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Res. 01220-2002 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 06/02/2002
OutcomeResultado
The Chamber annulled the blanket regulatory exemption from environmental review for certain urban developments but rejected the challenge to the rules governing public roads within developments.La Sala anuló la exclusión reglamentaria genérica de evaluación ambiental para ciertos proyectos urbanísticos, pero rechazó la impugnación contra las reglas sobre vías públicas de las urbanizaciones.
SummaryResumen
The Constitutional Chamber held unconstitutional the blanket exemption from environmental review for projects, works, and activities located in areas covered by regional planning and a cantonal regulatory plan, as well as for certain urban developments based on parcel size. It concluded that a regulatory plan or municipal land-use authorization cannot replace the project-specific assessment required by Article 17 of the Organic Environmental Law and Article 50 of the Constitution. Environmental significance depends on the particular characteristics of the land and project, not merely its area or zoning. The Chamber also held that regulatory plans must undergo prior environmental review and that municipal autonomy is compatible with municipalities’ duty to protect the environment. It therefore annulled the amendments introduced by Executive Decree 26.228-MINAE and, by connection and consequence, original Article 20 of Decree 25.705-MINAE. It rejected, however, the challenge to the dimensions and carrying capacity of public roads established by the subdivision and urbanization regulation.La Sala Constitucional declaró inconstitucional la exclusión genérica del control ambiental para proyectos, obras y actividades ubicados en territorios con planificación regional y plan regulador cantonal, así como para determinados proyectos urbanísticos según el tamaño de la finca. Concluyó que un plan regulador o una autorización municipal de uso del suelo no sustituye la evaluación concreta exigida por el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente y el artículo 50 constitucional. La importancia ambiental depende de las condiciones particulares del terreno y del proyecto, no únicamente de su superficie o zonificación. También afirmó que los planes reguladores deben someterse previamente a examen ambiental y que la autonomía municipal es compatible con el deber de las municipalidades de proteger el ambiente. Por ello anuló las reformas introducidas por el Decreto Ejecutivo 26.228-MINAE y, por conexidad, el artículo 20 original del Decreto 25.705-MINAE. Rechazó, en cambio, la impugnación contra las dimensiones y capacidad de las vías públicas previstas en el reglamento de urbanizaciones.
Key excerptExtracto clave
The Chamber must emphasize that it is the particular circumstances of the project or human activity that may make submission of an environmental study unnecessary, not a regulatory provision. Indeed, a very small area of land may be biologically important and therefore require every kind of environmental control, while another immense area might lack such importance. Moreover, the existence of a regional or cantonal regulatory plan establishing land use does not eliminate the study requirement, as the development company appears to understand, because the specific environmental control established by Article 17 of the Organic Environmental Law is grounded in Article 50 of the Constitution, which cannot be rendered inapplicable by local rules; rather, those rules must be integrated in accordance with that protective mandate. The Chamber has repeatedly recognized the authority of local governments to establish their own territorial planning through regulatory plans. The existence of such plans—which for the most part lack planning components addressing a healthy and ecologically balanced environment—does not, as the Environmental Administrative Tribunal unfortunately understands, render environmental-protection legislation inapplicable. On the contrary, the Chamber considers it a fundamental requirement, one that plainly does not violate the constitutional principle of municipal autonomy, that every urban-development regulatory plan undergo an environmental impact examination before its approval and implementation, from the perspective supplied by Article 50 of the Constitution, so that land-use planning and its various regimes are compatible with the higher rule. This is especially so because that provision establishes every inhabitant’s right to obtain an environmental response from all public authorities, undoubtedly including municipalities, which are not exempt from the constitutional provision or its implementing legislation.La Sala debe insistir en que es la concreta situación del proyecto o actividad humana las que pueden originar que se haga innecesaria la presentación de un estudio ambiental, más no la norma reglamentaria. En efecto, un área de terreno muy pequeña puede ser biológicamente importante y requerir, por ello, de todo tipo de control ambiental; y otra área, inmensa, podría carecer de esa importancia; además, la existencia de un plan regional o regulador cantonal que establezca el uso del suelo no excluye la obligación del estudio, como parece entenderlo la empresa urbanizadora, en tanto el control ambiental concreto que ha establecido el numeral 17 de la Ley Orgánica del Ambiente tiene sustento en el artículo 50 de la Carta Política, que no puede entenderse desaplicado por las normas locales, antes bien, deben integrarse en atención a aquél mandato de tutela. La Sala ha reconocido reiteradamente, la facultad de los gobiernos locales para darse su propia ordenación territorial a través de los planes reguladores; pero la existencia de éstos –que en su mayoría carecen de complementos de ordenación desde el punto de vista del ambiente sano y ecológicamente equilibrado- no produce, como lamentablemente lo entiende el Tribunal Ambiental Administrativo, la desaplicación de la legislación tutelar ambiental. Por el contrario, estima la Sala que debe ser requisito fundamental que, obviamente, no atenta contra el principio constitucional de la autonomía municipal, el que todo plan regulador del desarrollo urbano deba contar, de previo a ser aprobado y desarrollado, con un examen del impacto ambiental desde la perspectiva que da el artículo 50 constitucional, para que el ordenamiento del suelo y sus diversos regímenes, sean compatibles con los alcances de la norma superior, sobre todo, si se repara en que esta disposición establece el derecho de todos los habitantes a obtener una respuesta ambiental de todas las autoridades públicas y ello incluye, sin duda, a las Municipalidades que no están exentas de la aplicación de la norma constitucional y de su legislación de desarrollo.
Pull quotesCitas destacadas
"El que el uso de suelo local establezca que la zona en la que se pretende levantar la sexta etapa de la Urbanización Buenos Aires es “zona residencial”, no conlleva la desaplicación de la normativa tutelar ambiental, con la que también debe cumplir el urbanizador y será la condición concreta el terreno y su ubicación, la que determinará finalmente la viabilidad ambiental del proyecto."
"The fact that local land-use rules designate the area intended for the sixth stage of the Buenos Aires development as a “residential zone” does not render environmental-protection rules inapplicable; the developer must also comply with them, and the specific condition and location of the land will ultimately determine the project’s environmental viability."
Considerando V
"El que el uso de suelo local establezca que la zona en la que se pretende levantar la sexta etapa de la Urbanización Buenos Aires es “zona residencial”, no conlleva la desaplicación de la normativa tutelar ambiental, con la que también debe cumplir el urbanizador y será la condición concreta el terreno y su ubicación, la que determinará finalmente la viabilidad ambiental del proyecto."
Considerando V
"Es evidente que en este caso, es totalmente coincidente el interés nacional y el local, y por ello los gobiernos locales pueden y deben exigir el cumplimiento de requisitos ambientales en su territorio, y en caso de conflicto con las autoridades rectoras de la materia ambiental, pueden someter las controversias al contralor jurisdiccional, según la naturaleza de la infracción."
"It is evident that the national and local interests fully coincide in this case; local governments therefore may and must require compliance with environmental requirements in their territories and, in the event of conflict with the authorities governing environmental matters, may submit the disputes for judicial review according to the nature of the violation."
Considerando VI, Autonomía municipal y control ambiental
"Es evidente que en este caso, es totalmente coincidente el interés nacional y el local, y por ello los gobiernos locales pueden y deben exigir el cumplimiento de requisitos ambientales en su territorio, y en caso de conflicto con las autoridades rectoras de la materia ambiental, pueden someter las controversias al contralor jurisdiccional, según la naturaleza de la infracción."
Considerando VI, Autonomía municipal y control ambiental
"Con fundamento en lo expresado, la Sala estima que es inconstitucional la exclusión genérica de control ambiental establecida por los numerales 19 y 20 del “Reglamento sobre Procedimientos de la Setena” Decreto Ejecutivo 25.705-MINAE y la reforma introducida por los artículos 1 y 2 del Decreto Ejecutivo 26.228-MINAE, en tanto excede los términos de la Ley y vacía de contenido la garantía de respuesta estatal oportuna en protección del medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado."
"Based on the foregoing, the Chamber finds unconstitutional the blanket exclusion from environmental review established by Articles 19 and 20 of the SETENA Procedures Regulation, Executive Decree 25.705-MINAE, and the amendment introduced by Articles 1 and 2 of Executive Decree 26.228-MINAE, because it exceeds the terms of the law and strips the guarantee of a timely state response protecting a healthy and ecologically balanced environment of its substance."
Considerando VII, Conclusiones
"Con fundamento en lo expresado, la Sala estima que es inconstitucional la exclusión genérica de control ambiental establecida por los numerales 19 y 20 del “Reglamento sobre Procedimientos de la Setena” Decreto Ejecutivo 25.705-MINAE y la reforma introducida por los artículos 1 y 2 del Decreto Ejecutivo 26.228-MINAE, en tanto excede los términos de la Ley y vacía de contenido la garantía de respuesta estatal oportuna en protección del medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado."
Considerando VII, Conclusiones
"Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de las normas anuladas, sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe."
"This judgment has declaratory and retroactive effect as of the effective date of the annulled provisions, without prejudice to rights acquired in good faith."
Por tanto
"Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de las normas anuladas, sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe."
Por tanto
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Res: Telf4370 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at fourteen hours and forty-eight minutes on the sixth of February, two thousand two.- Constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) brought by [Nombre443 001], holder of identification document number [Valor 001]; [Nombre 002], holder of identity card number [Valor 002]; [Nombre443 003], holder of identification document number [Valor 003]; and [Nombre443 004], holder of identity card [Valor 004]; all adults and residents of San Pedro de Montes de Oca, seeking a declaration that Articles 19 and 20 of Decreto Ejecutivo 26.228-MINAE of July 2, 1997, published in La Gaceta 156 of August 14, 1997, and Article III.2.6.2 of the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones are unconstitutional, on the grounds that they contravene Articles 21, 28, second paragraph, 46, 50, and 89 of the Constitución Política; and, by connection and consequence, seeking review of Article 20 of the original text of the same Reglamento.
The Procuraduría General de la República participates, represented by Farid Beirute Brenes, an adult, married, attorney, resident of San José, identity card CED5352, in his capacity as Deputy Attorney General; Alejandro Elizondo Castillo, an adult, single, Business Administrator, resident of Montes de Oca, identity card CED34530, in his capacity as Acting Mayor of the Municipalidad de Montes de Oca; Elizabeth Odio Benito, an adult, single, attorney, resident of Escazú, identity card CED34531, in her capacity as Minister of Environment and Energy; Mario Leiva Vega, Hugo Quesada Rivas, and Andrés Barrantes Rodríguez, whose personal particulars are not stated, in their capacity as members of the Tribunal Ambiental Administrativo; and, as an intervenor supporting the respondents (coadyuvante de los accionados), Inmuebles Acasuso Sociedad Anónima, corporate identification number CED34532, represented by Nombre65425, an adult, single, resident of San José, identity card CED34533, in his capacity as general attorney-in-fact with full powers.
Findings:
“Projects, works, or activities that shall not be subject to the environmental impact assessment process (proceso de evaluación de impacto ambiental) or to submission of the FEAP to SETENA shall be those located in geographical areas possessing the following characteristics:
1.They are located in territories for which regional planning exists at a scale no greater than 1:50 000, and 2.They also have a current cantonal Regulatory Plan, provided that they are not located in the following special areas: (...)
In the case of Article 20 of the same body of regulations, the provision of subsection (a) thereof is challenged insofar as it requires submission of the preliminary environmental assessment form (Formulario de Evaluación Ambiental Preliminar, FEAP) only for “urban-development projects and housing complexes that are not classified as social-interest projects, at the preliminary-design stage, where the total area of the property exceeds ten thousand square meters.” With respect to Article III.2.6.2 of the “Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones,” they allege that the dimensions established therein for local streets classified as primary are unconstitutional, as is the possibility of providing access to an unlimited number of lots through such streets. Specifically, the provision is challenged insofar as it states that streets classified as primary require the following dimensions: fourteen meters (14m) of right-of-way (derecho de vía), nine meters (9m) of roadway, one meter and fifty centimeters (1.50 m) of sidewalk, and one meter (1 m) of green strips, and that they “may provide access to an unlimited number of lots.” On the one hand, the action seeks a determination that the decree’s exclusion from the obligation to undergo an environmental impact assessment process (proceso de evaluación de impacto ambiental) of projects, works, or activities carried out in geographical areas where a regional plan or cantonal regulatory plan exists is unconstitutional, as is the exclusion of projects or housing complexes not classified as being of social interest where the property has a total area of less than ten thousand square meters.
This is because, according to the petitioners, the absence of a requirement for an Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental, EsIA) results in a lack of environmental protection that conflicts with Article 50 of the Constitution. On the other hand, review is sought of the constitutionality of a regulatory provision that, by establishing the dimensions of local streets classified as primary, allows access to an unlimited number of lots; the challenge is based on the assertion that this permits an unlimited number of vehicles to circulate in a residential area, thereby infringing the right to health, which is jeopardized because the provision exceeds the bounds of proportionality and reasonableness.
Regarding the petitioners’ standing (legitimación): In the Procuraduría’s view, review of the amparo action (acción de amparo) supports the conclusion that the unconstitutionality of Article 19 of Decreto Ejecutivo 26.228-MINAE was alleged in that proceeding. The petitioners maintain that the action is a reasonable means of protecting their rights, and it is clear that, if the challenged provisions were annulled, the exception made by the regulations regarding submission of the environmental impact study would disappear, thereby achieving protection of their surroundings; however, the same is not true with respect to Article 20, subsection (a), of those same Regulations or Article III.2.6.2 of the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, since in neither case did the petitioners raise the claim of unconstitutionality in the amparo proceeding, which is the predicate matter for this action.
Now, because this Sala has recognized the existence of a diffuse interest (interés difuso) in environmental matters, the action might be admissible insofar as it concerns a dispute on that subject; however, it should be noted that the petitioners have not asserted the existence of a diffuse interest, but rather a predicate matter—the amparo action—and it is on the basis of that assertion that the action has been admitted for processing. In the Procuraduría’s view, the action must be dismissed as inadmissible with respect to Article 20 of the Reglamento de la Setena and Article III.2.6.2 of the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones; nevertheless, because the Sala may consider the action admissible in all respects in which it was admitted for processing, a report will be provided on all of them.
Regarding the merits of the claims: environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) is, above all, the technique used by the Public Administration to exercise oversight over human activities that may alter or change the environment, including impacts on its ecosystems. The administration’s use of this technical instrument is supported by Article 50 of the Constitution, particularly its final paragraph, which establishes the State’s obligation to guarantee, defend, and preserve the constitutional right to a healthy and ecologically balanced environment. State intervention in private activities is intended to fulfill the environmental-protection duty entrusted to the State. The intervention and regulatory techniques include so-called authorizations (autorizaciones), which are distinguishable from the other state regulatory technique, namely regulations. Environmental impact assessment is, ultimately, a type of administrative authorization (autorización administrativa) that, as such, has a legal basis in Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente. In exercising its regulatory authority and pursuant to the authority granted by the Ley Orgánica el Ambiente, the Executive Branch intervenes in private activities by establishing through regulations which activities are or are not subject to an environmental impact assessment.
Thus, the Reglamento de la SETENA, enacted on 8 de octubre de 1997 and published in La Gaceta number 11 of 16 de enero de 1997, implements the provisions of Chapter IV of the Ley Orgánica del Ambiente, particularly Article 17. The regulations in question distinguish between the Environmental Impact Study (EsIA), which is the study submitted by the private party seeking to carry out the respective activity, project, or work, and the environmental assessment, which is the interdisciplinary technical appraisal conducted by SETENA. In turn, with respect to the environmental assessment process, they establish a preliminary step at which the type of assessment applicable to the activity, project, or work in question is determined. A stage is therefore established in which the interested party completes the so-called Environmental Assessment Form (Formulario de Evaluación Ambiental, FEAP) to determine the project’s, activity’s, or work’s environmental feasibility (viabilidad ambiental); this makes it possible to establish whether it must undergo an environmental impact assessment process or whether submission of an environmental commitments declaration (declaración de compromisos ambientales) alone is sufficient (Article 19 of the Reglamento de la SETENA). Chapter I, Title III of the Reglamento de la SETENA establishes which activities, projects, or works must undergo an environmental assessment process.
The regulatory determination of which projects, activities, or works are exempt from submitting the FEAP—and therefore from any type of environmental assessment—and which must undergo such assessment is a discretionary decision of the Executive Branch implemented through the exercise of its regulatory authority. As a public power affecting private activities, its exercise may not be arbitrary, and its provisions must conform to the principles of proportionality and reasonableness. In 1997, the Executive Branch established in Article 19 that, to determine whether an Environmental Impact Study had to be submitted, the interested party, without exception, was required to complete an Environmental Assessment form. In subsection (a) of Article 20 ibidem, it further established that urban-development projects covering five thousand square meters were required to submit a Preliminary Environmental Assessment Form.
Subsequently, through decree 26.228-MINAE of 2 de julio de 1997, both articles were amended (Articles 1 and 2 of the cited Decree). The amendment excluded from the obligation to submit a Preliminary Environmental Assessment Form—and therefore from environmental impact assessment—projects, activities, or works carried out in geographical areas located within territories for which a regional plan had been prepared at a scale no greater than 1:50.000, provided that a cantonal-level Land-Use Regulatory Plan (Plan Regulador) was in place.
Furthermore, following the amendment to Article 20 of the Regulations, only urban-development projects and housing complexes located on properties with a total area exceeding ten thousand square meters—an increase of five thousand square meters over the prior wording of the amended article—remained subject to the obligation to submit a preliminary environmental assessment form and, therefore, to undergo some type of assessment. Because that determination was made by the Executive Branch in the exercise of its regulatory authority, it would be necessary to analyze whether its discretion, as it relates to the exclusion contained in the cited amendments to the regulations, was exercised in accordance with the principles of reasonableness and proportionality, as well as whether the State is fulfilling its constitutional obligation to protect the environment.
In the Procuraduría’s view, if the Regulations initially provided that every construction project covering an area greater than five thousand square meters had to undergo an environmental assessment, it would be necessary to examine the technical reason why that threshold was increased to ten thousand meters; however, the challenged body of regulations contains no express statement from which the reasons for removing the oversight previously exercised can be ascertained. This is particularly important because the amendments introduced by Decreto número 26.228-MINAE clearly remove from environmental oversight every activity falling within the circumstances set forth in Article 19 a) 1 and 2; that is, urban-development projects and housing complexes on properties with a total area not exceeding one hectare. This removal applies even though subsection (d) of Article 19 establishes that national, cantonal, and local regulatory plans must be assessed by SETENA for the purpose of “ensuring the integration of the concept of environmental impact.” Accordingly, the removal from environmental oversight resulting from Decreto 26.228-MINAE must be justified, failing which it violates the final paragraph of Article 50 of the Constitution.
Because no such justification emerges from the recitals (considerandos) of the Decree that introduced the amendments to Articles 19 and 20 of the Reglamento de la SETENA, the Procuraduría considers it unconstitutional, insofar as removal from the aforementioned environmental oversight leaves the environment unprotected and thereby contravenes the constitutional principle formulated in Article 50 in fine.
Regarding roads in residential developments (urbanizaciones): The challenged article appears in Chapter III of the Regulations, specifically among the provisions concerning residential developments. The article establishes the minimum characteristics—dimensions—that public roads within residential developments must have in relation to the number of housing units or lots to which they provide access. Articles III.2, III.2.6.3, and III.2.6.4 classify the roads as primary, secondary, and tertiary, respectively. No limit is established for primary and secondary roads regarding the number of housing units or lots to which they may provide access, unlike Article III.2.6.4, which does establish such a limit for so-called tertiary roads when it states that they “...serve 100 or fewer housing units or lots.” Minimum dimensions are established for all streets: primary streets, 14 meters wide; secondary streets, 10 meters; and tertiary streets, 8,5 meters. Clearly, the minimum dimensions are related to the amount of land that can be developed and from which benefits may be derived. In the Procuraduría’s view, the establishment of minimum road dimensions, far from endangering health and the environment, is intended to provide for planned urban development.
It should be borne in mind that if Article III.2.6.2 were annulled, Article III.2.6.3 would also have to be annulled, insofar as the latter, by failing to establish a maximum number, allows secondary roads (vías secundarias) to serve an unlimited number of lots (lotes); this would mean that residential developments (urbanizaciones) could have only tertiary roads (vías terciarias), some of which would then have to fulfill, with a width of 8,5, the function performed by primary roads (vías primarias), namely, to “...channel local roads toward areas of the city or toward connecting highways between the proposed development and other population centers, or roads that are deemed likely to serve that function.” Such a situation would not necessarily provide greater protection for the right to a healthy and ecologically balanced environment; indeed, the result could be contrary to that objective, but it would certainly entail the loss of important planning instruments.
The Office of the Attorney General (Procuraduría) considers that the petitioners have not clearly explained how the annulment of a provision such as Article III.2.6.2 could result in greater protection for the right to a healthy and ecologically balanced environment. For that reason, that body considers that the challenged provision does not violate Articles 50 and 46 of the Constitution. Conclusion: The Office of the Attorney General recommends dismissing the action on the merits with respect to the challenge to Article 20(c) of the SETENA Regulations (Reglamento de la SETENA) and Article III.2.6.2, because the petitioners lack standing (legitimación activa). If the Chamber finds that the petitioners have standing, that advisory body of the State requests that the action be granted with respect to Article 20 of the SETENA Regulations, insofar as the amendment introduced to that provision by Article 2 of Executive Decree number 26.228-MINAE increased to ten thousand square meters the total area of properties for residential-development and housing-complex projects that must be assessed in terms of their environmental impact (impacto al ambiente), thereby reducing environmental protection in a manner contrary to Article 50 of the Constitution.
The action should also be granted with respect to Article 19 of the SETENA Regulatory Decree (Decreto Reglamento de la SETENA), because that amendment entails reduced protection contrary to the constitutional principle set forth at the end of Article 50 of the Constitution.
Justice Sancho Gonzalez drafts the opinion; and,
Considering:
I.Subject matter of the action: The action seeks a declaration that Articles 19 and 20 of Decreto Ejecutivo 25.705-MINAE, as amended by Articles 1 and 2 of Decreto Ejecutivo número 26.228-MINAE del 2 de julio de 1997, published in La Gaceta 156 del 14 de agosto de 1997, and Article III.2.6.2 of the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones are unconstitutional, on the ground that they contravene Articles 21, 28, second paragraph, 46, 50 and 89 of the Constitución Política. In the petitioners’ view, the exclusion by decree of environmental controls, such as submission of the FEAP (Preliminary Environmental Assessment Form [Formulario de Evaluación Ambiental Preliminar]) or the EIP (Environmental Impact Studies [Estudios de Impacto Ambiental]) for urban development projects covering an area of less than diez mil metros, conflicts with constitutional law (Derecho de la Constitución) because it leaves small areas that may have significant environmental value—such as the sixth phase of the Urbanización Buenos Aires—without protection and is therefore contrary to the constitutional order.
The petitioners maintain that, because there is no reason to exempt urban development works and projects of less than mil metros cuadrados from environmental controls, the provision is inherently unreasonable and disregards the obligation of the State and its institutions to ensure environmental protection. They further state that the provisions of the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones permitting unrestricted vehicle traffic on residential streets cause substantial pollution that affects their right to health and tranquility, which State institutions must also safeguard; that obligation was breached when the sixth phase of the Proyecto Urbanístico Buenos Aires was approved.
II.Admissibility of the action: Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional governs the requirements determining the admissibility of constitutional challenges (acciones de inconstitucionalidad), requiring a matter pending resolution before an administrative or judicial body in which unconstitutionality has been invoked. This requirement is unnecessary in the exceptional cases established in the second and third paragraphs of that article, namely, where the nature of the provision does not entail individual or direct injury, where the action is based on the defense of diffuse interests (intereses difusos) or interests concerning the community as a whole, or where it is filed by the Procurador General de la República, the Contralor General de la República, the Fiscal General de la República or the Defensor de los Habitantes, in the latter cases within their respective spheres of authority.
It follows from the foregoing that the general rule requires a preexisting matter, and the circumstances in which the Sala Constitucional may be petitioned directly are exceptional. Under the first situation contemplated in paragraph 2° of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the challenged provision must not be capable of concrete application that would subsequently allow the implementing act to be challenged and used as the underlying matter. The text in question provides that the action is admissible when “because of the nature of the matter, there is no individual or direct injury”; that is, when, by virtue of that same nature, the injury is collective—the opposite of individual—and indirect. This would include acts that harm the interests of particular groups or corporations as such, rather than directly harming their individual members. Second, it provides for the possibility of bringing an action in defense of “diffuse interests”; this concept, whose content has gradually been delineated by the Chamber, may be summarized in the terms used in this Court’s judgment 3750-93, de las 15:00 horas del 30 de julio de 1993, as follows:
“... Diffuse interests, although difficult to define and even more difficult to identify, cannot under our law—as this Chamber has already held—be merely collective interests; nor may they be so diffuse that their ownership becomes indistinguishable from that of the national community as a whole, or so specific that particular persons or identifiable groups, or groups that are readily identifiable, stand out in relation to them, whose standing would derive not from diffuse interests but from corporate interests concerning a community as a whole. They are therefore individual interests, but at the same time are dispersed among more or less extensive and amorphous groups of persons who share an interest and consequently suffer actual or potential harm that is more or less equal for all; hence, it is rightly said that these are the identical interests of groups in particular circumstances and, at the same time, of each person within them. In other words, diffuse interests possess a dual nature, since they are both collective—because they are common to the public at large—and individual, and may therefore be asserted in that capacity.” As this Court previously stated in judgment 2001-8239 de las 16:07 horas del 14 de agosto del 2001:
“Diffuse interests are those belonging to groups of persons who are not formally organized but are united by a particular social need, a physical characteristic, their ethnic origin, a particular personal or ideological orientation, consumption of a certain product, etc. In such cases, the interest is spread out, diluted (diffuse) among an unidentified plurality of persons. In these cases, of course, a challenge brought by a member of one of these sectors under paragraph 2° of Article 75 must necessarily concern provisions that affect that person in such capacity. This Chamber has listed various rights that it has characterized as ‘diffuse,’ including the environment, cultural heritage, protection of the country’s territorial integrity and sound management of public expenditure. Two clarifications must be made in this regard: first, the aforementioned interests extend beyond the sphere traditionally recognized for diffuse interests, since they generally concern matters affecting the national community rather than particular groups within it; environmental harm does not affect only the residents of a region or the consumers of a product, but harms or seriously endangers the natural heritage of the entire country and even of Humanity.
Likewise, ensuring the sound management of the public funds authorized in the National Budget is an interest of all inhabitants of Costa Rica, not merely of any particular group among them. Second, the list drawn up by the Sala Constitucional is no more than a simple description arising from its obligation—as a judicial body—to confine itself to hearing the cases submitted to it; it can in no way be understood to mean that only those diffuse rights expressly recognized as such by the Chamber may be considered diffuse rights. Such an interpretation would entail an undesirable reversal of the scope of the rule of law (Estado de Derecho) and its correlative ‘rights-based State’ (Estado de derechos), which—as in the Costa Rican model—is premised on the principle that limitations on freedoms must be express, because those freedoms are inherent in the human condition itself and therefore require no official recognition.
Finally, when paragraph 2° of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional refers to interests ‘concerning the community as a whole,’ it means the legally protected interests (bienes jurídicos) discussed above: namely, those belonging to the very holders of sovereignty, each of the inhabitants of the Republic. It does not follow that any person may petition the Sala Constitucional to protect any interest whatsoever—a popular action (acción popular)—but rather that every individual may act in defense of those interests affecting the entire national community, without any attempt to formulate an exhaustive list being valid in this area either.
Based on the foregoing recital (considerando), it is clear that the action must be admitted, since in amparo proceeding (amparo) number 00-009761-0007-CO, which serves as the underlying matter, it was alleged that the amendments introduced by Executive Decree number 26.228-MINAE of July 2, 1997, published in La Gaceta 156 of August 14, 1997, were unconstitutional insofar as they excluded urban development projects or works from the environmental impact study (estudio de impacto ambiental) when their uses were deemed permissible under the local regulatory plan (plan regulador). In the underlying matter, the unconstitutionality of Article III 2.6.2 of the Reglamento de Control Nacional de Infracciones y Urbanizaciones was also alleged (folio 147, amparo action); that allegation, however, was not substantiated, and because that provision was not applied in the amparo proceeding underlying this action, the Procuraduría maintains that the action is inadmissible on that point.
Nevertheless, because this case involves a diffuse interest (interés difuso), clearly defined by the case law of this Court by reason of the subject matter, the action is also declared admissible with respect to this issue. The Chamber understands that the legal system recognizes the claimants’ right to act in defense of both their individual and general interest in the rational use of public roads, which, in the claimants’ view, is jeopardized by the challenged actions. The Court has no doubt that the right to a healthy and ecologically balanced environment forms part of what modern Constitutional Law classifies as “third-generation” rights, and that the protection sought is both a right and a duty of each inhabitant. These values enjoy privileged protection through the ability of any person, pursuant to the authorization granted in that regard by Article 75, paragraph 2, of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, to file an action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) directly. Accordingly, even though the order admitting the action did not expressly state this, the action filed is admissible insofar as it constitutes a means of protecting interests of this kind.
IV.Regulatory analysis: Article 50 of the Constitution requires the State and other public institutions—including the Municipalities—to intervene actively to protect the environment. Ordinary legislation is responsible for developing the constitutional mandate and, through its provisions, promoting economic and social development fully compatible with a healthy and ecologically balanced environment. The country currently has extensive implementing legislation, including, among others: Ley Orgánica del Ambiente, Ley Forestal, Ley de la Flora, Fauna y Vida Silvestre, Ley de Uso de Manejo y Conservación de Suelos, Ley de Biodiversidad, Ley de Aguas and Ley de Planificación Urbana. These laws, together with other similar provisions that could be added, give concrete effect to the State’s obligation to protect the environment as a fundamental right. In this context, it is important to bear in mind the text of Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente, which provides verbatim:
“Article 17.- Environmental Impact Assessment. Human activities that alter or destroy elements of the environment or generate waste or toxic or hazardous materials shall require an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental created by this law. Prior approval by that agency shall be an indispensable requirement for commencing such activities, works, and projects. Laws and regulations shall specify which activities, works, or projects require an environmental impact assessment.” In the unquestionable exercise of its regulatory authority (potestad reglamentaria), the Executive Branch issued the so-called “Reglamento Sobre Procedimientos de la Setena,” Article 19 of which originally provided:
“Article 19.- To determine whether an Environmental Impact Study must be submitted, the Preliminary Environmental Assessment Form (Formulario de Evaluación Ambiental Preliminar, FEAP) must be completed. Based on technical criteria, SETENA shall determine the type of Environmental Impact Study that the interested party must submit in accordance with the guidelines it shall prepare for that purpose.” Article 20 of the same regulatory instrument, also in its original wording, provided:
“Article 20.- The activities or projects required to submit the FEAP are as follows:
The SETENA decision determining whether an Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental, EsIA) is required shall be notified within no more than fifteen days from receipt of the form, and the corresponding guidelines for preparing the study shall be provided. If the activity does not require the submission of an Environmental Impact Study, SETENA may require the interested party to submit a declaration of compliance with environmental commitments (declaración de Cumplimiento de Compromisos Ambientales), based on the results of the FEAP and the guidelines that SETENA ESTABLISHES FOR EACH PROJECT. This declaration binds the proponent or project designer to comply with its provisions; otherwise, that person may be subject to the penalties established by law.” As may be observed, the provisions initially enacted excluded from the general obligation to submit the Form established in Article 19 of the decree those activities not exhaustively listed and also excluded the expressly identified activities insofar as they met or exceeded the limits established for project size or number of workers involved in the operation, without the regulatory instrument stating the technical basis for such exclusions, which is not readily or clearly apparent.
Through Decreto 26.228-MINAE of July 2, 1997, the aforementioned articles were amended as follows:
“Article 1- Article 19 of Executive Decree 25705-MINAE is hereby amended to read as follows:
Article 19.
They are located in territories where regional planning exists at a scale no greater than 1:50 000; and They also have a current cantonal Regulatory Plan, provided they are not located in the following special areas:
Buffer zones (áreas de amortiguamiento) of protected areas (National Parks, Biological Reserves, Wildlife Refuges, Absolute Reserves, Forest Reserves, Protected Areas), whose minimum extent is defined as an area of 500 meters measured from the boundaries of the protected area.
Maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre).
Areas in which projects, works, or activities are proposed whose conditions are inconsistent with the land use planned in the Regulatory Plan, provided they do not contravene the terms of the Ley Forestal.
Protection areas for surface water and groundwater resources, including aquifer recharge areas, defined by the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA) and the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA), in accordance with current legislation and duly identified on published and publicly disseminated maps at a scale no greater than 1:50,000 and registered with SETENA.
Areas classified by the Comisión Nacional de Emergencias as being at very high risk from natural hazards, in accordance with current legislation, and defined on published and publicly disseminated maps at a scale no greater than 1:50,000 and registered with SETENA. Areas where the presence of archaeological sites has been expressly recorded, as defined by the Museo Nacional, preferably on published and publicly disseminated maps at a scale no greater than 1:50,000 and registered with SETENA.
“Article 2- Article 20 of Executive Decree no. 25705-MINAE is hereby amended to read as follows:
Article 20.- The activities, works, or projects required to submit the FEAP to SETENA before initiating procedures with other State entities, excluding those specified in Article 19 of these Regulations, are as follows:
Commercial and service projects with more than 3000 square meters of roofed construction or floor area.
Agricultural and livestock projects.
Irrigation projects covering an area greater than or equal to 25 square hectometers (hm2).
Nombre65426.
Forestry and extensive plantations—the development of monocultures or permanent crops—covering areas greater than 10 square hectometers (Hm2).
Swine, cattle, sheep, and equine activities with stocking densities exceeding 0.9 head per hm2 in projects covering more than 50hm2.
Intensive agricultural or livestock projects, such as farms, stables, dairies, or pig farms, with more than 200 head per project or activity.
Poultry operations involving more than 5000 birds.
Fish farming covering water-surface areas greater than 1 hm2.
Tourism projects exceeding two thousand square meters of floor area or 50 rooms.
Urban development projects and housing complexes not classified as social-interest projects, at the preliminary-design stage, where the property’s total area exceeds ten thousand square meters.
Condominiums not classified as social-interest developments, with a floor area greater than five thousand square meters.
Agro-industrial projects.
Industrial projects meeting any of the following criteria:
More than 40 workers; Water consumption exceeding 25 m3/day; Energy consumption exceeding 500 Kw/day; Production of solid waste exceeding 500 Kg/day, or any projects whose industrial process involves the use and handling, as raw materials, of substances that are hazardous and potentially polluting to the environment. This also includes expansions or industrial projects that meet any of the conditions indicated above.
The dismantling, due to relocation or closure, of an industrial project having the aforementioned characteristics must also comply with the same environmental requirements.
Energy generation and transmission projects of less than 2000 Kw/hour.
Buildings intended for educational institutions with a capacity of more than 100 students.
The SETENA decision determining whether an Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental, ESIA) is required shall be notified within a maximum period of fifteen days from receipt of the form, and the corresponding terms of reference for preparing the study shall be provided, if necessary.
If the activity does not require submission of an Environmental Impact Study, SETENA may request that the interested party submit an environmental commitments declaration (declaración de compromisos ambientales, DCA), as well as, in duly qualified cases, appoint an environmental officer or environmental manager (responsable o regente ambiental) for the project, based on the results of the Preliminary Environmental Assessment Form (Formulario de Evaluación Ambiental Preliminar, FEAP) and the guidelines established by SETENA for each case. This declaration binds the proponent or project designer to comply with its provisions; otherwise, the proponent or project designer may be subject to the penalties established by law.
Commercial and service projects whose covered construction area or floor area falls within the range of 3000 to 5000 square meters.
Urban development projects and housing complexes not classified as social-interest projects, at the preliminary-project stage, whose total property area falls within the range of ten thousand to fifteen thousand square meters.
Buildings intended for educational institutions whose capacity falls within the range of 100 to 250 students.” Specifically, the petitioners challenge the fact that section 19 exempts from the environmental impact study projects, activities, or works to be carried out in geographic areas located within territories for which a regional plan has been prepared at a scale greater than 1:50.000 and that have a current canton-level regulatory plan (Plan Regulador); they further challenge the fact that Article 20 provides that only urban development projects and housing complexes whose property has a total area exceeding ten thousand square meters must be assessed in terms of the impact they could cause to the environment. However, the Chamber observes that exemptions from the environmental impact study based solely on factors such as the existence of a regulatory plan, the amount of land area, the number of persons involved in the operation or activity, the number of rooms, the project’s classification as social-interest, or land use (uso del suelo) are common throughout the amended sections.
Accordingly, by virtue of their connection, the substantive analysis in this action may validly be applied to all the situations identified in the amended articles, insofar as all of them constitute grounds for exemption from conducting environmental impact studies. Regarding the subject matter of the action—urban development projects—the Reglamento de Procedimientos de la Setena had initially exempted from the environmental impact study those “urban development projects and housing complexes with an area of less than five thousand square meters”; following the amendment, those same projects will require the aforementioned study only if they have an area exceeding ten thousand square meters. A project located in a territory where a regional plan and a canton-level regulatory plan exist is also exempted from the environmental impact study. It must be noted, however, that in these proceedings the Chamber may not examine the reasonableness of the administrative measures adopted to establish the surface areas of the properties—an apparently technical matter—for purposes of determining whether the challenged provisions apply.
In the case underlying this action—the amparo proceeding being handled under expediente número 00-009761-0007-CO—the matter concerns permits to construct the sixth phase of Urbanización Buenos Aires, located in the Cantón de Montes de Oca, and the Chamber finds an inconsistency as to whether the unit of measurement is the development in its entirety, meaning the sum of its phases, or each phase considered individually, which would entail dividing the total into smaller portions and would produce different outcomes. For now, the issue raised and the subject matter of the action concern not the size of the projects but the obligation of environmental oversight (control ambiental), and the matter is therefore resolved on that basis.
V.Review of Articles 1 and 2 of Decreto Ejecutivo 26.228-MINAE, which amended Articles 19 and 20 of the “Reglamento sobre Procedimientos de la Setena”:
Article 19, in paragraphs 1 and 2 of subsection a), currently provides, insofar as relevant:
“.....Projects, works, or activities that shall not be subject to the environmental impact assessment process (proceso de evaluación de impacto ambiental) or to submission of the FEAP to SETENA shall be those located in geographic areas that meet the following characteristics:
With respect to Article 20 of the same regulatory instrument, subsection a) is challenged insofar as it identifies the activities, works, or projects that must submit a Preliminary Environmental Assessment Form, as follows:
“Urban development projects and housing complexes not classified as social-interest projects, at the preliminary-project stage, whose total property area exceeds ten thousand square meters”.
As is apparent from a simple reading of the transcribed provisions, the text of the challenged Regulations excludes environmental obligations in cases that it defines generically and without technical justification (e.g., where there is a regulatory plan (plan regulador), a regional plan, or urban-development projects covering an area greater than ten thousand square meters), thereby demonstrating that the Executive Branch exceeded its regulatory authority (potestad reglamentaria). Article 50 of the Constitution is the direct source of the right of “every person” to a healthy and ecologically balanced environment, which binds the Public Authorities, in protecting the environment understood in the broadest possible sense, to apply the protective provision. This Chamber has repeatedly held that the development of fundamental rights and civil liberties is subject to statutory reservation (reserva de ley); accordingly, in this field, the regulatory authority that the Political Constitution itself reserves to the Executive Branch is inconceivable without an existing statute.
As previously noted, Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente, in implementation of Article 50 of the Constitution, establishes the obligation to obtain an environmental impact study (estudio de impacto ambiental) before carrying out activities or projects that, by their nature, may alter or pollute the environment. As the Procuraduría correctly notes in its report, the environmental impact study is conceived by the legislature as a technical procedure that makes it possible to control a potential environmental alteration and the resulting impact on ecosystems. This is unquestionably a technical matter whose detailed regulation falls outside the logic of the legislative process and may, as a matter of principle and within the existing statutory framework, be regulated by the Executive Branch. The Ley Orgánica del Ambiente clearly states that “...Human activities that alter or destroy elements of the environment or generate waste or toxic or hazardous materials shall require an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) created by this law...”; properly construed, this means that no human activity capable of altering or polluting the environment may dispense with the aforementioned environmental impact study.
The mechanism devised by the Executive Branch to determine, “prima facie,” whether a proposed human activity may alter or destroy the environment is the submission of the form known as the “Preliminary Environmental Assessment (Evaluación Ambiental Preliminar).” It is therefore not the case, as the Tribunal Ambiental Administrativo maintains in its report, that the Executive Branch has absolute discretion to identify the projects that must undergo an environmental impact study, because, under the Political Constitution itself (Art. 50) and the Ley Orgánica del Ambiente, every human activity that modifies the surroundings “shall require” that study as a general principle. It is thus the characteristics of the project or works that will determine, in each case, whether an environmental impact study is required, rather than arbitrary conditions established through regulations. The regulations should establish only the manner in which the project’s characteristics will be ascertained, and those characteristics will determine whether the environmental impact study is or is not required.
This means that the defense and preservation of the right to a healthy and ecologically balanced environment, enshrined in Article 50 of the Constitution, is the fundamental right of every person and operates as an unavoidable general principle. Consequently, generic exceptions cannot be made in this area—in urban-planning matters and the other topics addressed by Articles 19 and 20—to exempt compliance with environmental obligations, because doing so risks stripping the guarantee of a State response in defense of the environment of its constitutional force. Accordingly, the mechanism used by the Executive Decree to determine “a priori” which activities or works are exempt from an environmental impact study based on the size of the works, the existence of regulatory plans, the number of persons involved in the operation or activity, the number of rooms, the classification of the project (social interest), or land use (uso del suelo), demonstrates an excess in the exercise of regulatory authority that goes beyond the referral contained in Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente and deprives residents of their right to have the Public Authorities exercise direct environmental oversight—not oversight delegated to responsible professionals (regencias)—in enforcing protective legislation.
This is not to say that the Executive Branch may not, through regulations and on the basis of precise technical studies, determine that a particular activity or project does not require environmental impact studies; however, such a determination must be duly reasoned and justified. It should be recalled that where a higher-ranking form of oversight—constitutional oversight—is excepted, the reasonableness and proportionality of the exceptional circumstance may be reviewed by a judge, whether through ordinary legal proceedings or through constitutional review (control de constitucionalidad). But under the general regime conceived by the derivative constituent authority (Constituyente derivado), a generalized exception having no grounds or justification other than the mere existence of the provision declaring it is inadmissible. The situation described is even more serious if, as the Ministra del Ambiente states in her report, the challenged provisions were not subjected to detailed analysis by the Executive Branch, which supports the conclusion that the amendment is unconstitutional because of defects in the procedure used to conceive, study, and promulgate the Decree.
Moreover, the Chamber considers that Article 20—in its original wording—even though it establishes narrower parameters for exclusion from the environmental impact study requirement, must also be declared unconstitutional by connection and consequence (conexidad y consecuencia), because it reiterates generic grounds for exclusion from the environmental impact study. As already stated, it is the nature of the project, and NOT its regulatory description, that must determine whether the study must be completed; it should be borne in mind that, by statutory mandate, “all” human activities that transform the surroundings must undergo a preliminary assessment study (estudio de valoración preliminar). In addition, the Procuraduría maintains, with respect to urban-development projects, that the amended provision violates the principle of reasonableness (principio de razonabilidad), and the Chamber must conclude, applying its own case law on this issue, that this is indeed the case, because not a single technical justification has been presented to this Court for excluding certain urban-development projects from technical studies “preventively” and “generically.” This additionally presents an evident and manifest unreasonableness that this Chamber must declare.
The Chamber must emphasize that it is the specific circumstances of the project or human activity that may render the submission of an environmental study unnecessary, not a regulatory provision. Indeed, a very small area of land may be biologically important and therefore require every form of environmental oversight, while another, immense area might lack such importance. Furthermore, the existence of a regional or cantonal regulatory plan establishing land use does not eliminate the study requirement, as the development company appears to believe, because the specific environmental oversight established by Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente is grounded in Article 50 of the Political Charter, which cannot be deemed inapplicable by virtue of local provisions; rather, those provisions must be integrated in accordance with that protective mandate. For a better understanding of the analysis, a similar exercise may be undertaken in the field of public-health oversight (control sanitario).
For example, obtaining a business license (patente comercial) in a restricted-use area—a commercial corridor—does not automatically entail the issuance of a health operating permit (autorización sanitaria de funcionamiento), which must be considered independently in each specific case from the requirements imposed on that activity by local development rules. The first scenario concerns local planning, while the second concerns public health. The fact that the local land-use designation establishes that the area where the sixth stage of Urbanización Buenos Aires is intended to be built is a “residential zone” does not render the protective environmental regulations inapplicable; the developer must also comply with those regulations, and the specific condition of the land and its location will ultimately determine the project’s environmental viability (viabilidad ambiental).
VI.Municipal autonomy and environmental oversight (Autonomía municipal y control ambiental).- The Chamber has repeatedly recognized the authority of local governments to establish their own territorial planning (ordenación territorial) through regulatory plans. However, the existence of such plans—which for the most part lack planning components addressing a healthy and ecologically balanced environment—does not, as the Tribunal Ambiental Administrativo unfortunately understands it, render protective environmental legislation inapplicable. On the contrary, the Chamber considers it a fundamental requirement—one that plainly does not conflict with the constitutional principle of municipal autonomy—that every regulatory plan for urban development, before being approved and implemented, undergo an environmental impact examination (examen del impacto ambiental) from the perspective established by Article 50 of the Constitution, so that land-use planning and its various regimes are compatible with the scope of the higher-ranking provision.
This is particularly so because that provision establishes the right of all residents to obtain an environmental response from all public authorities, and this unquestionably includes the Municipalidades, which are not exempt from applying the constitutional provision and its implementing legislation. It is evident that, in this case, the national and local interests fully coincide. Local governments therefore may and must require compliance with environmental requirements within their territories, and, in the event of a conflict with the authorities responsible for environmental matters, they may submit the disputes for judicial review, depending on the nature of the violation. For this reason, provisions protecting the environment are not, from a constitutional standpoint, incompatible with the powers and jurisdiction of the municipal governments, which are compelled by Article 50 of the Political Constitution to devote themselves to environmental protection.
In view of the matters set forth in the preceding recitals (considerandos), the amendment of Articles 19 and 20 of the Reglamento de Procedimientos de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, SETENA), introduced by Decreto Ejecutivo 26.228-MINAE, must be declared unconstitutional; and, by connection and consequence, Article 20 of the original text of the Reglamento Sobre Procedimientos de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, SETENA, Decreto Ejecutivo 25.705-MINAE, is declared unconstitutional.
The petitioners allege that the dimensions established by the regulatory provision for local streets (calles locales) classified as primary are unconstitutional insofar as they permit an unlimited number of buildable lots to be serviced and an excessive increase in vehicular traffic. Chapter III of the Regulations establishes a series of rules applicable to the design of residential developments (urbanizaciones), which, in the strict sense of urban planning law (Derecho urbanístico), are partial urban development plans (planes parciales de ordenamiento urbano); these include streets intended for public use and having a public character. The Regulations classify roads as primary, secondary, and tertiary and establish their respective dimensions as follows: primary roads must be fourteen meters wide, secondary roads ten meters wide, and tertiary roads eight and one-half meters wide. The Chamber understands that the width of roads is closely related to the volume and continuity of traffic that must travel on them; thus, primary and secondary roads may serve an unlimited number of housing units and lots, while tertiary roads may serve “100 or fewer housing units or lots.” The petitioners challenge the Regulations because they consider that they authorize an unlimited number of vehicles to travel on primary and secondary roads; however, the Chamber finds no conflict between those regulatory provisions and the Law of the Constitution (Derecho de la Constitución), since it is evident that the planning, if that term is preferred, design, construction, and use of public roads in such broad terms arise not only from their public nature but also from urban growth criteria and, consequently, the increase in vehicular traffic.
Nor should it be overlooked that the resources allocated to their maintenance, signage, and upkeep are also public. The petitioners suggest that excessive vehicular traffic disturbs their peace and causes substantial pollution; nevertheless, the Chamber cannot deem the use of a road in accordance with its intended purpose contrary to the constitutional order. The control of vehicle gas emissions is the responsibility of the public authorities through the technical mechanisms designed for that purpose, and the deficient application of those mechanisms does not render the inhabitants’ use of public roads unconstitutional. Furthermore, those who have freely chosen to live in a residential development must accept the advantages and disadvantages inherent in this form of organization and cannot expect vehicular traffic to be controlled in the manner characteristic of other residential arrangements—such as private residential communities and condominiums—which are governed by private rules established by their owners. In view of the foregoing, this aspect of the action is inadmissible, as is hereby declared.
VII.Conclusions.- Based on the foregoing, the Chamber finds unconstitutional the general exclusion from environmental oversight (control ambiental) established by Articles 19 and 20 of the “Regulations on SETENA Procedures” (“Reglamento sobre Procedimientos de la Setena”), Decreto Ejecutivo 25.705-MINAE, and the amendment introduced by Articles 1 and 2 of Decreto Ejecutivo 26.228-MINAE, insofar as it exceeds the terms of the Law and deprives of substance the guarantee of a timely state response for the protection of a healthy and ecologically balanced environment. Additionally, the exclusion displays an evident and manifest unreasonableness, which this Chamber hereby declares. Conversely, the Court finds no conflict involving the provisions of the “Regulations for the National Control of Subdivisions and Residential Developments” (“Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones”) that establish specific requirements for the construction of primary and secondary public roads, since it is evident that the use of such roads in such broad terms arises from their public nature and from the fact that their maintenance, signage, and upkeep are also funded with public resources, making it impossible to apply to these cases rules applicable to private streets. Justices Arguedas and Batalla issue separate opinions.
Por tanto:
The action is partially granted, and consequently the amendment to Articles 19 and 20 of the Regulations on Procedures of the National Environmental Technical Secretariat, SETENA, introduced by Decreto Ejecutivo 26.228-MINAE, is annulled as unconstitutional; by connection and consequence, Article 20 of the original text of the same Regulations, Decreto Ejecutivo 25.705-MINAE, is declared unconstitutional. In all other respects, the action is denied. This judgment has declaratory and retroactive effect as of the effective date of the annulled provisions, without prejudice to rights acquired in good faith. A summary of this ruling shall be published in the Official Gazette La Gaceta, and its full text shall be published in the Judicial Bulletin (Boletín Judicial). Notice shall be given.
Luis Fernando Solano C.
President Luis Paulino Mora M. Eduardo Sancho G.
Carlos M. Arguedas R. Adrián Vargas B.
Susana Castro A. Alejandro Batalla B.
Res: Telf4370 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce horas con cuarenta y ocho minutos del seis de febrero del dos mil dos.- Acción de inconstitucionalidad promovida por [Nombre443 001], con documento de identificación número [Valor 001]; [Nombre 002] con cédula número [Valor 002]; [Nombre443 003] con documento de identificación número [Valor 003]; [Nombre443 004] con cédula [Valor 004]; todos mayores, vecinos de San Pedro de Montes de Oca, para que se declaren inconstitucionales los artículos 19 y 20 del Decreto Ejecutivo 26.228-MINAE del 2 de julio de 1997 publicado en La Gaceta 156 del 14 de agosto de 1997 y el artículo III.2.6.2 del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, por estimar que son contrarios a lo dispuesto en los artículos 21, 28, párrafo segundo, 46, 50 y 89 de la Constitución Política; y por conexidad y consecuencia análisis del artículo 20 del texto original del mismo Reglamento.
Interviene la Procuraduría General de la República representada por Farid Beirute Brenes, mayor, casado, abogado, vecino de San José, con cédula CED5352, en su condición de Procurador General Adjunto; Alejandro Elizondo Castillo mayor, soltero, Administrador de Negocios, vecino de Montes de Oca, cédula CED34530 en su condición de Alcalde a.i. de la Municipalidad de Montes de Oca; Elizabeth Odio Benito, mayor, soltera, abogada, vecina de Escazú, cédula CED34531, en su condición de Ministra de Ambiente y Energía; Mario Leiva Vega, Hugo Quesada Rivas y Andrés Barrantes Rodríguez, de calidades no indicadas, en su condición de miembros integrantes del Tribunal Ambiental Administrativo; en condición de coadyuvante de los accionados, la firma Inmuebles Acasuso Sociedad Anónima, con cédula de persona jurídica número CED34532 representada por Nombre65425, mayor, soltero, vecino de San José, cédula CED34533, en su condición de apoderado generalísimo.
Resultando:
“Los proyectos, obras o actividades que no estarán sujetos al proceso de evaluación de impacto ambiental y a la presentación del FEAP ante la SETENA, serán aquellos que se localicen en espacios geográficos que reúnan las siguientes características:
1.Que se ubiquen en territorios donde exista una planificación regional, a un escala no mayor de 1:50 000, y 2.Que además, cuente con un Plan Regulador vigente, de carácter cantonal, siempre y cuando no se localicen en las siguientes áreas especiales: (...)
En el caso del artículo 20 del mismo cuerpo normativo se impugna lo dispuesto en el inciso a) de este numeral, en cuanto obliga a presentar el formulario de evaluación ambiental preliminar (FEAP) únicamente a “los proyectos urbanísticos y conjuntos habitacionales, que no sean calificados como de interés social, a nivel de anteproyectos, cuya área total de la finca sea mayor a diez mil metros cuadrados”. En lo que respecta al artículo III.2.6.2 del “Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones”, alegan la inconstitucionalidad de las dimensiones que allí se establecen para calles locales calificados como primarias, así como la posibilidad de habilitar un número ilimitado de lotes por esas calles. En concreto, la norma se impugna en tanto allí se dispone que las calles calificadas como primarias requieren de las siguientes dimensiones: de catorce metros (14m) de derecho de vía, nueve metros (9m) de calzada, un metro con cincuenta centímetros (1.50 m) de acera y un metro (1 m) de franjas verdes y el que éstas “podrán habilitar un número ilimitado de lotes.
Por un lado la acción pretende que se determine inconstitucionalidad de la exclusión que hace el decreto de la obligación de someter a un proceso de evaluación de impacto ambiental a proyectos, obras o actividades que se realizan en espacios geográficos en lo que existe un plan regional o un plan regulador cantonal, así como a proyectos o conjuntos habitacionales no calificados como de interés social, cuya finca tenga un área total inferior a diez mil metros cuadrados. Lo anterior, por cuanto para los recurrentes la no exigencia de un Estudio de Impacto Ambiental (EsIA) conlleva una desprotección del ambiente que se enfrenta al numeral 50 constitucional. Por otro lado se insta el análisis de constitucionalidad de una norma reglamentaria que, al establecer dimensiones de las calles locales calificadas como primarias, permite la habilitación de un número ilimitado de lotes; la impugnación se hace en el sentido de que ello habilita la circulación de un número ilimitado de vehículos en una zona residencial, con la consiguiente lesión al derecho a la salud, el que resulta expuesta por rebasar la norma los criterios de proporcionalidad y racionalidad.
Sobre la legitimación de los accionantes: En criterio de la Procuraduría el estudio de la acción amparo permite colegir que en ese proceso se alegó la inconstitucionalidad del artículo 19 del Decreto Ejecutivo 26.228-MINAE. Los accionantes sostienen que la acción es medio razonable para proteger sus derechos y es claro que en caso de anularse las normas combatidas, desaparecería la excepción que el reglamento hace en cuanto a la presentación del estudio de impacto ambiental con lo que habrán logrado la protección de su entorno; sin embargo, no sucede lo propio en relación con el artículo 20, inciso a) de ese mismo Reglamento, ni con el artículo III.2.6.2. del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones ya que en ninguno de estos casos los accionantes plantearon el alegato de inconstitucionalidad en el recurso de amparo, que es el asunto previo de la acción. Ahora bien, como esta Sala ha admitido la existencia de un interés difuso en materia ambiental la acción podría ser admisible en tanto se trata de una discusión sobre esta materia, sin embargo, téngase en cuenta que los recurrentes no han argüido la existencia de un interés difuso, sino un asunto previo (la acción de amparo) y es con base en ese alegato que se ha dado curso a la acción.
Para la Procuraduría la acción debe ser rechazada por inadmisible en relación con el artículo 20 del Reglamento de la Setena y el artículo III.2.6.2 del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, sin embargo, como existe la posibilidad de que la Sala considere que la acción es admisible en todos los extremos cursados se rendirá informe sobre todos ellos. Sobre el fondo de los alegatos: la evaluación de impacto ambiental es, por excelencia, la técnica utilizada por la Administración Pública para ejercer control sobre las actividades humanas que puedan alterar o cambiar el ambiente, lo que incluye la afectación de sus ecosistemas. La utilización de este instrumento técnico por parte de la administración tiene respaldo en el numeral 50 constitucional, particularmente en su párrafo último, que establece la obligación del Estado de garantizar, defender y preservar el derecho constitucional a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
La intervención del Estado en actividades particulares tiene como cometido la tutela ambiental que se ha encomendado al Estado. Como técnicas de intervención y ordenación están las llamadas autorizaciones, distinguible de la otra técnica de ordenación estatal que es la reglamentaria. La evaluación de impacto ambiental es, a fin de cuentas, un tipo de autorización administrativa que, como tal, encuentra respaldo normativo en el numeral 17 de la Ley Orgánica del Ambiente. El Poder Ejecutivo en el uso de su potestad reglamentaria y habilitado por la Ley Orgánica el Ambiente interviene en la actividad de los particulares al establecer normativamente qué actividades están o no sujetas a una evaluación de impacto ambiental. De esta forma, el Reglamento de la SETENA, promulgado el 8 de octubre de 1997 y publicado en La Gaceta número 11 del 16 de enero de 1997, es el desarrollo de lo que dispone el capítulo IV de la Ley Orgánica del Ambiente, en particular, el artículo 17.
El reglamento en cuestión distingue entre el Estudio de Impacto Ambiental (EsIA) que es el estudio que presenta el particular que quiere realizar la actividad, proyecto u obra respectiva, y la evaluación ambiental, que es aquella valoración técnica de carácter interdisciplinario que lleva a cabo la SETENA. A su vez, y en relación con el proceso de evaluación ambiental, establece un paso previo donde se determinará qué tipo de evaluación tendrá la actividad, proyecto u obra de que se trate. Se establece entonces una etapa en la cual el interesado llena el denominado Formulario de Evaluación Ambiental (FEAP) para determinar la viabilidad ambiental del proyecto, actividad u obra por realizar, lo que permitirá establecer si deberá o no ser sometida a un proceso de evaluación de impacto ambiental, o si basta con la sola presentación de una declaración de compromisos ambientales (artículo 19 del Reglamento de la SETENA).
El capítulo I, título III del reglamento de la SETENA establece qué actividades, proyectos u obras deben ser sometidas a un proceso de evaluación ambiental. La determinación normativa en cuanto a qué proyectos, actividades u obras se eximen de la presentación del FEAP y por lo tanto de algún tipo de evaluación ambiental, y cuáles deben serlo es una decisión discrecional del Poder Ejecutivo que se materializa en el ejercicio de su potestad reglamentaria. Como potestad pública que afecta actividades privadas, su ejercicio no puede ser arbitrario y lo que en él se disponga debe ajustarse a los principios de proporcionalidad y razonabilidad. El Poder Ejecutivo en el año 1997 estableció en el artículo 19 que para determinar la necesidad de presentar o no un Estudio de Impacto Ambiental, el interesado, sin excepción alguna, debería llenar un formulario de Evaluación Ambiental. En el numeral 20 inciso a) ibidem estableció, además, que los proyectos urbanísticos de cinco mil metros cuadrados debían cumplir con la presentación de un Formulario de Evaluación Ambiental Preliminar.
Posteriormente, mediante decreto 26.228-MINAE del 2 de julio de 1997, se modificaron ambos artículos (numerales 1 y 2 del citado Decreto). La modificación excluyó de la obligación de presentar un Formulario de Evaluación Ambiental Preliminar –y por ende de la evaluación de impacto ambiental- a los proyectos, actividades u obras que se realicen en espacios geográficos ubicados en territorios respecto de los que hubiese un plan regional elaborado a una escala no mayor de 1:50.000, siempre y cuando se contara con un Plan Regulador a nivel cantonal sobre el uso de la tierra. Además, con la reforma del artículo 20 del Reglamento solo los proyectos urbanísticos y los conjuntos habitacionales cuya finca tuviera un área total superior a diez mil metros cuadrados –aumentándose en cinco mil metros cuadrados en relación con la redacción anterior del artículo reformado- mantenían la obligación de cumplir con la presentación de un formulario de evaluación ambiental preliminar y por ende a ser sometidos a algún tipo de evaluación.
Como esa determinación la ha hecho el Poder Ejecutivo en el ejercicio de su potestad reglamentaria habría que analizar si el ejercicio de la discrecionalidad, en lo que tiene que ver con la exclusión contenida en las reformas al reglamento que se han citado, se ha hecho con sujeción a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, así mismo si el Estado cumple con la obligación constitucional de tutelar el ambiente. En criterio de la Procuraduría si el Reglamento inicialmente disponía que todo proyecto constructivo para un área superior a cinco mil metros cuadrados tenía que contar con una evaluación ambiental, habría que escudriñar la razón técnica por la cual se amplió esa área a diez mil metros; sin embargo, en el cuerpo normativo combatido no hay un señalamiento expreso que permita conocer las razones para excluir el control que se venía realizando y esto es particularmente importante dado que las reformas introducidas por el Decreto número 26.228-MINAE claramente sustraen del control ambiental a toda aquella actividad que se encuentre en los supuestos del artículo 19 a) 1 y 2 ;es decir, a los proyectos urbanísticos y conjuntos habitacionales, en fincas con área total no mayor a una hectárea.
La sustracción opera aún cuando el numeral 19 establezca en el inciso d) que los planes reguladores nacionales, cantonales y locales deben ser evaluados por la SETENA con la finalidad de “velar por la integración del concepto de impacto ambiental”. Así las cosas, la sustracción al control ambiental que deriva de lo dispuesto en el Decreto 26.228-MINAE debe estar justificada so pena de violentar lo dispuesto en el último párrafo del artículo 50 constitucional, y como tal justificación no se desprende de los considerandos del Decreto que introdujo las reformas a los artículos 19 y 20 del Reglamento de la SETENA, la Procuraduría estima que es inconstitucional, en tanto la sustracción al referido control ambiental implica desproteger al ambiente y ello contraría el principio constitucional formulado en el artículo 50 in fine. En relación con las vías en las urbanizaciones: El artículo que se combate se sitúa en el capítulo III del Reglamento, específicamente en las regulaciones referentes a las urbanizaciones.
El numeral establece cuáles han de ser las características mínimas –dimensiones- que han de tener las vías públicas dentro de las urbanizaciones en relación con la cantidad de unidades de vivienda o lotes que éstas habilitan. Los numerales III.2, III.2.6.3 y III.2.6.4, clasifican las vías en primarias, secundarias y terciarias, respectivamente. Para las primarias y secundarias no se establece ningún límite respecto a la cantidad de unidades de vivienda o lotes que por su medio se pueden habilitar, como sí lo hace el numeral III.2.6.4 para el caso de las denominadas terciarias cuando señala “...sirvan a 100 o menos unidades de vivienda o lotes”. Para todas las calles se establecen dimensiones mínimas: primarias 14 metros de ancho, secundarias 10 metros y terciarias 8,5 metros. Obviamente las dimensiones mínimas obedece a la cantidad de terreno que puede ser urbanizado y respecto del cual se pueden obtener beneficios.
En criterio de la Procuraduría en el establecimiento de mínimos en las dimensiones de las vías, lejos de atentarse contra la salud y el ambiente, se pretende planificar el desarrollo urbano. Téngase en cuenta que si se anula el artículo III.2.6.2 habría también que anular el III.2.6.3 en tanto este permite, al no fijar una cantidad máxima, que las vías secundarias habiliten un número ilimitado de lotes, y ello significaría que les urbanizaciones sólo podrían contar con vías terciarias, algunas de las cuales tendrían entonces que cumplir, con un ancho de 8,5 la función que cumplen las vías primarias, sea la de ”...canalizar las vías locales hacia sectores de la ciudad o bien, hacia carreteras de enlace entre el desarrollo propuesto y otros núcleos poblados o que se considere que puedan llegar a tener esa función”. Tal situación no necesariamente implica una mayor tutela del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado; incluso el resultado podría ser contrario a tal propósito, pero ciertamente implica la pérdida de importantes instrumentos planificadores.
La Procuraduría estima que los accionantes no han explicado claramente en qué sentido la anulación de una disposición como el artículo III.2.6.2 puede traer como consecuencia una mayor tutela del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por tal razón ese órgano considera que la norma impugnada no viola los artículos 50 y 46 constitucionales. Conclusión: La Procuraduría recomienda rechazar por el fondo la acción en lo que respecta a la impugnación de los artículos 20 inciso c) del Reglamento de la SETENA, y el artículo III.2.6.2 al carecer los accionantes de legitimación activa. Si la Sala estima que los recurrentes tienen legitimación ese órgano asesor del Estado solicita acoger la acción en relación con el artículo 20 del Reglamento de la SETENA, en tanto la reforma introducida a dicha norma por el artículo 2 del Decreto Ejecutivo número 26.228-MINAE amplió a diez mil metros cuadrados el área total de las fincas de proyectos de urbanizaciones y conjuntos habitacionales que deben ser evaluados desde el punto de vista del impacto al ambiente y ello conlleva una desprotección para el ambiente que resulta contraria al numeral 50 constitucional.
También debe ser acogida la acción en relación con el artículo 19 del Decreto Reglamento de la SETENA, por cuanto dicha reforma implica una desprotección contraria al principio constitucional del artículo 50 constitucional in fine.
Redacta el Magistrado Sancho Gonzalez; y,
Considerando:
I.Objeto de la acción : La acción persigue que se declaren inconstitucionales los artículos 19 y 20 del Decreto Ejecutivo 25.705-MINAE, tal y como fueron reformados por los artículos 1 y 2 del Decreto Ejecutivo número 26.228-MINAE del 2 de julio de 1997, publicado en La Gaceta 156 del 14 de agosto de 1997 y el artículo III.2.6.2 del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, por estimarlos contrarios a lo dispuesto en los artículos 21, 28, párrafo segundo, 46, 50 y 89 de la Constitución Política. En criterio de los accionantes la exclusión por decreto de controles ambientales, como la presentación del FEAP (Formulario de Evaluación Ambiental Preliminar) o del EIP (Estudios de Impacto Ambiental) para proyectos urbanísticos con un área inferior a los diez mil metros se enfrenta al Derecho de la Constitución, en tanto desprotege –como es el caso de la sexta etapa de la Urbanización Buenos Aires- áreas de poca extensión que pueden ser de gran valor ambiental, resulta contrario al orden constitucional.
Los recurrentes estiman que como no existe motivo alguno para eximir de los controles ambientales a las obras y proyectos urbanísticos inferiores a mil metros cuadrados, la disposición es, en sí misma, irrazonable y desconoce la obligación del Estado y sus instituciones de velar por la protección del ambiente. Señalan además que las disposiciones del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, que permite la circulación ilimitada de vehículos por calles residenciales, produce una gran contaminación que afecta su derecho a la salud y a la tranquilidad, por la que deben también velar las instituciones del Estado; obligación que se ha incumplido al aprobar la sexta etapa del Proyecto Urbanístico Buenos Aires.
II.Admisibilidad de la acción : El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula los presupuestos que determinan la admisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad, exigiendo la existencia de un asunto pendiente de resolver en sede administrativa o judicial en el que se invoque la inconstitucionalidad; el requisito no es necesario en los casos de excepción establecidos en el párrafo segundo y tercero de ese artículo, es decir, que por la naturaleza de la norma no haya lesión individual o directa, que se fundamente en la defensa de intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto, o que sea presentada por el Procurador General de la República, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la República o el Defensor de los Habitantes, en estos últimos casos, dentro de sus respectivas esferas competenciales. A partir de lo antes dicho, la regla general apunta a la necesidad de contar con un asunto previo, siendo excepcionales las posibilidades de acudir a la Sala Constitucional en forma directa.
De acuerdo con el primero de los supuestos previstos por el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la norma cuestionada no debe ser susceptible de aplicación concreta, que permita luego la impugnación del acto aplicativo y su consecuente empleo como asunto base. Dispone el texto en cuestión que la acción procede cuando "por la naturaleza del asunto, no exista lesión individual ni directa"; es decir, cuando por esa misma naturaleza, la lesión sea colectiva (antónimo de individual) e indirecta. Sería el caso de actos que lesionen los intereses de determinados grupos o corporaciones en cuanto tales, y no propiamente de sus miembros en forma directa. En segundo lugar, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de "intereses difusos"; este concepto, cuyo contenido ha sido delineado paulatinamente por la Sala, podría ser resumido en los términos empleados en la sentencia de este tribunal 3750-93, de las 15:00 horas del 30 de julio de 1993 de la siguiente manera:
"… Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas. Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter" Como ya lo señaló este Tribunal en la sentencia 2001-8239 de las 16:07 horas del 14 de agosto del 2001:
“los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. En estos casos, claro, la impugnación que el miembro de uno de estos sectores podría efectuar amparado en el párrafo 2° del artículo 75, deberá estar referida necesariamente a disposiciones que lo afecten en cuanto tal. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de "difusos", tales como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y del buen manejo del gasto público, entre otros. Al respecto deben ser efectuadas dos precisiones: por un lado, los referidos bienes trascienden la esfera tradicionalmente reconocida a los intereses difusos, ya que se refieren en principio a aspectos que afectan a la colectividad nacional y no a grupos particulares de ésta; un daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región o a los consumidores de un producto, sino que lesiona o pone en grave riesgo el patrimonio natural de todo el país e incluso de la Humanidad; del mismo modo, la defensa del buen manejo que se haga de los fondos públicos autorizados en el Presupuesto de la República es un interés de todos los habitantes de Costa Rica, no tan solo de un grupo cualquiera de ellos.
Por otra parte, la enumeración que ha hecho la Sala Constitucional no pasa de una simple descripción propia de su obligación –como órgano jurisdiccional- de limitarse a conocer de los casos que le son sometidos, sin que pueda de ninguna manera llegar a entenderse que solo pueden ser considerados derechos difusos aquellos que la Sala expresamente haya reconocido como tales; lo anterior implicaría dar un vuelco indeseable en los alcances del Estado de Derecho, y de su correlativo "Estado de derechos", que –como en el caso del modelo costarricense- parte de la premisa de que lo que debe ser expreso son los límites a las libertades, ya que éstas subyacen a la misma condición humana y no requieren por ende de reconocimiento oficial. Finalmente, cuando el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional habla de intereses "que atañen a la colectividad en su conjunto", se refiere a los bienes jurídicos explicados en las líneas anteriores, es decir, aquellos cuya titularidad reposa en los mismos detentores de la soberanía, en cada uno de los habitantes de la República.
No se trata por ende de que cualquier persona pueda acudir a la Sala Constitucional en tutela de cualesquiera intereses (acción popular), sino que todo individuo puede actuar en defensa de aquellos bienes que afectan a toda la colectividad nacional, sin que tampoco en este campo sea válido ensayar cualquier intento de enumeración taxativa.
III.- legitimación de los accionantes en el caso concreto .- A partir de lo dicho en el considerando anterior, es claro que la acción debe admitirse, puesto que en el amparo número 00-009761-0007-CO, que le sirve de asunto previo, se alegó la inconstitucionalidad de las modificaciones introducidas por Decreto Ejecutivo número 26.228-MINAE del 2 de julio de 1997, publicado en La Gaceta 156 del 14 de agosto de 1997, en tanto excluyó a los proyectos u obras urbanísticas del estudio de impacto ambiental cuyos usos fueran considerados permitidos por el plan regulador local. En el asunto base también se alegó la inconstitucionalidad del artículo III 2.6.2 del Reglamento de Control Nacional de Infracciones y Urbanizaciones (folio 147 acción de amparo) la que, sin embargo, no se fundamentó y en razón de que esa norma no fue aplicada en el recurso de amparo que sirve de base a esta acción, la Procuraduría sostiene que en ese punto es inadmisible; no obstante, en razón de que estamos ante un interés difuso, claramente delimitado por la jurisprudencia de este Tribunal, en razón de la materia, se declara que la acción es admisible, también, en lo que a este extremo se refiere.
La Sala entiende que el ordenamiento reconoce a los accionantes la posibilidad de acudir en defensa de su interés particular y a la vez general, del uso racional de las vías públicas, lo que a juicio de los accionantes se ve puesto en peligro con las actuaciones impugnadas. No le cabe duda al Tribunal, de que el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado hace parte de lo que el Derecho Constitucional moderno califica como derechos de “tercera generación” y la protección que se reclama es derecho y deber de cada uno de sus habitantes. Estos valores gozan de protección privilegiada mediante la posibilidad de que cualquier persona, basada en la autorización que al respecto confiere el artículo 75 párrafo 2° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional interponga directamente la acción de inconstitucionalidad, razón por la que, aun cuando en la resolución de curso de la acción no se indicó de esa manera de forma expresa, la acción interpuesta es admisible, en el tanto se convierte en un medio de protección de ese tipo de intereses.
IV.Análisis normativo: El artículo 50 constitucional obliga al Estado y a las demás instituciones públicas –incluyendo las Municipalidades- a intervenir activamente en protección del ambiente. La ley ordinaria es la encargada del desarrollo del canon constitucional y de propiciar en su contenido un desarrollo económico y social en compatibilidad total con un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. El país cuenta actualmente, con una abundante legislación de desarrollo entre las que podemos citar entre otras: Ley Orgánica del Ambiente, Ley Forestal, Ley de la Flora, Fauna y Vida Silvestre, Ley de Uso de Manejo y Conservación de Suelos, Ley de Biodiversidad, Ley de Aguas y Ley de Planificación Urbana. Estas normativas, y otros similares que pueden adicionarse, materializan la obligación estatal en la protección del ambiente como derecho fundamental. Dentro de este orden de ideas resulta importante tener presente el contenido del artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente que a letra dispone:
“Artículo 17.-Evaluación de Impacto Ambiental . Las actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, requerirán de una evaluación de impacto ambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental creada en esta ley. Su aprobación previa, de parte de ese organismo, será requisito indispensable para iniciar las actividades, obras y proyectos. Las leyes y los reglamentos indicarán cuáles actividades, obras o proyectos requerirán la evaluación de impacto ambiental” El Poder Ejecutivo en el ejercicio incuestionable de su potestad reglamentaria dictó el denominado “Reglamento Sobre Procedimientos de la Setena” que en la redacción original del artículo 19 establecía:
“Artículo 19.- Para la determinación de la presentación o no de un Estudio de Impacto Ambiental, deberá llenarse el Formulario de Evaluación Ambiental Preliminar. La SETENA de acuerdo con los criterios técnicos, determinará el tipo de Estudio de Impacto Ambiental que deberá presentar el interesado conforme a las guías que para tal fin elaborará”.
Por su parte, el artículo 20 del mismo cuerpo normativo, también en su redacción original, señalaba:
“Artículo 20.- Las actividades o proyectos que deberán cumplir con la presentación del FEAP, son los siguientes:
La resolución de la SETENA que determine si se requiere o no de EsIA, se le notificará dentro del plazo máximo de quince días contados a partir de la recepción del formulario, y se le facilitará la guía correspondiente para la elaboración del estudio. En caso de que la actividad no requiera de la presentación de un Estudio de Impacto Ambiental (EsIA) la SETENA podrá solicitar al interesado la presentación de una declaración de Cumplimiento de Compromisos Ambientales, con base en los resultados del FEAP y a los lineamientos que la SETENA ESTBLEZCA EN CADA PROYECTO. Esta declaración compromete al proponente o proyectista a cumplir con lo establecido en la misma, caso contrario se podrá hacer acreedor de las sanciones establecidas por la ley”.
Como se puede advertir, las normas inicialmente promulgadas excluían de la obligación genérica de presentar el Formulario establecida en el numeral 19 del decreto a aquellas actividades no descritas de manera taxativa y dejaba fuera de esa obligación, además, a las señaladas de forma expresa en tanto cumplieran excedieran los límites fijados en cuanto a tamaño del proyecto o número de trabajadores en la operación, sin que el cuerpo normativo consigne la razón técnica de tales exclusiones, que no pueden advertirse de manera evidente y clara.
Mediante Decreto 26.228-MINAE del 2 de julio de 1997, se modificaron los referidos artículos en los siguientes términos:
“Artículo 1- téngase por modificado el artículo 19 del Decreto ejecutivo 25705-MINAE, para que diga:
Artículo 19.
Que se ubiquen en territorios donde exista una planificación regional, a una escala no mayor de 1:50 000, y Que además, cuente con un Plan Regulador vigente, de carácter cantonal, siempre y cuando no se localicen en las siguientes áreas especiales:
Areas de amortiguamiento de zonas protegidas (Parques Nacionales, Reservas Biológicas, Refugios de Vida Silvestre, Reservas Absolutas, Reservas Forestales, Areas Protectoras), cuya extensión mínima se define como un área de 500 metros medidos a partir de los linderos del área protegida.
Zona marítimo terrestre.
Areas en donde se pretenda desarrollar proyectos, obras o actividades de condición no conforme con el uso del suelo planeado en el Plan Regulador, siempre y cuando no contravengan los términos de la Ley Forestal.
Areas de protección de recursos hídricos superficiales y subterráneos, incluyendo áreas de recarga de acuíferos, definidos por el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA) y el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA), de acuerdo a la legislación vigente y debidamente explicados por medio de mapas publicados y divulgados, a una escala no mayor de 1:50,000; y registrados ante la SETENA.
Areas calificadas como de muy alto riesgo a las amenazas naturales, por la Comisión Nacional de Emergencias, de acuerdo a la legislación vigente y definidas por medio de mapas publicados y divulgados, a una escala no mayor de 1:50,000; y registrados ante la SETENA. Areas donde exista un registro expreso de la presencia de sitios arqueológicos, definidas por el Museo Nacional, preferiblemente en mapas publicados y divulgados, a una escala no mayor de 1:50,000; y registrados ante la SETENA.
“Artículo 2- Téngase por modificado el artículo 20 del Decreto Ejecutivo n. 25705-MINAE para que diga:
Artículo 20.- Las actividades, obras o proyectos que deberán cumplir con la presentación del FEAP ante la SETENA, de previo al inicio de trámites ante otras entidades del Estado, excluyendo las indicadas en el artículo 19 de este Reglamento, son las siguientes:
Proyectos comerciales y de servicios, con más de 3000 metros cuadrados de área de construcción techada o de piso.
Proyectos agropecuarios.
Proyecto de riego, para extensiones mayor o igual a 25 hectómetros cuadrados (hm2).
Nombre65426.
Silvicultura y plantaciones extensivas –desarrollo de monocultivos o cultivos permanentes- con áreas mayores a las 10 hectómetros cuadrados (Hm2).
Actividades porcina, bovina, ovina y equidad con densidades ganaderas de más de 0.9 cabezas por hm2, en proyectos de extensión mayores de 50hm2.
Proyectos agropecuarios de actividad concentrada, tales como granjas, establos, lecherías o porquerizas, con más de 200 cabezas por proyecto o actividad.
Actividad avícola de más de 5000 aves.
Piscicultura con áreas mayores a 1 hm2 de espejo de agua.
Proyectos turísticos con dimensiones mayores de dos mil metros cuadrados de área de piso o más de 50 habitaciones.
Proyectos urbanísticos y conjuntos habitacionales, que no sean calificados como de interés social, a nivel de anteproyectos, cuya área total de la finca sea mayor a diez mil metros cuadrados.
Condominios, que no sean calificados de interés social, cuya área de piso sea mayor a cinco mil metros cuadrados.
Proyectos agroindustriales.
Proyectos industriales que reúnan cualesquiera de las siguientes características:
Más de 40 operarios; Consumo de agua mayor de 25 m3/ día; Consumo de energía mayor de 500 Kw/día; Producción de desechos sólidos mayor de 500 Kg/día, o bien todos aquellos cuyo proceso industrial implique, el uso y manejo, como materia prima, de sustancias peligrosas y potencialmente contaminantes al medio ambiente. Se incluyen además, ampliaciones o proyectos industriales, que reúnan cualesquiera de las condiciones indicadas anteriormente.
El desmantelamiento , por traslado o cierre de un proyecto industrial con las características anteriormente señaladas deberá también cumplir los mismos requisitos ambientales solicitados.
Proyectos de generación y transmisión de energía menores a 2000 Kw/ hora.
Edificaciones que se dedicarán a centros de enseñanza con capacidad para más 100 estudiantes.
La resolución de la SETENA que determine si se requiere o no un ESIA, se le notificará dentro del plazo máximo de quince días contados a partir de la recepción del formulario, y se le facilitarán los términos de referencia correspondientes para la elaboración del estudio, si fuere necesario.
En caso de que la actividad no requiera de la presentación de un Estudio de Impacto Ambiental (ESIA), la SETENA podrá solicitar al interesado la presentación de una declaración de compromisos ambientales(DCA), así como, en casos debidamente calificados, el nombramiento de un responsable o regente ambiental del proyecto; con base en los resultados del FEAP y a los lineamientos que la SETENA establezca para cada caso. Esta declaración compromete al proponente o proyectista a cumplir con lo establecido en la misma, caso contrario se podrá hacer acreedor de las sanciones contempladas en la ley.
b)las actividades, obras o proyectos que se ubiquen en terrenos con pendientes menores al 15% o con capacidad de infiltración del suelo entre el intervalo de 60 1/m2/d a 100 1/m2/ d; podrán cumplir de forma alternativa con la presentación del FEAP, con la entrega de una declaración de compromisos ambientales ante la SETENA, así como el nombramiento, durante la fase constructiva, de un responsable (Regente) Ambiental del Proyecto, y el depósito ante la SETENA de una garantía ambiental de hasta al 1% del costo total del proyecto, son los siguientes: Proyectos urbanísticos y conjuntos habitacionales, calificados como de interés social, a nivel de anteproyectos, cuya área total de la finca se ubique entre el intervalo de 10 000 y 20 000 metros cuadrados. Condominios calificados como de interés social, cuya área de entrepiso se ubique entre el intervalo de 10 000 y 20 000 metros cuadrados.
c)asimismo, las actividades que podrán cumplir, de forma alternativa a la presentación del FEAP, con la entrega ante la SETENA, de una declaración de compromisos Ambientales, así como el nombramiento , en casos técnicamente justificados, durante la fase constructiva, de un Regente Ambiental, son las siguientes:
Proyectos comerciales y de servicios, cuya área de construcción techada o de piso se ubique entre el intervalo de 3000 y 5000 metros cuadrados.
Proyectos urbanísticos y conjuntos habitacionales, que no sean calificados como de interés social, a nivel de anteproyectos, cuya área total de la finca se ubique entre el intervalo de diez mil y quince mil metros cuadrados.
Edificaciones que se dedicarán a centros de enseñanza, cuya capacidad se ubique entra el intervalo de 100 y 250 estudiantes.” Los recurrentes cuestionan, en concreto, que el numeral 19 excluya del estudio de impacto ambiental a los proyectos, actividades u obras a realizarse en espacios geográficos ubicados en territorios respecto de los cuales hubiese un plan regional elaborado a una escala mayor de 1:50.000 y que cuenten con un Plan Regulador vigente a nivel cantonal; además, que el artículo 20 establezca que sólo los proyectos urbanísticos y los conjuntos habitacionales cuya finca tuviera un área total superior a diez mil metros cuadrados, deban ser evaluados desde el punto de vista del impacto que podrían causar en el ambiente, sin embargo, la Sala advierte que las exclusiones del estudio de impacto ambiental en atención únicamente a aspectos como la existencia de un plan regulador, a la cantidad de área, al número de personas en la operación o actividad, a la cantidad de habitaciones, a la calificación del proyecto (interés social) o el uso del suelo, son comunes en los numerales reformados por lo que válidamente debe, por conexidad, aplicar el análisis de fondo de esta acción a la totalidad de los supuestos señalados en los artículos reformados, en tanto todos ellos sirven de motivo de exclusión para la realización de los estudios de impacto ambiental.
En lo tocante al tema de la acción (proyectos urbanísticos) el Reglamento de Procedimientos de la Setena había excluido inicialmente del estudio de impacto ambiental para aquellos “proyectos urbanísticos y conjuntos habitacionales con un área menor de cinco mil metros cuadrados”; a partir de la reforma esos mismos proyectos requerirán del referido estudio únicamente en tanto tengan un área superior a los diez mil metros cuadrados. También se excluye del estudio de impacto ambiental el proyecto que se ubica en un territorio en el que existe un Plan regional y Plan regulador cantonal. Se hace la advertencia, eso sí, que no le es permitido a la Sala, en esta vía, examinar la razonabilidad de las medidas administrativas que se adoptaron para establecer las cabidas de los inmuebles –aspecto, aparentemente técnico-, para definir la aplicación o no de las normas cuestionadas. En el caso que sirve de base a esta acción –amparo que se tramita en el expediente número 00-009761-0007-CO-, se habla de las autorizaciones para construir la sexta etapa de la Urbanización Buenos Aires, ubicada en el Cantón de Montes de Oca y la Sala encuentra la inconsistencia de si la unidad de medición es la urbanización en su totalidad, sea la suma de las etapas, o la consideración individual, lo que implicaría dividir el total en parciales menores, con soluciones distintas. Por ahora, el cuestionamiento y tema de la acción, no es el del tamaño de los proyectos, sino la obligación del control ambiental y así se resuelve.
V.Examen de los artículos 1 y 2 del Decreto Ejecutivo 26.228-MINAE, que reformaron los artículos 19 y 20 del “Reglamento sobre Procedimientos de la Setena”:
El artículo 19 en los párrafos 1 y 2 del inciso a) en su redacción actual dispone, en lo que interesa:
“.....Los proyectos, obras o actividades que no estarán sujetos al proceso de evaluación de impacto ambiental y a la presentación del FEAP ante la SETENA, serán aquellos que se localicen en espacios geográficos que reúnan las siguientes características:
En el caso del artículo 20 del mismo cuerpo normativo se impugna el inciso a), en tanto señala cuáles son las actividades, obras o proyectos que deben presentar un Formulario de Evaluación Ambiental Preliminar, así:
“Proyectos urbanísticos y conjuntos habitacionales que no sean calificados como de interés social, a nivel de anteproyectos, cuya área total e la finca sea mayor a diez mil metros cuadrados”.
Como se aprecia de la simple lectura de las normas transcritas, el texto del Reglamento combatido hace una exclusión de obligaciones ambientales, para casos que determina de manera genérica y sin justificación técnica (vgr. que exista plan regulador, plan regional, se trate de proyectos urbanísticos con área mayor a diez mil metros cuadrados), lo que evidencia un exceso del Poder Ejecutivo en el ejercicio de su potestad reglamentaria. El artículo 50 constitucional es fuente directa del derecho de “toda persona” a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, lo que vincula en la tutela del medio ambiente, conceptuado en el sentido más amplio posible, a los Poderes Públicos en la aplicación de la norma protectora. Reiteradamente esta Sala ha señalado que el desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas es reserva de ley; es por ello que en este campo, la potestad reglamentaria que la misma Constitución Política reserva al Poder Ejecutivo, es inimaginable sin la existencia de una ley.
Ya se adelantó que la Ley Orgánica del Ambiente establece en el artículo 17, como desarrollo de lo que dispone el artículo 50 constitucional, la obligación de contar con un estudio de impacto ambiental para realizar actividades o proyectos que por su naturaleza puedan alterar o contaminar el medio ambiente. Como con acierto lo señala la Procuraduría en su informe, el estudio de impacto ambiental se concibe, por el legislador, como un procedimiento técnico que permite controlar una posible alteración ambiental con la consecuente afectación de los ecosistemas. Sin duda alguna, se trata de materia técnica cuya regulación en detalle escapa la lógica del procedimiento legislativo y puede, como tesis de principio y dentro del marco legal existente, ser reglamentada por el Poder Ejecutivo. La Ley Orgánica del Ambiente señala con claridad que “...Las actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, requerirán de una evaluación de impacto ambiental creada en esta ley...”, lo que permite afirmar, en correcta lectura, que ninguna actividad humana que pueda alterar o contaminar el ambiente puede prescindir del referido estudio de impacto ambiental.
La fórmula que el Poder Ejecutivo ha ideado para que pueda establecerse, “prima facie”, si la actividad humana que se emprende puede alterar o destruir el ambiente, ha sido la presentación del formulario llamado "de Evaluación Ambiental Preliminar". No es entonces, como lo sostiene el Tribunal Ambiental Administrativo en su informe, que el Poder Ejecutivo tenga discrecionalidad absoluta para señalar los proyectos que deben realizar el estudio de impacto ambiental, en tanto por disposición de la propia Constitución Política (art. 50) y la Ley Orgánica del Ambiente, como principio general, toda actividad humana de modificación del entorno “requerirá” el referido estudio. Es entonces la condición del proyecto o la obra la que determinará, en cada caso, si se requiere o no del estudio de impacto ambiental y no el establecimiento de condiciones arbitrarias por la vía reglamentaria. El reglamento solo debe establecer la forma en que se conocerán las condiciones del proyecto, y ello es lo que determinará la procedencia o improcedencia del estudio de impacto ambiental.
Esto significa que la defensa y la preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, conceptuado en el artículo 50 constitucional, es el derecho fundamental de toda persona y funciona como un principio general ineludible, de manera que en esta materia no es posible hacer excepciones genéricas (en materia urbanística y otros tópicos de lo que se ocupan los artículos 19 y 20) para exonerar el cumplimiento de obligaciones ambientales, pues con ello se corre el riesgo de desconstitucionalizar la garantía de respuesta estatal en defensa del ambiente. Así las cosas, el mecanismo usado por el Decreto Ejecutivo determinando "a priori" actividades u obras que están exentas del estudio de impacto ambiental, en atención al tamaño de la obra, a la existencia de planes reguladores, al número de personas en la operación o actividad, a la cantidad de habitaciones, la calificación del proyecto(interés social) o el uso del suelo, evidencia un exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria que supera la remisión al artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente y que vacía de contenido el derecho de los habitantes a que los Poderes Públicos ejerzan control ambiental directo –no por delegación en regencias- en la aplicación de la legislación tutelar.
No se quiere decir con ello, que no pueda el Poder Ejecutivo, vía reglamentaria, determinar, con fundamento en estudios técnicos precisos que una determinada actividad o proyecto no requiera los estudios de impacto ambiental; pero ello supone que tal definición esté debidamente motivada y justificada. Recuérdese que en el caso de exceptuar un control de rango superior (constitucional), la razonabilidad y la proporcionalidad de la circunstancia excepcional, serán revisable por el juez, sea en la vía legal ordinaria o del control de constitucionalidad. Pero al régimen general concebido por el Constituyente derivado, es inadmisible una excepción generalizada que no tiene otra motivación o fundamentación, que la existencia misma de la norma que así lo declara. La situación apuntada reviste mayor gravedad si, como lo sostiene la Ministra del Ambiente en su informe, las normas impugnadas no fueron objeto de análisis detallado por parte del Poder Ejecutivo, con lo que se afirma que la reforma es inconstitucional por defectos en el procedimiento de la concepción, estudio y promulgación del Decreto.
Por otra parte, es criterio de la Sala el numeral 20, -en su redacción original-, aún cuando establece parámetros menores de exclusión para el estudio de impacto ambiental, debe también ser declarada inconstitucional por conexidad y consecuencia, en tanto reitera supuestos genéricos de exclusión del estudio de impacto ambiental y como ya se indicó, es la naturaleza del proyecto y NO la descripción reglamentaria, la que debe establecer si debe o no cumplirse con el referido estudio; téngase en cuenta que por disposición legal “todas” las actividades humanas de transformación del entorno, deben someterse al estudio de valoración preliminar. Por otra parte, la Procuraduría sostiene, en atención a los proyectos urbanísticos, que la norma reformada vulnera el principio de razonabilidad y la Sala debe concluir, en aplicación de su propia jurisprudencia sobre este tema, que ello es así en tanto no se ha esgrimido ante este Tribunal una sola justificación técnica para excluir “preventivamente” y de “manera genérica” de los estudios técnicos a ciertos proyectos urbanísticos, con lo que adicionalmente estamos en presencia de una irrazonabilidad evidente y manifiesta que esta Sala debe declarar.
La Sala debe insistir en que es la concreta situación del proyecto o actividad humana las que pueden originar que se haga innecesaria la presentación de un estudio ambiental, más no la norma reglamentaria. En efecto, un área de terreno muy pequeña puede ser biológicamente importante y requerir, por ello, de todo tipo de control ambiental; y otra área, inmensa, podría carecer de esa importancia; además, la existencia de un plan regional o regulador cantonal que establezca el uso del suelo no excluye la obligación del estudio, como parece entenderlo la empresa urbanizadora, en tanto el control ambiental concreto que ha establecido el numeral 17 de la Ley Orgánica del Ambiente tiene sustento en el artículo 50 de la Carta Política, que no puede entenderse desaplicado por las normas locales, antes bien, deben integrarse en atención a aquél mandato de tutela. Para una mejor comprensión del análisis, se puede hacer similar ejercicio en materia de control sanitario; así, por ejemplo, la obtención de una patente comercial en una zona de uso restringido – eje comercial- no implica, automáticamente, la autorización sanitaria de funcionamiento, la que ha de considerarse en cada caso concreto y de manera independiente a las exigencias que el desarrollo local establezca para esa actividad.
En el primer supuesto está de por medio la planificación local y en el segundo la salud pública. El que el uso de suelo local establezca que la zona en la que se pretende levantar la sexta etapa de la Urbanización Buenos Aires es “zona residencial”, no conlleva la desaplicación de la normativa tutelar ambiental, con la que también debe cumplir el urbanizador y será la condición concreta el terreno y su ubicación, la que determinará finalmente la viabilidad ambiental del proyecto.
VI.Autonomía municipal y control ambiental.- La Sala ha reconocido reiteradamente, la facultad de los gobiernos locales para darse su propia ordenación territorial a través de los planes reguladores; pero la existencia de éstos –que en su mayoría carecen de complementos de ordenación desde el punto de vista del ambiente sano y ecológicamente equilibrado- no produce, como lamentablemente lo entiende el Tribunal Ambiental Administrativo, la desaplicación de la legislación tutelar ambiental. Por el contrario, estima la Sala que debe ser requisito fundamental que, obviamente, no atenta contra el principio constitucional de la autonomía municipal, el que todo plan regulador del desarrollo urbano deba contar, de previo a ser aprobado y desarrollado, con un examen del impacto ambiental desde la perspectiva que da el artículo 50 constitucional, para que el ordenamiento del suelo y sus diversos regímenes, sean compatibles con los alcances de la norma superior, sobre todo, si se repara en que esta disposición establece el derecho de todos los habitantes a obtener una respuesta ambiental de todas las autoridades públicas y ello incluye, sin duda, a las Municipalidades que no están exentas de la aplicación de la norma constitucional y de su legislación de desarrollo.
Es evidente que en este caso, es totalmente coincidente el interés nacional y el local, y por ello los gobiernos locales pueden y deben exigir el cumplimiento de requisitos ambientales en su territorio, y en caso de conflicto con las autoridades rectoras de la materia ambiental, pueden someter las controversias al contralor jurisdiccional, según la naturaleza de la infracción. Es por lo anterior que las normas tutelares del medio ambiente no son incompatibles, desde el punto de vista constitucional, con las facultades y competencias de las municipalidades, las que están obligadas, por imperativo del artículo 50 de la Constitución Política, a prodigarse en la protección del medio ambiente. En razón de lo expuesto, en los considerandos anteriores, se impone declarar inconstitucional la modificación de los artículos 19 y 20 del Reglamento de Procedimientos de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, SETENA) introducida por Decreto Ejecutivo 26.228-MINAE y por conexidad y consecuencia, se declara inconstitucional el numeral 20 del texto original del referido Reglamento Sobre Procedimientos de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, SETENA, Decreto Ejecutivo 25.705-MINAE.
Los accionantes alegan la inconstitucionalidad de las dimensiones, que la norma reglamentaria establece para calles locales calificadas como primarias, en tanto permite habilitar un número ilimitado de lotes para construir y aumentar, desmesuradamente, la circulación de vehículos. El capítulo III del Reglamento establece una serie de regulaciones aplicables al diseño de urbanizaciones, que en estricto sentido del Derecho urbanístico, son planes parciales de ordenamiento urbano; entre las que se incluyen las calles de naturaleza y uso públicos. El Reglamento clasifica las vías en primarias, secundarias y terciarias y establece las dimensiones de cada uno de ellas de la manera siguiente: las primarias de catorce metros de ancho, las secundarias de diez metros de ancho y las terciarias de ocho metros y medio de ancho. La Sala entiende que el ancho de las vías está íntimamente relacionado con la cantidad y continuidad de tránsito que debe circular por ellas; así, las primarias y secundarias habilitan un número ilimitado de unidad de vivienda y lotes y las tercerías a “100 o menos unidades de vivienda o lotes”.
Los accionantes combaten el reglamento, porque estiman que autoriza la circulación de un número ilimitado de vehículos por las vías primarias y secundarias; sin embargo, la Sala no encuentra enfrentamiento alguno de esas disposiciones normativas con el Derecho de la Constitución, en tanto resulta evidente que la proyección (planificación si se quiere), el diseño, la construcción y la utilización de las vías públicas, en términos tan amplios, obedece no solo a la naturaleza pública de las mismas, pero también a los criterios de crecimiento de las ciudades y consecuentemente, el aumento de la circulación de vehículos. Y no debe perderse de vista que son también públicos los recursos que han de destinarse en su mantenimiento, señalización y cuido. Los recurrentes sugieren que la circulación excesiva de vehículos perturba su tranquilidad y produce una gran contaminación; no obstante, la Sala no puede estimar contrario al orden constitucional la utilización de una vía de acuerdo con su destino.
El control de emisiones de gases de los vehículos, corresponde a las autoridades públicas a través de los mecanismos técnicos diseñados para tal fin y la aplicación deficiente de esos mecanismos no convierte en inconstitucional la utilización de las vías públicas por los habitantes. Por otra parte, quienes han escogido libremente vivir en un residencial, deben aceptar las ventajas y desventajas de este forma de organización tiene y no se puede pretender que el control de la circulación de vehículos, propio de otros sistemas de organización residencial –como por ejemplo, los residenciales privados y los condominios- los que se rigen por reglas privadas que establezcan los propietarios de las mismas. En atención a lo expuesto este extremo de la acción resulta improcedente como en efecto se declara.
VII.Conclusiones.- Con fundamento en lo expresado, la Sala estima que es inconstitucional la exclusión genérica de control ambiental establecida por los numerales 19 y 20 del “Reglamento sobre Procedimientos de la Setena” Decreto Ejecutivo 25.705-MINAE y la reforma introducida por los artículos 1 y 2 del Decreto Ejecutivo 26.228-MINAE, en tanto excede los términos de la Ley y vacía de contenido la garantía de respuesta estatal oportuna en protección del medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Adicionalmente, la exclusión exhibe una irrazonabilidad evidente y manifiesta que esta Sala declara. En cambio, el Tribunal no encuentra enfrentamiento alguno de las disposiciones del “Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones” que establecen especificaciones determinadas para la construcción de vías públicas primarias y secundarias, en tanto resulta evidente que la utilización de las vías en términos tan amplios obedece a su naturaleza pública, y a que su mantenimiento, señalización y cuido también se hace con recursos públicos, sin que sea posible aplicar a estos casos reglas propias de las calles privadas. Los Magistrados Arguedas y Batalla ponen notas separadas.
Por tanto:
Se declara parcialmente con lugar la acción y en consecuencia se anulan por inconstitucional la reforma a los artículos 19 y 20 del Reglamento de Procedimientos de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, SETENA introducida por Decreto Ejecutivo 26.228-MINAE y por conexidad y consecuencia, se declara inconstitucional el artículo 20 del texto original del mismo Reglamento, Decreto Ejecutivo 25.705-MINAE. En lo demás se declara sin lugar la acción. Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de las normas anuladas, sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe. Reséñese este pronunciamiento en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Notifíquese.
Luis Fernando Solano C.
Luis Paulino Mora M. Eduardo Sancho G.
Carlos M. Arguedas R. Adrián Vargas B.
Susana Castro A. Alejandro Batalla B.
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