private property amounts to 205,97 ha of forest and forest-like structures. Thus, this is not a compact block of 188 ha severed from the refuge; rather, those hectares are distributed throughout the affected area and its communities.3) The Procuraduría’s observation regarding the technical report’s omission or weakness concerning the age and legality of occupations in the territory outside the ZMT: The notion that this is a protected wildlife area invaded after its declaration should not prevail. The Refugio Gandoca-Manzanillo is under mixed ownership, so there should be no doubt regarding the existence of refuges containing private property. A technical report is not responsible for conducting a study of the legal status of possessions or their origin. The census provided is merely a partial reference input regarding land tenure (tenencia) and age of occupation and may cause confusion.4) Regarding the observation concerning the potential risk that the established boundary (delimitación) could pose to the Refuge’s reefs: The information provided in the technical report is sufficient to support the conclusion that coral reef resources are not affected by the boundary established by the law. The specific reference to coral reefs and associated systems appears at folio 1433, which specifies that this type of ecosystem is not found in the area affected by the law because that area does not include the marine portion of the Refuge where those ecosystems are located. In anexo 1 of the technical report, at folios 1502 a 1506, a detailed analysis is presented of the condition of the resource when the Refuge was declared, its status, its value, the main potential threats, and the desirable measures to prevent or minimize such potential impacts. It explains how the identified risks disappeared when agricultural, livestock, and forestry activities ceased and, furthermore, how the emergence of tourism as the principal and sole basis of the area’s socioeconomic activity encouraged the organization of associations of land and marine guides, diving schools, and other similar services that, together with the activities of SINAC’s operational centers, have achieved adequate oversight and education regarding the resource. La ley 9223 does not affect the Refuge’s reefs; the most significant threat consists of sedimentation and pollution caused by the large rivers that cross neighboring banana plantations.5) Observation concerning the risk to the two mangrove patches: The principal mangrove ecosystem protected by the declaration of the Refuge covers 200 ha and is located in Laguna Gandoca, under the PNE and Humedal RAMSAR categories. It is located many kilometers southeast of the area affected by Ley 9223. Regarding the two small patches mentioned by the Procuraduría, both are classified as Patrimonio Natural del Estado and are also located within the Public Zone (Zona Pública) of the ZMT. Mangroves are subject to a special legal regime (régimen especial) that guarantees their protection without requiring them to form part of a protected wildlife area.6) Regarding the preventive and precautionary principles (principio preventivo y precautorio), non-regression (no regresión), and the integrated approach to environmental human rights (enfoque integral de los derechos humanos ambientales). Conclusions: Ley 9223 is not considered to violate the progressive development of environmental law, which must be directed toward achieving sustainable development in its three dimensions: respect for the environment, social justice and equity, and economic balance. The technical study provided by SINAC at the request of the Asamblea Legislativa constitutes the technical justification supporting the removal from protected status adopted by the legislators in the law challenged in this action.
25. 38By a filing submitted on 18 de marzo del 2019, members of the Consejo Local Ambiental del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo entered appearances and presented several considerations in support of the challenged law. Again, on 27 de marzo del 2019, the representative of the Consejo Multisectorial Ambiental entered an appearance and stated that she was clarifying the petitioner’s erroneous interpretations.
26. 39By a filing submitted on 20 de marzo del 2019, the petitioner’s representative stated, in summary, that he was providing a summary of the inconsistencies in the SINAC technical report and in the statements made by MINAE officials to the Sala Constitucional on the day of the oral hearing. Subsequently, by a filing dated 29 de marzo del 2019, the petitioner reported a situation concerning one of the persons appearing at the oral hearing. By a filing submitted on 01 de abril del 2019, the person referenced by the petitioner in the previous filing entered an appearance to make certain statements regarding his situation.
27. 40By a filing submitted on 01 de abril del 2019, the petitioner entered an appearance to make certain statements regarding the President of the Asociación de Desarrollo de Manzanillo. By a filing submitted on 02 de abril del 2019, the President of the Association referenced by the petitioner appeared to respond to the petitioner’s allegations.
28. 41By certification dated 03 de abril del 2019, it was stated that this action was considered at the session held on that date, at which it was agreed to request further evidence to assist in reaching a decision.
29. 42By decision issued at 09:16 hours on 10 de abril del 2019, the Procuraduría General de la República was requested to report on the following: 1) Whether a land-tenure study (estudio de tenencia de la tierra) exists for the excluded area identified during the hearing, namely, the 188 hectares of forest. If so, what is the legal status of the persons residing there, including registered ownership, possession as of right, de facto possession, or otherwise. If no tenure study exists, what would be the approximate time required to conduct one. 2) In how many possessory actions (acciones posesorias) and actions for recovery of ownership (acciones reivindicativas) concerning that area has the Procuraduría General de la República appeared as a party.
30. 43Regarding the foregoing evidence, the Procuradora General Adjunta reports as follows: I) Regarding the land-tenure study in the forested area excluded by Law No. 9223: that body has examined three maps using different parcel-numbering systems, one provided by the Instituto de Desarrollo Rural (INDER) and the other two provided by the Sistema Nacional de Areas de Conservación (SINAC). To illustrate the differing parcel numbering, images of the Punta Uva sector from the various maps are included. 1. Map of Block 8, Section A, of the Limón-BIRF 2764 titling project, provided by INDER. Numerous subdivisions and transfers to private parties were carried out after the creation of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. The property was closed in enero del año 2009. 2. Map dated setiembre de 1994, provided by SINAC. 3. Map dated junio de 1989, prepared under the Convenio IDA-Catastro-Mirenem-Asociación Anai, on which the sector excluded by Law No. 9223 was highlighted.The Block 8 map was not accompanied by information concerning all the parcels shown on it. Moreover, in the sector excluded by Law 9223, this map contains fewer parcels than those referenced on the other maps. The map dated setiembre de 1994 (map 2), in turn, is accompanied by a series of names of natural and legal persons associated with parcel numbers, entitled “List of owners of properties located in the Gandoca Manzanillo Sector,” but it contains no additional data, such as property-registration or cadastral-plan numbers, that would make it possible to determine each person’s legal status. That list cannot be regarded as a list of “owners,” because it includes cases such as parcels 340 (the parcel from which eviction was ordered by judicial decision), 341, and 345 (parcels that, according to the Registro Nacional website, have not resulted in registered properties). The map dated setiembre de 1994 (map 2) and the list of purported “owners” is the material that appears to have been submitted to the legislative record.In view of the noted deficiencies, that advisory body undertook a study of the map dated junio de 1989 (map 3). That map was examined together with the images in the legislative record to determine the sectors identified as having forest cover (cobertura boscosa). The list entitled “Tenure in the titled area, Law 9223,” prepared by SINAC on 06 de mayo del 2019, was also used. Approximately 40 registered properties were identified in the forest-covered sectors of the excluded area, as were at least 14 tracts of land for which there is no record of registration (4 without a plan or information permitting their legal status to be determined, and 10 that have plans but have not resulted in registered properties; it is unknown whether they are currently occupied by the persons identified in Annex 8 or under what title). II) Regarding proceedings in which the Procuraduría has participated concerning the forested areas excluded by Law No. 9223: four case files were identified in which the Procuraduría participated and in which the land at issue is located in the excluded forested sector of interest.The proceedings were heard before the Juzgado Agrario del I Circuito Judicial de la Zona Atlántica, Limón. In all of them, this body opposed the private parties’ possessory claims. The ordinary proceeding is deemed abandoned, and in the possessory-information proceedings (informaciones posesorias), the State’s representative requested at the final-hearing stage that the proceedings be denied because acquisitive prescription (usucapión) predating the creation of the Refugio had not been established. Each proceeding and its location on the forest-cover map are referenced. III. Conclusions: A land-tenure study of the excluded area does exist. However, it is incomplete, as there are tracts of land for which no information is available. For the forest-covered area, cadastral and registry information is available for approximately 40 registered properties, as is cadastral information for 10 unregistered tracts of land, for which no information beyond the cadastral information was found.It is unknown whether they are currently occupied by the persons identified in Anexo 8 or under what title they occupy them, because a cadastral plan does not prove possession of land. No information is available for 4 tracts of land in forested areas. Four judicial proceedings in which the Procuraduría participated were identified in the forested sectors excluded by Law No. 9223. In those possessory-information proceedings, the Procuraduría requested denial because acquisitive prescription predating the creation of the Refugio had not been established.
31. 44In a filing submitted on 16 de mayo del 2019 by Emily J. Yozell Wolf, it is stated that a summary of essential information already included in the case file is being submitted, establishing that Law 9223 contains no constitutional defects.
32. 45By decision issued at 10:52 hours on 17 de mayo del 2019, the Procuraduría General de la República, in its capacity as the Impartial Objective Advisor to this Tribunal, was requested, as evidence for further consideration (prueba para mejor resolver), to report on the following: 1) Whether a land-tenure study exists for the entire excluded area that clearly identifies the persons holding “the legitimate rights of the Afro-descendant community who are coastal inhabitants of the Southern Caribbean.” 2) In view of page 65 of the 2013 Technical Report entitled “Bill recognizing the rights of the inhabitants of the Southern Caribbean, case file No. 8.207,” which states that: -There are 393 properties, 64% of which are located within the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre). How should this exclusion be interpreted for purposes of the special legal regime governing the maritime-terrestrial zone? -Of the 406,32 hectares excluded, 233,41 hectares were surveyed. Does this mean that the remaining hectares were not surveyed? Is the existing census reliable for identifying inhabitants who were present before 1985? -49% of the population settled there before the Refugio was declared in 1985. Does this therefore mean that 51% of the population—and, consequently, the properties they inhabit—are unlawful occupants because they arrived after the creation of the Refugio?
33. 46In a filing submitted on 21 de mayo del 2019, representatives of the Asociación Integral de Desarrollo de Manzanillo entered an appearance to address the evidence requested from the Procuraduría, stating that the submitted census is not reliable for identifying inhabitants who were present before 1985, nor was it intended to do so.
34. 47Regarding the foregoing evidence, the Deputy Attorney General reports as follows: 1) Based on the documentation available in the legislative record (expediente legislativo), it is not possible to determine clearly who holds the legitimate rights of the Afro-descendant community who are coastal residents of the Southern Caribbean. This is because the lists of unregistered land and registered properties include the names of commercial establishments or legal entities whose owners or partners are unknown. 2) It would be neither valid nor consistent with the Constitution to interpret that the land excluded from Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo by Ley n°9223 that is located within the two-hundred-meter-wide strip along the coastline, measured horizontally from the ordinary high-tide line, as well as the areas occupied by mangroves and estuaries (public zone (zona pública)), and the one-hundred-and-fifty-meter strip adjacent thereto (restricted zone (zona restringida)), among other property, was removed from the special legal regime (desafectado del régimen especial) governing the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre).The Sala Constitucional has repeatedly held that an implicit removal from the public domain (desafectación implícita) is inconsistent with constitutional law (Derecho de la Constitución), requiring an express and specific legislative act so that there can be no doubt whatsoever as to the legislature’s intent to remove a specific, individually identified asset from the public domain (demanio público) (decisions 10466-2000, 3821-2002, 3480-2003, 8928-2004, 454-2006, 11346-2006, 2063-2007, 2408-2007). That advisory body continues to have the same doubts raised regarding the statement in the report: “Of the 406.21 hectares that the bill proposes to remove from the public domain, 233.41 hectares correspond to the surveyed properties. The latter are equivalent to 34.34% of Zone 2,” because no additional information or explanation has been provided in this regard. Furthermore, there is no evidentiary support for the information contained in the list on pages 1559 to 1569 of the legislative record, which SINAC characterized as a census.There is no record indicating whether the duration of occupancy stated on pages 1566 to 1569 was based on statements by the occupants themselves or on duly documented objective evidence. Regarding this list, report SINAC-DE-0286 of 7 de marzo del 2019 merely states: “It is acknowledged that the failure to clarify that the census provided by the community organizations, appearing on pages 1558 to 1569, was merely a partial reference input concerning tenure (tenencia) and length of occupancy, causes confusion and could justify the observations and questions.” The questions have not been answered. The statement on page 65 of the Report that “49% of the population was established before the Refuge was declared in 1985” permits the “a contrario sensu” interpretation that the remaining 51% became established after the Refuge was declared. However, we do not have the information needed to determine whether that 51% may be characterized as unlawful occupants or whether they had any title or administrative authorization legitimizing their occupancy of the land.This is because, as stated in the previous report, the Limón-BIRF 2764 land-titling project existed in the area and was created and implemented after the Refuge was declared. On page 1644 of the legislative record, SINAC again provided the coordinates proposed in the report submitted through official letter SINAC-DE-1972, with certain modifications due to errors in the text on pages 1473-1474; using those coordinates, a change to the text was approved by motion, and the bill was then approved on first and second reading. The foregoing adds uncertainty regarding the area covered by the list referred to as a census and by the report submitted through official letter SINAC-DE-1972 in relation to the area ultimately excluded from the Refuge. CONCLUSIONS: Based on the documentation available in the legislative record and that submitted by SINAC, it is not possible to determine clearly who holds the legitimate rights of the Afro-descendant community who are coastal residents of the Southern Caribbean.In the opinion of that advisory body, it would be inconsistent with the Constitution to interpret that the land excluded from the Refuge was removed from any other special legal regime, such as that of the maritime-terrestrial zone, because an implicit removal from the public domain does not occur. The list on pages 1566 to 1569 of the legislative record, characterized as a census on page 65 of the SINAC report, is not reliable for identifying the residents who were present before 1985, nor is its coverage with respect to the area ultimately excluded by Ley n°9223 clear. We do not have the information needed to characterize the occupancy by the population established after the Refuge was declared as lawful or unlawful.
35. 48By means of a written submission filed on 22 de mayo del 2019, Emily J. Yozell Wolf enters an appearance to provide comments on the information reported by the Procuraduría. She recalls that Ley 9223 is the sixth attempt by the branches of government to establish the correct and definitive boundaries of Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo.
36. 49By means of a written submission filed on 12 de junio del 2019, representatives of Asociación de Desarrollo Integral de Manzanillo and others request the prompt adjudication of this action.
37. 50The statutory requirements have been satisfied in the proceedings.

Justice Cruz Castro authors the decision, except for Considerando VII, which is authored by Justice Castillo Víquez; and,

WHEREAS:

I. Subject matter of the challenge.-

The petitioner challenges the law known as “Recognition of the Rights of the Inhabitants of the Southern Caribbean,” No. 9223 of 20 de marzo del 2014, on the ground that it is contrary to Articles 7, 11, and 50 of the Political Constitution, Article 6 of ILO Convention 169, and the pro natura, precautionary, and environmental non-regression principles. The petitioner contends that this Law is unconstitutional because it reduces the area of Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, excluding from its boundaries a coastal strip extending approximately from the mouth of río Cocles to the mouth of río Rojo or Willy Creek. The portion excluded from the Refuge averaged 250 meters between Ruta Nacional No. 256 and the beach, while in Cocles, over a distance of 500 meters, the Refuge occupied only the 50 meters of the Public Zone. In the sector between quebrada Ernesto and río Rojo, the excluded strip may extend at certain points as much as 500 meters inland from the Zona Marítimo Terrestre. All of this was done without satisfying the requirements for compensation and technical studies. Specifically:

PROCEDURAL DEFECTS:

Procedural defect due to the technical insufficiency of the study: in decision no.2012-13367, which resolved the constitutional consultation (consulta de constitucionalidad) concerning the bill that gave rise to the challenged law, this Chamber found it unconstitutional for the bill to be based on an incomplete study (because it did not technically and scientifically determine the actual environmental impact); although the interested parties subsequently prepared a new study, it suffers from the same defects previously identified by the Chamber. This was confirmed by the Departamento de Servicios Técnicos through official letter CON-005-2014 of 18 de febrero del 2014.

Violation of ILO Convention No. 169, specifically Article 6 thereof, which establishes the obligation to consult the peoples concerned when their lands and cultural interests could be affected by the enactment of legislation. This is the case with the Kekoldi people, a group that is being seriously affected by this law. This requirement was entirely disregarded and replaced with consultations involving organizations that were not necessarily representative of these groups. Additionally, the bill should have been submitted for consultation to the Consejos Regionales Ambientales, pursuant to Art.6 of the Ley Orgánica del Ambiente.

SUBSTANTIVE DEFECTS Violation of the constitutional principle of compensation: when situations arise such as that presented by the challenged law, which seeks to recognize the rights of a community by excising part of a protected area (as is the case with Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo), the compensation rule must apply immediately, but it was not applied in this case. This rule was recently recognized and applied by this Chamber in decision no.2014-12887 at 14:30 on 08 de agosto del 2014, which establishes, as an additional requirement for removing protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) from the public domain, the State’s obligation to compensate for the eliminated area with another area of at least equal size. Moreover, the replacement land must necessarily be adjacent to the protected area and ecologically equivalent.

Violation of Article 7 of the Constitution: the principle of lifetime tenure or non-regression (irreductibilidad o no regresión) is grounded in the Convention on Biological Diversity and the Washington Convention (Convention on Nature Protection and Wildlife Preservation in the Western Hemisphere), which prohibit reducing the area of protected wilderness areas unless 3 requirements are met: enactment by law, support from technical studies, and territorial compensation for the eliminated area. In this case, two of these requirements are lacking. There is also a violation of the Convention on Wetlands of International Importance Especially as Waterfowl Habitat (Ramsar Convention), because Costa Rica included Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo in the list of wetlands of international importance, encompassing the entire protected wilderness area, including the coastal zone, which was removed from the public domain by this challenged law.

Violation of the principle of inviolability (intangibilidad) of the Zona Marítimo Terrestre, because the urban areas segregated from Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo will fall under the jurisdiction of Municipalidad de Talamanca and are areas located within the maritime-terrestrial zone that may be granted as concessions (concesiones), pursuant to Ley No. 9221, Ley marco para la declaratoria de zona urbana litoral y su régimen de uso y aprovechamiento territorial, which is being challenged in a separate constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad).

II. The petitioner’s standing in this case.-

The petitioner has sufficient standing (legitimación) to seek a declaration that the challenged provisions are unconstitutional, without needing a prior proceeding on which to base this action. This is because he appears in defense of an interest concerning the national community as a whole, namely, the right to the environment. The petitioner therefore has full standing to bring this action directly under paragraph 2° of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional. This is likewise a matter whose constitutionality may properly be reviewed in this proceeding. Moreover, the petitioner complied with the requirements established in sections 78 and 79 of the governing procedural law (Ley de rito). In conclusion, this action is admissible, and the subject matter and merits of the case must therefore be addressed immediately.

III. Regarding the methodology for analyzing the action.-

To facilitate the study of the challenged regulations, the following recitals will analyze the arguments presented by the petitioner, beginning with a recital that provides a general explanation of this Chamber’s precedents regarding the reduction of protected areas.

IV.Regarding this Chamber’s precedents concerning the reduction of protected areas, and specifically the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo.- The case law of this Sala Constitucional has extensively addressed the requirements for reducing a protected wildlife area (área silvestre protegida), in accordance with the fundamental right to the environment. Furthermore, this Chamber has also ruled specifically on the reduction of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. The following is a summary:

1. Constitutional requirements for reducing a protected wildlife area (statutory reservation and technical studies): In support of Article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente (“the surface area of protected wildlife areas, which constitute the natural heritage of the State, regardless of their management category, may be reduced only by a Law of the Republic, after conducting the technical studies that justify such a measure”), there has been a consistent line of case law holding that two essential requirements must be met to reduce a protected wildlife area: “by means of a law and after conducting sufficient technical studies that justify the measure.” (Sala Constitucional, votos números 13367-2012 y 010158-2013. Similarly, judgments numbers 7294-1998, 11155-2007, 1056-2009, 18702-2010 and 14772-2010, among others). As stated in the aforementioned 1998 decision:

“(…) once a particular area has been declared a protected zone (zona protectora) by an act of the State, the State cannot simply remove its protected status (desafectación), in whole or in part, in order to protect other interests—public or private—to the detriment of the enjoyment of a healthy environment, in accordance with Article 50 of the Constitution. The fact that a provision, whatever its rank, has declared a particular area to be a protected zone does not make that area immutable, such that its size could never be reduced by subsequent legislation. It must be borne in mind, however, that the declaration and delimitation of a protected zone, in compliance with Article 50 of the Constitution, entails the protection of the fundamental right to the environment and, therefore, any reduction in its size must not impair that right, a matter that must be determined in each individual case.

The fact that a subsequent law reduces the size of a protected zone, a forest reserve, a National Park, or any other site of environmental interest is not necessarily unconstitutional, provided that the reduction is justified insofar as it does not violate the right to the environment. It may be that, due to various circumstances, a particular site has lost, at least in part, the environmental significance that originally led to its protection, which, following the appropriate studies, would justify its modification or reduction, all pursuant to the constitutional principle of reasonableness…” (voto No. 7294-1998).

Specifically regarding the statutory reservation (reserva legal) in this area, voto No.14772-2010 stated:

“(…) the public purpose of public-domain property (bien del demanio público) cannot be modified without a legislative act; that is, the reduction of the area of a protected zone is subject to the safeguard afforded by the principle of statutory reservation (principio de reserva de ley). Although, pursuant to Article 36 of the Ley Orgánica del Ambiente, the Poder Ejecutivo is authorized to establish Áreas Silvestre Protegidas upon compliance with the requirements set forth in that provision—as the Parque Nacional Corcovado was established through Decretos Ejecutivos No. 5357-A del 24 de octubre de 1975 y 1148-A del 5 de febrero de 1980—its modification may be carried out only in accordance with Article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente, following technical and scientific studies and by means of a legislative act.” (emphasis not in the original).

Likewise, judgment no.1056-2009 indicated that a reduction is possible only by law:

“when the boundaries of the protected zones belonging to the State’s forest heritage are expanded, this may be done by regulation; but when they are reduced, this may be done only by law, provided, of course, that there is a prior assessment justifying the measure.” (Sentencia de la Sala Constitucional Nº 1056-2009) This was applied when the Chamber declared unconstitutional the regulatory provision (Decreto Ejecutivo Nº 32753-MINAE) through which the Poder Ejecutivo reduced the territory of the Refugio Gandoca-Manzanillo, removing the Refugio’s urban area from the protected area and protection regime, as detailed below.

Furthermore, the studies must be conducted beforehand and must be sufficient, necessary, and individualized—as indicated in the following section. The same 1998 decision stated:

“According to the foregoing, mutatis mutandi, if, for the creation of a protected wildlife area, the Asamblea Legislativa established by law compliance with specific requirements in order to determine whether the designation in question was justified, it is logical that certain requirements—such as conducting technical environmental studies—must also be met for the partial or total removal of that designation, in order to determine that such removal does not violate Article 50 of the Constitution. In this regard, we may speak of degrees of removal from protected status. Thus, not every removal of protected status from a protected zone is unconstitutional, insofar as it does not impair or threaten the right to the environment. Consequently, to reduce any protected wildlife area, the Asamblea Legislativa must do so on the basis of sufficient and necessary technical studies to determine that the environment will neither be harmed nor placed at risk and, therefore, that Article 50 of the Constitution will not be violated.

The principle of reasonableness, in relation to the fundamental right to the environment, requires that provisions enacted in this area be duly supported by rigorous technical studies, even if no other legal provision expressly required it. In the opinion of this Tribunal Constitucinal, the requirement contained in Article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente No. 7554—that, before reducing a protected wildlife area by formal legislation, technical studies justifying the measure must first be conducted—is nothing more than the practical embodiment of the principle of reasonableness in matters of environmental protection.” (emphasis not in the original).

2. Technical study as a scientific and individualized analysis:

The Chamber has addressed the sufficiency of the technical study, holding in several decisions that such a study must constitute a scientific and individualized analysis. It stated:

“the requirement for technical studies is not a mere formality, but rather a substantive requirement; that is, a scientific and individualized analysis must substantively demonstrate the extent of the environmental impact of the corresponding measure, provide recommendations aimed at mitigating its negative environmental impact, and demonstrate how that measure entails development that meets the needs of the present without jeopardizing the ability of future generations to meet their own needs.” (Voto No. 13367-2012. See also No. 10158-2013).

It follows that the technical study required by Article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente, which embodies the constitutional principle of reasonableness in matters of environmental protection, requires a technical analysis involving an individualized assessment, which must address at least the following matters:

The extent of the environmental impact of the corresponding measure; Recommendations aimed at mitigating the negative environmental impact; A demonstration of how the adopted measure entails development that meets the needs of the present without jeopardizing the ability of future generations to meet their own needs.

In summary, that prior study must demonstrate that the removal from protected status is consistent with the constitutional protection of the right to the environment, because, as stated in voto no. 18702-2010, “areas of this nature cannot be indiscriminately granted title, since this would run counter to the very environmental conservation policies pursued by the State pursuant to the mandates established by the Constitución Política and the Convenios Internacionales it has signed.” 3. Exclusion, by decree, of urban areas from the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo resulted in reduced environmental protection:

In its voto No. 1056-2009, this Sala Constitucional held that excluding urban areas from the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo—particularly by means of a decree—resulted in reduced protection of the right to the environment:

“Furthermore, the right to the environment is violated because reducing a wildlife refuge clearly not only diminishes the possibility of enjoying this right in the Gandoca-Manzanillo area, but also deprives the area’s natural resources of protection by leaving the urban areas of the communities of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo open to unrestricted exploitation. Evidently, property does not receive the same protection when it constitutes forest property (propiedad forestal). It should be recalled that this type of property is distinct, with its own characteristics and particularities and a special regime, because it is conceived primarily for conservation, not for production or for participation in commerce among persons. All lands considered national reserves are immediately dedicated to the purposes of forestry regulations, which establish a special regime applicable to all forest resources. Thus, by excluding the urban areas of the communities of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo from forest property, the challenged decree violates the right to the environment, because those areas would fall outside the specific limits of forest property, which are intended to promote conservation rather than the exploitation of the property and its natural resources.” (emphasis not in the original).

4. Technical study in the bill that gave rise to the challenged Law, deemed insufficient: In voto No. 2012-13367, issued to resolve the optional legislative consultation (consulta legislativa facultativa) conducted during the consideration of this same Law, the technical study incorporated into the case file at that time was analyzed and deemed insufficient to justify the reduction:

“VII. Regarding the technical study submitted by the Área de Conservación La Amistad Caribe, Regional Directorate of MINAET. The legislative record contains, at folios 952 through 981 of volume four, the document entitled “Technical Opinion of the Área de Conservación Amistad Caribe, SINAC-MINAET, regarding bill 18.207,” prepared by the Área de Conservación La Amistad Caribe, Regional Directorate, Ministerio del Ambiente Energía y Telecomunicaciones, in 2012. The document is structured into 6 chapters, as follows: “Chapter I. Background on the Establishment of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. Chapter II. The 1985 Decree Establishing the Refuge, No. 16614-MAG. Chapter III. Decrees Subsequent to the Decree Establishing the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. Chapter IV. Relevance and Fragility of Ecosystems and Zoning for Consolidation, Management, and Oversight.

Chapter V. Characterization of the Area Whose Boundaries Are Corrected by Bill No. 18.207. Chapter VI. Recommendations and Conclusions.” The first three chapters summarize and describe what already exists (the historical background related to the establishment of the Refuge and a summary of the regulations in force). Regarding Chapter IV, the document’s introductory summary describes its content as follows: “it describes the work undertaken by MINAET to provide the protected wildlife area (área silvestre protegida, ASP) with a robust instrument that would ensure its consolidation and proper management and oversight. This instrument is known as a management plan (Plan de Manejo) and its corresponding zoning regulations (Reglamento de Zonificación), which were adopted and declared mandatory by the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) in 1996.” The same introductory summary also states the following regarding Chapter V: “Chapter V presents the results of a current characterization of the area of the Refuge that bill, File No. 18.207, proposes to correct, conducted by a professional team from SINAC/ACLAC in accordance with the guidelines currently required by law for such purposes.” Chapter IV, as already stated, explains the management plan governing the Refuge.

It describes the 15 zones into which the Refuge is currently divided, locates the RAMSAR wetlands on maps, and, without providing further data on the relationships between human settlements and the Refuge’s other inland or marine zones, concludes that: “Zone 1, Cocles-Manzanillo Coastal Plain, corresponds to the area of human settlements predating the declaration of the ASP and does not itself constitute the RNVS-GM’s core area or principal conservation objective.” Chapter V spans 5 pages, from 22 to 26, folios 973 through 977 of the Legislative File, Volume 3. Page 22 of the document explains the study’s methodology; the following 3 folios include maps with a brief explanation at the bottom; and folio 977 includes a table showing the results of the characterization of the Cocles-Manzanillo coastal plain (Zone 1). The chapter shows that MINAET conducted a sampling study of the zone to identify the various forested areas or forest populations and measured the forested and urban areas within Zone 1.

Nevertheless, this Chamber finds that the petitioners are correct in asserting that the study does not satisfy the requirements of Article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente, Article 50 of the Constitution, and International Environmental Law. Article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente is a protective provision that establishes a safeguard for protected wildlife areas and for the right to a healthy and ecologically balanced environment recognized in Article 50 of the Constitution. First, it may be inferred from this provision that the technical study specified therein is an indispensable and essential prerequisite for approving a legislative measure that reduces a protected area, as evidenced by the phrases “may only” and “after”; failure to comply with this requirement entails a declaration that the measure is invalid. Second, it must be a technical study—that is, one conducted in accordance with the sciences and techniques whose objects of study are the environment and ecosystems—for the purpose of determining the measure’s impact on them.

Third, the study must be specific and address the area subject to reduction and its context, in order to assess the impact and issue recommendations to avert risks, prevent negative or adverse effects, or propose the corresponding mitigation, conservation, or remediation measures. Fourth, the purpose of the study is to provide scientific justification for the measure. Finally, the study must conform to the substantive requirements of Article 50 of the Constitution and must demonstrate how the measure being adopted continues to satisfy the right to a healthy and ecologically balanced environment within the framework of a sustainable development policy. The petitioners are correct in warning that the Study fails to analyze and address the impact that removing protected status (desafectación) from the zone would have on the Refuge’s marine and inland zones, given that the zone serves as the link between them and affects the balance of the entire Refuge.

Nor does it examine the impact on the biological corridor, aquifers, and wildlife; determine the ecological value of the zone whose protected status is to be removed within the protected wildlife area as a whole; much less propose measures or recommendations aimed at reducing any negative impact on the Refuge in general. It does not analyze the impact on the RAMSAR wetlands so as to comply with Costa Rica’s international obligations and avoid any State liability for failure to comply with the relevant international instruments. In short, although the study submitted is related to the subject matter, it is manifestly incomplete because the substantive requirements arising from the very subject it is intended to protect have not been satisfied. Indeed, the technical study in question fails to demonstrate how, despite the reduction, the Refuge continues to be preserved in a healthy and ecologically balanced condition.

Furthermore, any regression in levels of protection must be fully justified. The study must establish, on the basis of substantiated scientific criteria, that removing the zone’s protected status is environmentally viable within the framework of a sustainable development policy; otherwise, it constitutes a breach of the principle of non-regression or irreversibility of protection, as explained supra, and a substantive violation of the principle prohibiting the singular derogation of legal rules (principio de inderogabilidad singular de las normas). Accordingly, the lack of scientific evidence warrants ruling pursuant to the precautionary principle (principio precautorio). This Chamber also finds that the petitioners are correct in asserting that the management plan, the zoning regulations, and the studies underlying them (Folios 578-759 and 788 of the file) do not possess the characteristics required by law and derived from the Constitution that, according to the Chamber, the technical study must have.

First, the purpose of those studies was not to justify reducing the protected area; on the contrary, they sought to provide the information necessary to implement a comprehensive management plan for the entire Refuge, including the area whose protected status is intended to be removed; in other words, they fail to serve the purpose established in Article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente. Second, these do not constitute a study specifically addressing the reduction of the area described in Article 1 of the Bill and the impact of removing its protected status. The various technical reports, dating from 1995 and 1996, examined the entire Refuge for purposes of the management plan; consequently, they neither address nor assess the impact of the reduction, nor do they issue recommendations to avert risks or prevent any negative or adverse effects it might cause. Finally, it is important to emphasize that there is no evidence that any experts were consulted or that prominent professionals from the various disciplines related to environmental matters appeared at a hearing and could, through their qualified opinions, have filled the gaps in the technical study submitted by the Área de Conservación La Amistad Caribe of the Regional Directorate of MINAET.” (emphasis not in the original) That inadequacy arose because the study failed to analyze and address the impact that removing the zone’s protected status would have on the Refuge’s marine and inland zones.

It also failed to examine the impact, determine the zone’s ecological value, or establish measures or recommendations to reduce the negative impact on the Refuge. The Chamber therefore determined that the study submitted was manifestly incomplete.

V.Examination of the allegations that the challenged Law is unconstitutional.- The petitioner challenges Law N°9223, “Recognition of the Rights of the Inhabitants of the Southern Caribbean,” because it reduces the area of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo without complying with a sufficient technical study, without establishing compensatory measures, without consulting the Kekoldi indigenous people, in breach of the principle of inviolability (principio de intangibilidad) of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) (by allowing concessions in that zone), and in violation of the RAMSAR Convention on Wetlands. In this regard, the Procuraduría General de la República states that it falls exclusively within the jurisdiction of the Sala Constitucional to determine whether the technical report is sufficient to justify the reduction of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo.

It then sets out in its report certain doubts and inconsistencies identified in that technical report. It also considers the failure to compensate for the removed area to be unconstitutional. On the other hand, it states that no violation of Art.6 of ILO Convention 169 or of the principle of inviolability of the maritime-terrestrial zone was demonstrated. The Director of SINAC states that the law does have technical support and that there are insufficient grounds for finding compensatory measures necessary, because the urban areas and neighboring communities described have always been just that: historic human settlements whose legitimate rights, as an Afro-descendant community and as coastal communities of the Southern Caribbean, the aforementioned law allows to be recognized. Thus, there is nothing to compensate for because, under Law No. 9223, the areas neighboring this Refuge have always been just that—neighboring and urban areas that did not form part of the Refuge under its establishing Decree.

He further states that the area of the Refuge does not affect any of the wetlands designated by the country within the Gandoca-Manzanillo site. The intervening parties, for their part, all argue in favor of the law. They state that Law No. 9223 is not a law intended to reduce a protected area (área protegida), but rather to correct a historical error that violated the rights of communities established there before the Refuge was declared. They likewise state that the conservation targets (objetos de conservación) and representativeness of the Refuge are not affected by the proposed reduction. They assert that the technical-report requirement was satisfied and that there is nothing to compensate for because the areas neighboring this Refuge have always been just that—neighboring and urban areas that did not form part of the Refuge under its establishing Decree. Finally, according to the evidence obtained for a better determination of the matter (prueba para mejor resolver), which this Chamber requested from the Escuela de Ciencias Ambientales de la Universidad Nacional, the technical report does indicate that the Refuge’s area is being reduced, but there are inconsistencies between the cartography and the report. It also underscores several omissions (regarding data and impact assessment) and identifies several inconsistencies.

Taking all the foregoing allegations and arguments into account, the Court will now examine whether there is in fact a reduction of the Refugio Nacional de Vida Silvestre and the extent of that reduction (recital VI (considerando VI)), for purposes of determining the technical support for such reduction. It will then examine the petitioner’s remaining allegations (recital VII (considerando VII)).

VI.THE REDUCTION OF THE REFUGIO NACIONAL DE VIDA SILVESTRE GANDOCA-MANZANILLO, ITS BACKGROUND, AND THE NUMBER OF HECTARES BY WHICH IT IS REDUCED.- The first point that must be established is that the challenged Law, n°9223, entitled “Recognition of the Rights of the Inhabitants of the Southern Caribbean,” contains a single article redefining the boundaries of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. By redefining those boundaries, it actually reduces the area of that Refuge. This Refuge was created by Executive Decree no.16614-MAG of 29 October 1985. After its creation, Articles 3, 4, 5, and 7 of Decree number 34043-MINAE, published in La Gaceta number 202 of 22 October 2007, sought to reduce the Refuge’s area. As mentioned above, that latter Decree was challenged in an action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad), which was decided by decision number 2009-001056 at 14:59 on 28 January 2009. The action was upheld and those articles were annulled because they violated the principle of statutory reservation (principio de reserva legal) and the right to a healthy environment (derecho al ambiente). The decision stated:

“Thus, by reducing the boundaries of the Refugio Nacional de Vida Silvestre de Gandoca-Manzanillo, the challenged Decree violates the principle of statutory reservation because such boundaries may be reduced only by means of a law duly justified for that purpose. In addition, it violates the right to a healthy environment because reducing a wildlife refuge clearly not only diminishes the opportunities to enjoy this right in the Gandoca-Manzanillo area, but also leaves the area’s natural resources unprotected by exposing the urban areas of the communities of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo to unrestricted exploitation. Property clearly does not receive the same protection when it constitutes forest property (propiedad forestal). (…) Thus, by excluding the urban areas of the communities of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo from forest property, the challenged Decree violates the right to a healthy environment because such areas would fall outside the boundaries applicable to forest property, which are intended to promote conservation rather than the exploitation of the property and its natural resources.” (emphasis not in the original).

After the reduction of the Refuge by decree had been declared unconstitutional, bill 18.207 was introduced in the Asamblea Legislativa on 21 July 2011 to redefine the boundaries of the Refuge. The bill was approved on first reading on 30 August 2012. It was referred to the Sala Constitucional for optional constitutional review (consulta facultativa), which was resolved by decision number 12-013367 of 21 September 2012. The bill under review was found unconstitutional for violating Article 50 because the reduction of the area of the Refuge in question was based on an incomplete study that did not determine the environmental impact technically and scientifically. As transcribed above, that decision stated:

“VII. The technical study submitted by the Área de Conservación La Amistad Caribe, Dirección Regional del MINAET. The legislative record contains, at folios 952 through 981 of volume four, the document entitled ‘Technical Opinion of the Área de Conservación Amistad Caribe, SINAC-MINAET, regarding bill 18.207,’ prepared by the Área de Conservación La Amistad Caribe, Dirección Regional, Ministerio del Ambiente Energía y Telecomunicaciones, in 2012. (…) The parties requesting review are correct in observing that the Study fails to analyze and address the impact that removing the zone’s protected status (desafectación) would have on the Refuge’s marine and continental zones, given that the zone connects them and affects the balance of the entire Refuge. Nor does it examine the impact on the biological corridor (corredor biológico), aquifers, and wildlife, determine the ecological value of the zone whose protected status would be removed within the protected wilderness area (área silvestre protegida) as a whole, or, still less, propose measures or recommendations aimed at mitigating any negative impact on the Refuge generally.

It does not analyze the impact on the RAMSAR wetlands in order to comply with Costa Rica’s international obligations and avoid any liability of the State for failure to comply with the relevant international instruments. In summary, although the submitted study relates to the subject matter, it is manifestly incomplete because the substantive requirements arising from the very subject matter it is intended to protect have not been satisfied. Indeed, the technical study in question fails to demonstrate how, despite the reduction, the Refuge continues to remain healthy and ecologically balanced. Moreover, any regression in the levels of protection must be fully justified. The study must provide scientifically supported justification that the removal of protected status is a viable measure from an environmental perspective within the framework of a sustainable development policy (política de desarrollo sostenible); otherwise, it constitutes a violation of the principle of non-regression or irreversibility of protection (principio de no regresividad o irreversibilidad de la protección), in the terms explained above, and a substantive violation of the principle prohibiting individual derogation from legal rules (principio de inderogabilidad singular de las normas).

Accordingly, the lack of scientific evidence warrants ruling in accordance with the precautionary principle (principio precautorio)…” (emphasis not in the original) Subsequently, on 20 August 2013, the Comisión de Agropecuarios approved a motion requesting SINAC to prepare the corresponding environmental technical report, which was submitted that same year under the title “Bill Recognizing the Rights of the Inhabitants of the Southern Caribbean, File n°18.207.” The bill was then approved and entered into force as Law n°9223 on 08 April 2014. That is the Law challenged in this action. It follows from all the foregoing that the challenged Law redefines—and reduces—the boundaries of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo.

Having established that the Law under review, by redefining the boundaries of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, actually reduces the area of the Refuge, the question arises whether the Law clearly states HOW LARGE that reduction is. The answer is no: the Law does not clearly state how much of the Refuge’s area is being removed. Therefore, because the Law does not specify the size of the reduction, this Chamber turns to the aforementioned “Technical Report.” According to that report:

-The reduction encompasses a total area of 406.52 hectares, of which 205.97 hectares consist of forest cover (cobertura de bosque) (folio 24 of the report), including 17 hectares within the maritime-terrestrial zone, according to the report of the Procuraduría.

This leads us to conclude, consistently with the position expressed by the Procuraduría General de la República at the hearing, that approximately half of the total area being removed is forest. In this regard, in the requested evidence, the Procuraduría General de la República reports that there is an evident lack of technical support to justify removing the protected status of the forested area.

VII.ADDITIONAL ARGUMENTS IN FAVOR OF PROTECTING THE REFUGIO NACIONAL DEL VIDA SILVESTRE GANDOCA-MANZANILLO (Drafted by Justice Castillo V.)

The Sala Constitucional has not expressly recognized the principle of non-regression in environmental matters (principio de no regresión en materia ambiental) in its case law. Nevertheless, it referred to this principle in a recent decision. The High Court stated:

“(…) the principle of progressive realization of human rights (principio de progresividad de los derechos humanos) has been recognized by International Human Rights Law; among other international instruments, it is enshrined in Article 2 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, Articles 1 and 26 of the American Convention on Human Rights, and Article 1 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social and Cultural Rights. Under these provisions, the State assumes the obligation to progressively increase, to the extent permitted by its capabilities and development, the levels of protection afforded to human rights, with particular consideration for those rights that, like the right to the environment (Art. 11 of the Protocol), require multiple affirmative actions by the State for their protection and full enjoyment by all rights holders.

The principle of non-regression (principio de no regresividad), or irreversibility of benefits or protection already attained, derives from the principle of progressive realization of human rights and the principle of non-retroactivity of rules (principio de irretroactividad de las normas) to the detriment of acquired rights (derechos adquiridos) and consolidated legal situations (situaciones jurídicas consolidadas), enshrined in Article 34 of the Constitution. This principle stands as a substantive guarantee of rights, in this case the right to a healthy and ecologically balanced environment, by virtue of which the State is required not to adopt measures or policies, or approve legal provisions, that worsen, without reasonable and proportionate justification, the level of protection of rights attained up to that point. This principle does not entail absolute irreversibility, because all States experience national circumstances of an economic, political, or social nature, or caused by natural events, that adversely affect the achievements attained up to that point and require the new level of protection to be reconsidered and lowered.

In such cases, Constitutional Law and the principles under examination require that any reduction in levels of protection be justified in light of the constitutional standards of reasonableness and proportionality, the requirements of ecological balance and a healthy environment, and the general welfare of the population. In this regard, the Sala Constitucional has stated in its case law, concerning the right to health: ‘…under the PRINCIPLE OF NON-REGRESSION, measures that diminish the protection of fundamental rights are prohibited. Thus, if the Costa Rican State, in order to protect the right to health and the right to life, has a policy of broadening access to medicines, it cannot—and much less through an International Treaty—reduce such access and make it more restrictive under the pretext of protecting trade.’ (Judgment of the Sala Constitucional Nº 9469-07). Regarding the right to the environment, it stated: ‘The foregoing constitutes an evolving interpretation of environmental protection in accordance with Constitutional Law, which does not permit regression to its detriment.’ (Judgment of the Sala Constitucional Nº 18702-10).

Consequently, in applying these two principles, the Sala Constitucional has established that it is constitutionally valid to expand the physical extent of protected areas (áreas de protección) by executive decree (principle of progressive realization); however, any reduction may occur only by law and after completion of a technical study consistent with the principles of reasonableness and proportionality, the requirements of ecological balance and a healthy environment, and the general welfare of the population, which serves to justify the measure. A right is only as effective as its guarantees; therefore, these principles are violated when the technical study fails to satisfy the applicable constitutional and technical requirements. If such a guarantee is violated, so too is the fundamental right protected by that guarantee, and it is to that extent that the reduction of protected areas would be unconstitutional.

‘The right to the environment is violated because reducing a wildlife refuge (refugio de vida silvestre) clearly not only diminishes the possibility of enjoying this right in the Gandoca-Manzanillo area, but also deprives the area’s natural resources of protection by leaving the urban areas of the communities of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo open to unrestricted exploitation. Clearly, property does not receive the same protection when it constitutes forest property (propiedad forestal). It should be recalled that this type of property is a distinct form of property with its own characteristics and particularities and a special legal regime, because it is intended primarily for conservation, not for production or commerce among persons. All lands regarded as national reserves immediately become subject to the purposes of forestry legislation, which establishes a special legal regime applicable to all forest resources.

Accordingly, by excluding the urban areas of the communities of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo from forest property, the challenged decree violates the right to the environment, because those areas would fall outside the limitations inherent to forest property, which are directed toward conservation rather than exploitation of the property and its natural resources.’ (Judgment of the Sala Constitucional Nº 1056-2009)” Based on the foregoing, a protected area (área protegida) may be reduced only if this is done by Law, if technical and scientific studies rule out environmental damage, and if the excluded area is offset by another area of equal size or to the extent possible.

In this specific case, however, the Procuraduría General de la República questions the fact that the technical report underlying the challenged Law does not adequately justify the ordered exclusion of 406,32 hectares from the Llanura Costera Cocles-Manzanillo. Nor does it explain why the exclusion was not limited to the urban blocks, but also encompassed 188 hectares with forest cover (cobertura de bosque), which are excluded from the Patrimonio Natural del Estado and do not form part of the Zona Marítimo Terrestre. In the report submitted through official letter number SINAC-DE-0286 of 7 de marzo de 2019, the Executive Director of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación explains that the 188 hectares mentioned by the Procuraduría General de la República do not constitute a contiguous forest, but rather forest-type structures, most of which are located on private property. In this regard, the explanation provided by the Executive Director is insufficient to dispel the objection raised by the Procuraduría General de la República, because a review of the legislative record (expediente legislativo) and the evidence entered into the case record does not conclusively demonstrate that the aforementioned area is in fact composed of privately owned land, since, if that were the case, there would be no reason for that land to be subject to removal from public-domain status (desafectación).

It should be recalled that the only land that could be removed from public-domain status is land classified as public-domain property (bienes de dominio público); consequently, there is a logical contradiction in maintaining that these are privately owned properties that must be removed from public-domain status, as the respondent authority asserts in its report. The foregoing reasoning is reinforced by the provisions of Article 37 of the Ley Orgánica del Ambiente, Ley n.° 7554 de 4 octubre de 1995, which provides as follows:

“Article 37.- Powers of the Executive Branch. When establishing protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas), regardless of their management category, the Executive Branch, through the Ministerio del Ambiente y Energía, is authorized to include within their boundaries any privately owned properties, or portions thereof, necessary to fulfill the objectives set forth in this law and to implement them in accordance with the applicable management plan (plan de manejo), or to create statutory easements (servidumbres legales) for ecological protection and compliance with this law.

In the case of national parks, biological reserves, or state-owned national wildlife refuges, the land shall be acquired through purchase, expropriation, or both procedures, subject to prior compensation. In the case of forest reserves, protection zones, mixed wildlife refuges, and wetlands, the properties or portions thereof may also be purchased or expropriated, unless, at the owner’s request, they are voluntarily made subject to the forestry regime (régimen forestal). That submission shall be recorded in the Registro Público de la Propiedad as an encumbrance (afectación) on the property, which shall remain in effect for the period established in the management plan.

Privately owned properties affected pursuant to this Article because they are located in national parks, biological reserves, wildlife refuges, forest reserves, or protection zones shall be included within state-protected areas only from the time they have been paid for or legally expropriated, except when they are voluntarily made subject to the Régimen Forestal. In the case of forest reserves, protection zones, and wildlife refuges, if payment or expropriation has not been completed, and while it is being completed, the areas shall be subject to an environmental land-use plan (plan de ordenamiento ambiental) that includes an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental), and thereafter to a plan for the management, recovery, and restoration of resources.” (The preceding paragraph was thus amended by Article 72, subsection c) of the Ley Forestal, N° 7575 del 13 de febrero de 1996, which in turn was amended by Article 114 of the Ley de Biodiversidad, N° 7788 de 30 de abril de 1998) (The highlighting and boldface do not appear in the original).

One need not be an especially perceptive observer to conclude that, under the legislation currently in force, private properties—if any—are not part of the refuge; it is therefore contradictory to remove privately owned areas from public-domain status. If that were the case, we would therefore be dealing with an irrational Law.

Thus, although there is a technical report supporting the enactment of the Law, the fact remains that the study does not establish that removing the land from protected status (desafectación) will not cause environmental harm—apart from matters concerning the urban blocks (cuadrantes urbanos). From a logical perspective consistent with Constitutional Law (Derecho de la Constitución) (values, principles, and rules), the appropriate course would have been to remove from protected status only the land comprising the communities located in the area—original communities or other population settlements—or, potentially, to exclude other areas of the public domain (dominio público), provided that it was established that no environmental harm would be caused and that the corresponding compensation was provided. In that regard, as stated above, there is no clarity concerning the lands containing forest—whether they form part of the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) or are privately owned lands subject to the restrictions established by the environmental legal system (ordenamiento jurídico ambiental), in which case their removal from protected status was unnecessary—that the Law removed from such status.

It must be one or the other: if these are privately owned properties subject to the environmental restrictions established by legislation, their removal from protected status is superfluous; if they are public-domain property, their removal from protected status is insufficient because there is no certainty that the environment will not deteriorate and the corresponding compensation for the area is not provided. Given this reasonable doubt, the in dubio pro natura principle must be applied, and the 188 hectares must therefore be deemed part of the refuge—public-domain property (bien demanial)—making their exclusion without the corresponding compensation improper. All of the foregoing is unquestionably contrary to what this Chamber has established in its case law, and the challenged statutory provision is therefore unconstitutional. Nevertheless, the foregoing conclusion must be qualified in the sense that, if there are privately owned lands within those 188 hectares, the property rights of their owners cannot be infringed under constitutional provision 45 and Article 21 of the American Convention on Human Rights.

Furthermore, the 188 hectares form part of the wildlife refuge’s central core, which is linked to a fundamental right recognized in favor of those who comprise the Costa Rican Nation—those who were, are, and will be—as well as all other inhabitants; consequently, this constitutes an extremely serious impact on the environment, particularly because, in this case, the challenged Law does not provide the corresponding area compensation and lacks, as explained supra, the technical studies required to reduce the aforementioned refuge.

Furthermore, it must be clarified that, according to the information contained in both the legislative and judicial case files (expedientes), not all of the challenged statutory provisions are contrary to Constitutional Law, because excluding from the refuge the urban blocks—original communities or persons who were even present there before the refuge was created—is indeed appropriate; thus, it would make no sense to declare all of the provisions unconstitutional. Instead, to achieve a fair balance between environmental protection and people’s socioeconomic needs, the appropriate course is to grant the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) that was filed, invalidating the provision solely insofar as it concerns the territories within the forested area—188 hectares—as stated by the Procuraduría General de la República in its reports and, consequently, ordering SINAC to delimit the aforementioned area. If it is determined that they are public-domain properties—not private-domain properties—the SINAC, jointly with the Abogado de Estado, must bring the corresponding legal actions in defense of the public patrimony. As regards any property rights—should such rights be established—the competent authorities must impose the corresponding public-interest restrictions (limitaciones de interés social) on the properties for the sake of protecting the environment.

VIII.REGARDING THE UNNECESSARY ANALYSIS OF THE REMAINING CLAIMS.- Since all of the foregoing provides sufficient grounds for finding the challenged Law unconstitutional due to the lack of technical support, and because the identified procedural defect (vicio de forma) has been established, there is no need to address the remaining claims in detail, particularly since they concern matters that were not properly substantiated in the application initiating this action. The remaining claims assert that the Law is unconstitutional because Indigenous peoples should have been consulted and because the Law contains provisions affecting wetlands and the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre). The Procuraduría General de la República states in its report that the action does not explain how Indigenous peoples are affected, and such an impact is not evident because the Reserva Indígena Bribrí de Kekoldi neither overlaps with nor adjoins the sector excluded from the Refuge.

Likewise, no evidence was submitted that the Law per se affected wetlands or violated the principle of the maritime-terrestrial zone’s inviolability (principio de intangibilidad). The Procuraduría states that the challenged Law contains no provision concerning the Zona Marítimo Terrestre; therefore, it cannot violate the principle of the maritime-terrestrial zone’s inviolability, nor may it be interpreted as having removed from the special legal regime protecting the maritime-terrestrial zone, among other properties, those lands excluded from the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo by Ley n°9223 that are located within the two-hundred-meter-wide strip along the coastline, measured horizontally from the ordinary high-tide line, as well as areas occupied by mangroves and estuaries (public zone), and the adjoining one-hundred-and-fifty-meter strip (restricted zone). Therefore, without prejudging the merits of these claims, the examination of these claims in this action must be dismissed because the foregoing unconstitutionality has already been established.

IX.Conclusions.- 1) Regarding the arguments concerning the lack of technical support and compensatory measures (medidas de compensación), it is established that Ley n°9223, “Reconocimiento de los derechos de los habitantes del Caribe Sur,” entailed a reduction of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo based on an insufficient technical study concerning the forested area and, moreover, did not provide for compensatory measures. This constitutes a violation of the right to the environment and of the principles of reasonableness, proportionality, objectification, and precaution (principios de razonabilidad, proporcionalidad, objetivación y precautorio); accordingly, the action must be granted as stated in the operative portion (parte dispositiva) of this decision. 2) The arguments concerning the lack of consultation with Indigenous peoples and impacts on wetlands and the maritime-terrestrial zone are not analyzed because unconstitutionality based on the procedure has already been established; furthermore, it was neither substantiated nor demonstrated that the Law should have been submitted for consultation with Indigenous peoples or that the provisions per se entail an impact on wetlands or the maritime-terrestrial zone.

X.NOTE BY JUSTICE CRUZ CASTRO.- I enter this note because I consider that the insufficiency of the technical report in this case extends beyond the lack of substantiation concerning the forested area; there was also no proper technical support for removing the urban area from protected status. Political needs, and the urgency they impose, sometimes also influence technical judgment. It is the eternal tension between the politician and the scientist, recalling the title of a work by Max Weber. The inconsistencies I perceive are detailed below:

• A)REGARDING THE INSUFFICIENCY OF THE TECHNICAL REPORT THAT PROVIDED THE BASIS FOR REDUCING THE REFUGIO NACIONAL DE VIDA SILVESTRE GANDOCA-MANZANILLO.- Having established that the challenged Law, n°9223, “Reconocimiento de los derechos de los habitantes del Caribe Sur,” does indeed contain a single article which, by redefining the boundaries of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, removes land from protected status and reduces those boundaries by a total area of 406.52 hectares, I shall examine whether that reduction was properly and sufficiently grounded in technical support. As stated, this Chamber’s case law has established that any reduction of protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) must not only be made by statute (statutory-reservation principle (principio de reserva legal)), but must also have sufficient technical support (and compensatory measures as well, as discussed below) to be deemed consistent with Constitutional Law.

The claim regarding the insufficiency of the technical studies supporting the reduction in the area of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo through Ley “Reconocimiento de los derechos de los habitantes del Caribe Sur”, No. 9223 de 20 de marzo del 2014, will therefore be examined. To that end, several questions that should have been answered in the technical report are considered (1), followed by the positions of each of the parties called upon to address the matter (2), and, finally, the aspects of the report that I consider insufficiently substantiated (3).

• 1)Questions that the technical report should have answered and substantiated: The questions that the report should have answered include some arising from voto 12-013367 del 21 de setiembre del 2012, which had found the technical support then provided to be insufficient, as well as others arising from the statement of reasons (exposición de motivos) for the challenged Law. Accordingly, the technical study supporting the reduction of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo should have answered the following questions, which, it bears noting, are fundamental:

-Does it analyze and address the impact of the area to be removed from protected status on the Refuge’s marine and terrestrial zones?

-Does it examine the impact on the biological corridor (corredor biológico), aquifers, and wildlife?

-Does it determine the ecological value of the area to be removed from protected status within the protected wilderness area as a whole?

-Does it propose measures or recommendations aimed at reducing any adverse impact on the Refuge as a whole?

-Does it analyze the impact on RAMSAR wetlands in order to comply with Costa Rica’s international obligations and avoid any State liability for failure to comply with the applicable international instruments?

-Does it demonstrate how, despite the reduction, the Refuge continues to be preserved in a healthy and ecologically balanced condition?

-Does it provide technical justification for removing land from protected status in order to recognize the rights of coastal residents of the Caribe Sur in those urban areas they had inhabited since before the Refuge was declared? In other words, was the report’s technical justification for removing the urban hectares from protected status based on a reliable census of the residents who were present before the Refuge was declared in 1985?

-What technical justification does the report provide for removing the 205.97 hectares of forest cover (cobertura boscosa) from protected status?

To determine whether the report answers such questions, it is therefore essential to examine in detail the aforementioned “Technical Report” (Informe Técnico) prepared by the Sistema Nacional de Areas de Conservación (SINAC) in 2013, entitled “Proyecto de ley de reconocimiento de los derechos de los habitantes del Caribe Sur Expediente n°18.207.” It is also necessary to examine what SINAC, the PGR, and the UNA report in this regard (in the requested evidence), as well as the report of the Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa. These questions may appear complex, but they are not, because the importance of the matter being protected warrants careful analysis, without purporting to rely on cryptic arguments.

• 2)Reports of SINAC, the PGR, the UNA, and the Departamento de Servicios Técnicos regarding the sufficiency of the technical report in question: SINAC’s position is as follows: “The requested technical report was prepared by specialized personnel from the Sistema Nacional de Areas de Conservación (SINAC), using scientific, rigorous, exhaustive, and comprehensive criteria, in order to determine the impact of the legislative measure on the objectives underlying the creation of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo (RNVS-GM), the significance, fragility, and conservation status of the ecosystems, an analysis of the conservation targets (objetos de conservación), and consultation with the local communities involved. The analysis of the foregoing and other factors showed that the RNVS-GM continues to be preserved in a healthy and ecologically balanced condition. That report appears at folios 1390 through 1569 of the legislative record for Ley N°9223.

(…) The technical study submitted by SINAC at the request of the Asamblea Legislativa constitutes the technical justification supporting the removal of protected status (desafectación) adopted by the legislators in the law challenged in this action.” For its part, the Procuraduría General de la República states the following: Regarding the opinion added to the legislative record after this judgment, appearing at folios 1394 et seq., several observations should be made to verify the existence of a technical and scientific basis and to assess whether the principle of reasonableness and proportionality has been satisfied. It sets out the following observations in detail:

—The removal of protected status from 205 ha of forest was not justified: There is neither reasonableness nor proportionality, since only the removal of protected status from the urban area of 233.41 hectares is justified, leaving the removal of protected status from the remaining 205 hectares of forest without technical support.

—Not all of the area removed from protected status is ZMT: It cannot be true that the lands removed from protected status would remain subject to the restrictions of the Ley de Zona Marítimo Terrestre, because the portion excluded from the Refuge under Ley No. 9223 is not limited to the Zona Marítimo Terrestre; rather, a strip that may extend at some points up to 500 meters inland from the Zona Marítimo Terrestre was also removed from protected status.

—Impact on the two mangrove stands is not analyzed: The impact on the two mangrove patches identified within the area removed from the Refuge is neither analyzed nor ruled out, although they are described as being “in a critical state of conservation,” and the report states that “no growth in terms of cover has been demonstrated throughout the period since the Refuge was established, but it has been maintained” (folio 1411).

—Mangroves are not included in the Patrimonio Natural del Estado: In determining the Patrimonio Natural del Estado, the areas meeting the definition of forest under the Ley Forestal were identified (point 4 of folio 1557); however, mangroves, which also form part of the Patrimonio Natural del Estado regardless of their extent, were not included (article 13 of the Ley Forestal and Manual para la clasificación de tierras dedicadas a la conservación de los recursos naturales dentro de la Zona Marítimo Terrestre en Costa Rica, Decreto No. 36786-MINAET del 12 de agosto del 2011, article IV.u).

—The basis for concluding that the reef areas adjacent to the excluded area will not be affected is not demonstrated: The various types of coral reefs found in areas adjacent to zone 1 of the RNVS-GM are diverse, well-developed ecosystems containing species unique to the country’s Caribbean region; they are currently highly fragile and undergoing a recovery process. Nevertheless, the report states that the boundary modification does not affect them, without making clear how that conclusion was reached. The same applies to the seagrass beds located in zone 10, adjacent to the excluded area—an ecosystem associated with sea turtles—whose principal cause of decline is said to be “anthropogenic activities, such as sedimentation caused by deforestation and the excessive discharge of nutrients into coastal waters” (folio 1436). In addition, it is stated that “A management plan (plan de manejo) for forests adjacent to the coast would prevent new sediment from entering the reefs” (folio 1421), but the report does not consider whether SINAC will be able to implement such planning once the lands are outside the Refuge.

According to the map at folio 1513 and point 4 of folio 1514, the area excluded from the Refuge does not contain wetlands included on the Ramsar List; however, the report also states that the entire Refuge is designated as a Ramsar Site of international importance. Moreover, the area known as Humedal Arrecife Coralino or Pastos Marinos y Arrecifes (zone 10) is adjacent to a portion of the excluded area, approximately between vertical geographic coordinates 646 and 648, and because Article 2 of the Convention provides that the boundaries of wetlands included on the list “may incorporate riparian and coastal zones adjacent to the wetlands,” there may be an overlap.

—Areas facing potential threats cannot be included in a Management Plan once they cease to form part of the Refuge: Regarding the Zona Marítimo Terrestre Cocles Manzanillo (excluded), the annexes state that “care must be taken…with the carrying capacity of the beaches” and identify the primary potential threats to this area as “the development of traditional high-impact tourism projects.” They further state that the establishment of a Management Plan by MINAE beginning in 1996 “made it possible to neutralize” those potential threats, that beach-access roads were regulated, with no new roads permitted after the plan took effect, and that the extraction of sand from the beaches was also prohibited (folios 1499 and 1500). However, no consideration is given to the fact that SINAC will be unable to implement such planning once the lands are outside the Refuge.

—Deficiencies in the land-tenure maps. REGARDING THE FORESTED AREA: There is a land-tenure (tenencia de la tierra) study for the area removed from protected status. However, it is incomplete, as no information is available for some properties. For the area with forest cover (cobertura boscosa), cadastral and registry information is available for approximately 40 properties, as well as cadastral information for 10 unregistered parcels for which no information beyond the cadastral records was found. It is unknown whether they are currently occupied by the persons identified in Anexo 8 or under what title those persons occupy them, because a cadastral plan does not prove possession of land. No information is available for 4 parcels in forested areas. Four judicial proceedings involving the Procuraduría were identified in the forested sectors removed from protected status by Ley n°9223. In those proceedings to establish possessory title (informaciones posesorias), the Procuraduría requested denial because adverse possession (usucapión) predating the creation of the Refuge had not been proven.

REGARDING THE URBAN AREA: It is not possible to determine clearly which persons hold the legitimate rights of the Afro-descendant community comprising the coastal inhabitants of the Caribe Sur. In the opinion of that advisory body, it would be inconsistent with the Constitution to interpret the exclusion of the lands from the Refuge as also removing them from every other special legal regime, such as that governing the zona marítimo terrestre, because removal of protected status does not occur by implication. The list appearing at folios 1566 through 1569 of the legislative record, described as a census on page 65 of the SINAC report, does not reliably identify the residents who were present before 1985, nor is its coverage of the area ultimately excluded by Ley n°9223 clear. We do not have the information necessary to determine whether the occupation by persons who settled there after the Refuge was declared is lawful or unlawful.

As can be seen, these are fundamental concerns that must not remain unanswered and obscured in uncertainty.

Regarding these observations, SINAC’s response following the hearing is as follows:

—Regarding the exclusion of 188 ha with forest cover, it states that the technical report did establish the characteristics of the area that would be affected. It states that this is not a compact block of 188 ha severed from the Refuge, but rather land distributed throughout the affected area and its communities. Regarding this justification, I consider that the PGR’s observation remains valid: there is NO adequate technical response—and therefore no reasonable basis—for including those hectares within the area removed from protected status or excluded from the Refuge. The reasons for removing those hectares of forest from protected status are not provided, particularly when, as stated above, the rationale for the removal is to return urban areas to the residents.

—A technical report is not tasked with conducting a study of the legal status or origin of the possessions. With respect to this argument, the PGR’s observation remains valid. If the law is based on the “recognition of the legitimate rights of the inhabitants and coastal communities of the Southern Caribbean” (see Article 1 of the challenged Law), as is also stated in the explanatory statement: “The purpose of the bill is to recognize the legitimate rights of the Afro-descendant community and the coastal inhabitants of the Southern Caribbean,” it is logical to assume that there should have been a census identifying the nature and number of those “legitimate rights.” Thus, in this specific case, it was indeed necessary and indispensable for the technical report to address the determination of what those legitimate rights were, in order to prevent, for example, the removal from protected status (desafectación) of areas that did NOT correspond to legitimate rights.

In this regard, it does not go unnoticed that there may have been some reasonable basis for removing from protected status the urban areas occupied before 1985 (the year in which the Refuge was created); however, the challenged Law not only removes areas beyond those urban areas from protected status, but, because there is no clarity regarding the urban areas removed from protected status, it cannot be established with certainty that they were actually occupied before 1985 and by original inhabitants of the area. Authorizations removing areas from protected status should not be created for the benefit of persons whose identities have not been clearly established so as to determine that they are original inhabitants. This forms part of the technical requirements applicable to the report. See Annex 3 of the technical report (folios 1559 and 1566), concerning land tenure (tenencia de la tierra) within and outside the Maritime-Terrestrial Zone (Zona Marítimo Terrestre), which lists foreign possessors, possessors that are commercial companies, and possessors whose possession dates back less than 30 years (that is, after 1985, from which it is understood that they entered the Refuge’s properties after its creation).

A legitimate claim cannot be based on such imprecision and laxity. It is clear that in many cases these are not original inhabitants whose possession predates the creation of the Refuge in 1985; thus, the Law would remove hectares of a Refuge from protected status in order to “protect” unlawful possessions, which is plainly unconstitutional. Moreover, the Law is not fulfilling the purposes stated in the explanatory statement—vindicating the original possessors—because there is manifest uncertainty regarding the persons who benefit from the Law. See also the conclusive statement in the Office of the Attorney General’s report, indicating that the land-tenure list appearing at folios 1566 to 1569 of the legislative file, described as a census on page 65 of the SINAC report, does not reliably identify the inhabitants who were present before 1985, and that the extent to which it covers the area ultimately excluded by Ley n°9223 is unclear; moreover, there is insufficient information to determine whether the occupation by persons who settled there after the Refuge was declared is legitimate or illegitimate. The legitimacy and relevance of identifying the original inhabitants is a central issue in removing from protected status an area dedicated to environmental protection.

—The information provided in the technical report is sufficient to support the conclusion that the coral-reef resource is not being affected by the boundaries established by the Law. The principal mangrove ecosystem protected by the declaration establishing the Refuge covers 200 ha, is located in Laguna Gandoca, and falls under the PNE and RAMSAR Wetland categories. It is located many kilometers southeast of the area affected by Ley 9223. On this point, the PGR’s observation remains valid: merely stating that a study is sufficient plainly does not make it so; it must be extensively supported and justified, and that is precisely what the technical report in question lacks.

Furthermore, the observations made by the Escuela de Ciencias Ambientales de la Universidad Nacional must be added. Regarding the technical report, it states that there are inconsistencies between the cartography and the report concerning the extent of the reduction of the Refuge; there are insufficient data to assess biodiversity; the area removed from protected status included both the Maritime-Terrestrial Zone and inland areas; the technical report is inconsistent with the information obtained through the spatial analysis conducted using the layers provided by SINAC; the technical report does not assess the impact on the environment and ecosystems; and separating the land area adjacent to the protected marine area is likely to eliminate the buffer zone (zona de amortiguamiento) for marine-coastal ecosystems. This separation could have a negative effect on the ecosystems, especially coral ecosystems, because of their biological fragility. These are highly reasonable and evident doubts, and we are well aware that, where doubt exists, the protective principle (principio de tutela) must prevail.

Likewise, the Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa stated the following in official letter CON-005-2014-J dated 18 de febrero del 2014, that is, before the challenged Law was enacted:

“… this Advisory Office considers that, on this occasion as well, there is no specific study addressing the reduction of the area described in Article 1 of the Bill and the impact of removing it from protected status; therefore, it does not satisfy the requirements of Article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente, Article 50 of the Constitution, and International Environmental Law.” (folio 1781 of the legislative file).

• 3)Aspects of the report that are insufficiently substantiated:

It is clear from all the foregoing that, although there was technical support, none of the questions raised by this Chamber in the aforementioned voto 2009-001056 were answered, nor were essential matters addressed that would allow the report to be considered a sufficient and admissible technical opinion, as explained below. In view of all the inconsistencies identified by the PGR and the UNA in the report used to support the challenged Law, I conclude that the technical study submitted in support of the challenged Law is indeed insufficient. In summary, the following may be emphasized:

—The impact of the area to be removed from protected status on the Refuge’s marine and inland areas is not analyzed: The impact on the biological corridor (corredor biológico), aquifers, and wildlife is not examined. The ecological value of the area to be removed from protected status within the entirety of the protected wildlife area (área silvestre protegida) is not determined. The impact on RAMSAR wetlands is not analyzed for purposes of complying with Costa Rica’s international obligations and avoiding any State liability for failure to comply with the relevant international instruments. It is not demonstrated how, despite the reduction, the Refuge continues to be preserved in a healthy and ecologically balanced condition. Moreover, as the PGR states in its report, the impact on the two mangrove patches identified in the area removed from the Refuge is neither analyzed nor ruled out, even though those patches are described as being “in a critical state of conservation.” According to the map at folio 1513 and the statement in paragraph 4 of folio 1514, the area excluded from the Refuge does not include wetlands entered on the Ramsar List; however, the report also states that the entire Refuge is designated as a Ramsar Site of international importance.

In addition, the area known as Humedal Arrecife Coralino or Pastos Marinos y Arrecifes (zone 10) adjoins a portion of the excluded area, approximately between vertical geographic coordinates 646 and 648, and because Article 2 of the Convention provides that the boundaries of wetlands included on the List “may encompass riparian and coastal zones adjacent to the wetlands,” there may be an overlap.

—The impact of the legislative measure on the Refuge’s conservation targets (objetos de conservación) is not individually assessed: Folio 18 mentions the conservation targets (mangroves, swamps, forests, reefs, etc.), but it does not specifically state how those targets would be affected by the reduction of the Refuge. As the PGR states in its report, there is no evidence showing how the conclusion was reached that the reef areas adjoining the excluded area would not be affected. The different types of coral reefs present in the areas adjacent to zone 1 of RNVS-GM are diverse, well-developed ecosystems containing species unique to the country’s Caribbean region; they are currently highly fragile and undergoing a recovery process. Nevertheless, the report states that the modification of the boundaries does not affect them, but it is unclear how that conclusion was reached. The same applies to the seagrass beds located in zone 10, adjacent to the excluded area, an ecosystem associated with sea turtles. And, as the UNA states in its report, separating the land area adjacent to the protected marine area is likely to eliminate the buffer zone for marine-coastal ecosystems, and this separation could have a negative effect on the ecosystems, especially coral ecosystems, because of their biological fragility.

—There are no compensatory measures (medidas de compensación): The technical report does not specify recommendations for avoiding risks, anticipating negative or adverse effects, or adopting mitigation, conservation, or remediation measures (medidas de mitigación, conservación o reparación). It proposes no measures or recommendations aimed at reducing any negative impact on the Refuge as a whole. The study is not specific because it neither assesses the impact nor provides recommendations for avoiding risks, preventing negative or adverse effects, or proposing the corresponding mitigation, conservation, or remediation measures.

—There is a complete lack of justification for removing the forested area from protected status: If the bill that gave rise to the challenged Law states that its purpose is to restore rights to the occupants of urban areas created before the Refuge was established in 1985, there is no justification for removing a forested area—and therefore a non-urbanized area—from protected status. As the PGR states in the requested report, there is no technical support for removing the remaining 205 hectares of forest from protected status. Approximately 40 properties were identified in the forest-cover (cobertura boscosa) sectors of the area removed from protected status, as were at least 14 parcels for which there is no record of registration. For the area with forest cover, cadastral and registry information exists for approximately 40 properties, and cadastral information exists for 10 unregistered parcels for which no information beyond the cadastral records was found.

It is unknown whether they are currently occupied by the persons identified in Anexo 8 or under what title they occupy them, because a “plano castrado” does not establish possession of land. No information is available for 4 parcels in forested areas. In the forested sectors removed from protected status by Ley n°9223, 4 judicial proceedings in which the Office of the Attorney General participated were identified. In those possessory title proceedings (informaciones posesorias), the Office of the Attorney General requested that the applications be denied because adverse possession (usucapión) predating the creation of the Refuge had not been proven.

-Lack of justification for the removal of the urban area from protected status (desafectación del área urbana): it is evident that, in order to comply with the statement of reasons for the bill that gave rise to the challenged law, it should first have been determined who holds “the legitimate rights of the Afro-descendant community who are coastal inhabitants of the Southern Caribbean.” However, as the Procuraduría General de la República (PGR) stated in the requested report, the documentation available in the legislative record does not make it possible to determine clearly who holds the legitimate rights of the Afro-descendant community who are coastal inhabitants of the Southern Caribbean. This is because the lists of unregistered land and registered properties contain the names of commercial establishments or legal entities whose owners or partners are unknown. Accordingly, no reliable census of land tenure (tenencia de la tierra) was produced that would clearly establish who holds the legitimate rights of the Afro-descendant community and others who were coastal inhabitants of the Southern Caribbean before 1985, the date on which the Refuge was created.

The PGR adds that it continues to have the same doubts raised regarding the statement in the report: “Of the 406.21 hectares that the Bill proposes to remove from protected status, 233.41 hectares correspond to the surveyed properties. The latter are equivalent to 34.34% of Zone 2,” because no additional information or explanation has been provided in this regard. Furthermore, there is no evidentiary support for the information contained in the list appearing on pages 1559 to 1569 of the legislative record, which SINAC characterized as a census. There is no indication whether the length of occupancy recorded on pages 1566 to 1569 was based on the occupants’ own statements or on duly documented objective evidence. Regarding this list, report SINAC-DE-0286 of March 7, 2019 merely states: “It is acknowledged that the failure to clarify that the census provided by the community organizations, appearing on pages 1558 to 1569, constituted only a partial reference source regarding tenure and length of occupancy, causes confusion and could justify the observations and questions.” Those questions have not been answered.

The statement on page 65 of the Report that “49% of the population was established before the Refuge was declared in 1985” permits the “a contrario sensu” interpretation that the remaining 51% settled there after the Refuge was declared. However, we do not have the information needed to determine whether that 51% may be characterized as unlawful occupants or whether they held any title or administrative authorization legitimizing their occupation of the land. This adds uncertainty regarding the surface area covered by the list described as a census and the report transmitted through official letter SINAC-DE-1972, in relation to the area ultimately excluded from the Refuge. When a removal from protected status benefits a group of citizens, they must be clearly identified, because such removal is not justified on the basis of factual situations that do not conform to the law’s own stated justification, namely, to vindicate the rights of the original inhabitants who were present before the Refuge was declared in 1985.

-The reduction measure is not scientifically justified, nor is it shown how the measure adopted continues to safeguard the right to a healthy and ecologically balanced environment within the framework of a sustainable development policy. It is merely stated that the areas removed from protected status were urban areas, but it has already been shown that forest area was also removed, that there was no reliable census of those urban areas, and that the impact of removing those urban areas from protected status was not analyzed. It is not enough to assert that because they are urban areas, their removal would have no impact. Indeed, it is evident that, even if they are urban areas, their proximity to the remainder of the Refuge means that the Refuge is affected.

Consequently, that technical basis contains numerous gaps, omissions, doubts, and observations that render it insufficient to justify the reduction of those 406.52 hectares of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo.

In summary, although the submitted study relates to the subject matter, it is manifestly incomplete, since it does not satisfy the substantive requirements arising from the very subject it seeks to protect. Many doubts, gaps, and omissions remain, to the detriment of the right to the environment. Based on the arguments set forth, the lack of scientific evidence supporting the challenged law, which seeks to reduce the area of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, justifies resolving the matter in accordance with the precautionary principle (principio precautorio) and holding, on this occasion as well, that the reduction in question is unconstitutional. That unconstitutionality is confirmed by the absence of compensatory measures (medidas de compensación), as explained below. The reduction of a protected area (área protegida), or of any other area dedicated to environmental protection, requires a technical study free of omissions, unresolved questions, or inconsistencies such as those I have mentioned.

• B)REGARDING THE LACK OF COMPENSATORY MEASURES IN THE REDUCTION OF THE AREA OF THE REFUGIO DE VIDA SILVESTRE GANDOCA-MANZANILLO.- All of the foregoing is further aggravated by the fact that, despite the reduction and removal from protected status, not a single compensatory measure was established. As stated above, this Chamber has repeatedly held in its case law that the requirement of technical studies is not a mere formality; rather, it is a substantive requirement that must demonstrate, through a scientific and individualized analysis, the degree of environmental impact caused by the reduction of the protected area and must also provide recommendations aimed at mitigating its negative impact through the establishment of what are known as compensatory measures (Voto No. 13367-2012- See also No. 10158-2013). SINAC acknowledges this omission and seeks to justify it by asserting that there was nothing to compensate for because those areas had always been urban. However, as already stated, this type of argument is inadmissible in environmental matters because, even if they are urban areas, their proximity to the remainder of the Refuge means that the Refuge will be affected by their removal from protected status, and sufficient compensatory measures therefore should have been established. This requirement was omitted in this case.

XI. DOCUMENTATION SUBMITTED TO THE CASE FILE

The parties are hereby advised that, if they submitted any paper document, object, or evidence contained on any additional electronic, computerized, magnetic, optical, or telematic device, or produced using new technologies, such items must be retrieved from the Court within a maximum period of 30 business days from notification of this judgment. Otherwise, any material not retrieved within that period will be destroyed, pursuant to the "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", approved by the Corte Plena at session N° 27-11 of August 22, 2011, Article XXVI, and published in Boletín Judicial number 19 of January 26, 2012, as well as pursuant to the resolution approved by the Consejo Superior del Poder Judicial at session N° 43-12 held on May 3, 2012, Article LXXXI.

POR TANTO:

• 1)By majority vote, the action is granted, and the challenged Ley n.° 9223, “Reconocimiento de los derechos de los habitantes del Caribe Sur,” is annulled solely with respect to the territories located within the forested area, in accordance with the findings of the Procuraduría General de la República in its reports. In light of the foregoing, the Sistema Nacional de Áreas de Conservación is ordered, within twelve months from the full publication of this ruling in the Boletín Judicial, to delimit the aforementioned area and, jointly with the Procuraduría General de la República, to pursue the corresponding legal actions in defense of public property. This declaration of unconstitutionality shall have declaratory and retroactive effect as of the date on which the provision entered into force, without prejudice to rights acquired in good faith.
• 2)Justice Cruz Castro files a separate note.
• 3)Justices Hernández López, Salazar Alvarado, and Araya García dissent and would dismiss the action; nevertheless, they state that the State is required to take the necessary actions to recover lands that are unlawfully occupied within protected areas, as provided by law.
• 4)A summary of this judgment shall be published in Diario Oficial La Gaceta, and the judgment shall be published in full in the Boletín Judicial. Notice shall be served on the petitioner, the President of the Asamblea Legislativa or whoever holds that office, the Procuraduría General de la República, and all parties who participated in the proceedings.- Fernando Castillo V.

Acting President Fernando Cruz C. Paul Rueda L.

Nancy Hernández L. Luis Fdo. Salazar A.

Jorge Araya G. Hubert Fernández A.

DISSENTING OPINION OF JUSTICE HERNÁNDEZ LÓPEZ AND JUSTICES SALAZAR ALVARADO AND ARAYA GARCÍA, AUTHORED BY THE FIRST-NAMED:

We depart from the decision reached by the majority of the Court and would dismiss the action, for the reasons explained below, based on the following considerations: the subject of the action is Ley number 9223, through which the Asamblea Legislativa redefined the territorial boundaries of an area subject to the management category (categoría de manejo) known as a “wildlife refuge (refugio de vida silvestre).” In doing so, it excluded certain urban areas and neighboring lands in the Southern Caribbean region from that category, which has primarily prompted a claim alleging infringement of the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment. Nevertheless, the historical status of the region’s urban settlements, acknowledged by the State in the decree that created the Refuge itself, the particular features of all State action concerning the specific area—including this Court’s prior interventions—and the technical findings and criteria on which the legislative decision was based support, in our view, the constitutional legitimacy of the legislature’s balancing of the various constitutional rights in conflict.

Nor does the measure violate the provisions of ILO Convention 169 or the obligations contained in the international rules in force in Costa Rica concerning the protection of mangrove areas; and, from that perspective, nothing prevents the competent State authorities from fulfilling their authority and duty to take the necessary actions to recover lands that are unlawfully occupied within the protected area, in accordance with our legal system. The reasons for this conclusion are as follows:

A. Relevant factual considerations.

1. The various documents submitted both in this judicial proceeding and, at the time, in the legislative proceeding have established that in 1985, through Decreto Ejecutivo número 16614-MAG del 20 de octubre de 1985 (hereinafter solely Decreto 16614), the authorities of the Executive Branch decreed the creation of what is now known as Refugio de Vida Salvaje Gandoca Manzanillo (hereinafter RVS-GM or simply “the Refuge”) and demarcated its boundaries.

1. 2That action was taken within the framework provided by article 18 of Ley de Fauna Silvestre número 6919 de 17 de noviembre de 1983, which was in force at the time and authorized such decisions by the Executive Branch:

“Article 18.- National wildlife refuges (refugios nacionales de fauna silvestre) are those declared as such by the Executive Branch for the protection and study of wild flora and fauna, particularly those endangered by extinction.

The Executive Branch is hereby authorized to establish, within forest reserves (reservas forestales) and on privately owned land, areas classified as national wildlife refuges, which, for purposes of wildlife conservation, shall be administered by the Departamento de Vida Silvestre de la Dirección General Forestal del Ministerio de Agricultura y Ganadería.

The Executive Branch shall exempt land subject to this regime from land tax.

The Executive Branch, through the Ministerio de Agricultura y Ganadería, is hereby authorized to expropriate privately owned land that, because of the importance of the fauna and flora located there, possesses the necessary and suitable conditions for the establishment of national wildlife refuges.”

1. 3It has also been fully established that, for many years before and at the time of that declaration, well-established population centers existed along the entire coastal strip of the area demarcated as a protected area (zona protegida) by Decreto 16614. These populations not only occupied the area but also engaged, and continue to engage, in various activities such as fishing, agriculture, and commerce in its various forms. Moreover, it may also be stated that the various public institutions, both assistance and service institutions, operated at that time, and continue to operate, providing their services to those populations under normal conditions.
2. 4This particular and special situation in part of the territory encompassed by the declaration establishing the Refuge was recognized by the state authorities, who, in the original decree itself (Decreto 16614), defined the course to be followed in addressing the situation of these residents through two mechanisms: a) a “titling” program (programa de titulación) was authorized in the areas covered by the declaration establishing the Refuge, allowing occupants to legitimize their status as occupants and possessors of the land (article 5); and b) several preexisting urban areas were excluded from the declaration establishing the Refuge, and the Instituto de Vivienda y Urbanismo was directed to specifically demarcate them (article 6):

“Article 5°—The Dirección General de Catastro Nacional is authorized to conduct the cadastral mapping survey (levantamiento de la cartografía catastral) and the ex officio registration of the individual plans required to carry out the titling project within the Refuge area and that of the neighboring communities of Gandoca, Mata de Limón, San Miguel, Manzanillo and Puerto Viejo.” (emphasis not in the original) “Article 6°- Areas that, according to studies conducted by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, fall within the urban zones of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo shall not be subject to the regulations of this Decree.” (emphasis not in the original)

1. 5In summary, it may be stated that in 1985 the State considered the environmental protection objectives then pursued through the creation of the Refuge to be adequately served, not only regardless of the legal land-tenure regime (régimen jurídico de tenencia de la tierra) (see article 5, which authorized titling in the Refuge area), but also through the exclusion of the areas falling within the urban zones of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo, which were in fact placed beyond the scope of the declaration contained in Decreto 16614.
2. 6Over the following years, a succession of executive decrees addressed the issues of titling (article 5) and the exclusion of urban areas (article 6), repealing and reinstating those provisions; thus:

-Decreto 23069-MINAE del año 1994 issued rules governing visits for turtle watching and, in passing, repealed article 6 of the original decree. Nevertheless, it left in force article 5, which authorized a cadastral survey for “titling” purposes.

-Subsequently, Decreto número 29019-MINAE de 2000 extensively amended the aforementioned decree (23069) with regard to visitation and use and therefore, at the end of its text, generally repealed Decreto 23069.

-In 2005, Decreto Ejecutivo 32753 was issued, justified on the ground that it was necessary to regulate once again the issue of titling in the Refuge area, as well as the exclusion of its urban areas, based on the understanding that—as a consequence of the ratifications and repeals contained in the two decrees cited above—the original exclusion had been reinstated, namely, the exclusion ordered by article 6 of Decreto 16614. It added that the reinstated exclusion was deemed to constitute a reduction contrary to Ley Orgánica del Ambiente because it had not been supported by technical studies; accordingly, a “ratification” of the original decree (16614) was issued, but without the original articles 5 and 6 (transcribed above).

1. 7This “expansion” of the land encompassed by the declaration, effected through Decreto 32753, was challenged before the Chamber, which, through judgment número 2006-2975, upheld its validity because it constituted an expansion rather than a reduction of the “State forest estate” (patrimonio forestal del Estado).
2. 8Two years later, in 2007, Decreto 34043 was issued, once again revisiting the matter and adopting an approach more favorable to protecting the residents of the area. It once again decreed the exclusion of the urban areas, in accordance with the original version of Decreto 16614, while adding certain clarifications so as not to include matters under litigation, and established several rules governing the administration of the urban areas.
3. 9This last decree was annulled by the Sala Constitucional two years later, in 2009, through judgment 2009-1056. In essence, the Chamber’s reasoning for the annulment may be found in the following excerpt:

“VII.- Regarding the unconstitutionality of articles 3°, 4°, 5° and 7° of Decreto n°34043-MINAE.- As explained, when article 6º of Decreto Ejecutivo, N° 16614-MAG was repealed (through article 2° of Decreto Ejecutivo no. 32753 del 16 de mayo del 2005), the communities of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo were included within the boundaries of Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. However, through article 3° of the challenged Decree, which reinstated the repealed article 6º, the urban areas of those communities were once again excluded from the boundaries of the Refuge, resulting in its reduction. This situation violates not only the principle of statutory reservation (principio de reserva legal), but also the right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment.”

1. 10Subsequently, and in response to the criteria set forth in that ruling, a bill—número 18207—was introduced, seeking a new demarcation of the park’s boundaries with the stated purpose of protecting the constitutional and legal rights of the area’s residents while also ensuring effective environmental protection. In this regard, the summary provided on this point in the statement of reasons is highly relevant:

“(…)

As indicated, efforts to scientifically identify the natural resources of the newly created Refuge, both marine and terrestrial, began after the declaration. Numerous government institutions (Mirenem, MAG, IDA, IGN, GAR, INVU, UCR, UNA), as well as national and international nongovernmental organizations (UICN, Jessie Smith Noyes Foundation, WWF, ASDI, Cooperación Holandesa, CRS, TNC, ANAI, CATIE, ICFID-Cidesa, Asacode, CBTC, among others), contributed their findings to “training and proposals for alternatives to achieve the intended sustainable development.” All the technical and scientific studies produced through this process confirmed the complete compatibility between the location and intended use of the preexisting human-settlement areas and those containing the natural resources to be protected. (annexes 11 to 13) (underlining not in the original) This unique process, hardly equaled in any other protected wilderness area (área silvestre protegida) in the country, culminated in planning or a Management Plan (Plan de Manejo), in accordance with the terms required by law, administered by Minae pursuant to Convenio de Cooperación Técnica No Reembolsable entre el Gobierno de la República y el BID (Proyecto ATN/JF-3917-CR).

Minae opened an international competition, which was won by Programa de Estudios Ambientales (ProAmbi) de la Escuela de Biología de la Universidad de Costa Rica. This organization conducted the most thorough and detailed assessment ever performed in the country for a protected wilderness area, carried out over nearly two years by a large team of renowned scientists from Universidad de Costa Rica. This assessment also included the participation and cooperation of all technicians and specialists from Área de Conservación Amistad Caribe/Minae. (annexes 14 to 16) (emphasis not in the original) The corresponding regulations were formally enacted through Decreto Ejecutivo N.º 34946-Minaet, published in Alcance N.º 55 a La Gaceta N.º 248,de 23 de diciembre de 2008, after the Management Plan had been reviewed and approved by Consejo Nacional de Áreas de Conservación (Conac), Consejo Regional del Área de Conservación Amistad Caribe (Corac) and Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Sinac), as provided by Ley de Biodiversidad N.º 7788, particularly articles 25, 30 and 22, paragraph 1º.

(annex 17) (emphasis not in the original) Like all the preceding studies and assessments, those conducted by Universidad de Costa Rica endorsed and respected the original status of the communities of Gandoca, Mata de Limón, San Miguel, Manzanillo and Puerto Viejo as neighboring the Refuge. Accordingly, given the continued existence of the error in defining the boundaries (article 1º of Decreto N.º 16614-MAG) with respect to the human settlements of Manzanillo, typically urban planning and land use with a strong environmental component were established (uses: residential, urban residential, recreational residential, tourist hotel, special hotel, commercial, urban commercial, institutional, etc.), recognizing their rights and anticipating the eventual, necessary, and imminent correction of the error. The remaining 14 zones into which the Refuge was divided were planned based on the careful management and sustainable use of marine and terrestrial natural resources. (Anexo 18)” (emphasis not in the original)

1. 11As part of the legislative process, the Deputies had the opportunity to analyze an initial technical opinion issued by the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), as the competent technical authority, which this Chamber declared insufficient in decision 2012-13367; as a result, a new technical justification was ordered to correct the errors identified therein. Moreover, this latter study was submitted to various entities for their opinions on the environmental consequences of the legislative decision,
2. 12Finally, the Deputies approved the bill, which became a law of the Republic under number 9223 and is now being challenged before this Court, on the grounds that its enactment violated the right to a healthy and ecologically balanced environment, the international conventions on wetlands, and ILO Convention 169 because the Indigenous communities were not consulted.
3. 13As of today, the entire area—including the territories covered by the RVS-GM protection regime, the urban areas, and the adjacent lands demarcated by the challenged law—is comprehensively regulated with respect to permitted activities by Decreto Ejecutivo 34946-Minaet, published in Supplement N.º 55 to La Gaceta N.º 248, of 23 de diciembre de 2008, which brought into force a Management Plan agreed upon by all the various sectors involved, as explained in the statement of reasons for the legislative bill.

B. On the merits of the case.

B-1 The appropriate approach to resolving the claim concerning the violation of the right to a healthy and ecologically balanced environment.

1. 14In a case such as this, with so many facets, it is essential to clearly define the approach that the Constitutional Court must take, particularly to avoid interference by the Constitutional Chamber in the duties constitutionally assigned to the other branches of the Republic. Specifically, regarding the possible violation of the right to a healthy and ecologically balanced environment, the claim alleges that the technical study provided during the legislative process was insufficient to support certain aspects of the enacted legislative provisions. In our view, however, the case law of this Chamber, properly understood (see judgment 2012-13367), does not impose a list of essential formal requirements for the issuance of this type of state act, but rather provides guidance to ensure, in light of the particular circumstances of each case, that the technical report is relevant and not merely the fulfillment of a formality.
2. 15At this point, then, our disagreement with the majority of the Chamber begins. We agree that the constitutional protection of the right to the environment requires state action that reduces the scope of a form of environmental protection formally afforded to a particular area to be supported by a technical study—not as a mere formal exercise, but as a relevant justification demonstrating that the constitutional right to a healthy and ecologically balanced environment will not be impaired. The Court, however, must not become the overseer of every type of shortcoming (which, moreover, will exist in any and all studies of this magnitude), since its task is to verify that the state authority provides the best possible environmental protection in the particular circumstances without improperly disregarding the other constitutional rights at stake. With specific regard to this issue, it is appropriate to clarify our position concerning the requirement described by the claimant as “the constitutional principle of compensation (principio constitucional de compensación),” that is, “…to compensate for the removed area with another of equal size,” in the terms set forth in judgment 2014-12887.In this regard, we consider that a systematic reading of the Court’s case law on this particular issue does not support the conclusion that this requirement is absolutely indispensable and necessary to properly safeguard the right to enjoy a balanced environment. On the contrary, it is entirely possible and constitutionally valid for appropriate state protection of the environment to be achieved without always having to maintain a specific quantity of land under a particular form of protection; in this regard, the amount of land designated for protection may, depending on the case, be unrelated and irrelevant to achieving state protection of the environment and the other rights at stake.
3. 16The analytical perspective and type of scrutiny proposed for this case have already been set forth by this Court in several judgments of the Chamber and, specifically, in judgment 2012-13367 cited above, which resolved the legislative consultation concerning the bill that became the challenged Law 9223. The following excerpts are taken from that judgment:

“II. On the right to a healthy and ecologically balanced environment. (…)(T)he individual is part of the Environment and is integrated into it; consequently, protecting the individual entails preserving the context essential to human life, while conduct that has negative effects on it poses a danger to human existence itself and diminishes or deprives everyone of the ‘greatest well-being.’ In this regard, the Constitutional Chamber has stated that ‘human beings do not exist in an autarkic manner; rather, their well-being is directly related to the nature surrounding them. This interdependence between human beings and nature encompasses aspects that go beyond the mere preservation of resources to ensure the economic development of human society. In reality, the “nature-human being” interaction constitutes a unitary phenomenon, a single process of reciprocal influence in which each acts upon the other while both simultaneously depend on one another for their own survival.’ (Judgment of the Constitutional Chamber No. 2012-004620).

The ‘environment’ that is the subject of the fundamental right is not the sum or juxtaposition of resources; rather, it refers to interrelationships and balances, to the idea of a system. Ecology as a science teaches us that nature must be conceived as a system. Nature consists of the relationships between organisms and the outside world in the struggle for their existence. In a particular place there is a biocenosis (common life) or community of life involving a certain number of species and individuals that influence one another. (…) Thus, within the community there is a certain order that produces a beneficial result for each species because it generates the maximum productivity and stability of the whole. Like every system, it is characterized not only by the interaction among its elements but also because it produces an overall or general result relating to the entire system: its own existence, which is what we may call dynamic equilibrium, encompassed within the concept of ‘equilibrium’ required by the Constitution…”

1. 17Even more specific and recent in this line of reasoning is judgment number 2016-000811 of 20 de enero de 2016, in which the Chamber had to confront a similar legal-constitutional dilemma: namely, the need to weigh the constitutional rights to the environment and to the enjoyment of public-domain property (bienes demaniales)—particularly the public area of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre)—against the historically established constitutional rights of a large number of people who have inhabited those areas along the country’s coastlines for many years.
2. 18That decision correctly articulates an appropriate understanding of the Chamber’s task in such particular cases. Instead of taking a one-sided approach and excessively scrutinizing factual circumstances and other subconstitutional matters, what must prevail is a fair and comprehensive assessment of the entire situation, obviously including the need to ensure environmental balance in relation to the circumstances of the people involved, since both the Political Constitution and the Chamber, in its role as guarantor, must protect those against whom the State has exercised its powers abusively (even when it does so with the best of intentions). The following passages from the cited judgment are therefore highlighted for their clarity, relevance, and similarity to the approach required in this new case:

“A.- All of the foregoing provides an opportunity to reconsider the issue in light of the new solutions to social problems that became more than evident during the hearing conducted by this Chamber, particularly because, given the nature of the provision, administrative rights in rem (derechos reales administrativos) may be granted with implications for land-use planning law (Derecho urbanístico) and environmental law (Derecho ambiental), thereby involving certain matters that have occupied this Court. Moreover, this is a law intended to resolve a social problem faced daily by the inhabitants of the maritime-terrestrial zone, which places pressure on natural resources and necessarily requires a balancing of the fundamental rights at stake and an adaptation of the institutional apparatus. (…).” “B.- On ex post constitutional review (control a posteriori de constitucionalidad).- (…) The issue that this Constitutional Court must resolve is whether such effects on the public area necessarily entail an insurmountable unconstitutionality, now interpreted in light of the State’s compelling need to exercise oversight over land-use planning policies that provide a solution to the problems caused by the concentration of people in de facto population centers, and in light of the right to decent housing established in constitutional articles 50, 51 and 65, as well as article 25 of the Universal Declaration of Human Rights, article 11 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, article 5 of the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination, article 14 of the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women, article 27 of the Convention on the Rights of the Child, and article 8 of the Declaration on the Right to Development.” “C.- Land-use planning (ordenamiento territorial) as a guarantee of the protection of the environment and human beings.- …(W)e must recognize that urban planning law (Derecho urbanístico) can hardly be conceived today as separate from the criteria for protecting the environment, because beyond the purpose of creating better relationships between nature and the inhabitants of a place by establishing standards of hygiene and public health, or improving city blocks, the principal aim is to achieve environmental sustainability as a particular community develops.

But what happens when, in middle- to low-income countries, particularly in certain coastal areas, there are marginalized communities or communities excluded from the benefits of our country’s development, where residents settled many years ago because the area provides them with scarce means of subsistence? This Chamber is not unaware of the problems residents face in seeking solutions to their lack of adequate housing, together with reducing the costs of building it, or of the inappropriate use of the natural growth of housing along public streets or, in this case, within the public area where they carry out their principal livelihood activity, etc. Thus, reality makes it necessary to devise regulations that seek to reconcile environmental law (Derecho ambiental) with various economic, social, and cultural rights (…). This Chamber does not overlook the fact that the change in legal regime entails, for persons who have been occupying the public area of the maritime-terrestrial zone (zona pública de la zona marítimo terrestre), the informal exercise of their economic, social, and cultural rights, and also affects persons who could be impacted within the restricted area (área restringida).” “In this manner, the legislature seeks to establish the conditions necessary to ensure, through urban-planning regulations (regulaciones urbanísticas), a measure of legal certainty and the positive effects pursued by urban planning law in response to an existing factual situation, since despite the current regime, it operates more to the benefit of uncontrolled urban growth because there are regulatory gaps that the State has been unable to resolve, but which require a solution because fundamental rights are involved.

Here, an absolutist position is set against a relative one, under which we consider that protective mechanisms exist that could be implemented through urban planning (planificación urbana). In the Chamber’s opinion, in seeking an appropriate balance in this delicate matter, the various legal disciplines draw upon science and technology—whether environmental and urban planning law, or public and administrative law—to provide a solution to a longstanding social problem.

“(…) Indeed, environmental law is not sufficient to provide a comprehensive solution. (…) If a social situation has in fact arisen that the State has been unable to resolve for more than fifty years, the solution lies not in prohibition, but in the use of legal mechanisms that rationalize the use of those assets through a comprehensive solution. (…) That is precisely the issue the challenged legislation seeks to address, since granting the request to annul the challenged provision would deepen the problems noted above, especially for those residents who are socially vulnerable because of their poverty and who have extremely precarious means of subsistence, and who live in constant fear that they may be evicted from their homes at any time. On the contrary, residents now have an instrument with which to pressure their municipal authorities to regularize those situations that concern them.” “The central issue in this constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) lies in the change to the legal regime governing what Ley 6043 traditionally referred to as the public area of the maritime-terrestrial zone, replacing it with an exceptional regime established by Ley No. 9221, under which the legislature recognizes that this public-domain property (bien demanial) serves a social purpose, thereby permitting legal recognition of the status of certain settlements historically established along the coasts; it should be noted that these are not the individual circumstances of residents, but rather that the legislation embodies a collective dimension….” “D.- The Social State governed by the rule of law (Estado social de Derecho) clause .

There can be no doubt that the State of Costa Rica is a Social State governed by the rule of law, even though this is not expressly stated in the Political Constitution. Indeed, this necessary conclusion follows from the logical and necessary relationship between the first paragraph of Article 50 and Article 74. There is therefore a constitutional mandate requiring the State to pursue the greatest possible well-being for all inhabitants of the Republic by organizing and promoting production and the most appropriate distribution of wealth. Furthermore, pursuant to Article 74 and international human rights instruments, the State is obligated to guarantee the population’s economic, social, and cultural rights, as well as other rights arising from the Christian principle of social justice and established by law, through the provision of a series of basic services. In this regard, the Constitutional Chamber has emphasized in its case law that Costa Rica is a Social State governed by the rule of law. (…)

“Accordingly, because fundamental rights are at stake—the right to the environment, the right to adequate housing (derecho a la vivienda digna), and the right to a dignified means of subsistence that enables persons to meet their own basic needs and those of their families—this Court must, by way of exception, balance (ponderación) those fundamental rights.” “The right to adequate housing.- In deciding this action, consideration must be given to the natural and logical tendency of human beings to settle in a place that provides proximity to the activities around which their lives revolve, such as sources of employment or activities constituting their principal means of subsistence, which subsequently manifest themselves in various forms of social cohesion and territorial settlement (consisting of cities, whether legally recognized or existing in fact). At this point, it is important to refer to the State’s guiding and pioneering role in policies concerning this matter. In Judgment No. 2011-13436, issued at fifteen hours thirteen minutes on cinco de octubre de dos mil once, this Chamber stated the following regarding this issue:

“The State must coordinate efforts so that persons may exercise the right to adequate housing under lawful, secure, peaceful, and equal conditions. This right is, of course, a relative right that will depend on social and individual circumstances; the constitutional provision is primarily programmatic in content, although it must conform to the principle of progressive realization of social rights (progresividad de los derechos sociales). In general, the State must be a responsible facilitator of social change in this area, which must not be understood solely in terms of an essential minimum level; it must also provide legal mechanisms enabling all persons to obtain adequate housing, whether rented or purchased, through assistance and loan programs for qualifying persons at preferential rates, or under free-market conditions allowing them to possess or acquire housing suited to their personal circumstances.

The obligation of a fully responsible State does not end with assistance programs addressing the most basic level of need among the most vulnerable; rather, it must develop a broader, nondiscriminatory policy that responds to housing demand or to projected housing needs in general.” “Now, when Article 65 of the Constitution provides that ‘ The State shall promote the construction of affordable housing and shall create family patrimony for workers,’ it refers to that first level of the right to adequate housing; nevertheless, we must acknowledge that this right is not exhausted by that provision itself because, according to the Chamber’s interpretation in conjunction with other provisions of the Political Constitution and international human rights instruments, it encompasses other forms whose scope extends beyond mere property-law formalities (…) Articles 50 and 51 of the Constitution would also permit the State to promote the general welfare, especially for the dispossessed or persons in disadvantaged situations, or where the family is entitled to the State’s special protection.

To these we add Article 25 of the Universal Declaration of Human Rights, Article 11 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, Article 5 of the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination, Article 14 of the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women, Article 27 of the Convention on the Rights of the Child, and Article 8 of the Declaration on the Right to Development. (…)” “The foregoing legal framework provides the normative structure for understanding that the right to adequate housing is not confined solely to the sphere of property and civil law, but also has a dimension relating to the personality and dignity of human beings that must be protected by the State. We cannot fail to note that the legislation seeks to resolve a fundamental problem that has existed for decades (and indeed predates the enactment of Ley 6043), while safeguarding the human right to adequate housing, which must be accompanied by stable State policies in order to give effect not only to the constitutional provision (art. 65), but also to the other internationally regulated human rights provisions and the declarations cited above.

The human right to housing is a third-generation right (derecho de tercera generación), grounded in human solidarity, which is facilitated by the State if it provides the conditions necessary for its enjoyment; (…) For the reasons stated above, we must conclude that the right to adequate housing may be derived from the relationship among Articles 50, 51, and 65 of the Political Constitution; this right provides a space for the development of the human person within a private sphere, affording both dignity and continuity to the family unit through its more or less prolonged use. It should be noted that this does not involve protection of an individual right, but rather of a collective right, such as that regulated by urban planning law, which addresses existing factual and territorial social cohesion while taking into account the fundamental-right content at issue.” “For this reason, this Constitutional Court recognizes that the effects of this Chamber’s interpretation regarding the public area, by generally maintaining its inviolability—without exceptions—would create an immutable rule in the face of the real needs of our country’s coastal population and condemn the law to stagnation, which has serious consequences for the lives of many citizens, especially those of humbler origins who live in poverty and depend on activities related to the sea.

The case raises issues of social justice that may be addressed from the apex of the legal system and that must be weighed; it also creates a need for this Court, through a more appropriate balancing, even while taking the abundant case law into account, to consider the protection of certain rights, particularly social rights, if the examination supports the conclusion that there would be a benefit to the populations concerned, particularly those who are disadvantaged and vulnerable.” The foregoing quotation contains an easily discernible common thread: the need for the Chamber to balance rights, state action, and particularly legislative action when seeking to solve problems that for decades have affected the legitimate constitutional rights of residents of neglected areas of our country.

1. 19The relevance of that position to the situation that must be resolved in this case is evident, because here we likewise encounter a population group that, many years before state intervention, had established clear life plans involving concrete exercises of the right to develop as individuals and to seek and obtain a dignified life and adequate housing; all of this—it bears repeating—long before the State attempted to apply environmental-protection mechanisms in the area.
2. 20It is also self-evident that, in this particular case, the State itself failed to provide the area’s original inhabitants with an appropriate response—that is, a coherent solution respectful of all the constitutional rights at stake. Although that was what the exclusion and titling rules of the original decree initially sought to accomplish, this appropriate approach could not be maintained, and the situation shifted in favor of protecting the right to a healthy and ecologically balanced environment, with a gross disregard for the legitimate circumstances and aspirations of the area’s residents, which, regrettably, was endorsed by this very Court.
3. 21At this point, it is relevant to echo what the various parties to these proceedings have maintained, and what even SINAC’s own representative has repeated: that the situation of Refugio Gandoca Manzanillo was and remains different from traditional cases, because this is not about protecting squatters who attempted to settle there after the refuge was declared and who seek to take advantage of state neglect or inadequate oversight. If this were such a situation—that is, if we were dealing with persons who deliberately violated the refuge’s boundaries and management rules to settle there after its declaration—the State would have broad authority to exercise its power and duty to protect the environment in accordance with the applicable legal provisions. In this case, however, the evidence indicates that it was the State which—perhaps with the best of intentions regarding the right to the environment—sought to establish an entirely sui generis refuge encompassing areas that interacted extremely closely with the territories of residents who, at the time of the declaration, were already living and prospering in the area.

22. And it was the State itself, as this very Court has described, that subsequently abandoned that position in favor of one far less attentive to the circumstances of the urban areas and their inhabitants, deciding to add them to the refuge without any study or technical justification, much less any determination of the specific contribution that the urban areas would make to the RVS-GM Refuge in terms of environmental protection, and without defining—much less respecting—the legal status of those who occupied land in that area as possessors, as required by Article 37 of the Ley Orgánica del Ambiente, which directly implements Article 45 of the Constitution and was already in force when the urban areas were most recently included in 2005, as the Chamber itself stated at the time:

“VI (…) However, the Executive Branch subsequently issued DE-32753-MINAE of 16 de mayo del 2005, which expressly repealed Article 6 of DE-16614; the urban areas of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo once again became part of Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, a situation that remains in effect to date” (judgment 2009-1056)

1. 23Confirmation of the foregoing particular circumstances must influence how this Chamber—as a Court vested with the authority to protect individuals’ constitutional rights—assesses the alleged shortcomings that, from an environmental perspective, the technical study submitted in support of a legislative decision intended to solve the specific problem that has existed in the area for years may contain. In this regard, and as stated in judgment 2012-13367 cited above, the Chamber’s task is to verify, as generally and comprehensively as possible, the existence of ecological balance in the proposal, which is demonstrated by the full body of studies and analyses and not by the omission of one assessment or another concerning a specific issue. Viewed in this manner, none of the “shortcomings” identified by the Office of the Attorney General carries sufficient weight to convince us that the Chamber should once again leave the area’s inhabitants without protection by declaring the enacted law constitutionally untenable.On the contrary, the technical study conducted after the judgment issued by the Chamber endeavors to assess the particular environmental variables at play in this case and, after analyzing them, concludes that—when the advantages and disadvantages are considered together—the proposed legislative measures safeguard ecological and environmental balance and comply with the constitutional mandate to provide our country’s inhabitants with the right to a healthy and ecologically balanced environment.
2. 24In particular, regarding the existence of “forested areas (zonas boscosas)” that would allegedly be left without environmental protection, the report submitted by SINAC at the Chamber’s request as evidence to assist in adjudication (prueba para mejor proveer) explains that any forested areas excluded by the law have not lost and could not lose their protective regime because—insofar as they constitute forests under the definition in the Ley Forestal—they remain covered by its protective provisions, even when located on private land. It likewise states that the reefs in the coastal areas will not suffer any greater deterioration as a result of the measure than they currently experience, because the harm to them is caused by materials carried by rivers from inland areas. It also states that the two mangrove areas excluded from the refuge will not experience any material weakening of their protective regime because they remain fully covered by the international obligations governing their defense and protection, which Costa Rica has accepted through the relevant international conventions, and therefore will undergo no qualitative changes.
3. 25Consideration must also be given to SINAC’s statement that some of the Office of the Attorney General’s objections are unrelated to environmental matters and instead concern potential shortcomings in the law, such as its failure to specify the particular legal regime under which each resident holds land tenure (tenencia de la tierra) in the area. Nor is it the role of the environmental technical report to provide grounds for determining whether the law’s objective of “recognizing the rights of the inhabitants of the Southern Caribbean” constitutionally requires a study of those inhabitants’ current circumstances in this regard. Although such matters might demonstrate possible defects in the law, they do not fall within the Chamber’s jurisdiction, since its powers do not include invalidating a law for lack of adequate support for its intended purpose. Rather, in this case, it may do so only if it is established that the reduction or readjustment of the boundaries, in itself, violates the right to a healthy and ecologically balanced environment.
4. 26In summary—and this is crucial to the decision made herein—in view of the legal uncertainty and the harm to the legitimate rights of the inhabitants of the Southern Caribbean that arose at the very moment the first decree creating the Refuge was issued and that could effectively be perpetuated by a declaration that the law under review is unconstitutional, we find that the technical report adequately fulfills its own specific purpose and supports the conclusion that the law’s innovations will not materially affect ecological balance and, consequently, the right held by persons in our country to a healthy environment. That report clearly states that, given the particular circumstances surrounding the refuge’s creation and the manner in which it has operated in practice, restructuring the legal framework governing the area’s environmental-protection regime does not entail material harm to the right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment. Conversely, as the Chamber held in judgment number 2016-000811 cited above, the legislative measure is appropriately consistent with the development of the inhabitants’ constitutional rights, which are equally relevant and deserving of consideration and assessment when conducting the constitutional analysis of this legislative decision.
5. 27The extensively documented situation of the communities and urban development in the Southern Caribbean areas, which had been established long before the Refuge was declared and whose rights were impaired by that declaration, means that there can be no finding of a violation of the constitutional precautionary and non-regression principles in environmental matters (which encompass other principles mentioned by the petitioner but which do not have the status of separate and autonomous principles that he seeks to attribute to them, such as what he calls “irreducibility” (irreductibilidad) or compensation). The reason is that the exclusion of the areas specified in the law seeks to provide an appropriate legal framework for conditions that existed before the Refuge was declared. Moreover, it could never be understood that the excluded areas are thereby released from regulation and left entirely at the mercy of their owners’ unrestricted discretion as to their use, as the petitioner appears to understand, and even less so in the case of forested areas protected by the Ley Forestal.Quite the contrary, such lands—including the lands excluded by the challenged law—that contain forest areas, springs (nacientes), or streams (quebradas); those encompassed by the maritime-terrestrial zone (zona marítimo-terrestre); and even the other inhabited lands comprising the excluded areas are and will remain subject to the environmental protection rules contained in the Ley Forestal, the Ley Orgánica del Ambiente, and the Ley sobre protección a la Biodiversidad, to mention only a few. All of these laws—and many others that could become applicable—provide the State with a broad legal framework of jurisdiction, instruments, and powers to ensure that the ecological balance does not deteriorate. Furthermore—as emphatically underscored in judgment 2016-00811—in this specific case there is already a detailed regulatory plan (plan regulador) in force, set forth in Decreto número 34946-MINAET, which has taken into account—as it necessarily had to—all environmental variables in regulating the activities to be carried out throughout the entire territory of the area, including urban areas and the maritime-terrestrial zone, as well as the remaining areas subject to different levels of protection.The foregoing should make it clear to the Sala that, although the legal protection regime in the areas excluded by the law has changed by legislative enactment, this has not—in this case—resulted in any diminution of the right to a healthy and ecologically balanced environment that the Constitution requires to be protected. Furthermore, it must be recalled that if there are specific instances of violations of environmental regulations, encroachments or unlawful occupation of land, illegal construction, etc., the State authorities are obligated to exercise their statutory powers to bring judicial claims, file any necessary criminal complaints, and take specific administrative action to restore legality.

B-2 Regarding the claim alleging failure to consult Indigenous peoples.

28. Another claim alleges noncompliance with Article 6 of ILO Convention 169, which establishes the legal requirement to consult Indigenous peoples when proposed State actions may affect their legitimate rights. In this case, we agree with the observation of the Procuraduría General that the challenged legislation does not present the particular conditions that the case law of this Sala has established to make the consultation process (proceso de consulta) mandatory. Indeed, the majority of this Sala has understood the requirement under Article 6 of ILO Convention 169 to be an effective mechanism for securing the participation and views of Indigenous peoples in cases in which the State intends to adopt measures affecting them as a distinct group and in their capacity as members of that community. Matters such as land-tenure rules in Indigenous territories, authorizations to exploit resources on lands granted to them, the conditions governing their education, and the regulation of their forms of organization are subjects traditionally recognized as requiring consultation.

In this case, however, the legislative decisions are not intended to shape the legal status of Indigenous populations as such, but only that of Indigenous persons who may happen—along with many other non-Indigenous persons—to reside within the territory included in or excluded through the establishment of the boundaries of the RVS-GM Refuge. For that reason, the Asamblea was under no obligation to comply with the requirement established in Article 6 of ILO Convention 169, and the action must therefore also be dismissed on this point.

B-3 Regarding the claim alleging violation of Article 7 of the Constitution through disregard of Costa Rica’s obligations concerning wetlands protected by the Refuge.

1. 29The petitioner alleges, in general terms and without further specificity, that the mangroves and wetlands located within the Refuge area are affected by the law because, by decision of the Asamblea Legislativa, they would be left without protection, in serious breach of Costa Rica’s legal obligations. On this point, SINAC categorically states that the Refuge’s principal mangrove ecosystem is Gandoca Lagoon, covering 200 hectares, which forms part of the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) and is located many kilometers south of the areas excluded by the law. It adds that there are also two areas mentioned by the Procuraduría, measuring two thousand and three thousand meters, located at the mouths of two streams. It states that these areas are protected because they form part of the State Natural Heritage and, additionally, are governed by provisions concerning the public portion of the maritime-terrestrial zone (zona pública marítimo terrestre). These statements are more than sufficient to rule out any threat to Costa Rica’s obligations under the wetland conventions to which our country is a party.

Corollary.

30. In light of all the foregoing, no constitutional violation of the right enshrined in Article 50 of the Political Constitution has been established, because the ecological balance has not been impaired by the provisions of the challenged Ley, which also does not infringe the international obligations accepted by our country concerning wetlands and mangrove areas. Likewise, given the scope of the challenged statutory provisions, the consultation process set forth in Article 6 of ILO Convention 169 was not formally required. On the contrary, the State retains all its powers in the area of environmental protection and the safeguarding of public property and must, in our view, act consistently by taking the measures necessary to recover lands that are unlawfully occupied within protected areas, as provided by law.

Nancy Hernández L.

Luis F. Salazar A. Jorge Araya G.

*140191740007CO* Res. No. 2019-012745 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las doce horas y diez minutos del diez de julio de dos mil diecinueve.

Acción de inconstitucionalidad promovida por MARCO LEVI VIRGO, en su condición de Presidente con facultades de Apoderado Generalísimo de la ASOCIACION DE DESARROLLO PARA LA ECOLOGIA, para que se declare inconstitucional la LEY NÚMERO 9223 DEL 10 DE MARZO DE 2014, por estimarla contraria a los artículos 7, 11 y 50 de la Constitución Política, al Artículo 6 del Convenio 169 de la OIT, así como a los principios pro natura, precautorio y de no regresión en materia ambiental. Intervinieron también en el proceso el representante de la Procuraduría General de la República y el representante de Áreas de Conservación (SINAC).

RESULTANDO:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 11:07 horas del 11 de diciembre del 2014, el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad de declare inconstitucional la LEY NÚMERO 9223 DEL 10 DE MARZO DE 2014, por estimarla contraria a los artículos 7, 11 y 50 de la Constitución Política, al Artículo 6 del Convenio 169 de la OIT, así como a los principios pro natura, precautorio y de no regresión en materia ambiental. La norma se impugna en cuanto reduce parte de una zona protegida del Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, para reconocer derechos a una comunidad, sin que se presente el requisito constitucional de compensación del área suprimida, lo cual es contrario al principio precautorio y de no regresión en materia ambiental. Además, pese a lo indicado por la Sala en la sentencia número 2012-13367 -oportunidad en la que se consultó sobre la constitucionalidad del proyecto de ley- la Ley 9223 se emitió sin contar con los estudios técnicos que determinen técnica y científicamente el impacto real sobre el ambiente, lo que constituye un vicio en el procedimiento legislativo, pues se omite cualquier estudio técnico comprobable que determine la razonabilidad e idoneidad de las nuevas medidas que se le dan a la zona protegida y a la que queda fuera de ella.Alega que la norma impugnada contraviene el principio de irreductibilidad o de no regresión contendido en los instrumentos internacionales como el Convenio de Diversidad Biológica y el Convenio de Washington, que exige que la reducción, segregación, exclusión y todo tipo de desafectación territorial o espacial de áreas protegidas califica como un acto excepcional y reforzado, que debe cumplir con una serie de requisitos técnicos y legales que tienen como fin impedir todo tipo de regresión en esta materia. Esos requisitos derivan del Artículo III de la Convención para la Protección de la Flora, de la Fauna y de las Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América, conocida como el Convenio de Washington, así como en la normativa interna. Asimismo, reclama que otro vicio esencial del procedimiento legislativo de la Ley 9223, es la omisión de consulta a los pueblos indígenas, cuando sus tierras o sus intereses culturales pudieran verse afectados por la promulgación de alguna normativa, lo que vulnera el Convenio 169 de la OIT.En su criterio, el proyecto de ley debió haberse consultado directamente a los pueblos y pobladores nativos y autóctonos de la zona, con antecedentes centenarios de vida en esas zonas, como lo es la población afrodescendientes y los pobladores indígenas de la zona. Ese requisito se sustituyó por consultas a organizaciones no necesariamente representativas de esos grupos. El proyecto también debía ser consultado a los Consejos Regionales Ambientales, los cuales tampoco fueron consultados. Finalmente, el Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo había sido incluido por Costa Rica dentro de la lista de humedales de importancia internacional con base en la Convención RAMSAR, esa protección abarca la totalidad de dicha área, incluyendo la zona costera, la cual se desafectó con la ley 9223, lo que además, resulta violatorio de los compromisos asumidos por Costa Rica en esos convenios internacionales en materia ambiental.
2. 2A efecto de fundamentar la legitimación que ostentan para promover esta acción de inconstitucionalidad, señalan que proviene de la defensa de intereses difusos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley que rige a esta jurisdicción, por tratarse de un tema de carácter ambiental.
3. 3Por resolución de las 11:23 horas del 17 de diciembre del 2014, se le dio curso a la acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República y al Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC).
4. 4Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 15, 16 y 17 del Boletín Judicial, de los días 22, 23 y 26 de enero del 2015.
5. 5La Procuraduría General de la República rindió su informe. Señala que: La ley denominada “Reconocimiento de los derechos de los habitantes del Caribe Sur”, No. 9223 de 20 de marzo del 2014, reduce la superficie del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, según se aprecia en los mapas previo (de setiembre del 2012) y posterior a esa Ley (de marzo del 2014), elaborados por el ingeniero José Masís Segura, administrador de ese Refugio, cuya copia se adjunta. Según se constata de la comparación de ambos mapas, y de la delimitación del Refugio antes y después de la Ley No. 9223, esta excluye de sus límites una franja costera que se extiende aproximadamente entre la desembocadura del río Cocles y la desembocadura del río Rojo o Willy Creek, parte de la Zona 1: Llanura Costera Cocles-Manzanillo, según la zonificación del Refugio (Decreto No. 34946-MINAET del 6 de noviembre del 2008).Según consta en el expediente legislativo No. 18207, en la porción comprendida entre el río Cocles y la quebrada Ernesto, por espacio de 4.65 kilómetros, la porción excluida del Refugio ocupaba un promedio de 250 metros entre la Ruta Nacional No. 256 y la playa, siendo que en Cocles, por espacio de 500 metros, el Refugio ocupaba solamente los 50 metros de la Zona Pública (folios 1516 y 1517). En el sector entre la quebrada Ernesto y el rio Rojo, la franja excluida puede medir en algunos puntos hasta 500 metros tierra adentro a partir de la Zona Marítimo Terrestre. Ha habido una sólida línea jurisprudencial, en apoyo del artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, en el sentido de que para la reducción de un área silvestre protegida deben cumplirse dos requisitos esenciales: “por medio de ley y previa realización de estudios técnicos suficientes que justifiquen la medida.” (Sala Constitucional, votos números 13367-2012 y 010158-2013.En similar sentido, las sentencias números 7294-1998, 11155-2007, 1056-2009 y 14772-2010, entre otras). La Sala se ha referido a la “suficiencia” del estudio técnico: “el requerimiento de estudios técnicos no es una mera formalidad, sino que se trata de un requisito material, es decir materialmente se tiene que demostrar, mediante un análisis científico e individualizado, el grado de impacto de la medida correspondiente en el ambiente, plantear recomendaciones orientadas a menguar el impacto negativo en este, y demostrar cómo tal medida implica un desarrollo que satisface las necesidades del presente sin poner en peligro la capacidad de las generaciones futuras para atender sus propias necesidades.” (Voto No. 13367-2012). “la Sala ha indicado que el estudio técnico que exige el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente requiere de un análisis técnico que implica un análisis individualizado, el cual debe contener como mínimo las siguientes medidas: 1.El grado de impacto de la medida correspondiente en el ambiente; 2. Las recomendaciones para reducir el impacto ambiental; 3. La demostración de cómo la medida que se toma, continúa satisfaciendo el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado en el marco de la política de desarrollo sostenible.” (Voto No. 10158-2013). La misma Opinión Jurídica de la Procuraduría No. O.J.-040-2012 del 19 de julio del 2012, emitida por consulta legislativa en la tramitación del proyecto que culminó en la Ley No. 9223, la aprobación del proyecto de ley, sin que conste en la discusión legislativa un criterio técnico suficiente, conllevaría eventuales vicios de inconstitucionalidad que podrían llevar a su declaratoria de nulidad por el Tribunal Constitucional. Esta misma Sala estableció en su voto No. 1056-2009 que la exclusión de áreas urbanas del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo conllevaba desprotección del derecho al ambiente.El voto No. 13367-2012, dictado por consulta legislativa facultativa en el trámite de esta misma Ley, analizó el estudio técnico incorporado al expediente en ese momento, considerándolo insuficiente para justificarla. En relación con el criterio aportado al folios 1394 y siguientes, la PGR hace algunas observaciones: • Parte de la justificación de la razonabilidad y proporcionalidad de la Ley radica en la ocupación efectiva de la totalidad del área excluida, que fundamenta esa sustracción del Refugio, según la exposición de motivos del proyecto de Ley. Sin embargo, en el estudio se afirma que “De las 406.32 has que el Proyecto de Ley propone desafectar, 233.41 hectáreas, corresponde a las propiedades censadas. Estas últimas equivalen al 34.34 % de la Zona 1”. • El estudio presupone que, como consecuencia de la exclusión, la administración de los terrenos recaería en la municipalidad, bajo las restricciones de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, salvo aquellos sectores que califiquen como Patrimonio Natural del Estado: “Es importante señalar que el área que se pretende segregar del Refugio Mixto de Vida Silvestre sigue siendo administrada por el Estado, lo que varía es el órgano administrador de la misma” (conclusión 2., folio 1476).Sin embargo, la porción excluida del Refugio en la Ley No. 9223 no es solamente Zona Marítimo Terrestre, sino que se desafectó una franja que puede medir en algunos puntos hasta 500 metros tierra adentro a partir de la Zona Marítimo Terrestre. • No se analiza ni descarta el impacto sobre los dos parches de mangle que se identificaron en la zona sustraída del Refugio, los cuales se califican como “en estado crítico de conservación”, indicándose que “no se ha evidenciado un crecimiento en términos de cobertura a lo largo del establecimiento del refugio, pero se ha mantenido” (folio 1411). • En la determinación del Patrimonio Natural del Estado, se identificaron las áreas que cumplen la definición de bosque de la Ley Forestal (punto 4 del folio 1557), sin embargo no se incluyeron los manglares, que también forman parte del Patrimonio Natural del Estado, sea cual sea su extensión (artículo 13 de la Ley Forestal y Manual para la clasificación de tierras dedicadas a la conservación de los recursos naturales dentro de la Zona Marítimo Terrestre en Costa Rica, Decreto No. 36786-MINAET del 12 de agosto del 2011, artículo IV.u). • Los arrecifes coralinos contiguos a la zona excluida[2], se califican como en “estado crítico”[3], indicando que “como parte de las medidas de conservación aplicadas en los últimos años se ha observado que en la zona De Punta Cocles los arrecifes vienen teniendo una recuperación”[4] y que “Entre Punta Cocles y Punta Uva, este coral viene recuperándose”[5].Se concluye que: “Los diferentes tipos de arrecifes de coral presentes en las zonas adyacentes a la zona 1 del RNVS-GM, son ecosistemas diversos, bien desarrollados, con especies únicas en el Caribe del país, con alto grado de fragilidad actual y que en el presente se encuentran en un proceso de recuperación.” (Folio 1473), y que la modificación de los límites no los afecta (folio 1522). Sin embargo, no queda claro cómo llegaron a esa segunda conclusión, contenida en el anexo 1. La zona de arrecifes contigua a la porción de Manzanillo excluida del Refugio, entre las coordenadas geográficas verticales 646 y 648, fue inscrita como humedal de importancia internacional (humedal Ramsar), según consta en el mapa del folio 1513, y en el folio 1515 se reitera: “El proyecto de ley 18.207 no afecta ninguno de los humedales comprometidos por el país en el sitio Gandoca-Manzanillo, como ha sido reiteradamente establecido y documentado en este estudio”, sin embargo, debe decirse, nuevamente, que no se evidencia cómo llegaron a esa conclusión.Nótese que el estudio identifica como la “amenaza antropológica más importante” para estos ecosistemas, la “gran cantidad de sedimentos en suspensión y resuspendidos, los cuales van sepultando los corales, dando como consecuencia bajas tasas de crecimiento, dichos sedimentos terrígenos provienen de los territorios deforestados, las plantaciones de banano y la alteración de la costa”(folio 1433), se describen además “severamente dañadas las comunidades de arrecifes costrosos y pinnaculares (columnares), debido principalmente a la sedimentación y contaminación provocadas por el mal uso de la tierra y la deforestación” (folio 1502). En la misma línea, se indica: “Algunos de los arrecifes costeros someros están siendo afectados por sedimentos terrígenos producto probablemente de la deforestación de la zona costera y de las cuencas de los riachuelos del área” (folio 1421). “Se ha demostrado que alteraciones a los bosques costeros y aún de bosques de tierra adentro, pero conectados a los arrecifes por los ríos y corrientes marinas, tienen un efecto sobre los arrecifes…Estos bosques actúan como trampas que impiden el acceso directo de sedimentos y agroquímicos a los ambientes marinos… Es por esto que se deben proteger los bosques costeros y ribereños del Refugio Gandoca-Manzanillo.” (Folio 1423). Igual sucede respecto de los pastos marinos, que se ubican en la zona 10, contigua a la zona excluida, según el mapa adjunto, ecosistema asociado a las tortugas marinas, y cuya principal causa de disminución se dice que “son las actividades antropogénicas, como la sedimentación causada por la deforestación y la excesiva descarga de nutrientes en las aguas costeras” (folio 1436). Además, se afirma que “Un plan de manejo de los bosques aledaños a la costa evitaría la entrada de nuevos sedimentos a los arrecifes” (folio 1421), pero no se considera que dicha planificación no podrá implementarse por el SINAC cuando los terrenos estén fuera del Refugio. Nótese que el estudio indica que: “el área que abarca el proyecto de Ley 18.207 posee una superficie de 406.52 hectáreas con una cobertura de bosque de 205.97 ha” (folio 1417), de las cuales, únicamente 17.31 hectáreas fueron calificadas como Patrimonio Natural del Estado (mapa No. 7 en folio 976 y folios 1556 y 1557), sobre las cuales el SINAC conservará la administración. • En los anexos se transcribe, en relación con la Zona Marítimo Terrestre Cocles Manzanillo (excluida), que “hay que tener cuidado…con la capacidad de carga de las playas” y se identifica como amenazas potenciales principales para esta área: “el desarrollo de proyectos turísticos tradicionales de gran impacto”, indicando que el establecimiento de un Plan de Manejo por parte del MINAE a partir de 1996, “permitió neutralizar” esas amenazas potenciales, que los caminos de acceso a la playa fueron regulados, no permitiéndose nuevos desde su vigencia, y que también se prohibió la extracción de arena de las playas (folios 1499 y 1500).Sin embargo, no se toma en cuenta que tal planificación no podrá implementarse por el SINAC cuando los terrenos estén fuera del Refugio. Violación al principio constitucional de compensación La accionante manifiesta: “cuando se presentan situaciones como la de la Ley No. 9223 donde se trata de reconocer derechos a una comunidad, y para ello es necesario cercenar parte de una zona protegida, como lo es el Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, lo que debe operar en forma inmediata es regla o requisito constitucional de compensación. Situación que en el caso que nos ocupa no se dio.” Al respecto se refiere al voto No. 12887-2014, el cual dispone: “Un área protegida solo se puede reducir si se hace mediante ley, si hay estudios técnicos y científicos que descarten el daño ambiental y si se da una compensación del área suprimida con otra de igual tamaño. Así se desprende de lo que esta Sala ha resuelto en anteriores oportunidades, en los votos números 2012-13367 y 2009-1056.Adoptando como referencia la postura anterior, no cabe duda que todos aquellas normas en los cuales hay reducción de las áreas protegidas sin el respaldo de estudios técnicos ni compensación alguna, son inconstitucionales.” Sin embargo, una inconstitucionalidad por violación a este principio, no se resuelve necesariamente con la anulación de la Ley, si se califica como una inconstitucionalidad por omisión, bastaría que la Sala Constitucional dispusiera en sentencia adicionar al Refugio la porción o porciones que compensen el área suprimida, lo cual podría hacerse incluso por vía reglamentaria. Ese principio se recoge en el artículo 4, inciso 2, de la Convención relativa a los humedales de importancia internacional especialmente como hábitat de aves acuáticas (Convención de Ramsar) aprobada mediante Ley No. 7224 de 7 de abril de 1991, vigente a partir del 8 de mayo de ese año, que la accionante también estima quebrantado: “Cuando una parte contratante, por motivos urgentes de interés nacional, retire o reduzca una zona húmeda inscrita en la "Lista", deberá compensar, en la medida de lo posible, cualquier pérdida de recursos en los humedales y, en especial, deberá crear nuevas reservas naturales para las aves acuáticas y para la protección, en la misma región o en otro sitio, de una parte adecuada de su hábitat anterior.” Según el mapa del folio 1513 y lo indicado en el punto 4 del folio 1514, la zona excluida del Refugio no comprende humedales inscritos en la lista Ramsar, sin embargo, en el informe también se indica que todo el Refugio está calificado como Sitio Ramsar de importancia internacional; además, el denominado Humedal Arrecife Coralino o Pastos Marinos y Arrecifes (zona 10) está contiguo a una porción del área excluida, entre las coordenadas geográficas verticales 646 y 648, aproximadamente, y como la Convención en su artículo 2 dispone que los límites de los humedales incluidos en la lista “podrán comprender las zonas de las orillas o de las costas adyacentes a la zona húmeda”, podría haber un traslape.Ambos aspectos podrían ser aclarados en la eventual vista que el Tribunal Constitucional convoque, para que sean valorados en caso de que la Sala disponga la compensación de las áreas, en los términos arriba violación al Convenio No. 169 de la OIT, específicamente su artículo 6, que contiene la obligación de consultar a los pueblos interesados cuando se prevean medidas legislativas susceptibles de afectarles directamente, alegando que el “pueblo de los Kekoldi” se está viendo seriamente afectado con la implementación de la Ley No. 9223 y que se les debió consultar, al igual que a la población afrodescendiente −cuestionando si se hizo a personas o pueblos realmente representativos de estos grupos− así como a los Consejos Regionales Ambientales. Sin embargo, no hay concreción de los argumentos de inconstitucionalidad: Respecto del “pueblo de los Kekoldi”, no se detalla en qué consiste la afectación, la cual no resulta evidente, pues la Reserva Indígena Bribrí de Këköldi no se traslapa ni está contigua al sector excluido del Refugio, como consta en el montaje cartográfico elaborado por la Unidad Ejecutora del Programa de Regularización de Catastro y Registro cuya copia se adjunta.Tampoco se describe en qué consiste la alegada afectación a los pueblos afrodescendientes, ni por qué razón las Asociaciones de Desarrollo Integral consultadas (folios 1693 y 1694) no se consideran representativas. Por su parte, el Consejo Regional del Área de Conservación la Amistad Caribe conoció el proyecto y aprobó el informe técnico que lo sustenta (folios 1390, 1392, 1393, 1693 y 1694). Finalmente, se alega quebranto del principio de intangibilidad de la Zona Marítimo Terrestre por la relación de la Ley No. 9223 con la Ley No. 9221, Ley marco para la declaratoria de zona urbana litoral y su régimen de uso y aprovechamiento territorial. Sin embargo, la Ley No. 9223, objeto de esta acción, no contempla ninguna disposición relativa a la Zona Marítimo Terrestre, y por lo tanto susceptible de quebrantar ese principio: CONCLUSIONES 1. Resulta del resorte exclusivo de la Sala Constitucional constatar la suficiencia del informe técnico para justificar la reducción del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, así como valorar si se cumple el principio de razonabilidad y proporcionalidad. 2.Hay inconstitucionalidad por omisión de compensar el área suprimida. 3. No se demostró la lesión al artículo 6 del Convenio No. 169 de la OIT. 4. Tampoco se constata el quebranto al principio de intangibilidad de la Zona Marítimo Terrestre.
6. 6Rinde su informe JULIO JURADO FERNANDEZ, en su calidad de Director Ejecutivo del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) mediante oficio SINAC-DE-131 del 19 de enero del 2015 y señala respecto de objeto de la presente acción: a) El principio de no regresión en materia ambiental o el principio de irreductibilidad encuentra asidero normativo-legal en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, Ley No. 7554, que prevé: “la superficie de las áreas silvestres protegidas, patrimonio natural del Estado, cualquiera sea su categoría de manejo, sólo podrá reducirse por Ley de la República, después de realizar los estudios técnicos que justifiquen esta medida”. Agrega que fue el propio legislador que estableció la posibilidad de reducir las Áreas Silvestres Protegidas, pero que esta posibilidad tiene límites por lo que le está vedado al Estado “adoptar medidas y políticas, o aprobar o modificar normas que empeoren, sin justificación razonable ni proporcionada, los derechos alcanzados con anterioridad” (ver folio 200), esto último derivado del principio de progresividad de los Derechos Humanos y del principio de objetivación de la tutela ambiental.En este sentido, cobra especial relevancia el principio de objetivación de la tutela ambiental puesto que exige la acreditación mediante estudios técnicos y científicos de la “toma de decisiones en materia ambiental, ya sea en relación con los actos administrativos individuales o de disposiciones de carácter general” (ver folio 200). Aunado a lo anterior, señala el SINAC en su Informe que como parte de la tramitación del Proyecto del Ley No. 18.207 (actual Ley No. 9223) se solicitó al SINAC “la elaboración y presentación del informe técnico requerido, de conformidad con lo indicado por la Sala Constitucional en la resolución No. 2012-13367” (ver folio 201). El Informe técnico requerido al SINAC por medio de la resolución No. 13367 del 21 de setiembre del 2012 de la Sala Constitucional “fue elaborado por personal especializado” del SINAC “utilizando criterios científicos, serios, exhaustivos comprensivos, a fin de determinar el impacto de la medida legislativa sobre los objetivos de creación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo (RNVS-GM)”.Concluye el SINAC en el oficio fechado 19 de enero del 2015 que “según el análisis de los aspectos indicados y de otros adicionales el RNVS-GM continúa conservándose sano y ecológicamente equilibrado”, con todo, sostiene que “se rechaza el argumento que faltó sustento técnico para la emisión de la Ley”. Asimismo, se reitera por parte del SINAC que este estudio técnico “constituye a justificación técnica que dio soporte a la desafectación adoptada por los diputados en la ley objeto de esta acción” (ver folio 202); b) respecto al alegato del accionante en cuanto al incumplimiento de realizar la consulta a los pueblos indígenas conforme al artículo 6 del Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales, lo cual según el accionante es contrario al artículo sétimo de la Constitución Política, el SINAC señaló que tal alegato “no es cierto” puesto que “el área del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo no contempla áreas o sitios que correspondan al territorios indígenas” (ver folio 201).En relación con esto último se adjunta un mapa en el Informe del SINAC donde se hace constar lo anterior, el cual es visible a folios 272 y 273 del expediente digital; c) el alegado incumplimiento de la consulta a los Consejos Regionales Ambientales según artículo 6 y siguientes de la Ley Orgánica del Ambiente fue rechazado por parte del SINAC, puesto que se desprende del Caribe en la reunión del 12 de julio de 2013, en la sesión No. 001-2013 acordó: “1. Aprobar el informe técnico presentado e instruir al Secretario Ejecutivo del CORAC-ACLAC para que lo remita al CONAC para su conocimiento. 2. Que el Informe Técnico sea remitido a la Comisión de Asuntos Agropecuarios y Recursos Naturales de la Asamblea Legislativa, para que sirva de sustento técnico al Proyecto de Ley 18207 “Ley de Reconocimiento de los Legítimos Derechos de los Habitantes del Caribe Sur” (ver folios 235 a 244 respecto al informe rendido por el SINAC a la Comisión Legislativa de Asuntos Agropecuarios y Recursos Naturales y folio 277) ; d) en relación con el alegado incumplimiento de la obligación preceptuada en el artículo 4, inciso 1) de la Convención sobre Humedales Internacionales como Hábitat Aves Acuáticas, Ley No. 7224, el SINAC señaló que “no se dio el incumplimiento alegado” lo cual puede evidenciarse puesto que la propuesta de proyecto de ley No. 18.207 “no afecta a ninguno de los humedales comprometidos por el país en el sitio Gandoca-Manzanillo”, según consta en el informé técnico presentado por el SINAC visible a folios 1513 a 1515 del Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, establecida por la Ley No. 9223, el Informe SINAC-DE-131 indica que “según el texto de Ley [Ley No. 9223] no existe manera de cerrar el polígono entre los puntos con la coordenada 646571 y 1064574 y con la coordenada 646504 y 1064634, aproximadamente y según la hoja cartográfica”.Misma conclusión a la que arribó el Informe precitado en relación con la parte oeste del Refugio, salvo que “se elimine la coordenada 642602 y 1064611 y se indique la coordenada 642017 y 1062894” (ver folio 205); f) sintéticamente, concluye el SINAC en su Informe que: i) no se incumplió el requisito de informe técnico requerido por el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, puesto que el informe presentado por el SINAC a la Asamblea Legislativa constituye el soporte para la desafectación efectuada por la Ley objeto de esta acción; ii) no se violentó el requisito de consulta y aprobación del informe técnico por parte del Consejo Regional del Área de Conservación Amistad Caribe; iii) la consulta a los pueblos indígenas no es necesaria por cuanto dentro los límites del Refugio no se ubican territorios pertenecientes a estos pueblos y que resulten afectados por la Ley No. 9223; iv) el área del Refugio no afecta ninguno de los humedales comprometidos por el país en el sitio Gandoca-Manzanillo.
7. 7Mediante resolución de las 09:46 horas del 02 de marzo del 2015 se tuvieron por contestadas las audiencias conferidas a la Procuraduría General de la República y al Director Ejecutivo del Sistema Nacional de Áreas de Conservación. Además, se tuvieron como codayuvantes a MELVIN CORDERO CORDERO en su condición DE ALCALDE MUNICIPAL DE TALAMANCA, PABLO BUSTAMANTE CERDAS en su condición de PRESIDENTE DE LA ASOCIACIÓN DE DESARROLLO INTEGRAL DE MANZANILLO DE TALAMANCA, JOHNNY LEON GUIDO en su condición de PRESIDENTE DE LA ASOCIACIÓN DE DESARROLLO INTEGRAL DE PUERTO VIEJO DE TALAMANCA, SEBASTIÁN HERNÁNDEZ BALMA en su condición de PRESIDENTE DE LA ASOCIACIÓN DE ORGANIZACIONES DE CORREDOR BIOLÓGICO TALAMANCA CARIBE, EMILY JEANNE YOSELL WOLF, LUIS FERNANDO ARIAS MOLINA, Y ADAM CHRISTOPHER SOSA VALVERDE y DEMÁS VECINOS DE LAS COMUNIDADES DEL CARIBE SUR -antes citados- cuya firma consta en el escrito de las 15:10 del 12 de febrero del 2015, se apersonaron el 11 y 12 de febrero del 2015 y solicitan ser tenidos como coadyuvantes por considerar que les asiste un interés legítimo, por tratarse de la defensa de un interés difuso al ambiente.En el caso de los gestionantes ALFONSO HANSELL HANSELL, DELROY HANSELL HANSELL, JORGE MOLINA POLANCO y AURORA GAMEZ ESCOBAR, lo procedente es rechazar sus gestiones de coadyuvancia, ya que por resolución de las 11:30 horas del 16 de febrero del 2015, se les previno cumplir con el requisito de autenticación del escrito en el que solicitan se le tenga como coadyuvante, incluyendo agregar y cancelar el timbre de doscientos cincuenta colones del Colegio de Abogados y aportar la personería jurídica vigente de la CÁMARA DE TURISMO Y COMERCIO DEL CARIBE SUR y de la SOCIEDAD ODIO Y GAMEZ S.A. -en el caso de los dos últimos-, sin que vencido el plazo, los gestionantes hayan aportado documento o escrito alguno en atención a lo prevenido.
8. 8Se presentó escrito de coadyuvancia pasiva del señor MELVIN CORDERO CORDERO en su condición DE ALCALDE MUNICIPAL DE TALAMANCA, visible a folios 292 a 316 del expediente digital, pretendiendo que se declare sin lugar la presente acción de inconstitucionalidad tramitada bajo el expediente 14-019174-0007-CO con base en lo siguiente: La inexistencia de un expediente administrativo oficial de la creación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo (RNVS-GM) ha significado una confusión, desde la creación del Refugio, en torno a los límites del mismo. El Decreto Ejecutivo de creación No. 16614-MAG del 1 de julio de 1985 en su artículo primero establece los linderos del RNVS-GM los cuales no incluyen los territorios ocupados por las comunidades de Gandoca, Mata de Limón, San Miguel y Puerto Viejo, excepto la comunidad de Manzanillo que si se encuentra incluida dentro del Refugio de acuerdo con este artículo 1 (ver folio 299).Por otro lado, el artículo 5 del mismo decreto indicaba: la Dirección General de Catastro Nacional está autorizada para realizar el levantamiento de la cartografía catastral y el registro de oficio de los planos individuales necesarios para desarrollar el proyecto de titulación dentro del área del Refugio y el de las comunidades aledañas de Gandoca , Mata de Limón, San Miguel, Manzanillo y Puerto Viejo, de donde se colige que las citadas comunidades no se encontraban dentro del área del Refugio. Ahora bien, el artículo 6 del Decreto Ejecutivo No. 16614-MAG establecía que las áreas que de acuerdo con los estudios realizados por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, estén comprendidos dentro de las zonas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo, no estarán sometidas a las regulaciones del presente Decreto. Así, este panorama inicial fue entendido por la Sala Constitucional ya que por medio del Decreto Ejecutivo No. 16614 “se creó el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, estableciéndose en su artículo 6 que las zonas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo (definidas por el INVU), no estarían sometidas a las regulaciones de ese decreto [resolución de la Sala Constitucional No. 1056 del 28 de enero del 2009]” (ver folio 298).Todo lo cual crea la alegada confusión por parte del coadyuvante puesto que según sea la norma del Decreto Ejecutivo así serán las comunidades aledañas incluidas o no dentro del área del Refugio. Con posterioridad al Decreto No. 16614-MAG se emitieron varios otros Decretos Ejecutivos que afectaron al primero, a saber: 1. Decreto Ejecutivo No. 23069-MINEREM del 21 de marzo de 1994 que derogó el artículo 6 del Decreto No. 16614-MAG; 2. Decreto Ejecutivo No. 29019-MINAE del 19 de setiembre del 2000 que derogó el Decreto No. 23069-MINEREM; 3. Decreto Ejecutivo No. 32753-MINAE del 16 de mayo del 2005 que deroga el artículo 6 del Decreto No. 16614-MAG; 4. Decreto Ejecutivo No. 34043 del 11 de setiembre del 2007 que reforma el Decreto No. 16614-MAG y vuelve la vigencia del artículo 6. Hasta que el precitado artículo 6, vigente desde 2007, fue declarado inconstitucional por la sentencia de la Sala Constitucional No. 1056 del 28 de enero del 2009.Esta oscilación que resultó en la vigencia intermitente del artículo 6 del Decreto No. 16614-MAG supuso que mientras el artículo 6 estuviera vigente el Refugio sufriría una reducción de su área, puesto que se excluyen de la aplicación del Decreto 16614-MAG las áreas aledañas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo; pero mientras éste artículo estuviera derogado el área del Refugio se vería ampliada, al no excluir la aplicación del Decreto precitado a estas comunidades aledañas. No obstante lo anterior, el coadyuvante indica que ninguna de esas derogaciones cambió el panorama puesto que siempre estuvieron vigentes los artículos 1 y 5 del Decreto Ejecutivo No. 16614-MAG que claramente establece, el primero, los linderos del Refugio, y el segundo, excluye las comunidades aledañas de Gandoca, Mata de Limón, San Miguel, Manzanillo y Puerto Viejo (ver folios 301 y 303). “No existió ninguna exclusión de las “Zonas Urbanas” de Gandoca y Manzanillo, pues estas nunca se incluyeron en el Refugio, de acuerdo con los límites específicos del artículo 1°”.Sin embargo, en mayo del 2005 se emite el Decreto Ejecutivo No. 32753-MINAE que ratifica el artículo 1 del Decreto No. 16614-MAG pero deroga los artículos 5 y 6 del mismo. Aduce el coadyuvante que con posterioridad al Decreto Ejecutivo No. 32753-MINAE las sentencias Nos. 5675-2006 y 11155-2007 de la Sala Constitucional indicaron que al derogarse el artículo 6 “nuevamente las zonas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo pasan a formar parte del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo”. Asimismo, agrega el coadyuvante que por medio de la sentencia No. 1056-2009 al haberse derogado el artículo 6 se dejó “sin efecto la exclusión de la aplicación de las regulaciones correspondientes al Refugio Nacional de Vida Silvestre para las áreas ahí mencionadas como urbanas (…) con lo cual se entendió que el Refugio se tenía por ampliado” (ver folios 303 y 304). Adiciona que “en realidad, la consecuencia inmediata de la derogatoria de los artículo 5° y 6°, es la vigencia del artículo 1°.Los conceptos de “zonas urbanas” y de “comunidades aledañas” desaparecen, son eliminados, son derogados”. Arguye el coadyuvante que la derogación expresa del artículo 6 del Decreto Ejecutivo No. 16614-MAG hecha por medio de otros decretos ejecutivos, como se vio, resulta en una ampliación del área del Refugio puesto que la exclusión de la aplicación del Decreto No. 16614-MAG a las comunidades aledañas no se encuentra vigente. Con ello, aduce el coadyuvante, el Decreto Ejecutivo No. 29019-MINAE que deroga en su totalidad el Decreto Ejecutivo No. 23069-MINEREM genera que la derogación del artículo 6 realizada por este último quede sin efecto, con lo cual vuelve a la vigencia el precitado artículo. A su vez, esto último presupone que la nueva vigencia de artículo 6 reduce el área del Refugio. A este respecto, el coadyuvante cita la resolución de la Sala Constitucional No. 11155-2007 que “reducción del área del Refugio en cuestión, ocasionó un daño ambiental a la biodiversidad existente, toda vez que, violentó el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, el cual, establece que la superficie de dichas áreas solo se puede reducir por ley (…)”.Ahora bien, el coadyuvante indica que con el Decreto Ejecutivo No. 32753-MINAE se ratifican los artículos 1, 2, 3, 4, 7, 8 del Decreto No. 16614-MAG, a la vez se derogan los artículos 5 y 6 del mismo. Así, la vigencia del artículo 1 del Decreto No. 16614-MAG supone “finalmente la injusta inclusión de Manzanillo en el Refugio, el atropello a los derechos de sus habitantes [que] habían sido “legalizados” (ver folio 304), según señala el coadyuvante. En este sentido, el coadyuvante trae como sustento el oficio DM-445-09 del 30 de marzo del 2009, de la Contraloría General de la República que en lo atinente indica que la promulgación del Decreto Ejecutivo No. 32753-MINAE “no tuvo sustento legal alguno, pero lo más grave es que nunca tuvo un sustento técnico que justificara la inclusión de dichas áreas” (ver folio 304). Aunado a lo anterior, indica el precitado oficio que la promulgación de este Decreto “simplemente fue un acto arbitrario y unilateral” puesto que “obviamente afectaba a las zonas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo sin ningún tipo de procedimiento amparado a la ley por parte del MINAE” (ver folio 305).Finalmente, el coadyuvante indica que un nuevo Decreto Ejecutivo, el No. 34043-MINAE “intenta resolver la confusión y los excesos institucionales” mediante la disposición derogatoria del Decreto No. 32753-MINAE, la ampliación de la Sección marina del Refugio y la descripción de las áreas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo por medio del SINAC conjuntamente con la Municipalidad de Talamanca, además de la reiteración de que tales áreas no estaban afectadas por el Refugio, en los términos originales del Decreto No. 16614-MAG (ver folio 305). Sin embargo, el Decreto No. 34043-MINAE fue objeto de una acción de inconstitucionalidad, posteriormente declarada con lugar, cuya resolución indicó que excluir las áreas urbanas mencionadas “no solo violenta el principio de reserva legal sino el derecho a gozar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Se viola el principio de reserva legal, pues, según lo expresado, la reducción del patrimonio forestal del Estado solo puede operar vía legal y no reglamentaria (sentencia de la Sala Constitucional No. 1056 del 28 de enero del 2009)” (ver folio 306).Sostiene, por tanto, el coadyuvante que “tal situación es totalmente alejada de los principios y objetivos de creación del RNVS-GM. Tal y como lo recoge y documenta con generosidad el pleno derecho de los pobladores de la región para que a través de una explotación sostenible, racional y sistemática de los recursos del área protegida y sus zonas aledañas, puedan alcanzar el mejor bienestar y desarrollo social, económico, político y ecológico»” (ver folio 307). Agrega el coadyuvante, que como parte de este conflicto con estas comunidades, los pueblos afectados llevaron su denuncia a la Audiencia concedida durante el 140° período ordinario de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIID) el 28 de octubre del 2010. Al respecto sostiene que “la Comisionada Dinah Shelton, Relatora para los Pueblos Indígenas, llamó la atención a los representantes del Estado costarricense sobre la evolución entre el concepto del derecho a la protección del ambiente y el elenco de los demás derechos humanos con los cuales debe coexistir en justo equilibrio” (ver folio 310), para lo cual incorpora un fragmento de la declaración de la Comisionada indicando que “el artículo 8 del Convenio sobre la Diversidad Biológica, sugiere la posibilidad de reconciliación de esta situación, a través del establecimiento de un sistema de áreas protegidas donde se tomen medidas para conservar la diversidad biológica y el párrafo j) que se refiere al respeto y preservación de las prácticas, no solamente de las comunidades indígenas, sino también de las comunidades locales que tienen modos de vida tradicionales relevantes relacionados por un lado con la preservación y el uso sustentable de la diversidad biológica” (ver folio 310).Con todo, “la Ley No. 9223 no es, por lo tanto, una ley para reducir un área protegida, como trata de presentarla el accionante, esta ley es claramente, como su nombre lo indica, la culminación de un serio proceso tendiente a determinar y solucionar la zona de confluencia e integración entre el derecho de protección del ambiente y el elenco de los demás derechos fundamentales con los cuales debe coexistir el justo equilibrio” (ver folio 311). Adiciona a su alegato el hecho de que en la sesión ordinaria No. 126 del 17 de noviembre del 2014 del Concejo Municipal de Talamanca se indicó, en acuerdo número 2, punto 3, que “se ordene la confección de un Plan regulador sobre dicha zona costera a fin de obtener el desarrollo ordenada de la misma, respetando el derecho de sus habitantes a vivir en u medio ambiente adecuado” (ver folio 313). “Con la aprobación de la Ley N° 9223 se logra alcanzar el marco legal necesario para que este municipio nombrara en la sesión del Concejo Municipal N° 187 del 14 de marzo del 2015, la comisión municipal de Planificación y Ordenamiento Territorial del Cantón de Talamanca” (ver folio 313).
9. 9Se presentó escrito de coadyuvancia pasiva del señor PABLO BUSTAMANTE CERDAS en su condición PRESIDENTE DE LA ASOCIACIÓN DE DESARROLLO INTEGRAL DE MANZANILLO DE TALAMANCA, visible a folios 350 a 366 del expediente digital, pretendiendo que se declare sin lugar la presente acción de inconstitucionalidad tramitada bajo el expediente 14-019174-0007-CO con base en lo siguiente: “Los objetos de conservación y la representatividad del Refugio no se ven afectadas con la reducción planteada. Asimismo, el Sistema nacional de Áreas de Conservación recalca que la aprobación del proyecto N° 18.207, no resultaría inconstitucional siempre que cumpla con los requisitos legales y procedimentales previstos para la reducción del áreas silvestre protegida” (ver folio 363). Por lo tanto, “no tiene lógica pensar en la necesidad de establecer una [sic] mecanismo de compensación a la reducción del Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, cuando lo que se pretende es corregir un error histórico que violentó los derechos de las comunidades asentadas históricamente de previo a la declaración del Refugio” (ver folio 364).Según señala el coadyuvante, fue el propio Sistema Nacional de Áreas de Conservación el que indicó que “hubo un error material en el texto recomendado, que se produjo al cambiar el sistema de descripción de coordenadas de Proyección Lambert, en que estaba la propuesta original del proyecto de ley, al sistema de descripción de coordenadas Transversal Mercator (CRTM 05), que se utilizó para el texto sustitutivo recomendado por ellos” (ver folio 364). Esto fue discutido como resultado de la moción propuesta vía artículo 137 del Reglamento de la Asamblea Legislativa una vez que el texto sustitutivo fue dictaminado afirmativamente y posteriormente discutido en el Plenario Legislativo en la sesión del 11 de febrero del 2014, por medio de la moción No. 3-43 (137-2). Con todo, reafirma el coadyuvante que “con la Ley N° 9223, lo único que se pretende es excluirlas [las comunidades aledañas al Refugio], tal y como se habían previsto en el Decreto Ejecutivo N° 16614-MAG (…).Con ello, corregir el error histórico suscitado con los Decreto Ejecutivos N° 23069-MINEREM y N° 32753-MINAE (decretos que incorporan los asentamientos al Refugio)” (ver folio 364). Aduce que no puede considerarse violatorio del Derecho de la Constitución el hecho de que por medio de una ley posterior se reduzca la cabida de cualquier sitio de interés ambiental “siempre y cuando ello esté debidamente fundamentado en un estudio técnico”, tal cual ocurrió en el caso de la Ley objeto de la presente acción toda vez que esta situación “a todas luces fue cumplida a cabalidad en la tramitación del expediente legislativo 18.207, en atención a la resolución Sala Constitucional N° 2012-2013367 [sic] de 21 de setiembre de 2012” (ver folios 364 y 365). En este sentido, el coadyuvante sustenta esta afirmación haciendo alusión a la certificación emitida por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, que fue debidamente incorporada al expediente legislativo del Proyecto de Ley No. 18-207 mediante la cual se indicó que el cumplimiento de lo establecido en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, el artículo 30, acápite 7 de la Ley de Biodiversidad, los artículo 71 y 72 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad por lo que “el CONAC aprueba el informe Técnico de Gandoca- Manzanillo, presentado por el Área de Conservación La Amistad Caribe (ACLAC) y la Secretaría Ejecutiva del SINAC” (ver folio 365).Por otro lado, el coadyuvante se refiere al alegato del accionate en relación con la desafectación del área del Refugio que afecta el humedal Ramsar , a lo cual indicó que aludiendo al informe técnico del SINAC que aunque la totalidad del área del Refugio (9.445 has) tanto terrestre como marina estén designadas como sitio Ramsar , esto “no conlleva la protección absoluta de sus recursos como erróneamente se cree, por el contrario además de promover la conservación y protección de los ecosistemas del humedales presentes también promueve el desarrollo sostenible de las comunidades vecinas” (ver folio 365). Finalmente, el coadyuvante se refiere al alegato del accionante sobre el incumplimiento de la consulta a los pueblos indígenas, sobre lo cual indicó que tal consulta se realizó “aprovechado las asambleas de las principales organización locales, sea: Asociación de Desarrollo Integral de Manzanillo, y al Corredor Biológico, la primera agrupa a los vecinos de la zona y la segunda, todas las organizaciones representativas de la zona” (ver folio 365).
10. 10Se presentó escrito de coadyuvancia pasiva del señor JOHNNY LEON GUIDO en su condición PRESIDENTE DE LA ASOCIACIÓN DE DESARROLLO INTEGRAL DE PUERTO VIEJO DE TALAMANCA, visible a folios 368 a 377 del inconstitucionalidad tramitada bajo el expediente 14-019174-0007-CO con base en lo siguiente: Alega el coadyuvante que al lado del principio de no regresión en materia ambiental se encuentra el principio de no regresión en materia de Derechos Humanos (ver folios 373 y 374). Por tanto, el principio de no regresión en materia ambiental “no tiene ni debe entrar en conflicto con otros derechos de la misma naturaleza” lo que derivaría en un “justo equilibrio que debe existir entre el derecho a un ambiente sano y el resto de los derechos humanos” (ver folio 274). Explica el coadyuvante que esa es la razón por la cual rechaza “en todos los aspectos el argumento de que con la emisión de la Ley No. 9223 se vino a violentar el principio ambiental de no regresión”.Agrega que no hubo violación a tal principio debido a que las zonas aledañas de Gandoca, Manzanillo, Puerto Viejo, San Miguel y Mata de Limón al momento de creación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo “nunca estuvieron incluidas dentro del RNVS-GM”, por lo que en “nada afectan a los recursos objeto de la creación a un refugio de vida silvestre” (ver folio 374). Por otro lado, el coadyuvante rechaza el argumento del accionante sobre la compensación que tuvo que haberse realizado por la reducción del área del Refugio, indicando que “no hay nada que compensar” puesto que a tenor de la Ley No. 9223 las zonas aledañas a este Refugio “siempre fueron eso, zonas aledañas y zonas urbanas que no formaban parte del Refugio, según su Decreto de Creación” (ver folio 375). Sostiene que fue en la exposición de motivos de la Ley No. 9223 donde “los señores Diputados fueron muy claros en que esta Ley venía a poner fin a un conflicto por errónea e indebida interpretación de la normativa que dio origen al Refugio” (ver folio 375).Que la emisión de la Ley objeto de la presente acción fue emitida previo informe técnico, el cual fue solicitado por la Comisión Legislativa de Asuntos Agropecuarios y Recursos Naturales, según indica el coadyuvante (ver folio 375), “el cual le fue presentado el 26 de agosto del 2013, mediante oficio SINAC-DE-1972”. Con todo, “se ha mantenido la tesis de que la Ley No. 9223 no trata de una reducción de un ASP [Área Silvestre Protegida], sino de la corrección de un error de origen en la declaratoria de un ASP” (ver folio 376). Así, agrega que “el área declarada en el decreto de creación fue estimada, como reza el texto del mismo al final del

artículo 1:«Área aproximada 9.449 Ha»” (ver folio 376). Aunado a lo anterior, el coadyuvante hace cita del Informe del SINAC, precitado, indicando que una vez aplicados los límites propuestos por el proyecto del ley No. 18.207, y considerando el Decreto Ejecutivo No. 34043, no se estaría produciendo ninguna variante respecto a los valores de creación consignados en el Decreto No. 16614-MAG, pues el área total del refugio quedaría en 10.452.12 hectáreas (ver folio 376).

1. 11Se presentó escrito de coadyuvancia pasiva del señor SEBASTIÁN HERNÁNDEZ BALMA en su condición PRESIDENTE DE LA ASOCIACIÓN DE ORGANIZACIONES DE CORREDOR BIOLÓGICO TALAMANCA CARIBE, visible a folios 399 a 400 del expediente digital, pretendiendo que se declare sin lugar la presente acción de inconstitucionalidad tramitada bajo el expediente 14-019174-0007-CO y que se realice la audiencia establecida en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, Ley No. 7135.
2. 12Se presentó escrito de coadyuvancia pasiva del señora EMILY JEANNE YOSELL WOLF y del señor LUIS FERNANDO ARIAS MOLINA ambos en su condición de MIEMBROS DEL CONSEJO LOCAL DEL REFUGIO NACIONAL DE VIDA SILVESTRE GANDOCA-MANZANILLO, SECTOR MANZANILLO, visible a folios 404 a 421 del expediente digital, pretendiendo que se declare sin lugar la presente acción de inconstitucionalidad tramitada bajo el expediente 14-019174-0007-CO con base en lo siguiente: Basan su alegato en la definición de los límites del Refugio y al procedimiento seguido por el estudio técnico del SINAC durante el trámite legislativo del Proyecto de Ley No. 18.207 (actual Ley No. 9223). Para lo cual hacen una explicación mediante la trascripción de fragmentos del Informe del SINAC, oficio SINAC-DE-13 y del Informe del Director Regional del Área de Conservación Amistad Caribe, mediante oficio SINAC/ACLAC-DR-060. Respecto del primer Informe, el SINAC concluyó que existen dos errores respecto de la redacción aprobada de la Ley No. 9223 que son: 1.“no existe manera de cerrar el polígono entre los puntos con la coordenada 646571 y 1064574 y con la coordenada 646504 y 1064634” y 2. “no existe manera de cerrar el polígono en la parte oeste del Refugio. A no ser que se elimine la coordenada 642602 y 1064611 y se indique la coordenada 642017 y 1062894 aproximada” (ver folios 416 y 417 // ver folio 205 sobre copia original del Informe del SINAC). Así, el segundo Informe del Director Regional de la ACLAC indicó, respecto de lo anterior, que sobre la primera observación del Informe SINAC-DE-131 “no existe error alguno, el texto de la Ley 9223 está correcto” (ver folio 417). En cuanto a la segunda observación, señala, obedece a interpretación por lo que procedió a dar su criterio, indicando que el Decreto Ejecutivo No. 16614-MAG “describe el derrotero sin el uso de coordenadas”, descripción que fue utilizada por la Asamblea Legislativa durante “buena parte del proceso legislativo de la Ley 9223” (ver folio 417).Agrega el Informe SINAC/ACLAC-DR-060 que “al enviar el Informe Técnica del SINAC [oficio SINAC-DE-131] (…) se adecuaron los derroteros al sistema CRTM 05. Al efectuar la conversión y de manera totalmente innecesaria, se introdujo una coordenada (resaltada en negrita) en ese párrafo descriptivo (…)” (ver folio 418). Continua indicando este informe que “como bien lo señala el Ing. Masís en su informe, lo anterior no introduce ningún error en los límites del Refugio, ni en los mapas oficiales generados como resultado de la aprobación de la Ley en cuestión. No obstante, se traduce en una omisión en la descripción de los mismos”. Así las cosas, reafirman los coadyuvantes que, lo que indicó el Director Regional del ACLAC respecto de la primera observación, “no tiene razón alguna” que según el texto de Ley no exista forma de cerrar el polígono entre los puntos con la coordenada 646571 y 1064574 y con la coordenada 646504 y 1064634; por lo que, concluyen, “el texto de la Ley 9223 es el correcto” (ver folio 418).En relación con la segunda observación, sostienen que “quedó claramente establecido que no se altera en nada la delimitación del Refugio Nacional en ese sector, ya que ha mantenido la misma descripción desde que se emitió el decreto de creación del mismo (…)” (ver folios 418 y 419). Finalmente, fue “al convertir los derroteros del sistema Lambert en que estaban [,] al Costa Rica Transversal Mercator [,] exigido recientemente cuando, por error o cualquier otra razón, se adicionó la frase «… hasta 100 metros después del puente sobre la quebrada Ernesto, en donde toma una línea paralela de 100 metros a dicha quebrada aguas arriba hasta su nacimiento…», la innecesaria extensión: «en la coordenada 642602 y 1064611»” (ver folio 419). Por tanto , “es de simple solución por parte del SINAC, pues consiste en eliminar la frase innecesariamente adicionada, siguiendo los procedimientos que la legislación y normativa del país ofrece para tales efectos” (ver folio 419)
3. 13Se presentó escrito de coadyuvancia pasiva de VECINOS Y VECINAS DE LAS COMUNIDADES DEL CARIBE SUR DE COSTA RICA, visible a folios 500 a 592 del expediente digital, pretendiendo que se declare sin lugar la presente acción de inconstitucionalidad tramitada bajo el expediente 14-019174-0007-CO con base en lo siguiente: 1. Primeramente, señalan los coadyuvantes, que “no puede darse un enfrentamiento entre derechos de la misma clase, como son los derechos humanos fundamentales, y que por el contrario los gobiernos deben tratar de lograr un equilibro entre la implementación de los mismos, siempre en aras de lograr el bienestar sociales de las comunidades (…) sin dejar de lado la importancia que para tales comunidades tiene también un desarrollo en armonía con el ambiente, que es fuente de vida y de riqueza” (ver folios 520 y 521). La anterior conclusión fue derivada de un análisis de múltiples instrumentos de Derecho Internacional de los Derechos Humanos y de jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de donde se colige el derecho de las personas de desenvolverse a lado de “la mejora continua de las condiciones de existencia, es decir, la progresividad en el sentido de progreso, o ampliación de la cobertura y protección de los derechos sociales”, lo que en sentido contrario implicaría una imposibilidad de “reducir los niveles de protección de los derechos vigentes, o en su caso, de derogar los derechos ya existentes”; aunado a la correlativa obligación del Estado de garantizar lo anterior (ver folio 520).Los coadyuvantes sustentan estas afirmaciones, además de las normas de Derecho Internacional de los Derechos Humanos citadas y transcritas, incorporando en su argumentación las recomendaciones dadas por el experto independiente John Knox sobre la cuestión de las obligaciones de Derechos Humanos relacionados con el disfrute de un medio ambiente sin riesgos, limpio, saludable y sostenible (visible a folios 521 525). En lo vinculado al argumento de los coadyuvantes, la recomendación a) del Informe del experto que en lo conducente indica: a) salvaguardar tanto el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado como los derechos de quienes viven, desde hace muchos años, en las áreas protegidas o cerca de ellas (ver folio 524). Asimismo, señaló el experto que la voluntad de asegurar la conservación reporta muchos beneficios, pero también requiere que el país estudie la mejor forma de conciliar su interés por prevenir la degradación del medio ambiente en esas zonas, con los intereses de las personas que siguen viviendo dentro o cerca de ellas (ver folio 521).Así, concluyen los coadyuvantes que tales razonamientos fueron considerados por los Diputados para la tramitación y promulgación de la Ley No. 9223, de ahí que ello se evidencie en la exposición de motivos de la misma. En concreto indican “lo que se trató de lograr con la Ley No. 9223, fue precisamente poner fin a un conflicto que desde décadas se ha venido dando entre los derechos de carácter ambiental mal enfocados y radicalizados, y los derechos sociales de las comunidades del Caribe Sur de nuestro país” (ver folio 525). Adicionan los coadyuvantes, con base en la de Ley No. 18.207, que “el objeto del proyecto de ley es reconocer los legítimos derechos de la comunidad Afrodescendiente y de los poblados costeros del Caribe Sur, los cuales ha sido ignorados hasta el momento, sumiendo a estas poblaciones y territorios y a sus organizaciones de administración y desarrollo, en la más completa indefensión y parálisis a causa de la inseguridad jurídica resultante de tal irrespeto” (ver folio 527).En el mismo sentido, los coadyuvantes sostienen que además del principio de no regresión en materia ambiental se tiene el principio de no regresión en materia de derechos humanos. De ahí que “nuestra propia Sala Constitucional ha considerado como un derecho humano el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, principios recogido en el artículo 50 de nuestra Constitución, el cual no tiene ni debe entrar en conflicto con otros derechos de la misma naturaleza” (ver folios 540-541). Con todo, agregan una cita doctrinal donde se señala que la “obligación de proteger los derechos humanos de los daños ambientales no exige a los Estados que prohíban todas las actividades que puedan degradar el medio ambiente; los Estados pueden optar por lograr un equilibrio entre la protección del medio ambiente y otros intereses sociales legítimos” (ver folio 544). No obstante, estas medidas Estatales que limitan, restringen, reducen, relajan o flexibilizan la protección ambiental, deben previamente, contar “con total y absoluta justificación y respaldo técnico-científico que permita determinar, con grado de certeza, la no afectación del bien jurídico tutelado” (ver folio 543), con lo cual no se estaría violando el principio de no regresión.Como reafirmación de este argumento, se introduce de manera analógica el caso de las comunidades de Talamanca “amenazadas con la pérdida de todos sus bienes a través de procesos administrativos y penales de desalojo de sus hogares” (ver folio 546). Lo cual fue elevado ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en cuya audiencia (140° período ordinario de sesiones, el 28 de octubre del 2010) la Comisionada Dinah Shelton, Relatora para los Pueblos Indígenas señaló que “el artículo 8 del Convenio sobre la Diversidad Biológica, sugiere la posibilidad de reconciliación de esta situación, a través del establecimiento de un sistema de áreas protegidas donde se tomen medidas para conservar la diversidad biológica y el párrafo j) que se refiere al respeto y preservación de las prácticas, no solamente de las comunidades indígenas, sino también de las comunidades locales que tienen modos de vida tradicionales relevantes relacionados por un lado con la preservación y el uso sustentable de la diversidad biológica” (ver folio 547). 2.Explican los coadyuvantes que la promulgación de la Ley No. 9223 generó una certeza que eliminará la incertidumbre y vacilación normativa con anterioridad a la promulgación de ésta Ley. De relevancia con el objeto de la presente acción, los coadyuvantes, incorporan un fragmento del “Informe Final del Décimo Octavo Informe del Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible, Marco Legal Ambiental, Capacidades Regulatorias y Conflictos Ambientales Relevantes”, del 2012. Donde se hace un breve recorrido sobre los antecedentes normativos que modificaron al Decreto Ejecutivo No. 16614-MAG que crea el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, y se evidencia la problemática en cuanto a la tenencia de la tierra de los habitantes de las comunidades aledañas al Refugio. Fue la Ley No. 9223, según los coadyuvantes, la que “viniera a sanear la serie de errores e ilegalidades en que había incurrido, especialmente en el caso de los habitantes del Caribe Sur de nuestro país, el Gobierno”, esto porque la legislación vigente hasta ese momento no podía solucionar el problema “fue precisamente la imprecisión en la emisión de esa legislación la que vino con el correr de los años a acrecentar el problema de inseguridad jurídica de la zona” (ver folio 562).Los coadyuvantes rechazan el argumento del accionante de que con la Ley No. 9223 “se vino a violentar el principio ambiental de no regresión, porque en el caso que nos ocupa la emisión de esa Ley era una de las formas permitidas para poder desaplicar dicho principio” (ver folio 563). Indican que las zonas de Gandoca, Manzanillo, Puerto Viejo, San Miguel y Mata de Limón, al momento de creación del Refugio, “nunca estuvieron incluidas dentro del RNVS-GM” (ver folio 563). 3. Afirman los coadyuvantes que “no hay nada que compensar” (ver folio 563). Las zonas aledañas al Refugio siempre fueron zonas aledañas y zonas urbanas “que no formaban parte del Refugio, según su Decreto de creación”. Indican que más bien fue debido a “errores de apreciación, ilegalidades e intereses desligados del espíritu que impulsó a los creadores del Refugio” (ver folio 564). Agregan que la poner fin a un conflicto por errónea e indebida interpretación de la normativa que le dio origen al Refugio”, además porque se trata de un asunto de “protección de los derechos humanos en el campo social y económico al que tienen derecho estas comunidades” (ver folio 564). 4.Reseñan los coadyuvantes el proceso seguido en la tramitación del Proyecto de Ley No. 18.207 (actual Ley No. 9223) en relación con el Informe técnico del SINAC. Primero, indican que fue la Sala Constitucional quien declaró inconstitucional la tramitación de este proyecto de ley, por medio de la sentencia No. 13367 del 21 de setiembre del 2012. “Al estimar que el documento «Criterio Técnico del Áreas de Conservación Amistad Caribe, SINAC-MINAET, respecto del proyecto de Ley No. 18.207» (…) no llenaba las exigencias de un estudio técnico para la reducción de un ASP” (ver folios 565 y 566). De ahí que la Asamblea Legislativa solicitara a la Comisión de Asuntos Agropecuarios y Recursos Naturales “la elaboración de un informe técnico, acorde con lo recomendado por la Sala”. Por lo tanto, el Sistema Nacional de Áreas de Conservación presentó el 26 de agosto del 2013 el Informe Técnico por medio del oficio SINAC-DE-1972. 5.Los coadyuvantes realizan un análisis sobre los alegatos del accionante en relación con las supuestas deficiencias del Informe Técnico del SINAC para la aprobación de la Ley No. 9223. El accionante se basa sus argumentos en el criterio de la Comisión Especial de Redacción (de la Asamblea Legislativa), por medio de oficio CON-005-2014, así alega: a. la metodología de investigación “es meramente documental” no se hace un análisis profundo en cuanto a “las implicaciones en la modificación de límites, no hay un análisis de escenarios sobre el uso de agua, la gestión de la misma en su forma residual, el manejo de desechos sólidos” (ver folios 566 y 567). Todas esas implicaciones asociadas a que con “la modificación de límites se generará en la zona un incremento de las construcciones, la densidad poblacional y por lo tanto una demanda de recursos, generación de desechos sólidos y líquidos en medio de un ecosistema que se caracteriza tato [sic] en su parte marina como terrestre por su fragilidad” (ver folio 567) A lo anterior, responden los coadyuvantes que “todo el párrafo está basado en un supuesto ajeno de base probatoria o argumentativa, en relación a que la modificación de los límites provocará un aumento inmanejable en la construcción y en la densidad poblacional, y que las aguas residuales y la basura impactarán ambientalmente la zona” (ver folio 567).En el mismo sentido, los coadyuvantes contradicen los alegatos del accionante aludiendo al estudio del SINAC (visible a folios 1440 a 1450 del expediente legislativo del proyecto del Ley No. 18.207) donde se recalca que “prácticamente todos los componentes del bienestar humano, entendidos en su relación con los servicios que brindan los ecosistemas (seguridad, salud, buenas relaciones sociales, libertad de elección y acción), han sido lesionados a estas comunidades por las erradas interpretaciones estatales”, concluye el estudio del SINAC que es por ello que “se considera el proyecto de ley 18.207 corrige en buena medida la situación y permite volver a la efectiva relevancia de los servicios de los ecosistemas en relación con las necesidades y derechos de las comunidades circunvecinas dentro de un concepto de desarrollo sostenible del ecosistema de la zona” (ver folio 568). Asimismo, al decir de los coadyuvantes, se encuentran técnicamente estudiados los diversos aspectos derivados de la promulgación de la Ley No. 9223, a saber: 1.En cuanto al comportamiento demográfico y tenencia de la tierra puede verse el Capítulo IX del estudio del SINAC (visible a folios 1458 a 1459 del expediente legislativo); 2. El capítulo X del estudio del SINAC (visible a folios 1460 a 1471 del expediente legislativo) contempla los servicios con que cuenta el área en cuestión calificada como área de asentamientos urbanos; 3. Respecto a los servicios de recolección de basura por parte de la Municipalidad de Talamanca puede consultarse el punto 5 del Capítulo X del estudio del SINAC, así como respecto al servicio de reciclaje a cargo de una organización no gubernamental. 4. El punto 9 del Capítulo X del estudio del SINAC trata sobre el servicio de suministro de agua potable y el tratamiento de aguas servidas, por parte del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA), adicionalmente ver el Anexo 1 del estudio de SINAC (visible a folio 1482 a 1522 del expediente legislativo) b. Por otro lado, arguye el accionante que “no se aborda la problemática respecto al cambio climático” y sus consecuencias como el incremento del nivel del mar y el espacio del ecosistema marino, por ejemplo (ver folio 570).Responden los coadyuvantes que tal afirmación “es incorrecta y la pretensión es absurda”. Sustentan su refutación con base en el Capítulo V del estudio del SINAC (visible a folios 1411 a 1428 del expediente legislativo), donde se desarrolló el punto de la vulnerabilidad de los recursos marino-costeros y el tema del cambio climático. Asimismo, respecto de la disponibilidad de agua potable, por la eventual merma debido a la infiltración del agua marina en el acuífero de la zona, el estudio del SINAC contiene información aportada por el ICAA (ver folios 1500 a 1501 del expediente legislativo). c. alega el accionante que el denominado “estudio”, rendido por el SINAC durante el trámite legislativo del proyecto de ley no. 18.207, “ofrece una recopilación de documentos que describen los diferentes recursos naturales del refugio” así como “un recuente histórico de los diferentes grupos que han habitado la región” y que “en ningún momento aborda las implicaciones de la modificación de los límites” (ver folio 570).Indican lo coadyuvantes que la “recopilación de documentos”, denominada así por el accionante, “constituye precisamente el obligado análisis tanto del sustento como del objeto del proyecto de Ley”. Adicionan que es en la página número 7 del Informe Técnico del SINAC (ver folio 1400 del expediente legislativo) donde “se indica lo que exige la normativa respecto al Informe Técnico y, por lo tanto, su exacta correspondencia con los puntos del Estudio elaborado por el SINAC”. d. Según el accionante, el informe técnico del SINAC no aborda los siguientes elementos, para determinar la conveniencia de modificar o no lo límites del Refugio: i. cambio climático; ii. Gestión del recursos hídrico; iii. Gestión de desechos sólidos; iv. Planificación territorial; v. incremento poblacional y vi. Gestión de recursos naturales. A este respecto puede reconducirse a los puntos ya explicados por los coadyuvantes en el punto a) del acápite IX del escrito de coadyuvancia (visible a folios 566 a 570). e. Alega el accionante que el estudio del SINAC no justifica las razones por la cuales, a su decir, el artículo primero de la Ley No. 9223 “propone una nueva distribución de límites” que “dejan desprotegido buena parte de la zona marítima que se encuentra bajo protección”, lo que resulta en un total de 13 km2 de desprotección, según indica el accionante.Los coadyuvante remite al Capítulo XI del estudio del SINAC (visible a folio 1476 del expediente legislativo) donde se indica que “el total de kilómetros cuadrados que quedan sin protección, no es de 13km2 sino de 4,06km2”, lo cual, además, estaba explicitado en el mismo estudio del SINAC (visible a folio 1439 del expediente legislativo). Finalmente, indican los coadyuvantes con base en el estudio del SINAC que “una vez aplicados los límites propuesto por el proyecto de ley 18.207, no se estaría produciendo ninguna variante respecto a los valores de creación consignados en el Decreto No. 16614-MAG” (ver folio 573). f. el accionante afirma, con base en el criterio vertido en el oficio CON-005-2014 de la Comisión Especial de Redacción, que “tampoco en este ocasión se está en presencia de un estudio específico sobre el tema de la reducción del área descrito en el artículo 1 del Proyecto y el impacto de la desafectación” (ver folio 574).Además, agrega que: i. el estudio es “un requisito ineludible y esencial para la aprobación de la medida legislativa reductora del área de protección”; ii. “se trata de un estudio técnico —esto es, conforme con las ciencias y las técnicas que tiene por objeto de estudio del ambiente y los ecosistemas—”; iii. El estudio debe ser específico y versar sobre el área de reducción y su contexto; iv. “el estudio tiene por finalidad justificar científicamente la medida” y v. el estudio tiene que ajustarse a las exigencias sustanciales del artículo 50 constitucional y demostrar cómo se continúa satisfaciendo el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Responden los coadyuvantes que “no es cierto que lo que la Sala Constitucional ordenó en su Voto No. 2012-13367, no se haya cumplido, específicamente en cuanto al estudio técnico se refiere. Todos y cada uno de los puntos que el accionante señala que no fueron abordados en el segundo estudio técnico que sirvió de base a la promulgación de la Ley No. 9223, fueron cumplidos en su totalidad al elaborarse dicho estudio” (ver folio 575).Finalmente, indican los coadyuvantes que “la Ley No. 9223 cumplió con todos esos requerimientos” de ahí que rechazan “por infundadas” dichas afirmaciones y remiten al Informe Técnico del SINAC, visible a folios 1394 a 1569 del expediente legislativo. 6. Finalmente, en relación con el tema de la alegada violación a tratados y convenios internacionales así como del principio de no regresión y las reglas de compensación, indican los coadyuvantes su argumento base es que “la Ley No. 9223 no trata de una reducción de un ASP [Área Silvestre Protegida], sino de la corrección de un error de origen en la declaratoria de un ASP”, lo cual, más bien, “ha llevado a la violación de derechos humanos fundamentales” (ver folio 577). Lo anterior, ligado a que al “no existir un expediente de creación del ASP, no existe evidencia del que se hubiera realizado una delimitación topográfica de campo del área a declarar y mucho menos un estudio de la tenencia de la tierra, lo cual en sí da principio a la cadena de violaciones”; supone que “queda claro que la corrección del error de origen a la cual la Ley No. 9223 se dirige, no infringe los tratados internacionales y principio mencionados por el accionante”, mucho menos se puede “hablar de una regresión o de la necesidad de una compensación”, debido a que el objeto de la Ley No. 9223 fue “aclarar una situación que desde un principio se vio afectada por irregularidades que condujeron a evidentes ilegalidades” (ver folio 578). 7.Por otro lado, indica el accionante que no fue realizada la consulta a los pueblos nativos y autóctonos, como afrocaribeños e indígenas, conforme al Convenio No. 169 de la OIT, y que esta consulta fue sustituida por una consulta a unas organizaciones no representativas de los mismos (ver folio 579). Sobre esto, se pronuncian los coadyuvantes en el sentido de que sí fue realizada una consulta, en este caso la propuesta fue presentada ante el Consejo Local del RNVS-GM, en sesión ordinaria celebrada el 7 de diciembre del 2012 y fue aceptada por unanimidad. En ese acuerdo, se recomendó elevar la propuesta al Consejo Regional del Área de Conservación Amistad-Caribe y al Consejo Nacional de Áreas de Conservación. Asimismo, dicha propuesta fue presentada ante la Asamblea de la Asociación de Desarrollo Integral de Manzanillo, celebrada en la comunidad de Manzanillo el 25 de noviembre del 2012, donde fue aprobada por unanimidad (ver folios 579 y 580).Además, según indicaron los coadyuvantes, el tema de las consultas a las comunidades, fue desarrollado en el Informe Técnico del SINAC, visible a folio 1473 del expediente legislativo del proyecto de Ley No. 18.207. Aunado a lo anterior, indican los coadyuvantes que “el proyecto fue sometido a conocimiento de la los miembros de la Asociación Corredor Biológico Talamanca-Caribe, donde están representados los pueblos indígenas de la zona, proyecto que recibió la aprobación respectiva”. De ahí que haya sido rechazado el argumento del accionante por parte de los coadyuvantes. Finalmente, sobre este respecto, indican que “en Costa Rica el Convenio 169 de la OIT no se aplica a los «afrocaribeños»” (ver folio 580). Respecto al alegado incumplimiento de consulta a los Consejos Regionales Ambientales, conforme al artículo 6 y siguientes de la Ley Orgánica del Ambiente, señalan los coadyuvantes que por medio del oficio SINAC-ACLAC-CORAC-045 del 19 de julio del 2013 “se consigna la consulta al Consejo Regional Ambiental del Área de Conservación la Amistad Caribe” (ver folios 1391 a 1393 del expediente legislativo). 8.Por otro lado, alega el accionante que hubo una violación al artículo 4, inciso 2) de la Convención RAMSAR, en este sentido argumentan los coadyuvantes que en el Anexo 1 del Informe Técnico del SINAC (visible a folios 1482 a 1522 del expediente legislativo) se describen cada uno de los humedales RAMSAR del Refugio. Y concluye dicho Informe que “el proyecto de ley 18.207 no afecta ninguno de los humedales comprometidos por el país en el sitio Gandoca-Manzanillo” (ver folios 581-582).
4. 14Mediante resolución de las once horas y treinta minutos del dieciséis de febrero del dos mil quince, se realizaron varias prevenciones a los gestionantes de coadyuvancia DELROY HANSELL HANSELL, ALFONSO HANSELL HANSELL, JORGE MOLINA POLANCO, AURORA GAMEZ ESCOBAR, EMILY JEANNE YOZELL WOLF y LUIS FERNANDO ARIAS MOLINA.
5. 15Se presentó escrito el 17 de febrero del 2015 de los Señores EMILY JEANNE YOZELL WOLF y LUIS FERNANDO ARIAS MOLINA, visible a folios 606 a 607 del expediente digital, aclarando que el Consejo Local del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, Sector Manzanillo, es una agrupación de representantes de diversos sectores de la sociedad civil y la Municipalidad del lugar. Así que no es una persona jurídica, sino un órgano adscrito al Area de Conservación la Amistad Caribe (ACLAC) del Sistema Nacional de Areas de Conservación (SINAC), conforme el artículo 23 de la Ley de Biodiversidad y su Reglamento.
6. 16Según constancia que corre al folio 608 se indica por parte del Secretario de la Sala Constitucional y la técnica que no aparece que los gestionantes a coadyuvancias DELROY HANSELL HANSELL, ALFONSO HANSELL HANSELL, JORGE MOLINA POLANCO Y AURORA GAMEZ ESCOBAR hayan presentado escrito o documento alguno, para cumplir con lo prevenido.
7. 17Mediante resolución de las 09:46 horas del 02 de marzo del 2015, se resolvió: En el caso concreto de los gestionantes MELVIN CORDERO CORDERO en su condición DE ALCALDE MUNICIPAL DE TALAMANCA, PABLO BUSTAMANTE CERDAS en su condición de PRESIDENTE DE LA ASOCIACIÓN DE DESARROLLO INTEGRAL DE MANZANILLO DE TALAMANCA, JOHNNY LEON GUIDO en su condición de PRESIDENTE DE LA ASOCIACIÓN DE DESARROLLO INTEGRAL DE PUERTO VIEJO DE TALAMANCA, SEBASTIÁN HERNÁNDEZ BALMA en su condición de PRESIDENTE DE LA ASOCIACIÓN DE ORGANIZACIONES DE CORREDOR BIOLÓGICO TALAMANCA CARIBE, EMILY JEANNE YOSELL WOLF, LUIS FERNANDO ARIAS MOLINA, Y ADAM CHRISTOPHER SOSA VALVERDE y DEMÁS VECINOS DE LAS COMUNIDADES DEL CARIBE SUR -antes citados- cuya firma consta en el escrito de las 15:10 del 12 de febrero del 2015, se apersonaron el 11 y 12 de febrero del 2015 y solicitan ser tenidos como coadyuvantes por considerar que les asiste un interés legítimo, por tratarse de la defensa de un interés difuso al ambiente.En consecuencia y siendo que la primera publicación del aviso se dio el 22 de enero 2015, lo procedente es tenerlos como coadyuvantes dentro de este asunto. En el caso de los gestionantes ALFONSO HANSELL HANSELL, DELROY HANSELL HANSELL, JORGE MOLINA POLANCO y AURORA GAMEZ ESCOBAR, lo procedente es rechazar sus gestiones de coadyuvancia, ya que por resolución de las 11:30 horas del 16 de febrero del 2015, se les previno cumplir con el requisito de autenticación del escrito en el que solicitan se le tenga como coadyuvante, incluyendo agregar y cancelar el timbre de doscientos cincuenta colones del Colegio de Abogados y aportar la personería jurídica vigente de la CÁMARA DE TURISMO Y COMERCIO DEL CARIBE SUR y de la SOCIEDAD ODIO Y GAMEZ S.A. -en el caso de los dos últimos-, sin que vencido el plazo, los gestionantes hayan aportado documento o escrito alguno en atención a lo prevenido. Se tienen por contestadas las audiencias conferidas a la Procuraduría General de la República y al Sistema Nacional de Áreas de Conservación, en la resolución de las once horas veintitrés minutos del diecisiete de diciembre de dos mil catorce.
8. 18Mediante escrito presentado el 18 de marzo del 2015 el Director Ejecutivo del Sistema Nacional de Areas de Conservación (SINAC), JULIO JURADO FERNANDEZ, manifiesta que se llegó a la conclusión de que no existe ruptura lineal entre las coordenadas indicadas en el derrotero de la Ley 9223, por lo tanto el polígono del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo es correcto. Por lo tanto, solicita que se deje sin efecto lo manifestado en el punto E del informe SINAC-DE-131-2015.
9. 19Mediante escrito a folios 640 y 641, ROBERTO SOTO VEGA, quien dice ser abogado de los coadyuvantes, informa que la causa penal 04-5075-697-PE tramitada en los Tribunales de Limón, los investigados fueron sobreseidos. Ello lo informa por cuanto el accionante solicitó ampliación de medida cautelar en dicho respuesta SINAC-ACLAC-DR-0154-15 del 23 de abril de 2015 a la nota enviada por el accionante AEL-024-2015.
10. 20Mediante escrito presentado el 19 de agosto del 2015, varios vecinos de las comunidades costeras en el Caribe Sur dentro y aledañas al Refugio Nacional de Vida Silvestre de carácter mixto Gandoca-Manzanillo, solicitan audiencia con el Magistrado Instructor.
11. 21Mediante escrito presentado en enero del 2016, el accionante indica que, la Ley impugnada es inconstitucional.
12. 22Mediante resolución del Magistrado Instructor, de las 11:06 horas del 20 de enero del 2016 se solicitó a la ASAMBLEA LEGISLATIVA la siguiente información sobre el expediente legislativo no.18.207: 1) Listado de todas las consultas realizadas. 2) Se aporte copia del estudio técnico que sustentó el proyecto. 3) Se aporte una copia certificada de todos los expedientes de dicho proyecto de ley.
13. 23Mediante escrito del 26 de febrero del 2016 el Presidente de la Asamblea Legislativa envía copia certificada del expediente legislativo solicitado.
14. 24Mediante escrito presentado el 17 de marzo del 2016 el coadyuvante Luis Fernando Arias Molina indica que este caso corresponde a una iniciativa de los pobladores del Caribe Sur para aclarar la confusión sobre los correctos límites del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, a fin de garantizar el respeto y equilibrio entre los derechos fundamentales de los pobladores y el cumplimiento de los objetivos de la declaración del Refugio.
15. 25Mediante escrito presentado por el recurrente el 22 de agosto del 2016 indica que presenta prueba para mejor resolver, que es correos de la Viceministra de Ambiente y Energía donde reconoce la emisión de permisos de construcción por parte de la Municipalidad de Talamanca dentro de la zona marítimo terrestre.
16. 26Mediante escrito presentado el 20 de setiembre del 2016, el representante de la Asociación de Desarrollo Integral de Manzanillo aporta copia del informe presentado, en el 2010, a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos sobre la “Situación de los derechos humanos de los afrocaribeños, campesinos e indígenas del cantón de Talamanca, Costa Rica”.
17. 27Mediante resolución del Magistrado Instructor de las 10:03 horas del 17 de marzo del 2017 se solicitó como prueba para mejor resolver: A) Al DIRECTOR DE LA ESCUELA DE CIENCIAS AMBIENTALES DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL, coordine la realización de un peritaje a fin de determinar lo siguiente: 1. Si en efecto el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo ha sido reducido en tamaño y biodiversidad, debido a la aprobación de la Ley 9223 del 20 de marzo del 2014 denominada “Reconocimiento de los derechos de los habitantes del Caribe Sur”. Indíquese en concreto un cuadro comparativo con las dimensiones antes y después, y con el porcentaje de reducción en cada caso. 2. Pronunciarse sobre lo afirmado por la Procuraduría General de la República en su informe. En concreto sobre las exclusiones que se realizan, y las observaciones que realiza a la insuficiencia del informe técnico, a saber: -Parte de la ocupación efectiva de la totalidad del área excluida.Sin embargo, de las 406.32 has que el Proyecto de Ley propone desafectar, solo 233.41 hectáreas, corresponde a las propiedades censadas. Estas últimas equivalen al 34.34 % de la Zona 1”. -El estudio presupone algo que no es cierto, que, como consecuencia de la exclusión, la administración de los terrenos recaería en la municipalidad, bajo las restricciones de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, salvo aquellos sectores que califiquen como Patrimonio Natural del Estado: “Es importante señalar que el área que se pretende segregar del Refugio Mixto de Vida Silvestre sigue siendo administrada por el Estado, lo que varía es el órgano administrador de la misma” (conclusión 2., folio 1476). Sin embargo, la porción excluida del Refugio en la Ley No. 9223 no es solamente Zona Marítimo Terrestre, sino que se desafectó una franja que puede medir en algunos puntos hasta 500 metros tierra adentro a partir de la Zona Marítimo Terrestre. 3.Pronunciarse sobre el Informe técnico que realizó el Sistema Nacional de Areas de Conservación. En concreto sobre si dicho informe técnico: -Se refiere de forma específica y suficiente sobre el área de reducción y su contexto. -Si se evalúa adecuadamente el impacto en el ambiente y los ecosistemas. -Si las recomendaciones para evitar riesgos, prevenir efectos negativos o adversos, o las medidas de mitigación, conservación o reparación, quedan suficientemente claras y especificadas. -Si dicho estudio justifica científicamente la medida adoptada por la ley. -Si las medidas adoptadas continúan ajustándose a las exigencias sustanciales del artículo 50 constitucional y la protección del derecho al ambiente. 4. Pronunciarse sobre el impacto que la aprobación de dicha ley ocasiona en el ambiente y los ecosistemas. Se le indica que, puede tener acceso al informe de la Procuraduría y al informe Técnico del SINAC, que constan en el expediente de esta acción, en coordinación con el Secretario de la Sala Constitucional.B) Al DIRECTOR DEL SISTEMA NACIONAL DE AREAS DE CONSERVACION, aclare si se tomaron en concreto medidas de compensación con ocasión de la aprobación de la Ley 9223 del 20 de marzo del 2014 denominada “Reconocimiento de los derechos de los habitantes del Caribe Sur” y detalle en concreto cuáles son dichas medidas, y en qué documento constan.
18. 28Mediante escrito presentado el 16 de mayo del 2017 el accionante presenta copia del Reglamento para el otorgamiento de permisos de construcción en la zona marítimo terrestre.
19. 29Sobre la prueba anterior, informa bajo juramento, MARIO COTO HIDALGO, en su calidad de Director Ejecutivo del Sistema Nacional de Areas de Conservación, en resumen que: Las comunidades de Puerto Viejo, Gandoca y Manzanillo no están afectadas por dicho decreto. Se encuentran fuera del refugio. Las personas afrodescendientes de las comunidades del Caribe Sur viven sumidos en el terror y la zozobra pues desde el 30 de noviembre del 2012 se cierne sobre ellos la amenaza de ser desalojadas de sus tierras ancentrales. La solución para el caso específico del Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo fue la aprobación de la ley 9223. No existen razones suficientes para considerar la necesidad de medidas de compensación con ocasión de la aprobación de la Ley 9223. La condición y estado de las áreas urbanas y las comunidades aledañas descritas por el decreto de creación, siempre fueron tales, asentamientos humanos históricos a los cuales la mencionada ley permite reconocer los legítimos derechos de la comunidad Afrodescendiente y de los poblados costeros del Caribe Sur.
20. 30Se apersona ROBERTO SOTO VEGA, en su calidad de abogado representante de los coadyuvantes, presentando acuerdo del Concejo local de Manzanillo de interés para el presente asunto, referido al “abuso incesante e infundado de Levy Virgo ante las más elevadas autoridades e instituciones del país”.
21. 31Sobre la prueba anterior, informa bajo juramento, VIRYA BRAVO DURAN, en su calidad de Directora Escuela de Ciencias Ambientales de la Universidad Nacional, en resumen que: Sobre la determinación de reducción del área y biodiversidad del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo (RNVSGM) el análisis por comparación de los escenarios (1985 vs 2013 de 3,72% y 1985 vs 2014 de 3,45%) evidencia en ambos casos la reducción del área del refugio, aunque genera incertidumbre respecto al área reducida por inconsistencias entre la cartografía y el informe. Sobre la valoración de la biodiversidad, no existen datos suficientes, ni previos ni posterior a la Ley 9223 que permitan obtener la valoración total. Sobre lo que indica la Procuraduría General de la República, el área desafectada incluyó tanto Zona Marítimo Terrestre como tierra adentro. En consideración del tipo de territorio desafectado, la administración del área que entre 1985 y 2014 estuvo en manos de SINAC según la regulación de áreas protegidas, sería trasladada a partir del 2014 a la Municipalidad de Talamanca con la aprobación de la Ley 9223, siempre y cuando el área no sea clasificada como Patrimonio Natural del Estado.Aunque cambia la administración de parte del territorio, las áreas desafectadas que califican en los regímenes “Patrimonio Natural del Estado y Bosque” continúan regulados por la Ley Forestal, siempre y cuando esta se cumpla. Sobre el informe técnico del MINAET-SINAC, este no es consistente con la información obtenida a partir del análisis espacial realizado con las capas que el SINAC aporta. El informe técnico no evalúa el impacto en el ambiente y los ecosistemas, debido a que esta evaluación no era una obligación de la normativa vigente. El informe técnico no especifica recomendaciones para evitar riesgos, prever efectos negativos o adversos, o las medidas de mitigación, conservación o reparación. Estas recomendaciones no aplican para este tipo de documento, corresponde realizarlas al “Plan General de Manejo para áreas silvestres protegidas (ASP)”. El informe técnico parcialmente fundamentó de manera científica la justificación para que los diputados acordaran la medida adoptada por la Ley 9223.El informe técnico promueve el reconocimiento de los derechos de los habitantes del RNVSGM, la desafectación del área podría en alguna medida ocasionar impactos ambientales que afecten este derecho. Sobre el impacto en el ambiente y los ecosistemas, es muy probable que con la desagregación del área terrestre contigua al área marina protegida, se elimine la zona de amortiguamiento para los ecosistemas marino-costeros. Esta desagregación tendría un potencial efecto negativo sobre los ecosistemas, especialmente para los coralinos debido a su fragilidad biológica. Además, el coral es clave para la productividad de especies marinas, muchas de las cuales son de importancia para la pesca de las comunidades locales. La conservación de los ecosistemas en esta zona litoral es importante como medida de adaptación ante la amenaza del aumento en el nivel del mar y la influencia de eventos climáticos extremos provocados por variabilidad climática.
22. 32El representante de la Asociación de Desarrollo Integral de Manzanillo, presenta escrito manifestando que consideran que la respuesta del SINAC recoge adecuadamente los principios y el espíritu de la formulación y procedimiento que llevó a la emisión de la Ley no.9223.
23. 33Mediante constancia del 17 de noviembre del 2017, el Magistrado Instructor hace constar que el pleno de la Sala consideró necesario realizar una vista, antes de que la acción sea resuelta.
24. 34Mediante resolución de la Presidencia de la Sala Constitucional, de las 10:25 horas del 04 de febrero del 2019, se convocó a una audiencia oral a celebrarse a las 09 horas del 28 de febrero del 2019.
25. 35Según constancia del secretario a.i de la Sala Constitucional, se hace constar que a las 9:09 horas del 28 de febrero del 2019 se dio inicio a la audiencia oral señalada. Dándose por terminada a las 12:07 horas de ese mismo día.
26. 36El accionante presenta escrito el 04 de marzo del 2019 indicando que presenta réplica a las manifestaciones del señor Ministro del Ambiente en la audiencia oral del 28 de febrero del 2019.
27. 37Mediante escrito presentado el 11 de marzo del 2019, se presenta GRETTEL VEGA ARCE, en su calidad de Directora Ejecutiva del Sistema Nacional de Areas de Conservación, a manifestar lo siguiente sobre lo señalado en el informe de la Procuraduría General de la República sobre el informe técnico SINAC:1) Sobre la exclusión de 188 ha, con cobertura de bosque, indica que el informe técnico sí procedió a establecer las características de la zona que se vería afectada. Siendo que la Llanura Costera Cocles-Manzanillo fue identificada por entidades técnicas calificadas, como una zona de asentamientos humanos, consolidada antes de la declaración del área silvestre. Así, el informe técnico del SINAC confirmó que el área de 406,52 has afectadas corresponden únicamente al 43,53% del área de la Zona 1 del plan de manejo vigente, sin afectar el estado de conservación de los ecosistemas, poblaciones silvestres y atributos geológicos y geomorfológicos que constituyen los objetivos de creación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. En resumen, no se está en presencia de una disminución de un Area Silvestre Protegida sino de una simple corrección del error material cometido al incluir a las comunidades de Puerto Viejo, Manzanillo y Gandoca.2) Sobre la pregunta por qué se está excluyendo un hectareaje importante con cobertura de bosque, que no van a quedar siendo Patrimonio Natural del Estado ni ZMT: La sumatoria de 41,42 has de bosque propiamente dicho en ZMT más 164,55 has de estructuras tipo bosque en propiedad privada suman las 205,97 has de bosque y de estructuras tipo bosque. Así que no se trata de un bloque compacto de 188 has cercenado al refugio, sino que se distribuyen a lo largo de la zona afectada y sus comunidades.3) Observación de la Procuraduría sobre la ausencia o debilidad del informe técnico en relación con antigüedad y legalidad de las ocupaciones en el territorio fuera de la ZMT: No debe prevalecer la idea de que se trata de un área silvestre protegida invadida posteriormente a su declaración. El Refugio Gandoca-Manzanillo es de propiedad mixta, así que no deberían presentarse dudas respecto a la existencia de refugios donde haya propiedad privada. No compete a un informe técnico hacer un estudio sobre el estatus de la legalidad de las posesiones ni sobre su origen. El censo aportado es solamente un insumo de referencia parcial sobre tenencia y antigüedad, que puede llamar a confusión.4) Sobre la observación relativa al posible riesgo que la delimitación establecida podría tener sobre los arrecifes del Refugio: La información ofrecida por el informe técnico es suficiente para respaldar la conclusión de que el recurso arrecifes de coral no se está afectando por la delimitación de la ley. La referencia específica a los arrecifes coralinos y sistemas asociados se encuentra a folio 1433, donde se especifica que en la zona afectada por la ley no se encuentra este tipo de ecosistemas, ya que la misma no contempla la parte marina del Refugio donde ellos se ubican. En el anexo 1 del informe técnico, a folios 1502 a 1506, expone un detallado análisis sobre cuál era la condición del recurso al momento de la declaración del Refugio, su estado, su valor, las principales amenazas potenciales principales y las medidas deseables a tomar para evitar o minimizar tales impactos potenciales. Se explica cómo los riesgos indicados desaparecieron al cesar la actividad agropecuaria y la actividad forestal, y por otra parte, cómo el surgimiento del turismo, como fuente principal y única de la socioeconomía de la zona, estimuló la organización de asociaciones de guías de tierra y mar, de escuelas de buceo y otros servicios similares que, en conjunto con el accionar de los centros operativos del SINAC, han logrado un adecuado control y educación respecto al recurso. La ley 9223 no afecta los arrecifes del Refugio, la amenaza más importante son los fenómenos de sedimentación y contaminación causada por los grandes ríos que atraviesan los cultivos bananeros vecinos.5) Observación sobre el riesgo a los dos parches de mangle: El principal ecosistema de mangle que protegió la declaración del Refugio tiene una extensión de 200 ha, está ubicado en la Laguna Gandoca, bajo las categorías de PNE y de Humedal RAMSAR. Se ubica a muchos kilómetros al sureste de la zona afectada por la Ley 9223. Respecto a los dos pequeños parches que menciona la Procuraduría, ambos se encuentran clasificados como Patrimonio Natural del Estado y además en la Zona Pública de la ZMT. Los manglares tienen un régimen especial que garantizan su protección sin necesidad de ser parte de un área silvestre protegida.6) Sobre el principio preventivo y precautorio, no regresión y enfoque integral de los derechos humanos ambientales. Conclusiones: se considera que la Ley 9223 no transgrede la progresividad del derecho ambiental que debe estar orientada a responder a un desarrollo sostenible que se aplique en sus tres dimensiones: respeto al ambiente, justicia y equidad social y equilibrio económico. El estudio técnico aportado por el SINAC a solicitud de la Asamblea Legislativa constituye la justificación técnica que dio soporte a la desafectación adoptada por los diputados en la ley objeto de esta acción.
28. 38Mediante escrito presentado el 18 de marzo del 2019, se apersonan miembros del Consejo Local Ambiental del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, donde realizan varias consideraciones a favor de la ley impugnada. Nuevamente, el 27 de marzo del 2019 se apersonan la representante del Consejo Multisectorial Ambiental, donde indica que aclara las erróneas interpretaciones que el accionante ha hecho.
29. 39Mediante escrito presentado el 20 de marzo del 2019, el representante del accionante indica en resumen que, aporte un resumen de las incongruencias sobre el informe técnico del SINAC y sobre las declaraciones de funcionarios del MINAE a la Sala Constitucional el día de la audiencia oral. Posteriormente, mediante escrito del 29 de marzo del 2019, el accionante indica una situación respecto de uno de los comparecientes a la audiencia oral. Mediante escrito presentado el 01 de abril del 2019, el compareciente aludido por el accionante en escrito anterior, se apersona a realizar ciertas manifestaciones sobre su situación.
30. 40Mediante escrito presentado el 01 de abril del 2019, el accionante se apersona a realizar ciertas manifestaciones sobre el Presidente de la Asociación de Desarrollo de Manzanillo. Mediante escrito presentado el 02 de abril del 2019, el Presidente de la Asociación aludida por el accionante, se presenta a responder los alegatos del accionante.
31. 41Mediante constancia del 03 de abril del 2019, se indica que esta acción fue llevada a la sesión de esa fecha, donde se acordó solicitar prueba para mejor resolver.
32. 42Mediante resolución de las 09:16 horas del 10 de abril del 2019, se solicitó a la Procuraduría General de la República, informara sobre lo siguiente: de lo siguiente: 1) Si del área desafectada que se indicó en la vista, sea las 188 hectáreas de bosque, existe o no un estudio de tenencia de la tierra. En caso afirmativo, cuál es la situación jurídica de las personas que la habitan, propiedad registral, posesión de derecho, posesión de hecho y otra. De no existir el estudio de tenencia, cuál sería el plazo aproximado para realizarlo. 2) En cuántas acciones posesorias y acciones reivindicativas la Procuraduría General de la República ha figurado como parte relativas a la citada área.
33. 43Sobre la prueba anterior, informa la Procuradora General Adjunta, lo siguiente: I) Sobre el estudio de tenencia de la tierra en la zona boscosa desafectada por la ley n°9223: ese órgano ha examinado tres mapas con numeraciones diferentes de parcelas, uno de ellos proporcionado por el Instituto de Desarrollo Rural (Inder) y los otros dos facilitados por el Sistema Nacional de Areas de Conservación (Sinac). Para ilustrar la diversa numeración de parcelas se incorporan imágenes del sector de Punta Uva en los diferentes mapas. 1. Mapa del Bloque 8 sección A del proyecto de titulación Limón-BIRF 2764, proporcionado por el Inder. Se realizaron numerosas segregaciones y traspasos a particulares con posterioridad a la creación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. La finca fue cerrada en enero del año 2009. 2. Mapa de setiembre de 1994, facilitado por el SINAC. 3. Mapa de junio de 1989, elaborado bajo el Convenio IDA-Catastro-Mirenem-Asociación Anai, donde se destacó el sector desafectado por la Ley n°9223.El mapa del bloque 8 no se acompañó de la información de todas las parcelas en él descritas. Además, en el sector desafectado por la ley 9223, este mapa contiene menos parcelas que las referencias en los otros mapas. Por su parte, el mapa de setiembre de 1994 (mapa 2) se acompaña de una serie de nombres de personas físicas y jurídicas asociados a números de parcelas, rotulada “Lista de propietarios de las fincas ubicadas en el Sector de Gandoca Manzanillo”, pero no contiene datos adicionales como número de finca o de plano catastrado que permitan determinar la situación jurídica de cada persona. Tal listado no puede considerarse un elenco de “propietarios” dado que se incluyen casos como los de las parcelas 340 (parcela donde se ordenó su desalojo por resolución judicial), 341 y 345 (parcelas que no han generado finca según el sitio web del Registro Nacional). El mapa de setiembre de 1994 (mapa 2) y el listado de supuestos “propietarios” es el que habría sido aportado al avocó al estudio del mapa de junio de 1989 (mapa 3).Ese mapa se examinó en conjunto con las imágenes del expediente legislativo para determinar los sectores identificados con cobertura boscosa. Además, se utilizó el listado rotulado “Tenencia en el área titulada, Ley 9223” elaborado por el SINAC en fecha 06 de mayo del 2019. En los sectores del área desafectada con cobertura boscosa se identificaron cerca de 40 fincas, y al menos 14 terrenos sin constancia de estar inscritos (4 sin plano ni información que permita determinar su situación jurídica. 10 que cuentan con plano, pero no han generado finca, se desconoce si actualmente están siendo ocupados por las personas identificadas en el anexo 8 y bajo qué título). II) Sobre los procesos donde la Procuraduría haya participado relativos a las zonas boscosas desafectadas por la ley n°9223: Se identificaron 4 objeto del proceso está ubicado en el sector boscoso desafectado de interés. Procesos tramitados en el Juzgado Agrario del I Circuito Judicial de la Zona Atlántica, Limón.En todos ellos este órgano se ha manifestado en contra de las pretensiones posesorias de los particulares. El proceso ordinario se encuentra en estado de abandono y en las informaciones posesorias la representación del Estado ha solicitado en la etapa de audiencia final la improbación de las diligencias por no haberse demostrado la usucapión previa a la creación del Refugio. Se hace referencia a cada proceso, y su ubicación en el mapa de cobertura boscosa. III. Conclusiones: Sí existe un estudio de tenencia de la tierra del área desafectada. Sin embargo, no está completo, hay terrenos de los cuales no se dispone información. Del área con cobertura boscosa hay información catastral-registral de aproximadamente 40 fincas, e información catastral de 10 terrenos sin inscribir, de los cuales no se encontró información adicional a la catastral. Se desconoce si actualmente están siendo ocupados por las personas identificadas en el Anexo 8, o bajo qué título ocupan, debido a que un plano castrado no demuestra la posesión de un terreno.De 4 terrenos en áreas boscosas no hay información disponible. En los sectores boscosos desafectados por la Ley n°9223 se identificaron 4 procesos judiciales en los cuales la Procuraduría ha participado. En esas informaciones posesorias la Procuraduría solicitó la improbación por no haberse demostrado la usucapión previa a la creación del Refugio.
34. 44Mediante escrito presentado el 16 de mayo del 2019 por Emily J. Yozell Wolf, se indica que se presenta un resumen de datos esenciales ya incluidos al
35. 45Mediante resolución de las 10:52 horas del 17 de mayo del 2019 se solicitó como prueba para mejor resolver a la Procuraduría General de la República, en su carácter de Asesor Objetivo Imparcial de este Tribunal, informe de lo siguiente: 1) Si del total del área desafectada existe un estudio de tenencia de la tierra, donde se pueda determinar con claridad quiénes son las personas que ostentan “los legítimos derechos de la comunidad afrodescendiente que son pobladores costeros del Caribe Sur”. 2) Visto el folio 65 del Informe Técnico “Proyecto de ley de reconocimiento de los derechos de los habitantes del Caribe Sur expediente n°8.207” del año 2013, se indica que: -Existen 393 propiedades, de las cuales el 64% están dentro de la zona marítimo terrestre. ¿Cómo se puede interpretar esta desafectación a efectos del régimen especial de la zona marítimo terrestre? -De las 406,32 hectáreas desafectadas se censaron 233,41 hectáreas. ¿Lo cual significa que del resto de hectáreas no hubo censo? ¿El censo que existe es fidedigno en identificar a los pobladores con anterioridad a 1985? -El 49% de la población está establecida antes de la declaratoria del Refugio en 1985. ¿Entonces el 51% de la población, y por tanto, las propiedades que habitan, son habitantes ilegítimos pues llegaron con posterioridad a la creación del Refugio?
36. 46Mediante escrito presentado el 21 de mayo del 2019, se apersonan representantes de la Asociación Integral de Desarrollo de Manzanillo, a manifestarse sobre la prueba solicitada a la Procuraduría, indicando que el censo aportado no es fidedigno en identificar a los pobladores con anterioridad a 1985, ni era su intención hacerlo.
37. 47Sobre la prueba anterior, informa la Procuradora General Adjunta, lo siguiente: 1) En la documentación disponible en el expediente legislativo no se puede determinar con claridad quiénes son las personas que ostentan los legítimos derechos de la comunidad afrodescendiente que son pobladores costeros del Caribe Sur. Lo anterior, por cuanto en los listados de terrenos sin inscribir y de fincas inscritas aparecen los nombres de establecimientos comerciales o personas jurídicas de los cuales se desconoce quiénes son los propietarios o los socios. 2) No sería válido ni conforme a la Constitución interpretar que los terrenos excluidos del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo por la Ley n°9223 que se encuentren ubicados en la franja de doscientos metros de ancho a lo largo del litoral, medidos horizontalmente a partir de la línea de la pleamar ordinaria, así como las áreas ocupadas por los manglares y esteros (zona pública), y la franja de ciento cincuenta metros contigua a éstos (zona restringida), entre otros bienes, quedaron desafectados del régimen especial que cobija la zona marítimo terrestre.La Sala Constitucional ha sostenido reiteradamente que una desafectación implícita no es acorde con el Derecho de la Constitución, requiriendo de un acto legislativo expreso y concreto, de tal manera que no quede duda alguna de la voluntad del legislador de sacar del demanio público un bien determinado e individualizado (votos 10466-2000, 3821-2002, 3480-2003, 8928-2004, 454-2006, 11346-2006, 2063-2007, 2408-2007). Ese órgano asesor conserva las mismas dudas planteadas sobre la frase del informe: “De las 406.21 has que el Proyecto de Ley propone desafectar, 233.41 hectáreas, corresponde a las propiedades censadas. Estas últimas equivalen al 34.34% de la Zona 2”, debido a que no se ha aportado información adicional ni explicación al respecto. Por otra parte, no hay sustento probatorio de la información consignada en la lista de folios 1559 a 1569 del expediente legislativo, calificada como censo por el SINAC.No hay constancia de si el tiempo de ocupación consignado en los folios 1566 a 1569 proviene del dicho de los mismos ocupantes, o de elementos objetivos debidamente documentados. Respecto de esta lista, en el informe SINAC-DE-0286 del 7 de marzo del 2019 únicamente se afirma que: “Se admite que el no haber aclarado que el censo aportado por las organizaciones comunales, que aparece a folios 1558 a 1569, constituía solamente un insumo de referencia parcial sobre tenencia y antigüedad, llama a confusión y podría justificar las observaciones e interrogantes.” Las interrogantes no han sido aclaradas. La afirmación contenida en la página 65 del Informe en el sentido de que “el 49% de la población está establecida antes de la declaratoria del Refugio en 1985” admite la interpretación “a contrario sensu” de que el 51% restante se estableció después de la declaratoria del Refugio. Sin embargo, no contamos con la información para determinar si ese 51% puede calificarse como ocupantes ilegítimos, o contaron con algún título o autorización administrativa que legitimara la ocupación de las tierras.Lo anterior por cuanto, como se indicó en el informe anterior, en la zona existió el proyecto de titulación Limón-BIRF 2764 que nació y se ejecutó con posterioridad a la declaratoria del Refugio. A folio 1644 del propuestas en el informe remitido mediante oficio SINAC-DE-1972 con unas modificaciones debido a errores en el texto de los folios 1473-1474, con esas coordenadas, por medio de moción, se aprobó un cambio en el texto y así se aprobó en primero y segundo debate. Lo anterior agrega incerteza sobre la superficie a la cual se refiere la lista denominada censo y el informe remitido por el oficio SINAC-DE-1972 en relación con el área que finalmente fue excluida del Refugio. CONCLUSIONES: de la documentación disponible en el expediente legislativo y la remitida por el SINAC, no se puede determinar con claridad quiénes son las personas que ostentan los legítimos derechos de la comunidad afrodescendiente que son pobladores costeros del Caribe Sur.En criterio de ese órgano asesor no sería conforme a la Constitución interpretar que los terrenos excluidos del Refugio quedaron desafectados de cualquier otro régimen especial como el de la zona marítimo terrestre, dado que no opera una desafectación implícita. La lista de folios 1566 a 1569 del expediente legislativo, calificada como censo en la página 65 del informe del SINAC, no es fidedigna en identificar a los pobladores con anterioridad a 1985 y o queda clara su cobertura respecto del área finalmente excluida por la Ley n°9223. No contamos con la información para calificar la legítima o ilegítima la ocupación de la población establecida con posterioridad a la declaratoria del Refugio.
38. 48Mediante escrito presentado el 22 de mayo del 2019, se apersona Emily J. Yozell Wolf, a manifestar comentarios sobre lo informado por la Procuraduría. Recordando que la Ley 9223 es el sexto intento de los Poderes Públicos por establecer los correctos y definitivos límites del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo.
39. 49Mediante escrito presentado el 12 de junio del 2019, representantes de la Asociación de Desarrollo Integral de Manzanillo y otros, solicitan la pronta resolución de esta acción.
40. 50En los procedimientos se ha cumplido las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Cruz Castro, excepto el considerando VII que lo redacta el Magistrado Castillo Víquez.; y,

CONSIDERANDO:

I.Objeto de la impugnación.- El accionante impugna la ley denominada “Reconocimiento de los derechos de los habitantes del Caribe Sur”, No. 9223 de 20 de marzo del 2014, por estimarla contraria a los artículos 7, 11 y 50 de la Constitución Política, al Artículo 6 del Convenio 169 de la OIT, así como a los principios pro natura, precautorio y de no regresión en materia ambiental. Estima el accionante que tal Ley es inconstitucional en virtud de que reduce la superficie del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, excluye de sus límites una franja costera que se extiende aproximadamente entre la desembocadura del río Cocles y la desembocadura del río Rojo o Willy Creek. La porción excluida del Refugio ocupaba un promedio de 250 metros entre la Ruta Nacional No. 256 y la playa, siendo que en Cocles, por espacio de 500 metros, el Refugio ocupaba solamente los 50 metros de la Zona Pública. En el sector entre la quebrada Ernesto y el río Rojo, la franja excluida puede medir en algunos puntos hasta 500 metros tierra adentro a partir de la Zona Marítimo Terrestre. Todo ello sin cumplir son los requisitos de compensación y estudios técnicos. En concreto:

VICIOS DE FORMA:

Vicio de forma por insuficiencia técnica del estudio: en el voto no.2012-13367 donde se resolvió la consulta de constitucionalidad del proyecto de ley que dio origen a la ley impugnada, esta Sala consideró inconstitucional que el proyecto se sustentara en un estudio incompleto (porque no determina técnica y científicamente el impacto real sobre el ambiente) y aunque luego los interesados hacen un nuevo estudio, este adolece de los mismos vicios anteriormente señalados por la Sala. Lo cual es ratificado por el Departamento de Servicios Técnicos mediante oficio CON-005-2014 del 18 de febrero del 2014.

Violación al Convenio No. 169 de la OIT, específicamente su artículo 6, que contiene la obligación de consultar a los pueblos interesados cuando sus tierras y sus intereses culturales pudieran verse afectados por la promulgación de alguna normativa. Como lo es el pueblo Kekoldi, grupo que se está viendo seriamente afectado con esta ley. Este requisito se incumplió completamente sustituyéndose por consultas a organizaciones no necesariamente representativas de estos grupos. Adicionalmente el proyecto debía ser consultado a los Consejos Regionales Ambientales, según art.6 de la Ley Orgánica del Ambiente.

VICIOS DE FONDO Violación al principio constitucional de compensación: cuando se presentan situaciones como la ley impugnada que trata de reconocer derechos a una comunidad, cercenando parte de una zona protegida (como lo es el Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo) lo que debe operar en forma inmediata es la regla de compensación, la cual no se dio en este caso. Esta regla ha sido recientemente reconocido y aplicado por esta Sala mediante el voto no.2014-12887 de las 14:30 horas del 08 de agosto del 2014, donde se establece como requisito adicional para la desafectación de áreas silvestres protegidas la obligación estatal de compensación del área suprimida con otra de al menos igual tamaño. Además, habría que agregarle que el terreno debe ser necesariamente adyacente al área protegida y ecológicamente equivalente.

Violación del artículo 7 Constitucional: el principio de irreductibilidad o no regresión tiene sustento en el Convenio de Diversidad Biológica y el Convenio de Washington (Convención para la protección de la flora, de la fauna y de las bellezas escénicas naturales de los países de América), que prohíben la reducción de la superficie de áreas silvestres protegidas, salvo que se cumplan 3 requisitos: mediante ley, sustento en estudios técnicos y la compensación territorial del área suprimida. En este caso se adolece de dos de estos requisitos. Violación además de la Convención relativa a los humedales de importancia internacional especialmente como hábitat de aves acuáticas (Convención RAMSAR) pues el Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo fue incluido por Costa Rica dentro de la lista de humedales de importancia internacional, abarcando la totalidad del área silvestre protegida, incluyendo la zona costera, la cual se desafectó mediante esta ley impugnada.

Violación del principio de intangibilidad de la Zona Marítimo Terrestre por cuanto las zonas urbanas que fueron segregadas del Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo pasarán a jurisdicción de la Municipalidad de Talamanca, y son zonas que se ubican dentro de la zona marítimo terrestre y podrán ser dadas en concesión, conforme la Ley No. 9221, Ley marco para la declaratoria de zona urbana litoral y su régimen de uso y aprovechamiento territorial, la cual está siendo impugnada mediante otra acción de inconstitucionalidad.

II.La legitimación del accionante en este caso.- El actor ostenta legitimación suficiente para demandar la inconstitucionalidad de las normas impugnadas, sin que para ello resulte necesario que cuenten con un asunto previo que les sirva de base a esta acción. Lo anterior porque acude en defensa de un interés que atañe a la colectividad nacional en su conjunto, como lo es el derecho al ambiente. Por lo que el actor se encuentra perfectamente legitimado para accionar en forma directa, a la luz de lo que dispone el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Asimismo, se trata de materia cuya constitucionalidad procede revisar en esta vía. Además, el actor cumplió los requisitos estipulados en los numerales 78 y 79 de la Ley de rito. En conclusión, la presente acción es admisible, por lo que debe entrarse de inmediato a discutir el objeto y el fondo del asunto.

III.Sobre la metodología de análisis de la acción.- Para facilitar el estudio de la normativa impugnada, en los considerandos siguientes se analizarán los argumentos expuestos por el accionante, iniciando con un considerando que zonas protegidas.

IV.Sobre los antecedentes de esta Sala en cuanto a la reducción de zonas protegidas, y en concreto sobre el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo.- La jurisprudencia de esta Sala Constitucional ha sido amplia en cuanto a los requisitos para poder reducir un área silvestre protegida, conforme al derecho fundamental al ambiente. Además, también esta Sala se ha pronunciado en específico sobre la reducción del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. Así se tiene la siguiente síntesis:

1. Requisitos constitucionales para la reducción de área silvestre protegida (reserva legal y estudios técnicos): En apoyo del artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente (“la superficie de las áreas silvestres protegidas, patrimonio natural del Estado, cualquiera sea su categoría de manejo, sólo podrá reducirse por Ley de la República, después de realizar los estudios técnicos que justifiquen esta medida”), ha habido una sólida línea jurisprudencial, en el sentido de que para la reducción de un área silvestre protegida deben cumplirse dos requisitos esenciales: “por medio de ley y previa realización de estudios técnicos suficientes que justifiquen la medida.” (Sala Constitucional, votos números 13367-2012 y 010158-2013. En similar sentido, las sentencias números 7294-1998, 11155-2007, 1056-2009, 18702-2010 y 14772-2010, entre otras). Tal como se dijo en la resolución mencionada de 1998:

“(…)una vez declarada una determinada área como zona protectora por un acto del Estado, no puede éste, simplemente, desafectarlo en todo o en parte, para proteger otros intereses -públicos o privados- en menoscabo del disfrute de un ambiente sano, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 50 constitucional. Ahora bien, el hecho de que una norma, del rango que sea, haya declarado como zona protectora una determianda área, no implica la constitución de una zona pétrea, en el sentido de que, de manera alguna, su cabida pueda ser reducida por una normativa posterior. Sin embargo, se debe tener presente que la declaratoria y delimitación de una zona protectora, en cumplimiento de lo preceptuado en el artículo 50 constitucional, implica una defensa del derecho fundamental al ambiente y, por ello, la reducción de cabida no debe implicar un detrimento de ese derecho, situación que debe establecerse en cada caso concreto.

No resulta necesariamente inconstitucional el hecho de que por medio de una ley posterior se reduzca la cabida de una zona protectora, una reserva forestal, un Parque Nacional o cualesquiera otros sitio de interés ambiental, siempre y cuando ello esté justificado en el tanto no implique vulneración al derecho al ambiente. Podría ser que, por diversas circunstancias, un determinado sitio haya perdido, al menos en parte, el interés ambiental que, en su momento, provocó, lo que, hechos los estudios del caso, justificaría su modificación o reducción, todo en aplicación del principio de razonabilidad constitucional…” (voto No. 7294-1998).

Concretamente sobre la reserva legal en esta materia, en el voto No.14772-2010 se dijo:

“(…) no se puede modificar el destino público de un bien del demanio público sin un acto legislativo, es decir, la reducción de área de una zona protegida se encuentra bajo la garantía que proporciona el principio de reserva de ley. Si bien, de conformidad con el artículo 36 de la Ley Orgánica del Ambiente, el Poder Ejecutivo se encuentra autorizado para constituir las Áreas Silvestre Protegidas mediante el cumplimiento de los requisitos establecidos en esa norma, así, el Parque Nacional Corcovado se constituyó mediante los Decretos Ejecutivos No. 5357-A del 24 de octubre de 1975 y 1148-A del 5 de febrero de 1980, su modificación solo podrá hacerse de conformidad con lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, previo estudios técnicos y científicos, y mediante un acto legislativo.” (resaltado no corresponde al original).

Asimismo, en sentencia no.1056-2009 se indicó que la reducción únicamente es posible vía legal:

“cuando de la ampliación de los límites de las zonas protectoras del patrimonio forestal del Estado se trata es posible hacerlo vía reglamento, pero cuando de su reducción se trata, únicamente se puede hacer vía legal , claro está, siempre y cuando exista un criterio previo que justifique la medida.” (Sentencia de la Sala Constitucional Nº 1056-2009) Lo cual fue aplicado cuando la Sala declaró inconstitucional la norma reglamentaria (Decreto Ejecutivo Nº 32753-MINAE) mediante la cual el Poder Ejecutivo disminuyó el territorio del Refugio Gandoca-Manzanillo, sustrayendo del área y del régimen de protección, la zona urbana del Refugio. Según se detalla más adelante.

Además, en cuanto a los estudios, estos deben ser previos, suficientes, necesarios e individualizados –como se indica en el apartado siguiente-. Así se dijo en esa misma resolución de 1998:

“De acuerdo con lo citado, mutatis mutandi, si para la creación de un área silvestre protectora la Asamblea Legislativa, por medio de una ley, estableció el cumplimiento de unos requisitos específicos, a fin de determinar si la afectación en cuestión es justificada, lo lógico es que, para su desafectación parcial o total, también se deban cumplir determinados requisitos -como la realización de estudios técnicos ambientales- para determinar que con la desafectación no se transgrede el contenido del artículo 50 constitucional. En este sentido, podemos hablar de niveles de desafectación. Así, no toda desafectación de una zona protegida es inconstitucional, en el tanto implique menoscabo al derecho al ambiente o amenaza a éste. De allí que, para reducir un área silvestre protegida cualquiera, la Asamblea Legislativa debe hacerlo con base en estudios técnicos suficientes y necesarios para determinar que no se causará daño al ambiente o se le pondrá en peligro y, por ende, que no se vulnera el contenido del artículo 50 constitucional.

El principio de razonabilidad, en relación con el derecho fundamental al ambiente, obliga a que las normas que se dicten con respecto a esta materia estén debidamente motivadas en estudios técnicos serios , aún cuando no existiera otra normativa legal que así lo estableciera expresamente. A juicio de este Tribunal Constitucinal, la exigencia que contiene el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente No. 7554, en el sentido de que para reducir un área silvestre protegida por ley formal deben realizarse, de previo, los estudios técnicos que justifiquen la medida, no es sino la objetivación del principio de razonabilidad en materia de protección al ambiente.” (resaltado no corresponde al original).

2. Estudio técnico como un análisis científico e individualizado: La Sala se ha referido a la suficiencia del estudio técnico, cuando mediante varias resoluciones ha establecido que dicho estudio debe ser un análisis científico e individualizado. Así se dijo lo siguiente:

“el requerimiento de estudios técnicos no es una mera formalidad, sino que se trata de un requisito material, es decir materialmente se tiene que demostrar, mediante un análisis científico e individualizado , el grado de impacto de la medida correspondiente en el ambiente, plantear recomendaciones orientadas a menguar el impacto negativo en este, y demostrar cómo tal medida implica un desarrollo que satisface las necesidades del presente sin poner en peligro la capacidad de las generaciones futuras para atender sus propias necesidades.” (Voto No. 13367-2012. Véase además el No. 10158-2013).

De lo cual se desprende que, el estudio técnico que exige el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente y que es la objetivación del principio constitucional de razonabilidad en materia de protección al ambiente, requiere de un análisis técnico que implica un análisis individualizado, el cual debe contener como mínimo las siguientes medidas:

El grado de impacto de la medida correspondiente en el ambiente; Las recomendaciones orientadas a menguar el impacto negativo en el ambiente; La demostración de cómo la medida que se toma, implica un desarrollo que satisface las necesidades del presente sin poner en peligro la capacidad de las generaciones futuras para atender sus propias necesidades.

En síntesis, dicho estudio previo debe demostrar que la desafectación es conforme con la protección constitucional al derecho al ambiente, pues como se dijo en el voto no. 18702-2010 “no se puede permitir que se titulen áreas de esta naturaleza en forma indiscriminada, ya que esto iría contra las mismas políticas conservacionistas del ambiente que ha procurado el Estado en virtud de los cometidos ordenados por la Constitución Política y los Convenios Internacionales que ha suscrito".

3. Exclusión, vía decreto, de áreas urbanas del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo conllevó una desprotección al ambiente: Esta Sala Constitucional estableció en su voto No. 1056-2009 que la exclusión de áreas urbanas del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, más aún, realizada por medio de un decreto, conllevaba desprotección del derecho al ambiente:

“Además, se viola el derecho al ambiente pues la reducción de un refugio de vida silvestre claramente no sólo disminuye las posibilidades de gozar de este derecho en la zona de Gandoca-Manzanillo sino que desprotege los recursos naturales de la zona al dejar a las áreas urbanas de las comunidades de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo a la libre explotación sin restricciones algunas. Evidentemente no es la misma protección que recibe la propiedad cuando se trata de propiedad forestal. Sobre este tipo de propiedad recuérdese que es un tipo diferente de propiedad con características y particularidades propias y un régimen especial, pues se concibe fundamentalmente para conservar, no para producir ni ser parte del comercio de los hombres. Todas las tierras consideradas como reservas nacionales quedan afectadas en forma inmediata a los fines de la normativa forestal, la cual establece un régimen especial aplicable a todos los recursos forestales. De esta forma, al proceder el decreto impugnado a excluir de la propiedad forestal las áreas urbanas de las comunidades de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo, viola el derecho al ambiente pues tales áreas quedarían fuera de los límites propios de la propiedad forestal que tienden a la conservación y no a la explotación de la propiedad y sus recursos naturales.” (resaltado no corresponde al original).

4. Estudio técnico en el proyecto de ley que dio origen a la Ley impugnada, considerado insuficiente: En el voto No. 2012-13367, dictado para resolver la consulta legislativa facultativa en el trámite de esta misma Ley, se analizó el estudio técnico incorporado al expediente en ese momento, considerándolo insuficiente para justificar la reducción:

“VII. Sobre el estudio técnico presentado por el Área de Conservación La Amistad Caribe, Dirección Regional del MINAET. En el expediente legislativo consta visible a folios 952 al 981 del tomo cuarto, el documento titulado “Criterio Técnico del Área de Conservación Amistad Caribe, SINAC-MINAET, respecto al proyecto de ley 18.207”, elaborado por el Área de Conservación La Amistad Caribe, Dirección Regional, Ministerio del Ambiente Energía y Telecomunicaciones, de 2012. El documento se estructura en 6 capítulos, de la siguiente manera: “Capítulo I. Antecedentes de la Creación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. Capítulo II. El Decreto de Creación del Refugio Nº 16614-MAG de 1985. Capítulo III. Decretos posteriores al Decreto de Creación del refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. Capítulo IV. Relevancia Fragilidad de Ecosistemas y la Zonificación para la Consolidación Manejo y Control.

Capítulo V. Caracterización del área cuyos límites rectifica el proyecto de ley No. 18.207. Capítulo VI. Recomendaciones y Conclusiones.” Los primeros tres capítulos son resumen y descripción de lo que existe (Antecedentes históricos relacionados con la creación del Refugio y resumen de la reglamentación vigente). Respecto del IV capítulo, el resumen introductorio del documento describe su contenido de la siguiente manera: “indica la labor desarrollada por el MINAET para dotar al ASP con un sólido instrumento que garantizara su consolidación y adecuados manejo y control. Este instrumento se conoce como un Plan de Manejo y su correspondiente Reglamento de Zonificación, los cuales fueron adoptados y declarados de aplicación obligatoria por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) desde 1996.” También en el mismo resumen introductorio se lee respecto del capítulo V: “El Capítulo V presenta los resultados de una caracterización actual del área del Refugio que el proyecto de ley, Expediente No. 18.207, propone rectificar, realizada por un equipo profesional del SINAC/ACLAC, siguiendo los lineamientos vigentes que para tales efectos exige la ley.” El capítulo IV, como ya se dijo, explica el Plan de Manejo que rige el Refugio.

En él se describen las 15 zonas en que fue dividido el refugio en su estado actual, se ubica en mapas los humedades RAMSAR y, sin mayores datos sobre las relaciones entre los asentamientos humanos con las demás zonas continentales o marinas del Refugio, se concluye que: “la Zona 1. Llanura Costera Cocles-Manzanillo, corresponde al área de los asentamientos humanos preexistentes a la declaración del ASP, y no representa en sí misma el núcleo u objeto de conservación principal del RNVS-GM.” El capítulo V se desarrolla en 5 páginas, de la 22 a la 26, folios 973 al 977 del Expediente Legislativo, Tomo 3. En la página 22 del documento, se explica la metodología del estudio, en los siguientes 3 folios se incluyen mapas con una pequeña explicación al pie y en el folio 977 se incluye un cuadro sobre los resultados de la caracterización de la llanura costera Cocles-Manzanillo (Zona 1). El capítulo evidencia que el MINAET ha realizado un estudio de muestreo de la zona, para identificar las diferentes áreas boscosas o población forestal y tiene medido dentro de la zona 1, el área boscosa y la urbana.

Sin embargo, esta Sala considera que llevan razón los consultantes en el sentido de que el estudio no satisface los requerimientos del artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, el artículo 50 constitucional, y el Derecho Internacional Ambiental. El artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente es una norma protectora, establece una garantía a favor de las áreas silvestres protegidas y del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado reconocido en el artículo 50 constitucional. De la norma se infiere, en primer lugar, que el estudio técnico indicado en la norma es un requisito ineludible y esencial para la aprobación de la medida legislativa reductora del área de protección, lo que se desprende de la frase “sólo podrá” y “después”, cuyo incumplimiento trae aparejada la declaratoria de invalidez de la medida. En segundo lugar, se trata de un estudio técnico -esto es, conforme con las ciencias y las técnicas que tienen por objeto de estudio del ambiente y los ecosistemas- a fin de determinar el impacto de la medida legislativa en los mismos.

En tercer lugar, el estudio debe ser específico y versar sobre el área de reducción y su contexto, a fin de evaluar el impacto y emitir las recomendaciones para evitar riesgos, prevenir efectos negativos o adversos o bien plantear las medidas de mitigación, conservación o reparación correspondientes. En cuarto lugar, el estudio tiene por finalidad justificar científicamente la medida. Finalmente, el estudio tiene que ajustarse a las exigencias sustanciales del artículo 50 constitucional y tiene que demostrar cómo la medida que se toma, continúa satisfaciendo el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado en el marco de política de desarrollo sostenible. Llevan razón los consultantes al advertir que el Estudio omite analizar y pronunciarse sobre el impacto de la zona por desafectar en la zonas marinas y continentales del Refugio, dado que la misma constituye su enlace e incide en el equilibrio en la totalidad del Refugio.

Tampoco examina el impacto en el corredor biológico sobre los acuíferos y la vida silvestre, ni determina el valor ecológico de la zona por desafectar dentro de la totalidad del área silvestre protegida, ni mucho menos plantea medidas o recomendaciones orientadas a disminuir cualquier impacto negativo sobre el Refugio en general. No se analiza el impacto en los humedales RAMSAR a fin de cumplir con las obligaciones internacionales adquiridas por Costa Rica y evitar cualquier responsabilidad del Estado por incumplimiento de los instrumentos internacionales sobre la materia. En síntesis, el estudio presentado, si bien relacionado con el tema, es manifiestamente incompleto puesto que las exigencias sustanciales derivadas de la propia materia que tutela, no se ven satisfechas. En efecto, el estudio técnico en cuestión omite demostrar cómo, a pesar de la reducción, el Refugio continúa conservándose sano y ecológicamente equilibrado.

Por otro lado, la regresividad en los niveles de protección debe estar plenamente justificada. El estudio tiene que justificar con criterio científico sustentado que la desafectación es una medida viable desde la perspectiva ambiental en el marco de una política de desarrollo sostenible, de lo contrario deviene en una transgresión del principio de no regresividad o irreversibilidad de la protección en los términos explicados supra y una violación material del principio de inderogabilidad singular de las normas. Así las cosas, la falta de evidencia científica justifica fallar conforme al principio precautorio. Asimismo, considera esta Sala que llevan razón las y los consultantes cuando afirman que el Plan de Manejo, el Reglamento de Zonificación y los estudios que les dieron origen (Folios 578-759 y 788 del expediente) no satisfacen las características exigidas por la Ley y derivadas de la Constitución que, según la Sala, debe tener el estudio técnico.

En primer término, la finalidad de tales estudios no era justificar la reducción del área de protección; por el contrario, buscaban suministrar la información necesaria para implementar un plan de manejo integral de todo el refugio, incluyendo el área que se pretende desafectar; en otras palabras incumplen la finalidad establecida en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente. En segundo término, no estamos en presencia de un estudio específico sobre el tema de la reducción del área descrita en el artículo 1 del Proyecto y el impacto de la desafectación. Los diferentes informes técnicos, que datan de 1995 y 1996, tenían por objeto de estudio la totalidad del Refugio con miras al Plan de Manejo; razón por la cual no se pronuncian ni evalúan el impacto de la reducción, ni emiten recomendaciones para evitar riesgos, prevenir efectos negativos o adversos que la misma pudiere ocasionar. Finalmente es importante destacar que no se observa consulta alguna a expertos, ni se reciben en audiencia profesionales destacados de las diferentes disciplinas relacionadas con la temática ambiental, que pudieran haber llenado, mediante sus calificadas opiniones, los vacíos del estudio técnico presentado por el Área de Conservación La Amistad Caribe de la Dirección Regional del MINAET.” (resaltado no corresponde al original) Dicha insuficiencia obedecía a que, el estudio omitía analizar y pronunciarse sobre el impacto de la zona por desafectar en la zonas marinas y continentales del Refugio.

Además, porque tampoco examinaba el impacto, ni determinaba el valor ecológico de la zona ni establecía medidas o recomendaciones para disminuir el impacto negativo sobre el Refugio. Así la Sala determinó que el estudio presentado era manifiestamente incompleto.

V.Sobre el examen de los alegatos de inconstitucionalidad de la Ley impugnada.- El accionante impugna la ley N°9223 “Reconocimiento de los derechos de los habitantes del Caribe Sur” por cuanto se reduce el área del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, sin cumplir con un estudio técnico suficiente, sin establecer medidas de compensación, sin consultarse al pueblo indígena Kekoldi, violentando el principio de intangibilidad de la zona marítimo terrestre (al permitir la concesión en esa zona) y en violación de la Convención RAMSAR sobre humedales. En cuanto a ellos la Procuraduría General de la República indica que resulta de resorte exclusivo de la Sala Constitucional constatar la suficiencia del informe técnico para justificar la reducción del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. Luego, informe técnico. También considera que hay inconstitucionalidad por la omisión de compensar el área suprimida.

Por otro lado, indica que no se demostró lesión al art.6 del Convenio 169 de la OIT, ni al principio de intangibilidad de la zona marítimo terrestre. El Director del SINAC indica que sí hay respaldo técnico a la ley, y no existen razones suficientes para considerar la necesidad de medidas de compensación pues las áreas urbanas y las comunidades aledañas descritas siempre fueron tales, asentamientos humanos históricos a los cuales la mencionada ley permite reconocer los legítimos derechos de la comunidad Afrodescendiente y de los poblados costeros del Caribe Sur. Así que, no hay nada que compensar puesto que a tenor de la Ley No. 9223 las zonas aledañas a este Refugio siempre fueron eso, zonas aledañas y zonas urbanas que no formaban parte del Refugio, según su Decreto de creación. Además indica que, el área del Refugio no afecta ninguno de los humedales comprometidos por el país en el sitio Gandoca-Manzanillo.

Por su parte, los coadyuvantes, todos se pronuncian a favor de la ley. Indican que, la Ley No. 9223 no es una ley para reducir un área protegida, sino para corregir un error histórico que violentó los derechos de las comunidades asentadas históricamente de previo a la declaración del Refugio. Asimismo indican que, los objetos de conservación y la representatividad del Refugio no se ven afectadas con la reducción planteada. Que se cumplió con el informe técnico, y que no hay nada que compensar puesto que las zonas aledañas a este Refugio siempre fueron eso, zonas aledañas y zonas urbanas que no formaban parte del Refugio, según su Decreto de creación. Finalmente, según la prueba para mejor resolver, solicitada por esta Sala, a la Escuela de Ciencias Ambientales de la Universidad Nacional, se indica sobre el informe técnico que hay reducción del área del refugio, pero hay inconsistencias entre la cartografía y el informe. Además subraya varias omisiones (en cuanto a datos y evaluación del impacto), puntualiza varias inconsistencias.

Tomando en cuenta todos los anteriores alegatos y argumentos, se procede a continuación examinar si en efecto hay una reducción del Refugio Nacional de Vida Silvestre y cuánto es la reducción (considerando VI) a efectos de determinar el respaldo técnico de tal reducción. Para posteriormente examinar el resto de alegatos del accionante (considerando VII).

VI.SOBRE LA REDUCCION DEL REFUGIO NACIONAL DE VIDA SILVESTRE GANDOCA-MANZANILLO Y SUS ANTECEDENTES Y SOBRE LA CANTIDAD DE HECTAREAS QUE SE REDUCE.- Lo primero que debe quedar establecido es que, la ley impugnada, n°9223, denominada “Reconocimiento de los derechos de los habitantes del Caribe Sur”, contiene un único artículo que redefine los límites del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. Al redefinir dichos límites, lo que hace, en realidad, es reducir el área de dicho Refugio. Este refugio fue creado mediante decreto ejecutivo no.16614-MAG del 29 de octubre de 1985. Luego de su creación, mediante los artículos 3, 4, 5 y 7 del Decreto número 34043-MINAE publicado en La Gaceta número 202 del 22 de octubre de 2007 se pretendió reducir el área del refugio. Este último decreto fue objeto de una acción de inconstitucionalidad, según se mencionó supra, que fue resuelta mediante el voto número 2009-001056 de las 14:59 horas del 28 de enero del 2009, declarándose con lugar la acción y procediéndose a anular dichos artículos, por cuanto, se violentó el principio de reserva legal y el derecho al ambiente. Así se dijo:

“De esta forma, al proceder el decreto impugnado a reducir los límites del Refugio Nacional de Vida Silvestre de Gandoca-Manzanillo viola el principio de reserva legal pues la reducción de tales límites sólo puede operar mediante una ley debidamente justificada al efecto. Además, se viola el derecho al ambiente pues la reducción de un refugio de vida silvestre claramente no sólo disminuye las posibilidades de gozar de este derecho en la zona de Gandoca-Manzanillo sino que desprotege los recursos naturales de la zona al dejar a las áreas urbanas de las comunidades de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo a la libre explotación sin restricciones algunas. Evidentemente no es la misma protección que recibe la propiedad cuando se trata de propiedad forestal. (…) De esta forma, al proceder el decreto impugnado a excluir de la propiedad forestal las áreas urbanas de las comunidades de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo, viola el derecho al ambiente pues tales áreas quedarían fuera de los límites propios de la propiedad forestal que tienden a la conservación y no a la explotación de la propiedad y sus recursos naturales.” (resaltado no corresponde al original).

Luego de haberse declarado inconstitucional la reducción del Refugio realizada vía decreto, el día 21 de julio del 2011 fue presentado a la Asamblea Legislativa el proyecto de ley 18.207, para redefinir los límites del Refugio. Dicho proyecto fue aprobado en primer debate el 30 de agosto del 2012. Es enviado a la Sala Constitucional en consulta facultativa, la cual es resuelta mediante el voto número 12-013367 del 21 de setiembre del 2012, encontrándose inconstitucional el proyecto de ley consultado, por violación del artículo 50 debido a que la reducción del área del Refugio en cuestión se sustentó en un estudio incompleto al no determinar técnica y científicamente el impacto en el ambiente. Tal como se transcribió supra, dicho voto indicó lo siguiente:

“VII. Sobre el estudio técnico presentado por el Área de Conservación La Amistad Caribe, Dirección Regional del MINAET. En el expediente legislativo consta visible a folios 952 al 981 del tomo cuarto, el documento titulado “Criterio Técnico del Área de Conservación Amistad Caribe, SINAC-MINAET, respecto al proyecto de ley 18.207”, elaborado por el Área de Conservación La Amistad Caribe, Dirección Regional, Ministerio del Ambiente Energía y Telecomunicaciones, de 2012. (…) Llevan razón los consultantes al advertir que el Estudio omite analizar y pronunciarse sobre el impacto de la zona por desafectar en la zonas marinas y continentales del Refugio, dado que la misma constituye su enlace e incide en el equilibrio en la totalidad del Refugio. Tampoco examina el impacto en el corredor biológico sobre los acuíferos y la vida silvestre, ni determina el valor ecológico de la zona por desafectar dentro de la totalidad del área silvestre protegida, ni mucho menos plantea medidas o recomendaciones orientadas a disminuir cualquier impacto negativo sobre el Refugio en general.

No se analiza el impacto en los humedales RAMSAR a fin de cumplir con las obligaciones internacionales adquiridas por Costa Rica y evitar cualquier responsabilidad del Estado por incumplimiento de los instrumentos internacionales sobre la materia. En síntesis, el estudio presentado, si bien relacionado con el tema, es manifiestamente incompleto puesto que las exigencias sustanciales derivadas de la propia materia que tutela, no se ven satisfechas. En efecto, el estudio técnico en cuestión omite demostrar cómo, a pesar de la reducción, el Refugio continúa conservándose sano y ecológicamente equilibrado. Por otro lado, la regresividad en los niveles de protección debe estar plenamente justificada. El estudio tiene que justificar con criterio científico sustentado que la desafectación es una medida viable desde la perspectiva ambiental en el marco de una política de desarrollo sostenible, de lo contrario deviene en una transgresión del principio de no regresividad o irreversibilidad de la protección en los términos explicados supra y una violación material del principio de inderogabilidad singular de las normas.

Así las cosas, la falta de evidencia científica justifica fallar conforme al principio precautorio...” (resaltado no corresponde al original) Posteriormente, la Comisión de Agropecuarios aprobó moción el 20 de agosto del 2013 para solicitar al SINAC la elaboración del informe técnico ambiental correspondiente, el cual se presentó, en ese mismo año, denominado “Proyecto de ley de reconocimiento de los derechos de los habitantes del Caribe Sur como ley el 08 de abril del 2014, ley n°9223. Ley impugnada en esta acción. De todo lo anterior se entiende que, la ley impugnada, redefine (reduce) los límites del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo.

Ahora bien, quedando establecido que la ley que se analiza, al redefinir los límites del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, lo que hace en realidad es una reducción del área del refugio, conviene preguntarse si la ley es clara al indicar CUANTO es esa reducción? La respuesta es no, la ley no es clara al indicar cuánto es el área que se reduce del Refugio. Para saber entonces, cuánto es el área que se reduce, como la ley no lo indica, esta Sala acude al “Informe técnico” mencionado. Según dicho informe, se tiene que:

-La reducción implica un área total de 406.52 hectáreas, de las cuales 205.97 hectáreas corresponden a cobertura de bosque (folio 24 del informe), siendo que de ellas 17 hectáreas están dentro de la zona marítimo terrestre, según el informe de la Procuraduría.

Lo cual nos lleva a entender, en el mismo sentido en que lo expresó la Procuraduría General de la República en la vista, que de la totalidad del área que se reduce, aproximadamente la mitad es bosque. Al respecto, en la prueba solicitada, la Procuraduría General de la República informa que, resulta evidente la falta de sustento técnico para fundamentar la desafectación de la zona boscosa.

VII.ARGUMENTOS ADICIONALES A FAVOR DE LA PROTECCIÓN DEL REFUGIO NACIONAL DEL VIDA SILVESTRE GANDOCA-MANZANILLO (Redacta Magistrado Castillo V.)

La Sala Constitucional no ha reconocido de manera expresa el principio de no regresión en materia ambiental en su jurisprudencia. Sin embargo, en un fallo reciente hizo mención a este principio. El alto Tribunal manifestó que:

“(…) principio de progresividad de los derechos humanos ha sido reconocido por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos; entre otros instrumentos internacionales, se encuentra recogido en los artículos 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, artículo 1 y 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y artículo 1 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Al amparo de los estas normas, el Estado asume la obligación de ir aumentando, en la medida de sus posibilidades y desarrollo, los niveles de protección de los derechos humanos, de especial consideración aquellos, que como el derecho al ambiente (art. 11 del Protocolo), requieren de múltiples acciones positivas del Estado para su protección y pleno goce por todos sus titulares. Del principio de progresividad de los derechos humanos y del principio de irretroactividad de las normas en perjuicio de derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas, recogido en el numeral 34 de la Carta Magna, se deriva el principio de no regresividad o de irreversibilidad de los beneficios o protección alcanzada.

El principio se erige como garantía sustantiva de los derechos, en este caso, del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en virtud del cual el Estado se ve obligado a no adoptar medidas, políticas, ni aprobar normas jurídicas que empeoren, sin justificación razonable y proporcionada, la situación de los derechos alcanzada hasta entonces. Este principio no supone una irreversibilidad absoluta pues todos los Estados viven situaciones nacionales, de naturaleza económica, política, social o por causa de la naturaleza, que impactan negativamente en los logros alcanzados hasta entonces y obliga a replantearse a la baja el nuevo nivel de protección. En esos casos, el Derecho a la Constitución y los principios bajo examen obligan a justificar, a la luz de los parámetros constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, la reducción de los niveles de protección. En este sentido, la Sala Constitucional ha expresado en su jurisprudencia, a propósito del derecho a la salud:‘…conforme al PRINCIPIO DE NO REGRESIVIDAD, está prohibido tomar medidas que disminuyan la protección de derechos fundamentales.

Así entonces, si el Estado costarricense, en aras de proteger el derecho a la salud y el derecho a la vida, tiene una política de apertura al acceso a los medicamentos, no puede -y mucho menos por medio de un Tratado Internacional- reducir tal acceso y hacerlo más restringido, bajo la excusa de proteger al comercio’. (Sentencia de la Sala Constitucional Nº 9469-07). En relación con el derecho al ambiente dijo: ‘Lo anterior constituye una interpretación evolutiva en la tutela del ambiente conforme al Derecho de la Constitución, que no admite una regresión en su perjuicio.’ (Sentencia de la Sala Constitucional Nº 18702-10). En consecuencia, en aplicación de estos dos principios, la Sala Constitucional ha establecido que es constitucionalmente válido ampliar por decreto ejecutivo la extensión física de las áreas de protección (principio de progresividad); sin embargo, la reducción solo se puede dar por ley y previa realización de un estudio técnico ajustado a los principios razonabilidad y proporcionalidad, a las exigencias de equilibrio ecológico y de un ambiente sano, y al bienestar general de la población, que sirva para justificar la medida.

El derecho vale lo que valen sus garantías, por ello se produce una violación de estos principios cuando el estudio técnico incumple las exigencias constitucionales y técnicas requeridas. Si tal garantía resulta transgredida, también lo será el derecho fundamental que la garantía protege y es en esa medida, que la reducción de las áreas protegidas sería inconstitucional.

‘Se viola el derecho al ambiente pues la reducción de un refugio de vida silvestre claramente no sólo disminuye las posibilidades de gozar de este derecho en la zona de Gandoca-Manzanillo sino que desprotege los recursos naturales de la zona al dejar a las áreas urbanas de las comunidades de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo a la libre explotación sin restricciones algunas. Evidentemente no es la misma protección que recibe la propiedad cuando se trata de propiedad forestal. Sobre este tipo de propiedad recuérdese que es un tipo diferente de propiedad con características y particularidades propias y un régimen especial, pues se concibe fundamentalmente para conservar, no para producir ni ser parte del comercio de los hombres. Todas las tierras consideradas como reservas nacionales quedan afectadas en forma inmediata a los fines de la normativa forestal, la cual establece un régimen especial aplicable a todos los recursos forestales.

De esta forma, al proceder el decreto impugnado a excluir de la propiedad forestal las áreas urbanas de las comunidades de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo, viola el derecho al ambiente pues tales áreas quedarían fuera de los límites propios de la propiedad forestal que tienden a la conservación y no a la explotación de la propiedad y sus recursos naturales’. (Sentencia de la Sala Constitucional Nº 1056-2009)” Con base en lo anterior, un área protegida solo se puede reducir si se hace mediante Ley, si hay estudios técnicos y científicos que descarten el daño ambiental y si se da una compensación del área suprimida con otra de igual tamaño o en la medida de lo posible.

Ahora bien, en el caso específico, la Procuraduría General de la República cuestiona que en el informe técnico que sirvió de fundamento a la Ley impugnada, no se justifica adecuadamente la exclusión de 406,32 hectáreas de la Llanura Costera Cocles-Manzanillo que se ordena. Asimismo, no se explica las razones por las que no se excluyeron únicamente los cuadrantes urbanos, sino, además, 188 hectáreas con cobertura de bosque, que quedan excluidas del Patrimonio Natural del Estado, ni forman parte de la Zona Marítimo Terrestre. En el informe remitido mediante oficio número SINAC-DE-0286 del 7 de marzo de 2019, la directora ejecutiva del Sistema Nacional de Áreas de Conservación explica que las 188 hectáreas que menciona la Procuraduría General de la República no constituyen un boque compacto, sino estructuras forestales de tipo bosque que, en su mayoría, se encuentran en propiedad privada. Sobre el particular, la explicación que da la directora ejecutiva resulta insuficiente para descartar la objeción externada por la Procuraduría General de la República, pues del estudio del fehacientemente que el área antes mencionada efectivamente esté conformada por terrenos de naturaleza privada, ya que, de ser así, no habría razón alguna para que dichos terrenos fueran sometidos a una desafectación.

Así, cabe recordar que los únicos terrenos que podrían ser desafectados son aquellos que son catalogados como bienes de dominio público, de ahí que hay una contradicción lógica cuando se sostiene que se trata de inmuebles de naturaleza privada que deben ser desafectados, tal y como lo afirma la autoridad recurrida en su informe. El anterior razonamiento se refuerza con base en lo que preceptúa el artículo 37 de la Ley Orgánica del Ambiente, Ley n.° 7554 de 4 octubre de 1995, cuando dispone lo siguiente:

“Artículo 37.- Facultades del Poder Ejecutivo. Al establecer áreas silvestres protegidas, cualquiera sea su categoría de manejo, el Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio del Ambiente y Energía, queda facultado para incluir, dentro de sus límites, las fincas o partes de fincas particulares necesarias para cumplir con los objetivos señalados en esta ley y para instrumentarlos de acuerdo con el respectivo plan de manejo o crear las servidumbres legales para la protección ecológica y el cumplimiento de la presente ley.

Cuando se trate de parques nacionales, reservas biológicas o refugios nacionales de vida silvestre estatales, los terrenos serán adquiridos por compra, expropiación o ambos procedimientos, previa indemnización. En los casos de reservas forestales, zonas protectoras, refugios de vida silvestre mixtos y humedales, los predios o sus partes también podrán comprarse o expropiarse, salvo que, por requerimiento del propietario, se sometan voluntariamente al régimen forestal. Esa sujeción será inscrita en el Registro Público de la Propiedad, como una afectación al inmueble, que se mantendrá durante el tiempo establecido en el plan de manejo.

Las fincas particulares afectadas según lo dispuesto por este artículo, por encontrarse en parques nacionales, reservas biológicas, refugios de vida silvestre, reservas forestales y zonas protectoras, quedarán comprendidas dentro de las áreas protegidas estatales solo a partir del momento en que se hayan pagado o expropiado legalmente, salvo cuando en forma voluntaria se sometan al Régimen Forestal. Tratándose de reservas forestales, zonas protectoras y refugios de vida silvestre y en caso de que el pago o la expropiación no se haya efectuado y mientras se efectúa, las áreas quedarán sometidas a un plan de ordenamiento ambiental que incluye la evaluación de impacto ambiental y posteriormente, al plan de manejo, recuperación y reposición de los recursos”.

(Así reformado el párrafo anterior por el artículo 72, inciso c) de la Ley Forestal, N° 7575 del 13 de febrero de 1996, que a su vez fue reformado por el 114 de la Ley de Biodiversidad, N° 7788 de 30 de abril de 1998) (Lo resaltado y en negritas no corresponde al original).

No hay que ser un observador muy agudo para concluir que, con base en la normativa legal vigente, las propiedades privadas no son parte del refugio -si las hubiese-, de ahí que resulta un contrasentido el desafectar áreas que son privadas. Estaríamos, pues, ante la existencia de una Ley irracional, si ese fuese el caso.

Ergo, si bien hay un informe técnico que justifica la promulgación de la Ley, lo cierto es que dicho estudio no logra descartar que la desafectación de los terrenos no vaya a provocar un daño al medio ambiente -lo no referente a los cuadrantes urbanos-. Desde una perspectiva lógica y acorde con el Derecho de la Constitución (valores, principios y normas), lo procedente era disponer únicamente la desafectación de los terrenos que conforman los pueblos que se ubican en la zona -pueblos originarios u otros asentamientos de población- o, eventualmente, excluir otras áreas de dominio público, siempre y cuando se acreditara que no se provocaría una afectación al medio ambiente y se diera la respectiva compensación. En ese sentido, tal y como se externó líneas atrás, no hay claridad sobre los terrenos que contienen bosque -si son parte del Patrimonio Natural del Estado o terrenos privados afectos a las limitaciones que prevé el ordenamiento jurídico ambiental, en cuyo caso era innecesaria la desafectación-, y que la Ley desafectó.

O una de dos: si trata de bienes privados sujetos a las limitaciones ambientales previstas por la legislación, la desafectación está demás; si se trata de un bien dominio público, la desafectación es insuficiente, porque no hay certeza sobre el no deterioro del ambiente y no se da la respectiva compensación del área. Ante esta duda razonable, lo que corresponde es aplicar el principio de in dubio pro natura, por lo que debe de considerarse a las 188 hectáreas como parte del refugio -bien demanial-, por lo que resulta improcedente su exclusión sin la respectiva compensación. Todo lo anterior, sin lugar a duda, resulta contrario de lo previsto por esta Sala en su jurisprudencia, de ahí que la norma legal impugnada resulte inconstitucional. Empero, la anterior conclusión debe matizarse, en el sentido de que, si hay terrenos privados dentro de esas 188 hectáreas, no es posible, a tenor de lo dispuesto en el numeral 45 constitucional y 21 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, vulnerar el derecho de propiedad de sus propietarios.

Más aún, las 188 hectáreas forman parte del núcleo central de refugio de vida silvestre, el que está vinculado a un derecho fundamental reconocido a favor de quienes conforman la Nación costarricense -los que fueron, somos y serán-, así como los demás habitantes, por lo que estamos en presencia de una afectación gravísima al ambiente; máxime que este caso la Ley impugnada no hace la respectiva compensación de área y carece, como se explicó supra, de estudio técnicos para realizar la reducción del citado refugio.

Por otra parte, hay que aclarar que, de conformidad con la información que consta en el expediente, tanto legislativo como el judicial, no toda la normativa legal que se impugna es contraria al Derecho de la Constitución, toda vez que sí resulta procedente la exclusión del refugio de los cuadrantes urbanos -pueblos originarios o personas que incluso estaban ahí antes de que se creara el refugio-, por lo que no tendría sentido hacer una declaratoria de inconstitucionalidad de toda la normativa. Más bien, y para lograr un justo equilibrio entre la protección del ambiente y las necesidades socioeconómicas de las personas, lo procedente es declarar la acción de inconstitucionalidad incoada, anulando de la norma únicamente en lo referente a los territorios comprendidos en la zona boscosa -188 hectáreas-, según lo dispuesto por la Procuraduría General de la República en sus informes y, por consiguiente, ordenar al SINAC que proceda a delimitar el área antes mencionada.

En el caso que se determine de que se trata de bienes de dominio público -no bienes de dominio privado-, el SINAC, en conjunto con el Abogado de Estado, deberá ejercer las acciones legales correspondientes en defensa del patrimonio público. En lo que atañe a los derechos de propiedad- si se llegasen a determinar- lo que corresponde es que las autoridades competentes impongan a las propiedades las limitaciones de interés social correspondientes en aras de la protección al ambiente.

VIII.SOBRE EL INNECESARIO ANÁLISIS DEL RESTO DE ALEGATOS.- Siendo todo lo anterior razones suficientes para considerar la inconstitucionalidad de ley impugnada, por la falta de sustento técnico, y encontrarse el vicio de forma señalado, carece de interés referirse en detalle al resto de alegatos, máxime que estos están referidos a aspectos que no fueron debidamente fundamentados en el escrito de interposición de esta acción. El resto de alegatos están referidos a que, la ley es inconstitucional porque se debía consultar a los pueblos indígenas, la ley contiene normas que afectan humedales y la zona marítimo terrestre. La Procuraduría General de la República indica en su informe que no se detalla en la acción, en qué consiste la afectación los pueblos indígenas, la cual no resulta evidente por cuanto, la Reserva Indígena Bribrí de Kekoldi no se traslapa ni está contigua al sector excluido del Refugio.

Asimismo, no se presentó prueba de que la ley per se afectara humedales o violara el principio de intangibilidad de la zona marítimo terrestre. Indica la Procuraduría que la ley impugnada no contempla ninguna disposición relativa a la Zona Marítimo Terrestre, por lo tanto, no se puede quebrantar el principio de intangibilidad de la zona marítimo terrestre, ni tampoco se puede interpretar que, los terrenos excluidos del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo por la Ley n°9223 que se encuentren ubicados en la franja de doscientos metros de ancho a lo largo del litoral, medidos horizontalmente a partir de la línea de la pleamar ordinaria, así como las áreas ocupadas por los manglares y esteros (zona pública), y la franja de ciento cincuenta metros contigua a éstos (zona restringida), entre otros bienes, quedaron desafectados del régimen especial que cobija la zona marítimo terrestre.

Por ello, sin que se prejuzgue sobre el fondo de lo planteado, en cuanto a estos alegatos, procede desestimar el examen de estos alegatos en esta acción por cuanto, ya se determinó la inconstitucionalidad anterior.

IX.Conclusiones.- 1) En cuanto a los argumentos de falta de sustento técnico y de medidas de compensación, se constata que la Ley n°9223 “Reconocimiento de los derechos de los habitantes del Caribe Sur” implicó una reducción del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, con base en un estudio técnico insuficiente respecto de la zona boscosa, y que además, no contempló medidas de compensación. Lo cual se traduce en una violación al derecho al ambiente, a los principios de razonabilidad, proporcionalidad, objetivación, precautorio, correspondiendo la declaratoria con lugar, tal como se indica en la parte dispositiva de esta resolución. 2) En cuanto a los argumentos de falta de consulta a pueblo indígena, afectación de humedales y de zona marítimo terrestre, no se analizan por cuanto, ya se determinó la inconstitucionalidad por el procedimiento, además, no se fundamentó ni acreditó que la ley debiera ser consultada a pueblos indígenas, o que la normativa per se implique una afectación a humedales o zona marítimo terrestre.

X.NOTA DEL MAGISTRADO CRUZ CASTRO.- Consigno la presente nota porque considero que la insuficiencia del informe técnico, en este caso, va más allá de la falta de fundamentación del área boscosa, sino que tampoco hubo el debido respaldo técnico para la desafectación del área urbana. A veces las necesidades políticas, las urgencias que imponen, inciden también en el criterio técnico. Es la eterna tensión ente el político y el científico, recordando el título de una obra de Max Weber. Las inconsistencias que aprecio, las detallo a continuación:

• A)SOBRE LA INSUFICIENCIA DEL INFORME TÉCNICO QUE FUNDAMENTÓ LA REDUCCIÓN DEL REFUGIO NACIONAL DE VIDA SILVESTRE GANDOCA-MANZANILLO.- Quedando establecido que, en efecto, la Ley impugnada, n°9223 “Reconocimiento de los derechos de los habitantes del Caribe Sur”, contiene un único artículo que, al redefinir los límites del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, lo que hace es una desafectación y reducción de dichos límites, para un área total de 406.52 hectáreas reducidas, procedo a examinar si, esa reducción estuvo debida y suficientemente fundamentada en un respaldo técnico. Tal como se dijo, la jurisprudencia de esta Sala ha establecido que, toda reducción de áreas silvestres protegidas, no sólo debe hacerse por medio de una ley (principio de reserva legal), sino que, debe contar con un respaldo técnico suficiente (y además con medidas de compensación, según se dirá), para ser considerada conforme al Derecho de la Constitución.

Así se procede al examen del alegato sobre la insuficiencia de los estudios técnicos que sustentaron la reducción de la superficie del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, por medio de la Ley “Reconocimiento de los derechos de los habitantes del Caribe Sur”, No. 9223 de 20 de marzo del 2014. Ante ello, se tiene a la vista varias preguntas que debieron haber sido respondidas en el informe técnico (1), las posiciones de cada uno de los sujetos que han sido llamados a pronunciarse al respecto (2), para finalmente puntualizar los aspectos del informe que considero como insuficientemente fundamentados (3).

• 1)Preguntas que el informe técnico debió responder y sustentar: Las interrogantes que debió responder el informe, son algunas que se derivan del voto 12-013367 del 21 de setiembre del 2012, que había considerado insuficiente el respaldo técnico de entonces, además de otras que se derivan de la exposición de motivos de la ley impugnada. Así entonces, el estudio técnico que sustentó la reducción del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo debía responder a las siguientes preguntas, que dicho sea de paso, son elementales:

-¿Analiza y se pronuncia sobre el impacto de la zona por desafectar en las zonas marinas y continentales del Refugio?

-¿Examina el impacto en el corredor biológico sobre los acuíferos y la vida silvestre?

-¿Determina el valor ecológico de la zona por desafectar dentro de la totalidad del área silvestre protegida?

-¿Plantea medidas o recomendaciones orientadas a disminuir cualquier impacto negativo sobre el Refugio en general?

-¿Analiza el impacto en los humedales RAMSAR a fin de cumplir con las obligaciones internacionales adquiridas por Costa Rica y evitar cualquier responsabilidad del Estado por incumplimiento de los instrumentos internacionales sobre la materia?.

-¿Demuestra cómo, a pesar de la reducción, el Refugio continúa conservándose sano y ecológicamente equilibrado?

-¿Justifica técnicamente la desafectación para el reconocimiento de los derechos de pobladores costeros del Caribe Sur en aquellas áreas urbanas que venían habitando desde antes de la declaratoria del Refugio? Es decir, ¿La justificación técnica del informe para la desafectación de las hectáreas urbanas se fundamentó en un censo fehaciente de los pobladores con anterioridad a la declaratoria del Refugio en 1985?

-¿Cuál es la justificación técnica que da el informe para la desafectación de las 205.97 hectáreas de cobertura boscosa?

Para ver si el informe responde a tales preguntas resulta entonces indispensable tener a la vista con detalle el mencionado “Informe Técnico” elaborado por el Sistema Nacional de Areas de Conservación (SINAC) en el año 2013, denominado “Proyecto de ley de reconocimiento de los derechos de los habitantes del Caribe Sur Expediente n°18.207”. Y además, tener a la vista lo que al respecto informa el SINAC, la PGR y la UNA (en la prueba solicitada), e incluso, el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa. Parecen interrogantes complejos, pero no lo son, porque la relevancia del tema que se tutela, amerita un cuidadoso análisis, sin pretender fundarse en argumentos crípticos.

• 2)Informes del SINAC, la PGR, UNA y Departamento de Servicios Técnicos sobre la suficiencia del informe técnico en cuestión: La posición del SINAC es que: “El informe técnico solicitado fue elaborado por personal especializado del Sistema Nacional de Areas de Conservación (SINAC), utilizando criterios científicos, serios, exhaustivos y comprensivos, a fin de determinar el impacto de la medida legislativa sobre los objetivos de creación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo (RNVS-GM), la relevancia, fragilidad y estado de conservación de los ecosistemas, en análisis de los objetos de conservación y la consulta a las comunidades locales involucradas. Resultando que según el análisis de los aspectos indicados y de otros adicionales el RNVS-GM continúa conservándose sano y ecológicamente equilibrado. Dicho informe se encuentra a folios 1390 a 1569 del expediente legislativo de la Ley N°9223.

(…) El estudio técnico aportado por el SINAC a solicitud de la Asamblea Legislativa constituye la justificación técnica que dio soporte a la desafectación adoptada por los diputados en la ley objeto de esta acción.” Por su parte, la Procuraduría General de la República, indica lo siguiente: En relación con el criterio aportado al expediente legislativo con posterioridad a esta sentencia, incorporado en sus folios 1394 y siguientes, cabe hacer algunas observaciones para constatar la existencia del fundamento técnico y científico, así como valorar si se cumple el principio de razonabilidad y proporcionalidad. Indica con detalle las siguientes observaciones:

-No se justificó la desafectación de 205 ha de bosque : No razonabilidad ni proporcionalidad pues solo se justifica desafectar el área urbana de 233.41 hectáreas, quedando sin sustento técnico la desafectación del resto, 205 hectáreas de bosque.

-No toda el área desafectada es ZMT : No puede ser cierto que los terrenos desafectados quedarían bajo las restricciones de la Ley de Zona Marítimo Terrestre, puesto que, la porción excluida del Refugio en la Ley No. 9223 no es solamente Zona Marítimo Terrestre, sino que se desafectó una franja que puede medir en algunos puntos hasta 500 metros tierra adentro a partir de la Zona Marítimo Terrestre.

-No se analiza impacto en los dos parques de mangle: No se analiza ni descarta el impacto sobre los dos parches de mangle que se identificaron en la zona sustraída del Refugio, los cuales se califican como “en estado crítico de conservación”, indicándose que “no se ha evidenciado un crecimiento en términos de cobertura a lo largo del establecimiento del refugio, pero se ha mantenido” (folio 1411).

-No se incluyen manglares en el Patrimonio Natural del Estado: En la determinación del Patrimonio Natural del Estado, se identificaron las áreas que cumplen la definición de bosque de la Ley Forestal (punto 4 del folio 1557), sin embargo no se incluyeron los manglares, que también forman parte del Patrimonio Natural del Estado, sea cual sea su extensión (artículo 13 de la Ley Forestal y Manual para la clasificación de tierras dedicadas a la conservación de los recursos naturales dentro de la Zona Marítimo Terrestre en Costa Rica, Decreto No. 36786-MINAET del 12 de agosto del 2011, artículo IV.u).

-No se evidencia cómo se concluye que las zonas de arrecife contigua a la zona excluida no serán afectados: Los diferentes tipos de arrecifes de coral presentes en las zonas adyacentes a la zona 1 del RNVS-GM, son ecosistemas diversos, bien desarrollados, con especies únicas en el Caribe del país, con alto grado de fragilidad actual y que en el presente se encuentran en un proceso de recuperación. Sin embargo, se indica en el informe que la modificación de los límites no los afecta, pero no queda claro cómo llegaron a esa conclusión. Igual sucede respecto de los pastos marinos, que se ubican en la zona 10, contigua a la zona excluida, ecosistema asociado a las tortugas marinas, y cuya principal causa de disminución se dice que “son las actividades antropogénicas, como la sedimentación causada por la deforestación y la excesiva descarga de nutrientes en las aguas costeras” (folio 1436). Además, se afirma que “Un plan de manejo de los bosques aledaños a la costa evitaría la entrada de nuevos sedimentos a los arrecifes” (folio 1421), pero no se considera que dicha planificación podrá implementarse por el SINAC cuando los terrenos estén fuera del Refugio.

Según el mapa del folio 1513 y lo indicado en el punto 4 del folio 1514, la zona excluida del Refugio no comprende humedales inscritos en la lista Ramsar, sin embargo, en el informe también se indica que todo el Refugio está calificado como Sitio Ramsar de importancia internacional; además, el denominado Humedal Arrecife Coralino o Pastos Marinos y Arrecifes (zona 10) está contiguo a una porción del área excluida, entre las coordenadas geográficas verticales 646 y 648, aproximadamente, y como la Convención en su artículo 2 dispone que los límites de los humedales incluidos en la lista “podrán comprender las zonas de las orillas o de las costas adyacentes a la zona húmeda”, podría haber un traslape.

-Áreas con amenazas potenciales no podrán ser incluidas en Plan de Manejo una vez que dejen de formar parte del Refugio: En los anexos se transcribe, en relación con la Zona Marítimo Terrestre Cocles Manzanillo (excluida), que “hay que tener cuidado…con la capacidad de carga de las playas” y se identifica como amenazas potenciales principales para esta área: “el desarrollo de proyectos turísticos tradicionales de gran impacto”, indicando que el establecimiento de un Plan de Manejo por parte del MINAE a partir de 1996, “permitió neutralizar” esas amenazas potenciales, que los caminos de acceso a la playa fueron regulados, no permitiéndose nuevos desde su vigencia, y que también se prohibió la extracción de arena de las playas (folios 1499 y 1500). Sin embargo, no se toma en cuenta que tal planificación no podrá implementarse por el SINAC cuando los terrenos estén fuera del Refugio.

-Falencias de los mapas sobre tenencia de la tierra. SOBRE LA ZONA BOSCOSA: existe un estudio de tenencia de la tierra del área desafectada. Sin embargo, no está completo, hay terrenos de los cuales no se dispone información. Del área con cobertura boscosa hay información catastral-registral de aproximadamente 40 fincas, e información catastral de 10 terrenos sin inscribir, de los cuales no se encontró información adicional a la catastral. Se desconoce si actualmente están siendo ocupados por las personas identificadas en el Anexo 8, o bajo qué título ocupan, debido a que un plano castrado no demuestra la posesión de un terreno. De 4 terrenos en áreas boscosas no hay información disponible. En los sectores boscosos desafectados por la Ley n°9223 se identificaron 4 procesos judiciales en los cuales la Procuraduría ha participado. En esas informaciones posesorias la Procuraduría solicitó la improbación por no haberse demostrado la usucapión previa a la creación del Refugio.

SOBRE LA ZONA URBANA: no se puede determinar con claridad quiénes son las personas que ostentan los legítimos derechos de la comunidad afrodescendiente que son pobladores costeros del Caribe Sur. En criterio de ese órgano asesor no sería conforme a la Constitución interpretar que los terrenos excluidos del Refugio quedaron desafectados de cualquier otro régimen especial como el de la zona marítimo terrestre, dado que no opera una desafectación implícita. La lista de folios 1566 a 1569 del expediente legislativo, calificada como censo en la página 65 del informe del SINAC, no es fidedigna en identificar a los pobladores con anterioridad a 1985 y o queda clara su cobertura respecto del área finalmente excluida por la Ley n°9223. No contamos con la información para calificar la legítima o ilegítima la ocupación de la población establecida con posterioridad a la declaratoria del Refugio.

Como se aprecia, son cuestionamientos medulares, que no deben quedar en una nebulosa carente de respuesta.

Respecto de tales observaciones, la respuesta del SINAC, luego de la vista realizada, es la siguiente:

-Sobre la exclusión de 188 ha con cobertura de bosque, indica que el informe técnico sí procedió a establecer las características de la zona que se vería afectada. Que no se trata de un bloque compacto de 188 has cercenado al refugio, sino que se distribuyen a lo largo de la zona afectada y sus comunidades. Sobre esta justificación, considero que subsiste la observación de la PGR, en el sentido de que NO hay una buena respuesta técnica, y por tanto, razonabilidad, para haber incluido esas hectáreas dentro de la desafectación o exclusión del Refugio. No se cuando se indica, según se dijo, que la razón de ser de la desafectación es devolver áreas urbanas a los pobladores.

-Que no compete a un informe técnico hacer un estudio sobre el estatus de la legalidad de las posesiones ni sobre su origen. Respecto de este argumento, subsiste la observación de la PGR. Si la ley se sustenta en el “reconocimiento de los legítimos derechos de los habitantes y de los poblados costeros del Caribe Sur” (ver artículo 1 de la Ley impugnada), tal como además se indica en la exposición de motivos: “El objeto del proyecto de ley es reconocer los legítimos derechos de la comunidad Afrodescendiente y de los pobladores costeros del Caribe Sur.”, resulta lógico suponer que debió haber un censo de cuáles y cuántos eran esos “legítimos derechos”. Así que, en este caso concreto, sí resultaba necesario e indispensable que el informe técnico se refiriera a la determinación de cuáles eran esos legítimos derechos, con el fin de evitar, que se hayan desafectado áreas que NO correspondían a legítimos derechos, por ejemplo.

En este sentido, no pasa desapercibido que pudiera haber cierta razonabilidad en desafectar las zonas urbanas ocupadas antes de 1985 (fecha en la cual se creó el Refugio), sin embargo, la ley impugnada no sólo desafecta más allá de esas áreas urbanas, sino que, al no tener claridad sobre las zonas urbanas desafectadas, no se puede tener certeza de que estas hayan sido ocupadas, ciertamente, con anterioridad a 1985 y por pobladores originarios de la zona. No se trata de crear autorizaciones que desafecten respecto de personas sobre las que no existe una clara identificación que permita establecer con son pobladores originarios. Es parte de la exigencia técnica del informe. Véase el anexo 3 del informe técnico (folio 1559 y 1566) referido a la tenencia de la tierra, dentro y fuera de la Zona Marítimo Terrestre, donde se observan: nombres de poseedores extranjeros, poseedores que son sociedades comerciales, poseedores con posesiones menores a los 30 años (es decir, después de 1985, con lo cual se entiende que ingresaron a las propiedades del Refugio con posterioridad a su creación).

En función de una legítima reivindicación, no puede existir tanta imprecisión y laxitud. Es claro que en muchos casos no se trata de pobladores originarios, con posesiones anteriores a la creación del Refugio en 1985, así que la Ley estaría desafectando hectáreas de un Refugio para “tutelar” posesiones ilegales, lo cual es abiertamente inconstitucional. Con lo cual, además, la ley no está cumpliendo los fines que se propuso en la exposición de motivos, de reivindicar a los poseedores originarios, pues hay una manifiesta imprecisión en las personas que se benefician con la ley. Véase además lo concluyente del informe de la Procuraduría cuando indica que la lista sobre tenencia de la tierra de folios 1566 a 1569 del expediente legislativo, calificada como censo en la página 65 del informe del SINAC, no es fidedigna en identificar a los pobladores con anterioridad a 1985 y no queda clara su cobertura respecto del área finalmente excluida por la Ley n°9223; además, no cuentan con la información para calificar la legítima o ilegítima la ocupación de la población establecida con posterioridad a la declaratoria del Refugio. La legitimidad y pertinencia de la identidad de los pobladores originales, es un tema nuclear en esta desafectación de una zona dedicada a la tutela del ambiente.

-La información ofrecida por el informe técnico es suficiente para respaldar la conclusión de que el recurso arrecifes de coral no se está afectando por la delimitación de la ley. El principal ecosistema de mangle que protegió la declaración del Refugio tiene una extensión de 200 ha, está ubicado en la Laguna Gandoca, bajo las categorías de PNE y de Humedal RAMSAR. Se ubica a muchos kilómetros al sureste de la zona afectada por la Ley 9223. Sobre este punto, subsiste la observación de la PGR, en el sentido que, decir que un estudio es suficiente, evidentemente no basta, para que en efecto lo sea, debe ser amplio en sustento y justificaciones y estas son precisamente de las que carece el informe técnico en cuestión.

A mayor abundamiento, deben agregarse las observaciones realizadas por la Escuela de Ciencias Ambientales de la Universidad Nacional, cuando indica, sobre el informe técnico que: hay inconsistencias entre la cartografía y el informe en cuanto al área de reducción del Refugio, no hay datos suficientes para valorar la biodiversidad, el área desafectada incluyó tanto zona marítimo terrestre como tierra adentro, el informe técnico no es consistente con la información obtenida a partir del análisis espacial realizado con las capas que el SINAC aporta, el informe técnico no evalúa el impacto en el ambiente y los ecosistemas, con la desagregación del área terrestre contigua al área marina protegida, es probable que se elimine la zona de amortiguamiento para los ecosistemas marino-costeros. Esta desagregación tendría un potencial efecto negativo sobre los ecosistemas, especialmente para los coralinos debido a su fragilidad biológica. Son dudas muy razonables y evidentes, y bien sabemos que en la duda, se impone el principio de tutela.

Asimismo, lo que indica el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, mediante oficio CON-005-2014-J del 18 de febrero del 2014, es decir, con anterioridad a la aprobación de la ley impugnada. Allí indica: “… esta Asesoría considera que tampoco en esta ocasión se está en presencia de un estudio específico sobre el tema de la reducción del área descrita en el artículo 1 del Proyecto y el impacto de la desafectación, por lo tanto, no satisface los requerimientos del artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, el artículo 50 constitucional y el Derecho Internacional Ambiental.” (folio 1781 del expediente legislativo).

• 3)Aspectos del informe que resultan insuficientemente fundamentados: De todo lo anterior, resulta claro que, aunque hubo un sustento técnico, no se responde a ninguna de las preguntas planteadas por esta Sala en el voto mencionado 2009-001056 ni a aspectos esenciales para considerarlo un criterio técnico suficiente y admisible, conforme se explica a continuación. Vistas todas las inconsistencias planteadas por la PGR y la UNA al informe utilizado como sustento a la ley impugnada, concluyo que, en efecto, el estudio técnico presentado para sustentar la ley impugnada, es insuficiente. Así, en síntesis, se puede destacar lo siguiente:

-No se analiza el impacto de la zona por desafectar en las zonas marinas y continentales del Refugio: No se examina el impacto en el corredor biológico sobre los acuíferos y la vida silvestre. No se determina el valor ecológico de la zona por desafectar dentro de la totalidad del área silvestre protegida. No se analiza el impacto en los humedales RAMSAR a fin de cumplir con las obligaciones internacionales adquiridas por Costa Rica y evitar cualquier responsabilidad del Estado por incumplimiento de los instrumentos internacionales sobre la materia. No se demuestra cómo, a pesar de la reducción, el Refugio continúa conservándose sano y ecológicamente equilibrado. Además, tal como lo indica la PGR en su informe, no se analiza ni descarta el impacto sobre los dos parches de mangle que se identificaron en la zona sustraída del Refugio, los cuales se califican como “en estado crítico de conservación”.

Según el mapa del folio 1513 y lo indicado en el punto 4 del folio 1514, la zona excluida del Refugio no comprende humedales inscritos en la lista Ramsar, sin embargo, en el informe también se indica que todo el Refugio está calificado como Sitio Ramsar de importancia internacional; además, el denominado Humedal Arrecife Coralino o Pastos Marinos y Arrecifes (zona 10) está contiguo a una porción del área excluida, entre las coordenadas geográficas verticales 646 y 648, aproximadamente, y como la Convención en su artículo 2 dispone que los límites de los humedales incluidos en la lista “podrán comprender las zonas de las orillas o de las costas adyacentes a la zona húmeda”, podría haber un traslape.

-No se individualiza el impacto de la medida legislativa en el Refugio respecto de los objetos de conservación: En el folio 18 se mencionan los objetos de conservación (manglares, pantanos, bosques, arrecifes, etc) pero no se indica en concreto como tales objetos serían afectados con la reducción del Refugio. Tal como lo indica la PGR en su informe, no se evidencia cómo se concluye que las zonas de arrecife contiguo a la zona excluida no serán afectadas. Los diferentes tipos de arrecifes de coral presentes en las zonas adyacentes a la zona 1 del RNVS-GM, son ecosistemas diversos, bien desarrollados, con especies únicas en el Caribe del país, con alto grado de fragilidad actual y que en el presente se encuentran en un proceso de recuperación. Sin embargo, se indica en el informe que la modificación de los límites no los afecta, pero no queda claro cómo llegaron a esa conclusión. Igual sucede respecto de los pastos marinos, que se ubican en la zona 10, contigua a la zona excluida, ecosistema asociado a las tortugas marinas.

Y tal como lo indica la UNA en su informe, con la desagregación del área terrestre contigua al área marina protegida es probable que se elimine la zona de amortiguamiento para los ecosistemas marino-costeros, siendo que esta desagregación tendría un potencial efecto negativo sobre los ecosistemas, especialmente para los coralinos debido a su fragilidad biológica.

-No hay ninguna medida de compensación: El informe técnico no especifica recomendaciones para evitar riesgos, prever efectos negativos o adversos, o las medidas de mitigación, conservación o reparación. No se plantean medidas o recomendaciones orientadas a disminuir cualquier impacto negativo sobre el Refugio en general. El estudio no es específico pues no evalúa el impacto ni emite las recomendaciones para evitar riesgos, prevenir efectos negativos o adversos o bien plantear las medidas de mitigación, conservación o reparación correspondientes.

-Falta total de fundamentación sobre la desafectación del área boscosa: si el proyecto de ley que dio origen a la ley cuestionada indica que se pretende restituir a los ocupantes de las zonas urbanas, creadas con anterioridad a la creación del Refugio en 1985, no se justifica que se haya desafectado zona boscosa (y por tanto no urbanizada). Tal como lo indica la PGR en el informe solicitado, queda sin sustento técnico la desafectación del resto, 205 hectáreas de bosque. Siendo que, en los sectores del área desafectada con cobertura boscosa se identificaron cerca de 40 fincas, y al menos 14 terrenos sin constancia de estar inscritos. Del área con cobertura boscosa hay información catastral-registral de aproximadamente 40 fincas, e información catastral de 10 terrenos sin inscribir, de los cuales no se encontró información adicional a la catastral. Se desconoce si actualmente están siendo ocupados por las personas identificadas en el Anexo 8, o bajo qué título ocupan, debido a que un plano castrado no demuestra la posesión de un terreno.

De 4 terrenos en áreas boscosas no hay información disponible. En los sectores boscosos desafectados por la Ley n°9223 se identificaron 4 procesos judiciales en los cuales la Procuraduría ha participado. En esas informaciones posesorias la Procuraduría solicitó la improbación por no haberse demostrado la usucapión previa a la creación del Refugio.

-Falta de fundamentación sobre la desafectación del área urbana: resulta evidente que, para poder cumplir con lo indicado en la exposición de motivos del proyecto de ley que dio origen a la ley cuestionada, debía haberse determinado de previo quiénes son las personas que ostentan “los legítimos derechos de la comunidad afrodescendiente que son pobladores costeros del Caribe Sur”. Sin embargo, tal como lo indicó la PGR en el informe solicitado, en la documentación disponible en el expediente legislativo no se puede determinar con claridad quiénes son las personas que ostentan los legítimos derechos de la comunidad afrodescendiente que son pobladores costeros del Caribe Sur. Lo anterior, por cuanto en los listados de terrenos sin inscribir y de fincas inscritas aparecen los nombres de establecimientos comerciales o personas jurídicas de los cuales se desconoce quiénes son los propietarios o los socios.

Así que, tampoco se logró fundamentar en un censo fidedigno sobre la tenencia de la tierra para en efecto determinar con claridad quiénes son las personas que ostentan los legítimos derechos de la comunidad afrodescendiente y otros, que son pobladores costeros del Caribe Sur con anterioridad a 1985, fecha de creación del Refugio. Agrega la PGR que conserva las mismas dudas planteadas sobre la frase del informe: “De las 406.21 has que el Proyecto de Ley propone desafectar, 233.41 hectáreas, corresponde a las propiedades censadas. Estas últimas equivalen al 34.34% de la Zona 2”, debido a que no se ha aportado información adicional ni explicación al respecto. Por otra parte, no hay sustento probatorio de la información consignada en la lista de folios 1559 a 1569 del expediente legislativo, calificada como censo por el SINAC. No hay constancia de si el tiempo de ocupación consignado en los folios 1566 a 1569 proviene del dicho de los mismos ocupantes, o de elementos objetivos debidamente documentados.

Respecto de esta lista, en el informe SINAC-DE-0286 del 7 de marzo del 2019 únicamente se afirma que: “Se admite que el no haber aclarado que el censo aportado por las organizaciones comunales, que aparece a folios 1558 a 1569, constituía solamente un insumo de referencia parcial sobre tenencia y antigüedad, llama a confusión y podría justificar las observaciones e interrogantes.” Las interrogantes no han sido aclaradas. La afirmación contenida en la página 65 del Informe en el sentido de que “el 49% de la población está establecida antes de la declaratoria del Refugio en 1985” admite la interpretación “a contrario sensu” de que el 51% restante se estableció después de la declaratoria del Refugio. Sin embargo, no contamos con la información para determinar si ese 51% puede calificarse como ocupantes ilegítimos, o contaron con algún título o autorización administrativa que legitimara la ocupación de las tierras.

Lo anterior agrega incerteza sobre la superficie a la cual se refiere la lista denominada censo y el informe remitido por el oficio SINAC-DE-1972 en relación con el área que finalmente fue excluida del Refugio. Ante una desafectación que favorece a un grupo de ciudadanos, éstos deben identificarse claramente, porque no se justifica la desafectación frente a situaciones de hecho que no se ajustan a la propia justificación de la ley, que es reivindicar a los pobladores originales antes de la declaratoria de Refugio de 1985.

-No se justifica científicamente la medida de reducción, ni se demuestra cómo la medida que se toma continúa satisfaciendo el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado en el marco de una política de desarrollo sostenible. Únicamente se indica que lo desafectado eran zonas urbanas, pero ya se evidenció que también se desafectó área de bosque, que no hubo un censo fidedigno de esas áreas urbanas, y que tampoco se analizó el impacto de la desafectación de esas áreas urbanas. No basta con indicar que por ser áreas urbanas, no habría impacto alguno con la desafectación. Pues resulta evidente que, aunque sean áreas urbanas, al estar contiguas al resto del Refugio, se produce un impacto sobre él.

Con lo cual, tal sustento técnico plantea muchos vacíos, omisiones, dudas y observaciones, que lo hacen insuficiente para justificar la reducción de esas 406.52 hectáreas del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo.

En síntesis, el estudio presentado, si bien se vincula con el tema, es manifiestamente incompleto, puesto que las exigencias sustanciales derivadas de la propia materia que tutela, no se ven satisfechas. Quedando muchas dudas, vacíos y omisiones, en detrimento del derecho al ambiente. Conforme a los argumentos expuestos, la falta de evidencia científica de la ley impugnada, que pretende reducir el área del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, justifica que se resuelva conforme al principio precautorio y se tenga, igualmente en esta ocasión, que la reducción en cuestión, resulta inconstitucional. Inconstitucionalidad que se ratifica con la ausencia de medidas de compensación, según se explica a continuación. La reducción de un área protegida o cualquier otra zona dedicada a la tutela del ambiente, requiere un estudio técnico que no contenga omisiones, interrogantes o inconsistencias, tal como las que he mencionado.

• B)SOBRE LA FALTA DE MEDIDAS DE COMPENSACIÓN EN LA REDUCCIÓN DEL AREA DEL REFUGIO DE VIDA SILVESTRE GANDOCA-MANZANILLO.- Todo lo anterior se agrava cuando se observa además que, pese a la reducción y a la desafectación, no se estableció ni una sola medida de compensación. Tal como se indicó, esta Sala ha establecido en reiterada jurisprudencia que, el requerimiento de estudios técnicos no es una mera formalidad, sino que se trata de un requisito material, que debe demostrar, mediante un análisis científico e individualizado, además del grado de impacto en el ambiente de la reducción del área protegida, debe plantear recomendaciones orientadas a menguar el impacto negativo en este, por medio del establecimiento de las denominadas medidas de compensación (Voto No. 13367-2012- Véase además el No. 10158-2013). El SINAC admite tal omisión y pretende justificarla indicando que no había nada que compensar porque esas áreas siempre fueron urbanas. Sin embargo, ya se dijo que este tipo de argumentación resulta inadmisible en materia ambiental, pues aunque sean áreas urbanas, al estar contiguas al resto del Refugio, este recibirá un impacto con la desafectación de dichas áreas y correspondía, por lo tanto, el establecimiento de medidas suficientes de compensación. Esta exigencia se omitió en este caso.

XI. DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE

Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.

POR TANTO:

• 1)Por mayoría se declara con lugar la acción, anulando la Ley impugnada, n.° 9223 “Reconocimiento de los derechos de los habitantes del Caribe Sur” únicamente en lo que respecta a los territorios comprendidos en la zona boscosa, conforme lo dispuesto por la Procuraduría General de la República en sus informes. En virtud de lo anterior, se ordena al Sistema Nacional de Áreas de Conservación que proceda, dentro del plazo de doce meses, contado a partir de la publicación íntegra de este pronunciamiento en el Boletín Judicial, a delimitar el área antes mencionada y, en conjunto con la Procuraduría General de la República, ejercer las acciones legales correspondientes en defensa del patrimonio público. Esta declaratoria de inconstitucionalidad tendrá efecto declarativo y retroactivo a la fecha de vigencia de la norma, todo sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe.
• 2)El Magistrado Cruz Castro pone nota.
• 3)Los Magistrados Hernández López, Salazar Alvarado, y Araya García salvan el voto y declaran sin lugar la acción, no obstante indican que el Estado está obligado a ejercer las acciones necesarias para reivindicar las tierras que se encuentren ilegalmente ocupadas en las zonas protegidas conforme lo indica la ley.
• 4)Reséñese esta sentencia en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Notifíquese al accionante, a la Presidenta de la Asamblea Legislativa o a quien ocupe su cargo, a la Procuraduría General de la República y a todos los intervinientes.- Fernando Castillo V.

Presidente a.i Fernando Cruz C. Paul Rueda L.

Nancy Hernández L. Luis Fdo. Salazar A.

Jorge Araya G. Hubert Fernández A.

VOTO SALVADO DE LA MAGISTRADA HERNÁNDEZ LÓPEZ Y LOS MAGISTRADOS SALAZAR ALVARADO Y ARAYA GARCÍA CON REDACCION DE LA PRIMERA:

Nos separamos de la decisión tomada por la mayoría del Tribunal y declaramos sin lugar la acción planteada con la explicación que se dirá, todo con fundamento en las siguientes consideraciones: el objeto de la acción es la ley número 9223 mediante la que la Asamblea Legislativa, redefinió los límites territoriales de un territorio sometido a la categoría de manejo denominada “refugio de vida Silvestre”. Con ello dejó por fuera de tal categoría a determinadas zonas urbanas y tierras aledañas en la zona de Caribe Sur, lo cual ha originado fundamentalmente un reclamo por lesión al derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Sin embargo, la condición histórica de los asentamientos urbanos en la región, reconocida por el Estado desde en el propio decreto de creación, las particularidades de todo el actuar estatal en relación con la zona específica -incluyendo las intervenciones anteriores de este Tribunal- y las conclusiones y criterios técnicos, en los que se ha apoyado la decisión legislativa, permiten sostener, desde nuestra perspectiva, la legitimidad constitucional del balance realizado por el legislador respecto de los distintos derechos constitucionales en conflicto.

No se incumple tampoco con lo estatuido en el Convenio 169 de la OIT ni las obligaciones contenidas en la normativa internacional vigente en Costa Rica sobre la protección de las zonas de manglares y -desde esa perspectiva- nada obsta para que las autoridades estatales competentes, cumplan con su poder-deber, y ejecuten las acciones necesarias para para reivindicar las tierras que se encuentren ilegalmente ocupadas en la zona protegida, de conformidad con lo establecido en nuestro ordenamiento. Las razones para esta conclusión son las siguientes:

A. Aspectos fácticos relevantes.

1. De los diferentes documentos aportados tanto a este expediente judicial como, en su momento, al expediente legislativo, ha quedado demostrado que para el año 1985, mediante decreto Ejecutivo número 16614-MAG del 20 de octubre de 1985, (en adelante solamente Decreto 16614) las autoridades del Poder Ejecutivo, decretaron la creación de lo que hoy se conoce como Refugio de Vida Salvaje Gandoca Manzanillo, (en adelante RVS-GM o simplemente “el refugio”) y delimitaron sus linderos.

1. 2Dicho acto se concretó bajo el marco provisto por el artículo 18 de la Ley de Fauna Silvestre número 6919 de 17 de noviembre de 1983, que se encontraba vigente a la fecha y autorizaba tales decisiones del Ejecutivo:

“Artículo 18.- Son refugios nacionales de fauna silvestre los que el Poder Ejecutivo declare como tales, para la protección y la investigación de la flora y la fauna silvestre, en especial de aquella en vías de extinción.

Queda autorizado el Poder Ejecutivo para establecer, dentro de las reservas forestales y en terrenos particulares, áreas bajo la clasificación de refugios nacionales de fauna silvestre, las que, para efectos de conservación de la fauna silvestre, quedarán bajo la administración del Departamento de Vida Silvestre de la Dirección General Forestal del Ministerio de Agricultura y Ganadería.

El Poder Ejecutivo exonerará del impuesto territorial los terrenos sometidos a este régimen.

El Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio de Agricultura y Ganadería, queda autorizado para ellos, muestren las condiciones necesarias e idóneas para el establecimiento de los refugios nacionales de fauna silvestre.”

1. 3También ha quedado totalmente demostrado que desde muchos años antes y para el momento de dicha declaración, existían consistentes núcleos de población viviendo a lo largo de toda la franja costera del área demarcada como zona protegida por el decreto 16614. Estas poblaciones no solo ocupaban la zona, sino que además desarrollaban, y desarrollan aún, distintas actividades como la pesca, la agricultura y el comercio en sus distintas formas. Más aún, también se puede afirmar que las diferentes instituciones públicas, tanto de asistencia como de servicios, operaban en aquel momento, y aun operan, brindando sus servicios a tales poblaciones en condiciones normales.
2. 4Tal situación particular y especial en parte del territorio abarcado por la la declaratoria de Refugio, fue reconocida por las autoridades estatales quienes, en el propio decreto original (el decreto 16614), definieron el camino a seguir para la atención de la situación de estos pobladores, a través de dos mecanismos: a) se autorizó un programa de “titulación” en las zonas cubiertas por la declaratoria de refugio, para permitir a los ocupantes legitimar su estatus de ocupantes y poseedores de la tierra (artículo 5); y b) se dejaron excluidas de la declaratoria de Refugio, varias de las áreas urbanas preexistentes y se ordenó al Instituto de Vivienda y Urbanismo su delimitación concreta (artículo 6):

“Artículo 5°—La Dirección General de Catastro Nacional está autorizada para realizar el levantamiento de la cartografía catastral y el registro de oficio de los planos individuales necesarios para desarrollar el proyecto de titulación dentro del área del Refugio y el de las comunidades aledañas de Gandoca, Mata de Limón, San Miguel, Manzanillo y Puerto Viejo.” (el destacado no es del original) “Artículo 6°- Las áreas que, de acuerdo con los estudios realizados por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, estén comprendidos dentro de las zonas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo, no estarán sometidas a las regulaciones del presente Decreto.” (el destacado no es del original)

1. 5En resumen, puede señalarse que para 1985 el Estado estimó que los objetivos de protección ambiental perseguidos en aquel momento con la creación del Refugio quedaban bien servidos, no solo con independencia del régimen jurídico de tenencia de la tierra (ver artículo 5 que autorizó la titulación en la zona del refugio), sino también con la exclusión de las áreas comprendidas en las zonas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo, las cuales fueron efectivamente dejadas fuera del alcance de la declaratoria contenida en el Decreto 16614.
2. 6A lo largo de los años siguientes, se presenta una sucesión de decretos ejecutivos que abordan las cuestiones de titulación (artículo 5) y exclusión de áreas urbanas (artículo 6), derogando y reactivando tales normas; así;

-el Decreto 23069-MINAE del año 1994, emite reglas para ordenar la visitación para el avistamiento de tortugas y de paso, deroga el artículo 6 del decreto original, Empero deja vigente el numeral 5 que autorizaba a que se hiciera levantamiento catastral para efectos de “titulación” -posteriormente, el Decreto número 29019-MINAE de 2000 reforma ampliamente el decreto antes dicho (23069) en el tema de la visitación y explotación y por ello al final de su texto -de manera general- deroga el decreto 23069.

-para el año 2005 se emite el Decreto Ejecutivo 32753- que se justifica señalando que debe entrar a regular de nuevo la cuestión de la titulación en la zona del Refugio, así como la exclusión de las áreas urbanas de éste, por entender que -consecuencia las ratificaciones y derogatorias recogidas en los dos decretos antes citados se ha reactivado la exclusión original contenida, es decir la ordenada en el artículo 6 del Decreto 16614. Agrega que, la exclusión reactivada se estima una reducción contraria a la ley Orgánica del Ambiente porque no se hizo con estudios técnicos, por lo que se emite una “ratificación” del decreto original (16614) pero quitándole los artículos 5 y 6 originales. (arriba transcritos)

1. 7Esta “ampliación” de los terrenos abarcados por la declaratoria, que se operó en el decreto 32753, fue cuestionada ante la Sala, quien a través de la sentencia número 2006-2975 señaló su validez al tratarse de una ampliación y no de una reducción del “patrimonio forestal del Estado”.
2. 8Dos años después en el año 2007 se emite el Decreto 34043, donde se retoma de nuevo el tema, con una línea más favorable a la protección de los habitantes de la zona y decreta -de nuevo- la exclusión de las áreas urbanas, según la versión original del Decreto 16614, pero haciendo unas aclaraciones para no incluir a los asuntos en litigio, y se dictan algunas reglas para ordenar la administración de las áreas urbanas.
3. 9Este último decreto fue anulado por la Sala Constitucional dos años después, en el año 2009 mediante la sentencia 2009-1056. En esencia, el argumento de la Sala para la anulación, puede encontrarse en el siguiente extracto:

“VII.- Sobre la inconstitucionalidad de los artículos 3°, 4°, 5° y 7° del Decreto n°34043-MINAE.- Tal como se expuso, al derogarse artículo 6º del Decreto Ejecutivo, N° 16614-MAG (mediante el artículo 2° del Decreto Ejecutivo no. 32753 del 16 de mayo del 2005) se incluyeran las comunidades de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo dentro de los límites del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. Sin embargo, mediante el artículo 3° del Decreto impugnado, que vuelve a traer a la vida jurídica el derogado artículo 6º, las áreas urbanas de dichas comunidades quedaban nuevamente excluidas de los límites del Refugio, lo que implicó su reducción. Esta situación, no sólo violenta el principio de reserva legal sino el derecho a gozar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.”

1. 10Posteriormente, y en atención a los criterios emitidos en esa resolución, se impulsó un proyecto de ley, -el número 18207; se intenta con ello una nueva delimitación de los linderos del parque, con el declarado fin de satisfacer los derechos constitucionales y legales de los pobladores de la zona y asegurar a la vez, la efectiva protección ambiental. Al respecto, resulta muy relevante el resumen que sobre este punto hace la exposición de motivos:

“(…)

Como se indicó, los esfuerzos para la determinación científica de los recursos naturales del recién creado Refugio, tanto los marinos, como los continentales, se llevan a cabo a partir de la declaración. Numerosas instituciones de Gobierno (Mirenem, MAG, IDA, IGN, GAR, INVU, UCR, UNA), así como organizaciones no gubernamentales, nacionales e internacionales (UICN, Jessie Smith Noyes Foundation, WWF, ASDI, Cooperación Holandesa, CRS, TNC, ANAI, CATIE, ICFID-Cidesa, Asacode, CBTC, entre otras), viertes sus resultados en “capacitación y propuestas de alternativas para el desarrollo sostenible pretendido”. Todos los estudios técnicos y científicos de este proceso, confirmaron la perfecta compatibilidad entre la ubicación y vocación de las áreas de asentamientos humanos preexistentes y aquellas de los recursos naturales a proteger. (anexos 11 a 13) (el subrayado no es del original) Este singular proceso, difícilmente igualado en ninguna otra área silvestre protegida del país, culmina con una planificación o Plan de Manejo, de acuerdo con los términos exigidos por la Ley, gestionado por el Minae al amparo del Convenio de Cooperación Técnica No Reembolsable entre el Gobierno de la República y el BID (Proyecto ATN/JF-3917-CR).

El Minae abre un concurso internacional que es ganado por el Programa de Estudios Ambientales (ProAmbi) de la Escuela de Biología de la Universidad de Costa Rica. Esta organización efectúa el diagnóstico más profundo y detallado realizado hasta el momento en el país para un área silvestre protegida, ejecutado por un numeroso equipo de reconocidos científicos de la Universidad de Costa Rica, durante cerca de dos años. Este diagnóstico también contó con la participación y colaboración de todos los técnicos y especialistas del Área de Conservación Amistad Caribe/Minae. (anexos 14 a 16) (el destacado no es del original) La reglamentación correspondiente se oficializa mediante el Decreto Ejecutivo N.º 34946-Minaet, publicado en el Alcance N.º 55 a La Gaceta N.º 248,de 23 de diciembre de 2008, después de que el Plan de Manejo es conocido y aprobado por el Consejo Nacional de Áreas de Conservación (Conac), el Consejo Regional del Área de Conservación Amistad Caribe (Corac) y el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Sinac), según lo dispone la Ley de Biodiversidad N.º 7788, particularmente en sus artículos 25, 30 y 22, párrafo 1º.

(anexo 17) (el destacado no es del original) Al igual que todos los estudios y diagnósticos anteriores, los realizados por la Universidad de Costa Rica avalaron y respetaron la condición de origen de que las comunidades de Gandoca, Mata de Limón, San Miguel, Manzanillo y Puerto Viejo estaban consideradas como aledañas al Refugio. Por ello, ante la persistencia del error en la definición de los límites (artículo 1º del Decreto N.º 16614-MAG), respecto a los asentamientos humanos de Manzanillo, se dio una planificación y uso típicamente urbanos con alto contenido ambiental (usos: residencial, residencial urbano, residencial recreativo, hotelera turística, hotelera especial, comercial, comercial urbana, institucional, etc.), reconociendo sus derechos y previendo la eventual, necesaria e inminente corrección del error. Las restantes 14 zonas en que fue dividido el Refugio son planificadas con base en el cuidadoso manejo y uso sostenible de los recursos naturales marinos y terrestres. (Anexo 18)” (el destacado no es del original)

1. 11Como parte del proceso legislativo, los señores Diputados tuvieron oportunidad de analizar un primer criterio técnico emitido el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) como autoridad técnica competente, el cual fue declarado insuficiente por esta Sala en resolución 2012-13367 y a raíz de ello se dispuso la realización de una nueva justificación técnica para corregir los errores allí detectados. Por lo demás, este último estudio fue sometido a variedad de criterios de distintas entidades sobre las consecuencias, en ámbito ambiental, de la decisión legislativa,
2. 12Finalmente, las Diputadas y Diputados aprobaron el proyecto que se convierte en ley de la República con el número 9223 y que ahora se discute ante esta sede, por entenderse que con su emisión se han lesionado el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, los convenios internacionales sobre humedales y el convenio 169 de la OIT por falta de consulta a las comunidades indígenas.
3. 13A la fecha de hoy, toda la zona -incluidos los territorios al amparo del régimen de protección del RVS-GM y las zonas urbanas y a los terrenos aledaños, demarcados por la ley impugnada- están exhaustivamente controlados en relación con las actividades permitidas, por el Decreto Ejecutivo 34946-Minaet, publicado en el Alcance N.º 55 a La Gaceta N.º 248,de 23 de diciembre de 2008, que puso en vigencia un Plan de Manejo concordado por todos los diversos sectores involucrados, según se explica en la exposición de motivos del proyecto legislativo.

B. Sobre el fondo del caso.

B-1 El enfoque apropiado para la resolución del reclamo relativo a la lesión al derecho a un ambiento sano y ecológicamente equilibrado.

1. 14En un caso como éste con tantas aristas, es clave delimitar con claridad el enfoque que debe asumir el Tribunal constitucional, especialmente para evitar una interferencia de la Sala Constitucional en las tareas constitucionalmente asignadas a otros poderes de la República. En concreto, en cuanto a la posible lesión al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, se reclama la insuficiencia del estudio técnico ofrecido dentro del proceso legislativo para sustentar algunos aspectos de las disposiciones legislativas aprobadas. Sin embargo, según nuestro criterio, la jurisprudencia de esta Sala, bien entendida (ver la sentencia 2012-13367) no impone un listado de condiciones formales esenciales para la emisión de este tipo actos estatales, sino una guía que asegure, según las particularidades de cada caso, que el informe técnico es pertinente y no simplemente el cumplimiento de una mera formalidad.
2. 15En este punto comienza entonces nuestra disidencia con la mayoría de la Sala. Concordamos con que la protección constitucional del derecho al ambiente exige que la actividad estatal para reducir el alcance de una modalidad de protección ambiental formalmente provista para cierta área, impone el requisito de un estudio técnico que la soporte, no como mero ejercicio formal, sino como justificación pertinente para demostrar la no afectación del derecho constitucional a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Pero el Tribunal no debe convertirse en contralor de cualquier tipo de falencia (que por lo demás existirá en cualquier y todos los estudios tal calibre), pues su trabajo es verificar que la autoridad estatal provea la mejor protección posible al ambiente en la situación particular, sin desatender inapropiadamente los demás derechos constitucionales en juego. En particular sobre este tema, es oportuno explicitar nuestra posición respecto de la exigencia de lo que el accionante describe como “el principio constitucional de compensación” es decir “…compensar el área suprimida con otra de igual tamaño” en los términos expuestos en la sentencia 2014-12887.Estimamos al respecto, que una lectura sistemática de la jurisprudencia del Tribunal sobre este aspecto determinado no permite concluir que dicha exigencia es absolutamente imprescindible y requerida para lograr un aseguramiento apropiado del derecho a disfrutar de un ambiente equilibrado. Por el contrario, es perfectamente posible y constitucionalmente válido, que una apropiada protección estatal al ambiente pueda lograrse sin que resulte siempre necesario mantener una cantidad específica de terreno bajo concreta modalidad de protección; en este tema, la cantidad de tierra destinada a protección puede resultar una cuestión inconexa (según sea el caso) y ajena al logro de la protección estatal del ambiente y de los demás derechos en juego.
3. 16La perspectiva de análisis y el tipo de escrutinio que se propone para este caso ya ha sido expuesta por este Tribunal en varias sentencias de la Sala y en concreto en la propia sentencia 2012-13367 arriba citada, que resolvió justamente la consulta legislativa sobre el proyecto de ley que se convirtió en la ley 9223 impugnada: de ella son los siguientes extractos:

“II. Sobre el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. (…)(L)a persona forma parte del Ambiente, lo integra, de allí que su protección, supone la conservación del contexto esencial para la vida humana y por el contrario, una conducta con efectos negativos sobre él, supone un peligro para la propia existencia humana y una reducción o pérdida del “mayor bienestar” de todos. En este sentido, la Sala Constitucional ha expresado que “el ser humano no se desenvuelve de manera autárquica, sino que su bienestar guarda inmediata relación con la naturaleza que le rodea. Esa interdependencia entre el ser humano y la naturaleza comprende aspectos que exceden la mera preservación de recursos para garantizar el desarrollo económico de la sociedad humana. En realidad, la interacción “naturaleza-ser humano” conforma un fenómeno unitario, un proceso único de influencia recíproca, en el que uno actúa sobre el otro y simultáneamente ambos necesitan uno del otro para su propia supervivencia.” (Sentencia de la Sala Constitucional No. 2012-004620).

El “ambiente” objeto del derecho fundamental, no es la suma o yuxtaposición de recursos, más bien se refiere a las interrelaciones y equilibrios, a la idea de sistema. La ecología como ciencia nos enseña que la naturaleza debe ser concebida como un sistema. La naturaleza consiste en las relaciones de los organismos con el mundo exterior en la lucha por su existencia. En lugar determinado se da una biocenosis (vida común) o comunidad de vida, que involucra un cierto número de especies e individuos que se influyen mutuamente. (…) Así que en la comunidad se da un cierto orden que trae un resultado beneficioso para cada especie, porque genera la productividad y estabilidad máxima del conjunto. Como todo sistema se caracteriza no solo por la interacción entre sus elementos, sino también porque produce un resultado global o general relativo a todo el sistema: su propia existencia, que es lo que podemos llamar equilibrio dinámico, comprendido dentro del concepto de “equilibrio” que exige la Constitución…”

1. 17Más precisa y reciente en esta línea de pensamiento resulta incluso la sentencia número 2016-000811 de 20 de enero de 2016 en donde la Sala tuvo que confrontar una disyuntiva jurídico-constitucional similar, a saber, la necesidad de sopesar los derechos constitucionales al ambiente y al disfrute de los bienes demaniales (en particular la zona pública de la zona marítimo terrestre), frente a los derechos constitucionales históricamente consolidados de una gran cantidad de personas que durante muchos años han habitado esas zonas en los litorales del país.
2. 18En dicha resolución de manera acertada se plasma una visión correcta de la tarea de la Sala en estos casos tan particulares; lejos de la unilateralidad y de un el exceso en el escrutinio de las condiciones de hecho y otros temas infraconstitucionales, lo que debe privar es la justa valoración global de toda la situación, incluida obviamente la necesidad de asegurar un equilibrio ambiental frente a la condición de las personas involucradas, desde que –precisamente, tanto la Constitución Política, como la Sala en su papel de garante- le deben protección a aquellos contra quienes el Estado ha ejercido sus potestades de manera abusiva (aún cuando lo haga de con la mejor de las intenciones). De la citada sentencia se resaltan entonces los siguientes pasajes, por su claridad, relevancia y similitud para el abordaje de este nuevo caso:

“A.- Todo lo anterior, ofrece la oportunidad de replantear el tema, a la luz de las nuevas soluciones a las problemáticas sociales que quedaron más que evidenciados en la vista que realizó esta Sala, especialmente cuando por la naturaleza de la norma, se pueden otorgar derechos reales administrativos con implicaciones sobre el Derecho urbanístico y ambiental, lo que involucra algunos temas que han ocupado a este Tribunal. Además, estamos ante una ley para solucionar una problemática social que a diario viven los pobladores de la zona marítimo terrestre, la que ejerce presión sobre los recursos naturales, y que requiere, necesariamente, de una ponderación de los derechos fundamentales en juego y de una adaptación del aparato institucional. (…).” “B.- Sobre el control a posteriori de constitucionalidad.- (…) El punto que debe dilucidar este Tribunal Constitucional radica en determinar si tales efectos sobre el área pública necesariamente implican una inconstitucionalidad insalvable, esta vez interpretado a la luz de la necesidad imperiosa del Estado de ejercer una tutela sobre las políticas de un ordenamiento territorial, que de solución a los problemas de aglomeración de las personas en núcleos de población de hecho, y del derecho a una vivienda digna contenido en los artículos 50, 51 y 65 constitucionales, así como el artículo 25 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el numeral 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el 5 de la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, el artículo 14 de la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, el numeral 27 de la Convención sobre los Derechos del Niño y el 8 de la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo.” “C.- El ordenamiento territorial como garantía de defensa del ambiente y del ser humano.- …(T)enemos que reconocer que el Derecho urbanístico difícilmente puede concebirse hoy en día desvinculado de los criterios de defensa del medio ambiente, pues más allá de la finalidad de crear mejores relaciones entre la naturaleza y los habitantes de un lugar, al establecer normas de higiene y de la salubridad pública, o mejoramiento de los cuadrantes de una ciudad, se busca, sobre todo, una sostenibilidad ambiental mientras se desenvuelve una determinada comunidad.

¿Pero qué sucede cuando en países de ingreso medio a bajo, especialmente en algunas áreas costeras yacen comunidades marginales o excluidas de los beneficios del desarrollo de nuestro país, donde el habitante que se asienta ahí lo ha hecho desde muchos años y porque le aporta medios escasos para subsistir? No desconoce esta Sala los problemas que trae para los pobladores la búsqueda de soluciones a sus problemas de falta de vivienda digna, junto a un abaratamiento de los costos para poder edificarla, así como la de utilizar inconvenientemente las formas de crecimiento vegetativo de viviendas a lo largo de las calles públicas o, en este caso, dentro de la zona pública donde ejercen la actividad principal de vida, etc. De ahí que la realidad obliga a diseñar una normativa que intenta conciliar el Derecho ambiental con varios derechos económicos, sociales y culturales (…). No olvida esta Sala que el cambio de régimen implica para aquellas personas que han venido ocupando el área pública de la zona marítimo terrestre el ejercicio informal de sus derechos económicos, sociales y culturales, y también para las personas que podrían ser afectadas dentro del área restringida.” “De este modo, el legislador procura las condiciones para asegurar mediante las regulaciones urbanísticas una determinada estabilidad jurídica y los efectos positivos que procura el Derecho urbanístico, ante una situación de hecho, toda vez que a pesar del régimen actual, éste actúa más en beneficio del crecimiento urbano incontrolado pues hay vacíos normativos que el Estado no ha podido solucionar, pero que demanda de una solución al estar involucrados derechos fundamentales.

En el caso, se debate entre una tesis absolutista frente a otra relativa en la que consideramos que existen recursos de protección que lograrían producirse por medio de la planificación urbana. En opinión de la Sala, al procurar un balance adecuado en esta delicada materia, las diferentes disciplinas jurídicas se nutren de la ciencia y la técnica, sea del derecho ambiental y urbanístico, como también del Derecho público y administrativo, para dar una solución a una problemática social muy antigua.

“(…) En efecto, el Derecho ambiental no es suficiente para dar una solución integral. (…) Si de hecho se ha producido una situación social que el Estado no ha podido resolver en más de cincuenta años, la solución no reside en la prohibición, sino en la utilización de los mecanismos legales que racionalicen el uso de esos bienes a través de una solución integral. (…) Precisamente, ese es el tema que se intenta abordar con la legislación que se impugna, pues acceder a la pretensión de anular la norma impugnada profundizaría los problemas apuntados arriba, en especial de aquellos pobladores que se encuentran en un estado de vulnerabilidad social, dada su condición de pobreza y que cuentan con medios de subsistencia muy precarios, los cuales viven en una permanente zozobra de que en cualquier momento pueden ser desalojados de sus viviendas. Por el contrario, los pobladores ahora tienen un instrumento para presionar a sus autoridades municipales para regularizar aquellas situaciones de su interés.” “El punto medular de la presente acción de inconstitucionalidad radica en el cambio de régimen jurídico de lo que tradicionalmente la Ley 6043 denominaba como área pública de la zona marítimo-terrestre, hacia un régimen de excepción, que establece la Ley No. 9221, donde el legislador reconoce a este bien demanial un cometido social, que permite reconocer jurídicamente el estatus a ciertos asentamientos históricamente establecidos en los litorales; véase que no se trata de situaciones individuales de habitantes, sino que hay un sentido de colectividad en la legislación….” “D.- La cláusula del Estado social de Derecho .

No hay duda alguna que el Estado de Costa Rica es un Estado social de Derecho, aunque no se diga de forma expresa en la Constitución Política. En efecto, de la relación lógica y necesaria entre el párrafo primero del numeral 50 y 74 se extrae esta conclusión necesaria. Hay, pues, un mandato constitucional hacia el Estado de que debe procurar el mayor bienestar a todos los habitantes de la República, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza. Además, de conformidad con el numeral 74 y con los instrumentos internacionales de derechos humanos, el Estado está en la obligación de garantizar los derechos económicos, sociales y culturales a la población, así como otros que se deriven del principio cristiano de justicia social y que indique la ley, a través de la prestación de una serie de servicios básicos. En esta dirección, Sala Constitucional ha enfatizado, en su jurisprudencia, que Costa Rica es un Estado social de Derecho. (…)

“Así las cosas, este Tribunal debe, por la vía de excepción, al estar en juego derechos fundamentales –el derecho al ambiente, el derecho a la vivienda digna y el derecho a un medio de subsistencia digno que le garantice a la persona el satisfacer sus necesidades básicas y las de su familia, de realizar una ponderación entre esos derechos fundamentales.” “El derecho a la vivienda digna.- Debe tomarse en consideración para resolver la presente acción, la tendencia natural y lógica del ser humano de asentarse en un lugar que le proporcione cercanía con aquellas actividades sobre las que gira su vida, como las fuentes de trabajo o aquellas que son su medio principal para subsistir, las que luego se manifiestan en las diferentes formas de cohesión social y en el asentamiento territorial (constituidas por las ciudades, sean jurídicamente reconocidas o de hecho). En este punto, es importante hacer referencia al rol orientador y precursor del Estado de políticas en esta materia. Por sentencia No. 2011-13436 de las quince horas trece minutos del cinco de octubre de dos mil once, esta Sala señaló, respecto de este tema, lo siguiente:

“El Estado debe conjuntar esfuerzos para que las personas puedan acceder al derecho a una vivienda adecuada, en condiciones de legalidad, seguridad, de paz y de igualdad. Este derecho, por supuesto, es un derecho relativo que dependerá de las condiciones sociales e individuales; la norma constitucional se refiere a un contenido más que todo programático, aunque debe estar conforme a la progresividad de los derechos sociales. En general, el Estado debe ser un facilitador responsable del cambio social en esta materia, lo cual no solo debe ser entendido en un nivel esencial mínimo, sino también debe proporcionar los mecanismos jurídicos para que todas las personas puedan acceder a una vivienda digna, sea ésta arrendada o adquirida, mediante los programas asistenciales y de créditos a personas que califiquen con tasas preferenciales, o en condiciones de un mercado libre para poseer o adquirir una vivienda acorde con sus condiciones personales.

La obligación de un Estado plenamente responsable no cesa con programas asistenciales para un primer nivel de necesidad dirigida a los más vulnerables, sino que debe desarrollar una política más general, no discriminatoria que responda a una demanda de vivienda o a una proyección de la necesidad de la vivienda en general” “Ahora bien, cuando el artículo 65 constitucional establece que “ El Estado promoverá la construcción de viviendas populares y creará el patrimonio familiar del trabajador”, se refiere a ese primer nivel del derecho a una vivienda digna; pero debemos admitir que éste no se agota en sí mismo, porque de conformidad con la interpretación de la Sala junto a otros numerales de la Constitución Política y los instrumentos internacionales de derechos humanos, comprende otras modalidades con un sentido más amplio que las meras formalidades patrimoniales (…) Los artículos 50 y 51 constitucionales además permitirían al Estado ser promotor del bienestar general, especialmente a favor de los desposeídos o personas en situaciones de desventaja, o donde la familia tiene derecho a la protección especial del Estado.

A esto agregamos los artículos 25 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el numeral 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el 5 de la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, el artículo 14 de la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, el numeral 27 de la Convención sobre los Derechos del Niño y el 8 de la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo. (…)” “La normativa anterior, proporciona el entramado normativo para entender que el derecho a una vivienda digna no estaría reservado solo a la esfera patrimonial y civil, sino que también tiene una dimensión en la personalidad y dignidad del ser humano que debe ser tutelado por el Estado. No podemos dejar de advertir que la legislación persigue solucionar un problema fundamental que por décadas ha venido existiendo (incluso que se viene arrastrando desde antes de la promulgación de la Ley 6043), pero que rescata el derecho humano a la vivienda digna, que debe ir de la mano de políticas estables del Estado para hacer efectivo no solo la norma constitucional (art. 65), sino las otras disposiciones sobre derechos humanos regulados internacionalmente y las declaraciones señaladas arriba.

El derecho humano a la vivienda es un derecho de tercera generación, de solidaridad humana, que es facilitado por el Estado sí otorga las condiciones para su disfrute; (…) Por las razones dichas arriba, debemos concluir que de la relación de los artículos 50, 51 y 65 de la Constitución Política se puede extraer el derecho a una vivienda digna, que otorga un espacio de desenvolvimiento de la persona humana dentro de un ámbito íntimo, que le provee tanto dignidad como permanencia a la unidad familiar con su uso más o menos prolongado. Véase, que no se trata de una tutela de un derecho individual, sino de un derecho colectivo, como es el que regula el Derecho urbanístico, que se ocuparía de la cohesión social de hecho y territorial existente, teniendo en cuenta este contenido de derecho fundamental.

“Por ello, este Tribunal Constitucional reconoce que los efectos de la interpretación de esta Sala sobre el área pública de sostener su intangibilidad en forma general –sin excepciones- crearía una norma pétrea frente a las necesidades reales de la población costera de nuestro país, y condena a la inmovilidad del derecho, lo que tiene serias consecuencias en la vida de muchos ciudadanos, especialmente aquellos de origen más humilde, que viven en pobreza y de las actividades relacionados con el mar. En el caso emanan temas de justicia social que pueden responderse desde la cúspide del ordenamiento jurídico, que deben ponderarse, como también se produce una necesidad de que este Tribunal bajo una mejor ponderación, aún teniendo en cuenta la copiosa jurisprudencia, tome en consideración el resguardo de determinados derechos, especialmente los sociales, si del examen se puede concluir un beneficio para las poblaciones, particularmente a aquellas en desventaja y vulnerabilidad.” La cita anterior contiene de manera fácilmente apreciable un hilo conductor y es la necesidad de que la Sala haga una ponderación de derechos, la actividad estatal y particularmente la legislativa cuando se trata de solucionar problemas que por décadas han afectado los legítimos derechos constitucionales de habitantes de zonas relegadas en nuestro país.

1. 19Resulta evidente la relación de pertinencia entre esa posición y la situación que debe resolverse en este caso, donde también nos encontramos con una grupo de población que, muchos años antes de la intervención estatal, había consolidado proyectos de vida claros y contentivos de ejercicios concretos del derecho a desarrollarse como personas, así como a buscar y obtener una vida y una vivienda dignas; todo esto –se insiste- mucho antes de que el Estado intentara aplicar en la zona mecanismos de protección del ambiente.
2. 20También resulta una obviedad señalar que –en el caso particular- ha sido el propio Estado el que no ha sabido proveer a los pobladores originarios de la zona con una apropiada respuesta, vale decir, una solución coherente y respetuosa de todos los derechos constitucionales en juego; y es que a pesar de que eso fue lo que se trató de hacer en un principio con las reglas de exclusión y titulación del decreto original, tal enfoque apropiado no pudo mantenerse y la situación derivó en favor de la protección al derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado con una grosera desatención de las legítimas condiciones y aspiraciones de las personas habitantes de la zona, la cual, lamentablemente, fue avalada por este propio Tribunal.
3. 21En este punto, es relevante hacerse eco de lo que se ha sostenido por las distintas partes en este expediente y repetido incluso por la propia representación del SINAC, en el sentido de que la situación del Refugio Gandoca Manzanillo fue y es diferente de los casos tradicionales, dado que no se trata de proteger a personas invasoras que han intentado establecerse con posterioridad a la declaratoria de refugio y que pretenden sacar provecho de los descuidos estatales o de la falta de vigilancia. Si se tratara de tal situación, es decir, se estuviéramos frente a personas que forma deliberada han violentado los límites y reglas de manejo del refugio para instalarse allí después de su declaratoria, el Estado estaría facultado de forma amplia para ejercicio de su poder-deber de proteger el ambiente, de acuerdo a los ordenado en tal sentido por las normas jurídicas aplicables al caso. Sin embargo, en este caso los elementos de juicio apuntan a que fue el Estado el que –quizás armado de las mejores intenciones respecto del derecho al ambiente- pretendió establecer un refugio absolutamente sui generis por abarcar zonas en una estrechísima interacción con los territorios de los pobladores que, al momento de la declaratoria, ya vivían y prosperaban en la zona.

22. Y fue el mismo Estado según lo describe este propio Tribunal el que luego, abandonó esa posición por una mucho más desatenta con la situación de las zonas urbanas y sus habitantes, a las que decidió sumar al refugio a través sin ningún estudio ni justificación técnica y menos aún sin determinar el aporte específico que -en materia de protección medioambiental- darían las zonas urbanas al Refugio RVS-GM, y sin definir, y menos aún, respetar el estatus jurídico de los quienes ocupaban en calidad de poseedores las tierras en dicha zona, tal como lo exigía el artículo 37 la Ley Orgánica del Ambiente, misma que desarrolla directamente el artículo 45 Constitucional y estaba ya vigente cuando se hizo la última inclusión de zonas urbanas en el año 2005, según lo afirmó en su momento la propia Sala:

“VI (…) Sin embargo, posteriormente el Poder Ejecutivo emitió el DE-32753-MINAE de 16 de mayo del 2005, el cual derogó expresamente el artículo 6 del DE-16614 ; nuevamente las zonas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo pasan a formar parte del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, situación que se mantiene a la fecha” (sentencia 2009-1056)

1. 23La confirmación de las anteriores condiciones particulares debe incidir en la manera en que esta Sala –como Tribunal investido de poder para la protección de los derechos constitucionales de las personas- debe valorar las supuestas carencias que -desde la perspectiva ambiental- pueda tener el estudio técnico presentado para sustentar una decisión legislativa que pretende solucionar el problema concreto que se ha presentado por años en la zona. A ese respecto y tal como se indicó en la sentencia 2012-13367 arriba citada, la tarea de la Sala es verificar de general y comprensiva posible la existencia de un equilibrio ecológico en la propuesta, lo cual se demuestra por todo el conjunto de estudios y análisis y no por la falta de una u otra valoración de algún tema concreto. Desde este modo, ninguna de las “faltas” apuntadas por la Procuraduría, tienen el peso suficiente para convencernos que la Sala debe dejar desvalidas, nuevamente, a los habitantes de la zona, declarando que la ley emitida resulta constitucionalmente insostenible.Por el contrario, el estudio técnico realizado luego de la sentencia emitida por la Sala, se esfuerza en valorar las particulares variables medioambientales que han entrado en juego en este caso y luego de su análisis, ha concluido que –en una sumatoria de ventajas y desventajas- las medidas legislativas propuestas, resguardan el equilibrio ecológico y ambiental y respetan el mandato constitucional de proveer a los habitantes de nuestro país con un derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
2. 24En particular, y en lo referido a la existencia de “zonas boscosas” que supuestamente quedarían huérfanas de protección ambiental, el informe rendido por la SINAC a petición de la Sala como prueba para mejor proveer, explica que las posibles zonas boscosas excluidas por la ley, no han perdido y no podrían perder su régimen de protección, pues –en tanto se trate de bosques según la definición de la Ley Forestal- quedan amparados por sus normas protectoras, aún cuando se lleguen a encontrar incluso en terrenos privados. Igualmente, se afirma que los arrecifes de las zonas costeras no van a sufrir con la medida, más deterioro del que actualmente sufren, porque su afectación se genera con los materiales que aportan los ríos desde zonas tierra adentro. También se afirma que las dos zonas de manglares que han quedado excluidas del refugio tampoco sufren de forma relevante en su régimen de protección porque continúan plenamente amparados por las obligaciones internacionales para su defensa y protección, las cuáles han sido aceptadas por Costa Rica en las convenciones internacionales relativas a la materia y que por ende no sufrirán cambios cualitativos.
3. 25También debe atenderse lo expuesto por el SINAC al señalar que algunas de las objeciones de la Procuraduría no tienen relación con el tema ambiental sino con eventuales carencias de la ley, como es el caso de que no se indique cuál es en particular el régimen jurídico con el que cada uno de los habitantes ostentan la tenencia de la tierra en la zona y tampoco le corresponde al informe técnico ambiental, aportar elementos para juzgar si el objetivo de la ley, respecto de “reconocer los derechos de los habitantes del Caribe Sur” exige constitucionalmente un estudio de la situación actual de tales habitantes al respecto. Tales aspectos, aunque pudieran llegar a demostrar posibles defectos de la ley, no entran dentro del ámbito competencial de la Sala, quien no tiene dentro de sus facultades anular una ley por ausencia de un apropiado sustento respecto de la finalidad perseguida, sino en este caso, únicamente si se comprueba que la reducción o readecuación de límites, viola por sí mismo el derecho a un amiente sano y ecológicamente equilibrado.
4. 26En resumen -y esto resulta ser clave para la decisión que aquí se toma-, frente a la inseguridad jurídica y el daño en los legítimos derechos de los habitantes del Caribe Sur, que se originó desde el momento mismo de la emisión del primer decreto de creación del Refugio y que prácticamente podrían perpetuarse con una declaratoria de inconstitucionalidad de la ley discutida, estimados que el informe técnico cumple de forma adecuada su finalidad propia y específica y permite entender que las innovaciones de la ley no afectarán de forma relevante el equilibrio ecológico y por ende el derecho a un ambiente sano del que son titulares las personas en nuestro país. Dicho informe es claro en señalar que, dadas las circunstancias particulares de creación del refugio y la forma en que este ha venido operando en la realidad, el replanteamiento de la forma jurídica en el régimen de protección ambiental de la zona, no conlleva afectaciones relevantes para el derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y en cambio, como sostuvo la Sala en la sentencia número 2016-000811 arriba citada, la medida legislativa se aviene apropiadamente con el desarrollo de derechos constitucionales de los habitantes, igualmente relevantes y dignos de consideración y valoración al hacer el análisis constitucional de esta decisión legislativa.
5. 27La situación ampliamente expuesta de las poblaciones y el desarrollo urbano de las áreas del Caribe Sur, radicadas mucho tiempo antes de la declaratoria del Refugio y lesionadas por ésta última en sus derechos, hace que no pueda hablarse de una lesión a los principios constitucionales precautorio y de no regresión en materia ambiental (dentro de los cuales se subsumen otros que el accionante menciona pero que no tienen el alcance propio de principios propios y autónomos que se les quiere dar, como el que él denomina de “irreductibilidad” o el de compensación). La razón es que la exclusión de áreas establecidas en la ley, busca dar forma jurídica apropiada a unas condiciones preexistentes a la declaratoria de refugio, pero además, no podría nunca entenderse que las zonas excluidas quedan liberadas y a merced de la omnímoda voluntad de sus dueños, respecto a su destino, tal como pareciera entenderse, y ello todavía menos en el caso de las zonas boscosas protegidas por la Ley Forestal.Justamente a la inversa, tales terrenos, incluyendo los terrenos excluidos por la ley impugnada, que contienen áreas de bosque, nacientes o quebradas; o bien abarcados por la zona marítimo-terrestre, e incluso las demás tierras habitadas que conforman las zonas excluidas, están y seguirán estando sometidas a las reglas protectoras del ambiente que existen en la Ley Forestal, la Ley Orgánica del Ambiente, o la Ley sobre protección a la Biodiversidad solo para mencionar unas cuantas. En todas ellas –y muchas otras más que podrían llegar a ser aplicables- se provee al Estado de un amplio marco jurídico en competencias, instrumentos y potestades, para asegurar que no exista ningún deterioro del equilibrio ecológico. Es más, -y tal como se acentuó con vigor en la sentencia 2016-00811-, en este caso concreto ya existe y está vigente un minucioso plan regulador recogido en el Decreto número 34946-MINAET que ha tomado en cuenta –sin que pudiera ser de otra forma- todas las variables ambientales, para la regulación de las actividades a desarrollar a lo largo de todo el territorio de la zona, incluyendo zonas urbanas, y la zona marítimo terrestre, así como las restantes áreas con los diferentes ámbitos de protección.Lo anterior debería permitir entender a la Sala que aún cuando el régimen jurídico de protección en las zonas excluidas por la ley ha cambiado por disposición legal, ello no ha implicado –en este caso- una desmejora del derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado que la Constitución ordena proteger. Por otra parte, es necesario recordar que si existen casos concretos de violación a la normativa ambiental, invasiones o usurpaciones de tierra, construcciones ilegales, etc, es obligación de las autoridades estatales, ejercer sus competencias legales, para presentar los reclamos judiciales, realizar las denuncias penales que resulten necesarias y tomar las acciones administrativas concretas para reestablecer la legalidad.

B-2 En relación con el reclamo por falta de consulta a los pueblos indígenas.

28. En otro de los reclamos planteados se alega la inobservancia de lo previsto por el artículo 6 del Convenio 169 de la OIT, que establece la necesidad jurídica de una consulta a los pueblos indígenas cuando se planteen acciones estatales que puedan llegar a afectarles en sus legítimos derechos. En este caso, coincidimos con la observación de la Procuraduría General, en el sentido de que la legislación que se cuestiona no presenta las condiciones particulares que la jurisprudencia de esta Sala ha fijado para hacer exigible el proceso de consulta. En efecto, la mayoría de esta Sala, ha entendido que la exigencia del artículo 6 del Convenio 169 de la OIT es un mecanismo eficaz para lograr la participación y la toma de criterio de los pueblos originarios, en los casos en que el Estado pretenda tomar disposiciones que los afecten como grupo distinguible y en su calidad de integrantes de esa colectividad.

Materias como reglas de tenencia de la tierra en zonas indígenas, autorizaciones de explotación de recursos en las tierras otorgadas a ellos, las condiciones para su educación y para ordenar sus formas de organización, son temas tradicionalmente reconocidos como objeto de necesaria consulta. Sin embargo, en este caso, las decisiones legislativas no van dirigidas a moldear la situación jurídica de poblaciones indígenas en cuanto tales, sino solamente de aquellos indígenas que eventualmente –y junto con muchos otras personas no indígenas- puedan resultar ser habitantes del territorio abarcado o excluido por la fijación de límites para el refugio RVS-GM: Por esa razón no existía ninguna obligación de que la Asamblea cumpliera con ese requisito establecido en el artículo 6 del Convenio 169 de la OIT y por ello en este punto también la acción debe ser declarada sin lugar.

B-3 En relación con el reclamo por violación al artículo 7 constitucional al desatenderse las obligaciones de Costa Rica en relación con humedales protegidos por el Refugio.

1. 29El accionante alega de forma general y sin mayor precisión que los manglares y humedales existentes en la zona del Refugio se ven afectados por la ley en el sentido de que por disposición de la Asamblea Legislativa quedarían desprotegidos, con grave lesión de las obligaciones legales de Costa Rica. Sobre este punto el SINAC afirma de forma categórica que el principal ecosistema de mangle que contiene el Refugio es la laguna de Gandoca, con 200 hectáreas, el cual es patrimonio Natural del Estado y se ubica muchos kilómetros al sur de las zonas excluidas por la ley. Se agrega que existen además dos áreas que menciona la Procuraduría de dos mil y tres mil metros que se ubican en la desembocadura de dos quebradas. Afirma que dichas áreas están protegidas por ser parte del Patrimonio natural del Estado, y –además- bajo la tutela de disposiciones sobre zona pública marítimo terrestre. Tales afirmaciones resultan ampliamente suficientes para descartar alguna puesta en peligro de las obligaciones de Costa Rica, derivadas de los convenios sobre humedales de los que nuestro país es parte.

Corolario.

30. En virtud de todo lo expuesto, no se ha configurado ninguna lesión constitucional al derecho contenido en el artículo 50 de la Constitución Política, pues el equilibro ecológico no ha sufrido menoscabo con las disposiciones de la Ley impugnada, la cual tampoco infringe las obligaciones internacionales aceptadas por nuestro país en el tema de los humedales y zonas de manglar. Asimismo, con vista del alcance de las disposiciones legales impugnadas, no resultaba exigible formalmente el proceso de consulta contenido en el artículo 6 del Convenio 169 de la OIT. Al contrario, el Estado mantiene intactas sus potestades en el ámbito de protección ambiental y defensa de los bienes públicos y debe, según nuestro criterio, actuar de manera consistente tomando las acciones necesarias para reivindicar las tierras que se encuentren ilegalmente ocupadas en las zonas protegidas conforme lo indica la ley.

Nancy Hernández L.

Luis F. Salazar A. Jorge Araya G.