Broad Standing and Closure of Polluting DumpLegitimación amplia y cierre de botadero contaminante

Placa12081 Amparo Date: 30/07/1993 JUDGMENT N° 3705-93 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at fifteen hundred hours on the thirtieth day of July, nineteen ninety-three.

Having reviewed the amparo proceeding (recurso de amparo) filed by Nombre75724, a minor, an elementary school student, and a resident of Ciudad Colón de Mora, against the Ministerio de Salud and the Municipalidad de Santa Ana.

FINDINGS OF FACT:

I.The minor Nombre75724 filed an amparo proceeding against the Municipalidad de Santa Ana and the Ministerio de Salud, on the grounds that their acts and omissions have violated the Right to Life and the right to a healthy environment by allowing the “La Uruca” stream, which flows into the río Virilla, to be used as a garbage dump, resulting in pollution that affects not only him but all residents of the area; he therefore requests that the proceeding be granted.

II.In his report, Doctor Carlos Castro Charpentier, Ministro de Salud, stated that the Municipalidad de Santa Ana does in fact have a garbage dump located on the banks of the río Virilla and that, according to the technical studies conducted, the dump is in extremely poor condition. He stated that the Ministry instructed the Office of the Head of the Subregión Central Sur to issue a Health Order (Orden Sanitaria) to the Municipalidad de Santa Ana requiring it, within three months, to identify at least three properties for the construction of an adequate sanitary landfill (relleno sanitario). That Health Order was issued on the fourth day of February, nineteen ninety-two, and directed the Ejecutivo Municipal de Santa Ana to comply with the foregoing. He considers that the foregoing demonstrates that the Ministry acted diligently by issuing the corresponding Health Order, in accordance with the Principle of Legality (Principio de Legalidad) and with awareness that the situation underlying the proceeding constitutes a danger and a source of pollution affecting Public Health; he therefore requests that the proceeding be denied.

III.For his part, Mr. Albin Villavicencio Coronado, Ejecutivo Municipal de Santa Ana, reported that the acts on which the proceeding is based are the same acts addressed by the proceeding processed before this Chamber under expediente N° 1170-B-91, which has already been decided. He contends that the Municipalidad has never used the La Uruca stream as a garbage dump. What occurs is that, from time to time, certain unscrupulous individuals throw bags of garbage into the riverbed. The municipal dump is located on land owned by the Municipalidad, adjacent to the “Caraña” stream. The municipal entity has attempted to prevent the indiscriminate use of the dump and has even installed a gate and assigned an employee to monitor entry and waste disposal. Nevertheless, due to a lack of funding, that employee can be present only during the day; moreover, the gate cannot be permanently closed because that passage constitutes an easement (servidumbre). The Municipalidad has joined with other municipalities in the area to seek a comprehensive solution to the waste problem. A Commission has been formed to analyze possible solutions, and studies are being conducted jointly with the Instituto de Fomento y Asesoría Municipal to determine the project’s feasibility. He also states that, pursuant to decreto N° 20429-MP-S-MOPT-MIRENEM, the waste problem was declared a national emergency.

IV. The statutory requirements have been observed with respect to all time limits and procedures

Opinion drafted by Magistrada Calzada M.; and,

CONSIDERATIONS:

• I)- Before addressing the substantive issues, the Chamber considers it important to undertake a general analysis establishing the constitutional framework and the conditions and interests currently giving rise to concern for environmental conservation, since the study thereof is a development of this last century. It is essential to recall that, for many centuries, humankind believed that it should dominate the forces of nature and place them at its service, because natural resources were considered, to some extent, inexhaustible and industrialization was regarded as a desirable objective per se, without any assessment of the impact that economic activity would have on the environment. Indeed, the distinction between renewable and nonrenewable natural resources is modern, since even economics—which is concerned with managing the surrounding environment to achieve the greatest possible satisfaction of human needs using limited resources—did not incorporate the depletion and degradation of the environment as a tool of economic analysis until very recently.

All human life necessarily unfolds in relation to the environment, particularly in connection with improving quality of life, which is the central objective that development must pursue; however, development must relate to the environment in a harmonious and sustainable manner.

The environment must therefore be understood as a potential source of development to be used appropriately, requiring integrated action with respect to its natural, sociocultural, technological, and political relationships; otherwise, its productivity for the present and future will be degraded, potentially placing the heritage of future generations at risk. The origins of environmental problems are complex and reflect the interaction of natural and social processes within the socioeconomic development model adopted by the country. Environmental problems arise, for example, when methods of exploiting natural resources cause ecosystem degradation beyond the ecosystems’ capacity for regeneration, thereby harming broad sectors of the population and generating high environmental and social costs that result in a deterioration in quality of life; indeed, the primary purpose of using and protecting the environment is precisely to attain development and progress favorable to human beings.

Environmental quality is a fundamental measure of that quality of life; other equally important measures include health, food, employment, housing, education, and so forth. More importantly, however, it must be understood that although people have the right to use the environment for their own development, they also have a duty to protect and preserve it for present and future generations. This is not particularly novel, since it is merely the application to this field of the principle of “injury” (lesión), already firmly established in ordinary law, under which the lawful exercise of a right is subject to two essential limits: on the one hand, the equal rights of others and, on the other, the rational exercise and beneficial enjoyment of the right itself.

• II)- Certain clarifications closely related to the merits of this amparo proceeding are important in order to understand matters concerning the environment and the factors that degrade it. The environment is understood to encompass everything that naturally surrounds us and makes the development of life possible, including the atmosphere and its upper layers, as well as the earth, its waters, flora, fauna, and natural resources in general, all of which constitute nature and its ecological systems that maintain equilibrium between organisms and the surroundings in which they live. An ecological system or ecosystem, in turn, is the basic unit of interaction between living organisms and their surroundings within a given area; and a pollutant (contaminante) is any element, compound, or substance, any association or composition thereof, any chemical or biological derivative, as well as any type of energy, radiation, vibration, or noise which, when introduced into the environment in a certain quantity for a more or less prolonged period, may adversely affect or harm human life, health, or well-being, or flora and fauna, or cause deterioration in the quality of the air, water, soil, “natural beauty,” or resources in general, which together ultimately constitute quality of life.
• III)- Pollution (contaminación), which is the specific subject of the minor petitioner’s challenge, may be regarded as the presence in the environment of one or more pollutants, or a combination thereof, in such concentrations and for such a period that they create conditions within that environment that adversely affect human life, health, or well-being, flora or fauna, or cause significant deterioration in the habitat of living beings, the air, water, soil, landscapes, or natural resources in general. To pollute is to introduce foreign substances or elements into the environment at levels and for periods that cause pollution in the sense described above. Conversely, decontamination (descontaminar) means reducing the concentration levels of pollutants present in the environment to values acceptable under the specific environmental-quality standards.

A pollution-free environment is therefore the condition of our surroundings when changes caused by either human beings or nature in the immediate or distant environment do not exceed the maximum permissible levels established by those standards.

• IV)- Concern for natural resources and harmonious long-term development has been a recurring feature of our country’s historical evolution since the last century. Costa Rica has traditionally been regarded as a State governed by the rule of law, and perhaps for this reason there is a tendency to seek to resolve every problem through the enactment of statutes and regulations of other ranks. Within our cultural setting, however, laws alone have clearly proved insufficient to guarantee the conservation of natural resources and ensure future sustainable development. It is therefore essential not only that legal rules have technical support, but also that individual and collective responsibility actually be assumed for compliance with those rules at the various applicable levels and before the appropriate authorities.

Until the 1970s, concern for the environment remained at a low level, with variations in certain sectors, a situation reflected in our legislation; nevertheless, beginning in that decade, with the awakening of global environmental awareness, Costa Rica began to take notice. Like any other nation, our country has depended and will continue to depend on its natural resources (recursos naturales) and environment (medio ambiente) to meet the basic needs of its inhabitants and keep operating the productive apparatus that sustains the national economy, whose principal source is agriculture and, in recent years, tourism, particularly ecotourism. Soil, water, air, marine and coastal resources, forests, biological diversity, mineral resources, and the landscape make up the environmental framework without which basic needs—such as living space, food, energy, housing, sanitation, and recreation—could not be met.

Likewise, our economy is also closely linked to the condition of the environment and natural resources; thus, for example, both the generation of foreign exchange through agricultural and tourism activities and the success of major infrastructure investments ultimately depend on their conservation. The goals of sustainable development (desarrollo sostenible) concern human survival and well-being and the maintenance of essential ecological processes (procesos ecológicos esenciales), that is, environmental quality and the survival of other species. To speak of sustainable development in terms of satisfying present and future human needs and improving quality of life is to speak of the demand for natural resources at the individual level and of the direct or supporting means needed for the economy to operate by generating employment and creating capital goods, which in turn make it possible to transform resources into goods for consumption, production, and export.

Every production process requires resources to be transformed and processed and, in turn, transported to centers of consumption, all of which entails energy and environmental costs. Moreover, the production process not only requires natural resources in order to continue operating, but also generates waste and pollution of many different kinds, such as solid waste or emissions that pollute the air or water. It is evident that humankind, through its technological power, has managed to control and significantly alter its surroundings and has subjected the remaining species to its dominion. Yet, since the Industrial Revolution—and at a significantly faster pace since the Second World War—the exponential growth of the population and the similarly exponential trends of the economy have increased the degree of human intervention on the planet, destroying habitats, altering and polluting the environment’s life cycles, and exterminating living species. The rapid deterioration of the environment in recent decades, the enormous costs of corrective measures, which are not always effective, and the time required, for example, to restore a watershed (cuenca), a cleared natural forest, or a contaminated groundwater aquifer (manto de agua subterráneo), are unmistakable signs of the abuse of natural resources and the negative impact of the human species on a finite world.

Reference must be made to the meeting convened in Brazil in July 1992, known as the Earth Summit, at which the integral and independent nature of the planet was proclaimed and recognized. That declaration signifies acceptance of certain principles governing the transition from current development models to sustainability. The signatory States, including Costa Rica, committed themselves, within the framework of preserving sustainable development, above all to the protection of human beings. The starting principle was that every person has the right to a healthy and productive life in harmony with nature; it included the right of present and future generations to have development carried out in a manner that satisfies their environmental and developmental needs; and it upheld the sovereign authority of States to exploit their resources, while emphasizing their responsibility to ensure that activities conducted within their jurisdiction and control do not cause environmental harm to other States or to areas beyond the limits of their national jurisdiction.

They established the duty of States to cooperate in the conservation, protection, and restoration of the environment, as well as their common responsibilities in that regard; international cooperation in promoting and supporting economic growth and sustainable development would thereby make it possible to address the problems of environmental degradation (degradación ambiental) more effectively. Likewise, a special duty was imposed on developed countries, based on their responsibility in the pursuit of sustainable development, given the evident pressure exerted on the global environment by the technologies they develop and the financial resources they possess.

Our country has entered into numerous conventions (convenciones) seeking to protect natural resources, which must be used to integrate domestic legislation (legislación interna) and resolve, including through judicial proceedings, problems relating to environmental protection, since international instruments (instrumentos internacionales), even those not ratified, permit regional or global solutions to such problems.

• V)- Human life is possible only in solidarity with the nature that sustains and supports us, not only by providing physical nourishment but also by promoting psychological well-being: this constitutes the right of all citizens to live in an environment free from pollution, which is the foundation of a just and productive society. Accordingly, Article 21 of the Political Constitution provides: Human life is inviolable. It is from this constitutional principle (principio constitucional) that the right to health and to physical, mental, and social well-being undeniably derives—a human right inextricably linked to the right to health and to the State’s obligation to protect human life.

Likewise, from a psychological and intellectual standpoint, one’s state of mind also depends on nature; therefore, because the landscape serves as a useful space for rest and leisure, its preservation and conservation are also obligatory. This latter aspect is protected under Article 89 of the Constitution, which literally states: Among the cultural purposes of the Republic are: to protect natural beauty, preserve and develop the Nation’s historical and artistic heritage, and support private initiative for scientific and artistic progress. Protecting nature from an aesthetic standpoint does not mean commercializing it or turning it into a commodity; it means educating citizens so that they learn to appreciate the aesthetic landscape for its intrinsic value.

• VI)- STANDING (LEGITIMACION): In matters involving the legal protection of the environment, the standing of private individuals to bring judicial proceedings and secure the enforcement of rules intended for that purpose, or to seek judicial protection for their violated rights, is of great importance. However, it must be analyzed from several perspectives, namely, in relation to the nature of the proceeding, the claims, and the parties involved, while also taking into account that a breach of environmental rules may be caused, through action or omission, by either a private-law entity or a public-law entity. The latter may do so simply by failing to exercise the required oversight over the conduct of private parties when they violate environmental rules, thereby disregarding its official authority, which requires it to exercise such oversight; or by directly violating, through its own actions, legal provisions intended to protect and conserve the environment.

In Judgment Number 2233-93, this Chamber, by holding that the preservation and protection of the environment is a fundamental right, recognized standing to pursue an amparo proceeding (amparo). In environmental law, the procedural prerequisite of standing tends to be extended and broadened to such a degree that it necessarily entails abandoning the traditional concept. It must be understood that, generally speaking, any person may be a party and that the person’s right does not arise from property titles, specific rights, or causes of action that could be exercised under the rules of conventional law; rather, that person’s participation in the proceedings is based on what modern legal scholars call a diffuse interest (interés difuso), through which the original standing of a person with a legitimate interest, or even a mere interest, is spread among all members of a particular category of persons who are thus equally affected by the unlawful acts that infringe their rights.

In matters involving environmental protection, the typically diffuse interest that gives a person standing to bring an action is transformed, by virtue of its inclusion among human rights, into a true “right of response” (derecho reaccional), which, as its name indicates, empowers its holder to “respond” to a violation arising from unlawful acts or omissions. Accordingly, the infringement of that fundamental right constitutes a constitutional illegality—that is, a specific ground for amparo against specific acts or self-executing rules (normas autoaplicativas), or, as applicable, for an action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) against any rules or acts not subject to amparo, and even against omissions. This latter category becomes especially important in the case of the right to the environment because, when the issue is conserving the surroundings that nature has given us, the most frequent violation results from the failure of public authorities to take the actions necessary to protect them.

The Constitutional Jurisdiction (Jurisdicción Constitucional), as the legally appropriate and necessary means of guaranteeing the supremacy of constitutional law, is not only supreme but also an essential matter of public policy. This generally means that much more flexible and less formalistic standing is necessary in order to associate citizens with the interest of the rule-of-law State itself in overseeing and, where appropriate, restoring its own legality. The purpose of this concept of “diffuse interests” is to develop a form of standing that, in recent times, has constituted one of the traditional principles of standing and has gained acceptance, particularly in the field of administrative law, as the latest expansion—novel but necessary—to make such oversight increasingly effective and efficient. Although diffuse interests are difficult to define and even more difficult to identify, under our Law they cannot—as this Chamber has already held—be merely collective interests; nor may they be so diffuse that their ownership becomes indistinguishable from that of the national community as a whole, or so specific that particular persons or identifiable groups are identified or readily identifiable in relation to them, whose standing would derive not from diffuse interests but from corporate interests or interests concerning an entire community.

They are, therefore, individual interests that are simultaneously dispersed among more or less extensive and amorphous groups of persons who share an interest and consequently receive a benefit or suffer harm, actual or potential, that is more or less equal for all. It is therefore rightly said that they are identical interests held by groups of persons situated in particular circumstances and, at the same time, by each individual within those groups. In other words, diffuse interests have a dual nature: they are collective because they are shared by the general public, while also being individual and therefore capable of being asserted as such. That is precisely what occurs in the present case, in which the petitioner clearly has an individual interest insofar as he is being affected by the pollution inflicted upon his community, but there is also a collective interest because the harm is also suffered by the community as a whole.

Thus, in matters involving the Right to the Environment, standing belongs to every human being as such, because the infringement of that fundamental right is suffered both by the community and by each individual.

Alongside the body of principles that the Constitution devotes to economic relations, there must be placed a series of provisions of no lesser importance intended to ensure basic protection for human life, regarded as a value in itself, irrespective of the use made of human resources in pursuit of political or economic ends. This opens the way to a new dimension of constitutional guarantees, whose essential core lies in protecting personal freedom and the other fundamental rights linked to that freedom in various ways. Above all, this dimension is manifested in a set of general rules intended to create environmental conditions that facilitate, to the greatest extent possible, the exercise of freedoms and the enjoyment of fundamental rights. For all the foregoing reasons, in matters before the Constitutional Jurisdiction, the Chamber considers that not only standing itself, but also the conditions necessary for standing in the proceeding—whether as plaintiff or defendant—or, as applicable, to enjoy or bear the consequences of the judgment—as the prevailing or losing party—are and must be not only as broad as it is possible and prudent to recognize, but also that, within that breadth, the very capacity to be a party and even to litigate, as prerequisites for such standing, must be such that even, as in this case, a minor who is an elementary-school student may possess it, as may any other person who is merely capable of clearly articulating his or her claim and interest.

• VII)- As a final matter, and in view of the relief sought in the appeal concerning the actions and omissions of both the Municipalidad de Santa Ana and the Ministerio de Salud, this Chamber understands that the alleged violations have not only been committed but repeated, since this Chamber, in judgment N° 1580-91 of sixteen hours and eighteen minutes on the fourteenth of August of that year, had already granted the respondents a mandatory period of six months to remedy the adverse impact that the garbage dump located along the banks of the “La Caraña” stream was causing to the environment and, consequently, to the health of the community. The fact that some of the competent authorities allege that they participated in certain meetings to prevent environmental pollution, while others—specifically the Ministerio de Salud—claim to have issued orders for its closure, is in any event insufficient to excuse the negligence evident in their failure to resolve this serious social problem.

The fact remains that the actions of the bodies that this Chamber previously ordered to provide a final resolution to the conflict have been neither effective nor diligent. Thus, in Resolution Number 2728-91 of eight hours and fifty-four minutes on the twenty-fourth of December of one thousand nine hundred ninety-one, this Chamber stated: The Chamber acknowledges the efforts, at least in theory, made by the Municipalidad to resolve this extremely serious problem. The local government justifies its conduct on the basis of a lack of financial resources, a customary constraint invoked to explain the ineffectiveness of public entities in fully carrying out the responsibilities entrusted to them, whether by constitutional mandate or by statutory provision. The Chamber cannot accept that a lack of financial resources may constitute the dividing line between respect for and violation of the essential rights of human beings.

The municipal authority referred to in the constitutional provision contained in Article 169 is established by Law—in this case, by the Código Municipal—developed by the respective Municipalidad through its own regulations and, ultimately, by the courts of justice through their case law. By following this mechanism, it may also be determined whether such matters fall within exclusive municipal authority or whether, on the contrary, the State may limit or condition the administration of those community interests and services. Far from doing so, the respondent institutions have continued to permit the banks of the “La Caraña” stream to be used as a garbage dump, thereby infringing the constitutional rights set forth by the Chamber in this judgment. Consequently, the foregoing constitutes repeated conduct in violation of those rights, prompting the Chamber to grant this appeal, as it hereby does.

The immediate closure of the municipal garbage dump adjacent to the Caraña stream is ordered, and it must be filled in so that it poses no danger whatsoever to the safety and health of nearby residents. Given that the alleged omissions and actions also constitute disobedience of prior judgments of this Chamber, it is likewise appropriate to order the commencement of proceedings, pursuant to Article 72 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, against the officials found responsible for those acts; accordingly, certified copies of the relevant records shall be transmitted to the Ministerio Público. In view of this new resolution, the respondents are warned not to engage in further conduct that would make the provisions of Articles 71 and 72 of the aforementioned Law applicable.

POR TANTO:

The appeal is granted, and the petitioner is restored to the full enjoyment of his fundamental rights. The immediate closure of the municipal garbage dump adjacent to the Caraña stream is ordered. The Municipalidad de Santa Ana and, jointly and severally, the State are ordered to pay costs and the damages caused, which shall be determined, where appropriate, in proceedings to enforce the judgment before the administrative-litigation jurisdiction (vía de ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo). Proceedings are ordered to be commenced against the officials found responsible for the acts referred to in Article 72 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, and certified copies of the relevant records shall be transmitted to the Ministerio Público for that purpose. This resolution shall be served on the Ministerio de Salud.-.-.-.-.-.-.-.-.-.-.-.-.-.-.-.

Luis Paulino Mora M.Presidente/R. E. Piza E./Luis Fernando Solano C./Eduardo Sancho G./Carlos Arguedas R./Ana Virginia Calzada M./José Luis Molina Q.

VOTO N° 3705-93 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres.

Visto el recurso de amparo establecido por Nombre75724 , menor de edad, estudiante de primaria, vecino de Ciudad Colón de Mora, contra el Ministerio de Salud y la Municipalidad de Santa Ana.

RESULTANDO:

I.El menor Nombre75724 interpuso recurso de amparo contra la Municipalidad de Santa Ana y el Ministerio de Salud, por cuanto con sus acciones y omisiones han violado el Derecho a la Vida y a un ambiente sano al haber permitido que la quebrada "La Uruca", que desemboca en el río Virilla, sea utilizada como basurero, con la consecuente contaminación, la cual le afecta no sólo a él, sino a todos los vecinos del lugar, por lo que solicita se declare con lugar el recurso.

II.En su informe, el Doctor Carlos Castro Charpentier, Ministro de Salud, indicó que efectivamente la Municipalidad de Santa Ana tiene ubicado un botadero de basura en las márgenes del río Virilla, botadero que, de conformidad con los estudios técnicos realizados, se encuentra en pésimas condiciones. Que ese Ministerio giró instrucciones a la Jefatura de la Subregión Central Sur para que ésta a su vez girara una Orden Sanitaria a la Municipalidad de Santa Ana para que en un plazo de tres meses procediera a buscar al menos tres propiedades para la construcción de un relleno sanitario adecuado. Que esa Orden Sanitaria fue girada el cuatro de febrero de mil novecientos noventa y dos y en ella se ordenó al Ejecutivo Municipal de Santa Ana cumpliera con lo anterior. Estima que de lo expuesto se deduce que ese Ministerio ha actuado diligentemente al girar la órden sanitaria respectiva, en apego al Principio de Legalidad y conciente de que la situación base del recurso es un peligro y un factor contaminante para la Salud Pública, por lo que solicita se declare sin lugar el recurso.

III.Por su parte, el señor Albin Villavicencio Coronado, Ejecutivo Municipal de Santa Ana, informó que los actos en los que se sustenta el recurso interpuesto son los mismo sobre los que versó el recurso que bajo expediente N° 1170-B-91 se tramitó ante esta Sala, el cual ya fue resuelto. Aduce que esa Municipalidad nunca ha utilizado el riachuelo La Uruca como botadero de basura. Que lo que sucede es que, esporádicamente, algunas personas inescrupulosas lanzan bolsas de basura sobre el cause el río. Que el botadero municipal se ubica en un terreno propiedad de su representada, que se encuentra adyacente a la quebrada "Caraña". Que el ente municipal ha tratado de impedir que ese botadero se use indicriminadamente y hasta se ha puesto un portón y a un empleado para que vigile el ingreso y la disposición de los desechos. Que, no obstante, por no existir presupuesto, ese empleado sólo puede mantenerse durante el día, además de que el portón no puede cerrarse definitivamente porque dicho paso constituye una servidumbre.

Que esa Municipalidad se ha unido a otros municipios de la zona para buscar una solución integral al problema de la basura. Que se ha integrado una Comisión para analizar las posibles soluciones y, en conjunto con el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, se están realizando estudios para determinar la factibilidad del proyecto. Asimismo, manifiesta que por decreto N° 20429-MP-S-MOPT-MIRENEM el problema de la basura fue declarado emergencia nacional.

IV. En los términos y procedimientos se han observado las prescripciones de Ley

Redacta la Magistrada Calzada M., y;

CONSIDERANDO:

• I)- Resulta importante para la Sala elaborar, de previo a las consideraciones estrictamente de fondo, un análisis general que establezca el marco constitucional y las condiciones e intereses que hoy en día despierta la conservación del ambiente, pues su estudio se constituye en una novedad de esta última centuria. Es primordial recordar que durante muchos siglos el hombre creyó que debía dominar las fuerzas de la naturaleza y ponerlas a su servicio, ya que se consideraba, en alguna medida, que los recursos naturales eran inagotables y que la industrialización era per se un objetivo deseable, sin que se evaluara cuál sería el impacto de la actividad económica sobre el ambiente. De hecho, la división entre recursos naturales renovables y no renovables es moderna, pues aún la ciencia económica, que se preocupa de la administración del entorno para lograr la satisfación al máximo de las necesidades humanas con recursos limitados, no incorporó el desgaste y deterioro del medio como herramienta del análisis económico, sino hasta en fecha muy reciente.

Toda la vida del hombre ocurre en relación inevitable con su ambiente, en especial con el mejoramiento de la calidad de vida que es el objetivo central que el desarrollo necesita, pero éste debe estar en relación con el ambiente de modo tal que sea armónico y sustentable.

El ambiente, por lo tanto, debe ser entendido como un potencial de desarrollo para utilizarlo adecuadamente, debiendo actuarse de modo integrado en sus relaciones naturales, socioculturales, tecnológicas y de orden político, ya que, en caso contrario, se degrada su productividad para el presente y el futuro y podría ponerse en riesgo el patrimonio de las generaciones venideras. Los orígenes de los problemas ambientales son complejos y corresponden a una articulación de procesos naturales y sociales en el marco del estilo de desarrollo socioeconómico que adopte el país. Por ejemplo, se producen problemas ambientales cuando las modalidades de explotación de los recursos naturales dan lugar a una degradación de los ecosistemas superior a su capacidad de regeneración, lo que conduce a que amplios sectores de la población resulten perjudicados y se genere un alto costo ambiental y social que redunda en un deterioro de la calidad de vida; pues precisamente el objetivo primordial del uso y protección del ambiente es obtener un desarrollo y evolución favorable al ser humano.

La calidad ambiental es un parámetro fundamental de esa calidad de vida; otros parámetros no menos importantes son salud, alimentación, trabajo, vivienda, educación, etc., pero más importante que ello es entender que si bien el hombre tiene el derecho de hacer uso del ambiente para su propio desarrollo, también tiene el deber de protegerlo y preservarlo para el uso de las generaciones presentes y futuras, lo cual no es tan novedoso, porque no es más que la traducción a esta materia, del principio de la "lesión", ya consolidado en el derecho común, en virtud del cual el legítimo ejercicio de un derecho tiene dos límites esenciales: Por un lado, los iguales derechos de los demás y, por el otro, el ejercicio racional y el disfrute útil del derecho mismo.

• II)- Es importante hacer algunas aclaraciones, íntimamente relacionadas con el fondo de este amparo, para poder comprender los aspectos relacionados con el ambiente y sus deteriorantes, entendiendo que el primero es todo lo que naturalmente nos rodea y permite el desarrollo de la vida y tanto se refiere a la atmósfera y sus capas superiores como a la tierra, sus aguas, flora, fauna y recursos naturales en general, todo lo cual conforma la naturaleza con sus sistemas ecológicos de equilibrio entre los organismos y el medio en que viven. Por otro lado, el sistema ecológico o ecosistema es la unidad básica de interacción entre organismos vivos con el medio en un espacio determinado; y contaminante es todo elemento, compuesto o sustancia, su asociación o composición, derivado químico o biológico, así como cualquier tipo de energía, radiación vibración o ruido que, incorporados en cierta cantidad al ambiente por un lapso más o menos prolongado, puedan afectar negativamente o ser dañinos a la vida, la salud o al bienestar del hombre o de la flora y fauna, o causar un deterioro en la calidad del aire, agua, suelo, "bellezas naturales" o recursos en general, que hacen en síntesis la calidad de vida.
• III)- La contaminación, que se refiere específicamente a la impugnación que hace el menor recurrente, puede considerarse como la presencia en el medio ambiente de uno o más contaminantes, o combinación de ellos, en concentraciones tales y con un tiempo de permanencia tal, que causen en dicho ambiente características negativas para la vida humana, la salud o el bienestar del hombre, la flora o fauna, o produzcan en el habitat de los seres vivos, aire, agua, suelos, paisajes o recursos naturales en general, un deterioro importante. Contaminar es introducir sustancias o elementos extraños al ambiente en niveles y con una duración tales, que produzcan contaminación en el sentido expuesto. Contrariamente, descontaminar es reducir el nivel de concentración de los contaminantes que se encuentren presentes en el ambiente, a sus valores aceptables conforme a las normas específicas sobre calidad ambiental.

Ambiente libre de contaminación es, pues, la condición en que se encuentra el medio que nos rodea, cuando las alteraciones producidas tanto por el hombre como por la naturaleza en el entorno próximo o lejano, no sobrepasan los máximos permisibles fijados por aquellas normas.

• IV)- La preocupación por los recursos naturales y por un desarrollo armónico a largo plazo ha sido un elemento reiterado en la evolución histórica de nuestro país desde el siglo pasado. Tradicionalmente se ha sostenido que Costa Rica es un Estado de Derecho y es quizás por esta razón que exista la tendencia a pretender resolver todos los problemas con la promulgación de leyes y normas de otro rango. Sin embargo, dentro de nuestro entorno cultural, las leyes por sí solas han resultado evidentemente insuficientes para garantizar la conservación de los recursos naturales y asegurar un desarrollo sostenible futuro, por ello es indispensable que la norma jurídica tenga no solo un respaldo técnico, sino que, de hecho, se asuman responsabilidades individuales y colectivas respecto el cumplimiento de dicha normativa en los diferentes niveles e instancias que corresponda.

Hasta la década de 1970, la preocupación por el medio ambiente se mantuvo en un nivel bajo, con variantes en ciertos sectores, situación que se reflejó en nuestra legislación; no obstante, a partir de ese año, con el despertar de la conciencia ambiental global, Costa Rica empezó a inquietarse. Nuestro país ha dependido y seguirá dependiendo, al igual que cualquier otra nación, de sus recursos naturales y su medio ambiente para llenar las necesidades básicas de sus habitantes y mantener operando el aparato productivo que sustenta la economía nacional, cuya principal fuente la constituye la agricultura y, en los últimos años, el turismo, especialmente en su dimensión de ecoturismo. El suelo, el agua, el aire, los recurso marinos y costeros, los bosques, la diversidad biológica, los recursos minerales y el paisaje conforman el marco ambiental sin el cual las demandas básicas -como espacio vital, alimentación, energía, vivienda, sanidad y recreación- serían imposibles.

De igual modo, nuestra economía también está íntimamente ligada al estado del ambiente y de los recursos naturales; así, por ejemplo, tanto la generación de divisas por explotación agrícola y turística, como el éxito de importantes inversiones en infraestructura dependen, en última instancia, de la conservación de aquéllos. Las metas del desarrollo sostenible tienen que ver con la supervivencia y el bienestar del ser humano y con el mantenimiento de los procesos ecológicos esenciales, es decir, de la calidad ambiental y de la sobrevivencia de las otras especies. Hablar de desarrollo sostenible en términos de satisfacción de las necesidades humanas presentes y futuras y del mejoramiento de la calidad de vida es hablar de la demanda de los recursos naturales a nivel individual y de los medios directos o de apoyo necesarios para que la economía funcione generando empleo y creando los bienes de capital, que a su vez hagan posible la transformación de los recursos en productos de consumo, de producción y de exportación.

En todo proceso de producción es necesario transformar y procesar recursos y, a su vez, transportarlos hasta los centros de consumo, todo lo cual significa un costo energético y ambiental. Asimismo, el proceso productivo no sólo requiere de recursos naturales para mantenerse, sino que genera desechos y contaminación de muy variada indóle como, por ejemplo, los desechos sólidos o emanaciones que contaminen el aire o el agua. Es evidente que el hombre con su poderío tecnologíco ha logrado controlar y alterar notablemente su entorno y ha sometido el resto de las especies a su dominio. Empero, desde la revolución industrial -y en una forma significativamente más acelerada a partir de la segunda guerra mundial-, el crecimiento exponencial de la población y las tendencias también exponenciales de la economía han incrementado el nivel de intervención del hombre en el planeta destruyendo habitats, alterando y contaminandos los ciclos vitales del medio ambiente y exterminando especies vivientes.

El acelerado deterioro del medio en las últimas decádas, los costos enormes de las medidas correctivas, no siempre efectivas, y los plazos necesarios, por ejemplo, para la recuperación de una cuenca o de un bosque natural talado, o de un manto de agua subterráneo contaminado, son signos inequívocos del abuso de los recursos naturales y del impacto negativo de la especie humana sobre un mundo limitado.

No puede dejar de hacerse referencia a la reunión convocada en julio de 1992 en Brasil, denominada Cumbre de la Tierra, en la cual se proclamó y reconoció la naturaleza integral e independiente del planeta. Dicha declaración significa la aceptación de ciertos principios que informan la transición de los actuales estilos de desarrollo a la sustentabilidad. Los Estados signatarios, entre los que figura Costa Rica, se comprometieron, dentro de la preservación del desarrollo sostenible, a la protección sobre todo del ser humano. Se partió del principio de que toda persona tiene derecho a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza; se incluyó el derecho de las generaciones presentes y futuras a que el desarrollo se realice de modo tal que satisfaga sus necesidades ambientales y de progreso; se mantuvo la potestad soberana de los Estados de explotar sus recursos, recalcando su responsabilidad de asegurar que las actividades que realicen dentro de su jurisdicción y control no causen daños ambientales a otros Estados o areás más allá de los límites de su jurisdicción nacional.

Establecieron el deber de los Estados de cooperar en la conservación, protección y restauración del ambiente y sus responsabilidades comunes en ese sentido; de ese modo la cooperación internacional en la promoción y apoyo del crecimiento económico y el desarrollo sostenible permitirá abordar mejor los problemas de la degradación ambiental. Asimismo, se impuso un deber especial a los países desarrollados fundado en su responsabilidad en la búsqueda del desarrollo sostenible, dada la evidente presión que ejercen en el ambiente global las tecnologías que desarrollan y los recursos financieros que poseen.

Nuestro país ha suscrito gran cantidad de convenciones en las que se busca la protección de los recursos naturales y que deben utilizarse para integrar la legislación interna y dilucidar, incluso jurisdiccionalmente, los problemas relacionados con la protección ambiental, ya que los instrumentos internacionales, aún los no ratificados, permiten soluciones regionales o mundiales a tales problemas.

• V)- La vida humana sólo es posible en solidaridad con la naturaleza que nos sustenta y nos sostiene, no sólo para alimento físico, sino también como bienestar psíquico: constituye el derecho que todos los ciudadanos tenemos a vivir en un ambiente libre de contaminación, que es la base de una sociedad justa y productiva. Es así como el artículo 21 de la Constitución Política señala: La vida humana es inviolable. Es de este principio constitucional de donde innegablemente se desprende el derecho a la salud, al bienestar físico, mental y social, derecho humano que se encuentra indisolublemente ligado al derecho de la salud y a la obligación del Estado de proteger de la vida humana.

Asimismo, desde el punto de vista psíquico e intelectual, el estado de ánimo depende también de la naturaleza, por lo que también al convertirse el paisaje en un espacio útil de descanso y tiempo libre es obligación su preservación y conservación. Aspecto este último que está protegido en el artículo 89 constitucional, el cual literalmente dice:Entre los fines culturales de la República están: proteger las bellezas naturales, conservar y desarrollar el patrimonio histórico y artístico de la Nación, y apoyar la iniciativa privada para el progreso científico y artístico. Proteger la naturaleza desde el punto de vista estético no es comercializarla ni transformarla en mercancía, es educar al ciudadano para que aprenda a apreciar el paisaje estético por su valor intrínseco.

• VI)- LEGITIMACION: Tratándose de la protección jurídica del ambiente, la legitimación de los particulares para actuar judicialmente y lograr la aplicación de las normas que tienen esa finalidad o bien, solicitar la tutela jurisdiccional para amparar sus derechos violados, es de gran importancia. Pero debe analizarse desde varios puntos de vista, es decir, en relación con la naturaleza del proceso, las pretensiones y las partes intervinientes y, también tomando en cuenta que el quebranto de las normas ambientales puede provocarlo con su actuación u omisión tanto un sujeto de derecho privado como de derecho público. Este último, simplemente omitiendo ejercer el control debido sobre la actuación de los sujetos privados, cuando infringen las normas ambientales, ignorando su competencia funcional, que le exige ejercer ese control; o bien, infringiendo directamente con su actuación disposiciones jurídicas destinadas a proteger y conservar el ambiente.

Esta Sala en Sentencia Número 2233-93 al señalar que la preservación y protección del ambiente es un derecho fundamental, da cabida a la legitimación para acudir a la vía de amparo. En el derecho ambiental, el presupuesto procesal de la legitimación tiende a extenderse y ampliarse en una dimensión tal, que lleva necesariamente al abandono del concepto tradicional, debiendo entender que en términos generales, toda persona puede ser parte y que su derecho no emana de títulos de propiedad, derechos o acciones concretas que pudiera ejercer según las reglas por del derecho convencional, sino que su actuación procesal responde a lo que los modernos tratadistas denominan el interés difuso, mediante el cual la legitimación original del interesado legítimo o aún del simple interesado, se difunde entre todos los miembros de una determinada categoría de personas que resultan así igualmente afectadas por los actos ilegales que los vulneran.

Tratándose de la protección del ambiente, el interés típicamente difuso que legitima al sujeto para accionar, se transforma, en virtud de su incorporación al elenco de los derechos de la persona humana, conviertíendose en un verdadero "derecho reaccional", que, como su nombre lo indica, lo que hace es apoderar a su titular para "reaccionar" frente a la violación originada en actos u omisiones ilegítimos. Es por ello que la vulneración de ese derecho fundamental, constituye una ilegalidad constitucional, es decir, una causal específica de amparo contra los actos concretos o normas autoaplicativas o, en su caso, en la acción de inconstitucionalidad contra todas las normas o contra los actos no suceptibles de amparo, e incluso, contra las omisiones, categoría ésta que en el caso del derecho al ambiente se vuelve especialmente importante, porque al tratarse de conservar el medio que la naturaleza nos ha dado, la violación más frecuente se produce por la inercia de las autoridades públicas en realizar los actos necesarios para protegerlos.

La Jurisdicción Constitucional, como medio jurídicamente idóneo y necesario para garantizar la supremacía del derecho de la Constitución es, además de supremo, de orden público esencial, y ello implica, en general, que una legitimación mucho más flexible y menos formalista, es necesaria para asociar a los ciudadanos al interés del propio Estado de Derecho de fiscalizar y, en su caso, reestablecer su propia juridicidad. Ese concepto de "intereses difusos" tiene por objeto desarrollar una forma de legitimación, que en los últimos tiempos ha constituido uno de los principios tradicionales de la legitimación y que se ha venido abriendo paso, especialmente en el ámbito del derecho administrativo, como último ensanchamiento, novedoso pero necesario, para que esa fiscalización sea cada vez más efectiva y eficaz. Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil indentificación, no pueden ser en nuestra Ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificadas o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos o que atañen a una comunidad en su conjunto.

Se trata, entonces, de intereses individuales, pero, a la vez, diluídos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende, reciben un beneficio o un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos de personas que se encuentran en determinadas situaciones y, a la vez, de cada una de ellas. Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter. Y precisamente ello es lo que sucede en el presente caso, en el cual el recurrente, evidentemente, tiene un interés individual en el tanto está siendo afectado por la contaminación de que es objeto su comunidad, pero también existe un interés colectivo, ya que la lesión también se produce a la colectividad como un todo.

De manera que, entratándose del Derecho al Ambiente, la legitimación corresponde al ser humano como tal, pues la lesión a ese derecho fundamental la sufre tanto la comunidad como el individuo en particular.

Al lado del conjunto de principios que la Constitución dedica a las relaciones económicas, debe situarse una serie de disposiciones de no menos trascendencia encaminadas a asegurar una protección básica a la vida humana considerada como valor en sí, al margen que se haga de los recursos humanos en atención a fines politícos o económicos. Se da así entrada a una nueva dimensión de las garantías constitucionales, cuyo núcleo esencial se halla en la protección de la libertad personal y de los demás derechos fundamentales vinculados de diversas maneras a esa libertad y que se manifiesta, ante todo, en un conjunto de reglas generales tendientes a crear una situación ambiental que facilite, lo más posible, el ejercicio de las libertades y el goce de los derechos fundamentales. Por todo lo expuesto, tratándose de la Jurisdicción Constitucional, la Sala estima que no sólo la legitimación en sí, sino también las condiciones necesarias para ésta en el proceso -ya sea como actor o como demadado- o, en su caso, para gozar o sufrir las consecuencias de la sentencia -como vencedor o vencido-, son y deben ser no sólo lo más amplias que sea posible y prudente reconocer, sino también que en esa amplitud la capacidad misma para ser parte y aún para gestionar judicialmente, como condiciones previas a esa legitimación, debe ser tal que incluso, como en este caso, un menor de edad, estudiante de primaria pueda gozar de ella, pero también cualquier otra persona con sólo que tenga la de poder articular con claridad su pretensión y su interés.

• VII)- Como último aspecto, y atendiendo a las pretensiones del recurso por las acciones y omisiones llevadas a cabo tanto por la Municipalidad de Santa Ana como por el Ministerio de Salud, esta Sala entiende que las violaciones alegadas han sido no sólo cometidas, sino reiteras, pues ya esta Sala en sentencia N° 1580-91 de las dieciséis horas dieciocho minutos del catorce de agosto de ese año había otorgado un plazo perentorio de seis meses a los recurridos para que solucionaran el impacto negativo que sobre ambiente y, por ende, sobre la salud de la comunidad, estaba causando el botadero de basura ubicado en las márgenes de la quebrada "La Caraña". El hecho de que las autoridades competentes aleguen, unas que han participado en algunas reuniones a fin de evitar la contaminación del ambiente, y otras, específicamente el Ministerio de Salud, haber girado órdenes para su cierre, es, en todo caso, insuficiente para excusar la negligencia que con su omisión se observa en la solución de este grave problema social, pues lo cierto es que las actuaciones por parte de los órganos a los cuales esta Sala ordenó, en su momento, la solución definitiva del conflicto, no han sido ni efectivas ni diligentes.

Es así como esta Sala en resolución Número 2728-91 de las ocho horas con cincuenta y cuatro minutos del veinticuatro de Diciembre de mil novecientos noventa y uno, indicó:La Sala advierte los esfuerzos, al menos teóricos, que ha realizado la Municipalidad para solucionar este gravísimo problema. El Gobierno local justifica su conducta en la falta de recursos económicos, límite acostumbrado de la inefectividad de los entes públicos para cumplir con toda propiedad los fines encomendados, ya sea por mandato constitucional, o bien, por disposición legal. La Sala no puede aceptar que la falta de recursos económicos sea un límite entre el respeto y la violación de los derechos esenciales de los seres humanos. La competencia municipal a que alude el texto de la norma cnstitucional contenida en el artículo 169, se determina en la Ley, en este caso, en el Código Municipal, lo desarrolla la respectiva municipalidad en sus propios reglamentos y en último caso, los tribunales de justicia en su jurisprudencia, de tal forma que es siguiendo este mecanismo, que se pueden definir, también, si son de competencia municipal exclusiva o si por el contario, puede el Estado limitar o condicionar la administración de esos intereses y servicios comunales.

Lejos de ello,las instituciones recurrridas, más bien han seguido permitiéndo la utilización de las márgenes de la quebrada "La Caraña" como botadero de basura, lesionando con ello los derechos constitucionales que a través de este fallo la Sala ha expuesto, constituyendo lo anterior, en consecuencia, una conducta reiterativa violatoria de aquellos derechos, lo que motiva a la Sala a declarar la procedencia de este recurso, como en efecto se declara. Se ordena el cierre inmediato del botadero municipal adyacente a la quebrada Caraña, el que deberá rellenarse de modo tal que no represente peligro alguno para la seguridad y salud los vecinos del lugar. Y en vista de que las omisiones y actuaciones acusadas constituyen también una desobediencia a anteriores fallos de esta Sala, procede, asimismo, ordenar abrir causa, de conformidad con lo dispuesto en artículo 72 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, contra los funcionarios que resulten responsables de esos hechos, por lo que se testimonían las piezas correspondientes ante el Ministerio Público. En vista de esta nueva resolución, se previene a los recurridos no incurrir en nuevas conductas que hagan aplicable lo dispuesto en artículos 71 y 72 de la Ley citada.

POR TANTO:

Se declara con lugar el recurso y se restituye al recurrente en el pleno goce de sus derechos fundamentales. Se ordena el cierre inmediato del botadero municipal adyacente a la quebrada Caraña. Se condena a la Municipalidad de Santa Ana y solidariamente al Estado, al pago de las costas y de los daños y perjuicios causados, los que se liquidarán, en su caso, en la vía de ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. Se ordena abrir proceso contra los funcionarios que resulten responsables de los hechos a que se refiere el artículo 72 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y testimoníense piezas al Ministerio Público para lo anterior. Notifíquese esta resolución al Ministerio de Salud.-.-.-.-.-.-.-.-.-.-.-.-.-.-.-.

Luis Paulino Mora M.Presidente/R. E. Piza E./Luis Fernando Solano C./Eduardo Sancho G./Carlos Arguedas R./Ana Virginia Calzada M./José Luis Molina Q.