MINAE Oversight of Aqueducts in Natural Heritage AreasControl del MINAE sobre acueductos en patrimonio natural

*180152870007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at twelve fifty-four p.m. on eleven September two thousand nineteen.

Action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) brought by DAISY MAGALY LÁZARO QUESADA, of legal age, single, an economic and social planner, an Indigenous Brunca person, holder of identity card No. 7-0165-0631, and BENJAMÍN MAYORGA MORA, of legal age, married, a trainer, an Indigenous person of the Bribrí people of Talamanca, holder of identity card No. 7-087-0623, against the “Law Authorizing the Use of Water for Human Consumption and the Construction of Related Works in the State’s Natural Heritage, Law No. 9590 of 3 July 2018.” Findings of Fact (Resultando):

1. 1In a filing received by the Office of the Clerk of the Chamber at 13:55 on 27 September 2018, the petitioners request that Law No. 9590 of 3 July 2018, entitled “Law Authorizing the Use of Water for Human Consumption and the Construction of Related Works in the State’s Natural Heritage,” be declared unconstitutional. They make this request because they consider it contrary to Articles 9, 50, and 89 of the Political Constitution; the precautionary, objectification, and non-regression principles in environmental matters; Article 5 of the Convention on Nature Protection and Wildlife Preservation in the Western Hemisphere; the Regional Convention for the Management and Conservation of Natural Forest Ecosystems and the Development of Forest Plantations of the Central American Integration System; Articles 4 and 5 of the Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage; Articles 2.5 and 4.2 of the Convention on Wetlands of International Importance (Ramsar Convention); Article 6.1.a. of ILO Convention 169 concerning Indigenous and Tribal Peoples; and Articles 8.1, 25, and 32.1 of the United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples.They argue that Article 1 of the Law (which, in turn, amends Article 18 of the Ley Forestal) introduces a new activity in areas designated as the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado), namely, water extraction in highly fragile sites and forest ecosystems rich in biodiversity, which entails a clear land-use change (cambio de uso de suelo) along the routes through which the pipelines will pass and where permanent works will be constructed (e.g., intake reservoirs, pumping stations for conveying water, etc.). They allege that such works entail a series of adverse environmental impacts, such as tree felling, removal of understory vegetation (sotobosque), construction within springs (nacientes), rivers, or streams, etc. They assert that, regarding this amendment, the relevant legislative record contains no single record identifying all such sites deemed part of the State’s natural heritage, the number of areas to be affected, or technical studies ruling out adverse impacts within protected sites, costs, repercussions for biodiversity, etc. They state that there was no technical support justifying and quantifying the land-use changes, which could extend for kilometers or tens of kilometers within protected sites.They contend that, without any technical or scientific basis, a legislative amendment was drafted that expands an authorized use entailing the blanket removal of protected status (desafectación) from all sites constituting the State’s natural heritage or protected wildlife areas (áreas silvestres protegidas). They maintain that the foregoing omission is not remedied by the statement in Article 2 (which adds Article 18 bis to the Ley Forestal) that all works “must be carried out on the basis of technical studies, seeking the lowest possible environmental impact in accordance with the applicable environmental impact assessment instrument (instrumento de evaluación de impacto ambiental).” They add that the failure to expressly and clearly require an environmental impact study (estudio de impacto ambiental) for future aqueducts within the State’s natural heritage creates uncertainty as to whether future environmental feasibility (viabilidad ambiental) will be determined using the appropriate technical instrument.They allege that this indirectly affects the public-participation process directly associated with conducting environmental impact studies. They state that a strategic environmental assessment (evaluación ambiental estratégica) should also have been required together with the environmental impact studies, because the former makes it possible to analyze the circumstances surrounding the needs involved, as well as the regional impacts arising from the installation of aqueducts at a site deemed part of the State’s natural heritage or a protected wildlife area. They further consider that, without any justification, Article 2 (which creates Article 18 bis) establishes that, on lands constituting the State’s natural heritage and belonging to public administrations (municipalities, Empresa de Servicios Públicos de Heredia, etc.), it will not be necessary to request authorization from MINAE when constructing aqueducts, felling trees, removing understory vegetation, altering ecosystems, etc. They contend that this is so even though Article 1 of the Law (which creates Article 18 of the Ley Forestal) provides that, within the natural heritage, the State may conduct or authorize research, training, and ecotourism activities, as well as activities necessary for the use of water for human consumption, in accordance with Article 18 bis of that law, once approved by the Ministerio de Ambiente y Energía, which will determine, where appropriate, whether environmental impact assessments (evaluaciones de impacto ambiental) must be conducted, as established by the regulations implementing that law.In essence, they do not understand why this distinction is made and, consequently, why the aforementioned institutions are exempt from requesting authorization from MINAE, which, pursuant to Article 13 of the Ley Forestal, is the administrator of the entire State’s natural heritage. They believe that this exclusion was not based on any technical or scientific reason. They contend that the challenged provision creates a conflict of authority between MINAE and the other cited institutions. They add that Article 18 bis grants authority to the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (to ensure that the ecological flow (caudal ecológico) is not altered), even though such authority does not belong to it. They state that all matters relating to ecological flows fall within the authority of the Dirección de Aguas and the Sistema Nacional de Áreas de Conservación del MINAE. In this regard, they maintain that such powers were transferred irresponsibly and without any basis.They further state that, under the Ley Orgánica del Ambiente, there are seven types of protected wildlife areas. They allege that, notwithstanding the foregoing, Article 18 bis, created pursuant to Article 2 of the challenged Law, provides that: “In the case of strictly protected wildlife areas, namely national parks and biological reserves, the provisions of Article 38 of Law N° 7554, Ley Orgánica del Ambiente, must also be complied with.” Thus, they argue that, without any basis, Article 18 bis creates a special regime that excludes five types of protected wildlife areas from the application of Article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente. They explain that, under a broad interpretation protective of biodiversity, both sites constituting the State’s natural heritage and protected wildlife areas are covered by the aforementioned Article 38 and, therefore, when areas are reduced or land-use changes occur, compensation must be provided.In other words, they state that, contrary to the challenged legislation, whenever an aqueduct is to be constructed in protected sites, the protected status must be removed due to the land-use change, and the areas affected must also be compensated for. By way of example, they explain that the challenged legislation excluded wetlands from the application of Article 38 of the Ley Orgánica del Ambiental, which is clearly unconstitutional. In another vein, they state that many sites constituting protected wildlife areas and the State’s natural heritage are located within Indigenous territory. Nevertheless, they contend that the Indigenous peoples were not consulted concerning the challenged Law. They believe that the foregoing violates their right to information and participation. They also consider that the provisions of Article 6.1.a. of ILO Convention 169 concerning this matter have been violated.They state that if water could be extracted from Indigenous territories in a manner entailing the installation of pipelines and booster-pump stations, as well as the felling of forest and understory vegetation, among other actions, the Indigenous peoples should have been consulted beforehand. They believe that their culture and way of life are simultaneously violated. They add that, for the same reasons cited above, Article 3 of the challenged Law, which defined a forest reserve (reserva forestal), is unconstitutional. They maintain that the Indigenous peoples were not consulted concerning these reserves either.
2. 2To establish their standing (legitimación) to bring this action of unconstitutionality, they state that it is filed pursuant to the second paragraph of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, insofar as they appear in defense of diffuse interests (intereses difusos) (environmental matters) and of an interest concerning a community, in this case the rights of Indigenous peoples.
3. 3By an order issued at 08:23 on 04 October 2018, the Presiding Justice of this Sala Constitucional admitted this action of unconstitutionality for consideration and granted a hearing to the Procuraduría General de la República (PGR), the Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA), the Comisión Nacional de Asuntos Indígenas (CONAI), and the Sistema Nacional de Áreas Conservación (SINAC).
4. 4In a written submission filed on 18 de octubre de 2018, Mr. Mario Andrés Boza Loría, identity card No. 1-297-932, appears in these proceedings and requests recognition as an active supporting intervenor (coadyuvante activo), stating that he appears before this Chamber on the basis of, and with standing derived from, the diffuse interests (intereses difusos) arising from Article 50 of the Political Constitution. He states that he agrees with the fourth paragraph of Article 2 of Ley No. 9590, insofar as the lands acquired by water service providers from citizens may, from now on, be used to construct the works necessary to convey water to neighboring communities or cities. He states that Ley No. 9590 could have been limited to that paragraph, in which case conservationists would have been satisfied. He argues that Article 50 of the Political Constitution states that “every person has the right to a healthy and ecologically balanced environment.” He notes that an “ecologically balanced environment” requires a dynamic state of perfect harmony between living beings and their environment.This balance may be disrupted by natural or human-induced causes, such as climate change, a forest fire, illegal hunting or fishing, or the extraction of water needed by wildlife. He states that there are countless national and international examples of the impact that declining water levels or water sources have on wildlife. He cites certain examples that he says he obtained from the literature, including one asserting that, due to climate change, between 2070 and 2099 Costa Rica would lose up to 85% of the water originating in its protected areas and used beyond their boundaries. He maintains that this would affect wildlife. He warns that these effects are already beginning to be observed and that, according to the Instituto Meteorológico Nacional, by 2040 the country will experience an increase in air temperature and changes in rainfall patterns. He says that if there is less water for humans, there will also be less for wildlife, and this would be exacerbated if water were to be obtained from within protected areas.He cites the case of hippopotamuses. He describes the case of the Logone River, which crosses Parque Nacional Waza in Camerún, where dams have been built within the National Park for irrigation purposes, resulting in the elimination of fish in some areas of the Park and a drastic decline in the antelope population. He likewise refers to the case of Parque Nacional Big Bend in the Estados Unidos de América, which has been affected by the overuse of water from aquifers outside the park, thereby lowering the area’s water table. He states that these few examples demonstrate the serious problem arising in Costa Rica and other countries when water on which wildlife in protected areas depends begins to be used. He argues that the problem is exacerbated by the effects of climate change. He challenges Articles 1 and 2 of Ley No. 9590. With respect to Article 1, he states that the Ministro de Ambiente y Energía will authorize, among other work or activities, the use of water for human consumption within the State Natural Heritage (patrimonio natural del Estado).In other words, this is a subjective decision based on that person’s own way of thinking or feeling. He further states that the same article also provides that the Ministro de Ambiente y Energía will determine, when appropriate, whether environmental impact assessments (evaluaciones de impacto ambiental) must be conducted. He argues that this is again a subjective decision. Regarding Article 2 of Ley No. 9590, he maintains that the provision states that the use of water to supply communities may be authorized by the Ministerio de Ambiente y Energía “following a declaration of public interest by the Poder Ejecutivo.” He notes that the decisions will be made by the President of the Republic and the Ministro de Ambiente y Energía. Consequently, they are again subjective decisions. He warns of an alleged contradiction between Articles 1 and 2 of Ley No. 9590. This is because Article 1 states that the Minister will determine whether environmental impact assessments are to be conducted, whereas the second paragraph of Article 2 provides that the works for extracting water must be carried out in accordance with the applicable environmental impact assessment instrument (instrumento de evaluación de impacto ambiental).He questions which of the two articles prevails. He adds that the second paragraph of Article 2 refers to the “technical criteria applicable to intervention in protected wildlife areas (áreas silvestres protegidas) contemplated in Ley No. 7788, Ley de Biodiversidad….” He comments that this is a very vague concept because the Ley de Biodiversidad contains no section or article referring to intervention in protected wildlife areas. He states that there are, however, articles addressing definitions and the protection of such areas. He argues that the fourth paragraph of Article 2 of the challenged law does mention the concept of “ecological flow (caudal ecológico),” but only with respect to lands acquired by water service providers and not with respect to protected wildlife areas within the State Natural Heritage. He emphasizes that, in his view, Ley No. 9590 does not provide sufficient guarantees that an “ecologically balanced environment” can be maintained in Costa Rica’s protected areas—which form part of the State Natural Heritage.From a conservationist perspective, he explains that Article 35(e) of the Ley Orgánica del Ambiente states that one of the objectives of protected areas is to “protect and improve aquifer zones and watersheds, in order to reduce and prevent the negative impact that may result from their mismanagement.” Protecting aquifer zones and watersheds ensures the conservation of the water originating there, which could be used outside the protected area. He states that this is what occurs in the Reserva Forestal del Río Macho, which protects the watersheds of the rivers that subsequently feed the Río Macho reservoir, located outside the boundaries of the reserve. He mentions that protecting water sources—which are very scarce in Costa Rica’s protected areas—located in the Pacífico Seco is essential so that wildlife can survive the dry season. He further states that constructing aqueducts within protected areas is not limited to installing a simple pipe, because dams must also be built, which entails constructing roads, cutting down trees, and altering vegetation.It would additionally entail the presence of persons who would not be regulated visitors. He argues that none of this is compatible with the objectives of national parks and equivalent reserves. He maintains that the underlying intent of Ley No. 9590 reflects a negative trend that would harm wildlife. Based on all the foregoing and on the precautionary principle (principio precautorio), or in dubio pro natura, he considers that there is a risk of harm to the ecosystems protected by protected areas, which would constitute a violation of Article 50 of the Political Constitution. For that reason, he considers that Ley No. 9590 must be declared unconstitutional. He states that several international conventions guarantee the conservation of biodiversity, the maintenance of vital ecological processes, protected areas, the conservation of natural habitats, waterfowl that depend on water, and water-producing forests.He cites four such conventions: a) Ley No. 7416, entitled “Convention on Biological Diversity and its Annexes,” specifically Articles 2 and 8; b) Ley No. 7224, entitled “Convention on Wetlands of International Importance Especially as Waterfowl Habitat,” with particular reference to Article 4; c) Ley No. 7572, Regional Convention for the Management and Conservation of Natural Forest Ecosystems and the Development of Forest Plantations, specifically Article 3; and d) the Convention for the Conservation of Biodiversity and the Protection of Priority Wildlife Areas in Central America, specifically Articles 4 and 10. He concludes that Ley No. 9590 permits the use of water in protected areas, even though water is vital to the conservation of biodiversity and the maintenance of populations of naturally occurring species. He further states that such use would be permitted merely upon approval of minimum requirements, which he considers subjective. He requests a finding that Ley No. 9590 violates the provisions of international conventions.
5. 5In a written submission filed on 19 de octubre de 2018, Mr. Jorge Serendero Hülssner, residence card No. 11520011317, appears in these proceedings and requests recognition as an active supporting intervenor. He states that extracting water from a park or reserve without a demonstrated vital need for human life is inadmissible because it undermines the survival prospects of future generations. He states that the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) must be upheld because the law does not fulfill the principal objectives of protected wildlife areas regarding the protection and regulation of the hydrological regime of the soil and watershed, nor does it provide for the preservation of aquifer recharge areas (áreas de recarga acuífera), which he asserts is vital for present and future generations. He considers it inconceivable that, although environmental flow (caudal ambiental) falls within the jurisdiction of the Ministerio de Ambiente y Energía, that authority has now, under the new provision—Article 18 bis of the Ley Forestal—been transferred to the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, despite the fact that the specialized offices are the Dirección de Aguas and SINAC.He argues that it is improper to divide—without technical justification—the natural-resources agency’s authority over forests and water. He concludes by stating that the legislators enacted a law without a sound technical, legal, or environmental basis. He requests that the constitutional challenge be upheld.
6. 6In a written submission filed on 24 de octubre de 2018, Grettel Vega Arce, in her capacity as Executive Director of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), reports that Ley No. 9055 authorizes a new activity within the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado), namely, the use of drinking water for human consumption. She states that, as a result of the statutory amendment, this activity is permitted on an exceptional basis alongside training, research, and ecotourism, which are already regulated by article 18 of the Ley Forestal. She notes that the provision emphasizes the exceptional nature of such authorization by regulating a series of requirements intended to ensure that it remains a measure of last resort (última ratio) throughout the various components of the State Natural Heritage. The provision permits the use of water resources (recurso hídrico) strictly for human consumption, subject to the following requirements: a) environmental impact assessments (evaluaciones de impacto ambiental), as established by the regulations to this law; b) a prior declaration by the Executive Branch that the activity is in the public interest, specifically for an urgent need to supply a population and in favor of authorized public-service providers; c) technical studies, seeking the lowest possible environmental impact in accordance with the applicable environmental impact assessment instrument and in strict compliance with current environmental regulations.She states that, in the case of strictly protected wildlife areas (áreas silvestres protegidas de protección absoluta), it must be demonstrated that no other alternative source is available to guarantee an adequate quantity and quality of water for the beneficiary population, and the proposed activities must first receive the technical endorsement of ICAA. These conditions constitute technical restrictions and grounds, which are necessary requirements for the use of water resources within the State Natural Heritage. This is by no means a blanket authorization; rather, the foregoing requirements must be met in each individual case, together with whatever is established by the Regulations to the Law, as stated in article 1°. This is because the duty to protect the State Natural Heritage as an environmental asset rests with all State institutions and the country’s inhabitants and is grounded in article 50 of the Political Constitution.She argues that this duty is binding upon public authorities within their respective jurisdictions and limits the Administration’s discretion in granting permits and titles to use the public domain constituting the State Natural Heritage. Like other public-domain lands, the State Natural Heritage serves a public purpose, recognized by our legal system since 1969 through the Ley Forestal, and exists for the benefit of present and future generations, as do environmental assets generally. The technical and legal justification underlying this law is access to drinking water and wastewater sanitation as a fundamental human right, and the State must seek universal access to those services as part of its protection of the rights to life, health, and enjoyment of a healthy environment. Because most available water resources are located on lands constituting State Natural Heritage—including, in the case of protective zones (zonas protectoras), as the very reason or purpose for which they were designated as a protected wildlife area—and because the definition of State Natural Heritage in article 13 of the Ley Forestal encompasses, by their very nature, lands acquired by the Instituto de Acueductos y Alcantarillados and other public institutions for water-use purposes, any examination of the constitutionality of Ley No. 9590 necessarily requires a balancing of human rights.When analyzing the constitutionality of the provision, consideration must be given to the possibility of revisiting the activities permitted by article 18 of the Ley Forestal, subject to certain protective parameters, provided that they comply with the principles of proportionality and reasonableness and are based on technical criteria. In this case, given an apparent conflict between human rights, the pro homine principle (principio pro homine) must prevail as a guiding criterion when assessing whether the challenged provision allows these two human rights recognized under international law—the Right to the Environment and the Right to Water—to be made effective. The human right to water was defined by the UN Committee on Economic, Social and Cultural Rights in general comment No. 15 of 29 de noviembre de 2002. She further maintains that the Constitutional Chamber has recognized the right to water, as well as its fundamental role in the realization of other human rights.She argues that the provision must be assessed to determine whether allowing the use of water for human consumption is a decision that may itself harm the environment, or whether, to the contrary, the duty to protect the environment lies in establishing parameters ensuring that every regulatory provision is rational and proportional in light of the human need for access to water resources, the adverse effects of climate change, and measures for their containment and conservation. The rationality and proportionality of the decision are measured against the purposes of the relevant provision and the extent to which other constitutional rights or interests could be affected if the amendment were not enacted; in the present case, that other constitutional interest or right is the right of access to water and to life. In analyzing the provision, we must necessarily refer to the concept of sustainable development (desarrollo sostenible), since it requires the rational use of available resources in accordance with the needs of future generations.In this case, this means ensuring access to drinking water for present and future generations while considering the conservation of water resources for their rational and sustainable use, as well as the conservation of the State Natural Heritage. Under both the foregoing principles and sustainable development, the key aspect of the provision’s constitutional viability is the existence of specific technical criteria supporting the Law in question, as well as technical parameters governing how the resource will be used, so that it may be determined whether the environment will be affected. She states that, regarding the State Natural Heritage, the Ley Forestal, No. 7575 of 13 de febrero de 1995, introduced into our legal system the concept of “State Natural Heritage,” administered by the Ministerio del Ambiente y Energía and consisting, pursuant to article 13, of “the forests and forest lands of national reserves, areas declared inalienable, properties registered in its name, and properties belonging to municipalities, autonomous institutions, and other bodies of the Public Administration, except for real property securing credit transactions with the Sistema Bancario Nacional that becomes part of its assets.” She adds that this concept evolved from that of “State Forest Heritage” (patrimonio forestal del Estado), incorporated into the prior forestry legislation (1969), to refer to public forest property as opposed to private forest property.Protected wildlife areas, regardless of their management category (categoría de manejo)—national parks, biological reserves, forest reserves, national wildlife refuges, protective zones, natural monuments, and wetlands—are deemed incorporated into this State Natural Heritage regime as “areas declared inalienable” under the prior Ley Forestal, pursuant to the provisions establishing the first protected areas and by virtue of article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 of 4 de octubre de 1995. (See Opinion C-339-2004 of 17 de noviembre del 2004). The State Natural Heritage also includes other State-owned forests and forest lands or lands suitable for forestry (terrenos de aptitud forestal), as well as wetlands, including national reserves and properties belonging to autonomous institutions, municipalities, and other bodies of the Public Administration, among which those belonging to AYA are relevant to this case.The challenged law distinguishes among these “types” of State Natural Heritage by providing that all works or activities necessary to fulfill the purposes established herein must be carried out on the basis of technical studies, seeking the lowest possible environmental impact in accordance with the applicable environmental impact assessment instrument and in strict compliance with current environmental regulations, particularly the provisions governing the technical criteria applicable to intervention in protected wildlife areas (intervención de áreas silvestres protegidas) set forth in Ley N.° 7788, Ley de Biodiversidad, of 30 de abril de 1998, and its regulations. Thus, the provision does not disregard the other protected-wildlife-area management categories, but instead refers to the criteria established in the Ley de Biodiversidad. For the most restrictive categories, it provides special treatment, meaning that they may be affected only by a law of the Republic and on the basis of supporting technical studies: “in the case of strictly protected wildlife areas, namely national parks and biological reserves, the requirements of article 38 of Ley N° 7554, Ley Orgánica del Ambiente, of 4 de octubre de 1995, must also be met.Furthermore, the technical studies conducted must demonstrate that no other alternative source is available to guarantee an adequate quantity and quality of water for the beneficiary population, and the proposed activities must first receive the technical endorsement of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarilladlos (ICAA)”

(Article 2 Ley N°9590). This condition reinforces the exceptional nature of the use authorized by the provision in protected wildlife areas, seeking to ensure that water resources are used on properties belonging to autonomous institutions, municipalities, and other bodies of the Public Administration, particularly those actually acquired and used for that purpose. The foregoing makes it possible to remedy the statutory conflict between article 13 and the uses predating Ley N°9590 under article 18 of the Ley Forestal, as compared with Ley Constitutiva Instituto Costarricense Acueductos y Alcantarillados N" 2726 of 14 de abril de 1961. Article 5 of ley N°2726 provides that, to fulfill AYA’s purposes—which notably include providing the inhabitants of the Republic with drinking-water service and promoting watershed conservation (conservación de las cuencas hidrográficas) and ecological protection (article 2)—AYA may acquire real property. She notes that, when those same lands are acquired by AYA, they become State Natural Heritage pursuant to article 13 and, without the amendment enacted by the challenged ley N°9590, they would be subject solely to the 3 uses previously permitted by article 18 of the Ley Forestal (research, training, and ecotourism), thereby preventing AYA from fulfilling the public purpose for which it was created.

Ley N° 9590 authorized the lands covered by the AYA law since 1961 to be used to ensure that all Costa Ricans have access to their right to drinking water and sanitation. Additionally, with respect to the identification, classification, delimitation, and administration of the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado), the Sistema Nacional de áreas de Conservación, in coordination with the other competent state entities, has made available through CENIGA the map of the State Natural Heritage and Protected Wilderness Areas (Áreas Silvestres Protegidas). The application of the challenged law is subject to limits against institutional arbitrariness and potential environmental harm, provided that the studies and technical criteria comprehensively make it possible to achieve a balance. Regarding ecological flow (caudal ecológico), Ley N° 9590 recognizes the environmental fragility of these watercourses and establishes the following regulations on this matter: “The Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados shall ensure that the ecological flow essential to the functioning of the ecosystem, both within and outside protected wilderness areas, is not altered, so that it is maintained under a sustainable-use and sustainable-exploitation framework.

Monitoring thereof shall be the responsibility of Minae. Each year, the authorized entity providing the public water-supply service to the population shall submit to the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Sinac) and the Dirección de Aguas a report containing the results of the flow measurements (aforos), given the nature and environmental fragility of the protected wilderness areas.” Thus, the non-alteration of these flows is expressly provided for, and the provision is consistent with the duty to comprehensively safeguard and manage the conservation and sustainable management of ecological flows, in coordination with other institutions (Art. 2 Ley Constitutiva instituto Costarricense Acueductos y Alcantarillados N° 2726 del 14 de abril de 1961). On the other hand, it states that, with respect to indigenous territories, protected wilderness areas are public-domain property (bienes de dominio público), a concept incompatible with that of indigenous reserves, which are subject to a collective private-property regime, reserved exclusively for the indigenous communities that inhabit them, registered in the Registro Público de la Propiedad Inmueble in the name of the Asociación de Desarrollo integral that represents them, and inalienable or nontransferable to non-indigenous persons (Ley 617211 977, arts. 2" y 3°, Convenio 107 OIT, aprobado por Ley 2330/1959, art. 11, Ley 5251/1973, art. 4°, inciso e; Convenio 1969 OIT, aprobado por Ley 7316/1992, art. 14).

Internally, while preserving community ownership, the Asociación de Desarrollo Integral assigns individual possession or use of the land among indigenous persons or groups of ethnic families according to their needs. Accordingly, there is no infringement of these territories or of the rights of indigenous peoples as a result of the provision’s not including indigenous territories. Likewise, regarding environmental impact studies (estudios de impacto ambiental), the challenged provision concerning SETENA environmental feasibility studies (estudios de viabilidad ambiental) provides: “All works and activities necessary to fulfill the purposes established herein shall be carried out on the basis of technical studies, seeking the lowest possible environmental impact in accordance with the applicable environmental impact assessment instrument (instrumento de evaluación de impacto ambiental), and in strict compliance with the environmental regulations in force.

(…)” Environmental feasibility (viabilidad ambiental) from the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) must satisfy the requirements established in the Procedimiento para la Introducción de la Variable Ambiental en los Planes Reguladores u otra Planificación de Uso del Suelo (Decreto Ejecutivo N° 32967 del 20 de febrero de 2006). In other words, every project must incorporate the environmental variable (variable ambiental), for which purpose it must be prepared in accordance with the technical procedure established in the cited Decreto. The Secretaría Técnica Nacional therefore reviews the technical studies accompanying the project and determines whether it is environmentally feasible. Consequently, the claim of the petitioners cannot be accepted insofar as they assume that a Strategic Environmental Assessment (Evaluación Ambiental Estratégica) must be required, since it does not apply to specific projects; rather, that type of assessment consists of the “Environmental Impact Assessment Process applied to policies, plans, and programs.” In other words, the characteristics and nature of the case are relevant when defining the assessment instrument (Artículo 3.7 del Anexo I del Decreto Ejecutivo N° 32967).

The filing initiating the proceedings cites a series of international instruments in support of the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad); however, other provisions contained in international instruments adopted by Costa Rica are also relevant to assessing the constitutionality of the challenged law. In this regard, it states that it is important to cite the Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo a la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (adoptada por la Asamblea General de dicha organización mediante resolución A/RES/47/190 del 16 de marzo de 1993), insofar as it recognizes that environmental considerations must constitute a mandatory and essential component of any development policy, because, in exercising this right, States must guarantee the environmental and developmental needs of present and future generations (principios 3 y 4). It requests that the action be dismissed.

1. 7In a written submission filed on October 29, 2018, Yamileth Astorga Espeleta, in her capacity as Executive President of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, reports that the amendment made to Article 18 of the Ley Forestal does not violate environmental principles. Although works will be required for aqueduct systems, this does not mean that such works will constitute an impediment to the natural cycles or ecosystems within protected wild areas (áreas silvestres protegidas), since many alternative construction methods can be used in a manner compatible with the ecosystems without affecting them. All environmental measures arising from site-specific studies will be those required to achieve such compatibility; therefore, assuming that there is only one way to do things disregards the scope of the various sciences and techniques. For example, pipes are not limited to iron or PVC, since materials such as high-density polyethylene are flexible, facilitating water conveyance while significantly reducing excavation and tree cutting.She states that it is not true that there is a reduction in the area of all sites that constitute PNE in Costa Rica; on the contrary, this involves the concept of exclusive or state public ownership (dominio público único o estatal). It is important to bear in mind that, because these entities are public-service providers, the properties they acquire are likewise dedicated to public ownership, as established by Article 13 of the Ley Forestal and, in the case of the ASADAS, by DE- 32529-S-MINAE/ Reglamento de las Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados, Article 22, subsection 11), which provides: “inventory, record, and register in their name all movable and immovable property, which, for financial, rate-setting, and liability purposes, shall be deemed to be under the administration of the respective ASADA. The registry inscription shall expressly indicate that such property is dedicated in perpetuity to the public domain and to the aqueduct and sewerage system service of the respective community.Likewise, if the ASADA is dissolved for any reason or its administration of the system ends, AyA shall assume and retain title to such property in order to devote it to that public-service purpose.” She asserts that the provision is also not unconstitutional insofar as it permits activities to be carried out in areas with particular environmental characteristics; rather, it is legislation that maintains a tiered relationship among the different legal frameworks, thereby complying with both national provisions and rules of supraconstitutional rank. The legislation is intended to comply with ratified international agreements, including those concerning Sustainable Development. She notes that the law challenged here is not incompatible with constitutional guarantees; rather, it is environmental legislation whose design principles include not only the principle of objectification (principio de objetivación), but also the principle of environmental democracy (principio de democracia ambiental), because projects must comply with environmental legislation, which provides for citizen participation as a manifestation of the exercise of that principle.It safeguards the right to life, which encompasses the right to health and to a healthy environment, the exercise of which entails protecting the most fundamental human right: access to water. She maintains that this Law embodies a principle of flexible environmental responsiveness and governance, insofar as its performance can be adjusted in response to new environmental circumstances, changes in scientific knowledge, and evolving social values. It likewise embodies a principle of dignity for future generations that is more deeply oriented toward sustainability, since the use of renewable resources is permitted because their exploitation for human consumption occurs at a rate less than or equal to the rate of natural replenishment. The intent is not to raze forests or construct disproportionate infrastructure within them, but for such infrastructure to adapt to the environment in which it will be developed.She reports that it is not true that activities or works are currently prohibited in protected wild areas; indeed, they are fully permitted in protective zones (zonas protectoras) and wetlands (humedales), as is apparent from the Plan de Ordenamiento Ambiental (DE-29393-MINAE). Moreover, Protective Zones are created to safeguard and use water resources, so the claim that wild areas are subject to an absolute prohibition is unacceptable. It is appropriate to incorporate into this discussion the concept of resilience (resiliencia), which has many definitions, including the system’s capacity to plan and prepare for, absorb, respond to, and recover from disasters and adapt to new conditions. This concept may be approached from various perspectives, because it involves not only the environment’s capacity to adapt to change but also this law’s capacity to be flexible and adapt to the circumstances in which it must be applied; without losing stability, it will be capable of remaining effective with the assistance of science and technology.Nor is the argument acceptable that “(…) that new land use (uso del suelo), seemingly insignificant or harmless and ostensibly seeking only benefits, actually creates endless possibilities for all sites constituting PNE to be modified in order to extract water from them, altering biological cycles within those ecosystems without a single scientific study of the negative impacts within protected sites, costs, climate change and its repercussions for biodiversity, or the social and environmental benefits.” It is clear and evident that a study addressing all the variables mentioned cannot be conducted generically; rather, a case-by-case analysis is necessary, depending on the characteristics of each ecosystem and the project to be undertaken, the construction methodology, the utilization needs, and countless other specific aspects that cannot be treated as absolute, much less generalized. Indeed, the petitioner himself mentions studies of social and environmental benefits, which are provided for in Article 3, subsection m), of the Ley Forestal and are related to Article 19 of that same Law concerning the requirements for a declaration of national interest (declaratoria de conveniencia nacional).Such a declaration is made specifically for each project precisely because studies of that type are necessary in view of the particular characteristics of each project. Accordingly, there are no ambiguities in the Law challenged here, since Article 18 bis clearly and expressly establishes not only that technical studies are required but also that there must be strict compliance with environmental legislation. Thus, the legislation challenged here neither violates nor disregards constitutional guarantees. She further states that the authorization granted by the law is not an open pathway to destruction; rather, its application must take into account matters governed by technical and scientific criteria, because the law itself cannot be rigid and instead requires adaptive management (manejo adaptativo). There is no incompatibility between the provision and the principle of objectification, because it is not intended to reduce protected areas; as stated, those areas would remain covered by exclusive public ownership, and the public-service providers’ interest is to be able to capture water and carry out the works needed for that purpose.Reducing the areas so as to leave them unprotected would be self-contradictory, because what is needed is for the sources to retain their quality and quantity, which requires the provision to be reasonable in protecting human rights. At no time is there any reversal of principles or rights, because the country’s circumstances in economic, political, social, or environmental matters differ greatly from those that existed decades ago. This makes it necessary to reconsider the framework and focus on both regulatory and environmental adaptability and flexibility, without ceasing to exercise caution, since uncertainty remains a present concern. She argues that the Impact Study for future aqueducts within the PNE is not being omitted, and that is what matters. The fact that it is not expressly requested does not in any way mean that future environmental feasibility (viabilidad ambiental) will not be assessed using the appropriate technical instrument, much less that the entire public-participation process associated with an environmental impact study (Estudio de Impacto Ambiental, EsIA) will be omitted.The enacted legislation does not repeal other environmental provisions; instead, it must be supplemented by them. The legislature did not intend to leave activities unprotected or unregulated to the detriment of the environment, but to make it possible to carry them out in balance with it. Indeed, Article 19 of the Ley Forestal, referring to forest utilization (aprovechamiento del bosque), likewise provides: “in these cases, forest cutting shall be limited, proportionate, and reasonable for the purposes stated above. A preliminary screening questionnaire must first be completed before the State Forestry Administration to determine whether an environmental impact assessment (evaluación del impacto ambiental) may be required, as established by the regulations to this law.” Therefore, although the issue of environmental assessment (valoración ambiental) in forests is not established in absolute terms, in this case Ley 9590 does require full compliance with environmental regulations and is consistent with environmental protection principles.Nor is the argument acceptable that this violates Articles 9 and 50 of the Constitution or seeks to diminish the importance of environmental impact assessment. As may be seen, this law does not contravene current environmental legislation, particularly Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente (LOA) and its connection with the aforementioned articles of the Constitución Política. It should be noted that Article 1 of Ley No. 9590 clearly establishes that the Ministro de Ambiente y Energía shall determine, when appropriate, whether environmental impact assessments are to be conducted, as provided by the regulations to this law. This means that the conditions and/or requirements will be established and expanded through regulations. The rules of legislative drafting provide that the definition of the cases and the meaning of “when appropriate” will not be left to discretion; quite the contrary, they will be duly regulated through the regulations to this law.The petitioner assumes as fact that the participation of all citizens in environmental decision-making is being eliminated, which is not only untrue and a reckless assertion, but would also be legally improper. Contrary to the petitioner’s assertion, the environmental-impact variable in planning the country’s economic development is not being disregarded under this law. It is a cross-cutting element in every project throughout its life cycle.

Thus, its fundamental objective is to ensure that projects or activities are environmentally sound and that their environmental consequences are identified at early stages in the development of the project or activity. It is not itself a decision-making instrument; rather, it is an instrument that generates an orderly, coherent, reproducible, and systematic body of information. The introduction of that environmental-impact variable, which, we reiterate, is not being disregarded, is the link between environmental management and the technical, economic, and administrative management required by projects. It is likewise one of the project-management instruments that provides elements for achieving their overall feasibility. Therefore, the types of support it offers include the following:

• Support for environmental viability (viabilidad ambiental): identifies the project’s environmental impacts (impactos ambientales) and proposes the actions required to address and manage them. It also provides the information required by the environmental authority (autoridad ambiental) to grant the environmental license (licencia ambiental) and other permits. It is therefore the fundamental input for ensuring that the project is environmentally compatible.

• Support for technical viability (viabilidad técnica): supports or verifies the existence and availability of the natural resources required by the projects. It also determines whether environmental problems exist in the watershed (cuenca) or the project’s area of influence (zona de influencia) that could affect it. It provides guidance to the project’s designers so that they may adjust or redesign it, thereby providing technical support for the project.

• Support for social viability (viabilidad social): facilitates the implementation of community participation processes (procesos de participación comunitaria), thereby involving the community in learning about the project, its impacts, the proposed management measures (medidas de manejo), and, to some extent, its decision-making process. This fosters a different perception of the project within the community and creates a more favorable environment for it. Because the community is taken into account, the groundwork is therefore laid for the project to be socially viable.

• Support for legal viability (viabilidad legal): enables compliance with environmental rules and regulations, including obtaining the environmental license and other permits. It also enables the acquisition of other required authorizations. All of this supports the project’s legal viability.

• Support for financial viability (viabilidad financiera): another important outcome is determining the cost of the management measures that must be implemented. This enables environmental costs (costos ambientales) to be included in the project’s economic or financial analyses, thereby supporting its economic viability (viabilidad económica).

Finally, with respect to this point, it is not true that the principle of progressivity has not been applied (the aspect on which they base the alleged unconstitutionality of the law). Quite the contrary: given the purposive nature of environmental law and its objective of safeguarding essential legal interests such as life, health, and ecological balance through legal provisions intended to increase biodiversity and reduce pollution, it must necessarily be maintained that environmental law can be effective only when the amendments affecting it lead to an environment better than the one that existed before. This is precisely what this law promotes, by seeking to ensure that the level of protection attained is respected, not diminished, and even increased, since aspects specific to each management category (categoría de manejo) must be considered in the corresponding case-specific studies.

Thus, it indicates that the path is forward, never backward. Effective application of the principle of environmental progressivity entails a series of State obligations, including adopting legislative, administrative, and judicial measures approved through a process that allows informed public participation; committing the maximum available resources; guaranteeing the enjoyment of environmental rights; and ensuring compliance with the measures adopted. The imperative of this law is to cause the State to move forward and progressively expand environmental coverage and protection through sustained, incremental measures. Accordingly, the principle of progressivity operates as a positive constitutional and treaty-based obligation to guarantee, defend, and preserve the right to a healthy and ecologically balanced environment, in strict and fair balance with all other human rights. The petitioner states that MINAE will not intervene at sites that constitute State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado, PNE) and belong to Public Administrations, ESPH, Municipalities, among others.

Nevertheless, the petitioner omits any reference to the essence of Article 18 bis: “(…) Following a declaration by the Executive Branch that it is in the public interest, specifically for an urgent public water supply and in favor of the authorized entities providing the public service ( ... )”. This provision is especially important because those authorized service providers are not a creation of this law; rather, each and every one of them acts within the scope of its authority. Moreover, all works or activities necessary to fulfill the purposes established herein must be carried out on the basis of technical studies, seeking the least corresponding environmental impact and strictly complying with the environmental regulations in force. Those studies must demonstrate that no other alternative source is available to guarantee an adequate quantity and quality of water for the population.

As regards the authority granted to Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados concerning flow rates, it is clearly exercised under the direction of MINAE (monitoring). It is important to note that this authority is not foreign to AyA; rather, its Ley Constitutiva N°2726 provides in Article 2(c) that AyA shall: “Promote the conservation of watersheds and ecological protection, as well as the control of water pollution.” Environmental powers are therefore not exclusive to a single entity but cut across the work of many others, without this entailing a transfer or relinquishment of powers. It adds that the foregoing, in addition to falling within legal parameters, also falls within constitutional parameters, because the governing authority of neither SINAC nor MINAE is in any way erased or nullified. The aforementioned authorized public-service providers (Article 18 bis) must submit an annual report to those entities on the results of flow measurements (aforos), given the nature and environmental fragility of protected wildlife areas (áreas silvestres protegidas).

The intent is to devolve the activity to a highly specialized entity such as AyA, which possesses the necessary capacity and infrastructure and which, moreover, must under the law ensure that the ecological flow (caudal ecológico) essential to the functioning of the ecosystem is not altered, both inside and outside protected wildlife areas (sustainable use and exploitation). The point is that, under the legal system, MINAE remains the governing body of the Executive Branch responsible for the environmental and energy sector and is therefore responsible for issuing environmental policies concerning environmental protection, the management and sustainable use of natural resources, and the promotion of renewable energy sources to fulfill the objectives entrusted to it by law. This does not involve an unjustified declassification from the public domain (desafectación) of certain protected wildlife areas, as the petitioner seeks to construe it, or any purported exclusion.

The petitioner fails to mention what is also provided in the preceding paragraph of Article 18 bis, which cannot be viewed in isolation: “(…) All works or activities necessary to fulfill the purposes established herein must be carried out on the basis of technical studies, seeking the lowest possible environmental impact in accordance with the applicable environmental impact assessment instrument (instrumento de evaluación de impacto ambiental), and in strict compliance with the environmental regulations in force, particularly the provisions concerning the technical criteria applicable to interventions in protected wildlife areas set forth in Ley N.° 7788, Ley de Biodiversidad, de 30 de abril de 1998, and its regulations (…)”. The foregoing indicates that, for every classification of protected wildlife area, the necessary studies must first be completed so as to guide activities and works in a manner that causes the least environmental impact, in accordance with the applicable environmental impact assessment instrument.

Additionally, in the case of protected wildlife areas subject to absolute protection, namely national parks and biological reserves, the requirements of Article 38 of Ley N.° 7554, Ley Orgánica del Ambiente, de 4 de octubre de 1995, must be satisfied in addition to the foregoing studies. Likewise, the provision states that, in every case, the technical studies conducted must demonstrate that no other alternative source is available to guarantee an adequate quantity and quality of water for the beneficiary population, and the proposed activities must first obtain the technical approval of Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA). In other words, the provision emphasizes the existence of studies providing certainty that the impacts will not be significant and that the works are necessary to provide the population with access to water as the only scientifically and technically feasible means of obtaining it.

It adds that the argument that this entails a reduction in area or land-use change (cambio de uso del suelo) cannot be accepted, because a water-capture project will at no time reduce an area, declassify it from the public domain, or change its land use. It will merely involve installing pipelines and water-capture works, which technical studies must demonstrate will not alter the ecosystem. The installed works do not in themselves cause the land comprising the protected wildlife area to disappear, much less change its land use, reduce it, or declassify it from the public domain; therefore, the alleged compensation does not apply. The land on which the pipeline is installed continues to belong to the State. This cannot be described as declassification from the public domain, but rather as the creation by law of an authorization to install pipelines using scientific and technical methods that are environmentally sound, do not alter the ecosystem, and fulfill the paramount interest of protecting life and ensuring access to water.

This absence of declassification from the public domain has also been addressed by the Constitutional Chamber through Voto No. 2004-08928 de 18 de agosto de 2004, in connection with which Procuraduría General de la República issued opinion C-289-2012 del 30 de noviembre de 2012. As regards the petitioner’s allegation that the intent is to “(…) determine how many sites exist that are protected wildlife areas, while having not even the faintest idea how many there are, which ones they are, or the condition of all those that constitute PNE, and that there was therefore a lack of studies before the Legislative Assembly decided to enact this new law (…)”, it considers it necessary to clarify that the number, identity, and condition of those sites are determined precisely when the urgency and need for water capture materialize and when the circumstances justifying water capture as the only option arise.

Thus, when that time comes, the preliminary procedure for preparing technical studies is followed to establish which PNE is involved, how many sites are affected, and their condition at the location of the prospective sole water-capture option. Those studies are then submitted to Ministerio de Ambiente for assessment, and it will decide whether to issue a declaration of public interest so that the remaining stages of project assessment may proceed in accordance with our regulations. The requirement in the provision for prior technical studies, which will provide the basis for Ministerio de Ambiente y Energía to issue the declaration of Public Interest, is also consistent with the international rules cited by the petitioner. However, among the cited rules, the petitioner overlooks other matters that must also be considered at the jurisprudential level, where the Constitutional Chamber has held in its judgments that water is a fundamental right derived from the rights to life and health.

It thus cites several judgments of the Constitutional Chamber of Corte Suprema de Justicia on that subject. It further adds that, in the field of International Law, General Comment 15 of Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de NNUU (2002) clearly establishes that the human right to water is indispensable for living with dignity and is a prerequisite for the realization of other human rights. Similarly, on 28 de julio de 2010, through Resolution 64/292, the United Nations General Assembly explicitly recognized the human right to water and sanitation, reaffirming that clean drinking water and sanitation are essential to the realization of all human rights. Likewise, through Human Rights Council Resolution A/HRC/RES/18/1 on 28 de septiembre de 2011, the Council adopted a new resolution addressing, in addition to the human right to drinking water, the right to healthy sanitation.

In summary, based on the judgments mentioned and international law, it considers that the ultimate point is that there is no life without water; therefore, using it rationally while balancing people’s needs against the supply provided by ecosystems allows the cycles of existence to continue. Otherwise, conserving it without being able to use it would endanger life.

On the other hand, it considers that the appellant’s assertions concerning wetlands (humedales) are untrue, since it must be recalled that wetlands in the category cited by the petitioner form part of the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado), and, as such Heritage, they are subject to the provisions of the first paragraph of Article 18 bis. Likewise, the designation mentioned in that provision must be supported by prior technical studies that establish, on the basis of science and technology, with a degree of certainty, that the activity is environmentally compatible, including with water resources. It clarifies that the State Natural Heritage in which the wetlands are located was previously established in 1942 through the Ley de Aguas, which establishes protected areas (áreas de protección) in coastal zones, rivers, lagoons, lakes, among others. Subsequently, in1977, Ley N° 6043 sobre la Zona Marítimo Terrestre established a 200-meter strip measured from the ordinary high-tide line that forms part of the State Natural Heritage (PNE), jurisdiction over which lies with the coastal municipalities, and divides it into two zones: a. Public (50 meters from the ordinary high-tide line, as well as islets, rocky outcrops, and all coastal mangroves and estuaries, irrespective of their extent); and b. Restricted (the 150 meters following the public zone or, in the case of mangroves, from their vegetation line to their landward boundary).

In 1992, Ley N° 7317 de Conservación de la Vida Silvestre introduced the term “wetland” at the legal level and assigned to the Dirección General de Vida Silvestre (now Sistema Nacional de Áreas de Conservación following their unification under Ley N° 7788 de Biodiversidad, artículo 22) responsibility for administering, supervising, and protecting wetlands. Then, in 1991, the Convención Relativa a los Humedales de importancia Internacional Especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas (Ramsar) was ratified, giving its provisions the force of law in the Republic, and between 1993 and 1994, 13 protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) were designated under the wetland category. In other words, the provision applies to wetlands; they are not excluded, and if construction of a water-intake structure (obra de captación) were contemplated, its pre-feasibility (pre factibilidad) would have to undergo a technical-scientific analysis demonstrating that there would be no risk, disruption of the ecosystem, or damage to the wetland.

Moreover, with the ratification of the Convención relativa a los humedales de importancia internacional especialmente como hábitat de aves acuáticas (Convención de Ramsar), approved by Ley N° 7224 de 7 de abril de 1991 and effective as of 8 de mayo de ese año, the petitioner fails to indicate that, in addition to undertaking a conservation commitment, a commitment was made to the wise use (uso racional) of wetlands through local and national actions, with international cooperation, as a contribution to achieving sustainable development. Thus, artículo 3.1.de la Convención Ramsar provides for the possibility of wise use while ensuring that wetlands’ ecological characteristics are not altered, achieved through the implementation of ecosystem-based approaches within the context of sustainable development. Wise use may therefore be regarded as the conservation and sustainable use of wetlands and all the services they provide, for the benefit of people and nature.

In accordance with the foregoing, wetlands form part of the State Natural Heritage, and the State is called upon to provide for sustainable wise use; such sustainable use also includes the possibility of withdrawing water to supply the population and preserve human life. Lastly, regarding the alleged failure to consult Indigenous peoples, it states that it must be borne in mind that this Law does not set out a list of future projects; rather, it constitutes statutory authorization under which the Ministro de Ambiente may, by decree, designate a future project as being in the public interest (interés público), thereby allowing the subsequent assessment and authorization stages to proceed toward withdrawing water from a protected wilderness area (at this stage, this is an uncertain future event because, after this stage, the project must complete the remaining stages, including environmental approval (viabilidad ambiental), public consultation, etc.).

This public-interest designation does not exempt the project from compliance with existing procedures or with the technical documentary requirements applicable before the various authorities. Indeed, for decades the institute has constructed many aqueducts within Indigenous territories, exercising the powers and authority conferred upon it by its Ley Constitutiva N°2726, without this entailing a violation of Indigenous peoples’ rights, since consultation for those projects is conducted on a case-by-case basis for each specific project, according to the variables inherent in each work as they relate to the Indigenous community. That is precisely the same situation that would arise in implementing this Law. Consultation with the Indigenous people should occur once a project has been conceptualized and before the pre-feasibility stage. During that negotiation stage, Indigenous communities would be afforded prior and effective participation so that they may be provided with all necessary information and formulate any comments and objections they deem appropriate, as prescribed by the procedure under Decreto Ejecutivo N' 40932-MP-MJP and Directriz 101 P Implementación del mecanismo general de consulta a pueblos indígenas.

Consultation is not required at this stage of drafting a Law that establishes a general procedure for granting public-interest status. Any future administrative authorization to exploit water sources and construct drinking-water supply works that affects Indigenous territories must also comply with international human rights law, particularly Convenio No. 169 de la OIT and Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas de 13 de septiembre de 2007, which protect, safeguard, and guarantee Indigenous communities’ right to prior and effective participation, so that the project may proceed through the subsequent assessment and potential approval processes. It must be emphasized that future Public-Interest Decrees (Decretos de Interés Público) do not exempt projects from compliance with existing procedures or with the technical documentary requirements applicable before the various authorities and throughout the assessment and approval stages of a water-withdrawal project.

It further explains that there is a preliminary negotiation stage preceding pre-feasibility. During this stage, the inputs and variables required by the project are defined, including social approval (viabilidad social)—Indigenous consultation. Likewise, the internal process of defining and quantifying the project’s investment requirements and potential sources of financing has not been completed; those matters are necessary to project financial results and calculate the indicators by which the project may be evaluated before it can be formally submitted to SETENA and comply with the other procedures and requirements prescribed by the regulations in force. It is precisely during that stage, which has not yet been undertaken, that any potential environmental impacts and the corresponding mitigation measures (medidas de mitigación) will be determined. Therefore, characterizing the project at this point as environmentally harmful prejudges the matter without any factual basis or supporting evidence.

It asserts that the process established by this Law is merely the beginning of a documentary input—the public-interest designation—which would enable the negotiation process to begin. In other words, a decree issued pursuant to the Law is merely a subprocess preceding the pre-feasibility stage of a potential water-withdrawal project, after which the project would proceed to the negotiation subprocess, obtain environmental approval, and then move to the feasibility stage of a future water-withdrawal project. Consultation with Indigenous populations is therefore unnecessary for purposes of drafting the Law, although it is required for projects that may be developed and affect their territories. In addition to the foregoing, it is relevant to note that artículo 1, de la ley 9590, states in its final paragraph: “Protected wilderness areas that geographically overlap with Indigenous territories are exempt from the application of this Law.”

1. 8In a written submission dated 01 de noviembre de 2018, Yamileth Astorga Espeleta, in her capacity as Executive President of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, states that on 29 de octubre del año en curso, the submission filed by the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados in expediente No. 18-015287-007-CO, an unconstitutionality action (Acción de Inconstitucionalidad) brought by petitioner (accionante) Benjamín Joel Mayorga Mora and another party against Ley No. 9590, “Law Authorizing the Use of Water for Human Consumption and the Construction of Related Works within the State’s Natural Heritage” (“Ley para autorizar el aprovechamiento de agua para consumo humano y construcción de obra conexas en el patrimonio natural del Estado”), was duly and timely received. The final paragraph on page 19 of the submission contains an error that distorts the argument, and for that reason I respectfully request that the honorable justices of this Constitutional Chamber refrain from reading it.
2. 9In a written submission filed on 29 de octubre de 2018, Carlos Manuel Rodríguez Echandi, in his capacity as Ministro de Ambiente y Energía, states that there is no violation of the precautionary, non-regression, and objectification principles, because Ley N° 9055 effectively authorizes a new activity within the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado), namely, the use of drinking water for human consumption. Following the statutory amendment, this activity is permitted on an exceptional basis alongside Training, Research, and Ecotourism, which are already regulated by Article 18 of Ley Forestal N°7575. The Natural Heritage of the State, like other public-domain lands, has a public purpose, recognized by our legal system since 1969 through Ley Forestal, and serves present and future generations, as do environmental assets generally. The technical and legal justification underlying this law is access to drinking water and wastewater sanitation as a fundamental human right, and the State must seek universal access to those services as part of its protection of the rights to life and health and the enjoyment of a healthy environment.Given that most available water resources are located on lands constituting Natural Heritage of the State—including, in the case of protective zones (zonas protectoras), as the very reason or purpose for which they were designated as protected wildlife areas (áreas silvestres protegidas)—and further considering the definition of Natural Heritage of the State in Article 13 of Ley Forestal N°7575, which by its very nature encompasses lands acquired by the Instituto de Acueductos y Alcantarillados and other public institutions for water-use purposes, any discussion of the constitutionality of Ley N° 9590 necessarily requires balancing Human Rights. In analyzing the constitutionality of the provision, consideration must be given to the possibility of revising the activities permitted under Article 18 of Ley Forestal, subject to certain protective parameters and always within the framework of the principles of proportionality and reasonableness and on the basis of technical criteria.Both acts and omissions of the State that may affect the environment and human health must be assessed in light of the consistent case law of this Constitutional Court, specifically the holding in judgment number 2812- 99 of 20 de abril de 1992. In this case, because we are faced with an apparent conflict between two human rights, the Pro Homine principle must prevail as the guiding criterion in determining whether the challenged provision enables the exercise of these two human rights recognized under International Law (the Right to the Environment and the Right to Water). The human right to water was defined by the United Nations (UN) Committee on Economic, Social and Cultural Rights in General Comment N° 15 of 29 noviembre de 2002 as follows: “2. The human right to water is the right of everyone to have sufficient, safe, acceptable, physically accessible, and affordable water for personal and domestic use.An adequate supply of safe water is necessary to prevent death from dehydration, reduce the risk of water-related diseases, and satisfy consumption and cooking requirements and personal and domestic hygiene needs.” In this regard, in assessing the challenged provision, it must be determined whether permitting the use of water for human consumption is a decision that may in itself harm the environment or whether, on the contrary, the duty to protect the environment lies in establishing parameters ensuring that every regulatory provision is rational and proportionate in light of the human need for access to water resources, the adverse effects of climate change, and measures for their containment and conservation. The rationality and proportionality of the decision are measured against the purposes of the respective provision and the extent to which the protection of other constitutional rights or interests could be affected if the amendment were not enacted; in this case, that other constitutional interest or right is the right of access to water and to life.In analyzing the provision, we must necessarily refer to the concept of sustainable development, insofar as it requires the rational use of available resources according to the needs of future generations. In this case, this means ensuring access to drinking water for present and future generations, while considering the conservation of water resources for their rational, sustainable, and enduring use, as well as the conservation of the Natural Heritage of the State. Under both the foregoing principles and the principle of sustainable development, the key issue concerning the provision’s constitutional viability is whether a specific technical criterion supports the law in question and whether technical parameters govern the manner in which the resource will be used, so that it may be determined whether the environment will be affected. He states that, with respect to preparing studies for future projects, authorization to use water at sites classified as Natural Heritage of the State, like any other activity, works, or project, will generate environmental impacts; nevertheless, that is precisely the purpose of the environmental impact assessment process (Evaluación de Impacto Ambiental), namely, to anticipate those impacts and establish the corresponding prevention, mitigation, or compensation measures required according to the type of works to be performed.Because these are environmentally fragile areas (áreas ambientalmente frágiles) (Natural Heritage of the State), as is currently the case with the activities already established and authorized by Article 18 of Ley N° 7575, Ley Forestal, they must undergo an environmental assessment process (Evaluación Ambiental), using the appropriate assessment instrument. The provision merely adds a new activity involving the use of water for human consumption and the construction of related works, and therefore the environmental assessment procedure is the same as that currently regulated: Form D1 must be submitted, after which the required assessment instrument is determined according to the Environmental Impact Significance rating (Significancia de Impacto Ambiental, SIA) and the Potential Environmental Impact (Impacto Ambiental Potencial, IAP). This process is regulated by the regulations currently in force pursuant to the powers granted by Article 17 of Ley Orgánica del Ambiente, which authorizes this Secretariat to establish by regulation which activities, works, or projects require environmental assessment and to determine which instruments apply.Thus, the activity itself and its potential impacts in a Specific Area will determine the assessment instrument. It would be technically misguided to attempt to prescribe a single assessment instrument in advance when the magnitude of the works or impacts is what will determine that instrument, since environmental assessment is a Technical-Scientific process. Accordingly, the statutory provision should not impose a single assessment instrument in advance; instead, the instrument must be selected according to Technical criteria. It is therefore incorrect for the petitioner to seek indiscriminate use in these areas of the instrument known as an “Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental, EsIA),” whereas the approach established in Article 18 bis, subsection D, of the challenged provision is correct. The contrary position would mean that every activity, works, or project (actividad, obra o proyecto, AOP) within the Natural Heritage of the State would require an EsIA as its assessment instrument, which is not currently the case for the reasons already stated, since not all projects have the same scope, magnitude, and impact even when they serve the same purpose.In this regard, Article 7, subsection 18, of Ley de Biodiversidad defines environmental impact assessment as follows: “A scientific-technical procedure that makes it possible to identify and predict the effects that a specific action or project will have on the environment, quantifying and weighing them to guide decision-making. It includes the specific effects, their overall assessment, the alternatives providing the greatest environmental benefit, a program for controlling and minimizing negative effects, a monitoring program, a restoration program, and an environmental compliance guarantee.” Furthermore, pursuant to Article 81 of Reglamento a Ley de Biodiversidad 34433-MINAE, a technical consultation with the Conservation Area must also be conducted before the Environmental License (Licencia Ambiental) is granted. “Article 81.-Technical consultation with the Conservation Areas. In the case of activities, works, or projects affecting wildlife, protected areas, forest resources, and water resources, SETENA, before issuing its decision, must consult the appropriate Conservation Area of S/NAC so that it may issue its technical opinion on the matter within the period established by law.” The filing instituting the proceedings cites a series of international instruments as part of the grounds for the constitutional challenge; however, other provisions contained in international instruments adopted by Costa Rica are also relevant to the assessment of the challenged law’s constitutionality.Accordingly, he considers it important to cite the Rio Declaration on Environment and Development of the United Nations Conference on Environment and Development (adopted by the General Assembly of that organization through resolution NRES/47/1 90 of 16 de marzo de 1993), insofar as it recognizes that environmental considerations must be a mandatory and essential component of every development policy, because, in exercising this right, States must safeguard the environmental and developmental needs of present and future Generations. He states that, regarding the need for a strategic environmental assessment (Evaluación Ambiental Estratégica, EAE), it must be clarified that Decreto 32967, as Part III of Reglamento General de Procedimientos de la SETENA, defines the technical procedure for incorporating the environmental variable into land-use planning instruments (planes de ordenamiento territorial) under the concept of EAE, but is not a provision applicable to the case brought by the petitioners, because it does not concern a land-use plan as such.Furthermore, regarding what the petitioners consider to be an unjustified and unreasoned removal from protected status (desafectación) applicable only to certain protected wildlife areas and sites that constitute Natural Heritage of the State, he states that Ley Forestal, No. 7575 of 13 de febrero de 1995, introduced into our legal system the concept of “Natural Heritage of the State,” administered by the Ministerio del Ambiente y Energía and consisting, under Article 13 thereof, of “the forests and forestlands of national reserves, areas declared inalienable, properties registered in its name, and properties belonging to municipalities, autonomous institutions, and other Public Administration bodies, except for real property that secures credit transactions with the Sistema Bancario Nacional and becomes part of its assets.” He explains that this concept evolved from that of the “Forest Heritage of the State” (patrimonio forestal del Estado), incorporated into the previous forestry legislation (1969), to refer to public forest property as distinguished from private forest property.

Protected wild areas (áreas silvestres protegidas), regardless of their management category (categoría de manejo)—national parks, biological reserves, forest reserves, national wildlife refuges, protected zones, natural monuments, and wetlands—are deemed incorporated into this State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) regime as “areas declared inalienable” under the former Ley Forestal. State Natural Heritage also includes all other State-owned forests and forest lands or lands suitable for forestry, and wetlands, including national reserves and properties belonging to autonomous institutions, municipalities, and other Public Administration bodies, among which, for purposes of this case, those belonging to the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AYA) are of particular interest. The challenged law distinguishes between these “types” of State Natural Heritage by providing that all works or activities necessary to fulfill the purposes established herein must be carried out on the basis of technical studies, seeking the lowest possible environmental impact in accordance with the applicable environmental impact assessment instrument (instrumento de evaluación de impacto ambiental) and in strict compliance with current environmental regulations, especially the provisions concerning the technical criteria applicable to interventions in protected wild areas set forth in Ley N.° 7788, Ley de Biodiversidad de 30 de abril de 1998 and its regulations.

Thus, the provision does not disregard the other management categories of protected wild areas, but instead refers to the criteria established in the Ley de Biodiversidad. In the case of the most restrictive categories, it provides for special treatment; that is, they may be affected only through a law of the Republic and on the basis of supporting technical studies. In the case of protected wild areas subject to absolute protection, namely national parks and biological reserves, the provisions of artículo 38 de la Ley N° 7554, Ley Orgánica del Ambiente, de 4 de octubre de 1995 must also be observed. Furthermore, the technical studies conducted must demonstrate that no other alternative source is available to guarantee an adequate supply of water, in terms of quality and quantity, for the beneficiary population, and the proposed activities must first obtain technical approval from the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (lCAA) (Artículo 2 Ley N°9590).

This condition reinforces the exceptional nature of resource use (aprovechamiento) in protected wild areas under the provision, seeking to ensure that water-resource use takes place on properties belonging to autonomous institutions, municipalities, and other Public Administration bodies, especially those actually acquired and used for that purpose. The foregoing makes it possible to remedy the legal contradiction between articulo 13 and the uses predating Ley N° 9590 under artículo 18 de la Ley Forestal, on the one hand, and Ley Constitutiva Instituto Costarricense Acueductos y Alcantarillados N° 2726 del 14 de abril de 1961, on the other. El artículo 5 de la ley N° 2726 states that, to fulfill the purposes of AYA, foremost among which are providing the inhabitants of the Republic with drinking-water service and promoting watershed conservation and ecological protection (artículo 2), AYA may acquire real property.

Upon being acquired by AyA, these same lands, pursuant to artículo 13, become State Natural Heritage; without the reform enacted by the challenged ley N° 9590, they were subject solely to the 3 prior uses permitted under artículo 18 de la Ley Forestal (research, training, and ecotourism), making it impossible to fulfill the public purpose for which AyA was created. Thus, ley N° 9590 authorized the lands provided for under the AyA law since 1961 to be used to ensure that all Costa Ricans have access to their right to drinking water and sanitation. Additionally, with respect to the identification, classification, delimitation, and administration of State Natural Heritage, the Sistema Nacional de áreas de Conservación, in coordination with the other competent State entities, makes the State Natural Heritage and Protected Wild Areas map available through CENIGA. The challenged law’s application is constrained against institutional arbitrariness and potential environmental damage by studies and technical criteria that, taken as a whole, make it possible to strike a balance.

Regarding ecological flow (caudal ecológico), Ley N° 9590 recognizes the environmental fragility of these waterways and establishes several regulations on this matter. Accordingly, it expressly provides that these flows may not be altered, making the provision consistent with the duty to safeguard and comprehensively manage the conservation and sustainable management of ecological flows, in coordination with other institutions (Art. 2 Ley Constitutiva Instituto Costarricense Acueductos y Alcantarillados NO 2726 del 14 de abril de 1961). Lastly, it states that the objection concerning the failure to consult Indigenous peoples is unfounded because protected wild areas are public-domain property (bienes de dominio público), a concept incompatible with Indigenous reserves, which are governed by a collective private-property regime, are reserved exclusively for the Indigenous communities inhabiting them, and are registered in the Registro Público de la Propiedad Inmueble in the name of the Asociación de Desarrollo Integral representing them; they are inalienable and may not be transferred to non-Indigenous persons.

It adds that, internally, while preserving community ownership, the Asociación de Desarrollo Integral assigns individual possession or use of the land among Indigenous persons or ethnic family groups according to their needs. Therefore, because the provision does not include Indigenous territories, it does not infringe those territories or the rights of Indigenous peoples. The law expressly provides that use of the water resource shall not affect the ecological flow, since water is a fundamental resource for ecosystem balance. With respect to this issue, the only aspect that this Ministry considers should be taken into account by this Honorable Court concerns whether the environmental flow (caudal ambiental) within PNE, whether or not it is a protected wild area, should be assessed using a methodology that establishes a genuine and effective environmental flow regime based on the ecosystems present at the site.

Although the Law in question regulates this matter, it assigns authority to the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, which, as an operator and beneficiary under the law, becomes both judge and party.

1. 10On October 30, 2018, Mr. Julio Alberto Jurado Fernández, in his capacity as Procurador General de la República, responded to the hearing and stated that, regarding the standing (legitimación) of the petitioners, there were no objections on this point, since the protection of collective interests and the defense of the collective interests of Indigenous persons had been asserted. He mentions that Article 13 of the Ley Forestal defines the natural heritage of the State (patrimonio natural del Estado). He further states that, pursuant to Article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente, Article 58 of the Ley de Biodiversidad, and section two of the Ley de Conservación de la Vida Silvestre, protected areas (áreas protegidas) also form part of that heritage. Regarding the second component, under Article 15 of the Ley Forestal, it has been held that when the State or any public institution acquires real property with forest cover (cobertura boscosa) or suitable for forestry (aptitud forestal), it is immediately designated as part of the natural heritage of the State and, therefore, that land acquires, by operation of law, all the characteristics of such heritage and consequently must be administered by the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC).He argues that the Tribunal Constitucional, in judgments No. 2008-16795 and No. 2013-12973, has held that forests and forest lands belonging to public institutions are immediately subjected by law to the natural-heritage regime of the State. Article 14 of the Ley Forestal classifies this heritage as public-domain property (bien de dominio público), and under Article 13 of that same statute, as well as Article 22 of the Ley de Biodiversidad, it must be administered by SINAC. He states that Article No. 18 of the Ley Forestal, before the amendment enacted by Ley No. 9590, read as follows: “Within the natural heritage, the State may conduct or authorize training, research, water-catchment, and ecotourism activities once they have been approved by the Ministro de Ambiente y Energía, who shall determine, where appropriate, whether environmental impact assessments (evaluaciones del impacto ambiental) must be conducted, as provided in the regulations to this law.” He explains that this provision was implemented through Article 11 of the Reglamento a la Ley Forestal (Decreto Ejecutivo No. 25721 of October 17, 1996), which establishes that within the natural heritage of the State “only training, ecotourism, and research activities shall be permitted” and specifies the types of activities encompassed by those concepts.He indicates that, in connection with these statutory provisions, the Sala Constitucional analyzed this issue in judgments No. 2012-12716, 2009-2020, and 2011-1570. In light of the foregoing, the need repeatedly raised by the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA) to use the water resources within the natural heritage of the State for human consumption could not be accommodated under the existing legal framework, because the use of water was not included among the activities permitted under that regime. He maintains that, under those provisions, if an entity providing the public drinking-water supply service acquired forested land or land suitable for forestry in order to use a water source, that land automatically became part of the natural heritage of the State. Consequently, the proposed use could not proceed, nor could the very purpose for which the land had been acquired be fulfilled.He states that Ley No. 9590 arose within that legal context, with the clear objective of lifting the existing prohibition against using water resources within the natural heritage of the State. To that end, the law amends Article 18 of the Ley Forestal by adding, to the training, research, and ecotourism activities permitted within the natural heritage of the State, the possibility of authorizing the activities necessary to use water for human consumption; it also adds Article 18 bis to that same law to regulate in greater detail the conditions and rules under which such use may take place. The Law also adds Article 52 bis to the Ley Forestal, establishing the concept of protective zones (zonas protectoras) in a manner similar to the concept set forth in Article 70 of the Reglamento a la Ley de Biodiversidad (Decreto Ejecutivo No. 34433 of March 11, 2008), but adding among their objectives the preservation of aquifer recharge areas (áreas de recarga acuífera) and water sources, as well as the need to ensure a water supply for the population for present and future generations.Regarding Ley No. 9590, the fundamental right of access to drinking water, and the principle of sustainable development (principio de desarrollo sostenible), he comments that the bill that gave rise to the challenged provision refers to the need to guarantee the fundamental right to drinking water and indicates that, because of changing climatic conditions and growing demand, it is necessary to use the water resources located within the natural heritage of the State. The integrated legal, social, and environmental report issued by the Departamento de Estudios, Referencias y Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa and the opinions of ICAA included in the legislative record refer to the scarcity of the resource and to the existence of several pending projects on lands forming part of the natural heritage of the State, which constitute the only available source of supply for certain communities and are expected to meet future water demand.Based on what is stated in the legislative record and expressly provided by Ley No. 9590, it is clear that its primary purpose is to guarantee the supply of drinking water for human consumption. Access to drinking water has been recognized as a fundamental right by several international instruments and by constitutional case law, for which purpose he cites judgment no. 2006-5606 at 15:21 hrs. on April 26, 2006. Accordingly, there are more than sufficient grounds for stating that the supply of drinking water constitutes an essential public service to which the general principles governing public services, established by Article 4 of the Ley General de la Administración Pública, apply. He comments that the purpose of the law is justified by the need to guarantee a fundamental right, but that the analysis of its constitutionality does not end there because, by introducing changes to the environmental-protection regime governing the natural heritage of the State—which, in the petitioners’ view, may be located within Indigenous territories—it is necessary to determine whether the attempt to guarantee the fundamental right of access to drinking water sacrifices other fundamental rights, such as the right to a healthy and ecologically balanced environment and the right of Indigenous peoples to participate.For that analysis, specifically as it relates to the right to a healthy and ecologically balanced environment, it is important to consider the principle of sustainable development. The Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo establishes that human beings are at the center of concerns relating to sustainable development and promotes the right to a healthy and productive life in harmony with nature. It further states that the right to development must be exercised in a manner that equitably meets the developmental needs of present and future generations. He states that this declaration promotes the eradication of poverty and economic growth within a sustainable-development framework, that is, by protecting the environment and using natural resources rationally. On that basis, sustainable development has been understood as an approach to economic and social development under which the needs of present generations must be met without compromising the ability of future generations to meet their own needs.He notes that, in judgment No. 2008-15315 at 14:59 hrs. on October 10, 2008, this Tribunal defined sustainable development. Furthermore, in his view, in judgment No. 1999-644 at 11:25 hrs. on January 29, 1999, the Sala Constitucional recognized that Article 50 of the Constitución Política defines the Social State under the Rule of Law (Estado Social de Derecho), and therefore the principle of sustainable development lies at the foundation of the State model. Thus, the principle of sustainable development, as a pillar of the Social State under the Rule of Law, constitutes the framework within which the challenged subconstitutional legislation must be interpreted because, if this principle makes it possible to reconcile economic development with environmental conservation, it must likewise serve as the basis for harmonizing environmental protection with the satisfaction of a basic and essential need of the population, namely, the supply of drinking water.He states that although the challenged law modifies the regime governing the natural heritage of the State by permitting the use of water within its boundaries, it allows such use only when indispensable to supplying the population—that is, when the use is unavoidable, urgent, or necessary—and also subjects it to certain restrictions and rules intended to minimize environmental impact and permit the rational use of the resource. It must also be considered that the collection of drinking water is not an activity inconsistent with protecting the resources existing on the lands where it occurs. On the contrary, the protection of water resources depends largely on existing forest cover and the conservation of the natural conditions of the lands where those resources are located. Therefore, allowing water resources within the natural heritage of the State to be used for human consumption does not inevitably impair the right to a healthy and ecologically balanced environment.A single legal instrument can guarantee the fundamental right of access to drinking water while also safeguarding the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment. Harmony between these two rights and preservation of the ecological balance protected by constitutional Article 50 depend on the measures established by law to guarantee the rational use of resources and prevent harm to the resources existing within the natural heritage of the State. He adds that the petitioners consider Ley No. 9550 unconstitutional because it violates the principle of objective environmental protection (principio de objetivación de la tutela ambiental), since, during its consideration and enactment, the legislators did not have technical studies concerning the environmental impacts that the adopted measure would cause, quantifying and justifying the land-use changes (cambios de uso de suelo) that would be permitted, and indicating how many parcels of land form part of the natural heritage of the State.

It argues that the principle of objectification of environmental protection (principio de objetivación de la tutela ambiental) is linked to the preventive principle (principio preventivo), enshrined in Article 15 of the Rio Declaration and Article 11 of the Ley de Biodiversidad, which requires public authorities to adopt measures intended to prevent, mitigate, or correct the adverse environmental effects caused by human activities or actions. Given the nature of the subject matter regulated by the challenged law, it would be neither feasible nor reasonable to conduct a general technical study as the petitioners demand. First, because the law does not have the immediate consequence that water resources will be exploited throughout the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado), such that all the environmental impacts that such exploitation would generate must be analyzed upon enactment.

The law establishes general authorization so that, in cases where it is imperative and necessary, the relevant drinking-water public-service provider may request authorization to exploit water on a specific parcel of land within the State’s natural heritage, and the necessary technical studies covering the particular aspects of each application would be conducted for each specific case. In other words, it would make no sense to conduct a highly complex, open-ended general study of the entire State’s natural heritage when, in practice, applications for exploitation permits will concern only certain specific parcels. Second, a study such as that demanded by the petitioners encounters a practical impediment because it must not be forgotten that the State’s natural heritage consists not only of protected wildlife areas (áreas silvestres protegidas), but also of forested lands or lands suitable for forestry that are acquired by the State and public institutions; therefore, it is impossible to know, a priori, which lands meeting those conditions will be acquired by drinking-water public-service providers.

It argues that it is impossible to conduct a technical study encompassing all lands that will be affected by the text of the law. It states that the petitioners believe that, in the absence of the aforementioned technical study, the legislators’ decision to permit a new activity within the State’s natural heritage is unjustified and discretionary. Nevertheless, in addition to the fact that such a study is unfeasible and even impossible, the legislative record contains data on the watersheds in which protected wildlife areas are located and on the country’s water demand, which justify the need for the measure adopted to supply water to the population. Accordingly, in its view, the decision cannot be characterized as capricious and arbitrary. The general authorization for water exploitation within the State’s natural heritage responds to an imperative public need, which could be adversely affected if each specific exploitation application had to be processed separately and subjected to indefinite time frames for the enactment of a specific law, as the petitioners believe should have been done.

Moreover, as already indicated, Ley No. 9590 establishes a general possibility of exploiting water resources within the State’s natural heritage and makes each application subject, first, to the imperative nature of the exploitation and, subsequently, to certain measures and technical studies in which the possible environmental impacts generated in each specific case will be assessed and determined according to the particular conditions of the land, the type of exploitation to be undertaken, and the necessary activities. Ley No. 9590 requires authorization from the Ministerio de Ambiente y Energía, a declaration of public interest by the Poder Ejecutivo regarding the imperative nature of the supply, and an environmental assessment (evaluación ambiental) of the activity or project. Specifically, it provides that “all works or activities necessary to fulfill the purposes established herein shall be carried out on the basis of technical studies, seeking the lowest possible environmental impact in accordance with the applicable environmental impact assessment instrument (instrumento de evaluación de impacto ambiental), and in strict compliance with the environmental regulations in force, particularly the technical criteria applicable to intervention in protected wildlife areas provided for in Ley No. 7788, Ley de Biodiversidad(…).” In addition, with respect to the requirement of an environmental assessment, the law provides that it must be ensured that the environmental flow (caudal ecológico) essential to the functioning of the ecosystem is not altered and that the authorized entity must submit a report of the flow-measurement results annually.

Consequently, by providing for technical instruments governing the permitted activity in order to ensure the rational exploitation of resources, the challenged law is consistent with the principle of objectification of environmental protection and the preventive principle. Thus, the impacts that, according to the petitioners, result from water exploitation will be assessed and mitigated in each specific case. This was considered in the Informe Integrado Jurídico Socio Ambiental, which stated that the level of environmental impact generated by the construction of water-capture and conveyance works within environmentally fragile areas would depend on the system to be built and the technology to be used and that, on that basis, the Secretaría Técnica Nacional Ambiental would identify the aspects that must be taken into account so that the work is carried out with the lowest possible environmental impact and any impacts generated are mitigated.

Because this is a controlled and limited activity subject to technical studies, there is no violation of the precautionary principle (principio precautorio) or of the principle of non-regression in environmental matters (principio de no regresión en materia ambiental). It adds that, in the case under review, although an activity different from those already permitted within the State’s natural heritage is being authorized, it must be considered that Article 11 of the Reglamento a la Ley Forestal permits the construction of certain works for training, research, and ecotourism activities within the State’s natural heritage. Furthermore, water exploitation is not an activity inconsistent with the conservation objectives of the State’s natural heritage and will be subject to technical studies, limitations, and controls. It must also be reiterated that the modification made to the legal framework governing the State’s natural heritage responds to a public need to guarantee the supply of drinking water to the population and is therefore a justified and reasonable modification.

Another argument raised by the petitioners is that the law did not expressly provide that authorization for water exploitation within the State’s natural heritage requires an environmental impact study (estudio de impacto ambiental) and a strategic environmental assessment (evaluación ambiental estratégica). In this regard, it recalls Article 18 of the Ley Forestal before the amendment introduced by Ley No. 9590 and argues that Article No. 1 of Ley No. 9590 merely added the phrase “as well as activities necessary for the exploitation of water for human consumption, in accordance with Article 18 bis of this law.” In other words, the provision in that article concerning environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) was already present before the amendment. Given that the article refers to Article 18 regarding authorization to exploit water for human consumption, it should be noted that Article 18 bis establishes that “all works or activities necessary to fulfill the purposes established herein shall be carried out on the basis of technical studies, seeking the lowest possible environmental impact in accordance with the applicable environmental impact assessment instrument, and in strict compliance with the environmental regulations in force.” The environmental impact assessment referred to in Article 18 bis is a general concept referring to the technical-scientific administrative procedure conducted by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental to identify and predict the effects that an activity, work, or project will have on the environment, quantifying and weighing them to inform decision-making (Article 3, subsection 39) of the Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, Decreto Ejecutivo No. 31849 of 24 de mayo de 2004.

This procedure is the one required by Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiental and, under the cited Reglamento, encompasses three phases: a) the initial environmental assessment (evaluación ambiental inicial), b) preparation of the environmental impact study or other applicable environmental assessment instruments, and c) environmental control and monitoring of the activity, work, or project through the established environmental commitments. Thus, the environmental assessment required by law may be conducted through an environmental impact study or another technical instrument, depending on the potential environmental impact of the activity or work to be undertaken. Therefore, the fact that a provision does not designate an environmental impact study as the instrument to be used for a particular type of project or activity does not render it unconstitutional, because it does not exclude that project from the environmental impact assessment procedure required by the Ley Orgánica del Ambiente.

It notes that, under the amendment made to the Ley Forestal by the challenged law, the “activities necessary for the exploitation of water for human consumption” permitted by Article 18 include authorization for the exploitation itself, the construction and operation of water-supply systems, and also other works that may in certain cases be regarded as minor, such as those necessary for maintaining and improving existing systems. In such cases, depending on the scale and impact of the works, the Secretaría Técnica Nacional Ambiental may assess the necessity and appropriateness of requiring an environmental impact study. In any event, it must be considered that, under the Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, protected wildlife areas; watercourse protection areas, natural bodies of water, and springs (nacientes) or water sources (manantiales); and areas with natural forest cover (cobertura boscosa natural) are environmentally fragile areas (áreas ambientalmente frágiles) that, because of their conditions, have restricted carrying capacity and certain technical limitations that must be taken into account during the assessment procedure.

Accordingly, activities, works, or projects to be carried out in such areas require submission of the D1 environmental assessment document, which is the instrument used for activities, works, or projects with high or moderate potential environmental impact. It must also be considered that Articles 22 and 23 of the Ley Orgánica del Ambiente establish that all natural or legal persons, whether public or private, have the right to be heard by SETENA at any stage of the assessment process and during the operational phase of the work or project. It states that the information contained in the environmental impact assessment record will be public and available for consultation by any person or organization.

On that basis, Chapter VI of the General Regulations on Environmental Impact Assessment Procedures, in accordance with the requirements of Article 22 of the Ley Orgánica del Ambiente, establishes mechanisms—such as the submission of written statements and private and public hearings—to guarantee public participation at every stage of the environmental impact assessment process (evaluación de impacto ambiental) and during the operational phase of activities, works, or projects. Accordingly, by not expressly requiring the submission of an environmental impact study (estudio de impacto ambiental), the challenged provision neither denies nor renders ineffective the regulations guaranteeing the right to participate and the right of access to information; therefore, it is not contrary to Articles 9 and 50 of the Political Constitution, the Rio Declaration on Environment and Development, or the Regional Agreement on Access to Information, Public Participation and Justice in Environmental Matters in Latin America and the Caribbean (which is undergoing ratification).

Turning to another matter, the petitioners contend that a strategic environmental assessment (evaluación ambiental estratégica) should have been required because that instrument makes it possible to assess the regional impacts of constructing an aqueduct within the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado). Article No.3, subsection 35), of the General Regulations on Environmental Impact Assessment Procedures defines “strategic environmental assessment.” It is also regulated by Article 62. That instrument for evaluating general programs, plans, and policies does not apply to the approval of the specific, localized activities permitted by the challenged law. It states that SETENA, in exercising the powers conferred by Articles 83 and 84 of the Ley Orgánica del Ambiente, is responsible for determining the assessment instrument to be used based on the scale of the project to be developed.

Therefore, in its view, the fact that the use of a particular environmental assessment instrument is not expressly required does not mean that the activities permitted by the challenged law are excluded from the environmental impact assessment procedure, and consequently the provision cannot be deemed unconstitutional. It further states that the petitioners also challenge the fact that Article 18 bis does not require authorization from MINAE for water use (aprovechamiento de agua) by drinking-water service providers on land acquired for that purpose and allows those entities to continue administering such land, which forms part of the State’s natural heritage. However, it notes that the challenged law establishes an exception for cases in which a public-service provider acquires or has acquired forested land or land suitable for forestry (terreno con bosque o de aptitud forestal) for the purpose of using water resources (aprovechar el recurso hídrico) and providing the public drinking-water supply service, so that MINAE authorization is not required for the proposed use and that same entity may authorize the property, even though, pursuant to Article 13 of the Ley Forestal, because it is forested land or land suitable for forestry, it would become part of the State’s natural heritage administered by SINAC.

This is because, before the reform was enacted, if a public drinking-water service provider acquired forested land or land suitable for forestry in order to use a water source, that land automatically became part of the State’s natural heritage. Consequently, the proposed use could not be carried out, nor could the purpose for which the land had been acquired be fulfilled. It argues that the law is intended to avoid impeding or restricting the essential public drinking-water supply service and thereby harmonize the exercise of the special powers of the entities providing that service with the protection regime established for the State’s natural heritage. In this regard, it must be borne in mind that, in order to guarantee the population’s access to drinking water, Article No.1 of the Ley Constitutiva del ICAA entrusted that institute with the fundamental and general function of directing all matters related to the supply of drinking water and, for that purpose, subsections c) and e) of Article No. 5 authorize it to acquire or expropriate real property for the collection, conveyance, treatment, and distribution of water for the purpose of establishing population centers.

Pursuant to Article No. 2, subsection g), and the Ley General de Agua Potable, the administration and operation of aqueducts may be entrusted to the Municipalities in places where ICAA has not assumed their administration because of service deficiencies. The public service may also be provided by the associations administering community aqueduct and sewerage systems (ASADAS), pursuant to Article No. 2, subsection g), of Ley No. 2726 and the Reglamento de las Asociaciones Administradoras de Sistema de Acueductos y Alcantarillados Comunales. For its part, Empresa de Servicios Públicos de Heredia has full authority to provide drinking-water services. In exercising that authority, its assets include the real properties allocated to the services it provides and placed under its administration, and it is also authorized to acquire real property to fulfill its objectives. It is also important to consider that Article No. 18 of Ley No. 2726 establishes that all properties and facilities of State agencies used to provide services involving the collection, treatment, and distribution of drinking water and the disposal of wastewater or stormwater in the country constitute national property.

Furthermore, under Articles No. 1 and 2 of the Ley General de Agua Potable, the execution of the works necessary to guarantee the population’s drinking-water supply constitutes an activity serving a public purpose (actividad de utilidad pública), as reaffirmed by Articles 60 and 267 of the Ley Orgánica del Ambiente and the Ley General de Salud. Precisely because there is a regulatory framework permitting the acquisition of real property to collect water resources and declaring drinking-water supply systems to serve a public purpose, Article 18 bis of the Ley Forestal specifically grants legal authorization to undertake such use without the administrative authorization of the Ministro de Ambiente y Energía. As the provision states, the service providers must comply with the other requirements established in Article 18 bis and in national law, and although they are authorized to administer the land, it remains subject to the conditions, restrictions, and protections applicable to the State’s natural heritage under the Ley Forestal.

This means that the only authorization from which they are exempt is that required under Articles 18 and 18 bis of the Ley Forestal for water use. The requirement to comply with all national law cannot be understood, as the petitioners understand it, to mean that no authorization will be required for any other activity. In light of the foregoing, the public-service provider’s administration of the land must be understood as extending solely to the specific activity of water use, since authorization of any other activity—which could relate only to research, training, and ecotourism—remains within the authority of SINAC. Moreover, because compliance with the remaining requirements of Article 18 bis is required, the use must undergo the environmental impact assessment procedure, as stated in paragraph 3°. In addition to being a controlled use whose impacts will be assessed and mitigated through the environmental assessment procedure, it must be ensured that the environmental flow (caudal ecológico) essential to the functioning of the ecosystem is not altered; this must be ensured by ICAA and monitored by the Ministerio de Ambiente y Energía, as provided in the sixth paragraph.

It states that it cannot be asserted that the challenged provision is regressive because it deprives forested land and land suitable for forestry acquired by drinking-water service providers of protection. On the contrary, although an exception is made regarding the requirement for MINAE authorization and the administration of the land, water use will be a controlled activity, and the service providers will remain subject to all other regulations applicable to any other type of activity. It must also be borne in mind, as previously stated, that the use of water resources is not an activity inconsistent with the protection regime governing the State’s natural heritage; on the contrary, it depends on the protection of forest resources. It is not without reason that Article 31, subsection b), of the Ley de Aguas establishes a duty to conserve and protect the forest cover (cobertura boscosa) existing on land surrounding drinking-water collection sites, intakes, or supply points, thereby ensuring the preservation of the source used for the public service.

Drinking-water public-service providers are subject to that duty and to every other applicable provision. For the foregoing reasons, the challenged law does not eliminate MINAE’s governing authority over environmental and water-related matters. Contrary to the petitioners’ assertions, neither does the sixth paragraph of Article 18 bis of the Ley Forestal. Although it provides that ICAA must ensure that the environmental flow essential to the functioning of the ecosystem is not altered, the same provision expressly establishes that MINAE is responsible for monitoring that flow, which does not disregard the powers vested in the Dirección de Aguas. It states that Article 18 bis, sixth paragraph, recognizes those functions by providing that an annual report on the results of flow measurements (aforos) must be submitted to SINAC and the Dirección de Agua. Furthermore, it explains that the Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales (No.6084) establishes conservation purposes for national parks and biological reserves and applies to biological reserves pursuant to Article 58 of the Ley de Biodiversidad and the Convention for the Protection of the Flora, Fauna and Natural Scenic Beauties of the Countries of America.

It states that biological reserves and national parks have been deemed subject to a higher degree of protection than the other management categories (categorías de manejo). It argues that, in judgment No. 10484-2004 of 09:52 hrs. on 24 September 2004, the Sala Constitucional held that only activities that do not disturb in any way the natural life within national parks should be permitted. They further assert that, in judgment No. 2008-16975 of 14:53 hrs. on 12 November 2008, national parks and biological reserves are protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) subject to absolute conservation.

It states that Article 3 of the Convention on Nature Protection and Wildlife Preservation in the Western Hemisphere (Convención para la protección de la flora, fauna y bellezas escénicas naturales de los países de América) prohibits the commercial exploitation of natural resources in national parks, a prohibition that has been deemed applicable to biological reserves because of the absolute degree of protection granted to them. Accordingly, because these are protected wild areas (áreas silvestres protegidas) subject to absolute conservation, in which the commercial exploitation of their resources and the installation of aqueducts and other works intended for purposes other than those of MINAE are expressly prohibited, there is justification for not allowing water use (aprovechamiento de agua) or the activities and works necessary for that purpose in national parks and biological reserves.

Hence, because that protection regime is incompatible with this type of activity, the only way to permit water use in a national park or biological reserve is to reduce its boundaries by declassifying (desafectando) the specific area required. Pursuant to Article 38 of the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente) and Article 3 of the Convention on Nature Protection and Wildlife Preservation in the Western Hemisphere, this is possible only through a law supported by a technical study substantiating the adoption of such a measure. Declassification (desafectación) is not required for other protected wild areas because water use is neither incompatible with their protection regime nor an activity expressly prohibited within their boundaries. Therefore, for all other protected wild areas, it is unnecessary to reduce their area by declassifying the portion of land where the water use will occur, and this consequently does not violate the Convention on Nature Protection and Wildlife Preservation in the Western Hemisphere, the Ley Orgánica del Ambiente, or the case law of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional).

It argues that neither the Regional Convention for the Management and Conservation of Natural Forest Ecosystems and the Development of Forest Plantations of the Central American Integration System (Convenio Regional para Manejo y Conservación de los Ecosistemas Naturales Forestales y el Desarrollo de Plantaciones Forestales del Sistema de Integración Centroamericana) nor the Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage (Convención sobre el Patrimonio Mundial, Cultural y Natural) is violated, as they contain no provisions concerning the requirements for reducing the area of protected wild areas. Likewise, by permitting water use within protected wild areas subject to certain restrictions and controls, the challenged law is not incompatible with the provisions of those conventions concerning the promotion of the conservation of forest resources and cultural heritage in accordance with each State’s capabilities and domestic law.

The alleged impact on national parks that have been declared world natural heritage sites must be examined if an attempt is eventually made to declassify one of them for water use. At that time, the feasibility of such a measure must be assessed through the corresponding technical studies and the enactment of a specific law for that purpose. But that eventual circumstance cannot render Law No. 9590 unconstitutional. Lastly, the Convention on Wetlands of International Importance Especially as Waterfowl Habitat (Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional Especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas), or Ramsar Convention (Convención Ramsar), is not violated either. Although that Convention calls for compensating, insofar as possible, for the loss of wetland resources by creating new nature reserves, that measure applies to cases in which a wetland is removed from the list of wetlands of international importance or its boundaries are reduced.

It notes that the challenged law does not reduce the size of wetlands or other protected wild areas, except in the case of national parks and biological reserves. Lastly, regarding the alleged violation of Indigenous peoples’ right to participation, it states that, as a matter of law, the State natural heritage regime (régimen de patrimonio natural del Estado) and the Indigenous territories regime (régimen de los territorios indígenas) are incompatible. It observes that the State natural heritage (patrimonio natural del Estado) is in the public domain and is therefore inconsistent with the Indigenous reserve regime (régimen de las reservas indígenas), which constitutes a system of collective private ownership reserved exclusively for the Indigenous communities that inhabit them and recorded in the Public Registry of Real Property (Registro Público de la Propiedad Inmueble). It states that a territorial area cannot simultaneously belong to the State public domain and constitute an Indigenous reserve; therefore, it cannot be asserted that the challenged law affects Indigenous territories because it will permit the use of water resources located within them.

Notwithstanding the foregoing, if a specific application for water use in a protected wild area were somehow to affect the legitimate interests of an Indigenous territory, it would then be necessary to determine whether consultation with the Indigenous community concerned is required, but not before. The provision cannot be alleged to be unconstitutional because consultation regarding the views of Indigenous peoples was omitted in relation to a potential, random, or circumstantial impact. Accordingly, there is no alleged violation of Articles 1, 7, 50, and 89 of the Political Constitution (Constitución Política) or Convention 169 of the International Labour Organization concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries (Convenio 169 de la Organización Internacional de Trabajo sobre los Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes). In the same vein, it argues that Article 3 of Law No. 9590, which adds Article 52 bis to the Ley Orgánica del Ambiente and defines the protected-zone management category (categoría de manejo de zona protectora), is not unconstitutional either.

On this point, the petitioners do not explain in detail the basis of the alleged unconstitutionality. Therefore, because the claim of unconstitutionality is tied to the failure to consult Indigenous communities, it must be reiterated that no such impact exists because of the incompatibility between the State natural heritage regime and the Indigenous territories regime.

1. 11By submission dated 30 de octubre de 2018, Juan Carlos Peralta Víquez, in his capacity as President with authority to act as Judicial Representative of the Asociación para el Bienester y Amparo de los Animales del Cantón de San José, enters an appearance in these proceedings and requests recognition as an active supporting intervenor (coadyuvante activo), stating that he appears before this Chamber on the basis of, and with standing derived from, the diffuse interests (intereses difusos) arising under Article 50 of the Constitución Política. He considers that the action should be sustained. He states this because this law authorizes, merely through an executive decree declaring a matter to be of public interest, any type of exploitation of drinking water from surface sources, as well as the construction, operation, maintenance, and improvement of water-supply systems on properties forming part of the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado), which includes all Protected Wildlife Areas (Áreas Silvestres Protegidas), many of which overlap indigenous territories.It is our view that this bill is a highly harmful and dangerous initiative, because it allows the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, the municipalities that still provide the public drinking-water service pursuant to Ley N.° 1634, Ley General de Agua, de 18 de setiembre de 1953, the Empresa de Servicios Públicos de Heredia (ESPH), and the Asociaciones administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados (entities composed of users, duly established for that purpose and registered in accordance with Ley N.° 218, Ley de Asociaciones, de 8 de agosto de 1939, which may administer and operate their community’s water-supply system through a delegation agreement entered into with ICAA and are known as ASADAS) to intervene in, affect, undertake works in, and even destroy Protected Wildlife Areas protected by other environmental laws. This would allow them to exploit water resources located even within indigenous territories, in disregard of their autonomy.The new Law makes an exception in the case of wildlife areas under absolute protection, namely National Parks and Biological Reserves (which are appropriately and wisely protected by various laws), requiring additional compliance with Article 38 of Ley N.° 7554, Ley Orgánica del Ambiente, de 4 de octubre de1995; however, it does not impose the same requirement for indigenous territories, many of which overlap these areas, thereby violating the rights of Indigenous peoples, nor does it do so for RAMSAR Wetlands covered by international agreements. Another point worth noting is that Article One of Ley N° 9590 provides that, once activities involving the use of water where necessary for human consumption have been approved by the Minister of Environment and Energy, the Minister shall determine, where applicable and pursuant to regulations, the environmental impact assessments (evaluaciones de impacto ambiental).It may therefore be concluded that a matter of vital importance involving PNE and ASP would essentially be left open to the possibility that the procedures could be amended several times within the same administration and by different administrations. This would create a loophole allowing technical distinctions to be made for political or economic, rather than technically sound environmental, reasons. The degree of rigor warranted by a situation such as that authorized by the law requires the activities and technical mechanisms for obtaining approval to be established by statute, because they may directly affect human health, flora, and fauna and, consequently, the fundamental rights of individuals under Article 50 of the Constitución Política, in violation of the principle of statutory reservation (principio de Reserva de Ley). In this regard, consideration should be given to what the Sala Constitucional has already held, stating as follows in judgment number 8409-11: “Accordingly, the specific issue under discussion in this case is whether the Executive Branch may, through regulations, reduce the perimeter of protection previously established by the Legislature.This question must be answered in the negative because, under the principle of statutory reservation, a regulatory provision may not govern matters reserved exclusively to formal legislation, including all matters concerning the enjoyment of fundamental rights. This was disregarded in the case under review, in which a substatutory provision reduced the protected perimeter established in the Ley de Aguas, even though a regulatory provision may not alter the minimum protection standard established by Law and thereby diminish legislative protection. Thus, regulations may not limit or reduce the protection of a constitutional right, such as the right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment, when a Law governing the matter already exists, since any amendment thereof is reserved exclusively to the Asamblea Legislativa through the constitutionally established procedure.” He adds that the right to clean drinking water and sanitation is a human right that the State must guarantee to present and future generations, pursuant to Resolution 64/292 issued by the United Nations General Assembly on 28 de julio del 2010, because water is fundamental or essential to the realization of all other human rights.Nevertheless, the valuable water resources of our country face severe threats due to the serious pollution affecting many of our rivers, which continue to be veritable dumping grounds and open sewers, undoubtedly impairing the quality of life of the entire population. Likewise, according to AyA itself, water resources are being wasted at an alarming rate due to leaks caused by deteriorated pipes and meters, and the loss is so substantial that it could supply nearly all the inhabitants currently served by that Institute: approximately 2,1 million people across a large portion of the country’s water-supply systems. The country’s water resources are therefore sufficient to meet the population’s drinking-water needs without affecting Protected Wildlife Areas, which should not be opened to any form of commercial or industrial exploitation. In our view, allowing water extraction in Protected Wildlife Areas for “human consumption,” far from providing a solution, would instead aggravate the problem because it does not curb waste, condones administrative inefficiency, and actually jeopardizes our drinking-water reserves.Furthermore, this opening would establish a negative and dangerous precedent that would undermine the paradigm prevailing until now, under which these areas are regarded as places for biodiversity conservation rather than for the development of large-scale infrastructure works with a high environmental impact. He adds that the Procuraduría General de la República has already issued opinion C-151-2019 DEL 21 de junio de 2018, in which it concludes: “notwithstanding that the general rule—established in Article 13 of the Ley Forestal—is that forested land owned by public institutions becomes part of the State’s natural heritage by operation of law, that provision cannot be interpreted as having deprived Articles 50 and 18 of Ley No. 2726 of their practical effect. Those provisions serve a special purpose and are also connected to the protection of a fundamental right—access to water—which enjoys the same level of protection as the right to the environment safeguarded through Article 13 of the Ley Forestal.It is therefore evident that, due to the special nature of the provisions of Articles 5° and 18 of Ley No. 2726, forest-covered land (terrenos con cobertura boscosa) acquired by the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados for the collection of drinking water must be understood not to be subject to the restrictions of Article 18 of the Ley Forestal; instead, it must be deemed dedicated to the public purpose of guaranteeing enjoyment of the fundamental right of access to drinking water.” We therefore consider it unnecessary to authorize the service providers to: “conduct activities involving the use of water from surface sources and undertake the construction, operation, maintenance, and improvements necessary for population-supply systems intended for human consumption on land forming part of the State’s natural heritage that does not belong to Protected Wildlife Areas and that was acquired by those providers themselves or by any other entity providing the public population-supply service for human consumption, for the purpose of protecting the water and ensuring the provision of this service to future generations.” The addition of Article 52 bis to Ley Orgánica del Ambiente Nº 7554, which changes the purpose of the management category known as “Zona Protectora,” is also inadvisable.Moreover, he considers that this law infringes the self-determination of the Indigenous peoples living in indigenous territories, violates the right of citizens to enjoy a healthy and ecologically balanced environment, and impairs the rights of all Costa Ricans in property in the public domain (bienes de dominio público), which constitutes the natural heritage of present and future generations and must be safeguarded by the State.
2. 12By brief filed on 05 de noviembre de 2018, Patricia Abaldía Rodríguez, in her capacity as a Member of the Organizing Committee of the Social Movement without legal personality known as Marcha contra el Maltrato Animal en Costa Rica, enters an appearance in these proceedings and requests recognition as an active supporting intervenor (coadyuvante activo). She states that she appears before this Chamber on the basis of, and with standing derived from, the protection of biodiversity and support for the rights of Indigenous groups, pursuant to Articles 7, 50, and 89 of the Constitution, as well as ILO Convention 169. She says that this Authority should give significant consideration to the fact that, in his response to the action, the Minister of MINAE stated that the fragmentation of powers transferred to ICAA regarding ecological flow (caudal ecológico) was unconstitutional. As the governing authority for sites that are State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado, PNE) and Protected Wildlife Areas (Áreas Silvestres Protegidas, ASP), MINAE is seeing one of its powers curtailed without a single argument justifying it.Moreover, this power is being transferred to an entity lacking technical capacity, experience, and personnel. This was not done on the basis of technical criteria, and that deficiency is not remedied by stating that ICAA will submit reports to MINAE. The creation of a new power without amending the Biodiversity Law, which grants that power to SINAC, a part of MINAE, is irrational and wholly unjustified, and I request that it be so held. This transfer of powers is not a mere formality; it requires technical justification and even the creation of a budget, none of which appears anywhere. Because it could impair the right to a healthy environment, section 18 bis places PNE and ASP sites at risk. Likewise, I firmly believe that this amounts to playing with fire in places that this Chamber itself has recognized as necessary and highly environmentally fragile. Furthermore, as the petitioners have argued, if an aqueduct was required within an ASP or a PNE site, a specific law should have been enacted; however, opening all fragile sites to a new land use (uso del suelo), as Article 18 of the Ley Forestal now provides, was irresponsible on the part of the legislators and the officials who now defend the law.She adds that studies to determine whether there was a need for water for human consumption never existed, a fact the officials have not denied. This must therefore be the decisive argument for finding that the principle of scientific objectivity (principio de objetivación) and the principle of non-regression (no regresión) were violated. Both MINAE and the representative of the State say that the studies did not have to be conducted or were impossible to conduct, but this conceals the fallacious argument of administrative irresponsibility. I therefore ask this Chamber to recognize that fact and grant this action in all respects. Another fundamental point that must be emphasized is that the Procuraduría General de la República claims that the action is misleading the Chamber by referring to overlaps between ASP and PNE sites and Indigenous territories. It must be made clear once and for all, however, that Indigenous territories overlap not merely because they are contiguous areas, but because they exist as a single area and are officially regarded as one and the same; the State Attorney himself knows this because he headed SINAC for several years.Those attempting to mislead this Chamber did not even consider official letter SINAC-DE-1043 de 19 de julio del 2018, which states that the QUITIRRISI reserve overlaps 100 por ciento with an area that is PNE. This Chamber will find no study justifying the foregoing; nevertheless, everything was done without any study whatsoever, based solely on the abusive discretion of the legislators and now of the officials who are attempting to cover the sun with one finger. The constitutional challenge should not be resolved by declaring that the law remains in force and that consultation should be conducted only with the Huetar Indigenous people of Quitirrisí, because that would disadvantage other Indigenous peoples due to unequal overlaps. I therefore request that the entire law be declared unconstitutional for lack of consultation. Lastly, she states that there were no studies supporting the law and that the defense offered is that such studies were impossible to conduct; the truth, however, is that this was never mentioned in the legislative record and has now been raised as an excuse.It is evident that a highly sensitive power was transferred to ICAA without technical grounds and without amending the Biodiversity Law. Removing responsibility for ecological flow in certain cases from MINAE and SINAC therefore warrants a declaration of unconstitutionality. It must be made clear that, when a new office and power were created within ICAA, no budget was even established, and this places biodiversity at risk in the name of defending a right to water whose urgency is unknown.
3. 13By brief filed on 05 de noviembre de 2018, Marcela Aguilar Bruno, identification number 1-0664-0129, enters an appearance in these proceedings and requests recognition as an active supporting intervenor. She states that she appears before this Chamber on the basis of, and with standing derived from, the diffuse interests (intereses difusos) arising under Article 50 of the Political Constitution. She indicates that the amendment to the Ley Forestal authorized a clearly adverse change to our legislation, insofar as it provides in exceedingly broad terms that aqueducts may be built on all sites designated as Patrimonio Natural del Estado (PNE) and Áreas Silvestres Protegidas, many of which, for example, overlap 100 por ciento with Indigenous territories. She requests consideration of the most striking case, in which 100 por ciento of the Reserva Indígena Huetar Quitirrisi, which is a PNE site, constitutes one and the same area, yet the Indigenous peoples were never consulted, as is clear and evident from the responses of the Procuraduría and MINAE.Accordingly, she expressly requests that the action be granted because ILO Convention 169 was violated by the failure to conduct prior consultation (consulta previa). The petitioners submitted information concerning the foregoing, as shown by an official letter from the Sistema Nacional de Áreas de Conservación itself, and that information cannot be ignored. The article cited above is therefore entirely unconstitutional because it violates express provisions of international law. She warns that consultation must occur before the law is enacted and that the error was egregious, requiring a declaration of unconstitutionality for lack of consultation. She adds that the facts are perfectly clear and no one has been willing to acknowledge the error; instead, they have preferred to say that Indigenous territories are one thing and State property another, but it is not that simple. It must also be noted that the challenged law states that environmental flow (caudal ambiental) will be the responsibility of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA), even though it lacks both the experience and the officials that SINAC or the Dirección de Aguas does have.This constitutes a very serious error that fragments the powers of MINAE and SINAC without justification; even if ICAA issues annual or five-year reports, this still fragments powers without technical justification. Furthermore, the unconstitutionality is also evident in the creation of a new power for ICAA without allocating or providing for a budget concerning environmental flow. Indeed, the Minister of the Environment himself acknowledged what I am saying in his response to the action, and it appears in black and white in the record. Thus, she believes that the Minister did not dare to request a declaration of unconstitutionality, but at least stated that an objection did exist. This must be understood as undeniable opposition to the law and must be taken into account by declaring it unconstitutional on this additional ground, because the creation, fragmentation, and transfer of powers to other institutions require justifications that, of course, do not appear in the Legislative Assembly record.She further states that the Procuraduría asserts that it is impossible for it to conduct a study determining the communities’ water needs, but this supports everything the petitioners have argued. The State Attorney even states that the law must be respected because there is a human right to water for human consumption. The constitutional issue, however, is the failure to establish through studies that there is an actual need to intervene in ASP and PNE sites, thereby changing the existing model of State protection. The Procuraduría also seeks to portray everything as sustainable development (desarrollo sostenible), but for that to be so, it must be supported by scientific criteria and not by pure discretion. Consequently, the Legislative Assembly record never reflected the slightest intention to submit studies, and that omission demonstrates a violation of the principle of scientific objectivity, resulting in regression, particularly because Article 18 of the Ley Forestal even establishes a new land use.She alleges that the representatives of the State were unable to justify a law that incorporated a new use on sites that are PNE or ASP. This is inexcusable and warrants an admonition. She reiterates the absence of studies justifying the amendment to the regulations. Lastly, she requests a finding that the rights of Indigenous peoples were violated because they were not consulted about a bill that would clearly have consequences within their territories, given their overlap with PNE and ASP sites. Particular attention should be paid to official letter SINAC-DE- 1043 de 19 de julio del 2018, specifically its final portion concerning the Reserva indígena Huetar Quitirrisi.
4. 14In a written submission dated 07 de noviembre de 2018, Carlos Edgar Gutiérrez Jiménez, in his capacity as President of the Asociación Administradora de Acueductos de Tacares Sur de Grecia, appears in these proceedings and requests recognition as an active intervenor (coadyuvante activo), stating that he appears before this Chamber on the basis of, and with standing derived from, the diffuse interests (intereses difusos) arising from Article 50 of the Political Constitution. He states that a clearly detrimental amendment to our legislation was authorized, insofar as it provides in extremely broad terms that aqueducts may be constructed in all sites declared State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado, PNE) and Protected Wilderness Areas (Áreas Silvestres Protegidas). He recalls that Parque Recreativo Los Chorros, created by Ley N° 6126, did not fall within any of the management categories established in the Ley Orgánica del Ambiente and that, for this reason, this Chamber determined that it was PNE and therefore had to be protected, as stated by the Constitutional Chamber.Accordingly, we see that the enactment of the challenged law creates a situation harmful to biodiversity, since it permits the clearing of forests and understory, the construction of new impoundments, and the installation of pumping stations in places where, until now, only protection, training, research, and ecotourism were permitted. He clarifies that Parque Recreativo Los Chorros operates its aqueduct, but it was built many years ago, before the Ley Orgánica del Ambiente and other related provisions existed. We therefore consider that permitting this new use by amending the Ley Forestal creates a wholly inappropriate situation, since it leaves open the possibility that all sites in the country classified as PNE may suffer biodiversity loss and ecosystem alteration, which does not contribute to maintaining hydrological cycles and their interrelationships at points of fragility, an area in which science and technical expertise were disregarded in the legislators’ balancing exercise.We consider that, if what was required was to change the regulations, a specific amendment could have been made to the law governing our Parque Recreativo Los Chorros so as to permit the aqueduct to be expanded, but the manner in which the legislators have done so is counterproductive and harmful to all sites classified as PNE. He states that they could never agree to a law enacted without studies permitting clearing in a highly fragile site, particularly when this is done using extremely poor legislative drafting. They warn that the legislative record contains neither studies nor a complete and detailed list of all PNE sites or Protected Wilderness Areas opened up by the reform, and that this demonstrates a violation of the principle of objective substantiation (principio de objetivación) and the principle of non-regression (principio de no regresión). He complains that this statutory reform includes an invasive practice that alters vital cycles, since it entails impoundments and clearing that were never supported by anything beyond mere discretion, which is abusive, as stated in the filed action.He adds that the challenged law also states that responsibility for ecological flow (caudal ecológico) will lie with the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA), but because it has neither the experience nor the personnel possessed by SINAC or the Dirección de Aguas, it is clear that transferring authority in this area to ICAA would dismantle the specialized powers held by the current responsible bodies, and all of this is an example of legislative improvisation. Worst of all, this was done without any technical criteria or allocation of new financial budgets to establish new units within ICAA; we therefore request a declaration of unconstitutionality, since it places biodiversity at risk and thereby violates Article 50 of the Constitution. As stated in the applicants’ submission, this entire matter causes MINAE and SINAC to lose their governing authority and complicates the management of strategic resources, which is not rational. Moreover, he indicates that the new law contains another error by stating in Article 18 bis:

“In the case of protected wilderness areas subject to absolute protection, namely national parks and biological reserves, the provisions of Article 38 of Ley N.° 7554, Ley Orgánica del Ambiente, de 4 de octubre de 1995, must also be complied with.” This is because it is clear that, under this arrangement, at sites such as Parque Recreativo Los Chorros, the State will now be able to break through the mountain and ecosystems without having to restore or compensate for the sites through which new aqueduct pipelines must be laid, and that exclusion, without technical justification, makes no sense. Note that we speak of an unjustified exclusion because our Parque is merely PNE, not an area subject to absolute protection; it is therefore unjustifiable that clearing, trenching, and pumping stations may be undertaken without any obligation to provide compensatory areas or proceed with changing the boundaries.

He warns that the law does not resolve a series of questions concerning protected wilderness areas and the State Natural Heritage, confirming the extremely poor legislative drafting used in this regard. He clarifies that the Parque is a highly fragile site and that it is therefore unjustifiable for section 38 of the Ley Orgánica del Ambiente not to apply. He states that the Minister of MINAE acknowledges the jurisdictional problem arising from transferring authority over PNE sites to ICAA. This was done without any study or supporting basis on the part of the legislators, thereby establishing its unconstitutionality in this respect, notwithstanding the Office of the Attorney General’s assertion that none exists. He considers the Attorney General’s arguments untenable. Another important issue is that the unconstitutionality is also evident in the creation of new authority for ICAA without allocating or providing for a budget concerning environmental flow (caudal ambiental).

This situation is connected to the fact that all protected areas differ in their biological composition, yet none of this is addressed in the law. For example, Ley 6126, which created Parque los Chorros, is not taken into account; cutting down trees, extracting plants, and other activities are prohibited at the site, and it would be threatened by this law. None of this is taken into account, and it even undermines the protection that this Asada has provided for years at Los Chorros.

1. 15In a written submission dated 06 de noviembre de 2018, Luis Diego Marín Schumahcer, in his capacity as President of the Asociación Preserve Planet, appears in these proceedings and requests recognition as an active intervenor, stating that he appears before this Chamber on the basis of, and with standing derived from, the diffuse interests arising from Article 50 of the Political Constitution. He states that national parks and biological reserves were created to preserve representative samples of ecosystems in as unaltered a state as possible. He adds that they are the last unaltered refuges within the national territory and that the development of infrastructure projects (aqueducts, etc.) is incompatible with the purpose of a National Park or Biological Reserve. He adds that the resulting impacts are significant and often irreversible because they disrupt the natural balance, transforming the area into an altered ecosystem and making it no longer an area in which conservation is the priority.Moreover, he indicates that, according to various studies conducted by MINAE and AyA, between 40% and 70% of drinking water is wasted due to leaks. Consequently, extraction of the resource is unjustified until all pipelines have been repaired and this extensive waste has been prevented. Lastly, he states that a large percentage of protected wilderness areas are located within indigenous reserves and that, during the debate on this law in the Legislative Assembly, these communities were not consulted. He states that the argument advanced by the Procuraduría General de la República collapses when one considers that the Quitirrisí indigenous reserve, located in the Protected Zone of the same name, occupies 100% of it; in other words, the territory of Indigenous groups and the protected zone constituting State Natural Heritage are one and the same. It is therefore entirely false to consider protected wilderness areas or State Natural Heritage sites to be one thing and indigenous territories another.
2. 16In a written submission dated 19 de noviembre de 2018, Grigory Chaves Chaverri, identification number 1-873-910, appears in these proceedings and requests recognition as an active intervenor, stating that he appears before this Chamber on the basis of, and with standing derived from, the diffuse interests arising from Article 50 of the Political Constitution. He states that all areas are different and require specialized treatment and care, which the challenged law does not take into account. He further asserts that this law must be held unconstitutional because it is clear that the amendment to Article 18 of the Ley Forestal was made without any study justifying the appropriateness of withdrawing water from rivers within State Natural Heritage sites or protected wilderness areas. Likewise, the nationwide problem of existing leaks has not been resolved. He asserts that sites classified as protected wilderness areas were specifically created by the legislature for protection, education, research, and the preservation of biodiversity, but never for extracting water from them; for that reason, this law distorts the essential nature of protected wilderness areas.He adds that this law is unsupported by technical and biological studies to determine how the environment will be altered with respect to biological characteristics affecting its diversity and biodiversity. He considers that, because many indigenous territories overlap with protected wilderness areas and State Natural Heritage sites, prior consultations (consultas previas) became mandatory solely by virtue of the amendment to Article 18 of the Ley Forestal, yet those consultations never occurred. He clarifies that the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillas advanced a fallacious argument in its report by stating that the challenged law provides that indigenous territories will fall outside the regulatory framework, which is entirely false.
3. 17In a written submission dated 29 de noviembre de 2018, Javier Rodríguez Fonseca, identity card number 1-546-710, appears in these proceedings and requests recognition as an active supporting intervenor (coadyuvante activo), stating that he appears before this Chamber on the basis of, and with standing derived from, the diffuse interests (intereses difusos) arising from Article 50 of the Political Constitution. He states that Articles 1 and 2 of Ley 9590 alter the original spirit of Article 18 of the Ley Forestal, because the latter contemplated low- or very-low-impact activities such as ecotourism, research, and training, whereas Ley 9590 expands its scope to water-extraction activities that may entail high-impact infrastructure and actions. He asserts that this provision also violates Article 11 of the Regulations governing the Ley Forestal. He adds that it is contradictory for Article 2 to establish that extracting water from a protected area (área protegida) requires a declaration of public interest and national convenience when preserving resources in the country’s protected areas is itself a matter of public interest and national strategic convenience.He further states that Article 18 bis is confusing, particularly because it appears to contradict the authorization for water extraction in protected wildlands (áreas silvestres protegidas). He asserts that Article 3 of that body of law does not explicitly state that water may be extracted within protective zones (zonas protectoras), which compounds the aforementioned confusion. He maintains that extraction of the various resources safeguarded in protected areas for present and future generations must occur only in extremis and should not be an option that, once authorized by law, creates a precedent susceptible to various “social and community” justifications and the resulting abuses, given the country’s well-known difficulties in monitoring and overseeing the sustainable use of natural resources. He asserts that water continues to be wasted due to water-supply pipeline ruptures. He explains that every water-extraction project within the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) will require an Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental), although such studies are intended for application in areas outside protected wildlands.Lastly, he states that in certain specific problematic cases, such as Sardinal de Guanacaste or Grecia, among others, conflicts have arisen more from inadequate and even unfair management of water resources than from their scarcity.
4. 18In a written submission filed on 30 de noviembre de 2018, Nidia María Vargas Picado, in her capacity as President of the Asociación Administradora del Acueducto Rural de la Fortuna de San Carlos, appears in the proceedings and requests leave to intervene in support (coadyuvancia). She states that the human rights of access to drinking water and sanitation must be protected and guaranteed by the State and its institutions, which requires not only the development of infrastructure to enable supply, but also water sources that can be used to fulfill that public purpose. It was in this spirit that Ley de la República No. 9590 was processed, with the aim of guaranteeing access to drinking water, which has been recognized as a fundamental right by the case law of the Sala Constitucional and by international instruments in force in the country. This Law regulates how legally constituted authorized public-service providers (entes autorizados prestadores de servicio público) are to address the use of and access to water in areas considered State Natural Heritage, in order to confront problems affecting water sources due to climate change.This Ley de la República originated in opinion C-134-2016 of 08 de junio de 2016, which categorically concluded: from the foregoing, it follows that AyA is not legally authorized to use water resources within state-owned public-domain protected wildlands for supplying the population, spaces in which Article 2° of Ley 2726 de 1961 is inapplicable. Such use requires an express law expanding the activities permitted within the State Natural Heritage under Article 18 of the Ley Forestal and establishing the terms and conditions. The legal basis rests on several judgments issued by the Sala Constitucional ordering that public drinking-water services be provided to communities in rural areas, although it is often the case that the only sources capable of being used are located in protected wildlands. For this reason, the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados submitted the cited inquiry to the Procuraduría General de la República regarding the possibility of authorizing works to collect water from those sources in such areas.It is important to reiterate to this Sala Constitucional that, given the lack of access to sources of water for human consumption in certain parts of the country, as in the case of the ASADA she represents, it was necessary for AyA, in its governing role, to request the opinion of the Procuraduría General de la República, which responded that AyA is not legally authorized to use water resources to supply the population within those areas, where Article 2°, subsection f, of Ley 2726 does not apply. In response, the viable option she proposed, which was adopted, was an amendment to the Ley Forestal allowing water-use activities and the construction of infrastructure in protected wildlands when no other alternative source is available to guarantee an adequate quantity and quality of water for the beneficiary population; this initiative was sponsored for legislative consideration by 15 male and female members of the Legislative Assembly and was enacted as a Ley de la República upon its passage on second reading in junio de 2018.In this context, the Procuraduría General de Ia República issued Opinions C- 103-2018 and C-151-2018 of 18 de mayo de 2018, intended to clarify the application of the principle of primacy in the protection of fundamental rights, specifically the right of access to water; accordingly, the Instituto cannot be prevented from carrying out any repair and maintenance work necessary on the water-intake facilities (obras de captación) already existing on State Natural Heritage lands that are indispensable for ensuring continuity of the public water service and for ensuring that water is supplied in sufficient quality and quantity to fulfill that fundamental right. The Opinion of 21 de junio de 2018 states that, although forested lands owned by public institutions become part of the State Natural Heritage by operation of law, that provision cannot be interpreted to mean that Articles 5 and 18 of Ley No. 2726 have been deprived of their useful effect, as those provisions serve a special purpose and are also linked to the protection of a fundamental right—access to water—enjoying the same level of protection as the right to the environment, which is safeguarded through Section 13 of the Ley Forestal.The amendment promoted through Ley 9590 is not intended to harm the environment or prevent the preparation of technical studies necessary to avoid serious and irreversible environmental damage. On the contrary, the proposed amendment seeks to ensure that, for every type of activity, work, or project involving use of water resources and therefore potentially causing an impact on or alteration of those resources, the situation is comprehensively analyzed. The amendment is intended to recognize that drinking-water supply projects are vital to the country’s present and to meeting the major challenges ahead, in view of growing demand for drinking water, changing climatic conditions, and the complexity, under the environmental legal framework, of using water resources to provide drinking-water services when the sources are located within the State Natural Heritage. This amendment contained in Ley 9590 seeks to ensure a comprehensive assessment of the overall environmental impact of all factors or actions characterizing the activity, work, or project involving the use of water resources.Its purpose is to promote more efficient use of scarce resources and ensure that water resources are not harmed. The constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) filed is erroneously based on an incomplete and fragmented interpretation of the body of law under discussion, since this law seeks the protection and conservation of water resources and the sustainable use of water sources for human consumption, precisely on the basis of the right to a healthy and ecologically balanced environment enshrined in Articles 50 and 89 of the Constitution. To that end, it establishes the prerequisite of a declaration by the Executive Branch that the project is in the public interest, specifically where there is an urgent need to supply the population and where the beneficiaries are authorized public-service providers. The Precautionary Principle (Principio Precautorio), which establishes a presumption in favor of the environment, is embodied in Ley de la República No. 9590 and emerges from a comprehensive reading thereof; thus, where entry into a protection area (área de protección) is required, compliance with the procedure established in that body of law ensures observance of this principle.It follows from the challenged provisions that, where there is no scientific certainty regarding the adverse effects that an action might produce, the action must be prohibited, restrictions must be imposed upon it, or protective measures must be adopted, as set forth in Article 11 of the Ley de Biodiversidad. She also cites this Tribunal’s holding in decision number 1220, issued at 14:48 hours on 6 de febrero del 2002, regarding this situation. Through regulations, the Executive Branch intends, by means of the amendment at issue, to provide that, based on precise technical studies, a particular activity or project need not undergo environmental impact studies, pursuant to a duly reasoned and substantiated decision.
5. 19In a written submission filed on 05 de diciembre de 2018, Roberto Molina Ugalde, acting as Representative of SITRAMINAE, enters an appearance in the case and requests leave to participate as an active supporting party (coadyuvancia activa) in favor of the arguments seeking a declaration that Law No. 9590 is unconstitutional. He states that this action should be granted because, as shown by the data submitted and SINAC Report No. SINAC-DE-1043 of 19 de julio del 2018, all indigenous territories form a single conglomerate with the Protected Wildlife Areas (Áreas Silvestres Protegidas, ASP), or sites that constitute the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado, PNE), including QUITIRISÍ, which is 100 percent a reserve and indigenous territory. Since the assertion that all those sites are ASP and PNE has not been refuted because it is true, it is clear that this Chamber must rule on the action by treating it as a true and acknowledged fact that the indigenous peoples should have been granted a prior hearing before the law was enacted.This must be done because the current Article 18 of the Ley Forestal adds a new use that is invasive of and infringes upon territories that are partly or entirely indigenous. Any introduction of variations in land uses (usos del suelo) within indigenous territories required consultation. For all legal purposes, it is indisputable that, as of this date in Costa Rica, the territories of indigenous peoples lie within the boundaries of Protected Wildlife Areas and Natural Heritage of the State sites. The indigenous territories that are fully connected to PNE sites and ASP in Costa Rica were indisputably affected by the new use, and that impact, as stated, was never subject to consultation. The impact in question entails a state-imposed obligation on tribal peoples to tolerate water intakes, the construction of structures for water booster pumps, the passage of pipelines, the felling of trees, etc., within their territories; and this, I repeat, was never subject to consultation, as required under ILO Convention 169.Based on the foregoing, there is a clear violation of constitutional law and of the conventionality framework (marco de la convencionalidad) arising from Article 18 and Article 18 bis of the Ley Forestal. He adds that, before Article 18 of the Ley Forestal was amended, studies should have been conducted to assess the appropriateness, needs, cost-benefit considerations, and all technical aspects recognized by science; however, as noted, none of these existed, rendering the new law contrary to the principle of non-regression (principio de regresión) and the principle of objective scientific grounding (principio de objetivación), and they therefore request that it be so declared. The assertion by the representative of the Procuraduría General de la República that such studies were impossible is an abusive position that coldly conceals an indefensible abuse of power. In truth, the position expressed by this Chamber’s advisory body is extremely dangerous, since it could continue to be used to undermine the principle of objective scientific grounding in environmental matters.They even find that position of the Procuraduría lacking in seriousness, since it tends to encourage administrative and legislative discretion and therefore warrants an admonition from this Chamber. He further states that it must be viewed as a very serious and irresponsible matter that the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados itself asserts that Article 1 of the challenged Law recognizes that the provision does not apply to indigenous territories. This assertion appears at the end of its report. That tendentious argument is clearly false and must be viewed as an argument intended to mislead this Chamber in an unseemly manner, and they request that the Chamber so determine when granting the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad). Curiously, the Instituto likewise provides no evidence whatsoever of the need to withdraw water from PNE or ASP sites, which is indicative of the improvisation involved in enacting this law.The point is that nothing truly justified opening those areas to a new use as was done. We cannot fail to point out that we also consider it disastrous to undermine the authority of MINAE (Dirección de Aguas) and SINAC to protect water resources (recurso hídrico) by transferring everything concerning environmental flows (caudales ecológicos) to the aforementioned Instituto, as provided in Article 18 bis. Worst of all, this is done without any technical or legal justification supported by law, notwithstanding what the official Astorga Espeleta seeks to suggest based solely on the fact that it is stated in their Ley Constitutiva, because that has no bearing on a transfer of specific powers from a ministry to an institution that has never managed biodiversity, much less environmental flows within vulnerable, environmentally fragile sites such as protected wildlife areas. It can also be seen here that neither the amended Law nor its transitional provisions even allocate funding for that new office, confirming that management of environmental flows must not be removed from the Dirección de Aguas, an entity attached to MINAE.It is important to clarify that, because it is part of the public domain (naturaleza demanial), water resources receive special protection and therefore cannot be appropriated by private parties. Water resources are duly protected, conserved, and administered by MINAE through SINAC and the Departamento de Aguas. MINAE is the governing authority for the management of the country’s water resources and is responsible, in the exercise of sovereign authority (poder de imperio), for deciding and ruling on their ownership, development, use, governance, control, and oversight. Additionally, SINAC is another Costa Rican State entity that places special emphasis on ensuring that its protected wildlife areas and equivalent reserves protect and conserve their water resources. On the other hand, under the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, there are likely to be serious indications of overexploitation (sobreexplotación) of springs (nacientes) and aquifers (acuíferos) located within protected wildlife areas, since concessions would be granted without prior knowledge of their quantitative and qualitative conditions.Moreover, under the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, there appears to be no regulation of all activities that could affect water quality and quantity and ecosystem balance, particularly at water sources and aquifer recharge zones (zonas de recarga acuífera). Additionally, because the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados lacks scientifically established knowledge of environmental flows, it will never be able to specify how they should be assessed, and this measure will not be able to provide a clear definition of the flows sufficient to achieve environmental and ecological objectives. Furthermore, the Costa Rican State, through MINAE-SINAC-Departamento de Aguas, must continue to guarantee the conservation, restoration, and integrated management (manejo integral) of water resources, watersheds (cuencas hidrográficas), and environmental flows associated with the hydrological cycle in protected wildlife areas.Lastly, we cannot conclude without stating that both statutory and conventional provisions embody a commitment to protecting the biodiversity found within ASP and PNE sites; therefore, adding a new use that permits water to be withdrawn from those areas undermines the nature of the sites we have protected, which are extremely environmentally fragile. It must be made clear that the institutions responsible for supplying water to communities can readily withdraw it from properties located outside ASP or PNE sites, but nothing is said about this because that omission is part of enacting a law without studies substantiating the need to open sites that must be preserved in the best possible manner for future generations, with due respect for biodiversity. This in no way means that human rights are being violated because, as we have stated, to date there is no comprehensive scientific study demonstrating that water must be withdrawn from ASP or PNE lands.
6. 20In a written submission filed on 12 de diciembre de 2018, Mario Andrés Boza Loría, acting as Attorney-in-Fact with Unlimited General Powers (Apoderado Generalísimo sin Limitación de Suma) for The Leatherback Trust, enters an appearance in the case and requests leave to participate as a supporting party (coadyuvancia). He states that the organization he represents is a nonprofit organization incorporated under the laws of the United States of America, whose purpose is to protect leatherback and other sea turtles and whose duration is perpetual. He indicates that its work is aimed at conserving ecosystems that in some way affect the purpose established in its bylaws. He states that its work has been carried out primarily in Parque Nacional Marino Las Baulas de Guanacaste, a territory that, in addition to the marine area, contains important forested areas such as Cerro Morro and others that could undoubtedly be affected by application of the challenged legislation.He therefore considers that it has a legitimate interest (interés legítimo), since it shares the diffuse interest (interés difuso) characterizing the matter at issue. He asserts that the action must be granted because no technical studies support the adopted measure, even though it constitutes a reduction in the essential substance of the natural area. He adds that no prior environmental impact study (estudio de impacto ambiental), much less a comprehensive one, has been conducted regarding all areas comprising the Natural Heritage of the State. Furthermore, the Ministerio de Ambiente is authorized to decide whether or not to conduct the assessment. He adds that this legislation also undermines the governing authority of the Ministerio de Ambiente y Energía. Lastly, he states that Article 18 bis excludes protected areas other than national parks and biological reserves from the requirement to establish that no other sources are available for development.He concludes that, because the same requirement is not imposed in areas under absolute protection (áreas de protección absoluta), the constitutional principle of reasonableness and proportionality (principio constitucional de razonabilidad y proporcionalidad) is violated.
7. 21In a written submission filed on 13 de diciembre de 2018, Olga María Rodríguez Herrera, acting as Presidenta of the Promotora de Bienestar Animal, enters an appearance in the case and requests leave to participate as a supporting party (coadyuvancia). She states that this active intervention in support (coadyuvancia activa) is founded on the diffuse interests arising from the subject matter and its connection to constitutional provisions 9, 50, and 89. She considers that this provision promotes discrimination against the indigenous population with respect to its right to manage water resources in protected territories. She warns that, in Costa Rica, there are cadastral overlaps (traslapes catastrales) between indigenous territories and protected wildlife areas, and the law provides no exception for those territories. She therefore considers the assertion that this legislation does not affect indigenous territories to be completely false because the text does not exclude indigenous territories, making consultation with indigenous peoples mandatory. Lastly, she states that authority is being transferred from the Dirección de Aguas and SINAC to the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.
8. 22By resolution (resolución) issued at 16:20 hrs. on 12 de diciembre de 2018, the Acting Presiding Justice of this Sala Constitucional ordered the petitioner (gestionante), Nidia María Vargas Picado, identity card n° 2 0419 0709, who stated that she was appearing on behalf of the Asociación Administradora de Acueducto Rural de La Fortuna de San Carlos, to submit current proof of the association’s legal personality (personería jurídica), establishing the capacity in which she claimed to act with respect to that entity.
9. 23By certification (constancia) dated 20 de diciembre de 2018, the Acting Secretary and the judicial technician placed on record that the President of the Asociación Administradora del Acueducto Rural de la Fortuna de San Carlos failed to comply with the order issued by resolution at 16:20 hrs. on 12 de diciembre de 2018.
10. 24By resolution issued at 08:59 hrs. on 21 de diciembre de 2018, the Acting Presiding Justice of this Sala Constitucional ruled on the motions for intervention in support (coadyuvancias) filed on 18, 19 y 29 de octubre, 5, 6, 7, 19 y 29 de noviembre y 5 y 7 de diciembre, all in 2018, in which the applicants requested recognition as supporting intervenors (coadyuvantes activos), on the grounds that they had a legitimate interest (interés legítimo), given that this action concerns the defense of diffuse interests (intereses difusos), as it relates to the right to a healthy environment (derecho a un ambiente sano). Accordingly, the Office of the President of the Sala Constitucional granted the motions for intervention, since the first publication of the notice occurred on 19 de noviembre de 2018. Consequently, the following persons were accepted as supporting intervenors: Mario Andrés Boza Loría, identity card 1-0297- 0932; Jorge Serendero Hülssner, residence card 115200011317; Juan Carlos Peralta Víquez, identity card 3-0229-0629, in his capacity as President of the Asociación para el Bienestar y Amparo de los Animales del Cantón de San José, legal entity identification number 3-002-248601; Patricia Abadía Rodríguez, identity card 1-0490-0741; Marcela Aguilar Bruno, identity card 1- 0664-0129; Luis Diego Marín Schumacher, identity card 1-0753-0303, in his capacity as President of the Asociación Preserve Planet, legal entity identification number 3- 002-519830; Carlos Edgar Gutiérrez Jiménez, identity card 2-0254-0769, in his capacity as President of the Asociación Administradora de Acueductos de Tacares Sur de Grecia, legal entity identification number 3-002-247987; Grigory Chaves Chaverri, identity card 1-873-910; Javier Rodríguez Fonseca, identity card 1-546-710; Roberto Molina Ugalde, identity card 5-195-152, in his capacity as Deputy Secretary General of the Asociación Sindical de Trabajadores del Ministerio de Ambiente y Energía e Instituciones Afines de Conservación, legal entity identification number 3-011-212127; and Mario Andrés Boza Loría, identity card 1-297-932, in his capacity as attorney-in-fact with full general powers and no monetary limitation (apoderado generalísimo sin limitación de suma) of The Leatherback Trust, legal entity identification number 3-013-292175, who entered appearances (se apersonaron).Likewise, Nidia María Vargas Picado, identity card 2-0419-0709, is recognized as a supporting intervenor in these proceedings in her individual capacity and not as President of the Asociación Administradora del Acueducto Rural de La Fortuna de San Carlos. On the other hand, the Office of the President of the Chamber denied as untimely the motion for active intervention in support (coadyuvancia activa) filed by the petitioner Olga María Rodríguez Herrera, identity card 2-269-129, in her capacity as President of Promotora de Bienestar Animal. That resolution also stated that “the responses to the hearings (audiencias) granted to the Procurador General de la República, the Ministro de Ambiente y Energía, the Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, and the Directora Ejecutiva del Sistema Nacional de Áreas de Conservación in the resolution issued at 08:23 hours on 4 de octubre de 2018 are deemed filed.Likewise, the hearing granted in the same resolution to the Presidente de la Junta Directiva de la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas is deemed unanswered, because the Sistema de Gestión contains no record of any document submitted by that party in response to the hearing granted.” Accordingly, this constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) was assigned to the chambers currently under the responsibility of Justice Esquivel Rodríguez, to whom consideration of its merits corresponds under the case-assignment rotation.

25- By written submission dated 15 de marzo de 2019, Suzeth Espinoza Cruz, in her capacity as President of the Asociación de Acueducto Rural de Buenos Aires, Sur Jiménez, files a passive supporting intervention (coadyuvancia pasiva) and argues that it is important to reiterate to this Constitutional Chamber that, given the lack of access to water sources for human consumption in certain areas of the country, as is the case of the ASADA that I represent, it was necessary for AyA, in its governing role, to request an opinion from the Procuraduría General de la República, which responded that AyA is not legally authorized to use water resources for public supply within those areas, where article 2°, subsection f, of Ley 2726 does not apply. In view of this, the viable option that it proposed, and which was pursued, was an amendment to the Ley Forestal to permit water-use activities (aprovechamiento de agua) and the construction of infrastructure in protected wild areas (áreas silvestres protegidas) when no other alternative source is available to guarantee an adequate quantity and quality of water for the beneficiary population.

This initiative was accepted for consideration by fifteen members of the Legislative Assembly and became a Law of the Republic upon its passage in the second debate in junio de 2018. Against this backdrop, the Procuraduría General de la República issued Opinion C- 103-2018 and C-151-2018 of 18 de mayo de 2018, intended to clarify the application of the principle of primacy in the protection of fundamental rights, specifically the right of access to water. Accordingly, the Institute cannot be prevented from carrying out such repair and maintenance work as may be necessary on the existing intake works (obras de captación) located on lands belonging to the State Natural Heritage (patrimonio natural del Estado) that are indispensable to guarantee continuity of the public water service and to ensure that water is supplied in sufficient quality and quantity to fulfill that fundamental right. The Opinion of 21 de junio de 2018 states that forested lands owned by public institutions become part of the State Natural Heritage by operation of law; nevertheless, that provision cannot be interpreted to mean that it deprived articles 50 and 18 of Law No. 2726 of their practical effect, as those provisions serve a special purpose and are also linked to the protection of a fundamental right—the right of access to water—which enjoys the same degree of protection as the right to the environment, safeguarded through section 13 of the Ley Forestal.

The amendment introduced through Law 9590 is not intended to harm the environment or prevent the preparation of the technical studies necessary to avoid serious and irreversible environmental damage. On the contrary, the proposed amendment seeks to ensure that, for every type of activity, work, or project involving water use and that may therefore potentially affect or alter water resources, a comprehensive analysis of the situation is conducted. The amendment recognizes that drinking-water supply projects are vital to the country’s present and to addressing the major challenges ahead, in view of the growth in demand for drinking water, changing climatic conditions, and the complexity, under the environmental legal framework, of using water resources to provide drinking-water services when the sources are located within the State Natural Heritage. This amendment contained in Law 9590 seeks to ensure a comprehensive assessment of the overall environmental impact, taking into account all factors or actions characterizing the activity, work, or water-resource use project.

Its aim is to promote more efficient use of scarce resources and guarantee that water resources are not harmed. The constitutional challenge filed is erroneously based on an incomplete and fragmented interpretation of the legislation at issue, given that the cited Law No. 9590 seeks to protect and conserve water resources and ensure the sustainable use of water sources for human consumption, based precisely on the right to a healthy and ecologically balanced environment enshrined in articles 50 and 89 of the Constitution. To that end, it establishes the prior requirement that the Executive Branch issue a declaration of public interest specifically for an essential public water supply and in favor of authorized public-service providers. She adds that the Precautionary Principle (Principio Precautorio), which establishes a presumption in favor of the environment, is contained in Law of the Republic No. 9590 and follows from a comprehensive reading thereof; thus, where entry into a protection area (área de protección) is required, compliance with the procedure established in this legislation ensures that the principle is respected.

It follows from the challenged legislation that, where there is no scientific certainty regarding the negative effects that an action may cause, that action must be prohibited, subjected to limitations, or made subject to protective measures, as stated in article 11 of the Ley de Biodiversidad. Thus, through regulations, the Executive Branch seeks, by means of the amendment in question, to allow a determination, based on precise technical studies and through a duly reasoned and substantiated decision, that a particular activity or project does not require environmental impact studies (estudios de impacto ambiental). The Law challenged by the petitioners does not disregard the principle of environmental objectification (principio de objetivación). Quite the contrary, commonly known elements of judgment need not be incorporated into the enactment of a law as its justification. In the present matter, it is clear that the State is aware of and has documented the growing insufficiency of the water resources necessary for human consumption, which constitutes the ultimate justification for the enacted Law.

Furthermore, there is an entire informed institutional framework that provides extensive knowledge of the ecological conditions of protected areas, their balances, and their cycles of environmental development. Naturally, the proposition that every project to be undertaken in a protected area requires a separate and specific law is absurd; this would amount to nothing less than perpetuating the existing tension between the human right to have access to water resources and the restriction on the use of those resources in such protected areas. Put another way, it would effectively deny the possibility of establishing institutional social mechanisms to guarantee the human right to water resources in a timely and sufficient manner and without ecological harm. Nor does the challenged Law violate the principle of non-regression (principio de no regresión). What does exist is clear confusion among the petitioners regarding the scope of the Law.

Indeed, the Law does not permit the reduction of protected areas or land-use change (cambio de uso de suelo) in the territories concerned and, to that extent, should not create any obligation to provide compensatory lands, although the regulatory provisions must establish whatever is necessary to permit and encourage environmental restoration or compensation mechanisms when circumstances so require. Following the same line of reasoning, it must be considered that compliance with the principle of environmental objectification can be verified technically, in accordance with and subject to science and technology, during the planning and implementation of the specific projects that are indispensable to guaranteeing access to water resources for human consumption. Similarly, elementary logic dictates that application of the precautionary principle and in dubio pro natura cannot be assessed in the abstract, based merely on the presumption that land-use change, deterioration, or territorial curtailment of protected areas will occur.

Rather, whether a protected area may be affected must be determined on a case-by-case basis. The petitioners’ presumption that ecotourism or research activities—which, incidentally, do not protect a human right of the same magnitude as the right at stake concerning communities’ access to water for human consumption and, therefore, to a healthy and balanced environment—are less risky than the use of water for human consumption lacks any scientific basis. Consequently, it must be reiterated that a general statutory provision establishes precisely what sound legislative drafting requires. Likewise, assessing each intervention in a protected area is what makes it possible to verify that the precautionary principle and in dubio pro natura have not been infringed. If the contrary were assumed, the legislation permitting scientific or ecotourism activities in those same protected areas would also have to be declared unconstitutional, since such activities could be presumed regressive, dangerous, and unsupported by the principle of environmental objectification, given that evidently no one required an abstract nationwide study—and possibly a useless one—before the corresponding provisions were enacted.

For the reasons stated above, any analysis in these respects of a potential violation of current international rules or agreements would be pointless, given that there has been neither a reduction nor a removal from protected status (desafectación) of the protected areas in question.

1. 26By submissions received out of time on 04, 08, 12, 16, 22, 25, 26, 30 de abril de 2019 and 02, 03 y 17 de mayo y 21 de agosto, todos de 2019, separately, Jéssica Ramírez Fernández, who claims to be President of the Asociación Administradora del Acueducto Pueblo Nuevo; Norberto Jiménez Otarola, who states that he is President of the Asociación Administrador de Gamalotillo 1; Miguel Corrales Sojo, who declares that he is President of the Asociación Administradora del Acueducto Guamural; William Quirós, who asserts that he is President of the Asociación Administradora del Acueducto Naranjal; Juan Agustín Lara Lara, who says that he is President of the Asociación del Acueducto del Asentamiento Manzanares de Dos Ríos de Upala; José Ángel Hernández Acosta, who alleges that he is President of the Asociación Administradora del Acueducto de San Isidro; Patricia Vargas Estrada, who alleges that she is President of the Asociación Administradora del Acueducto de Marsella; Ronald Gamboa Ávila, who says that he holds the position of President of the Asociación Administrador del Acueducto Rural El Pavón; Eduardo Montano Guzmán, who states that he is President of the Asociación Administradora del Acueducto Rural de Santa Elena y las Nubes; Benjamín Ruíz Jiménez, who asserts that he is President of the Asociación Administradora Acueducto Rural Los Santos (Upala); Ezequiel Ruiz Sequeira, who says that he is President of the Asociación Administradora del Acueducto de San Rafael de Guatuso; Luis Ángel Vásquez Castillo, who states that he is President of the Asociación Administradora del Acueducto Rural de San Antonio (Cóbano); José Giovanni Bejarano Badilla, who asserts that he is President of the Asociación Administradora del Sistema de Acueducto y Alcantarillado de la Florida de Guatuso; Olger Eliecer Aguirre Rodríguez, who says that he is President of the Asociación de Acueducto y Alcantarillado Integrado Caño Castilla, Las Delicias y Escaleras de los Chiles; David Isaí Menjívar Moreno, who asserts that he holds the position of President of the Asociación Administradora de Acueducto y Alcantarillado de Birmania, Dos Ríos, Upala; Armando Montero Arce, who says that he is President of the Asociación Administrador del Acueducto Los Llanos Santa Fe y la Gloria; Ana Gabriela Muñoz Mendoza, in her capacity as President of the Asociación Específica Administradora del Acueducto Integrado de El Carmen, Altamira y Colorado, Bioley, Buenos Aires; Roger Herrera Siles, President of the Asociación Administradora del Acueducto de Poasito de Alajuela; Orlando Rojas Rojas, who asserts that he holds the position of President of the Asociación Administradora del Acueducto Rural de Pital de San Carlos; Zobeida Mendoza Rojas, who declares that she is President of the Asociación Administradora del Acueducto Rural de Drake de Playa Grande; Adrián Guzmán Cascante, who declares that he is President of the Asociación Administradora del Acueducto y Alcantarillado Sanitario de San Vicente de Chiles de Puriscal; Ana Gabriela Muñoz Mendoza, who declares that she is President of the Asociación Específica Administradora del Acueducto de El Carmen, Altamira y Colorado, Biolley de Buenos Aires; Ana Vindas Elizondo, who declares that she is President of the Asociación Administradora del Acueducto y Alcantarillado Sanitario de Arenal de Chipres de Puriscal; Asdrúbal Herrera Zúñiga, who declares that he is President of the Comité Administrador del Acueducto El Plantel del MOP de Chipres de Puriscal; Julián Villegas Pérez, who declares that he is President of the Asociación Administradora del Acueducto de Golfito; Cinthia Lineth Picado Mena, who declares that she is President of the Asociación Administradora del Acueducto de La Palma; Jessica Ramírez Fernández, who declares that she is President of the Asociación Administradora del Acueducto y Alcantarillado Sanitario del Pueblo Nuevo de Chires de Puriscal; Miguel Corrales Sojo, who declares that she is President of the Asociación Administradora del Acueducto de Guamaral de Chires de Puriscal; Miguel Espinoza Quesada, who declares that he is President of the Asociación Administradora del Acueducto de San Ramón de Bagaces; Jorge Giovanni Bejarano, who declares that he is President of the Asociación Administradora del Sistema de Acueducto y Alcantarillado de La Florida de Guatuso; Norberto Jiménez Otarola, who declares that she is President of the Asociación Administradora del Acueducto Gamalotillo 1 de Chires de Puriscal; José Retana Jiménez, who declares that she is President of the Asociación Administradora del Acueducto Gamalotillo 2 y 3 de Chires de Puriscal; William Quirós Salas, who declares that he is President of the Asociación Administradora del Acueducto Rural Naranjal de Chires de Puriscal; Luis Ángel Vásquez Catillo, who declares that she is President of the Asociación Administradora del Acueducto Rural de San Antonio de Cóbano, Dos Aguas, Alto Reyes de los Chiles; and Roger Herrera Siles, who declares that he is President of the Asociación Administradora del Acueducto de Poasito de Alajuela, enter appearances in these proceedings and request recognition as passive supporting intervenors (coadyuvantes pasivos), and state that Ley No. 9590 was processed for the purpose of guaranteeing access to drinking water, which has been recognized as a fundamental right by this Constitutional Chamber.They say that the law governs how legally constituted, authorized public-service providers are to address the use of and access to water in areas regarded as State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado), in order to confront problems affecting water sources due to climate change. They maintain that the law originated in opinion No. C-134-2016 of 08 de junio de 2016 issued by the Procuraduría General de la República, which, they state, concluded as follows: “(…) it follows from the foregoing that AyA is not legally authorized to use water resources within protected wild areas (áreas silvestres protegidas) that are part of the State public domain for supplying the population, as Article 2°, subsection f, of Ley 2726 de 1961 does not apply in those areas. Such use requires an express law expanding the activities permitted within the State Natural Heritage under Article 18 of the Ley Forestal and establishing the terms and conditions.” They note that the legal basis rests on several judgments of this Constitutional Court ordering that drinking-water public services be provided to communities in rural areas, although it is often the case that the only sources available for use are located within protected wild areas.They indicate that, for this reason, the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados submitted the inquiry to the Procuraduría General de la República concerning the possibility of authorizing works to capture those sources in such areas. They state that, given the lack of access to sources of water for human consumption in certain parts of the country, as in the case of the ASADA they claim to represent, it was necessary for ICAA, in its role as governing authority, to request an opinion from the PGR, which replied that ICAA is not legally authorized to use water resources to supply the population within those areas, where Article 2°, subsection f), of Ley No. 2726 does not apply. In view of this, the viable option proposed and adopted was an amendment to the Ley Forestal to permit water-use activities and infrastructure construction in protected wild areas when no other alternative source is available to guarantee an adequate quantity and quality of water for the beneficiary population; this initiative was sponsored by fifteen members of the Legislative Assembly and ultimately enacted as a law of the Republic on second reading.They argue that, in connection with the circumstances, the PGR issued two opinions, namely C-103-2018 and C-151-2018, intended to clarify the application of the principle of primacy in protecting drinking-water services whose sources are located—In these circumstances, the Procuraduría General de la República issued Opinion C- 103-2018, C-151-2018 of 18 de mayo de 2018, intended to clarify the application of the principle of primacy in protecting fundamental rights, specifically the right of access to water; consequently, the Instituto cannot be prevented from carrying out the repair and maintenance work required on existing intake works (obras de captación) located on State Natural Heritage lands that are essential to guarantee the continuity of the public water service and to ensure that water is supplied in sufficient quality and quantity to fulfill that fundamental right. The Opinion of 21 de junio de 2018 [states that] although forested lands owned by public institutions become, by operation of law, part of the State Natural Heritage, that provision cannot be interpreted as having deprived Articles 5° and 18 of Ley No. 2726 of their practical effect, since those provisions have a special purpose and are also linked to the protection of a fundamental right—access to water—having the same level of protection as the right to the environment, which is safeguarded through section 13 of the Ley Forestal.The amendment promoted through Ley 9590 is not intended to harm the environment or to prevent the preparation of the technical studies necessary to avoid serious and irreversible environmental harm. On the contrary, the proposed amendment seeks to ensure that any activity, work, or project involving use of water resources and that may therefore potentially affect or alter them is subject to a comprehensive analysis of the situation. The amendment is intended to recognize that drinking-water supply projects are vital to the country’s present and to meeting the major challenges ahead, in view of the growth in demand for drinking water, changing climatic conditions, and the complexity, under the environmental legal framework, of using water resources to provide drinking-water services when the sources are located within the State Natural Heritage. This amendment contained in Ley 9590 seeks to ensure a comprehensive assessment of the overall environmental impact of all factors or actions characterizing an activity, work, or project involving the use of water resources.It is thereby intended to promote more efficient use of scarce resources and to ensure that water resources are not harmed. The constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) filed is erroneously based on an incomplete and fragmented interpretation of the legislation in question, since the cited Ley No. 9590 seeks to protect and conserve water resources and to ensure the sustainable use of water sources for human consumption, on the basis of the right to a healthy and ecologically balanced environment enshrined in Articles 50 and 89 of the Constitution. To that end, it establishes a prior requirement that the Executive Branch issue a declaration of public interest (declaración de interés público), specifically where there is an imperative need to supply the population and in favor of authorized public-service providers. They add that the precautionary principle (Principio Precautorio), which establishes a presumption in favor of the environment, is contained in Ley de la República No.

9590, and as follows from a comprehensive reading thereof, such that, in cases where entry into a protection area (área de protección) is required, the procedure established in this body of regulations must be followed; this principle is thus respected. It may be inferred from the challenged regulations that, when there is no scientific certainty regarding the adverse effects that an action may cause, the action must be prohibited, restrictions must be imposed on it, or protective measures must be adopted, as provided in Article 11 of the Ley de Biodiversidad. Thus, through regulations, the Poder Ejecutivo seeks, by means of the amendment in question, to provide that, based on precise technical studies, a particular activity or project need not require environmental impact studies (estudios de impacto ambiental), pursuant to a duly reasoned and substantiated decision.

1. 27On 26 de abril de 2019, after the prescribed deadline, Ronald Salmerón Molina, who states that he is President of the ASADA de Chilamate de Sarapiquí; Rafael Murillo Murillo, who states that he is President of the ASADA de Horquetas; Rebeca Alemán Ramírez, who states that she is President of the ASADA de Tapvientos, Fincas 2; Josué Campos Mejías, who maintains that he is Administrator of the ASADA Integrada de Sarapiquí; Henry González Herrera, who states that he is Administrator of the ASADA de San Ramón de Sarapiquí; Margarita Hernández Salazar, who states that she appears on behalf of the ASADA Finca 5; Ricardo González Murillo, who states that he appears as representative of the ASADA Pablo Presbere; Rafael Baltodano Baltodano, who states that he appears on behalf of the ASADA Huetares; Rosney Villalobos Zamora, who states that he is representative of the ASADA La Llorona; as well as Hellen Sánchez Álvarez, who states that she appears as representative of the ASADA San Bernardino; and Orlando Amador Mendoza, who states that he is representative of the ASADA Colonia San José, appeared before this Chamber to express their “support” for bill No. 20447, so that the country’s water-supply systems may draw drinking water to provide service to users in the various communities.
2. 28In a written submission dated 21 de mayo de 2019, Yamileth Astorga Espeleta, in her capacity as Executive President of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, submits an addendum to the report filed in this matter and states that the protection of fundamental rights (derechos fundamentales) is systemic and comprehensive in nature and that, therefore, human rights (derechos humanos) cannot be considered in isolation, but rather through an interaction whose ultimate objective is the protection of human beings. She asserts that this principle of integrity (principio de integridad) necessarily entails that protection of the environment as a human right cannot be separated from the fulfillment of other human rights of equal or higher rank, such as human life. She states that this principle has been broadly safeguarded in recent decades by instruments and resolutions of the Organización de las Naciones Unidas, such as the Cumbre del Milenio de las Naciones Unidas del 2000.She asserts that there is a need to fulfill the ultimate purpose of the fundamental-rights system, namely human life and people’s well-being. She also cites a series of examples demonstrating an international trend that reconciles environmental protection with the fulfillment of the human rights to water and life, through the use of water resources (recurso hídrico) in protected areas (zonas protegidas). As an example, she states that one-third of the world’s 100 largest cities, including Yakarta, Dar Es Salaam, Nueva Yor and Sidney, depend on protected areas for a substantial portion of their domestic water supply. She thus reiterates the importance of effectively guaranteeing the country’s inhabitants the human right of access to drinking water (derecho humano de acceso al agua potable).
3. 29In a written submission dated 21 de agosto de 2019, Yamileth Astorga Espeleta, in her capacity as Executive President of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, states that it is clearly important and necessary for the country that the proceeding submitted for its review be resolved as promptly as possible, so as to address the shortfall in the water supply available for drinking-water provision, both within the service area of the metropolitan water-supply system and its surrounding areas and throughout the rest of the country, including remote and vulnerable communities. She clarifies that this project is scheduled to begin operating in the year 2025 and that any delay or failure to implement it would perpetuate and worsen very serious water-shortage conditions, substantially affecting the quality of life and development of the inhabitants of the GAM and its surrounding areas.She states that this Instituto has indicated on various occasions and before various bodies that conservation of water resources is essential and must be linked to rational and sustainable use, enabling the State, through its Institutions, to guarantee the protection and exercise of the human right of access to drinking water, as well as the right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment (derecho de goce de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado). Therefore, no harm to environmental protection or impairment of its safeguarding is apparent from allowing the controlled use of sources in areas established for environmental purposes. She reiterates the urgency and necessity of ruling on the action filed against the Law, so as to effectively guarantee the country’s inhabitants the human right of access to safe drinking water.
4. 30The notices (edictos) referred to in the second paragraph of Article 81 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional were published in issues 214, 215 and 216 of the Boletín Judicial, dated 19, 20 y 21 de noviembre de 2018.
5. 31The hearing (vista) provided for in Articles 10 and 85 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional is dispensed with pursuant to the authority granted to the Chamber by section 9 thereof, because this decision is deemed sufficiently grounded in clear principles and rules, as well as in the case law (jurisprudencia) of this Tribunal.
6. 32The statutory requirements have been observed in the proceedings.

Justice Esquivel Rodríguez delivered the opinion; and,

Considering:

I.Admissibility of the action and standing of the petitioner. An action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) is a proceeding subject to certain formal requirements that must be satisfied before the Chamber may consider the merits of the challenge. Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional sets forth the admissibility requirements (presupuestos de admisibilidad) for actions of unconstitutionality and governs three distinct situations. The first paragraph requires the existence of a pending matter, whether in judicial proceedings—including habeas corpus or amparo proceedings—or in administrative proceedings, solely within the procedure for exhausting administrative remedies (agotamiento de esta vía), in which the unconstitutionality of the challenged provision is invoked as a reasonable means of protecting the right alleged to have been infringed in the principal matter.

The second and third paragraphs, in turn, govern a direct action (acción directa), which does not require an underlying proceeding (asunto base), in the following circumstances: a) when, owing to the nature of the matter, there is no individual and direct injury; b) when the defense of diffuse interests (intereses difusos), or interests concerning the community as a whole, is involved; and c) when the action is brought by the Procurador General de la República, the Contralor General de la República, the Fiscal General de la República or the Defensor de los Habitantes in matters within their jurisdiction. In this regard, the Chamber has stated:

“With respect to standing (legitimación) to bring an action of unconstitutionality, this Chamber has held that Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional governs the requirements determining the admissibility of actions of unconstitutionality, requiring the existence of a matter pending resolution in administrative or judicial proceedings in which unconstitutionality is invoked. This requirement is unnecessary in the exceptional cases established in the second and third paragraphs of that article, namely, where the nature of the provision is such that there is no individual or direct injury; where the action is based on the defense of diffuse interests or interests concerning the community as a whole; or where it is filed by the Procurador General de la Republica or the Defensor de los Habitantes, in the latter cases within their respective spheres of authority. Based on the foregoing, the general rule is that a prior proceeding is required, while the circumstances in which the Sala Constitucional may be approached directly are exceptional.” (Judgment of the Sala Constitucional No. 13-778-04) In the present case, however, as stated in the order admitting the action (resolución de curso) issued at 08:23 hours on 04 de octubre de 2018, the petitioners base their standing on two circumstances.

As to the first, standing to bring the action of unconstitutionality arises under the second paragraph of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, which establishes diffuse interests as a basis for standing. In this regard, this Tribunal has stated as follows:

“(…) Second, provision is made for the possibility of appearing in defense of ‘diffuse interests’; this concept, whose content has gradually been delineated by the Chamber, may be summarized in the terms used in judgment number 3750-93 of this Tribunal, issued at fifteen hours on treinta de julio de mil novecientos noventa y tres) ‘… Although diffuse interests are difficult to define and even more difficult to identify, under our law they cannot—as this Chamber has previously stated—be merely collective interests; neither so diffuse that their ownership merges with that of the national community as a whole, nor so specific that particular persons or identifiable groups, or groups that are easily identifiable, stand out in relation to them, whose standing would derive not from diffuse interests but from corporate interests (intereses corporativos) concerning a community as a whole. They are therefore individual interests, but at the same time dispersed among more or less extensive and amorphous groups of people who share an interest and consequently sustain actual or potential harm that is more or less equal for all.

It is therefore rightly said that these are equal interests belonging both to the groups situated in particular circumstances and, at the same time, to each of their members. In other words, diffuse interests have a dual nature, since they are both collective—because they are shared by a broad class—and individual, and may therefore be asserted in that capacity.’” In summary, diffuse interests (intereses difusos) are those held by groups of persons who are not formally organized but are united by a particular social need, physical characteristic, ethnic origin, personal or ideological orientation, consumption of a certain product, etc. In such cases, the interest is dispersed, diluted (diffuse) among an unidentified plurality of persons. In these cases, of course, any challenge brought by a member of one of these groups under paragraph 2 of Article 75 must necessarily concern provisions that affect that person as a member of that group.

This Sala has identified various rights as “diffuse,” including the environment, cultural heritage, protection of the country’s territorial integrity, and sound management of public spending, among others. Two clarifications must be made in this regard: first, the aforementioned protected interests (bienes) extend beyond the sphere traditionally recognized as encompassing diffuse interests, because they concern, in principle, matters that affect the national community rather than particular groups within it; environmental harm does not affect only the residents of a region or the consumers of a product, but rather harms or seriously endangers the natural heritage of the entire country and even of Humanity; likewise, ensuring the sound management of public funds authorized in the National Budget is an interest shared by all inhabitants of Costa Rica, not merely by any particular group among them.

Second, the enumeration made by the Sala Constitucional is no more than a simple description arising from its duty—as a judicial body—to limit itself to hearing the cases brought before it; it may in no way be understood to mean that only those rights expressly recognized as diffuse by the Sala may be considered diffuse rights. Such an interpretation would entail an undesirable reversal of the scope of the rule of law (Estado de Derecho) and its corresponding “rights-based state” (Estado de derechos), which—as in the Costa Rican model—is based on the premise that restrictions on freedoms must be expressly established, because those freedoms are inherent in the human condition itself and therefore require no official recognition. Finally, when paragraph 2 of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional refers to interests “concerning the community as a whole,” it refers to the legally protected interests explained above, namely, those held by the very bearers of sovereignty, each and every inhabitant of the Republic.

This does not mean, therefore, that any person may petition the Sala Constitucional to protect any interest whatsoever through a citizen action (acción popular); rather, every individual may act in defense of those interests that affect the entire national community, and in this area as well, no attempt at an exhaustive enumeration would be valid” (see judgment No. 2007-01145).

As indicated, the Sala has recognized, among the grounds conferring standing (legitimación) to defend diffuse interests, the defense of the right to a healthy and ecologically balanced environment and the defense of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), both derived from Article 50 of the Constitution, insofar as they are currently or potentially used and enjoyed by the entire population. This is precisely what the parties dispute by challenging the “Ley para autorizar el aprovechamiento de agua para consumo humano y construcción de obras conexas en el patrimonio natural del Estado,” Ley No. 9590 de 3 de julio de 2018. Accordingly, the Sala deems the action properly admitted on the stated ground.

Likewise, as a second basis for standing, this action is also admissible because the petitioners likewise appear in defense of an interest concerning a community, in this case the rights of Indigenous peoples. Thus, in matters analogous to the present case, this Sala has already recognized direct standing to file an action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad), pursuant to the second paragraph of the aforementioned Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, because the interest held by the petitioners that gives them standing to bring this action is the relevant corporate interest (interés corporativo), or an interest concerning that legally organized community (see, among others, judgment number 2000-11530 at 14:43 on 21 de diciembre de 2000 and judgment number 2011012975 at 14:30 on 23 de setiembre de 2011). In this regard, as stated in the preceding paragraph, this Tribunal likewise deems this action admitted because it seeks to defend an interest concerning a community, in this case the rights of Indigenous peoples.

Finally, the Ley de la Jurisdicción Constitucional requires compliance with certain important formalities that constitute admissibility requirements (requisitos de admisibilidad), which must be satisfied before the merits of the action may be considered. Some of these requirements are an adequate statement of the grounds of unconstitutionality, with specific citation to the constitutional provisions and principles alleged to have been violated (Article 78); the duly authenticated signatures of those bringing the action, authenticated by an attorney (Article 78 ); proof of the conditions conferring standing (powers of attorney and certifications); and a verbatim certified copy of the pleading in which the constitutional challenge was preserved in the prior proceeding (Article 79) (see judgment number 2013-010540 at 15:50 on 07 de agosto de 2013).

In summary, the action satisfies the requirements established by the legislation in force; specifically, it seeks to defend diffuse and collective interests (intereses colectivos) and also complies with the other formalities required by the Ley de la Jurisdicción constitucional. It must therefore be admitted and adjudicated on the merits, as appropriate.

II.Active and passive interventions in support of a party (coadyuvancias activas y pasivas). Article 83 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional provides:

“Within fifteen days following the first publication of the notice referred to in the second paragraph of Article 81, the parties appearing in matters pending as of the date the action was filed, or those having a legitimate interest (interés legítimo), may enter an appearance therein in order to support the arguments that may establish its validity or invalidity or, where appropriate, to expand the grounds of unconstitutionality in relation to the matter in which they have an interest.” In this regard, in the present matter, the Acting Presiding Justice, by ruling issued at 08:59 hrs. on 21 de diciembre de 2018, decided the requests for intervention in support (coadyuvancias) filed on 18, 19 y 29 de octubre, 5, 6, 7, 19 y 29 de noviembre y 5 y 7 de diciembre, all in 2018, in which the applicants requested recognition as active supporting intervenors (coadyuvantes activos) on the grounds that they had a legitimate interest, since this action concerns the defense of diffuse interests (intereses difusos), as it relates to the right to a healthy environment.

Accordingly, the Presidency of the Constitutional Chamber accepted the interventions, since the notice was first published on 19 de noviembre de 2018. Consequently, the following persons were accepted as supporting intervenors: Mario Andrés Boza Loría, identity card 1-0297- 0932; Jorge Serendero Hülssner, residence card 115200011317; Juan Carlos Peralta Víquez, identity card 3-0229-0629, in his capacity as President of the Asociación para el Bienestar y Amparo de los Animales del Cantón de San José, legal entity identification number 3-002-248601; Patricia Abadía Rodríguez, identity card 1-0490-0741; Marcela Aguilar Bruno, identity card 1- 0664-0129; Luis Diego Marín Schumacher, identity card 1-0753-0303, in his capacity as President of the Asociación Preserve Planet, legal entity identification number 3- 002-519830; Carlos Edgar Gutiérrez Jiménez, identity card 2-0254-0769, in his capacity as President of the Asociación Administradora de Acueductos de Tacares Sur de Grecia, legal entity identification number 3-002-247987; Grigory Chaves Chaverri, identity card 1-873-910; Javier Rodríguez Fonseca, identity card 1-546-710; Roberto Molina Ugalde, identity card 5-195-152, in his capacity as Deputy Secretary General of the Asociación Sindical de Trabajadores del Ministerio de Ambiente y Energía e Instituciones Afines de Conservación, legal entity identification number 3-011-212127; and Mario Andrés Boza Loría, identity card 1-297-932, in his capacity as general attorney-in-fact with full powers and no monetary limitation (apoderado generalísimo sin limitación de suma) for The Leatherback Trust, legal entity identification number 3-013-292175, who entered appearances.

Nidia María Vargas Picado, identity card 2-0419-0709, is likewise recognized as a supporting intervenor in this proceeding in her individual capacity and not as President of the Asociación Administradora del Acueducto Rural de La Fortuna de San Carlos. Conversely, the Presidency of the Chamber rejected as untimely the active intervention requested by Olga María Rodríguez Herrera, identity card 2-269-129, in her capacity as President of Promotora de Bienestar Animal. As for the interventions filed after that ruling, it has been established that they were filed several months after the first publication and would therefore be untimely. Accordingly, the following interventions are rejected for the reason stated: submissions received on 15 de marzo de 2019, 04, 08, 12, 16, 22, 25, 26, 30 de abril de 2019 and 02, 03 y 17 de mayo y 21 de agosto, all in 2019, corresponding respectively to Suzeth Espinoza Cruz, who states that she is President of the Asociación de Acueducto Rural de Buenos Aires, Sur Jiménez; Jéssica Ramírez Fernández, who claims to be President of the Asociación Administradora del Acueducto Pueblo Nuevo; Norberto Jiménez Otarola, who maintains that he is President of the Asociación Administrador de Gamalotillo 1; Miguel Corrales Sojo, who states that he is President of the Asociación Administradora del Acueducto Guamural; William Quirós, who asserts that he is President of the Asociación Administradora del Acueducto Naranjal; Juan Agustín Lara Lara, who states that he is President of the Asociación del Acueducto del Asentamiento Manzanares de Dos Ríos de Upala; José Ángel Hernández Acosta, who claims to be President of the Asociación Administradora del Acueducto de San Isidro; Patricia Vargas Estrada, who claims to be President of the Asociación Administradora del Acueducto de Marsella; Ronald Gamboa Ávila, who states that he serves as President of the Asociación Administrador del Acueducto Rural El Pavón; Eduardo Montano Guzmán, who maintains that he is President of the Asociación Administradora del Acueducto Rural de Santa Elena y las Nubes; Benjamín Ruíz Jiménez, who asserts that he is President of the Asociación Administradora Acueducto Rural Los Santos (Upala); Ezequiel Ruiz Sequeira, who states that he is President of the Asociación Administradora del Acueducto de San Rafael de Guatuso; Luis Ángel Vásquez Castillo, who indicates that he is President of the Asociación Administradora del Acueducto Rural de San Antonio (Cóbano); José Giovanni Bejarano Badilla, who asserts that he is President of the Asociación Administradora del Sistema de Acueducto y Alcantarillado de la Florida de Guatuso; Olger Eliecer Aguirre Rodríguez, who states that he is President of the Asociación de Acueducto y Alcantarillado Integrado Caño Castilla, Las Delicias y Escaleras de los Chiles; David Isaí Menjívar Moreno, who asserts that he holds the office of President of the Asociación Administradora de Acueducto y Alcantarillado de Birmania, Dos Ríos, Upala; Armando Montero Arce, who states that he is President of the Asociación Administrador del Acueducto Los Llanos Santa Fe y la Gloria; Ana Gabriela Muñoz Mendoza, in her capacity as President of the Asociación Específica Administradora del Acueducto Integrado de El Carmen, Altamira y Colorado, Bioley, Buenos Aires; Roger Herrera Siles, President of the Asociación Administradora del Acueducto de Poasito de Alajuela; Orlando Rojas Rojas, who asserts that he serves as President of the Asociación Administradora del Acueducto Rural de Pital de San Carlos; Zobeida Mendoza Rojas, who states that she is President of the Asociación Administradora del Acueducto Rural de Drake de Playa Grande; Adrián Guzmán Cascante, who states that he is President of the Asociación Administradora del Acueducto y Alcantarillado Sanitario de San Vicente de Chiles de Puriscal; Ana Gabriela Muñoz Mendoza, who states that she is President of the Asociación Específica Administradora del Acueducto de El Carmen, Altamira y Colorado, Biolley de Buenos Aires; Ana Vindas Elizondo, who states that she is President of the Asociación Administradora del Acueducto y Alcantarillado Sanitario de Arenal de Chipres de Puriscal; Asdrúbal Herrera Zúñiga, who states that he is President of the Comité Administrador del Acueducto El Plantel del MOP de Chipres de Puriscal; Julián Villegas Pérez, who states that he is President of the Asociación Administradora del Acueducto de Golfito; Cinthia Lineth Picado Mena, who states that she is President of the Asociación Administradora del Acueducto de La Palma; Jessica Ramírez Fernández, who states that she is President of the Asociación Administradora del Acueducto y Alcantarillado Sanitario del Pueblo Nuevo de Chires de Puriscal; Miguel Corrales Sojo, who states that he is President of the Asociación Administradora del Acueducto de Guamaral de Chires de Puriscal; Miguel Espinoza Quesada, who states that he is President of the Asociación Administradora del Acueducto de San Ramón de Bagaces; Jorge Giovanni Bejarano, who states that he is President of the Asociación Administradora del Sistema de Acueducto y Alcantarillado de La Florida de Guatuso; Norberto Jiménez Otarola, who states that he is President of the Asociación Administradora del Acueducto Gamalotillo 1 de Chires de Puriscal; José Retana Jiménez, who states that he is President of the Asociación Administradora del Acueducto Gamalotillo 2 y 3 de Chires de Puriscal; William Quirós Salas, who states that he is President of the Asociación Administradora del Acueducto Rural Naranjal de Chires de Puriscal; Luis Ángel Vásquez Catillo, who states that he is President of the Asociación Administradora del Acueducto Rural de San Antonio de Cóbano, Dos Aguas, Alto Reyes de los Chiles; and Roger Herrera Siles, who states that he is President of the Asociación Administradora del Acueducto de Poasito de Alajuela.

Likewise, for the same reason, the submission received on 26 de abril de 2019 from Ronald Salmerón Molina, who states that he is President of the ASADA de Chilamate de Sarapiquí; Rafael Murillo Murillo, who asserts that he is President of the ASADA de Horquetas; Rebeca Alemán Ramírez, who states that she is President of the ASADA de Tapvientos, Fincas 2; Josué Campos Mejías, who maintains that he is Administrator of the ASADA Integrada de Sarapiquí; Henry González Herrera, who asserts that he is Administrator of the ASADA de San Ramón de Sarapiquí; Margarita Hernández Salazar, who states that she appears on behalf of the ASADA Finca 5; Ricardo González Murillo, who asserts that he appears as representative of the ASADA Pablo Presbere; Rafael Baltodano Baltodano, who states that he appears on behalf of the ASADA Huetares; Rosney Villalobos Zamora, who asserts that he is representative of the ASADA La Llorona; Hellen Sánchez Álvarez, who likewise appears and states that she does so as representative of the ASADA San Bernardino; and Orlando Amador Mendoza, who asserts that he is representative of the ASADA Colonia San José, is rejected.

III.Subject matter of the action. In general terms, the petitioners request that Law No. 9590 of 3 de julio de 2018, entitled “Law Authorizing the Use of Water for Human Consumption and the Construction of Related Works within the State’s Natural Heritage,” be declared unconstitutional. They contend that it is contrary to Articles 9, 50 and 89 of the Political Constitution; to the precautionary, environmental objectification, and non-regression principles (principios precautorio, de objetivación y de no regresión en materia ambiental); to Article 5 of the Convention on Nature Protection and Wildlife Preservation in the Western Hemisphere; to the Regional Convention for the Management and Conservation of Natural Forest Ecosystems and the Development of Forest Plantations of the Central American Integration System; to Articles 4 and 5 of the Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage; to Articles 2.5 and 4.2 of the Convention on Wetlands of International Importance (Ramsar Convention); to Article 6.1.a. of ILO Convention 169 concerning Indigenous and Tribal Peoples; and to Articles 8.1, 25 and 32.1 of the United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples.

IV.Challenged legislation. As stated in the preceding recital (considerando), this action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) challenges Law No. 9590 of 3 de julio de 2018 in its entirety, entitled “Law Authorizing the Use of Water for Human Consumption and the Construction of Related Works within the State’s Natural Heritage,” on the grounds that it violates the right to a healthy and ecologically balanced environment and the autonomy of Indigenous peoples. That legislation provides as follows:

“ ARTICLE 1- Article 18 of Ley N.º 7575, Ley Forestal, of 13 de febrero de 1996, is amended. The text shall read as follows:

Article 18- Authorization of activities. Within the State’s natural heritage (patrimonio natural), the State may carry out or authorize research, training, and ecotourism activities, as well as activities necessary for the use of water for human consumption, pursuant to Article 18 bis of this Law, once approved by the Minister of Environment and Energy, who shall determine, where appropriate, whether environmental impact assessments (evaluaciones del impacto ambiental) must be conducted, as established by the regulations to this Law.

ARTICLE 2- Article 18 bis is hereby added to Ley N.º 7575, Ley Forestal, of 13 de febrero de 1996. The text shall read as follows:

Article 18 bis. Use of water for supplying populations. The Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE) may authorize the use of water from surface sources and the construction, operation, maintenance, and improvement of water-supply systems on properties forming part of the natural heritage of the State (patrimonio natural del Estado), following a declaration by the Executive Branch that they are in the public interest, specifically for an essential public water supply and for the benefit of the authorized public-service providers listed below:

• a)The Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA).
• b)The municipalities that continue to provide the public drinking-water service pursuant to Ley N.º 1634, Ley General de Agua, of 18 de setiembre de 1953.
• c)The Empresa de Servicios Públicos de Heredia (ESPH).
• d)The Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados (Asadas), entities formed by users, duly established for that purpose and registered in accordance with Ley N.º 218, Ley de Asociaciones, of 8 de agosto de 1939, may administer and operate their community’s water-supply system under a delegation agreement entered into with ICAA.

All works or activities necessary to fulfill the purposes established herein shall be carried out on the basis of technical studies, seeking the least possible environmental impact in accordance with the applicable environmental impact assessment instrument (instrumento de evaluación de impacto ambiental), and in strict compliance with the environmental regulations in force, particularly the provisions concerning the technical criteria applicable to intervention in protected wildlife areas (áreas silvestres protegidas) set forth in Ley N.º 7788, Ley de Biodiversidad, of 30 de abril de 1998, and its regulations.

In the case of protected wildlife areas subject to absolute protection, namely national parks and biological reserves, the provisions of Article 38 of Ley N.º 7554, Ley Orgánica del Ambiente, of 4 de octubre de 1995, shall also be complied with. Likewise, the technical studies conducted shall demonstrate that no other alternative source is available to guarantee an adequate quantity and quality of water for the beneficiary population, and the proposed activities shall have the prior technical approval of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA).

The service providers specified in this article are authorized to carry out activities involving the use of water from surface sources and any construction, operation, maintenance, and improvements necessary for the public water-supply system for human consumption on lands belonging to the natural heritage of the State that are not part of protected wildlife areas and that were acquired by those providers themselves or by any other provider of the public water-supply service for human consumption, for the purpose of protecting the water and ensuring the provision of this service to future generations. In such cases, the authorization procedure before MINAE shall not be required, but the service providers shall comply with the other requirements established in this article and in national regulations. The service providers shall continue to administer these lands, which in all other respects shall remain subject to the conditions, restrictions, and protections inherent to the natural heritage of the State, as provided in this law.

The Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados shall ensure that the ecological flow (caudal ecológico) essential to the functioning of the ecosystem, both within and outside protected wildlife areas, is not altered, so that it is maintained under a sustainable-use scheme. MINAE shall be responsible for monitoring it.

Each year, the authorized public-service provider for the approved public water supply shall submit to the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) and the Dirección de Aguas a report on the results of the flow measurements (aforos), given the nature and environmental fragility of protected wildlife areas.

ARTICLE 3- Article 52 bis is hereby added to Ley N.º 7554, Ley Orgánica del Ambiente, of 4 de octubre de 1995. The text shall read as follows:

Article 52 bis.-Protective zones. Protective zones (zonas protectoras) are protected wildlife areas whose primary objectives are the regulation of the hydrological regime and the protection of soil and watersheds, as well as the preservation of aquifer recharge areas and water sources and the need to ensure a public water supply for current and future generations.”

V.Regarding the methodology for analyzing the action.- To facilitate the examination of the challenged provisions, before analyzing each of the arguments presented by the petitioners, the Court shall conduct a detailed examination of certain relevant issues, including the right to a healthy and ecologically balanced environment, international environmental regulations, constitutional environmental principles, the obligation to conduct technical studies on environmental matters, the governing authority of the Ministerio de Ambiente y Energía, the necessary coordination among the various institutions in environmental matters, and, lastly, the existence of a fundamental right to water and the governing authority of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. This shall provide the basis for subsequently analyzing the petitioners’ claims in detail.

VI.Regarding the right to a healthy and ecologically balanced environment.- This Constitutional Court has widely recognized the duty to protect the right to enjoy a healthy and harmonious environment, enshrined in Articles 21, 50, and 89 of the Constitución Política. In this regard, this Chamber stated that “with the amendment of Article 50 of the Constitución Política by Ley número 7412, de tres de junio de mil novecientos noventa y cuatro, the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment was expressly enshrined in the Fundamental Text; this Court had previously recognized the environment as a fundamental right—see, in particular, judgments número 2233-93, 3705-93, 6240-93, 5399-93, 1394-94, 4480-94, 5668-94—by deriving it from Articles 21 (right to health), 69 (constitutional requirement for the ‘rational use of land’), and 89 (protection of natural beauty), all of the Constitución Política.

However, the constitutional provision recognizes environmental protection in two dimensions: first, as a true fundamental right afforded to every person and, in that sense, capable of individual enforcement (whether a national or foreigner, an adult or minor, a person lacking legal capacity, or a natural or legal person), because its defense concerns the community as a whole (not only nationals, but the entire global community); and second, as a genuine public power, which, as such, entails specific obligations for the State as a whole, thereby shaping political objectives and, consequently, the actions of public authorities generally, so as to give full effect to this fundamental right. Thus, the State has a genuine obligation to protect the environment through mechanisms (formal and substantive actions and statutory and regulatory provisions) that result in effective protection of the environment and its constituent natural resources, for the purpose of improving the human living environment.

This goes beyond the criteria of nature conservation and extends throughout the entire sphere in which a person develops, facilitating their comprehensive development—physical, psychological, and mental. The impact of the right to a healthy and ecologically balanced environment on State activity is manifested, first, in the fact that rights, by definition, are not confined to the private sphere of individuals but have significance for the very structure of the State in its role as guarantor of those rights; and, second, because State activity is directed toward satisfying the interests of the community (…)” (see judgment número 2007-2063 de las 14:40 horas del 14 de febrero de 2007).

Likewise, in another judgment, specifically número 2012-13367, this Court stated as follows:

“If we briefly analyze the structure of constitutional Article 50, we realize that it establishes as a fundamental purpose and essential value of the Costa Rican State the pursuit of ‘the greatest well-being for all inhabitants of the country.’ Thus, this purpose and essential legally protected interest (bien jurídico) is the source of, while also conditioning and providing the context, purpose, and limit for, the exercise of the broad powers identified in the first paragraph: the organization and promotion of production, on the one hand, and the distribution of wealth, on the other. The following two paragraphs form part of the provision’s structure, such that a ‘healthy and ecologically balanced environment’ forms part of the content of the greatest well-being of all inhabitants. Thus, a ‘healthy and ecologically balanced environment’ is the cause, purpose, and also a condition and limit of the exercise of public powers and authority, not only those identified in the first paragraph, but also those stated in the third paragraph (to guarantee, defend, preserve, determine liabilities, and impose penalties), as well as legislative power in general, whenever the legislature’s decisions may affect the environment.

As with the right to property, the subject matter to which the right to the environment applies is external to the integrity of the human person (unlike, for example, the right to life); however, unlike the subject matter of the right to property, the person forms part of and is integrated into the environment. Its protection therefore entails preserving the context essential to human life; conversely, conduct that has adverse effects on it poses a danger to human existence itself and reduces or deprives everyone of the ‘greatest well-being.’ In this regard, the Sala Constitucional has stated that ‘human beings do not exist in a self-sufficient manner; rather, their well-being is directly related to the nature surrounding them. This interdependence between human beings and nature encompasses aspects that go beyond the mere preservation of resources to ensure the economic development of human society.

In reality, the “nature–human being” interaction constitutes a unitary phenomenon, a single process of reciprocal influence in which each acts upon the other while simultaneously depending upon the other for its own survival.’ (Judgment of the Sala Constitucional No. 2012-004620). The ‘environment’ that is the subject matter of the fundamental right is not the sum or juxtaposition of resources; rather, it refers to interrelationships and balances—to the idea of a system. Ecology as a science teaches us that nature must be conceived as a system. Nature consists of the relationships between organisms and the external world in their struggle for existence. In a particular place, a biocenosis (biocenosis; common life) or community of life arises, involving a certain number of species and individuals that influence one another. It is characterized by a level of integration that gives it its own form of regulation; any alteration of one of its determining factors will cause changes in the others, whether for natural reasons or because of human intervention.

Thus, the community has a certain order that produces a beneficial result for each species because it generates the maximum productivity and stability of the whole. Like every system, it is characterized not only by interaction among its elements, but also by producing a comprehensive or general outcome for the entire system: its own existence, which is what we may call dynamic equilibrium (equilibrio dinámico), encompassed within the concept of ‘equilibrium’ required by the Constitution. There is an umbilical connection between life and the environment, to the extent that they constitute a single system. Life depends on the environment; therefore, care must be taken to ensure that the conditions guaranteeing life are maintained over time. To that end, the Constitution requires measures of every kind to be developed in a manner that respects the natural laws governing ecosystems, irrespective of the development model adopted. In this regard:

‘The Sala has indicated that the environment must be understood as a development potential to be used appropriately and that action must be taken in an integrated manner with respect to its natural, sociocultural, technological, and political relationships; otherwise, its productivity for the present and future is degraded, and the heritage of future generations could be placed at risk. The origins of environmental problems are complex and correspond to an interrelationship of natural and social processes within the framework of the socioeconomic development model adopted by the country. For example, environmental problems arise when methods of exploiting natural resources cause ecosystem degradation that exceeds their regenerative capacity, resulting in harm to broad sectors of the population and generating high environmental and social costs that lead to a deterioration in quality of life; indeed, the primary objective of the use and protection of the environment is precisely to achieve development and progress favorable to human beings.

Environmental quality is a fundamental parameter of that quality of life; other no less important parameters include health, food, work, housing, education, and so forth. More importantly, however, it must be understood that although human beings have the right to use the environment for their own development, they also have the duty to protect and preserve it for present and future generations. This is not particularly novel, because it is merely the application to this field of the principle of “injury” (principio de la lesión), already firmly established in ordinary law, under which the legitimate exercise of a right has two essential limits: on the one hand, the equal rights of others and, on the other, the rational exercise and beneficial enjoyment of the right itself. Like any other nation, our country has depended and will continue to depend on its natural resources and environment to meet the basic needs of its inhabitants and keep operating the productive apparatus that supports the national economy, whose principal foundation is agriculture and, in recent years, tourism—particularly ecotourism.

Soil, water, air, marine and coastal resources, forests, biological diversity, mineral resources, and the landscape constitute the environmental framework without which basic needs—such as living space, food, energy, housing, sanitation, and recreation—could not be met. Likewise, our economy is also closely tied to the condition of the environment and natural resources. Moreover, the goals of sustainable development (desarrollo sostenible) concern human survival and well-being and the maintenance of essential ecological processes—that is, environmental quality and the survival of other species. To speak of sustainable development in terms of meeting present and future human needs and improving quality of life is to speak of the demand for natural resources at the individual level and of the direct or supporting means necessary for the economy to function by generating employment and creating capital goods, which in turn make it possible to transform resources into consumer, production, and export goods. (Judgment of the Sala Constitucional Nº 601-2009).

Regarding the environment as the subject matter of the fundamental right described above, our Carta Magna also requires it to be ‘healthy.’ The requirement that it be ‘healthy’ leads us to ‘regenerative capacity’ (capacidad regenerativa) and ‘successional capacity’ (capacidad de sucesión) as means of safeguarding life. From both requirements—‘healthy’ and ‘balanced’—arises the need for sustainable and enduring development (desarrollo sostenible y sustentable); quality of life and environmental quality depend upon it. Furthermore, by employing the concepts of ‘environment,’ ‘healthy,’ and ‘ecologically balanced,’ the constitutional provision incorporated science and technology into environmental decisions, whether legislative or administrative. Accordingly, under sections 16 of the Ley General de la Administración Pública and 38 of the Ley Orgánica del Ambiente, State actions on environmental matters must be grounded in, and may not contradict, the unequivocal rules of science and technology, in order to achieve the full and universal enjoyment of a healthy and ecologically balanced environment and, moreover, ‘greater well-being for all inhabitants of the country’ (…) (see judgment number 2012-13367 of 11:33 a.m. on 21 de setiembre de 2012).

VII.International environmental law. In accordance with the foregoing recital (considerando), it must now be noted that the right to a healthy and ecologically balanced environment is also grounded in international law. Accordingly, certain provisions relevant to this matter will be identified below:

- Article 11 of the Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, “Protocolo de San Salvador,” approved by Ley No. 7907 de 3 de setiembre de 1999, provides that: “1. Everyone shall have the right to live in a healthy environment and to have access to basic public services. 2. The States Parties shall promote the protection, preservation, and improvement of the environment.” - The third paragraph of Article 3 of the Convenio Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (Ley No. 7414 del 13 de junio de 1994) states that the States Parties must “take precautionary measures to anticipate, prevent, or minimize the causes of climate change and mitigate its adverse effects.” - Article 8 of the Convenio sobre la Diversidad Biológica (Ley No. 7416 de 30 de junio de 1994) establishes the State’s duty to manage resources “important for the conservation of biological diversity, whether within or outside protected areas, with a view to ensuring their conservation” (subparagraph c), and to promote “the protection of ecosystems and natural habitats and the maintenance of viable populations of species in natural surroundings” (subparagraph d).

- Article 5 of the Convención para la Protección del Patrimonio Cultural y Natural (Ley No. 5980 de 16 de noviembre de 1976) requires the adoption of appropriate legal measures for the protection and conservation of natural heritage (subparagraph d).

- The Convenio para la Conservación de la Biodiversidad y Protección de Áreas Silvestres Prioritarias en América Central (Ley No. 7433 de 14 de setiembre de 1994) refers to the State’s obligation to take “all possible measures to ensure the conservation of biodiversity” (Article 10); among these, measures “that contribute to conserving natural habitats and their populations of native species” (Article 13, subparagraph c); and to prioritize biodiversity conservation in its development strategies (Article 14).

- The Regional Convention for the Management and Conservation of Natural Forest Ecosystems and the Development of Forest Plantations (Ley No. 7572 del 1° de febrero de 1996) emphasizes the State’s commitment to encourage the use of soils in accordance with their most suitable capability; prioritize the rehabilitation of degraded and secondary forests; and halt or reduce pressure to convert primary natural forest to other land uses (artículo 3, incisos b) y c)”.

VIII.On constitutional environmental principles. Continuing the line of reasoning concerning the right to a healthy and ecologically balanced environment, we can confirm the existence of a series of environmental principles that have been extensively developed by this Court. Thus, State action to guarantee effective environmental protection is conditioned by constitutional environmental principles, which help determine the content of every person’s fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment (see judgment número 2007-2063 de las 14:40 horas del 14 de febrero de 2007). The following are among the constitutional environmental principles developed by this Constitutional Chamber that are relevant to the analysis of this case:

1. State protection of environmental rights: This principle derives from the provisions of constitutional numeral 50, which establishes the State’s obligation to guarantee, defend, and protect this right, thereby making the State the guarantor of the protection and safeguarding of the environment and natural resources (see judgment número 0644-99 de las 11:24 horas del 29 de enero de 1999, reiterated in judgment número 2002-4947 de las 09:24 horas del 24 de mayo de 2002).

2. Precautionary principle (principio precautorio), or principle of prudent avoidance (principio de la evitación prudente): This concept has been developed in judgments número 2806-98, 2003-06322, 2004-1923 y 2005-12039, among others, of this Court, and is grounded in Principle 15 of the United Nations Conference on Environment and Development, Rio Declaration, which refers to the necessary action and effect of anticipating and preventing possible harm to the constituent elements of the environment. It therefore advocates implementing actions aimed at the proper protection, conservation, and appropriate management of resources—that is, adopting all technical or operational measures to avert, prevent, or contain possible harm to the environment or human health. Accordingly, where there is a risk of serious or irreversible harm—or objective doubt in that regard—a precautionary measure must be adopted, and the activity in question may even be postponed, because subsequent enforcement is ineffective in this area, given that biological effects are irreversible in most cases; punishment may carry moral significance, but it will hardly compensate for the harm caused to the environment.

Likewise, the precautionary principle applies when there is no scientific certainty regarding the environmental risks or impact of a measure, and the available studies or information raise doubts about those risks or their possible adverse impact. Conversely, the prevention principle (principio de prevención), or preventive principle (principio preventivo), applies in cases where scientific evidence shows that the measure will cause environmental harm. In this latter case, the available information may be sufficient or insufficient, but what does exist establishes a degree of certainty regarding the adverse impacts that the measure will have on the environment. The difference between the two lies in whether scientific certainty exists regarding potential environmental risks or harm (see judgment número 2012-13367 de las 11:33 horas del 21 de setiembre de 2012).

In summary, this principle, grounded in artículo 50 de la Constitución Política and artículo 15 de la Convención de Río, cited above, requires the Administration to adopt the measures necessary to provide full protection to the environment and prevent irreversible harm.

3. Principles of progressivity and non-regression in environmental protection (principios de progresividad y no regresión de la protección ambiental). The former has been recognized by International Human Rights Law; among other international instruments, it is embodied in artículos 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, artículo 1 y 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos and artículo 1 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Under these provisions, the State assumes the obligation to progressively increase, commensurate with its capabilities and development, the levels of human-rights protection, with special consideration for rights that, like the right to the environment (art. 11 del Protocolo), require multiple affirmative actions by the State for their protection and full enjoyment by all rights holders.

Furthermore, the principle of non-regression (principio de no regresividad), or irreversibility of acquired benefits or protection, derives from the principle of progressive realization of human rights (principio de progresividad de los derechos humanos) and the principle that legal provisions may not operate retroactively to the detriment of acquired rights and settled legal situations, as set forth in numeral 34 de la Carta Magna. This principle serves as a substantive guarantee of rights—in this case, the right to a healthy and ecologically balanced environment—by virtue of which the State is required not to adopt measures or policies, or approve legal provisions, that, without reasonable and proportionate justification, worsen the level of rights protection achieved up to that point. This principle does not entail absolute irreversibility, because all States experience national circumstances of an economic, political, or social nature, or caused by natural events, that adversely affect the achievements made up to that point and require a downward adjustment of the new level of protection.

In such cases, Constitutional Law and the principles under consideration require that any reduction in levels of protection be justified in light of the constitutional standards of reasonableness and proportionality (see judgment número 2012-13367 de las 11:33 horas del 21 de setiembre de 2012). Thus, there is a relationship between the principle of reasonableness (principio de razonabilidad) as a standard of constitutionality and the right to the environment because, as this Court stated in judgment número 7294-1998, “the principle of reasonableness, in relation to the fundamental right to the environment, requires that the provisions enacted concerning this subject be duly supported by rigorous technical studies, even when no other legal provision expressly requires it.” In summary, under these principles, the State is prohibited from taking measures that diminish the protection of fundamental rights—in this case, the right to a healthy and ecologically balanced environment.

4. Principles of the objective grounding of environmental protection (principios de la objetivación de la tutela ambiental), or principle of adherence to science and technology (principio de la vinculación a la ciencia y a la técnica). As this Court stated in judgment número 14293-2005 de las 14:52 horas del 29 de octubre de 2005, this principle entails the need to support decision-making in this field with technical studies, both in relation to actions by the Administration and to generally applicable provisions—statutory and regulatory—which gives rise to the requirement of “adherence to science and technology,” an element that provides the Administration’s decisions in this field with a technical and scientific basis and therefore limits and conditions the Administration’s discretion in its actions, under the terms established in artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública.

Accordingly, when the findings of such technical studies—such as environmental impact studies (estudios de impacto ambiental)—provide an objective technical criterion indicating either the project’s environmental feasibility (viabilidad ambiental) or the likelihood of manifest harm to the environment, natural resources, or human health, precautionary measures must be established or the proposed project, works, or activity must be rejected; and where there is “reasonable doubt,” decisions in favor of the environment are mandatory (pro-nature principle (principio pro-natura)).

5. Principles of rational use of natural resources (principios de uso racional de los recursos naturales). This axiom requires the necessary balance between the country’s development and the right to the environment and is related to constitutional artículo 69, from which the principle of rational use of land (principio de explotación racional de la tierra) derives, imposing upon both private parties and the State the obligation to protect and preserve renewable natural resources (see judgment número 2012-12716 de las 16:01 del 12 de setiembre de 2012). On the basis of this principle, this Court—in its various decisions—has established the constitutional parameters for the proper use of those resources; by virtue of those parameters, it is clear that environmental protection must be directed toward the proper and intelligent use of its elements and their natural, sociocultural, technological, and political relationships (sustainable development (desarrollo sostenible)), thereby safeguarding the heritage to which present and future generations are entitled.

Therefore, the primary objective of environmental use and protection is that the production and use of technology yield not only economic gains (freedom of enterprise (libertad de empresa)), but above all the favorable development and evolution of the environment and natural resources in harmony with human beings—that is, without causing harm or injury” (see judgment número 6322-2003 de las 14:14 horas del 03 de julio de 2003). It must be clarified, however, that according to the case law of this Chamber, the right to the environment cannot yield to economic considerations, because it is a non-property right of unquestionable importance not only to the country’s current inhabitants, but also to future inhabitants (see judgment número 1887-1995 de las 09:15 horas del 07 de abril de 1995).

This principle is likewise related to the principle of reasonableness as a standard of constitutionality and to the right to the environment, because the requirement of rational use of natural resources is directly linked to a standard for assessing the constitutionality of conduct—both administrative conduct and that of private parties—and of the rules governing this subject, namely reasonableness—as developed in the case law of this Constitutional Court; for example, see judgment número 2410-2007 de las 10:15 horas del 21 de febrero de 2007—inasmuch as its purpose is to promote the sustainable use of natural resources and the elements comprising the environment through their “proper use”; and by virtue of these considerations, as noted, it is clear that environmental protection must be directed toward the proper and intelligent use of its elements and their natural, sociocultural, technological, and political relationships, thereby safeguarding the heritage to which present and future generations are entitled.

In summary, the Administration must promote the sustainable use (uso sustentable) of natural resources (recursos naturales), thereby enabling the country to develop economically without compromising the integrity of the environment or the heritage to which present and future generations are entitled, and without yielding to considerations of an economic nature.

IX.On the obligation to conduct technical studies in environmental matters. Now, based on the principles explained in the preceding recital (considerando), we may affirm that the State has an obligation to conduct technical studies in environmental matters and an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental). In this regard, this Chamber, in judgment number 2008-15315 at 14:59 hours on October 10, 2008, established the need for certain activities to have an approved environmental impact assessment. This is because such an administrative proceeding (procedimiento administrativo) makes it possible, from a technical and scientific standpoint, to identify and predict the effects that an activity may have on the environment. In this regard, this Constitutional Chamber, in judgment number 2005-05544 at 15:38 hours on May 10, 2005, stated:

“VI.- The environmental impact study (estudio de impacto ambiental) as an instrument of protection. Environmental regulations must have a technical basis, since their application must proceed from the conditions governing the use and exploitation of natural resources. This is so because, given that environmental damage and pollution can be assessed, the impact of these factors requires scientific evaluation and treatment. Hence the need for an environmental impact assessment, which, as provided by the Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, consists of a scientific and technical administrative proceeding that makes it possible to identify and predict the effects that an activity, work, or project will have on the environment, quantifying and weighing them to guide decision-making (…) Pursuant to Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente, number 7554, of September 18, 1995, the activities requiring an environmental impact study approved by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental are those human activities that alter or destroy elements of the environment or generate toxic or hazardous material waste.

Prior approval by that agency shall be an indispensable requirement for commencing such activities, works, or projects. Thus, protection of the right to a healthy and ecologically balanced environment requires the State to adopt preventive measures to avoid harm to it; and among the principal measures established by the legislature for this purpose are several technical instruments, most notably the Environmental Impact Study, as provided in the cited article. Special emphasis must be placed on the fact that it is the nature of the project or work that will determine, in each case, whether an environmental impact study is required, rather than the imposition of arbitrary conditions, whether administrative or regulatory.” Likewise, this Court also stated the following:

“(…) The third paragraph of Article 50 of the Constitution states with complete clarity that the State must guarantee, defend, and preserve every person’s right to a healthy and ecologically balanced environment; this means that public entities are not only obligated to require private parties and other public entities to comply with environmental legislation, but also, above all, must conduct themselves in accordance with the mandates of those protective bodies of law. State institutions are the first called upon to comply with protective environmental legislation, and there is no justification whatsoever for exempting them from compliance with environmental requirements such as, for example, the environmental impact study required by the Ley Orgánica del Ambiente for activities undertaken by public entities that, by their nature, may alter or destroy the environment” (see judgment number 2001-6503 at 09:26 hours on July 06, 2001).

In summary, pursuant to the constitutional principles governing environmental matters, the requirement of prior technical studies reflects the principle that decisions relating to the environment must be governed by scientific and technical criteria, in order to protect the system’s ecological balance and environmental health. Moreover, the requirement of technical studies is not a mere formality; rather, it is a substantive requirement (requisito material), meaning that a scientific and individualized analysis must substantively demonstrate the degree of environmental impact of the relevant measure, offer recommendations aimed at mitigating its adverse impact on the environment, and demonstrate how that measure constitutes development that meets present needs without jeopardizing the ability of future generations to meet their own needs (see judgment number 2012-13367 at 11:33 hours on September 21, 2012).

X.On the governing authority (rectoría) of the Ministerio de Ambiente y Energía and the necessary coordination among the different institutions in environmental matters.- The preceding recital stated that State institutions are the first called upon to comply with protective environmental legislation and that there is no justification whatsoever for exempting them from compliance with environmental requirements. Accordingly, this section will explain the governing authority of the Ministerio de Ambiente y Energía in environmental matters. It will also address the necessary coordination among the different State institutions. In this regard, this Court, in judgment number 2004-8928 at 16:37 hours on August 18, 2004, stated that it is evident that the central State is the entity primarily entrusted with protecting the environment, as reaffirmed in the Ley Orgánica del Ambiente, number 7554 of October 04, 1996, which delegates a substantial portion of the powers in this area to the Ministerio de Ambiente y Energía, without relieving other public entities of their responsibilities in this field.

Likewise, for the case at issue, it is important to clarify that the Ministerio de Ambiente y Energía also has the authority to administer national wildlife refuges (refugios nacionales) and wetlands (humedales), as also follows from Articles 82 and 84 of the Ley de la Conservación Silvestre, Article 32 of the Ley Orgánica del Ambiente, Article 13 of the Ley Forestal, and Article 58 of the Ley de Biodiversidad (see judgment number 2004-8928 at 16:37 hours on August 18, 2004).

Although the governing authority in environmental matters rests with the Ministerio de Ambiente y Energía, it must be clarified that the State, in the broad sense, is responsible for safeguarding and protecting the environment and natural resources (see judgment number 6922-2010 of XX at XX). In other words, although the central State delegates environmental protection to the Ministry in question, this does not eliminate the responsibility of the other State institutions in this area. In this regard, this Constitutional Chamber has also expressed the need for coordination among public agencies to ensure environmental protection. It thus stated that:

“On various occasions, constitutional case law has indicated that environmental protection is a task that falls equally to everyone; that is, the State as a whole is obligated to take the measures necessary to protect the environment, in order to prevent levels of pollution, deforestation, extinction of flora and fauna, and excessive or improper use of natural resources that endanger (sic) the health of the governed. For purposes of this task, the term public institution must be understood to include both the Central Administration—Ministries such as the Ministerio del Ambiente y Energía and the Ministerio de Salud—which, by reason of their subject matter, have extensive involvement and responsibility regarding environmental conservation and preservation and which most often act through their specialized agencies in this area, such as the Dirección General de Vida Silvestre, the Dirección Forestal, and the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA); as well as decentralized institutions, such as the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, SENARA, the Instituto Costarricense de Turismo, and the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.

Municipalities, of course, also bear substantial responsibility for this task within their territorial jurisdiction. It might therefore be thought that this multiple responsibility would cause chaos in administrative management, but this is not the case because, in order to avoid the simultaneous coexistence of spheres of authority having different origins and characteristics, duplication of national and local efforts, and confusion regarding the rights and obligations of the various parties involved, it is necessary to establish a series of coordinating relationships among the various agencies of the Executive Branch and the decentralized institutions, and between them and the municipalities, so that they may carry out the functions entrusted to them (…)” (see judgment number 2009-000139 at 08:53 hours on January 13, 2009).

In summary, although the State delegates a substantial portion of the powers in this area to the Ministerio de Ambiente y Energía, and that Ministry exercises governing authority in environmental matters and is therefore responsible for issuing policies on environmental protection and on the management and sustainable use of natural resources, it is also true that coordination among public agencies is necessary to ensure environmental protection. Consequently, State institutions, the Executive Branch, the Legislative Branch, the Judicial Branch, Municipalities, and all other institutions are bound by environmental legislation or legislation related to environmental protection (see judgment number 8928 of XX at XX and judgment number 8713-2008 at 09:06 hours on March 23, 2006).

XI.On the fundamental right to water and the governing authority of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.- In the present constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad), a provision permitting the use of water for human consumption on lands belonging to the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado) is being challenged. It is therefore necessary to explain the existence of a fundamental right to water, as well as the governing authority of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados in this regard. On this matter, this Court stated the following:

“

VII. Access to drinking water as a human right

In addition to the foregoing, and perhaps (sic) the most relevant aspect of this matter, is the nature and function of water for human life. There is no need to explain here the evident and well-known fact that without water there can be no life or quality of life and that, therefore, with or without a nationalization law, by its very essence this matter is not and cannot be territorial or local. The Sala itself, in its constitutional case law, has held that access to drinking water is a fundamental human right, insofar as it forms part of the substance of the rights to health and life (…)

“V.- The Sala recognizes, as part of Constitutional Law, a fundamental right to drinking water, derived from the fundamental rights to health, life, the environment, food, and adequate housing, among others, as has also been recognized in international human rights instruments applicable in Costa Rica. Thus, it is expressly included in the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women (art. 14) and the Convention on the Rights of the Child (art. 24); it is also stated in the International Conference on Population and Development held in Cairo (principle 2), and declared in numerous other instruments of International Humanitarian Law. Within our Inter-American Human Rights System, the country is particularly bound in this area by article 11.1 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social and Cultural Rights (‘Protocol of San Salvador’ of 1988), which provides: ‘Article 11. Right to a Healthy Environment 1.-Everyone shall have the right to live in a healthy environment and to have access to basic public services.’ A lack of resources does not justify the failure of public administrations to fulfill their responsibilities in providing this basic service. (SALA CONSTITUCIONAL, decisions 2003-04654 and 2004-007779).

For their part, as both the Procuraduría and the AyA representative duly acknowledge in their reports, internationally the prevailing view likewise recognizes water as a human right and as a necessary precondition for all our human rights. It is maintained that, without equitable access to a minimum supply of drinking water, other established rights—such as the right to a standard of living adequate for health and well-being, as well as other civil and political rights—would be unattainable. In November 2002, the United Nations Committee on Economic, Social and Cultural Rights affirmed that access to adequate quantities of clean water for domestic and personal use is a fundamental human right of every person. Likewise, in General Comment No. 15 on compliance with articles 11 and 12 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, the Committee noted that ‘the human right to water is indispensable for leading a life in human dignity. It is a prerequisite for the realization of other human rights.’ It is also emphasized that the States Parties to the International Covenant have a duty to progressively fulfill, without discrimination of any kind, the right to water, which entitles everyone to sufficient, physically accessible, safe, and acceptable water for domestic and personal use.

Several international conferences have also been held, notably the United Nations Water Conference held in Mar del Plata in 1977, which recognized that all peoples have the right to access drinking water to meet their basic needs. The Declaration on the Right to Development, adopted by the UN General Assembly in 1986, also includes a commitment by States to ensure equal opportunity for all to enjoy basic resources.

The concept of meeting basic water needs was further strengthened during the 1992 Earth Summit in Rio de Janeiro. In Agenda 21, governments agreed that ‘in developing and using water resources, priority must be given to satisfying basic needs and safeguarding ecosystems.’ Likewise, in the Plan of Implementation adopted at the Johannesburg Summit in 2002, governments committed to ‘employ all policy instruments, including regulation, monitoring..... and recovery of the costs of water services,’ without allowing cost-recovery objectives to become a barrier to poor people’s access to clean water. There are also dozens of international instruments that directly or indirectly concern water as a human right of all persons and peoples, such that, by its nature, it is a matter tending not only toward the nationalization but also toward the internationalization of its use and exploitation” (see judgment number 2006-5606 at 15:21 hours on 26 de abril de 2006).

From the foregoing, we can affirm that there is a fundamental right to drinking water, derived from the fundamental rights to health, life, and a healthy environment, among others, by virtue of which all persons must be afforded the opportunity to access drinking-water services under equal conditions, since water is essential to human life and health. Likewise, access to drinking water has been classified as a fundamental human right by several international instruments, which has been recognized in the extensive constitutional case law. For example, as mentioned in the judgment partially transcribed above, in General Comment No. 15 on compliance with articles 11 and 12 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, the Committee noted that “the human right to water is indispensable for leading a life in human dignity. It is a prerequisite for the realization of other human rights.

Accordingly, the States Parties to the International Covenant have a duty to progressively fulfill, without discrimination of any kind, the right to water, which entitles everyone to sufficient, physically accessible, safe, and acceptable water for domestic and personal use.” Similarly, a vast number of international instruments refer to the right of access to drinking water, including the following: United Nations Water Conference (Mar del Plata, Argentina, 1977, Plan of Action); New Delhi Statement on Drinking Water Supply and Environmental Sanitation (India, 1990); United Nations Conference on Environment and Development (Rio de Janeiro, Brazil, 1992, Chapter 18 of Agenda 21); Dublin Statement on Water and Sustainable Development (Ireland, 1992, Guiding Principles and Plan of Action); United Nations International Conference on Population and Development (Cairo, Egypt, 1994, Programme of Action); Johannesburg Declaration on Sustainable Development (South Africa, 2002, Point 18); General Comment N° 15: The Right to Water (arts. 11 and 12 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights), issued by the Committee on Economic, Social and Cultural Rights (Geneva, 2002); Resolution 64/292, adopted by the United Nations General Assembly in 2010: The Human Right to Water and Sanitation; Resolution 70-169, adopted by the United Nations General Assembly in 2015: The Human Rights to Safe Drinking Water and Sanitation; United Nations Summit on Sustainable Development (New York, 2015, Goals 6 and 7), etc.

Now, in accordance with the judgment at issue and the aforementioned international rules, the so-called universal public drinking-water supply service is inherently related to safeguarding the fundamental right to drinking water. In this regard, the supply of drinking water constitutes an essential, fee-based public service (servicio público). The Sala’s case law concerning drinking-water supply has been directed primarily toward protecting the rights to life and health of natural persons (personas físicas). Those rights entail the possibility of requiring certain benefits from the State, an area in which the State is obligated to provide certain public services, particularly those essential to maintaining sanitary conditions conducive to preserving people’s lives and health. Thus, ensuring the purity of water for human consumption, as well as continuity of its supply, forms part of the proper and efficient provision of service to the subscriber and, in turn, safeguards the subscriber’s most basic fundamental rights.

Consequently, it may be affirmed that the supply of drinking water constitutes an essential public service, to which the general principles governing public services established by article 4° of the General Law of Public Administration and the rulings of the Sala Constitucional regarding the fundamental right to the proper functioning of public services also apply (see, in this regard, judgment number 2386-2006 at 10 hours 57 minutes on 24 de febrero de 2006).

Moreover, this Tribunal has also determined that water resources are public in nature. Accordingly, the judgment partially transcribed above also stated the following:

“Article 18 of Law 2726, amended by Law N° 5915 of 12 de julio de 1976, expressly provides that all property and facilities of State agencies used for the collection, treatment, and distribution of drinking water constitute national patrimony and are therefore within the public domain (dominio público), inalienable, not subject to acquisition by prescription (imprescriptibles), and exempt from attachment (inembargables), and outside the scope of private legal transactions. As this Sala has held in its case law (judgments numbers 2000-10466 and 2002-03821), they enjoy special protection, such that they may not be appropriated by private parties or even by the Public Administration, nor may they be assigned to purposes other than those dictated by their very essence and nature; accordingly, their protection—to the extent necessary—and administration are the responsibility of the State on behalf of the Nation. In judgment 2004-01923, this Sala also conducts an exhaustive analysis of the public nature of water resources in connection with the protection of aquifers (mantos acuíferos).

(…)

“Naturally, if the assets related to the administration of aqueducts and the properties containing them belong to the Nation, then all the more so do the waters and the forces derived from them, as expressly regulated in articles 121 subsection 14) and 50 of the Ley Orgánica del Ambiente. The public-domain status of water resources (demanialidad del recurso hídrico) is enshrined in the Political Constitution in the aforementioned provision, which states that the following may not be permanently transferred out of State ownership: ‘the forces that may be obtained from public-domain waters within the national territory,’ adding at the end of the article that they may be exploited in accordance with the law or through a special concession granted for a limited period, with its conditions and stipulations established by a law approved by the Legislative Assembly. Water is thereby enshrined as a public-domain asset (bien del dominio público), subject to the principle of statutory reservation (principio de reserva de ley) for its dedication to public use (afectación), and it may not be transferred out of State ownership. It may be exploited directly by the Administration or by private parties through a concession.

(…)

The remainder of the legislation in force reaffirms these principles governing the public-domain status of water resources.

(…)

‘The public-domain status of water resources is reiterated in the Ley Orgánica del Ambiente, which declares that water is in the public domain and that its conservation and use are matters of social interest (art. 50). This provision confirms the prevailing principle of the public-domain status of water resources.’ Following this line of reasoning, it should be noted that access to drinking water for human consumption has been guaranteed by the legislature in the Ley de Aguas, Ley number 276 of 27 de agosto de 1942, and in the Ley General de Agua Potable, Ley number 1634 of 18 de setiembre de 1953. Furthermore, article 60 of the Ley Orgánica del Ambiente provides as follows: ‘To prevent and control environmental pollution (contaminación del ambiente), the State, municipalities, and other public institutions shall give priority, among other matters, to the establishment and operation of adequate services in areas fundamental to environmental health, such as: a) The supply of water for human consumption (…)’.

In this regard, those provisions establish the priority that must be given to establishing and operating adequate water-supply services for human consumption. Furthermore, the Ley General de Salud, Ley number 5395 of 30 de octubre de 1973, provides in article 267 that ‘every system supplying water intended for use and consumption by the population shall provide drinking water continuously, in sufficient quantity to meet people’s needs and at the pressure necessary to ensure the proper operation of sanitary fixtures in use.’ In summary, it may be concluded from the cited case law and the international and national provisions analyzed that there is a fundamental right to access drinking water, that the State is obligated to guarantee its supply, and that the provision of drinking water constitutes an essential public service.

Now, to guarantee this fundamental right, article 1 of the Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados states that:

‘For the purpose of directing, setting policies, establishing and applying standards, carrying out and promoting planning, financing, and development, and resolving all matters related to the supply of drinking water and the collection and disposal of sewage and liquid industrial waste, as well as the regulatory aspects of storm-sewer systems in urban areas throughout the national territory, the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados is hereby created as an autonomous State institution.’ Likewise, article 2 of the same law states, insofar as relevant, the following:

‘The Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados shall be responsible for:

• a)Directing and overseeing all matters necessary to provide the inhabitants of the Republic with drinking-water services and with services for the collection and disposal of sewage, liquid industrial waste, and stormwater in urban areas; b) Determining the priority, advisability, and feasibility of the various proposed projects to construct, renovate, expand, or modify aqueduct and sewer works, which may not be carried out without its approval; c) Promoting the conservation of watersheds (cuencas hidrográficas), ecological protection, and the control of water pollution; d) Advising other State agencies and coordinating public and private activities in all matters relating to establishing aqueducts and sewer systems and controlling pollution of water resources; consultation with it shall be mandatory in all cases, and compliance with its recommendations shall be compulsory; e) Preparing all plans for public works related to the purposes of this law and approving all plans for private works related to aqueduct and sewer systems, as determined by the applicable regulations; f) Exploiting, using, managing, or overseeing, as applicable, all public-domain waters essential for proper compliance with the provisions of this law, in the exercise of the rights held by the State over them pursuant to Ley number 276 of 27 de agosto de 1942; for this purpose, the Instituto shall be deemed the successor body to the powers assigned by that law to the State, ministries, and municipalities; g) Directly administering and operating aqueduct and sewer systems throughout the country, which it shall progressively assume based on expediency and the availability of resources. Systems currently administered and operated by municipal corporations may remain under their control so long as they provide an efficient service.

(…)

• i)Constructing, expanding, and renovating aqueduct and sewer systems whenever necessary and advisable to better meet national needs; and j) Monitoring the proper investment of all resources allocated by the State to aqueduct and sanitary-sewer works.’ Consequently, under that law, the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados has been entrusted with directing and overseeing all matters necessary to ensure that the inhabitants of the Republic can be provided with drinking-water services of sufficient quality and quantity. The ultimate purpose is to guarantee universal public drinking-water supply services and, therefore, fulfillment of the fundamental right of access to drinking water.

Accordingly, this Court has determined that the failure of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados to take measures to resolve drinking-water shortages constitutes a violation of the fundamental rights to the proper functioning of public services and to access to drinking water (see judgment number 8640-2010 at 9 hours 4 minutes on 14 de mayo de 2010). Likewise, this Chamber has also held that the public drinking-water supply service must not only be continuous but must also be ensured to provide a sufficient quantity and quality of drinking water, since deficiencies in that supply could likewise eventually constitute an infringement of the fundamental right to water (see judgment number 262-2009 at 14:30 hours on 14 de enero de 2009). Accordingly, it is clear that the provision of the public drinking-water supply service is indispensable to the population’s most basic well-being.

Therefore, based on the analysis thus far, it can be stated that the supply of drinking water is regarded under the Costa Rican legal system as a public service (servicio público), responsibility for which has been assigned primarily to the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (see judgment number 2007-011190 of 14:36 on 07 de agosto de 2007). In other words, the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados is called upon “to exercise governing authority in the area of drinking water and sanitary sewerage, and its intervention to protect the health of the inhabitants must be active and resolute, particularly when the entities responsible for ensuring adequate service fail to act” (see judgment number 2001-12957 of 16:29 on 18 de diciembre del 2001). Nevertheless, this Chamber has also clarified that “AyA must—pursuant to legal and constitutional mandate—ensure the supply of drinking water to all inhabitants of the Republic; this obligation must be fulfilled in strict compliance with the other rules and mandates comprising the Costa Rican legal system” (see judgment number 2001-2948 of 14:06 on 24 de abril de 2001).

Accordingly, it must be explained that, as established in the preceding recitals (considerandos), governing authority over environmental matters rests with the Ministerio de Ambiente y Energía, and therefore governing authority over water resources is no exception to this jurisdiction. It is also necessary to add that, following a detailed analysis of the laws and regulations governing this matter—for example, the aforementioned Ley Constitutiva del Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillados, No. 2726 de 14 de abril de 1961; the Ley Orgánica del MINAE, No. 7152 de 5 de junio de 1990; the Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, No. 7593 de 9 de agosto de 1996; the Ley de Biodiversidad, No. 7788 de 30 de abril de 1998; the Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, No. 7799 de 30 de abril de 1998; and the Reglamento Orgánico del Ministerio de Ambiente y Energía, Decreto 35669 de 4 de diciembre de 2009, which sets forth the functions of the current Dirección de Agua—it can be stated that governing authority in this field is held by the Ministerio de Ambiente y Energía, acting jointly and in proper coordination with other institutions such as the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.

Thus, jurisdiction over water matters rests with the Ministerio de Ambiente y Energía together with the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, as the institution responsible for supplying drinking-water service, and in coordination with other institutions. In this regard, it is necessary to reiterate what was stated concerning the requirement that the various State departments coordinate on environmental matters, with water resources being no exception. Thus, this Constitutional Chamber has stated that “we must acknowledge that, in environmental matters, there is an unavoidable need for coordination among public agencies in order to guarantee environmental protection. Once this interpretation is accepted, we may affirm that this principle must apply to water and to matters concerning its supply, administration, and protection. This is because the issue of water has been defined by this Court as a fundamental human right, insofar as it forms part of the substance of the rights to health and life and, by its very essence, cannot be defined as a territorial or local matter, since it is widely accepted that without water there can be neither life nor quality of life (see, for example, judgments numbers 534-96, 2728-91, 3891-93, 1108-96, 2002-06157 2002-10776; 2004-1923).”

XII.On the concept and nature of public-domain property (bienes de dominio público) and its relationship with the environment. Continuing from the preceding discussion, having established that what is being challenged is a provision permitting the extraction of water from the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado), it is necessary to elaborate on the concept and nature of public-domain property and its relationship with the environment. Accordingly, in judgment number 2004-8928 of 16:37 on 18 de agosto de 2004, this Court established the parameters governing the concept and nature of public-domain property and its relationship with the environment. In this regard, it stated as follows:

“Within this framework of strict environmental protection, the Political Constitution also establishes specific rules concerning the legal regime (régimen jurídico) applicable to public-domain property. Thus, Article 121 subsection 14) governs it in general terms by providing that property ‘belonging to the Nation’ may be permanently removed from its ownership only with authorization from the Legislative Assembly. Such property, by virtue of its legal nature and ownership, insofar as it belongs to the Nation and is intended to serve the general interest, enjoys special legal protection. Consequently, it is not susceptible to appropriation by private individuals, or even by the Public Administration, for purposes other than those arising from its own essence and nature. Its protection and administration are the responsibility of the State, on behalf of the Nation (cf. tomo III. de las Actas de la Asamblea Nacional Constituyente, Sesión número 168, pag. 468). In its case law, this Chamber has established the basic principles governing the legal regime of public-domain property; in particular, in judgment number 2306-91 of catorce horas con cuarenta y cinco minutos del seis de noviembre de mil novecientos noventa y uno, it laid down the following rules, which have continued to be consistently applied since that decision:

‘…The public domain (dominio público) comprises property that, by the express will of the legislature, has the special purpose of serving the community and the public interest. It consists of what is known as State-domain property (bienes dominicales), public-domain property, public assets or things, or public property, which does not belong individually to private persons, is intended for public use, and is subject to a special regime outside the stream of commerce. That is, such property is dedicated to that purpose by its own nature and intended use. Consequently, this property belongs to the State in the broadest sense of the term; it is dedicated to the service it provides, which is invariably essential pursuant to an express provision. The defining characteristics of this property are that it is inalienable, not subject to acquisition by prescription, exempt from attachment, incapable of being mortgaged or otherwise encumbered under Civil Law, and that administrative action takes the place of possessory proceedings (interdictos) for recovering ownership.

Because it is outside the stream of commerce, this property cannot be possessed, although a right of use may be acquired, but not a right of ownership. A use permit (permiso de uso) is a unilateral legal act issued by the Administration in the exercise of its functions, through which the beneficial domain (dominio útil) of the property is placed in the hands of a private party, while the State always retains direct domain (dominio directo) over the property…’ It follows from the foregoing that such property may be removed from the special regime governing it only by law, through withdrawal from public use (desafectación), thereby separating it from the public purpose to which it is dedicated. An express and specific legislative act is required, such that there can be no doubt whatsoever as to the legislature’s intention to remove a specific, individually identified asset from the public domain. Article 14 of Ley Forestal, número 7575, de trece de febrero de mil novecientos noventa y seis, confers public-domain status upon forest lands and forests:

‘Article 14.- Unattachable and inalienable status of the natural heritage The forest lands and forests constituting the State’s natural heritage, as specified in the preceding article, shall be unattachable and inalienable; their possession by private persons shall give rise to no right in their favor, and the State’s action to recover title (acción reivindicatoria) to such lands shall not be subject to prescription. Consequently, they may not be registered in the Public Registry through possessory information proceedings (información posesoria), and both their invasion and occupation shall be punished in accordance with this law.’ According to the classification established by environmental legislation, the State’s forest or natural heritage comprises forest reserves, biological reserves, protected zones, wildlife refuges, wetlands, and natural monuments (Article 32 of Ley Orgánica del Ambiente, número 7554, de dieciocho de setiembre de mil novecientos noventa y cinco).

Accordingly, it is clear that the Costa Rican legal system affords special and heightened protection to property dedicated to public use or enjoyment and subjects environmental public property to even greater safeguards. This property belongs to the Nation because it is dedicated to a purpose of undeniable general utility, and its administration has therefore been entrusted, where expressly provided by law, to the central State, so that environmental policies follow parameters that are consistent and aligned with the need for comprehensive and continuous environmental protection. Although, for registration purposes, public-domain property may be registered in the name of the public entity responsible for its protection, the fact remains that this property does not belong to any particular public entity, but rather to the Nation (…).’ Likewise, the concept of public-domain property was further developed by this Court in judgment number 2007-2063 of 14:40 on 14 de febrero de 2007, which held as follows:

“

VI.PUBLIC DOMAIN.- As this Chamber has held in various precedents (judgments number 5399-93, 3145-96, 5027-97, 2988-99, 2000-10466, 2002-8321; 2003-3480; 2005-7158), the legal regime governing public-domain property (bienes de dominio público) is special and differentiated according to the type of property involved. The distinction between private property or things and public property and things depends, first, on the “ownership” or “title” to the property, since this element defines its distinct nature and legal regime and, consequently, the applicable law, insofar as the former is subject to private law and the latter to public law. Accordingly, public-domain property (bienes demaniales o dominicales) must be understood as the body of property—both real and personal—whose nature and legal regime are virtually the opposite of those governing private property, since it consists of property that, by the express will of the constituent authority or the legislature, is dedicated to the special purpose of serving the community, that is, the public interest, and therefore cannot be privately owned.

It is thus outside the stream of commerce; in other words, it cannot belong individually either to private parties or to the State—in the strict sense—because the latter is limited to its administration and protection. Thus, public-domain property and the State’s private-domain property (fiscal property) differ in their purpose and titleholder, insofar as the legal nature of the former is defined by the use assigned to this type of property, namely, its dedication to and availability for public use, under the terms provided in article 261 of the Código Civil (See, to the same effect, judgments number 2306-91 and 2988-99, among others.) This category therefore includes—without constituting an exhaustive list—the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), the State’s forest or natural heritage—protected areas (áreas protegidas)—(comprising national parks, forest reserves, biological reserves, protective zones, wildlife refuges, wetlands, and natural monuments—article 32 of the Ley Orgánica del Ambiente, number 7554, of eighteen September nineteen ninety-five—), watershed protection zones (zonas de protección hidrográfica)—article 33 of the Ley Forestal—(adjoining springs, riverbanks, and lakes), border zones (zonas limítrofes) (article 10 of the Ley de Terrenos Baldíos, number 13, of ten January nineteen thirty-nine), rights-of-way (derecho de vía), railway lines, indigenous reserves, historical and architectural heritage, mineral resources, archaeological heritage, etc. Because of their purpose and intended use, such property is outside the stream of commerce and is therefore inalienable, not subject to prescription, and exempt from attachment, meaning that it cannot be owned or possessed, whether gratuitously or for consideration; it cannot be lost by prescription or acquired by adverse possession (usucapión), and thus permanently retains its legal status; nor is it subject to attachment.

Furthermore, it is subject to the police power (poder de policía) with respect to its exploitation and use, since these are conditional upon the granting of the corresponding licenses and permits and upon oversight and inspection by the Administration.

(…)

VIII.CONTINUATION.- With respect to public-domain property, a distinction must be drawn between property belonging to the Nation, precisely because of its ownership and the legal source of its dedication (afectación), insofar as that designation derives from the constitutional provisions themselves—namely, property defined and designated directly in the Constitución Política, in articles 6, 50, 89, and 121 subsection 14), including territorial waters, coasts, airspace, the continental shelf, the insular shelf, the natural resources and wealth of the waters, soil, and subsoil, natural scenic resources, the Nation’s historical and artistic heritage, the energy that may be generated from public-domain waters within the national territory, coal deposits, petroleum sources or deposits, hydrocarbon substances, radioactive mineral deposits, wireless services—what is now known as electromagnetic spectrum—railways, docks, and airports in operation—and property so designated by statute or executive decree—in the cases provided by law—where the decree determines the real property incorporated into the State’s forest heritage, its category, and its subjection to the respective management plan (plan de manejo), as well as, as noted above, its dedication to a specific public purpose, insofar as it assigns the property to public use or service or to another determinative purpose that justifies its public-domain status (demanialidad).

It is therefore important to emphasize that property in the public domain has that status by virtue of a dedication established either by an express provision of our Constitution or by statutory provision, denoting its subjection to a specific public purpose, insofar as it assigns the property to public use or service or to another determinative purpose justifying that public-domain status. Accordingly, since dedication is the legal bond by which property is incorporated into this category according to its intended use and pursuant to the corresponding statutory provisions, it follows logically that only a statute may remove it from the special regime governing it and sever it from the public purpose to which it is bound (that is, withdraw it from the public domain (desafectación)); for this purpose, an express and specific legislative act is required, so that there can be no doubt whatsoever as to the legislature’s intent to remove particular, individually identified property from the public domain.

For that reason, this Chamber has held that a generic withdrawal from the public domain, much less an implied one, is impermissible; that is, there can be no “open-ended form of withdrawal from the public domain” in this area that the Administration may complete through its own discretionary acts by identifying the property concerned. In this regard, it is important to recall that every withdrawal from the public domain, because it must arise from a legislative act, will be subject to the corresponding judicial review—in this regard, see judgments number 2000- 10466 and 2002-8321. It should likewise be recalled that withdrawal of forest heritage from the public domain—which entails reducing or eliminating a protected wilderness area (área silvestre protegida)—may be effected only by a statute of the Republic, after the prior technical studies (environmental impact study (estudio de impacto ambiental)) justifying the measure have been conducted, under the terms provided in article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente.

Lastly, it is important to emphasize that, with respect to the Nation’s public-domain property, its withdrawal from the public domain could occur only through a constitutional amendment, pursuant to the principle of parallelism of forms (principio del paralelismo de las formas), again, following a technical study substantiating the withdrawal, as indicated above. Furthermore, its use and/or concession may be approved only by the Legislative Plenary, not by Full Legislative Committees, under the terms provided in constitutional article 124 (judgments number 2002-8321 and 2004-8928).”

Now, with respect to the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado), an issue of importance in this case, it has been stated, in accordance with the judgments partially transcribed above, that it is public-domain property whose conservation and administration are entrusted by law to the Ministerio del Ambiente y Energía through the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Ley Forestal, arts. 6 subsection a and 13 paragraph 2°, and 14; Ley Orgánica del Ambiente, article 32, paragraph 2°). It consists of two important components: a) Protected Wilderness Areas, regardless of their management category, declared by statute or executive decree: forest reserves, protective zones, national parks, biological reserves, national wildlife refuges, wetlands, and natural monuments (Ley Forestal 7575, arts. 1°, paragraph 2°, 3° subsection i; Ley Orgánica del Ambiente 7554, article 32; Ley de Biodiversidad N° 7788, arts. 22 et seq. and 58; Ley del Servicio de Parques Nacionales N° 6084, article 3° subsections d and f, in connection with the Ley Orgánica del MINAE N° 7152 and its Reglamento; Ley de Conservación de la Vida Silvestre N° 7317, article 82, subsection a). b) The State’s and public institutions’ other forests and forestlands or lands suitable for forestry (terrenos forestales o de aptitud forestal) (article 13 of the Ley Forestal), which are subject to immediate statutory dedication.

With respect to the maritime-terrestrial zone, Ley 6043 itself (article 73) excludes Protected Wilderness Areas from its scope and subjects them to their own legislation. The remaining coastal forested areas and lands suitable for forestry are also administered by the Ministerio del Ambiente and governed by their specific regulations (Ley Forestal, article 13 and related provisions) (see judgment number 2008-16975 of 14:53 hours on 12 November 2008). In addition, this Court has also stated that protective zones play a predominant role in maintaining the balance of the environment, understood as the set of things surrounding an individual, such as climate, soil, light, wind, rain, food, cold, heat, habitat, etc., and in maintaining the balance of the ecosystem through the exchange relationship between the living and inert parts of nature. Hence the need to protect the soil, regulate the hydrological regime, conserve the environment, and preserve watersheds.

These zones are created by statute or by decree of the Executive Branch, and, also by statutory provision, agricultural work or the destruction of vegetation is prohibited within them (see judgment number 2007-2063 of 14:40 hours on 14 February 2007).

Furthermore, according to the judgments partially transcribed above, the protective regime established in the Ley Forestal for the State’s Natural Heritage means that the lands are inalienable; their possession by private parties “shall create no right whatsoever in their favor,” and the State’s action to recover them is not subject to prescription; they cannot be recorded in the Registro Público through possessory information proceedings (información posesoria); their invasion and occupation are punishable as criminal offenses; logging (corta), forest exploitation (aprovechamiento forestal), and land-use change (cambio de uso del suelo) are prohibited, and only research, training, and ecotourism activities may be authorized (articles 1, paragraph 2°, 3 subsection a), 14, 15, 18, 58 subsections a) and b), and 61 subsection c) (see judgment number 2012-12716 of 16:01 on 12 September 2012).

Consequently, it is clear that the authority vested in the Ministerio de Ambiente y Energía through the Sistema Nacional de Áreas de Conservación is exclusive, as this is a matter of national interest. In this regard, article 13 of the Ley Forestal, Ley 7575, states that “Constitution and administration. The State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado) shall consist of the forests and forest lands (terrenos forestales) of national reserves, areas declared inalienable, properties registered in its name, and those belonging to municipalities, autonomous institutions, and other bodies of the Public Administration, except for real property securing credit transactions with the National Banking System that becomes part of their assets. The Ministerio del Ambiente y Energía shall administer the heritage (…)” (emphasis not in the original).

Likewise, Article 14 of the same law provides:

“Non-attachable and inalienable status of the Natural Heritage. The forest lands and forests constituting the State’s natural heritage, described in the preceding article, shall not be subject to attachment and shall be inalienable; their possession by private parties shall not create any right in their favor, and the State’s action to recover title (acción reivindicatoria) to such lands shall not be subject to any statute of limitations. Consequently, they may not be registered in the Public Registry through possessory proceedings (información posesoria), and both their invasion and occupation shall be punished in accordance with this law.” Similarly, Article 32 of the Ley Orgánica del Ambiente provides as follows:

“Classification of protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas). The Executive Branch, through the Ministerio del Ambiente y Energía, may establish protected wilderness areas under any of the management categories that may be established and those listed below:

• a)Forest reserves.
• b)Protective zones.
• c)National parks.
• d)Biological reserves.
• e)National wildlife refuges.
• f)Wetlands.
• g)Natural monuments.

These management categories, as well as those created in the future, shall be administered by the Ministerio del Ambiente y Energía, except for those established in Article 33 of this law. Municipalities shall cooperate in preserving these areas” (emphasis not in the original).

This has been upheld by the Chamber in judgment number 2012-2678, issued at 14:30 on February 29, 2012.

In addition, Article 22 of the Ley de Biodiversidad, law number 7788, provides as follows:

“The Sistema Nacional de Áreas de Conservación, hereinafter referred to as the System, is hereby created and shall have its own legal personality; it shall be a decentralized and participatory institutional management and coordination system that integrates authority over forestry matters, wildlife, protected areas, and the Ministerio del Ambiente y Energía, for the purpose of establishing policies and planning and implementing processes aimed at achieving sustainability in the management of Costa Rica’s natural resources. Accordingly, the Dirección General de Vida Silvestre, the Administración Forestal del Estado, and the Servicio de Parques Nacionales shall exercise their functions and powers as a single entity through the System’s administrative structure, without prejudice to the purposes for which they were established. The System’s authority shall include the protection and conservation of the use of watersheds and water systems.” Likewise, section 28 of the same law states that:

“The System shall consist of territorial units known as Áreas de Conservación, under the general supervision of the Ministerio del Ambiente y Energía through the Consejo Nacional de Áreas de Conservación, with authority throughout the national territory over protected wilderness areas, highly fragile areas, and privately owned areas used for economic exploitation. Each conservation area is an administratively delimited territorial unit of the country, governed by a single development and administrative strategy and duly coordinated with the rest of the public sector. Within each area, private and State conservation activities are interrelated without detriment to protected areas. The Áreas de Conservación shall be responsible for enforcing current natural-resource legislation within their geographic boundaries. They shall implement the policies, strategies, and programs concerning protected areas approved by the Consejo Nacional de Áreas de Conservación; they shall also be responsible for enforcing other laws governing their subject matter, such as the Ley de conservación de la vida silvestre, No. 7317, of October 30, 1992; the Ley Forestal, No. 7575, of February 13, 1996; Ley Orgánica, No. 7554, of October 4, 1995; and the Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales, No. 6084, of August 24, 1977.

Based on the Council’s recommendations, the Ministerio del Ambiente y Energía shall define the territorial division that is technically most advisable for the country’s Áreas de Conservación, as well as any modifications thereto.” In summary, it is clear that the legal regime created by Articles 13 and 14 of the Ley Forestal has a protective purpose because, according to the text of that provision, its objective is to afford public-domain protection (protección demanial) to State-owned lands containing forests or forest lands, which would be placed under the administration of the Ministerio de Ambiente y Energía. Article 14 of the Ley Forestal classifies that heritage as public-domain property (bien de dominio público), which, pursuant to Article 13 of the Ley Forestal and Article 22 of the Ley de Biodiversidad, must be administered by the Sistema Nacional de Áreas de Conservación. Thus, authority over this matter rests exclusively with the Ministerio de Ambiente y Energía, acting through the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, and this is a matter of national interest.

Furthermore, under the cited legislation, the Sistema Nacional de Áreas de Conservación consolidates authority over forestry matters, wildlife, protected areas, and the Ministerio del Ambiente y Energía for the purpose of establishing policies and planning and implementing processes aimed at achieving sustainability in the management of Costa Rica’s natural resources.

XIII.Grounds of unconstitutionality alleged by the petitioners. Having analyzed the various points noted above, it is now necessary to set forth clearly and precisely the grounds on which the applicants allege that the challenged law is unconstitutional. These may be summarized as follows:

First, the applicants argue that Article 1 of the law introduces a new activity in areas designated as the State’s natural heritage, namely, the extraction of water from highly fragile sites in forest ecosystems rich in biodiversity, which entails a clear land-use change (cambio de uso de suelo) along the routes through which the pipelines will pass and where permanent works will be constructed (for example, intake reservoirs, pumping stations to convey the water, etc.). They therefore allege that such works cause a series of adverse environmental impacts, including tree felling, removal of understory vegetation, and construction work within springs (nacientes), rivers, or streams, among others.

Second, they state that the provision at issue lacked technical support justifying and quantifying the land-use changes, which could extend for kilometers or tens of kilometers within protected sites. Thus, without any technical or scientific basis, a legislative amendment was enacted that expands an authorized use and entails the general removal from public-domain status (desafectación) of all sites constituting the State’s natural heritage or protected wilderness areas.

Third, they add that the law does not expressly and clearly require an environmental impact study (estudio de impacto ambiental) for future aqueducts within the State’s natural heritage, creating uncertainty as to whether future environmental approval (viabilidad ambiental) will be conducted using the appropriate technical instrument. According to the applicants, this also adversely affects the process of public participation by citizens that is directly linked to the preparation of environmental impact studies. They add that a strategic environmental assessment (evaluación ambiental estratégica) should also have been required together with the environmental impact studies, because the former makes it possible to analyze both the projected needs and the regional impacts arising from the installation of aqueducts at a site considered part of the State’s natural heritage or a protected wilderness area.

They further complain that, without any justification, Article 2 (which creates section 18 bis) provides that on lands constituting the State’s natural heritage and belonging to public administrations (municipalities, Empresa de Servicios Públicos de Heredia, etc.), it will not be necessary to obtain authorization from MINAE to construct aqueducts, conduct logging, remove understory vegetation, alter ecosystems, etc. They so argue even though section 1 of the Law (which creates Article 18 of the Ley Forestal) provides that, within the natural heritage, the State may carry out or authorize research, training, and ecotourism activities, as well as activities necessary for the use of water for human consumption, in accordance with Article 18 bis of this law, once approved by the Ministerio de Ambiente y Energía, which shall determine, where appropriate, whether environmental impact assessments (evaluaciones de impacto ambiental) must be conducted as established by the regulations to that law.

In essence, they do not understand why that distinction is made and, consequently, why those institutions are exempted from requesting authorization from MINAE, which, pursuant to Article 13 of the Ley Forestal, administers the entirety of the State’s natural heritage. They contend that the challenged provision creates a conflict of authority between MINAE and the other institutions cited. Similarly, they add that the provision grants authority to the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (to ensure that the ecological flow (caudal ecológico) is not altered), even though such authority does not belong to that institution. They assert that all matters relating to ecological flows fall within the authority of the Dirección de Aguas and the Sistema Nacional de Áreas de Conservación of MINAE. In this regard, they maintain that such authority was transferred irresponsibly and without any basis.

As their fifth point, they state that, without any basis, Article 18 bis creates a special regime excluding five types of protected wilderness areas from the application of section 38 of the Ley Orgánica del Ambiente. They explain that, under a broad interpretation protective of biodiversity, both sites constituting the State’s natural heritage and protected wilderness areas are covered by the cited Article 38 and, therefore, compensation is required whenever areas are reduced or land-use changes occur. In other words, they assert that, contrary to the challenged legislation, whenever an aqueduct is to be constructed in protected sites, removal from public-domain status due to land-use change must be undertaken, including compensation with replacement areas.

Lastly, they claim that many sites that are protected wildlands (áreas silvestres protegidas) and State natural heritage (patrimonio natural del Estado) are located within Indigenous territory (territorio indígena). Despite this, they assert that the Indigenous peoples were not consulted about the challenged law. They believe that the foregoing violates their right to information and participation. They likewise consider that the provisions on this matter set forth in Article 6.1(a) of ILO Convention 169 were violated.

Accordingly, following the same line of reasoning as this judgment, the petitioners’ claims will be analyzed.

XIV.Regarding the new activity authorized within the State natural heritage and the alleged lack of technical studies. As explained in the preceding recital, the petitioners allege that Article 1 of the challenged provision includes a new activity in the areas designated as State natural heritage, namely, the extraction of water from lands comprising the State natural heritage. They add that this situation entails a clear land-use change (cambio de uso de suelo) along the routes through which the pipeline will pass and where permanent works will be constructed. Accordingly, they contend that such works entail a series of adverse environmental impacts, such as tree felling, removal of understory vegetation, and the performance of works within springs (nacientes), rivers, or streams, among others. They state, however, that this provision lacked technical support justifying and quantifying the land-use changes, which could extend for kilometers or tens of kilometers through protected sites.

Consequently, whenever an aqueduct is to be constructed in protected sites, removal from protected status (desafectación) due to land-use change is required, and area compensation must even be carried out, which the law does not provide for. In summary, they claim that the provision introduced a legislative amendment expanding a use that entails the general removal from protected status of all sites constituting State natural heritage or protected wildlands, and that this was done without any technical or scientific basis.

They further add that an environmental impact study (estudio de impacto ambiental) is not expressly and clearly required for future aqueducts within the State natural heritage, creating uncertainty as to whether future environmental feasibility (viabilidad ambiental) will be determined using the appropriate technical instrument. According to the petitioners, the foregoing has a collateral effect on the public participation process, which is directly linked to the preparation of environmental impact studies. They further state that a strategic environmental assessment (evaluación ambiental estratégica) should have been required together with the environmental impact studies.

Nevertheless, this Court finds that the petitioners’ claims are unfounded. This is so for the following reasons.

Before the enactment of the challenged provision, Article 18 of the Ley Forestal stated that “within the natural heritage, the State may conduct or authorize research, training, and ecotourism activities once they have been approved by the Minister of Environment and Energy, who shall determine, where appropriate, whether environmental impact assessments (evaluaciones del impacto ambiental) must be conducted, as provided by the regulations to this law.” Law number 9590 amended that article and added an authorization concerning lands forming part of the State natural heritage. In this regard, Article 18, as amended by that law, was worded as follows: “within the natural heritage, the State may conduct or authorize research, training, and ecotourism activities, as well as activities necessary for the use of water for human consumption, in accordance with Article 18 bis of this law, once they have been approved by the Minister of Environment and Energy, who shall determine, where appropriate, whether environmental impact assessments must be conducted, as provided by the regulations to this law” (emphasis not in the original). Consequently, it is true that this law authorized a new activity within the State natural heritage, namely, the use of potable water for human consumption.

In this regard, as noted by the Procuraduría General de la República, the integrated legal and socio-environmental report of the Departamento de Estudios, Referencias y Servicios Técnicos of the Asamblea Legislativa and the opinions of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados contained in the legislative record refer to the scarcity of the resource and the existence of several pending projects on lands forming part of the State natural heritage, which constitute the only available source for supplying certain communities and are expected to meet future water demand. Thus, it is evident that this law is justified by the State’s duty to guarantee the fundamental right to potable water. It should be recalled that, as stated in recital XI of this judgment, there is a fundamental right to potable water, derived from the fundamental rights to health, life, and a healthy environment, among others, under which all persons must be afforded equal access to potable-water services, since potable water is essential to human life and health.

Likewise, access to potable water has been classified as a fundamental human right by several international instruments, as has been recognized in extensive constitutional case law. Similarly, the so-called universal public service of potable-water supply is inherently related to the guarantee of the fundamental right to potable water. In this respect, the supply of potable water constitutes an essential public service provided for a fee. The Chamber’s case law concerning potable-water supply has been directed primarily toward protecting the rights to life and health of natural persons. Those rights entail the ability to demand certain services from the State, in which context the State is required to provide certain public services, particularly those essential to maintaining sanitary conditions conducive to preserving people’s lives and health. Thus, ensuring the purity of water for human consumption, as well as continuity of its supply, forms part of the proper and efficient provision of service to subscribers and, in turn, guarantees their most basic fundamental rights.

Consequently, it can be affirmed that the supply of potable water constitutes an essential public service to which the general principles governing public services established in Article 4° of the Ley General de la Administración Pública also apply, as do the rulings of the Sala Constitucional concerning the fundamental right to the proper functioning of public services. In addition, the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados has been entrusted with directing and overseeing all matters necessary to ensure that the inhabitants of the Republic can be provided with a potable-water service of sufficient quality and quantity. The ultimate purpose of the foregoing is to guarantee the universal public service of potable-water supply and, therefore, fulfillment of the fundamental right of access to potable water.

In summary, the State must guarantee access to potable water in order to protect this fundamental right. Therefore, insofar as this provision authorizes the use of water within the State natural heritage to guarantee the supply of water for human consumption, this is where the challenged legislation finds its justification.

Following this line of reasoning, Article 2 of Law number 9590 also introduces Article 18 bis into the Ley Forestal to regulate in greater detail the conditions and rules under which this use may be carried out. In this regard, that article provides as follows:

“ The Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE) may authorize the use of water from surface sources and the construction, operation, maintenance, and improvement of water-supply systems on properties forming part of the State natural heritage, following a declaration by the Poder Ejecutivo that they are in the public interest, specifically for an imperative need to supply a population and for the benefit of the following authorized public-service providers:

• a)The Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA).
• b)Municipalities that still provide the public potable-water service pursuant to Ley N.º 1634, Ley General de Agua, of 18 de setiembre de 1953.
• c)The Empresa de Servicios Públicos de Heredia (ESPH).
• d)The Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados (Asadas), entities formed by users, duly established for that purpose and registered in accordance with Ley N.º 218, Ley de Asociaciones, of 8 de agosto de 1939, may administer and operate their community’s aqueduct system under a delegation agreement entered into with ICAA.

All works or activities necessary to fulfill the purposes established herein shall be carried out on the basis of technical studies, seeking the least possible environmental impact in accordance with the applicable environmental impact assessment instrument and in strict compliance with current environmental regulations, particularly the provisions concerning the technical criteria applicable to intervention in protected wildlands set forth in Ley N.º 7788, Ley de Biodiversidad, of 30 de abril de 1998, and its regulations.

In the case of protected wildlands subject to absolute protection, namely national parks and biological reserves, the provisions of Article 38 of Ley N.º 7554, Ley Orgánica del Ambiente, of 4 de octubre de 1995, must also be complied with. Likewise, the technical studies conducted must demonstrate that no other alternative source is available to guarantee the beneficiary population an adequate water supply in terms of quality and quantity, and the proposed activities must first receive the technical approval of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA).

The service providers identified in this article are authorized to carry out activities involving the use of water (aprovechamiento de agua) from surface water sources (fuentes superficiales), as well as the construction, operation, maintenance, and improvements necessary for the public water-supply system for human consumption, on lands belonging to the State Natural Heritage (patrimonio natural del Estado) that are not part of protected wildlife areas (áreas silvestres protegidas) and that were acquired by those providers themselves or by another provider of the public water-supply service for human consumption, for the purpose of protecting the water and ensuring the provision of this service to future generations. In such cases, the authorization procedure before Minae shall not be necessary, but the service providers must comply with the other requirements established in this article and in national regulations. The service providers shall continue to administer these lands, which in all other respects shall remain subject to the conditions, limitations, and protections applicable to the State Natural Heritage, as provided in this law.

The Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados shall ensure that the ecological flow (caudal ecológico) essential to the functioning of the ecosystem, both within and outside protected wildlife areas, is not altered, so that it is maintained under a sustainable-use framework. MINAE shall be responsible for monitoring it.

Each year, the authorized provider of the public water-supply service shall submit to the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) and the Dirección de Aguas a report containing the results of the flow measurements (aforos), given the environmental nature and fragility of the protected wildlife areas.” In this regard, it can be observed that the challenged legislation establishes a series of requirements and restrictions governing the use of water within the State Natural Heritage. For a better analysis, these requirements and restrictions are set forth below.

First, the article grants the Ministerio de Ambiente y Energía the authority to authorize the use of water from surface water sources and the construction, operation, maintenance, and improvement of water-supply systems on properties comprising the State Natural Heritage, provided that the following requirements are met:

A prior declaration of public interest (declaración de interés público) issued by the Poder Ejecutivo must exist; There must be an urgent need to supply water to the population through the authorized water-service providers, namely the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, the Municipalidades, the Empresa de Servicios Públicos de Heredia, and the Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados; The works must be carried out on the basis of technical studies, seeking to achieve the least possible environmental impact in accordance with the applicable environmental impact assessment instrument (instrumento de evaluación de impacto ambiental) and in strict compliance with current environmental regulations, particularly The works must be carried out in accordance with the applicable technical criteria for intervention in protected wildlife areas set forth in Ley No. 7788, Ley de Biodiversidad, of 30 de abril de 1998, and its regulations.

Likewise, this article provides greater protection for protected wildlife areas subject to absolute protection, such as national parks and biological reserves. These additional requirements are as follows:

Compliance with the provisions of article 38 of Ley N.º 7554, Ley Orgánica del Ambiente, of 4 de octubre de 1995; The technical studies conducted must demonstrate that no other alternative source is available to guarantee an adequate water supply, in terms of both quality and quantity, for the beneficiary population; The proposed activities must receive prior technical approval (aval técnico) from the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.

Furthermore, this same article authorizes the identified service providers to carry out activities involving the use of water from surface water sources, as well as the construction, operation, maintenance, and improvements necessary for the public water-supply system for human consumption, on lands belonging to the State Natural Heritage that are not part of protected wildlife areas and that were acquired by those providers themselves or by another provider of the public water-supply service for human consumption, for the purpose of protecting the water and ensuring the provision of this service to future generations. In such cases, the authorization procedure before Minae shall not be necessary, but the service providers must comply with the other requirements established in this article and in national regulations. The service providers shall continue to administer these lands, which in all other respects shall remain subject to the conditions, limitations, and protections applicable to the State Natural Heritage, as provided in this law. In other words, the stated requirements remain applicable to these lands acquired by the aforementioned entities, except for the authorization procedure before the Ministerio de Ambiente y Energía, which shall not be necessary. This matter will be analyzed in detail below.

This article also assigns to the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados the responsibility of ensuring that the ecological flow essential to the functioning of the ecosystem, both within and outside protected wildlife areas, is not altered, so that it is maintained under a sustainable-use framework. It likewise establishes that the Ministerio de Ambiente y Energía shall be responsible for monitoring the ecological flow.

As a final requirement, this article 18 bis specifies another obligation applicable to the use of water on lands belonging to the State Natural Heritage: each year, the identified service providers must submit to the Sistema Nacional de Áreas de Conservación and the Dirección de Aguas a report setting forth the results of the flow measurements, given the environmental nature and fragility of the protected wildlife areas.

Lastly, article 3 of law number 9590 also adds article 52 bis to Ley Orgánica del Ambiente, establishing the concept of protective zones (zonas protectoras). In this regard, that provision states:

“ Protective zones are protected wildlife areas whose main purposes are to regulate the hydrological regime (régimen hidrológico) and protect the soil and watersheds (cuencas hidrográficas), as well as to preserve aquifer-recharge areas (áreas de recarga acuífera) and water sources and to ensure the water supply for current and future generations.” Accordingly, that article introduces the concept of protective zones in a sense similar, according to the Procuraduría General de la República, to the concept provided in article 70 of Reglamento a la Ley de Biodiversidad (Decreto Ejecutivo No. 34433 of 11 de marzo de 2008), while adding among their purposes the preservation of aquifer-recharge areas and water sources, as well as the need to ensure the water supply for current and future generations.

As can be observed, the challenged law authorizes the State to use water for human consumption on lands belonging to the State Natural Heritage, but establishes a series of requirements and restrictions intended to protect the right to a healthy and ecologically balanced environment. In this regard, as noted above, it requires a prior declaration of public interest, verification of an urgent need to supply water to the population, and technical studies seeking to achieve the least possible environmental impact in accordance with the applicable environmental impact assessment instrument and in strict compliance with current environmental regulations, particularly. In addition, the works must be carried out in accordance with the applicable technical criteria for intervention in protected wildlife areas set forth in Ley No. 7788, Ley de Biodiversidad, of 30 de abril de 1998, and its regulations.

In this regard, the provision emphasizes the need for studies establishing with certainty that the impacts will not be significant, as well as that the works to be carried out are necessary to provide the population with access to water as the only possible means of obtaining it. In other words, water may be used on lands belonging to the State Natural Heritage only when such use is necessary and subject to specific limitations and rules intended to produce the least possible environmental impact and permit the rational use (aprovechamiento racional) of the resource. In addition, with respect to specially protected wildlife areas, compliance is required with article 38 of Ley Orgánica del Ambiente, which establishes that “the surface area of protected wildlife areas belonging to the State Natural Heritage, regardless of their management category (categoría de manejo), may be reduced only by a Law of the Republic, after conducting the technical studies justifying that measure.” Likewise, the technical studies conducted must demonstrate that no other alternative source is available to guarantee an adequate water supply, in terms of both quality and quantity, for the beneficiary population, and the proposed activities must receive prior technical approval from the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.

This condition therefore reinforces the exceptional nature of water use in protected wildlife areas, while always seeking to comply with current environmental regulations. Consequently, it is false that the provision imposes only minimal requirements for the use of water on lands belonging to the State Natural Heritage or that this activity may be carried out without technical studies.

The foregoing leads us to refute another assertion made by the petitioners: that the law did not expressly provide that authorization for water use (aprovechamiento de agua) within the State Natural Heritage (patrimonio natural del Estado) requires an environmental impact study (estudio de impacto ambiental) and a strategic environmental assessment (evaluación ambiental estratégica), thereby permitting any type of exploitation within the State Natural Heritage. In this regard, it must be clarified that this provision adds a new activity involving the use of water for human consumption and the construction of related works, while always seeking the least possible impact, according to the applicable environmental impact assessment instrument (instrumento de evaluación de impacto ambiental), and in strict compliance with current environmental regulations. In other words, a new authorization is introduced within the State Natural Heritage, while respecting current environmental regulations and without removing the property from the public domain (desafectar el bien público).

This law therefore does require absolute compliance with environmental regulations and is consistent with environmental protection principles, since it provides that “all works or activities necessary to fulfill the purposes established herein shall be carried out on the basis of technical studies, seeking the least possible environmental impact according to the applicable environmental impact assessment instrument and in strict compliance with current environmental regulations, particularly the provisions concerning the technical criteria applicable to intervention in protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) set forth in Ley N.º 7788, Ley de Biodiversidad, de 30 de abril de 1998, and its regulations.” Thus, this Sala agrees with the position expressed by the Procuraduría General de la República that the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) referred to in Article 18 bis is a general concept referring to the technical-scientific administrative procedure conducted by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental to identify and predict the effects that an activity, work, or project will have on the environment, quantifying and weighing them to guide decision-making (Article 3, subsection 39) of the Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, Decreto Ejecutivo No. 31849 de 24 de mayo de 2004.

In other words, this law does not contravene current environmental regulations, particularly Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente, which provides that “human activities that alter or destroy elements of the environment or generate waste or toxic or hazardous materials shall require an environmental impact assessment by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental created under this law. Its prior approval by that body shall be an indispensable requirement for beginning the activities, works, or projects. Laws and regulations shall specify which activities, works, or projects require an environmental impact assessment.” Accordingly, this new activity must comply with the environmental assessment procedure (procedimiento de evaluación ambiental) governed by current environmental regulations. Note that the recently quoted Article 17 authorizes the Secretaría Técnica Nacional Ambiental to establish by regulation which activities, works, or projects require Environmental Assessment (Evaluación Ambiental) and to determine which instruments apply, such that the activity itself and its potential impacts in a specific area will determine the assessment instrument.

Regarding this point, it is also important to clarify that Article 1 states that the Ministro de Ambiente y Energía shall determine, where applicable, whether environmental impact assessments must be conducted. This, however, cannot be understood as granting the Minister absolute discretion; rather, as noted, the law itself provides that the Ministerio must comply with current environmental regulations, particularly by applying the appropriate Environmental Assessment instrument under those regulations. We should likewise recall that Article 83 of the Ley Orgánica del Ambiente states that “the Secretaría Técnica Nacional Ambiental is hereby created as a body with the highest degree of administrative deconcentration (desconcentración máxima) within the Ministerio del Ambiente y Energía, whose fundamental purpose shall include harmonizing environmental impact with production processes.” Furthermore, Article 84 of that same body of law establishes the functions of this Secretaría Técnica, among which the following should be highlighted: “a) To analyze environmental impact assessments and rule on them within the time limits established by the Ley General de la Administración Pública (…) b) To recommend the actions necessary to minimize the impact on the environment, as well as those that are technically advisable for its restoration.” Thus, under the aforementioned regulations, the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, in the exercise of its powers, shall be responsible for determining, according to the scale of the proposed project, the assessment instrument to be used.

This Secretaría Técnica shall therefore identify the matters that must be considered so that the work is carried out with the least possible environmental impact and so that any impacts that may arise are mitigated. Consequently, it bears repeating that the challenged law does not exclude the obligation to comply with the environmental impact assessment procedure or with the other requirements established by environmental regulations.

In summary, this Cámara Constitucional finds no ambiguity in the challenged provision in this regard; rather, it emphatically affirms that this law does require compliance with current environmental regulations and therefore requires technical studies and the application of the corresponding environmental impact assessment instrument.

Now, the petitioners’ claims indicate that they consider it appropriate for technical studies to have been conducted before the law entered into force. However, in light of the foregoing explanation, this Tribunal also agrees with the position of the Procuraduría General de la República that, given the nature of the subject matter governed by the challenged law, conducting a general technical study would be neither feasible nor reasonable. This is because the law establishes a general authorization for water use on lands within the State Natural Heritage, which, as indicated, must satisfy several requirements. This does not mean, however, that the immediate consequence will be the use of water resources (recurso hídrico) throughout the entire State Natural Heritage and that all the environmental impacts that such use will generate must therefore be analyzed as of the law’s approval. Rather, the necessary technical studies would be conducted and the corresponding environmental assessment instrument applied in each specific case, covering the particular aspects of each application.

In other words, it would make no sense to conduct a highly complex general study of indefinite duration covering the entire State Natural Heritage when, in practice, applications for use permits (permisos de aprovechamiento) will concern only certain specific lands. Thus, it is impossible to know a priori which lands will meet the established conditions; that determination will be made in each individual case. Accordingly, Ley número 9590 establishes the procedure governing the possibility of using water on lands within the State Natural Heritage; that is, it grants authorization to initiate a project of this nature. Therefore, when a specific project is submitted, it must comply with that procedure, which, as stated, requires compliance with technical studies and the application of the environmental impact assessment instrument. It must also be considered that Articles 22 and 23 of the Ley Orgánica del Ambiente provide that all natural or legal persons (personas físicas o jurídicas), whether public or private, have the right to be heard by SETENA at any stage of the assessment process and during the operational phase of the work or project.

Thus, the information contained in the environmental impact assessment case file (expediente) shall be public and available for consultation by any person or organization. In other words, the challenged regulations likewise do not leave the public without an opportunity to express its position concerning a specific project; rather, as noted, compliance with the procedure established by current regulations will be required when the time comes to apply the environmental assessment instrument.

Furthermore, regarding the petitioners’ claim that there is currently a high level of water waste, it must be noted that, as stated by the Procuraduría General de la República, the legislative record contains data concerning the watersheds (cuencas hidrográficas) in which the protected wilderness areas are located and the country’s water demand, which justify the need for the measure adopted to supply water to the population. The decision is therefore neither capricious nor arbitrary. Additionally, with respect to the identification, classification, delimitation, and administration of the Patrimonio Natural del Estado, the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, in coordination with the other competent state entities, makes the map of the Patrimonio Natural del Estado and Áreas Silvestres Protegidas available through CENIGA. We should likewise recall that the challenged provision requires a prior declaration of public interest (declaración de interés) based on an urgent need to supply the population and, in strictly protected wilderness areas, technical studies demonstrating that no other alternative source is available to guarantee the water supply. Accordingly, when this declaration is submitted, it must be shown that no other options exist to guarantee water service to the populations concerned.

Moreover, as analyzed, the law also provides that it must be ensured that the ecological flow (caudal ecológico) essential to the functioning of the ecosystem is not altered and that, annually, the authorized entity must submit a report on the results of the flow measurements (aforos). Consequently, by providing for technical instruments with which the permitted activity must comply in order to guarantee the rational use of those resources, the challenged legislation is consistent with the principles governing the State’s protection of environmental rights, the precautionary principle or principle of prudent avoidance, the principles of progressivity and non-regression in environmental protection, the principles of objectification of environmental protection or the principle of adherence to science and technology, and the principles of rational use of natural resources, as explained in recital VIII of this judgment.

This is because, according to the line of reasoning, it may be inferred from the challenged legislation that, when there is no scientific certainty regarding the adverse effects that an action may cause, the action must be prohibited, subjected to restrictions, or made subject to protective measures. The foregoing is in accordance with Article 11 of the Ley de Biodiversidad, which establishes the following criteria for applying the “preventive criterion (criterio preventivo): It is recognized that anticipating, preventing, and addressing the causes of biodiversity loss or threats thereto is of vital importance. 2.- Precautionary criterion or in dubio pro natura (criterio precautorio o indubio pro natura): When there is a danger or threat of serious or imminent harm to the components of biodiversity and the knowledge associated with them, the absence of scientific certainty shall not be used as a reason to postpone the adoption of effective protective measures. 3.- Environmental public-interest criterion (criterio de interés público ambiental): The use of biodiversity components must safeguard the development options of future generations, food security, ecosystem conservation, protection of human health, and improvement of citizens’ quality of life. 4.- Integration criterion (criterio de integración): The conservation and sustainable use of biodiversity must be incorporated into sectoral and intersectoral plans, programs, activities, and strategies so that they are integrated into the development process.” It should be recalled that this law does not exclude compliance with the environmental legislation currently in force; indeed, it refers to compliance with the aforementioned Ley de Biodiversidad. Consequently, the imposition of these requirements and restrictions is consistent with the environmental principles indicated.

Therefore, according to what this Court has established thus far, it is likewise untrue that this law allows any type of exploitation within the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado), or that it permits construction projects with a high environmental impact that would harm ecosystems. As explained in the preceding paragraphs, Law No. 9590 requires compliance with the corresponding technical studies, the applicable environmental impact assessment instrument (instrumento de evaluación de impacto ambiental), and the environmental legislation currently in force, in order to achieve the lowest possible environmental impact. In other words, although this law authorizes works for the use of water for human consumption, such works must seek to achieve the lowest possible environmental impact. In this regard, the Executive President of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados reports that works for water-supply systems do not necessarily constitute an impediment to natural cycles or to the ecosystems located within protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas), because many alternative construction methods are available that can coexist with ecosystems without adversely affecting them.

All environmental measures arising from site-specific studies must be implemented as necessary to achieve compatibility. Assuming that there is only one way to carry out such works would disregard the capabilities of the various sciences and technologies. For example, pipes are not limited to iron or PVC; materials such as high-density polyethylene are flexible, thereby facilitating water conveyance while significantly reducing excavation and tree cutting. Nevertheless, it must be clarified that the guidelines for achieving works with the lowest possible environmental impact must be established when the water-use project for a specific parcel of land is submitted.

Likewise, because the law does not permit unrestricted exploitation or works with a high environmental impact that would destroy ecosystems, this case also does not involve a reduction in area or land-use change (cambio de uso del suelo) affecting lands within the State’s natural heritage, as the petitioners erroneously claim. This is so because a water-capture project (proyecto de captación) will at no time reduce an area, remove it from public use or ownership (desafectar), or change its land use. It will merely involve the installation of piping and water-capture works (obras de captación), which must be shown through a technical study not to alter the ecosystem. The installed works do not in themselves cause any portion of the protected wilderness area to disappear, much less change its land use, reduce it, or remove it from public use or ownership; therefore, the alleged compensation does not apply.

The land on which the piping is installed remains the property of the State. Accordingly, the challenged law does not entail removal from public use or ownership, but rather creates statutory authorization to install piping, using science and technology to achieve the lowest possible environmental impact and seeking to avoid altering the ecosystem. Indeed, it bears reiterating that this law authorizes the use of water for human consumption on lands within the State’s natural heritage, but at no time permits the reduction of protected areas or a change in land use within the territories concerned; consequently, it likewise creates no obligation to compensate with other territories. In summary, the statutory authorization does not permit unrestricted exploitation or the destruction of ecosystems. Rather, its application must take into account matters governed by scientific and technical criteria and must comply with the environmental legislation currently in force, while seeking to achieve the lowest possible environmental impact.

Consequently, there is no incompatibility between the challenged provision and the environmental principles indicated, because the aim is not to reduce protected areas; instead, those areas would remain subject to public ownership, in compliance with the provisions governing such lands set forth in recital XII of this judgment.

Similarly, neither are the management categories (categorías de manejo) of protected wilderness areas changed, nor is greater exploitation permitted therein. Rather, as stated by the Executive Director of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), Law No. 9590 refers to the applicable technical criteria for intervention in protected wilderness areas established in Law N.° 7788, Ley de Biodiversidad of 30 April 1998, and its regulations. Thus, the provision does not disregard the other management categories of protected wilderness areas, but instead refers to the criteria established in the Ley de Biodiversidad. Likewise, as explained above, in the case of strictly protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas de protección absoluta), namely national parks and biological reserves, the requirements of Article 38 of Law N° 7554, Ley Orgánica del Ambiente, of 4 October 1995, must also be satisfied.

Lastly, in light of the foregoing, this Court does not share the petitioners’ position that the legislation in question violates the right to a healthy and ecologically balanced environment or that a conflict exists between this right and the fundamental right of access to water. Thus, this Chamber does not endorse the argument that seeking to guarantee the fundamental right of access to drinking water sacrifices the environmental rights of present or future generations. As repeatedly explained, this provision requires compliance with the corresponding technical studies, the applicable environmental impact assessment instrument, and the environmental legislation currently in force, in order to achieve the lowest possible environmental impact. In other words, although this law authorizes works for the use of water for human consumption, such works must seek to achieve the lowest possible environmental impact.

Accordingly, allowing the use of water resources (recurso hídrico) for human consumption within the State’s natural heritage does not inevitably impair the right to a healthy and ecologically balanced environment. Instead, compliance with the requirements established in this legislation makes it possible both to guarantee the fundamental right of access to drinking water and to safeguard the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment. It should be recalled that this Chamber has stated that Constitutional Courts must not act in isolation from their historical, political, and sociocultural reality and, moreover, that they are required to assess constitutional law as a systemic unity of values, principles, and rules. Consequently, those values, principles, and rules must not be interpreted and applied in isolation, but systematically and in harmony with one another, and are therefore indivisible and interdependent (see judgment No. 2012-016074 at 16:00 on 21 November 2012).

Accordingly, both fundamental rights—the right to water and the right to a healthy and ecologically balanced environment—must be interpreted harmoniously. For this reason, the challenged law establishes the possibility of using water from lands within the State’s natural heritage, provided that a series of requirements designed to protect the environment is satisfied. Thus, the purpose of the law is to guarantee the rational use of resources and to prevent adverse effects on the resources existing within the State’s natural heritage. As already stated in the preceding recitals, Article 50 of the Constitution expressly recognizes the right of all inhabitants of the country to enjoy a healthy and properly balanced environment. That right is a fundamental guarantee for the protection of life and public health. In support of the foregoing, this Court has employed the concept of “environmental quality (calidad ambiental)” as a measure of people’s quality of life, in conjunction with other elements such as health, food, employment, and housing.

This reflects the principle that every person has the right to use the environment for his or her own development, but not without limitation, because there is also a duty to protect and preserve the environment for present and future generations—the principle of sustainable development (principio de desarrollo sostenible) (see judgment No. 2019-0011273 at 09:30 on 21 June 2019).

In view of the foregoing, it is concluded that the amendment promoted in law number 9590 is not intended to harm the environment or prevent the preparation of the technical studies necessary to avoid serious and irreversible environmental damage. On the contrary, the proposed reform seeks to ensure the rational use of water resources (recurso hídrico) in every type of activity, work, or project, for the benefit of present and future generations. Thus, it must be considered that it is during the planning and implementation of specific projects that are essential to guarantee access to water resources for human consumption that compliance with the environmental principles mentioned in recital VIII can be verified technically and in accordance with and subject to science and technology. In other words, the challenged law authorizes the State to use water for human consumption on lands belonging to the natural heritage of the State (patrimonio natural del Estado), but, in doing so, establishes a series of requirements and restrictions intended, on the one hand, to guarantee the population’s consumption of drinking water and, on the other, to guarantee protection of the right of present and future generations to a healthy and ecologically balanced environment.

XV.Regarding the alleged conflict of powers between MINAE, the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, and the other relevant institutions. Furthermore, as stated in recital XIII, the petitioners also claim that, without any justification, Article 2 (which creates section 18 bis) provides that, on lands belonging to the natural heritage of the State and owned by public administrations (municipalities, the Empresa de Servicios Públicos de Heredia, etc.), it will not be necessary to request authorization from MINAE when constructing aqueducts, carrying out logging (talas), removing understory vegetation (sotobosque), altering ecosystems, etc. They contend that this is so even though section 1 of the Law (which creates Article 18 of the Ley Forestal) provides that, within the natural heritage of the State, the State may carry out or authorize research, training, and ecotourism activities, as well as activities necessary for the use of water for human consumption, in accordance with Article 18 bis of that law, once approved by the Ministerio de Ambiente y Energía, which shall determine, when appropriate, whether environmental impact assessments (evaluaciones de impacto ambiental) must be conducted, as established by the regulations to that law.

In essence, they do not understand why this distinction is made and, consequently, why the aforementioned institutions are exempt from requesting authorization from the Ministerio de Ambiente y Energía, which, pursuant to Article 13 of the Ley Forestal, is the administrator of the entire natural heritage of the State. They contend that the challenged provision creates a conflict of powers between the Ministerio de Ambiente y Energía and the other institutions cited. Similarly, they add that the aforementioned provision grants a power to the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ensuring that the ecological flow (caudal ecológico) is not altered), even though that power does not belong to it. They assert that all matters relating to ecological flows fall within the purview of the Dirección de Aguas and the Sistema Nacional de Áreas de Conservación of MINAE. In this regard, they maintain that those powers were transferred irresponsibly and without any basis.

In this regard, the following points must be clarified: first, it is not true that there is a conflict of powers between the Ministerio de Ambiente y Energía and the other institutions cited. This is because, as we reiterate, law number 9590 requires compliance with the environmental regulations currently in force. As explained in recital X, the State delegates a substantial portion of its powers in this area to the Ministerio de Ambiente y Energía, and that Ministry exercises the governing authority (rectoría) over environmental matters and is therefore responsible for issuing policies concerning environmental protection and the sustainable management and use of natural resources. Accordingly, this is respected in the legislation at issue through its requirement of compliance with environmental laws, in addition to its establishment of a series of requirements with which that Ministry must comply when proposing a water-supply project on lands belonging to the natural heritage of the State, as well as its duty to conduct monitoring at certain points.

However, it is also true that coordination among public agencies is necessary to guarantee environmental protection. Accordingly, this law also seeks coordination between the Ministerio del Ambiente y Energía and the various institutions discussed therein, without the Ministry losing its status as the governing authority in this area.

Furthermore, it is likewise untrue that a power is granted to the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados by providing that this institution must ensure that the ecological flow essential to the functioning of the ecosystem is not altered. Although the challenged law does indeed state that the institute “must ensure that the ecological flow essential to the functioning of the ecosystem is not altered,” it also states that “the monitoring thereof shall be the responsibility of Minae.” In this regard, as can be seen, this legislation respects the legal framework currently in force because, since this is an activity intended to guarantee the population’s consumption of drinking water, the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados is responsible for ensuring that this activity is carried out properly. Thus, it should be recalled that, as stated in recital XI, that Institute has been entrusted with directing and overseeing everything necessary to ensure that the inhabitants of the Republic can be provided with a drinking-water service of sufficient quality and quantity.

The ultimate purpose is to guarantee universal public drinking-water supply service and, therefore, fulfillment of the fundamental right of access to drinking water. Accordingly, the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados is called upon to exercise governing authority in the field of drinking water and sanitary sewerage, and its intervention to protect the health of the inhabitants must be active and decisive, particularly when the entities responsible for ensuring adequate service fail to act. Therefore, the challenged law does not contradict this position. Likewise, it is also true that the aforementioned case law of this Court has held that authority over water matters rests jointly with the Ministerio de Ambiente y Energía and the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, as the institution responsible for providing drinking-water service, in coordination with other institutions.

However, this arrangement is also established in the challenged law because, as noted, the same article states that “the monitoring thereof shall be the responsibility of Minae.” It may therefore be concluded that the provision seeks coordination between the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados and the Ministerio de Ambiente y Energía, while respecting their respective powers and seeking to guarantee access to drinking water as well as respect for the environment.

Similarly, these powers are respected in the final paragraph of that article, which provides that the drinking-water service providers (AyA, municipalities, ESPH, ASADAS) must annually submit to the Sistema Nacional de Áreas de Conservación and the Dirección de Aguas a report on the results of flow measurements (aforos), given the nature and environmental fragility of protected wild areas (áreas silvestres protegidas). Nevertheless, with respect to this point, this Constitutional Chamber considers it necessary to provide a clarification, which will be made in the next recital. Thus, continuing with this line of reasoning, as can be seen, the legislation respects the powers of the respective institutions while seeking coordination among them to guarantee water consumption and environmental protection. Nonetheless, as the provision itself establishes, governing authority rests with the Ministerio de Ambiente y Energía and its agencies, such as SINAC and the Dirección de Aguas in this case.

In summary, it has not been established that the challenged law removes powers from the aforementioned institutions or creates a conflict of powers.

However, this Court considers that the petitioners are partially correct on this point. Specifically, paragraph 4 of Article 2 of law number 9590 (which adds Article 18 bis to the Ley Forestal) provides as follows: “The service providers identified in this article are authorized to carry out activities involving the use of water from surface sources and the construction, operation, maintenance, and improvements necessary for population water-supply systems intended for human consumption on lands belonging to the natural heritage of the State that do not form part of protected wild areas and that were acquired by those providers themselves or by any other provider of the public population water-supply service for human consumption, for the purpose of protecting the water and ensuring the provision of this service to future generations. In such cases, the authorization procedure before Minae shall not be necessary, but the service providers must comply with the other requirements established in this article and in national regulations. The service providers shall continue to administer these lands, which in all other respects shall remain subject to the conditions, limitations, and protections applicable to the natural heritage of the State, as provided in this law” (the result does not appear in the original).

In this regard, this Chamber considers that the cited provision exempting those institutions from the authorization process before the Ministerio de Ambiente y Energía lacks justification. Moreover, that provision does not take into account that Ministry’s governing authority (rectoría) in environmental matters and its obligation to guarantee the right to a healthy and ecologically balanced environment. It should be noted that, if prior authorization from that Ministry is waived, the Ministry loses the ability to properly exercise its governing functions. Likewise, it would not be possible to require coordination between those institutions and MINAE, which could leave the population vulnerable by exempting them from obligations intended to protect the environment. It should also be recalled that this Court has stated that any regression in levels of protection must be fully justified. The study must demonstrate, on the basis of supported scientific criteria, that the change is a viable measure from an environmental perspective within the framework of a sustainable development policy; otherwise, it constitutes a violation of the principle of non-regression or irreversibility of protection (principio de no regresividad o irreversibilidad de la protección), in the terms explained supra, and a substantive violation of the principle that regulations may not be individually waived (principio de inderogabilidad singular de las normas).

Accordingly, the lack of scientific evidence justifies ruling in accordance with the precautionary principle (principio precautorio) (see judgment number 2012-13367). Therefore, if such a decision lacks justification within the framework of a sustainable development policy, prior authorization from MINAE cannot be waived because, as stated, that situation could violate the population’s right to a healthy and ecologically balanced environment. The foregoing is in accordance with the environmental principles identified in recital VIII (considerando VIII).

Consequently, exempting those institutions from such authorization entails a threat to the right to the environment, since the respective oversight and coordination could not be maintained. Therefore, the appropriate remedy is to annul the phrase “the authorization process before MINAE shall not be necessary” from paragraph 4 of article 2 of law number 9590. In this regard, this provision should read as follows: “the service-providing entities identified in this article are authorized to carry out activities involving the use of water from surface sources and the construction, operation, maintenance, and improvements necessary for the public water-supply system for human consumption on lands comprising the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado) that are not part of protected wild areas (áreas silvestres protegidas) and that have been acquired by those entities themselves or by another provider of the public water-supply service for human consumption, for the purpose of protecting the water and ensuring that this service is provided to future generations.

In such cases, the service providers must comply with the other requirements established in this article and in national regulations. The service providers shall continue to administer these lands, which in all other respects shall remain subject to the conditions, limitations, and protections applicable to the State’s natural heritage, as provided in this law.” In view of the foregoing, the action is partially granted solely with respect to this claim, and the indicated phrase is annulled.

That said, it must be added that, having ruled out the conflict of jurisdiction—which, moreover, is a matter of legality rather than constitutionality—it is important to bear in mind that the authorized entities must obtain authorization from the governing body or entity in environmental matters, in the interest of a healthy and ecologically balanced environment; at present, that body is MINAE. However, the foregoing does not prevent the legislature, in accordance with the principle of legislative discretion (principio de libre configuración), from assigning that governing authority to another body or entity.

XVI.On the relationship between the State’s natural heritage and Indigenous territories, and the lack of prior consultation with Indigenous peoples. Lastly, the claimants argue that many sites that are protected wild areas and part of the State’s natural heritage are located within Indigenous territory. Despite this, they assert that the Indigenous peoples were not consulted regarding the challenged law. They believe that the foregoing violates their right to information and participation. They also consider that the provisions governing this matter in article 6.1.a. of ILO Convention 169 have been violated. They state that, if the water that could be extracted from Indigenous territories would entail installing pipelines and booster-pump structures, clearing forest and understory, among other actions, the Indigenous peoples should have been consulted beforehand.

In this regard, this Court considers that the claimants are incorrect for the following reasons. First of all, the Director of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación states that, “with respect to Indigenous territories, protected wild areas are public-domain property (bienes de dominio público), a concept incompatible with that of Indigenous reserves, which are subject to a system of collective private ownership (propiedad privada colectiva), exclusively for the Indigenous communities that inhabit them, registered in the Registro Público de la Propiedad Inmueble in the name of the Asociación de Desarrollo integral representing them, and inalienable or non-transferable to non-Indigenous persons (Ley 617211 977, arts. 2" and 3°, ILO Convention 107, approved by Ley 2330/1959, art. 11, Ley 5251/1973, art. 4°, subsection e; ILO Convention 1969, approved by Ley 7316/1992, art. 14).” Accordingly, she considers that these territories and the rights of Indigenous peoples are not violated because the provision does not include Indigenous territories.

Moreover, and to the same effect, the Ministro de Ambiente y Energía reports that “with respect to the failure to consult Indigenous peoples, he considers that such consultation is not applicable because protected wild areas are public-domain property, a concept incompatible with that of Indigenous reserves, which are subject to a system of collective private ownership, exclusively for the Indigenous communities that inhabit them, registered in the Registro Público de la Propiedad Inmueble in the name of the Asociación de Desarrollo Integral representing them, and inalienable or non-transferable to non-Indigenous persons.” These positions are likewise endorsed by the Procuraduría General de la República, which stated the following in its response: “with respect to the alleged violation of Indigenous peoples’ right of participation, it states that the legal regime governing the State’s natural heritage and that governing Indigenous territories are incompatible (…) the State’s natural heritage is in the public domain and is therefore inconsistent with the regime governing Indigenous reserves, which are subject to a system of collective private ownership, exclusively for the Indigenous communities that inhabit them, registered in the Registro Público de la Propiedad Inmueble (…) a territorial area could not simultaneously be part of the State’s public domain and an Indigenous reserve; therefore, it cannot be asserted that the challenged law affects Indigenous territories because it will permit the use of the water resources located therein.” In this regard, this Constitutional Chamber considers that the consulted institutions are correct, since this same Court upheld that position in judgment number 2010-14772 at 14:35 hours on 01 de setiembre de 2010.

Thus, that decision stated the following: “the legal regimes protecting ownership of Protected Wild Areas and Indigenous Reserves are different, since the former are State-owned, whereas Indigenous reserves belong to a form of community ownership; therefore, although the latter constitute a special form of ownership registered in the name of an Asociación de Desarrollo Integral, they are not equivalent and cannot be treated as equivalent to the forms of protection applicable to State-owned property, particularly property incorporated into the State’s Natural Heritage. In its case law concerning public-domain property (…)”.

Consequently, this Chamber agrees with the position expressed by the consulted institutions regarding the incompatibility between the State’s natural heritage and Indigenous territories. Therefore, the alleged violation of Indigenous peoples’ rights claimed by the applicants is rejected.

That said, taking into account that, as indicated in previous recitals (considerandos), this law authorizes the submission of projects for the construction of works intended to enable the use of water for human consumption on lands comprising the State’s natural heritage, it will be when each project is submitted—and must comply with the established requirements—that a specific assessment will be made as to the particular land on which that activity may be carried out. Consequently, this Court also agrees with the Procuraduría General de la República’s statement that, notwithstanding the aforementioned incompatibility between the regime governing the State’s natural heritage and that governing Indigenous territories, if a specific application to use water in a protected wild area were in any way to affect the legitimate interests of an Indigenous territory, the requirements concerning consultation with Indigenous communities would then have to be met, in accordance with current regulations and the case law of this Chamber (regarding Consultation with Indigenous Peoples and Convention Nº 169 of the International Labour Organization, see, among others, judgment number 2017-014522de at 12:19 hours on 08 de setiembre de 2017).

XVII.Conclusion. As a corollary to the foregoing, the appropriate disposition is to partially grant the action and, consequently, to annul solely the phrase “the authorization process before MINAE shall not be necessary” from paragraph 4 of article 2 of law number 9590. This is because exempting the respective institutions from the oversight and governing authority of the Ministerio de Ambiente y Energía constitutes a threat to the right to a healthy and ecologically balanced environment. Consequently, that phrase is annulled. In all other respects, the action is denied.

XVIII. DOCUMENTATION SUBMITTED FOR THE CASE FILE (EXPEDIENTE)

The parties are hereby advised that, if they submitted any paper document, as well as any objects or evidence contained on any additional electronic, computer, magnetic, optical, or telematic device, or produced using new technologies, they must retrieve them from the court office within a maximum period of 30 business days counted from service of notice of this judgment. Otherwise, all material not retrieved within that period shall be destroyed, as provided in the “Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial,” approved by the Corte Plena at session N° 27-11 of 22 de agosto del 2011, article XXVI, and published in Boletín Judicial number 19 of 26 de enero del 2012, as well as in the resolution approved by the Consejo Superior del Poder Judicial at session N° 43-12 held on 3 de mayo del 2012, article LXXXI.

Por tanto:

The action is partially granted and, consequently, only the phrase “the authorization procedure before MINAE will not be necessary” in paragraph 4 of Article 2 of Law No. 9590 is annulled. This judgment has declaratory and retroactive effect as of the effective date of the annulled phrase in the provision at issue, without prejudice to rights acquired in good faith. In all other respects, the action is denied. Justices Castillo Víquez, Salazar Alvarado, and Araya García append a note. Justice Esquivel Rodríguez appends a note. A summary of this ruling shall be published in the Official Gazette La Gaceta, and the ruling shall be published in full in the Boletín Judicial. Notice shall be given to the Attorney General of the Republic, the President of the Legislative Assembly, the petitioners, and all intervening parties.

Fernando Castillo V.

Chief Justice Fernando Cruz C. Paul Rueda L.

Luis Fdo. Salazar A. Jorge Araya G.

Marta Eugenia Esquivel R. Mauricio Chacón J.

NOTE BY JUSTICES CASTILLO VÍQUEZ, SALAZAR ALVARADO, AND ARAYA GARCÍA. Having reviewed the final wording of the decision in this proceeding, the undersigned Justices consider it unnecessary to include the note that we deemed appropriate during the discussion of the matter. Accordingly, we withdraw the note in question.

Fernando Castillo V.

Luis Fdo. Salazar A. Jorge Araya G.

Justice Justice Note by Justice Esquivel Rodríguez. In this matter, I concur with the majority’s position that the challenged provisions do not give rise to a conflict of jurisdiction (conflicto de competencias). Nevertheless, I consider it necessary to offer a brief clarification. Paragraph 4 of Article 2 of Law No. 9590 provides as follows: “the service providers identified in this article are authorized to carry out activities involving the use of water (aprovechamiento de agua) from surface sources and the construction, operation, maintenance, and improvements necessary for the public water-supply system for human consumption on lands constituting the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado) that are not part of protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) and that were acquired by those providers themselves or by another provider of the public water-supply service for human consumption, for the purpose of protecting the water and ensuring the provision of this service to future generations (…)” (the result is not in the original).

Thus, it can be seen that the entities mentioned in that article are the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA), the municipalities that still provide the public drinking-water service pursuant to Law No. 1634, Ley General de Agua, of 18 de setiembre de 1953, the Empresa de Servicios Públicos de Heredia (ESPH), and the Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados (Asadas). However, because this is an activity intended to guarantee the population’s consumption of drinking water, it must be reaffirmed that the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados is responsible for ensuring compliance with this activity. This is because that Institute has been entrusted with directing and overseeing all matters necessary to ensure that the inhabitants of the Republic can be provided with drinking-water service of sufficient quality and quantity.

The ultimate purpose is to guarantee universal public drinking-water supply service and, therefore, fulfillment of the fundamental right of access to drinking water. Accordingly, I reiterate, consistent with the case law cited in the majority opinion, that the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados is called upon to exercise governing authority (rectoría) in the field of drinking water and sanitary sewerage, and that its intervention to protect the health of the inhabitants must be active and decisive, especially when the entities responsible for ensuring adequate service fail to act. Therefore, I consider it necessary to clarify that the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, as the governing institution in the field of drinking water, must ensure compliance with the activities indicated in that provision, in coordination with the other entities mentioned.

In summary, I consider it necessary to clarify that, for the reasons stated, in specific cases in which the drinking-water service provider is a municipality, the Empresa de Servicios Públicos de Heredia, or an Asociación Administradora de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados, Asadas, these institutions should coordinate with the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados when carrying out the water-use activities established in the law under review.

Marta Esquivel Rodríguez

*180152870007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las doce y cincuenta y cuatro horas del once de septiembre de dos mil diecinueve.

Acción de inconstitucionalidad promovida por DAISY MAGALY LÁZARO QUESADA, mayor, soltera, planificadora económica y social, indígena Brunca, portadora de la cédula de identidad No. 7-0165-0631 y BENJAMÍN MAYORGA MORA, mayor, casado, entrenador, indígena del pueblo Bribrí de Talamanca, portador de la cédula de identidad No. 7-087-0623, contra la “Ley para autorizar el aprovechamiento de agua para consumo humano y construcción de obras conexas en el patrimonio natural del Estado, Ley No. 9590 de 3 de julio de 2018”.

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 13:55 horas del 27 de setiembre de 2018, los accionantes solicitan que se declare la inconstitucionalidad de la ley No. 9590 de 3 de julio de 2018 denominada “Ley para Autorizar el Aprovechamiento de Agua para Consumo Humano y Construcción de Obras Conexas en el Patrimonio Natural del Estado” . Lo anterior, por estimarla contraria a lo dispuesto en los artículos 9, 50 y 89 de la Constitución Política, a los principios precautorio, de objetivación y de no regresión en materia ambiental, a lo señalado en el numeral 5 de la Convención para la Protección de la Flora, la Fauna y de las Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América, en el Convenio Regional para el Manejo y Conservación de los Ecosistemas Naturales Forestales y el Desarrollo de Plantaciones Forestales del Sistema de Integración Centroamericana, en los ordinales 4 y 5 de la Convención sobre Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural, en los artículos 2.5 y 4.2 de la Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional (Convenio Ramsar), en el ordinal 6.1.a. del Convenio 169 de la OIT Sobre Pueblos Indígenas y Tribales y en los artículos 8.1, 25 y 32.1 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas.Argumentan que mediante el artículo 1 de la ley (que, a su vez, modifica el ordinal 18 de la Ley Forestal), se incluye una nueva actividad en las zonas llamadas patrimonio natural del Estado, sea, la extracción de agua en sitios de alta fragilidad, en ecosistemas boscosos ricos en biodiversidad, lo cual conlleva a un claro cambio de uso de suelo en aquellos trayectos por donde pasa la tubería y donde se harán obras permanentes (v. gr. embalses de captación, casetas de bombeo para impulsión del agua, etc.). Acusan que tales obras implican una serie de impactos negativos en el ambiente tales como la tala de árboles, la eliminación de sotobosque, la realización de obras dentro de nacientes, ríos o quebradas, etc.. Alegan que sobre dicha modificación no existe, en el respectivo expediente legislativo, un solo registro donde consten todos los referidos sitios considerados patrimonio natural del Estado, los números de áreas a impactar o bien estudios técnicos que descarten los impactos negativos dentro de los sitios de protección, los costos, las repercusiones en la biodiversidad, etc...Afirman que no se contó con un soporte técnico que justificara y cuantificara los cambios de uso de suelo que podrían ser de kilómetros o de decenas de estos en sitios de protección. Manifiestan que se elaboró, sin fundamento técnico o científico, una modificación legislativa que amplía un uso que conlleva a la desafectación genérica de todos los sitios que son patrimonio natural del Estado o áreas silvestres protegidas. Sostienen que la omisión anterior no se solventa al indicarse en el artículo 2 (que adiciona el ordinal 18 bis de la Ley Forestal), que todas las obras “deberán ser ejecutadas con base en estudios técnicos, procurando el menor impacto ambiental posible según el instrumento de evaluación de impacto ambiental que corresponda”. Agregan que el hecho que no se solicite un estudio de impacto ambiental para futuros acueductos dentro del patrimonio natural del Estado de forma expresa y clara, genera una duda, en el sentido que la viabilidad ambiental futura no se realice con el instrumento técnico apropiado.Alegan que lo anterior afecta colateralmente el proceso de participación pública de la ciudadanía vinculado directamente con la realización de los estudios de impacto ambiental. Indican que también era necesario que se exigiera una evaluación ambiental estratégica, en conjunto con los estudios de impacto ambiental, ya que por medio de la primera se puede analizar el escenario de las necesidades, así como los impactos regionales generados a partir de la instalación de acueductos en un sitio considerado patrimonio natural del Estado o área silvestre protegida. De otra parte, consideran que, sin justificación alguna, el artículo 2 (que crea el ordinal 18 bis) establece que en terrenos que son patrimonio natural del Estado y que pertenecen a las administraciones públicas (a las municipalidades, a la Empresa de Servicios Públicos de Heredia, etc.), no será necesario solicitar una autorización al MINAE cuando se trata de construir acueductos, hacer talas, eliminar sotobosque, alterar ecosistemas, etc. Lo anterior, aducen, a pesar que el ordinal 1 de la Ley (por el cual se crea el artículo 18 de la Ley Forestal) dispone que en el patrimonio natural, el Estado podrá realizar o autorizar labores de investigación, capacitación y ecotorismo, así como actividades necesarias para el aprovechamiento de agua para consumo humano, de conformidad con el artículo 18 bis de esta ley, una vez aprobadas por el Ministerio de Ambiente y Energía, el que definirá, cuando corresponda, la realización de evaluaciones de impacto ambiental, según lo establezca el reglamento de esa ley.En esencia, no comprenden por qué se hace dicha distinción y, por ende, porqué las referidas instituciones quedan exentas de solicitar autorización ante el MINAE, el que, conforme el artículo 13 de la Ley Forestal, es el administrador de todo el patrimonio natural del Estado. Estiman que no medió una razón técnica o científica en dicha exclusión. Aducen que la norma impugnada crea un conflicto de competencias entre el MINAE y el resto de instituciones citadas. Añaden que el ordinal 18 bis le otorga una competencia al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (asegurar que no se altere el caudal ecológico), a pesar que esta no le corresponde. Afirman que todo lo relacionado con temas de caudales ecológicos le corresponde a la Dirección de Aguas y al Sistema Nacional de Áreas de Conservación del MINAE. Sobre el particular, sostienen que se realizó un traslado irresponsable y sin fundamento alguno de tales competencias.De otra parte, manifiestan que, conforme a la Ley Orgánica del Ambiente, existen siete tipos de áreas silvestres protegidas. Alegan que, pese a lo anterior, el ordinal 18 bis que se crea conforme el artículo 2 de la ley impugnada, dispone que “En el caso de áreas silvestres protegidas de protección absoluta, sea parques nacionales y reservas biológicas, además deberá cumplirse con lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley N° 7554, Ley Orgánica del Ambiente”. De este modo, refieren que, sin fundamento alguno, el artículo 18 bis crea un régimen especial que elimina cinco tipos de áreas silvestres protegidas de la aplicación del ordinal 38 de la Ley Orgánica del Ambiente. Explican que haciendo una interpretación amplia y protectora de la biodiversidad, tanto los sitios que son patrimonio natural del Estado como las áreas silvestres protegidas, quedan cubiertas por el referido artículo 38 y, por ende, cuando hay reducciones de áreas o cambios de uso de suelo, se debe acudir a la compensación.En otros términos, afirman que, contrario a lo que dispone la normativa impugnada, siempre que se vaya a realizar un acueducto en sitios protegidos, se debe acudir a la desafectación por cambio de uso de suelo, incluso, se debe llevar a cabo la compensación de áreas. A modo de ejemplo, explican que la normativa cuestionada excluyó a los humedales de la aplicación del ordinal 38 de la Ley Orgánica del Ambiental, lo cual, claramente, deviene en inconstitucional. En otro orden de consideraciones, manifiestan que muchos sitios que son áreas silvestres protegidas y patrimonio natural del Estado se encuentran en territorio indígena. Pese a esto, aducen que los pueblos indígenas no fueron consultados sobre la ley impugnada. Estiman que lo anterior violenta su derecho a la información y a la participación. Asimismo, consideran vulnerado lo dispuesto, sobre el particular, por el ordinal 6.1.a., del Convenio 169 de la OIT.Manifiestan que si el agua que se podría extraer de los territorios indígenas conlleva a instalar tuberías, casetas de bombas de impulsión, talar bosque y sotobosque, entre otras acciones, a los indígenas se les debió consultar de forma previa. Estiman que paralelamente se quebranta su cultura y estilo de vida. Añaden que por las mismas razones supra citadas, resulta inconstitucional el artículo 3 de la ley impugnada, por medio del cual se definió lo que es una reserva forestal. Sostienen que, sobre estas reservas, tampoco fueron consultados los pueblos indígenas.
2. 2A efecto de fundamentar la legitimación que ostenta para promover esta acción de inconstitucionalidad, señalan que se interpone al amparo del párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en el tanto se apersonan en defensa de intereses difusos (materia ambiental) y en defensa de un interés que atañe a una colectividad, en este caso los derechos de los pueblos indígenas.
3. 3Por resolución de las 08:23 horas del 04 de octubre de 2018, el Magistrado Presidente de esta Sala Constitucional le dio curso a esta acción de inconstitucionalidad, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República (PGR), al Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA), a la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas (CONAI) y al Sistema Nacional de Áreas Conservación (SINAC).
4. 4Por escrito presentado el 18 de octubre de 2018, el señor Mario Andrés Boza Loría, cédula de identidad No. 1-297-932, se apersona a este expediente y solicita que se le tenga como coadyuvante activo, e indica que se presenta ante esta Sala fundamentado y legitimado en los intereses difusos que emanan del artículo 50 de la Constitución Política. Indica que está de acuerdo con el párrafo cuarto del artículo segundo de la Ley No. 9590, en el sentido de que en los terrenos que hayan sido adquiridos por los entes prestatarios de agua a los ciudadanos, de ahora en adelante, se puedan construir las obras necesarias para llevar el agua hasta las comunidades o ciudades vecinas. Manifiesta que la Ley No. 9590 se puedo haber limitado a este párrafo, con lo cual los conservacionistas hubieran estado satisfechos. Argumenta que el artículo 50 de la Constitución Política dice que “toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado”.Señala que el “ambiente ecológicamente equilibrado” debe existir un estado dinámico y de perfecta armonía entre los seres vivos y su medio ambiente. Una alteración a este equilibrio puede ser provocada por causas naturales o artificiales, tales como el cambio climático, un incendio forestal, la caza o la pesca ilegal o bien, la extracción del agua necesaria para la vida silvestre. Indica que existen infinidad de ejemplos a nivel nacional e internacional sobre el impacto en la fauna silvestre en la reducción de los niveles o fuentes de agua. Cita ciertos ejemplos que dice haber extraído de la literatura, entre ellos, el que afirma que debido al cambio climático entre los años 2070 y 2099, Costa Rica perdería hasta un 85% del agua originada en sus áreas protegidas y que se aprovecha fuera de sus límites. Sostiene que esto afectaría a la vida silvestre. Advierte que estos efectos ya comienzan a observarse y según el Instituto Meteorológico Nacional para el año 2040 el país experimentará un aumento en la temperatura del aire y variaciones en los patrones de lluvia.Dice que si hay menos agua para los humanos, también esto es para la vida silvestre, lo cual se acentuaría si se pretende obtener agua dentro de las áreas protegidas. Cita el caso de los hipopótamos. Expone el caso del rio Logone que atraviesa el Parque Nacional Waza en Camerún, donde se han construido diques dentro del Parque Nacional para propósitos de irrigación, lo que ha generado en la eliminación de peces en algunas áreas de éste y en una drástica reducción de la población de antílopes. Asimismo, señala el caso del Parque Nacional Big Bend en los Estados Unidos de América, el cual se ha visto afectado por el sobreuso que se hace al agua de los acuíferos fuera del parque, pero lo cual ha reducido la tabla de agua de la zona. Señala que estos pocos ejemplos demuestran el grave problema que se está presentando en Costa Rica y en otros países del mundo, cuando se comienza a aprovechar agua de la cual depende la vida silvestre de las áreas protegidas.Argumenta que el problema se acentúa debido al impacto del cambio climático. Cuestiona los artículos 1 y 2 de la Ley No. 9590. En cuanto al artículo primero, dice que el Ministro de Ambiente y Energía autorizará, entre otras labores o actividades, el aprovechamiento de agua para consumo humano en el patrimonio natural del estado. Es decir, se trata de una decisión subjetiva, es decir, propia de la manera de pensar o sentir de esa persona. Continúa manifestando que también ese artículo dice que será el Ministro de Ambiente y Energía quién definirá, cuando corresponda, la realización de evaluaciones del impacto ambiental. Alega que de nuevo se trata de una decisión subjetiva. Sobre el artículo 2 de la Ley No. 9590, sostiene que ese numeral dice que el aprovechamiento de agua para abastecimiento de poblaciones podrá ser autorizado por el Ministerio de Ambiente y Energía “previa declaración por el Poder Ejecutivo, de interés público” .Señala que quienes tomarán las decisiones serán el presidente de la República y el Ministro de Ambiente y Energía. Por ende, se recae en decisiones subjetivas. Advierte de una supuesta contradicción entre los artículos primero y segundo de la Ley No. 9590. Lo anterior, porque el artículo 1 dice que el ministro definirá la realización de evaluaciones de impacto ambiental. Mientras que el artículo 2, párrafo segundo, reza que las obras para extraer agua deberán ser ejecutadas siguiendo el instrumento de evaluación de impacto ambiental que corresponde. Cuestiona cual de los dos artículos prevalece. Añade que el párrafo segundo del artículo 2 habla de los “criterios técnicos aplicables para la intervención de las áreas silvestres protegidas contempladas en la Ley No. 7788, Ley de Biodiversidad…”. Comenta que se trata de un concepto muy vago, por cuanto la Ley de Biodiversidad no tiene ninguna sección o artículo que se refiera a la intervención de las áreas silvestres protegidas.Indica que sí hay artículos que hablan sobre definiciones y sobre la protección de las áreas silvestres protegidas. Argumenta que el párrafo 4 del artículo 2 la ley cuestionada sí menciona el concepto de “caudal ecológico” , pero únicamente referido a los terrenos que adquieran los entes prestatarios de agua y no se refiere a las áreas silvestres protegidas del patrimonio natural del Estado. Resalta que a su juicio la Ley No. 9590 no suministra suficientes garantías de que en las áreas protegidas de Costa Rica -que forman parte del patrimonio natural del Estado- se pueda lograr mantener un “ambiente ecológicamente equilibrado”. Explica que desde el punto de vista conservacionista dice que el artículo 35 de la Ley Orgánica del Ambiente en el inciso e) indica que uno de los objetivos de las áreas protegidas es “proteger y mejorar las zonas acuíferas y las cuencas hidrográficas, para reducir y evitar el impacto negativo que puede ocasionar su mal manejo”.Al proteger zonas acuíferas y cuencas se asegura la conservación del agua que ahí nazca, la cual se podría aprovechar fuera del área protegida. Manifiesta que eso es lo que sucede en la Reserva Forestal del Río Macho, la cual protege las cuencas hidrográficas de los ríos que luego nutren al embalse de Río Macho, el cual se encuentra fuera de los límites de la reserva. Menciona que la protección de las fuentes de agua -muy escasas en las áreas protegidas de Costa Rica- localizadas en el Pacífico Seco es fundamental para que la fauna silvestre pueda sobrevivir a la estación seca. Por otra parte, dice que la construcción de acueductos dentro de áreas protegidas no se limita a instalar un simple tubo, ya que hay que construir represas, lo que significa hacer caminos, cortar árboles y alterar la vegetación. Adicionalmente, significará la presencia de personas que no serían visitantes regulados.Alega que nada de eso es compatible con los objetivos de los parques nacionales y las reservas equivalentes. Sostiene que el espíritu de la ley No. 9590 va en una tendencia negativa lo que perjudicaría a la vida silvestre. Con base en todo lo antes expuesto y con base en el principio precautorio o in dubio pro natura, considera que existe un peligro de afectación de los ecosistemas que protegen las áreas protegidas, lo cual constituiría una violación al artículo 50 de la Constitución Política. Por esa razón es que considera que la Ley No. 9590 deber ser considerada inconstitucional. Expone que existen varios convenios internacionales que garantizan la conservación de la biodiversidad, el mantenimiento de los procesos ecológicos vitales, las áreas protegidas, la conservación de los hábitats naturales, las aves acuáticas que dependen del agua y los bosques productores de agua. Cita cuatro de esos convenios: a) Ley No. 7416 denominado “Convenio sobre la Diversidad Biológica y sus Anexos”, específicamente el artículo 2 y 8; b) La ley No. 7224 denominado “Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional Especialmente como Hábitat de las Aves Acuáticas”, con la especial mención del artículo 4; c) Ley No. 7572 Convenio Regional para el Manejo y Conservación de los Ecosistemas Naturales Forestales y el Desarrollo de Plantaciones Forestales, específicamente el artículo 3; y, d) el Convenio para la Conservación de la Biodiversidad y Protección de las Áreas Silvestres Prioritarias en América Central, específicamente los artículos 4 y 10.Concluye que la Ley No. 9590 permite el aprovechamiento de agua en áreas protegidas, el cual es un líquido vital para la conservación de la biodiversidad y el mantenimiento de las poblaciones de especies naturales. Además, que ese aprovechamiento se daría con solo aprobar requerimientos mínimos, los cuales considera subjetivos. Solicita que la Ley No. 9590 violenta lo establecido por los convenios internacionales.
5. 5Por escrito presentado el 19 de octubre de 2018, el señor Jorge Serendero Hülssner, cédula de residencia No. 11520011317, se apersona a este expediente y solicita que se le tenga como coadyuvante activo y manifiesta que extraer el agua de un parque o de una reserva sin existir una necesidad vital comprobada para la vida humana no es admisible, ya que eso socaba las oportunidades de supervivencia de las futuras generaciones. Menciona que la acción debe ser declarada con lugar, pues la ley no cumple con los objetivos principales de las áreas silvestres protegidas de regulación de la protección y regulación del régimen hidrológico del suelo y la cuenca hidrográfica, así como que tampoco previene la preservación del área de recarga acuífera, lo que asegura es vital para las presentes y futuras generaciones. Considera inconcebible que a pesar de que el caudal ambiental es competencia del Ministerio de Ambiente y Energía, en la actualidad, por la nueva norma -artículo 18 bis de la Ley Forestal- esa competencia se le haya traslado al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, a sabiendas que las oficinas especializadas son la Dirección de Aguas y el SINAC.Argumenta que considera improcedente que se fragmenten -sin justificación técnica- las competencias del ente de recursos naturales en bosques y agua. Concluye manifestando que los diputados dictaron una ley sin sustento técnico jurídico ambiental. Solicita se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad.
6. 6Por escrito presentado el 24 de octubre de 2018, Grettel Vega Arce, en su calidad de Directora Ejecutiva del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), informa que la Ley No. 9055 habilita una nueva actividad en el Patrimonio Natural del Estado, sea el aprovechamiento de agua potable para el consumo humano. Dice que esta actividad con la reforma legal es posible de manera excepcional al lado de la capacitación, investigación y el ecoturismo ya reguladas por el artículo 18 de la Ley Forestal. Comenta que la norma pondera el carácter excepcional de dicha autorización, al regular una serie de requisitos que permiten asegurar esta condición de última ratio en los diferentes componentes del Patrimonio Natural del Estado. La norma establece el aprovechamiento del recurso de agua estrictamente para el consumo humano con los siguientes requisitos: a) evaluaciones de impacto ambiental, según lo establezca el reglamente de esta ley; b) previa declaración por el Poder Ejecutivo, de interés público, en específico para un abastecimiento poblacional imperiosos y a favor de los entes autorizados prestadores de servicio público; c) Estudios técnicos, procurando el menor impacto ambiental posible según el instrumento de evaluación de impacto ambiental que corresponda y en estricto cumplimiento de la normativa ambiental vigente.Dice que en el caso de las áreas silvestres protegidas de protección absoluta deberán demostrar que no existe otra fuente alternativa disponible para garantizar el abastecimeinto de agua para la población beneficiaria en condiciones adecuadas de calidad y cantidad, y las actividades propuestas deberán contar, de manera previa, con el aval técnico del ICAA. Estos supuestos constituyen restricciones y sustento técnicos, requisitos necesarios para la actividad de aprovechamiento del recurso hídrico en el Patrimonio Natural del Estado. De ninguna manera es una autorización genérica, sino que debe cumplirse lo anterior para cada caso en concreto, junto con lo que defina el Reglamento a la Ley, como dice el artículo 1°. Esto, debido a que el deber de proteger el Patrimonio Natural del Estado como bien medioambiental recae sobre todas las instituciones estatales y los habitantes del país, y se sustenta por el artículo 50 de la Constitución Política.Alega que tiene carácter vinculante para los poderes públicos dentro de sus respectivas competencias y limita la discrecionalidad de la Administración en el otorgamiento de permisos y títulos para utilizar el dominio público que constituye el Patrimonio Natural del Estado. El Patrimonio Natural del Estado, al igual que el resto de los terrenos de dominio público, ostenta una vocación pública, reconocida por nuestro ordenamiento desde el año 1969 con la Ley Forestal, y se encuentra en función de las presentes y futuras generaciones como la generalidad de los bienes medioambientales. La justificación técnica y jurídica que da pie a esta ley es el acceso al agua potable y el saneamiento de aguas residuales, como derecho humano fundamental, siendo que el Estado debe procurar el acceso universal a dichos servicios, como parte de la tutela del derecho a la vida, la salud y el goce de un ambiente sano.Al encontrarse la mayoría del recurso hídrico disponible en terrenos que constituyen Patrimonio Natural del Estado, incluso como en el caso de las zonas protectoras como la razón o fin por el que fueron afectadas como área silvestre protegida; y además, al contemplar la definición de Patrimonio Natural del Estado del artículo 13 de la Ley Forestal, por su propia naturaleza los terrenos que adquiere el Instituto de Acueductos y Alcantarillados y demás instituciones públicas para fines de aprovechamiento de agua, es que al referirse a la constitucionalidad de la Ley No. 9590 se hace necesaria una ponderación de derechos humanos. Al analizar la constitucionalidad de la norma se debe valorar la posibilidad de replantear las actividades permitidas por el artículo 18 de la Ley Forestal con ciertos parámetros de protección siempre que sean en el marco de los principios de proporcionalidad, razonabilidad y basado en criterio técnico.En este caso, al encontrarse un aparente conflicto de derechos humanos, debe imperar el principio pro homine como criterio orientador ante la valoración de si la norma impugnada permite la ejecutoriedad de estos dos derechos humanos reconocidos por el Derecho Internacional (Derecho al Ambiente y Derecho al Agua). El derecho humano al agua ha sido definido por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU en la observación general No. 15 del 29 de noviembre de 2002. Además, sostiene que la Sala Constitucional ha reconocido el derecho al agua, así como su carácter fundamental para la realización de otros derechos humanos. Argumenta que la norma debe valorarse para determinar si permitir el aprovechamiento de agua para consumo humano es una decisión que por sí misma puede ser dañina para el ambiente o si por el contrario el deber de tutelar el ambiente radica en establecer los parámetros para que toda disposición normativa sea racional y proporcional a la luz de la necesidad humana de acceso al recurso hídrico con los efectos adversos del cambio climático y las medidas de contención y conservación del mismo.La racionalidad y la proporcionalidad de la decisión se miden con los fines de la norma respectiva y con el grado en que la tutela de otros derechos o bienes constitucionales pueden verse afectados de no realizarse la reforma, siendo que en el presente caso ese otro bien o derecho constitucional es el derecho al acceso al agua y a la vida. Al analizar la norma, obligatoriamente debemos referirnos al concepto de desarrollo sostenible en tanto éste exige hacer un uso racional de los recursos disponibles en función de las necesidades de las generaciones futuras. En este caso, asegurar el acceso al agua potable a las presentes y futuras generaciones considerando la conservación del recurso hídrico para el aprovechamiento racional, sostenible y sustentable y del Patrimonio Natural del Estado. Tanto a partir de los principios anteriores, como del desarrollo sostenible, el aspecto clave sobre la viabilidad constitucional de la norma radica en que exista criterio técnico específico que dé sustento a la Ley en cuestión, así como los parámetros técnicos de la forma, en que se dará el aprovechamiento del recurso, de manera que se pueda valorar si hay o no afectación al ambiente.Refiere que sobre el Patrimonio Natural del Estado, la Ley Forestal, No. 7575 de 13 de febrero de 1995, introduce en nuestro ordenamiento el concepto de "patrimonio natural del Estado", administrado por el Ministerio del Ambiente y Energía, y constituido, según su artículo 13, por "los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, excepto inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario Nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio." Añade que ha evolucionado a partir del concepto de "patrimonio forestal del Estado", incorporado en la normativa forestal anterior (1969), para referenciar la propiedad forestal pública en contraposición a la propiedad forestal privada.Las áreas silvestres protegidas, cualquiera que sea su categoría de manejo: parques nacionales, reservas biológicas, reservas forestales, refugios nacionales de vida silvestre, zonas protectoras, monumentos naturales y humedales se consideran incorporadas bajo este régimen de Patrimonio Natural del Estado, en calidad de "áreas declaradas inalienables" en la Ley Forestal anterior, desde las normas creadoras de las primeras áreas protegidas, y en virtud del artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 de 4 de octubre de 1995. (Ver Dictamen C-339-2004 del 17 de noviembre del 2004). También forman parte del Patrimonio Natural, los demás bosques y terrenos forestales o de aptitud forestal del Estado y humedales, incluidas las reservas nacionales y fincas pertenecientes a las instituciones autónomas, municipalidades y demás organismos de la Administración Pública, dentro de las que cobran interés para el caso aquellas pertenecientes al AYA.La ley impugnada diferencia estos "tipos" de Patrimonio Natural del Estado, al disponer que todas las obras o actividades necesarias para el cumplimiento de los fines aquí establecidos deberán ser ejecutadas con base en estudios técnicos, procurando el menor impacto ambiental posible según el instrumento de evaluación de impacto ambiental que corresponda y en estricto cumplimiento de la normativa ambiental vigente, en especial lo dispuesto sobre los criterios técnicos aplicables para la intervención de áreas silvestres protegidas contemplados en la Ley N.° 7788, Ley de Biodiversidad, de 30 de abril de 1998, y sus reglamentos. Por lo que la norma no deja de lado las otras categorías de manejo de áreas silvestres protegidas, sino que remite a los criterios de la Ley de Biodiversidad. En el caso de las categorías más restrictivas dispone un trato especial, es decir, que se afecte únicamente mediante una ley de la República y con los estudios técnicos que lo fundamenten: “en el caso de áreas silvestres protegidas de protección absoluta, sea parques nacionales y reservas biológicas, además deberá cumplirse con lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley N° 7554, Ley Orgánica del Ambiente, de 4 de octubre de 1995.Asimismo, los estudios técnicos que se realicen deberán demostrar que no existe otra fuente alternativa disponible para garantizar el abastecimiento de agua para la población beneficiaría en condiciones adecuadas de calidad y cantidad y las actividades propuestas deberán contar de manera previa, con el aval técnico del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarilladlos (ICAA)” (Artículo 2 Ley N°9590). Esta condición refuerza el carácter excepcional del aprovechamiento en áreas Silvestres Protegidas de la norma, procurando que el aprovechamiento del recurso hídrico se realice en las fincas pertenecientes a las instituciones autónomas, Municipalidades y demás organismos de la Administración Pública, especialmente las adquiridas y utilizadas en la realidad para ese fin. Lo anterior, permite subsanar la contradicción legal del articulo 13 y los usos anteriores a esta Ley N°9590 del artículo 18 de la Ley Forestal con respecto a la Ley Constitutiva Instituto Costarricense Acueductos y Alcantarillados N" 2726 del 14 de abril de 1961.El artículo 5 de la ley N°2726 reza que para el cumplimiento de los fines del AYA, dentro de los que sobresale proveer a los habitantes de la república de un servicio de agua potable y promover la conservación de las cuencas hidrográficas y la protección ecológica (artículo 2), el AYA podrá adquirir propiedades inmuebles. Señala que estos mismos terrenos al ser adquiridos por el AYA, por las disposiciones del artículo 13, adquieren la condición de Patrimonio Natural del Estado, y sin la reforma de la ley N°9590 impugnada, se veían sujetos a los únicos 3 usos anteriores del artículo 18 de la Ley Forestal (Investigación, capacitación y ecoturismo), imposibilitando el cumplimiento del fin público para el que es creado el AYA. La ley N° 9590 habilitó que los terrenos que la ley del AYA desde el año 1961 se puedan utilizar para asegurar a todos los costarricenses el acceso a su derecho al agua potable y el saneamiento.Adicionalmente, con respecto a la identificación, clasificación, delimitación y administración del Patrimonio Natural del Estado, el Sistema Nacional de áreas de Conservación, en coordinación con los demás entes estatales competentes, tiene a disposición en el CENIGA el mapa de Patrimonio Natural del Estado y de Áreas Silvestres Protegidas. La aplicación de la ley impugnada encuentra sus límites a la arbitrariedad institucional y posibles daños ambientales si en los estudios y criterios técnicos que de manera integral, permitan encontrar el balance. Sobre el caudal ecológico la Ley N° 9590 reconoce la fragilidad ambiental de estos cauces y dispone las siguientes regulaciones sobre este asunto: "EI Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados deberá asegurar que no se altere el caudal ecológico indispensable para el funcionamiento del ecosistema, dentro y fuera de las áreas silvestres protegidas, de manera que se mantenga bajo un esquema de uso y aprovechamiento sostenible.El monitoreo de este le corresponderá al Minae. En forma anual el ente autorizado prestador del servicio público para el abastecimiento poblacional autorizado deberá presentar ante el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Sinac) y la Dirección de Aguas, el informe de los resultados de los aforos, dada la naturaleza y la fragilidad ambiental de las áreas silvestres protegidas”. De ahí que se contemple de manera expresa la no alteración de estos caudales, siendo la norma coherente con el deber de velar y gestionar integralmente la conservación y manejo sostenible de los caudales ecológicos, en coordinación con otras instituciones (Art. 2 Ley Constitutiva instituto Costarricense Acueductos y Alcantarillados N° 2726 del 14 de abril de 1961). Por otra parte, indica que, respecto a los territorios indígenas, las áreas silvestres protegidas son bienes de dominio público, concepto incompatible con el de las reservas indígenas, que constituyen un régimen de propiedad privada colectiva, exclusivas para las comunidades indígenas que las habitan, inscritas en el Registro Público de la Propiedad Inmueble a nombre de la Asociación de Desarrollo integral que las representan, de carácter inalienable o intransferible a los no indígenas (Ley 617211 977, arts. 2" y 3°, Convenio 107 OIT, aprobado por Ley 2330/1959, art. 11, Ley 5251/1973, art. 4°, inciso e; Convenio 1969 OIT, aprobado por Ley 7316/1992, art. 14).A lo interno, preservando la titularidad comunitaria, la Asociación de Desarrollo Integral asigna la posesión o utilización individual de la tierra entre los aborígenes o grupos de familias étnicas, de acuerdo con sus necesidades. De ahí que no existe una vulneración a estos territorios ni derechos de los pueblos indígenas al no incluir la norma los territorios indígenas. Asimismo, sobre los estudios de impacto ambiental, la norma impugnada sobre los estudios de viabilidad ambiental de SETENA dispone: “Todas las obras actividades necesarias para el cumplimiento de los fines aquí establecidos deberán ser ejecutadas con base en estudios técnicos, procurando el menor impacto ambiental posible según el instrumento de evaluación de impacto ambiental que corresponda y en estricto cumplimiento de la normativa ambiental vigente. (…)”. La viabilidad ambiental de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA), debe cumplir con los requisitos establecidos en el Procedimiento para la Introducción de la Variable Ambiental en los Planes Reguladores u otra Planificación de Uso del Suelo (Decreto Ejecutivo N° 32967 del 20 de febrero de 2006).Es decir, que todo proyecto debe integrar la variable ambiental, para lo cual, debe ser elaborado siguiendo el procedimiento técnico establecido en el Decreto indicado. Así, la Secretaría Técnica Nacional revisa los estudios técnicos que acompañan al proyecto y determina si éste es ambientalmente viable. Por ende, no es de recibo el reclamo de los accionantes al suponer que se debe exigir una Evaluación Ambiental Estratégica en tanto ésta no aplica para proyectos concretos, sino que ese tipo de evaluación consiste en el “Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental aplicado a políticas, planes y programas”. Es decir que, es de interés al definir el instrumento de evaluación la característica y la naturaleza del caso (Artículo 3.7 del Anexo I del Decreto Ejecutivo N° 32967). En el escrito de interposición, se citan como parte del fundamento de la acción de inconstitucionalidad una serie de instrumentos internacionales, sin embargo, existen otras disposiciones contenidas en instrumentos internacionales adoptados por Costa Rica, que también son de interés para la valoración de constitucionalidad de la ley impugnada.En este sentido, señala que es importante citar la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo a la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (adoptada por la Asamblea General de dicha organización mediante resolución A/RES/47/190 del 16 de marzo de 1993), en tanto reconoce que las consideraciones ambientales deben formar parte obligatoria y esencial de cualquier política de desarrollo, pues en ejercicio de este derecho, los Estados deben garantizar las necesidades ambientales y de desarrollo de las generaciones presentes y futuras (principios 3 y 4). Solicita se declare sin lugar la acción.
7. 7Por escrito presentado el 29 de octubre de 2018, Yamileth Astorga Espeleta, en su condición de Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, informa que la modificación que opera en el artículo 18 de la Ley Forestal no conlleva quebranto a principios ambientales, si bien se requerirá hacer obras para sistemas de acueducto, no implica que las mismas constituyan un impedimento a los ciclos naturales o a los ecosistemas inmersos en las áreas silvestres, pues existen muchos métodos constructivos alternativos que pueden utilizarse de manera que pueden convivir con los ecosistemas sin afectarlos, todas las medidas ambientales que deriven de los estudios puntuales serán las que se requiera implementar para efectos de lograr su compatibilidad, por lo que asumir que solo existe una forma de hacer las cosas es desconocer los alcances de las distintas ciencias y técnicas, por ejemplo, no solo existen tuberías de hierro o de pvc, pues materiales como el polietileno de alta densidad resultan ser flexibles, lo que facilita la conducción del agua reduciendo de manera significativa la excavación y la corta de árboles.Indica que no es cierto que exista reducción de área de todos los sitios que son PNE en Costa Rica, de modo contrario, estamos ante la figura del dominio público único o estatal; es importante tener presente que, al tratarse de prestadores de servicio público, los inmuebles que éstos adquieran se encuentran de igual forma afectos a dominio público, tal y como lo estable el artículo 13 de la Ley Forestal y en el caso de las ASADAS el DE- 32529-S-MINAE/ Reglamento de las Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados en su artículo 22, inciso 11) al indicar: “inventariar, registrar e inscribir a su nombre, todos los bienes muebles e inmuebles, los cuales para efectos financieros, tarifarios y de responsabilidad se considerarán baja la administración de la respectiva ASADA. La inscripción registral indicará en forma expresa que dichos bienes quedan afectados a perpetuidad al dominio público y al servicio del sistema de acueductos y alcantarilladlos de la respectiva comunidad.Asimismo, al disolverse por cualquier circunstancia la ASADA o terminar la administración del sistema, AyA asume y conserva la titularidad sobre tales bienes para destinarlo a ese fin de servicio público”. Manifiesta que tampoco resulta inconstitucional la norma, en cuanto a permitir realizar actividades en zonas con características ambientales particulares, sino que se trata de una legislación que guarda una relación escalonada entre los distintos marcos legales, de tal forma que cumple tanto con las disposiciones nacionales como con las normativas de rango supraconstitucionales. La normativa obedece al cumplimiento de convenios internacionales ratificados como lo es el Desarrollo Sostenible. Señala que la ley aquí cuestionada no resulta incompatible con garantías constitucionales, sino que, es una legislación ambiental entre cuyos principios de diseño contempla no solo el de objetivación, sino que además está presente el principio de democracia ambiental, por cuanto los proyectos deben ajustarse al cumplimiento de la legislación ambiental, el cual contempla la participación ciudadana como una manifestación del ejercicio de ese principio, resguarda el derecho a la vida, el cual conlleva el derecho a la salud y al ambiente sano, cuyo ejercicio implica la protección al derecho humano más fundamental que es el del acceso al agua.Asegura que esta Ley tiene un principio de sensibilidad y gobernanza ambiental flexibles, en el tanto, es capaz de ser ajustada en su rendimiento, atendiendo nuevas circunstancias ambientales, cambios en el conocimiento científico y evolución de los valores sociales. Igualmente, tiene un principio de dignidad de las futuras generaciones más profundamente dirigido a la sostenibilidad por cuanto el uso de recursos renovables es permitido, porque ese uso de aprovechamiento para consumo humano, está a una tasa que es menor o igual que la tasa de la reposición natural, porque no se pretende arrasar con los bosques o construir en ellos obras de infraestructura desproporcionadas, sino que éstas deben adaptarse al entorno en el cual se desarrollarán. Informa que no es cierto, que en las áreas silvestres protegidas al día de hoy se prohíba la realización de actividades u obras, de hecho en las zonas protectoras y en los humedales, es absolutamente permitida la realización de éstas tal y como se deprende de lo que establece el Plan de Ordenamiento Ambiental (DE-29393-MINAE).Más aún, la creación de Zonas Protectoras, se da para el resguardo y aprovechamiento de recurso hídrico, por lo que no resulta de recibo el argumento de prohibición absoluta que pretende darse a las áreas silvestres. Resulta válido incorporar a esta discusión la figura de la resilencia, la cual tiene muchas definiciones, incluida la capacidad del sistema de planificar y prepararse, absorber, responder y recuperarse de desastres y adaptarse a nuevas condiciones. Este concepto puede tener enfoques diversos, pues no solo involucra la capacidad de adaptación del ambiente a los cambios, sino que incorpora a esta ley, en el tanto tiene la capacidad de ser flexible y adaptarse a las circunstancias en que deba ser aplicada, pues sin perder estabilidad, será capaz de resistir en cuanto a su eficacia con el auxilio de la ciencia y de la técnica. Tampoco resulta de recibo el argumento de que “(…) ese nuevo uso del suelo en apariencia no significativo o inocente que busca en apariencia solo beneficios, en realidad abre las posibilidades infinitas para que todos los sitios que son PNE puedan ser modificados para extraer agua de ellos alteraba ciclos biológicos dentro de esos ecosistemas sin que mediara ni un solo estudio científico de los impactos negativos dentro de los sitios de protección, costos, cambio climático y sus repercusiones en la biodiversidad, así como de los beneficios sociales y ambientales”.Resulta evidente y manifiesto que no es posible realizar un estudio con todas las variables mencionadas de manera genérica, sino que es necesario realizar un análisis casuístico dependiendo de las características de cada ecosistema y del proyecto a realizar, de la metodología constructiva, de las necesidades de aprovechamiento, en fin, de un sin número de aspectos particulares que no pueden ser absolutos, ni mucho menos generalizados, de hecho, el mismo accionante menciona estudios de beneficio sociales y ambientales, los cuales se encuentran previstos en el articulo 3 inciso m) de la Ley Forestal, que guarda relación con lo dispuesto en el artículo 19 de la misma Ley, referente a los requisitos que se requiere cumplir para una declaratoria de conveniencia nacional, la cual se realiza de manera puntual, para cada proyecto, precisamente porque ese tipo de estudios son necesarios considerando las particularidades de cada proyecto.Por lo anterior, no existen imprecisiones en la Ley que aquí se cuestiona, pues resulta claro y expresamente así lo establece el artículo 18 bis al indicar no solo que se requieren estudios técnicos, sino un estricto apego a la normativa ambiental. De tal forma que no existe violación o inobservancia de las garantías constitucionales en la legislación aquí cuestionada. Continúa manifestando que la autorización de la ley no es un camino abierto para la destrucción, sino que para su aplicación se deberá tener en cuenta aspectos que deberán responder a criterios técnico científicos, pues la ley como tal no puede ser rígida, sino que se requiere de un manejo adaptativo. No existe incompatibilidad entre la norma y el principio de objetivación, pues no se busca reducir áreas protegidas, tal y como se manifestó esas zonas quedarían de igual forma cubiertas por el dominio púbico único, el interés de los prestadores de servicio público es de poder captar agua y realizar las obras para ese fin.Sería un contrasentido, la reducción de las áreas para desprotección porque lo que se necesita es que las fuentes se mantengan en calidad y cantidad, lo que implica que la norma sea razonable en función de la protección de los derechos humanos. En ningún momento estamos ante una reversión de principios o de derechos, pues la situación del país en situaciones nacionales, de naturaleza económica, política, social o por causa del ambiente, es muy distinta a la que existía décadas atrás, lo que obliga a replantear el esquema y enfocarse a la adaptabilidad y a la flexibilidad tanto normativa como ambiental sin que ello implique dejar de ser cautelosos, pues la incertidumbre es un tema presente. Alega que el Estudio de Impacto para futuros acueductos dentro del PNE no se está obviando y eso es lo importante. El hecho de que no se solicite en forma expresa, no significa de ningún modo que la viabilidad ambiental futura no se vaya a realizar con el instrumento técnico apropiado; menos aún que se omita todo el proceso de participación pública vinculado con un EslA, pues la legislación aprobada no deroga otras normas ambientales, sino que debe ser complementada por estas, no se deriva de la intención del legislador el desproteger o desregular las actividades en perjuicio del ambiente, sino el poder hacer estas en equilibrio.De hecho, el artículo 19 de la Ley Forestal, haciendo referencia al aprovechamiento del bosque de igual manera establece que: “en estos casos, la corta del bosque será limitada, proporcional y razonable para los fines antes expuestos. Previamente, deberá llenarse un cuestionario de preselección ante la Administración Forestal del Estado para determinar la posibilidad de exigir una evaluación del impacto ambiental, según lo establezca el reglamento de esta ley”. Por lo que, si bien el tema de la valoración ambiental en el bosque no se establece en términos absolutos, en este caso, la Ley 9590, si señala el cumplimiento absoluto a las normas ambientales, resultando conforme con los principios ambientales de protección. No es de recibo tampoco, que ello violente los numerales 9 y 50 constitucionales, y que se pretenda subestimar la evaluación de impacto ambiental. Como puede observarse, esta ley no incumple la normativa ambiental vigente, en especial el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente (LOA) y su conexión con los numerales precitados de la Constitución Política.Véase que el artículo 1 de la Ley No. 9590 establece claramente que el Ministro de Ambiente y Energía, definirá, cuando corresponda, la realización de evaluaciones de impacto ambiental, según lo establezca el reglamento de esta ley. Ello significa que vía reglamento se establecerán y ampliarán las condiciones y/o requisitos. Las normas de técnica legislativa indican que la definición de los casos y el concepto de "cuando corresponda" no quedarán a la libre sino todo lo contrario, serán debidamente reguladas mediante el reglamento a esta ley. El accionante da por un hecho que se está eliminando la participación de todos los ciudadanos en la toma de decisiones en temas ambientales, lo cual no sólo no es cierto, y; constituye una afirmación temeraria, sino que además, ello sería jurídicamente improcedente. La variable de impacto ambiental a la planificación del desarrollo económico del país no se está desaplicando en la presente ley como lo afirma el accionante.Ésta es un eje transversal en todo proyecto a lo largo de su ciclo de vida. Así, su objetivo fundamental es hacer que los proyectos o actividades sean ambientalmente satisfactorios y que las consecuencias ambientales sean manifestadas en etapas tempranas del desarrollo del proyecto o actividad. No es en sí mismo un instrumento de decisión, sino que es un instrumento que genera un conjunto ordenado, coherente, reproducible y sistemático de información. La introducción de esa variable de impacto ambiental, que reiteramos no se está desaplicando, es el enlace entre la gestión ambiental y la gestión técnica, económica y administrativa que requieren los proyectos. Igualmente, es uno de los instrumentos de gestión de los proyectos que aportan elementos para lograr su viabilidad global. Por ende, entre los tipos de apoyo que ofrece están los siguientes:

• Apoyo a la viabilidad ambiental: identifica los impactos del proyecto sobre el ambiente y propone las acciones requeridas para su atención y manejo. Así como el suministro de la información requerida por la autoridad ambiental para otorgar la licencia ambiental y otros permisos. Por lo tanto, es el insumo fundamental para lograr que el proyecto sea compatible con el ambiente.

• Apoyo a la viabilidad técnica: mediante ésta se apoya o se verifica la existencia y disponibilidad de los recursos naturales que requieren los proyectos. Igualmente se determina la existencia de problemas ambientales en la cuenca o en la zona de influencia del proyecto que puedan afectarlo. Y se dan señales a los diseñadores del proyecto para ajustarlo o replantearlo, con lo cual se apoya técnicamente el proyecto.

• Apoyo a la viabilidad social: posibilita la implementación de los procesos de participación comunitaria, con lo cual se logra la vinculación de la comunidad en el conocimiento del proyecto, sus impactos, las medidas de manejo propuestas y de alguna manera en la toma de decisiones del mismo. De esta forma se genera una percepción diferente por parte de la comunidad y un clima más favorable hacia el mismo. Debido a que se les tiene en cuenta y por lo tanto se abona el camino para que el proyecto sea viable socialmente.

• Apoyo a la viabilidad legal: posibilita el cumplimiento de las normas y regulaciones de tipo ambiental, incluyendo la obtención de la licencia ambiental y otros permisos. Y posibilita la obtención de otras autorizaciones que requieren. Todo esto permite que se apoye la viabilidad legal del proyecto.

• Apoyo a la viabilidad financiera: un resultado importante además, es la determinación del costo de las medidas de manejo que se requieren implementar. Lo cual posibilita la inclusión de los costos ambientales dentro de los análisis económicos o financieros del proyecto y por lo tanto se apoya su viabilidad económica.

Finalmente, en cuanto a este punto, no es cierto que no se haya aplicado el principio de progresividad (aspecto en el cual fundamentan la inconstitucionalidad de la ley). Es todo lo contrario, pues el carácter finalista del derecho ambiental y su objetivo de tutela de bienes jurídicos esenciales como la vida, salud y equilibrio ecológico, a través de normas jurídicas que busquen aumentar la biodiversidad y disminuir la contaminación, conlleva ineludiblemente a sostener que éste únicamente podrá ser efectivo cuando las modificaciones que le afecten conduzcan a un medio ambiente mejor que el anterior. Ello es lo que definitivamente promueve esta ley, tratando de asegurar que el nivel de protección alcanzado sea respetado, no disminuido, y hasta incrementado, pues de deberán considerar aspectos propios de cada categoría de manejo para los estudios puntuales. Así, señala que el camino es hacia adelante, nunca hacia atrás.

La aplicación efectiva del principio de progresividad ambiental implica una serie de obligaciones estatales dentro de las que se encuentran: adoptar medidas legislativas, administrativas y judiciales aprobadas tras un proceso que permita una participación pública informada. Comprometer hasta el máximo los recursos disponibles, garantizar el disfrute de los derechos ambientales y cerciorarse de que las medidas adoptadas sean cumplidas. El imperativo de esta ley es hacer que el Estado se mueva hacia adelante y genere progresivamente la ampliación de la cobertura y protección ambiental mediante medidas sostenidas y escalonadas. Es por ello, que el principio de progresividad actúa como una obligación constitucional y convencional de carácter positivo, de garantizar, defender y preservar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en estricto y justo equilibrio con el resto de los derechos humanos.

Señala el accionante que el MINAE no intervendrá en sitios que son PNE y que pertenecen a las Administraciones Públicas, ESPH, Municipalidades, entre otras. No obstante, omite toda referencia a la esencia del artículo 18 bis: “(…) Previa declaración, por el Poder Ejecutivo, de interés público, en específico para un abastecimiento poblacional imperioso y a favor de los entes autorizados prestadores del servicio público ( ... )”. Esta es una norma que reviste especial importancia, porque dichos entes autorizados prestadores del servicio no son una ocurrencia de esta ley, sino que todos y cada uno de ellos enmarcan dentro de sus competencias. Además, todas las obras o actividades necesarias para el cumplimiento de los fines aquí establecidos deberán ser ejecutadas con base en estudios técnicos, procurando el menor impacto ambiental que corresponda y en estricto cumplimiento de la normativa ambiental vigente.

Dichos estudios deben demostrar que no existe otra fuente alternativa disponible para garantizar el abastecimiento de agua para la población en condiciones adecuadas de calidad y cantidad. Ahora bien, en cuanto a la competencia que se otorga al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados en materia de caudal se da claramente bajo la dirección del MINAE (monitoreo). Es importante indicar que dicha competencia no es ajena a AyA, sino que su Ley Constitutiva N°2726, establece para el AyA en el artículo 2 inciso c): “Promover la conservación de las cuencas hidrográficas y la protección ecológica, así como el control de la contaminación de las aguas” . De tal forma que las competencias ambientales no resultan ser exclusivas de una entidad, sino que trascienden de manera transversal el quehacer de muchas otras, sin que ello implique un traslado o renuncia de competencias. Añade que lo anterior, además de enmarcarse dentro de los parámetros legales, también se da dentro de los constitucionales, pues de ningún modo se borra o anula la rectoría del SINAC, ni la del MINAE.

Los entes autorizados prestadores del servicio público precitados (artículo 18 bis) deben presentar en forma anual ante esas entidades, un informe de resultados de los aforos, dada la naturaleza y la fragilidad ambiental de las áreas silvestres protegidas. Lo que se pretende es desconcentrar la actividad hacia un ente altamente especializado, como lo es AyA, que cuenta con la capacidad e infraestructura necesaria, y, que además (de acuerdo a la ley) debe asegurar que no se altere el caudal ecológico indispensable para el funcionamiento del ecosistema, dentro y fuera de las áreas silvestres protegidas (uso y aprovechamiento sostenible). El punto es, que el MINAE, de acuerdo con el ordenamiento jurídico, sigue siendo el órgano rector del Poder Ejecutivo encargado del sector ambiente y energía, y, por tanto, el responsable de emitir las políticas ambientales en materia de protección ambiental, manejo y uso sostenible de los recursos naturales y de la promoción del uso de fuentes de energía renovables para el cumplimiento de los objetivos encomendados por ley.

No se está presente ante una desafectación injustificada para algunas áreas silvestres protegidas, como pretende interpretar el accionante o una supuesta exclusión. El accionante obvia indicar lo dispuesto también en el párrafo previo del Artículo 18 bis, que no puede verse de forma aislada: “(…) Todas las obras o actividades necesarias para el cumplimiento de los fines aquí establecidos deberán ser ejecutadas con base en estudios técnicos, procurando el menor impacto ambiental posible según el instrumento de evaluación de impacto ambiental que corresponda y en estricto cumplimiento de la normativa ambiental vigente, en especial lo dispuesto sobre los criterios técnicos aplicables para la intervención de áreas silvestres protegidas contemplados en la Ley N.° 7788, Ley de Biodiversidad, de 30 de abril de 1998, y sus reglamentos (…)”. Lo anterior indica que para toda clasificación de áreas silvestres protegidas, debe cumplirse de forma previa los estudios necesarios a fin de orientar las actividades y obras de tal forma que ocasionan el menor impacto ambiental, según el instrumento de evaluación de impacto ambiental que corresponda, y adicionalmente en el caso de áreas silvestres protegidas de protección absoluta, sea parques nacionales y reservas biológicas, además de los estudios anteriores deberá cumplirse con lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley N.° 7554, Ley Orgánica del Ambiente, de 4 de octubre de 1995.

Asimismo, la norma indica que, en todos los casos, los estudios técnicos que se realicen deberán demostrar que no existe otra fuente alternativa disponible para garantizar el abastecimiento de agua para la población beneficiaría en condiciones adecuadas de calidad y cantidad, y las actividades propuestas deberán contar, de manera previa, con el aval técnico del instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA). Es decir, la norma recalca la existencia de estudios que lleven a la certeza de que los impactos no serán altos, de que las obras son necesarias, para que la población tenga acceso al agua, como único medio de obtención posible, científica y técnicamente. Agrega que no puede acogerse la tesis de que se está ante una reducción de área o cambio de uso del suelo, porque en ningún momento un proyecto de captación, va a reducir un área, desafectar o a cambiar el uso del suelo, simplemente se tratará de colocación de tubería y de obras de captación que hay que demostrar mediante estudio técnico que no van a alterar el ecosistema, la obra que se coloque por sí misma no hace desaparecer el área de la cual está conformada el área silvestre protegida, y mucho menos cambiar el uso del suelo, reducir o desafectar y, por ende, no aplica la compensación alegada.

El terreno donde se coloque la tubería sigue perteneciendo al Estado, no puede hablarse de una desafectación, sino de la creación de autorización mediante ley de colocación de tubería con ciencia y técnica que sean amigables con el ambiente, que no alteren el ecosistema, cumpliendo con el bien supremo de protección a la vida y de acceso al agua. Esa no existencia de desafectación ha sido desarrollada también por la Sala Constitucional, mediante Voto No. 2004-08928 de 18 de agosto de 2004, ante lo cual la Procuraduría General de la República emitió el criterio C-289-2012 del 30 de noviembre de 2012. En Io que respecta al alegato del accionante de que se pretenda “(…) determinar cuántos sitios existen que son ASP, no se tiene ni la más remota idea de cuántos, cuáles y en qué condiciones están todos los que son PNE y por ello existió una carencia de estudios de previo a la toma de lo decisión por la Asamblea Legislativa de hacer esta nueva ley (…)”, considera que es necesario aclarar, que precisamente se llega a materializar ese cuánto, cuáles y en qué condiciones, cuándo se plasme la urgencia y necesidad de captar, cuándo se configuren los hechos que justifiquen la única opción de captación, por ello es que cuando ese momento surja, se cumple con el procedimiento previo de generación de los estudios técnicos, de cuáles, cuántos y como son las condiciones que tiene el PNE, donde se ubica la futura opción única de captación, y se sometan esos estudios a valoración del Ministerio de Ambiente, quién decidirá si emite una declaratoria de interés público, para que se pueda proseguir con las demás etapas de valoración del proyecto, según nuestra normativa.

Esa exigencia de existencia de estudios técnicos previos que dictamina la norma, que serán el fundamento para que el Ministerio de Ambiente y Energía emita el Interés Público, se ubica en el cumplimiento de lo normado en la normativa internacional también citada por el accionante. Sin embargo, de esas normas citadas, el accionante olvida que existen también otras a considerar, a nivel jurisprudencial, donde la Cámara Constitucional en sus sentencias ha desarrollado que el agua es un derecho fundamental derivado del derecho a la vida y a la salud. Así, señala algunas sentencias de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia sobre ese tema. Además, añade que en Materia de Derecho Internacional, se ubica claramente la Observación General 15 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de NNUU (2002) que plantea que el derecho humano al agua es indispensable para vivir dignamente y es condición previa para la realización de otros derechos humano.

Igualmente, el 28 de julio de 2010, a través de la Resolución 64/292, la Asamblea General de las Naciones Unidas reconoció explícitamente el derecho humano al agua y al saneamiento, reafirmando que un agua potable limpia y el saneamiento son esenciales para la realización de todos los derechos humanos. Asimismo, mediante Resolución del Consejo de Derechos Humanos A/HRC/RES/18/1 el 28 de septiembre de 2011, el Consejo dictaminó una nueva resolución que desarrolla además del derecho humano al agua potable, el derecho a un saneamiento saludable. En síntesis, de las sentencias mencionadas y del derecho internacional, considera que el fin último es que, sin agua, no hay vida, por lo que aprovecharla de manera racional en un balance entre las necesidades de las personas y la oferta de los ecosistemas, permite continuar los ciclos de existencia, de otro modo conservaría, sin poder aprovecharla atenta contra la vida.

Por otra parte, estima que, respecto al tema de los humedales que hace referencia el recurrente, no son ciertas sus afirmaciones, dado que es necesario recordar que los Humedales de categoría como los cita el accionante, forman parte del Patrimonio Natural del Estado, y como Patrimonio que son, les aplica lo que indica el artículo 18 bis- en su primer párrafo. Asimismo, esa declaratoria que menciona esa norma, debe estar sustentada en estudio técnicos previos, que arriben bajo la ciencia y la técnica a un estado de certeza de que la actividad es amigable con el ambiente, con el recurso hídrico. Aclara que ese Patrimonio Natural del Estado en dónde se ubican los Humedales está dictaminado previamente en el año de 1942, con la Ley de Aguas que establece áreas de protección en la zona costera, ríos, lagunas, lagos, entre otros. Posteriormente en1977 con la Ley N° 6043 sobre la Zona Marítimo Terrestre establece una franja de 200 metros a partir de la pleamar ordinaria que constituye parte del Patrimonio Natural del Estado (PNE) cuya jurisdicción corresponde a las municipalidades costeras y la divide en dos zonas: a. Pública (50 metros desde la pleamar ordinaria, así como islotes, peñasco y todos los manglares y esteros litorales, independientemente de su extensión) y b. Restringida (150 metros posteriores a la zona pública, o en el caso de los manglares, a partir de la línea de vegetación de los mismos y hasta su límite posterior).

En 1992 la Ley N° 7317 de Conservación de la Vida Silvestre, introduce el término de "Humedal" a nivel legal y asigna dentro de las funciones de la Dirección General de Vida Silvestre (ahora Sistema Nacional de Áreas de Conservación al unificarse en la Ley N° 7788 de Biodiversidad en el artículo 22), la responsabilidad de administrar, supervisar y proteger los humedales. Luego 1991 se ratifica la Convención Relativa a los Humedales de importancia Internacional Especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas (Ramsar), adquiriendo sus disposiciones carácter de Ley de la República, y entre 1993 y 1994 se declaran 13 áreas silvestres protegidas bajo la categoría de Humedal. En otras palabras, la norma aplica a los Humedales, no están excluidos, y si se llegara pretender realizar una obra de captación, deberá someterse esa pre factibilidad al análisis técnico – científico que demuestre que no habrá riesgo, alteración del ecosistema, daño al Humedal.

Además, con la ratificación de la Convención relativa a los humedales de importancia internacional especialmente como hábitat de aves acuáticas (Convención de Ramsar) aprobada mediante Ley N° 7224 de 7 de abril de 1991, vigente a partir del 8 de mayo de ese año, el accionante omite indicar que además de haberse adquirido el compromiso de la conservación, se adquirió el compromiso del uso racional de los humedales mediante acciones locales y nacionales, con la cooperación internacional, como contribución al logro de un desarrollo sostenible. Así, en el artículo 3.1.de la Convención Ramsar, se plasma la posibilidad del uso racional velando por no alterar sus características ecológicas, logrado mediante la implementación de enfoques por ecosistemas, dentro del contexto del desarrollo sostenible. El uso racional por tanto puede considerarse como la conservación y el uso sostenible de los humedales y todos los servicios que proporcionan, en beneficio de las personas y la naturaleza.

De conformidad con lo anterior, los humedales forman parte del Patrimonio Natural del Estado y el Estado está llamado a poder generar un uso racional sostenible, y en ese uso sostenible se ubica también la posibilidad de captación de agua para abastecimiento poblacional, para preservar la vida humana. Por último, respecto a la supuesta omisión de consulta a los pueblos indígenas, señala que es necesario tener presente que en esta Ley no se desarrolla un listado de proyectos futuros, se trata de una autorización de ley, en la cual el Ministro de Ambiente mediante Decreto otorgue a un futuro proyecto la declaratoria de interés público, que faculta a que prosigan las siguientes etapas de valoración y autorización para llegar a captar un área silvestre protegida (este es un hecho futuro incierto en esta etapa, porque luego de ella debe superar las restantes etapas, viabilidad ambiental, consulta pública, etc), esta declaratoria de interés público, no exime del cumplimiento de los procedimientos existentes y acatamiento de los requisitos documentales técnicos necesarios ante las distintas instancias.

De hecho, durante décadas el instituto ha construido dentro de territorios indígenas muchos acueductos, y los ha realizado a partir de la potestad y competencias que le da su Ley Constitutiva N°2726, sin que ello implique una violación a sus derechos, pues la consulta para esos proyectos se hace precisamente de manera puntual, para cada proyecto en específico a partir de las variables intrínsecas de cada obra en relación con la comunidad indígena. Siendo precisamente ese, el mismo escenario ante la ejecución de esta Ley. La consulta al pueblo indígena, se debería dar en el momento en que se tenga conceptualizado un proyecto antes del nivel de pre factibilidad, en esa etapa de negociación se daría la participación previa y efectiva a las comunidades indígenas para que se les suministre toda la información necesaria y puedan formular las observaciones y objeciones que estimen pertinentes, según así lo norma el procedimiento del Decreto Ejecutivo N' 40932-MP-MJP y la Directriz 101 P Implementación del mecanismo general de consulta a pueblos indígenas.

No es a este nivel de elaboración de una Ley, que lo que establece es un procedimiento general de otorgamiento de interés público, que debe darse la consulta. La futura autorización administrativa para el aprovechamiento de fuentes y realización de obras de abastecimiento de agua potable, que afecte territorios indígenas debe también cumplir con el Derecho internacional de los Derechos Humanos, en particular, el Convenio No. 169 de la OIT y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas de 13 de septiembre de 2007, que protegen, tutelan y aseguran a las comunidades indígenas su derecho de participación previo y efectivo, de tal forma que el proyecto continúe con los siguientes procesos de valoración y eventual aprobación. Es necesario enfatizar, que los futuros Decretos de Interés Público no eximen del cumplimiento de los procedimientos existentes y acatamiento de los requisitos documentales técnicos necesarios ante las distintas instancias y etapas de valoración v aprobación de un proyecto de captación.

Por otra parte, explica que existe una etapa previa de negociación, que es anterior a la pre factibilidad, en esta etapa se definen los insumos y variables que requiere el proyecto, entre los que se encontraría la viabilidad social - consulta indígena, así mismo no se ha concluido a lo interno la definición de la cuantificación de los requerimientos de inversión que plantea el proyecto y sus posibles fuentes de financiamiento, que permitan proyectar los resultados financieros y calcular los indicadores que permitan evaluarlo para poder ser presentado formalmente ante SETENA y cumplir con los demás procedimientos y requisitos que dictamina la normativa vigente, y será precisamente durante esa etapa que no se ha realizado, que se determinarán los posibles impactos ambientales, si los hubiese, así como las medidas de mitigación que corresponda, por lo que calificarlo desde ya como negativo al ambiente, prejuzga sin ningún fundamento ni descargo probatorio.

Asegura que el proceso que se instaura con la presente ley apenas es el inicio de un insumo documental, que es la declaratoria de interés público, que lo que daría paso es al inicio del proceso de negociación, es decir el Decreto que emana con fundamento en la ley es apenas un Subproceso anterior a la pre factibilidad de un proyecto de posible captación, para luego pasar al subproceso de negociación, y llegar a obtener la viabilidad ambiental, para luego poder pasar a la fase de factibilidad de un futuro proyecto de captación, por lo que resulta innecesaria la consulta a las poblaciones indígenas para efectos de elaboración de la ley, no así para efectos de los proyectos que puedan desarrollarse y afectar sus territorios. Aunado a lo anterior, es relevante indicar que el artículo 1, de la ley 9590, en su párrafo final reza: “Se exceptúa de la aplicación de esta ley, las áreas silvestres protegidas que coincidan geográficamente con territorios indígenas”.

1. 8Por escrito del 01 de noviembre de 2018, Yamileth Astorga Espeleta, en su condición de Presidenta Ejecutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados indica que el día 29 de octubre del año en curso fue recibido en tiempo y forma el escrito presentado por el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados al Inconstitucionalidad promovida por el accionante Benjamín Joel Mayorga Mora y otra, contra la Ley No. 9590, "Ley para autorizar el aprovechamiento de agua para consumo humano y construcción de obra conexas en el patrimonio natural del Estado". El escrito en la página 19, párrafo final, tiene un error que distorsiona el argumento, motivo por el cual ruego a los honorables magistrados de esta Sala Constitucional, no dar lectura.
2. 9Por escrito presentado el 29 de octubre de 2018, Carlos Manuel Rodríguez Echandi, en su condición de Ministro de Ambiente y Energía, informa que no se presenta violación de los principios precautorio, no regresión y objetivación, pues la Ley N° 9055 efectivamente habilita una nueva actividad en Patrimonio Natural del Estado, sea el aprovechamiento de agua potable para el consumo humano. Esta actividad con la reforma legal es posible de manera excepcional al lado de la Capacitación, la Investigación y el Ecoturismo ya reguladas por el artículo 18 de la Ley Forestal N°7575. El Patrimonio Natural del Estado, al igual que el resto de los terrenos de dominio público, ostenta una vocación pública, reconocida por nuestro ordenamiento desde el año 1969 con la Ley Forestal, y se encuentra en función de las presentes y futuras generaciones como la generalidad de los bienes medioambientales. La justificación técnica y jurídica que da pie a esta ley es el acceso al agua potable y el saneamiento de aguas residuales, como derecho humano fundamental, siendo que el Estado debe procurar el acceso universal a dichos servicios, como parte de la tutela del derecho a la vida, la salud y el goce de un ambiente sano.Al encontrarse la mayoría del recurso hídrico disponible en terrenos que constituyen Patrimonio Natural del Estado, incluso como en el caso de las zonas protectoras como la razón o fin por el que fueron afectadas como área silvestre protegida, y además, al contemplar la definición de Patrimonio Natural del Estado del artículo 13 de la Ley Forestal N°7575, por su propia naturaleza los terrenos que adquiere el Instituto de Acueductos y Alcantarillados y demás instituciones públicas para fines de aprovechamiento de agua, es que al referirnos a la constitucionalidad de la Ley N° 9590 se hace necesaria una ponderación de Derechos Humanos. Al analizar la constitucionalidad de la norma se debe valorar la posibilidad de replantear las actividades permitidas en el artículo 18 del Ley Forestal con ciertos parámetros de protección siempre sea en el marco de los principios de proporcionalidad, razonabilidad y basado en criterio técnico.Tanto los actos y omisiones del Estado cuando puedan afectar al ambiente y la salud humana, deben juzgarse a la luz reiterada en la jurisprudencia de este Tribunal Constitucional, sea lo dicho en la sentencia número 2812- 99 del 20 de abril de 1992. En este caso al encontrarnos con un aparente conflicto de dos derechos humanos, debe imperar el principio Pro Homine como criterio orientador ante la valoración de si la norma impugnada permite la ejecutoriedad estos dos derechos humanos reconocidos por el Derecho Internacional (Derecho al Ambiente y Derecho al agua). El derecho humano al agua ha sido definido por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) en la Observación General N° 15 de 29 noviembre de 2002, de la siguiente manera: “2. El derecho humano al agua es el derecho de todos a disponer de agua suficiente, salubre, aceptable, accesible y asequible para el uso personal y doméstico.Un abastecimiento adecuado de agua salubre es necesario para evitar la muerte por deshidratación, para reducir el riesgo de las enfermedades relacionadas con el agua y para satisfacer las necesidades de consumo y cocina y las necesidades de higiene personal y doméstica”. En este sentido, la norma impugnada debe valorar si permitir el aprovechamiento de agua para el consumo humanos es una decisión que por sí misma puede ser dañina para el ambiente o si por el contrario el deber de tutelar el ambiente radica en establecer los parámetros para que toda disposición normativa sea racional y proporcional a la luz de la necesidad humana de acceso al recurso hídrico con los efectos adversos del cambio climático y las medidas de contención y conservación del mismo. La racionalidad y la proporcionalidad de la decisión se miden con los fines de la norma respectiva, y con el grado en que la tutela de otros derechos o bienes constitucionales puede verse afectados de no realizarse la reforma, en el presente caso ese otro bien o derecho constitucional es el derecho al acceso al agua y a la vida.A la analizar la norma, obligatoriamente debemos referirnos al concepto de desarrollo sostenible en tanto éste exige debe hacer un uso racional de los recursos disponibles en función de las necesidades de las generaciones futuras. En este caso, asegurar el acceso al agua potable a las presentes y futuras generaciones considerando la conservación del recurso hídrico con un para el aprovechamiento racional, sostenible y sustentable y del Patrimonio Natural del Estado. Tanto a partir de los principios anteriores, como de un desarrollo sostenible, el aspecto clave sobre la viabilidad constitucional de la norma radica en que existe un criterio técnico específico que dé sustento a la Ley en cuestión, así como los parámetros técnicos de la forma, en que se dará el aprovechamiento del recurso, de manera que se pueda valorar si hay o no afectación al ambiente. Señala que, respecto a la elaboración de estudios para futuros proyectos, la autorización de aprovechamiento de agua en sitios catalogados de Patrimonio Natural del Estado, como cualquier otra actividad, obras o proyectos va a generar impactos ambientales, no obstante, ese es el sentido mismo de la Evaluación de Impacto Ambiental a efectos de prever los mismos y establecer las correspondientes medidas de prevención, mitigación o compensación que se requieran según el tipo de obra a realizar.Al tratarse de áreas ambientalmente frágil (Patrimonio Natural del Estado) como ocurre en la actualidad con las actividades que ya establecía y autorizadas por el artículo 18 de la Ley N° 7575, Ley Forestal, deben de someter a un proceso de Evaluación Ambiental, según el instrumento de Evaluación que corresponda. La norma lo que hace es incluir una nueva actividad para el aprovechamiento de agua para consumo humano y construcción de obras conexas, de manera que el procedimiento de Evaluación Ambiental es el mismo regulado en la actualidad, debiendo someterse mediante el formulario D1, para posteriormente determinar el instrumento de evaluación que se requiere, de acuerdo a la calificación de Significancia de Impacto Ambiental (SIA) y al Impacto Ambiental Potencial (IAP), proceso regulado en la normativa vigente conforme las facultades otorgadas por el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente, que faculta a esta Secretaría a establecer vía reglamento cuales actividades, obras o proyectos requieren de Evaluación Ambiental y determinar cuáles instrumentos aplicar, de manera que será la misma actividad y sus impactos potenciales en una Área Específica, las que determinen el instrumento de Evaluación, siendo un desacierto técnico pretender establecer a priori un solo instrumento de evaluación cuando es la magnitud de las obras o impactos los que van a determinar el mismo, en virtud que la Evaluación Ambiental corresponde a un proceso Técnico Científico, de manera que no debe ser la norma legal la que de previo imponga un solo instrumento de Evaluación, sino que debe responder a criterios Técnicos, de manera que no es correcto como lo pretende el acciónate pedir en forma indistinta para estas áreas siempre como instrumento de evaluación el denominado "Estudio de Impacto Ambiental (EsIA)", siendo correcto como lo establece el artículo 18 bis, inciso D, de la norma cuestionada.Lo contrario significaría que cualquier AOP en Patrimonio Natural del Estado, requeriría como instrumento de evaluación el EsIA, situación que no ocurre en la actualidad por las razones ya señaladas ya que no todos los proyectos aun y cuando sean para un mismo fin tienen el mismo alcance, magnitud e impacto. Al respecto la Ley de Biodiversidad en su artículo 7 inciso 18, define la Evaluación de Impacto Ambiental de la siguiente manera: “Procedimiento científico-técnico que permite identificar y predecir cuáles efectos ejercerá sobre el ambiente una acción o proyecto especifico, cuantificándolos y ponderándolos para conducir a la torna de decisiones. Incluye los efectos específicos, su evaluación global, las alternativas de mayor beneficio ambiental un programa de control y minimización de los efectos negativos, un programa de monitoreo, un programa de recuperación, así como la garantía de cumplimiento ambiental”.Por otro lado, de conformidad al artículo 81 del Reglamento a Ley de Biodiversidad 34433-MINAE también previo a otorgar la Licencia Ambiental, se deberá realizar la consulta técnica al Área de Conservación. “Artículo 81.-Consulta técnica a las Áreas de Conservación. Cuando se trate de actividades, obras o proyectos que afecten la vida silvestre, áreas protegidas, recursos forestales y recursos hídricos, la SETENA de previo a resolver, deberá consultar al Área de Conservación del S/NAC lo que corresponda, para que emita criterio técnico al respecto en el plazo que establece la ley”. En el escrito de interposición, se citan como parte del fundamento de la acción de inconstitucionalidad una serie de instrumentos internacionales, sin embargo, existen otras disposiciones contenidas en instrumentos internacionales adoptados por Costa Rica, que también son de interés para la valoración de constitucionalidad de la ley impugnada.De esta forma, considera importante citar la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo a la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (adoptada por la Asamblea General de dicha organización mediante resolución NRES/47/1 90 del 16 de marzo de 1993), en tanto reconoce que las consideraciones ambientales deben formar parte obligatoria y esencial de cualquier política de desarrollo, pues en ejercicio de este derecho, los Estados deben garantizar las necesidades ambientales y de desarrollo de las Generaciones presentes y futuras. Indica que, respecto a la necesidad de Evaluación Ambiental Estratégica, es necesario aclarar que el Decreto 32967 como Parte III del Reglamento General de Procedimientos de la SETENA, define el procedimiento técnico de la incorporación de la variable ambiental en planes de ordenamiento territorial bajo el concepto de EAE, más no es una norma que podría resultar de aplicación para el caso que plantean los accionantes pues no refiere a un plan de ordenamiento territorial propiamente dicho.Por otra parte, respecto a lo que los accionantes consideran es una desafectación injustificada y no razonada aplicable solo para algunas áreas silvestres protegidas y a sitios que son patrimonio natural del Estado, señala que la Ley Forestal, No. 7575 de 13 de febrero de 1995, introduce en nuestro ordenamiento el concepto de “patrimonio natural del Estado”, administrado por el Ministerio del Ambiente y Energía, y constituido, según su artículo 13, por “los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, excepto inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario Nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio”. Explica que ha evolucionado a partir del concepto de “patrimonio forestal del Estado”, incorporado en la normativa forestal anterior (1969), para referenciar la propiedad forestal pública en contraposición a la propiedad forestal privada.Las áreas silvestres protegidas, cualquiera que sea su categoría de manejo: parques nacionales, reservas biológicas, reservas forestales, refugios nacionales de vida silvestre, zonas protectoras, monumentos naturales y humedales se consideran incorporadas bajo este régimen de Patrimonio Natural del Estado, en calidad de “áreas declaradas inalienables” en la Ley Forestal anterior, También forman parte del Patrimonio Natural, los demás bosques y terrenos forestales o de aptitud forestal del Estado y humedales, incluidas las reservas nacionales y fincas pertenecientes a las instituciones autónomas, municipalidades y demás organismos de la Administración Pública, dentro de las que cobran interés para el caso aquellas pertenecientes al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AYA). La ley impugnada diferencia estos “tipos” de Patrimonio Natural del Estado, al disponer que todas las obras o actividades necesarias para el cumplimiento de los fines aquí establecidos deberán ser ejecutadas con base en estudios técnicos, procurando el menor impacto ambiental posible según el instrumento de evaluación de impacto ambiental que corresponda y en estricto cumplimiento de la normativa ambiental vigente, en especial lo dispuesto sobre los criterios técnicos aplicables para la intervención de áreas silvestres protegidas contemplados en la Ley N.° 7788.Ley de Biodiversidad de 30 de abril de 1998 y sus reglamentos. Por lo que la norma no deja de lado las otras categorías de manejo de áreas silvestres protegidas, sino que remite a los criterios de la Ley de Biodiversidad. En el caso de las categorías más restrictivas dispone un trato especial, es decir que se afecte únicamente mediante una ley de la República y con los estudios técnicos que lo fundamenten. En el caso de áreas silvestres protegidas de protección absoluta, sea parques nacionales y reservas biológicas, además deberá cumplirse con lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley N° 7554, Ley Orgánica del Ambiente, de 4 de octubre de 1995. Asimismo, los estudios técnicos que se realicen deberán demostrar que no existe otra fuente alternativa disponible para garantizar el abastecimiento de agua para la población beneficiaría en condiciones adecuadas de calidad y cantidad, y las actividades propuestas deberán contar, de manera previa, con el aval técnico del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (lCAA) (Artículo 2 Ley N°9590).Esta condición refuerza el carácter excepcional del aprovechamiento en áreas Silvestres Protegidas de la norma, procurando que el aprovechamiento del recurso hídrico se realice en las fincas pertenecientes a las instituciones autónomas municipalidades y demás organismos de la Administración Pública, especialmente las adquiridas y utilizadas en la realidad para ese fin. Lo anterior, permite subsanar la contradicción legal del articulo 13 y los usos anteriores a esta Ley N° 9590 del artículo 18 de la Ley Forestal con respecto a la Ley Constitutiva Instituto Costarricense Acueductos y Alcantarillados N° 2726 del 14 de abril de 1961. El artículo 5 de la ley N° 2726 reza que para el cumplimiento de los fines del AYA, dentro de los que sobresale proveer a los habitantes de la república de un servicio de agua potable y Promover la conservación de las cuencas hidrográficas y la protección ecológica (artículo 2), el AYA podrá adquirir propiedades inmuebles.Estos mismos terrenos al ser adquiridos por el AyA, por las disposiciones del artículo 13, adquieren la condición de Patrimonio Natural del Estado, y sin la reforma de la ley N° 9590 impugnada, se veían sujetos a los únicos 3 usos anteriores del artículo 18 de la Ley Forestal (Investigación, capacitación y ecoturismo), imposibilitando el cumplimiento del fin público para el que es creado el AyA. Así, la ley N° 9590 habilitó que los terrenos que la ley del AyA desde el año 1961 se puedan utilizar para asegurar a todos los costarricenses el acceso a su derecho al agua potable y el saneamiento. Adicionalmente, con respecto a la identificación, clasificación, delimitación y administración del Patrimonio Natural del Estado, el Sistema Nacional de áreas de Conservación, en coordinación con los demás entes estatales competentes, tiene a disposición en el CENIGA el mapa de Patrimonio Natural del Estado y de Áreas Silvestres Protegidas.La aplicación de la ley impugnada encuentra sus límites a la arbitrariedad institucional y posibles daños ambientales si en los estudios y criterios técnicos que de manera integral, permitan encontrar el balance. Sobre el caudal ecológico La Ley N° 9590 reconoce la fragilidad ambiental de estos cauces y dispone varias regulaciones sobre este asunto. De ahí que se contemple de manera lo el deber de velar y gestionar integralmente la conservación y manejo sostenible de los caudales ecológicos, en coordinación con otras instituciones (Art. 2 Ley Constitutiva Instituto Costarricense Acueductos y Alcantarillados NO 2726 del 14 de abril de 1961). Por último, indica que respecto a la no consulta a los pueblos indígenas, considera que no es procedente, ya que áreas silvestres protegidas son bienes de dominio público, concepto incompatible con el de las reservas indígenas, que constituyen un régimen de propiedad privada colectiva, exclusivas para las comunidades indígenas que las habitan, inscritas en el Registro Público de la Propiedad Inmueble a nombre de la Asociación de Desarrollo Integral que las representan, de carácter inalienable o intransferible a los no indígenas.Añade que, a lo interno, preservando la titularidad comunitaria, la Asociación de Desarrollo Integral asigna la posesión o utilización individual de la tierra entre los aborígenes o grupos de familias étnicas, de acuerdo con sus necesidades. De ahí que no existe una vulneración a estos territorios ni derechos de los pueblos indígenas al no incluir la norma los territorios indígenas. La ley dispone expresamente que el aprovechamiento del recurso hídrico no afectara el caudal ecológico, por lo que al ser el agua un recurso fundamental para el equilibrio de los ecosistemas. Con respecto a este tema, el único aspecto que considera este Ministerio, debe ser tomado en cuenta por este Honorable Tribunal es el concerniente a que el caudal ambiental en un PNE sea área silvestre protegida o no lo cual se considera debe evaluarse mediante un metodología para establecer un verdadero y efectivo régimen ambiental de caudales en función de los ecosistemas presentes en el sitio.A pesar de que la Ley en cuestión lo regula le otorga la competencia al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados que siendo un ente operador y beneficiario con ley, lo convierte en juez y parte.
3. 10El 30 de octubre de 2018, el señor Julio Alberto Jurado Fernández, en su calidad de Procurador General de la República contestó la audiencia y señala que, en cuanto a la legitimación de los accionantes, no se tiene reparos que hacer en cuanto a este extremo, ya que se alegó la tutela de intereses colectivos y la defensa de intereses colectivos de las personas indígenas. Menciona que es el artículo 13 de la Ley Forestal que define el patrimonio natural del Estado. Además, que de conformidad con lo dispuesto en los artículos 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, artículo 58 de la Ley de Biodiversidad y numeral segundo de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, las áreas protegidas también forman parte del citado patrimonio. En cuanto al segundo componente, según lo dispuesto por el artículo 15 de la Ley Forestal se ha considerado que cuando el Estado o alguna institución pública adquiere un inmueble con cobertura boscosa o que tiene aptitud forestal, existe una afectación inmediata al patrimonio natural y, por tanto, ese terreno adquiere, de pleno derecho, todas las características del patrimonio natural del Estado y, en consecuencia, debe ser administrado por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC).Argumenta que el Tribunal Constitucional en las sentencias No. 2008-16795 y No. 2013-12973 ha sostenido que los bosques y terrenos forestales de las instituciones públicas tienen una afectación legal inmediata al régimen del patrimonio natural del Estado. Este patrimonio es catalogado por el artículo 14 de la Ley Forestal como un bien de dominio público, y según el artículo 13 del mismo cuerpo normativo, así como del artículo 22 de la Ley de Biodiversidad, debe ser administrado por el SINAC. Determina que el artículo No. 18 de la Ley Forestal antes de la reforma practicada por la Ley No. 9590 era el siguiente: “En el patrimonio natural, el Estado podrá realizar o autorizar labores de investigación, captación y ecoturismo, una vez aprobadas por el Ministro de Ambiente y Energía, quien definirá, cuando corresponda, la realización de evaluaciones del impacto ambiental, según lo establezca el reglamento de esta ley”. la Ley Forestal (Decreto Ejecutivo No. 25721 del 17 de octubre de 1996), que establece que en el patrimonio natural del Estado “solo se permitirá realizar actividades de capacitación, ecoturismo e investigación” y desarrolla que tipo de actividades comprenden esos conceptos.Indica que a propósito de las disposiciones normativas, la Sala Constitucional ha analizado este tema en las sentencias No. 2012-12716, 2009-2020 y 2011- 1570. De conformidad con lo anterior, la necesidad que ha planteado en varias ocasiones el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA), de aprovechar el recurso hídrico del patrimonio natural del Estado para consumo humano, no encontraba cabida en el marco normativo existente, pues el aprovechamiento de agua no estaba incluido como una actividad permitida dentro de este régimen. Sostiene que con base en esa normativa, si un ente prestatario del servicio público de abastecimiento de agua potable adquiría un terreno boscoso o de aptitud forestal para aprovechar una fuente de agua, ese terreno pasaba a formar parte del patrimonio natural del Estado de manera automática. En consecuencia, no podía llevarse a cabo el aprovechamiento proyectado ni cumplirse el fin para el cual, justamente, había sido adquirido el terreno.Expresa que a propósito de ese contexto normativo, es que surgió la Ley No. 9590, con el claro objetivo de levantar la prohibición existente para aprovechar el recurso hídrico en el patrimonio natural del Estado. Con esa finalidad, la ley reforma el artículo 18 de la Ley Forestal, añadiendo, además, de las actividades de capacitación, investigación y ecoturismo permitidas en el patrimonio natural del Estado, la posibilidad de autorizar las actividades necesarias para el aprovechamiento de agua para consumo humano e introduce un artículo 18 bis a esa misma ley, para regular más detalladamente las condiciones y reglas bajo las cuales puede llevarse a cabo ese aprovechamiento. La Ley también introduce el artículo 52 bis de la Ley Forestal, en el cual se establece el concepto de las zonas protectoras, de forma similar al concepto dado por el artículo 70 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad (Decreto Ejecutivo No. 34433 de 11 de marzo de 2008) pero añadiendo dentro de sus objetivos, la preservación de las áreas de recarga acuífera y las fuentes de agua, así como la necesidad de asegurar el abastecimiento poblacional de agua para las actuales y futuras generaciones.Sobre la Ley No. 9590, el derecho fundamental de acceso al agua potable y el principio de desarrollo sostenible, comenta que en el proyecto de ley que dio origen a la norma impugnada, se alude a la necesidad de garantizar el derecho fundamental al agua potable, y se indica que, por el cambio en las condiciones climáticas y el crecimiento de la demanda, se requiere aprovechar el recurso hídrico ubicado en el patrimonio natural del Estado. En el informe integrado jurídico- socio ambiental del Departamento de Estudios, Referencias y Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa y en los criterios del ICAA que constan en el expediente legislativo, se hace referencia a la escasez del recurso y la existencia de varios proyectos pendientes de realizar en terrenos integrantes del patrimonio natural del Estado, que constituyen la única fuente disponible para abastecer a algunas comunidades y con los cuales se estima satisfacer la demanda de agua a futuro.Por lo indicado en el expediente legislativo, y por lo dispuesto garantizar el abastecimiento del agua potable para el consumo humano. El acceso al agua potable ha sido catalogado como un derecho fundamental por varios instrumentos internacionales, así como para la jurisprudencia constitucional, que para tales efectos cita la sentencia no. 2006-5606 de las 15:21 hrs. del 26 de abril de 2006. Por lo anterior, existen razones de sobra para indicar que el abastecimiento de agua potable constituye un servicio público esencial, al que le son aplicables los principios generales de los servicios públicos establecidos por el artículo 4 de la Ley General de la Administración Pública. Comenta que el fin de la ley, encuentra justificación en la necesidad de garantizar un derecho fundamental, pero el análisis de su constitucionalidad no acaba allí, ya que, al introducirse cambios al régimen de protección ambiental del patrimonio natural del Estado -el cual, a juicio de los accionantes, puede ubicarse en territorios indígenas- es necesario analizar si al pretenderse garantizar el derecho fundamental de acceso al agua potable no se sacrifican otros derechos fundamentales, como el derecho un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado y el derecho a la participación de los pueblos indígenas.Para ese análisis, específicamente en lo que tiene que ver con el derecho a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado, es importante considerar el principio de desarrollo sostenible. La Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo establece que los seres humanos constituyen el centro de las preocupaciones relacionadas con el desarrollo sostenible y promueve el derecho a tener una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza. Indica, además, que el derecho a desarrollarse debe ejercerse en forma tal que responda equitativamente a las necesidades de desarrollo de las generaciones presentes y futuras. Dice que esa declaración promueve la erradicación de la pobreza y el crecimiento económico, bajo un marco de desarrollo sostenible, es decir, protegiendo el ambiente y usando en forma racional los recursos naturales. A partir de ahí, se ha considerado que el desarrollo sostenible es una forma de entender el desarrollo económico y social en virtud de la cual, debe garantizarse la satisfacción de las necesidades de las actuales generaciones, sin comprometer la capacidad de las futuras generaciones para satisfacer las propias.Acota que en la sentencia No. 2008- 15315 de las 14: 59 hrs. del 10 de octubre de 2008, este Tribunal definió al desarrollo sostenible. Aunado a ello, a su criterio, en la sentencia No. 1999-644 de las 11:25 hrs. del 29 de enero de 1999, la Sala Constitucional, reconoció que el artículo 50 de la Constitución Política perfila el Estado Social de Derecho, de ahí que el principio de desarrollo sostenible se encuentra en la base del modelo de Estado. Entonces, el principio de desarrollo sostenible como pilar del Estado Social de Derecho constituye el marco bajo el cual se debe interpretar la normativa infraconstitucional impugnada, porque si con base en este principio es posible combinar el desarrollo económico con la conservación ambiente, con fundamento en él, también debe armonizarse la tutela del ambiente con la satisfacción de una necesidad básica y elemental de la población, como lo es el abastecimiento de agua potable.Externa que si bien es cierto, la ley impugnada modifica el régimen de patrimonio natural del Estado, habilitando el aprovechamiento de agua dentro de sus límites, lo cierto es que permite ese aprovechamiento únicamente para el abastecimiento poblacional imperioso, es decir, cuando sea un aprovechamiento ineludible, urgente o necesario, y además, lo sujeta a ciertas limitaciones y reglas que procuran generar el menor impacto ambiental posible y permitir un aprovechamiento racional del recurso. A su vez, debe considerarse que la captación de agua potable no es una actividad contrapuesta a la protección s los recursos existentes en los terrenos en los que se lleva a cabo. Por el contrario, la protección del recurso hídrico depende, en gran medida, de la cobertura forestal existente y de la conservación de las condiciones naturales de los terrenos en los que se encuentra. Por tanto, permitir el aprovechamiento del recurso hídrico para consumo humano dentro del patrimonio natural del Estado, no implica como consecuencia inevitable, una afectación al derecho a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado.Con un mismo instrumento legal, es posible garantizar el derecho fundamental de acceso al agua potable y a su vez, resguardar el derecho fundamental de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. La armonía entre ambos derechos y el mantenimiento del equilibrio ecológico que tutela el artículo 50 de constitucional, depende de las medidas que establezca la ley para garantizar un uso racional de los recursos y para evitar la afectación de los recursos existentes en el patrimonio natural del Estado. Añade que los accionantes estiman que la Ley No. 9550 es inconstitucional porque violenta el principio de objetivación de la tutela ambiental, porque, para su trámite y aprobación, los diputados no contaron con estudios técnicos sobre los impactos ambientales que generará la medida adoptada, que cuantifique y justifique los cambios de uso de suelo que se permitirán y que indique cuántos terrenos forman parte del patrimonio natural del Estado.Sostiene que el principio de objetivación de la tutela ambiental se encuentra ligado al principio preventivo, recogido en el artículo 15 de la Declaración de Río y en el artículo 11 de la Ley de Biodiversidad, el cual exige la adopción por parte de los poderes públicos de aquellas medidas destinadas a evitar, mitigar o corregir los efectos adversos para el ambiente que generan las actividades o acciones humanas. Por la naturaleza la materia regulada en la ley impugnada no sería viable ni razonable, realizar un estudio técnico a nivel general como lo exigen los accionantes. Primero, porque la ley no implica, como consecuencia inmediata, que se vaya a aprovechar el recurso hídrico en todo el patrimonio natural del Estado y que, por lo tanto, deban analizarse desde la aprobación de todos los impactos ambientales que ese aprovechamiento generará. La ley establece una habilitación general para que en los casos que resulte imperioso y necesario, el entre prestatario del servicio público de agua potable correspondiente puede solicitar el aprovechamiento de agua en un terreno patrimonio natural del Estado determinado, y para cada caso específico, se realizarían los estudios técnicos necesarios que abarcarán los aspectos particulares de cada solicitud.Es decir, no tendría sentido hacer un estudio general, de alta complejidad y duración indeterminada, sobre todo el patrimonio natural del Estado, cuando en la práctica, las solicitudes de permiso de aprovechamiento se harán sobre algunos terrenos específicos. En segundo lugar, un estudio como el reclamado por los accionantes topa con un impedimento práctico, pues no puede olvidarse que el patrimonio natural del Estado se constituye, además de las áreas silvestres protegidas, por los terrenos boscosos o de aptitud forestal que adquiera el Estado y las instituciones públicas, y por tanto, no es posible conocer, a priori, cuáles terrenos con esas condiciones serán adquiridos por los entes prestatarios del servicio público de agua potable. Sostiene que no es posible realizar un estudio técnico que abarque todos los terrenos que se verán impactados por el texto de la ley. Expresa que los accionantes estiman que al no existir el citado estudio técnico, la decisión de los diputados de permitir una nueva actividad en el patrimonio natural del Estado es injustificada y discrecional.No obstante, además de que ese estudio resulta inviable, y hasta imposible, lo cierto es que en el expediente legislativo constan datos acerca de las cuencas hidrográficas en las que se ubican las áreas silvestres protegidas y de la demanda hídrica del país que justifican la necesidad de la medida adoptada para satisfacer el abastecimiento de agua a la población. De ahí que a su criterio, no puede afirmarse que la decisión es antojadiza y arbitraria. La habilitación general para el aprovechamiento de agua en el patrimonio natural del Estado responde a una imperiosa necesidad pública, la cual, puede verse afectada si cada solicitud concreta de aprovechamiento debe tramitarse por separado y sujetarse a plazos indefinidos para la aprobación de una ley específica, como, a criterio de los accionantes, debió haberse procedido. Y es que además, como ya se indicó, la Ley No. 9590 establece una posibilidad general de aprovechar el recurso hídrico en el patrimonio natural del estado y sujeta cada solicitud, primero al carácter imperioso del aprovechamiento, y luego, a ciertas medidas y estudios técnicos, en los que se valorarán y determinarán los posibles impactos ambientales que se generen en cada caso específico, según las condiciones particulares del terreno, el tipo de aprovechamiento que se llevará a cabo y las actividades necesarias.La Ley No. 9590 exige una autorización por parte del Ministerio de Ambiente y Energía, la declaratoria de interés público por parte del Poder Ejecutivo en cuanto al carácter imperioso del abastecimiento y la evaluación ambiental de la actividad o proyecto. Específicamente, se dispone que “todas las obras o actividades necesarias para el cumplimiento de los fines aquí establecidos deberán ser ejecutadas con base en estudios técnicos, procurando el menor impacto ambiental posible según el instrumento de evaluación de impacto ambiental que corresponda y en estricto cumplimiento de la normativa ambiental vigente, en especial lo dispuesto sobre los criterios técnicos aplicables para la intervención de áreas silvestres protegidas contemplados en la Ley No. 7788, Ley de Biodiversidad(…)”. Aunado a ello, en cuanto a la exigencia de una evaluación ambiental, la ley dispone que debe asegurarse que no se altera el caudal ecológico indispensable para el funcionamiento del ecosistema y que, anualmente, el ente autorizado debe presentar el informe de los resultados de los aforos.Consecuentemente, la ley impugnada, al prever instrumentos técnicos a los cuales debe sujetarse la actividad permitida para garantizar el aprovechamiento racional de los recursos, es acorde con el principio de objetivación de la tutela ambiental y el principio preventivo. De tal forma, los impactos que a criterio de los accionantes conlleva el aprovechamiento de agua, serán evaluados y mitigados en cada caso concreto. Y ello fue considerado en el Informe Integrado Jurídico Socio Ambiental, al disponerse que el nivel de impacto ambiental que genera la construcción de obras de captación y conducción de agua dentro de áreas ambientalmente frágiles, dependerá del sistema a construir y de la tecnología a utilizar y que, a partir de ello, la Secretaría Técnica Nacional Ambiental señalará los aspectos que deben tenerse en cuenta para que se lleve a cabo la obra con el menor impacto ambiental posible y mitigando los que se puedan generar.Al tratarse de una actividad controlada y limitada y sometida a estudios técnicos, no existe violación al principio precautorio ni tampoco al principio de no regresión en materia ambiental. Agrega que, en el caso bajo análisis, si bien es cierto se autoriza una actividad distinta a las que ya estaban permitidas dentro del patrimonio natural del Estado, debe considerarse que el artículo 11 del Reglamento a la Ley Forestal para el desarrollo de las actividades capacitación, investigación y ecoturismo dentro del patrimonio natural del Estado permite la construcción de ciertas obras, y que además, el aprovechamiento de agua no es una actividad contrapuesta a los fines de conservación del patrimonio natural del Estado y que se someterá a estudios técnicos, limitaciones y controles. Y además, debe reiterarse que la modificación hecha al régimen del patrimonio natural del Estado responde a una necesidad pública de garantizar el abastecimiento de agua potable a la población, y por tanto, se trata de una modificación justificada y razonable.Otro de los argumentos de los accionantes, es que en la ley no se dispuso expresamente que la autorización de aprovechamiento de agua dentro del patrimonio natural del Estado requiera la realización de un estudio de impacto ambiental y de una evaluación ambiental estratégica. Al respecto, recuerda el artículo 18 de la Ley Forestal antes de la reforma practicada mediante la Ley No. 9590 y sostiene que con el artículo No. 1 de la Ley No. 9590, únicamente se incluyó la frase “así como actividades necesarias para el aprovechamiento de agua para consumo humano, de conformidad con el artículo 18 bis de esta ley”. Es decir, lo dispuesto en ese artículo sobre la evaluación de impacto ambiental es lo que ya indicaba antes de la reforma hecha. Dado que ese artículo remite al artículo 18 para la autorización del aprovechamiento de agua para consumo humano, debe observarse que el numeral 18 bis establece que “todas las obras o actividades necesarias para el cumplimiento de los fines aquí establecidos deberán ser ejecutadas con base en estudios técnicos, procurando el menor impacto ambiental posible según el instrumento de evaluación de impacto ambiental que corresponda y en estricto cumplimiento de la normativa ambiental vigente”.La evaluación de impacto ambiental, a la que remite el artículo 18 bis es un concepto general que hace referencia al procedimiento administrativo técnico-científico que lleva a cabo la Secretaría Técnica Nacional Ambiental para identificar y predecir cuáles efectos ejercerá sobre el ambiente una actividad, obra o proyecto, cuantificándolos y ponderándolos para conducir a la toma de decisiones (artículo 3 inciso 39) del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, Decreto Ejecutivo No. 31849 de 24 de mayo de 2004. Este procedimiento es que el exige el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiental y según el Reglamento citado, abarca tres fases: a) la evaluación ambiental inicial, b) la confección del estudio de impacto ambiental o de otros instrumentos de evaluación ambiental que corresponda y c) el control y seguimiento ambiental de la actividad, obra o proyecto a través de los compromisos ambientales establecidos.Entonces, la evaluación ambiental que exige la ley, puede llevarse a cabo a través de un estudio de impacto ambiental o de algún otro instrumento técnico, según el impacto ambiental potencial de la actividad u obra a desarrollar. Así, el hecho de que una norma no contemple, para un determinado tipo de proyecto o actividad, el estudio de impacto ambiental como instrumento a utilizar, no implica su inconstitucionalidad, ya que no está excluyendo a ese proyecto del procedimiento de evaluación del impacto ambiental exigido por la Ley Orgánica del Ambiente. Advierte que de conformidad con la reforma realizada a la Ley Forestal por la ley impugnada, las “actividades necesarias para el aprovechamiento de agua para consumo humano”, que permite el artículo 18, abarcan la autorización del aprovechamiento en sí, la construcción y operación de sistemas de abastecimiento de agua, y además, otras obras que en ciertos casos pueden considerarse menores, como las necesarias para el mantenimiento y mejoras de los sistemas ya existentes.En esos casos, dependiendo de la magnitud e impacto de las obras, la Secretaría Técnica Nacional Ambiental puede valorar la necesidad y pertinencia de requerir un estudio de impacto ambiental. En todo caso, debe considerarse que según el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, las áreas silvestres protegidas; áreas de protección de cursos de agua, cuerpos de agua naturales y nacientes o manantiales; y las áreas con cobertura boscosa natural, son áreas ambientalmente frágiles que, por sus condiciones, presentan una capacidad de carga restringida y con algunas limitaciones técnicas que debe ser tomadas en cuenta en el procedimiento de evaluación, y por ello, para las actividades, obras o proyectos que se vayan a realizar en ellas, se requiere la presentación del documento de evaluación ambiental D1, que es el instrumento utilizado para las actividades, obras o proyectos de alto y moderado impacto ambiental potencial.Además, debe considerarse que los artículos 22 y 23 de la Ley Orgánica del Ambiente establece que todas las personas, físicas o jurídicas, públicas o privadas, tienen derecho a ser escuchadas por la SETENA, en cualquier etapa del proceso de evaluación y en la fase operativa de la obra o el proyecto. Indica que la información contenida en el expediente de la evaluación de impacto ambiental será de carácter público y estará disponible para ser consultada por cualquier persona u organización. Con base en ello, el Capítulo VI del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, de conformidad con lo exigido por el artículo 22 de la Ley Orgánica del Ambiente, establece mecanismos (como la presentación de escritos, audiencias privadas y públicas) para garantizar la participación ciudadana en cualquier etapa del proceso de evaluación de impacto ambiental y en la fase operativa de las actividades, obras o proyectos.De conformidad con lo anterior, la norma impugnada al no exigir expresamente la presentación de un estudio de impacto ambiental, no niega ni deja sin efecto la normativa que garantiza el derecho de participación y el derecho de acceso a la información, y por tanto, no es contrario a los artículos 9 y 50 de la Constitución Política, la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo y el Acuerdo Regional sobre Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe (la cual se encuentra en proceso de ratificación). En otro orden de ideas, dice que los accionantes estiman que se debió exigir una evaluación ambiental estratégica, porque a través de ese instrumento es posible valorar los impactos regionales de hace un acueducto en el patrimonio natural del Estado. El Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, en su artículo No.3 inciso 35) conceptualiza la “evaluación ambiental estratégica”.Además, también encuentra regulación en el artículo 62. Ese instrumento de evaluación de programas, planes y políticas generales no es aplicable a la aprobación de las actividades concretas y localizas que permite la ley impugnada. Señala que será la SETENA, en el ejercicio de las competencias otorgadas por los artículos 83 y 84 de la Ley Orgánica del Ambiente, la encargada de determinar, según la magnitud del proyecto a desarrollar, el instrumento de evaluación a utilizar. Por ende, a su criterio, el hecho de que no se exija expresamente la utilización de un instrumento particular de evaluación ambiental no implica que se está excluyendo a las actividades permitidas por la ley impugnada del procedimiento de evaluación de impacto ambiental, y por tanto, no podría estimarse que la norma sea inconstitucional. Continúa manifestando que los accionantes también cuestionan el hecho de que en el artículo 18 bis no se exija la autorización del MINAE para los aprovechamientos de agua a realizar por los entes prestatarios del servicio de agua potable en los terrenos que adquieran para ese fin, y permita a esos entes continuar administrando esos terrenos que forman parte del patrimonio natural del Estado.Sin embargo, señala que la ley impugnada establece una excepción para aquellos casos en los que uno de los entes prestatarios del servicio público adquiera o haya adquiridos un terreno con bosque o de aptitud forestal con el fin de aprovechar el recurso hídrico y brindar el servicio público de abastecimiento de agua potable, para que no sea necesario requerir la autorización del MINAE para el aprovechamiento proyectado y para que ese mismo ente pueda autorizar el bien, pese a que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley Forestal, al ser terrenos boscosos o de aptitud forestal, pasarían a formar parte del patrimonio natural del Estado administrado por el SINAC. Lo anterior en virtud de que, antes de la reforma llevada a cabo, si un ente prestatario del servicio público de abastecimiento de agua potable adquiría un terreno boscoso o de aptitud forestal para aprovechar una fuente de agua, este terreno pasaba a formar parte del patrimonio natural del Estado de manera automática.Y consecuentemente, no podía llevarse a cabo el aprovechamiento proyectado ni cumplirse el fin para el cual había adquirido el terreno. Sostiene que la intención de la ley es no impedir o limitar el servicio público esencial de abastecimiento de agua potable, y de tal forma, armonizar el ejercicio de las competencias especiales de los entes prestatarios de ese servicio, con el régimen de protección dispuesto para el patrimonio natural del Estado. Al respecto, debe tomarse en cuenta que para garantizar el acceso de la población al agua potable, el artículo No.1 de la Ley Constitutiva del ICAA le ha encomendado a este instituto la función fundamental y general de dirigir todo lo relacionado con el suministro de agua potable, y para ese fin, en los incisos c) y e) del artículo No. 5 le faculta a adquirir o expropiar bienes inmuebles para la captación, conducción, tratamiento y distribución de aguas con el fin de establecer poblaciones.De conformidad con lo dispuesto en el artículo No. 2 inciso g) y según la Ley General de Agua Potable la administración y operación de los acueductos puede estar a cargo de las Municipalidades en los lugares donde el ICAA no ha asumido la administración de los acueductos por deficiencias en el servicio. La prestación del servicio público también puede estar a cargo de las asociaciones administradoras de los sistemas de acueductos y alcantarillados (ASADAS). Según lo dispuesto en el artículo No. 2 inciso g) de la Ley No. 2726 y el Reglamento de las Asociaciones Administradoras de Sistema de Acueductos y Alcantarillados Comunales. Por su parte, la Empresa de Servicios Públicos de Heredia posee plenas facultades para prestar servicios de agua potable. Para el ejercicio de esas facultades, cuenta dentro de su patrimonio con los inmuebles afectos a los servicios que presta y que se encuentren bajo su administración, y además, está facultada para adquirir bienes inmuebles para el cumplimiento de sus objetivos.Además, es importante considerar que el artículo No. 18 de la Ley No. 2726 establece que todas las propiedades e instalaciones de los organismos del Estado que estén destinadas a la prestación de servicios relativos a la captación, tratamiento y distribución de aguas potables y evacuación de aguas servidas o pluviales en el país son patrimonio nacional. Y que según los artículos No. 1 y 2 de la Ley General de Agua Potable, la ejecución de las obras necesarias para garantizar el abastecimiento de agua potable a la población constituye una actividad de utilidad pública, que es reafirmada por los artículos 60 y 267 de la Ley Orgánica del Ambiente y de la Ley General de Salud. Precisamente porque existe un marco normativo que permite adquirir inmuebles para captar el recurso hídrico y que declara de utilidad pública los sistemas de abastecimiento de agua potable, específicamente el artículo 18 bis de la Ley Forestal establece una habilitación de índole legal para realizar el aprovechamiento sin contar con la autorización administrativa del Ministro de Ambiente y Energía.Tal y como lo indica la norma, los entes prestadores del servicio deberán cumplir con los demás requisitos establecidos en el artículo 18 bis y en la normativa nacional, y aunque se les faculta a administrar los terrenos, éstos se encuentran sujetos a las condiciones, limitaciones y protecciones propias del patrimonio natural del Estado, según lo dispuesto en la Ley Forestal. Lo anterior quiere decir que la única autorización de la que se encuentran excluidos es de la exigida por los artículos 18 y 18 bis de la Ley Forestal para el aprovechamiento de agua. Al indicarse que se debe cumplir con toda la normativa nacional, no puede entenderse, como lo hacen los accionantes, que no se requerirá autorización para cualquier otra actividad. Al tenor de lo indicado, debe entenderse que la administración del terreno por parte del ente prestatario del servicio público, lo es únicamente en cuanto a la actividad específica de aprovechamiento de agua, ya que la autorización de otra actividad, que solo podría ser relativa a la investigación, capacitación y ecoturismo, se mantiene en manos del SINAC.También, al establecerse que se deben cumplir el resto de requisitos del artículo 18 bis, el aprovechamiento requerirá someterse al procedimiento de evaluación de impacto ambiental, según lo indicado en el párrafo 3°. Además de que se tratará de un aprovechamiento controlado, cuyos impactos serán valorados y mitigados mediante el procedimiento de evaluación ambiental, deberá asegurarse que no se altere el caudal ecológico indispensable para el funcionamiento del ecosistema, lo cual, debe ser asegurado por el ICAA y monitoreado por el Ministerio de Ambiente y Energía, tal y como lo dispone en el párrafo sexto. Menciona que no es posible afirmar que la norma impugnada es regresiva porque desprotege los terrenos boscosos y de aptitud forestal adquiridos por los entes prestatarios del servicio de agua potable. Al contrario, si bien es cierto, se hace una excepción en cuanto a la exigencia de la autorización por parte del MINAE y en cuanto a la administración del terreno, el aprovechamiento de agua será una actividad controlada y los entes prestatarios estarán sometidos a la demás normativa aplicable para cualquier otro tipo de actividad.Asimismo, debe tenerse presente lo ya dicho anteriormente en cuanto a que, el aprovechamiento del recurso hídrico no es una actividad contrapuesta al régimen de protección del patrimonio natural del Estado, sino que, por el contrario, depende de la protección del recurso forestal. No en vano, el artículo 31 inciso b) de la Ley de Aguas ha establecido un deber de conservar y proteger la cobertura boscosa que existe en los terrenos que bordean las captaciones, tomas o surtidores de agua potable, lo cual asegura la preservación de la fuente captada para el servicio público. A ese deber, y a cualquier otra disposición aplicable, se encuentran sujetos los entes prestatarios de servicio público de agua potable. Por lo expuesto, la ley impugnada no elimina la rectoría del MINAE en temas ambientales y en asuntos hídricos. Y ello, contrario a lo indicado por los accionantes, tampoco sucede en el párrafo sexto del artículo 18 bis de la Ley Forestal.Si bien es cierto se dispone que el ICAA debe garantizar que no se altere el caudal ecológico indispensable para el funcionamiento del ecosistema, la misma norma establece expresamente que el monitoreo de ese caudal le corresponderá al MINAE, lo cual no desconoce las competencias que le tocan a la Dirección de Aguas. Dice que el artículo 18 bis, párrafo sexto, reconoce esas funciones al indicar que se debe presentar un informe anual de los resultados de los aforos ante el SINAC y ante la Dirección de Agua. Por otra parte, expone que, de conformidad con los fines de conservación para que los parques nacionales y reservas biológicas, establece la Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales (No.6084), la cual tiene aplicación para las reservas biológicas según el artículo 58 de la Ley de Biodiversidad y la Convención para la protección de la flora, fauna y bellezas escénicas naturales de los países de América.Indica que se ha considerado que las reservas biológicas y los parques nacionales poseen un régimen de mayor protección que el correspondiente a las demás categorías de manejo. Sostiene que la Sala Constitucional en la sentencia No. 10484-2004 de las 09:52 hrs. del 24 de septiembre de 2004, señaló que en los parques nacionales se deben permitir únicamente actividades que en nada perturben la vida natural presente en éstos. Inclusive, afirman que en la sentencia No. 2008-16975 de las 14:53 hrs. del 12 de noviembre de 2008, los parques nacionales y reservas biológicas son áreas silvestres protegidas de conservación absoluta. Manifiesta que el artículo 3° de la Convención para la protección de la flora, fauna y bellezas escénicas naturales de los países de América prohíbe la explotación comercial de los recursos naturales de los parques nacionales, lo cual se ha estimado aplicable a las reservas biológicas por el grado de protección absolutas que se les ha otorgado.Por ende, al tratarse de áreas silvestres protegidas de conservación absoluta, en las que se encuentra expresamente prohibida la explotación comercial de sus recursos y la instalación de acueductos y otras obras destinadas a las del MINAE, existe una justificación para no permitir el aprovechamiento de agua ni las actividades y obras necesarias para ese fin en los parques nacionales y reservas biológicas. De ahí que, al ser ese régimen de protección contrario a ese tipo de actividad, la única posibilidad de permitir el aprovechamiento de agua en un parque nacional o reserva biológica es disminuyendo sus límites, desafectando el área específica que sea necesaria. Y ello, según el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente y 3° de la Convención para la protección de la flora, fauna y bellezas escénicas naturales de los países de América, solo es posible mediante una ley que cuente con un estudio técnico que respalde la adopción de tal medida.El hecho de que la desafectación no se exija para el caso de las demás áreas silvestres protegidas es debido a que el aprovechamiento de agua no es incompatible con el régimen de protección que éstas poseen, ni se trata de una actividad áreas silvestres protegidas no es necesario disminuir su área desafectando la porción de terreno en la que se llevará a cabo el aprovechamiento y ello, en consecuencia, no violenta la Convención para la protección de la flora, fauna y bellezas escénicas naturales de los países de América, la Ley Orgánica del Ambiente o la jurisprudencia de la Sala Constitucional. Alega que tampoco se violenta el Convenio Regional para Manejo y Conservación de los Ecosistemas Naturales Forestales y el Desarrollo de Plantaciones Forestales del Sistema de Integración Centroamericana ni la Convención sobre el Patrimonio Mundial, Cultural y Natural, que no contienen disposiciones relacionadas con los requisitos para disminuir el área de las áreas silvestres protegidas, Asimismo, la ley impugnada, al permitir el aprovechamiento de agua dentro de las áreas silvestres protegidas, bajo ciertas limitaciones y controles, no es incompatible con las disposiciones de esos convenios relativas a la promoción de la conservación del recurso forestal y del patrimonio cultural según las posibilidades y el derecho interno de cada Estado.La alegada afectación de parques nacionales que han sido declarados patrimonio natural de la humanidad, deberá analizarse en el supuesto eventual de que se pretenda la desafectación de uno de ellos para el aprovechamiento de agua. En ese momento deberá valorarse la viabilidad de dicha medida, mediante los estudios técnicos correspondientes y la emisión de una ley específica para esos efectos. Pero ese supuesto eventual no puede acarrear la inconstitucionalidad de la Ley No. 9590. Por último, tampoco se violenta la Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional Especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas (Convención Ramsar), pues si bien es cierto ese Convenio insta a compensar, en la medida de lo posible, la pérdida de recursos de humedales mediante la creación de nuevas reservas naturales, esa medida está dirigida a aquellos casos en los que se retire un humedal de la lista de humedales de importancia internacional o se reduzcan los límites de uno de ellos.Advierte que la ley impugnada no reduce la medida de los humedales ni de las demás áreas silvestres protegidas, exceptuando el caso de los parques nacionales y las reservas biológicas. Por último, sobre lo alegado en cuanto a la violación del derecho de participación de los pueblos indígenas, indica que jurídicamente el régimen de patrimonio natural del Estado y el de los territorios indígenas es incompatible. Comenta que el patrimonio natural del Estado es de dominio público, y por tanto, contrapuesto al régimen de las reservas indígenas, que constituyen un régimen de propiedad privada colectiva, exclusivas para las comunidades indígenas que las habitan, inscritas en el Registro Público de la Propiedad Inmueble. Expresa que no sería posible que un espacio territorial sea simultáneamente de dominio público estatal y reserva indígena, y por ello, no es posible afirmar que la ley impugnada afecta a los territorios indígenas porque permitirá el aprovechamiento del recurso hídrico localizado en ellos.Pese a lo anterior, si una solicitud concreta de aprovechamiento de agua en un área silvestre protegida, de algún modo llegare a afectar los intereses legítimos de algún territorio indígena, en ese momento deberá valorarse si es necesaria o no la consulta de la comunidad indígena involucrada, no antes. No es posible alegar la inconstitucionalidad de la norma por haber omitido la consulta de la voluntad de los pueblos indígenas sobre una afectación eventual, aleatoria o circunstancial. Por lo anterior, no existe la violación alegada a los artículos 1, 7, 50 y 89 de la Constitución Política y al Convenio 169 de la Organización Internacional de Trabajo sobre los Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes. En ese mismo sentido, alega que tampoco es inconstitucional el artículo 3° de la Ley No. 9590 que adiciona el artículo 52 bis a la Ley Orgánica del Ambiente, definiendo la categoría de manejo de zona protectora.Sobre este aspecto, los accionantes no argumentan detalladamente en qué consiste la inconstitucionalidad alegada. Por ello, al vincularse el alegato de inconstitucionalidad con la omisión de consulta a las comunidades indígenas, debe reiterarse la inexistencia de esa afectación por la incompatibilidad existente entre el régimen de patrimonio natural del Estado y el de los territorios indígenas.
4. 11Por escrito del 30 de octubre de 2018, Juan Carlos Peralta Víquez, en su condición de Presidente con facultades de Representante Judicial de la Asociación para el Bienester y Amparo de los Animales del Cantón de San José, se apersona a este expediente y solicita que se le tenga como coadyuvante activo, e indica que se presenta ante esta Sala fundamentado y legitimado en los intereses difusos que emanan del artículo 50 de la Constitución Política. Considera que la misma debe ser declarada con lugar. Lo anterior, pues indica que con esta ley se autoriza, con tan sólo un decreto ejecutivo de interés público, cualquier tipo de explotación de agua potable proveniente de fuentes superficiales, así como la construcción, la operación, el mantenimiento y las mejoras de sistemas de abastecimiento de agua, en inmuebles que integran el patrimonio natural del Estado, dentro del cual están todas las de Áreas Silvestres Protegidas, muchas de las cuales traslapan con los territorios indígenas.Es nuestro criterio que este proyecto es una iniciativa altamente dañina y peligrosa, pues permite al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, a las municipalidades que aún prestan el servicio público de agua potable por la Ley N.° 1634, Ley General de Agua, de 18 de setiembre de 1953, a la Empresa de Servicios Públicos de Heredia (ESPH) y a las Asociaciones administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados (entidades conformadas por usuarios, debidamente constituidas para ese fin e inscritas con ajuste a la Ley N.° 218, Ley de Asociaciones, de 8 de agosto de 1939), que puedan administrar y operar el sistema de acueducto de su comunidad mediante un convenio de delegación suscrito con el ICAA, conocidas como ASADAS), intervenir, afectar, realizar obras e inclusive destruir áreas silvestres protegidas por otras leyes ambientales, lo que les permitiría aprovecharse del recurso hídrico que se encuentra incluso en territorios indígenas, irrespetando su autonomía.La nueva Ley hace una salvedad en el caso de áreas silvestres de protección absoluta, sea Parques Nacionales y Reservas Biológicas (las cuales están oportuna y sabiamente protegidas por diversas leyes), de que además deberá cumplirse con lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley N.° 7554, Ley Orgánica del Ambiente, de 4 de octubre de1995, pero no lo establece así para el caso de los territorios indígenas, muchos de los cuales traslapan con estas áreas, atropellando los derechos de los pueblos originarios, y tampoco lo hace en el caso de los Humedales RAMSAR sobre los cuales se han suscrito convenios internacionales. Otro aspecto a anotar es que el artículo primero de la ley N° 9590 establece que, las actividades para el aprovechamiento del agua cuando sea necesario para consumo humano una vez aprobadas por el ministro de ambiente y Energía, será el ministro quien defina cuando corresponda y según un reglamento, las evaluaciones de impacto ambiental, por lo que se puede concluir que básicamente dejaría una situación de vital importancia tratándose de PNE y ASP bajo la posibilidad que sea modificado los procesos varias veces en una misma administración y en diferentes, lo que abriría un portillo para crear diferencias técnicas por motivos políticos o económicos y no técnicos desde el punto de vista ambiental, la rigurosidad que amerita una situación como la autorizada por dicha ley demanda que deba por ley establecerse las actividades y los mecanismos técnicos para obtener un visto bueno, lo cual puede afectar directamente la salud de la personas, flora, fauna y, consecuentemente, los derechos fundamentales de las personas en concordancia con el numeral 50 de la Constitución Política trasgrediendo el principio de Reserva de Ley.Al respecto téngase lo ya manifestado por la Sala Constitucional, que en la sentencia número 8409-11 señaló lo siguiente: “Así las cosas, en el presente caso se discute concretamente si puede o no el Poder Ejecutivo disminuir vía reglamentaria el perímetro de protección previamente dado por el Legislador, a lo que debe responderse de forma negativa, ya que con base en el principio de reserva de ley, una norma reglamentaria no puede regular materia destinada con exclusividad a la ley formal, como lo es toda aquella relativa al goce de los derechos fundamentales. Lo anterior es soslayado el caso bajo estudio, en el que mediante una disposición infralegal se estableció una disminución al área de perímetro de protección contenida en la Ley de Aguas, siendo que una disposición reglamentaria no puede venir a cambiar el criterio mínimo de protección señalado por la Ley, degradando con ello la protección legislativa.Es así, como un reglamento no puede limitar o disminuir la protección de un derecho constitucional como lo es el derecho a disfrute de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, cuando ya existe una Ley que regula el tema, teniéndose que su variación está reservada exclusivamente a la Asamblea Legislativa, mediante el procedimiento constitucionalmente establecido”. Añade que el derecho al agua potable limpia y al saneamiento es un derecho humano que el Estado debe garantizar a las presentes y futuras generaciones, según Resolución 64/292 emitida por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 28 de julio del 2010, ya que el agua es fundamental o esencial para el desarrollo de todos los otros derechos humanos. Sin embargo, severas amenazas se ciernen sobre el valioso recurso hídrico de nuestro país, gracias a los serios problemas de contaminación de muchos de nuestros ríos, los cuales siguen siendo verdaderos botaderos y cloacas a cielo abierto, lo que sin duda repercute en la calidad de vida de toda la población.De igual forma, el recurso hídrico se desperdicia de forma alarmante según el mismo AyA, pues existen fugas de agua por deterioro de tuberías y medidores, y la pérdida es tan alta que se podría suplir a casi todos los habitantes que hoy atiende este Instituto: unos 2,1 millones en una gran parte de los acueductos de todo el país. De modo que el recurso hídrico del país es suficiente para atender las necesidades de agua potable de la población sin afectar las áreas silvestres protegidas, zonas que no deberían abrirse a ningún tipo de explotación comercial o industrial. A nuestro criterio, permitir la extracción de agua en las Áreas Silvestres Protegidas para "consumo humano", lejos de ser una solución más bien agravaría el problema, porque no frena el desperdicio, alcahuetea la ineficiencia administrativa y más bien compromete nuestras reservas de agua potable. Además esta apertura representaría un precedente negativo y peligroso, que afectaría el paradigma que ha imperado hasta ahora con respecto a estas áreas, como sitios para la conservación de la biodiversidad, y no para el desarrollo de obras de infraestructura de gran escala y alto impacto ambiental.Agrega que la Procuraduría General de la República ya emitió mediante dictamen C-151-2019 DEL 21 de junio de 2018, un pronunciamiento en el cual concluye que: “ no obstante que la regla general — prevista en el artículo 13 de la Ley Forestal- sea que los terrenos boscosos propiedad de las instituciones públicas, pasen a integrar, de pleno derecho, el patrimonio natural del Estado, lo cierto es que dicha disposición no puede ser interpretada en el sentido de que haya despojado de su efecto útil a los artículos 50 y 18 de la Ley No. 2726, los cuales son normas que tienen una finalidad especial pero además vinculadas a la protección de un derecho fundamental —el acceso al agua— del mismo rango de protección que el derecho al medio ambiente, el cual es tutelado a través del numeral 13 de la Ley Forestal. Es evidente, pues, que por la naturaleza especial de las disposiciones de los artículos 5°y 18 de la Ley No. 2726, debe entenderse que los terrenos con cobertura boscosa que el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados adquiera para la captación de agua potable, no se encuentran afectados por las limitaciones del artí culo 18 de la Ley Forestal y por el contrario, deben reputarse vinculados al fin público de garantizar el disfrute del derecho fundamental al acceso al agua potable”.Por ello consideramos innecesaria la autorización a los entes prestadores del servicio para que: “realicen actividades del aprovechamiento de agua proveniente de fuentes superficiales y la construcción, la operación, el mantenimiento y las mejoras que sean necesarias para el sistema de abastecimiento poblacional para consumo humano, en los terrenos patrimonio natural del Estado que no formen parte de áreas silvestres protegidas y que hayan sido adquiridos por ellos mismos o por algún otro ente prestador del servicio público de abastecimiento poblacional para consumo humano, con el fin de proteger el agua y asegurar la prestación de este servicio a las futuras generaciones”. También es inconveniente la adición de un artículo 52 bis a la Ley Orgánica del Ambiente Nº 7554, que cambia el objetivo de la categoría de manejo denominada “Zona Protectora”. Además, estima que esta ley atenta contra la autodeterminación de los pueblos originarios que habitan en los territorios indígenas, violenta el derecho ciudadano a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y vulnera los derechos de todos los costarricenses sobre los bienes de dominio público, patrimonio natural de las presentes y futuras generaciones, que deben ser resguardados por el Estado.
5. 12Por escrito presentado el 05 de noviembre de 2018, Patricia Abaldía Rodríguez, en su condición de Miembro del Comité Organizador del Movimiento Social sin personería jurídica, Marcha contra el Maltrato Animal en Costa Rica, se apersona a este expediente y solicita que se le tenga como coadyuvante activo, e indica que se presenta ante esta Sala fundamentado y legitimado en la protección de la biodiversidad y el apoyo a los derechos de grupos originarios, fundamentada en los artículos 7, 50 y 89 constitucionales, así como el Convenio 169 de la OIT. Dice que considera que esta Autoridad debe tomar en cuenta de forma muy importante que el ministro del MINAE expuso al contestar la acción que existía inconstitucionalidad con la fragmentación de competencias que se trasladaban al ICAA en cuando al caudal ecológico. El MINAE como ente rector en sitios que son PNE y ASP está viendo disminuida una competencia sin un solo argumento que lo justifique y esto no es todo, sino que el hecho se hace para trasladar esta competencia a quien no tiene capacidad técnica, ni experiencia, ni personal.El asunto no se hizo con criterios técnicos y ello no se suple diciendo que el ICAA aportará informes al MINAE. La creación de una nueva competencia sin modificar la Ley de la Biodiversidad que da esa competencia a SINAC, que es parte del MINAE, es irracional y totalmente injustificada y así pido disponerlo. Esto de trasladar competencias no es un mero formalismo, requiere una justificación técnica y hasta la creación de un presupuesto, que no consta en ningún lado y siendo que con ello se podría alterar el derecho a un ambiente sano, tenemos que con el numeral 18 bis se pone en riesgo los sitios que son PNE y ASP. Asimismo, creo plenamente que es jugar con fuego en lugares que han sido reconocidos por ustedes mismos como de alta fragilidad ambiental y necesarios. Por otro lado, creo, como han expuesto los accionantes, que si es que se requería un acueducto dentro de una ASP, o un sitio PNE se debió de haber hecho una ley específica, pero abrir todos los sitios que son frágiles a un uso nuevo del suelo como lo dice ahora el artículo 18 de la Ley Forestal, pues ello fue irresponsable de parte de los diputados y de los funcionarios que ahora defienden la ley.Añade que los estudios para determinar que existía necesidad de agua para consumo humano nunca existieron y ello no lo han desmentido los funcionarios, por lo que debe ser el argumento vital para ver que se violentó el principio de objetivación y la no regresión. Tanto el MINAE, como el representante del Estado dicen que los estudios no había que hacerlos, o que son imposibles de hacer, pero ello esconde un argumento falaz de irresponsabilidad administrativa y así pido que ustedes lo vean y acojan esta acción en todos sus términos. Otro punto fundamental que debemos destacar es que desde la Procuraduría General de la República se señala que con la acción se está induciendo a error a la Sala al hablarse de traslapes entre ASP y sitios PNE, con territorios indígenas, pero debe quedar claro de una vez que los territorios indígenas traslapan no solo porque son zonas contiguas, sino porque existen como uno solo y son contemplados oficialmente como uno solo y el mismo Procurador lo sabe, pues dirigió SINAC por varios años.Los que tratan de confundirlos ustedes ni siquiera observaron el oficio SINAC-DE-1043 de 19 de julio del 2018 que señala que la reserva QUITIRRISI, traslapa en un 100 por ciento con un área que es PNE. Ustedes no observarán un estudio que justifique lo anterior, pero a pesar de ello, todo se hizo sin estudio alguno, sino que únicamente medió la discrecionalidad abusiva de los diputados y ahora de los funcionarios que tratan de tapar el sol con un dedo. La inconstitucionalidad no debe ser resuelta diciendo que la ley queda vigente y que se haga una consulta solo a los indígenas huetares de Quitirrisí, pues eso crea desventajas para otros pueblos originarios por traslapes desiguales y por ello pido la inconstitucionalidad de toda la ley por falta de consulta. Por último, señala que no existieron estudios que fundamenten la ley y el argumento de defensa es que los mismos eran imposibles de realizar, pero la verdad es que ello nunca figuró en el expediente legislativo y ahora se encontró como excusa.Es manifiesto que se trasladó una competencia muy sensible al ICAA sin razones técnicas y sin cambiar la ley de la Biodiversidad y por ello sacar el caudal ecológico de ciertos casos del MINAE y SINAC amerita la inconstitucionalidad. Debe quedar claro que al crear una nueva oficina y competencia en ICAA nunca se estableció ni siquiera un presupuesto y ello pone en riesgo a la biodiversidad por defender un derecho al agua que no se sabe cuán urgente era.
6. 13Por escrito presentado el 05 de noviembre de 2018, Marcela Aguilar Bruno, número de cédula 1-0664-0129, se apersona a este se presenta ante esta Sala fundamentado y legitimado en los intereses difusos que emanan del artículo 50 de la Constitución Política. Indica que con la reforma de la ley Forestal se procedió a autorizar una clara modificación negativa a nuestra legislación, en el tanto que se señala de forma amplísima que se podrán hacer acueductos en todos los sitios declarados como Patrimonio Natural del Estado (PNE) y Áreas Silvestres Protegidas, donde por ejemplo muchos de esos sitios traslapan al 100 por ciento con territorios indígenas. Solicita que se tome en cuenta el caso más dramático donde el 100 por ciento de la Reserva Indígena Huetar Quitirrisi, que es un sitio Patrimonio Natural del Estado (PNE), son una misma cosa, pero nunca fueron consultados los pueblos originarios, tal y como es evidente y manifiesto por las respuestas de la Procuraduría y el MINAE.Por lo anterior, solicito expresamente que la acción debe ser declara con lugar porque se violentó el Convenio 169 de la OIT al no realizarse la consulta previa. Los actores aportaron la información sobre lo anterior, tal y como consta en oficio del mismísimo Sistema Nacional de Áreas de Conservación, datos que no pueden ser ignorados. Por ello el artículo citado arriba es absolutamente inconstitucional por violentar normas internacionales expresas. Advierte que que la consulta debe ser previa a hacer la ley y el error fue mayúsculo y acarrea la declaratoria de inconstitucionalidad por falta de consulta. Añade que la realidad es clarísima y nadie ha querido asumir el error y han preferido decir que una cosa son los territorios indígenas y otra los bienes del Estado, pero eso no es tan simple. Asimismo hay que ver que en la ley cuestionada se habla de que el caudal ecológico estará a cargo del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA) pero ellos no tienen ni la experiencia, ni los funcionarios que si tiene el SINAC, o la Dirección de Aguas, y con ello existe un error muy serio que fragmenta competencias del MINAE y SINAC sin justificación y aunque desde el ICAA den informes anuales, o quinquenales ello es fragmentar competencias sin justificación técnica.Además, la inconstitucionalidad es también observable al crearse una nueva competencia para ICAA sin asignar ni prever un presupuesto en el tema del caudal ambiental. De hecho esto que digo lo ha reconocido el mismo ministro del ambiente al contestar la acción y está en blanco y negro dentro del expediente. Así, considera que el ministro no se atrevió a pedir la inconstitucionalidad, pero por lo menos dijo que si exista una objeción, pero ello se debe traducir como la innegable oposición a la ley y esto debe ser tomado en cuenta declarando la inconstitucionalidad por este otro tema, pues la creación de competencias y fragmentación y traslado a otras instituciones requiere justificaciones que por supuesto no constan en el Procuraduría señala que para ellos es imposible hacer un estudio donde se determinen las necesidades del agua de las comunidades, pero ello sirve de fundamento de todo lo que he señalado por los accionantes.Incluso esta la ley - señala el Procurador - debe respetarse porque existe el derecho humano al agua para consumo humano, pero el punto de la inconstitucionalidad es no fundamentar con estudios que existe esa necesidad real de intervenir ASP y PNE y que cambia el paradigma sobre protección estatal que se ha tenido, desde la Procuraduría todo lo quieren hacer ver también como desarrollo sostenible, pero para que así sea debe estar justificado bajo criterios científicos y no por pura discrecionalidad. Por ende, en el expediente de la Asamblea Legislativa nunca existió la menor intención de aportar estudios y esa falencia es una muestra de la violación al principio de objetivación que conlleva a la regresión, al constituirse incluso un nuevo uso del suelo en el artículo 18 de la Ley Forestal. Alega que los representantes del Estado no supieron cómo justificar una ley que incluía la incorporación de un nuevo uso en sitios que son PNE o ASP.Y ello es imperdonable y merece una llamada de atención. Reitera la falta de estudios que justifiquen la modificación de la normativa. Por último, solicita que se establezca que se violentaron derechos de los pueblos indígenas al no consultarles sobre un proyecto que evidentemente iba a traer consecuencias en sus territorios al traslapar estos en sitios que son PNE y ASP, en especial obsérvese el oficio SINAC-DE- 1043 de 19 de julio del 2018, en la parte final cuando habla sobre la Reserva indígena Huetar Quitirrisi.
7. 14Por escrito del 07 de noviembre de 2018, Carlos Edgar Gutiérrez Jiménez, en su condición de Presidente de la Asociación Administradora de Acueductos de Tacares Sur de Grecia se apersona a este expediente y solicita que se le tenga como coadyuvante activo, e indica que se presenta ante esta Sala fundamentado y legitimado en los intereses difusos que emanan del artículo 50 de la Constitución Política. Señala que se procedió a autorizar una clara modificación negativa a nuestra legislación, en el tanto que se señala de forma amplísima que se podrán hacer acueductos en todos los sitios declarados como Patrimonio Natural del Estado (PNE) y Áreas Silvestres Protegidas. Recuerda que el Parque Recreativo Los Chorros, creado mediante Ley N° 6126, no tipificaba en ninguna de las categorías de manejo establecidas en la Ley Orgánica del Ambiente y, por ello, esta Sala dispuso que era PNE y que en ese tanto debía protegerse, lo cual fue señalado por la Sala Constitucional.Por ello, es que vemos que se está ante una situación perjudicial a la biodiversidad al haberse aprobado la ley cuestionada, puesto que permite talar bosque, sotobosque, hacer represamientos nuevos y poner estaciones de bombeo en donde hasta ahora solo estaba permitida la protección, capacitación, investigación y ecoturismo. Aclara que el Parque Recreativo Los Chorros, opera en su acueducto, pero el mismo fue construido desde hace muchísimos años, desde antes de que existiera la Ley Orgánica del Ambiente y otras normas vinculadas. Por ello consideramos que ahora, al permitirse el nuevo uso modificando, la Ley Forestal se está ante una situación totalmente inadecuada, puesto que deja abierta la posibilidad a que todos los sitios en el país que sean PNE puedan tener pérdida de la biodiversidad y alteración de los ecosistemas, asunto que no contribuye a mantener los ciclos hidrológicos y sus interrelaciones en puntos de a la fragilidad, aspecto donde la ciencia y la técnica pasó de lado en la ponderación de los legisladores.Consideramos que si lo que se requería era cambiar la normativa se pudo haber hecho una modificación específica en la ley de nuestro Parque Recreativo Los Chorros, para permitir manera posible que el acueducto se ampliara, pero la forma en que lo han hecho los diputados es contraproducente y perjudicial para todos los sitios que son PNE. Señala que jamás podrían estar de acuerdo que, por una ley que se hace sin estudios, se permita talar en un sitio de alta fragilidad y menos cuando eso se realiza con una pésima técnica legislativa. Advierten que en el expediente legislativo no constan estudio, ni una lista completa y detallada de todos los sitios que son PNE o de ASP que se abrieron con la reforma y esto evidencia la violación al principio de objetivación y al de no regresión. Reclama que en esa reforma a la ley se incluye una práctica que altera ciclos vitales por invasiva, puesto que significa represamientos y talas que nunca fue respaldada en algo más allá que la simple discrecionalidad y eso es abusivo como lo dice la acción interpuesta.Agrega que en la ley cuestionada también se habla de que el caudal ecológico estará a cargo del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA), pero dado que ellos no tienen ni la experiencia, ni los funcionarios que si tiene el SINAC, o la Dirección de Aguas, es claro que trasladar la competencia en esa línea al ICAA es desmembrar las competencias especializadas que tienen los actuales responsables y todo esto es un ejemplo de improvisación legislativa. Y lo peor es que esto último señalado se hace sin ningún criterio técnico, ni asignación de nuevos presupuestos financieros, para constituir nuevas unidades dentro del ICAA y por ello solicitamos la declaratoria de inconstitucionalidad, pues conlleva a poner en riesgo la biodiversidad y con esto se transgrede el artículo 50 constitucional. Tal y como se dice en el escrito de los accionantes, todo este asunto hace perder la rectoría al MINAE y al SINAC y complica el escenario en el manejo de recursos estratégicos lo cual no es racional.Por otra parte, indica que la nueva ley señala otro error al decir en el artículo 18 bis: “En el caso de áreas silvestres protegidas de protección absoluta, sea parques nacionales y reservas biológicas, además deberá cumplirse con lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley N.° 7554, Ley Orgánica del Ambiente, de 4 de octubre de 1995”. Lo anterior, pues es claro que con esta situación en sitios como el Parque Recreativo Los Chorros ahora el Estado podrá romper la montaña y los ecosistemas sin tener que reponer o compensar, los sitios por donde se requiera poner nuevas tuberías de acueducto y esa exclusión sin justificación técnica no tiene sentido. Véase que hablamos de exclusión sin justificación, pues nuestro Parque es tan solo PNE, pero no un sitio de protección absoluta y por ello es injustificable que se puedan hacer tala, zanjas, estaciones de bombeo, sin que exista la obligación de tener que compensar áreas, ni tener que proceder a cambiar los límites.Advierte que la ley no resuelve una serie de interrogantes sobre las áreas silvestres protegidas y el patrimonio natural del Estado, lo cual confirma la pésima técnica legislativa usada al respecto. Aclara que el Parque es un sitio de alta fragilidad y, por ello, no es justificable que no opere el numeral 38 de la Ley Orgánica del Ambiente. Indica que el Ministro del MINAE reconoce el problema-competencial de traslado de la competencia de sitios que son PNE al ICAA. Lo anterior se hizo sin ningún estudio ni fundamento de parte de los diputados y con ello se concreta la inconstitucionalidad en esa línea, aunque la Procuraduría diga que no existe. Considera que los argumentos del Procurador no son de recibo. Otro tema importante es que la inconstitucionalidad es también observable al crearse una nueva competencia para el ICAA sin asignar ni prever un presupuesto en el tema de caudal ambiental.Situación conexa al hecho de que todas las áreas protegidas son distintas en cuanto a su conformación biológica y nada de esto se toca en la ley. Por ejemplo la ley 6126 de la creación del Parque los Chorros, no se toma en cuenta y en el sitio es prohibido cortar árboles o extraer plantas y otros, y estaría amenazada con esta ley. Nada de esto se toma en cuenta y lesiona incluso la protección que esta Asada por años ha efectuado en Los Chorros.
8. 15Por escrito del 06 de noviembre de 2018, Luis Diego Marín Schumahcer, en su condición de Presidente de la Asociación Preserve Planet, se apersona a este expediente y solicita que se le tenga como coadyuvante activo, e indica que se presenta ante esta Sala fundamentado y legitimado en los intereses difusos que emanan del artículo 50 de la Constitución Política. Señala que los parques nacionales y las reservas biológicas fueron creados con el fin de mantener en el estado más inalterado posible muestras representativas de los ecosistemas. Añade que son el último reducto inalterado dentro del territorio nacional, siendo que el desarrollo de proyectos de infraestructura (acueductos, etc…) no es compatible con la finalidad de un Parque Nacional o una Reserva Biológica. Agrega que los impactos ocasionados son significativos y muchas veces irreversibles, pues alteran el equilibrio natural, convirtiendo el área en un ecosistema alterado, siendo que no constituye una zona donde la prioridad es la conservación.Por otra parte, indica que, según diversos estudios efectuados por el MINAE y el AyA, entre un 40% y un 70% del agua potable se desperdicia gracias a fugas. Por tal motivo, no se justifica la extracción del recurso hasta que todas las cañerías sean arregladas y se evite el gran desperdicio. Por último, manifiesta que un gran porcentaje de las áreas silvestres protegidas están dentro de reservas indígenas y durante la discusión de esta ley en la Asamblea Legislativa estas comunidades no fueron consultadas. Señala que el argumento de la Procuraduría General de la República se cae al tener presente que la reserva indígena Quitirrisí, ubicada en la Zona Protectora del mismo nombre, ocupa un 100%, es decir, tanto el territorio de grupos originarios como la zona protectora que es Patrimonio Natural del Estado son lo mismo. Así, es completamente falso considerar que una cosa son las áreas silvestre protegidas o sitios Patrimonio Natural del Estado y otra los territorios indígenas.
9. 16Por escrito del 19 de noviembre de 2018, Grigory Chaves Chaverri, cédula número 1-873-910, se apersona a este expediente y solicita que se le tenga como coadyuvante activo, e indica que se presenta ante esta Sala fundamentado y legitimado en los intereses difusos que emanan del artículo 50 de la Constitución Política. Señala que todas las áreas son diferentes y requieren de un tratamiento y cuido especializado, lo cual no toma en cuenta la ley impugnada. Manifiesta que, además, esta ley debe ser considerada inconstitucional, ya que es claro que esa modificación al artículo 18 de la Ley Forestal se hizo sin un estudio que justificara que dentro de los sitios que son patrimonio natural del Estado, o áreas silvestres protegidas, sea oportuno tomar agua que será sacada de los ríos. Igualmente, no se ha solventado el problema de fugas existentes a nivel nacional. Afirma que los sitios que son áreas silvestres protegidas especialmente fueron creados por el legislador para protección, educación, investigación y para preservar la biodiversidad, pero jamás para tomar agua desde ellos, razón por la cual en esta ley se desnaturaliza la figura de las áreas silvestres protegidas.Añade que esta ley no tiene estudios técnicos-biológicos para determinar cómo se va a alterar el medio ambiente en cuanto a características biológicas que incidan en su diversidad y biodiversidad. Considera que es correcto que al traslapar muchos territorios indígenas con las áreas silvestres protegidas y sitios patrimonio natural del Estado, se hacían obligatorias las consultas previas por la sola modificación del artículo 18 de la Ley Forestal, siendo que esas consultas nunca ocurrieron. Aclara que el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillas emitió un argumento falaz en su informe, ya que señaló que la ley cuestionada prevé que los territorios indígenas estarán fuera del marco regulatorio, lo cual es totalmente falso.
10. 17Por escrito del 29 de noviembre de 2018, Javier Rodríguez Fonseca, cédula número 1-546-710, se apersona a este expediente y solicita que se le tenga como coadyuvante activo, e indica que se presenta ante esta Sala fundamentado y legitimado en los intereses difusos que emanan del artículo 50 de la Constitución Política. Señala que los artículos 1 y 2 de la Ley 9590 cambian el espíritu original del artículo 18 de la Ley Forestal, por cuanto éste último consideraba actividades de bajo o muy bajo impacto tales como ecoturismo, investigación y capacitación, mientras que la ley 9590 lo amplía a actividades de extracción de agua que pueden implicar infraestructura y acciones de alto impacto. Asegura que esa norma también viola el artículo 11 del Reglamento que regula la Ley Forestal. Añade que es contradictorio que se establezca en el artículo 2 que para extraer agua de un área protegida se requiera una declaratoria de interés público y conveniencia nacional cuando la preservación de los recursos en las áreas protegidas del país es de interés público y de conveniencia estratégica nacional.Agrega que el artículo 18 bis es confuso, particularmente porque parece contradecir la autorización de extracción de agua en áreas silvestres protegidas. Afirma que el artículo 3 de ese cuerpo normativo no indica ellas, lo cual aumenta la confusión indicada. Manifiesta que la extracción de los diferentes recursos que se salvaguardan en las áreas protegidas para las presentes y futuras generaciones, debe ser in extremis y no una posibilidad que, autorizada por ley, sienta un precedente que se prestaría para diferentes justificaciones “sociales y comunitarias” y los consecuentes abusos por las conocidas dificultades que tiene el país en el control y vigilancia del uso sostenible de los recursos naturales. Asegura que sigue existiendo un desperdicio de agua por casos de rupturas de tuberías de suministro de agua. Explica que para cada proyecto de extracción de agua en el Patrimonio Natural del Estado se requerirá del Estudio de Impacto Ambiental, sin embargo estos son para ser aplicados en zonas fueras de las áreas silvestres protegidas.Por último, señala que en algunos casos problemáticos específicos, como Sardinal de Guanacaste o Grecia, entre otros, los conflictos se han dado más por una inadecuada, incluso injusta gestión del recurso hídrico y no por la escasez del mismo.
11. 18Por escrito presentado el 30 de noviembre de 2018, Nidia María Vargas Picado, en su condición de Presidenta de la Asociación Administradora del Acueducto Rural de la Fortuna de San Carlos se apersona al expediente y solicita una coadyuvancia. Señala que el derecho humano de acceso al agua potable y al saneamiento, requieren ser tutelados y garantizados por el Estado y sus instituciones, para lo cual se requiere no solo del desarrollo de infraestructura que permita el abastecimiento, sino de fuentes de agua que puedan ser aprovechadas para el cumplimiento de ese fin público. Con este espíritu se tramita la Ley de la República No. 9590 con el objetivo de garantizar el acceso al agua potable, reconocido como derecho fundamental por la jurisprudencia de la Sala Constitucional e instrumentos internacionales vigentes en el país. Esta Ley regula la forma de atender por parte de los entes autorizados prestadores de servicio público legalmente constituidos el aprovechamiento del agua y el acceso a la misma en áreas consideradas Patrimonio Natural del Estado, a fin de enfrentar los problemas de las fuentes afectadas por el cambio climático.Esta Ley de la República tiene su génesis en el dictamen C-134-2016 del 08 de junio de 2016, concluyendo de manera categórica: de lo expuesto se colige que AyA no está legalmente autorizado para aprovechar el recurso hídrico dentro de las áreas silvestres protegidas, de dominio público estatal, abastecimiento poblacional, espacios donde no es aplicable el artículo 2°, de la Ley 2726 de 1961. A fin de realizar ese aprovechamiento se requiere una ley expresa que amplíe las actividades permitidas en el Patrimonio Natural del Estado por el artículo 18 de la Ley Forestal, y fije los términos y condiciones. EI sustento jurídico tiene como base, varias sentencias emanadas de la Sala Constitucional que ordenan brindar servicios públicos de agua potable a comunidades en zonas rurales, pero se presenta el escenario de que muchas veces las únicas fuentes susceptibles de aprovechamiento se ubican en áreas silvestres protegidas.Por este motivo, el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados planteó ante la Procuraduría General de la República la consulta citada, referente a la posibilidad de autorización de obras para captar dichas fuentes en esas áreas. Es relevante reiterar a esta Sala Constitucional que, ante la falta de acceso de fuentes de agua para consumo humano, en ciertas zonas del país, como es el caso de la ASADA que representa, fue necesario que el AyA, en su rol rector, solicitara el criterio de la Procuraduría General de la República, siendo que esa institución respondió que el AyA no está legalmente autorizado a aprovechar el recurso hídrico para abastecimiento poblacional dentro de esas áreas, donde no rige el artículo 2°, inciso f, de la Ley 2726. Ante ello, la opción viable que propone y fue atendida, es una reforma a la Ley Forestal para realizar actividades de aprovechamiento de agua y construcción de infraestructuras en las áreas silvestres protegidas, cuando no existe otra fuente alternativa disponible para garantizar el abastecimiento de agua para la población beneficiaria en condiciones adecuadas de calidad y cantidad, iniciativa que fue acogida para su trámite por 15 señores Diputados y señoras Diputadas y se materializó como Ley de la República en su votación en segundo debate en junio de 2018.En esta coyuntura, la Procuraduría General de Ia República emitió el Dictamen del 18 de mayo de 2018 C- 103-2018 y C-151-2018, dirigido a aclarar la aplicación del principio de primacía en la protección de los derechos fundamentales, específicamente el derecho de acceso al agua, por lo que no puede impedirse que el Instituto pueda realizar las obras de reparación y mantenimiento que sea necesario hacer en las obras de captación que ya existen en terrenos del patrimonio natural del Estado y que son indispensables para garantizar la continuidad del servicio público del agua, así como para asegurar que sea suministrada en calidad y cantidad suficientes para cumplir dicho derecho fundamental. En el Dictamen del 21 de junio de 2018, se indica que los terrenos boscosos propiedad de las instituciones públicas, pasan a integrar, de pleno derecho, el patrimonio natural del Estado, lo cierto es que dicha disposición no puede ser interpretada en el sentido de que se haya despojado de su efecto útil a los artículos 5 y 18 de la Ley No. 2726, los cuales son normas que tienen una finalidad especial pero además vinculadas a la protección de un derecho fundamental -el acceso at agua- del mismo rango de protección que el derecho al medio ambiente, el cual es tutelado a través del numeral 13 de la Ley Forestal.La modificación impulsada en la Ley 9590, no pretende dañar el medio ambiente, ni impedir que se elaboren estudios técnicos necesarios para evitar el daño grave e irreversible al ambiente. Por el contrario, la reforma propuesta busca garantizar, que en todo tipo de actividad, obra o proyecto en que se haga uso, y que, por ende, pueda suscitarse una posible afectación o alteración al recurso hídrico, se haga un análisis integral de la situación. La modificación pretende que los proyectos de abastecimiento de agua potable son vitales para el presente del país y para poder solventar los grandes retos que se avecinan, en vista del crecimiento de la demanda de agua potable, del cambio en las condiciones climáticas y la complejidad que implica a partir del marco legal ambiental, aprovechar el recurso hídrico para brindar servicios de agua potable cuyas fuentes se ubican en el Patrimonio Natural del Estado.Esta modificación contenida en la Ley 9590, procura que se valore en forma integral, el impacto global al ambiente, en todos los factores o acciones que caracterizan a la actividad, obra o proyecto de aprovechamiento del recurso hídrico. Con ello, se intenta que se haga un uso más eficiente de los escasos recursos y que se garantice que el recurso hídrico no vaya a ser dañado. En forma errónea, la acción de inconstitucionalidad planteada tiene su fundamento en una interpretación incompleta y fragmentada del cuerpo legal en comentario, siendo que esta ley busca la protección y conservación del recurso hídrico, y un aprovechamiento sustentable de las fuentes de agua para consumo humano, solo con fundamento en el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado consagrado en los artículos 50 y 89 constitucionales. Para eso se plantea el requerimiento previo de la declaración, por el Poder Ejecutivo, de interés público, en específico para un abastecimiento poblacional imperioso y a favor de los entes autorizados prestadores de servicio público.El Principio Precautorio, mediante el cual se establece una presunción en favor del ambiente, está contenida en la Ley de la República No. 9590 y se desprende de una lectura integral del mismo, de manera que en casos de requerir ingresar a un área de protección se debe cumplir con el procedimiento establecido en este cuerpo normativo, este principio se respeta. De la normativa cuestionada se deduce que cuando no exista certeza científica sobre los efectos negativos que una actuación pueda generar, se prohíba su realización, se le impongan limitaciones o se adopten medidas protectoras, enunciado en el artículo 11 de la Ley de Biodiversidad. Asimismo, señala lo indicado por este Tribunal en el voto número 1220 de 14:48 horas del 6 de febrero del 2002, respecto a esta situación. El Poder Ejecutivo vía reglamentaria, lo que pretende con la modificación en cuestión, es que con fundamento en estudios técnicos precisos que una determinada actividad o proyecto, no requiera los estudios de impacto ambiental, por una decisión debidamente motivada y fundamentada.
12. 19Por escrito presentado el 05 de diciembre de 2018, Roberto Molina Ugalde, en su condición de Representante de SITRAMINAE, se apersona al expediente y solicita una coadyuvancia activa a favor de los argumentos que piden declarar inconstitucional la Ley no. 9590. Señala que esta acción debe ser encontrada con lugar, pues como lo han señalado los datos que se aportan y el informe del SINAC No. SINAC-DE- 1043 del 19 de julio del 2018, todos los territorios indígenas forman un solo conglomerado con las Áreas Silvestres Protegidas, o sitios que son Patrimonio Natural del Estado, incluido QUITIRISÍ, que es el 100 por ciento reserva y territorio indígena. Siendo que el argumento de tener todos esos sitios que son ASP y PNE no ha sido desvirtuado, por ser cierto, es claro que esta Sala deberá resolver la acción teniendo como un hecho verdadero y reconocido que a los pueblos originarios se les debió de haber dado audiencia previa antes de hacer la ley.Lo anterior se debe hacer porque el actual artículo 18 de la Ley Forestal agrega un nuevo uso, que es invasivo y transgresor a territorios que, en parte, o al 100 por ciento, son indígenas. Cualquier introducción de variantes de usos del suelo a territorios indígenas implicaba una consulta. Para todos los efectos legales, en Costa Rica a la fecha, es indiscutible que los territorios de pueblos originarios están dentro de los límites de Áreas Silvestres Protegidas y sitios Patrimonio Natural del Estado. Los territorios indígenas que están totalmente vinculados a los sitios PNE y a las ASP en Costa Rica quedaron indiscutiblemente afectados al nuevo uso y esa afectación, como se ha dicho nunca fue consultada. La afectación de marras conlleva a una imposición estatal para pueblos tribales de tener que soportar actos de tomas de agua, construcción de casetas para bombas de impulso de agua, al paso de tuberías, a tala de árboles etc. En sus territorios y ello, repito nunca fue consultado, conforme al Convenio 169 de la OIT que lo exige.Con base a lo señalado, se tiene una clara violación de rango constitucional y al marco de la convencionalidad que emana del artículo 18 y del 18 bis de la Ley Forestal. Añade que para hacer la modificación al artículo 18 de la Ley Forestal se debió de haber contado previamente con estudios que valoraran lo oportuno, las necesidades, el costo beneficio y todos los aspectos técnicos dentro de la ciencia, pero como se ha señalado, nada de ello existió y esto hace a la ley nueva, violatoria al principio de regresión y al principio de objetivación y así pedimos declararlo. Lo que señala el representante de la Procuraduría General de la República en la línea de que los estudios eran imposibles es un criterio abusivo, que esconde fríamente un abuso de poder indefendible. La verdad, lo señalado por el ente asesor de esta Sala es sumamente peligroso, pues puede seguir siendo utilizado para desnaturalizar el principio de objetivación en aspectos ambientales.Ese criterio de la Procuraduría lo encontramos incluso poco serio, pues tiende a fomentar la discrecionalidad administrativa y la legislativa y por ello amerita una llamada de atención de parte de esta Sala. Señala que, además, debe verse como un asunto muy serio, así como irresponsable también, el hecho de que el propio Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, señala que el artículo número 1 de esta Ley cuestionada, reconoce que la norma no aplica para territorios indígenas. Esto se señala al final de su informe. Ese argumento tendencioso es una clara mentira que debe ser vista como un argumento que tiende a confundir a esta Sala de una manera poco elegante y así pedimos que se disponga al acoger la acción de inconstitucionalidad. Curiosamente tampoco el Instituto aporta prueba alguna sobre la necesidad de tomar agua dentro de los sitios que son PNE, o los que son ASP y esto es indicativo de la improvisación que medió para hacer esta ley.El punto es que nada justificaba realmente una apertura al nuevo uso como la realizada. No podemos dejar de señalar que también consideramos que sería nefasto el quebrantar la competencia del MINAE (Dirección de Aguas) y del SINAC en la protección del recurso hídrico para traspasar todo lo relacionado al caudal ecológico al Instituto dicho, como se señala en artículo 18 bis. Lo peor es que esto se hace sin mediar una justificación técnica, ni jurídica que no encuentra respaldo jurídico, como lo quiere hacer ver la funcionaria Astorga Espeleta, en el solo hecho de que se diga en la Ley Constitutiva de ellos, pues esto no tiene relación con un traslado de competencias específicas de un ministerio a una institución que nunca ha manejado biodiversidad y menos caudales ecológicos dentro sitios, vulnerables, frágiles ambientalmente como son las áreas silvestres protegidas. Acá si se observa, que ni siquiera se asigna en la modificada Ley o sus transitorios un presupuesto económico para esa nueva oficina y ello confirma que el manejo de los caudales ecológicos no debe salir de la Dirección de Aguas, ente adscrito al MINAE.Es importante aclarar que, por su naturaleza demanial, el recurso hídrico goza de especial protección de manera que no es susceptible de ser apropiado por parte de particulares. El recurso hídrico es protegido, conservado y administrado como corresponde por el MINAE a través del SINAC y del Departamento de Aguas. El MINAE es el ente rector en la gestión de los recursos hídricos del país, correspondiéndole con poder de imperio el disponer y resolver sobre su dominio, aprovechamiento, utilización, gobierno y control y vigilancia. Adicionalmente, el SINAC es otro ente del Estado Costarricense que practica especial énfasis para que sus áreas silvestres protegidas y reservas equivalentes aseguren la protección y conservación de sus recursos hídricos. Por otro parte, con el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, es probable que haya indicios graves de sobre explotación de los nacientes y acuíferos, que están ubicados dentro de las áreas silvestres protegidas ya que se estarían concesionando sin que previamente se conozcan las condiciones de cantidad y calidad.Además, con el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, no se vislumbra una regulación de todas las actividades que puedan afectar la calidad y cantidad de agua, y el equilibrio de los ecosistemas, en especial en las fuentes y zonas de recarga acuífera. Adicionalmente, con el instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados como no conoce a ciencia cierta y científica sobre los caudales ecológicos, nunca podrá especificar sobre su evaluación, esta medida no podrá llegar a definir claramente con respecto a los caudales suficientes para el logro de los objetivos ambientales y ecológicos. Por otra parte, el Estado Costarricense a través del MINAE-SINAC-Departamento de Aguas, deben seguir garantizando la conservación recuperación y manejo integral de los recursos hídricos, cuencas hidrográficas y caudales ecológicos asociados al ciclo hidrológico de las áreas silvestres protegidas.Por último, no podemos terminar sin decir que las normas tanto de rango legal, como las de nivel convencional establecen un espíritu de protección a la biodiversidad que está dentro de las ASP y los sitios que son PNE, por ello, al agregarse un nuevo uso que permite sacar agua dentro esas áreas, desnaturaliza la figura de los sitios que hemos protegido y que son sumamente frágiles ambientalmente. Debe quedar claro, que las instituciones que hacen posible llevar agua a las comunidades bien pueden tomarla desde los inmuebles que están fuera de las ASP, o de los sitios que son PNE, pero sobre esto no se dice nada y es que ello es parte de hacer una ley sin estudios que justifiquen la necesidad de abrir sitios que deben mantenerse para las futuras generaciones de la mejor manera, donde se respete la biodiversidad y esto no quiere decir desde ningún punto de vista que violenten derechos humanos, pues como dijimos a la fecha no hay ningún estudio científico, exhaustivo que demuestre que el agua debe ser tomada de las ASP o de terrenos PNE.
13. 20Por escrito presentado el 12 de diciembre de 2018, Mario Andrés Boza Loría, en su condición de Apoderado Generalísimo sin Limitación de Suma de The Leatherback Trust, se apersona al expediente y solicita una coadyuvancia. Señala que su representada es una organización sin fines de lucro, constituida bajo las leyes de los Estados Unidos de América, cuyo objetivo es la protección de la baula y otras tortugas marinas, cuyo plazo de vigencia es perpetuo. Indica que la labor que realizan es tendiente a la conservación de los ecosistemas que de alguna manera inciden en el fin propuesto en sus estatutos. Manifiesta que su labor se ha desarrollado principalmente en el Parque Nacional Marino Las Baulas de Guanacaste, territorio que contiene además del área marina, importantes áreas boscosas como el Cerro Morro y otros, que sin duda se podrían verse afectados por la aplicación de la normativa impugnada, por lo que considera que le asiste un interés legítimo, ya que comparten el interés difuso que caracteriza el tema en cuestión.Asegura que la acción debe ser declarada con lugar, pues no existen estudios técnicos que respalden la medida adoptada aun cuando constituye una reducción del contenido esencial del área natural. Añade que no existe la realización de un estudio de impacto ambiental previo y mucho menos integral sobre todas las áreas constitutivas del patrimonio natural del Estado. Además, se autoriza al Ministerio de Ambiente tomar la decisión de si realiza o no la evaluación. Agrega que esa normativa también menoscaba la rectoría del Ministerio de Ambiente y Energía. Por último, señala que el artículo 18 bis excluye otras áreas protegidas diferentes a parques nacionales y reservas biológicas, lo anterior de la acreditación de que no existan otras fuentes disponibles de aprovechamiento. Concluye que al no solicitar el mismo requisito en las áreas de protección absoluta, se violenta el principio de constitucional de razonabilidad y proporcionalidad.
14. 21Por escrito presentado el 13 de diciembre de 2018, Olga María Rodríguez Herrera, en su condición de Presidenta de la Promotora de Bienestar Animal, se apersona al expediente y solicita una coadyuvancia. Señala que la presente coadyuvancia activa encuentra su fundamento en los intereses difusos que emanan del tema y su vinculación con las normas 9, 50 y 89 constitucionales. Considera que la presente norma propicia una discriminación contra la población indígena respecto a su derecho a la gestión del recurso hídrico en los territorios protegidos. Advierte que en Costa Rica hay traslapes catastrales entre territorios indígenas y áreas silvestres protegidas y la ley no hace ninguna salvedad sobre estos territorios. Por ende, estima que la afirmación de que esta normativa no afecta territorios indígenas es totalmente falso, ya que el texto no excluye los territorios indígenas, por lo que es obligatorio hacer la consulta a los pueblos indígenas. Por último, manifiesta que existe un traslado de competencia de la Dirección de Aguas y el SINAC al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.
15. 22Mediante resolución de las 16:20 hrs. del 12 de diciembre de 2018, el Magistrado Presidente a.i. de esta Sala Constitucional le previno a la gestionante Nidia María Vargas Picado, cédula de identidad n° 2 0419 0709, quien dijo acudir en representación de la Asociación Administradora de Acueducto Rural de La Fortuna de San Carlos, que deberá aportar la personería jurídica vigente de dicha asociación, donde se acredite la condición que aduce ostentar con respecto a esa entidad.
16. 23Por constancia del 20 de diciembre de 2018 emitida por el Secretario a.i. y la técnica judicial hicieron constar que la Presidenta de la Asociación Administradora del Acueducto Rural de la Fortuna de San Carlos no cumplió con la prevención realizada mediante resolución de las 16:20 hrs. del 12 de diciembre de 2018.
17. 24Mediante resolución de las 08:59 hrs. del 21 de diciembre de 2018, la Magistrada Presidente a.i. de esta Sala Constitucional resolvió las solicitudes de coadyuvancias presentadas los días 18, 19 y 29 de octubre, 5, 6, 7, 19 y 29 de noviembre y 5 y 7 de diciembre, todos del 2018, y en los que se solicitó ser tenidos como coadyuvantes activos por considerar que tienen interés legítimo, dado que esta acción se trata de la defensa de intereses difusos, por ser relativa al derecho a un ambiente sano. Así las cosas, la Presidencia de la Sala Constitucional aceptó las coadyuvancias, toda vez que la primera publicación del aviso se dio el 19 de noviembre de 2018. En consecuencia, se aceptaron como coadyuvantes a los siguientes personas: Mario Andrés Boza Loría, cédula de identidad 1-0297- 0932, Jorge Serendero Hülssner, cédula de residencia 115200011317, Juan Carlos Peralta Víquez, cédula de identidad 3-0229-0629, en su condición de Presidente de la Asociación para el Bienestar y Amparo de los Animales del Cantón de San José, cédula jurídica 3-002-248601, Patricia Abadía Rodríguez, cédula de identidad 1-0490-0741, Marcela Aguilar Bruno, cédula de identidad 1- 0664-0129, Luis Diego Marín Schumacher, cédula de identidad 1-0753-0303, en su condición de Presidente de la Asociación Preserve Planet, cédula jurídica 3- 002-519830, Carlos Edgar Gutiérrez Jiménez, cédula de identidad 2-0254-0769, en su condición de Presidente de la Asociación Administradora de Acueductos de Tacares Sur de Grecia, cédula jurídica 3-002-247987, Grigory Chaves Chaverri, cédula de identidad 1-873-910, Javier Rodríguez Fonseca, cédula de identidad 1-546-710, Roberto Molina Ugalde, cédula de identidad 5-195-152, en su condición de Secretario General Adjunto de la Asociación Sindical de Trabajadores del Ministerio de Ambiente y Energía e Instituciones Afines de Conservación, cédula jurídica 3-011-212127 y Mario Andrés Boza Loría, cédula de identidad 1-297-932, en su condición de apoderado generalísimo sin limitación de suma de The Leatherback Trust, cédula jurídica 3-013-292175, se apersonaron.Asimismo, se tiene como coadyuvante en este proceso a Nidia María Vargas Picado, cédula de identidad 2-0419-0709, en su condición individual y no como Presidenta de la Asociación Administradora del Acueducto Rural de La Fortuna de San Carlos. Por otro lado, la Presidencia de la Sala rechazó la coadyuvancia activa por extemporánea planteada por la gestionante Olga María Rodríguez Herrera, cédula de identidad 2-269-129, en su condición de Presidente de Promotora de Bienestar Animal. Asimismo, en esa resolución se indicó que “se tienen por contestadas las audiencias conferidas al Procurador General de la República, al Ministro de Ambiente y Energía, al Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados y a la Directora Ejecutiva del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, en la resolución de las 08:23 horas de 4 de octubre de 2018. Asimismo, se tiene por no contestada, la audiencia conferida en la misma resolución al Presidente de la Junta Directiva de la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas, en virtud que no consta en el Sistema de Gestión registro de documento alguno aportado por esa parte a fin de contestar la audiencia otorgada”.Por ende, se turno esta acción de inconstitucionalidad a la oficina que actualmente está bajo el cargo de la Magistrada Esquivel Rodríguez, a quien por turno corresponde el estudio de fondo de la misma.

25- Por escrito del 15 de marzo de 2019, Suzeth Espinoza Cruz, en su condición de Presidenta de la Asociación de Acueducto Rural de Buenos Aires, Sur Jiménez, presenta coadyuvancia pasiva y sostiene que es relevante reiterar a esta Sala Constitucional que, ante la falta de acceso de fuentes de agua para consumo humano, en ciertas zonas del país, como es el caso de la ASADA que represento, fue necesario que el AyA, en su rol rector, solicitara el criterio de la Procuraduría General de la República, siendo que respondió que el AyA no está legalmente autorizado a aprovechar el recurso hídrico para abastecimiento poblacional dentro de esas áreas, donde no rige el artículo 2°, inciso f, de la Ley 2726. Ante ello, la opción viable que propone y fue atendida, es una reforma a la Ley Forestal para realizar actividades de aprovechamiento de agua y construcción de infraestructuras en las áreas silvestres protegidas, cuando no existe otra fuente alternativa disponible para garantizar el abastecimiento de agua para la población beneficiaria en condiciones adecuadas de calidad y cantidad, iniciativa que fue acogida para su trámite por quince señores Diputados y señoras Diputadas y se materializó como Ley de la República en su votación en segundo debate en junio de 2018.

En esta coyuntura, la Procuraduría General de la República emitió el Dictamen del 18 de mayo de 2018 C- 103-2018 y C-151-2018, dirigido a aclarar la aplicación del principio de primacía en la protección de los derechos fundamentales, específicamente el derecho de acceso al agua, por lo que no puede impedirse que el Instituto pueda realizar las obras de reparación y mantenimiento que sea necesario hacer en las obras de captación que ya existen en terrenos del patrimonio natural del Estado y que son indispensables para garantizar la continuidad del servicio público del agua, así como para asegurar que sea suministrada en calidad y cantidad suficientes para cumplir dicho derecho fundamental. En el Dictamen del 21 de junio de 2018, se indica que los terrenos boscosos propiedad de las instituciones públicas, pasan a integrar, de pleno derecho, el patrimonio natural del Estado, lo cierto es que dicha disposición no puede ser interpretada en el sentido de que haya despojado de su efecto útil a los artículos 50 y 18 de la Ley No. 2726, los cuales son normas que tienen una finalidad especial pero además vinculadas a la protección de un derecho fundamental — el acceso al agua— del mismo rango de protección que el derecho al medio ambiente, el cual es tutelado a través del numeral 13 de la Ley Forestal.

La modificación impulsada en la Ley 9590, no pretende dañar el medio ambiente, ni impedir que se elaboren estudios técnicos necesarios para evitar el daño grave e irreversible al ambiente. Por el contrario, la reforma propuesta busca garantizar, que en todo tipo de actividad, obra o proyecto en que se haga uso, y que, por ende, pueda suscitarse una posible afectación o alteración al recurso hídrico, se haga un análisis integral de la situación. La modificación pretende que los proyectos de abastecimiento de agua potable son vitales para el presente del país y para poder solventar los grandes retos que se avecinan, en vista del crecimiento de la demanda de agua potable, del cambio en las condiciones climáticas y la complejidad que implica a partir del marco legal ambiental, aprovechar el recurso hídrico para brindar servicios de agua potable cuyas fuentes se ubican en el Patrimonio Natural del Estado.

Esta modificación contenida en la Ley 9590, procura que se valore en forma integral, el impacto global al ambiente, en todos los factores o acciones que caracterizan a la actividad, obra o proyecto de aprovechamiento del recurso hídrico. Con ello, se intenta que se haga un uso más eficiente de los escasos recursos y que se garantice que el recurso hídrico no vaya a ser dañado. En forma errónea, la acción de inconstitucionalidad planteada tiene su fundamento en una interpretación incompleta y fragmentada del cuerpo legal en comentario, siendo que la Ley No. 9590 de cita busca la protección y conservación del recurso hídrico, y un aprovechamiento sustentable de las fuentes de agua para consumo humano, solo con fundamento en el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado consagrado en los artículos 50 y 89 constitucionales. Para ello se plantea el requerimiento previo de la declaración, por el Poder Ejecutivo, de interés público, en específico para un abastecimiento poblacional imperioso y a favor de los entes autorizados prestadores de servicio público.

Añade que, el Principio Precautorio, mediante el cual se establece una presunción en favor del ambiente, está contenida en la Ley de la República No. 9590 y se desprende de una lectura integral del mismo, de manera que en caso de requerir ingresar a un área de protección se debe cumplir con el procedimiento establecido en este cuerpo normativo, este principio se respeta. De la normativa cuestionada se deduce que cuando no exista certeza científica sobre los efectos negativos que una actuación pueda generar, se prohíba su realización, se le impongan limitaciones o se adopten medidas protectoras, enunciado en el artículo 11 de la Ley de Biodiversidad. Así, el Poder Ejecutivo vía reglamentaria, lo que pretende con la modificación en cuestión es que, con fundamento en estudios técnicos precisos, una determinada actividad o proyecto, no requiera los estudios de impacto ambiental, por una decisión debidamente motivada y fundamentada.

No existe en la Ley cuestionada por los accionantes, inobservancia del principio de objetivación. Muy por el contrario, los elementos de juicio de conocimiento común no deben ser incorporados en el dictado de una ley a manera de fundamentación. En el presente asunto es claro que el Estado conoce y ha documentado la creciente insuficiencia de los recursos hídricos necesarios para el consumo humano, lo cual constituye la justificación última de la Ley promulgada. Adicionalmente, existe toda una institucionalidad informada, que permite un conocimiento amplio de las condiciones ecológicas de las zonas protegidas, sus equilibrios y ciclos de desarrollo ambiental. Naturalmente, resulta absurda la tesis de que cada proyecto a desarrollar en una zona protegida, requiere de una ley particular y específica, lo cual sería ni más ni menos que perpetuar la tensión existente entre el derecho humano a contar con el recurso agua, y la restricción de uso de este recurso en dichas zonas protegidas.

O, dicho en otro modo, negar en los hechos la posibilidad de establecer mecanismos sociales institucionales para garantizar de manera oportuna, suficiente y sin menoscabo ecológico, el derecho humano al recurso hídrico. Tampoco existe en la Ley objetada, violación al principio de no regresión. Existe si una clara confusión en los accionantes con respecto de los alcances de la Ley. En efecto, la misma no permite la reducción de las zonas protegidas, el cambio de uso de suelo en los territorios de interés, y en ese tanto, tampoco debe generar obligación alguna de compensación de territorios, aunque las previsiones reglamentarias deberán observar lo necesario con el objeto de permitir y fomentar mecanismos de recuperación o compensación ambiental, cuando tal circunstancia sea necesaria. En la misma línea de razonamiento, debe considerarse que es en la planificación y ejecución de los proyectos concretos e indispensables para garantizar el acceso al recurso hídrico para consumo humano, cuando es posible verificar, de manera técnica y con arreglo y sujeción a la ciencia y a la técnica, el cumplimiento del principio de objetivación.

De igual manera, debe considerarse con apego a la lógica más elemental, que la aplicación del principio precautorio e in dubio pro natura, no puede valorarse de manera abstracta, bajo la simple presunción de que habrá un cambio de uso de suelo, deterioro o cercenamiento territorial de zonas protegidas. Por el contrario, es de manera casuística como se debe dilucidar si existe afectación eventual en una zona protegida. La presunción de los accionantes, según la cual las actividades eco turísticas o de investigación, (que por cierto no protegen un derecho humano de tal entidad como el que está en juego para el acceso de las comunidades al agua de consumo humano y por lo tanto a un ambiente sano y equilibrado), son menos riesgosas que el uso del agua para consumo humano, carece de todo fundamento científico. En consecuencia, debe reiterarse que justamente lo que una previsión normativa general establece, es lo que en buena técnica legislativa corresponde.

Así como la valoración de cada intervención en una zona protegida, es lo que permite verificar la no infracción a los principios precautorio e in dubio pro natura. Si se asume lo contrario, habría entonces que declarar inconstitucional también lo legislado para permitir actividades científicas o ecoturísticas en las mismas zonas protegidas, toda vez que podrían presumirse regresivas, peligrosas y no sustentadas en el principio de objetivación, dado que evidentemente nadie exigió un estudio nacional abstracto (y posiblemente inútil), para que se promulgaran las normas correspondientes. En razón de lo señalado atrás, resulta ocioso el análisis, en estos aspectos, de la eventual transgresión de normas o convenios internacionales vigentes, habida cuenta que no existe ni reducción, ni desafectación de las zonas protegidas en cuestión.

1. 26Por escritos recibidos de forma extemporánea, los días 04, 08, 12, 16, 22, 25, 26, 30 de abril de 2019 y 02, 03 y 17 de mayo y 21 de agosto, todos de 2019, de forma separada, Jéssica Ramírez Fernández, quien aduce ser Presidenta de la Asociación Administradora del Acueducto Pueblo Nuevo; Norberto Jiménez Otarola, quien sostiene ser Presidente de la Asociación Administrador de Gamalotillo 1; Miguel Corrales Sojo, quien manifiesta ser Presidente de la Asociación Administradora del Acueducto Guamural; William Quirós, quien afirma ser Presidente de la Asociación Administradora del Acueducto Naranjal; Juan Agustín Lara Lara, quien dice ser presidente de la Asociación del Acueducto del Asentamiento Manzanares de Dos Ríos de Upala, José Ángel Hernández Acosta, quien alega ser Presidente de la Asociación Administradora del Acueducto de San Isidro, Patricia Vargas Estrada, quien alega ser Presidenta de la Asociación Administradora del Acueducto de Marsella, Ronald Gamboa Ávila, quien dice ostentar la calidad de Presidente de la Asociación Administrador del Acueducto Rural El Pavón, Eduardo Montano Guzmán, quien sostiene ser Presidente de la Asociación Administradora del Acueducto Rural de Santa Elena y las Nubes, Benjamín Ruíz Jiménez, quien afirma ser Presidente de la Asociación Administradora Acueducto Rural Los Santos (Upala), Ezequiel Ruiz Sequeira, quien dice ser Presidente de la Asociación Administradora del Acueducto de San Rafael de Guatuso, Luis Ángel Vásquez Castillo, quien señala ser Presidente de la Asociación Administradora del Acueducto Rural de San Antonio (Cóbano), José Giovanni Bejarano Badilla, quien afirma ser Presidente de la Asociación Administradora del Sistema de Acueducto y Alcantarillado de la Florida de Guatuso, Olger Eliecer Aguirre Rodríguez, quien dice ser Presidente de la Asociación de Acueducto y Alcantarillado Integrado Caño Castilla, Las Delicias y Escaleras de los Chiles, David Isaí Menjívar Moreno, quien afirma ostentar un cargo de Presidente de la Asociación Administradora de Acueducto y Alcantarillado de Birmania, Dos Ríos, Upala, Armando Montero Arce, quien dice ser Presidente de la Asociación Administrador del Acueducto Los Llanos Santa Fe y la Gloria, Ana Gabriela Muñoz Mendoza, en su calidad de Presidenta de la Asociación Específica Administradora del Acueducto Integrado de El Carmen, Altamira y Colorado, Bioley, Buenos Aires, Roger Herrera Siles, Presidente de la Asociación Administradora del Acueducto de Poasito de Alajuela, Orlando Rojas Rojas, quien afirma ostentar la calidad de Presidente de la Asociación Administradora del Acueducto Rural de Pital de San Carlos, Zobeida Mendoza Rojas, quien manifiesta ser Presidenta de la Asociación Administradora del Acueducto Rural de Drake de Playa Grande, Adrián Guzmán Cascante, quien manifiesta ser Presidente de la Asociación Administradora del Acueducto y Alcantarillado Sanitario de San Vicente de Chiles de Puriscal, Ana Gabriela Muñoz Mendoza, quien manifiesta ser Presidenta de la Asociación Específica Administradora del Acueducto de El Carmen, Altamira y Colorado, Biolley de Buenos Aires, Ana Vindas Elizondo, quien manifiesta ser Presidenta de la Asociación Administradora del Acueducto y Alcantarillado Sanitario de Arenal de Chipres de Puriscal, Asdrúbal Herrera Zúñiga, quien manifiesta ser Presidente del Comité Administrador del Acueducto El Plantel del MOP de Chipres de Puriscal, Julián Villegas Pérez, quien manifiesta ser Presidente de la Asociación Administradora del Acueducto de Golfito, Cinthia Lineth Picado Mena, quien manifiesta ser Presidenta de la Asociación Administradora del Acueducto de La Palma Jessica Ramírez Fernández, quien manifiesta ser Presidenta de la Asociación Administradora del Acueducto y Alcantarillado Sanitario del Pueblo Nuevo de Chires de Puriscal, Miguel Corrales Sojo, quien manifiesta ser Presidenta de la Asociación Administradora del Acueducto de Guamaral de Chires de Puriscal, Miguel Espinoza Quesada, quien manifiesta ser Presidente de la Asociación Administradora del Acueducto de San Ramón de Bagaces, Jorge Giovanni Bejarano, quien manifiesta ser Presidente de la Asociación Administradora del Sistema de Acueducto y Alcantarillado de La Florida de Guatuso, Norberto Jiménez Otarola, quien manifiesta ser Presidenta de la Asociación Administradora del Acueducto Gamalotillo 1 de Chires de Puriscal, José Retana Jiménez, quien manifiesta ser Presidenta de la Asociación Administradora del Acueducto Gamalotillo 2 y 3 de Chires de Puriscal, William Quirós Salas, quien manifiesta ser Presidente de la Asociación Administradora del Acueducto Rural Naranjal de Chires de Puriscal, Luis Ángel Vásquez Catillo, quien manifiesta ser Presidenta de la Asociación Administradora del Acueducto Rural de San Antonio de Cóbano, Dos Aguas, Alto Reyes de los Chiles, Roger Herrera Siles, quien manifiesta ser Presidente de la Asociación Administradora del Acueducto de Poasito de Alajuela; se apersonan a este expediente y solicitan que se les tenga como coadyuvantes pasivos, e indican que la Ley No. 9590 se tramitó con el objetivo de garantizar el acceso al agua potable, el cual ha sido reconocido como derecho fundamental por esta Sala Constitucional.Dicen que esa la ley regula la forma de atención por parte de los entes autorizados prestadores de servicio público legalmente constituidos en el aprovechamiento del agua y el acceso a la misma en áreas consideradas como Patrimonio Natural del Estado, a fin de enfrentar los problemas de las fuentes afectadas por el cambio climático. Sostienen que la ley tiene su génesis en el dictamen No. C-134-2016 del 08 de junio de 2016 de la Procuraduría General de la República, que indican así concluyó: “(…) de lo aprovechar el recurso hídrico dentro de las áreas silvestres protegidas, de dominio público estatal, para abastecimiento poblacional, espacios donde no es aplicable el artículo 2°, inciso f, de la Ley 2726 de 1961. A fin de realizar ese aprovechamiento se requiere una ley expresa que amplíe las actividades permitidas en el Patrimonio Natural del Estado por el artículo 18 de la Ley Forestal, y fije los términos y condiciones”.Comentan que el sustento jurídico tiene como base varias sentencias de este Tribunal Constitucional que ordenan brindar servicios públicos de agua potable a comunidades en zonas rurales, pero se presenta el escenario de que muchas veces las únicas fuentes susceptibles de aprovechamiento se ubican en áreas silvestres protegidas. Indican que por este motivo, el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados planteó la consulta ante la Procuraduría General de la República, sea con la referencia a la posibilidad de autorización de obras para captar dichas fuentes en esas áreas. Manifiesta que ante la falta de acceso de fuentes de agua para consumo humano en ciertas zonas del país, como es el caso de la ASADA que dicen representar, fue necesario que el ICAA en su rol de rector haya requerido criterio de la PGR, quien respondió que el ICAA no está legalmente autorizado a aprovechar el recurso hídrico para abastecimiento poblacional dentro de esas áreas, en donde no rige el artículo 2° inciso f) de la Ley No. 2726.Ante ello, la opción viable que propone y fue atendida era una reforma a la Ley Forestal para realizar actividades de aprovechamiento de agua y construcción de infraestructura en las áreas silvestres protegidas, cuando no existe otra fuente alternativa disponible para garantizar el abastecimiento de agua para la población beneficiaria en condiciones adecuadas de calidad y cantidad, iniciativa que fue acogido por quince diputados y diputadas, que terminó materializándose como ley de la República en segundo debate. Argumentan que a propósito de la coyuntura, la PGR emitió dos dictámenes, sea el C-103-2018 y C-151-2018 dirigido a aclarar la aplicación del principio de primacía en la protección de los servicios de agua potable cuyas fuentes se ubican En esta coyuntura, la Procuraduría General de la República emitido el Dictamen del 18 de mayo de 2018 C- 103-2018, C-151-2018, dirigido a aclarar la aplicación del principio de primacía en la protección de los derechos fundamentales, específicamente el derecho de acceso al agua, por lo que no puede impedirse que el Instituto pueda realizar las obras de reparación y mantenimiento que sea necesario hacer en las obras de captación que ya existen en terrenos del patrimonio natural del Estado y que son indispensables para garantizar la continuidad del servicio público del agua, así como para asegurar que sea suministrada en calidad y cantidad suficientes para cumplir dicho derecho fundamental.El Dictamen del 21 de junio de 2018 los terrenos boscosos propiedad de las instituciones públicas, pasen a integrar, de pleno derecho, el patrimonio natural del Estado, lo cierto es que dicha disposición no puede ser interpretada en el sentido de que haya despojado de su efecto útil a los artículos 5° y 18 de la Ley No. 2726, los cuales son normas que tienen una finalidad especial pero además vinculadas a la protección de un derecho fundamental – el acceso al agua– del mismo rango de protección que el derecho al medio ambiente, el cual es tutelado a través del numeral 13 de la Ley Forestal. La modificación impulsada en la Ley 9590, no pretende dañar el medio ambiente, ni impedir que se elaboren estudios técnicos necesarios para evitar el daño grave e irreversible al ambiente. Por el contrario, la reforma propuesta busca garantizar, que en todo tipo de actividad, obra o proyecto en que se haga uso, y que, por ende, pueda suscitarse una posible afectación o alteración al recurso hídrico, se haga un análisis integral de la situación.La modificación pretende que los proyectos de abastecimiento de agua potable son vitales para el presente del país y para poder solventar los grandes retos que se avecinan, en vista del crecimiento de la demanda de agua potable, del cambio en las condiciones climáticas y la complejidad que implica a partir del marco legal ambiental, aprovechar el recurso hídrico para brindar servicios de agua potable cuyas fuentes se ubican en el Patrimonio Natural del Estado. Esta modificación contenida en la Ley 9590, procura que se valore en forma integral, el impacto global al ambiente, en todos los factores o acciones que caracterizan a la actividad, obra o proyecto de aprovechamiento del recurso hídrico. Con ello, se intenta que se haga un uso más eficiente de los escasos recursos y que se garantice que el recurso hídrico no vaya a ser dañado. En forma errónea, la acción de inconstitucionalidad planteada tiene su fundamento en una interpretación incompleta y fragmentada del cuerpo legal en comentario, siendo que la Ley No. 9590 de cita busca la protección y conservación del recurso hídrico, y un aprovechamiento sustentable de las fuentes de agua para consumo humano, solo con fundamento en el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado consagrado en los artículos 50 y 89 constitucionales.Para ello se plantea el requerimiento previo de la declaración, por el Poder Ejecutivo, de interés público, en específico para un abastecimiento poblacional imperioso y a favor de los entes autorizados prestadores de servicio público Añaden que, el Principio Precautorio, mediante el cual se establece una presunción en favor del ambiente, está contenida en la Ley de la República No. 9590 y se desprende de una lectura integral del mismo, de manera que en casos de requerir ingresar a un área de protección se debe cumplir con el procedimiento establecido en este cuerpo normativo, este principio se respeta. De la normativa cuestionada se deduce que cuando no exista certeza científica sobre los efectos negativos que una actuación pueda generar, se prohíba su realización, se le impongan limitaciones o se adopten medidas protectoras, enunciado en el artículo 11 de la Ley de Biodiversidad. Así, el Poder Ejecutivo vía reglamentaria, lo que pretende con la modificación en cuestión, es que con fundamento en estudios técnicos precisos que una determinada actividad o proyecto, no requiera los estudios de impacto ambiental, por una decisión debidamente motivada y fundamentada.
2. 27El 26 de abril de 2019, de forma extemporánea, Ronald Salmerón Molina, quien dice ser Presidente de la ASADA de Chilamate de Sarapiquí, Rafael Murillo Murillo, quien afirma ser Presidente de la ASADA de Horquetas, Rebeca Alemán Ramírez, quien dice ser Presidenta de la ASADA de Tapvientos, Fincas 2, Josué Campos Mejías, quien sostiene ser Administrador de la ASADA Integrada de Sarapiquí, Henry González Herrera, quien afirma ser Administrador de la ASADA de San Ramón de Sarapiquí, Margarita Hernández Salazar, quien dice venir en representanción de la ASADA Finca 5, Ricardo González Murillo, quien afirma acudir como representante de la ASADA Pablo Presbere, Rafael Baltodano Baltodano, quien dice venir en representación de la ASADA Huetares, Rosney Villalobos Zamora, quien afirma ser representante de la ASADA La Llorona, asimismo, se presenta Hellen Sánchez Álvarez, quien dice acudir en representante de la ASADA San Bernardino y Orlando Amador Mendoza, quien afirma ser representante de la ASADA Colonia San José, que acuden a esta Sala a manifestar su “apoyo” a favor del proyecto de ley No. 20447, con el objetivo de que los acueductos del país puedan captar agua potable para brindar el servicio a los usuarios de las diferentes comunidades.
3. 28Por escrito del 21 de mayo de 2019, Yamileth Astorga Espeleta, en su condición de Presidente Ejecutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, presenta una adición al informe presentado en este asunto y señala que la protección de los derechos fundamentales tiene un carácter sistémico e integral, por lo que los derechos humanos no pueden ser considerados aisladamente, sino a partir de una interacción que tiene como objetivo último la protección del ser humano. Afirma que este principio de integridad supone que necesariamente la protección del medio ambiente como derecho humano no puede estar disociada de la satisfacción de otros derechos humanos de similar o mayor jerarquía como la vida humana. Manifiesta que este principio ha sido ampliamente tutelado en los últimos lustros por instrumentos y resoluciones de la Organización de las Naciones Unidas, como por ejemplo la Cumbre del Milenio de las Naciones Unidas del 2000.Asegura que existe la necesidad de satisfacer el fin último del sistema de derechos fundamentales, como sería la vida humana y el bienestar de las personas. Asimismo, señala una serie de ejemplos que demuestran una tendencia internacional que concilia la protección del medio ambiente y la satisfacción del derecho humano al agua y la vida, siendo que buscan el aprovechamiento del recurso hídrico en zonas protegidas. Indica, como ejemplo, que una tercera parte de las 100 ciudades más grandes del mundo, incluidas Yakarta, Dar Es Salaam, Nueva Yor y Sidney dependen de áreas protegidas para una recibir una parte sustancial del suministro de agua doméstica. De esta forma, reitera la importancia de poder garantizar de manera efectiva el derecho humano de acceso al agua potable para los habitantes del país.
4. 29Por escrito del 21 de agosto de 2019, Yamileth Astorga Espeleta, en su condición de Presidente Ejecutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, señala que resulta de evidente importancia y necesidad para el país, que este proceso sometido a su análisis sea resuelto a la mayor brevedad, a fin de poder enfrentar el déficit de oferta hídrica para el abastecimiento de agua potable, tanto en el área de cobertura del acueducto metropolitano y sus zonas aledañas, así como para el resto del país, incluyendo comunidades alejadas y en condiciones vulnerables. Aclara que este proyecto tiene programada su entrada en operación para el año 2025, por lo que su retraso o no ejecución, mantendría y aumentaría condiciones de desabastecimiento muy serias, con afectación muy importante en la calidad de vida y desarrollo de los habitantes de la GAM y sus zonas aledañas. Indica que este Instituto ha manifestado en diversas oportunidades e instancias, que la conservación del recurso hídrico es fundamental, ligado a un aprovechamiento racional y sostenible que le permita al Estado a través de sus Instituciones, garantizar la protección y ejercicio del derecho humano de acceso al agua potable, así como del derecho de goce de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, por lo que no se vislumbra un perjuicio en la protección ambiental o una afectación a su tutela, al permitir el aprovechamiento controlado de fuentes en áreas creadas para fines ambientales.REitera la urgencia y necesidad de brindar respuesta a la acción presentada contra la Ley, a fin de poder garantizar de manera efectiva el derecho humano de acceso al agua potable segura para los habitantes del país.
5. 30Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 214, 215 y 216 del Boletín Judicial, de los días 19, 20 y 21 de noviembre de 2018.
6. 31Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral 9 ibídem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.
7. 32En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley.

Redacta la Magistrada Esquivel Rodríguez; y,

Considerando:

I.Sobre la admisibilidad de la acción y legitimación del accionante. La acción de inconstitucionalidad es un proceso con determinadas formalidades, que deben ser satisfechas a efecto de que la Sala pueda conocer el fondo de la impugnación. El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional contiene los presupuestos de admisibilidad para las acciones de inconstitucionalidad, y regula tres situaciones distintas. En el párrafo primero, exige la existencia de un asunto pendiente de resolver, sea en sede judicial -en el que se incluyen los recursos de hábeas corpus o de amparo-, o en la administrativa, únicamente en el procedimiento de agotamiento de esta vía, en el que se invoque la inconstitucionalidad de la norma cuestionada como medio razonable de amparar el derecho que se considera lesionado en el asunto principal. Por su parte, en los párrafos segundo y tercero se regula la acción directa, aquella que no requiere de asunto base, en los siguientes supuestos: a) cuando por la naturaleza del asunto no exista lesión individual y directa; b) cuando se trate de la defensa de intereses difusos, o que atañen a la colectividad en su conjunto y, c) cuando la acción sea promovida por el Procurador General de la República, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la República y el Defensor de los Habitantes en asuntos de su competencia. En este sentido la Sala ha expresado:

“Esta Sala respecto a la legitimación para interponer una acción de inconstitucionalidad ha considerado que el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula los presupuestos que determinan la admisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad, exigiendo la existencia de un asunto pendiente de resolver en sede administrativa o judicial en el que se invoque la inconstitucionalidad, requisito que no es necesario en los casos de excepción previstos en los párrafos segundo y tercero de ese artículo, es decir, que por la naturaleza de la norma no haya lesión individual o directa; se fundamente en la defensa de intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto, o sea presentada por el Procurador General de la Republica o el Defensor de los Habitantes, en estos últimos casos, dentro de sus respectivas esferas competenciales. A partir de lo antes dicho, se tiene que la regla general apunta a la necesidad de contar con un asunto previo, siendo excepcionales las posibilidades de acudir a la Sala Constitucionales forma directa.” (Sentencia de la Sala Constitucional No. 13-778-04) Ahora bien, en el presente caso, según lo señalado en la resolución de curso de las 08:23 horas del 04 de octubre de 2018, los accionantes fundamentan su legitimación en dos situaciones.

En cuanto al primer punto, la legitimación para interponer la acción de inconstitucionalidad tiene su origen en el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, cuando establece los presupuestos de legitimación como el de los intereses difusos. Al respecto, este Tribunal ha indicado lo siguiente:

“(…) En segundo lugar, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de "intereses difusos"; este concepto, cuyo contenido ha ido siendo delineado paulatinamente por parte de la Sala, podría ser resumido en los términos empleados en la sentencia de este tribunal número 3750-93, de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres) "… Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas.

Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter".

En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. En estos casos, claro, la impugnación que el miembro de uno de estos sectores podría efectuar amparado en el párrafo 2° del artículo 75, deberá estar referida necesariamente a disposiciones que lo afecten en cuanto tal. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de "difusos", tales como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y del buen manejo del gasto público, entre otros.

Al respecto deben ser efectuadas dos precisiones: por un lado, los referidos bienes trascienden la esfera tradicionalmente reconocida a los intereses difusos, ya que se refieren en principio a aspectos que afectan a la colectividad nacional y no a grupos particulares de ésta; un daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región o a los consumidores de un producto, sino que lesiona o pone en grave riesgo el patrimonio natural de todo el país e incluso de la Humanidad; del mismo modo, la defensa del buen manejo que se haga de los fondos públicos autorizados en el Presupuesto de la República es un interés de todos los habitantes de Costa Rica, no tan solo de un grupo cualquiera de ellos. Por otra parte, la enumeración que ha hecho la Sala Constitucional no pasa de una simple descripción propia de su obligación – como órgano jurisdiccional- de limitarse a conocer de los casos que le son sometidos, sin que pueda de ninguna manera llegar a entenderse que solo pueden ser considerados derechos difusos aquellos que la Sala expresamente haya reconocido como tales; lo anterior implicaría dar un vuelco indeseable en los alcances del Estado de Derecho, y de su correlativo "Estado de derechos", que –como en el caso del modelo costarricense- parte de la premisa de que lo que debe ser condición humana y no requieren por ende de reconocimiento oficial.

Finalmente, cuando el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional habla de intereses "que atañen a la colectividad en su conjunto", se refiere a los bienes jurídicos explicados en las líneas anteriores, es decir, aquellos cuya titularidad reposa en los mismos detentadores de la soberanía, en cada uno de los habitantes de la República. No se trata por ende de que cualquier persona pueda acudir a la Sala Constitucional en tutela de cualesquiera intereses (acción popular), sino que todo individuo puede actuar en defensa de aquellos bienes que afectan a toda la colectividad nacional, sin que tampoco en este campo sea válido ensayar cualquier intento de enumeración taxativa” (véase la sentencia No. 2007-01145).

Según lo indicado, la Sala ha admitido dentro de los supuestos de legitimación de los intereses difusos, la defensa del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado o la defensa de la zona marítimo terrestre, ambos derivados del artículo 50 constitucional, en la forma de su uso y disfrute de toda la población actual o potencial que es, precisamente, lo que las partes discuten con la impugnación de la “Ley para autorizar el aprovechamiento de agua para consumo humano y construcción de obras conexas en el patrimonio natural del Estado”, Ley No. 9590 de 3 de julio de 2018. Por consiguiente, la Sala tiene por bien admitida la acción por el aspecto señalado.

Asimismo, como segundo punto de legitimación, esta acción también es admisible debido que los accionantes igualmente se apersonan en defensa de un interés que atañe a una colectividad, en este caso los derechos de los pueblos indígenas. De esta manera, en asuntos análogos al presente, esta Sala ya ha admitido la legitimación directa para formular acción de inconstitucionalidad, al tenor de lo previsto en el citado artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, párrafo segundo, en tanto que el interés que detentan los accionantes y que los legitima para interponer esta acción de inconstitucionalidad es el referido interés corporativo o que atañe a esa colectividad jurídicamente organizada (véase, entre otras, la sentencia número 2000-11530 de las 14:43 horas del 21 de diciembre de 2000 y la sentencia número 2011012975 de las 14:30 horas del 23 de setiembre de 2011). En este sentido, al igual que lo manifestado en el párrafo anterior, este Tribunal también tiene por admitida esta acción al velar por la defensa de un interés que atañe a una colectividad, en este caso los derechos de los pueblos indígenas.

Finalmente, la Ley de la Jurisdicción Constitucional exige el cumplimiento de ciertas formalidades importantes que constituyen requisitos de admisibilidad cuyo cumplimiento es necesario para poder analizar la acción por el fondo. Algunos de esos requisitos son una adecuada fundamentación de los motivos de inconstitucionalidad con cita concreta de las normas y principios constitucionales que se consideren infringidos (artículo 78), la firma de quienes interponen la acción debidamente autenticada por un profesional en Derecho (artículo 78 ), la acreditación de las condiciones de legitimación (poderes y certificaciones), y la certificación literal del libelo donde se hizo la reserva de inconstitucionalidad en el asunto previo (artículo 79) (véase la sentencia número 2013-010540 de las 15:50 horas del 07 de agosto de 2013).

En síntesis, la acción cumple los requisitos dispuestos en la normativa vigente, concretamente responde a la defensa de intereses difusos y colectivos, además de ajustarse a las demás formalidades exigidas por la Ley de la Jurisdicción constitucional, razón por la que procede su admisión, y la misma deberá discutirse por el fondo, como corresponde.

II. Sobre las coadyuvancias activas y pasivas. El artículo 83 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, establece

“En los quince días posteriores a la primera publicación del aviso a que alude el párrafo segundo del artículo 81, las partes que figuren en los asuntos pendientes a la fecha de la interposición de la acción, o aquellos con interés legítimo, podrán apersonarse dentro de esta, a fin de coadyuvar en las alegaciones que pudieren justificar su procedencia o improcedencia, o para ampliar, en su caso, los motivos de inconstitucionalidad en relación con el asunto que les interesa”.

Al respecto, en el presente asunto, la Magistrada Presidente a.i., mediante resolución de las 08:59 hrs. del 21 de diciembre de 2018, la resolvió las solicitudes de coadyuvancias presentadas los días 18, 19 y 29 de octubre, 5, 6, 7, 19 y 29 de noviembre y 5 y 7 de diciembre, todos del 2018, y en los que se solicitó ser tenidos como coadyuvantes activos por considerar que tienen interés legítimo, dado que esta acción se trata de la defensa de intereses difusos, por ser relativa al derecho a un ambiente sano. Así las cosas, la Presidencia de la Sala Constitucional aceptó las coadyuvancias, toda vez que la primera publicación del aviso se dio el 19 de noviembre de 2018. En consecuencia, se aceptaron como coadyuvantes a los siguientes personas: Mario Andrés Boza Loría, cédula de identidad 1-0297- 0932, Jorge Serendero Hülssner, cédula de residencia 115200011317, Juan Carlos Peralta Víquez, cédula de identidad 3-0229-0629, en su condición de Presidente de la Asociación para el Bienestar y Amparo de los Animales del Cantón de San José, cédula jurídica 3-002-248601, Patricia Abadía Rodríguez, cédula de identidad 1-0490-0741, Marcela Aguilar Bruno, cédula de identidad 1- 0664-0129, Luis Diego Marín Schumacher, cédula de identidad 1-0753-0303, en su condición de Presidente de la Asociación Preserve Planet, cédula jurídica 3- 002-519830, Carlos Edgar Gutiérrez Jiménez, cédula de identidad 2-0254-0769, en su condición de Presidente de la Asociación Administradora de Acueductos de Tacares Sur de Grecia, cédula jurídica 3-002-247987, Grigory Chaves Chaverri, cédula de identidad 1-873-910, Javier Rodríguez Fonseca, cédula de identidad 1-546-710, Roberto Molina Ugalde, cédula de identidad 5-195-152, en su condición de Secretario General Adjunto de la Asociación Sindical de Trabajadores del Ministerio de Ambiente y Energía e Instituciones Afines de Conservación, cédula jurídica 3-011-212127 y Mario Andrés Boza Loría, cédula de identidad 1-297-932, en su condición de apoderado generalísimo sin limitación de suma de The Leatherback Trust, cédula jurídica 3-013-292175, se apersonaron.

Asimismo, se tiene como coadyuvante en este proceso a Nidia María Vargas Picado, cédula de identidad 2-0419-0709, en su condición individual y no como Presidenta de la Asociación Administradora del Acueducto Rural de La Fortuna de San Carlos. Por otro lado, la Presidencia de la Sala rechazó la coadyuvancia activa por extemporánea planteada por la gestionante Olga María Rodríguez Herrera, cédula de identidad 2-269-129, en su condición de Presidente de Promotora de Bienestar Animal. Ahora bien, respecto a las coadyuvancias presentadas posterior a esa resolución, se tiene por demostrado que las mismas fueron presentadas varios meses después de la primera publicación, por lo que éstas serían extemporáneas. De esta manera, se rechazan las siguientes coadyuvancias por la razón expuesta: escrito recibidos los días del 15 de marzo de 2019, 04, 08, 12, 16, 22, 25, 26, 30 de abril de 2019 y 02, 03 y 17 de mayo y 21 de agosto, todos de 2019, los cuales corresponden respectivamente a Suzeth Espinoza Cruz, quien indica ser Presidenta de la Asociación de Acueducto Rural de Buenos Aires, Sur Jiménez, Jéssica Ramírez Fernández, quien aduce ser Presidenta de la Asociación Administradora del Acueducto Pueblo Nuevo; Norberto Jiménez Otarola, quien sostiene ser Presidente de la Asociación Administrador de Gamalotillo 1; Miguel Corrales Sojo, quien manifiesta ser Presidente de la Asociación Administradora del Acueducto Guamural; William Quirós, quien afirma ser Presidente de la Asociación Administradora del Acueducto Naranjal; Juan Agustín Lara Lara, quien dice ser presidente de la Asociación del Acueducto del Asentamiento Manzanares de Dos Ríos de Upala, José Ángel Hernández Acosta, quien alega ser Presidente de la Asociación Administradora del Acueducto de San Isidro, Patricia Vargas Estrada, quien alega ser Presidenta de la Asociación Administradora del Acueducto de Marsella, Ronald Gamboa Ávila, quien dice ostentar la calidad de Presidente de la Asociación Administrador del Acueducto Rural El Pavón, Eduardo Montano Guzmán, quien sostiene ser Presidente de la Asociación Administradora del Acueducto Rural de Santa Elena y las Nubes, Benjamín Ruíz Jiménez, quien afirma ser Presidente de la Asociación Administradora Acueducto Rural Los Santos (Upala), Ezequiel Ruiz Sequeira, quien dice ser Presidente de la Asociación Administradora del Acueducto de San Rafael de Guatuso, Luis Ángel Vásquez Castillo, quien señala ser Presidente de la Asociación Administradora del Acueducto Rural de San Antonio (Cóbano), José Giovanni Bejarano Badilla, quien afirma ser Presidente de la Asociación Administradora del Sistema de Acueducto y Alcantarillado de la Florida de Guatuso, Olger Eliecer Aguirre Rodríguez, quien dice ser Presidente de la Asociación de Acueducto y Alcantarillado Integrado Caño Castilla, Las Delicias y Escaleras de los Chiles, David Isaí Menjívar Moreno, quien afirma ostentar un cargo de Presidente de la Asociación Administradora de Acueducto y Alcantarillado de Birmania, Dos Ríos, Upala, Armando Montero Arce, quien dice ser Presidente de la Asociación Administrador del Acueducto Los Llanos Santa Fe y la Gloria, Ana Gabriela Muñoz Mendoza, en su calidad de Presidenta de la Asociación Específica Administradora del Acueducto Integrado de El Carmen, Altamira y Colorado, Bioley, Buenos Aires, Roger Herrera Siles, Presidente de la Asociación Administradora del Acueducto de Poasito de Alajuela, Orlando Rojas Rojas, quien afirma ostentar la calidad de Presidente de la Asociación Administradora del Acueducto Rural de Pital de San Carlos, Zobeida Mendoza Rojas, quien manifiesta ser Presidenta de la Asociación Administradora del Acueducto Rural de Drake de Playa Grande, Adrián Guzmán Cascante, quien manifiesta ser Presidente de la Asociación Administradora del Acueducto y Alcantarillado Sanitario de San Vicente de Chiles de Puriscal, Ana Gabriela Muñoz Mendoza, quien manifiesta ser Presidenta de la Asociación Específica Administradora del Acueducto de El Carmen, Altamira y Colorado, Biolley de Buenos Aires, Ana Vindas Elizondo, quien manifiesta ser Presidenta de la Asociación Administradora del Acueducto y Alcantarillado Sanitario de Arenal de Chipres de Puriscal, Asdrúbal Herrera Zúñiga, quien manifiesta ser Presidente del Comité Administrador del Acueducto El Plantel del MOP de Chipres de Puriscal, Julián Villegas Pérez, quien manifiesta ser Presidente de la Asociación Administradora del Acueducto de Golfito, Cinthia Lineth Picado Mena, quien manifiesta ser Presidenta de la Asociación Administradora del Acueducto de La Palma Jessica Ramírez Fernández, quien manifiesta ser Presidenta de la Asociación Administradora del Acueducto y Alcantarillado Sanitario del Pueblo Nuevo de Chires de Puriscal, Miguel Corrales Sojo, quien manifiesta ser Presidenta de la Asociación Administradora del Acueducto de Guamaral de Chires de Puriscal, Miguel Espinoza Quesada, quien manifiesta ser Presidente de la Asociación Administradora del Acueducto de San Ramón de Bagaces, Jorge Giovanni Bejarano, quien manifiesta ser Presidente de la Asociación Administradora del Sistema de Acueducto y Alcantarillado de La Florida de Guatuso, Norberto Jiménez Otarola, quien manifiesta ser Presidenta de la Asociación Administradora del Acueducto Gamalotillo 1 de Chires de Puriscal, José Retana Jiménez, quien manifiesta ser Presidenta de la Asociación Administradora del Acueducto Gamalotillo 2 y 3 de Chires de Puriscal, William Quirós Salas, quien manifiesta ser Presidente de la Asociación Administradora del Acueducto Rural Naranjal de Chires de Puriscal, Luis Ángel Vásquez Catillo, quien manifiesta ser Presidenta de la Asociación Administradora del Acueducto Rural de San Antonio de Cóbano, Dos Aguas, Alto Reyes de los Chiles, y Roger Herrera Siles, quien manifiesta ser Presidente de la Asociación Administradora del Acueducto de Poasito de Alajuela.

Igualmente, por la misma razón, se rechaza el escrito recibido el 26 de abril de 2019 por parte de Ronald Salmerón Molina, quien dice ser Presidente de la ASADA de Chilamate de Sarapiquí, Rafael Murillo Murillo, quien afirma ser Presidente de la ASADA de Horquetas, Rebeca Alemán Ramírez, quien dice ser Presidenta de la ASADA de Tapvientos, Fincas 2, Josué Campos Mejías, quien sostiene ser Administrador de la ASADA Integrada de Sarapiquí, Henry González Herrera, quien afirma ser Administrador de la ASADA de San Ramón de Sarapiquí, Margarita Hernández Salazar, quien dice venir en representanción de la ASADA Finca 5, Ricardo González Murillo, quien afirma acudir como representante de la ASADA Pablo Presbere, Rafael Baltodano Baltodano, quien dice venir en representación de la ASADA Huetares, Rosney Villalobos Zamora, quien afirma ser representante de la ASADA La Llorona, asimismo, se presenta Hellen Sánchez Álvarez, quien dice acudir en representante de la ASADA San Bernardino y Orlando Amador Mendoza, quien afirma ser representante de la ASADA Colonia San José

III.Objeto de la acción. En términos generales, los accionantes solicitan que se declare la inconstitucionalidad de la ley No. 9590 de 3 de julio de 2018 denominada “Ley para Autorizar el Aprovechamiento de Agua para Consumo Humano y Construcción de Obras Conexas en el Patrimonio Natural del Estado”. Lo anterior, por estimarla contraria a lo dispuesto en los artículos 9, 50 y 89 de la Constitución Política, a los principios precautorio, de objetivación y de no regresión en materia ambiental, a lo señalado en el numeral 5 de la Convención para la Protección de la Flora, la Fauna y de las Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América, en el Convenio Regional para el Manejo y Conservación de los Ecosistemas Naturales Forestales y el Desarrollo de Plantaciones Forestales del Sistema de Integración Centroamericana, en los ordinales 4 y 5 de la Convención sobre Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural, en los artículos 2.5 y 4.2 de la Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional (Convenio Ramsar), en el ordinal 6.1.a. del Convenio 169 de la OIT Sobre Pueblos Indígenas y Tribales y en los artículos 8.1, 25 y 32.1 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas.

IV.Normativa impugnada. Como se mencionó en el considerando anterior, en la presente acción de inconstitucionalidad se cuestiona la totalidad de la ley No. 9590 de 3 de julio de 2018 denominada “Ley para Autorizar el Aprovechamiento de Agua para Consumo Humano y Construcción de Obras Conexas en el Patrimonio Natural del Estado” , por considerarse que violentan el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y la autonomía de los pueblos indígenas. Así, en esa normativa se dispone lo siguiente:

“ ARTÍCULO 1- Se reforma el artículo 18 de la Ley N.º 7575, Ley Forestal, de 13 de febrero de 1996. El texto es el siguiente:

Artículo 18- Autorización de labores. En el patrimonio natural, el Estado podrá realizar o autorizar labores de investigación, capacitación y ecoturismo, así como actividades necesarias para el aprovechamiento de agua para consumo humano, de conformidad con el artículo 18 bis de esta ley, una vez aprobadas por el ministro de Ambiente y Energía, quien definirá, cuando corresponda, la realización de evaluaciones del impacto ambiental, según lo establezca el reglamento de esta ley.

ARTÍCULO 2- Se adiciona el artículo 18 bis a la Ley N.º 7575, Ley Forestal, de 13 de febrero de 1996. El texto es el siguiente:

Artículo 18 bis Aprovechamiento de agua para abastecimiento de poblaciones. El Ministerio de Ambiente y Energía (Minae) podrá autorizar el aprovechamiento de agua proveniente de fuentes superficiales y la construcción, la operación, el mantenimiento y las mejoras de sistemas de abastecimiento de agua, en inmuebles que integran el patrimonio natural del Estado, previa declaración, por el Poder Ejecutivo, de interés público, en específico para un abastecimiento poblacional imperioso y a favor de los entes autorizados prestadores de servicio público, que a continuación se detallan:

• a)El Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA).
• b)Las municipalidades que aún prestan el servicio público de agua potable por la Ley N.º 1634, Ley General de Agua, de 18 de setiembre de 1953.
• c)La Empresa de Servicios Públicos de Heredia (ESPH).
• d)Las Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados (Asadas), entidades conformadas por usuarios, debidamente constituidas para ese fin e inscritas con ajuste a la Ley N.º 218, Ley de Asociaciones, de 8 de agosto de 1939, pueden administrar y operar el sistema de acueducto de su comunidad mediante un convenio de delegación suscrito con el ICAA.

Todas las obras o actividades necesarias para el cumplimiento de los fines aquí establecidos deberán ser ejecutadas con base en estudios técnicos, procurando el menor impacto ambiental posible según el instrumento de evaluación de impacto ambiental que corresponda y en estricto cumplimiento de la normativa ambiental vigente, en especial lo dispuesto sobre los criterios técnicos aplicables para la intervención de áreas silvestres protegidas contemplados en la Ley N.º 7788, Ley de Biodiversidad, de 30 de abril de 1998, y sus reglamentos.

En el caso de áreas silvestres protegidas de protección absoluta, sea parques nacionales y reservas biológicas, además deberá cumplirse con lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley N.º 7554, Ley Orgánica del Ambiente, de 4 de octubre de 1995. Asimismo, los estudios técnicos que se realicen deberán demostrar que no existe otra fuente alternativa disponible para garantizar el abastecimiento de agua para la población beneficiaria en condiciones adecuadas de calidad y cantidad, y las actividades propuestas deberán contar, de manera previa, con el aval técnico del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA).

Se autoriza a los entes prestadores indicados en este artículo para que realicen actividades del aprovechamiento de agua proveniente de fuentes superficiales y la construcción, la operación, el mantenimiento y las mejoras que sean necesarias para el sistema de abastecimiento poblacional para consumo humano, en los terrenos patrimonio natural del Estado que no formen parte de áreas silvestres protegidas y que hayan sido adquiridos por ellos mismos o por algún otro ente prestador del servicio público de abastecimiento poblacional para consumo humano, con el fin de proteger el agua y asegurar la prestación de este servicio a las futuras generaciones. En estos casos, no será necesario el trámite de autorización ante el Minae, pero los entes prestadores deberán cumplir con los demás requisitos establecidos en este artículo y en la normativa nacional. Los entes prestadores continuarán administrando estos terrenos, que en los demás aspectos seguirán sujetos a las condiciones, limitaciones y protecciones propias del patrimonio natural del Estado, según lo dispuesto en esta ley .

El Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados deberá asegurar que no se altere el caudal ecológico indispensable para el funcionamiento del ecosistema, dentro y fuera de las áreas silvestres protegidas, de manera que se mantenga bajo un esquema de uso y aprovechamiento sostenible. El monitoreo de este le corresponderá al Minae.

En forma anual, el ente autorizado prestador del servicio público para el abastecimiento poblacional autorizado deberá presentar, ante el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Sinac) y la Dirección de Aguas, el informe de los resultados de los aforos, dada la naturaleza y la fragilidad ambiental de las áreas silvestres protegidas.

ARTÍCULO 3- Se adiciona el artículo 52 bis a la Ley N.º 7554, Ley Orgánica del Ambiente, de 4 de octubre de 1995. El texto es el siguiente:

Artículo 52 bis.-Zonas protectoras. Las zonas protectoras son áreas silvestres protegidas, cuyos objetivos principales son la regulación del régimen hidrológico y la protección del suelo y las cuencas hidrográficas, así como la preservación de las áreas de recarga acuífera y las fuentes de agua y la necesidad de asegurar el abastecimiento poblacional de agua para las actuales y futuras generaciones”.

V.Sobre la metodología de análisis de la acción.- Para facilitar el estudio de la normativa impugnada, antes de analizar cada uno de los argumentos expuestos por los accionantes, se procederá a realizar un estudio pormenorizado de ciertas cuestiones relevantes, como serían el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, la normativa ambiental internacional, los principios constitucionales ambientales, la obligación de realizar estudios técnicos en materia ambiental, la rectoría del Ministerio de Ambiente y Energía, así como la necesaria coordinación de las diferentes instituciones en materia ambiental y, por último, la existencia de un derecho fundamental al agua y la rectoría del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. Lo anterior, para posteriormente analizar con detalle los reclamos de los accionantes.

VI.Sobre el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.- Ha sido ampliamente reconocido por este Tribunal Constitucional el deber de protección que merece el derecho a disfrutar de un medio ambiente sano y armonioso, consagrado en los artículos 21, 50 y 89 de la Constitución Política. En este sentido, esta Sala mencionó que “con la reforma del artículo 50 de la Constitución Política mediante Ley número 7412, de tres de junio de mil novecientos noventa y cuatro, se consagró en forma expresa en el Texto Fundamental el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, el cual previamente había sido reconocido por este Tribunal ambiente como un derecho fundamental – en particular pueden consultarse las sentencias número 2233-93, 3705-93, 6240-93, 5399-93, 1394-94, 4480-94, 5668-94– al derivarlo de lo dispuesto en los artículos 21 (derecho a la salud), 69 (exigencia constitucional a la "explotación racional de la tierra") y 89 (protección de las bellezas naturales), todos de la Constitución Política.

Sin embargo, en la norma constitucional la tutela del ambiente se reconoce en una doble dimensión, primero, como un verdadero derecho fundamental, reconocible a toda persona y, en ese sentido es individualizable (nacional, extranjero, mayor de edad o menor, incapaz, persona física o jurídica), por cuanto su defensa atañe a la colectividad en su conjunto (no sólo a los nacionales, sino de toda la colectividad mundial); y segundo, como una verdadera potestad pública , que como tal, se traduce en obligaciones concretas para el Estado en su conjunto, condicionando así, los objetivos políticos, y en consecuencia, la acci ón de los poderes públicos en general, para darle cabal cumplimiento a este derecho fundamental. Así, se establece una verdadera obligación del Estado de proteger el ambiente, mediante los mecanismos (actuaciones formales y materiales, disposiciones legales y reglamentarias) que se traduzcan en una efectiva tutela del ambiente y de los recursos naturales que lo integran, con la finalidad de mejorar el entorno de vida del ser humano, con lo cual se desbordan los criterios de conservación natural, para ubicarse dentro de toda la esfera en que se desarrolla la persona que facilite su desarrollo integral – físico, psíquico, mental –.

La incidencia que tiene el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado dentro de la actividad del Estado, encuentra su primera manifestación en que por definición los derechos no se limitan a la esfera privada de los individuos, sino que tienen trascendencia en la propia estructura del Estado, en su papel de garante de los mismos, y, en segundo término, porque la actividad del Estado se dirige hacia la satisfacción de los intereses de la colectividad (…)” (véase la sentencia número 2007-2063 de las 14:40 horas del 14 de febrero de 2007).

Asimismo, en otra sentencia, específicamente la número 2012-13367, este Tribunal indicó lo siguiente:

“Si analizamos de forma somera la estructura del artículo 50 constitucional, nos percatamos de que establece como fin fundamental y valor esencial del Estado costarricense procurar “el mayor bienestar a todos los habitantes del país”. De tal manera que esta finalidad y bien jurídico esencial, es la fuente y a la vez condiciona y sirve de contexto, fin y límite al ejercicio de las grandes potestades que el primer párrafo señala: la de organización y estímulo de la producción por un lado y la de reparto de la riqueza por el otro. Los siguientes dos párrafos forman parte de la estructura de la norma, de manera que el “ambiente sano y ecológicamente equilibrado” forma parte del contenido del mayor bienestar de todos los habitantes. De tal manera que el “ambiente sano y ecológicamente equilibrado” es causa, fin y también condición y límite del ejercicio de las potestades y competencias públicas, no solo de las señaladas en el párrafo primero, sino también de las indicadas en el tercero (garantizar, defender, preservar, determinar las responsabilidades y sanciones), y de la potestad legislativa en general, siempre que el legislador con sus decisiones pueda impactar en el ambiente.

Al igual que el derecho de propiedad, el objeto sobre el que recae el derecho al ambiente es externo a la integridad de la persona humana (a diferencia por ejemplo del derecho a la vida), pero también diferente a lo que sucede con el objeto del derecho de propiedad, la persona forma parte del Ambiente, lo integra, de allí que su protección, supone la conservación del contexto esencial para la vida humana y por el contrario, una conducta con efectos negativos sobre él, supone un peligro para la propia existencia humana y una reducción o pérdida del “mayor bienestar” de todos. En este sentido, la Sala Constitucional ha expresado que “el ser humano no se desenvuelve de manera autárquica, sino que su bienestar guarda inmediata relación con la naturaleza que le rodea. Esa interdependencia entre el ser humano y la naturaleza comprende aspectos que exceden la mera preservación de recursos para garantizar el desarrollo económico de la sociedad humana.

En realidad, la interacción “naturaleza-ser humano” conforma un fenómeno unitario, un proceso único de influencia recíproca, en el que uno actúa sobre el otro y simultáneamente ambos necesitan uno del otro para su propia supervivencia.” (Sentencia de la Sala Constitucional No. 2012-004620). El “ambiente” objeto del derecho fundamental, no es la suma o yuxtaposición de recursos, más bien se refiere a las interrelaciones y equilibrios, a la idea de sistema. La ecología como ciencia nos enseña que la naturaleza debe ser concebida como un sistema. La naturaleza consiste en las relaciones de los organismos con el mundo exterior en la lucha por su existencia. En lugar determinado se da una biocenosis (vida común) o comunidad de vida, que involucra un cierto número de especies e individuos que se influyen mutuamente. Lo que la caracteriza es su nivel de integración que hace que tengan su propia forma de regulación, toda modificación de uno de los factores determinantes de esta, provocará modificaciones en los otros, esto puede suceder por razones naturales o por la intervención del hombre.

Así que en la comunidad se da un cierto orden que trae un resultado beneficioso para cada especie, porque genera la productividad y estabilidad máxima del conjunto. Como todo sistema se caracteriza no solo por la interacción entre sus elementos, sino también porque produce un resultado global o general relativo a todo el sistema: su propia existencia, que es lo que podemos llamar equilibrio dinámico, comprendido dentro del concepto de “equilibrio” que exige la Constitución. Existe una conexión umbilical entre la vida y el ambiente hasta el extremo de constituir un único sistema. La vida depende del ambiente, por tanto, debe velar para que esas condiciones que garantizan la vida, se mantengan en el tiempo; para ello, la Constitución exige que las medidas de cualquier índole deben desarrollarse de manera que respeten las leyes naturales que informan los ecosistemas independientemente del modelo de desarrollo que se adopte, al respecto:

“La Sala ha indicado que el ambiente, debe ser entendido como un potencial de desarrollo para utilizarlo adecuadamente, debiendo actuarse de modo integrado en sus relaciones naturales, socioculturales, tecnológicas y de orden político, ya que, en caso contrario, se degrada su productividad para el presente y el futuro y podría ponerse en riesgo el patrimonio de las generaciones venideras. Los orígenes de los problemas ambientales son complejos y corresponden a una articulación de procesos naturales y sociales en el marco del estilo de desarrollo socioeconómico que adopte el país. Por ejemplo, se producen problemas ambientales cuando las modalidades de explotación de los recursos naturales dan lugar a una degradación de los ecosistemas superior a su capacidad de regeneración, lo que conduce a que amplios sectores de la población resulten perjudicados y se genere un alto costo ambiental y social que redunda en un deterioro de la calidad de vida; pues precisamente el objetivo primordial del uso y protección del ambiente es obtener un desarrollo y evolución favorable al ser humano.

La calidad ambiental es un parámetro fundamental de esa calidad de vida; otros parámetros no menos importantes son salud, alimentación, trabajo, vivienda, educación, etc., pero más importante que ello es entender que si bien el hombre tiene el derecho de hacer uso del ambiente para su propio desarrollo, también tiene el deber de protegerlo y preservarlo para el uso de las generaciones presentes y futuras, lo cual no es tan novedoso, porque no es más que la traducción a esta materia, del principio de la "lesión", ya consolidado en el derecho común, en virtud del cual el legítimo ejercicio de un derecho tiene dos límites esenciales: Por un lado, los iguales derechos de los demás y, por el otro, el ejercicio racional y el disfrute útil del derecho mismo. Nuestro país ha dependido y seguirá dependiendo, al igual que cualquier otra nación, de sus recursos naturales y su medio para llenar las necesidades básicas de sus habitantes y mantener operando el aparato productivo que sustenta la economía nacional, cuya principal fuente la constituye la agricultura y, en los últimos años, el turismo, especialmente en su dimensión de ecoturismo.

El suelo, el agua, el aire, los recursos marinos y costeros, los bosques, la diversidad biológica, los recursos minerales y el paisaje conforman el marco ambiental sin el cual las demandas básicas -como espacio vital, alimentación, energía, vivienda, sanidad y recreación- serían imposibles. De igual modo, nuestra economía también está íntimamente ligada al estado del ambiente y de los recursos naturales. Por otro lado, las metas del desarrollo sostenible tienen que ver con la supervivencia y el bienestar del ser humano y con el mantenimiento de los procesos ecológicos esenciales, es decir, de la calidad ambiental y de la sobrevivencia de las otras especies. Hablar de desarrollo sostenible en términos de satisfacción de las necesidades humanas presentes y futuras y del mejoramiento de la calidad de vida es hablar de la demanda de los recursos naturales a nivel individual y de los medios directos o de apoyo necesarios para que la economía funcione generando empleo y creando los bienes de capital, que a su vez hagan posible la transformación de los recursos en productos de consumo, de producción y de exportación. (Sentencia de la Sala Constitucional Nº 601-2009).

En cuanto al ambiente, objeto del derecho fundamental expuesto, nuestra Carta Magna exige además que sea “sano”. La exigencia “sano” nos conduce a la “capacidad regenerativa” y a la “capacidad de sucesión” para garantizar la vida. De ambos requisitos: “sano” y equilibrado” se desprende la necesidad de un desarrollo sostenible y sustentable; la calidad de vida y la calidad ambiental dependen de ello. Ahora bien, con los conceptos de “ambiente”, “sano” “ecológicamente equilibrado”, la norma constitucional introdujo la ciencia y la técnica en las decisiones ambientales, sean estas legislativas o administrativas, de tal manera que, en los términos de los ordinales 16 de la Ley General de la Administración Pública y 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, las actuaciones estatales en materia ambiental deben fundarse y no pueden contradecir las reglas unívocas de la ciencia y la técnica en aras de lograr el goce pleno y universal a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y, además, un “mayor bienestar para todos los habitantes del país” (…) (véase la sentencia número 2012-13367 de las 11:33 horas del 21 de setiembre de 2012).

VII.Sobre la normativa ambiental internacional. Ahora bien, de conformidad con lo establecido en el considerando anterior, es menester señalar que el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado también encuentra su sustento en la normativa internacional. Por consiguiente, se procederá a precisar algunos de ellos relevantes para el presente asunto:

- El artículo 11 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, “Protocolo de San Salvador”, aprobado por Ley No. 7907 de 3 de setiembre de 1999 que señala que “ 1. Toda persona tiene derecho a vivir en un medio ambiente sano y a contar con servicios públicos básicos. 2. Los Estados partes promoverán la protección, preservación y mejoramiento del medio ambiente”.

- El párrafo tercero del artículo 3 del Convenio Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (Ley No. 7414 del 13 de junio de 1994), indica que los Estados partes deben “tomar medidas de precaución para prever, prevenir o reducir al mínimo las causas del cambio climático y mitigar sus efectos adversos”.

- El artículo 8 del Convenio sobre la Diversidad Biológica (Ley No. 7416 de 30 de junio de 1994), establece como deber del Estado el administrar los recursos “importantes para la conservación de la diversidad biológica, ya sea dentro o fuera de las áreas protegidas, para garantizar su conservación” (inciso c), y promover “la protección de ecosistemas y hábitats naturales y el mantenimiento de poblaciones viables de especies en entornos naturales” (inciso d).

- El artículo 5 de la Convención para la Protección del Patrimonio Cultural y Natural (Ley No. 5980 de 16 de noviembre de 1976), obliga a adoptar medidas jurídicas adecuadas para la protección y conservación del patrimonio natural (inciso d).

- El Convenio para la Conservación de la Biodiversidad y Protección de Áreas Silvestres Prioritarias en América Central (Ley No. 7433 de 14 de setiembre de 1994), menciona la obligación estatal de tomar “todas las medidas posibles para asegurar la conservación de la biodiversidad” (artículo 10) ; entre éstas, las “que contribuyan a conservar los hábitats naturales y sus poblaciones de especies naturales” (artículo 13, inciso c) ; y de priorizar la conservación de la biodiversidad en sus estrategias de desarrollo (artículo 14 ).

- El Convenio Regional para el Manejo y Conservación de los Ecosistemas Naturales Forestales y el Desarrollo de Plantaciones Forestales (Ley No. 7572 del 1° de febrero de 1996), hace énfasis en el compromiso del Estado de propiciar que los suelos se utilicen en concordancia con su mejor aptitud; priorizar la rehabilitación de bosques degradados y secundarios y detener o disminuir la presión para la conversión del bosque natural primario a otros usos del suelo (artículo 3, incisos b) y c)”.

VIII.Sobre los principios constitucionales ambientales. Siguiendo la línea argumentativa acerca del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrando, podemos constatar la existencia de una serie de principios sobre el ambiente y que han sido ampliamente desarrollados por este Tribunal. Así, la acción del Estado para garantizar la efectiva tutela ambiental está condicionada por los principios constitucionales ambientales, los cuales coadyuvan a determinar el contenido del derecho fundamental de toda persona a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (véase la sentencia número 2007-2063 de las 14:40 horas del 14 de febrero de 2007). Entre los principios constitucionales ambientales desarrollados por esta Cámara Constitucional y que son relevantes para el análisis de este caso, encontramos los siguientes:

1. De la tutela del derecho ambiental a cargo del Estado: Este principio se deriva de lo indicado en el numeral 50 constitucional al establecer la obligación del Estado de garantizar, defender y tutelar este derecho, con lo cual, el Estado se constituye en el garante de la protección y tutela del medio ambiente y los recursos naturales (véase la sentencia número 0644-99 de las 11:24 horas del 29 de enero de 1999 y reiterada en la sentencia número 2002-4947 de las 09:24 horas del 24 de mayo de 2002).

2. Principio precautorio o principio de la evitación prudente : Este concepto ha sido desarrollado en las número 2806-98, 2003-06322, 2004-1923 y 2005-12039, entre otras, de este Tribunal, que se sustenta en el artículo 15 de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, Declaración de Río, que alude a la necesaria acción y efecto de prevenir anticipadamente los posibles daños en los elementos integrantes del ambiente; con lo cual, se propugna por la implementación de acciones tendentes a la debida protección, conservación y adecuada gestión de los recursos, esto es, la adopción de todas las medidas técnicas u operativas para evitar, prevenir o contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible – o una duda objetiva al respecto– , se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate; por cuanto la coacción posterior resulta ineficaz en esta materia, dado que, en la mayoría de los casos, los efectos biológicos son irreversibles, donde la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados al ambiente.

Asimismo, el principio precautorio aplica cuando no existe certeza científica sobre los riesgos o impacto al ambiente de una medida, los estudios o información disponible generan dudas acerca de los riesgos o de su posible impacto negativo. Por el contrario, el principio de prevención o preventivo aplica en aquellos casos en que existe evidencia científica de que la medida va a causar daños al ambiente. En este segundo caso, la información disponible puede ser suficiente o insuficiente, pero con la que existe, se alcanza un grado de certeza sobre los impactos negativos que la medida va a provocar sobre el ambiente. La diferencia entre uno y otro está en la existencia o no de certeza científica sobre los posibles riesgos o lesiones al ambiente (véase la sentencia número 2012-13367 de las 11:33 horas del 21 de setiembre de 2012).

En síntesis, este principio, con fundamento en el artículo 50 de la Constitución Política y artículo 15 de la Convención de Río, ya mencionados, obliga a la Administración a adoptar las medidas necesarias para dar cabal protección al ambiente, y evitar daños que son irreversibles.

3. Principios de progresividad y no regresión de la protección ambiental. El primero ha sido reconocido por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos; entre otros instrumentos internacionales, se encuentra recogido en los artículos 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, artículo 1 y 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y artículo 1 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Al amparo de estas normas, el Estado asume la obligación de ir aumentando, en la medida de sus posibilidades y desarrollo, los niveles de protección de los derechos humanos, de especial consideración aquellos, que como el derecho al ambiente (art. 11 del Protocolo), requieren de múltiples acciones positivas del Estado para su protección y pleno goce por todos sus titulares. Asimismo, del principio de progresividad de los derechos humanos y del principio de irretroactividad de las normas en perjuicio de derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas, recogido en el numeral 34 de la Carta Magna, se deriva el principio de no regresividad o de irreversibilidad de los beneficios o protección alcanzada.

Este principio se erige como garantía sustantiva de los derechos, en este caso, del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en virtud del cual el Estado se ve obligado a no adoptar medidas, políticas, ni aprobar normas jurídicas que empeoren, sin justificación razonable y proporcionada, la situación de los derechos alcanzada hasta entonces. Este principio no supone una irreversibilidad absoluta pues todos los Estados viven situaciones nacionales, de naturaleza económica, política, social o por causa de la naturaleza, que impactan negativamente en los logros alcanzados hasta entonces y obliga a replantearse a la baja el nuevo nivel de protección. En esos casos, el Derecho a la Constitución y los principios bajo examen obligan a justificar, a la luz de los parámetros constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, la reducción de los niveles de protección (véase la sentencia número 2012-13367 de las 11:33 horas del 21 de setiembre de 2012).

De esta forma, encontramos relación entre el principio de razonabilidad como parámetro de constitucionalidad y el derecho al ambiente, pues, como ha indicado este Tribunal en la sentencia número 7294-1998, “el principio de razonabilidad, en relación con el derecho fundamental al ambiente, obliga a que las normas que se dicten con respecto a esta materia estén debidamente motivadas en estudios técnicos serios, aún cuando no existiera otra normativa legal que así lo estableciera expresamente”.

En síntesis, conforme a estos principios, está prohibido para el Estado tomar medidas que disminuyan la protección de derechos fundamentales, en este caso, el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

4. Principios de la objetivación de la tutela ambiental o principio de la vinculación a la ciencia y a la técnica . Este principio, el cual, tal y como lo señaló este Tribunal en sentencia número 14293-2005 de las 14:52 horas del 29 de octubre de 2005, se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con la actuación de la Administración como de las disposiciones de carácter general – legales y reglamentarias –, de donde se deriva la exigencia de la "vinculación a la ciencia y a la técnica", elemento que le da un sustento técnico-científico a las decisiones de la Administración en esta materia, y en tal virtud, limitan y condicionan la discrecionalidad de la Administración en su actuación – en los términos previstos en el artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública–. De manera que en atención a los resultados que se deriven de esos estudios técnicos – tales como los estudios de impacto ambiental– , se evidencia un criterio técnico objetivo que denote, o la viabilidad ambiental del proyecto o la probabilidad de un evidente daño al ambiente, los recursos naturales o a la salud de las personas, circunstancia que obliga a establecer medidas de precaución o el rechazo del proyecto, obra o actividad propuestas; y en caso de una "duda razonable" resulta obligado tomar decisiones en pro del ambiente (principio pro-natura).

5. Principios de uso racional de los recursos naturales. Este axioma exige que exista el necesario equilibrio entre el desarrollo del país y el derecho al ambiente y con el artículo 69 constitucional, del cual se deriva el principio de explotación racional de la tierra, imponiendo tanto a los particulares como al Estado, la obligación de proteger y preservar los recursos naturales renovables (véase la sentencia número 2012-12716 de las 16:01 del 12 de setiembre de 2012). De esta forma, con fundamento en este principio, es que este Tribunal – en sus diversas resoluciones- ha establecido los parámetros constitucionales para el uso adecuado de los mismos; y en virtud de los cuales queda claro que la protección al ambiente debe encaminarse a la utilización adecuada e inteligente de sus elementos y en sus relaciones naturales, socioculturales, tecnológicos y de orden político (desarrollo sostenible), para con ello salvaguardar el patrimonio al que tienen derecho las generaciones presentes y futuras.

Por ello, el objetivo primordial del uso y protección del ambiente es que a través de la producción y uso de la tecnología, se obtengan no sólo ganancias económicas (libertad de empresa) sino sobre todo un desarrollo y evolución favorable del medio ambiente y los recursos naturales con el ser humano, esto es, sin que se cause daño o perjuicio” (véase la sentencia número 6322-2003 de las 14:14 horas del 03 de julio de 2003). Sin embargo, es necesario aclarar que, según la jurisprudencia de esta Sala, el derecho al ambiente no puede ceder ante consideraciones de índole económico, por tratarse de un derecho no patrimonial y de indudable importancia no solo para los habitantes del país actualmente, sino también para los sucesivos (véase la sentencia número 1887-1995 de las 09:15 horas del 07 de abril de 1995).

Igualmente, en este principio también encontramos relación con el principio de razonabilidad como parámetro de constitucionalidad y el derecho al ambiente, ya que, la exigencia del uso racional de los recursos naturales está directamente vinculada con un parámetro de constitucionalidad de la conducta – administrativa y de los particulares– y de la normativa que rige la materia, como lo es la razonabilidad –según desarrollo de la jurisprudencia de este Tribunal Constitucional, por ejemplo véase la sentencia número 2410-2007 de las 10:15 horas del 21 de febrero de 2007- en tanto su finalidad es tender a la sostenibilidad del uso de los recursos naturales y de los elementos que conforman el ambiente, a través de su “uso adecuado”; y en virtud de los cuales, como se mencionó, queda claro que la protección al ambiente debe encaminarse a la utilización adecuada e inteligente de sus elementos y en sus relaciones naturales, socioculturales, tecnológicos y de orden político, para con ello salvaguardar el patrimonio al que tienen derecho las generaciones presentes y futuras.

En síntesis, la Administración debe propiciar un uso sustentable de los recursos naturales, logrando con ello que el país pueda desarrollarse económicamente, sin comprometer la integridad del medio ambiente ni el patrimonio al que tienen derecho las generaciones presentes y futuras, así como tampoco ceder ante consideraciones de índole económico.

IX.Sobre la obligación de realizar estudios técnicos en materia ambiental. Ahora bien, con fundamento en los principios explicados en el considerando anterior, podemos afirmar que el Estado tiene la obligación de realizar estudios técnicos en materia ambiental y la evaluación de impacto ambiental. Al respecto, esta Sala, en la sentencia número 2008-15315 de las 14:59 horas del 10 de octubre de 2008, ha establecido la necesidad de que determinadas actividades cuenten con una evaluación de impacto ambiental aprobada. Esto debido a que tal procedimiento administrativo permite identificar y predecir desde un punto de vista técnico-científico los efectos que una actividad puede provocar sobre el ambiente. En este sentido esta Cámara Constitucional, en la sentencia número 2005-05544 de las 15:38 horas del 10 de mayo de 2005, señaló:

“ VI.- El estudio de impacto ambiental como instrumento de protección. Las normas ambientales deben tener un sustento técnico, pues su aplicación tiene que partir de las condiciones en las cuáles debe sujetarse el uso y aprovechamiento de los recursos naturales. Esto es así porque al ser los daños y contaminación del medio ambiente evaluables, el impacto de estos elementos requiere de una evaluación y tratamiento científico. Por ello, la necesidad de una evaluación de impacto ambiental que según determina el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, consiste en un procedimiento administrativo científico-técnico que permite identificar y predecir cuáles efectos ejercerá sobre el ambiente, una actividad, obra o proyecto, cuantificándolos y ponderándolos para conducir a la toma de decisiones (…) De conformidad con el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente, número 7554, de dieciocho de septiembre de mil novecientos noventa y cinco, las actividades que requieren un estudio de impacto ambiental aprobado por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental son aquellas actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos materiales tóxicos o peligrosos.

Su aprobación previa, de parte de este organismo, será requisito indispensable para iniciar las actividades, obras o proyectos. Es así como la protección del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado obliga al Estado a tomar las medidas de carácter preventivo a efecto de evitar su afectación; y dentro de las principales medidas dispuestas por el legislador en este sentido, se encuentran varios instrumentos técnicos entre los que destaca el Estudio de Impacto Ambiental, según lo dispuesto en el artículo citado. Debe hacerse especial énfasis en que será la condición del proyecto o de la obra, la que determinará en cada caso, si se requiere o no del estudio de impacto ambiental, no el establecimiento de condiciones arbitrarias, sean éstas administrativas o reglamentarias”.

Asimismo, este Tribunal también indicó lo siguiente:

“(…) El párrafo tercero del numeral 50 Constitucional señala con toda claridad que el Estado debe garantizar, defender y preservar el derecho de todas persona a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado; lo que implica afirmar que los entes públicos no sólo están en la obligación de hacer cumplir – a los particulares y otros entes públicos- la legislación ambiental, sino también, ante todo, que deben ajustar su accionar a los dictados de esos cuerpos normativos tutelares. Las instituciones del Estado son las primeras llamadas a cumplir con la legislación tutelar ambiental, sin que exista justificación alguna para eximirlas del cumplimiento de requisitos ambientales como, a manera de ejemplo, el estudio de impacto ambiental que exige la Ley Orgánica del Ambiente para las actividades que emprendan los entes públicos que, por su naturaleza, puedan alterar o destruir el ambiente” (véase la sentencia número 2001-6503 de las 09:26 horas del 06 de julio de 2001).

En síntesis, según lo señalado por los principios constitucionales en materia ambiental, la exigencia de estudios técnicos previos responde al principio de sometimiento de las decisiones relacionadas con el ambiente a criterios de la ciencia y la técnica, a fin de proteger el equilibrio ecológico del sistema y la sanidad del ambiente. Además, el requerimiento de estudios técnicos no es una mera formalidad, sino que se trata de un requisito material, es decir materialmente se tiene que demostrar, mediante un análisis científico e individualizado, el grado de impacto de la medida correspondiente en el ambiente, plantear recomendaciones orientadas a menguar el impacto negativo en este, y demostrar cómo tal medida implica un desarrollo que satisface las necesidades del presente sin poner en peligro la capacidad de las generaciones futuras para atender sus propias necesidades (véase la sentencia número 2012-13367 de las 11:33 horas del 21 de setiembre de 2012).

X.Sobre la rectoría del Ministerio de Ambiente y Energía, así como la necesaria coordinación de las diferentes instituciones en materia ambiental.- En el considerando anterior se afirmó que las instituciones del Estado son las primeras llamadas a cumplir con la legislación tutelar ambiental, sin que exista justificación alguna para eximirlas del cumplimiento de requisitos ambientales. Por consiguiente, en el presente apartado se explicará la rectoría del Ministerio de Ambiente y Energía en la materia ambiental. Además, se expondrá la necesaria coordinación que debe existir entre las diferentes instituciones del Estado. En este sentido, este Tribunal, en la sentencia número 2004-8928 de las 16:37 horas del 18 de agosto de 2004, ha mencionado que resulta evidente que el Estado central es el ente primariamente encomendado para la defensa del medio ambiente, lo que es reafirmado en la Ley Orgánica del Ambiente, número 7554 del 04 de octubre de 1996, que delega en el Ministerio de Ambiente y Energía buena parte de las competencias en esta materia, sin descargar a los otros entes públicos de sus responsabilidades en este campo.

Igualmente, para el caso en cuestión es importante aclarar que el Ministerio de Ambiente y Energía también tiene la potestad de administrar los refugios nacionales y los humedales, lo cual se deriva además de los artículos 82 y 84 de la Ley de la Conservación Silvestre, 32 de la Ley Orgánica del Ambiente, 13 de la Ley Forestal, y 58 de la Ley de Biodiversidad (véase la sentencia número 2004-8928 de las 16:37 horas del 18 de agosto de 2004).

Ahora bien, aunque la rectoría en materia ambiental recae en el Ministerio de Ambiente y Energía, es menester aclarar que el Estado, en sentido amplio, es el garante en la protección y tutela del medio ambiente y los recursos naturales (véase la sentencia número 6922-2010 de las XX del XX). Es decir, si bien el Estado central delega la defensa del ambiente en el Ministerio en cuestión, esto no elimina la responsabilidad que tienen los demás instituciones del Estado en esta materia. Al respecto, esta Cámara Constitucional también ha expresado la necesidad de que exista una coordinación entre las dependencias públicas que busque garantizar la protección del ambiente. De esta forma, mencionó que:

“En diversas oportunidades, la jurisprudencia constitucional ha indicado que la protección del ambiente es una tarea que corresponde a todos por igual, es decir, que existe una obligación para el Estado –como un todo- de tomar las medidas necesarias para proteger el medio, a fin de evitar grados de contaminación, deforestación, extinción de flora y fauna, uso desmedido o inadecuado de los recursos naturales, que pongan el (sic) peligro la salud de los administrados. En esta tarea, por institución pública, debe entenderse comprendida tanto la Administración Central – Ministerios, como el Ministerio del Ambiente y Energía y el Ministerio de Salud, que en razón de la materia, tienen una amplia participación y responsabilidad en lo que respecta a la conservación y preservación del ambiente; los cuales actúan, la mayoría de las veces, a través de sus dependencias especializadas en la materia, como por ejemplo, la Dirección General de Vida Silvestre, la Dirección Forestal, y la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA); así como también las instituciones descentralizadas, caso del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, el SENARA, el Instituto Costarricense de Turismo o el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados; tarea en la que por supuesto tienen gran responsabilidad las municipalidades, en lo que respecta a su jurisdicción territorial.

Es por ello, que podría pensarse que esta múltiple responsabilidad provocaría un caos en la gestión administrativa, lo cual no es cierto, por cuanto a fin de evitar la coexistencia simultánea de esferas de poder de diferente origen y esencia, la duplicación de los esfuerzos nacionales y locales, así como la confusión de derechos y obligaciones entre las diversas partes involucradas, es que se hace necesario establecer una serie de relaciones de coordinación entre las diversas dependencias del Poder Ejecutivo y las instituciones descentralizadas, y entre éstas con las municipalidades, a fin de poder llevar a cabo las funciones que les han sido encomendadas (…)” (véase sentencia número 2009-000139 de las 08:53 horas del 13 de enero de 2009).

En síntesis, aunque el Estado delega en el Ministerio de Ambiente y Energía buena parte de las competencias en esta materia, siendo que este Ministerio ostenta la función de rectoría en materia ambiental y, por tanto, es responsable de emitir las políticas de protección ambiental, manejo y uso sostenible de los recursos naturales; también es cierto que existe la necesidad de coordinar entre las dependencias públicas que garanticen la protección del ambiente. Por ende, las instituciones del Estado, Poder Ejecutivo, Poder Legislativo, Poder Judicial, Municipalidades, así como cualesquiera otras instituciones están, todas ligadas a la legislación ambiental o aquella que esté relacionada con la protección del medio ambiente (véase la sentencia número 8928 de las XX del XX y la sentencia número 8713-2008 de las 09:06 horas del 23 de marzo de 2006).

XI.Sobre el derecho fundamental al agua y la rectoría del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.- Ahora bien, en la presente acción de inconstitucionalidad se cuestiona una norma que permite el aprovechamiento de agua para consumo humano en terrenos del patrimonio natural del Estado. Por ende, es necesario explicar la existencia de un derecho fundamental al agua, así como la rectoría del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados al respecto. Al respecto, este Tribunal señaló lo siguiente:

“ VII.- El acceso al agua potable como derecho humano. Adicionalmente a lo señalado, y talvez (sic) el aspecto más relevante en este tema, lo constituye la naturaleza y función del agua para la vida humana. No es necesario detallar aquí una explicación sobre la realidad evidente y notoria de que sin agua no puede haber vida, ni calidad de vida, y que por lo tanto, con ley o sin ley de nacionalización, por su propia esencia, este tema, no es ni puede ser un tema territorial o local. La propia Sala en su jurisprudencia constitucional ha dicho que el acceso al agua potable es un derecho humano fundamental, en cuanto se configura como un integrante del contenido del derecho a la salud y a la vida (…)

“V.- La Sala reconoce, como parte del Derecho de la Constitución, un derecho fundamental al agua potable, derivado de los derechos fundamentales a la salud, la vida, al medio ambiente, a la alimentación y la vivienda digna, entre otros, tal como ha sido reconocido también en instrumentos internacionales sobre Derechos Humanos aplicables en Costa Rica: así, figura explícitamente en la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer (art. 14) y la Convención sobre los Derechos del Niño (art. 24); además, se enuncia en la Conferencia Internacional sobre Población y el Desarrollo de El Cairo (principio 2), y se declara en otros numerosos del Derecho Internacional Humanitario. En nuestro Sistema Interamericano de Derechos Humanos, el país se encuentra particularmente obligado en esta materia por lo dispuesto en el artículo 11.1 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (“Protocolo de San Salvador” de 1988), el cual dispone que: “Artículo 11.

Derecho a un medio ambiente sano 1.-Toda persona tiene derecho a vivir en un medio ambiente sano y a contar con servicios públicos básicos”. La carencia de recursos no justifica el incumplimiento de los cometidos de las administraciones públicas en la prestación de este servicio básico. (SALA CONSTITUCIONAL, resoluciones 2003-04654 y 2004-007779).

Por su parte, como bien lo reconocen tanto la Procuraduría como el representante del AyA en sus informes, en el campo internacional también es mayoritario el reconocimiento del agua como derecho humano y como una pre-condición necesaria para todos nuestros derechos humanos. Se sostiene que sin el acceso equitativo a un requerimiento mínimo de agua potable, serían inalcanzables otros derechos establecidos -como el derecho a un nivel de vida adecuado para la salud y para el bienestar, así como de otros derechos civiles y políticos. En noviembre del 2002, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas afirmó que el acceso a cantidades adecuadas de agua limpia para uso doméstico y personal es un derecho humano fundamental de toda persona. Asimismo en el Comentario General No. 15 sobre el cumplimiento de los artículos 11 y 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el Comité hizo notar que "el derecho humano al agua es indispensable para llevar una vida en dignidad humana.

Es un pre-requisito para la realización de otros derechos humanos". Se enfatiza también que los Estados miembros del Pacto Internacional tienen el deber de cumplir de manera progresiva, sin discriminación alguna, el derecho al agua, el cual da derecho a todos a gozar de agua suficiente, físicamente accesible, segura y aceptable para uso doméstico y personal.

Por su parte se han dado varias conferencias internacionales entre las que destaca la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Agua llevada a cabo en Mar de Plata en 1977 que reconoció que todos los pueblos tienen derecho al acceso a agua potable para satisfacer sus necesidades básicas. También, la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo, adoptada por la Asamblea General de la ONU, de 1986 incluye un compromiso por parte de los Estados de asegurar la igualdad de oportunidades para todos para disfrutar de los recursos básicos.

El concepto de satisfacer las necesidades básicas de agua se fortaleció más durante la Cumbre de la Tierra de 1992 en Río de Janeiro. En la Agenda 21, los gobiernos acordaron que "al desarrollar y usar los recursos hídricos, debe darse prioridad a la satisfacción de las necesidades básicas y a la conservación de los ecosistemas. De igual forma, en el Plan de Implementación adoptado en la Cumbre de Johannesburgo en el 2002, los gobiernos se comprometieron a "emplear todos los instrumentos de políticas, incluyendo la regulación, el monitoreo..... y la recuperación de costos de los servicios de agua," sin que los objetivos de recuperación de costos se conviertan en una barrera para el acceso de la gente pobre al agua limpia. Asimismo existen decenas de instrumentos internacionales que directa e indirectamente tienen que ver con el agua como un derecho humano de todas las personas y pueblos, de tal forma que no sólo es un tema que por su naturaleza tiende a la nacionalización, sino a la internacionalización de su uso y aprovechamiento” (véase la sentencia número 2006-5606 de las 15:21 horas del 26 de abril de 2006).

De lo anterior, podemos afirmar que existe un derecho fundamental al agua potable, derivado de los derechos fundamentales a la salud, la vida y al medio ambiente sano, entre otros, por el cual debe concederse a todas las personas la posibilidad de acceder en condiciones de igualdad a los servicios de agua potable, toda vez que la misma resulta esencial para la vida y la salud humana. Asimismo, el acceso al agua potable ha sido catalogado como un derecho humano fundamental por varios instrumentos internacionales, lo cual ha sido reconocido en la amplia jurisprudencia constitucional. Por ejemplo, como se menciona en la sentencia parcialmente transcrita, en el Comentario General No. 15 sobre el cumplimiento de los artículos 11 y 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el Comité hizo notar que “el derecho humano al agua es indispensable para llevar una vida en dignidad humana.

Es un pre-requisito para la realización de otros derechos humanos. De esta forma, Los Estados miembros del Pacto Internacional tienen el deber de cumplir de manera progresiva, sin discriminación alguna, el derecho al agua, el cual da derecho a todos a gozar de agua suficiente, físicamente accesible, segura y aceptable para uso doméstico y personal”. Igualmente, respecto a este tema podemos encontrar una vasta cantidad de instrumentos internacionales que hacen referencia al derecho al acceso al agua potable, entre las que podemos señalar las siguientes: Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Agua (Mar del Plata, Argentina, 1977, Plan de Acción), Declaración de Nueva Delhi, sobre el abastecimiento del agua potable y el saneamiento ambiental (India, 1990); Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y Desarrollo (Río de Janeiro, Brasil, 1992, Capítulo 18 de la Agenda 21), Declaración de Dublín sobre el Agua y el Desarrollo Sostenible (Irlanda, 1992, Principios rectores y Plan de Acción), Conferencia Internacional de las Naciones Unidas sobre la Población y el Desarrollo (El Cairo, Egipto, 1994, Programa de Acción), Declaración de Johannesburgo sobre el Desarrollo Sostenible (Sudáfrica, 2002, Pto. 18), Observación General N° 15: El Derecho al Agua (arts. 11 y 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales), del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Ginebra, 2002); la Resolución 64/292, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas, en el 2010: El Derecho Humano al Agua y el Saneamiento; la Resolución 70-169, aprobada por la Asamblea General de Naciones Unidas, en el 2015: Los derechos humanos al agua potable y el saneamiento; Cumbre de Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible (Nueva York, 2015, Objetivos 6 y 7), etc.

Ahora bien, siguiendo lo indicado en el voto en cuestión así como en la normativa internacional mencionada, el denominado servicio público universal de suministro de agua potable se relaciona de forma inherente con la garantía del derecho fundamental al agua potable. En este sentido, el suministro de agua potable constituye un servicio público esencial y oneroso. La jurisprudencia de la Sala, en materia de suministro de agua potable, se ha dirigido fundamentalmente a la protección del derecho a la vida y a la salud de las personas físicas. Esos derechos implican la posibilidad de exigir ciertas prestaciones del Estado, ámbito en el cual el Estado se ve obligado a proporcionar algunos servicios públicos, sobre todo los que resultan esenciales para mantener condiciones sanitarias favorables a la preservación de la vida y la salud de las personas. De este modo, garantizar la pureza del líquido para consumo humano, así como la continuidad en el suministro de éste, forman parte de un debido y eficiente servicio al abonado, y a su vez garantiza sus derechos fundamentales más elementales.

Por consiguiente, se puede asegurar que el abastecimiento de agua potable constituye un servicio público esencial, al que le son aplicables también los principios generales de los servicios públicos establecidos por el artículo 4° de la Ley General de la Administración Pública y lo dispuesto por la Sala Constitucional sobre el derecho fundamental al buen funcionamiento de los servicios públicos (véase al respecto la sentencia número 2386-2006 de las 10 horas 57 minutos de 24 de febrero de 2006).

Por otra parte, este Tribunal también ha determinado que el recurso hídrico es de naturaleza pública. De esta manera, en el voto parcialmente transcrito, también se indicó lo siguiente:

“El artículo 18 de la Ley 2726, reformado por la Ley N° 5915 del 12 de julio de 1976, expresamente señala que todas las propiedades e instalaciones de los organismos del Estado que estén destinados a la captación, tratamiento y distribución de aguas potables son patrimonio nacional, por lo tanto con carácter de dominio público, inalienables, imprescriptibles e inembargables, fuera del tráfico jurídico privado y como lo ha señalado esta Sala en su jurisprudencia (votos números 2000-10466 y 2002-03821), gozan de especial protección, de manera que no son susceptibles de ser apropiados por particulares y ni siquiera por la Administración Pública; ni ser destinados a fines distintos de los que determinan su propia esencia y naturaleza, de tal forma que su protección -en términos que resulten necesarios- y administración, corresponde al Estado en nombre de la Nación. También en la sentencia 2004-01923 esta Sala hace un análisis exhaustivo sobre la naturaleza pública del recurso hídrico con ocasión de la protección de los mantos acuíferos.

(…)

“Naturalmente que, si los bienes relacionados con la administración de los acueductos y las propiedades que los contienen son de la Nación, con mucho mayor razón lo son las aguas y sus fuerzas como está Orgánica del Ambiente. El concepto de demanialidad del recurso hídrico aparece consagrado en la Constitución Política en la citada norma que señala que no podrán salir definitivamente del Estado: “las fuerzas que puedan obtenerse de las aguas del dominio público en el territorio nacional”, agregando al final del artículo que podrán ser explotados de acuerdo con la ley o mediante concesión especial, otorgada por tiempo limitado, y determinando sus condiciones y estipulaciones por ley aprobada por la Asamblea Legislativa. De esta manera quedan consagradas las aguas como bienes del dominio público, sometidas al principio de reserva de ley para su afectación, no pudiendo salir del dominio del Estado. Su explotación puede dar directamente por la administración o por medio de concesión por parte de particulares.

(…)

El resto de la legislación vigente reafirma estos principios de demanialidad del recurso hídrico.

(…)

“La demanialidad del recurso hídrico es retomada en la Ley Orgánica del Ambiente que declara que el agua es de dominio público, su conservación y su uso son de interés social (art. 50).Esta disposición confirma el principio vigente de la demanialidad del recurso hídrico”.

En esta línea de argumentación, es necesario indicar que el acceso al agua potable para consumo humano ha sido garantizado por el legislador en la Ley de Aguas, Ley número 276 de 27 de agosto de 1942 y en la Ley General de Agua Potable, Ley número 1634 de 18 de setiembre de 1953. Además, el artículo 60 de la Ley Orgánica del Ambiente establece lo siguiente: “ Para prevenir y controlar la contaminación del ambiente, el Estado, las municipalidades y las demás instituciones públicas, darán prioridad, entre otros, al establecimiento y operación de servicios adecuados en áreas fundamentales para la salud ambiental, tales como: a) El abastecimiento de agua para consumo humano (…)” . En este sentido, esa normativa determina la prioridad que debe darse al establecimiento y operación de servicios adecuados de abastecimiento de agua para consumo humano. Por otra parte, la Ley General de Salud, Ley número 5395 de 30 de octubre de 1973 dispone, en su artículo 267, que “todo sistema de abastecimiento de agua destinada al uso y consumo de la población, deberá suministrar agua potable, en forma continua, en cantidad suficiente para satisfacer las necesidades de las personas y con presión necesaria para permitir el correcto funcionamiento de los artefactos sanitarios en uso”.

En síntesis, de la jurisprudencia mencionada, así como de la normativa internacional y nacional analizada, se pude concluir que existe un derecho fundamental al acceso al agua potable, en donde el Estado está en la obligación de garantizar su suministro, siendo que el abastecimiento de agua potable constituye un servicio público esencial.

Ahora bien, para garantizar este derecho fundamental, el artículo 1 de la Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados señala que:

“ Con el objeto de dirigir, fijar políticas, establecer y aplicar normas, realizar y promover el planeamiento, financiamiento y desarrollo y de resolver todo lo relacionado con el suministro de agua potable y recolección y evacuación de aguas negras y residuos industriales líquidos, lo mismo que el aspecto normativo de los sistemas de alcantarillado pluvial en áreas urbanas, para todo el territorio nacional se crea el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, como institución autónoma del Estado”.

Asimismo, el artículo 2 de la misma ley indica, en lo que interesa, lo siguiente.

“Corresponde al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados:

• a)Dirigir y vigilar todo lo concerniente para proveer a los habitantes de la república de un servicio de agua potable, recolección y evacuación de aguas negras y residuos industriales líquidos y de aguas pluviales en las áreas urbanas; b) Determinar la prioridad, conveniencia y viabilidad de los diferentes proyectos que se propongan para construir, reformar, ampliar, modificar obras de acueductos y alcantarillados; las cuales no se podrán ejecutar sin su aprobación; c) Promover la conservación de las cuencas hidrográficas y la protección ecológica, así como el control de la contaminación de las aguas; d) Asesorar a los demás organismos del Estado y coordinar las actividades públicas y privadas en todos los asuntos relativos al establecimiento de acueductos y alcantarillados y control de la contaminación de los recursos de agua, siendo obligatoria, en todo caso, su consulta, e inexcusable el cumplimiento de sus recomendaciones; e) Elaborar todos los planos de las obras públicas relacionadas con los fines de esta ley, así como aprobar todos los de las obras privadas que se relacionen con los sistemas de acueductos y alcantarillados, según lo determinen los reglamentos respectivos; f) Aprovechar, utilizar, gobernar o vigilar, según sea el caso, todas las aguas de dominio público indispensables para el debido cumplimiento de las disposiciones de esta ley, en ejercicio de los derechos que el Estado tiene sobre ellas, conforme a la ley número 276 de 27 de agosto de 1942, a cuyo efecto el Instituto se considerará el órgano sustitutivo de las potestades atribuidas en esa ley al Estado, ministerios y municipalidades; g) Administrar y operar directamente los sistemas de acueductos y alcantarillados en todo el país, los cuales se irán asumiendo tomando en cuenta la conveniencia y disponibilidad de recursos. Los sistemas que actualmente están administrados y operados por las corporaciones municipales podrán seguir a cargo de éstas, mientras suministren un servicio eficiente.

(…)

• i)Construir, ampliar y reformar los sistemas de acueductos y alcantarillados en aquellos casos en que sea necesario y así lo aconseje la mejor satisfacción de las necesidades nacionales; y j) Controlar la adecuada inversión de todos los recursos que el Estado asigne para obras de acueductos y alcantarillado sanitario”.

Por consiguiente, según esa ley, se le ha encomendado al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados la función de dirigir y vigilar todo lo concerniente para asegurar que se pueda proveer a los habitantes de la república de un servicio de agua potable en calidad y cantidad suficientes. Lo anterior, con la finalidad última de garantizar el servicio público universal de abastecimiento de agua potable y, por tanto, la satisfacción del derecho fundamental del acceso al agua potable.

De esta manera, este Tribunal ha determinado que la omisión por parte del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados en la toma de medidas para solventar los problemas de desabastecimiento de agua potable implican una violación a los derechos fundamentales al buen funcionamiento de los servicios públicos y al de acceso al agua potable (véase la sentencia número 8640-2010 de las 9 horas 4 minutos de 14 de mayo de 2010). Igualmente, esta Sala también ha señalado que el servicio público de abastecimiento de agua potable no solo debe ser continúo sino que debe asegurarse que provea una cantidad y calidad suficiente del recurso potable, pues las deficiencias que presente dicho suministro igual podría n, eventualmente, constituir un quebranto del derecho fundamental al agua (véase la sentencia número 262-2009 de las 14:30 horas del 14 de enero de 2009). Así las cosas, es claro que la prestació n del servicio público de abastecimiento de agua potable es indispensable para el bienestar má s elemental de la població n.

Por lo tanto, de lo analizado hasta el momento se puede asegurar que el suministro de agua potable es considerado dentro del ordenamiento jurídico costarricense como un servicio público, el cual ha sido encargado prioritariamente al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (véase la sentencia número 2007-011190 de las 14:36 horas del 07 de agosto de 2007). Es decir, el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados está llamado “a tener rectoría en el área de agua potable y alcantarillado sanitario y su intervención en protección de la salud de los habitantes debe ser activa y decidida, en especial cuando exista inacción por parte de las entidades encargadas de velar por un adecuado servicio” (véase la sentencia número 2001-12957 de las 16:29 horas del 18 de diciembre del 2001). No obstante, esta Sala también ha aclarado que “el AyA debe –por mandato legal y Constitucional – velar porque se brinde el suministro de agua potable a todos los habitantes de la República, esta obligación debe cumplirse en estricto respeto de las demás normas y mandatos que integran el ordenamiento jurídico costarricense” (véase la sentencia número 2001-2948 de las 14:06 horas del 24 de abril de 2001).

Por ende, es menester explicar que como se estableció en los considerandos anteriores, la rectoría en materia ambiental recae en el Ministerio de Ambiente y Energía, por lo que la rectoría del recurso hídrico no se constituye una excepción a esta competencia. Ahora bien, es necesario añadir que, después de un análisis detallado de la normativa que regulan este asunto, por ejemplo, la ya mencionada Ley Constitutiva del Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillados, No. 2726 de 14 de abril de 1961, la Ley Orgánica del MINAE, No. 7152 de 5 de junio de 1990, la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, No. 7593 de 9 de agosto de 1996, la Ley de Biodiversidad, No. 7788 de 30 de abril de 1998, la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, No. 7799 de 30 de abril de 1998 y el Reglamento Orgánico del Ministerio de Ambiente y Energía, Decreto 35669 de 4 de diciembre de 2009, que contiene las funciones de la actual Dirección de Agua), se puede asegurar que la rectoría en esta materia la ostenta el Ministerio de Ambiente Y Energía en conjunto y con la debida coordinación con otras instituciones como el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.

Ergo, la competencia en materia hídrica recae sobre el Ministerio de Ambiente y Energía en conjunto con el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, como institución encargada de suministrar el servicio de agua potable, así como en coordinación con otras instituciones. Al respecto, es necesario reiterar lo señalado acerca de exigencia de coordinación de los diferentes departamentos del Estado en materia ambiental, no siendo una excepción el recurso hídrico. Así, esta Cámara Constitucional ha indicado que “hemos de consentir el tema de que en materia ambiental existe la ineludible necesidad de coordinación entre las dependencias públicas que busque garantizar su protección. De esta forma, aceptada esta interpretación, podemos afirmar que esta situación se debe aplicar al tema del agua y lo referente a su suministro, administración y protección. Lo anterior porque la cuestión del agua ha sido definida por este Tribunal como un derecho humano fundamental, en cuanto se configura como un integrante del contenido del derecho a la salud y a la vida, que por su esencia no puede ser definido como un tema territorial o local, pues, es ampliamente aceptado que sin agua no puede haber vida, ni calidad de vida (véanse por ejemplo las sentencias números 534-96, 2728-91, 3891-93, 1108-96, 2002-06157 2002-10776; 2004-1923)”.

XII.Sobre el concepto y naturaleza de bienes de dominio público y su relación con el medio ambiente. Siguiendo con la redacción anterior, al establecer que nos encontramos con el cuestionamiento de una norma que permite extraer agua del patrimonio natural del Estado, es menester desarrollar el concepto y naturaleza de los bienes de dominio público y su relación con el ambiente. De esta manera, este Tribunal, mediante la sentencia número 2004-8928 de las 16:37 horas del 18 de agosto de 2004, estableció los parámetros relativos al concepto y naturaleza de bienes de dominio público y su relación con el medio ambiente. Al respecto, se indicó lo siguiente:

“En este marco de estricta protección del medio ambiente, la Constitución Política también dispone reglas concretas relativas al régimen jurídico aplicable a los bienes de dominio público. Así, el artículo 121 inciso 14) lo regula en forma genérica, al disponer que los bienes “propios de la Nación”, solo podrán salir definitivamente de su dominio por medio de autorización de la Asamblea Legislativa. Se trata de bienes que por su naturaleza jurídica y titularidad, en tanto pertenecen a la Nación y están destinados a satisfacer el interés general, gozan de una especial protección jurídica. Por ello, no son susceptibles de ser apropiados por particulares, y ni siquiera por la Administración Pública, para fines distintos de los que se derivan de su propia esencia y naturaleza. Su tutela y administración corresponden al Estado, en nombre de la Nación (cfr. tomo III. de las Actas de la Asamblea Nacional Constituyente, Sesión número 168, pag. 468). En su jurisprudencia, esta Sala ha sentado los principios básicos del régimen jurídico de los bienes dominiales; en particular, en la sentencia número 2306-91 de las catorce horas con cuarenta y cinco minutos del seis de noviembre de mil novecientos noventa y uno, determinó las siguientes reglas, que han seguido siendo aplicadas en forma consistente a partir de dicha resolución:

"…El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público.- Son los llamados bienes dominicales, bienes dominiales, bienes o cosas públicas o bienes públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres.- Es decir, afectados por su propia naturaleza y vocación.- En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa.- Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio.- Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad.- El permiso de uso es un acto jurídico unilateral que lo dicta la Administración, en el uso de sus funciones y lo que se pone en manos del particular, es el dominio útil del bien, reservándose siempre el Estado, el dominio directo sobre la cosa…" Corolario de lo anterior es que solamente por Ley se les pueda privar del régimen especial que los regula, desafectándolos, separándolos del fin público al que están vinculados.

Se requiere de un acto legislativo expreso y concreto, de manera tal que no quede duda alguna de la voluntad del legislador de sacar del dominio público un bien determinado e individualizado. El artículo 14 de la Ley Forestal, número 7575, de trece de febrero de mil novecientos noventa y seis, da a los terrenos forestales y bosques el carácter de bienes dominiales:

“Artículo 14.- Condición inembargable e inalienable del patrimonio natural Los terrenos forestales y bosques que constituyen el patrimonio natural del Estado, detallados en el artículo anterior, serán inembargables e inalienables; su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor y la acción reivindicatoria del Estado por estos terrenos es imprescriptible. En consecuencia, no pueden inscribirse en el Registro Público mediante información posesoria y tanto la invasión como la ocupación de ellos será sancionada conforme a lo dispuesto en esta ley.” Según la clasificación dada por la normativa ambiental, el patrimonio forestal o natural del Estado está conformado por reservas forestales, reservas biológicas, zonas protectoras, refugios de vida silvestre, humedales y monumentos naturales (artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente, número 7554, de dieciocho de setiembre de mil novecientos noventa y cinco).

Así las cosas, es claro que el ordenamiento jurídico costarricense confiere una especial y calificada protección a los bienes afectados al uso o disfrute público, y reviste dicha tutela de mayores cuidados todavía al regular los bienes públicos ambientales. Se trata de bienes pertenecientes a la Nación, por estar afectados a una finalidad de innegable utilidad general, y que para ello ha sido encomendada su administración, en los casos en que así lo determina expresamente la Ley, al Estado central, con el objeto de que las políticas en materia de ambiente sigan parámetros congruentes y acordes con la necesidad de una integral y continua protección del ambiente. Aun cuando para efectos registrales los bienes domiales pueden ser inscritos a nombre del ente público encargado de su tutela, lo cierto es que estos bienes no le pertenecen a ninguna entidad pública en particular, sino a la Nación (…)”.

Asimismo, lo referente al concepto de bienes de dominio público fue ampliado por este Tribunal en la sentencia número 2007-2063 de las 14:40 horas del 14 de febrero de 2007, que estableció lo siguiente:

“ VI.- DEL DEMANIO PÚBLICO.- Como lo ha considerado esta Sala en diversos precedentes (sentencias número 5399-93, 3145-96, 5027-97, 2988-99, 2000-10466, 2002-8321; 2003-3480; 2005-7158), el régimen jurídico de los bienes de dominio público es especial y diferenciado en atención al tipo de bienes de que se trata. La distinción entre bienes o cosas privadas y bienes y cosas públicas se hace depender, en primer lugar, en la "titularidad" o "dominio" del bien, por cuanto de este elemento se define su naturaleza y régimen jurídico diferenciados; y en consecuencia, del derecho aplicable, en tanto el primero se sujeta al derecho privado, y el segundo al derecho público. Es así, como por bienes demaniales o dominicales deben de entenderse el conjunto de bienes – tanto inmuebles como muebles – que tienen una naturaleza y régimen jurídico virtualmente opuesto a los privados, en tanto se trata de bienes que por expresa voluntad del constituyente o el legislador, se encuentran afectos a un destino especial de servir a la comunidad, sea al interés público, y que por ello, no pueden ser objeto de propiedad privada, de modo que están fuera del comercio de los hombres, es decir, no pueden pertenecer individualmente a los particulares, ni al Estado –en sentido estricto– , por cuanto éste se limita a su administración y tutela.

Así, los bienes de dominio público y los de dominio privado del Estado (fiscales) se diferencian por su finalidad y el sujeto titular, en tanto lo que define la naturaleza jurídica de los primeros es el destino que se da a este tipo de bienes, sea, en tanto se afectan y están al servicio del uso público, en los términos previstos en el artículo 261 del Código Civil (En este mismo sentido, se pueden consultar las sentencias número 2306-91 y 2988-99, entre otras.) Es así como entran en esta categoría –sin que se constituya en una lista cerrada– la zona marítimo terrestre , el patrimonio forestal o natural del Estado –áreas protegidas– (conformado por parques nacionales, reservas forestales, reservas biológicas, zonas protectoras, refugios de vida silvestre, humedales y monumentos naturales –artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente, número 7554, de dieciocho de setiembre de mil novecientos noventa y cinco– ), las zonas de protección hidrográfica –artículo 33 de la Ley Forestal – (contíguas a los manantiales, a las riveras de los ríos y lagos), las zonas limítrofes (artículo 10 de la Ley de Terrenos Baldíos, número 13, de diez de enero de mil novecientos treinta y nueve), el derecho de vía , las líneas ferroviarias, las reservas indígenas , el patrimonio histórico-arquitectónico , los recursos mineros , el patrimonio arqueológico, etc. Se trata de bienes que, por su vocación y destino están fuera del comercio de los hombres, de manera que son inalienables, imprescriptibles e inembargables, de manera que no es posible su dominio o posesión, ni a título gratuito ni oneroso; no pueden perderse por prescripción, así como tampoco, ganarse por usucapión, de modo que son bienes que conservan su vigencia jurídica permanentemente; y no son susceptibles de embargo; además de que están sujetos al poder de policía , en lo atinente a su aprovechamiento y uso, ya que está condicionado al otorgamiento de las respectivas licencias y permisos y al control y fiscalización de parte la Administración.

(…)

VIII.CONTINUACIÓN.- Tratándose de los bienes demaniales, debe distinguirse los que lo son en carácter de la Nación , precisamente por su titularidad y por la fuente normativa de afectación, en tanto la determinación deriva de las propias normas constitucionales –se tienen aquellos que están definidos y determinados precisamente en la propia Constitución Política, en los artículos 6, 50, 89 y 121 inciso 14) de la Constitución, sea las aguas territoriales, las costas, el espacio aéreo, la plataforma continental, el zócalo insular, los recursos y riquezas naturales del agua del suelo y del subsuelo, las bellezas naturales, el patrimonio histórico y artístico de la Nación, las fuerzas que puedan obtenerse de las aguas del dominio público en el territorio nacional, los yacimientos de carbón, las fuentes o yacimientos de petróleo, sustancias hidrocarburadas, depósitos de minerales radioactivos, servicios inalámbricos – lo que modernamente se conoce como espacio electromagnético– , los ferrocarriles, muelles y aeropuertos que estén en servicio– ; y los que lo son por disposición de la ley o decreto ejecutivo – en los casos previstos en la ley –, donde es el decreto el que determina los inmuebles que se incorporan al patrimonio forestal del Estado, su categoría y la sujeción al respectivo plan de manejo, y según se anotó anteriormente, también su sujeción a un fin público determinado, en tanto marca el destino del bien al uso o servicio público o a otra finalidad determinante que justifique su demanialidad.

Es así como interesa resaltar que los bienes dominicales o demaniales tienen ese carácter en virtud de una afectación dada, o por una norma expresa de nuestra Carta Fundamental o por disposición legal, que denota su sujeción a un fin público determinado, en tanto marca el destino del bien al uso o servicio público o a otra finalidad determinante que justifique esa demanialidad. En virtud de lo cual, siendo la afectación la vinculación jurídica por el que el bien se integra a esta categoría de bienes, según su destino y conforme a las correspondientes previsiones legales, ello implica, como lógica consecuencia, que solamente por ley se les puede privar de ese régimen especial que los regula, para separarlos de ese fin público al que están vinculados (esto es, para su desafectación); y es en este sentido que se requiere de un acto legislativo expreso y concreto, de manera tal que no quede duda alguna de la voluntad del legislador de sacar del demanio público un bien determinado e individualizado; motivo por el cual es que esta Sala ha estimado que no es posible una desafectación genérica, y mucho menos, la implícita; es decir, en esta materia no puede existir un "tipo de desafectación abierto", para que la Administración, mediante actos suyos discrecionales, complete, señalándolos; y en este sentido, es importante recordar que toda desafectación, como debe provenir de acto legislativo, estará sujeta a los controles jurisdiccionales correspondientes – en este sentido, ver sentencias número 2000- 10466 y 2002-8321.

Asimismo, debe recordarse que para la desafectación del patrimonio forestal – lo que se traduce en la reducción o eliminación del área silvestre protegida– , sólo se puede hacer mediante ley de la República, después de realizarse los estudios técnicos previos (estudio de impacto ambiental) que justifique la medida, en los términos previstos en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente. Por último es importante resaltar que, tratándose de los bienes demaniales de la Nación, su desafectación sólo podría darse por reforma constitucional, en aplicación del principio del paralelismo de las formas, se repite, previo estudio técnico que acredite la desafectación, según se indicó anteriormente. Además, en lo concerniente a su uso y/o concesión sólo puede ser aprobada por el Plenario Legislativo, no así por Comisiones Legislativas Plenas, en los términos previstos en el artículo 124 constitucional (sentencias número 2002-8321 y 2004-8928)”.

Ahora bien, respecto al patrimonio natural del Estado, tema de importancia para el presente caso, se ha mencionado, conforme con las sentencias parcialmente transcritas, que es un bien de dominio público cuya su conservación y administración están encomendadas, por la ley, al Ministerio del Ambiente y Energía, mediante el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Ley Forestal, arts. 6 inc. a y 13 pfo.2°, y 14; Ley Orgánica del Ambiente, artículo 32, pfo. 2°). Lo integran dos importantes componentes: a) Las Áreas Silvestres Protegidas, cualquiera sea su categoría de manejo, declaradas por Ley o Decreto Ejecutivo: reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas, refugios nacionales de vida silvestre, humedales y monumentos naturales (Ley Forestal 7575, arts. 1°, pfo. 2°, 3° inciso i; Ley Orgánica del Ambiente 7554, artículo 32; Ley de Biodiversidad N° 7788, arts. 22 y sigts. y 58; Ley del Servicio de Parques Nacionales N° 6084, artículo 3° incs. d y f, en relación con la Ley Orgánica del MINAE N° 7152 y su Reglamento; Ley de Conservación de la Vida Silvestre N° 7317, artículo 82, inciso a). b) Los demás bosques y terrenos forestales o de aptitud forestal del Estado e instituciones públicas (artículo 13 de la Ley Forestal), que tienen una afectación legal inmediata.

Para la zona marítimo terrestre, la misma Ley 6043 (artículo 73) excluye de su ámbito las Áreas Silvestres Protegidas y las sujeta a su propia legislación. El resto de áreas boscosas y terrenos de aptitud forestal de los litorales, están también bajo la administración del Ministerio del Ambiente y se rigen por su normativa específica (Ley Forestal, artículo 13 y concordantes) (véase la sentencia número 2008-16975 de las 14:53 horas del 12 de noviembre de 2008). Además, también este Tribunal ha señalado que las zonas protectoras juegan un papel preponderante en el equilibrio del medio ambiente entendido este como el conjunto de cosas que rodean al individuo tales como: clima, suelo, luz, viento, lluvia, alimentación, frío, calor, hábitat, etc. y en el equilibrio del ecosistema por la relación de intercambio que se da entre la parte viviente de la naturaleza y la parte inherte de la misma.

De ahí que deba protegerse el suelo, la regulación del régimen hidrológico, la conservación del ambiente, y la de las cuencas hidrográficas. Estas zonas son creadas por ley o vía decreto del Poder Ejecutivo y en ellas, también por disposición legal, está prohibido efectuar labores agrícolas o de destrucción de la vegetación (véase la sentencia número 2007-2063 de las 14:40 horas del 14 de febrero de 2007).

Por otra parte, conforme a las sentencias parcialmente transcritas, el régimen tutelar contemplado en la Ley Forestal para el Patrimonio Natural del Estado implica: que los terrenos son inalienables; su posesión por los particulares “ no causará derecho alguno a su favor ” y la acción del Estado para recuperarlos es imprescriptible; no pueden inscribirse en el Registro Público mediante información posesoria; su invasión y ocupación es sancionada como delito; no cabe la corta, el aprovechamiento forestal ni el cambio de uso del suelo, y solo pueden autorizarse labores de investigación, capacitación y ecoturismo (artículos 1, párrafo 2°, 3 inciso a), 14, 15, 18, 58 incisos a) y b) y 61 inciso c) (véase la sentencia número 2012-12716 de las 16:01 del 12 de setiembre de 2012).

Por consiguiente, queda claro que la competencia que el Ministerio de Ambiente y Energía, a través del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, es exclusiva, siendo este un asunto de interés nacional. En este sentido, el artículo 13 de la Ley Forestal, ley número 7575, menciona que “ Constitución y administración. El patrimonio natural del Estado estará constituido por los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, excepto inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario Nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio. El Ministerio del Ambiente y Energía administrará el patrimonio (…)” (el subrayado no es del original).

Igualmente, el artículo 14 de la misma ley señala:

“ Condición inembargable e inalienable del patrimonio Natural. Los terrenos forestales y bosques que constituyen el patrimonio natural del Estado, detallados en el artículo anterior, serán inembargables e inalienables; su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor y la acción reivindicatoria del Estado por estos terrenos es imprescriptible. En consecuencia, no pueden inscribirse en el Registro Público mediante información posesoria y tanto la invasión como la ocupación de ellos será sancionada conforme a lo dispuesto en esta ley”.

En un sentido similar, el artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente determina lo siguiente:

“ Clasificación de las áreas silvestres protegidas. El Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio del Ambiente y Energía, podrá establecer áreas silvestres protegidas, en cualquiera de las categorías de manejo que se establezcan y en las que se señalan a continuación:

• a)Reservas forestales.
• b)Zonas protectoras.
• c)Parques nacionales.
• d)Reservas biológicas.
• e)Refugios nacionales de vida silvestre.
• f)Humedales.
• g)Monumentos naturales.

Esas categorías de manejo y las que se creen en el futuro, serán administradas por el Ministerio del Ambiente y Energía, salvo las establecidas en el artículo 33 de esta ley. Las municipalidades deben colaborar en la preservación de estas áreas” (el subrayado no es del original).

Esto ha sido avalado por la Sala mediante sentencia número 2012-2678 de las 14:30 horas del 29 de febrero de 2012.

Además, el artículo 22 de la Ley de Biodiversidad, ley número 7788, indica lo siguiente:

“ Créase el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, en adelante denominado Sistema, que tendrá personería jurídica propia; será un sistema de gestión y coordinación institucional, desconcentrado y participativo, que integrará las competencias en materia forestal, vida silvestre, áreas protegidas y el Ministerio del Ambiente y Energía, con el fin de dictar políticas, planificar y ejecutar procesos dirigidos a lograr la sostenibilidad en el manejo de los recursos naturales de Costa Rica. Conforme a lo anterior, la Dirección General de Vida Silvestre, la Administración Forestal del Estado y el Servicio de Parques Nacionales ejercerán sus funciones y competencias como una sola instancia, mediante la estructura administrativa del Sistema, sin perjuicio de los objetivos para los que fueron establecidos. Queda incluida como competencia del Sistema la protección y conservación del uso de cuencas hidrográficas y sistemas hídricos”.

Igualmente, el numeral 28 de la misma ley señala que:

“El Sistema estará constituido por unidades territoriales denominadas Áreas de Conservación bajo la supervisión general del Ministerio del Ambiente y Energía, por medio del Consejo Nacional de Áreas de Conservación, con competencia en todo el territorio nacional, según se trate de áreas silvestres protegidas, áreas con alto grado de fragilidad o de áreas privadas de explotación económica. Cada área de conservación es una unidad territorial del país, delimitada administrativamente, regida por una misma estrategia de desarrollo y administración, debidamente coordinada con el resto del sector público. En cada uno se interrelacionan actividades tanto privadas como estatales en materia de conservación sin menoscabo de las áreas protegidas. Las Áreas de Conservación se encargarán de aplicar la legislación vigente en materia de recursos naturales, dentro de su demarcación geográfica. Deberán ejecutar las políticas, las estrategias y los programas aprobados por el Consejo Nacional de Áreas de Conservación, en materia de áreas protegidas; asimismo, tendrá a su cargo la aplicación de otras leyes que rigen su materia, tales como la Ley de conservación de la vida silvestre, No. 7317, de 30 de octubre de 1992, y la Ley Forestal, No. 7575, de 13 de febrero de 1996, Ley Orgánica, No. 7554, de 4 de octubre de 1995, y la Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales, No. 6084, de 24 de agosto de 1977.

Basado en las recomendaciones del Consejo, el Ministerio del Ambiente y Energía definirá la división territorial que técnicamente sea más aconsejable para las Áreas de Conservación del país, así como sus modificaciones”.

En síntesis, es claro que el régimen jurídico creado por los artículo 13 y 14 de la Ley Forestal tiene una finalidad protectora, pues, de acuerdo con el texto de dicha norma, su objetivo es dar una protecció n demanial a los terrenos propiedad del Estado con bosque o terrenos forestales, los cuales quedarían bajo administración del Ministerio de Ambiente y Energí a. Ese patrimonio es catalogado por el artículo 14 de la Ley Forestal como un bien de dominio público, que según los artículos 13 de la Ley Forestal y 22 de la Ley de Biodiversidad, debe ser administrado por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación. Así, la competencia en esta materia la ostenta el Ministerio de Ambiente y Energía, a través del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, competencia que es exclusiva, siendo este un asunto de interés nacional. Además, según la normativa indicada, el Sistema Nacional de Áreas de Conservación unifica las competencias en materia forestal, vida silvestre, áreas protegidas y el Ministerio del Ambiente y Energía, con el fin de dictar políticas, planificar y ejecutar procesos dirigidos a lograr la sostenibilidad en el manejo de los recursos naturales de Costa Rica.

XIII.Los motivos de inconstitucionalidad alegados por los recurrentes. Ahora bien, una vez analizados los diferentes puntos indicados, es menester establecer de forma clara y precisa los motivos de inconstitucionalidad de la ley impugnada alegados por los accionantes. En este sentido, los mismos pueden resumirse de la siguiente forma:

En primer término, los accionantes argumentan que el artículo 1 de la ley incluye una nueva actividad en las zonas llamadas patrimonio natural del Estado, sea, la extracción de agua en sitios de alta fragilidad, en ecosistemas boscosos ricos en biodiversidad, lo cual conlleva a un claro cambio de uso de suelo en aquellos trayectos por donde pasa la tubería y donde se harán obras permanentes (por ejemplo, embalses de captación, casetas de bombeo para impulsión del agua, etc.). De esta manera, acusan que tales obras implican una serie de impactos negativos en el ambiente tales como la tala de árboles, la eliminación de sotobosque, la realización de obras dentro de nacientes, ríos o quebradas, entre otros.

Segundo punto, señalan que en la presente norma no se contó con un soporte técnico que justificara y cuantificara los cambios de uso de suelo que podrían ser de kilómetros o de decenas de estos en sitios de protección. De esta forma, se elaboró, sin fundamento técnico o científico, una modificación legislativa que amplía un uso que conlleva a la desafectación genérica de todos los sitios que son patrimonio natural del Estado o áreas silvestres protegidas.

Tercer punto, agregan que no se solicita un estudio de impacto ambiental para futuros acueductos dentro del patrimonio natural del Estado de forma expresa y clara, lo cual genera una duda en el sentido que la viabilidad ambiental futura no se realice con el instrumento técnico apropiado. Según los accionantes, lo anterior afecta colateralmente el proceso de participación pública de la ciudadanía vinculado directamente con la realización de los estudios de impacto ambiental. Añaden que también era necesario que se exigiera una evaluación ambiental estratégica, en conjunto con los estudios de impacto ambiental, ya que por medio de la primera se puede analizar el escenario de las necesidades, así como los impactos regionales generados a partir de la instalación de acueductos en un sitio considerado patrimonio natural del Estado o área silvestre protegida.

Por otra parte, reclaman que, sin justificación alguna, el artículo 2 (que crea el ordinal 18 bis) establece que en terrenos que son patrimonio natural del Estado y que pertenecen a las administraciones públicas (a las municipalidades, a la Empresa de Servicios Públicos de Heredia, etc.), no será necesario solicitar una autorización al MINAE cuando se trata de construir acueductos, hacer talas, eliminar sotobosque, alterar ecosistemas, etc. Lo anterior, aducen, a pesar que el ordinal 1 de la Ley (por el cual se crea el artículo 18 de la Ley Forestal) dispone que en el patrimonio natural, el Estado podrá realizar o autorizar labores de investigación, capacitación y ecotorismo, así como actividades necesarias para el aprovechamiento de agua para consumo humano, de conformidad con el artículo 18 bis de esta ley, una vez aprobadas por el Ministerio de Ambiente y Energía, el que definirá, cuando corresponda, la realización de evaluaciones de impacto ambiental, según lo establezca el reglamento de esa ley.

En esencia, no comprenden por qué se hace dicha distinción y, por ende, porqué las referidas instituciones quedan exentas de solicitar autorización ante el MINAE, el que, conforme al artículo 13 de la Ley Forestal, es el administrador de todo el patrimonio natural del Estado. Aducen que la norma impugnada crea un conflicto de competencias entre el MINAE y el resto de instituciones citadas. En un sentido similar, añaden que la norma mencionada le otorga una competencia al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (asegurar que no se altere el caudal ecológico), a pesar que esta no le corresponde. Afirman que todo lo relacionado con temas de caudales ecológicos le corresponde a la Dirección de Aguas y al Sistema Nacional de Áreas de Conservación del MINAE. Sobre el particular, sostienen que se realizó un traslado irresponsable y sin fundamento alguno de tales competencias.

Como quinto punto manifiestan que, sin fundamento alguno, el artículo 18 bis crea un régimen especial que elimina cinco tipos de áreas silvestres protegidas de la aplicación del ordinal 38 de la Ley Orgánica del Ambiente. Explican que haciendo una interpretación amplia y protectora de la biodiversidad, tanto los sitios que son patrimonio natural del Estado como las áreas silvestres protegidas, quedan cubiertas por el referido artículo 38 y, por ende, cuando hay reducciones de áreas o cambios de uso de suelo, se debe acudir a la compensación. En otros términos, afirman que, contrario a lo que dispone la normativa impugnada, siempre que se vaya a realizar un acueducto en sitios protegidos, se debe acudir a la desafectación por cambio de uso de suelo, incluso, se debe llevar a cabo la compensación de áreas.

Por último, reclaman que muchos sitios que son áreas silvestres protegidas y patrimonio natural del Estado se encuentran en territorio indígena. Pese a esto, aducen que los pueblos indígenas no fueron consultados sobre la ley impugnada. Estiman que lo anterior violenta su derecho a la información y a la participación. Asimismo, consideran vulnerado lo dispuesto, sobre el particular, por el ordinal 6.1.a., del Convenio 169 de la OIT.

Por ende, siguiendo la misma línea argumentativa de la presente sentencia, se analizarán los reclamos de los accionantes.

XIV.Sobre la nueva actividad autorizada en el patrimonio natural del Estado y la supuesta falta de estudios técnicos. Como se de la norma impugnada incluye una nueva actividad en las zonas llamadas patrimonio natural del Estado, sea, la extracción de agua en terrenos que conforman el patrimonio natural del Estado. Añaden que esta situación conlleva a un claro cambio de uso de suelo en aquellos trayectos por donde pasa la tubería y donde se harán obras permanentes. Por ende, acusan que tales obras implican una serie de impactos negativos en el ambiente tales como la tala de árboles, la eliminación de sotobosque, la realización de obras dentro de nacientes, ríos o quebradas, entre otros. Afirman que, sin embargo, en la presente norma no se contó con un soporte técnico que justificara y cuantificara los cambios de uso de suelo que podrían ser de kilómetros o de decenas de estos en sitios de protección.

Lo anterior, deriva en que siempre que se vaya a realizar un acueducto en sitios protegidos, se debe acudir a la desafectación por cambio de uso de suelo, incluso, se debe llevar a cabo la compensación de áreas, lo cual no establece la ley. En síntesis, reclaman que la norma se elaboró una modificación legislativa que amplía un uso que conlleva a la desafectación genérica de todos los sitios que son patrimonio natural del Estado o áreas silvestres protegidas, lo cual se realizó sin fundamento técnico o científico.

Asimismo, añaden que no se solicita un estudio de impacto ambiental para futuros acueductos dentro del patrimonio natural del Estado de forma ambiental futura no se realice con el instrumento técnico apropiado. Según los accionantes, lo anterior afecta colateralmente el proceso de participación pública de la ciudadanía vinculado directamente con la realización de los estudios de impacto ambiental. Inclusive, indican que era necesario que se exigiera una evaluación ambiental estratégica, en conjunto con los estudios de impacto ambiental.

No obstante, este Tribunal considera que los accionantes no llevan razón en cuanto a estos reclamos. Lo anterior, debido a las siguientes razones.

Previo a la promulgación de la norma cuestionada, el artículo 18 de la Ley Forestal mencionaba que “en el patrimonio natural, el Estado podrá realizar o autorizar labores de investigación, capacitación y ecoturismo, una vez aprobadas por el Ministro del Ambiente y Energía, quien definirá, cuando corresponda, la realización de evaluaciones del impacto ambiental, según lo establezca el reglamento de esta ley”. Ahora bien, la ley número 9590 modificó dicho artículo y añadió una autorización en los terrenos de patrimonio natural del Estado. En este sentido, el artículo 18 modificado por esta ley quedó establecido de la siguiente manera: “en el patrimonio natural, el Estado podrá realizar o autorizar labores de investigación, capacitación y ecoturismo, así como actividades necesarias para el aprovechamiento de agua para consumo humano, de conformidad con el artículo 18 bis de esta ley, una vez aprobadas por el ministro de Ambiente y Energía, quien definirá, cuando corresponda, la realizaci ón de evaluaciones del impacto ambiental, según lo establezca el reglamento de esta ley” (el subrayado no es del original). Por consiguiente, es cierto que ésta ley habilitó una nueva actividad en el Patrimonio Natural del Estado, sea el aprovechamiento de agua potable para el consumo humano.

Al respecto, tal como menciona la Procuraduría General de la República, en el informe integrado jurídico- socio ambiental del Departamento de Estudios, Referencias y Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa y en los criterios del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados que constan en el expediente legislativo, se hace referencia a la escasez del recurso y la existencia de varios proyectos pendientes de realizar en terrenos integrantes del patrimonio natural del Estado, que constituyen la única fuente disponible para abastecer a algunas comunidades y con los cuales se estima satisfacer la demanda de agua a futuro. De esta manera, se constata que la presente ley tiene su justificación en el deber del Estado de garantizar el derecho fundamental al agua potable. Recordemos que, según se indicó en el considerando XI de esta sentencia, que existe un derecho fundamental al agua potable, derivado de los derechos fundamentales a la salud, la vida y al medio ambiente sano, entre otros, por el cual debe concederse a todas las personas la posibilidad de acceder en condiciones de igualdad a los servicios de agua potable, toda vez que la misma resulta esencial para la vida y la salud humana.

Asimismo, el acceso al agua potable ha sido catalogado como un derecho humano fundamental por varios instrumentos internacionales, lo cual ha sido reconocido en la amplia jurisprudencia constitucional. Igualmente, el denominado servicio público universal de suministro de agua potable se relaciona de forma inherente con la garantía del derecho fundamental al agua potable. En este sentido, el suministro de agua potable constituye un servicio público esencial y oneroso. La jurisprudencia de la Sala, en materia de suministro de agua potable, se ha dirigido fundamentalmente a la protección del derecho a la vida y a la salud de las personas físicas. Esos derechos implican la posibilidad de exigir ciertas prestaciones del Estado, ámbito en el cual el Estado se ve obligado a proporcionar algunos servicios públicos, sobre todo los que resultan esenciales para mantener condiciones sanitarias favorables a la preservación de la vida y la salud de las personas.

De este modo, garantizar la pureza del líquido para consumo humano, así como la continuidad en el suministro de éste, forman parte de un debido y eficiente servicio al abonado, y a su vez garantiza sus derechos fundamentales más elementales. Por consiguiente, se puede asegurar que el abastecimiento de agua potable constituye un servicio público esencial, al que le son aplicables también los principios generales de los servicios públicos establecidos por el artículo 4° de la Ley General de la Administración Pública y lo dispuesto por la Sala Constitucional sobre el derecho fundamental al buen funcionamiento de los servicios públicos. Además, se le ha encomendado al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados la función de dirigir y vigilar todo lo concerniente para asegurar que se pueda proveer a los habitantes de la república de un servicio de agua potable en calidad y cantidad suficientes. Lo anterior, con la finalidad última de garantizar el servicio público universal de abastecimiento de agua potable y, por tanto, la satisfacción del derecho fundamental del acceso al agua potable.

En síntesis, el Estado debe garantizar el acceso al agua potable para así defender este derecho fundamental. Por eso, al habilitar esta norma el aprovechamiento de agua en el patrimonio natural del Estado para garantizar el servicio de suministro de agua para consumo humano, es en este aspecto en donde la normativa impugnada encuentra su justificación.

Siguiendo esta línea, en su artículo 2 la ley número 9590 también introduce el artículo 18 bis de la Ley Forestal para regular más detalladamente las condiciones y reglas bajo las cuales puede llevarse a cabo este aprovechamiento. Al respecto, ese artículo establece lo siguiente:

“ El Ministerio de Ambiente y Energía (Minae) podrá autorizar el aprovechamiento de agua proveniente de fuentes superficiales y la construcción, la operación, el mantenimiento y las mejoras de sistemas de abastecimiento de agua, en inmuebles que integran el patrimonio natural del Estado, previa declaración, por el Poder Ejecutivo, de interés público, en específico para un abastecimiento poblacional imperioso y a favor de los entes autorizados prestadores de servicio público, que a continuación se detallan:

• a)El Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA).
• b)Las municipalidades que aún prestan el servicio público de agua potable por la Ley N.º 1634, Ley General de Agua, de 18 de setiembre de 1953.
• c)La Empresa de Servicios Públicos de Heredia (ESPH).
• d)Las Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados (Asadas), entidades conformadas por usuarios, debidamente constituidas para ese fin e inscritas con ajuste a la Ley N.º 218, Ley de Asociaciones, de 8 de agosto de 1939, pueden administrar y operar el sistema de acueducto de su comunidad mediante un convenio de delegación suscrito con el ICAA.

Todas las obras o actividades necesarias para el cumplimiento de los fines aquí establecidos deberán ser ejecutadas con base en estudios técnicos, procurando el menor impacto ambiental posible según el instrumento de evaluación de impacto ambiental que corresponda y en estricto cumplimiento de la normativa ambiental vigente, en especial lo dispuesto sobre los criterios técnicos aplicables para la intervención de áreas silvestres protegidas contemplados en la Ley N.º 7788, Ley de Biodiversidad, de 30 de abril de 1998, y sus reglamentos.

En el caso de áreas silvestres protegidas de protección absoluta, sea parques nacionales y reservas biológicas, además deberá cumplirse con lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley N.º 7554, Ley Orgánica del Ambiente, de 4 de octubre de 1995. Asimismo, los estudios técnicos que se realicen deberán demostrar que no existe otra fuente alternativa disponible para garantizar el abastecimiento de agua para la población beneficiaria en condiciones adecuadas de calidad y cantidad, y las actividades propuestas deberán contar, de manera previa, con el aval técnico del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA).

Se autoriza a los entes prestadores indicados en este artículo para que realicen actividades del aprovechamiento de agua proveniente de fuentes superficiales y la construcción, la operación, el mantenimiento y las mejoras que sean necesarias para el sistema de abastecimiento poblacional para consumo humano, en los terrenos patrimonio natural del Estado que no formen parte de áreas silvestres protegidas y que hayan sido adquiridos por ellos mismos o por algún otro ente prestador del servicio público de abastecimiento poblacional para consumo humano, con el fin de proteger el agua y asegurar la prestación de este servicio a las futuras generaciones. En estos casos, no será necesario el trámite de autorización ante el Minae, pero los entes prestadores deberán cumplir con los demás requisitos establecidos en este artículo y en la normativa nacional. Los entes prestadores continuarán administrando estos terrenos, que en los demás aspectos seguirán sujetos a las condiciones, limitaciones y protecciones propias del patrimonio natural del Estado, según lo dispuesto en esta ley.

El Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados deberá asegurar que no se altere el caudal ecológico indispensable para el funcionamiento del ecosistema, dentro y fuera de las áreas silvestres protegidas, de manera que se mantenga bajo un esquema de uso y aprovechamiento sostenible. El monitoreo de este le corresponderá al Minae.

En forma anual, el ente autorizado prestador del servIcI0 público para el abastecimiento poblacional autorizado deberá presentar, ante el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Sinac) y la Dirección de Aguas, el informe de los resultados de los aforos, dada la naturaleza y la fragilidad ambiental de las áreas silvestres protegidas”.

En este sentido, se puede observar que la normativa cuestionada establece una serie de requisitos y restricciones a la hora de realizar la actividad de aprovechamiento del agua en el patrimonio natural del Estado. Para un mejor análisis, se expondrán estos requisitos y restricciones.

Primero que todo, el articulo le otorga al Ministerio de Ambiente y Energía la potestad de autorizar el aprovechamiento de agua proveniente de fuentes superficiales y la construcción, operación, mantenimiento y mejoras en los sistemas de abastecimiento de agua en inmuebles que integran el patrimonio natural del Estado siempre y cuando se cumplan los siguientes requisitos:

La existencia de una declaración previa de interés público emitida por el Poder Ejecutivo; La existencia de un abastecimiento poblacional imperioso a favor de los entes autorizados prestadores del servicio de agua como son el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, las Municipalidades, la Empresa de Servicios Públicos de Heredia y las Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados; Las obras deberán ser ejecutadas con base en estudios técnicos, procurando el menor impacto ambiental posible según el instrumento de evaluación de impacto ambiental que corresponda y en estricto cumplimiento de la normativa ambiental vigente, en especial Las obras deben realizarse con lo dispuesto sobre los criterios técnicos aplicables para la intervención de áreas silvestres protegidas contemplados en la Ley No. 7788, Ley de Biodiversidad, de 30 de abril de 1998, y sus reglamentos.

Igualmente, este artículo determina una protección mayor a las áreas silvestres protegidas de protección absoluta como son los parques nacionales y las reservas biológicas. Estos requisitos adicionales son los siguientes:

Cumplir con lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley N.º 7554, Ley Orgánica del Ambiente, de 4 de octubre de 1995; Los estudios técnicos que se realicen deberán demostrar que no existe otra fuente alternativa disponible para garantizar el abastecimiento de agua para la población beneficiaria en condiciones adecuadas de calidad y cantidad Las actividades propuestas deberán contar, de manera previa, con el aval técnico del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.

Por otra parte, este mismo artículo autoriza a los entes prestadores indicados para que realicen actividades del aprovechamiento de agua proveniente de fuentes superficiales y la construcción, la operación, el mantenimiento y las mejoras que sean necesarias para el sistema de abastecimiento poblacional para consumo humano, en los terrenos patrimonio natural del Estado que no formen parte de áreas silvestres protegidas y que hayan sido adquiridos por ellos mismos o por algún otro ente prestador del servicio público de abastecimiento poblacional para consumo humano, con el fin de proteger el agua y asegurar la prestación de este servicio a las futuras generaciones. En estos casos, no será necesario el trámite de autorización ante el Minae, pero los entes prestadores deberán cumplir con los demás requisitos establecidos en este artículo y en la normativa nacional. Los entes prestadores continuarán administrando estos terrenos, que en los demás aspectos seguirán sujetos a las condiciones, limitaciones y protecciones propias del patrimonio natural del Estado, según lo dispuesto en esta ley. Es decir, en estos terrenos adquiridos por los entes mencionados se mantienen los requisitos indicados, excepto por el trámite de autorización ante el Ministerio de Ambiente y Energía, el cual no será necesario. Este punto será analizado con detalle posteriormente.

Asimismo, este artículo le encomienda al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados la función de asegurar que no se altere el caudal ecológico indispensable para el funcionamiento del ecosistema, dentro y fuera de las áreas silvestres protegidas, de manera que se mantenga bajo un esquema de uso y aprovechamiento sostenible. Igualmente, establece que el monitoreo del caudal ecológico le corresponderá al Ministerio de Ambiente y Energía.

Como último requisito, este artículo 18 bis señala otra obligación en la labor de aprovechamiento de agua en terrenos del patrimonio natural del Estado: que en forma anual los entes prestadores del servicio indicados están en la obligación de presentar de forma anual ante el Sistema Nacional de Áreas de Conservación y la Dirección de Aguas un informe que establezca los resultados de los aforos, lo anterior dada la naturaleza y fragilidad ambiental de las áreas silvestres protegidas.

Por último, en el artículo 3 de la ley número 9590 también se adiciona el artículo 52 bis a la Ley Orgánica del Ambiente, en el cual se establece el concepto de las zonas protectoras. Al respecto, señala esta norma lo siguiente:

“ Las zonas protectoras son áreas silvestres protegidas, cuyos objetivos principales son la regulación del régimen hidrológico y la protección del suelo y las cuencas hidrográficas, así como la preservación de las áreas de recarga acuífera y las fuentes de agua y la necesidad de asegurar el abastecimiento poblacional de agua para las actuales y futuras generaciones”.

Así las cosas, ese artículo introduce el concepto de zonas protectoras en un sentido similar, según lo informado por la Procuraduría General de la República, al concepto dado por el artículo 70 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad (Decreto Ejecutivo No. 34433 de 11 de marzo de 2008), pero añadiendo dentro de sus objetivos, la preservación de las áreas de recarga acuífera y las fuentes de agua, así como la necesidad de asegurar el abastecimiento poblacional de agua para las actuales y futuras generaciones.

Como se puede observar la ley impugnada habilita al Estado para aprovechar el agua para consumo humano en los terrenos del patrimonio natural del Estado, pero para hacerlo establece una serie de requisitos y restricciones que buscan la protección al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Al respecto, como se mencionó, nótese que se exige una declaración previa de interés público, la constatación de la existencia de un abastecimiento poblacional imperioso, la necesidad de estudios técnicos que procuren el menor impacto ambiental posible según el instrumento de evaluación de impacto ambiental que corresponda y en estricto cumplimiento de la normativa ambiental vigente, en especial. Además, las obras deben realizarse con lo dispuesto sobre los criterios técnicos aplicables para la intervención de áreas silvestres protegidas contemplados en la Ley No. 7788, Ley de Biodiversidad, de 30 de abril de 1998, y sus reglamentos.

En este sentido, la norma subraya la existencia de estudios que lleven a la certeza de que los impactos no serán altos, además de que las obras a realizarse son necesarias para que la población tenga acceso al agua, como único medio de obtención posible. En otras palabras, el aprovechamiento del agua en terrenos del patrimonio natural del Estado se dará únicamente cuando ese aprovechamiento sea necesario y sujeto a ciertas limitaciones y reglas que procurarán generar el menor impacto ambiental posible y permitir un aprovechamiento racional del recurso. Además, respecto a las áreas silvestres protegidas de protección especial se le exige el cumplimiento del artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente que establece que “la superficie de las áreas silvestres protegidas, patrimonio natural del Estado, cualquiera sea su categoría de manejo, sólo podrá reducirse por Ley de la República, después de realizar los estudios técnicos que justifiquen esta medida”.

Igualmente, los estudios técnicos que se realicen deberán demostrar que no existe otra fuente alternativa disponible para garantizar el abastecimiento de agua para la población beneficiaría en condiciones adecuadas de calidad y cantidad, y las actividades propuestas deberán contar, de manera previa, con el aval técnico del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. De esta manera, esta condición refuerza el carácter excepcional del aprovechamiento en áreas silvestres protegidas de, procurando cumplir siempre con la normativa ambiental vigente. Por consiguiente, es falso que la norma exija requisitos mínimos para el aprovechamiento del agua en terrenos del patrimonio natural del Estado o que esta actividad se pueda desarrollar sin la existencia de estudios técnicos.

Lo anterior, nos lleva a desmentir otra de las afirmaciones de los accionantes: que en la ley no se dispuso expresamente que la autorización de aprovechamiento de agua dentro del patrimonio natural del Estado requiera la realización de un estudio de impacto ambiental y de una evaluación ambiental estratégica, lo cual permite cualquier tipo de aclarar que la presente norma lo que hace es incluir una nueva actividad para el aprovechamiento de agua para consumo humano y construcción de obras conexas pero procurando siempre el menor impacto posible según el instrumento de evaluación de impacto ambiental que corresponda y en estricto cumplimiento de la normativa ambiental vigente. Es decir, se incluye una nueva habilitación en el patrimonio natural del Estado pero respetando la normativa vigente en materia ambiental y sin desafectar el bien público. En otras palabras, esta ley sí ordena el cumplimiento absoluto a las normas ambientales, resultando conforme con los principios ambientales de protección, esto, al indicar que “todas las obras o actividades necesarias para el cumplimiento de los fines aquí establecidos deberán ser ejecutadas con base en estudios técnicos, procurando el menor impacto ambiental posible según el instrumento de evaluación de impacto ambiental que corresponda y en estricto cumplimiento de la normativa ambiental vigente, en especial lo dispuesto sobre los criterios técnicos aplicables para la intervención de áreas silvestres protegidas contemplados en la Ley N.º 7788, Ley de Biodiversidad, de 30 de abril de 1998, y sus reglamentos”.

Así, esta Sala comparte la posición expresada por la Procuraduría General de la República, en el sentido de que la evaluación de impacto ambiental a la que remite el artículo 18 bis es un concepto general que hace referencia al procedimiento administrativo técnico-científico que lleva a cabo la Secretaría Técnica Nacional Ambiental para identificar y predecir cuáles efectos ejercerá sobre el ambiente una actividad, obra o proyecto, cuantificándolos y ponderándolos para conducir a la toma de decisiones (artículo 3 inciso 39) del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, Decreto Ejecutivo No. 31849 de 24 de mayo de 2004. Es decir, esta ley no incumple la normativa ambiental vigente, en especial el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente que establece que “las actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, requerirán una evaluación de impacto ambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental creada en esta ley.

Su aprobación previa, de parte de este organismo, será requisito indispensable para iniciar las actividades, obras o proyectos. Las leyes y los reglamentos indicarán cuáles actividades, obras o proyectos requerirán la evaluación de impacto ambiental”. Por ende, esta nueva actividad deberá cumplir con el procedimiento de evaluación ambiental regulado en la normativa ambiental vigente. Nótese que el artículo 17 recién transcrito faculta a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental a establecer vía reglamento cuales actividades, obras o proyectos requieren de Evaluación Ambiental y determinar cuáles instrumentos aplicar, de manera que será la misma actividad y sus impactos potenciales en una área específica, las que determinen el instrumento de Evaluación.

En cuanto a este punto también es importante aclarar que el artículo 1 señala que será el Ministro de Ambiente y Energía quien definirá, cuando corresponda, la realización de evaluaciones de impacto ambiental. Sin embargo, esto no se puede prever como una discrecionalidad absoluta del Ministro, sino que, como se indicó, la misma ley establece que ese Ministerio está obligado a cumplir con la normativa ambiental vigente, en especial con el instrumento de Evaluación Ambiental que corresponda, según esa normativa. Igualmente, recordemos que el artículo 83 de la Ley Orgánica del Ambiente señala que “se crea la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, como órgano de desconcentración máxima del Ministerio del Ambiente y Energía, cuyo propósito fundamental será entre otros armonizar el impacto ambiental con los procesos productivos” . Además, el artículo 84 de ese mismo cuerpo normativo establece las funciones de esta Secretaría Técnica, entre las que cabe exaltar las siguientes: “a) Analizar las evaluaciones de impacto ambiental y resolverlas dentro de los plazos previstos por la Ley General de la Administración Pública (…) b) Recomendar las acciones necesarias para minimizar el impacto sobre el medio, así como las técnicamente convenientes para recuperarlo”.

De esta manera, según la normativa mencionada, será la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, en el ejercicio de sus competencias, la encargada de determinar, según la magnitud del proyecto a desarrollar, el instrumento de evaluación a utilizar. Así, esta Secretaría Técnica señalará los aspectos que deben tenerse en cuenta para que se lleve a cabo la obra con el menor impacto ambiental posible y mitigando los que se puedan generar. Por consiguiente, se reitera que la ley cuestionada no excluye la obligación de cumplir con el procedimiento de evaluación de impacto ambiental ni de los demás requisitos establecidos en la normativa ambiente.

En síntesis, esta Cámara Constitucional no encuentra confusión al respecto en la norma impugnada, sino que es vehemente al afirmar que esta ley sí exige el cumplimiento de la normativa ambiental vigente, por lo que requiere la realización de estudios técnicos y de la aplicación del instrumento de evaluación de impacto ambiental correspondiente.

Ahora bien, de los reclamos de los accionantes se desprende que consideran que era oportuno realizar estudios técnicos antes de la entrada en vigencia de la ley. Sin embargo, tomando en cuenta lo explicado, este Tribunal también comparte la posición de la Procuraduría General de la República en el sentido que por la naturaleza de la materia regulada en la ley impugnada no sería viable ni razonable realizar un estudio técnico a nivel general. Lo anterior, pues lo que establece la ley es una habilitación general para el aprovechamiento de agua en terrenos del patrimonio natural del Estado, el cual, como se indicó, debe cumplir con varios requisitos, sin embargo, esto no implica que como consecuencia inmediata se vaya a aprovechar el recurso hídrico en todo el patrimonio natural del Estado y que, por lo tanto, deban analizarse desde la aprobación de todos los impactos ambientales que ese aprovechamiento generará.

Por lo tanto, será para cada caso específico se realizarían los estudios técnicos necesarios y la aplicación del instrumento de evaluación ambiental respectivo que abarcarán los aspectos particulares de cada solicitud. Es decir, no tendría sentido hacer un estudio general, de alta complejidad y duración indeterminada sobre todo el patrimonio natural del Estado, cuando en la práctica, las solicitudes de permiso de aprovechamiento se harán sobre algunos terrenos específicos. Así, no es posible conocer, a priori, cuáles terrenos cumplirán con las condiciones establecidas, sino que eso se verá en cada caso concreto. De esta manera, la ley número 9590 lo que establece es el procedimiento para la posibilidad de aprovechar el agua en los terrenos del patrimonio natural del Estado, es decir, es una habilitación para iniciar el proyecto en este sentido, por lo que cuando se presente un proyecto en concreto el mismo deberá cumplir con ese procedimiento, el cual, como se indicó establece el cumplimiento de estudios técnicos y la aplicación del instrumento de evaluación de impacto ambiental.

Además, debe considerarse que los artículos 22 y 23 de la Ley Orgánica del Ambiente establece que todas las personas, físicas o jurídicas, públicas o privadas, tienen derecho a ser escuchadas por la SETENA, en cualquier etapa del proceso de evaluación y en la fase operativa de la obra o el proyecto. Así, la información contenida en el expediente de la evaluación de impacto ambiental será de carácter público y estará disponible para ser consultada por cualquier persona u organización. Es decir, la normativa impugnada tampoco deja en indefensión a la población para expresar su posición sobre un proyecto en concreto, sino que, como se mencionó, será en su momento cuando se tenga que aplicar el instrumento de evaluación ambiental que se deberá cumplir con el procedimiento establecido en la normativa vigente.

Además, respecto al reclamo de los recurrentes que actualmente existe un alto desperdicio de agua, es menester indicar que, tal y como lo afirma la Procuraduría General de la República, en el expediente legislativo constan datos acerca de las cuencas hidrográficas en las que se ubican las áreas silvestres protegidas y de la demanda hídrica del país que justifican la necesidad de la medida adoptada para satisfacer el abastecimiento de agua a la población. Por ende, la decisión no es antojadiza ni arbitraria. Adicionalmente, con respecto a la identificación, clasificación, delimitación y administración del Patrimonio Natural del Estado, el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, en coordinación con los demás entes estatales competentes, tiene a disposición en el CENIGA el mapa de Patrimonio Natural del Estado y de Áreas Silvestres Protegidas. Igualmente, recordemos que la norma cuestionada exige una declaración de interés previa para el abastecimiento poblacional imperioso y, para las áreas silvestres protegidas de protección absolutas, la necesidad de estudios técnicos que demuestren que no existe otra fuente alternativa disponible para garantizar el abastecimiento de agua. Por ende, será en el momento en que se presente esta declaración que se debe justificar que no existen otras opciones para garantizar el servicio de agua a las poblaciones en cuestión.

Por otra parte, como se analizó, la ley también dispone que debe asegurarse que no se altera el caudal ecológico indispensable para el funcionamiento del ecosistema y que, anualmente, el ente autorizado debe presentar el informe de los resultados de los aforos. Por consiguiente, la normativa impugnada, al prever instrumentos técnicos a los cuales debe sujetarse la actividad permitida para garantizar el aprovechamiento racional de esos recursos, es acorde con los principios de la tutela del derecho ambiental a cargo del Estado, principio precautorio o principio de la evitación prudente, principios de progresividad y no regresión de la protección ambiental, principios de la objetivación de la tutela ambiental o principio de la vinculación a la ciencia y a la técnica, principios de uso racional de los recursos naturales, explicados en el considerando VIII de esta sentencia. Esto, ya que, según la línea argumentativa, de la normativa cuestionada se deduce que cuando no exista certeza científica sobre los efectos negativos que una actuación pueda generar, se prohíba su realización, se le impongan limitaciones o se adopten medidas protectoras.

Lo anterior, conforme al artículo 11 de la Ley de Biodiversidad que establece son criterios para aplicar el “criterio preventivo: Se reconoce que es de vital importancia anticipar, prevenir y atacar las causas de la pérdida de la biodiversidad o sus amenazas. 2.- Criterio precautorio o indubio pro natura: Cuando exista peligro o amenaza de daños graves o inminentes a los elementos de la biodiversidad y al conocimiento asociado con estos, la ausencia de certeza científica no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces de protección. 3.- Criterio de interés público ambiental: El uso de los elementos de la biodiversidad deberá garantizar las opciones de desarrollo de las futuras generaciones, la seguridad alimentaria, la conservación de los ecosistemas, la protección de la salud humana y el mejoramiento de la calidad de vida de los ciudadanos. 4.- Criterio de integración: La conservación y el uso sostenible de la biodiversidad deberán incorporarse a los planes, los programas, las actividades y estrategias sectoriales e intersectoriales, para los efectos de que se integren al proceso de desarrollo”.

Recordemos que la presente ley no excluye el cumplimiento de la normativa ambiental vigente, inclusive refiere al cumplimiento de la Ley de Biodiversidad mencionada. Por consiguiente, la exigencia de estos requisitos y restricciones son acordes a los es conforme a los principios ambientales señalados.

Por lo tanto, según lo establecido por este Tribunal hasta este momento, tampoco es cierto que esta ley permita cualquier tipo de construcciones de alto impacto ambiental que perjudicarían los ecosistemas. Como se explicó en los párrafos anteriores, la ley número 9590 exige que se cumpla con los estudios técnicos respectivos, el instrumento de evaluación de impacto ambiental que corresponda y con la normativa ambiental vigente, lo anterior para procurar el menor impacto ambiental posible. Es decir, existe, al momento de realizar alguna obra para aprovechamiento del agua para consumo humano, habilitación establecida en esta ley, estas obras deberán procurar el menor impacto ambiental posible. Al respecto, el Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados informa que las obras para sistemas de acueducto no implica que las mismas constituyan un impedimento a los ciclos naturales o a los ecosistemas inmersos en las áreas silvestres, pues existen muchos métodos constructivos alternativos que pueden utilizarse de manera que pueden convivir con los ecosistemas sin afectarlos, todas las medidas ambientales que deriven de los estudios puntuales serán las que se requiera implementar para efectos de lograr su compatibilidad, por lo que asumir que solo existe una forma de hacer las cosas es desconocer los alcances de las distintas ciencias y técnicas, por ejemplo, no solo existen tuberías de hierro o de pvc, pues materiales como el polietileno de alta densidad resultan ser flexibles, lo que facilita la conducción del agua reduciendo de manera significativa la excavación y la corta de árboles.

Ahora bien, es menester aclarar que es al momento de presentar el proyecto de aprovechamiento de agua en algún terreno en específico que se deberán establecer las pautas para lograr una obra que procure el menor impacto ambiental.

Asimismo, al no permitir la ley cualquier explotación o una obra de alta impacto ambiental que destruya los ecosistemas, tampoco nos encontramos ante una reducción de área o cambio de uso del suelo de los terrenos de patrimonio natural del Estado, como erróneamente señalan los accionantes. Esto es así, ya que en ningún momento un proyecto de captación, va a reducir un área, desafectar o a cambiar el uso del suelo, simplemente se tratará de colocación de tubería y de obras de captación que hay que demostrar, mediante estudio técnico, que no van a alterar el ecosistema, la obra que se coloque por sí misma no hace desaparecer el área de la cual está conformada el área silvestre protegida, y mucho menos cambiar el uso del suelo, reducir o desafectar y, por ende, no aplica la compensación alegada. El terreno donde se coloque la tubería sigue perteneciendo al Estado. Por ende, en la ley cuestionada no puede hablarse de una desafectación, sino de la creación de autorización mediante ley de colocación de tubería con ciencia y técnica que procuren el menor impacto ambiental posible, por lo que se buscar que no alteren el ecosistema.

En efecto, se debe reiterar que ésta ley es una habilitación para el aprovechamiento del agua para consumo humano en terrenos del patrimonio natural del Estado, pero en ningún momento permite la reducción de las zonas protegidas, el cambio de uso de suelo en los territorios de interés y, por lo tanto, tampoco debe generar obligación alguna de compensación de territorios. En síntesis, la autorización de la ley no permite cualquier explotación ni una destrucción de los ecosistemas, sino que para su aplicación se deberá tener en cuenta aspectos que deberán responder a criterios técnico científicos y respetar la normativa ambiental vigente, procurando el menor impacto ambiental posible. Por consiguiente, no existe incompatibilidad entre la norma impugnada y los principios ambientales señalados, pues no se busca reducir áreas protegidas, sino que esas zonas quedarían de igual forma cubiertas por el dominio púbico, respetando las disposiciones de estos terrenos señaladas en el considerando XII de esta sentencia.

Igualmente, en un sentido similar, tampoco se cambian las categorías de manejo de áreas silvestres protegidas ni se permite una mayor Ejecutiva del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), la ley número 9590 remite a lo dispuesto sobre los criterios técnicos aplicables para la intervención de áreas silvestres protegidas contemplados en la Ley N.° 7788. Ley de Biodiversidad de 30 de abril de 1998 y sus reglamentos. Por lo que la norma no deja de lado las otras categorías de manejo de áreas silvestres protegidas, sino que remite a los criterios de la Ley de Biodiversidad. Asimismo, como se explicó anteriormente, en el caso de áreas silvestres protegidas de protección absoluta, sea parques nacionales y reservas biológicas, además deberá cumplirse con lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley N° 7554, Ley Orgánica del Ambiente, de 4 de octubre de 1995.

Por último, conforme a lo expuesto, este Tribunal no comparte la posición de los accionantes de que con la normativa en cuestión exista una violación al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado o que exista un conflicto entre este derecho y el derecho fundamental de acceso al agua. Así, esta Sala no suscribe la tesis acerca de que al pretender garantizar el derecho fundamental al acceso de agua potable se sacrifique el derecho al ambiente de las presentes o futuras generaciones. Como se ha técnicos respectivos, el instrumento de evaluación de impacto ambiental que corresponda y con la normativa ambiental vigente, lo anterior para procurar el menor impacto ambiental posible. Es decir, existe, al momento de realizar alguna obra para aprovechamiento del agua para consumo humano, habilitación establecida en esta ley, estas obras deberán procurar el menor impacto ambiental posible.

Por ende, permitir el aprovechamiento del recurso hídrico para consumo humano dentro del patrimonio natural del Estado no implica como consecuencia inevitable una afectación al derecho a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado, sino que, respetando los requerimientos establecidos en esta normativa es posible garantizar el derecho fundamental de acceso al agua potable y a su vez, resguardar el derecho fundamental de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Recordemos que esta Sala ha mencionado que los Tribunales Constitucionales no deben actuar aislados de su realidad histórica, política y sociocultural y más aún, que están obligados a valorar el derecho de la Constitución como una unidad sistémica de valores, principios y normas, que, en consecuencia, deben ser interpretados y aplicados no aisladamente, sino con criterio sistemático, en armonía unos con otros, los cuales resultan así, indivisibles e interdependientes (véase sentencia número 2012-016074 de las 16:00 horas del 21 de noviembre de 2012).

De esta forma, ambos derechos fundamentales (derecho al agua y derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado) deberán de interpretarse de forma armónica. Por eso, en la ley cuestionada se establece la posibilidad de aprovechar el agua de los terrenos del patrimonio natural del Estado siempre y cuando se cumpla con una serie de requisitos tendientes a respetar el ambiente. Así, el objetivo de la ley es garantizar un uso racional de los recursos y para evitar la afectación de los recursos existentes en el patrimonio natural del Estado. Así, como ya se indicó en los considerandos anteriores, el artículo 50 constitucional reconoce de forma expresa el derecho de todos los habitantes del país a disfrutar de un medio ambiente saludable y en perfecto equilibrio. Ese derecho es garantía fundamental para la protección de la vida y la salud pública. En apoyo de lo anterior este Tribunal ha recurrido a la utilización de la noción de “calidad ambiental” como un parámetro, precisamente, de la calidad de vida de las personas, que se conjuga con otros elementos tales como la salud, la alimentación, el trabajo y la vivienda, haciendo referencia a que toda persona tiene derecho a hacer uso del ambiente para su propio desarrollo pero no de manera ilimitada, ya que, también, existe un deber de protección y preservación del medio ambiente para las generaciones presentes y futuras -principio de desarrollo sostenible (véase la sentencia número 2019-0011273 de las 09:30 horas del 21 de junio de 2019).

En virtud de lo expuesto, se concluye que la modificación impulsada en la ley número 9590 no pretende dañar el ambiente, ni impedir que se elaboren estudios técnicos necesarios para evitar un daño grave e irreversible al ambiente. Por el contrario, la reforma propuesta busca garantizar que en todo tipo de actividad, obra o proyecto en que se haga un uso racional del recurso hídrico en función de las presentes y futuras generaciones. Así, debe considerarse que es en la planificación y ejecución de los proyectos concretos e indispensables para garantizar el acceso al recurso hídrico para consumo humano, cuando es posible verificar, de manera técnica y con arreglo y sujeción a la ciencia y a la técnica, el cumplimiento de los principios ambientales mencionados en el considerando VIII. Es decir, la ley impugnada habilita al Estado para aprovechar el agua para consumo humano en los terrenos del patrimonio natural del Estado, pero para hacerlo establece una serie de requisitos y restricciones que buscan por un lado garantizar el consumo de agua potable de la población y por el otro garantizar la protección al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado de las presentes y futuras generaciones.

XV.Sobre el supuesto conflicto de competencias entre el MINAE, el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados y el resto de instituciones respectivas. Por otra parte, tal y como se indicó en el considerando XIII, los accionantes también reclaman que, sin justificación alguna, el artículo 2 (que crea el ordinal 18 bis) establece que en terrenos que son patrimonio natural del Estado y que pertenecen a las administraciones públicas (a las municipalidades, a la Empresa de Servicios Públicos de Heredia, etc.), no será necesario solicitar una autorización al MINAE cuando se trata de construir acueductos, hacer talas, eliminar sotobosque, alterar ecosistemas, etc. Lo anterior, aducen, a pesar que el ordinal 1 de la Ley (por el cual se crea el artículo 18 de la Ley Forestal) dispone que en el patrimonio natural, el Estado podrá realizar o autorizar labores de investigación, capacitación y ecotorismo, así como actividades necesarias para el aprovechamiento de agua para consumo humano, de conformidad con el artículo 18 bis de esta ley, una vez aprobadas por el Ministerio de Ambiente y Energía, el que definirá, cuando corresponda, la realización de evaluaciones de impacto ambiental, según lo establezca el reglamento de esa ley.

En esencia, no comprenden por qué se hace dicha distinción y, por ende, porqué las referidas instituciones quedan exentas de solicitar autorización ante el Ministerio de Ambiente y Energía, el que, conforme al artículo 13 de la Ley Forestal, es el administrador de todo el patrimonio natural del Estado. Aducen que la norma impugnada crea un conflicto de competencias entre el Ministerio de Ambiente y Energía y el resto de instituciones citadas. En un sentido similar, añaden que la norma mencionada le otorga una competencia al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (asegurar que no se altere el caudal ecológico), a pesar que esta no le corresponde. Afirman que todo lo relacionado con temas de caudales ecológicos le corresponde a la Dirección de Aguas y al Sistema Nacional de Áreas de Conservación del MINAE. Sobre el particular, sostienen que se realizó un traslado irresponsable y sin fundamento alguno de tales competencias.

Al respecto, es menester aclarar los siguientes puntos: primero, no es cierto que exista un conflicto de competencias entre el Ministerio de Ambiente y Energía y el resto de instituciones citadas. Lo anterior, pues reiteramos que la ley número 9590 obliga al cumplimiento de la normativa ambiental vigente. Ahora bien, como se explicó en el considerando X, el Estado delega en el Ministerio de Ambiente y Energía buena parte de las competencias en esta materia, siendo que este Ministerio ostenta la función de rectoría en materia ambiental y, por tanto, es responsable de emitir las políticas de protección ambiental, manejo y uso sostenible de los recursos naturales. Por ende, esto es respetado en la normativa en cuestión al remitir al cumplimiento de leyes ambientales, además de establecer una serie de requisitos que debe cumplir este Ministerio a la hora de proponer un proyecto para el abastecimiento de agua en terrenos del patrimonio natural del Estado, así como ejercer el monitoreo en ciertos puntos. Sin embargo, también es cierto que existe la necesidad de que exista una coordinación entre las dependencias públicas que busque garantizar la protección del ambiente. Por ende, esta ley también buscar la coordinación del Ministerio del Ambiente y Energía con las diferentes instituciones que ahí se comentan, pero sin perder su condición de rector en esta materia.

Por otra parte, tampoco es cierto que se le otorgue una competencia al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, al determinar que es esta institución la que debe asegurarse que no se altere el caudal ecológico indispensable para el funcionamiento del ecosistema. Esto, pues si bien es cierto que efectivamente la ley impugnada señala que ese instituto “deberá asegurar que no se altere el caudal ecológico indispensable para el funcionamiento del ecosistema” , también señala que “el monitoreo de este le corresponderá al Minae”. En este sentido, como se pude observar, esta normativa respeta el ordenamiento jurídico vigente, pues, al encontrarnos ante una actividad para garantizar el consumo de agua potable para la población, el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados es el encargado de velar por el cumplimiento de esta actividad. Así, recordemos que tal y como se dispuso en el considerando XI, se le ha encomendado a ese Instituto la función de dirigir y vigilar todo lo concerniente para asegurar que se pueda proveer a los habitantes de la república de un servicio de agua potable en calidad y cantidad suficientes.

Lo anterior, con la finalidad última de garantizar el servicio público universal de abastecimiento de agua potable y, por tanto, la satisfacción del derecho fundamental del acceso al agua potable. De esta forma, el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados está llamado a tener rectoría en el área de agua potable y alcantarillado sanitario y su intervención en protección de la salud de los habitantes debe ser activa y decidida, en especial cuando exista inacción por parte de las entidades encargadas de velar por un adecuado servicio. Por ende, la ley cuestionada no contradice esta posición. Igualmente, también es cierto que la jurisprudencia mencionada de este Tribunal ha indicado que la competencia en materia hídrica recae sobre el Ministerio de Ambiente y Energía en conjunto con el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, como institución encargada de suministrar el servicio de agua potable, así como en coordinación con otras instituciones.

Sin embargo, esta situación también se establece en la ley impugnada, pues como se indicó, el mismo artículo señala que “el monitoreo de este le corresponderá al Minae” . Por lo tanto, se puede concluir que la norma busca la coordinación del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados y el Ministerio de Ambiente y Energía, respetando sus competencias y procurando que se garantice el acceso al agua potable así como el respeto al ambiente.

En un mismo sentido, estas competencias son respetadas en el último párrafo de ese artículo al señalar que en forma anual los entes prestados del servicio de agua potable (AyA, municipalidades, ESPH, ASADAS) deberán presentar ante el Sistema Nacional de Áreas de Conservación y la Dirección de Aguas, un informe de los resultados de los aforos, dada la naturaleza y la fragilidad ambiental de las áreas silvestres protegidas. Sin embargo, respecto a este punto, esta Cámara Constitucional considera que es menester realizar una aclaración, la cual se efectuará en el próximo considerando. Así, siguiendo con la línea argumentativa, como se puede observar, la normativa respeta las competencias de las instituciones respectivas pero buscando la coordinación de las mismas para garantizar el consumo de agua así como la protección del ambiente. Eso sí, como establece la misma norma, la rectoría recae sobre el Ministerio de Ambiente y Energía y sus dependencias, como en este caso el SINAC y la Dirección de Aguas.

En síntesis, no se constata que la ley impugnada elimine competencias a las instituciones mencionadas o que estipule un conflicto de competencias.

Ahora bien, este Tribunal considera que los accionantes sí tienen parcialmente razón en cuanto a este punto. Esto es que el párrafo 4 del artículo 2 de la ley número 9590 (que adiciona el artículo 18 bis en la Ley Forestal) señala lo siguiente: “ se autoriza a los entes prestadores indicados en este artículo para que realicen actividades del aprovechamiento de agua proveniente de fuentes superficiales y la construcción, la operación, el mantenimiento y las mejoras que sean necesarias para el sistema de abastecimiento poblacional para consumo humano, en los terrenos patrimonio natural del Estado que no formen parte de áreas silvestres protegidas y que hayan sido adquiridos por ellos mismos o por algún otro ente prestador del servicio público de abastecimiento poblacional para consumo humano, con el fin de proteger el agua y asegurar la prestación de este servicio a las futuras generaciones. En estos casos, no será necesario el trámite de autorización ante el Minae, pero los entes prestadores deberán cumplir con los demás requisitos establecidos en este artículo y en la normativa nacional. Los entes prestadores continuarán administrando estos terrenos, que en los demás aspectos seguirán sujetos a las condiciones, limitaciones y protecciones propias del patrimonio natural del Estado, según lo dispuesto en esta ley” (el resultado no es del original).

Al respecto, esta Sala considera que la disposición señalada de eximir del trámite de autorización ante el Ministerio de Ambiente y Energía para esas instituciones carece de justificación. Además, tal indicación no toma en cuenta la rectoría de ese Ministerio en materia ambiental y su obligación de garantizar un derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Nótese que si se exime de la autorización previa ante ese Ministerio, el mismo pierde la posibilidad de ejercer de forma adecuada sus funciones de rectoría. Asimismo, no sería posible la exigencia de coordinación entre esas instituciones y el Minae, lo cual podría dejar en vulnerabilidad a la población al eximir de obligaciones tendientes a la protección del ambiente. Igualmente, recordemos que este Tribunal ha mencionado que cualquier regresividad en los niveles de protección debe estar plenamente justificada. El estudio tiene que justificar con criterio científico sustentado que el cambio es una medida viable desde la perspectiva ambiental en el marco de una política de desarrollo sostenible, de lo contrario deviene en una transgresión del principio de no regresividad o irreversibilidad de la protección en los términos explicados supra y una violación material del principio de inderogabilidad singular de las normas.

Así las cosas, la falta de evidencia científica justifica fallar conforme al principio precautorio (véase la sentencia número 2012-13367). Por eso, si tal decisión carece de justificación dentro del marco de una política desarrollo sostenible, no es posible eximir de la autorización previa del MINAE, pues, como se indicó, dicha situación podría vulnerar el derecho de la población a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado Lo anterior, conforme a los principios ambientales señalados en el considerando VIII.

Por ende, eximir a esas instituciones de esa autorización presupone una amenaza al derecho al ambiente, pues no se podrían mantener los controles y coordinación respectiva. Por lo tanto, lo que corresponde es anular la frase “no será necesario el trámite de autorización ante el Minae” del párrafo 4 del artículo 2 de la ley número 9590 . En este sentido, esta norma debería leerse de la siguiente forma: “se autoriza a los entes prestadores indicados en este artículo para que realicen actividades del aprovechamiento de agua proveniente de fuentes superficiales y la construcción, la operación, el mantenimiento y las mejoras que sean necesarias para el sistema de abastecimiento poblacional para consumo humano, en los terrenos patrimonio natural del Estado que no formen parte de áreas silvestres protegidas y que hayan sido adquiridos por ellos mismos o por algún otro ente prestador del servicio público de abastecimiento poblacional para consumo humano, con el fin de proteger el agua y asegurar la prestación de este servicio a las futuras generaciones.

En estos casos, los entes prestadores deberán cumplir con los demás requisitos establecidos en este artículo y en la normativa nacional. Los entes prestadores continuarán administrando estos terrenos, que en los demás aspectos seguirán sujetos a las condiciones, limitaciones y protecciones propias del patrimonio natural del Estado, según lo dispuesto en esta ley”.

En virtud de lo expuesto, se declara parcialmente con lugar la acción únicamente respecto a este reclamo y se anula la frase indicada.

Ahora bien, al respecto, es menester añadir que descartado el conflicto de competencias -que, además, es un tema de legalidad y no de constitucionalidad-, es importante tener presente que las entidades autorizadas deben de obtener la autorización del órgano o ente rector en materia ambiental, en aras de un ambiente saludable y ecológicamente equilibrado, el que, en este momento, es el MINAE; empero, lo anterior no es óbice para que el legislador, conforme al principio de libre configuración, otorgue esa rectoría a otro órgano o ente.

XVI.Sobre la relación del patrimonio natural del Estado y los territorios indígenas y la falta de consulta previa a los pueblos indígenas. Por último, los accionantes reclaman que muchos sitios que son áreas silvestres protegidas y patrimonio natural del Estado se encuentran en territorio indígena. Pese a esto, aducen que los pueblos indígenas no fueron consultados sobre la ley impugnada. Estiman que lo anterior violenta su derecho a la información y a la participación. Asimismo, consideran vulnerado lo dispuesto, sobre el particular, por el ordinal 6.1.a., del Convenio 169 de la OIT. Manifiestan que si el agua que se podría extraer de los territorios indígenas conlleva a instalar tuberías, casetas de bombas de impulsión, talar bosque y sotobosque, entre otras acciones, a los indígenas se les debió consultar de forma previa.

Al respecto, este Tribunal considera que los accionantes no llevan razón por las siguientes razones. Primero que todo, la Directora del Sistema Nacional de Áreas de Conservación señala que, “respecto a los territorios indígenas, las áreas silvestres protegidas son bienes de dominio público, concepto incompatible con el de las reservas indígenas, que constituyen un régimen de propiedad privada colectiva, exclusivas para las comunidades indígenas que las habitan, inscritas en el Registro Público de la Propiedad Inmueble a nombre de la Asociación de Desarrollo integral que las representan, de carácter inalienable o intransferible a los no indígenas (Ley 617211 977, arts. 2" y 3°, Convenio 107 OIT, aprobado por Ley 2330/1959, art. 11, Ley 5251/1973, art. 4°, inciso e; Convenio 1969 OIT, aprobado por Ley 7316/1992, art. 14)”. De esta forma, estima que no existe una vulneración a estos territorios ni derechos de los pueblos indígenas al no incluir la norma los territorios indígenas.

Por otra parte, pero en un igual sentido, el Ministro de Ambiente y Energía informa que “respecto a la no consulta a los pueblos indígenas, considera que no es procedente, ya que áreas silvestres protegidas son bienes de dominio público, concepto incompatible con el de las reservas indígenas, que constituyen un régimen de propiedad privada colectiva, exclusivas para las comunidades indígenas que las habitan, inscritas en el Registro Público de la Propiedad Inmueble a nombre de la Asociación de Desarrollo Integral que las representan, de carácter inalienable o intransferible a los no indígenas”. Asimismo, estas posiciones son avaladas por la Procuraduría General de la República, pues en su contestación indicó lo siguiente: “sobre lo alegado en cuanto a la violación del derecho de participación de los pueblos indígenas, indica que jurídicamente el régimen de patrimonio natural del Estado y el de los territorios indígenas es incompatible (…) el patrimonio natural del Estado es de dominio público, y por tanto, contrapuesto al régimen de las reservas indígenas, que constituyen un régimen de propiedad privada colectiva, exclusivas para las comunidades indígenas que las habitan, inscritas en el Registro Público de la Propiedad Inmueble (…) no sería posible que un espacio territorial sea simultáneamente de dominio público estatal y reserva indígena, y por ello, no es posible afirmar que la ley impugnada afecta a los territorios indígenas porque permitirá el aprovechamiento del recurso hídrico localizado en ellos”.

En este sentido, esta Cámara Constitucional estima que tienen razones las instituciones consultadas, pues este mismo Tribunal, en la sentencia número 2010-14772 de las 14:35 horas del 01 de setiembre de 2010 afirmó esta posición. Así, en ese voto se indicó lo siguiente: “el régimen jurídico de protección de la propiedad de las Áreas Silvestres Protegidas y las Reservas Indígenas son distintas, toda vez que mientras en la primera es propiedad Estatal, la de las reservas indígenas pertenecen a una forma de propiedad comunitaria, de modo que, aunque éstas últimas son una forma especial de propiedad, inscrita a nombre de una Asociación de Desarrollo Integral, no son equivalentes y no pueden asimilarse a las formas de protección de la propiedad de bienes del Estado, especialmente aquellas integradas al Patrimonio Natural del Estado. La Sala en su jurisprudencia sobre los bienes demaniales (…)”.

Por consiguiente, esta Sala comparte la posición expresada por las instituciones consultadas respecto a la incompatibilidad entre patrimonio natural del Estado y territorios indígenas. Por lo tanto, se descarta la violación a los derechos de los pueblos indígenas reclamado por los accionantes.

Ahora bien, tomando en cuenta que como se indicó en considerandos anteriores, la presente ley lo que hace es habilitar para presentar proyectos para elaborar obras para lograr el aprovechamiento de agua para el consumo humano en terrenos del patrimonio natural del Estado, por lo que será en la presentación de cada proyecto, que debe cumplir con los requisitos establecidos, que se valorará específicamente en cual terreno en particular se podrá realizar tal función. Por ende, este Tribunal también comparte lo señalado por la Procuraduría General de la República, respecto a que, a pesar de lo señalado acerca de la incompatibilidad del régimen de patrimonio natural del Estado y el de los territorios indígenas, si una solicitud concreta de aprovechamiento de agua en un área silvestre protegida, de algún modo llegare a afectar los intereses legítimos de algún territorio indígena, en ese momento deberá cumplirse con lo estipulado referente a la consulta a las comunidades indígenas, conforme a la normativa vigente y a la jurisprudencia de esta Sala (sobre la Consulta a los Pueblos Indígenas y el Convenio Nº 169 de la Organización Internacional del Trabajo, véase, entre otras, la sentencia número 2017-014522de las 12:19 horas del 08 de setiembre de 2017).

XVII.Conclusión. Corolario de lo expuesto, lo correspondiente es declarar parcialmente con lugar la acción y, en consecuencia, únicamente se anula la frase "no será necesario el trámite de autorización ante el Minae” del párrafo 4 del artículo 2 de la ley número 9590. Lo anterior por ser una amenaza al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado al eximir a las instituciones respectivas del control y rectoría del Ministerio de Ambiente y Energía. Por ende, se procede a anular esa frase. En lo demás, se declara sin lugar la acción.

XVIII. DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE

Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, éstos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.

Por tanto:

Se declara parcialmente con lugar la acción y, en consecuencia, únicamente se anula la frase "no será necesario el trámite de autorización ante el Minae” del párrafo 4 del artículo 2 de la ley número 9590. Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de la frase anulada de la norma en cuestión, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe. En lo demás, se declara sin lugar la acción. Los Magistrados Castillo Víquez, Salazar Alvarado y Araya García ponen nota. La Magistrada Esquivel Rodríguez pone nota. Reséñese este pronunciamiento en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Notifíquese al Procurador General de la República, al Presidente de la Asamblea Legislativa, a los accionantes y a todos los intervinientes.

Fernando Castillo V.

Fernando Cruz C. Paul Rueda L.

Luis Fdo. Salazar A. Jorge Araya G.

Marta Eugenia Esquivel R. Mauricio Chacón J.

NOTA DE LOS MAGISTRADOS CASTILLO VÍQUEZ, SALAZAR ALVARADO Y ARAYA GARCÍA. Vista la redacción final del voto en este proceso, los suscritos magistrados estimamos innecesario consignar la nota que en su momento consideramos oportuna durante la discusión del asunto. En consecuencia, renunciamos a la nota en cuestión.

Fernando Castillo V.

Luis Fdo. Salazar A. Jorge Araya G.

Magistrado Magistrado Nota de la Magistrada Esquivel Rodríguez. En el presente asunto comparto la posición de la mayoría respecto a que no existe un conflicto de competencias en la normativa cuestionada. No obstante, considero necesario hacer una breve aclaración. En el párrafo 4 del artículo 2 de la ley número 9590 se establece lo siguiente: “ se autoriza a los entes prestadores indicados en este artículo para que realicen actividades del aprovechamiento de agua proveniente de fuentes superficiales y la construcción, la operación, el mantenimiento y las mejoras que sean necesarias para el sistema de abastecimiento poblacional para consumo humano, en los terrenos patrimonio natural del Estado que no formen parte de áreas silvestres protegidas y que hayan sido adquiridos por ellos mismos o por algún otro ente prestador del servicio público de abastecimiento poblacional para consumo humano, con el fin de proteger el agua y asegurar la prestación de este servicio a las futuras generaciones (…)” (el resultado no es del original).

De esta forma, se puede observar que los entes mencionados en ese artículo son el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA), las municipalidades que aún prestan el servicio público de agua potable por la Ley Nº 1634, Ley General de Agua, de 18 de setiembre de 1953, la Empresa de Servicios Públicos de Heredia (ESPH) y las Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados (Asadas). Sin embargo, al encontrarnos ante una actividad para garantizar el consumo de agua potable para la población, es menester reafirmar que el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados es el encargado de velar por el cumplimiento de esta actividad. Lo anterior, pues se le ha encomendado a ese Instituto la función de dirigir y vigilar todo lo concerniente para asegurar que se pueda proveer a los habitantes de la república de un servicio de agua potable en calidad y cantidad suficientes.

Esto, con la finalidad última de garantizar el servicio público universal de abastecimiento de agua potable y, por tanto, la satisfacción del derecho fundamental del acceso al agua potable. De esta forma, reitero, conforme a la jurisprudencia mencionada en el voto de mayoría, que el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados está llamado a tener rectoría en el área de agua potable y alcantarillado sanitario y su intervención en protección de la salud de los habitantes debe ser activa y decidida, en especial cuando exista inacción por parte de las entidades encargadas de velar por un adecuado servicio. Por ende, considero necesario aclarar que el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, como institución rectora en el área de agua potable, debe velar porque se cumplan con las actividades indicadas en esa norma, coordinando con demás entes mencionadas.

En síntesis, estimo necesario aclarar que, por las razones expuestas, en los casos concretos en que el ente prestador del servicio de agua potable sean las municipalidades, la Empresa de Servicios Públicos de Heredia y las Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados, Asadas, estas instituciones deberían coordinar con el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados al momento de realizar las actividades del aprovechamiento de agua establecidas en las ley analizada.

Marta Esquivel Rodríguez