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Res. 13574-2019 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 23/07/2019
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*190061590007CO* Res. Nº 2019013574 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las diez horas y cero minutos del veintitrés de julio de dos mil diecinueve.
Recurso de amparo que se tramita en el expediente n.° 19-006159-0007-CO, interpuesto por PEDRO MANUEL MUÑOZ FONSECA, contra la REFINADORA COSTARRICENSE DE PETRÓLEO (RECOPE) Y EL MINISTERIO DE AMBIENTE Y ENERGÍA (MINAE).
Resultando:
1.- Por escrito recibido en la Sala el 8 de abril de 2019, el accionante interpone un recurso de amparo. Manifiesta que en su condición de diputado de la República, mediante oficio n.° AL-FPUSC-14-OFI-108-2019 con fecha 27 de febrero de 2019, le solicitó al ministro de Ambiente y Energía información de su interés, requiriendo expresamente: "(…) solicito me brinde toda la información disponible y de forma detallada sobre las intenciones que tiene RECOPE de realizar una alianza con el Consejo Nacional de Producción para la producción de Etanol. (…)". No obstante, acusa que no obtuvo respuesta. Por otro lado, alega que las autoridades de RECOPE han argumentado que la implementación de las mezclas de gasolinas con etanol se fundamenta en la necesidad que tiene el país de reducir los daños producidos por la gasolina en el ambiente. Sin embargo, aduce que dicha argumentación no tiene respaldo técnico, afirmación que se puede extraer del oficio n.° P-0009-2019 de 10 de enero de 2018, que remitió el presidente ejecutivo de RECOPE a su despacho. Detalla que del "Estudio de pre-factibilidad del proyecto de mezclas de gasolinas con etanol a nivel nacional. Realizado por: Ing. Andrés Barboza Jiménez. 2014", se puede concluir que no existen estudios que prueben que en Costa Rica el uso de la mezcla de gasolina con etanol sea menos contaminante, esto al tomar en consideración la producción, el traslado y el consumo de este tipo de combustibles. Reclama que el 4 de abril de este año, el presidente ejecutivo de RECOPE anunció a los propietarios de vehículos, transportistas de combustible y estaciones de servicio, que deberán acondicionar sus equipos antes de utilizar la gasolina mezclada con etanol, la cual se pretende vender a partir del 29 de mayo. Comenta que las gasolinas mezcladas con etanol remueven las partículas que están adheridas en las paredes del tanque de gasolina de los vehículos, lo que puede obstruir los filtros y los inyectores del motor, e incluso dañar las partes suaves, como lo son las mangueras, los sellos y los empaques. Señala que las autoridades de RECOPE y el MINAE, no consultaron a la coordinadora del Consejo Económico de Gobierno, al ministro de Ciencia, Tecnología y telecomunicaciones (MICITT), a la ministra de Economía, Industria y Comercio (MEIC), y a la ministra de Hacienda, sobre el impacto económico, técnico y social que tendrá para el país la implementación de este proyecto. Agrega que tampoco se le consultó a las agrupaciones que defienden los derechos de los consumidores y a los propietarios de vehículos de gasolina. Apunta que no se tomó en consideración la afectación que tendrá la hacienda pública, a raíz del costo asociado a los cambios que se requieren para que los vehículos funcionen correctamente. Refiere que la implementación de proyecto RECOPE-Etanol o ECO95 también se provocaría un aumento en los costos de energía, desincentivando la economía del país.
2.- Por resolución de las 10:36 horas del 29 de abril de 2019 se dio curso al amparo.
3.- Por escrito recibido en la Sala el 6 de mayo de 2019, informa bajo juramento Alejandro Muñoz Villalobos, en su condición Presidente de la Junta Directiva de la Refinadora Costarricense de Petróleo, que la posible incorporación del etanol en el mercado nacional por parte de RECOPE obedece a un Plan de Desarrollo en el cual se establece, que se debe incorporar a la matriz energética los biocombustibles, con el fin de disminuir la dependencia de los hidrocarburos en el sector transporte. Agrega que dichas políticas son dictadas por el MINAE, donde RECOPE funge como un ente ejecutor a los efectos de realizar las mezclas de los biocombustibles con los combustibles fósiles. Expone que la meta ya había aparecido en los últimos Planes de Desarrollo; sin embargo, faltaba una normativa que regulara las especificaciones técnicas de las mezclas de las gasolinas con Etanol, para cumplir a cabalidad con la calidad de los combustibles sin disminuir los estándares actuales; así se obtuvieron las normas INTE E1:2016 e INTE E5:2017. Alega que la solicitud de información sobre el proyecto RECOPE-Etanol fue respondida por el MINAE mediante nota DVME-043-2010 del 3 de abril de 2019, recibida en el despacho del diputado el 9 de abril de 2019. Argumenta que la adición de etanol ayudaría a mitigar las emisiones de gases de efecto invernadero provenientes de la combustión de los derivados del petróleo, afirmación que tiene sustento técnico. Remite a las adenda al estudio de prefactibilidad (marzo 2019), donde se muestran las estimaciones de mitigación para Costa Rica (calculadas a partir de los factores generados por la Agencia de Protección Ambiental del gobierno de Estados Unidos). Acota que dicho estudio señala: “Por tanto, dependiendo del año de la proyección considerado, se estima que se podrían reducir entre 22000 y 385000 toneladas de CO2e al año, si el etanol es de maíz, y entre 72000 y 560000 toneladas de CO2e al año, si el etanol es de caña de azúcar (p.7)” Estos cálculos de mitigación toman en consideración las dos principales materias primas que se utilizan para obtener bioetanol, así como las distintas prácticas productivas, desde las más favorables a las menos favorables. En todos los casos se obtuvieron mitigaciones. Cita un estudio de 2010 elaborado por el gobierno canadiense, el cual concluye que la mezcla de gasolinas con 10% de etanol no tiene un impacto significativo sobre las concentraciones atmosféricas de gases perjudiciales para la salud, incluyendo ciudades con alta densidad vehicula. El programa de etanol no solo no perjudicaría la salud sino que permitiría la sustitución del MTBE como oxigenante de las gasolinas, el cual puede llegar a ser dañino para la población en caso de presentarse una filtración en los mantos acuíferos. Aclara que RECOPE ha analizado con detalle estos temas. Afirma que, aun cuando el etanol tiene ventajas y desventajas con respecto a las gasolinas, la información técnica recopilada permite concluir que, en el balance global, el programa de etanol traería beneficios al medio ambiente y a la salud pública en general. Alega que, a los propietarios de vehículos, automotores, transportistas y automotores, se les hicieron recomendaciones sobre el mantenimiento de los automotores y sus instalaciones de previo a la introducción del nuevo combustible, los cuales constan en protocolos disponibles en la página de la institución. Enfatiza que la gasolina con etanol hasta un 10%, bajo las especificaciones de la norma vigente INTE E1:2016, no obstruye filtros, ni daña inyectores; a esta concentración, consideradas bajas, tampoco degrada materiales de mangueras, sellos y empaques. En el caso de los dueños de vehículos particulares se mencionó la necesidad de conocer el combustible de diseño del automóvil (revisar los manuales del vehículo), para usar el octanaje adecuado y para conocer las recomendaciones del fabricante con relación al uso del etanol. Asimismo, se recomendó prestar atención al buen estado de los filtros, pues la gasolina con etanol promueve la limpieza del sistema de combustible. Afirma que se recomendó a los transportistas y estaciones de servicio que efectuaran labores y protocolos de limpieza habituales, prestando especial atención a la hermeticidad de los tanques de almacenamiento para garantizar la ausencia de agua, de forma tal que la gasolina se entregara a los usuarios en pleno cumplimiento de la norma vigente. Describe los resultados exitosos de las experiencias previas de RECOPE (Plantel Barranca 2006-2011); ya que, luego de 5 años de uso de esta gasolina en un parque vehicular de 40000 vehículos, se atendieron 39 reclamos; de ellas, cuando se pudo corroborar algún efecto inducido por el etanol, se debió a la remoción de suciedad en los sistemas de inyección y se solucionó mediante el cambio de filtros o la limpieza del tanque de combustible. Resalta que esas situaciones se presentaron en los primeros tres meses de implementación del proyecto. Después de eso continuó por 5 años sin inconvenientes. Las operaciones de mezclado cesaron en 2011 por el cierre de la refinería. Acota que las gasolinas con etanol se usan en más de 65 países alrededor del mundo (Estados Unidos, México, Colombia. Argentina, Brasil, Jamaica, Australia y países de la Unión Europea y Asia) sin perjuicio al parque automotor. La mayor parte de los fabricantes aprueban su uso y, en el caso de Costa Rica, con la estrategia de entrada del producto al mercado, se previó dejar una opción al consumidor sin etanol (la gasolina Plus 91) para realizar una transición segura, en la implementación de una política pública, con el mínimo efecto al consumidor. Rechaza una alta probabilidad de que los vehículos sufran daños al usar gasolina con 10% de etanol, según las especificaciones de la norma INTE E1:2016. Aclara que las consultas a la Ministra Coordinadora del Consejo Económico de Gobierno, al Ministro del MICITT, la Ministra del MEIC y a la Ministra de Hacienda fueron realizadas por el MINAE; sin embargo, por ser ajenos a RECOPE, no cuenta con prueba documental de ello. En cuanto a agrupaciones que defienden los derechos de los consumidores y propietarios, señala que el recurrente no precisó cuáles son, por lo que es imposible hacer una referencia específica. En todo caso, estima que esas consultas resultarían estériles, en tanto los vehículos no requieren cambios para el uso de mezclas con etanol. Rechaza el hecho quinto del recurso. Comenta que el 20 de marzo de 2019, RECOPE remitió a la ARESEP el Estudio Ordinario de Precios ET-024-2019, donde se solicitó un precio para la mezcla de gasolina con etanol y se estableció que el mismo sería de 7 colones menos que la gasolina súper. Señala que ese estudio que fue enviado al recurrente mediante la nota P-0238-2019 del 22 de abril de 2019. Concluye que la gasolina ECO95 no tendría un impacto negativo en los bolsillos del consumidor. Solicita que se declare sin lugar el recurso por ser prematuro y carente de interés actual.
4.- Por escrito recibido en la Sala el 7 de mayo de 2019, informa bajo juramento Carlos Manuel Rodríguez Echandi, en su condición de Ministro de Ambiente y Energía, que en los registros del despacho del Viceministro de Energía consta el oficio DVME-043-2019 del 3 de abril de 2019, recibido el 9 de abril por Laura Contreras de la Fracción PUSC, mediante el cual se atendió la consulta planteada por el recurrente. Remite al contenido de dicho oficio y recalca que RECOPE ha realizado una serie de estudios tendentes a validar y generar información para la planificación e implementación final del proyecto de mezclas de gasolinas con etanol. Dentro de los estudios realizados se pueden mencionar el Informe del proyecto de mezcla de gasolina con etanol en el Plantel Barranca, remitido a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos en julio de 2006 mediante oficio GAF-l516-2006, el cual permitió a RECOPE generar experiencia en el manejo operacional, comercial, administrativo y legal del producto, para luego proyectarla al resto de los planteles. Posteriormente, se presentó el “Estudio de pre-factibilidad del proyecto de mezclas de gasolinas con etanol a nivel nacional”, desarrollado por RECOPE en 2014, contextualizado para condiciones de precios de mercado y con información de referencia de aquel momento, pero actualizados mediante la “Adenda al Estudio de pre-factibilidad del proyecto de mezclas de gasolinas con etanol a nivel nacional: revisión de los precios de mercado a 2018”, en la que se reflejaba que la tendencia de precios del etanol era a la baja. Finalmente, se realizó una nueva actualización por medio de la “Adenda al estudio de pre-factibilidad del programa de etanol, actualizado a marzo de 2019”. Resalta que la Adenda 2019 confirma que las mezclas de gasolinas con etanol mejoran parámetros como la reducción de emisiones (proyectándose una reducción de emisiones de entre 385000 y 560000 toneladas de CO2e entre 2019 y 2037) y que, además, puede reducir el consumo de combustible, lo cual representa un beneficio económico para el conductor. Lo anterior es confirmado por estudios realizados por la Agencia de Protección del Medio Ambiente de Estados Unidos (EPA, por sus siglas en inglés), que indica que la gasolina produce cerca de 93 kg CO2e/mmBtu, mientras que el etanol de caña de azúcar de 9 a 54 kg CO2e/mmBtu, dependiendo de su proceso de obtención y la aplicación de mejores prácticas agrícolas. Lo anterior quiere decir que, en el peor de los casos, el etanol produce casi 50% menos GEI que la gasolina. El Proyecto de biocombustibles ha sido ampliamente compartido y valorado en sus diferentes etapas con diversos grupos de interés, tanto del sector público como del sector privado, entre ellos el Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), el Ministerio de Energía, Industria y Comercio (MEIC), el Ministerio de Ciencia, Tecnología y Telecomunicaciones (MICITT), la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP), la Cámara de Empresarios de Combustibles (ACECCR), el Centro de Investigación en Electroquímica y Energía Química (CELEQ-UCR), la Asociación de Importadores de Vehículos y Maquinaria (AIVEMA), la Liga Agroindustrial de la Caña de Azúcar (LAICA), el Instituto de Normas Técnicas de Costa Rica (INTECO), entre otros. Entre los foros de participación pública organizados para compartir y recibir retroalimentación del proyecto se pueden mencionar las mesas de diálogo realizadas entre el 3 al 7 octubre de 2016 para la actualización de la Estrategia Nacional de bioenergía y su plan de acción. Dicha estrategia se basó en el diagnóstico y las consultas efectuadas a actores del sector público y privado, identificando once cadenas bioenergéticas con potencial para la producción y uso de bioenergía sostenible en Costa Rica, en diversas vertientes, algunas con posibilidades de adopción casi inmediata, tal como el caso del etanol mezclado con gasolinas. Se consideró además la disponibilidad de recursos naturales existentes y los retos de orden ambiental que se presentan en Costa Rica, tomando la bioenergía en más que una posibilidad o una alternativa, sino en una opción efectiva y singular que debe ser mejor conocida y necesariamente implementada, que podrá ser una palanca importante para alcanzar objetivos energéticos y ambientales, generando beneficios socio-económicos potenciales para diversos sectores. De igual forma se organizó un taller sobre el Reglamento de biocombustibles líquidos y sus mezclas (hoy decreto 40050-MINAE-MAG), llevado a cabo el 21 de octubre de 2016, lo que permitió recibir retroalimentación valiosa del sector público y privado, la cual fue considerada y reflejada en el reglamento. Tal como señala su artículo l, el objetivo del reglamento “es regular las funciones de los actores que participan a lo largo de la cadena de valor de los biocombustibles y los requisitos para el almacenamiento, el transporte y la distribución de biocombustibles”. Su numeral 2 establece que dicho reglamento “es de aplicación obligatoria para toda persona física o jurídica que participe de la actividad de biocombustibles a lo largo de su cadena de valor, la cual incluye la producción, el transporte, el almacenamiento, la distribución y la comercialización”. Afirma que el Ministerio de Hacienda brindó un valioso aporte al proyecto, al responder positivamente a la designación de un funcionario para realizar un análisis de los aspectos tributarios en la cadena de los biocombustibles, desde la producción hasta el consumo final, tal como consta en el oficio DM-2399-2017. Como resultado se identificaron oportunidades que eventualmente favorecerían la participación del sector productor nacional como proveedor de etanol carburante para RECOPE. Destaca que la oportuna participación de ARESEP durante el proceso de planificación, la cual respondió afirmativamente a la solicitud de incorporación que se realizó mediante oficio SEPSE-264-2018 y a la que se solicitó criterio en temas clave como evaluar los posibles escenarios de compra de etanol para el programa de mezclas de gasolinas, siempre buscando la menor afectación del precio al consumidor (oficio SEPSE-156-2018). Constata que el proceso de planificación del proyecto siempre ha sido participativo, ha identificado actores clave de los sectores público y privado a quienes se les solicitó retroalimentación objetiva, en aras de la transparencia del proyecto de mezclas de gasolinas con etanol. Estima que la incorporación del etanol en los combustibles en el transporte es una medida que permitirá resultados positivos de corto y mediano plazo y que tiene como objetivo promover la transición hacia una mayor participación de las energías renovables en la matriz energética nacional, en busca de mejorar la calidad del aire, aspecto que se verá reflejado directamente en la salud humana, y lograr impactos en la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero, contribuyendo así con las políticas de descarbonización del país. Solicita que se declare sin lugar el recurso.
5.- Por oficio del 23 de mayo de 2019, la Magistrada Salas Torres planteó su inhibitoria en este caso.
6.- Mediante resolución de las 11:21 horas del 24 de mayo de 2019, la Presidencia de la Sala tuvo por separada a la Magistrada Salas Torres del conocimiento de este caso.
7.- Por sorteo de la Presidencia de la Corte se seleccionó a la Magistrada Monge Pizarro para este expediente.
8.- En los procedimientos seguidos se han observado las prescripciones legales.
Redacta el Magistrado Rueda Leal; y,
Considerando:
I.- Objeto del recurso. El recurrente acusa que solicitó informe el 27 de febrero de 2019 sobre el proyecto “RECOPE-Etanol”. Sin embargo, no ha recibido respuesta. Asegura que la implementación de las mezclas de gasolina con etanol carece de respaldo técnico. Reclama que esa mezcla de gasolina daña componentes de los vehículos. Señala que el proyecto no fue consultado a diferentes instancias (agrupaciones de consumidores y propietarios, MICITT, MEIC, Ministerio de Hacienda). Indica que la implementación del proyecto agravaría el desempleo y la crisis económica.
II.Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos, según lo prevenido en el auto inicial:
III.- Sobre el caso concreto. De previo a conocer los reclamos planteados por el accionante, la Sala recuerda la decisión tomada por mayoría al momento de ordenar el curso de este proceso:
“…la mayoría de la Sala considera que el amparo debe admitirse a fin de requerir los informes respectivos a las autoridades involucradas y determinar, con base en mayores elementos de juicio, si se cumplen los presupuestos del artículo 29 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional:
‘Procede el recurso contra toda disposición, acuerdo o resolución y, en general, contra toda acción, omisión o simple actuación material no fundada en un acto administrativo eficaz, de los servidores y órganos públicos, que haya violado, viole o amenace violar cualquiera de aquellos derechos.
El amparo procederá no sólo contra los actos arbitrarios, sino también contra las actuaciones u omisiones fundadas en normas erróneamente interpretadas o indebidamente aplicadas.’ Por el momento, no hay certeza acerca de la decisión que se adoptaría en relación con la introducción del producto en cuestión, ni de si esta podría vulnerar los derechos invocados por la parte recurrente, toda vez que la amenaza sigue siendo cierta pues lo que se ha planteado no pasa de ser una postergación, de modo que será con este expediente instruido integralmente que se podrán abordar los agravios formulados en el amparo y se analizarán los informes correspondientes de las autoridades de las entidades recurridas.” (Resolución n.° 2019-006537 de las 12:02 horas del 10 de abril de 2019).
La Sala destaca que esa resolución tuvo como premisa la necesidad de obtener más elementos de juicio y determinar así la procedencia del amparo en sede constitucional. En el caso de marras, este Tribunal tuvo por probado que, a inicios de abril de 2019, la Presidencia de la República anunció que el 30 de mayo de 2019 se sustituiría el uso de la gasolina súper por gasolina ECO95, la cual contiene etanol. Luego, el 8 de abril de 2019, RECOPE comunicó la suspensión de la entrada en vigencia de la utilización del combustible denominado ECO95, como una decisión coordinada y avalada por el Presidente de la República. Tal decisión tenía la intención de extender o ampliar la fase experimental de utilización de la mezcla de gasolina y etanol. A partir de estos nuevos elementos, la Sala estima que el reclamo planteado pierde mérito, toda vez que la amenaza aludida carece de certeza e inmediatez, visto que se efectuará una fase experimental sobre el uso de la mezcla de gasolina y etanol. Es decir, la suspensión de la entrada en vigencia no era una mera postergación, sino que viene aparejada a una extensión o ampliación de pruebas experimentales, con base en las cuales se decidiría sobre la eventual implementación del plan. Se destaca que la parte accionada señaló que RECOPE informó al público acerca del cambio mediante los protocolos para dueños de vehículos, transportistas y estaciones de servicio, disponibles en la página https//www.recope.go.cr/productos/gasolina-etanol/. En virtud de lo expuesto, se desestima el reclamo.
IV.- En lo que respecta a la solicitud de información, la Sala tuvo por probado que el recurrente pidió al Ministro de Ambiente y Energía el estudio que demostró, que las mezclas de gasolina con etanol son menos contaminantes y que bajaría el precio de la gasolina. También solicitó toda la información disponible y de forma detallada sobre las intenciones que tiene RECOPE de acordar una alianza con el Consejo Nacional de Producción para la producción de etanol (oficio n.° AL-FPUSC-14-OFI-108-2019). Es relevante indicar que el amparado señaló dos correos electrónicos para recibir notificaciones. Ahora bien, los accionados afirman que dicha gestión fue atendida mediante oficio DVME-043-2019 del 3 de abril de 2019, recibido el 9 de abril de 2019 por Laura Contreras de la Fracción del PUSC. Como primer punto, la Sala observa que la respuesta no fue notificada al medio señalado por el tutelado. Por otro lado, si bien es posible efectuar una notificación personal, lo cierto es que no puede asumirse tal notificación por el hecho de que se haya efectuado en alguna persona de la misma fracción. Por demás, en la firma de recibido no se observa sello u otra indicación que permita a la Sala concluir que la notificación fue diligenciada en el despacho del tutelado. En consecuencia, la Sala no puede verificar que la respuesta efectivamente fuera notificada al amparado, omisión imputable a los accionados y que conlleva a que se declare con lugar el extremo. Por tratarse de una gestión dirigida al Ministerio de Ambiente y Energía, la condenatoria recae en esa instancia ministerial.
V.- Nota separada de la Magistrada Hernández López y el Magistrado Fernández Argüello, con redacción de la primera. En la sentencia Nº2019-006539 de las 12:04 horas del 10 de abril de 2019, junto con el Magistrado Cruz Castro, salvamos el voto y rechazamos de plano el recurso por falta de interés actual. En el referido voto indicamos:
“El recurso de amparo costarricense tiene la característica de que procede contra actos administrativos emanados de sujetos de derecho público, no sólo cuando el acto ya está produciendo y desplegando sus efectos con capacidad de afectar derechos fundamentales, sino también de forma preventiva, frente a amenazas a los mismos. No obstante, la protección de derechos fundamentales -según la reiterada jurisprudencia de este Tribunal (a manera de ejemplo sentencia 2018-3662)-, no se produce frente a cualquier amenaza o a los simples temores percibidos por los amparados, sino solo respecto de aquella que tenga las características de ser cierta, real e inminente. Ello es así, porque ejercer la competencia otorgada a este Tribunal para revisar hechos futuros, sin mayor requisito, implicaría una desnaturalización de sus competencias constitucionales y una flagrante violación al principio de separación de poderes. La característica de la existencia de una amenaza a los derechos fundamentales que sea además, cierta, real e inminente, es necesaria para garantizar la protección de los derechos fundamentales a que está obligado este Tribunal como guardián de la Constitución Política, pero sin invadir otras competencias constitucionales y legales de otros órganos o poderes.
Así, más que una simple posibilidad de afectación, debe existir una conducta u omisión plausible de materializarse en el tiempo y que –por ende- requiere la actuación preventiva del Tribunal Constitucional, con el fin de evitar que al hacerlo, el gravamen a las libertades fundamentales de los habitantes, sea difícil de revertir, o sea de mayor magnitud, si no se actúa con anterioridad para minimizar la materialización del acto dañino. Tal es el caso, por ejemplo, que se presentó hace unos años ante el Tribunal sobre el anuncio de un gobierno de construir un parque de diversiones permanente en el Parque Metropolitano La Sabana, reduciendo significativamente el área de bosque y esparcimiento y recreo de los habitantes, para lo cual ya había iniciado los concursos respectivos para la contratación administrativa. En ese caso, esperar a que se hicieran las primeras talas de árboles y movimientos de tierra para actuar, habría sido muy gravoso y los eventuales daños, difíciles de revertir. Es por eso que la jurisprudencia exige sabiamente que el acto anunciado -con potencialidad de afectar las libertades públicas-, sea además de cierto, probable, pero más que eso posea una “inminencia”, es decir, la característica de que su materialización será a corto plazo o en forma prácticamente inmediata.
Las anteriores características no se observan en el caso en estudio en el cual, si bien es cierto Recope anunció que tenía intenciones de introducir el etanol en uno de los tipos de gasolina que se consume en el país y que había iniciado algunas actividades en torno a ese objetivo, lo cierto es que el Presidente de la República, públicamente, en reacción a los distintas voces que desde varios frentes cuestionaron la decisión, afirmó, -antes de que se tramitaran los recursos de amparo interpuestos-, que tal decisión se dejaba en total suspenso hasta finales de año, mientras se recababan más estudios. Este último elemento, elimina, a juicio de los suscritos, una de las características principales al amparo por amenaza de derechos fundamentales, cual es su inminencia. En ese sentido, la decisión de cursar este amparo existiendo una clara e inequívoca decisión de suspender una decisión que además estaba a meses de ser materializada, según se anunció, ignora, a juicio de los suscritos, la ausencia de la apropiada configuración de las condiciones que – según la propia jurisprudencia constitucional-, deben darse para justificar el ejercicio de las competencias de este Tribunal en este momento; pero además, podría entenderse como un abierto desprecio de esta Sala, tanto respecto de la utilidad y eficacia de los mecanismos en poder de los ciudadanos para el control del ejercicio del poder estatal, como respecto de la capacidad de las autoridades para escuchar y atender las demandas de sus ciudadanos. En todos los sentidos anteriores, la decisión de dar curso al amparo excede los sanos límites que tiene este Tribunal para ejercer sus competencias, frente a los planes o proyectos de las autoridades públicas.
Lo anterior no significa que la ciudadanía quede desprotegida en sus derechos fundamentales, en caso de que exista una potencial afectación (tema no determinado aún), ya que transcurrido el plazo anunciado por el Presidente, a fin de año, puede suceder que el plan sea abandonado o sustituido por otro y, si no lo es, será en el momento que se anuncie su reactivación, que puede proceder un amparo por amenaza o bien frente a actos concretos, si se llegaren a materializar y éstos fueran capaces de afectar algún derecho fundamental. En ese momento, la Sala, estará obligada por ley a actuar, si es requerida su intervención por las gestiones concretas de los habitantes.
En las democracias constitucionales como la nuestra, los Tribunales Constitucionales no deben ser tímidos ni temerosos de ejercer sus competencias o mandatos en protección de los derechos fundamentales de los habitantes frente a los actos arbitrarios de los gobiernos o autoridades de turno, pero sin duda les corresponde ejercer una sana cautela y autocontención frente a planes o proyectos que no tengan las características de ser amenazas ciertas e inminentes a los habitantes, so pena de convertirse en un censurador de las autoridades y órganos constitucionales, con la consecuente afectación a los sanos equilibrios que deben existir en nuestro estado de derecho.
Tales consideraciones son plenamente aplicables por lo que declaramos sin lugar el recurso estimando que el recurso no debió ser admitido.
VI.- DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE. Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, éstos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.
Por tanto:
Se declara con lugar el recurso, únicamente en contra del Ministerio de Ambiente y Energía, con respecto a la solicitud de información. Se ordena a Carlos Manuel Rodríguez Echandi, en su condición de Ministro de Ambiente y Energía, o a quien ocupe ese cargo, que notifique de manera inmediata al tutelado, a los medios señalados por él, la respuesta a su gestión del 27 de febrero de 2019. Se advierte a las autoridades recurridas que, de conformidad con lo establecido por el artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional se impondrá prisión de tres meses a dos años o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada dentro de un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado. Se condena al Estado al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de fundamento a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. En lo demás, se declara sin lugar el recurso. La Magistrada Hernández López y el Magistrado Fernández Argüello ponen nota. Notifíquese esta sentencia a Carlos Manuel Rodríguez Echandi, en su condición de Ministro de Ambiente y Energía, o a quien ocupe ese cargo, de forma personal.
Fernando Castillo V.
Presidente a.i.
Paul Rueda L. Nancy Hernández L.
Luis Fdo. Salazar A. Jorge Araya G.
Hubert Fernández A. Lucila Monge P.
*190061590007CO* Res. Nº 2019013574 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las diez horas y cero minutos del veintitrés de julio de dos mil diecinueve.
Recurso de amparo que se tramita en el expediente n.° 19-006159-0007-CO, interpuesto por PEDRO MANUEL MUÑOZ FONSECA, contra la REFINADORA COSTARRICENSE DE PETRÓLEO (RECOPE) Y EL MINISTERIO DE AMBIENTE Y ENERGÍA (MINAE).
Resultando:
1.- Por escrito recibido en la Sala el 8 de abril de 2019, el accionante interpone un recurso de amparo. Manifiesta que en su condición de diputado de la República, mediante oficio n.° AL-FPUSC-14-OFI-108-2019 con fecha 27 de febrero de 2019, le solicitó al ministro de Ambiente y Energía información de su interés, requiriendo expresamente: "(…) solicito me brinde toda la información disponible y de forma detallada sobre las intenciones que tiene RECOPE de realizar una alianza con el Consejo Nacional de Producción para la producción de Etanol. (…)". No obstante, acusa que no obtuvo respuesta. Por otro lado, alega que las autoridades de RECOPE han argumentado que la implementación de las mezclas de gasolinas con etanol se fundamenta en la necesidad que tiene el país de reducir los daños producidos por la gasolina en el ambiente. Sin embargo, aduce que dicha argumentación no tiene respaldo técnico, afirmación que se puede extraer del oficio n.° P-0009-2019 de 10 de enero de 2018, que remitió el presidente ejecutivo de RECOPE a su despacho. Detalla que del "Estudio de pre-factibilidad del proyecto de mezclas de gasolinas con etanol a nivel nacional. Realizado por: Ing. Andrés Barboza Jiménez. 2014", se puede concluir que no existen estudios que prueben que en Costa Rica el uso de la mezcla de gasolina con etanol sea menos contaminante, esto al tomar en consideración la producción, el traslado y el consumo de este tipo de combustibles. Reclama que el 4 de abril de este año, el presidente ejecutivo de RECOPE anunció a los propietarios de vehículos, transportistas de combustible y estaciones de servicio, que deberán acondicionar sus equipos antes de utilizar la gasolina mezclada con etanol, la cual se pretende vender a partir del 29 de mayo. Comenta que las gasolinas mezcladas con etanol remueven las partículas que están adheridas en las paredes del tanque de gasolina de los vehículos, lo que puede obstruir los filtros y los inyectores del motor, e incluso dañar las partes suaves, como lo son las mangueras, los sellos y los empaques. Señala que las autoridades de RECOPE y el MINAE, no consultaron a la coordinadora del Consejo Económico de Gobierno, al ministro de Ciencia, Tecnología y telecomunicaciones (MICITT), a la ministra de Economía, Industria y Comercio (MEIC), y a la ministra de Hacienda, sobre el impacto económico, técnico y social que tendrá para el país la implementación de este proyecto. Agrega que tampoco se le consultó a las agrupaciones que defienden los derechos de los consumidores y a los propietarios de vehículos de gasolina. Apunta que no se tomó en consideración la afectación que tendrá la hacienda pública, a raíz del costo asociado a los cambios que se requieren para que los vehículos funcionen correctamente. Refiere que la implementación de proyecto RECOPE-Etanol o ECO95 también se provocaría un aumento en los costos de energía, desincentivando la economía del país.
2.- Por resolución de las 10:36 horas del 29 de abril de 2019 se dio curso al amparo.
3.- Por escrito recibido en la Sala el 6 de mayo de 2019, informa bajo juramento Alejandro Muñoz Villalobos, en su condición Presidente de la Junta Directiva de la Refinadora Costarricense de Petróleo, que la posible incorporación del etanol en el mercado nacional por parte de RECOPE obedece a un Plan de Desarrollo en el cual se establece, que se debe incorporar a la matriz energética los biocombustibles, con el fin de disminuir la dependencia de los hidrocarburos en el sector transporte. Agrega que dichas políticas son dictadas por el MINAE, donde RECOPE funge como un ente ejecutor a los efectos de realizar las mezclas de los biocombustibles con los combustibles fósiles. Expone que la meta ya había aparecido en los últimos Planes de Desarrollo; sin embargo, faltaba una normativa que regulara las especificaciones técnicas de las mezclas de las gasolinas con Etanol, para cumplir a cabalidad con la calidad de los combustibles sin disminuir los estándares actuales; así se obtuvieron las normas INTE E1:2016 e INTE E5:2017. Alega que la solicitud de información sobre el proyecto RECOPE-Etanol fue respondida por el MINAE mediante nota DVME-043-2010 del 3 de abril de 2019, recibida en el despacho del diputado el 9 de abril de 2019. Argumenta que la adición de etanol ayudaría a mitigar las emisiones de gases de efecto invernadero provenientes de la combustión de los derivados del petróleo, afirmación que tiene sustento técnico. Remite a las adenda al estudio de prefactibilidad (marzo 2019), donde se muestran las estimaciones de mitigación para Costa Rica (calculadas a partir de los factores generados por la Agencia de Protección Ambiental del gobierno de Estados Unidos). Acota que dicho estudio señala: “Por tanto, dependiendo del año de la proyección considerado, se estima que se podrían reducir entre 22000 y 385000 toneladas de CO2e al año, si el etanol es de maíz, y entre 72000 y 560000 toneladas de CO2e al año, si el etanol es de caña de azúcar (p.7)” Estos cálculos de mitigación toman en consideración las dos principales materias primas que se utilizan para obtener bioetanol, así como las distintas prácticas productivas, desde las más favorables a las menos favorables. En todos los casos se obtuvieron mitigaciones. Cita un estudio de 2010 elaborado por el gobierno canadiense, el cual concluye que la mezcla de gasolinas con 10% de etanol no tiene un impacto significativo sobre las concentraciones atmosféricas de gases perjudiciales para la salud, incluyendo ciudades con alta densidad vehicula. El programa de etanol no solo no perjudicaría la salud sino que permitiría la sustitución del MTBE como oxigenante de las gasolinas, el cual puede llegar a ser dañino para la población en caso de presentarse una filtración en los mantos acuíferos. Aclara que RECOPE ha analizado con detalle estos temas. Afirma que, aun cuando el etanol tiene ventajas y desventajas con respecto a las gasolinas, la información técnica recopilada permite concluir que, en el balance global, el programa de etanol traería beneficios al medio ambiente y a la salud pública en general. Alega que, a los propietarios de vehículos, automotores, transportistas y automotores, se les hicieron recomendaciones sobre el mantenimiento de los automotores y sus instalaciones de previo a la introducción del nuevo combustible, los cuales constan en protocolos disponibles en la página de la institución. Enfatiza que la gasolina con etanol hasta un 10%, bajo las especificaciones de la norma vigente INTE E1:2016, no obstruye filtros, ni daña inyectores; a esta concentración, consideradas bajas, tampoco degrada materiales de mangueras, sellos y empaques. En el caso de los dueños de vehículos particulares se mencionó la necesidad de conocer el combustible de diseño del automóvil (revisar los manuales del vehículo), para usar el octanaje adecuado y para conocer las recomendaciones del fabricante con relación al uso del etanol. Asimismo, se recomendó prestar atención al buen estado de los filtros, pues la gasolina con etanol promueve la limpieza del sistema de combustible. Afirma que se recomendó a los transportistas y estaciones de servicio que efectuaran labores y protocolos de limpieza habituales, prestando especial atención a la hermeticidad de los tanques de almacenamiento para garantizar la ausencia de agua, de forma tal que la gasolina se entregara a los usuarios en pleno cumplimiento de la norma vigente. Describe los resultados exitosos de las experiencias previas de RECOPE (Plantel Barranca 2006-2011); ya que, luego de 5 años de uso de esta gasolina en un parque vehicular de 40000 vehículos, se atendieron 39 reclamos; de ellas, cuando se pudo corroborar algún efecto inducido por el etanol, se debió a la remoción de suciedad en los sistemas de inyección y se solucionó mediante el cambio de filtros o la limpieza del tanque de combustible. Resalta que esas situaciones se presentaron en los primeros tres meses de implementación del proyecto. Después de eso continuó por 5 años sin inconvenientes. Las operaciones de mezclado cesaron en 2011 por el cierre de la refinería. Acota que las gasolinas con etanol se usan en más de 65 países alrededor del mundo (Estados Unidos, México, Colombia. Argentina, Brasil, Jamaica, Australia y países de la Unión Europea y Asia) sin perjuicio al parque automotor. La mayor parte de los fabricantes aprueban su uso y, en el caso de Costa Rica, con la estrategia de entrada del producto al mercado, se previó dejar una opción al consumidor sin etanol (la gasolina Plus 91) para realizar una transición segura, en la implementación de una política pública, con el mínimo efecto al consumidor. Rechaza una alta probabilidad de que los vehículos sufran daños al usar gasolina con 10% de etanol, según las especificaciones de la norma INTE E1:2016. Aclara que las consultas a la Ministra Coordinadora del Consejo Económico de Gobierno, al Ministro del MICITT, la Ministra del MEIC y a la Ministra de Hacienda fueron realizadas por el MINAE; sin embargo, por ser ajenos a RECOPE, no cuenta con prueba documental de ello. En cuanto a agrupaciones que defienden los derechos de los consumidores y propietarios, señala que el recurrente no precisó cuáles son, por lo que es imposible hacer una referencia específica. En todo caso, estima que esas consultas resultarían estériles, en tanto los vehículos no requieren cambios para el uso de mezclas con etanol. Rechaza el hecho quinto del recurso. Comenta que el 20 de marzo de 2019, RECOPE remitió a la ARESEP el Estudio Ordinario de Precios ET-024-2019, donde se solicitó un precio para la mezcla de gasolina con etanol y se estableció que el mismo sería de 7 colones menos que la gasolina súper. Señala que ese estudio que fue enviado al recurrente mediante la nota P-0238-2019 del 22 de abril de 2019. Concluye que la gasolina ECO95 no tendría un impacto negativo en los bolsillos del consumidor. Solicita que se declare sin lugar el recurso por ser prematuro y carente de interés actual.
4.- Por escrito recibido en la Sala el 7 de mayo de 2019, informa bajo juramento Carlos Manuel Rodríguez Echandi, en su condición de Ministro de Ambiente y Energía, que en los registros del despacho del Viceministro de Energía consta el oficio DVME-043-2019 del 3 de abril de 2019, recibido el 9 de abril por Laura Contreras de la Fracción PUSC, mediante el cual se atendió la consulta planteada por el recurrente. Remite al contenido de dicho oficio y recalca que RECOPE ha realizado una serie de estudios tendentes a validar y generar información para la planificación e implementación final del proyecto de mezclas de gasolinas con etanol. Dentro de los estudios realizados se pueden mencionar el Informe del proyecto de mezcla de gasolina con etanol en el Plantel Barranca, remitido a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos en julio de 2006 mediante oficio GAF-l516-2006, el cual permitió a RECOPE generar experiencia en el manejo operacional, comercial, administrativo y legal del producto, para luego proyectarla al resto de los planteles. Posteriormente, se presentó el “Estudio de pre-factibilidad del proyecto de mezclas de gasolinas con etanol a nivel nacional”, desarrollado por RECOPE en 2014, contextualizado para condiciones de precios de mercado y con información de referencia de aquel momento, pero actualizados mediante la “Adenda al Estudio de pre-factibilidad del proyecto de mezclas de gasolinas con etanol a nivel nacional: revisión de los precios de mercado a 2018”, en la que se reflejaba que la tendencia de precios del etanol era a la baja. Finalmente, se realizó una nueva actualización por medio de la “Adenda al estudio de pre-factibilidad del programa de etanol, actualizado a marzo de 2019”. Resalta que la Adenda 2019 confirma que las mezclas de gasolinas con etanol mejoran parámetros como la reducción de emisiones (proyectándose una reducción de emisiones de entre 385000 y 560000 toneladas de CO2e entre 2019 y 2037) y que, además, puede reducir el consumo de combustible, lo cual representa un beneficio económico para el conductor. Lo anterior es confirmado por estudios realizados por la Agencia de Protección del Medio Ambiente de Estados Unidos (EPA, por sus siglas en inglés), que indica que la gasolina produce cerca de 93 kg CO2e/mmBtu, mientras que el etanol de caña de azúcar de 9 a 54 kg CO2e/mmBtu, dependiendo de su proceso de obtención y la aplicación de mejores prácticas agrícolas. Lo anterior quiere decir que, en el peor de los casos, el etanol produce casi 50% menos GEI que la gasolina. El Proyecto de biocombustibles ha sido ampliamente compartido y valorado en sus diferentes etapas con diversos grupos de interés, tanto del sector público como del sector privado, entre ellos el Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), el Ministerio de Energía, Industria y Comercio (MEIC), el Ministerio de Ciencia, Tecnología y Telecomunicaciones (MICITT), la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP), la Cámara de Empresarios de Combustibles (ACECCR), el Centro de Investigación en Electroquímica y Energía Química (CELEQ-UCR), la Asociación de Importadores de Vehículos y Maquinaria (AIVEMA), la Liga Agroindustrial de la Caña de Azúcar (LAICA), el Instituto de Normas Técnicas de Costa Rica (INTECO), entre otros. Entre los foros de participación pública organizados para compartir y recibir retroalimentación del proyecto se pueden mencionar las mesas de diálogo realizadas entre el 3 al 7 octubre de 2016 para la actualización de la Estrategia Nacional de bioenergía y su plan de acción. Dicha estrategia se basó en el diagnóstico y las consultas efectuadas a actores del sector público y privado, identificando once cadenas bioenergéticas con potencial para la producción y uso de bioenergía sostenible en Costa Rica, en diversas vertientes, algunas con posibilidades de adopción casi inmediata, tal como el caso del etanol mezclado con gasolinas. Se consideró además la disponibilidad de recursos naturales existentes y los retos de orden ambiental que se presentan en Costa Rica, tomando la bioenergía en más que una posibilidad o una alternativa, sino en una opción efectiva y singular que debe ser mejor conocida y necesariamente implementada, que podrá ser una palanca importante para alcanzar objetivos energéticos y ambientales, generando beneficios socio-económicos potenciales para diversos sectores. De igual forma se organizó un taller sobre el Reglamento de biocombustibles líquidos y sus mezclas (hoy decreto 40050-MINAE-MAG), llevado a cabo el 21 de octubre de 2016, lo que permitió recibir retroalimentación valiosa del sector público y privado, la cual fue considerada y reflejada en el reglamento. Tal como señala su artículo l, el objetivo del reglamento “es regular las funciones de los actores que participan a lo largo de la cadena de valor de los biocombustibles y los requisitos para el almacenamiento, el transporte y la distribución de biocombustibles”. Su numeral 2 establece que dicho reglamento “es de aplicación obligatoria para toda persona física o jurídica que participe de la actividad de biocombustibles a lo largo de su cadena de valor, la cual incluye la producción, el transporte, el almacenamiento, la distribución y la comercialización”. Afirma que el Ministerio de Hacienda brindó un valioso aporte al proyecto, al responder positivamente a la designación de un funcionario para realizar un análisis de los aspectos tributarios en la cadena de los biocombustibles, desde la producción hasta el consumo final, tal como consta en el oficio DM-2399-2017. Como resultado se identificaron oportunidades que eventualmente favorecerían la participación del sector productor nacional como proveedor de etanol carburante para RECOPE. Destaca que la oportuna participación de ARESEP durante el proceso de planificación, la cual respondió afirmativamente a la solicitud de incorporación que se realizó mediante oficio SEPSE-264-2018 y a la que se solicitó criterio en temas clave como evaluar los posibles escenarios de compra de etanol para el programa de mezclas de gasolinas, siempre buscando la menor afectación del precio al consumidor (oficio SEPSE-156-2018). Constata que el proceso de planificación del proyecto siempre ha sido participativo, ha identificado actores clave de los sectores público y privado a quienes se les solicitó retroalimentación objetiva, en aras de la transparencia del proyecto de mezclas de gasolinas con etanol. Estima que la incorporación del etanol en los combustibles en el transporte es una medida que permitirá resultados positivos de corto y mediano plazo y que tiene como objetivo promover la transición hacia una mayor participación de las energías renovables en la matriz energética nacional, en busca de mejorar la calidad del aire, aspecto que se verá reflejado directamente en la salud humana, y lograr impactos en la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero, contribuyendo así con las políticas de descarbonización del país. Solicita que se declare sin lugar el recurso.
5.- Por oficio del 23 de mayo de 2019, la Magistrada Salas Torres planteó su inhibitoria en este caso.
6.- Mediante resolución de las 11:21 horas del 24 de mayo de 2019, la Presidencia de la Sala tuvo por separada a la Magistrada Salas Torres del conocimiento de este caso.
7.- Por sorteo de la Presidencia de la Corte se seleccionó a la Magistrada Monge Pizarro para este expediente.
8.- En los procedimientos seguidos se han observado las prescripciones legales.
Redacta el Magistrado Rueda Leal; y,
Considerando:
I.- Objeto del recurso. El recurrente acusa que solicitó informe el 27 de febrero de 2019 sobre el proyecto “RECOPE-Etanol”. Sin embargo, no ha recibido respuesta. Asegura que la implementación de las mezclas de gasolina con etanol carece de respaldo técnico. Reclama que esa mezcla de gasolina daña componentes de los vehículos. Señala que el proyecto no fue consultado a diferentes instancias (agrupaciones de consumidores y propietarios, MICITT, MEIC, Ministerio de Hacienda). Indica que la implementación del proyecto agravaría el desempleo y la crisis económica.
II.Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos, según lo prevenido en el auto inicial:
III.- Sobre el caso concreto. De previo a conocer los reclamos planteados por el accionante, la Sala recuerda la decisión tomada por mayoría al momento de ordenar el curso de este proceso:
“…la mayoría de la Sala considera que el amparo debe admitirse a fin de requerir los informes respectivos a las autoridades involucradas y determinar, con base en mayores elementos de juicio, si se cumplen los presupuestos del artículo 29 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional:
‘Procede el recurso contra toda disposición, acuerdo o resolución y, en general, contra toda acción, omisión o simple actuación material no fundada en un acto administrativo eficaz, de los servidores y órganos públicos, que haya violado, viole o amenace violar cualquiera de aquellos derechos.
El amparo procederá no sólo contra los actos arbitrarios, sino también contra las actuaciones u omisiones fundadas en normas erróneamente interpretadas o indebidamente aplicadas.’ Por el momento, no hay certeza acerca de la decisión que se adoptaría en relación con la introducción del producto en cuestión, ni de si esta podría vulnerar los derechos invocados por la parte recurrente, toda vez que la amenaza sigue siendo cierta pues lo que se ha planteado no pasa de ser una postergación, de modo que será con este expediente instruido integralmente que se podrán abordar los agravios formulados en el amparo y se analizarán los informes correspondientes de las autoridades de las entidades recurridas.” (Resolución n.° 2019-006537 de las 12:02 horas del 10 de abril de 2019).
La Sala destaca que esa resolución tuvo como premisa la necesidad de obtener más elementos de juicio y determinar así la procedencia del amparo en sede constitucional. En el caso de marras, este Tribunal tuvo por probado que, a inicios de abril de 2019, la Presidencia de la República anunció que el 30 de mayo de 2019 se sustituiría el uso de la gasolina súper por gasolina ECO95, la cual contiene etanol. Luego, el 8 de abril de 2019, RECOPE comunicó la suspensión de la entrada en vigencia de la utilización del combustible denominado ECO95, como una decisión coordinada y avalada por el Presidente de la República. Tal decisión tenía la intención de extender o ampliar la fase experimental de utilización de la mezcla de gasolina y etanol. A partir de estos nuevos elementos, la Sala estima que el reclamo planteado pierde mérito, toda vez que la amenaza aludida carece de certeza e inmediatez, visto que se efectuará una fase experimental sobre el uso de la mezcla de gasolina y etanol. Es decir, la suspensión de la entrada en vigencia no era una mera postergación, sino que viene aparejada a una extensión o ampliación de pruebas experimentales, con base en las cuales se decidiría sobre la eventual implementación del plan. Se destaca que la parte accionada señaló que RECOPE informó al público acerca del cambio mediante los protocolos para dueños de vehículos, transportistas y estaciones de servicio, disponibles en la página https//www.recope.go.cr/productos/gasolina-etanol/. En virtud de lo expuesto, se desestima el reclamo.
IV.- En lo que respecta a la solicitud de información, la Sala tuvo por probado que el recurrente pidió al Ministro de Ambiente y Energía el estudio que demostró, que las mezclas de gasolina con etanol son menos contaminantes y que bajaría el precio de la gasolina. También solicitó toda la información disponible y de forma detallada sobre las intenciones que tiene RECOPE de acordar una alianza con el Consejo Nacional de Producción para la producción de etanol (oficio n.° AL-FPUSC-14-OFI-108-2019). Es relevante indicar que el amparado señaló dos correos electrónicos para recibir notificaciones. Ahora bien, los accionados afirman que dicha gestión fue atendida mediante oficio DVME-043-2019 del 3 de abril de 2019, recibido el 9 de abril de 2019 por Laura Contreras de la Fracción del PUSC. Como primer punto, la Sala observa que la respuesta no fue notificada al medio señalado por el tutelado. Por otro lado, si bien es posible efectuar una notificación personal, lo cierto es que no puede asumirse tal notificación por el hecho de que se haya efectuado en alguna persona de la misma fracción. Por demás, en la firma de recibido no se observa sello u otra indicación que permita a la Sala concluir que la notificación fue diligenciada en el despacho del tutelado. En consecuencia, la Sala no puede verificar que la respuesta efectivamente fuera notificada al amparado, omisión imputable a los accionados y que conlleva a que se declare con lugar el extremo. Por tratarse de una gestión dirigida al Ministerio de Ambiente y Energía, la condenatoria recae en esa instancia ministerial.
V.- Nota separada de la Magistrada Hernández López y el Magistrado Fernández Argüello, con redacción de la primera. En la sentencia Nº2019-006539 de las 12:04 horas del 10 de abril de 2019, junto con el Magistrado Cruz Castro, salvamos el voto y rechazamos de plano el recurso por falta de interés actual. En el referido voto indicamos:
“El recurso de amparo costarricense tiene la característica de que procede contra actos administrativos emanados de sujetos de derecho público, no sólo cuando el acto ya está produciendo y desplegando sus efectos con capacidad de afectar derechos fundamentales, sino también de forma preventiva, frente a amenazas a los mismos. No obstante, la protección de derechos fundamentales -según la reiterada jurisprudencia de este Tribunal (a manera de ejemplo sentencia 2018-3662)-, no se produce frente a cualquier amenaza o a los simples temores percibidos por los amparados, sino solo respecto de aquella que tenga las características de ser cierta, real e inminente. Ello es así, porque ejercer la competencia otorgada a este Tribunal para revisar hechos futuros, sin mayor requisito, implicaría una desnaturalización de sus competencias constitucionales y una flagrante violación al principio de separación de poderes. La característica de la existencia de una amenaza a los derechos fundamentales que sea además, cierta, real e inminente, es necesaria para garantizar la protección de los derechos fundamentales a que está obligado este Tribunal como guardián de la Constitución Política, pero sin invadir otras competencias constitucionales y legales de otros órganos o poderes.
Así, más que una simple posibilidad de afectación, debe existir una conducta u omisión plausible de materializarse en el tiempo y que –por ende- requiere la actuación preventiva del Tribunal Constitucional, con el fin de evitar que al hacerlo, el gravamen a las libertades fundamentales de los habitantes, sea difícil de revertir, o sea de mayor magnitud, si no se actúa con anterioridad para minimizar la materialización del acto dañino. Tal es el caso, por ejemplo, que se presentó hace unos años ante el Tribunal sobre el anuncio de un gobierno de construir un parque de diversiones permanente en el Parque Metropolitano La Sabana, reduciendo significativamente el área de bosque y esparcimiento y recreo de los habitantes, para lo cual ya había iniciado los concursos respectivos para la contratación administrativa. En ese caso, esperar a que se hicieran las primeras talas de árboles y movimientos de tierra para actuar, habría sido muy gravoso y los eventuales daños, difíciles de revertir. Es por eso que la jurisprudencia exige sabiamente que el acto anunciado -con potencialidad de afectar las libertades públicas-, sea además de cierto, probable, pero más que eso posea una “inminencia”, es decir, la característica de que su materialización será a corto plazo o en forma prácticamente inmediata.
Las anteriores características no se observan en el caso en estudio en el cual, si bien es cierto Recope anunció que tenía intenciones de introducir el etanol en uno de los tipos de gasolina que se consume en el país y que había iniciado algunas actividades en torno a ese objetivo, lo cierto es que el Presidente de la República, públicamente, en reacción a los distintas voces que desde varios frentes cuestionaron la decisión, afirmó, -antes de que se tramitaran los recursos de amparo interpuestos-, que tal decisión se dejaba en total suspenso hasta finales de año, mientras se recababan más estudios. Este último elemento, elimina, a juicio de los suscritos, una de las características principales al amparo por amenaza de derechos fundamentales, cual es su inminencia. En ese sentido, la decisión de cursar este amparo existiendo una clara e inequívoca decisión de suspender una decisión que además estaba a meses de ser materializada, según se anunció, ignora, a juicio de los suscritos, la ausencia de la apropiada configuración de las condiciones que – según la propia jurisprudencia constitucional-, deben darse para justificar el ejercicio de las competencias de este Tribunal en este momento; pero además, podría entenderse como un abierto desprecio de esta Sala, tanto respecto de la utilidad y eficacia de los mecanismos en poder de los ciudadanos para el control del ejercicio del poder estatal, como respecto de la capacidad de las autoridades para escuchar y atender las demandas de sus ciudadanos. En todos los sentidos anteriores, la decisión de dar curso al amparo excede los sanos límites que tiene este Tribunal para ejercer sus competencias, frente a los planes o proyectos de las autoridades públicas.
Lo anterior no significa que la ciudadanía quede desprotegida en sus derechos fundamentales, en caso de que exista una potencial afectación (tema no determinado aún), ya que transcurrido el plazo anunciado por el Presidente, a fin de año, puede suceder que el plan sea abandonado o sustituido por otro y, si no lo es, será en el momento que se anuncie su reactivación, que puede proceder un amparo por amenaza o bien frente a actos concretos, si se llegaren a materializar y éstos fueran capaces de afectar algún derecho fundamental. En ese momento, la Sala, estará obligada por ley a actuar, si es requerida su intervención por las gestiones concretas de los habitantes.
En las democracias constitucionales como la nuestra, los Tribunales Constitucionales no deben ser tímidos ni temerosos de ejercer sus competencias o mandatos en protección de los derechos fundamentales de los habitantes frente a los actos arbitrarios de los gobiernos o autoridades de turno, pero sin duda les corresponde ejercer una sana cautela y autocontención frente a planes o proyectos que no tengan las características de ser amenazas ciertas e inminentes a los habitantes, so pena de convertirse en un censurador de las autoridades y órganos constitucionales, con la consecuente afectación a los sanos equilibrios que deben existir en nuestro estado de derecho.
Tales consideraciones son plenamente aplicables por lo que declaramos sin lugar el recurso estimando que el recurso no debió ser admitido.
VI.- DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE. Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, éstos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.
Por tanto:
Se declara con lugar el recurso, únicamente en contra del Ministerio de Ambiente y Energía, con respecto a la solicitud de información. Se ordena a Carlos Manuel Rodríguez Echandi, en su condición de Ministro de Ambiente y Energía, o a quien ocupe ese cargo, que notifique de manera inmediata al tutelado, a los medios señalados por él, la respuesta a su gestión del 27 de febrero de 2019. Se advierte a las autoridades recurridas que, de conformidad con lo establecido por el artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional se impondrá prisión de tres meses a dos años o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada dentro de un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado. Se condena al Estado al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de fundamento a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. En lo demás, se declara sin lugar el recurso. La Magistrada Hernández López y el Magistrado Fernández Argüello ponen nota. Notifíquese esta sentencia a Carlos Manuel Rodríguez Echandi, en su condición de Ministro de Ambiente y Energía, o a quien ocupe ese cargo, de forma personal.
Fernando Castillo V.
Presidente a.i.
Paul Rueda L. Nancy Hernández L.
Luis Fdo. Salazar A. Jorge Araya G.
Hubert Fernández A. Lucila Monge P.
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