Expiration of the Popular-Initiative Water BillCaducidad del proyecto hídrico de iniciativa popular

*170175520007CO* Decision No. 2018001079 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at twelve hours and zero minutes on twenty-four January two thousand eighteen.

Optional legislative consultation on constitutionality filed by Deputies CARLOS HERNÁNDEZ ÁLVAREZ, CARMEN QUESADA SANTAMARÍA, EDGARDO ARAYA SIBAJA, GERARDO VARGAS VARELA, JORGE ARGUEDAS MORA, JOSÉ ANTONIO RAMÍREZ AGUILAR, JOSÉ FRANCISCO CAMACHO LEIVA, LIGIA ELENA FALLAS RODRÍGUEZ, NATALIA DÍAZ QUINTANA, OTTO GUEVARA GUTH, PATRICIA MORA CASTELLANOS AND SURAY CARRILLO GUEVARA concerning the bill entitled “Law for Integrated Water Resources Management” (“Ley para la Gestión Integrada del Recurso Hídrico”), which is being considered under legislative case number 17.742.

Background:

1. 1The consultation was received by the Chamber Secretariat at 11:51 hours on 08 November 2017. The certified copy of legislative case number 17742, “Law for Integrated Water Resources Management” (“Ley para la Gestión Integrada del Recurso Hídrico”), was deemed received by resolution of the Chamber issued at 13:35 hours on 15 November 2017.
2. 2The petitioners request that the Chamber rule on the constitutionality of the following matters: They believe that it contains substantial defects in the legislative procedure, contrary to the provisions of article 123 of the Political Constitution and the principles of citizen participation and popular initiative, and that it infringes the right to a healthy and ecologically balanced environment and the principles of reasonableness, environmental non-regression, precaution, legality, and definition of criminal offenses (tipicidad penal), among others. The bill processed under expediente No. 17742, “Ley para la Gestión Integrada del Recurso Hídrico,” was initiated on 25 de mayo de 2010 and published in La Gaceta No. 198 de 13 de octubre de 2009. Consideration of the bill was assigned to the Comisión Permanente Especial de Ambiente, which issued a unanimous favorable report on 27 de marzo de 2014.Because it was a bill processed through popular initiative (iniciativa popular), it had to be voted on within the mandatory two-year period following its submission; therefore, in this case, the period expired on 29 de marzo de 2014. For this reason, it should have been voted on at the Legislative Plenary’s session immediately following expiration of the period. Given the expiration of the period, the Presidency of the Asamblea Legislativa at that time (2010-2014) issued a ruling at ordinary session No. 148 de 31 de marzo de 2014, stating as follows: “1) The text contained in the Unanimous Favorable Report included in the expediente shall be considered and debated in First Debate (sic) today.2) Because the text of the bill is contained in a report, substantive motions (mociones de fondo) may be considered only if the Legislative Plenary constitutes itself as a general committee in accordance with article 177 of the Reglamento de la Asamblea Legislativa and article 5 of Ley No. 8491.3) If the Plenary is convened as a general committee, and in order to safeguard the right of amendment, should consideration of the substantive motions not have concluded by 22:30 hours, they shall be deemed debated and shall be put to a vote without further proceedings, and the reading thereof shall be deemed waived.4) If debate on the expediente has not concluded by 23:45 hours, it shall be deemed debated, the pending motions shall be deemed rejected, and it shall immediately be put to a vote in First Debate.” During its consideration by the Plenary on 31 de marzo de 2014, the motion to constitute itself as a General Committee and consider substantive motion No. 56 was approved; that motion proposed amending several articles of the bill and was, in turn, approved. Immediately thereafter, the substantive debate took place, and the bill was approved on first reading at the ordinary session of the Legislative Plenary of 31 de marzo de 2014. This bill was referred to the Chamber for consultation and was declared unconstitutional for violating article 50 of the Fundamental Charter (Voto No. 2014-12887 de 8 de agosto de 2014). Knowing that the period had expired, the Presidency of the Asamblea Legislativa ordered the expediente in question to be referred to the Comisión Permanente Especial de Consultas de Constitucionalidad. It was not until 10 de junio de 2015—that is, six months after the constitutional judgment had been received and read—that the expediente returned to the Plenary with two reports submitted by the Comisión de Consultas. More than three years and two months after the Chamber’s decision had been received, on 30 de octubre de 2017, at ordinary session No. 86, the Plenary approved by majority vote the majority report of the Comisión Permanente Especial de Consultas de Constitucionalidad and irregularly agreed to send the bill back to the reporting committee; it then immediately approved a motion to waive all proceedings under article 177 of the Reglamento de la Asamblea Legislativa, thereby constituting the Plenary as a General Committee and permitting motions to be submitted directly to that body. At ordinary session No. 87 de 31 de octubre de 2017, the Presidency issued a new ruling and amended it on 2 de noviembre anterior, which resulted in the bill being voted on in first reading that same day. The text of the popular initiative under consideration in expediente No. 17742 contains a series of amendments in comparison with the text approved in 2014—which had been approved in first reading and referred to the Sala Constitucional—because a substitute-text motion was approved. Specifically, they contend that the following provisions were amended: articles 1, first paragraph; 3, through the deletion of subsections r) and z) and the change introduced through subsections 29) and 35); 7, 10, 11, 14, 28, 29, 30, 34, 61, 72, 77, 82, 85, 106, 109, 115, and 126, subsections 11), 12), 13), 14), and 15); likewise, one article, 113, was added and four articles (14, 15, 16, and 68) were deleted. Among the substantial changes introduced through the approval of motion 1 concerning the substitute text was the deletion of articles 14, 15, 16, and 68, relating to the Consejos de Unidades Hidrológicas, as well as other changes that violate environmental participation, the precautionary and environmental non-regression principles, and the principle requiring environmental protection to be grounded in objective evidence (objetivación de la tutela ambiental), together with a reduction in the penalties established in the text submitted by popular initiative. They emphasize that, despite the passage of three years, on 30 de octubre de 2017 the President of the Asamblea Legislativa submitted to the Plenary the majority report of the Comisión de Consultas de Constitucionalidad, which recommended returning the expediente to that committee for a new report; this was contrary to the provisions governing bills processed through popular initiative (article 123 Constitución Política and 6 de la Ley de Iniciativa Popular). This violates the will of the citizens who sought the processing of this bill, as requested by approximately 150000 people. They add that, on 31 de octubre de 2017, the Presidency admitted a motion that, in the petitioners’ view, was inadmissible because it had been submitted before the Report of the Comisión de Consultas de Constitucionalidad was accepted and before the waiver of proceedings was approved at 10:56 hours de 30 de octubre de 2017, when the text was unavailable to the legislators, and contrary to the Presidency’s own ruling of 31 de octubre de 2017. This is because the motion proposed extensive amendments to various articles of expediente No. 17742, when the sole purpose was to cure the constitutional defects identified by the Chamber. In admitting that motion, the Legislative Presidency relied on a nonbinding opinion of the Departamento de Criterios Técnicos issued for that purpose, which they believe was erroneous because it failed to take into account the specific procedure applicable to popular-initiative bills. The purpose of the foregoing was to take advantage of the popular-initiative procedure to introduce a new text into the bill. They contend that the procedural violation in the processing of the bill lies not in the expiration of the period itself, but in all subsequent actions taken by the Asamblea Legislativa, through the referral of the bill to a lower parliamentary body (Comisión de Consultas de Constitucionalidad), which took 247 days to issue a report (del 06 de octubre de 2014 al 11 de junio de 2015), and in the recommendation that the bill be returned to the reporting committee to purportedly cure the essential procedural defect. According to the Chamber, the procedural defect identified consisted of the absence of technical or scientific findings supporting the reduction in the size of the conservation areas established in articles 29, 30, and transitory provision XI. Accordingly, there were only two ways to cure the defect: a) by conducting technical or scientific studies and, if warranted by those studies, correspondingly reducing the protected areas; and b) by deleting the unconstitutional articles in their entirety or only insofar as they reduced the dimensions of the conservation areas, so that those established in Ley Forestal and Ley de Aguas would remain in effect. Thus, the procedural measures taken by the Asamblea Legislativa from the referral of the bill to the Comisión Permanente Especial de Consultas de Constitucionalidad through the Plenary’s approval of the majority report undermine the popular-initiative bill by violating the Ley de Iniciativa Popular and the Political Constitution. They add that the bill under consultation should have been placed first on the order of business because it was a popular initiative—as was done in the case of the Ley de Conservación de Vida Silvestre, the only legislative precedent involving the processing of popular-initiative bills—but, through a motion to alter the order of business, they decided to place consideration of expediente No. 19589 first. They further allege substantial procedural defects arising from violations of the principles of relatedness (conexidad), publication (publicidad), and legality, because the special procedure established in article 123 of the Constitution was used to incorporate a new legislative proposal pursued under expediente No. 20214, entitled Ley para la Gestión Integrada de Recurso Hídrico, whose processing began on 15 de diciembre de 2016 and which is before the Comisión Permanente Especial de Ambiente. Expediente No. 20212 was processed under the ordinary legislative enactment procedure, using the text of bill No. 17742 as its basis but introducing a series of changes that clearly did not reflect the intent of the proponents of the popular initiative and that, given the stage reached by expediente No. 17742, could no longer be incorporated into that text. They insist that the text could be amended only with respect to the matters declared unconstitutional by the Chamber in resolution No. 12887-2017, concerning articles 29 and 30 and transitory provision XI of the text voted on in March 2014. A text submitted outside the period established by the rules for filing substantive motions under article 177 Reglamento de la Asamblea Legislativa was approved in first reading; moreover, that text lacks a connection to the popular initiative previously approved in first reading. Regarding substantive defects, the petitioners allege that article 125(a) of the bill under consultation repeals in its entirety the Ley de Aguas de 27 de agosto de 1942, including article 31 thereof, which created significant public-domain reserves (reservas de dominio) in favor of the Nation for the protection of water sources. This constitutes a concealed act of removing this property from the public domain (desafectación de dominio público), without duly substantiated technical studies. They add that subsections 29) and 35) of article 3 establish well-depth measurements and permit livestock activity on tracts smaller than 35 hectares for supplying watering troughs and maintaining facilities and stables as domestic use, without technical studies. All of this is detrimental to the principles of reasonableness, environmental non-regression, and precaution, as well as the right to a healthy and ecologically balanced environment. Additionally, they allege that the deletion of articles 14, 15, 16, and 68 from the base draft submitted by the public violates article 123 of the Political Constitution.

They explain that those provisions proposed the creation of Hydrological Unit Councils (Consejos de Unidad Hidrológica) as intersectoral participation bodies and also established Hydrological Unit Auxiliary Committees (Comités Auxiliares de Unidad Hidrológica), providing forums for the genuine and effective participation of the various social stakeholders in decision-making concerning water resources (recurso hídrico). Article 29 of the bill violates the constitutional right to a healthy environment (derecho constitucional a un ambiente sano) because it weakens water-resource protection areas (áreas de protección del recurso hídrico) without specific technical studies to justify doing so. The provisions contained in Article 126, subsections 2) and 31), of the bill amend Ley No. 6877 Creación del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento de 18 de julio de 1983 by eliminating the responsibilities for protecting all of the country’s aquifers (acuíferos), which are currently exercised by the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas y Avenamiento (SENARA) through opinions that are binding (criterio vinculante) on all public entities and private parties.

This is further aggravated by the fact that, pursuant to provision 31 of the bill, the aquifers protected henceforth will be those designated by MINAE through an executive decree (decreto ejecutivo), leaving all others unprotected. SENARA’s authority to investigate and protect water resources throughout the country and to issue opinions binding on all public entities and private parties is eliminated. The bill introduces a substantial reform by providing that protection will apply only to aquifers declared vulnerable by the Poder Ejecutivo; moreover, such a declaration requires a study demonstrating both the vulnerability of the body of water (cuerpo de agua) and its social, environmental, and economic importance. Finally, they contend that Articles 29 and 30 of the bill modify the scope of the offenses of encroachment and forest-resource exploitation (invasión y aprovechamiento forestal) within protection areas, as established in Article 58, subsections a) and b), of the current Ley Forestal No. 7575, which prohibits and establishes criminal penalties (sanciones penales) for anyone who encroaches upon protection areas or exploits forest resources within them.

Furthermore, Articles 29 and 126, subsection 7), insofar as they amend Article 33 of the Ley Forestal, violate the principles of legality (legalidad), criminal specificity (tipicidad penal), and non-regression in environmental matters (no regresión en materia ambiental).

1. 3By resolution issued at 13:35 hours on 10 de noviembre del 2017, the foregoing consultation was acknowledged as received, and the Directorio de la Asamblea Legislativa was requested to forward the legislative file, or a certified copy thereof.
2. 4By resolution issued at 10:09 hours on 15 de noviembre, the Presidency of the Sala Constitucional acknowledged receipt of the requested certified copy of the legislative file, and it was assigned to the office of the Magistrate designated under the rotation system.
3. 5In a brief filed on 15 de noviembre del 2017, several deputies expressed their support for the approved bill, addressing each aspect of the consultation and arguing that no such unconstitutionality exists.
4. 6By resolution of the Reporting Magistrate (Magistrado Instructor), issued at 12:07 hours on 12 de diciembre del 2017, the President of the Asamblea Legislativa was requested, as evidence to assist in reaching a decision (prueba para mejor resolver), to provide the technical report on the substitute text (texto sustitutivo) dated 02 de noviembre del 2017, as well as copies of all technical reports submitted throughout the proceedings on the bill under consultation. That resolution was served at 13:40 hours on 14 de diciembre del 2017.
5. 7Regarding the foregoing request for evidence, GONZALO RAMÍREZ ZAMORA, in his capacity as President of the Asamblea Legislativa, reports, in summary, as follows: There is no single document comprehensively setting forth in advance the technical aspects supporting the substitute text. What do exist are various assessments or opinions from institutions and organizations involved in the matter, which refer to the bill that served as the basis for discussion before the approval of the substitute text of 2 de noviembre del 2017. Those documents are provided. Likewise, after the substitute text was approved on 2 de noviembre and the bill was passed on first reading (primer debate), the Presidency complied with the mandate imposed by Article 157 of the Reglamento de la Asamblea Legislativa to conduct the required mandatory consultations (consultas obligatorias), and the responses or opinions received are also attached. He submits a list of all documents containing any technical element or element concerning the reasonableness of the bill.
6. 8In the proceedings, the provisions of Article 100 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional have been observed, and this resolution is issued within the time limit established by Article 101 ibidem.

Drafted by Magistrate Cruz Castro; and,

Considering:

I.Admissibility.- In accordance with the provisions of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, this Chamber may issue a prior advisory opinion (opinión consultiva previa) on legislative bills. Among the various types of constitutional consultation (consulta de constitucionalidad), the present matter concerns the optional consultation (consulta facultativa) contemplated in subsection b) of Article 96 of the aforementioned law. The consultation must, clearly, comply with the requirements established in that same law, as well as those imposed by the legal system for each particular bill. Otherwise, the consultation cannot be answered. The present consultation concerns the bill processed under legislative file No. 17.742, entitled “Ley para la Gestión Integrada del Recurso Hídrico.” This is not the first occasion on which this Chamber has considered it through an optional consultation. Previously, this Court had ruled in judgment No. 2014-12887, issued at 14:30 hours on 8 de agosto de 2014.

On this occasion, the majority of this Chamber considers this new consultation unanswerable because the bill under consultation is constitutionally untenable, owing to the Asamblea Legislativa’s own neglect in failing to scrupulously observe the requirements expressly prescribed by the Constitution for laws originating through a citizens’ initiative (iniciativa popular). Because this bill originated through such an initiative, both its approval and the possibility of submitting the corresponding consultation must be understood to be subject to a time limit, as Article 123 of the Constitution provides. The passage of time, far exceeding the constitutional and statutory limits, resulted in the expiration (caducidad) of the legislative proceedings and, consequently, the proceedings on this bill have already lapsed. Failure to observe the time limit renders the bill constitutionally untenable and, consequently, means that the consultation fails to meet the requirements of Article 143.3 of the Reglamento de la Asamblea Legislativa, Article 98 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, Article 6 of the Ley de Iniciativa Popular, and Article 123 of the Constitución Política.

The foregoing is consistent with the reasons stated in the minority opinion (voto de minoría) of Magistrates Jinesta Lobo, Rueda Leal, and Salazar Alvarado, drafted by the second of them, in the aforementioned judgment, which the majority of this Chamber now adopts as its own. They are as follows:

«1.- The right to citizen participation. The participatory nature of the Costa Rican government, derived from Article 9 of the constitutional text, has repeatedly been recognized and protected by this Court. The following has been stated regarding it:

“III.- The right to citizen participation. The principle of citizen participation in decision-making has become one of the fundamental pillars on which the democratic system rests. In our country, the constitutional framers incorporated the aforementioned principle into Article 9 of the Constitución Política by providing that the Government of the Republic is popular, representative, participatory, alternating, and accountable. Likewise, both at the constitutional and statutory levels, a series of mechanisms have been established to ensure that the aforementioned principle may be applied effectively and does not remain merely on paper, such as the referendum for the approval or repeal of laws and partial amendments to the Constitution, or the citizens’ initiative in the enactment of laws…” (Resolution 2011-11620 issued at 15:11 hours on 30 de agosto de 2011) This right rests not only on the constitutional provision but also on a series of international instruments that affirm it, such as Article 21, paragraph 1° of the Universal Declaration of Human Rights, Article 20 of the American Declaration of the Rights and Duties of Man, Article 23, paragraph 1°, subsection a) of the American Convention on Human Rights, and Article 25, subsection a) of the International Covenant on Civil and Political Rights.

Moreover, Article 9 is closely connected to Article 2 of the Constitución Política, which establishes that sovereignty resides exclusively in the Nation. Pursuant to that provision, one means of ensuring that sovereignty is made effective consists of creating mechanisms that enable its exercise through citizen participation.

The means of giving practical effect to the right to citizen participation include holding public hearings (audiencias públicas), access to information, and participation in the legislative process; within the latter, one of the mechanisms devised is the citizens’ initiative, as discussed below.

1. 2The citizens’ initiative in the enactment of laws. Through a constitutional amendment (Ley Nº 8281 del 28 de mayo de 2002), two mechanisms related to citizen participation were incorporated into our supreme law: specifically, the referendum and the citizens’ initiative. As for the latter, it was regulated through the Ley de Iniciativa Popular (Nº 8491) del 9 de marzo de 2006, which must be examined to determine whether this constitutional consultation is procedurally proper.

The objectives of the Ley de Iniciativa Popular were set forth in the statement of reasons (exposición de motivos) accompanying the bill. It contains the following justification:

“When we give effect to the citizens’ initiative and the referendum through a law, what we are doing is restoring the concept of citizenship at the normative level by recognizing that political participation extends beyond the election of representatives and that political rights may be manifested more intensively in the political life of the community through the instruments of semi-direct democracy. Through this law, we are rethinking and strengthening the concept of democracy by stating as a matter of law that democracy is more than the ambiguous notion of government by the people; rather, it entails effective and tangible participation in the conduct of public affairs.” (Page 4 of legislative file 14.799. Emphasis added) “Those who believe that the constitutional recognition of the citizens’ initiative merely continues the trend of introducing inconsequential political changes are mistaken.

If provided with an effective instrument, the citizens’ initiative is destined to strengthen political dialogue. The resolution of conflicts of interest finds fertile ground for public and collective debate, as well as for deliberation, decision-making, and action. Political dialogue may cease to be, as it has been, the private domain of political professionals, their secret meetings and negotiations, and may instead expand into dynamic problem-solving processes that identify alternatives and consensus where none previously existed or where they had not been rationally sought. Public purposes may cease to be the product of the inspiration, whim, or interests of a few and instead become the result of acts of public participation, established through deliberation and collective action.

The bill is founded on the principle that the political community develops through participation and, at the same time, that the potential basis for such development rests on the conviction that civic activity teaches people how to think collectively as citizens and how to turn that thought into action directed toward highly specific political objectives. We believe that if the people are provided with swift and straightforward instruments for participation, they will know how to use them and will incorporate them into their political heritage and culture, just as they did in the past with free and secret suffrage. If we adopt rules and instruments that promote participation, the people will participate, thereby strengthening politics and democracy and the understanding that citizenship is also a way of life.” (Pages 5 to 8 of legislative file 14.799. Emphasis added).

Thus, the citizens’ initiative was conceived as an effective, straightforward, and expeditious mechanism for promoting political dialogue with the citizenry and giving citizens the opportunity to participate in the conduct of public affairs.

The next step, as may be verified in the legislative file, was to determine what should be done to ensure that the citizens’ initiative embodied those characteristics. In this regard, the discussion centered particularly on two points: the time limit within which a citizens’ initiative bill should be put to a vote—in order to comply with the mandate of Article 123 of the Constitution—and the consequences of failing to comply with that constitutionally significant time limit.

The solution offered by the original bill was to grant the citizens’ initiative priority in the legislative process and short time limits for voting on it. Thus, the original Article 24 provided that the bill would occupy the first position on the order of business and was required to be voted on within 30 days. (Page 16 of legislative file 14.799).

Subsequently, both the time limit, which was criticized as being too short, and the priority afforded in the legislative process were questioned, because it was considered that such priority could become a means by which persons outside the Asamblea Legislativa could impose the legislative agenda.

With regard to the time limit, the possibility of setting it at one year, two years, or four years was discussed. Ultimately, as is well known, the two-year time limit prevailed. For purposes of this dissenting opinion (voto salvado), it is interesting to examine the arguments offered by the legislators when discussing the period within which the popular initiative (iniciativa popular) had to be put to a vote.

“I agree with a one-year period; otherwise, in this Legislative Assembly, they will give it fourteen years (…)

It seems to me that otherwise it would be a mockery of the voters. (…)” (Representative Valerín, folio 447 of legislative file 14.799).

“The discussion in the Committee led to the conclusion that it should not exceed two years. The Plenary of the Assembly might consider a slightly longer period, but the truth is that under no circumstances can we leave this indefinitely because that, obviously, would not only be unconstitutional, since it is neither the spirit nor the letter of the Constitution, but would also constitute an act of betrayal against the Costa Rican people, who have placed—or that segment of the Costa Rican people that has placed—their hopes in the possibility that certain laws may be discussed through mechanisms such as this one.” (Representative Valerín, folio 586 of legislative file 14.799) “The idea behind establishing a two-year time limit is that, indeed, we believe in some way that if the effort was made and it was possible to obtain a specified percentage of signatures from the electoral roll, then, at a minimum, the representatives would be required to vote within a specified period. It does not say whether the vote must be favorable or unfavorable; what it does establish is a time limit for the vote.

What they are requesting through this motion, which we are discussing, is the elimination of Article 6, which establishes the time limit for the final vote on bills, and then Article 5, which comes next and also concerns the issue of time limits.

Accordingly, I will vote against these motions, and I call upon us to explain this within our respective caucuses so that the initial difficulties faced by mechanisms of this kind in commencing their legislative consideration may also be understood.” (Representative Nombre01, folio 609 of legislative file 14.799).

“Thus, the legality issue has been resolved; in my view, what remains is the issue of expediency. Is it appropriate to give preferential consideration to a popular initiative? Personally, I said at the time: ‘We are representatives of the people; the people tell us what we must do. Now, in this case, what the people are telling us is that they want us to vote on that initiative, nothing more. They are not saying: I want you to approve it, but rather: vote on it. And if, within two years, a Parliament has not become aware of the gravity of a law or the merits of a law, no time limit will suffice; but it seems to me that we must make Parliament efficient, and efficient does not mean rushing things or failing to study them. Rather, I believe that two years is more than sufficient time for public opinion to express itself at length and for the representatives to listen, study, and analyze; ultimately, what this also comes down to is voting.

For that reason, it seems to me that the stipulated two-year period is more than sufficient.” (Representative Corrales, folio 612 of legislative file 14.799).

Several elements that were decisive in establishing the two-year time limit for the legislative consideration of bills submitted by popular initiative may be drawn from the transcribed passages. One of those points, in which we find the primary purpose for establishing a time limit, is the need for the bill to be put to a vote. In other words, the intent is to shield that bill from the disagreements, vicissitudes, and complications that could frustrate the intention of the citizens who submitted the initiative, namely, that their bill be considered and voted upon by the Legislative Assembly. Hence, Article 123 of the Constitution states that the time limit applies to the final vote on the bill. If, for lack of such a time limit, the bill were never considered or were submitted to the Legislative Assembly only to be archived by virtue of the passage of time, whether because of lack of interest or, conversely, because of the interest and controversy generated by the bill, then the institution of the popular initiative would be stripped of its essential content, since citizens would be deprived of an effective means of submitting an issue of concern to them for legislative debate and vote. In the transcribed passages, the cited representatives allude to this fact by stating that it would be a “mockery” or a “betrayal” of the Costa Rican people.

Another observation arising from the excerpts is that the time limit established by law—two years—was the product of consensus among the legislators, some of whom advocated a longer period and others a shorter one. The result of that discussion was the time limit we know today. The significance of this is that the agreed-upon time limit provides a reasonable period within which the entire legislative procedure (procedimiento legislativo) may be completed, at least through the final vote on the bill required by constitutional Article 123. This conclusion follows not only from the general agreement that the time limit is tied to the final vote on the bill, but also from Representative Corrales’s final comment, in which he states that two years is an adequate period both for submitting the bill to public opinion and—and emphasis must be placed here—for its study, analysis, and vote by the representatives.

A second subject of discussion concerns the legal consequences of failing to comply with the prescribed time limit. At one point, Representative Corrales introduced motions seeking to establish a criminal penalty (sanción penal) if the time limit were not met. On that occasion, he stated:

“To me, we representatives have no difference whatsoever, absolutely none, from the other members of the supreme branches of government and other public officials who must fulfill their duties. The problem is that we are both judge and party, and we would not want to incriminate either ourselves or those who come after us. But I feel that there is a responsibility, the responsibility of a Parliament that is told: You must enact a law within two years. Well, enact it within two years. Enacting the law does not mean approving it; it means voting on it. It was voted down, approved, or rejected; it was approved, but it was voted upon and considered.

Because I feel that the reaction here is that we do not want to relinquish the monopoly over laws and the legislative process that the representatives currently hold. We therefore deny the people the power to legislate; thus, [...], it would be very easy for us to postpone a bill indefinitely, if we are not satisfied with it and believe that it should have originated with us, by simply leaving it there. Hence the reason why representatives who fail to comply with the time limits established for voting on a law should be penalized, whether the vote is favorable or unfavorable; the law, however, was considered.” (Representative Corrales, folios 390 and 391 of legislative file 14.799).

The following was also stated in this regard:

“Second, constitutional Article 123, as recently amended, states: ...bills introduced by popular initiative must receive a final vote within the mandatory time limit (plazo perentorio) specified by law. That is what the Constitution says, except for constitutional amendments, which will follow the procedure set forth in Article 195. In other words, look at the mandate: the mandate of Article 123 is crystal clear—popular initiatives must receive a final vote within the mandatory time limit specified by law. Well, what happens if the vote does not take place within that period? Do we simply ignore it, […], refuse to vote on it, and then what? It remains postponed indefinitely. Something even more serious, it seems to me—and I do not believe we even provided for this in the text—is: what happens when bills lapse at the end of the four-year term? Are those bills permanently archived or not?” (Representative Corrales, folio 493 of legislative file 14.799).

However, the position that prevailed in the Legislative Assembly and that appears in the statutory text can be inferred from the views of those who opposed Representative Corrales’s proposal:

“What do we seek through the popular initiative? To comply with the mandate of Article 123 by assigning it a mandatory time limit. Why not use the same four-year term and, instead of allowing it to die, have it automatically placed on the order of the day, I do not know, three years and eight months beforehand, thereby ensuring that it will be voted upon—not approved, but voted upon—which is what that provision says? Or what happens if it is stalled in a Committee and that Committee has a series of matters entitled to priority? How is it transferred from the Committee to the Plenary? What happens if the bill remains open or is not ready, with three hundred motions or twenty motions, whatever the number may be? How are those possibilities resolved?

It seems to me that this is what we should focus on in order to be more efficient, and not necessarily establish a criminal offense that, moreover, will serve no purpose. What fault (sic) would the Chair of a Committee bear if the bill was not discussed, if the members of the Committee could not reach agreement, or if they failed to establish a quorum, for example? And if each person has an excuse, will it be the Chair of the Committee who must go there?” (Representative Malavassi, folio 497 of legislative file 14.799).

Finally, by way of conclusion, the proponent of the motion stated:

“I sincerely believe that we must devise some procedure to ensure that the text of a popular initiative is voted upon. It may be voted upon however the representatives see fit, but it must be voted upon, because even the prestige of Parliament and of our System is at great risk if a popular initiative is submitted to us, we amend the Political Constitution to give citizens the opportunity to submit a text directly to the Legislative Assembly, and the Legislative Assembly subsequently simply turns up its nose at it and does not vote on the bill.” (Representative Corrales, folio 500 of legislative file 14.799).

The situation that arises when the two-year time limit is exceeded—that is, disregarded—must be analyzed. Article 123 of the constitutional text states that the time limit established by law is mandatory. The direct consequence of that adjective is that the time limit cannot be extended. It follows that the Derived Constituent Power (Constituyente Derivado) intended the legally established time limit to be observed, thereby preventing continual extensions from defeating the very purpose of the time limit.

However, this is not the only logical conclusion that may be drawn from the provisions, since it is also clear to the undersigned that said time limit was established for the benefit of the initiative and the citizens who submitted it. As explained above, the intent of the law is to strengthen effective citizen participation through the popular initiative (iniciativa popular). No less can be said of the constitutional provision. If it were interpreted, for example, that the bill would be shelved once the stated time limit had elapsed, this would run counter to the very ratio legis, since the result would be to prevent the bill drafted by the citizens from being considered and voted upon by the legislators. The same may be said of extending proceedings beyond the established time limit—a position endorsed by the majority of this Court—because this imbues the popular-initiative bill with uncertainty. Indeed, if the continuation of the ordinary legislative procedure is endorsed, allowing debate on the bill in the Asamblea and consultation with the Sala, as the majority opinion provides, then the constitutional time limit is being disregarded and the bill is being imbued with uncertainty, since the final vote on it will occur at an indeterminate time and will therefore be manifestly contrary to the ratio iuris of the constitutional time limit.

The next question is what happens when the constitutional time limit expires. In this regard, it should be noted that Article 6 of Ley Nº 8491 provides verbatim:

“If, upon expiration of this time limit, the bill has not been voted upon at first reading (primer debate), it must be considered and submitted to a vote at the immediately following session of the Plenario Legislativo or the Comisión con Potestad Legislativa Plena, as applicable. For these purposes, if the initiative has not been reported out of committee (dictaminada), it shall be deemed exempt from all procedural steps. The same rules shall apply to proceedings at second reading (segundo debate) and to consideration of the reports of the Comisión de Consultas de Constitucionalidad.” Ergo, the provision clearly stipulates that if, upon expiration of the two-year time limit, the respective bill has not been voted upon at first reading, it must be considered and submitted to a vote at the immediately following session of the Plenario Legislativo or the Comisión con Potestad Legislativa Plena. For this purpose, if the initiative has not been reported out of committee, it shall be deemed exempt from all procedural steps. This requirement of immediacy likewise applies to proceedings at second reading, since they must be governed by the same rules as the first reading; that is, the vote at second reading must take place at the immediately following session of the Plenario Legislativo or the Comisión con Potestad Legislativa Plena after the bill has been voted upon at first reading.

It is therefore entirely clear that a popular-initiative bill exceeding the two-year time limit does not follow the ordinary legislative process (iter legislativo), as the majority of this Sala believes, but is instead subject to a different, expedited procedure directed toward obtaining a final vote, as constitutionally required. Debate on the bill and, indeed, the entire legislative process desired by the majority of this Sala should have taken place during the two years provided for that purpose by the Constitución Política and Ley de Iniciativa Popular.

In this regard, it should be noted that, pursuant to Article 98 of Ley de la Jurisdicción Constitucional and section 143.3 of Reglamento de la Asamblea Legislativa, when the Asamblea Legislativa has a constitutional or regulatory time limit within which to vote on a bill, as in the present case, the consultation (consulta) must be submitted sufficiently in advance, and the bill under consultation must be voted upon even if the Asamblea has not received the opinion of the Sala. Ergo, neither the constitutional consultation (consulta de constitucionalidad) nor, much less, any eventual proceedings before the Comisión de Consultas de Constitucionalidad suspend Parliament’s obligation to cast a final vote on the bill under consultation within the cited mandatory time limit (plazo perentorio).

That regulatory framework, as well as the immediacy and expeditiousness it seeks to ensure, is consistent with the legislature’s purpose of ensuring that bills originating from popular initiatives are in fact voted upon within the mandatory time limit established by law.

For this reason, we, the undersigned, consider that once the stated period has been exceeded, an anomalous situation contrary to the Constitution arises, because the bill has not received a final vote even though the constitutional text so requires. Under these circumstances, the solution established by law is an immediate and expedited return to constitutional normality. In other words, the bill, which by that point should have received a final vote, must be exempted from procedural steps and submitted to any outstanding votes until it receives a final vote. In this manner, compliance with the ratio legis is guaranteed by compelling the Asamblea Legislativa to consider and vote on the bill, thereby ensuring that the popular initiative is taken into consideration.

It goes without saying that this Sala may conduct constitutional review (control de constitucionalidad) after the fact. That is, in the sub examine, the optional consultation (consulta facultativa) with the Sala is not an indispensable procedural step for the bill; nothing prevents this Tribunal, through subsequent review (control posterior), from considering any constitutional challenges that may arise from the approval of the bill at issue.

1. 3Regarding the calculation of the time limit established in Article 6 of Ley de Iniciativa Popular. A further manifestation of the interest in ensuring that bills receive a final vote within the statutory time limit established in Ley de Iniciativa Popular is reflected in the method of calculating the time limit contemplated by that law.

This calculation begins on the date when the Secretaría del Directorio Legislativo receives the bill (Article 6). This point in time should not be equated with receipt of the initiative as established in Article 2 of the Law, but rather with the referral of the bill by the Tribunal Supremo de Elecciones after it has verified the signatures and the required percentage, pursuant to Article 4. An interpretation that began the calculation at the time of submission under Article 2 would cause uncertainty in calculating the time limit because, if the Tribunal Supremo de Elecciones were to determine that the required percentage of signatures had not been met, it would grant a non-extendable period (plazo improrrogable) of 90 days to remedy the shortfall (Article 4), which would materially affect the time available to the Asamblea Legislativa for debate.

We, the undersigned, consider such an interpretation unsystematic, not only by virtue of the foregoing argument but also in view of the method used to calculate the two-year period. Indeed, although Article 6 establishes a two-year time limit for the final vote on the bill, this does not mean two calendar years, since calculation of the period is suspended during legislative recesses and special sessions (sesiones extraordinarias) if the bill is not placed on the agenda by the Poder Ejecutivo. The purpose is to ensure that the two years are available for actual consideration of the bill and, accordingly, that the time limit is reasonable for completing the entirety of the legislative procedure, at least through the final vote thereon.

1. 4Regarding the calculation of that time limit for bill 17.742. Applying the parameters set forth supra, we, the undersigned, calculated the time limit under Article 6 of Ley de Iniciativa Popular for the bill under consultation, bill 17.742.

During these proceedings, the Sala requested from the Directorio de la Asamblea Legislativa, as evidence to assist in reaching a decision (prueba para mejor resolver), a breakdown of the legislative procedure and the calculation of the two-year time limit as applied to the bill under consultation. The breakdown submitted is transcribed verbatim below:

a. Legislative Session from May 2010 to May 2011 MONTH DAYS COUNTED OBSERVATIONS May 2010 7 days Start date 25-05-2010 Ordinary session period June 2010 30 days Ordinary session period July 2010 26 days Although July has 31 days, the Asamblea Legislativa was in recess for 5 days, from July 12 through 16.

August 2010 0 days The bill was not placed on the agenda during special sessions September 2010 30 days Ordinary session period October 2010 31 days Ordinary session period November 2010 30 days Ordinary session period December 2010 0 days The bill was not placed on the agenda during special sessions January 2011 0 days The bill was not placed on the agenda during special sessions February 2011 0 days The bill was not placed on the agenda during special sessions March 2011 22 days The bill was placed on the agenda for special sessions beginning on March 10, 2010 April 2011 27 days The bill was on the agenda for special sessions, but a 3-day recess was approved from April 18 through April 20, 2011, so those 3 days were deducted from the 30 days in April.

TOTAL 203 DAYS Total number of days counted toward the processing of the bill: 203 days Maximum number of days remaining to continue processing the bill: 527 b. Legislative Session from May 2011 to May 2012 MONTH DAYS COUNTED OBSERVATIONS May 2011 31 days Ordinary session period June 2011 30 days Ordinary session period July 2011 27 days Although July has 31 days, the Asamblea Legislativa was in recess for 4 days, from July 11 through 14.

August 2011 0 days The bill was not placed on the agenda during special sessions September 2011 30 days Ordinary session period October 2011 31 days Ordinary session period November 2011 30 days Ordinary session period December 2011 0 days The bill was not placed on the agenda during special sessions January 2012 0 days The bill was not placed on the agenda during special sessions February 2012 0 days The bill was not placed on the agenda during special sessions March 2012 0 days The bill was not placed on the agenda during special sessions April 2012 0 days The bill was not placed on the agenda during special sessions TOTAL 178 Total number of days counted toward the processing of the bill, combining the 2010-2011 and 2011-2012 legislative sessions: 381 days.

Maximum number of days remaining to continue processing the bill: 349 c. Legislative Session from May 2012 to May 2013 MONTH DAYS COUNTED OBSERVATIONS May 2012 31 days Ordinary session period June 2012 30 days Ordinary session period July 2012 22 days Although July has 31 days, the Asamblea Legislativa was in recess for 9 days, from July 09 through 19, and those days were therefore deducted.

August 2012 0 days The bill was not placed on the agenda during special sessions September 2012 30 days Ordinary session period October 2012 31 days Ordinary session period November 2012 30 days Ordinary session period December 2012 0 days The bill was not placed on the agenda during special sessions January 2013 0 days The bill was not placed on the agenda during special sessions February 2013 0 days The bill was not placed on the agenda during special sessions March 2013 0 days The bill was not placed on the agenda during special sessions April 2013 0 days The bill was not placed on the agenda during special sessions TOTAL 174 Total number of days counted toward the processing of the bill, combining the 2010-2011, 2011-2012, and 2012-2013 legislative sessions 555 days.

Maximum number of days remaining to continue processing the bill: 177 d. Legislative Session from May 2013 to May 2014 MONTH DAYS COUNTED OBSERVATIONS May 2013 30 days Recess on May 2 June 2013 29 days Recess on June 3 July 2013 21 days Although July has 31 days, the Asamblea Legislativa was in recess for 10 days, from July 08 through 19.

August 2013 0 days The bill was not placed on the agenda during special sessions September 2013 30 days Ordinary session period October 2013 31 days Ordinary session period November 2013 30 days Ordinary session period December 2013 1 days The bill was placed on the agenda during extraordinary sessions on December 11 and was removed from the agenda on December 12.

January 2014 0 days The bill was not placed on the agenda during extraordinary sessions.

February 2014 0 days The bill was not placed on the agenda during extraordinary sessions.

March 2014 5 days The bill was placed on the agenda during extraordinary sessions on March 19 and was removed from the agenda on March 20.

It was placed on the agenda again on March 25 and remained there until its final vote.

TOTAL 177 The total number of days counted for the processing of the bill, adding together the 2010-2011, 2011-2012, 2012-2013, and 2013-2014 legislative terms, is 730 days.

Deadline expired on March 28, 2014.

The letter submitted by the Acting President of the Asamblea Legislativa provides a detailed account of the days during which the cited bill was processed, concluding that the two-year period expired on March 28, 2014. This same date was accepted at the appropriate time by the President of the Asamblea Legislativa, who consequently issued a ruling at Session No. 148 of March 31, 2014, ordering that Bill 17.742 be considered and voted upon.

However, we, the signatories, observe a calculation error in the sum of days performed by the Asamblea Legislativa. According to the breakdown provided, for the legislative term from May 2011 to May 2012, the Asamblea counted 178 days. Nevertheless, adding the entries for that legislative term produces a total of 179 days, corresponding to 31 days in May, 30 days in June, 27 days in July, 30 days in August, 31 days in October, and 30 days in November, all in 2011.

Furthermore, adding the total days elapsed in each legislative period (and making the correction described in the preceding paragraph—that is, adding 203, 179, 174, and 177) produces a total of 733 days. In other words, there is another calculation error, since at this point the deadline would actually have expired 3 days earlier than indicated by the Asamblea Legislativa.

However, one further correction must be made. We, the undersigned, observe an error in the counting of legislative recesses. Indeed, an analysis of the breakdown prepared by the Asamblea Legislativa shows that, during the legislative recesses of July 2012 and 2013, a total of 9 days in July 2012 and 10 days in July 2013 were counted as part of those recesses (and therefore as days excluded from the calculation of the deadline). Nevertheless, the first recess mentioned ran from July 9 through July 19, 2012, meaning that 11 days of recess actually elapsed; in the case of the second recess, from July 8 through July 19, 2013, the Chamber counts 12 days of recess. In this regard, we consider that recess days must be counted according to the recess declaration itself and that, if the recess includes a non-business day, that day must be included as part of the recess and added to the suspension of the calculation of the deadline, pursuant to Article 6 of the Ley de Iniciativa Popular. This correction entails an increase of 4 days (2 for each recess) in calculating the bill’s deadline. The difference between the 3 days that must be subtracted and the 4 days that must be added to the deadline is one day. Therefore, the deadline for the final vote expired on March 29, 2014.

It is an indisputable fact, and one of vital importance to the assessment made by the undersigned, that the mandatory two-year period for the final vote on the bill at issue expired before the admissible constitutional consultation (consulta de constitucionalidad) was filed on April 22, 2014. It is likewise essential that, after March 29, the Asamblea Legislativa did not immediately and expeditiously continue the legislative proceedings and, in particular, did not proceed with the final vote on the bill as it was required to do, despite having time to do so before the consultations were filed.

1. 5On the time at which the optional constitutional consultations (consultas facultativas de constitucionalidad) were filed and the matter sub examine. Article 98 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional provides:

“ARTICLE 98. In the case of constitutional amendments, the consultation must be made after approval on first reading during the first legislative term and before final approval. In the case of other bills or legislative acts subject to the procedure for enacting laws, it must be filed after approval on first reading and before approval on third reading.

Nevertheless, when the Asamblea Legislativa is subject to a constitutional or regulatory deadline for voting on the bill, the consultation must be made sufficiently in advance, and the bill shall be voted upon even if the Chamber’s opinion has not been received.

In all other cases, the consultation must be filed before final approval.” (Emphasis added).

Similarly, section 143.3 of the Reglamento de la Asamblea Legislativa provides:

ARTICLE 143.- Processing of constitutional consultations …

1. 3Nevertheless, when the Asamblea Legislativa is subject to a constitutional or regulatory deadline for voting on the bill, the consultation must be made sufficiently in advance, beginning when the committee responsible for studying it has approved the corresponding committee report or reports (dictamen o dictámenes). In this case, the Asamblea Legislativa shall vote on the bill even if the report has not been received, as it shall when the Chamber fails to comply with the statutory deadline for responding to the mandatory consultation (consulta preceptiva). (Emphasis added).

One of the purposes of the cited articles is to strengthen the Chamber’s function of conducting prior constitutional review (control previo de constitucionalidad) of bills. In that regard, for bills in general, the consultation must be filed before the bill’s final approval. The purpose of the provision is to ensure that the ruling issued by the Chamber is timely—hence also the one-month period granted by Article 101 of the cited law—and may thereby be considered by lawmakers and have an effect on the bill.

The Chamber has stated in this regard:

“In an optional constitutional consultation—such as this one—the objective is for the Asamblea Legislativa, before making a final decision on a bill, to have the opinion of the Sala Constitucional as to whether the text of the bill conforms to the Constitución Política and whether the provisions required by the fundamental charter have been observed in its processing. In short, these are merely nonbinding observations—with the exception established by law where the existence of unconstitutional procedures in the consulted bill is found—intended to guide lawmakers in a particular direction or even to encourage them to follow the guidance provided, if any. According to legal scholarship, this is a typical case of prior constitutional review.” (Decision 2000-8750 at 14:53 on October 4, 2000).

In the particular case of bills subject to a constitutional or regulatory deadline for a vote, as is the case here, by operation of Article 123 of the Constitution, the Chamber has interpreted the second paragraph of Article 98 to mean that the bill may be submitted for consultation even before its approval on first reading:

“The present consultation was submitted by ten deputies of the Asamblea Legislativa concerning a bill currently under discussion. Although it was submitted before the present bill was approved on first reading (see page 368 of the legislative record (expediente legislativo)), as required by Article 98 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, this Chamber has previously interpreted that, in the case of bills subject to a deadline, such as initiatives seeking to approve or amend the Budget of the Republic (Articles 178 of the Constitución Política and 178 and 180 of the Reglamento de la Asamblea Legislativa), the possibility provided in the second paragraph of the cited Article 98 of the governing procedural law applies, under which the consultation in such cases may be submitted ‘sufficiently in advance’ so as to prevent it from being answered after the bill’s deadline has expired or after its final approval.

(See, to that effect, Decisions Nos. 1716-90, at fifteen hundred hours on November twenty-seventh, nineteen ninety, and 2000-10136, at nine hundred hours on November seventeenth, two thousand.) Consequently, pursuant to Articles 96(b) and 98, paragraph 2, of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, this legislative constitutional consultation is admissible at this time.” (Decision 2003-2743 at 14:30 on April 3, 2003, reiterated in Decision 2011-15968 at 15:30 on November 23, 2011).

This provision has a twofold purpose. First, consistently with the remainder of the article, it seeks to ensure that the bill is submitted to the Chamber for consideration before its final approval, so that the Chamber’s decision may be taken into account by lawmakers. Hence, the consultation must be made “sufficiently in advance.” We, the undersigned, consider that, consistently with the foregoing, it is for the Chamber to determine, on a case-by-case basis and in light of the legislative record and the scope of the consultation, whether that requirement has been met. Second, the paragraph seeks to ensure compliance with the constitutionally significant deadline established for voting on the bill, such that it “…shall be voted upon even if the Chamber’s opinion has not been received.” In other words, the absence of a decision by the Chamber must not serve as a pretext for disregarding the voting deadline, since doing so would result in the creation of a situation contrary to the legal order.

The admissibility of the consultation filed must be examined on the basis of the criteria set out above.

It has been established that the consultation was filed after the constitutional deadline set for the final vote on the bill had elapsed. Indeed, after the deadline expired, there was sufficient time for the bill to receive a final vote. As already explained, failure to comply with the deadline established by the Ley de Iniciativa Popular means entering an anomalous state, since the final vote that should have occurred by that time, as prescribed by Article 123 of the Constitution, is lacking. Failure to observe that deadline has the legal consequence established in Article 6 of that law: namely, an expeditious return to the state required by the fundamental provision. As previously clarified, the constitutional deadline was established for the benefit of effective citizen participation, which requires lawmakers to consider bills introduced through a popular initiative (iniciativa popular).

Accordingly, admitting for consideration, through an optional constitutional consultation, a popular-initiative bill whose constitutional deadline for the final vote has expired is an absurdity that contravenes the ratio iuris of the law and the Constitución Política and, moreover, distorts its purpose—to provide citizens with a mechanism through which bills introduced on their initiative are considered and finally voted upon by lawmakers within a specified mandatory period—because it would itself become an obstacle to achieving that purpose and an additional stage that could impede compliance with the imperative requirement, mandated by Article 123 of the Constitución Política, that the bill receive a final vote.

The legislature’s intent is that the entire legislative process through the final vote, including the optional constitutional review request (consulta facultativa de constitucionalidad), be completed within the peremptory two-year time limit (plazo perentorio). Note that Article 6 of the aforementioned law suggests that the constitutional review request (consulta de constitucionalidad) must be filed within that period, as it states in fine that the same rules (waiver of procedural requirements [dispensa de trámite]) shall also apply “…to the consideration of reports from the Constitutional Review Committee (Comisión de Consultas de Constitucionalidad).” In other words, both the optional constitutional review request and any report from that Committee arising from the judgment issued following a review request are regarded as part of the process that must be completed within the two-year period; and if that period has expired, the Plenary (Plenario) is then required to proceed to vote on it finally and immediately.

The request submitted also contravenes the purposes of the Constitutional Jurisdiction Law (Ley de la Jurisdicción Constitucional), as explained above. First, the request was submitted after the constitutional time limit had expired, and therefore lacks the “due advance notice” that enables the Chamber (Sala) to consider the bill. Second, the ratio iuris of the second paragraph of Article 98 of that law is to ensure compliance with constitutional and regulatory time limits. As has been reiterated, that time limit expired on 29 de marzo de 2014, and that purpose is therefore not respected either.

The undersigned are not unaware that, through judgment 2012-15840, issued at 16:00 hours on 7 de noviembre de 2012, the optional legislative constitutional review request (consulta legislativa facultativa) concerning the Wildlife Conservation Law (Ley de Conservación de Vida Silvestre) (legislative expediente Nº 17054) was decided and that, on that occasion, the constitutional time limit for voting on the popular initiative (iniciativa popular) had expired before the request was submitted; specifically, the aforementioned period had expired on 27 de setiembre de 2012 (a fact recorded in the judgment cited supra), the bill was approved on first reading (primer debate) on 2 de octubre de 2012, and the request was submitted on 4 de octubre de 2012.

A review of the subsequent processing of that expediente shows that the bill was voted on at second reading (segundo debate) on 10 de diciembre de 2012 (Alcance 92 a La Gaceta 95 de 20 mayo de 2013) and that, in substance, the request submitted to this Court contributed to a delay of approximately one month in the processing of the bill. A similar situation is occurring in the case sub examine because, as shown by the copies of the expediente, at folio 4757, discussion of the bill under review was suspended until the Chamber rules on this request. In other words, the constitutional review mechanism has become a means of violating the constitutional peremptory time limit and delaying the processing of a bill that, by now, should already have been voted on at second reading pursuant to an express provision of the Political Constitution (Constitución Política). Such conduct is intolerable because it undeniably undermines the very purposes of establishing a peremptory time limit of constitutional significance.

Furthermore, we, the signatories, consider that decision 2012-15840, cited in the majority opinion (voto de mayoría), contradicts the very arguments advanced by the majority. Indeed, on that occasion it was held that limiting legislators’ right of amendment (derecho de enmienda) was constitutional for the purpose of complying with the constitutional time limit governing popular initiatives. This is apparent from a full transcription of the relevant subsection:

“b) Regarding the violation of the right of amendment and the approval of the bill on first reading after expiration of the time limit. Second, the Deputies contend that they were effectively prevented from studying the bill in question and proposing changes to the latest version of the bill submitted for discussion in the Plenary because the expediente’s constitutional time limit had expired. In this regard, because this is a popular-initiative bill, the provisions of Article 6 of the Popular Initiative Law (Ley de Iniciativa Popular), Ley No. 8491 del tres de abril del 2006, are of particular relevance. That article provides: ‘Popular-initiative bills must be voted upon in the Legislative Assembly (Asamblea Legislativa) within a maximum period of two years, unless they concern constitutional amendments, in which case they shall follow the procedure established in Article 195 of the Political Constitution.

The period shall begin to run on the date on which the Office of the Legislative Directorate (Secretaría del Directorio Legislativo) receives the bill and shall be suspended during legislative recesses and special sessions if the Executive Branch has not placed it on the agenda. If, upon expiration of that period, the bill has not been voted upon on first reading, it must be considered and submitted to a vote at the immediately following session of the Legislative Plenary (Plenario Legislativo) or the Committee with Full Legislative Authority (Comisión con Potestad Legislativa Plena), as applicable. For these purposes, if the initiative has not received a committee report (dictaminada), it shall be deemed exempt from all procedural requirements. The same rules shall apply to the second-reading process and to the consideration of reports from the Constitutional Review Committee’ (Underlining not in the original).

In this specific case, the peremptory two-year time limit for voting on bill No. 17054 during its first-reading process expired on veintisiete de septiembre del 2012. For that reason, the President of the Legislative Assembly (Presidente de la Asamblea Legislativa) issued a ruling in view of the regulatory gap concerning the procedure to be followed in considering popular-initiative bills whose time limit for a vote in the Plenary had expired, and decided to submit it to a vote at the session of 1 de octubre pasado, during which quorum was broken. Consequently, the bill was considered and approved at the immediately following session, held on 2 de octubre, without this entailing a formal defect (vicio formal) in the procedure. Note that the aforementioned procedure was conducted in accordance with the second paragraph of Article 6 of the Ley de Iniciativa Popular, which provides that if the initiative has not received a committee report, it shall be deemed exempt from all procedural requirements and must be submitted to a first-reading vote before the Plenary.

In view of the foregoing, this Chamber does not find that the right of amendment was thereby violated in a manner invalidating the processing of this bill, because there was a statutory time limit established by the legislature itself that had to be observed for the vote before the Plenary. There is a logical limitation on the right of amendment, not only because a peremptory time limit has been prescribed, but also because the fact that this is a popular-initiative bill justifies a limitation that permits the discussion and processing of a bill having a particularly democratic origin.’” (The preceding boldface has been added) Note that a complete reading of the decision transcribed above instead confirms the position that we, the undersigned Justices (Magistrados), adopted in our dissenting opinion (voto de minoría), and indeed contradicts the majority’s position in this judgment, which asserts that discussion of the bill may continue even after the constitutional time limit has expired.

By way of example, the conclusion of Considerando III states: “Consequently, it is clear that the legislature’s intent was to facilitate discussion of the bill once the period had elapsed, even if the initiative had not received a committee report…” (Underlining added) In conclusion, we find it improper for this Court to undertake consideration of the request filed in these proceedings, because doing so would amount to endorsing disregard for constitutionally established time limits and thereby contravening the objectives that the legal institutions (institutos jurídicos) of popular initiative and constitutional review are intended to fulfill. In view of the foregoing, we dissent and declare that the request cannot be answered (inevacuable), because it was not submitted with due advance notice.” Accordingly, the majority of this Chamber now takes the position that it is improper for this Court to undertake consideration of the request filed in these proceedings, because doing so would amount to endorsing disregard for constitutionally established time limits and thereby contravening the objectives that the legal institutions of popular initiative and constitutional review are intended to fulfill.

Consistent with the ruling in decision number 2012-015840, which concerned a legislative review request regarding a popular-initiative bill, this Chamber stated that the time limit for voting on this type of bill is peremptory; therefore, as was done in that case, if the period has expired, the popular-initiative bill must be submitted to a vote immediately, with no further opportunity to exercise the right of amendment. This is because, in such cases, there is a logical limitation on the right of amendment, not only because a peremptory time limit has been prescribed, but also because the fact that this is a popular-initiative bill justifies a limitation that permits the discussion and processing of a bill having a particularly democratic origin. Because that procedure was not followed with respect to the bill under review, its processing has lapsed (caduco), and neither its discussion nor its voting may continue. In view of the foregoing, we declare that the request cannot be answered.

II. DISSENTING OPINION OF JUSTICE HERNÁNDEZ LÓPEZ.-

Respectfully, I depart from the majority of the Chamber’s position regarding the request submitted in connection with bill number 17742, “Law for the Integrated Management of Water Resources” (“Ley para la Gestión Integrada del Recurso Hídrico”). As this Chamber has repeatedly held in its case law, in optional constitutional review requests, the ruling is limited strictly to the matters raised and to the arguments presented by those submitting the request; accordingly, my opinion will address only those aspects. As will be seen from the considerations set forth below—from my perspective—there are no constitutional defects arising from lack of substantive connection (conexidad), and therefore the analysis of potential violations of Constitutional Article 50 is limited exclusively to the provisions submitted for review, specifically on substantive grounds (razones de fondo). That said, it is clear that my failure to address certain provisions can in no way be interpreted as any form of constitutional “endorsement” of those provisions on my part.

1. 1REGARDING THE ALLEGED FORMAL DEFECTS SUBMITTED FOR REVIEW.

Those submitting the request ask the Chamber to consider three issues concerning the manner in which the bill has been processed, each of which is analyzed separately:

• a)Expiration of the time limit for processing the legislative initiative and failure to comply with the established procedure.

This issue comes before the Chamber because those submitting the request understand that, as a popular initiative, this legislative bill was subject to a specific time limit for its processing and voting in the Legislative Assembly. They explain that, instead, the competent bodies took an excessive amount of time to act after the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) issued its first ruling on the request in this case, thereby affecting the bill’s validity.

By judgment number 2014- 12887, issued at 14:30 on 8 de agosto de 2014, the first request submitted concerning the bill analyzed here was answered, and the issue of the time limit for processing and voting on the initiative was addressed. The majority of the Court concluded that although there was a time limit for processing and voting on popular-initiative bills, the legislative body’s failure to comply with it could not have consequences detrimental to the bill itself, such as making it impossible to complete the legislative process. That decision stated the following on this specific point:

“ IV. (…)

First, it should be noted that, within the sphere of international human rights instruments, there is absolute convergence among them in recognizing and guaranteeing individuals the right to participate or take part directly in the government or conduct of the public affairs of their country, as established, by way of example, in Article 21, paragraph 1, of the Universal Declaration of Human Rights of December 10, 1948; Article 20 of the American Declaration of the Rights and Duties of Man of 1948; Article 23, paragraph 1(a), of the American Convention on Human Rights of November 22, 1969; and Article 25(a) of the International Covenant on Civil and Political Rights of December 19, 1966.

It is from that perspective that we analyze and interpret the third paragraph of Article 123 of the Constitución Política, in relation to Article 9 of that same Fundamental Charter, insofar as they provide:

ARTICLE 9.- “…The Government of the Republic is popular, representative, participatory, alternating, and accountable…” ARTICLE 123.- “…Bills introduced by popular initiative (iniciativa popular) must receive a final vote within the mandatory deadline (plazo perentorio) specified by law…” In this regard, as may be gathered from the records of the Asamblea Legislativa, during the consideration of this amendment, an effort was made to restore the concept of citizenship through legislation by recognizing that political participation extends beyond the election of representatives and that political rights may be manifested more fully in the political life of the community through instruments of semi-direct democracy (democracia semidirecta). In that regard, it is clear that this body of law has taken an important step toward strengthening democracy. Continuing with the statement of reasons (exposición de motivos), one may extract a point that is of the utmost relevance to the analysis before us, appearing on folios 5 through 8 of legislative expediente 14.799, which states that this popular-initiative law is intended to provide a swift and straightforward instrument of participation for citizens to use, thereby promoting citizen participation in the discussion.

The majority of this Tribunal considers that the 2-year period established in the Ley de Iniciativa Popular, within which a bill governed by that Law must be voted upon—in light of the third paragraph of Article 123 of the Constitución Política—cannot constitute a mandatory deadline operating to the detriment of the initiative, because construing it in that manner would punish citizen initiative and participation because of legislative and political-group omission or inertia. The discussions concerning the popular initiative recorded in the minutes show that a two-year period was indeed intended to be established, as was repeatedly stated, but the concern of the female and male members of the Asamblea Legislativa was that, without such a period, the bill would remain indefinitely in the legislative process (corriente legislativa). As we understand it, the purpose of the deadline was established for the benefit of the initiative, foreclosing some of the preceding stages if they had not been completed within the period and compelling a vote on first reading (primer debate); indeed, the third paragraph of Article 6 provides that even if no committee report (dictamen) has been issued, all further procedural steps shall be dispensed with so that the bill may proceed to first reading at the immediately following session.

In that regard, we consider that the 2-year period cannot operate against the popular initiative, but rather in its favor. Indeed, a comprehensive interpretation of the Legal System (Ordenamiento Jurídico) that takes into account the essential content of the right under analysis and the intent of the constituent legislator (legislador constituyente) permits the conclusion that the latter delegated to the ordinary legislator (legislador ordinario) the establishment of the mechanisms and deadlines governing the initiative and within which such bills must receive a final vote. This reasoning follows from the first paragraph of Article 6 of the Ley de Iniciativa Popular, which, although it established a deadline for bills under its protection to be voted upon, also provided in its second paragraph: “If, upon expiration of this period, the bill has not been voted upon on first reading, it must be heard and submitted to a vote at the immediately following session of the Legislative Plenary (Plenario Legislativo)…” Accordingly, it is concluded that the ordinary legislator, in the exercise of its powers and consistently with the principle of the completeness of the law (principio de plenitud hermética del derecho), has established a mechanism to facilitate and even compel—if necessary—a vote on a bill arising from a citizen initiative.

Thus, it is from that perspective that the majority of this Tribunal considers that Article 123 of the Constitución Política, by stating: “…Bills introduced by popular initiative must receive a final vote within the mandatory deadline specified by law…,” intended to grant such bills an advantage over others by imposing a deadline for their final disposition, while leaving to the ordinary legislator the implementation mechanism for compelling the commencement of debate and the final vote on the bill, precisely to prevent the initiative from being abandoned and expiring through inaction. We therefore believe that the constitutional provision must be interpreted harmoniously with Articles 2 and 9 of the Constitución Política, Article 23, paragraph 1, of the American Convention on Human Rights, and Article 25(a) of the International Covenant on Civil and Political Rights. It is precisely for this reason that the law requires the Asamblea Legislativa, once that period ( 2 years) has expired, to hear the bill at the immediately following session, with the purpose of facilitating and even compelling—if necessary—the activation of the subsequent stages of the legislative process (íter legislativo), including the possibility of submitting an optional constitutional consultation (consulta facultativa), as part of the procedure established by the legislator to safeguard the principle of constitutional supremacy (principio de supremacía de la Constitución) incorporated through the amendment to the Ley de la Jurisdicción Constitucional.

Popular initiative in the enactment of legislation is merely the introductory and initiating phase of the legislative procedure, and although this case involves a type of initiative governed by a special law, once it enters the legislative process, it must follow the same enactment procedure as any other bill. (…)

Thus, the legislative procedure is one of the essential aspects of the functioning of democracy and entails, among other things, the mandatory publication and discussion of bills, precisely to ensure the effective application of the democratic principle (principio democrático), to such an extent that substantial defects (vicios sustanciales) in that procedure result in nullity, which may be declared by this Sala pursuant to principles implicit in Constitutional Law (Derecho de la Constitución) and reflected, for example, in Articles 1, 2, 73(c), and 101 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, among others. For the reasons stated, an isolated interpretation of the first paragraph of the provision cannot be accepted. To proceed in that manner would be to accept the existence of methods that undermine and circumvent the very purpose of the Ley de Iniciativa Popular and strip the institution of popular initiative of its essential content, rendering it ineffective. In short, substance would be sacrificed for form. As stated supra, by its very nature, the Ley de Iniciativa Popular seeks to favor and expedite the procedure for enacting legislation, both before and after the expiration of the two-year period, with the aim of bringing the bill forward for discussion; under no circumstances, however, does it seek to punish or discard the citizens’ effort and initiative. (…)

In conclusion, and following the line of reasoning set forth in the precedent cited, we consider that the expiration of the two-year period provided in Article 6 of the Ley de Iniciativa Popular, in accordance with Article 123 of the Constitución Política, does not constitute an essential procedural defect (vicio esencial en el procedimiento); on the contrary, as established by law, it must be interpreted in favor of the initiative of the citizens who submitted it and the processing of the legislative procedure. The legislative purpose (ratio legis) of the mandatory deadline indicates that the time limit is not the determining factor; rather, the initiative must be relieved of further procedural requirements so that it may be voted upon on first reading. Legislative powers, however, are not diminished or altered merely because they are exercised outside the deadline in this case, still less when they are exercised to ensure the constitutionality of the bill in observance of the supremacy of the Constitución, which Parliament itself is required to uphold.

For that same reason, we consider that the alleged delay in the vote on second reading (segundo debate) caused by the processing of the consultation falls fully within Parliament’s authority and, as noted, expiration of the deadline cannot be construed as terminating Parliament’s powers, especially when those powers are exercised to ensure the constitutionality of the bill. (…)

Consequently, it is clear that the legislator’s intent was to favor discussion of the bill after the period had elapsed, even if the initiative had not received a committee report—which it did in this case—so that this would not become an obstacle to its continuation. All of this demonstrates the legislator’s determination to bring about its discussion so that it would be voted upon initially on first reading and subsequently on second reading. From our perspective, it is not valid to assume that, once a popular-initiative bill reaches the two-year deadline, one of the legally available outcomes is that it be archived, since this could even allow the Executive or pressure from temporary political majorities to employ filibustering tactics (métodos de filibusterismo) to control the deadline so that it operates against the citizens.” (All underlined emphasis is not in the original) Consistently with the position adopted in that judgment, it must be stated that the delay alleged in this new consultation—that is, the time elapsed between the transfer of the expediente to the Comisión de Consultas de Constitucionalidad and the approval of the bill on first reading—although potentially excessive, cannot serve as a basis for any decision preventing the bill from advancing and from being heard and decided by the Legislative Plenary, because doing so would improperly rush and distort the popular-initiative mechanism, making it possible to use one of its characteristics to deactivate it, as was clearly stated in the judgment transcribed above.

Accordingly, on this point, I find that exceeding the period established in the Ley de Iniciativa Popular did not previously entail, and cannot now entail, adverse legal effects on the completion of a popular-initiative bill. I therefore answer the consultation by stating that departure from the deadline established for processing popular-initiative legislation does not constitute an essential violation of Constitutional Law.

• b)violation of the principle of connectedness (principio de conexidad) through substantial amendment of the bill’s original text.

The petitioners state that the bill approved on first reading contains amendments to more than 19 articles of the original bill. They consider that allowing the legislator to take advantage of a bill being processed under the popular-initiative procedure established in Article 123 of the Constitución Política to introduce changes that distort the intent of those requesting it amounts to odiously circumventing and misrepresenting the popular will, citizen participation, and the sovereignty of the Costa Rican people. They add that, on November 02, 2017, a substantive motion (moción de fondo) was approved that amended the text submitted by popular initiative in at least 19 articles.

The analysis of this issue must therefore be conducted in two stages: first, delimiting the scope of the principle of germaneness (principio de conexidad) as this Chamber has construed it; and second, determining whether citizen-initiative laws (leyes de iniciativa popular) have any enhanced status for the application of that principle. Regarding the first aspect, the Chamber has held that amendments made to bills as a result of the power of amendment (poder de enmienda) and the operation of the “political compromise function” (“función política transaccional”) must not be so substantial that they are unrelated to the subject matter of the bill; the aim is to prevent the bill from being fundamentally altered and to prevent the Deputies and the public from being taken by surprise by “the introduction of novel issues unknown to the Deputies participating in the legislative process…” (Decisions Nos. 2000-03220 and 2008-02896). The principle of germaneness must protect both the right of initiative (derecho de iniciativa) and the right of amendment (derecho de enmienda), and is intended to preserve the bill’s original subject matter:

“That is, the protection afforded by that principle is not intended to prevent or obstruct the exercise of what the Chamber has called the ‘political compromise function,’ which refers to the ability of the Deputies, through their opinions and within the framework established by the initiative, to make adjustments to the bill as originally proposed. That framework is understood to be defined primarily by the subject matter addressed by the Bill and, therefore, it could not be excluded or modified ‘to such a degree as to affect its substance’ by means of amendment.” (Decision No. 2007-017104) (Emphasis not in the original) And even more precisely:

“the amendment process may not be used to eliminate entirely the subject matter to which the bill relates under the particular conception of its lawful sponsor (regardless of whether there is an attempt to appropriate the advantages of a process already under way)…” (Decisions Nos. 3513-94 and 2000-05496).

In conclusion, germaneness requires respect for what the Chamber has called “the subject matter” of the legislative bill, which I understand to mean the specific aspect of reality that the State intends to subject to statutory regulation. The purpose is to avoid taking citizens, or their representatives, the Deputies, by surprise with mandatory legal provisions of which they have had no knowledge, much less any opportunity to express their views and observations, should they wish to do so. But germaneness cannot be taken to the point of preventing changes to the proposed texts in one direction or another, or limiting them to changes that—from a perspective that is always and necessarily partial—are considered “improvements,” because the Costa Rican parliamentary process is built precisely upon the Deputies’ ability and opportunity to pursue and secure changes to bills so that they reflect their ideological positions and the views and interests of those who elected them; that is the essence of a democratic process, not a quest by the Deputies for nonexistent objectivity or for bills to possess the quality of being “good in themselves.” The parliamentary process in general—and particularly one such as this—is clearly unsuited, as a general matter, to evaluation under substantive quality criteria, because it is not the result of work by experts or professionals, but rather the product of consensus, understandings, and negotiations among the different forces and perspectives on life represented in the Asamblea Legislativa.

Thus, it does not appear reasonable to construe the parliamentary consideration of a submitted text as being limited to approving or rejecting it exactly as presented, as occurs with the texts of international instruments, where this must be so for obvious reasons.

Regarding the second aspect, I disagree with the petitioners’ argument that citizen-initiative bills (proyectos de iniciativa popular) should have the advantage—or, depending on one’s perspective, the disadvantage—of requiring a more restrictive application of the principle of germaneness. The legal framework governing the lawmaking procedure (procedimiento de formación de la ley) for citizen-initiative bills is essentially limited to the submission of the bill and the applicable time limits; the Constitución Política contains no rule distinguishing them with respect to an aspect as important and central to the democratic legislative process as a restriction on the Deputies’ power to amend the proposal. As stated in the recently cited judgment 2014-12887:

“… Citizen participation in initiating legislation is only the introductory and initiating phase of the legislative procedure, and although in this case we are dealing with a type of initiative governed by a special law, once it enters the legislative process, it must follow the same lawmaking procedure as any other bill.” I further maintain that such a curtailment of a key power of the representatives who constitute the democratic body par excellence would have to be expressly established, and this Chamber lacks the authority to create it in the absence of express language. Finally, I stated above that such a conception might instead deal a blow that would undermine the use and usefulness of citizen-initiative bills. As I understand it, when a group of citizens gathers the signatures necessary to submit a bill, their aim is to have its subject matter debated in the Asamblea Legislativa because they consider it necessary to regulate the precise aspect of reality addressed by the bill.

A stricter application of the principle of germaneness would not necessarily be beneficial, because preventing negotiation over the texts could easily result in the initiative simply being rejected by Deputies who oppose some part of the text, and the result would be that citizens’ interest in having the bill’s subject matter regulated by legislation in some useful manner would be frustrated. In short, the concept of “all or nothing” is not only foreign to our parliamentary process; when applied to citizen-initiative bills, it is more than likely to have negative effects, for the simple reason that if the issue enjoyed the favor and support of an overwhelming majority of citizens, it would obviously already have been taken up by the Deputies through the ordinary parliamentary initiative process.

1. 2Regarding the substantive consultation (consulta por el fondo) on bill No. 17742.

The petitioners also ask this Court to give its opinion regarding the constitutional conformity of several provisions contained in the bill, on the ground that they violate substantive provisions set forth in the Constitución Política. In general, they contend that some of the proposed provisions entail a reduction in the degree of protection afforded by the Costa Rican legal system to the fundamental right to the environment (derecho fundamental al ambiente), despite the absence of any valid reason, much less any technical basis, to justify that decision. Nevertheless, beyond that general line of argument, the petitioners’ submissions raise various issues and characteristics that prevent them from being considered collectively; each must therefore be analyzed individually, as follows:

• A)Consultation regarding Articles 3.29 and 3.35 of the bill. The petitioners consider that paragraph 29 of Article 3, by setting the maximum depth of hand-dug wells (pozos artesanales) at 20 meters without providing technical studies to justify it, violates the right to the environment. The same applies to paragraph 35 of Article 3, which defines as “domestic use” (“uso doméstico”) the use of water to meet the needs of irrigation and livestock activities on farms smaller than 35 hectares, without providing technical studies to justify it. The texts under review are as follows:

“ARTICLE 3- Definitions For the purposes of this law, the following terms are defined:

(…)

• 29)Hand-dug wells: use of groundwater by manually excavating a large-diameter, shallow well (maximum depth of twenty meters, 20m), wellpoint, or infiltration gallery.

(…)

• 35)Domestic use: water intended to meet the needs of a family unit or individual, including its use to meet the basic needs of agricultural and livestock farms; in agriculture, for irrigation of an area no larger than one hectare (1 ha); in livestock farming, on farms belonging to small producers and measuring less than thirty-five hectares (35 ha), for supplying watering troughs and maintaining facilities and stables.” It is clear that Article 3 merely sets forth a broad group of definitions that will assist in understanding and applying the legislative text and, from that perspective, it is erroneous to attribute an independent legal effect to those provisions. Defining a hand-dug well as one with a maximum depth of twenty meters, or stating that the concept of domestic water use includes irrigation activities covering up to one hectare, or the use of water in watering troughs, facilities, and stables when the land does not exceed 35 hectares, does not, in itself, have any harmful effect on the environment.

Any potential environmental harm could arise when legal consequences of some kind are assigned to those definitions, or when certain controls and rules are imposed—or not imposed—on the basis of those definitions, a situation that is neither described in nor apparent from the consultation submitted. The foregoing makes clear that the disputed texts do not, in themselves, infringe the right to the environment or its underlying principles. Naturally, any potential infringement caused by the provisions through their effects in specific acts of application remains subject to judicial review (control jurisdiccional), so as to provide effective judicial protection (tutela judicial efectiva) of the environment through the various mechanisms established by the legal system in both administrative-litigation proceedings (sede contenciosa) and constitutional proceedings (sede constitucional).

• B)Removal of Articles 14, 15, 16, and 68 from the original bill.

The petitioners contend that the removal of Articles 14, 15, 16, and 68 from the bill violates Article 123 of the Constitution because, in their view, since the bill was introduced through the popular initiative mechanism (iniciativa popular), accompanied by more than one hundred fifty thousand supporting signatures, it was impermissible to remove from the base text the cited provisions establishing the creation and functions of the Hydrological Unit Councils; the auxiliary hydrological unit committees; and the participation of the Hydrological Unit Council in the actions of the National Water Directorate (DINA). It is asserted that the legislature exceeded the reasonable limits of the popular initiative by removing these provisions. Regarding this specific issue, what is alleged is a violation of the scope of the popular initiative as set forth in Article 123 of the Constitution. However, as noted supra when discussing the scope of the principle of relatedness (principio de conexidad), neither that constitutional article nor any other rule or principle embodied in the Fundamental Charter establishes the rigidity and immutability that the petitioners claim are inherent in popular-initiative bills.

The fact that more than 150 thousand signatures are said to have supported the bill does not establish that all of those persons agreed with each element of the bill’s content or with the wording in which those elements were expressed. Moreover, it is clear that this number of persons constitutes a distinct minority of the Costa Rican population and is even far smaller than the national population represented in Parliament by the number of Deputies who approved the bill’s final text. Accordingly, this consultation concerning the alleged infringement of Article 123 of the Political Constitution must be resolved by stating that there is no violation whatsoever of that constitutional provision.

• C)Consultation concerning Article 29 of the bill.

It is asserted that the new text of Article 29 weakens water-resource protection areas (áreas de protección) without the existence of technical studies supporting such a course of action. It is argued that the article omits the obligation to reforest the remainder of the protection area, which would allow forest harvesting (aprovechamiento forestal) to the detriment of existing protections, without technical studies establishing that no adverse impact on water sources will occur, in violation of the right to a healthy environment (derecho al ambiente). It is noted that, under current legislation, the protection area for permanent springs (nacientes permanentes) consists of a radius of 100 meters, or 200 meters for a spring captured for public water supply, whereas the bill under review allegedly reduces the protected area to 5 meters pursuant to Article 29 under consultation. It is asserted that this provision covertly permits the exploitation of the protection areas established under current legislation, as well as their impairment and weakening, without technical studies justifying why only 5 meters are to be reforested, as provided by the provision under consultation.

In this regard, it must be said that the petitioners’ reading of the provision does not correspond to what the provision under consultation states on its face. Article 29 of the bill provides:

“ARTICLE 29- Restoration of cover in protection areas Every owner or possessor of land on which bodies of water are located or which adjoins such bodies, and along whose banks tree cover (cobertura arbórea) has been removed within protection areas, shall, as the first cover-restoration measure, reforest those areas to a distance of five meters (5 m), measured horizontally from the highest water level of the channel of those bodies of water, throughout the entire stretch and course located within the respective property.

Native species shall be used for reforestation, or natural regeneration shall be permitted in those areas.

The National Forestry Financing Fund (Fonafifo) is authorized to allocate resources for payment for environmental services (pago por servicios ambientales) in those areas.” As may be seen, the cited text makes absolutely no mention of—and much less purports to regulate—the distances of protection areas. Rather, its scope is limited to defining an obligation of owners and possessors: namely, to reforest at their own expense an area extending 5 meters from the edge of the channel of the body of water. This obligation is independent of and additional to that established by the definition of a protection area, as may readily be seen from a reading of the articles of the bill preceding Article 29, which specifically and comprehensively regulate protection areas:

“ARTICLE 25- Purpose of protection areas The purpose of protection areas is the conservation, restoration, and sustainability, in terms of quantity and quality, of bodies of water and their channels, as well as aquifers (acuíferos) and groundwater recharge and discharge (recarga y descarga de aguas subterráneas). The protection of these areas constitutes a priority and strategic action in integrated water-resource management (gestión integrada del recurso hídrico).

ARTICLE 26- Protection areas The following are declared protection areas:

• a)Areas surrounding permanent springs, defined as a radius of one hundred meters (100 m), measured horizontally.
• b)A strip of fifteen meters (15 m) in rural areas and ten meters (10 m) in urban areas, measured horizontally on both sides along the banks of rivers, ravines, or streams if the terrain is flat, and fifty horizontal meters (50 m) if the terrain is steep.
• c)An area of fifty meters (50 m), measured horizontally, along the banks of natural lakes and reservoirs and of artificial lakes or reservoirs constructed by the State and its institutions. Privately owned artificial lakes and reservoirs are excluded.
• d)Recharge areas (áreas de recarga) and spring aquifers, the boundaries of which shall be determined by the competent bodies established in the regulations implementing this law. Land included in protection areas shall retain its existing ownership status and shall therefore remain subject to the private- or public-property regime, with the limitations established in this law. Private owners and possessors of properties on which such areas are located shall allow duly identified officials of the National Water Directorate unrestricted access for the purpose of conducting the corresponding inspections and studies.

ARTICLE 27- Protection areas for springs used for public water supply.

When a spring with permanent flow is used by a public-service provider to supply a population and is entered in the Registry, a protection area with a radius of two hundred meters (200m) shall be maintained. By means of a reasoned decision based on the spring’s importance in terms of the quantity and quality of the water available for use, and justifying greater protection, the National Water Directorate may increase this protection area on the basis of technical studies and taking into account, at a minimum, the criteria of horizontal flow time, horizontal flow distance, persistence, contaminant toxicity and dilution, and the type of aquifer.

When the adjustment extends beyond the radius of two hundred meters (200m) from the spring’s capture area (área de captura), the owner of the property in whose favor the spring to be protected is registered shall be compensated by the public-service provider.

The decision issued by the National Water Directorate increasing the protection area beyond the radius of two hundred meters (200 m) from the spring’s capture area may be challenged through the ordinary remedies of reconsideration and appeal (recursos ordinarios de revocatoria y apelación).

The motion for reconsideration (recurso de revocatoria) shall be filed within five business days following notice of the administrative act being challenged.

Once the motion has been decided, the affected party shall have an additional five business days to file the corresponding appeal. Nevertheless, the appeal may be filed concurrently with the motion for reconsideration. The appeal shall be decided by the Minister of Environment and Energy, whose decision shall exhaust administrative remedies (vía administrativa).

ARTICLE 28- Prohibition on cutting trees in protection areas.

The cutting or removal of trees in the protection areas described in Articles 29, 30, and 31 of this law is prohibited, except in projects declared by the Executive Branch to be in the national interest (conveniencia nacional) and in works or activities authorized by the National Water Directorate for the protection, restoration, capture, and use of water. Any boundary determinations (alineamientos) that must be processed in relation to these areas shall be made by the National Water Directorate on the basis of technical studies.” Based on the foregoing reasoning and the texts just quoted, it is concluded that Article 29 of the bill, because it does not concern the dimensions of protection areas, does not reduce the scope of current protection in this particular respect and therefore does not conflict with Article 50 of the Constitution.

• D)Consultation concerning Articles 31, 126.2, and 126.3 regarding the reduction of SENARA’s powers, in violation of the right to a healthy environment: The petitioners consider that the provisions contained in Articles 31, 126.2, and 126.3 of the bill under consultation eliminate SENARA’s current functions of protecting all of the country’s aquifers through binding opinions (criterio vinculante) and establish that only aquifers designated by MINAE through executive decree will be protected, leaving all other aquifers unprotected and weakening the legal framework protecting water resources, in violation of the right to a healthy environment. It is asserted that the technical functions assigned to SENARA provide a safeguard that counterbalances political power, such that eliminating SENARA’s core functions and the binding nature of its decisions leaves the protection of water resources to the unrestricted discretion of the Executive Branch.

Likewise, SENARA’s role is limited to “irrigation projects and districts,” thereby depriving citizens of a safeguard they currently possess: an entity with technical expertise and independence that can issue binding technical and scientific opinions for the entire Public Administration. The consultation is therefore based on the premise that the alleged reduction in SENARA’s functions directly and substantially affects its contribution to environmental protection under the current legal system. Accordingly, the text of the proposed provisions must be analyzed to determine whether it is indeed as the petitioners contend. First, Article 31 of the bill provides:

“ARTICLE 31- Protection of aquifers When the National Water Directorate has conducted studies demonstrating the vulnerability of an aquifer of social, environmental, and economic importance and justifying its protection, the Ministry of Environment and Energy shall, by executive decree, declare the aquifer protected and regulate the activities permitted in the respective recharge and discharge areas. The delimitation, management, and protection of the aquifer shall be based on the rules of science and technology (reglas de la ciencia y la técnica); the aquifer’s classification shall be defined by regulation according to its vulnerability.” A reading of the proposed text rules out any impairment of the protection work entrusted to SENARA, because the text seeks to regulate MINAE’s authority to require the protection of certain aquifers (acuíferos) of social, environmental, or economic importance that have been shown to be vulnerable. Given the scope of the text, that action does not affect the functions assigned to SENARA; accordingly, in this case there is no infringement of the right to a healthy environment (derecho al ambiente).

For its part, proposed Article 126 does propose changes to SENARA’s functions, by proposing amendments concerning certain very specific matters in its governing law, number 6877, as follows:

“ARTICLE 126- Amendments. This law amends the following provisions: (…)

• 2)Ley N. °6877, Creation of the National Groundwater, Irrigation and Drainage Service, of 18 de julio de 1983, is amended so that wherever it states: “National Groundwater, Irrigation and Drainage Service,” it shall hereinafter read “National Irrigation and Drainage Service.” In addition, wherever that law states “irrigation district,” it shall read: “irrigation projects and districts.” 3) Subsections a) and b) of Article 2, subsections a), ch), e), and h) of Article 3, and subsections a), ch), and d) of Article 4 of Ley N. °6877, Creation of the National Groundwater, Irrigation and Drainage Service, of 18 de julio de 1983, are amended. The texts shall read as follows:

Article 2- The objectives of Senara are: a) To promote agricultural, livestock, and aquaculture development in the country through the establishment and operation of irrigation, drainage, and flood-protection systems. b) To seek the optimal and equitable use of land and water resources, both surface water and groundwater, in the country’s agricultural, livestock, and aquaculture activities, whether private, collective, or cooperative, within irrigation projects and districts. […]

Article 3- The functions of Senara are: a) To develop and implement an equitable policy for the use and distribution of water for agricultural and livestock purposes, in harmony with the optimal possibilities for land use and the use of other natural resources in irrigation districts. To perform its functions, it must first obtain a water concession (concesión de agua) granted by the Ministerio de Ambiente y Energía (Minae). […] ch) To investigate, protect, and promote the use of water resources (recursos hídricos), both surface water and groundwater, within specific irrigation projects and districts. […] e) To support the Dirección de Aguas and the Ministerio de Ambiente y Energía in any hydrological and hydrogeological investigations that must be conducted in the country’s watersheds (cuencas hidrográficas), as well as in practices for the improvement, conservation, and protection of those watersheds, in order to promote and develop agricultural production activities; and to conduct such investigations, together with socioeconomic and environmental investigations, in areas and regions where irrigation and drainage districts may feasibly be established. […] h) To oversee compliance with the legal provisions governing matters within its purview, in accordance with the objectives established in Article 2 of this law.

Decisions adopted by the Service on that basis may be appealed on the tenth day, on grounds of legality, before the Tribunal Superior Contencioso-Administrativo. The Tribunal shall issue its decision within a maximum period of ninety days. […]

Article 4- […] a) Improvement, conservation, and protection of soils within specific irrigation and drainage districts. It shall coordinate actions with the Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) regarding soil management, conservation, and restoration within irrigation districts. With respect to water resources, it shall coordinate with the Dirección Nacional de Aguas and the Ministerio de Ambiente y Energía (Minae) regarding the protection and conservation of this resource within the watersheds of those districts, promoting in all cases the development and expansion of agricultural production activities through the sustainable use of water. […] ch) Preparation and updating of an inventory of waters with potential for use in irrigation projects and districts. d) water users in irrigation projects and districts. […]” A comparison with the current texts shows that the changes to subsections a) and b) of Article 2 would have no effect on SENARA’s current role in environmental protection, because the changes are minor and seek expressly to define its participation in aquaculture activities.

Regarding the changes to Article 3 of Ley 6877, it may be concluded that subsection ch), as newly worded, limits SENARA’s authority to protect water resources so that it applies only within specific irrigation districts; the new subsection e) limits it to supporting the Ministry’s actions concerning water resources; and subsection h) removes the current requirement that its decisions regarding well drilling and the management and maintenance of water be mandatorily binding, as they are at present. Lastly, the new version of Article 4 of Ley 6877 contains, only in subsection a), a limitation on SENARA’s capacity to participate in the improvement, conservation, and protection of water resources, because it restricts that capacity to watersheds located within irrigation districts.

Now, although some of the cited texts have been said to reduce SENARA’s role in protecting water resources and therefore automatically to entail diminished protection of those resources, the fact remains that the petitioners (consultantes) provide no basis on which I could assume that water resources are left unprotected merely because of a change in functions for structural reasons within the Costa Rican State. From a constitutional standpoint, what matters is that the State provide effective protection of water resources; SENARA, however, does not have constitutional status that would prevent the legislature from modifying the structure of the State in this area. In that regard, what is important is that State protection exist and be effective, while the name, location, or organizational and functional design of the State agency providing it is not determinative. The bill under review does in fact establish a different structure, creating State bodies with broad powers, such as the Dirección Nacional de Aguas and the Ministerio de Ambiente y Energía itself.

Because the petitioners do not examine this issue in sufficient depth to demonstrate that this change entails per se diminished protection, it must be stated that, based on the information available to the Tribunal in this consultation, the appropriate conclusion is that the modifications to SENARA’s powers do not, in themselves, infringe Article 50 of the Constitución Política. This is without prejudice to the possibility that the contrary could be demonstrated in specific cases involving the law’s application, in which event the principle of non-regression in environmental matters (principio de no regresión en materia ambiental) would require me to reach a different conclusion on the issue.

• D)Questions concerning Article 125.a, which repeals Article 31 of the Ley de Aguas. The petitioners consider that the repeal of the Ley de Aguas, particularly Article 31 thereof, which created significant reserved public-domain areas (áreas de reserva de dominio) for the benefit of the Nation to protect water sources, affects the environmental protection framework without technical justification and without preserving or replacing the substance of that provision elsewhere in the articles. They warn of a disguised removal from public use (desafectación encubierta) that excludes from the public domain all protection areas surrounding drinking-water supply intakes existing in the country, without analyzing the implications of each specific case. On this particular point, it should be noted that the bill does indeed seek a comprehensive review of the legal framework governing water resources in our country.

This entails reconsidering the various concepts and legal institutions (institutos) relating to the matter that the legislature has deemed appropriate for regulating water resources in the present day. Nevertheless, within the framework of this consultation and without the necessary specificity from those raising the issue, it is impossible to undertake an analysis of the entire framework as a whole in order to determine whether the proposed legislation, under its new legislative design, results overall in an unjustified and untenable reduction in the degree of protection afforded by the aforementioned Article 31 of the Ley de Aguas. It bears mentioning that this point had already been raised in the previous consultation regarding this bill, and the majority of the Sala held in Voto 2014-012887:

“Regarding this issue, it is indeed established that the bill, from its original version, repeals the Ley de Aguas in its entirety. However, because determining whether the provisions of Article 31 of the Ley de Aguas were in fact omitted from the bill or, conversely, incorporated into other provisions would require an examination of the entire bill beyond the matters submitted for consultation, this Sala declines to issue a ruling in that regard. This is particularly so because, merely by way of example, some of the following provisions contain rules similar to the one being repealed: (…) Thus, based on some of the provisions cited, the bill submitted for consultation has established, in various sections, a regulatory and protective framework that could be considered broader than Article 31 of the Ley de Aguas, or whose analysis, in any event, exceeds the jurisdiction of this Sala because it was not expressly detailed in the consultation…” E) Question concerning Articles 29 and 126, subsection 7, of the bill.

This issue alleges a violation of the principle of non-regression in environmental matters, because the cited articles of the bill are said to eliminate the penalty currently contained in the Ley Forestal for those who exploit forest resources within the protection areas defined in that same law. It is explained that the bill eliminates the Ley Forestal’s description of protection areas and modifies the offense established in Article 34 of that law, but narrows its scope, thereby impairing the mandatory protection owed to protection zones. On this point, a comparison of the current texts of the Ley Forestal with the proposed provisions governing the matter shows that the petitioners are correct. The bill under review contains a description of what it considers protection areas, in their various forms and zones, in Articles 26 through 32 of the bill, inclusive; those descriptions correspond broadly to those set forth in the current Article 33 of the Ley Forestal, and it is with respect to them that Article 34 of that Law penalizes any forest-resource exploitation activity (aprovechamiento forestal). However, Article 126, subsection 7, of the bill proposes the following new texts for Articles 33 and 34 of the Ley Forestal:

Article 33- Protection areas With regard to the regulation and demarcation of protection areas, the provisions established in the current Ley para la Gestión Integrada del Recurso Hídrico shall apply.

Article 34-Prohibition against cutting trees in protected areas The cutting or removal of trees in the protection areas (áreas de protección) described in Articles 29, 30, and 32 of the Law for the Integrated Management of Water Resources is prohibited, except in projects declared by the Executive Branch to be in the national interest and in works or activities carried out for the protection, restoration, collection, and use of water that are authorized by the National Water Directorate. The boundary alignments that must be processed in connection with these areas shall be established by the National Water Directorate based on technical studies. (emphasis not in the original) It can be seen that the protection areas established by the bill itself in Articles 26, 27, and 30 have been excluded from this prohibition on forest harvesting (aprovechamiento forestal), even though they are currently covered by Article 33 of the Ley Forestal, namely:

ARTICLE 26—Protection areas The following are declared protection areas:

• a)Areas bordering permanent springs (nacientes), defined within a radius of one hundred meters (100 m), measured horizontally.
• b)A strip of fifteen meters (15 m) in rural areas and ten meters (10 m) in urban areas, measured horizontally on both sides along the banks of rivers, creeks, or streams, if the terrain is flat, and fifty horizontal meters (50 m) if the terrain is rugged.
• c)An area of fifty meters (50 m), measured horizontally, along the shores of natural lakes and reservoirs and of artificial lakes or reservoirs constructed by the State and its institutions. Privately owned artificial lakes and reservoirs are excluded.
• d)Recharge areas (áreas de recarga) and the aquifers of springs (manantiales), whose boundaries shall be determined by the competent bodies established in the regulations to this law. Lands included within the protection areas shall retain their existing ownership and shall therefore remain subject to either the private- or public-property regime, with the limitations established in this law. The private owners and possessors of the properties where those areas are located shall allow duly identified officials of the National Water Directorate unrestricted access for the purpose of conducting the corresponding inspections and studies.

ARTICLE 27—Protection areas for springs used to supply the population.

When a permanent-flow spring is used by a public-service provider to supply the population and is entered in the Registry, a protection area with a radius of two hundred meters (200 m) shall be observed. By means of a reasoned decision based on the spring’s importance in terms of the quantity and quality available for use, and justifying greater protection, the National Water Directorate may expand this protection area on the basis of technical studies and taking into account, at a minimum, the criteria of horizontal flow time, horizontal flow distance, persistence, toxicity and dilution of contaminants, as well as the type of aquifer.

When the adjustment entails an extension beyond the two-hundred-meter (200 m) radius of the spring’s capture area, the owner of the property for whose benefit the spring to be protected is registered shall be compensated by the public-service provider.

The decision issued by the National Water Directorate increasing the protection area beyond the two-hundred-meter (200 m) radius of the spring’s capture area may be challenged through the ordinary remedies of reconsideration (revocatoria) and appeal (apelación).

The motion for reconsideration (recurso de revocatoria) shall be filed within five business days following notice of the administrative act being challenged.

Once that motion has been decided, the affected party shall have an additional five business days to file the corresponding appeal (recurso de apelación). Nevertheless, the appeal may be filed concurrently with the motion for reconsideration. The appeal shall be decided by the Minister of Environment and Energy, whose decision shall exhaust the administrative remedies (vía administrativa).

ARTICLE 30—Operational area of the well An operational safety setback (distancia de retiro de seguridad operacional) of up to ten meters (10 m) in radius shall be maintained around the well, understood as the area immediately surrounding the well that provides safety and protection and permits access for the operation and maintenance of the system. Before authorizing the sanitary setback distance (distancia de retiro sanitario) for operation of the well, the National Water Directorate shall require a technical contaminant-transport study (estudio técnico de tránsito de contaminantes).

Within that operational safety setback of up to ten meters (10 m) around the well, no human activities that could directly contaminate groundwater shall be permitted unless they comply with the feasibility determination set forth in the technical contaminant-transport study.

It is therefore understood that the protection areas, whose integrity is currently safeguarded through the combined application of Articles 33 and 34 of the Ley Forestal, would suffer a serious reduction in the protection of their forest cover (cobertura boscosa) if the wording proposed in the bill under review were to prevail. As follows from common sense and current knowledge, this situation is contrary to the established need to protect the surrounding forest as a fundamental element in preserving the areas where water resources are concentrated. Accordingly, in this specific case, it is imperative to declare that the current wording of Article 126 and subsection 7 of the bill, which amends Articles 33 and 34 of the Ley Forestal, is indeed contrary to the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment, as manifested in the principle of non-regression in environmental matters (no regresión en materia ambiental).

As for Article 29, a reading thereof shows that, as stated above, it contains no description of any protection area; its defect would therefore be that, in the future, it would render ineffective the prohibition and penalty specifically established with respect to the obligation contained in that provision. This situation does not rise to the constitutional level because it does not substantially affect the right to a healthy and ecologically balanced environment.

III. ADDITIONAL ARGUMENTS OF JUSTICE CRUZ CASTRO

Although I concur with the majority’s view that the bill under review is constitutionally untenable, I deem it appropriate to add the following arguments. As a preliminary matter, I clarify that I joined the Chamber’s decision number 2012-015840 because I did, in fact, consider the voting deadline for a popular-initiative bill to be mandatory and final (perentorio). Later, despite the expiration of the deadline, during the first consultation on this bill, I joined the majority opinion (and not the minority opinion, which is now the majority opinion in this decision) because I considered it prudent at that time to give the bill an opportunity and to have the mandatory deadline operate in favor of, rather than against, its consideration.

In this case, because the time limit established by the Constitution has been greatly and disproportionately exceeded, I adopt the position that the deadline is mandatory and final, considering, as does the majority, that the legislative processing of the bill under review has lapsed. For that reason, the legislative procedure cannot continue, and the consultation cannot be answered. It is regrettable that a popular initiative should founder in Parliament because of a troubled and unreasonably prolonged process. At some point, the spirit and democratic objectives of the consultation were disregarded. The fundamental rights of genuine democracy shine more brightly in popular-initiative bills; this status requires greater sensitivity in parliamentary procedure to the voice of the citizen. The legislator’s representative function is closer in such cases to direct democracy, which is the highest aspiration of a democratic system.

The legislative history of water resources and their protection has been troubled and highly contradictory. It is worth recalling that it proved impossible to grant constitutional status to water as an asset of social interest. It was not possible to enshrine the public-domain status of water (demanialidad del agua) in the Constitution. Many factors prevented the Constitution from expressly recognizing such an important fundamental right. Water resources attract many interests, many of them shielded by deep opacity. More than fifteen years have passed without a constitutional amendment on such a significant issue. Had such an amendment been adopted, it could have prevented water exports from being freely authorized through a trade agreement. Moreover, the public-domain status of water would ensure that the State, pursuant to a constitutional mandate, plans for the resource’s sustainability, purity, and wholesomeness while granting concessions permitting its use.

The public-domain status of water resources would also make it possible, in the event of scarcity in the country’s watersheds, to give communities and inhabitants priority over economic activities conducted using that resource. It does not appear easy for community interests, in their best expression, to prevail over sectoral or private interests with respect to an asset as important as water. The efforts of former legislator Joyce Zürcher and other academics and civil-society representatives who promoted constitutional recognition of water resources met with no success. No one doubts that property must be a constitutionally recognized right, but there should likewise be no doubt as to the public-domain status of water, a resource fundamental to the health, environment, and survival of the entire population. The defense of collective interests follows a path strewn with obstacles, silences, and omissions.

This is one of the darkest chapters in the effort to build a more participatory and equitable society, because there can be no doubt that the public-domain status of water resources is essential to democracy and the expansion of fundamental rights. Following the frustrating failure to grant constitutional status to water resources, a second act unfolded: the troubled legislative process through which the popular-initiative law on water resources was considered. There was no effective understanding between the legislators and the citizens who submitted a legislative initiative concerning water resources. Popular representation is transformed when it receives a mandate from a significant group of citizens. Once again, it was not possible for an asset of such social and environmental importance to receive a legal framework protecting the right to water as an asset of community interest. The original citizens’ initiative was progressively diluted and distorted.

Upon analyzing the consultation, I find evidence demonstrating the weakening and distortion of the citizens’ initiative. The procedural and substantive defects that I shall set forth demonstrate that the bill under review is untenable.

A. PROCEDURAL DEFECTS 1) Impossibility of substantive motions (mociones de fondo). It having already been established in the decision resolving the first optional constitutional consultation (consulta facultativa de constitucionalidad) that the voting period for this bill had expired, when proceedings continued in the Legislative Assembly following the decision on that first consultation, it was no longer permissible to make changes to the bill, except for variations related to the matters identified by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) in the optional consultation. Accordingly, it was improper to allow the filing of substantive motions or for the Plenary (Plenario) to sit as a General Committee (Comisión General) to consider those motions. Once the first optional constitutional consultation had been resolved, the proceedings could not be prolonged, nor could the bill’s content be modified beyond what the Chamber had indicated.

The bill should therefore have been put to a vote without further delay, since otherwise there would also have been an infringement of the spirit of Article 123 of the Constitution, which states that the “time limit is mandatory.” Thus, the time limit serves a constitutional function and constitutes a constitutional guarantee. The legislature may not disregard the will of the citizens expressed through the popular initiative (iniciativa popular) by returning the bill to stages already completed. The consequence would be the nullity of all actions taken, due to the breach of a formality that defines a procedural sequence. There can be no doubt that bills introduced by popular initiative are subject to certain limitations on the legislative procedure relating to the preservation of the will of the citizen legislator. The convergence between the will of the people’s representatives and the will expressed by the legislating people requires careful intervention by legislators so that their privileged position does not nullify the will of the citizens who proposed a law. The legislators’ prolonged intervention, which distorted some of the fundamental objectives of the initiative put forward by the citizens, undermined the spirit and purpose of the people-legislator.

• 2)Violation of the principle of germaneness (principio de conexidad). I further consider that, in matters involving popular initiatives, the principle of germaneness is stricter and more rigorous, thereby imposing a heightened obligation of necessary connection between the text of the original bill and the text ultimately approved. In this case, therefore, the issue concerning the principle of germaneness is more serious: the legislature’s changes cannot disregard the original bill, and the right of amendment (derecho de enmienda) would be limited by the obligation to preserve the essence of the original bill. The petitioners (consultantes) present a table containing amendments to more than 19 articles of the original bill. They consider that allowing the legislature to take advantage of a bill being processed under the popular-initiative procedure enshrined in Article 123 of the Political Constitution in order to introduce changes that distort the intent of those who proposed it amounts to an abhorrent circumvention and misrepresentation of the popular will, citizen participation, and the sovereignty of the Costa Rican people.

They explain that, on 02 de noviembre del 2017, a substantive motion was approved that amended the text submitted by popular initiative in at least 19 articles, which are transcribed below. In this regard, before examining each amended article individually, it is necessary to recall what the case law of this Chamber has established concerning the principle of germaneness and then to specify the particular importance of that principle in cases involving popular-initiative bills.

“…the inclusion of amendments to a bill by means of a substantive motion must, as a matter of sound legislative drafting, be limited to changing the meaning or consequences of certain provisions and never extend to introducing novel matters unknown to the legislators participating in the legislative process, because doing so would distort the legislative procedure and use the device of a ‘substantive motion’ to—in reality—trigger debate on an actual ‘new bill.’ To include new texts, the procedures established in Article 124 of the Political Constitution, as well as in the Rules of Procedure of the Legislative Assembly (Reglamento de la Asamblea Legislativa), must be followed rigorously, particularly those concerning the introduction of the proposal and its publication in the Official Gazette ‘La Gaceta’ (Decisions Nos. 2000-03220 and 2008-02896).

“As this Court has stated in several prior decisions, the guarantee provided by the principle of germaneness for the protection of both the right of initiative (derecho de iniciativa) and the right of amendment within the framework of the legislative procedure essentially concerns the subject matter addressed by the bill as originally introduced. In other words, the protection afforded by that principle is not intended to prevent or obstruct the exercise of what the Chamber has called the ‘transactional political function’ (‘función política transaccional’), which refers to the ability of legislators to adjust the bill originally proposed through their views, within the framework established by the initiative. That framework is understood to be defined fundamentally by the subject matter addressed by the bill; consequently, it may not be excluded or modified ‘to such a degree that it affects the substance’ through an amendment.” (Decision No. 2007-017104) “the amendments to the bill, which are plainly innovative, affect the Assembly’s manifestation of will to such an extent that, in this Court’s judgment, they vitiate and invalidate the procedure.” (Decision No. 2002-00058).

“the amendment process may not be used to eliminate entirely the subject matter addressed by the bill under the particular conception of its lawful proponent (whether or not the intention is to appropriate the advantages of a process that is already at an advanced stage)…” (Decisions Nos. 3513-94 and 2000-05496).

“it follows that Article 170 underwent a substantial modification in order to introduce, in a second paragraph, the constitutional obligation to transfer ten percent of the National Budget to the country’s municipalities, an idea supplemented by the rules of Transitional Article II requiring the transfer of powers from the Executive Branch to the municipalities. In the Chamber’s judgment, this innovation constitutes an overreach by the derivative constituent authority (constituyente derivado), which exceeded its powers and directly and manifestly infringed the right of amendment and the principle of germaneness, rendering the procedure unconstitutional.” (Decision No. 2000-009257) “…the inclusion of amendments to a bill by means of a substantive motion must, as a matter of sound legislative drafting, be limited to changing the meaning or consequences of certain provisions and never extend to introducing novel matters unknown to the legislators participating in the legislative process, because doing so would distort the legislative procedure and use the device of a ‘substantive motion’ to—in reality—trigger debate on an actual ‘new bill.’ To include new texts, the procedures established in Article 124 of the Political Constitution, as well as in the Rules of Procedure of the Legislative Assembly, must be followed rigorously, particularly those concerning the introduction of the proposal and its publication in the Official Gazette ‘La Gaceta.’ (…) Where a text that may be considered innovative, in the sense just explained, is introduced by motion, the legislators are deemed to have exceeded their power of amendment, rendering that addition unconstitutional.” (Decision No. 2000-03220).

The principle of connection (principio de conexión) that must exist between the content of the initiative and the content of the legislative decision assumes greater importance in the case of popular-initiative bills because the original bill expresses the particular conception of its lawful proponent (the people). There is no doubt that the legislature’s right of amendment is limited by the spirit and subject matter of the original bill, particularly because the procedure for popular-initiative bills is a special, more expedited legislative procedure. With the foregoing established, the amendments submitted for consultation that I consider to violate the principle of germaneness are examined below, in accordance with the attached tables:

Article 3) Text from First Debate in 2014 Substantive Motion 2 noviembre 2017 Petitioners’ Opinion ARTICLE 3.- Definitions For the purposes of this law, the following terms shall mean:

(…)

• r)Water pollution from a nonpoint source (contaminación de aguas por fuente difusa): pollution that does not have a clearly identifiable point of entry into or discharge into the receiving bodies of water and that is difficult to measure or control directly.

(…)

• z)Intermittent-flow spring (manantial de flujo intermitente): a spring that temporarily dries up naturally.

(…)

• cc)Hand-dug wells (pozos artesanales): manual excavation of land for the purpose of extracting groundwater intended for domestic use.

(…)

• ii)Domestic use (uso doméstico): water intended to meet the basic needs of a family unit.

(…)

ARTICLE 3- Definitions For the purposes of this law, the following terms are defined:

(…)

deleted deleted 29) Hand-dug wells: use of groundwater through the manual excavation of a large-diameter, shallow well (maximum depth of 20 meters), wellpoint, or infiltration gallery.

(…)

• 35)Domestic use: water intended to meet the needs of a family unit or individual, including its use to meet the basic needs of agricultural and livestock farms; in agriculture, for irrigation over an area not exceeding one hectare (1há); and in livestock farming, on farms belonging to small producers with areas of less than thirty-five (35 hectares), for supplying watering troughs and maintaining facilities and stables.

(…)

Article 3, specifically with respect to the deletion of subsections r) and z) from the text approved in 2014; subsection 29) of the text approved on 2 de noviembre de 2017 that is the subject of this consultation, as compared with subsection cc) of the 2014 text, which, without supporting technical studies (since none appear in the legislative record (expediente legislativo)), introduces a depth measurement for the construction of hand-dug wells; and subsection 35), as compared with subsection ii) of the 2014 text, whereby the former includes within domestic use the use of water resources (recurso hídrico) for livestock farming over 35 hectares, without any supporting technical studies justifying why a concession (concesión) should no longer be required, and taking into account that both a concession and environmental feasibility approval (viabilidad ambiental) from the Secretaría Técnica Nacional Ambiental are currently required. In other words, this deregulates environmental protection, contrary to the principle of progressive environmental protection (principio de progresividad de la tutela ambiental), without justification under any technical criterion available in the legislative record.

I consider that the matters initially regulated, which no longer appear in Article 3 of the bill under review (concerning the definitions of diffuse-source water pollution (contaminación de aguas por fuente difusa) and intermittent-flow spring (manantial de flujo intermitente)), and the new definitions introduced by the provision (concerning a hand-dug well (pozo artesanal) and domestic use (uso doméstico)) violate the principle of germaneness (principio de conexidad), because they constitute substantial changes. Regarding the elimination of the concept of “diffuse-source water pollution,” it should be noted that this further reduces environmental protection, since the definition included within the concept of water pollution any pollution that, despite being difficult to measure and lacking a clearly identifiable point of entry, was always required to be treated as pollution. Likewise, the change to the concept of “hand-dug well,” by establishing a maximum well depth in meters (where none existed previously), leaves wells deeper than the established limit in a regulatory vacuum.

Similarly, by including agricultural and livestock farms within the concept of domestic water use (when they were not previously included), a relevant and essential change is being made to domestic water use, extending it beyond human consumption to include agricultural and livestock farms of up to 35 hectares. Finally, it should be noted that, following the evidence ordered by this Chamber to better adjudicate the matter (prueba para mejor resolver) in order to determine whether a technical report existed regarding the substitute text dated 02 de noviembre del 2017, it was clearly stated that “There is no single document that comprehensively and prospectively compiles the technical considerations supporting the substitute text”; therefore, the lack of a technical basis for making the changes set forth in this provision is evident.

Article 10) Text at First Debate in 2014 Substantive motion 2 noviembre 2017 Opinion of the requesting parties ARTICLE 10.- Water inspectors For the faithful performance of the obligations established in this law, DINA inspectors, duly accredited by the Minister of Environment and Energy, shall have police authority in the performance of their duties and shall be authorized to conduct inspections of wells, springs, watercourses (cauces), and surrounding areas to determine whether actions affecting the quality and quantity of water resources (recurso hídrico) are being carried out; they shall also be authorized to seize equipment and/or implements used for water exploration, drilling, and use within any farm or industrial or commercial facility, and shall submit the corresponding report concerning the facts and seized items to the Public Prosecutor’s Office (Ministerio Público).

In the case of homes and private premises, the aforementioned officials may enter only with the owner’s prior permission or, otherwise, pursuant to a court order.

ARTICLE 10- Water inspectors Inspectors of the Dirección Nacional de Aguas, duly accredited by the Minister of Environment and Energy, shall have police authority in the performance of their duties; therefore, following a complaint filed for that purpose, they are authorized to conduct inspections at sites where water resources are being used, whether or not under a concession, including wells, springs, watercourses, and surrounding areas, to determine whether actions affecting the quality and quantity of water resources are being carried out. Together with police authorities, they may seize equipment and implements used for water exploration, drilling, and use within any farm or agro-industrial, industrial, or commercial facility, and they shall submit the corresponding report concerning the facts and seized items to the Public Prosecutor’s Office.

In the case of homes and private premises, inspectors of the Dirección Nacional de Aguas may enter only if they have the owner’s prior permission or have been authorized by a judicial authority.

Inspectors may request assistance from the police authorities to ensure that they are not prevented from performing their duties.

In the case of plants and facilities that have duly documented, pre-existing entry protocols or controls for occupational health, food safety, sanitary and phytosanitary control, or similar purposes, inspectors of the Dirección Nacional de Aguas are required to comply with them and to report any violation of this law.

Article 10: the text approved at first debate on 2 de noviembre of the current year requires DINA inspectors, in performing their duties, to act only after a complaint has previously been filed, even at sites where water resources are being used without a concession. We consider this extremely serious because it violates the environmental precautionary principle (principio precautorio) and the Administration’s duty to act ex officio (deber de oficiosidad) with respect to environmental protection.

I consider that the addition made to the bill in Article 10 under review violates the principle of germaneness because it constitutes a substantial modification that distorts the original purpose of the provision. It should be noted that the text was amended to provide that water inspectors may act only following a complaint; in other words, they are barred from acting ex officio. When the initiation of an investigation is limited solely to complaints by a party, the dispute or violation is partially privatized. The public interest is weakened. Providing that action may be taken only if someone files a complaint disregards the importance of water and the inspectors’ authority to act ex officio, including preventively. Finally, it should be noted that, following the evidence ordered by this Chamber to better adjudicate the matter in order to determine whether a technical report existed regarding the substitute text dated 02 de noviembre del 2017, it was clearly stated that “There is no single document that comprehensively and prospectively compiles the technical considerations supporting the substitute text”; therefore, the lack of a technical basis for making the changes set forth in this provision is evident.

On this and other points, the amendments are not based on a careful and well-founded technical assessment, as is required when dealing with an asset of such constitutional and environmental importance as water.

Article 11) Text at First Debate in 2014 Substantive motion 2 noviembre 2017 Opinion of the requesting parties ARTICLE 11.- Participatory development For the formulation of policies, plans, technical regulations, and regulations associated with this law, DINA shall promote the participation of all sectors involved in integrated water management (gestión integrada de agua) at the national level.

The participation of these sectors shall be supported by technical, environmental, legal, economic, financial, or other specialized considerations and shall take place during the stages of the process defined in the regulations implementing this law.

The regulations implementing this law shall establish provisions governing the participation of individuals and legally constituted organizations in the participatory development of the instruments described in the preceding paragraphs, with a view to ensuring integrated, socially equitable, and environmentally sustainable water management, as provided in this law.

Deleted, and the articles are renumbered.

Article 11, according to the text approved at first debate on 2 de noviembre de 2017, which is the subject of this consultation, removes from the popular-initiative text approved at first debate in 2014 citizen participation (participación ciudadana) in developing policies, plans, technical regulations, and other measures that ensure integrated, socially equitable, and environmentally sustainable water management, as provided in this law, thereby depriving the principle of citizen participation of substantive effect by eliminating the mechanism through which it was intended to be implemented. This portion of the popular-initiative text provided important mechanisms for citizen participation, including participation in planning water resources in the respective watershed (cuenca) and, above all, the Ministry of Environment’s mandatory consultation with these hydrological unit councils before granting water concessions.

The addition made to the bill in Article 11 under review violates the principle of germaneness because it constitutes a substantial modification that distorts the original purpose of the provision. It should be noted that citizen participation in developing policies, plans, technical regulations, and other measures that ensure integrated, socially equitable, and environmentally sustainable water management is eliminated. This deprives the principle of citizen participation of substantive effect under the original text. It is paradoxical that citizen oversight would be eliminated or weakened in connection with a popular initiative. Citizen participation cannot be eliminated in a matter of such social importance as water-resource management, much less in a bill introduced through a popular initiative. This is especially so given that citizen involvement enjoys constitutional protection, as derived from the Law of the Constitution (Derecho de la Constitución).

The original provision sought to safeguard the principle of citizen participation by establishing participatory development as an obligation in the formulation of policies, plans, technical regulations, and associated regulations. The substitute text, however, deletes Article 11 entirely and renumbers the remaining articles, barring individuals from participating in the creation of policies, plans, and regulations and distorting the protection that the original bill afforded to the constitutional principle of citizen participation. Finally, it should be noted that, following the evidence ordered by this Chamber to better adjudicate the matter in order to determine whether a technical report existed regarding the substitute text dated 02 de noviembre del 2017, it was clearly stated that “There is no single document that comprehensively and prospectively compiles the technical considerations supporting the substitute text”; therefore, the lack of a technical basis for making the changes set forth in this provision is evident.

Article 14) Text at First Debate in 2014 Substantive motion 2 noviembre 2017 Opinion of the requesting parties

SECTION IV

National Water Information System and Registry for Water-Resource Management ARTICLE 17.- National Information System for Integrated Water-Resource Management The National Water Information System for Integrated Water-Resource Management is hereby established and shall be developed and administered by DINA. It shall guarantee interested persons timely and expeditious access to information. This System must include the national water balance (balance hídrico nacional), the Registry for Water-Resource Management, protection areas (áreas de protección), an inventory of surface waters, aquifers, recharge areas, springs, and other matters that facilitate achievement of the objectives of this law and its regulations.

Public Administration institutions, public and private companies, municipalities, and water users shall be required to provide the information needed to maintain this System. They shall be responsible for the accuracy of the information and for ensuring that it is readily verifiable.

In the case of information that public and private institutions consider to have strategic value, DINA shall establish mechanisms ensuring that such information is handled confidentially.

The structure of the System, its contents, access arrangements, and other matters shall be established by regulation.

SECTION IV

NATIONAL WATER INFORMATION SYSTEM AND REGISTRY FOR WATER-RESOURCE MANAGEMENT

ARTICLE 14- National Information System for Integrated Water-Resource Management The National Water Information System (Sistema Nacional de Información Hídrica) is hereby created, to be developed and administered by the Dirección Nacional de Aguas, which shall guarantee interested persons timely and expeditious access to the information.

This system is the sole official system for water resources (recurso hídrico). It shall include the national water balance (balance hídrico nacional), the Water Resources Management Registry (Registro para la Gestión del Recurso Hídrico), the protection areas (áreas de protección) established through technical studies prepared by the Dirección, the inventory of surface waters, aquifers, recharge areas, springs (manantiales), and other matters that facilitate attainment of the objectives of this law and its regulations.

Public administration institutions, public enterprises, municipalities, and water users shall be required to provide the information needed to populate the system. They shall be responsible for the accuracy of the information and for ensuring that such information is readily verifiable.

The Dirección Nacional de Aguas shall enter in the Registry information concerning companies authorized to drill wells, general information on concessionaires and permit holders under the concessions granted, water-use and exploitation authorizations (autorizaciones de uso y aprovechamiento), and discharge, reuse, and reutilization permits (permisos de vertido, reúso y reutilización).

All information contained in this system is public information; accordingly, mechanisms shall be established to guarantee access to such information by any interested person. The structure of the system, its contents, access, and other matters shall be established by regulation.

The Dirección Nacional de Aguas shall adopt the technical and organizational measures necessary to ensure data security and prevent misuse, alteration, accidental or unlawful destruction, and any other action contrary to the objectives of this law.

Article 14 of the text that is the subject of this consultation, in relation to Article 17 of the text approved on first reading in 2014, reverses the provisions concerning protection areas by stating that, following the approval of this law, they must be established on the basis of technical studies, whereas Article 31 of the current Ley Aguas and Article 33 of the Ley forestal establish those areas and require technical studies only for their reduction. This is contrary to Article 50 of the Constitución Política insofar as it concerns the State’s obligation to guarantee a healthy and ecologically balanced environment.

I consider that the addition made to the bill in the consulted Article 14 violates the principle of nexus (principio de conexidad), because it constitutes a substantial modification that distorts the original spirit of the provision. Note that it states that protection areas must be established through technical studies prepared by the Dirección Nacional de Aguas. In other words, until such technical studies are prepared, there are no protection areas, because those studies form part of the very definition of a protection area. This disregards the possibility that sociological or economic reasons may justify a protection area beyond, and prior to, a technical study. It narrows the criteria supporting and legitimizing the creation of a protection area. Moreover, this certainly reverses the protective purpose of the right to the environment, since constitutional case law has required technical studies in order to “reduce” a protection area, but not to create or establish one.

It also subjects the protection of a particular area to a bureaucratic body and to the technical substantiation of a protection area. It is common knowledge that such studies may take time, and it is troubling for a provision to establish, a contrario sensu, that no protection areas exist until those studies do. The original provision simply referred to protection areas, without making their creation dependent on a technical study. The technical requirement is a pretext for limiting the creation of protection areas. Finally, note that, following the evidentiary measure ordered by this Chamber to better adjudicate the matter (prueba para mejor resolver), for the purpose of determining whether a technical report existed regarding the substitute text dated 02 de noviembre del 2017, it was clearly stated that “There is no single document that comprehensively and prospectively compiles the technical aspects supporting the substitute text”; the lack of technical criteria for making the changes set forth in this provision is therefore evident.

Article 28) Text on First Reading in 2014 Substantive Motion (Moción de fondo) 2 noviembre 2017 Opinion of the Petitioners ARTICLE 31.- Regulation of protection areas The cutting or removal of trees in the protection areas described in Articles 29 and 30 of this law is prohibited, except for projects declared by the Poder Ejecutivo to be in the national interest (conveniencia nacional) and works or activities carried out for the protection, restoration, capture, and use of water that are authorized by DINA. The boundary determinations (alineamientos) that must be processed in relation to these areas shall be performed by DINA on the basis of technical studies.

ARTICLE 28- Prohibition on cutting trees in protection areas The cutting or removal of trees in the protection areas described in Articles 29, 30, and 31 of this law is prohibited, except for projects declared by the Poder Ejecutivo to be in the national interest and works or activities carried out for the protection, restoration, capture, and use of water that are authorized by the Dirección Nacional de Aguas. The boundary determinations that must be processed in relation to these areas shall be performed by the Dirección Nacional de Aguas on the basis of technical studies.

In our view, Article 28 of the text consulted herein, in relation to Article 31 of the text voted upon in 2014, constitutes a substantial amendment because, instead of prohibiting tree cutting in the protection areas established by the current provisions of the Ley de Aguas and the Ley forestal—Articles 31 and 33, respectively—or in Articles 26 and 27 of this same bill, which incorporate the current protection areas described in those laws, it proposes prohibiting tree cutting in the areas established in Articles 29 (5 meters along the banks of bodies of water, measured horizontally from the channel’s highest water level throughout the length and course lying within the respective property), 30 (a radius of 10 meters around wells), and 31 (the area determined through technical studies under this proposal). Accordingly, Article 28 infringes upon the protection areas established in Articles 26 and 27 of the proposed law that is the subject of this consultation, as well as those currently defined by legislation, by allowing trees to be cut in those zones in accordance with Articles 29, 30, and 31 of this same bill, thereby unconstitutionally violating Article 50 of the Constitución Política:

The addition made to the bill in the consulted Article 28 violates the principle of nexus because it constitutes a substantial modification that distorts the original spirit of the provision. Note that, by specifying a prohibition on tree cutting solely in the protection areas described in Articles 29 (an area of 5 m from the channel’s highest water level), 30 (a radius of 10 m around the well), and 31 (an aquifer of social, environmental, and economic importance), it certainly excludes the protection areas described in Articles 26 (the areas surrounding permanent springs within a radius of 100 m measured horizontally; a strip of 10, 15, or 50 m along the banks of rivers, streams, or creeks; 50 m measured horizontally along the shores of natural or artificial lakes and reservoirs belonging to the State and its institutions; and the recharge areas and aquifers of springs) and 27 (200 m around a continuously flowing spring), where tree cutting would therefore be permitted.

This is so even though the prior bill prohibited, in Art. 31, the cutting of trees in the zones described in Articles 29 (20 m measured horizontally from the edge of permanent springs; land adjoining the banks of rivers, streams, or creeks; intermittent-flow spring areas; intermittent-flow rivers, streams, and creeks; a strip of 50 m along the shores of natural and artificial lakes and lagoons belonging to the State; and wetland shores) and 30 (protection areas surrounding springs used for public water supply). The current provision has clearly left more areas unprotected and was evidently enacted without any supporting technical criteria. Reducing protection became a last-minute objective, contrary to the purpose of the citizen-initiative bill. Finally, note that, following the evidentiary measure ordered by this Chamber to better adjudicate the matter, for the purpose of determining whether a technical report existed regarding the substitute text dated 02 de noviembre del 2017, it was clearly stated that “There is no single document that comprehensively and prospectively compiles the technical aspects supporting the substitute text”; the lack of technical criteria for making the changes set forth in this provision is therefore evident.

Article 29) Text on First Reading in 2014 Substantive Motion 2 noviembre 2017 Opinion of the Petitioners ARTICLE 32.- Restoration of vegetation cover in protection areas Every owner or possessor of land containing or adjoining bodies of water, where the tree cover (cobertura arbórea) and understory (sotobosque) have been removed within protection areas, shall reforest the land using native species or allow those areas to regenerate naturally. For this purpose, the Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (Fonafifo) may allocate resources for payment for environmental services (pago por servicios ambientales) in these areas.

ARTICLE 29- Restoration of vegetation cover in protection areas Every owner or possessor of land containing or adjoining bodies of water, where tree cover has been removed along the banks within protection areas, shall, as the first measure for restoring vegetation cover, reforest those areas for a distance of five meters (5m), measured horizontally from the highest water level of the channel of those bodies of water, throughout the length and course lying within the respective property.

Native species shall be used for reforestation, or natural regeneration shall be allowed in those areas.

The Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (Fonafifo) is authorized to allocate resources for payment for environmental services in those areas.

Article 29 of the text under consultation, in relation to Article 32 (voted upon on first reading in 2014), establishes the obligation to reforest only an area of 5 meters within the protection areas around bodies of water, in contrast to the obligation established in the text considered in 2014, which applied to the entire protection area. In our view, this provision is unconstitutional on substantive grounds that we shall explain below.

The addition made to the bill in Article 29 under review violates the principle of germaneness (principio de conexidad), insofar as it constitutes a substantial amendment that undermines the original spirit of the provision. Note that the obligation to restore cover in protection areas (áreas de protección) is limited to a distance of five meters (5m), whereas the provision initially established no limitation on the area. Why five meters, when previously there was no defined limit? In this regard, the technical criterion used by the legislature to make this change is lacking; that is, the basis for limiting the area in which cover must be restored within the protection areas to be reforested to only a distance of 5 m from the highest water level of the channel, whereas the previous provision established no limitation whatsoever and merely stated that reforestation was required. Finally, following the evidence requested sua sponte for better adjudication (prueba para mejor resolver) by this Chamber to ascertain whether a technical report existed regarding the substitute text of 02 de noviembre del 2017, it is clearly stated that “There is no single document that comprehensively and in advance sets forth the technical aspects supporting the substitute text”; therefore, the lack of a technical basis for making the changes indicated in this provision is evident.

Article 30) Text, First Debate in 2014 Substantive motion 2 noviembre 2017 Opinion of the petitioners ARTICLE 33.- Well operational area A sanitary operational setback (retiro sanitario de operación) of up to ten meters (10m) in radius must be maintained around the well, understood as the area immediately surrounding the well that provides it with safety and protection and allows access for the operation and maintenance of the system.

Human activities that could directly contaminate groundwater through the well shall not be permitted in these areas.

ARTICLE 30- Well operational area An operational safety setback (retiro de seguridad operacional) of up to ten meters (10m) in radius must be maintained around the well, understood as the area immediately surrounding the well that provides it with safety and protection and allows access for the operation and maintenance of the system. The Dirección Nacional de Aguas shall require a technical contaminant-transport study (estudio técnico de tránsito de contaminantes) before authorizing the sanitary operational setback for the well.

Within that operational safety setback area of up to ten meters (10 m) around the well, human activities that could directly contaminate groundwater shall not be permitted unless they comply with the feasibility determination set forth in the technical contaminant-transport study.

Regarding Article 30 of the text under review in relation to Article 33 of the text passed in 2014, we consider that a substantial amendment has been introduced because the new text establishes that, on the basis of a contaminant-transport study, DINA may authorize the required sanitary operational setback for servicing the well. This provision creates a loophole allowing an activity to be permitted within the 10-meter well protection area, provided that a contaminant-transport study is submitted. In this regard, under the principle of legality (principio de legalidad), this provision establishes that an Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental) will not be required, even though it is more rigorous than a contaminant-transport study, the latter being only one component that the Environmental Impact Study must address. This is unconstitutional because it violates the principle of non-regression in environmental matters (principio de no regresividad en materia ambiental) and the precautionary principle (principio precautorio).

I consider that the addition made to the bill in Article 30 under review violates the principle of germaneness, insofar as it constitutes a substantial amendment that undermines the original spirit of the provision. Note that the original text merely stated that “a sanitary operational setback of up to 10 m in radius must be maintained around the well,” within which “human activities that could directly contaminate groundwater shall not be permitted.” The new text, however, establishes that, on the basis of a contaminant-transport study, DINA may authorize the required sanitary operational setback. In other words, the absolute prohibition in the original provision is qualified by allowing the well’s sanitary operational setback to be altered on the basis of a technical contaminant-transport study. This indeed makes it possible for an activity to be permitted within the 10-meter well protection area, provided that a contaminant-transport study is submitted.

The protection is weakened without a specific, well-founded technical basis. Note that, following the evidence requested sua sponte for better adjudication by this Chamber to ascertain whether a technical report existed regarding the substitute text of 02 de noviembre del 2017, it is clearly stated that “There is no single document that comprehensively and in advance sets forth the technical aspects supporting the substitute text”; therefore, the lack of a technical basis for making the changes indicated in this provision is evident.

Article 61) Text, First Debate in 2014 Substantive motion 2 noviembre 2017 Opinion of the petitioners ARTICLE 64.- Use of water in protected wild areas For reasons of declared public interest relating to supplying the population, water-use permits (permisos de uso de agua) may be granted where the intake is located within a protected wild area (área silvestre protegida). The granting of permits and concessions (concesiones) in wild areas under absolute protection is prohibited, except for permits that may be granted to the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados to supply the population when a technical study demonstrates that no other alternative source is available.

ARTICLE 61- Use of water resources in protected wild areas For reasons of public interest declared by the Poder Ejecutivo and in favor of authorized public-service providers supplying the population, the minister of the Ministerio de Ambiente y Energía shall grant a permit for the use of water from sources located within a protected wild area, regardless of its category.

In all cases, a technical study must demonstrate that no other alternative source is available, and the prior technical endorsement of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados must have been obtained.

Given the nature and environmental fragility of protected wild areas, works undertaken for these purposes must be carried out in a manner intended to cause the least environmental impact.

Article 61 of the text under review in relation to Article 64 of the text passed on first debate in 2014. Another substantial amendment introduced in the substitute text approved by the Plenary on 2 de noviembre concerns the use of water within protected wild areas. While the previous text (art. 64) established an absolute prohibition on granting permits or concessions within protected wild areas, except to the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados to supply the population and provided that a technical study demonstrated that no other source was available, Article 61 of the approved substitute text allows the use of water within protected wild areas by any public-service provider, whether private or public, even though this was never the intent of the proponent—that is, the people—given the environmental fragility of protected areas and the impact caused by such use.

I find that the addition made to the bill in Article 61 under review violates the principle of germaneness, insofar as it constitutes a substantial amendment that undermines the original spirit of the provision. Note that the amendment does indeed allow the use of water within protected wild areas by any public-service provider, whether private or public, even though this was never contemplated in the original text. In this regard, there is likewise no technical basis supporting the shift from an absolute prohibition on granting permits and concessions in protected wild areas (except to ICAA to supply the population) to the possibility of granting authorized public-service providers a permit to use water from sources located within a protected wild area, regardless of its management category (categoría de manejo), in order to supply the population. I emphasize that, following the evidence requested sua sponte for better adjudication by this Chamber to ascertain whether a technical report existed regarding the substitute text of 02 de noviembre del 2017, it is clearly stated that “There is no single document that comprehensively and in advance sets forth the technical aspects supporting the substitute text”; therefore, the lack of a technical basis for making the changes indicated in this provision is evident.

Article 72) Text, First Debate in 2014 Substantive motion 2 noviembre 2017 Opinion of the petitioners ARTICLE 76.- Modification of concessions Any water-use concession may be modified in the following cases:

• a)When a reduction in the conditions governing the natural availability of water is established.
• b)When requested by the concession holder (concesionario).
• c)When so provided by the water plan for the corresponding hydrological unit (unidad hidrológica).
• d)When DINA determines, on the basis of technical and economic studies, that the modification is necessary to guarantee the supply of water for human consumption or other uses defined as priorities.

In all cases, before ordering any modification of the concession granted, DINA must first analyze and consider the possibility of applying an economically viable alternative solution, taking into consideration the proposals of the persons affected by the modification.

Due process (debido proceso) shall be observed in all cases.

ARTICLE 72- Modification of concessions Any concession for the use of water resources may be modified in the following cases:

• a)When the Dirección Nacional de Aguas establishes that the flow of the source under concession has naturally decreased.
• b)When requested by the concession holder.
• c)When so provided by the water plan for the corresponding hydrological unit.
• d)When the Dirección Nacional de Aguas determines, on the basis of technical and economic studies, that the modification is necessary to guarantee the supply of potable water for human consumption or other priority uses.

In all cases, in accordance with the principles of due process and before ordering any modification to the terms of the concession granted, the Dirección Nacional de Aguas must analyze and consider the possibility of applying a socially and economically viable alternative solution and must take into consideration the proposals of the concession holders who would be affected by the modification.

Article 72 of the substitute text approved in the first debate on 2 de noviembre de 2017 in relation to Article 76 of the text approved in 2014. Article 72 introduces two substantial changes with respect to Article 76 of 2014, the first in subsection (a), which establishes that the concession (concesión) may be modified when a reduction in the concessioned source is verified (Art. 72), whereas the 2014 text provided for modification when a reduction in the natural conditions of water availability was verified (Art. 76); and the second, in the final paragraph, establishes that the proposals of the concession holders must be taken into account instead of those submitted by the affected persons, as proposed in the 2014 text. Allowing modification of the concession when water-availability conditions change—which may concern a specific geographical zone or area and may be necessary to meet the needs of the population—is not the same as allowing it when the concessioned flow rate decreases, since the latter, in principle, affects only the individual concession holder and not necessarily the population; it therefore constitutes a substantial departure from the 2014 text.

I consider that the addition made to the bill in Article 72 under review violates the principle of connectedness (principio de conexidad), because it is a substantial modification that distorts the original spirit of the provision. Note that subsection (a) establishes that the concession may be modified when a reduction in the concessioned source is verified, whereas the previous text provided for modification when a reduction in the natural conditions of water availability was verified. Certainly, allowing modification of the concession when water-availability conditions change—which may concern a specific geographical zone or area and may be necessary to meet the needs of the population—is not the same as allowing it when the concessioned flow rate decreases, since the latter, in principle, affects only the individual concession holder and not necessarily the population. Furthermore, the final paragraph establishes that the proposals of the concession holders must be taken into account instead of proposals submitted by the affected persons, as provided in the previous text.

The perspective and protection afforded to the interests of the population are narrowed and confined to the interests of the concession holder. This is related to the reduction of public participation in these cases and disregards the fact that water is a public-domain asset (bien de dominio público) and is therefore of concern to everyone, not only concession holders. On this point, as on others, it should be emphasized that, following the evidence obtained for clarification (prueba para mejor resolver) requested by this Chamber to determine whether a technical report existed regarding the substitute text of 02 de noviembre del 2017, it was clearly stated that “There is no single document that comprehensively and in advance compiles the technical aspects supporting the substitute text”; the lack of technical criteria for making the changes indicated in this provision is therefore evident.

Article 77) First-Debate Text in 2014 Substantive Motion 2 noviembre 2017 Opinion of the Petitioners

SECTION II

Special Uses of Water ARTICLE 81.- Special permits for water use The following special uses shall require a permit from DINA:

• a)The discharge of water into public-domain waterways (cauces de dominio público) resulting from agricultural drainage, urban drainage, or any other activity.
• b)The provisional use and exploitation of water for no more than one year, in warranted cases and as established by the specific regulations.

These permits may not be assigned without authorization from DINA. The requirements and procedures for a use permit shall be established in the regulations implementing this law.

The use permits granted shall be precarious in nature (carácter precario), as defined in Article 154 of Ley N.° 6227, Ley General de la Administración Pública, de 2 de mayo de 1978.

SECTION II

SPECIAL USES OF WATER

ARTICLE 77- Special permits for water use The following special uses require a permit from Dirección Nacional de Aguas:

• a)The provisional use and exploitation of water for a maximum period of one year, in warranted cases and as established by the specific regulations.

These permits may be assigned with the prior authorization of Dirección Nacional de Aguas. The requirements and procedures for a use permit shall be established in the regulations implementing this law.

Article 77 of the text under review, approved on 2 de noviembre de 2017, in relation to Article 81 of the text passed in the first debate in 2014. As the Chamber can observe, this is a substantial modification of the 2014 popular-initiative text, because it removes subsection (a) of Article 81, which established the obligation to obtain a special permit for water discharges into public-domain waterways resulting from any activity, leaving such discharges unregulated in the bill that is the subject of this consultation, which may endanger water resources.

I consider that the addition made to the bill in Article 77 under review violates the principle of connectedness, because it is a substantial modification that distorts the original spirit of the provision. Note that subsection (a) of Article 81 is removed; that subsection established the obligation to obtain a special permit for water discharges into public-domain waterways or urban drainage systems resulting from any activity, leaving such discharges unregulated in the bill’s current text. All of this is removed without any supporting technical criteria, thus suggesting that water discharges into public-domain waterways or urban drainage systems require no permit whatsoever; moreover, there is no indication that they are regulated by any other type of legislation. This endangers quality of life because of the potential pollution that such discharges may cause and promotes the unrestricted discharge of wastewater into receiving ecosystems.

Finally, note that, following the evidence obtained for clarification requested by this Chamber to determine whether a technical report existed regarding the substitute text of 02 de noviembre del 2017, it was clearly stated that “There is no single document that comprehensively and in advance compiles the technical aspects supporting the substitute text”; the lack of technical criteria for making the changes indicated in this provision is therefore evident.

Article 85) First-Debate Text in 2014 Substantive Motion 2 noviembre 2017 Opinion of the Petitioners ARTICLE 89.- Removal from the registry and revocation of the drilling license The drilling license shall be revoked, and drilling companies that engage in any of the following shall be removed from the Registry for a period of two years:

• a)Drilling wells without the corresponding authorization.
• b)Failure to comply with the conditions imposed in the drilling permit.
• c)Failure to comply with the provisions of this law and its regulations.
• d)Failure to comply with environmental-protection legislation.
• e)Alteration or contamination of the resource, its waterways, and ecosystems when corrective measures are not adopted within the periods granted.

If a drilling company repeats any of the foregoing violations, its drilling license shall be revoked, and it shall be permanently removed from the registry of drilling companies.

ARTICLE 85- Removal from the registry and revocation of the drilling license Dirección Nacional de Aguas shall revoke for a period of two years the drilling license issued to a drilling company when the company has engaged in any of the following conduct:

• a)Drills wells without the corresponding authorization.
• b)Fails to comply with the conditions imposed in the drilling permit.
• c)Fails to comply with the provisions of this law, its regulations, and any other law protecting natural resources.
• d)Alters or contaminates water resources, their waterways, and ecosystems, or fails to adopt corrective measures within the periods granted.
• e)Fails to comply with environmental-protection legislation.

Article 85 of the text under review, in relation to Article 89 of the text passed in 2014, constitutes a substantial modification because it eliminates the penalty for repeat violations (reincidencia).

The addition made to the bill in Article 85 under review violates the principle of connectedness because it is a substantial modification that distorts the original spirit of the provision. Note that the penalty for repeat violations is eliminated, weakening the originally established penalty system (sistema sancionatorio). Whether or not to penalize a repeat offender is related to the significance of the protected legal interest (bien jurídico tutelado), and such a change substantially modifies the protective mechanisms. Moreover, no technical criteria are cited for modifying this essential point. Finally, note that, following the evidence obtained for clarification requested by this Chamber to determine whether a technical report existed regarding the substitute text of 02 de noviembre del 2017, it was clearly stated that “There is no single document that comprehensively and in advance compiles the technical aspects supporting the substitute text”; the lack of technical criteria for making the changes indicated in this provision is therefore evident.

Article 106) First-Debate Text in 2014 Substantive Motion 2 noviembre 2017 Opinion of the Petitioners

TITLE V

Economic and Financial Framework for Water SOLE CHAPTER Instruments Recognizing the Economic Value of Water ARTICLE 110.- Water fee (canon del agua) The water fee is an economic instrument for the integrated management of water resources, the promotion of efficient and sustainable use, the protection of the resource, the prevention of pollution at its source, and the restoration of the quality of the body of water.

The fee shall be set by the Ministro de Ambiente y Energía. For the purposes of subsection (s) of Article 8) of this law, the Ministros de Salud, Agricultura y Ganadería, y de Planificación Nacional y Política Económica shall submit their observations to MINAE within ten business days of the notification issued by DINA.

TITLE V

ECONOMIC AND FINANCIAL FRAMEWORK FOR WATER

SOLE CHAPTER INSTRUMENTS RECOGNIZING THE ECONOMIC VALUE OF WATER ARTICLE 106- Water-resource fee (canon del recurso hídrico) The water-resource fee consists of the water-resource use fee (canon de aprovechamiento del recurso hídrico) and the discharge fee (canon de vertidos).

All natural or legal persons, whether public or private, who use and exploit water must recognize its value by paying the use fee and the discharge fee, as applicable. These fees are not mutually exclusive but complementary instruments for achieving the integrated management of water resources.

The water-resource use fee is an economic instrument for regulating and administering its use, promoting efficient and sustainable use, ensuring water availability for the reliable supply of human consumption needs and the country’s socioeconomic development, and ensuring sustainable water-resource management. It shall be calculated according to the volume or flow rate of the surface water or groundwater resource granted under concession for the various uses.

The environmental discharge fee (canon ambiental por vertidos) is an economic instrument based on the polluter-pays principle (principio de quien contamina paga) and established through the collection of monetary compensation from those who use the environmental service provided by bodies of water for the conveyance, dilution, and disposal of liquid waste originating from point-source discharges (vertimiento puntual), which may have harmful effects on water resources, related ecosystems, human health, and productive activities.

The water-resource fee (canon de recursos hídricos) shall be set by the Ministro de Ambiente y Energía. For the purposes of subsection i) of article 8) of this law, the Ministros de Salud, Agricultura y Ganadería y de Planificación Nacional y Política Económica shall submit their observations to the Ministro de Ambiente y Energía within ten business days following the communication issued by the Dirección Nacional de Aguas.

Article 106 of the text under consultation in relation to Article 110 of the text voted on in 2014. Article 106 introduces a substantial amendment to the proposal in the popular initiative (iniciativa popular), insofar as it changes the purpose of the fee such that it will no longer be used for protection of the resource, prevention of pollution at its source, and restoration of the quality of the body of water.

I consider that the addition made to the bill in Article 106 under consultation violates the principle of connectedness (principio de conexidad), because it is a substantial amendment that distorts the original spirit of the provision. Note that the allocation of the fee is changed such that it will no longer be used for protection of the resource, prevention of pollution at its source, and restoration of the quality of the body of water, but rather for regulation and administration of its use. There is clearly an essential difference between the original allocation and the allocation stated in the current bill. Collective interests are relegated, and only the financing of the required bureaucratic structure is safeguarded. Allocation to regulation and administration does not entail protection, prevention, or restoration of the water resource. The allocation shifts from one directed specifically toward the water resource to one concerning administrative expenses.

Thus, there is an elimination or reduction that entails a substantial change in the teleological content (contenido teleológico) of the provision. Finally, note that, following the evidence requested by this Chamber for the better resolution of the matter (prueba para mejor resolver), in order to determine whether a technical report existed for the substitute text (texto sustitutivo) of 02 de noviembre del 2017, it was clearly stated that “There is no single document that comprehensively and in advance sets out the technical aspects supporting the substitute text”; therefore, there is clearly no technical basis for making the changes specified in this provision.

Article 109) Text, First Debate in 2014 Substantive motion (moción de fondo) 2 noviembre 2017 Opinion of the petitioners ARTICLE 113.- Purpose of the Fund The proceeds from the Fondo para la Gestión Integrada del Recurso Hídrico shall be used for the following purposes:

• a)To encourage the rational use and exploitation (aprovechamiento) of water in an efficient and sustainable manner.
• b)To promote the prevention and reduction of pollution at the source of generation.
• c)To foster technological innovation and the improvement of production processes in economic activity.
• d)To protect areas that ensure the sustainability of water in terms of quantity and quality.
• e)To carry out the work and investments necessary for the prevention, control, and monitoring of the exploitation of bodies of water.
• f)To carry out the work and investments necessary for the assessment and monitoring of the quantity and quality of bodies of water.
• g)To effectively restore the quality of bodies of water.
• h)To carry out the work and investments necessary to prepare the national water balance (balance hídrico nacional).
• i)Administrative management of DINA.
• j)Preparation and implementation of planning instruments (instrumentos de planificación).
• k)Payment for environmental services (pago por servicios ambientales) on land of importance for the protection of the water regime (régimen hídrico).
• l)Water research and protection work by the entities with jurisdiction over the matter.
• m)To promote educational programs for the integrated management of the water resource.

The allocation and distribution of the resources of the Fondo para la Gestión Integrada del Recurso Hídrico shall be determined annually in accordance with the guidelines of the national water policy established by the Poder Ejecutivo.

Five percent (5%) of the amounts collected as water fees shall be allocated to the Tribunal Ambiental Administrativo to address complaints concerning violations of or omissions under environmental protection legislation in which water is jeopardized.

The operations of the Fund are declared to be in the public interest; therefore, they are exempt from all payments for stamps, taxes for registration of the instrument of incorporation, endorsement, cancellation of mortgages, taxes on pledge agreements, payments for appraisals, and registration fees.

The Poder Ejecutivo is authorized to define, by regulation, the percentage to be transferred to the Fondo de Financiamiento Forestal and the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, in order to make the investment provided for in subsection k) on private land and protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas), respectively, for the purpose of protecting the water regime.

ARTICLE 109- Purpose of the Fund The Dirección Nacional de Aguas may allocate the resources of the Fondo para la Gestión Integrada del Recurso Hídrico to the following:

• a)Administrative and technical management of the Dirección Nacional de Aguas. (i) b) Administrative and technical management of the Hydrological Units (Unidades Hidrológicas).
• c)Preparation of the policy, the national water plan, and the national water balance.
• d)Management of the national water registry (registro hídrico nacional) and the national water inventory (inventario hídrico nacional).
• e)Preparation, implementation, and monitoring of the water plans and water balances of the Hydrological Units.
• f)Research and development of water infrastructure projects.
• g)Prevention of pollution at the source of generation.
• h)Protection of areas that ensure the sustainability of the water resource.
• i)Control and monitoring of the exploitation of bodies of water.
• j)Assessment and monitoring of the quantity and quality of bodies of water.
• k)Water research and protection.
• n)Education for the integrated management of the water resource.

The allocation and distribution of the resources of the Fondo para la Gestión Integrada del Recurso Hídrico shall be determined annually in accordance with the national water-policy guidelines established by the Poder Ejecutivo.

Nevertheless, three percent (3%) of the amounts collected as discharge fees (canon de vertidos) shall be allocated to the Tribunal Ambiental Administrativo to address complaints concerning violations of or omissions under environmental protection legislation in which water is jeopardized.

The operations of the Fund are declared to be in the public interest; therefore, they are exempt from all payments for stamps, taxes for registration of the instrument of incorporation, endorsement, cancellation of mortgages, taxes on pledge agreements, payments for appraisals, and registration fees.

The Poder Ejecutivo is authorized to define by regulation the percentage to be transferred to the Fondo de Financiamiento Forestal and the Sistema Nacional de Áreas de Conservación in order to make investments on private land and in protected wilderness areas that protect the water regime, in accordance with the provision of subsection k) of this article.

Article 109 of the text under consultation eliminates the possibility of using part of the resources of the Fondo para la Gestión Integrada del Recurso Hídrico to encourage the rational use and exploitation of water in an efficient and sustainable manner (subsection a) of Article 113 of the text voted on in 2014), as well as the possibility of using part of those resources for the payment for environmental services (subsection k of the 2014 text). It also arbitrarily reduces from 5% to 3% the amounts collected through the fee that are to be allocated to the Tribunal Ambiental Administrativo to address complaints concerning violations of or omissions under environmental protection legislation in which water is jeopardized, which constitutes another substantial amendment to the bill to the detriment of the proposal submitted by Popular Initiative (Iniciativa Popular).

The addition made to the bill in Article 109 under consultation violates the principle of connectedness because it is a substantial amendment that distorts the original spirit of the provision. Note that it eliminates the possibility of using part of the resources of the Fondo para la Gestión Integrada del Recurso Hídrico to encourage the rational use and exploitation of water in an efficient and sustainable manner, as well as the possibility of using those resources for the payment for environmental services. One purpose is radically changed and abandoned in favor of other purposes more closely related to administrative and technical management. Finally, note that, following the evidence requested by this Chamber for the better resolution of the matter, in order to determine whether a technical report existed for the substitute text of 02 de noviembre del 2017, it was clearly stated that “There is no single document that comprehensively and in advance sets out the technical aspects supporting the substitute text”; therefore, there is clearly no technical basis for making the changes specified in this provision.

Article 115) Text, First Debate in 2014 Substantive motion 2 noviembre 2017 Opinion of the petitioners ARTICLE 118.- Suspension of exploitation and closure of establishments DINA may order the temporary suspension of water exploitation or the definitive revocation of the concession (concesión) or use permit (permiso de uso) when the provisions of this law are violated. It may coordinate with health, environmental, municipal, and police authorities to close activities, works, or projects that cause the deterioration or improper use of water.

Before ordering the suspension or revocation specified in the preceding paragraph, DINA shall conduct an administrative proceeding (proceso administrativo) against the alleged violators in accordance with the ordinary procedure established in Ley N.° 6227, Ley General de la Administración Pública, de 2 de mayo de 1978.

At any time, before or during the proceeding, the competent body may adopt precautionary measures (medidas cautelares) when there is potential damage that would be difficult or impossible to remedy, and in any other cases in which the extent of the affected public interest so requires.

ARTICLE 115- Suspension of exploitation and closure of establishments The Dirección Nacional de Aguas may order the temporary suspension of the exploitation of the water resource or the definitive revocation of the concession or use permit when the provisions of this law are violated. It may also coordinate with health, environmental, municipal, and police authorities to close activities, works, or projects that cause the deterioration or improper use of the water resource.

Before ordering the suspension or revocation specified in the preceding paragraph, the Dirección Nacional de Aguas shall conduct an ordinary administrative proceeding (proceso administrativo ordinario) against the alleged violators in accordance with the ordinary procedure established in Ley N. °6227, Ley General de la Administración Pública, de 2 de mayo de 1978.

Article 115 of the text under review in relation to Article 118 of the 2014 text. The amendment incorporated through Article 115 eliminates the possibility of seeking interim measures (medidas cautelares) when there is potential damage that would be difficult or impossible to remedy and in other cases where the scope of the affected public interest so requires, which could impair the effective protection of water resources (recurso hídrico), to the detriment of Article 50 of the Constitution.

I consider that the addition made to the bill in the consulted Article 115 violates the principle of connectedness (principio de conexidad), because it is a substantial amendment that distorts the original spirit of the provision. It should be emphasized that it eliminates the possibility for the competent body to adopt, at any time (before or during the proceeding), interim measures when there is potential damage that would be difficult or impossible to remedy and in other cases where the scope of the affected public interest so requires. In addition to eliminating the protection afforded by interim relief (tutela cautelar), this constitutes a radical change to the provision that, moreover, also lacks technical support in the bill. Once again, the overriding public interest in protecting water and the environment is left unprotected. Finally, note that, following the evidence ordered by this Chamber to better decide the matter (prueba para mejor resolver), for the purpose of determining whether a technical report existed regarding the substitute text of 02 de noviembre del 2017, it is clearly stated that “There is no single document that comprehensively and in advance sets forth the technical considerations supporting the substitute text”; thus, the lack of technical grounds for making the changes set forth in this provision is evident.

Deletion of Articles 14, 15, 16, and 68 The elimination of the Hydrological Unit Councils (Consejos de Unidad Hidrológica) in Articles 14, 15, 16, and 68 of the bill violates the principle of connectedness because it is a substantial amendment that distorts the original spirit of the provision. Note that everything relating to the Hydrological Unit Councils is eliminated; these were created in the original bill as intersectoral participatory bodies responsible for ensuring the proper application of this Law and its regulations within their respective units. The original spirit of the provisions being eliminated was to provide greater participation and representation for the sectors involved (such as the public sector, municipalities, nongovernmental organizations, the productive sector, ASADAS, and the Consejo Nacional de Rectores) in preparing a water plan, prioritizing water use, and assisting with oversight and sound management, among other duties assigned to the Hydrological Unit Councils.

According to the 2014 Unanimous Affirmative Committee Report (Dictamen Unánime Afirmativo): “For the sponsors of the bill, and for those of us who sign this UNANIMOUS AFFIRMATIVE COMMITTEE REPORT, it is essential to have a law that promotes integrated, participatory, socially equitable, and environmentally sustainable water management. (…) Communities are demanding opportunities for participation to improve the governance of water management and to guarantee their future access to this precious resource.” (pág. 3). Nevertheless, those local opportunities for participation disappear from the 2017 text without being replaced by any similar mechanism. In a law originating from a citizens’ initiative (iniciativa popular), opportunities for public participation are reduced. Water is an asset of considerable social interest, and therefore a clear policy objective of public participation and oversight is required.

The guidelines of the Convenio sobre la Diversidad Biológica for applying the ecosystem approach (enfoque ecosistémico) to integrated water-resource management yield a series of principles, particularly Principle 2: “Management must be decentralized to the lowest level. Decentralized systems can lead to greater efficiency, effectiveness, and equity. (…) The closer management is to the ecosystem, the greater the responsibility, ownership, demands, accountability, participation, and use of local knowledge.” Its Guideline 2.1 states: “(…) strategic decisions may be entrusted to the central government, operational decisions may be the responsibility of the government or local management body, and decisions regarding the allocation of benefits among members of a community may reside with the community itself.” Guideline 2.5 states that, when selecting an appropriate level of decentralization, one must “(…) determine whether the body represents the appropriate community of interests.” There are also the Principles and Criteria for the Co-management of Watersheds in Tropical America (Principios y Criterios para la cogestión de cuencas hidrográficas para América Tropical), a collaborative project involving regional experts and promoted by the Centro Agronómico Tropical de Investigación y Enseñanza (Nombre02, Faustino, Jiménez y Nombre03, 2008), which highlights Principle 1: “Social participation and leadership, with a shared vision and equity among all stakeholders involved in the watershed.” Criterion 1.2 establishes forums for dialogue, consensus-building, and decision-making, while Criterion 1.3 promotes inclusive co-management involving disadvantaged groups (for reasons of gender, age, or otherwise).

All of this contradicts the decision to eliminate opportunities for genuine participation from the new legal regime governing water. Finally, note that, following the evidence ordered by this Chamber to better decide the matter, for the purpose of determining whether a technical report existed regarding the substitute text of 02 de noviembre del 2017, it is clearly stated that “There is no single document that comprehensively and in advance sets forth the technical considerations supporting the substitute text”; thus, the lack of technical grounds for making the changes set forth in this provision is evident.

In conclusion: In view of all the foregoing, the bill approved in the first debate and submitted for consultation not only failed to comply with the deadline established for a citizens’ initiative bill, but also introduced substantial changes to the objectives and purposes of the original bill submitted through a citizens’ initiative. This renders the procedure followed for its approval unconstitutional, on the terms stated. I have no doubt that the legislature is subject to greater limitations when modifying the political and legal objectives of a citizens’ initiative bill, particularly when it concerns an asset of such overriding collective interest as water. The disconnects that exist between elected representatives and those they represent are significantly reduced in citizens’ initiative bills; for this reason, the legislature must not forget that it has a very close interlocutor: the citizens who submitted the bill. The legislature did not clearly appreciate that closeness in this citizens’ initiative bill.

B. SUBSTANTIVE DEFECTS SUBMITTED FOR CONSULTATION.

In addition to the procedural defects (vicios de procedimiento) identified, I consider it important to add the following observations regarding substantive defects (vicios de fondo), which were also addressed by those requesting the consultation.

Articles 126.2 and 126.3 and Article 31, regarding the reduction of SENARA’s powers due to the violation of the right to the environment: Those requesting the consultation consider that the provisions contained in Articles 126.2 and 31 of the bill under review, insofar as they eliminate the functions currently performed by SENARA with binding effect to protect all the country’s aquifers, and insofar as they establish that only aquifers designated by MINAE through an executive decree will be protected, leave all other aquifers unprotected and weaken the legal system protecting water resources, in violation of the right to the environment. The technical functions assigned to SENARA provide a safeguard that counterbalances political power; accordingly, eliminating SENARA’s core functions and the binding nature of its decisions leaves the protection of water resources to the unrestricted discretion of the Executive Branch. This limits SENARA’s powers to “irrigation projects and districts,” thereby depriving citizens of a safeguard they currently possess: an independent entity with technical expertise that can issue binding technical and scientific opinions for the entire Public Administration.

“ARTICLE 126- Amendments. This Law amends the following provisions: (…)

• 2)Ley N. °6877, Creación del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, de 18 de julio de 1983, is amended so that wherever it states: “Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento,” it shall henceforth read “Servicio Nacional de Riego y Avenamiento.” Furthermore, wherever that law states “irrigation district (distrito de riego),” it shall read: “irrigation projects and districts.” 3) Subsections a) and b) of Article 2; subsections a), ch), e), and h) of Article 3; and subsections a), ch), and d) of Article 4 of Ley N. °6877, Creación del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, de 18 de julio de 1983, are amended. The texts shall read as follows:

Article 2- The objectives of Senara are: a) To promote agricultural, livestock, and aquaculture development in the country through the establishment and operation of irrigation, drainage, and flood-protection systems. b) To pursue the optimal and equitable use of land and water resources, both surface water and groundwater, in the country’s agricultural, livestock, and aquaculture activities, whether private, collective, or cooperative, within irrigation projects and districts. […]

Article 3- The functions of Senara are: a) To develop and implement an equitable policy for the use and distribution of water for agricultural and livestock purposes, in harmony with optimal possibilities. To perform its functions, it must first obtain the water concession (concesión de agua) granted by the Ministerio de Ambiente y Energía (Minae). […] ch) To investigate, protect, and promote the use of water resources, both surface water and groundwater, in specific irrigation projects and districts. […] e) To support the Dirección de Aguas and the Ministerio de Ambiente y Energía in any hydrological and hydrogeological investigations required in the country’s watersheds, as well as in practices aimed at improving, conserving, and protecting those watersheds, in order to promote and develop agricultural production activities; and to conduct such investigations, as well as socioeconomic and environmental investigations, in areas and regions where irrigation and drainage districts may feasibly be established. […] h) To oversee compliance with the legal provisions concerning matters within its jurisdiction, in accordance with the objectives established in Article 2 of this Law.

Decisions adopted by the Service for this purpose may be appealed, on grounds of legality, before the Tribunal Superior Contencioso-Administrativo within ten days. The Tribunal shall issue its ruling within a maximum period of ninety days. […]

Article 4- […] a) Improvement, conservation, and protection of soils in specific irrigation and drainage districts. It shall coordinate actions with the Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) regarding soil management, conservation, and restoration in irrigation districts. With respect to water resources, it shall coordinate with the Dirección Nacional de Aguas and the Ministerio de Ambiente y Energía (Minae) concerning the protection and conservation of this resource in the watersheds of those districts, promoting in all cases the advancement and development of agricultural production activities based on the sustainable use of water. […] ch) Preparation and updating of an inventory of water with potential for use in irrigation projects and districts. d) Preparation and maintenance of current records of water users in irrigation projects and districts. […]” “ARTICLE 31- Protection of aquifers When the National Directorate of Water has conducted studies demonstrating the vulnerability of an aquifer of social, environmental, and economic importance that justify its protection, the Ministry of Environment and Energy shall, by executive decree, declare it protected and regulate the activities permitted in the respective recharge and discharge zones.

The delimitation, management, and protection of the aquifer shall be based on the rules of science and technology; the categorization of the aquifer shall be defined by regulation according to its vulnerability.” I believe that the repeal, by Article 126 of the bill, of the provision in Ley 6877 (Article 2.h) establishing that SENARA’s decisions are final and binding unquestionably undermines the legal system protecting water resources (recurso hídrico), in violation of the right to a healthy environment. The importance of water requires a technical body with enhanced political independence. It is not just any asset; it is one of the resources vital to the environment, health, and the survival of the population. As this Chamber found in voto 2012-008892, SENARA holds a particularly important position in the management of national water resources, which is significant given the eminently technical nature of this administrative agency.

That position must be strengthened—not weakened, as the bill under review would do—and must also be exercised through the necessary and proper interinstitutional coordination among the various entities involved. Thus, this provision does indeed violate the fundamental right to a healthy environment by weakening the protection system through the elimination of the binding nature of SENARA’s decisions. Citizens put forward a bill intended to strengthen water protection, yet what occurred during the legislative process was a weakening of the institutions responsible for safeguarding water resources. It appears that the citizens’ initiative became the instrument that weakened the protection of an asset of such great social importance.

IV.SEPARATE REASONS OF JUSTICE CASTILLO VÍQUEZ.- I disagree with the reasons given for declaring the legislative consultation incapable of being entertained, and would instead reject it on the following grounds. This bill has come before the Constitutional Chamber for a second time through an optional constitutional consultation (consulta de constitucionalidad facultativa). Although the Ley de la Jurisdicción Constitucional does not regulate the number of times a bill may be submitted to the Constitutional Court for consultation, an optional constitutional consultation is nevertheless an extraordinary constitutional proceeding that allows the Constitutional Chamber to conduct prior review of the alleged procedural and substantive constitutional defects identified by the petitioners. Moreover, pursuant to Article 101 of that body of law, the Constitutional Chamber’s advisory opinion—which is binding on the Assembly only when it identifies procedural defects—does not preclude the possibility that the challenged provision or provisions may subsequently be contested through constitutional-review proceedings (control de constitucionalidad).

Furthermore, although optional prior constitutional review (control previo de constitucionalidad facultativo) was established for the benefit of the opposition in the French political system during the 1970s by the then President of the Republic, Valéry Giscard d’Estaing (see Constitutional Law No. 74-04 of October 29, 1974, Official Journal of October 30, 1974), it is also true that this constitutional proceeding has been abused, leading to its elimination in Germany and Spain. In the latter State, where it operated from 1979 to 1985, it was abolished because the resulting paralysis of legislative action jeopardized the effectiveness of the government program.

But it is not only the effectiveness of government action, when it requires enactment of legislation, that is undermined. An excessive number of optional constitutional consultations concerning the same bill also “judicializes” politics. From the perspective of Constitutional Law (values, principles, and rules), this trend has a harmful effect because it infringes the principle of balance among the Branches of Government. It should be noted that the optional constitutional consultation was created to raise constitutional doubts and objections within a framework of cooperation among the Branches of Government. Such matters become clear once the bill has been approved on first reading; therefore, constitutional doubts and objections must be raised all at once rather than deferred over time. When the latter occurs, it necessarily impairs the proper functioning of the Chamber and may ultimately result in the use of the optional constitutional consultation not to safeguard the principle of constitutional supremacy, but to prevent the Legislative Assembly, in the exercise of its constitutional and regulatory powers, from deciding a matter already pending a final vote. In this way, optional prior constitutional review is deprived of its essential nature.

Our position is also confirmed by the fact that, in the case of a mandatory constitutional consultation (consulta de constitucionalidad preceptiva), when the Constitutional Chamber identifies a defect, whether procedural or substantive, and that defect is subsequently remedied by the Chamber and the bill is again approved on first reading—whether it concerns a partial amendment to the Constitution, an international treaty, or an amendment to the Ley de la Jurisdicción Constitucional—the matter does not return to the Constitutional Chamber for another mandatory constitutional consultation. This is logical because, first, the constitutional mandate to consult the Constitutional Chamber has already been fulfilled and, second, responsibility for remedying the defect rests exclusively with the Legislative Assembly.

For these reasons, and others that could be outlined, an optional constitutional consultation is admissible only once and only if it meets the requirements established by the Ley de la Jurisdicción Constitucional; it is not admissible when it is the second, third, or subsequent consultation filed in connection with a bill. In such cases, in my view, the opportunity to process the consultation has lapsed and, consequently, the consultation is inadmissible and must be summarily rejected. It is therefore necessary to return to the position adopted by the Constitutional Chamber in vote No. 121-93, an advisory opinion issued in response to a second optional constitutional consultation concerning the “Proyecto de Ley General de Concesión de Obra Pública,” legislative file No. 11.344, in which it unanimously stated as follows:

“II. The constitutional consultation clearly constitutes an important instance of interinstitutional cooperation, in this case between the Legislative Assembly and the Constitutional Chamber. Its ultimate purpose is to guarantee the supremacy of Constitutional Law and, more immediately and concretely, to provide the Legislative Assembly with an assessment of the validity of the provisions it proposes to enact and of the procedure it follows for that purpose. Obtaining this assessment from the Chamber is not merely a means by which the Assembly, during the lawmaking process, may reach legally sound decisions capable of substantially satisfying, among other things, the principle of legal certainty; it also concerns the authority of the law and the legitimacy of the body that enacts it. This latter effect, which might be described as political in nature, may be as important as the former—that is, the effect concerning the legal soundness of decisions and their consequences—and, like the former, is entirely consistent with the aforementioned purpose of guaranteeing the supremacy of Constitutional Law.

Hence, the constitutional framework is designed so that all these functions and purposes converge within this institution; examples include the set of formal requirements that an optional or nonmandatory consultation must satisfy and the rules governing its filing, the rules concerning the processing of bills submitted for consultation (notably, the second paragraph of Article 100 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional), and the time limit established for the Chamber to answer it. All these provisions, together with those adopted by the Assembly itself in Chapter XVIII of its Rules of Procedure, indicate to the Chamber that its power to issue a decision, and the assistance it is consequently able to provide to the Assembly, must be exercised with the utmost care to ensure that the interpretation and application of the statutory provisions on which that power is based scrupulously conform to the proper meaning of the novel institution of constitutional consultation.

This means, among other things, that the interpretation of the provisions governing nonmandatory consultation must look beyond their mere literal wording and bear in mind, on the one hand, that the Chamber’s reasoned opinion is binding only insofar as it establishes the existence of unconstitutional procedures in the bill under consultation and does not preclude the possibility that the challenged provision or provisions may subsequently be contested through constitutional-review proceedings; and, on the other hand, that it must prevent the Chamber from inadvertently causing unnecessary delays in legislative proceedings, because doing so would constitute an unjustifiable intrusion into the sphere of action reserved to the members of the Assembly and to the Assembly itself; from giving rise to proceedings that are actually or theoretically prolonged or interminable, in violation of the constitutional provisions guaranteeing the Assembly powers of self-regulation; or from simply becoming an instrument of procedural obstruction and, consequently, of indirect participation in the political processes that naturally take place within the legislative body.

It goes without saying that the power to interpret the provisions governing its own jurisdiction belongs exclusively to the Chamber by operation of law (Article 7 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional).

III.As the deputies submitting the consultation correctly state, the Chamber has already exercised its authority to answer constitutional consultations in the case of the General Public Works Concession Bill, which the Legislative Assembly is processing under expediente N° 11344. Indeed, as a result of the exercise of this authority, the decision of las doce horas del veintisiete de noviembre de mil novecientos noventa y dos was issued, providing the opinion requested separately by two groups of deputies (after both consultations had been joined pursuant to the decision of this Chamber of las once horas cuarenta y cuatro minutos del veintisiete de noviembre de mil novecientos noventa y dos). Subsequently, by decision of las quince horas cincuenta y cuatro minutos del nueve de diciembre de mil novecientos noventa y dos, the Chamber denied the request for clarification and supplementation that a group of deputies had submitted regarding the first of the decisions cited herein.

It should also be noted that the denied clarification and supplementation essentially coincide with the present consultation as regards the portion marked “a)” in the sole recital of the latter; finally, the consultation now under consideration concerns, in substantive terms, provisions of Article 6 of the Bill that were already contained in the text previously submitted to this Chamber for review and on which its opinion was requested at that time. These particular circumstances of the specific case, together with what was stated in the preceding recitals (considerandos) regarding the manner in which the Chamber exercises its authority, support this Chamber’s conclusion that the present consultation must be summarily dismissed.” (Boldface does not appear in the original).

Consequently, based on all the foregoing, I consider that the constitutional consultation cannot be answered.

V.NOTE BY JUSTICE GARRO VARGAS.- I have deemed it appropriate to set forth several considerations that led me to support the current majority opinion (which was the minority opinion in voto 2014-12887), holding that the consultation cannot be answered. First, however, I will highlight the arguments summarizing the current majority opinion (hereinafter, Nombre04) and the current minority opinion (hereinafter, Nombre04).

A.- REGARDING THE POSITIONS DEFENDED IN THIS OPINION, concerning the fact that the optional consultation cannot be answered:

1. 1Summary of the positions defended:

a.- Nombre04 understands the two-year period established in Article 6 of the Ley de Iniciativa Popular as follows:

“It provides a reasonable period within which the entire legislative procedure may be completed, at least through the final vote on the bill, as required by Article 123 of the Constitution.” (Underlining appears in the original).

And, to confirm this argument, it invokes two additional provisions:

“In this regard, note that, pursuant to Article 98 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional and section 143.3 of the Reglamento de la Asamblea Legislativa, when the Legislative Assembly is subject to a constitutional or regulatory deadline for voting on a bill, as is the case here, the consultation must be submitted sufficiently in advance, and the bill under consultation must be voted upon even if the Assembly has not received the Chamber’s opinion. Ergo, neither the constitutional consultation nor, much less, possible proceedings before the Constitutional Consultations Committee suspends Parliament’s obligation to cast a final vote on the bill under consultation within the aforementioned mandatory deadline (plazo perentorio).” b.- Nombre04 maintains:

“The expiration of the two-year period provided for in Article 6 of the Ley de Iniciativa Popular, in accordance with Article 123 of the Constitución Política, does not constitute a material procedural defect (vicio esencial en el procedimiento); on the contrary, as established by law, it must be interpreted in favor of the initiative of the citizens who submitted it and of the continuation of the legislative procedure. The legislative purpose (ratio legis) of the mandatory deadline indicates that the time limit is not the determining factor; rather, the determining factor is that the initiative be exempted from procedural requirements so that it may be voted upon in the first debate. Legislative powers, however, are not diminished or altered merely because they are exercised after the deadline in this case, much less when this is done to ensure the constitutionality of the bill in observance of the supremacy of the Constitution, which Parliament itself is required to uphold.” And it adds regarding that period:

“It cannot entail a mandatory deadline to the detriment of the initiative, because interpreting it in that manner would punish citizen initiative and participation due to legislative omission or inaction and the omission or inaction of political groups.”

1. 2Point of convergence between the positions defended: Both Nombre04 and Nombre04 agree that the legislative records corresponding to the legislative processing of Ley 8182 de Iniciativa Popular reflect that “the deputies’ concern was that the absence of such a [deadline] would cause the bill to remain indefinitely in the legislative process” (Nombre04), as well as the desire “for that deadline to be established for the benefit of the initiative and of the citizens who submitted it” (Nombre04).
2. 3Principal point of divergence between the positions defended:

The divergence between the two positions arises in the interpretation of the second paragraph of Article 6 of the Ley de Iniciativa Popular. Thus, for Nombre04, this means that the two years apply to the preliminary stage before that vote, but that, once voted upon, the popular-initiative bill follows the legislative process (iter legislativo) applicable to any other bill:

“Popular initiative in the enactment of legislation is merely the introductory stage that institutes the legislative procedure; although in this case we are dealing with a type of initiative governed by a special law, once it enters the legislative process, it must follow the same enactment procedure as any other bill.” (Vm).

For VM, the distinctive feature of this type of bill is that, provided it is voted upon within the mandatory two-year period, it may be exempted from procedural requirements, as established by the second paragraph of Article 6.

“Once the specified period has expired, an anomalous situation arises that is contrary to the Constitution, because the bill [which was proposed by popular initiative] has not received a final vote, even though the constitutional text [Article 123] so requires. In this situation, the solution provided by law is an immediate and expedited return to constitutional regularity. That is, the bill that should by then have received a final vote must be exempted from procedural requirements and submitted to any pending votes until it receives a final vote. This ensures compliance with the ratio legis by compelling the Legislative Assembly to consider and vote on the bill, thereby ensuring that the popular initiative is taken into consideration.” (Emphasis appears in the original).

B.- CONSIDERATIONS OF THE UNDERSIGNED REGARDING ARTICLE 6 OF THE LEY DE INICIATIVA POPULAR. I consider it appropriate to focus the analysis on two aspects: the period established in Article 6 and the legislature’s intent concerning it; and the scope of the provision contained in the second paragraph of that article. I will then offer some final observations.

1. 1Regarding the period:

In light of the contents of expediente legislativo 14.799, Proyecto de Ley de Iniciativa Popular, it is clear that the legislators were aware that, by virtue of the amendment to Article 123 of the Constitution, they were required to establish a mandatory deadline by which bills proposed through that mechanism had to receive a final vote, as expressly stated in the third paragraph of that provision. It is also evident that they understood that the rationale for that deadline lay in the need to make the novel mechanism effective (see especially Comisión de Asuntos Jurídicos, hereinafter CAJ, Actas de Sesiones Ordinarias: Nº 12, 25-jun-2003; Nº 15, 09-jul-2003; Nº 34, 07-oct-2003; Plenario, Actas de las Sesiones Plenarias: Nº 074, 16-sept-2003; Nº 104, 17-nov-2005; Nº 130, 21-feb-2006).

The discussion focused particularly on the length of the period, the point at which it would begin to run, and the advisability of introducing a criminal penalty for deputies who failed to vote on popular-initiative bills within the period to be established by law (see CAJ, Actas de sesiones ordinarias Nº 12, 25-jun-2003; Nº 15, 09-jul-2003). Much later, the legislators questioned what would happen if the period expired. It was then that they explored the possibility of treating popular-initiative bills, for purposes of voting within a mandatory deadline, in a manner analogous to budget bills or to those subject to the procedure under Article 208 bis of the Reglamento de la Asamblea Legislativa (see statements by Diputado Malavassi Calvo, CAJ, Acta de sesión ordinaria Nº 25, 20-sept-2005).

The discussion did not concern the nature of the period: everyone was aware that the Constitution left no room for interpretation; it had to be mandatory and was established so that the bill would receive a final vote within that period. For that very reason, at least initially, they likewise did not consider the possibility of extending it. The statements of Diputado Malavassi Calvo are clear:

“We were discussing whether this period was four years. It seems there was some idea that, because it was a constitutional period, in the sense that there must be a period, it should not be the same as that applicable to other bills. But perhaps we were mistaken about one thing: the other bills may be extended; popular-initiative bills seemingly may not be extended.” (CAJ, Acta de la sesión ordinaria Nº 22, 6-sept-2005. In the same sense, CAJ, Acta de la sesión ordinaria Nº 23, 13-sept-2005).

1. 2Regarding the second paragraph of Article 6 of the Ley de Iniciativa Popular:

a.- Origin: To determine the origin of that paragraph, it is necessary to note that, as I have stated, the Committee explored what solution might be available upon expiration of the mandatory deadline:

“If the period expires, what happens? How is it resolved? What might be considered, instead, is doing it in the same manner as with Appointments and other matters: when the deadline arrives, the budget is put to a vote, without further proceedings....” (Diputado Malavassi Calvo, CAJ, Acta de sesión ordinaria Nº 25, 20-sept-2005).

A question even arose as to whether this would violate the right of amendment (derecho de enmienda). In response, the Parliamentary Services official stated:

“Once that mandatory deadline is reached, it could be interpreted that the deputies’ amendment rights have already been exercised throughout that entire period. At that time, it could perfectly well be stated—either by wording it in the bill itself or by referring it for application of the budget procedure—that upon the arrival of that date, at the specified time, it must be voted upon, either affirmatively or negatively.” (Gino Capra Nicolás, CAJ, Acta de sesión ordinaria Nº 25, 20-sept-2005).

At the following session, motion Nº 74-137 (19-27-CJ), submitted by Diputado Vargas Leiva, was approved, thereby introducing what is now contained in the second paragraph of Article 6 (see CAJ, Acta de la Sesión Ordinaria, Nº 27, 11-oct-2005). It is difficult to determine what the sponsor of that motion intended to convey, because he was not present when it was approved and later referred to its content only very briefly in the Plenary (see statements by Diputado Vargas Leiva, Acta de la Sesión Plenaria Nº 104, 17-nov-2005). However, what was said during the preceding session appears to assist in properly interpreting the second paragraph introduced by that motion.

As is well known, at the next session of that Committee, a debate arose concerning two motions relating to Article 6 (see CAJ, Minutes of Ordinary Session Nº 28, 18-oct-2005). This discussion reached the Plenary, where an opinion was also requested from Technical Services on the matter, and was likewise reflected in the constitutional consultation decided by the Chamber through voto 2005-17618. It is not appropriate here to attempt to determine which of the positions has greater legal support. What is certain is that the prevailing position held that the two motions submitted regarding Article 6 were complementary: one referred to the first paragraph of Article 6, and the other introduced a second paragraph.

b.-Two significant findings: With regard to the issue before us, the study of the minutes yields two highly significant findings. On the one hand, the second paragraph was defended on the ground that it was the means of giving effect to the two-year period and, on the other, at that same session a motion contemplating the possibility of extending the period was rejected.

Indeed, during the discussion of the two motions relating to Article 6, both in the Committee and in the Plenary, it was argued that this second paragraph was what gave effect to the first; that is, it ensured compliance with the mandatory deadline (plazo perentorio).

“If this second paragraph is removed from the text of the bill, the Popular Initiative might as well be shelved, because, quite simply, if matters go no further than the first paragraph, it could well be that the Assembly would never issue a committee report on any Popular Initiative bill, or perhaps would never vote on any bill (…). This paragraph is essential (…). The Committee cannot issue a report on a popular-initiative bill (…) that does not include this, which is the only guarantee Costa Ricans have that their comments or proposals will be considered.” (Deputy Valerín Rodríguez, CAJ, Minutes of Ordinary Session Nº 28, 18-oct-2005).

“That Law, without that second paragraph, is absolutely useless.” (Deputy Valerín Rodríguez, Minutes of Plenary Session Nº 104, 17-nov-2005).

Moreover, it should be noted that—referring to that second paragraph of Article 6—Deputy Villanueva Monge stated in the Plenary that what was important about the bill was not only the period it established, but also the adaptation of procedures to comply with it and prevent parliamentary paralysis or filibustering (see remarks by Deputy Villanueva Monge, Minutes of Plenary Session Nº 104, 17-nov-2005).

Furthermore, as I have already noted, at the very same Committee session in which the motion introducing the second paragraph was approved, another motion establishing the possibility of extending the period was subsequently rejected unanimously:

“Motion Nº 86-137 (31-27-CJ), submitted by several deputies: (…) Popular-initiative bills must be voted upon in the Legislative Assembly within a period not exceeding two years (…). An application to extend the period may be admitted when the deadline for voting on the popular-initiative bill is about to expire.’” (CAJ, Minutes of Ordinary Session Nº 28, 18-oct-2005).

Por tanto, it may be concluded that the legislators introduced that second paragraph without intending to render the two-year period non-mandatory. A different question is whether the wording of the provision is consistent with their manifest intent.

c.-The internal logic of that second paragraph: It is appropriate to ask why the legislature stated that procedural requirements should be waived so that the bill could be voted on in the first debate, rather than stating that they should be waived so that it could be voted on definitively. I believe that Justice Castillo Víquez provides the answer in his note accompanying voto 2014-12887, in which he states that this provision (the one contained in the second paragraph of Article 6) harmonizes the third paragraph of Article 123 with Article 124, both of the Constitution, because if it had ordered a final vote, which takes place after the second debate has concluded, it would have violated the parliamentary process (iter parlamentario), which requires that two debates be held. The Justice further states regarding that second paragraph:

“It reflects a correct assessment of parliamentary dynamics—praxis—because it is well known that, once a bill has received its first debate, the decision whether or not to approve it after the second debate has concluded is an extremely expeditious matter and, consequently, one tending to ensure compliance with the constitutional period established by the third paragraph of Article 123 of the Constitution.” (Justice Castillo Víquez in his note accompanying voto 2014-12887).

This supports the position I have sought to maintain, based on the minutes, that this second paragraph of Article 6 was introduced with the intention of complying with the two-year period as quickly as possible. The logic of parliamentary dynamics leads to the understanding that, if a bill is granted a waiver of procedural requirements (dispensa de trámites), it is because the intention is to approve it as soon as possible.

Nevertheless, Justice Castillo Víquez goes on to state that this second paragraph reflects the legislature’s interpretation that the period is not mandatory.

“Furthermore, it is evident and apparent from the wording of the second paragraph of section 6 of the Ley de Iniciativa Popular that the legislature interpreted the constitutional period as non-mandatory; if it were mandatory, the Legislative Assembly would lose jurisdiction to decide, which would run counter to the rationale of the constitutional provision.” (Justice Castillo Víquez in his note accompanying voto 2014-12887).

I agree that, as the second paragraph of Article 6 was drafted, it could readily be interpreted as meaning that the legislature gave the two-year period a non-mandatory character, and that is apparently how the Justice understands it. Nevertheless, as I have attempted to show, that openly contradicts what is recorded in the Committee and Plenary minutes.

I believe this is a problem of legislative drafting (técnica legislativa). The mandatory nature of the period would have been clear if the aforementioned second paragraph had not been included. But if the legislature wished to make use of the waiver of procedural requirements as a means of ensuring compliance with a mandatory deadline, I consider that it should have established two mandatory deadlines serving different purposes. One whose expiration would constitute the condition for applying the waiver of procedural requirements, and another constituting the mandatory—absolute and non-extendable—deadline referred to in Article 123 of the Constitution, within which bills proposed through this new mechanism had to receive a final vote.

1. 3Final reflections on Article 6:

There is no doubt that the introduction of a mandatory deadline for a final vote on a bill, as prescribed by the amending constituent authority (constituyente derivado) and as the legislature sought to embody it, was intended to prevent bills proposed through this popular-initiative mechanism from being forgotten or obstructed within Parliament. It cannot be overlooked, however, that establishing a deadline of this nature entails assuming a risk: that the very effects sought to be avoided might occur.

To demonstrate how aware the legislators were of that risk, in addition to what was stated in the preceding sections, the final remarks of the sponsor of the Ley de Iniciativa Popular bill, made immediately before it was approved in the second debate, are highly revealing:

“In the case of the initiative, those who set that number of signatures from the Electoral Roll went too far, merely so that the Assembly would do two things: first, that it mandatorily enter the parliamentary process, [because, as is well known,] today it must be sponsored by a deputy. If this law passes, a popular-initiative bill will not have to be sponsored by a deputy; second, that it mandatorily be voted upon within two years of its receipt, after its receipt by the Secretariat of Parliament. It does not require an affirmative vote, no; [it only requires] that it be voted down or approved.

It therefore seems to me that this text is considerably more complicated than the referendum itself. The consequence will be that those who submit a popular initiative will be left in the greatest obsolescence. People will opt for the referendum.” (Deputy Corrales Bolaños, Minutes of Plenary Session Nº 130, 21-feb-2006).

It is certainly paradoxical. Just as the law was about to see the light of day, its own sponsor uttered a prophecy, like a funeral aria sung to a creature about to be born.

I believe, optimistically, that a solution capable of making the Ley de Iniciativa Popular effective is possible, but it is not within the Chamber’s power to provide it, since the Chamber cannot go beyond the limits prescribed by the Constitution and the law.

Lastly, it is clear that the period should not run to the detriment of the popular initiative itself, but in fact it does. And I would venture to say that this is so regardless of the scope given to the provisions of the second paragraph of Article 6.

Indeed, it could be said that this is precisely what has occurred with the bill that is the subject of this consultation. The Chamber deemed the first consultation capable of being answered (evacuable), resolving it through voto 2014-12887, and the fact remains that the bill has continued indefinitely in the legislative process (corriente legislativa). In other words, the legislative delay (mora legislativa) that the amending constituent authority sought to prevent has arisen.

In any event, for as long as that second paragraph of Article 6 of the Ley de Iniciativa Popular remains in force, it can only be applied in accordance with the interpretation that most closely adheres to the intent of the amending constituent authority and that of the legislature. Through this note, I have sought to contribute to that task.

Por tanto:

The consultation is declared incapable of being answered (inevacuable) because the bill under consultation is constitutionally unviable as a result of the Legislative Assembly’s own neglect in failing to scrupulously comply with what the Constitution expressly prescribes for popular-initiative laws. Justice Hernández López dissents (salva el voto) and answers the consultation as follows: a) there are no essential procedural defects arising from a violation of the principle of relatedness (principio de conexidad) in the processing of bill number 17742, “Ley para la Gestión Integrada del Recurso Hídrico”; b) Article 126, subsection 7, is contrary to the right to a healthy and ecologically balanced environment, protected by Article 50 of the Political Constitution, insofar as it encompasses the principle of non-regression in environmental matters (no regresión en materia ambiental); c) the remaining consulted articles of bill 17742 contain no substantive violations of the Constitutional Law (Derecho de la Constitución) arising from infringement of the right to the environment. Justice Cruz Castro presents additional arguments. Justice Castillo Víquez provides separate reasons. Justice Garro Vargas adds a note. This judgment shall be served upon the Board of the Legislative Assembly and the consulting deputies. Let it be communicated.- Ernesto Jinesta L.

Chief Justice Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.

Nancy Hernández L. Luis Fdo. Salazar A.

Jose Paulino Hernández G. Anamari Garro V.

*170175520007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las doce horas y cero minutos de veinticuatro de enero de dos mil dieciocho.

Consulta legislativa facultativa de constitucionalidad interpuesta por los diputados CARLOS HERNÁNDEZ ÁLVAREZ, CARMEN QUESADA SANTAMARÍA, EDGARDO ARAYA SIBAJA, GERARDO VARGAS VARELA, JORGE ARGUEDAS MORA, JOSÉ ANTONIO RAMÍREZ AGUILAR, JOSÉ FRANCISCO CAMACHO LEIVA, LIGIA ELENA FALLAS RODRÍGUEZ, NATALIA DÍAZ QUINTANA, OTTO GUEVARA GUTH, PATRICIA MORA CASTELLANOS Y SURAY CARRILLO GUEVARA referente al proyecto de "Ley para la Gestión Integrada del Recurso Hídrico" que se tramita en el expediente legislativo número 17.742.

Resultando:

1. 1La consulta se recibió en la Secretaría de la Sala a las 11:51 horas del 08 de noviembre de 2017. La copia certificada del expediente legislativo número 17742 "Ley para la Gestión Integrada del Recurso Hídrico" se tuvo por recibida mediante resolución de la Sala de las 13:35 horas del día 15 de noviembre del 2017.
2. 2Los consultantes solicitan a la Sala que se pronuncie acerca de la constitucionalidad de los siguientes aspectos: Estiman que presenta vicios sustanciales del procedimiento legislativo, en contradicción con lo dispuesto en el artículo 123 de la Constitución Política, el principio de participación ciudadana e iniciativa popular y lesiona el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, los principios de razonabilidad, no regresión en materia ambiental, precautorio, el de legalidad, tipicidad penal, entre otros. El proyecto de ley tramitado en el expediente No. 17742 “Ley para la Gestión Integrada del Recurso Hídrico” fue iniciado el 25 de mayo de 2010, publicado en La Gaceta No. 198 de 13 de octubre de 2009. Su conocimiento fue asignado a la Comisión Permanente Especial de Ambiente, la cual dio dictamen unánime afirmativo el 27 de marzo de 2014. Tratándose de un proyecto tramitado por iniciativa popular debe votarse dentro del plazo perentorio de dos años desde su presentación, por lo que, en este caso, el 29 de marzo de 2014 venció el plazo.Por esta razón debió ser votado en la sesión inmediata siguiente del Plenario Legislativo al vencimiento del plazo. Dado el vencimiento del plazo, la Presidencia de la Asamblea Legislativa de ese entonces (2010-2014) emitió una resolución en la sesión ordinaria No. 148 de 31 de marzo de 2014, indicando lo siguiente: “1) Se conocerá y discutirá en Primer Debate (sic) el texto contenido en el Dictamen Unánime Afirmativo que se encuentra en el expediente el día de hoy.2) Dado que el texto del proyecto se encuentra contenido en un dictamen solo podrán conocerse mociones de fondo si el Plenario Legislativo se convierte en comisión general conforme lo dispuesto en el artículo 177 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, y en concordancia con el artículo 5 de la Ley No. 8491.3) En caso de abrirse el Plenario en comisión general y en resguardo del derecho de enmienda, si al ser las 22:30 horas y de no haberse agotado el conocimiento de las mociones de fondo, éstas se tendrán por discutidas y se procederá a su votación sin más trámite, teniendo por dispensada la lectura de las mismas.4) Si al ser las 23:45 horas no se hubiera agotado la discusión del expediente, se dará por discutido, las mociones pendiente se tendrán por desechadas y se someterá de inmediato a su votación en Primer Debate”. Durante su trámite en el Plenario el 31 de marzo de 2014 se aprobó la moción para convertirse en Comisión General y conocer la moción de fondo No. 56, mediante la cual se propuso reformar varios artículos del proyecto, la cual, a su vez, fue aprobada. Inmediatamente después, se procedió a la discusión de fondo y el proyecto fue aprobado en primer debate en la sesión ordinaria del Plenario Legislativo de 31 de marzo de 2014. Este proyecto fue consultado a la Sala, siendo declarado inconstitucional por violación de lo dispuesto en el artículo 50 de la Carta Fundamental (Voto No. 2014-12887 de 8 de agosto de 2014). A sabiendas que el plazo estaba vencido, la Presidencia de la Asamblea Legislativa dispuso remitir el expediente de marras a la Comisión Permanente Especial de Consultas de Constitucionalidad. No es sino hasta el 10 de junio de 2015, sea, seis meses después de recibido y leído el voto constitucional, que ingresó al Plenario el expediente con dos informes remitidos por la Comisión de Consultas. Luego de más de tres años y dos meses de haberse recibido la resolución de la Sala, el 30 de octubre de 2017, en sesión ordinaria No. 86, por mayoría, el Plenario acogió, afirmativamente, el informe de mayoría de la Comisión Permanente Especial de Consultas de Constitucionalidad, acordando, en forma irregular, enviar el proyecto de ley de vuelta a la comisión dictaminadora e, inmediatamente, aprobó una moción de dispensa de todo trámite vía artículo 177 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, lo cual constituye al Plenario en Comisión General y permite la presentación de mociones, directamente, ante este órgano. En sesión ordinaria No. 87 de 31 de octubre de 2017, la Presidencia emitió una nueva resolución y el 2 de noviembre anterior la modificó, lo que llevó a que ese mismo día fuera votado en primer debate. El texto de la iniciativa popular en estudio en el expediente No. 17742 en relación con el texto que había sido aprobado en el 2014 –que fue aprobado en primer debate y consultado ante la Sala Constitucional- tiene una serie de modificaciones, dado que, se aprobó una moción de texto sustitutivo. En concreto, aducen que fueron modificados los artículos 1, párrafo primero; 3 con la eliminación de los incisos r) y z) y el cambio introducido mediante los incisos 29) y 35); 7, 10, 11, 14, 28, 29, 30, 34, 61, 72, 77, 82, 85, 106, 109, 115 y 126 incisos 11), 12), 13), 14) y 15); asimismo, con la adición de uno, el 113 y la eliminación de cuatro (14, 15, 16 y 68). Entre los cambios sustanciales introducidos con la aprobación de la moción 1 del texto sustitutivo está la eliminación de los artículos 14, 15, 16 y 68 referentes a los Consejos de Unidades Hidrológicas y otras más que violentan la participación ambiental, los principios precautorio, de no regresión en materia ambiental y de la objetivación de la tutela ambiental así como la reducción de las sanciones en relación con lo establecido por el texto presentado por iniciativa popular. Enfatizan en que, pese a que había trascurrido tres años, el 30 de octubre de 2017 el Presidente de la Asamblea Legislativa puso en conocimiento del Pleno, el informe de mayoría de la Comisión de Consultas de Constitucionalidad, mediante el cual se recomendó devolver el expediente a dicha comisión para que rindiera un nuevo dictamen; lo anterior, contrario a lo dispuesto para los proyectos de ley que se tramitan bajo la iniciativa popular (artículo 123 Constitución Política y 6 de la Ley de Iniciativa Popular). Esto violenta la voluntad ciudadana que gestionó la tramitación de este proyecto de ley, solicitado por, aproximadamente, 150000 personas. Agregan que el 31 de octubre de 2017 la Presidencia dio por admitida una moción que, en criterio de los consultantes, no procedía por haber sido presentada antes que se acogiera el Informe de la Comisión de Consultas de Constitucionalidad y de la aprobación de la dispensa de trámites a las 10:56 horas de 30 de octubre de 2017, cuando el texto no era disponible para los y las legisladoras y, en contraposición de la propia resolución de 31 de octubre de 2017. Esto pues, en esa moción se proponían sendas modificaciones a diversos artículos del expediente No. 17742, cuando lo único que se pretendía era corregir los vicios de constitucionalidad advertidos por la Sala. Para admitir esa moción, la Presidencia Legislativa se respaldó en un criterio no vinculante del Departamento de Criterios Técnicos, emitido al efecto en su opinión equivocado, por no considerar el procedimiento específico en los proyectos de iniciativa popular. Lo anterior, tenía por objeto aprovechar el procedimiento de la iniciativa popular para introducir un texto nuevo en el proyecto. Aducen que la violación al procedimiento en la tramitación del proyecto radica no en el vencimiento del plazo en sí mismo sino en todos los actos posteriores adoptados por la Asamblea Legislativa, mediante la delegación del proyecto a un órgano parlamentario inferior (Comisión de Consultas de Constitucionalidad) que se tomó 247 días para emitir un informe (del 06 de octubre de 2014 al 11 de junio de 2015) y en recomendar la devolución del proyecto a la comisión dictaminadora para la supuesta subsanación del vicio esencial del procedimiento. De conformidad con lo indicado por la Sala, el vicio del procedimiento señalado radicaba en la inexistencia de criterios técnicos o científicos que sustenten la reducción de la superficie de las áreas de conservación establecidas en los artículos 29, 30 y transitorio XI. De ahí que, únicamente, había dos maneras de subsanar el vicio: a) mediante la realización de los estudios técnicos o científicos y si así lo ameritaban éstos, la correspondiente reducción de las áreas protegidas y b) a través de la eliminación de los artículos inconstitucionales en su totalidad o solo en cuanto a la reducción de las medidas de las áreas de conservación, de manera tal que quedaran vigentes las establecidas en la Ley Forestal y la Ley de Aguas. Así las cosas, las medidas procedimentales tomadas por la Asamblea Legislativa desde su traslado a la Comisión Permanente Especial de Consultas de Constitucionalidad y hasta la aprobación del informe de mayoría por parte del Plenario, atentan contra el proyecto de iniciativa popular, por violación a lo dispuesto en la Ley de Iniciativa Popular y la Constitución Política. Agregan que el proyecto consultado debió ser ubicado en el primer lugar del orden del día por tratarse de una iniciativa popular —así se estableció en el caso de la Ley de Conservación de Vida Silvestre, como único antecedente legislativo en la tramitación de proyectos de iniciativa popular— , no obstante, mediante una moción de alteración del orden del día, decidieron colocar en primer lugar el conocimiento del expediente No. 19589. Agregan, además, vicios sustanciales de procedimiento por violación a los principios de conexidad, publicidad y legalidad, dado que, se utilizó el trámite especial establecido en el numeral 123 constitucional para incorporar una nueva propuesta de ley, seguida en el expediente No. 20214, denominada Ley para la Gestión Integrada de Recurso Hídrico, que inició su trámite el 15 de diciembre de 2016 y se encuentra en la Comisión Permanente Especial de Ambiente. El expediente No. 20212 se tramitó mediante el procedimiento ordinario establecido de formación de ley, tomando como base el texto del proyecto No. 17742, pero le introdujo una serie de cambios que, a todas luces, no coincidían con la intención de los proponentes de la iniciativa popular y que, dado el estado en que se encontraba el expediente No. 17742 ya no era posible incorporar en ese texto. Insisten en que el texto, únicamente, podía modificarse en los aspectos declarados inconstitucionales por la Sala en la resolución No. 12887-2017, en lo que respecta a los artículos 29 y 30 y el transitorio XI del texto votado en marzo de 2014. Se aprobó en primer debate un texto presentado fuera del plazo establecido, reglamentariamente, para formular mociones de fondo, vía artículo 177 Reglamento de la Asamblea Legislativa, texto que, además, carece de conexidad con la iniciativa popular votada, anteriormente, en primer debate. En cuanto a vicios por el fondo, los consultantes alegan que el artículo 125 inciso a), del proyecto de ley consultado deroga en su totalidad la Ley de Aguas de 27 de agosto de 1942, incluyendo su artículo 31 que creó importantes reservas de dominio a favor de la Nación para la protección de fuentes de agua. Esto constituye un acto encubierto de desafectación de dominio público de este bien, sin contar con estudios técnicos debidamente fundados. Agregan que los incisos 29) y 35) del artículo 3 establecen las medidas de profundidad de los pozos y permiten la actividad ganadera en extensiones menores a 35 hectáreas para suministro de abrevaderos y mantenimiento de instalaciones y establos como uso doméstico sin contar con estudios técnicos. Todo esto en perjuicio de los principios de razonabilidad, no regresión en materia ambiental, precautorio y a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Adicionalmente, acusan que, al eliminarse los artículos 14, 15, 16 y 68 del proyecto de texto base presentado por la ciudadanía se violenta lo dispuesto en el artículo 123 de la Constitución Política. Explican que en esos numerales se proponía la creación de los Consejos de Unidad Hidrológica como órganos de participación intersectorial, además, se establecían los Comités Auxiliares de Unidad Hidrológica; espacios de participación real y efectiva de los diferentes actores sociales en la toma de decisiones sobre el recurso hídrico. El artículo 29 del proyecto violenta el derecho constitucional a un ambiente sano pues debilita las áreas de protección del recurso hídrico sin estudios técnicos específicos que lo justifiquen. Las disposiciones contenidas en los artículos 126, incisos 2) y 31) del proyecto de ley modifican la Ley No. 6877 Creación del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento de 18 de julio de 1983, en tanto, eliminan las funciones de protección de todos los acuíferos del país que, actualmente, realiza el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas y Avenamiento (SENARA) con criterio vinculante para todas las entidades públicas y particulares. Lo anterior, con el agravante que, conforme lo dispuesto en el numeral 31 del proyecto de ley, los acuíferos que se protegerán en adelante, serán aquellos que determine el MINAE por decreto ejecutivo, quedando desprotegidos los demás. Se eliminan competencias al SENARA para investigar y proteger los recursos hídricos en todo el país y emitir criterio vinculante para todas las entidades públicas y particulares. El proyecto introduce una reforma sustancial, pues, se establece que la protección solo se dará en los acuíferos declarados como vulnerables por el Poder Ejecutivo; además, para proceder con esa declaratoria, se debe contar con un estudio que demuestre la vulnerabilidad del cuerpo de agua como de importancia social, ambiental y económica. Finalmente, aducen que los artículos 29 y 30 del proyecto de ley modifican el objetivo del delito de invasión y aprovechamiento forestal dentro de las áreas de protección contenidos en los artículos 58, incisos a) y b), de la Ley Forestal No. 7575 vigente, el cual prohíbe y fija sanciones penales a quien invada o aproveche recursos forestales dentro de las áreas de protección. Además, los artículos 29 y 126, inciso 7), en cuanto a la reforma del artículo 33 de la Ley Forestal violenta los principios de legalidad y tipicidad penal así como el de no regresión en materia ambiental.
3. 3Mediante resolución de las 13:35 horas del 10 de noviembre del 2017 se tuvo por recibida la consulta anterior, y se le solicita al Directorio de la Asamblea Legislativa la remisión del expediente legislativo, o copia certificada.
4. 4Mediante resolución de las 10:09 horas del 15 de noviembre la Presidencia de la Sala Constitucional tuvo por recibida la copia certificada del expediente legislativo solicitado, y se turnó a la oficina del Magistrado que por turno corresponde.
5. 5Mediante escrito presentado el 15 de noviembre del 2017, varios diputados se manifiestan a favor del proyecto aprobado, refiriéndose a cada uno de los aspectos de la consulta, argumentando que no existe tal inconstitucionalidad.
6. 6Mediante resolución del Magistrado Instructor de las 12:07 horas del 12 de diciembre del 2017, se solicitó al Presidente de la Asamblea Legislativa, como prueba para mejor resolver aportar el informe técnico del texto sustitutivo del 02 de noviembre del 2017, y además, aportar copia de todos los informes técnicos presentados a lo largo del trámite del proyecto consultado. Resolución que fue notificada a las 13:40 horas del 14 de diciembre del 2017.
7. 7Sobre la solicitud de prueba anterior, informa GONZALO RAMÍREZ ZAMORA, en su calidad de Presidente de la Asamblea Legislativa, en resumen que: No existe un documento único que recoja de manera integral y previa, los aspectos técnicos que dan sustento al texto sustitutivo. Lo que existen son distintos criterios u opiniones de instituciones y organizaciones involucradas en el tema, que se refieren al proyecto que era base de discusión antes de la aprobación del texto sustitutivo del 2 de noviembre del 2017. Tales documentos se aportan. Asimismo, posteriormente a que el texto sustitutivo fue aprobado el 2 de noviembre y el proyecto de ley votado en primer debate, la Presidencia cumplió con el mandato que le ordena el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa de formular las consultas obligatorias requeridas, y cuyas respuestas u opiniones también se adjuntan. Presenta un listado de todos los documentos que contienen algún elemento técnico o de razonabilidad al proyecto de ley.
8. 8En los procedimientos se han acatado las disposiciones del artículo 100 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y esta resolución se dicta dentro del término que establece el artículo 101 ibidem.

Redacta el Magistrado Cruz Castro; y,

Considerando:

I.Sobre la admisibilidad.- De conformidad con lo que dispone la Ley de la Jurisdicción Constitucional, esta Sala puede ejercer la opinión consultiva previa sobre los proyectos legislativos. Dentro de los diferentes tipos de consulta de constitucionalidad, nos encontramos con la consulta facultativa contemplada en el inciso b) del artículo 96 de la citada ley. La consulta, es claro, debe ajustarse a los requisitos establecidos en la misma ley, así como los que exija el ordenamiento jurídico para cada proyecto en particular. De lo contrario, la consulta resulta inevacuable. La presente consulta está referida al proyecto tramitado en el expediente legislativo No. 17.742, denominado “Ley para la Gestión Integrada del Recurso Hídrico”. No es esta la primera ocasión en que esta Sala lo conoce, por medio de una consulta facultativa. Anteriormente, este Tribunal se había pronunciado en sentencia No. 2014-12887 de las 14:30 horas del 8 de agosto de 2014.

En esta ocasión, la mayoría de esta Sala considera que, esta nueva consulta es inevacuable, porque el proyecto de ley consultado resulta constitucionalmente inviable, por la propia incuria de la Asamblea Legislativa, al inobservar escrupulosamente lo que pauta, expresamente, la Constitución para las leyes que son de iniciativa popular. Al tratarse de un proyecto que nació por esta iniciativa, tanto su aprobación como la posibilidad de presentar la respectiva consulta, se deben entender sujetos a un plazo, según indica el artículo 123 constitucional. El transcurso del tiempo, sobradamente más allá de la norma constitucional y legal, conllevó a la caducidad del trámite legislativo y a que entonces, el trámite de este proyecto se encuentre ya perecido. La inobservancia del plazo conlleva que el proyecto sea constitucionalmente inviable y que, por consiguiente, la consulta no se ajuste a los requerimientos de los numerales 143.3 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, 98 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, 6 de la Ley de Iniciativa Popular y 123 de la Constitución Política.

Lo anterior, conforme se explicó en las razones que fueron expuestas en el voto de minoría de los Magistrados Jinesta Lobo, Rueda Leal y Salazar Alvarado, redactados por el segundo, en la sentencia recién mencionada y que ahora la mayoría de esta Sala hace ahora suyas. Son las siguientes:

«1.- Sobre el derecho de participación ciudadana. El carácter participativo del gobierno costarricense, proveniente del artículo 9 del texto constitucional, ha sido reiteradamente reconocido y tutelado por este Tribunal. De él se ha dicho:

“III.- Sobre el derecho de participación ciudadana. El principio de participación ciudadana en la toma de decisiones se ha convertido en uno de los pilares fundamentales sobre los que descansa el sistema democrático. En nuestro país, el legislador constitucional recogió el principio de cita en el artículo 9 de la Constitución Política al disponer que el Gobierno de la República es popular, representativo, participativo, alternativo y responsable. Asimismo, tanto a nivel constitucional como legal, se han establecido una serie de mecanismos que buscan que el principio antes mencionado pueda ser aplicado en forma efectiva, y no quede únicamente en el papel, tales como el referéndum para la aprobación o derogación de leyes y reformas parciales a la Constitución, o la iniciativa popular en la formación de leyes…” (Resolución 2011-11620 de las 15:11 horas del 30 de agosto de 2011) Este derecho no descansa solo en la norma constitucional, sino también en una serie instrumentos internacionales que lo ratifican, como el artículo 21, párrafo 1° de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el numeral 20 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, el ordinal 23, párrafo 1°, inciso a) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el artículo 25, inciso a) del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

Por otro lado, el artículo 9 se encuentra íntimamente ligado al numeral 2 de la Constitución Política, que estatuye que la Soberanía reside exclusivamente en la Nación. Conforme con tal disposición, una forma de garantizar que la soberanía se haga efectiva, consiste en crear mecanismos que posibiliten el ejercicio de tal soberanía a través de la participación ciudadana.

Entre los modos de hacer operacional el derecho a la participación ciudadana se encuentra la celebración de audiencias públicas, el acceso a la información y la participación en el proceso legislativo; dentro de este último, uno de los mecanismos ideados es la iniciativa popular, conforme se verá.

1. 2Sobre la iniciativa popular en la formación de leyes. Mediante reforma constitucional (Ley Nº 8281 del 28 de mayo de 2002), se incluyeron en nuestra norma máxima dos figuras relacionadas con la participación ciudadana; en particular, el referendo y la iniciativa popular. En cuanto a esta última, su regulación llegó mediante la Ley de Iniciativa Popular (Nº 8491) del 9 de marzo de 2006, a cuyo estudio es necesario abocarse para dilucidar la procedencia de esta consulta constitucional.

Los objetivos de la Ley de Iniciativa Popular fueron plasmados en la exposición de motivos que acompañó al proyecto de ley. En ella se encuentra la siguiente justificación:

“Cuando desarrollamos la iniciativa popular y el referéndum por medio de una ley, lo que estamos haciendo es recuperar normativamente el concepto de ciudadanía, al reconocer que la participación política va más allá de la elección de representantes y que los derechos políticos se pueden manifestar de una forma más intensa en la vida política de la comunidad por medio de los instrumentos de la democracia semidirecta. Por medio de esta ley, estamos replanteándonos y fortaleciendo el concepto de democracia, al señalar normativamente que la democracia es algo más que el ambiguo gobierno del pueblo, sino que implica participación efectiva y tangible en la conducción de los asuntos públicos.” (Folio 4 del expediente legislativo 14.799. El subrayado es agregado) “Se equivocan aquellos que creen que con la constitucionalización de la iniciativa popular se continúa con la tendencia de introducir cambios políticos intrascendentes.

La iniciativa popular si la dotamos de un instrumento eficaz, está llamada a potenciar el diálogo político. La solución de los conflictos de intereses, encuentra un campo fértil para la disputa pública y colectiva, y para la deliberación, la decisión y la acción. El diálogo político puede dejar de ser, como lo ha sido, terreno privado de los profesionales de la política, de sus conciliábulos y negociaciones, para ampliarse en procesos dinámicos de resolución de problemas, que encuentra alternativas y consensos donde antes no los había o no se han buscado con racionalidad. Los fines públicos pueden dejar de ser producto de la inspiración, la ocurrencia o el interés de unos cuantos para pasar a ser la consecuencia de actos de participación pública, fijados por medio de la deliberación y la acción colectiva.

El proyecto se sustenta en el principio de que la comunidad política se desarrolla a partir de la participación y, al mismo tiempo la base posible, se apoya en la convicción de que la actividad cívica educa a las personas sobre cómo pensar colectivamente como ciudadanos y cómo convertir ese pensamiento en una acción dirigida a objetivos políticos muy concretos. Creemos que si al pueblo se le dota de instrumentos ágiles y sencillos de participación los sabrá aprovechar, y los incorporará a su patrimonio y cultura políticos tal como ya lo hizo en el pasado con el sufragio libre y secreto. Si aprobamos normas e instrumentos que promuevan la participación, el pueblo participará, fortaleciendo con ello la política y la democracia y la comprensión de que la ciudadanía es también un modo de vida.” (Folios 5 a 8 del expediente legislativo 14.799. El subrayado es agregado).

Así pues, la iniciativa popular fue ideada como un mecanismo eficaz, sencillo y ágil para fomentar el diálogo político con la ciudadanía y otorgarle a esta la posibilidad de participar en la dirección de los asuntos públicos.

El paso que siguió, como se puede corroborar en el expediente legislativo, fue determinar qué hacer para que la iniciativa popular estuviera impregnada de esos elementos. En este sentido, la discusión giró especialmente en torno a dos puntos: el plazo dentro del cual debería votarse el proyecto de ley de iniciativa popular –para cumplir de esa manera el mandato del artículo 123 de la Constitución- y las consecuencias de incumplir tal plazo de relevancia constitucional.

La solución que brindó el proyecto primigenio fue la de dotar a la iniciativa popular de prioridad en el trámite legislativo y plazos cortos para su votación. Así, el artículo 24 original preveía que el proyecto ocuparía el primer lugar del orden del día y debía ser votado en el plazo de 30 días. (Folio 16 del expediente legislativo 14.799).

Posteriormente, se cuestionó tanto el plazo, criticado por ser muy corto, como el privilegio en el trámite legislativo, por estimarse que podría convertirse en un medio para que sujetos ajenos a la Asamblea Legislativa impusieran la agenda legislativa.

En cuanto al plazo, se discutió la posibilidad de que fuera de un año, dos años o cuatro años. Finalmente, como es sabido, se impuso el plazo de dos años. Es interesante para los efectos de este voto salvado, observar los argumentos brindados por los diputados a la hora de discutir el plazo en que debía ser votada la iniciativa popular.

“Yo estoy de acuerdo con el término de un año, si no en esta Asamblea Legislativa, le dan catorce años (…)

A mí me parece que si no sería una burla a los electores. (…)” (Diputada Valerín, folio 447 del expediente legislativo 14.799).

“La discusión en la Comisión condujo a la conclusión de que no debía exceder los dos años. Podría ser que el Plenario de la Asamblea considerara que el plazo fuera un poco más amplio, pero lo cierto es que lo que no podemos hacer de ninguna manera es dejar esto de forma indefinida, porque eso, obviamente, no solo sería inconstitucional, porque no es el espíritu de la Constitución, de la letra de la Constitución, sino que también sería un acto de traición hacia el pueblo costarricense, el que ha cifrado..., o esa parte del pueblo costarricense que ha cifrado sus esperanzas de que se puedan discutir algunas leyes por medio de mecanismos como este.” (Diputada Valerín, folio 586 del expediente legislativo 14.799) “La idea de ponerle plazo de dos años, es que efectivamente, de alguna manera creemos que si hubo el esfuerzo y la posibilidad de conseguir un porcentaje determinado de firmas del padrón, pues, como mínimo los diputados estarían obligados a votar en un tiempo determinado, no se dice, si es favorable o negativamente, lo que sí se le pone es un plazo a la votación.

Ellos lo que están solicitando, por medio de esta moción, que estamos comentando, es la eliminación del 6, que es el plazo para la votación, definitiva de los proyectos y luego el articulo 5, que es la que viene, que tiene que ver también con el tema relativo a los plazos.

De manera tal, que yo voy a votar negativamente estas mociones y hago un llamado para que expliquemos esto, en el seno de nuestras fracciones, a efecto de que se comprenda, también las dificultades iniciales, que tiene este tipo de mecanismos para iniciar su tramitación.” (Diputada Nombre01, folio 609 del expediente legislativo 14.799).

“De tal forma que el problema de legalidad está resuelto, en mi concepto queda el problema de la oportunidad. ¿Es oportuno que se dé un trámite privilegiado a una iniciativa popular? En lo personal dije en su momento: "Nosotros somos apoderados del pueblo, el pueblo nos dice qué es lo que tenemos que hacer. Ahora, en este caso, lo que nos está diciendo el pueblo es que quieren que votemos esa iniciativa, nada más, no está diciendo: quiero que la aprueben, sino que vótenla y si en dos años un Parlamento no ha tomado conciencia de la gravedad de una ley o de la bondad de una ley, no hay plazo para esto; pero me parece que al Parlamento lo debemos hacer eficiente, y eficiente no quiere decir, que vayamos a atropellar las cosas, a no estudiar las cosas, sino, eficiente, creo que en dos años, es más tiempo adecuado, para que con mucho reposo la opinión pública, pueda exteriorizar, los señores diputados puedan escuchar, puedan estudiar y puedan analizar, al final, a lo que se viene también, es a votar.

Por eso, me parece que el plazo de dos años, contemplado, es más que suficiente.” (Diputado Corrales, folio 612 del expediente legislativo 14.799).

De los textos transcritos pueden extraerse algunos elementos que fueron determinantes para el establecimiento del plazo de dos años para la tramitación legislativa de los proyectos presentados por iniciativa popular. Uno de esos puntos, en el que encontramos el objetivo primordial para la fijación de un plazo, es la necesidad de que el proyecto sea votado. Es decir, se pretende sustraer ese proyecto de las desavenencias, vaivenes y peripecias que podrían frustrar la intención de los ciudadanos que presentaron la iniciativa, cual es que su proyecto sea conocido y votado en la Asamblea Legislativa. De ahí que el artículo 123 de la Constitución señale que el plazo es para la votación definitiva del proyecto. Si, por carecer de un plazo semejante, el proyecto nunca se conociera o fuera presentado en la Asamblea Legislativa únicamente para ser archivado merced al transcurso del tiempo, sea por desinterés o, más bien, debido al interés y la polémica que generase el proyecto, entonces el instituto de la iniciativa popular quedaría vaciado de su contenido esencial, pues se estaría privando a los ciudadanos de una herramienta eficaz para someter un tema de su interés a discusión y votación legislativa. En las transcripciones, las diputadas citadas hacen alusión a este hecho, al manifestar que sería una “burla” o una “traición” al pueblo costarricense.

Otra observación que resulta de los extractos es que el plazo establecido en la ley –dos años- ha sido producto del consenso de los legisladores, algunos de los cuales han abogado por un plazo mayor, mientras que otros por uno menor. El fruto de dicha discusión ha sido el plazo que hoy conocemos. La importancia de ello es que este plazo consensuado supone un lapso razonable para que dentro de él se pueda desarrollar la totalidad del procedimiento legislativo al menos hasta la votación definitiva del proyecto, que es requerida por el artículo 123 constitucional. Esta conclusión se deduce no solo del común acuerdo de que el plazo se encuentra vinculado a la votación definitiva del proyecto, sino también del último comentario del diputado Corrales, quien señala que dos años constituyen un tiempo adecuado tanto para someter el proyecto a la opinión pública, como –y aquí debe hacerse énfasis- para el estudio, análisis y votación por parte de los diputados.

Un segundo objeto de discusión atañe a las consecuencias jurídicas del incumplimiento del plazo estatuido. En un momento, el diputado Corrales planteó mociones a fin de que se estableciera una sanción penal, si el plazo fuere incumplido. En dicha ocasión expresó:

“Para mí, nosotros los diputados, no tenemos ninguna, absolutamente ninguna diferencia con los otros miembros de los supremos poderes y de otros funcionarios, que tienen que cumplir con sus deberes. Lo que pasa es que nosotros somos juez y parte y no quisiéramos inculparnos, ni nosotros, ni los que vienen atrás. Pero, yo siento que hay una responsabilidad, una responsabilidad de un Parlamento, que le dice: Usted entre dos años tiene que dictar una ley. Bueno, díctela, entre dos años. Dictar la ley, no quiere decir aprobarla, tiene que decir votarla, la aprobó negativamente, la aprobó o la rechazó, la aprobó pero fue votada, fue conocida.

Porque, yo siento que la reacción que hay, es que el monopolio de las leyes, que hoy las tiene los señores diputados, no queremos soltar ese trámite. Entonces, le negamos al pueblo la facultad de legislar, entonces, [...], para nosotros sería muy fácil, dejar ad calendas grecas, un proyecto de ley, no estamos satisfechos y creemos que debería ser de nuestra iniciativa, lo dejamos simplemente ahí. De ahí, la razón, de que se debe de sancionar a los diputados, que no cumplan con los plazos señalados, en la votación de una ley, favorable o desfavorablemente, pero la ley se conoció.” (Diputado Corrales, folios 390 y 391 del expediente legislativo 14.799).

Al respecto, también se dijo:

“Segundo, el 123 constitucional, de reciente reforma, dice: ...los proyectos de ley de iniciativa popular, deberán ser votados definitivamente en el plazo perentorio que indica la ley, eso lo dice la Constitución, excepto los de reforma constitucional, que seguirán el trámite previsto en el 195. O sea, vean ustedes el mandato, el mandato del 123, es clarísimo, iniciativa popular deberán ser votados definitivamente, en el plazo perentorio indicado en la ley, bueno, qué pasa si no se hace la votación en ese plazo, simplemente lo ignoramos, […], no lo votamos y qué. Queda a calendas griecas, como algo más grave me parece mí, yo creo que nosotros ni siquiera lo previmos en el texto, ¿qué pasa con la caducidad de los proyectos de ley en el cuatrienio? Se mandan a archivo definitivamente o no se mandan a archivo esos proyectos de ley.” (Diputado Corrales, folio 493 del expediente legislativo 14.799).

Empero, el criterio que prevaleció en la Asamblea Legislativa y que encontramos en el texto legal se desprende de la opinión de aquellos que adversaron la petición del diputado Corrales:

“¿Qué es lo que queremos con la iniciativa popular? Cumplir el mandato del artículo 123, de darle un plazo perentorio, porque no el mismo plazo del cuatrienio y en lugar de morirse más bien que quede automáticamente, en el orden del día, no sé tres años y ocho meses antes, de manera que se garantice que va a ser votado, no aprobado, sino votado, que es lo que dice eso. O qué pasa si está pegado en una Comisión y si una Comisión tiene una serie de asuntos con prelación, ¿cómo trasportarlo de Comisión al Plenario? ¿qué pasa si el proyecto está abierto o inmaduro con trescientas mociones o veinte mociones las que sean? ¿cómo se solucionan esas posibilidades?

A mí me parece, que eso es lo que deberíamos apuntamos para ser más eficientes y no necesariamente, poner un tipo penal, que más, no va a servir para nada. ¿Qué cumpla (sic) tendrá un Presidente de una Comisión, si el proyecto no se discutió, si no se ponían de acuerdo los miembros de la Comisión o si no hacían quórum, por ejemplo? Y si cada uno tiene una excusa, será el Presidente de una Comisión el que tendrá que ir allá.” (Diputado Malavassi, folio 497 del expediente legislativo 14.799).

Finalmente, a manera de conclusión, el proponente de la moción manifestó:

“Creo que nosotros, sinceramente debemos de meditar algún procedimiento para que el texto de una iniciativa popular sea votado. Votado, como le parezca a los señores diputados, pero que tiene que ser votado, porque inclusive, el prestigio del Parlamento y de nuestro Sistema está en alto riesgo, si nos dan una iniciativa popular, abrimos la Constitución Política, para que el ciudadano tenga oportunidad de presentar directamente un texto a la Asamblea Legislativa y posteriormente, la Asamblea Legislativa, simplemente, le hace el feo y no le vota el proyecto de ley.” (Diputado Corrales, folio 500 del expediente legislativo 14.799).

La situación que surge en caso de que el plazo de dos años sea excedido, es decir irrespetado, debe ser analizada. El artículo 123 del texto constitucional señala que el plazo fijado por la ley es perentorio. La derivación directa de dicho adjetivo es la improrrogabilidad del plazo. En consecuencia, se colige que existe un interés del Constituyente Derivado por que el plazo legalmente establecido fuese respetado y, de esa manera, evitar que su continua prórroga llevara a contrariar la finalidad misma del plazo.

Sin embargo, no es la única derivación lógica del articulado, pues para los suscritos también es claro que dicho plazo fue estatuido a favor de la iniciativa y de los ciudadanos que la presentaron. Como se expuso anteriormente, la intención de la ley es potenciar la participación ciudadana efectiva a través de la iniciativa popular. No menos puede decirse de la norma constitucional. Si se interpretara, por ejemplo, que el proyecto sería archivado una vez transcurrido el plazo señalado, se estaría argumentando en contra de la propia ratio legis, pues la consecuencia sería frustrar que el proyecto formulado por los ciudadanos sea conocido y votado por los diputados. Lo mismo puede decirse de una prolongación más allá del plazo estatuido –posición que es avalada por la mayoría de este Tribunal- pues ello imbuye de incertidumbre al proyecto de ley de iniciativa popular. Efectivamente, si se avala la prosecución del trámite ordinario de ley, permitiendo la discusión del proyecto en la Asamblea y la consulta a la Sala, como establece el voto de mayoría, entonces se está irrespetando el plazo constitucional e impregnando de incertidumbre al proyecto de ley, cuya votación definitiva ocurrirá en un momento indeterminado y, por ello, a todas luces contrario a la ratio iuris del plazo constitucional.

La siguiente interrogante es qué sucede cuando el plazo constitucional expira. Al respecto, se debe advertir que el artículo 6 de la Ley Nº 8491 dispone literalmente:

“Si vencido este plazo, el proyecto de ley no ha sido votado en primer debate, deberá de ser conocido y sometido a votación, en la sesión inmediata siguiente del Plenario Legislativo o de la Comisión con Potestad Legislativa Plena, según sea el caso. Para estos efectos, si la iniciativa no ha sido dictaminada, se tendrá por dispensada de todos los trámites. Las mismas reglas serán aplicables al trámite en segundo debate y al conocimiento de los informes de la Comisión de Consultas de Constitucionalidad.” Ergo, la norma estipula claramente que, si vencido el plazo de dos años, el proyecto de ley respectivo no hubiera sido votado en primer debate, este deberá ser conocido y sometido a votación en la sesión inmediata siguiente del Plenario Legislativo o de la Comisión con Potestad Legislativa Plena. Para tal efecto, si la iniciativa no ha sido dictaminada, se tendrá por dispensada de todos los trámites. Tal inmediatez se aplica igualmente en el trámite del segundo debate, toda vez que este se debe guiar por las mismas reglas del primer debate, es decir, la votación en segundo debate debe efectuarse en la sesión inmediata siguiente del Plenario Legislativo o de la Comisión con Potestad Legislativa Plena, luego que el proyecto hubiera sido votado en primer debate.

De ello se denota plenamente que el proyecto de ley de iniciativa popular que exceda el plazo de los dos años no sigue el iter legislativo ordinario, como considera el criterio de la mayoría de esta Sala, sino que es sometido a un procedimiento diferente, expedito y tendiente a su votación definitiva, según la exigencia constitucional. La discusión del proyecto y, en sí, todo el iter legislativo que anhela la mayoría de esta Sala, debió haberse realizado durante los dos años que la Constitución Política y la Ley de Iniciativa Popular tienen previsto para ello.

Al respecto, adviértase que de acuerdo con el artículo 98 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y el ordinal 143.3 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, cuando la Asamblea Legislativa tiene un plazo constitucional o reglamentario para votar un proyecto, como ocurre en la especie, la consulta debe hacerse con la anticipación debida, y el proyecto consultado debe votarse aunque la Asamblea no haya recibido el criterio de la Sala. Ergo, ni la consulta de constitucionalidad ni mucho menos un eventual trámite ante la Comisión de Consultas de Constitucionalidad suspende la obligación del Parlamento de votar de manera definitiva el proyecto consultado en el plazo perentorio citado.

Dicho marco normativo, así como la inmediatez y celeridad que procura, resultan conformes con el propósito del legislador de propiciar que los proyectos de ley provenientes de la iniciativa popular efectivamente se voten en el plazo perentorio regulado en la ley.

Por ello, consideramos los suscritos que, una vez excedido el término señalado, se entra en una situación anómala, contraria a la Constitución, pues el proyecto no cuenta con la votación definitiva, a pesar de que el texto constitucional así lo ordena. Ante este panorama, la solución dispuesta por la ley es el regreso inmediato y expedito a la normalidad constitucional. Es decir, el proyecto de ley que para ese momento debió contar con votación definitiva, deberá ser dispensado de trámites y sometido a las votaciones que estén pendientes hasta que cuente con votación definitiva. De esta forma, se garantiza el cumplimiento de la ratio legis, al compeler a la Asamblea Legislativa al conocimiento y votación del proyecto, procurando que la iniciativa popular sea tomada en consideración.

Por demás está decir que el control de constitucionalidad de esta Sala puede ser realizado a posteriori. Es decir, en el sub examine, la consulta facultativa a la Sala no es un trámite indispensable del proyecto de ley; nada impide que este Tribunal, por la vía del control posterior, conozca los reclamos de constitucionalidad que surjan con motivo de la aprobación del proyecto de marras.

1. 3Sobre el conteo del plazo establecido en el artículo 6 de la Ley de Iniciativa Popular. Una manifestación más del interés que existe por que los proyectos de ley sean votados definitivamente en el plazo legal fijado en la Ley de Iniciativa Popular, se explicita en el conteo del plazo que contempla dicha ley.

Este conteo inicia a partir de la fecha en que la Secretaría del Directorio Legislativo recibe el proyecto (artículo 6). No debe equipararse este momento a la recepción de la iniciativa establecida en el artículo 2 de la Ley, sino al traslado del proyecto que efectúa el Tribunal Supremo de Elecciones tras haber revisado las firmas y el porcentaje requerido, según el artículo 4. Una interpretación que partiese del momento de presentación del artículo 2 causaría incertidumbre en el conteo del plazo ya que, en caso de que el Tribunal Supremo de Elecciones determinara que se ha irrespetado el porcentaje de firmas necesarias, otorgaría un plazo improrrogable de 90 días para que se cumpliera con el faltante (artículo 4), lo que afectaría notoriamente el plazo de discusión que tendría la Asamblea Legislativa.

Estimamos los suscritos que una interpretación semejante es asistemática, no solo en virtud del argumento anterior, sino en vista del método de computar el plazo de dos años. En efecto, si bien el artículo 6 establece un plazo de dos años para la votación definitiva del proyecto, no se trata de dos años calendario, toda vez que su conteo se suspende durante los recesos legislativos y las sesiones extraordinarias, en caso de que el proyecto no sea convocado por el Poder Ejecutivo. Lo que se procura con esto es que los dos años sirvan para el conocimiento efectivo del proyecto y, de esta manera, que el plazo sea razonable para el cumplimiento de la totalidad del trámite legislativo al menos hasta la votación definitiva del mismo.

1. 4Sobre el cómputo de dicho plazo en el proyecto de ley 17.742. Atendiendo a los parámetros supra señalados, los suscritos realizamos un conteo del plazo del artículo 6 de la Ley de Iniciativa Popular para el caso del proyecto de ley 17.742, sometido a consulta.

En el transcurso de este proceso, la Sala solicitó al Directorio de la Asamblea Legislativa, como prueba para mejor resolver, un desglose del trámite legislativo y el conteo del plazo de los dos años aplicado al proyecto de ley consultado. A continuación se hace una transcripción literal del desglose aportado:

a. Legislatura de Mayo de 2010 a Mayo de 2011 MES DIAS CONTABILIZADOS OBSERVACIONES Mayo 2010 7 días Fecha de inicio 25-05-2010 Período de sesiones ordinarias Junio 2010 30 días Período de sesiones ordinarias Julio 2010 26 días Si bien julio tiene 31 días, la Asamblea Legislativa recesó 5 días, sea del 12 al 16 de julio.

Agosto 2010 0 días No fue convocado el proyecto en sesiones extraordinarias Setiembre 2010 30 días Período de sesiones ordinarias Octubre 2010 31 días Período de sesiones ordinarias Noviembre 2010 30 días Período de sesiones ordinarias Diciembre 2010 0 días No fue convocado el proyecto en sesiones extraordinarias Enero 2011 0 días No fue convocado el proyecto en sesiones extraordinarias Febrero 2011 0 días No fue convocado el proyecto en sesiones extraordinarias Marzo 2011 22 días Se convocó a sesiones extraordinarias el proyecto a partir del 10 de marzo de 2010 Abril 2011 27 días El proyecto estaba convocado a sesiones extraordinarias, pero se aprobó un receso de 3 días del 18 de abril al 20 de abril de 2011, lo que se descuentan esos 3 días a los 30 de abril.

TOTAL 203 DIAS Total de días contabilizados de trámite del proyecto de ley: 203 días Saldo máximo de días para continuar con el trámite del proyecto de ley: 527 b. Legislatura de Mayo de 2011 a Mayo de 2012 MES DIAS CONTABILIZADOS OBSERVACIONES Mayo 2011 31 días Período de sesiones ordinarias Junio 2011 30 días Período de sesiones ordinarias Julio 2011 27 días Si bien julio tiene 31 días, la Asamblea Legislativa recesó 4 días, sea del 11 al 14 de julio.

Agosto 2011 0 días No fue convocado el proyecto en sesiones extraordinarias Setiembre 2011 30 días Período de sesiones ordinarias Octubre 2011 31 días Período de sesiones ordinarias Noviembre 2011 30 días Período de sesiones ordinarias Diciembre 2011 0 días No fue convocado el proyecto en sesiones extraordinarias Enero 2012 0 días No fue convocado el proyecto en sesiones extraordinarias Febrero 2012 0 días No fue convocado el proyecto en sesiones extraordinarias Marzo 2012 0 días No fue convocado el proyecto en sesiones extraordinarias Abril 2012 0 días No fue convocado el proyecto en sesiones extraordinarias TOTAL 178 Total de días contabilizados de trámite del proyecto de ley, sumando las legislaturas 2010-2011 y 2011-2012, 381 días.

Saldo máximo de días para continuar con el trámite del proyecto de ley: 349 c. Legislatura de Mayo de 2012 a Mayo de 2013 MES DIAS CONTABILIZADOS OBSERVACIONES Mayo 2012 31 días Período de sesiones ordinarias Junio 2012 30 días Período de sesiones ordinarias Julio 2012 22 días Si bien julio tiene 31 días, la Asamblea Legislativa recesó 9 días, sea del 09 al 19 de julio, por lo que se procedió a restarlos.

Agosto 2012 0 días No fue convocado el proyecto en sesiones extraordinarias Setiembre 2012 30 días Período de sesiones ordinarias Octubre 2012 31 días Período de sesiones ordinarias Noviembre 2012 30 días Período de sesiones ordinarias Diciembre 2012 0 días No fue convocado el proyecto en sesiones extraordinarias Enero 2013 0 días No fue convocado el proyecto en sesiones extraordinarias Febrero 2013 0 días No fue convocado el proyecto en sesiones extraordinarias Marzo 2013 0 días No fue convocado el proyecto en sesiones extraordinarias Abril 2013 0 días No fue convocado el proyecto en sesiones extraordinarias TOTAL 174 Total de días contabilizados de trámite del proyecto de ley, sumando las legislaturas 2010-2011, 2011-2012 y 2012-2013 555 días.

Saldo máximo de días para continuar con el trámite del proyecto de ley, 177 d. Legislatura de Mayo de 2013 a Mayo de 2014 MES DIAS CONTABILIZADOS OBSERVACIONES Mayo 2013 30 días Receso 2 de mayo Junio 2013 29 días Receso 3 de junio Julio 2013 21 días Si bien julio tiene 31 días, la Asamblea Legislativa recesó 10 días, sea del 08 al 19 de julio.

Agosto 2013 0 días No fue convocado el proyecto en sesiones extraordinarias Setiembre 2013 30 días Período de sesiones ordinarias Octubre 2013 31 días Período de sesiones ordinarias Noviembre 2013 30 días Período de sesiones ordinarias Diciembre 2013 1 días El proyecto fue convocado en sesiones extraordinarias, el 11 de diciembre y fue desconvocado el 12 de diciembre Enero 2014 0 días No fue convocado el proyecto en sesiones extraordinarias Febrero 2014 0 días No fue convocado el proyecto en sesiones extraordinarias Marzo 2014 5 días El proyecto fue convocado el proyecto en sesiones extraordinarias, el 19 de marzo y fue desconvocado el 20 de marzo.

Nuevamente fue convocado el 25 de marzo hasta su votación final TOTAL 177 Total de días contabilizados de trámite del proyecto de ley, sumando las legislaturas 2010-2011, 2011-2012 2012-2013 y 2013-2014, es de 730 días Plazo vencido el 28 de marzo de 2014.

En el oficio aportado por la Presidenta en ejercicio de la Asamblea Legislativa se realiza un detalle de los días de trámite del proyecto citado para concluir que el plazo de los dos años venció el 28 de marzo de 2014. Esta misma fecha fue aceptada en su momento oportuno por el Presidente de la Asamblea Legislativa quien, consecuentemente, emite una resolución en la sesión Nº 148 del 31 de marzo de 2014 para que se conozca y vote el proyecto 17.742.

Ahora bien, los firmantes observamos un error de cálculo en la sumatoria de días realizada por la Asamblea Legislativa. Según el desglose aportado, en la legislatura de mayo de 2011 a mayo de 2012, la Asamblea contabilizó 178 días. Sin embargo, tras sumar los rubros de esa legislatura se llega al resultado de 179 días, correspondientes a 31 días de mayo, 30 días de junio, 27 días de julio, 30 días de agosto, 31 días de octubre, y 30 días de noviembre, todos de 2011.

Por otro lado, al realizar la sumatoria de los días totales transcurridos por periodo legislativo (y haciendo la corrección del párrafo anterior; es decir, la sumatoria de 203, 179, 174 y 177), se obtiene 733 días. Es decir, existe otro error en el cálculo, pues hasta este momento, se tendría que el plazo en realidad habría vencido 3 días antes de lo señalado por la Asamblea Legislativa.

Sin embargo, es menester hacer una corrección más. Los suscritos observamos un yerro en el conteo de los recesos legislativos. Efectivamente, tras analizar el desglose realizado por la Asamblea Legislativa, se comprueba que durante los recesos legislativos de julio de 2012 y 2013, se contabilizaron como parte de dichos recesos (y por lo tanto, como días no incluidos en el conteo del plazo) un total de 9 días para julio de 2012 y de 10 días para julio de 2013. No obstante, el primer receso mencionado ocurrió del 9 al 19 de julio de 2012, por lo que en realidad transcurrieron 11 días en receso; en el caso del segundo receso, del 8 al 19 de julio de 2013, la Sala contabiliza 12 días de receso. Al respecto, estimamos que los días de receso deben ser contados según la propia declaratoria de receso y, en caso de que haya un día no hábil en él, este debe incluirse como parte del receso y agregarse a la suspensión del cómputo del plazo, según el artículo 6 de la Ley de Iniciativa Popular. Esta corrección conlleva un aumento de 4 días (2 por cada receso) en el conteo del plazo del proyecto de ley. La diferencia entre los 3 días que deben restarse y los 4 que deben agregarse al plazo es de un día. Ergo, el plazo para la votación definitiva finalizó el 29 de marzo de 2014.

Es un hecho indiscutible y de vital importancia en el juicio realizado por los suscritos, que el plazo perentorio de dos años para la votación definitiva del proyecto de marras haya fenecido con anterioridad a la interposición de la consulta de constitucionalidad admitida, ocurrida el 22 de abril de 2014. Igualmente, resulta esencial que, con posterioridad al 29 de marzo, la Asamblea Legislativa no haya proseguido de forma inmediata y expedita con el trámite legislativo y, en particular, con la votación definitiva del proyecto, como debía hacerlo, teniendo plazo para hacerlo antes de la presentación de las consultas.

1. 5Sobre el momento de interposición de las consultas facultativas de constitucionalidad y el sub examine. El artículo 98 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional señala:

“ARTICULO 98. Cuando se trate de reformas constitucionales, la consulta deberá hacerse después de su aprobación en primer debate, en primera legislatura, y antes de la definitiva. Cuando se trate de otros proyectos o actos legislativos sujetos al trámite de emisión de las leyes, deberá interponerse después de aprobados en primer debate y antes de serlo en tercero.

No obstante, cuando la Asamblea Legislativa tuviere un plazo constitucional o reglamentario para votar el proyecto, la consulta deberá hacerse con la anticipación debida, y el proyecto se votará aunque no se haya recibido el criterio de la Sala.

En los demás supuestos, la consulta deberá plantearse antes de la aprobación definitiva.” (El subrayado es agregado).

En igual sentido, el numeral 143.3 del Reglamento de la Asamblea Legislativa estatuye:

ARTICULO 143.- Trámite de las consultas de constitucionalidad …

1. 3No obstante, cuando la Asamblea Legislativa tuviere un plazo constitucional o reglamentario para votar el proyecto, la consulta deberá hacerse con la anticipación debida, a partir del momento en que la Comisión encargada de estudiarlo haya aprobado el dictamen o dictámenes correspondientes. En este caso, la Asamblea Legislativa votará el proyecto aunque no se haya recibido el dictamen, así como cuando la Sala incumpliere con el plazo legal para evacuar la consulta preceptiva. (El subrayado es agregado).

Uno de los objetivos de los artículos citados consiste en potenciar la función de control previo de constitucionalidad de proyectos de ley que realiza la Sala. En ese sentido, para los proyectos de ley en general, se observa que la consulta deberá ser interpuesta antes de la aprobación definitiva del proyecto. El propósito de la norma es posibilitar que la resolución que emita la Sala sea oportuna en el tiempo –de ahí también el plazo de un mes otorgado por el artículo 101 de la citada ley- y, de esa manera, pueda ser conocida por los legisladores y tener incidencia en el proyecto de ley.

La Sala ha manifestado al respecto:

“En la consulta facultativa de constitucionalidad –como ésta- lo que se persigue es que la Asamblea Legislativa, antes de decidir en forma definitiva sobre un proyecto de ley, cuente con la opinión de la Sala Constitucional acerca de la conformidad o no del texto del proyecto con la Constitución Política, así como de si en su tramitación se han observado las disposiciones requeridas por la carta fundamental. En síntesis, puede decirse que únicamente se trata de observaciones no vinculantes –con la excepción que hace la ley en caso de que se establezca la existencia de trámites inconstitucionales del proyecto consultado– tendentes a orientar al legislador en una determinada dirección o, incluso, a impulsarle a que siga la orientación que se indique –si se hizo alguna-. Es, según la doctrina, un caso típico de control previo de constitucionalidad.”(Resolución 2000-8750 de las 14:53 horas del 4 de octubre de 2000).

En el caso particular de los proyectos sometidos a un plazo constitucional o reglamentario para su votación, como es el caso de marras, por disposición del artículo 123 de la Constitución, la Sala ha interpretado el segundo párrafo del artículo 98 en el sentido de que el proyecto podrá ser sometido a consulta aun antes de su aprobación en primer debate:

“La presente consulta fue efectuada por diez diputados de la Asamblea Legislativa respecto de un proyecto actualmente en discusión. Si bien la misma fue efectuada antes de la aprobación en primer debate del presente proyecto de ley (ver folio 368 del expediente legislativo), según ordena el artículo 98 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, esta Sala ha interpretado en anteriores ocasiones que, en tratándose de proyectos sometidos a plazo, como lo son las iniciativas que buscan aprobar o modificar el Presupuesto de la República (artículos 178 de la Constitución Política, 178 y 180 del Reglamento de la Asamblea Legislativa), es aplicable la posibilidad dada por el párrafo segundo del citado numeral 98 de la Ley de rito, según la cual la consulta en estos casos puede ser formulada “con la anticipación debida”, a efecto de evitar que la consulta llegue a ser evacuada una vez vencido el plazo del proyecto, o luego de su aprobación definitiva.

(Ver en ese sentido las sentencias números 1716-90, de las quince horas del veintisiete de noviembre de mil novecientos noventa, y 2000-10136, de las nueve horas del diecisiete de noviembre del dos mil) En consecuencia, de conformidad con lo establecido en los artículos 96 inciso b) y 98 párrafo 2° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, esta consulta legislativa de constitucionalidad resulta admisible en este momento.” (Resolución 2003-2743 de las 14:30 horas del 3 de abril de 2003, reiterada en la resolución 2011-15968 de las 15:30 horas del 23 de noviembre de 2011).

La finalidad de esta norma es doble. Por un lado, se pretende, en consonancia con el resto del artículo, que el proyecto sea sometido al conocimiento de la Sala antes de su aprobación definitiva, a efectos de que su pronunciamiento sea tomado en cuenta por los legisladores. De ahí que la consulta deba ser realizada con la “anticipación debida”. Consideramos los suscritos que, en consonancia con lo anterior, corresponderá a la Sala determinar, caso por caso y en atención al expediente legislativo y la amplitud de la consulta, si dicho requisito se cumple. Por el otro, el párrafo procura el respeto del plazo de relevancia constitucional establecido para la votación del proyecto, de manera que este “…se votará aunque no se haya recibido el criterio de la Sala”. Es decir, la ausencia de un pronunciamiento de la Sala no debe servir de pretexto para irrespetar el plazo de votación, pues ello redundaría en la creación de una situación contraria al orden normativo.

El examen de la admisibilidad de la consulta planteada debe ser realizado con base en los criterios anteriormente expuestos.

Ha quedado establecido que ella fue planteada con posterioridad al cumplimiento del plazo constitucional fijado para la votación definitiva del proyecto de ley. Incluso, luego de la expiración del plazo, existió tiempo suficiente para que el proyecto fuera definitivamente votado. Como ya se expuso, el incumplimiento del plazo establecido por la Ley de Iniciativa Popular significa ingresar a un estado anómalo, pues se extraña la votación definitiva que debió haber acontecido para ese momento, según lo prescrito por el artículo 123 de la Constitución. La inobservancia de ese plazo tiene la consecuencia jurídica estatuida en el artículo 6 de esa ley, es decir, el retorno expedito al estado exigido por la norma fundamental. Como se esclareció previamente, el plazo constitucional fue fijado en beneficio de la participación ciudadana efectiva, lo que lleva a compeler al legislador al conocimiento de los proyectos de ley presentados por iniciativa popular.

Así las cosas, admitir para su conocimiento vía consulta de constitucionalidad facultativa un proyecto de iniciativa popular cuyo plazo constitucional para la votación definitiva ha expirado, constituye un despropósito que atenta contra la ratio iuris de la ley y la Constitución Política, amén de que desnaturaliza su objetivo -proporcionar a los ciudadanos un mecanismo para que los proyectos de su iniciativa sean conocidos y votados en forma definitiva por los legisladores en un plazo perentorio determinado-, ya que se constituiría precisamente en un obstáculo para su consecución y en una instancia más que podría entorpecer la necesidad imperiosa, ordenada por el numeral 123 de la Constitución Política, de que recaiga votación definitiva sobre el proyecto.

La intención del legislador es que la totalidad del trámite legislativo hasta la votación definitiva, incluyendo la consulta facultativa de constitucionalidad, se realice en el plazo perentorio de los dos años. Nótese que el artículo 6 de la citada ley permite entrever que la consulta de constitucionalidad debe ser interpuesta dentro de ese plazo, al señalar in fine que las mismas reglas (dispensa de trámite) serán también aplicables “…al conocimiento de los informes de la Comisión de Consultas de Constitucionalidad”. Es decir, tanto la consulta facultativa de constitucionalidad como un eventual informe de dicha Comisión derivado de la sentencia emitida luego de una consulta, se contempla como parte del trámite que debe cumplirse en el plazo de dos años, y, si ha vencido tal plazo, emerge entonces la obligación del Plenario de proceder a votarlo definitivamente y de modo inmediato.

La consulta planteada también contraviene los propósitos de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, según lo expresado. En primer lugar, la consulta llega cuando el plazo constitucional ha expirado, por lo que se extraña la “anticipación debida” que permite a la Sala entrar en conocimiento del proyecto. En segundo lugar, la ratio iuris del párrafo segundo del artículo 98 de esa ley es procurar el respeto de los plazos constitucionales y reglamentarios. Dicho plazo, como se ha reiterado, expiró el 29 de marzo de 2014, por lo que tampoco se respeta dicho propósito.

No escapa a los suscritos el hecho de que, mediante sentencia 2012-15840 de las 16:00 horas del 7 de noviembre de 2012, se resolvió la consulta legislativa facultativa relacionada con la Ley de Conservación de Vida Silvestre (expediente legislativo Nº 17054) y que, en dicha ocasión, el plazo constitucional para la votación de la iniciativa popular había vencido antes de la formulación de la consulta; concretamente, el citado plazo había expirado el 27 de setiembre de 2012 (dato consignado en la sentencia supra citada), el proyecto fue aprobado en primer debate el 2 de octubre de 2012 y la consulta fue planteada el 4 de octubre de 2012.

Observando el trámite posterior de dicho expediente, se tiene que el proyecto fue votado en segundo debate el 10 de diciembre de 2012 (Alcance 92 a La Gaceta 95 de 20 mayo de 2013) y que, en el fondo, la consulta presentada a este Tribunal contribuyó a una dilación de aproximadamente un mes en la tramitación del proyecto. Una situación similar está ocurriendo en el caso sub examine pues, según se observa en las copias del expediente, a folio 4757, la discusión del proyecto consultado fue suspendida hasta que la Sala resuelva esta consulta. Es decir, el mecanismo de consulta constitucional se ha convertido en una forma de vulnerar el plazo perentorio constitucional y atrasar la tramitación de un proyecto que, para este momento, ya debería haber sido votado en segundo debate, según disposición expresa de la Constitución Política. Un actuar semejante es intolerable, pues innegablemente está atentando en contra de los fines mismos del establecimiento de un plazo perentorio de relevancia constitucional.

Además, consideramos los firmantes que el voto 2012-15840, citado en el voto de mayoría, contradice los mismos argumentos que defienden la mayoría. Efectivamente, en dicha ocasión se resolvió que era constitucional limitar el derecho de enmienda de los diputados, con el fin de respetar el plazo constitucional de la iniciativa popular. Ello se observa si se hace una transcripción integral del acápite respectivo:

“b) Sobre la violación del derecho de enmienda y de aprobación del proyecto en primer debate fuera del plazo. En segundo término, los Diputados cuestionan que se vieron materialmente imposibilitados para estudiar el proyecto en cuestión y hacerle propuestas de cambio a la última versión del proyecto que fue sometido a discusión en el plenario, en virtud de que el plazo constitucional del expediente había caducado. Al respecto por tratarse de un proyecto de iniciativa popular tiene particular interés lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley de Iniciativa Popular, Ley No. 8491 del tres de abril del 2006, el cual indica que: “Los proyectos de iniciativa popular deberá ser votados en la Asamblea Legislativa, en un plazo máximo de dos años, salvo si se refieren a reformas constitucionales, en cuyo caso, seguirán el trámite previsto en el artículo 195 de la Constitución Política. El cómputo del plazo iniciará a partir de la fecha en que la Secretaría del Directorio Legislativo reciba el proyecto, y se suspenderá durante los recesos legislativos y las sesiones extraordinarias, si no es convocado por el Poder Ejecutivo.

Si vencido ese plazo, el proyecto de ley no ha sido votado en primer debate, deberá ser conocido y sometido a votación, en la sesión inmediata siguiente del Plenario Legislativo o de la Comisión con Potestad Legislativa Plena, según sea el caso. Para estos efectos, si la iniciativa no ha sido dictaminada, se tendrá por dispensada de todos los trámites. Las mismas reglas serán aplicables al trámite en segundo debate y al conocimiento de los informes de la Comisión de Consultad de Constitucionalidad” (Lo subrayado no corresponde al original). En el caso en concreto, el plazo perentorio de dos años para la votación del proyecto No. 17054 en su trámite de primer debate se cumplió el veintisiete de septiembre del 2012. Por tal motivo, el Presidente de la Asamblea Legislativa emitió una resolución ante el vacío normativo existente en relación con el procedimiento que se debe seguir para conocer los proyectos de ley de iniciativa popular a los cuáles se le ha vencido el plazo para ser votado en el Plenario y acordó someterlo a votación en la sesión del 1 de octubre pasado, en la cuál se rompió el quórum, motivo por el cual el proyecto fue conocido y aprobado en la sesión inmediata después, la cuál se llevó a cabo el 2 de octubre, sin que ello conlleve un vicio formal en el procedimiento.

Nótese que el procedimiento mencionado, se llevó a cabo de conformidad con lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 6 de la Ley de Iniciativa Popular el cuál dispone que si la iniciativa no ha sido dictaminada, se tendrá por dispensada de todos los trámites y deberá ser sometida a votación en primer debate ante el Plenario. En virtud de lo anterior, esta Sala no aprecia que con ello se haya vulnerado el derecho de enmienda que invalide el trámite del presente proyecto de ley, en virtud de que existía un plazo legal establecido por el propio legislador que debía ser respetado para su votación ante el Plenario. Existe una lógica limitación al derecho de enmienda, no solo por la previsión de un plazo perentorio, sino que el hecho que sea un proyecto de iniciativa popular justifica un límite que permita discutir y tramitar un proyecto que posee un calificado origen democrático.” (La negrita antecedente es agregada) Nótese que la lectura integral del voto transcrito más bien ratifica la posición que asumimos los suscritos Magistrados en nuestro voto de minoría, y más bien contraría la tesis de la mayoría en esta sentencia, la cual afirma que la discusión del proyecto de ley puede continuar aun cuando haya fenecido el plazo constitucional.

A manera de ejemplo, la conclusión del considerando III señala “En consecuencia, resulta claro que la voluntad del legislador fue la de favorecer la discusión del proyecto, una vez trascurrido el plazo, aún y cuando, la iniciativa no hubiera sido dictaminada…” (El subrayado es agregado) En conclusión, estimamos que es improcedente que este Tribunal se aboque al conocimiento de la consulta interpuesta en este procedimiento, pues ello representaría avalar el irrespeto a los plazos constitucionalmente establecidos y transgredir, con ello, los objetivos que deben cumplir los institutos jurídicos de la iniciativa popular y la consulta constitucional. En virtud de lo expuesto, salvamos el voto y declaramos inevacuable la consulta, al no haber sido formuladas con la antelación debida».

Así que, es criterio ahora de la mayoría de esta Sala que, es improcedente que este Tribunal se aboque al conocimiento de la consulta interpuesta en este procedimiento, pues ello representaría avalar el irrespeto a los plazos constitucionalmente establecidos y transgredir, con ello, los objetivos que deben cumplir los institutos jurídicos de la iniciativa popular y la consulta constitucional. En un sentido similar a lo resuelvo mediante el voto número 2012-015840, que era consulta legislativa sobre un proyecto de iniciativa popular, esta Sala indicó que, el plazo para votar este tipo de proyectos es perentorio, por lo tanto, lo procedente era, tal como se hizo en ese caso, que si el plazo está vencido, el proyecto de iniciativa popular debía ser sometido a votación de inmediato, sin posibilidad alguna de ejercer más el derecho de enmienda. Ello es así por cuanto, en estos casos, existe una lógica limitación al derecho de enmienda, no sólo por la previsión de un plazo perentorio, sino que el hecho que sea un proyecto de iniciativa popular justifica un límite que permita discutir y tramitar un proyecto que posee un calificado origen democrático. Al no haberse procedido de esa forma en el proyecto consultado, el trámite de este deviene caduco, y no puede continuar más su discusión, ni su votación. En virtud de lo expuesto, declaramos inevacuable la consulta.

II. VOTO SALVADO DE LA MAGISTRADA HERNÁNDEZ LÓPEZ.-

Respetuosamente, me separo del criterio de la mayoría de la Sala respecto de la consulta planteada dentro del proyecto de ley número 17742 “Ley para la Gestión Integrada del Recurso Hídrico”. Como ha sido jurisprudencia reiterada de esta Sala, en las consultas facultativas de constitucionalidad, el pronunciamiento se limita a los temas estrictamente consultados y sobre los argumentos esgrimidos por los consultantes, de tal forma que mi opinión versará únicamente sobre esos aspectos. Como se verá de las consideraciones que de seguido se exponen -desde mi perspectiva-, no existen vicios de constitucionalidad por razones de conexidad, de modo que el análisis sobre posibles lesiones al artículo 50 Constitucional se limita exclusivamente a las normas consultadas precisamente por razones de fondo. Dicho esto, resulta claro que de ninguna manera puede interpretarse que sobre las normas que no me pronuncio, pueda existir una especie de “aval” de mi parte a las mismas, desde el punto de vista constitucional.

1. 1SOBRE LOS SUPUESTOS DEFECTOS FORMALES CONSULTADOS.

Los consultantes someten al criterio de la Sala tres temas en relación con la forma en que se ha tramitado el proyecto de ley, los cuales se analizan por separado:

• a)Vencimiento del plazo para la tramitación de la iniciativa legislativa y desacato del procedimiento establecido.

Esta cuestión surge a la consideración de la Sala por cuanto los consultantes entienden que este proyecto legislativo, al tratarse de una iniciativa popular disponía de un plazo específico para ser tramitado y votado en la Asamblea Legislativa. Explican que –en cambio- los órganos competentes se han tomado un plazo excesivo para actuar, luego de que la Sala Constitucional emitiera su primera resolución de consulta en el caso, con todo lo cual se afecta la validez del proyecto.

Por sentencia número 2014- 12887 de las 14:30 del 8 de agosto de 2014, se absolvió la primera consulta que se presentó respecto del proyecto de ley que aquí se analiza y allí se abordó el tema del plazo para su tramitación y votación de la iniciativa. La mayoría del Tribunal concluyó que si bien existía un plazo para la tramitación y votación de proyectos de iniciativa popular, su desatención por el órgano legislativo no podía conllevar consecuencias lesivas para el proyecto mismo, como sería su imposibilidad de concluir el proceso legislativo. Se dijo en dicha resolución, lo siguiente sobre el punto concreto:

“ IV. (…)

Primeramente, debe señalarse que en el ámbito de los instrumentos internacionales de derechos humanos, existe una convergencia absoluta de estos, en consagrarle y garantizarle a las personas el derecho de participar o tomar parte directamente en el gobierno o en la dirección de los asuntos públicos de su país, así lo establecen, a título de ejemplo, los artículos 21, párrafo 1°, de la Declaración Universal de los Derechos Humanos del 10 de diciembre de 1948, 20 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre de 1948, 23, párrafo 1°, inciso a), de la Convención Americana sobre Derechos Humanos del 22 de noviembre de 1969 y 25, inciso a), del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos del 19 de diciembre de 1966.

Bajo esa óptica es que analizamos e interpretamos el artículo 123 párrafo tercero de la Constitución Política, en relación con el 9 de la misma Carta Fundamental, en cuanto indican:

ARTÍCULO 9.- “… El Gobierno de la República es popular, representativo, participativo, alternativo y responsable…” ARTÍCULO 123.- “… Los proyectos de ley de iniciativa popular deberán ser votados definitivamente en el plazo perentorio indicado en la ley,…” Al respecto, según se extrae de las actas de la Asamblea Legislativa, durante la tramitación de ésta reforma, se procuró recuperar normativamente el concepto de ciudadanía, al reconocer que la participación política va más allá de la elección de representantes y que los derechos políticos se pueden manifestar de una forma más intensa en la vida política de la comunidad por medio de los instrumentos de la democracia semidirecta. En ese sentido es claro, que a través de este cuerpo normativo se ha dado un importante paso hacia el fortalecimiento de la democracia. Y continuando con la exposición de motivos, podría extraer un punto que es de suma relevancia para el análisis que nos ocupa, que consta del folio 5 al 8 del expediente legislativo 14.799, el cual hace referencia a que con ésta ley de iniciativa popular, lo que se pretende es dotar de un instrumento ágil y sencillo de participación para que sea aprovechado por los ciudadanos y de esa forma promover la participación ciudadana, en la discusión.

Considera la mayoría de este Tribunal, que el plazo de 2 años, establecido en dicha Ley de Iniciativa Popular, dentro del cual debe votarse un proyecto que se encuentre bajo su amparo -a la luz del artículo 123 párrafo tercero de la Constitución Política-, no puede implicar un plazo perentorio en perjuicio de la iniciativa porque al entenderlo así estaríamos castigando a la iniciativa y participación ciudadana ante la omisión o inercia legislativa y de los grupos políticos. De las discusiones de la Indicativa Popular que constan en las actas, se extrae que efectivamente se quiso establecer un plazo de dos años, lo cual se repite una y otra vez, pero el temor de las diputadas y diputados era que la falta del mismo hiciera que el proyecto pasara indefinidamente en la corriente legislativa. El objetivo del plazo según lo entendemos se estableció a favor de la iniciativa, precluyendo algunas de las etapas anteriores (si no se hubieran realizado en el plazo) y forzando la votación en primer debate; incluso, el párrafo tercero del artículo 6, establece que aún y cuando no se hubiere dictaminado, se prescindirá de todo trámite para que el proyecto pase a primer debate en la sesión inmediata siguiente.

En ese sentido, consideramos que el plazo de los 2 años no puede jugar en contra de la iniciativa popular, sino a su favor. En efecto, una interpretación integral del Ordenamiento Jurídico que tome en cuenta el contenido esencial del derecho analizado y del espíritu del legislador constituyente, permite concluir que éste delega en el legislador ordinario, el establecimiento de los mecanismos y plazos, que han de regular la iniciativa y en los que dichos proyectos deben ser votados definitivamente. Esa línea, se extrae del artículo 6 párrafo primero, de la Ley de Iniciativa Popular, que si bien estableció un plazo para que los proyectos de ley amparados a su tutela, fueran votados, también en el párrafo segundo dispuso: “Si vencido este plazo, el proyecto de ley no ha sido votado en primer debate, deberá de ser conocido y sometido a votación, en la sesión inmediata siguiente del Plenario Legislativo…” Así las cosas, se concluye que el legislador ordinario dentro del ejercicio de sus competencias y siendo consecuente con el principio de plenitud hermética del derecho, ha dispuesto un mecanismo para facilitar y hasta forzar -si fuera necesario-, la votación de un proyecto de ley surgido por iniciativa de la ciudadanía.

Así pues, es desde tal perspectiva que considera la mayoría de este Tribunal, que el artículo 123 de la Constitución Política, al indicar: “…Los proyectos de ley de iniciativa popular deberán ser votados definitivamente en el plazo perentorio indicado en la ley …”, quiso dotar a estos proyectos de una ventaja frente a los demás en el sentido de poner un plazo para su decisión final, y dejó en manos del legislador ordinario el mecanismo de implementación, de cómo forzar el inicio de la discusión y votación definitiva del proyecto, justamente para evitar la posibilidad de que iniciativa se abandone y fenezca por inacción. Por ello estimamos que la norma constitucional debe interpretarse en armonía con los artículos 2 y 9 de la Constitución Política y artículo 23 párrafo 1 de la Convención Americana de los Derechos Humanos y 25 inciso a) del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos.

Precisamente por esa razón la ley obliga a la Asamblea Legislativa a conocer el proyecto, vencido ese plazo ( 2 años) en la sesión inmediata siguiente, con el objetivo de facilitar y hasta forzar –si fuera el caso-, que se activen las etapas siguientes del íter legislativo, dentro del que se incluye la posibilidad de formular consulta facultativa, como parte de procedimiento establecido por el legislador para resguardar el principio de supremacía de la Constitución (incorporado con la reforma de la Ley de la Jurisdicción Constitucional). La iniciativa popular en la formación de la ley, es solo la fase introductoria e instauradora del procedimiento legislativo, y pese a que en este caso estamos ante un tipo de iniciativa que tiene una ley especial que la regula, una vez que ya entra en la corriente legislativa, debe seguir el mismo procedimiento de formación que cualquier otra. (…)

Así pues, el procedimiento legislativo es uno de los aspectos esenciales del funcionamiento de la democracia, e involucra, entre otros, la obligatoria publicidad y discusión de los proyectos de ley, precisamente para garantizar la efectiva aplicación del principio democrático, a tal punto, que los vicios sustanciales en ese procedimiento producen nulidad, declarable por esta Sala, en virtud de principios implícitos en el Derecho de la Constitución, y recogidos, por ejemplo, en los artículos 1, 2, 73 inc. c) y 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, entre otros. Por las razones indicadas no puede acogerse una interpretación aislada del párrafo primero de la norma. Actuar en ese sentido, sería aceptar la existencia de métodos que menoscaben y burlen el propio sentido de la Ley de Iniciativa Popular y vaciar el contenido esencial del instituto de la iniciativa popular para que pierda su eficacia. En resumidas cuentas, se estaría sacrificando el fondo por la forma. Como se indicó supra, por su propia naturaleza, la Ley de Iniciativa Popular busca favorecer y agilizar el procedimiento de formación de la ley, antes y después del vencimiento del plazo de dos años, con el objetivo de poner el proyecto en discusión, pero de ningún modo, pretende castigar o desechar el esfuerzo e iniciativa de los ciudadanos. (…)

En conclusión, y siguiendo la línea de pensamiento expuesta, en el precedente de cita, consideramos que el vencimiento del plazo de los dos años dispuesto en el artículo 6 de la Ley de Iniciativa Popular de conformidad con el 123 de la Constitución Política, no constituye un vicio esencial en el procedimiento, y por el contrario tal y como lo establece la ley, debe interpretarse a favor de la iniciativa de los ciudadanos que la presentaron y de la tramitación del procedimiento legislativo. La ratio legis del plazo perentorio nos indica que el límite temporal, no es lo determinante, sino que la iniciativa se dispense para que se vote en primer debate, pero las potestades legislativas, no sufren una disminución o variación porque se realicen fuera del plazo en este caso, mucho menos si es para asegurarse la constitucionalidad del proyecto en respeto de la supremacía de la Constitución que el mismo Parlamento está obligado a observar. Por esa misma razón consideramos que, el supuesto retraso en la votación de segundo debate, por el trámite de la consulta, es una potestad plena del Parlamento, y como se señaló, el vencimiento del plazo no puede interpretarse como una caducidad de las competencias del mismo, menos si estas se ejercen para asegurar la constitucionalidad del proyecto. (…)

En consecuencia, resulta claro que la voluntad del legislador fue la de favorecer la discusión del proyecto, una vez trascurrido el plazo, aún y cuando, la iniciativa no hubiera sido dictaminada (que en este caso sí lo fue) de tal forma que no sea un obstáculo para su prosecución. Todo esto evidencia su afán de provocar su discusión para ser votado inicialmente en primer debate y posteriormente en segundo debate, sin que, desde nuestra perspectiva, resulte válido suponer que el proyecto de iniciativa popular al cumplir el plazo de dos años, tenga como una de sus posibilidades jurídicas, la del archivo, pues incluso esto podría permitir que el Ejecutivo o la presión de las mayorías políticas transitorias, puedan utilizar métodos de filibusterismo que controlen el plazo para que juegue en contra de los ciudadanos.” (Todos los destacados subrayados no pertenecen al original) Siendo consecuente con la tesis sostenida en dicha sentencia debe afirmarse que el retardo que se denuncia en esta nueva consulta (esto es, el tiempo transcurrido desde el traslado del expediente a la Comisión de Consultas de Constitucionalidad y la aprobación del proyecto en primer debate) si bien podría resultar excesivo, no puede tenerse como presupuesto para alguna decisión que impida que el proyecto de ley avance y sea conocido y decidido por parte del Plenario Legislativo, pues ello sería festinar el mecanismo de iniciativa popular, posibilitando el uso de una sus características, para lograr su desactivación, tal y como claramente se indicó en la sentencia transcrita.

Por ello, en este punto, estimo que la superación del plazo fijado en la ley de Iniciativa Popular no conllevó antes, ni podría conllevar ahora, efectos jurídicos negativos para la conclusión de un proyecto de ley de iniciativa popular y por ello contesto la consulta formulada indicando que no existe lesión esencial al Derecho de la Constitución con el desapego del plazo establecido para el trámite de leyes de iniciativa popular.

• b)violación del principio de conexidad al modificarse sustancialmente el texto original del proyecto.

Los consultantes exponen que el proyecto aprobado en primer debate contiene la modificación de más de 19 artículos del proyecto original. Consideran que permitir que el legislador se aproveche de un proyecto de ley que se tramita bajo el procedimiento de la iniciativa popular, consagrado en el artículo 123 de la Constitución Política, para introducir cambios que desvirtúen la intención de quienes lo solicitan, es burlar y tergiversar de manera odiosa la voluntad popular, la participación ciudadana, la soberanía del pueblo costarricense. Se agrega que, el 02 de noviembre del 2017 se aprueba una moción de fondo que modifica el texto presentado por iniciativa popular, en por lo menos 19 artículos.

El análisis de este punto debe hacerse entonces en dos fases: primero la delimitación alcance del principio de conexidad según lo ha entendido esta Sala y segundo, si las leyes de iniciativa popular tienen algún estatus reforzado para la aplicación del citado principio. En el primer aspecto, la Sala ha sostenido la necesidad de que las modificaciones realizadas a los proyectos de ley como resultado del poder de enmienda y de la operación de la “función política transaccional”, no sean de tal entidad que resulten ajenas a la materia objeto del proyecto; se busca que no se desnaturalice el proyecto y que no se sorprenda a los Diputados y la ciudadanía con “la introducción de temas novedosos y desconocidos para los Diputados que intervienen en la dinámica legislativa…” (Resoluciones número 2000-03220 y 2008-02896). El principio de conexidad debe proteger tanto el derecho de iniciativa como el derecho de enmienda y atiende a la conservación de la materia original del proyecto:

“Es decir, lo que se pretende con la protección que otorga ese principio no es impedir u obstruir el ejercicio de lo que la Sala ha denominado “función política transaccional” que se refiere a la posibilidad que tienen las y los diputados de ir ajustando con sus opiniones, dentro del marco que fija la iniciativa, el proyecto originalmente propuesto. Ese marco se entiende definido, fundamentalmente, por la materia sobre la que versa el Proyecto, por lo que, no podría ser excluido o modificado “a tal grado que afecte el fondo” por la vía de enmienda.” (Resolución número 2007-017104) (El subrayado no pertenece al original) Y más preciso aún:

“no puede aprovecharse la enmienda para excluir de raíz la materia a la que el proyecto se refiere bajo la particular concepción de su proponente legítimo (ya fuera que se intente o no usurpar las ventajas de un proceso ya avanzado)…” (Resolución número 3513-94 y 2000-05496).

En conclusión, la conexidad impone el respeto de lo que la Sala ha denominado “la materia” del proyecto legislativo, que entiendo como el aspecto específico de la realidad, que pretende someterse a regulación normativa por parte del Estado. Con esto se busca evitar sorprender a los ciudadanos o a sus representantes los Diputados, con disposiciones jurídicas de talante imperativo respecto de las que no han tenido ningún conocimiento, ni menos aún hayan podido expresar -si lo desean- su criterio y observaciones. Pero la conexidad no puede llevarse al punto de impedir cambios en los textos propuestos en uno u otro sentido o limitarlos a aquellos que –desde una perspectiva siempre y necesariamente parcial- se consideren como “mejoras”, porque precisamente el proceso parlamentario costarricense está construido sobre la capacidad y posibilidad de los Diputados de gestionar y procurar cambios en los proyectos de ley de manera que reflejen sus criterios ideológicos y los pareceres e intereses de quienes los han elegido; esa es la esencia de un proceso democrático y no la búsqueda de inexistente objetividad por parte de los Diputados o de la condición de “bueno en sí mismo” en los proyectos.

El proceso parlamentario en general –y menos uno como éste- resulta claramente ajeno –en términos generales- a la posibilidad de su valoración mediante criterios materiales de calidad, porque no se trata del resultado de un trabajo de expertos o profesionales sino el producto de consensos, entendimientos y negociación entre las diferentes fuerzas y perspectivas vitales representadas en la Asamblea Legislativa De tal modo, no parece que tenga sentido entender que el trámite parlamentario de un texto presentado, deba limitarse a su aprobación o rechazo tal cual sucede con los textos de los instrumentos internacionales en donde ello debe ser así por obvias razones.

En el segundo aspecto, discrepo de la tesis de los consultantes respecto de que los proyectos de iniciativa popular deban tener una ventaja (o, según el punto de vista, la desventaja) de ser requerir una aplicación más constreñida del principio de conexidad. La estructuración normativa del procedimiento de formación de la ley en los proyecto de iniciativa popular, se agota esencialmente en la cuestión de la presentación del proyecto y en el tema de los plazos, de manera que la Constitución Política no tiene ninguna regla que los distinga en un aspecto tan relevante y clave del proceso legislativo democrático como lo sería la limitación del poder de enmienda de los Diputados sobre la propuesta. Tal y como se dijo en la sentencia 2014-12887 recién citada:

“… La iniciativa popular en la formación de la ley, es solo la fase introductoria e instauradora del procedimiento legislativo, y pese a que en este caso estamos ante un tipo de iniciativa que tiene una ley especial que la regula, una vez que ya entra en la corriente legislativa, debe seguir el mismo procedimiento de formación que cualquier otra.” Sostengo además, que semejante aminoramiento de una potestad clave de los representantes que conforman el órgano democrático por excelencia debería estar expresamente establecida y no tiene esta Sala el poder suficiente para construirla en ausencia de texto expreso. Finalmente, dije más arriba que una concepción semejante podría representar más bien un golpe para desvirtuar el uso y utilidad de los proyectos de iniciativa popular. Según entiendo, cuando un grupo de ciudadanos reúne las firmas necesarias para presentar un proyecto de ley, pretende lograr que la materia del mismo sea sometida a discusión en la Asamblea Legislativa porque les parece necesario normal ese preciso aspecto de la realidad que regula el proyecto.

El endurecimiento del principio de conexidad, no solo significaría una bondad, pues ese impedimento de negociación de los textos podría fácilmente resultar en la simple improbación de la iniciativa por parte de los Diputados que están en contra de alguna parte del texto, y el resultado será que los ciudadanos verán frustrado su interés en regular legislativamente y de alguna forma útil, la materia del proyecto. En fin, el concepto de “todo o nada” no solo es ajeno a nuestro proceso parlamentario, sino que aplicado a los proyectos de iniciativa popular, es más que probable que le genere efectos negativos por la sencilla razón de que si el tema contara con el favor y apoyo de una enorme mayoría de los ciudadanos, obviamente habría sido captado por los Diputados a través del proceso normal de iniciativa parlamentaria.

1. 2Sobre la consulta por el fondo del proyecto de ley número 17742.

Los consultantes también plantean a este Tribunal su criterio sobre la conformidad constitucional de varias normas contenidas en el proyecto de ley por entender que lesionan disposiciones de orden material recogidas en la Constitución Política. En general, exponen que algunas de las propuestas normativas implican una disminución en el grado de protección del derecho fundamental al ambiente alcanzado por el ordenamiento jurídico costarricense, pero sin que exista ninguna razón válida, ni menos aún, existan los fundamentos técnicos que justifiquen dicha decisión. No obstante, además de esa línea genérica, los planteamientos de los consultantes presentan diversos aspectos y características que impiden su consideración en conjunto de manera que corresponde un análisis particularizado de cada uno, según se hace de seguido:

• A)Consulta sobre los artículos 3.29 y 3.35 del proyecto. Consideran los consultantes que, el inciso 29 del artículo 3, al establecer la profundidad de los pozos artesanales en máximo 20 metros, sin aportar estudios técnicos que lo justifiquen, es violatorio del derecho al ambiente. Lo mismo sucede con el inciso 35 del artículo 3, que establece como “uso doméstico”, el aprovechamiento del agua para satisfacer las necesidades de la actividad de de riego y de ganadería en fincas con extensiones menores a 35 hectáreas, sin aportar estudios técnicos que lo justifiquen. Los textos consultados son los siguientes:

“ARTÍCULO 3- Definiciones Para efectos de esta ley se define lo siguiente:

(…)

• 29)Pozos artesanales: aprovechamiento de agua subterránea mediante la excavación manual de un pozo de gran diámetro y poca profundidad (máxima de veinte metros, 20m), puntera o galería de infiltración.

(…)

• 35)Uso doméstico: agua destinada a satisfacer las necesidades de un núcleo familiar o particular, incluido su uso, para satisfacer necesidades básicas de las fincas agropecuarias; en agricultura, para riego en un área no mayor a una hectárea (1 ha); en ganadería, en fincas de pequeños productores con extensiones menores a treinta y cinco hectáreas (35 ha) para suministro en abrevaderos, mantenimiento de instalaciones y establos.” Resulta claro que el artículo 3 lo que hace es recoger un grupo amplio de definiciones que servirán para la comprensión y aplicación del texto legislativo y desde tal perspectiva resulta errado atribuirles a dichas normas un efecto jurídico por sí mismas. Es patente que definir un pozo artesanal como aquel con una profundidad máxima de veinte metros; o indicar que la noción de uso doméstico del agua incluye actividades de riego de hasta una hectárea, o bien el uso del agua en abrevaderos, instalaciones y establos cuando el terreno no exceda las 35 hectáreas, no conlleva -en sí mismo- ningún efecto dañino para el ambiente.

El eventual daño al ambiente se podría producir al momento de asignar consecuencias jurídicas de algún tipo a tales definiciones o bien al asignar, o dejar de asignar, determinados controles y reglas con fundamento en tales definiciones, situación que no se expone ni se desprende de la consulta planteada. Lo anterior deja claro que los textos discutidos por sí mismos no presentan ninguna lesión -por sí mismo-, al derecho al ambiente o a sus principios. Naturalmente que la eventual lesión que la normativa pudiere producir por sus efectos, en actos de aplicación concreta, tiene abierta la vía de control jurisdiccional para la tutela judicial efectiva de la protección al ambiente en las distintas modalidades que establece el ordenamiento jurídico tanto en sede contenciosa como en sede constitucional.

• B)Eliminación de los artículos 14, 15, 16 y 68 del proyecto original.

Plantean los consultantes que la eliminación de los artículos 14, 15, 16 y 68 del proyecto viola el artículo 123 Constitucional, pues consideran que al haberse presentado este proyecto mediante el mecanismo de la iniciativa popular, acompañada de más de ciento cincuenta mil firmas de apoyo, no era posible eliminar del texto base los citados textos en los cuales se dispone la creación de los Consejos de unidad hidrológica y sus funciones; los comités auxiliares de unidad hidrológica y la participación del Consejo de unidad hidrológica, en las actuaciones de la Dirección Nacional de Aguas (DINA). Se afirma que el legislador trasgredió los límites razonables de la iniciativa popular al eliminar estas disposiciones. Sobre este tema concreto, lo que se alega es la violación de los alcances de la iniciativa popular según están recogidos en el artículo 123 de la Constitución, sin embargo, tal como se señaló supra cuando se tocó el tema de los alcances del principio de conexidad, no existe en el citado artículo constitucional, ni en ninguna otra norma o principio recogido en la Carta Fundamental, la rigidez e invariabilidad que los consultantes afirman como parte integrante de los proyectos de iniciativa popular.

El hecho de que se hable de más de 150 mil firmas que han apoyado el proyecto no asegura que todos ellos estuvieran de acuerdo con cada uno de los contenidos del proyecto y de la fórmula textual en la cual quedaron expresados y además, es claro que tal cantidad de personas resulta una clara minoría respecto de la población costarricense e incluso resulta mucho menor que la población nacional representada en el Parlamento, por la cantidad de Diputados que aprobaron el texto final del proyecto. Así las cosas, esta consulta por la supuesta afectación del artículo 123 de la Constitución Política debe absolverse señalando que no existe infracción alguna de dicho texto constitucional.

• C)Consulta sobre el artículo 29 del proyecto.

Se afirma que el nuevo texto del artículo 29 genera un debilitamiento de áreas de protección del recurso hídrico sin que existan estudios técnicos que así lo hagan aconsejable. Se señala que dicho artículo omite la obligación de reforestar el resto del área de protección, lo cual implica que se permitiría el aprovechamiento forestal en detrimento de la protección vigente, sin contar con los estudios técnicos que permitan asegurar que no se producirá un impacto negativo sobre las fuentes de agua, lo cual es violatorio del derecho al ambiente. Se apunta que de acuerdo a la legislación vigente, el área de protección de las nacientes permanentes corresponde a un radio de 100 metros y de 200 metros cuando se trata de una naciente captada para uso poblacional, pero el proyecto de ley consultado reduce su conservación a 5 metros, según el artículo 29 consultado. Con esta disposición se está permitiendo, de manera encubierta, el aprovechamiento de las áreas de protección en la legislación vigente, así como su menoscabo y debilitamiento, sin contar con estudios técnicos que justifiquen que solo se reforestan 5 metros como establece la norma consultada.

Al respecto, cabe decir que la lectura del texto de la norma que hacen los consultantes no coincide con lo que facialmente recoge la disposición consultada. El artículo 29 del proyecto señala:

“ARTÍCULO 29- Reposición de la cobertura en las áreas de protección Todo propietario o poseedor de terrenos en los que se encuentren cuerpos de agua o colinden con ellos, en cuyos márgenes haya sido eliminada la cobertura arbórea en las áreas de protección, como primera medida de reposición de cobertura deberá reforestarlas a una distancia de cinco metros (5 m) medidos horizontalmente a partir del nivel de agua más alto del cauce, de dichos cuerpos de agua, en todo el trayecto y su curso, comprendido en la respectiva propiedad.

Para reforestar se utilizarán especies nativas o se permitirá la regeneración natural en esas áreas.

Se autoriza al Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (Fonafifo) para que destine recursos para el pago por servicios ambientales en esas áreas.” Como puede apreciarse, el citado texto no menciona en absoluto -y menos aún pretende regular las distancias de las áreas de protección, sino que limita su alcance a definir una obligación de los dueños y poseedores, cual es la de reforestar por su cuenta, en una distancia de 5 metros a partir del borde del cauce del cuerpo de agua. Se trata de una obligación independiente y adicional a la establecida por la definición de área de protección, como puede advertirse fácilmente con la lectura de los artículos del proyecto anteriores al 29, en los que se regulan de forma concreta y detallada el tema de las áreas de protección:

“ARTÍCULO 25- Objeto de las áreas de protección Las áreas de protección tienen como objeto la conservación, recuperación y sostenibilidad en términos de cantidad y calidad de los cuerpos de agua y sus cauces, así como de los acuíferos y la recarga y descarga de aguas subterráneas. La protección de las áreas se constituye en una acción prioritaria y estratégica en la gestión integrada del recurso hídrico.

ARTÍCULO 26- Áreas de protección Se declaran áreas de protección las siguientes:

• a)Las áreas que bordeen nacientes permanentes, definidas en un radio de cien metros (100 m) medidos de forma horizontal.
• b)Una franja de quince metros (15 m) en zona rural y de diez metros (10 m) en zona urbana, medidas horizontalmente a ambos lados, en las riberas de los ríos, quebradas o arroyos, si el terreno es plano, y de cincuenta metros (50 m) horizontales, si el terreno es quebrado.
• c)Una zona de cincuenta metros (50 m) medida horizontalmente en las riberas de los lagos y embalses naturales y en los lagos o embalses artificiales construidos por el Estado y sus instituciones. Se exceptúan los lagos y embalses artificiales privados.
• d)Las áreas de recarga y los acuíferos de los manantiales, cuyos límites serán determinados por los órganos competentes establecidos en el reglamento de esta ley. Los terrenos que resulten incluidos en las áreas de protección no modificarán su titularidad, por lo que mantendrán el régimen privado o público de la propiedad, con las limitaciones establecidas en la presente ley. Los propietarios y poseedores privados de los inmuebles donde se ubiquen esas áreas deberán permitir el libre acceso a los funcionarios, debidamente identificados, de la Dirección Nacional de Aguas, a fin de que se practiquen las inspecciones y los estudios correspondientes.

ARTÍCULO 27- Áreas de protección de manantiales para uso poblacional.

Cuando un manantial de flujo permanente se destine al abastecimiento de poblaciones por parte de un ente prestatario de servicio público y sea inscrito en el Registro, deberá respetar un área de protección de un radio de doscientos metros (200m). Mediando resolución razonada por su importancia, en términos de cantidad y calidad para el aprovechamiento, que justifique una mayor protección, la Dirección Nacional de Aguas podrá aumentar esta área de protección, con base en estudios técnicos y considerando por lo menos criterios de tiempo de flujo horizontal, distancia de flujo horizontal, persistencia, toxicidad y dilución de contaminantes, así como el tipo de acuífero.

Cuando el ajuste implique un exceso más allá del radio de doscientos metros (200m) del área de captura del manantial, el propietario del inmueble, a favor del cual se encuentra inscrito el manantial a proteger, deberá ser indemnizado por el ente prestatario del servicio público.

La resolución que dicte la Dirección Nacional de Aguas, al incrementar el área de protección más allá del radio de doscientos metros (200 m) del área de captura del manantial, podrá ser objeto de los recursos ordinarios de revocatoria y apelación.

El recurso de revocatoria deberá ser interpuesto dentro del plazo de cinco días hábiles siguientes a la notificación del acto administrativo objeto de la impugnación.

Una vez resuelto el recurso, el afectado contará con un plazo de cinco días hábiles adicionales para interponer el respectivo recurso de apelación. No obstante, la apelación podrá interponerse de forma concomitante con el recurso de revocatoria. El recurso de apelación será resuelto por el ministro de Ambiente y Energía, quien dará por agotada la vía administrativa.

ARTÍCULO 28- Prohibición para talar en áreas de protección.

Se prohíbe la corta o eliminación de árboles en las áreas de protección descritas en los artículos 29, 30 y 31 de esta ley, excepto en proyectos declarados por el Poder Ejecutivo como de conveniencia nacional y las obras o actividades realizadas para la protección, recuperación, captación y aprovechamiento del agua que autorice la Dirección Nacional de Aguas. Los alineamientos que deban tramitarse, en relación con estas áreas, serán realizados por la Dirección Nacional de Aguas, con base en estudios técnicos.” Con base en los anteriores razonamientos y de acuerdo a los textos recién citados, se concluye que el artículo 29 del proyecto, al no referirse al tema de las áreas de protección, no disminuye el alcance de la protección actual en este aspecto puntual y por ello mismo no presenta roces con el artículo 50 Constitucional.

• D)Consulta sobre los artículos 31, 126.2 y 126.3 en cuanto a la disminución de competencias del SENARA, por violación al derecho al ambiente: Los consultantes estiman que las disposiciones contenidas en los artículos 31, 126.2 y 126.3 del proyecto consultado, eliminan las funciones de protección de todos los acuíferos del país, que actualmente realiza el SENARA con criterio vinculante y establecen que sólo se protegerán los acuíferos que determine el MINAE por decreto ejecutivo, dejando desprotegidos todos los demás acuíferos y debilita el sistema jurídico protector del recurso hídrico, en violación al derecho del ambiente. Se afirma que las funciones técnicas asignadas al SENARA son una garantía de contrapeso al poder político, de manera que, la eliminación de las funciones básicas del SENARA y la pérdida del carácter vinculante de sus resoluciones, deja la protección del recurso hídrico a la libre disposición del Poder Ejecutivo.

De igual forma, se limita de SENARA a “proyectos y distritos de riego”, con lo cual los ciudadanos se ven despojados de una garantía que hoy ostentan, como es el tener una entidad con criterio técnico e independiente, que pueda emitir criterios técnico-científicos con carácter vinculante para toda la Administración Pública. La consulta se realiza entonces sobre la base de que la supuesta disminución de las funciones del SENARA repercute directa y sustancialmente en su aporte a la protección del medio ambiente dentro del ordenamiento actual. Así, debe analizarse el texto de las propuestas normativas para verificar si realmente es como señalan los consultantes: en primer término, el artículo 31 del proyecto señala:

“ARTÍCULO 31- Protección de acuíferos Cuando la Dirección Nacional de Aguas haya realizado estudios que demuestren la vulnerabilidad de un acuífero de importancia social, ambiental y económica, que justifiquen su protección, el Ministerio de Ambiente y Energía, mediante decreto ejecutivo, declarará su protección y regulará las actividades permitidas en las respectivas zonas de recarga y descarga. La delimitación, el manejo y la protección del acuífero deberán fundamentarse en las reglas de la ciencia y la técnica; la categorización del acuífero será definida mediante reglamento, según su vulnerabilidad.” Una lectura del texto propuesto hace que se descarte cualquier afectación a las labores protección encargadas al SENARA, pues el texto pretende regular la potestad del MINAE de declarar necesariamente la protección de ciertos acuíferos de importancia, social ambiental o económica, que demuestran una vulnerabilidad. Esa actuación no incide, según el alcance del texto, con las funciones asignadas al SENARA de manera que en este caso no existe ninguna afectación al derecho al ambiente.

Por su parte, el artículo 126 propuesto sí propone cambios en las funciones del SENARA y lo hace proponiendo la reforma de algunos temas muy puntuales de su Ley reguladora, número 6877, según el siguiente texto:

“ARTÍCULO 126- Modificaciones. Esta ley modifica las siguientes disposiciones: (…)

• 2)Se reforma la Ley N. °6877, Creación del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, de 18 de julio de 1983, para que donde dice: “Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento” en adelante se lea “Servicio Nacional de Riego y Avenamiento”. Además, en todos los casos donde dicha ley diga “distrito de riego” se lea: “proyectos y distritos de riego”.
• 3)Se reforman los incisos a) y b) del artículo 2, los incisos a), ch), e) y h) del artículo 3 y los incisos a), ch), y d) del artículo 4 de la Ley N. °6877, Creación del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, de 18 de julio de 1983. Los textos son los siguientes:

Artículo 2- Son objetivos del Senara: a) Fomentar el desarrollo agropecuario y acuícola en el país, mediante el establecimiento y funcionamiento de sistemas de riego, avenamiento y protección contra inundaciones. b) Procurar el aprovechamiento óptimo y justo de los recursos de tierras y aguas, tanto superficiales como subterráneas, en las actividades agropecuarias y acuícolas del país, sean estas de carácter privado, colectivo o cooperativo, en los proyectos y distritos de riego. […]

Artículo 3- Son funciones del Senara: a) Elaborar y ejecutar una política justa de aprovechamiento y distribución del agua para fines agropecuarios, de forma armónica con las posibilidades óptimas de uso de suelo y los demás recursos naturales en los distritos de riego. Para llevar a cabo sus funciones deberá contar de previo con la concesión de agua otorgada por el Ministerio de Ambiente y Energía (Minae). […] ch) Investigar, proteger y fomentar el uso de los recursos hídricos, tanto superficiales como subterráneos, en los proyectos y distritos de riego específicos. […] e) Apoyar a la Dirección de Aguas y al Ministerio de Ambiente y Energía en las investigaciones hidrológicas e hidrogeológicas que se requieran realizar en las cuencas hidrográficas del país, así como en las prácticas de mejoramiento, conservación y protección de esas cuencas, a fin de propiciar el fomento y desarrollo de las actividades agroproductivas; así como realizar estas investigaciones y las socioeconómicas y ambientales en las áreas y regiones en que sea factible establecer distritos de riego y avenamiento. […] h) Vigilar el cumplimiento de las disposiciones legales en las materias de su incumbencia, de conformidad con los objetivos establecidos en el artículo 2 de la presente ley.

Las decisiones que por este motivo adopte el Servicio podrán apelarse durante el décimo día por razones de legalidad ante el Tribunal Superior Contencioso-Administrativo. El Tribunal resolverá en un plazo máximo de noventa días. […]

Artículo 4- […] a) Mejoramiento, conservación y protección de los suelos en los distritos específicos de riego y avenamiento. Deberá coordinar acciones con el Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), en cuanto al manejo, la conservación y la recuperación de suelos en los distritos de riego. En materia de recurso hídrico, deberá coordinar con la Dirección Nacional de Aguas y el Ministerio de Ambiente y Energía (Minae) la protección y conservación de este recurso, en las cuencas hidrográficas de dichos distritos, propiciando, en todo caso, el fomento y desarrollo de las actividades agroproductivas, a partir del aprovechamiento sostenible del agua. […] ch) Elaboración y actualización de un inventario de las aguas con potencial uso para efectos de su aprovechamiento en los proyectos y distrito de riego. d) usuarios de aguas en los proyectos y distritos de riego. […]” De la confrontación con los textos actuales, se observa que los cambios en los incisos a) y b) del artículo 2 no tendrían consecuencia alguna en la participación actual del SENARA en la protección ambiental, pues los cambios son de menor entidad y buscan definir expresamente su participación en la actividad acuícola.

Sobre los cambios al artículo 3 de la Ley 6877, se puede concluir que el inciso ch) en su nueva redacción, reduce la competencia del SENARA protección del recurso hídrico, para que opere únicamente dentro de los distritos de riego específicos; el nuevo inciso e) lo limita a apoyar las acciones del Ministerio en materia de recurso hídrico y el inciso h) le resta la característica actual de que sus decisiones sobre perforación de pozos y manejo y mantenimiento de las aguas, sean de acatamiento obligatorio como en la actualidad. Por último, la nueva versión del artículo 4 de la Ley 6877 solo contiene, en el inciso a), una limitación a la capacidad de SENARA de intervenir en el mejoramiento y conservación y protección al recurso hídrico, pues lo reduce a aquellas cuencas hidrográficas que se ubiquen en los distritos de riego.

Ahora bien, aunque de algunos de los textos citados se ha indicado que reducen la participación del SENARA en el tema de la protección del recurso hídrico y que ello automáticamente implica una desprotección del recurso hídrico, lo cierto es que los consultantes no aportan elementos de juicio que me permitan asumir que el recurso hídrico queda desprotegido por el sólo cambio de funciones por razones estructurales dentro del Estado costarricense. Desde el punto de vista constitucional, lo que interesa es que exista una protección efectiva del Estado al recurso hídrico, pero no tiene el Senara un rango constitucional que impida al legislador, modificar la estructura del Estado en esta materia y en ese sentido, lo importante es que la protección del Estado exista y sea efectiva, sin que resulte determinante el nombre, la ubicación o el diseño orgánico y funcional de la dependencia del Estado que la otorgue.

El proyecto estudiado, en efecto, establece un diseño distinto, con la creación de órganos estatales con amplias competencias como la Dirección Nacional de Aguas y el propio Ministerio de Ambiente y Energía y dado que los consultantes no profundizan en este punto, para demostrar que ese cambio significa per sé una desprotección, debe indicarse que, con los elementos de juicio accesibles al Tribunal en esta consulta, lo que corresponde es señalar la modificación de las competencias del SENARA, no lesionan por sí mismas, el artículo 50 de la Constitución Política, lo anterior sin perjuicio de que en casos de aplicación concreta, se pueda demostrar lo contrario, en cuyo caso, el principio de no regresión en materia ambiental, me obligaría a un pronunciamiento distinto sobre el tema.

• D)Consultas sobre el artículo 125.a que hace una derogatoria del artículo 31 de la Ley de Aguas. Consideran los consultantes que la derogatoria de la Ley de Aguas y en particular lo contenido en su artículo 31 que creó importantes áreas de reserva de dominio a favor de la Nación para la protección de las fuentes de agua, afecta el marco de protección ambiental sin una justificación técnica y sin resguardar o sustituir el contenido de dicha norma en otra parte del articulado. Se advierte la existencia de una desafectación encubierta que excluye del dominio público todas las áreas de protección de tomas surtidoras de agua potable que existen en el país sin analizar las implicaciones de cada caso concreto. En este punto concreto, debe observarse que en efecto el proyecto pretende hacer una revisión integral del régimen del recurso hídrico en nuestro país, lo cual implica un replanteamiento de los distintos conceptos e institutos sobre el tema y que el legislador ha estimado como los apropiados para servir a la regulación del recurso hídrico en nuestro tiempo.

Empero, resulta inasumible, en el marco de esta consulta y sin la puntualización debida por parte de quienes consultan sobre el tema, adentrarse en el análisis de todo el régimen como un todo para determinar si en efecto, en su nuevo diseño legislativo la normativa propuesta genera, de forma neta, una disminución injustificada e insostenible del grado de protección del citado artículo 31 de la Ley de Aguas. No sobra decir que el punto había sido ya planteado en la anterior consulta sobre este proyecto y la mayoría de la Sala sostuvo en el voto número 2014-012887:

“Respecto de este extremo, ciertamente se constata que el proyecto, desde su versión de origen, deroga toda la Ley de Aguas. Sin embargo, como verificar si lo que establecía el art. 31 de la Ley de Aguas fue en efecto obviado en el proyecto, o si por el contrario fue retomado en otras normas, implica un examen de todo el proyecto, más allá de lo consultado, esta Sala omite pronunciamiento al respecto. Máxime que se observa, solo a modo de ejemplo, que algunas de las siguientes normas contienen disposiciones similares a la que se deroga: (…) Así entonces, conforme a algunas normas citadas, el proyecto consultado ha dispuesto un marco de regulación y protección, en diferentes numerales, que podrían ser considerados más amplios que el artículo 31 de la Ley de Aguas, o que, en todo caso, su análisis excede las competencias de esta Sala, por no haber sido expresamente detallado en la consulta…” E) consulta sobre los artículos 29 y 126 inciso 7 del proyecto.

En este punto se plantea una lesión al principio de no regresión en materia ambiental pues se dice que los artículos citados del proyecto eliminan la sanción contenida actualmente en la Ley Forestal para quienes aprovechen recursos forestales dentro de áreas de protección que en esa misma ley se definen. Se explica que el proyecto elimina la descripción de la Ley Forestal de las áreas de protección y modifica el delito contenido en el artículo 34 de dicha ley, pero reduciendo su alcance con lo que se afecta la obligada protección que se debe a las zonas de protección. En este punto, al realizar la confrontación de los textos actuales de la Ley Forestal y las propuestas normativas para regular el tema, se observa que llevan razón los consultantes. El proyecto de ley analizado contiene una descripción de lo que entiende por áreas de protección en distintas modalidades y zonas las cuales están contenidas en los artículos del 26 al 32 del proyecto, ambos inclusive; tales descripciones coinciden grosso modo con las descritas en el vigente artículo 33 de la Ley Forestal y es respecto de ellas que el artículo 34 de dicha Ley sanciona cualquier actividad de aprovechamiento forestal. Sin embargo, el numeral 126 inciso 7 del proyecto propone los siguientes nuevos textos para los artículos 33 y 34 de la ley Forestal:

Artículo 33- Áreas de protección En lo relativo a la regulación y delimitación de las áreas de protección debe aplicarse la normativa establecida en la Ley para la Gestión Integrada del Recurso Hídrico vigente.

Artículo 34-Prohibición para talar en áreas protegidas Se prohíbe la corta o eliminación de árboles en las áreas de protección descritas en los artículos 29, 30 y 32 de la Ley para la Gestión Integrada del Recurso Hídrico, excepto en proyectos declarados, por el Poder Ejecutivo, como de conveniencia nacional y las obras o actividades realizadas para la protección, la recuperación, la captación y el aprovechamiento del agua que autorice la Dirección Nacional de Aguas. Los alineamientos que deban tramitarse en relación con estas áreas serán realizados por la Dirección Nacional de Aguas, con base en estudios técnicos.(el destacado no es del original) Puede apreciarse que han quedado por fuera de esta prohibición de aprovechamiento forestal las áreas de protección que el mismo proyecto de ley establece en sus artículos 26, 27 y, 30, que describen áreas de protección que sí están cubiertas actualmente en el artículo 33 de la Ley Forestal, a saber, las siguientes:

ARTÍCULO 26- Áreas de protección Se declaran áreas de protección las siguientes:

• a)Las áreas que bordeen nacientes permanentes, definidas en un radio de cien metros (100 m) medidos de forma horizontal.
• b)Una franja de quince metros (15 m) en zona rural y de diez metros (10 m) en zona urbana, medidas horizontalmente a ambos lados, en las riberas de los ríos, quebradas o arroyos, si el terreno es plano, y de cincuenta metros (50 m) horizontales, si el terreno es quebrado.
• c)Una zona de cincuenta metros (50 m) medida horizontalmente en las riberas de los lagos y embalses naturales y en los lagos o embalses artificiales construidos por el Estado y sus instituciones. Se exceptúan los lagos y embalses artificiales privados.
• d)Las áreas de recarga y los acuíferos de los manantiales, cuyos límites serán determinados por los órganos competentes establecidos en el reglamento de esta ley. Los terrenos que resulten incluidos en las áreas de protección no modificarán su titularidad, por lo que mantendrán el régimen privado o público de la propiedad, con las limitaciones establecidas en la presente ley. Los propietarios y poseedores privados de los inmuebles donde se ubiquen esas áreas deberán permitir el libre acceso a los funcionarios, debidamente identificados, de la Dirección Nacional de Aguas, a fin de que se practiquen las inspecciones y los estudios correspondientes.

ARTÍCULO 27- Áreas de protección de manantiales para uso poblacional.

Cuando un manantial de flujo permanente se destine al abastecimiento de poblaciones por parte de un ente prestatario de servicio público y sea inscrito en el Registro, deberá respetar un área de protección de un radio de doscientos metros (200 m). Mediando resolución razonada por su importancia, en términos de cantidad y calidad para el aprovechamiento, que justifique una mayor protección, la Dirección Nacional de Aguas podrá aumentar esta área de protección, con base en estudios técnicos y considerando por lo menos criterios de tiempo de flujo horizontal, distancia de flujo horizontal, persistencia, toxicidad y dilución de contaminantes, así como el tipo de acuífero.

Cuando el ajuste implique un exceso más allá del radio de doscientos metros (200 m) del área de captura del manantial, el propietario del inmueble, a favor del cual se encuentra inscrito el manantial a proteger, deberá ser indemnizado por el ente prestatario del servicio público.

La resolución que dicte la Dirección Nacional de Aguas, al incrementar el área de protección más allá del radio de doscientos metros (200 m) del área de captura del manantial, podrá ser objeto de los recursos ordinarios de revocatoria y apelación.

El recurso de revocatoria deberá ser interpuesto dentro del plazo de cinco días hábiles siguientes a la notificación del acto administrativo objeto de la impugnación.

Una vez resuelto el recurso, el afectado contará con un plazo de cinco días hábiles adicionales para interponer el respectivo recurso de apelación. No obstante, la apelación podrá interponerse de forma concomitante con el recurso de revocatoria. El recurso de apelación será resuelto por el ministro de Ambiente y Energía, quien dará por agotada la vía administrativa.

ARTÍCULO 30- Área operacional del pozo Se debe guardar una distancia de retiro de seguridad operacional del pozo hasta de diez metros (10 m) de radio, entendida como la distancia inmediata al pozo para brindarle seguridad y protección, así como para permitir el acceso a la operación y el mantenimiento del sistema. La Dirección Nacional de Aguas requerirá estudio técnico de tránsito de contaminantes, previo a autorizar la distancia de retiro sanitario de operación del pozo.

En esa área de retiro de seguridad operacional del pozo hasta de diez metros (10 m) no se permitirá realizar actividades humanas que puedan contaminar directamente las aguas subterráneas, si no cumplen con la viabilidad expresada en el estudio técnico de tránsito de contaminantes.

Se entiende entonces que las áreas de protección, actualmente aseguradas en su integridad por la combinación de los artículos 33 y 34 de la Ley Forestal, quedarían seriamente mermadas en la defensa de su cobertura boscosa, si prevalece el texto que se propone en el proyecto de ley estudiado, situación que, según se deriva el sentido común y del conocimiento actual, contraviene la necesidad establecida de una protección del bosque aledaño, como elemento fundamental para el mantenimiento de las zonas donde se concentra el recurso hídrico. Así pues en este caso concreto, resulta imperativo declarar que la redacción actual del artículo 126 y inciso 7 del proyecto, que modifica los artículos 33 y 34 de la Ley Forestal, sí resulta contrario al derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en su modalidad de no regresión en materia ambiental. Por su parte, en lo que toca al artículo 29, de su lectura se observa que, como se dijo más arriba, no contiene ninguna descripción de alguna zona de protección y por ende su defecto sería el de generar a futuro una inocuidad de la prohibición y sanción que se establece concretamente respecto la obligación recogida en dicha norma, situación que no resulta ser de alcance constitucional por no afectar sustancialmente el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

III. ARGUMENTOS ADICIONALES DEL MAGISTRADO CRUZ CASTRO

Si bien comparto el criterio de mayoría según el cual el proyecto consultado resulta constitucionalmente inviable, estimo conveniente agregar los siguientes argumentos. De previo aclaro que suscribí el voto de la Sala número 2012-015840 porque en efecto, consideré que el plazo de votación para un proyecto de iniciativa popular, es perentorio. Luego, pese al vencimiento del plazo, en la primera consulta de este proyecto, suscribí el voto de mayoría (y no el de minoría, que ahora en este voto es de mayoría) porque estimé prudente, en ese momento, darle una oportunidad al proyecto y que el plazo perentorio no aplicara en contra, sino a favor del trámite. En este caso, habiéndose superado, sobradamente y desproporcionalmente el límite temporal que establece la Constitución, asumo la tesis sobre la perentoriedad del plazo, considerando, al igual que lo hace la mayoría, que el trámite legislativo del proyecto consultado, ha caducado, por esta razón, no puede continuar el procedimiento legislativo y la consulta es inevacuable.

Es una lástima que una iniciativa popular naufrague en el parlamento, a causa de una tramitación accidentada e irrazonablemente prolongada. En algún momento se le dio la espalda al espíritu y los objetivos democráticos de la consulta. Los derechos fundamentales de la democracia real, brillan más en los proyectos de ley de iniciativa popular, esta condición exige en el procedimiento parlamentario una mayor sensibilidad frente a la voz del ciudadano; el principio de representación del parlamentario está más cerca de la democracia directa, que es la más alta aspiración de un régimen democrático. La historia legislativa del recurso hídrico y su protección, es accidentada y muy contradictoria. Es oportuno recordar, que no se pudo constitucionalizar el agua como un bien de interés social. No fue posible consignar en la Constitución, la demanialidad del agua. Muchas razones impidieron que la Constitución no reconociera, expresamente, un derecho fundamental tan importante.

Tantos intereses que concita el recurso hídrico, muchos de ellos protegidos por una densa opacidad. Han pasado más de quince años sin una reforma constitucional sobre un tema tan relevante. Si se hubiera hecho, se podría impedir que mediante un tratado comercial, se pueda disponer libremente de la exportación del agua. Además, la demanialidad del agua garantizaría que el Estado, por mandato constitucional, planifique la sostenibilidad, pureza y salubridad del recurso, otorgando las concesiones que permitan su utilización. La demanialidad del recurso hídrico también permitiría, en caso de escasez en las cuencas del país, que las comunidades y los habitantes tengan prioridad sobre la actividad económica que se desarrolla con dicho recurso. No parece fácil que los intereses comunitarios, en su mejor expresión, prevalezcan sobre intereses sectoriales o privados respecto de un bien de tanta relevancia como el agua.

Los esfuerzos de la ex-diputada Joyce Zürcher y otros académicos y representantes de la sociedad civil, que impulsaron la constitucionalización del recurso hídrico, no lograron ningún éxito. Nadie duda, que la propiedad debe ser un derecho constitucionalmente reconocido, pero al mismo tiempo, no debería existir ninguna duda sobre la demanialidad del agua, un recurso fundamental para la salud, el ambiente y la supervivencia de toda la población. La defensa de los intereses colectivos tiene una ruta plagada de obstáculos, silencios y omisiones. Esta es una de las páginas más oscuras en la ruta por la construcción de una sociedad más participativa y más equitativa, porque no cabe la menor duda, que la demanialidad del recurso hídrico, es una exigencia para la democracia y la expansión de los derechos fundamentales. Después del frustrante naufragio de la constitucionalizacion del recurso hídrico, se produce, en un segundo acto, el accidentado proceso legislativo en el que se tramitó la ley de iniciativa popular sobre el recurso hídrico.

No hubo una buena sintonía entre los legisladores y los ciudadanos que presentaron una iniciativa de ley sobre el recurso hídrico. La representación popular se transforma cuando recibe el mandato de un grupo importante de ciudadanos. Nuevamente, no fue posible que un bien de tanta relevancia social y ambiental, tuviera un estatuto que protegiera el derecho al agua como un bien de interés comunitario. La iniciativa ciudadana original, se fue diluyendo y desnaturalizando. Analizando la consulta, encuentro evidencia que demuestra el debilitamiento y desnaturalización del proyecto de iniciativa ciudadana. Los vicios de forma y de fondo que expondré, demuestran la inviabilidad del proyecto consultado.

A. VICIOS DE PROCEDIMIENTO 1) Imposibilidad de mociones de fondo. Habiéndose ya establecido en el voto que resuelve la primera consulta facultativa de constitucionalidad, que el plazo de votación de este proyecto se encontraba vencido, al continuar el trámite en la Asamblea Legislativa, luego del voto de dicha primera consulta, ya no era admisible la posibilidad de hacerle modificaciones al proyecto, salvo las variaciones relacionadas con los temas señalados por la Sala Constitucional en la consulta facultativa. En ese sentido, resultaba improcedente habilitar la posibilidad de presentar mociones de fondo, y que el Plenario se convirtiera en Comisión General para conocer de dichas mociones. Una vez evacuada la primera consulta facultativa de constitucionalidad, el trámite no podía prolongarse, ni tampoco podía modificarse el contenido del proyecto, más allá de lo señalado por la Sala. Así entonces, el proyecto debía haber sido votado sin mayor prolongación en el tiempo, pues de lo contrario se estaría frente a una vulneración, además, al espíritu del artículo 123 Constitucional cuando indica que el “plazo es perentorio”.

De manera que el plazo responde a una función y una garantía constitucional. El legislador no puede ignorar la voluntad ciudadana expresada en la iniciativa popular, retrotrayendo el proyecto a etapas ya cumplidas. La consecuencia de ello sería la nulidad de todo lo actuado, por la ruptura de una formalidad que define una secuencia procesal. No cabe la menor duda que tratándose de proyectos de iniciativa popular, existen ciertas limitaciones al procedimiento legislativo relacionadas con la preservación de la voluntad del ciudadano legislador. La convergencia entre la voluntad del representante popular y la voluntad expresada por el pueblo legislador, requiere una cuidadosa intervención del diputado, para que su posición privilegiada no anule la voluntad de los ciudadanos que han propuesto una ley. La intervención prolongada de los legisladores, desnaturalizando algunos de los objetivos fundamentales de la iniciativa planteada por los ciudadanos, socavó el espíritu y propósito del pueblo-legislador.

• 2)Violación al principio de conexidad . Considero, además, que, en tratándose de asuntos de iniciativa popular el principio de conexidad es más estricto y más riguroso, lo cual impone una obligación reforzada de necesaria conexión entre el texto del proyecto original y el texto aprobado finalmente. En este caso, entonces, el tema del principio de conexidad es más grave, las variaciones del legislador no pueden ignorar el proyecto original, y el derecho de enmienda se encontraría limitado por la obligación de mantener la esencia del proyecto original. Ahora bien, los consultantes exponen un cuadro, que contiene la modificación de más de 19 artículos del proyecto original. Consideran que permitir que el legislador se aproveche de un proyecto de ley que se tramita bajo el procedimiento de la iniciativa popular, consagrado en el artículo 123 de la Constitución Política, para introducir cambios que desvirtúen la intención de quienes lo propusieron, es burlar y tergiversar de manera odiosa la voluntad popular, la participación ciudadana, la soberanía del pueblo costarricense.

Explican que, el 02 de noviembre del 2017 se aprueba una moción de fondo que modifica el texto presentado por iniciativa popular, en por lo menos 19 artículos, los cuales se transcriben. Al respecto, antes de examinar uno a uno los artículos modificados, debe recordarse lo que la jurisprudencia de esta Sala ha establecido sobre el principio de conexidad, para luego especificar la importancia especial que tal principio reviste en los casos de proyectos de iniciativa popular.

“… la inclusión de modificaciones a un proyecto de Ley, por vía de moción de fondo, debe, en buena técnica legislativa, limitarse a cambiar el sentido o las consecuencias de ciertas disposiciones, y nunca a la introducción de temas novedosos y desconocidos para los diputados que intervienen en la dinámica legislativa, por cuanto ello implicaría la desnaturalización del trámite legislativo y la utilización de las figuras de la "moción de fondo" para -en realidad- provocar la discusión de un verdadero "nuevo proyecto". Para la inclusión de nuevos textos, deben seguirse, rigurosamente, los trámites establecidos en el artículo 124 de la Constitución Política, así como en el Reglamento de la Asamblea Legislativa, en especial en lo que se refiere a la iniciativa de la propuesta y a su publicación en el Diario Oficial "La Gaceta" (Resoluciones número 2000-03220 y 2008-02896).

“Como ha señalado este Tribunal en varias decisiones previas, la garantía que proporciona el principio de conexidad para la protección tanto del derecho de iniciativa, como del derecho de enmienda, en el marco del procedimiento legislativo, atiende esencialmente, a la materia sobre la que versa el proyecto formulado originalmente. Es decir, lo que se pretende con la protección que otorga ese principio no es impedir u obstruir el ejercicio de lo que la Sala ha denominado “función política transaccional” que se refiere a la posibilidad que tienen las y los diputados de ir ajustando con sus opiniones, dentro del marco que fija la iniciativa, el proyecto originalmente propuesto. Ese marco se entiende definido, fundamentalmente, por la materia sobre la que versa el Proyecto, por lo que, no podría ser excluido o modificado “a tal grado que afecte el fondo” por la vía de enmienda.” (Resolución número 2007-017104) “las reformas al proyecto, que son francamente innovativas, inciden sobre la manifestación de voluntad de la Asamblea al punto de que, a juicio de este tribunal, vician el procedimiento, invalidándolo”. (Resolución número 2002-00058).

“no puede aprovecharse la enmienda para excluir de raíz la materia a la que el proyecto se refiere bajo la particular concepción de su proponente legítimo (ya fuera que se intente o no usurpar las ventajas de un proceso ya avanzado)…” (Resolución número 3513-94 y 2000-05496).

“resulta que el artículo 170 sufrió una modificación sustancial, para introducir en un segundo párrafo la obligación constitucional de transferir el diez por ciento del Presupuesto de la República a las municipalidades del país, idea que se complementa con las reglas del Artículo Transitorio II, de transferir competencias del Poder Ejecutivo a las municipalidades. A juicio de la Sala, esta innovación, constituye un exceso del constituyente derivado, que excedió sus competencias, causando una lesión directa y evidente del derecho de enmienda y del principio de conexidad, lo que hace que el procedimiento sea inconstitucional.” (Resolución número 2000-009257) “…la inclusión de modificaciones a un proyecto de Ley, por vía de moción de fondo, debe, en buena técnica legislativa, limitarse a cambiar el sentido o las consecuencias de ciertas disposiciones, y nunca a la introducción de temas novedosos y desconocidos para los diputados que intervienen en la dinámica legislativa, por cuanto ello implicaría la desnaturalización del trámite legislativo y la utilización de las figuras de la "moción de fondo" para -en realidad- provocar la discusión de un verdadero "nuevo proyecto".

Para la inclusión de nuevos textos, deben seguirse, rigurosamente, los trámites establecidos en el artículo 124 de la Constitución Política, así como en el Reglamento de la Asamblea Legislativa, en especial en lo que se refiere a la iniciativa de la propuesta y a su publicación en el Diario Oficial "La Gaceta". (…) En caso de inclusión por vía de moción de un texto que pueda ser considerado innovador, en el sentido que acaba de ser explicado, se entiende que ha existido exceso en la facultad de enmienda con que cuentan los diputados, produciendo la inconstitucionalidad de dicha adición.” (Resolución número 2000-03220).

El principio de conexión que debe existir entre el contenido de la iniciativa y el contenido de la decisión legislativa adquiere mayor relevancia cuando de proyectos de iniciativa popular se trata, puesto que, el proyecto original expresa una particular concepción de su proponente legítimo (el pueblo). No hay duda que el legislador tiene limitado su derecho de enmienda al espíritu y la materia del proyecto original, máxime que en el caso de los proyectos de iniciativa popular, es un procedimiento legislativo especial, más expedito. Dicho lo anterior, se procede a continuación a examinar las modificaciones consultadas que considero violatorias del principio de conexidad, conforme a los cuadros adjuntos:

Artículo 3) Texto I Debate en 2014 Moción de fondo 2 noviembre 2017 Criterio de los consultantes ARTÍCULO 3.- Definiciones Para los efectos de esta ley se entenderá por:

(…)

• r)Contaminación de aguas por fuente difusa: contaminación que no tiene un punto claro de ingreso o descarga en los cuerpos de agua que la reciben y que presenta dificultades para su medición o control directo.

(…)

• z)Manantial de flujo intermitente: aquel que se seca de forma natural temporalmente.

(…)

• cc)Pozos artesanales: excavación del terreno realizada de forma manual, con el fin de extraer agua subterránea destinada al uso doméstico.

(…)

• ii)Uso doméstico: agua destinada a satisfacer las necesidades básicas de un núcleo familiar.

(…)

ARTÍCULO 3- Definiciones Para efectos de esta ley se define lo siguiente:

(…)

eliminado eliminado 29) Pozos artesanales: aprovechamiento de agua subterránea mediante la excavación manual de un pozo de gran diámetro y poca profundidad (máxima de 20 metros), puntera o galería de infiltración.

(…)

• 35)Uso doméstico: agua destinada a satisfacer las necesidades de un núcleo familiar o particular, incluido su uso, para satisfacer necesidades básicas de las fincas agropecuarias; en agricultura, para riego en un área no mayor a una hectárea (1há); en ganadería en fincas de pequeños productores con extensiones menores a treinta y cinco (35 hectáreas) para suministro en abrevaderos, mantenimiento de instalaciones y establos.

(…)

Artículo 3, específicamente por la supresión de los incisos r) y z) del texto aprobado en el 2014; el inciso 29) del texto aprobado el 2 de noviembre de 2017 objeto de esta consulta en relación con el inciso cc) del texto del 2014 que, sin contar con estudios técnicos (pues no constan en el expediente legislativo) introduce una medida de profundidad para la construcción de pozos artesanales; el 35) en relación con el inciso ii) del texto del 2014 que este último incorpora dentro del uso doméstico el aprovechamiento del recurso hídrico para 35 hectáreas para ganadería, sin constar con estudios técnicos que justifiquen que ya no se requiera concesión, y tomando en cuenta que actualmente sí es requerida tanto la concesión, como la viabilidad ambiental de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental. Es decir, hay una desregularización de la protección ambiental, que va en contra del principio de progresividad de la tutela ambiental y que no se justifica bajo ningún criterio técnico que esté disponible en el expediente legislativo.

Considero que los aspectos inicialmente regulados, que ya no aparecen en el artículo 3 del proyecto consultado (referidos a la definición de contaminación de aguas por fuente difusa y manantial de flujo intermitente), y las nuevas definiciones que hace la norma (sobre pozo artesanal y uso doméstico) violentan el principio de conexidad , al tratarse de cambios sustanciales. En cuanto a la eliminación del concepto de “contaminación de aguas por fuente difusa” nótese que se desprotege más al ambiente, pues esa definición incluida consideraba siempre dentro del concepto de contaminación del agua, aquella que, pese a tener dificultades para su medición y al no tener un punto claro de ingreso, siempre debía ser considerada como contaminación. De igual forma, el cambio en el concepto de “pozo artesanal” al incluir un máximo de metros de profundidad del pozo (cuando antes no lo había) deja en el vacío normativo aquellos pozos con una profundidad mayor a la establecida.

Asimismo, al incluir las fincas agropecuarias dentro del concepto de uso doméstico del agua (cuando antes no estaban incluidas), se está dando una variación relevante y esencial del uso doméstico del agua, abarcando más allá del consumo humano, incluyendo fincas agropecuarias de hasta 35 hectáreas. Finalmente, nótese como, luego de la prueba para mejor resolver solicitada por esta Sala, para conocer de la existencia de un el informe técnico del texto sustitutivo del 02 de noviembre del 2017, claramente se indica que “No existe un documento único que recoja de manera integral y previa, los aspectos técnicos que dan sustento al texto sustitutivo”, así que es evidente la carencia de criterio técnico para la realización de los cambios indicados en esta norma.

Artículo 10) Texto I Debate en 2014 Moción de fondo 2 noviembre 2017 Criterio de los consultantes ARTÍCULO 10.- Inspectores del agua Para el fiel cumplimiento de las obligaciones establecidas en esta ley, los inspectores de la DINA, debidamente acreditados por el ministro de Ambiente y Energía, tendrán autoridad de policía para cumplir el desempeño de sus funciones y estarán facultados para practicar inspecciones en los pozos, manantiales, cauces y áreas aledañas para determinar la realización de acciones que afecten la calidad y cantidad del recurso hídrico; así como para decomisar equipo y/o implementos para la exploración, perforación y aprovechamiento del agua, dentro de cualquier finca, instalaciones industriales o comerciales, debiendo presentar el respectivo informe de hechos y objetos decomisados ante el Ministerio Público.

En el caso de domicilios y recintos privados para poder ingresar, los citados funcionarios deberán contar con el previo permiso del propietario; caso contrario, con una orden judicial.

ARTÍCULO 10- Inspectores del agua Los inspectores de la Dirección Nacional de Aguas, debidamente acreditados por el ministro de Ambiente y Energía, tendrán autoridad de policía en el desempeño de sus funciones; por lo tanto, están facultados, previa denuncia presentada al efecto, para practicar inspecciones en los sitios donde se está aprovechando el recurso hídrico concesionado o no, sean pozos, manantiales, cauces y áreas aledañas, para determinar la realización de acciones que afecten la calidad y cantidad del recurso hídrico. Conjuntamente con autoridades de policía, podrán decomisar equipo e implementos para la exploración, perforación y aprovechamiento del agua, dentro de cualquier finca, instalación agroindustrial, industrial o comercial, y deben presentar el respectivo informe de hechos y objetos decomisados ante el Ministerio Público.

Cuando se trate de domicilios y recintos privados, los inspectores de la Dirección Nacional de Aguas solo podrán ingresar a ellos si cuentan con el permiso previo del propietario, o bien, si han sido autorizados por una autoridad judicial.

Los inspectores podrán requerir el auxilio de las autoridades de policía para garantizar que no se les impida el cumplimiento de sus deberes.

En el caso de plantas e instalaciones que tengan protocolos o controles de ingreso preexistentes, debidamente documentos, para fines de salud ocupacional, inocuidad, control sanitario y fitosanitario o análogos, los inspectores de la Dirección Nacional de Aguas están en la obligación de respetarlos e informar sobre cualquier incumplimiento a la presente ley.

Artículo 10; el texto aprobado en primer debate el 2 de noviembre del año en curso exige, para el cumplimiento de las funciones de los inspectores de la DINA que deben contar con una denuncia previamente presentada, así se trate de sitios donde se esté aprovechando el recurso hídrico sin concesión, lo que consideramos sumamente grave por violación al principio precautorio en materia ambiental y al deber de oficiosidad de la Administración en cuanto a la tutela ambiental.

Considero que el agregado que se realiza al proyecto, en el artículo 10 consultado, violenta el principio de conexidad, por cuanto, se trata de una modificación sustancial que desnaturaliza el espíritu original de la norma. Nótese que se incluyó que los inspectores del agua sólo actúan previa denuncia, es decir, se les veda la posibilidad de actuar de oficio. Cuando se limita el inicio de una investigación, sólo a denuncia de parte, se produce una privatización parcial del conflicto o de la infracción. Se debilita el interés público. Si se establece que, sólo se actúa si alguien denuncia, se desconoce la relevancia del agua, y las competencias de los inspectores para actuar de oficio, incluso de manera preventiva. Finalmente, nótese como, luego de la prueba para mejor resolver solicitada por esta Sala, para conocer de la existencia de un el informe técnico del texto sustitutivo del 02 de noviembre del 2017, claramente se indica que “No existe un documento único que recoja de manera integral y previa, los aspectos técnicos que dan sustento al texto sustitutivo”, así que es evidente la carencia de criterio técnico para la realización de los cambios indicados en esta norma. En este punto y en otros, las modificaciones no responden a un cuidadoso y fundado criterio técnico, que es lo que procede frente a un bien de tanta relevancia constitucional y ambiental como el agua.

Artículo 11) Texto I Debate en 2014 Moción de fondo 2 noviembre 2017 Criterio de los consultantes ARTÍCULO 11.- Construcción participativa Para la formulación de la política, los planes y los reglamentos técnicos, y los reglamentos asociados a esta ley, la DINA deberá promover la participación de todos los sectores vinculados a la gestión integrada de agua en el ámbito nacional.

La participación de los sectores deberá ser sustentada en criterios técnicos, ambientales, legales, económicos, financieros o de cualquier otra rama, y realizarse en las etapas del proceso que se definan en el reglamento de esta ley.

El reglamento de esta ley desarrollará las disposiciones para la participación de las personas y de las organizaciones legalmente constituidas, para la construcción participativa de los instrumentos descritos en los párrafos anteriores, tendientes a garantizar una gestión integrada, socialmente equitativa y ambientalmente sostenible del agua, según lo dispuesto en esta ley.

Se elimina y se corre la numeración.

Artículo 11, según el texto aprobado en primer debate el 2 de noviembre de 2017, objeto de esta consulta elimina del texto de iniciativa popular aprobado en primer debate en el año 2014, la participación ciudadana en la construcción de la política, los planes, reglamentos técnicos y otros que garanticen una gestión integrada, socialmente equitativa y ambientalmente sostenible del agua, según lo dispuesto en esta ley, con lo que se vacía de contenido el principio de participación ciudadana, al eliminarse el mecanismo a través del cual, se pretendía su realización. En este apartado del texto de iniciativa popular, se daban importantes mecanismos de participación ciudadana, también para la planificación del recurso hídrico en la cuenca respectiva y, sobre todo, en cuanto a la consulta obligatoria del Ministerio de Ambiente a estos consejos de unidad hidrológica, antes de otorgar concesiones de agua.

El agregado que añade al proyecto, en el artículo 11 consultado, violenta el principio de conexidad, por cuanto, se trata de una modificación sustancial que desnaturaliza el espíritu original de la norma. Nótese que se elimina la participación ciudadana en la construcción de la política, los planes, reglamentos técnicos y otros que garanticen una gestión integrada, socialmente equitativa y ambientalmente sostenible del agua. Lo cual vacía de contenido el principio de participación ciudadana, conforme al texto original. Paradójico, que frente a una iniciativa popular, se suprima o debilite el control ciudadano. En un tema de tanta relevancia social, como lo es el manejo del recurso hídrico, no puede suprimirse la participación ciudadana y menos en un proyecto que se hizo mediante iniciativa popular. Máxime, tomando en cuenta que, la intervención ciudadana tiene una protección constitucional, conforme se deriva del Derecho de la Constitución.

La norma original pretendía resguardar el principio de participación ciudadana, al establecer como una obligación, la construcción participativa en la formulación de la política, en los planes, reglamentos técnicos y reglamentos asociados. Sin embargo, el texto sustitutivo elimina del todo el artículo 11, y corre la numeración, vedando la participación de las personas en la creación de políticas, planes y reglamentos, y desnaturalizando la protección original, que el proyecto hacía, al principio constitucional de participación ciudadana. Finalmente, nótese como, luego de la prueba para mejor resolver solicitada por esta Sala, para conocer de la existencia de un el informe técnico del texto sustitutivo del 02 de noviembre del 2017, claramente se indica que “No existe un documento único que recoja de manera integral y previa, los aspectos técnicos que dan sustento al texto sustitutivo”, así que es evidente la carencia de criterio técnico para la realización de los cambios indicados en esta norma.

Artículo 14) Texto I Debate en 2014 Moción de fondo 2 noviembre 2017 Criterio de los consultantes

SECCIÓN IV

Sistema Nacional de Información Hídrica y Registro para la Gestión del Recurso Hídrico ARTÍCULO 17.- Sistema Nacional de Información para la Gestión Integrada del Recurso Hídrico Se crea el Sistema Nacional de Información Hídrica para la Gestión Integrada del Recurso Hídrico que será desarrollado y administrado por la DINA, el cual deberá garantizar el acceso oportuno y expedito a la información por parte de las personas interesadas. Este Sistema debe incluir el balance hídrico nacional, el Registro para la Gestión del Recurso Hídrico, las áreas de protección, el inventario de las aguas superficiales, los acuíferos, las áreas de recarga y los manantiales y otros aspectos que faciliten el logro de los objetivos de esta ley y su reglamento.

Las instituciones de la Administración Pública, las empresas públicas y privadas, las municipalidades y los usuarios del agua estarán en la obligación de suministrar la información requerida para alimentar este Sistema. Serán responsables de la veracidad de la información y de asegurar que dicha información sea fácilmente verificable.

En el caso de la información que las instituciones públicas y privadas consideren de valor estratégico, la DINA deberá establecer mecanismos que garanticen el manejo confidencial de dicha información.

La estructura del Sistema, sus contenidos, acceso y otros aspectos serán establecidos vía reglamento.

SECCIÓN IV

SISTEMA NACIONAL DE INFORMACIÓN HÍDRICA Y REGISTRO PARA LA GESTIÓN DEL RECURSO HÍDRICO

ARTICULO 14- Sistema Nacional de Información para la Gestión Integrada del Recurso Hídrico Se crea el Sistema Nacional de Información Hídrica, desarrollado y administrado por la Dirección Nacional de Aguas, el cual deberá garantizar el acceso oportuno y expedito a la información por parte de las personas interesadas.

Este sistema es el único oficial en materia de recurso hídrico. Debe incluir el balance hídrico nacional, el Registro para la Gestión del Recurso Hídrico, las áreas de protección establecidas por medio de estudios técnicos elaborados por la Dirección, el inventario de aguas superficiales, acuíferos, áreas de recarga, manantiales, y otros aspectos que faciliten el logro de los objetivos de esta ley y su reglamento.

Las instituciones de la administración pública, las empresas públicas, las municipalidades y los usuarios del agua, estarán en la obligación de suministrar la información requerida para alimentar el sistema. Serán responsables de la veracidad de la información y asegurar que dicha información sea fácilmente verificable.

La Dirección Nacional de Aguas deberá ingresar en el Registro la información relativa a las empresas autorizadas para la perforación de pozos, la información general de los concesionarios y permisionarios de las concesiones otorgadas, las autorizaciones de uso y aprovechamiento y los permisos de vertido, reúso y reutilización.

Toda la información contenida en este sistema es información pública; por ello, se deberán establecer los mecanismos que garanticen el acceso a tal información por parte de cualquier persona interesada. La estructura del sistema, sus contenidos, acceso y otros aspectos serán establecidos vía reglamento.

La Dirección Nacional de Aguas deberá adoptar las medidas de índole técnica y de organización necesarias para garantizar la seguridad de los datos y evitar el mal uso, alteración, destrucción accidental o ilícita, así como cualquier otra acción contraria a los objetivos de esta ley.

Artículo 14 del texto objeto de esta consulta en relación con el 17 del aprobado en primer debate en el 2014, nótese que revierte las disposiciones en relación con las áreas de protección, indicando que deberán ser establecidas a partir de la aprobación de esta ley con fundamento en estudios técnicos, siendo que actualmente la Ley Aguas en su artículo 31 y la Ley forestal en el 33 establecen dichas áreas y es para su reducción que se requieren los estudios técnicos, lo que es contrario al artículo 50 de la Constitución Política en tanto a la obligación del Estado de garantizar un ambiente sano y ecológicamente equilibrado Considero que el agregado que se realiza al proyecto, en el artículo 14 consultado, violenta el principio de conexidad, por cuanto, se trata de una modificación sustancial que desnaturaliza el espíritu original de la norma. Nótese que se indica que las áreas de protección deben ser establecidas por medio de estudios técnicos elaborados por la Dirección Nacional de Aguas.

Es decir, mientras tales estudios técnicos no se elaboren, no hay áreas de protección, pues tales estudios son parte de la definición como tal, de un área de protección. Lo cual desconoce que pueden existir razones sociológicas o económicas para una zona de protección, más allá y de previo a un estudio técnico. Se reducen los criterios que sustentan y legitiman la creación de un área de protección. Con ello ciertamente se invierte, además, el sentido de protección del derecho al ambiente, por cuanto, los estudios técnicos han sido exigidos por la jurisprudencia constitucional a efectos de “reducir” un área de protección, pero no para su creación o establecimiento. Lo cual además, supedita la protección de una determinada área, a una instancia burocrática y a la fundamentación técnica de un área de protección. Es conocido por todos que tales estudios pueden tardar en el tiempo, y resulta preocupante que, una norma establezca a contrario sensu que, mientras ellos no existan, no hay áreas de protección.

Cuando la norma original simplemente mencionaba a las áreas de protección, sin necesidad de que su creación dependa de un estudio técnico. El requisito técnico es el pretexto para limitar la creación de áreas de protección. Finalmente, nótese como, luego de la prueba para mejor resolver solicitada por esta Sala, para conocer de la existencia de un el informe técnico del texto sustitutivo del 02 de noviembre del 2017, claramente se indica que “No existe un documento único que recoja de manera integral y previa, los aspectos técnicos que dan sustento al texto sustitutivo”, así que es evidente la carencia de criterio técnico para la realización de los cambios indicados en esta norma.

Artículo 28) Texto I Debate en 2014 Moción de fondo 2 noviembre 2017 Criterio de los consultantes ARTÍCULO 31.- Regulación de las áreas de protección Se prohíbe la corta o eliminación de árboles en las áreas de protección descritas en los artículos 29 y 30 de esta ley, excepto en proyectos declarados por el Poder Ejecutivo como de conveniencia nacional y las obras o actividades realizadas para la protección, recuperación, captación y aprovechamiento del agua que autorice la DINA. Los alineamientos que deban tramitarse en relación con estas áreas serán realizados por la DINA con base en estudios técnicos.

ARTÍCULO 28- Prohibición para talar en áreas de protección Se prohíbe la corta o eliminación de árboles en las áreas de protección descritas en los artículos 29, 30 y 31 de esta ley, excepto en proyectos declarados por el Poder Ejecutivo como de conveniencia nacional y las obras o actividades realizadas para la protección, recuperación, captación y aprovechamiento del agua que autorice la Dirección Nacional de Aguas. Los alineamientos que deban tramitarse en relación con estas áreas serán realizados por la Dirección Nacional de Aguas, con base en estudios técnicos.

Artículo 28 del texto aquí consultado en relación con 31 del votado en el 2014, en nuestro criterio consiste en una reforma sustancial por cuanto en lugar de prohibir la tala en las áreas de protección establecidas en los artículos actuales de la Ley de Aguas y de la Ley forestal, 31 y 33, respectivamente, o en los artículos 26 y 27 de este mismo proyecto de ley (que incorpora las áreas de protección actuales descritas en las leyes citadas), lo que propone es prohibir la tala en las áreas establecidas en los artículos 29 (5 metros en los márgenes de los cuerpos de agua, medidos horizontalmente a partir del nivel de agua más alto del cauce, en todo el trayecto y su curso, comprendido en la respectiva propiedad) 30 (10 metros de radio alrededor de los pozos) y 31 en el área que se determine mediante estudios técnicos de esta propuesta. Así las cosas, el artículo 28 viene a violentar las áreas de protección establecidas en los artículos 26 y 27 de la propuesta de ley objeto de esta consulta, y las que actualmente define la legislación, permitiendo la tala de árboles en dichas zonas según lo dispuesto en los artículos 29, 30, 31 de este mismo proyecto, con lo que vulnera de manera inconstitucional el artículo 50 de la Constitución Política:

El agregado que se realiza al proyecto, en el artículo 28 consultado, violenta el principio de conexidad, por cuanto, se trata de una modificación sustancial que desnaturaliza el espíritu original de la norma. Nótese que al especificarse la prohibición de tala únicamente en las áreas de protección descritas en los artículos 29 (área de 5 m a partir del nivel del agua más alto del cauce), 30 (10 m de radio al pozo) y 31 (acuífero de importancia social, ambiental y económica), ciertamente está dejando por fuera las áreas de protección descritas en los artículos 26 (referidas a las áreas que bordeen nacientes permanentes en un radio de 100 m medidos de forma horizontal; una franja de 10, 15 o 50 m en las riberas de los ríos, quebradas o arroyos; 50 m medidos horizontalmente en las riberas de los lagos y embalses, naturales o artificiales del Estado y sus instituciones; y las áreas de recarga y los acuíferos de los manantiales) y 27 (200 m de un manantial de flujo permanente), las cuales, por ello, quedaría permitida la tala.

Ello cuando el proyecto anterior, prohibía en el art. 31 la tala de árboles en las zonas descritas en los artículos 29 (20 m de modo horizontal al borde de manantiales permanentes; terrenos colindantes con riberas de ríos, quebradas o arroyos; áreas de manantiales de flujo intermitente; ríos, quebradas y arroyos de flujos intermitentes; franja de 50 m en las riberas de lagos y lagunas naturales y artificiales del Estado; ribera de humedales) y 30 (áreas de protección de manantiales para uso poblacional). Norma actual que evidentemente vino a desproteger más áreas, y que se denota se hizo sin criterio técnico alguno que lo sustentara. La reducción de la protección se convirtió en una finalidad que surge a última hora, a contrapelo de lo que pretendía el proyecto de iniciativa ciudadana. Finalmente, nótese como, luego de la prueba para mejor resolver solicitada por esta Sala, para conocer de la existencia de un el informe técnico del texto sustitutivo del 02 de noviembre del 2017, claramente se indica que “No existe un documento único que recoja de manera integral y previa, los aspectos técnicos que dan sustento al texto sustitutivo”, así que es evidente la carencia de criterio técnico para la realización de los cambios indicados en esta norma.

Artículo 29) Texto I Debate en 2014 Moción de fondo 2 noviembre 2017 Criterio de los consultantes ARTÍCULO 32.- Reposición de la cobertura en las áreas de protección Todo propietario o poseedor de terrenos en los que se encuentren cuerpos de agua o colinden con estos y que haya sido eliminada la cobertura arbórea y el sotobosque en las áreas de protección, deberá reforestar utilizando especies nativas o permitir la regeneración natural de estas áreas. Para ello, el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (Fonafifo) podrá destinar recursos para el pago por servicios ambientales en estas áreas.

ARTÍCULO 29- Reposición de la cobertura en las áreas de protección Todo propietario o poseedor de terrenos en los que se encuentren cuerpos de agua o colinden con ellos, en cuyos márgenes haya sido eliminada la cobertura arbórea en las áreas de protección, como primera medida de reposición de cobertura deberá reforestarlas a una distancia de cinco metros (5m) medidos horizontalmente a partir del nivel de agua más alto del cauce, de dichos cuerpos de agua, en todo el trayecto y su curso, comprendido en la respectiva propiedad.

Para reforestar se utilizarán especies nativas o se permitirá la regeneración natural en esas áreas.

Se autoriza al Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (Fonafifo) destinar recursos para el pago por servicios ambientales en esas áreas.

Artículo 29 del texto en consulta en relación con el 32 (votado en primer debate en el 2014), este artículo establece la obligación de reforestar en las áreas de protección alrededor de cuerpos de agua, solamente un área de 5 metros, en contraposición con la obligación establecida en el texto que fuera conocido en el 2014 que la establecía en toda el área de protección, disposición que en nuestro criterio deviene en inconstitucional por razones de fondo que desarrollaremos más adelante.

El agregado que se realiza al proyecto, en el artículo 29 consultado, violenta el principio de conexidad, por cuanto, se trata de una modificación sustancial que desnaturaliza el espíritu original de la norma. Nótese que se limita la obligación de reposición de la cobertura en las áreas de protección a una distancia de cinco metros (5m), cuando inicialmente la norma no establecía ninguna limitación del área. Porqué cinco metros, si antes no había un límite definido. En este sentido se echa de menos el criterio técnico utilizado por el legislador para haber hecho este cambio, es decir, para haber procedido a limitar el área de cobertura de reposición de las áreas de protección a reforestar únicamente a una distancia de 5 m desde el nivel del agua más alto del cauce, cuando en la norma anterior, no se establecía limitación alguna, al indicarse únicamente que deberá reforestar. Finalmente, se aprecia que después de la prueba para mejor resolver solicitada por esta Sala, para conocer de la existencia de un el informe técnico del texto sustitutivo del 02 de noviembre del 2017, claramente se indica que “No existe un documento único que recoja de manera integral y previa, los aspectos técnicos que dan sustento al texto sustitutivo”, así que es evidente la carencia de criterio técnico para la realización de los cambios indicados en esta norma.

Artículo 30) Texto I Debate en 2014 Moción de fondo 2 noviembre 2017 Criterio de los consultantes ARTÍCULO 33.- Área operacional del pozo Se debe guardar una distancia de retiro sanitario de operación del pozo hasta de diez metros (10m) de radio, entendida esta como la distancia inmediata al pozo para brindar seguridad y protección a este y permitir el acceso a la operación y el mantenimiento del sistema.

En estas áreas no se permitirán aquellas actividades humanas que puedan contaminar directamente las aguas subterráneas a través del pozo.

ARTÍCULO 30- Área operacional del pozo Se debe guardar una distancia de retiro de seguridad operacional del pozo hasta de diez metros (10m) de radio, entendida como la distancia inmediata al pozo para brindarle seguridad y protección, así como para permitir el acceso a la operación y el mantenimiento del sistema. La Dirección Nacional de Aguas requerirá estudio técnico de tránsito de contaminantes previo a autorizar la distancia de retiro sanitario de operación del pozo.

En esa área de retiro de seguridad operacional del pozo de hasta de diez metros (10 m), no se permitirá realizar actividades humanas que puedan contaminar directamente las aguas subterráneas si no cumplen con viabilidad expresada en el estudio técnico de tránsito de contaminantes.

Artículo 30 del texto en consulta en relación con 33 del votado en el 2014, consideramos que se incorpora una modificación sustancial en virtud de que el nuevo texto establece que con un estudio de tránsito de contaminantes la DINA podrá autorizar la distancia de retiro sanitario requerida para la atención del pozo, dicha disposición, esto abre un portillo para que dentro de los 10 metros de protección de los pozos se pueda permitir una actividad, siempre que se presente un estudio de transito de contaminantes. En ese sentido, de conformidad con el principio de legalidad, esta norma establece que no se requerirá un Estudio de Impacto Ambiental, que es más riguroso que el de transito de contaminantes, siendo que este último es solo una parte que debe contemplar el Estudio de Impacto Ambiental, lo que es inconstitucional por violación del principio de no regresividad en materia ambiental y precautorio.

Considero que el agregado que se realiza al proyecto, en el artículo 30 consultado, violenta el principio de conexidad, por cuanto, se trata de una modificación sustancial que desnaturaliza el espíritu original de la norma. Nótese que el texto original únicamente indicaba que “se debe guardar una distancia de retiro sanitario de operación del pozo hasta 10 m de radio” donde “no se permitirán actividades humanas que puedan contaminar directamente las aguas subterráneas”. Sin embargo, en el nuevo texto se establece que, con un estudio de tránsito de contaminantes la DINA podrá autorizar la distancia de retiro sanitario requerida. Es decir, la prohibición absoluta de la norma original, se relativiza con la posibilidad que se da, de que, con un estudio técnico de tránsito de contaminantes se puede variar la distancia de retiro sanitario de operación del pozo. Lo cual ciertamente posibilita que, dentro de los 10 metros de protección de los pozos, se pueda permitir una actividad, siempre que se presente un estudio de tránsito de contaminantes.

Se relativiza la tutela, sin contar con un criterio técnico específico, bien fundado. Nótese como, luego de la prueba para mejor resolver solicitada por esta Sala, para conocer de la existencia de un el informe técnico del texto sustitutivo del 02 de noviembre del 2017, claramente se indica que “No existe un documento único que recoja de manera integral y previa, los aspectos técnicos que dan sustento al texto sustitutivo”, así que es evidente la carencia de criterio técnico para la realización de los cambios indicados en esta norma.

Artículo 61) Texto I Debate en 2014 Moción de fondo 2 noviembre 2017 Criterio de los consultantes ARTÍCULO 64.- Aprovechamiento de aguas en áreas silvestres protegidas Por razones de interés público declarado para el abastecimiento poblacional podrán otorgarse permisos de uso de agua cuya toma se encuentre dentro de un área silvestre protegida. En áreas silvestres de protección absoluta se prohíbe el otorgamiento de permisos y concesiones, salvo los permisos que se podrán otorgar al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados para el abastecimiento poblacional cuando, mediante estudio técnico, se demuestre que no hay otra fuente alternativa disponible.

ARTÍCULO 61- Aprovechamiento de aguas del recurso hídrico en áreas silvestres protegidas Por razones de interés público declarado por el Poder Ejecutivo y a favor de los entes autorizados prestatarios de servicio público para el abastecimiento poblacional, el ministro del Ministerio de Ambiente y Energía otorgará permiso de aprovechamiento de agua proveniente de fuentes que se encuentren dentro de un área silvestre protegida, cualquiera sea su categoría.

En todo caso, debe mediar un estudio técnico que demuestre que no hay otra fuente alternativa disponible y se cuente de manera previa con el aval técnico del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.

Dada la naturaleza y la fragilidad ambiental de las áreas silvestres protegidas, las obras que se realicen para estos fines deben ser ejecutadas procurando el menor impacto ambiental.

Artículo 61 del texto que se consulta en relación con 64 del texto votado en primer debate en el 2014. Otra modificación sustancial que se presenta en el texto sustitutivo aprobado por el Pleno el 2 de noviembre es en relación con el aprovechamiento de aguas dentro de áreas silvestres protegidas, veamos, mientras en el texto anterior (art. 64) se establecía la prohibición absoluta de otorgar permisos o concesiones dentro de áreas silvestres protegidas, salvo en el caso de Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados para abastecimiento poblacional y siempre y cuando mediante un estudio técnico se demostrara que no había otra fuente disponible, mediante el artículo 61 del texto sustitutivo aprobado se abre la posibilidad de permitir el aprovechamiento de aguas dentro de áreas silvestres protegidas a cualquier ente prestatario del servicio público, o sea, a privados o públicos, cuando esto nunca fue la intención del proponente, o sea del pueblo, dada la fragilidad ambiental y el impacto que ese aprovechamiento causa en las zonas protegidas.

Estimo que el agregado que se realiza al proyecto, en el artículo 61 consultado, violenta el principio de conexidad, por cuanto, se trata de una modificación sustancial que desnaturaliza el espíritu original de la norma. Nótese que, en efecto, con la modificación hecha, se abre la posibilidad de permitir el aprovechamiento de aguas dentro de áreas silvestres protegidas a cualquier ente prestatario del servicio público, o sea, a privados o públicos, cuando ello nunca fue contemplado en el texto original. En cuanto a este aspecto, se aprecia, de igual forma, la ausencia de criterio técnico que sustente que, se pase de una prohibición absoluta para el otorgamiento de permisos y concesiones en áreas silvestres protegidas (salvo al ICAA para el abastecimiento poblacional) a la posibilidad de otorgar un permiso de aprovechamiento del agua proveniente de fuentes, dentro de un área silvestre protegida, cualquiera que sea su categoría de manejo, a favor de los entes autorizados prestatarios de servicio público para el abastecimiento poblacional.

Destaco que luego de la prueba para mejor resolver solicitada por esta Sala, para conocer de la existencia de un el informe técnico del texto sustitutivo del 02 de noviembre del 2017, claramente se indica que “No existe un documento único que recoja de manera integral y previa, los aspectos técnicos que dan sustento al texto sustitutivo”, así que es evidente la carencia de criterio técnico para la realización de los cambios indicados en esta norma.

Artículo 72) Texto I Debate en 2014 Moción de fondo 2 noviembre 2017 Criterio de los consultantes ARTÍCULO 76.- Modificación de las concesiones Toda concesión de aprovechamiento de aguas podrá ser modificada en los siguientes casos:

• a)Cuando se compruebe la disminución de las condiciones de disponibilidad natural del agua.
• b)Cuando así lo solicite el concesionario.
• c)Cuando el plan hídrico de unidad hidrológica correspondiente así lo disponga.
• d)Cuando la DINA determine, con base en estudios técnicos y económicos, que la modificación se hace necesaria para garantizar el abastecimiento para consumo humano u otros usos definidos como prioritarios.

En todo caso, previo a ordenar cualquier modificación en la concesión otorgada, la DINA deberá analizar y considerar, previamente, la posibilidad de aplicar una solución alternativa que resulte económicamente viable, tomando en consideración las propuestas de las personas afectadas con la modificación.

En todos los casos se cumplirá el debido proceso.

ARTÍCULO 72- Modificación de las concesiones Toda concesión de aprovechamiento del recurso hídrico podrá ser modificada en los siguientes casos:

• a)Cuando la Dirección Nacional de Aguas compruebe la disminución natural del caudal de la fuente concesionada.
• b)Cuando así lo solicite el concesionario.
• c)Cuando el plan hídrico de unidad hidrológica correspondiente así lo disponga.
• d)Cuando la Dirección Nacional de Aguas determine, con base en estudios técnicos y económicos, que la modificación se hace necesaria para garantizar el abastecimiento de agua potable para consumo humano u otros aprovechamientos prioritarios.

En todo caso, siguiendo los principios del debido proceso y antes de ordenar cualquier modificación en los términos de la concesión otorgada, la Dirección Nacional de Aguas deberá analizar y considerar la posibilidad de aplicar una solución alternativa que resulte social y económicamente viable y tomar en consideración las propuestas de los concesionarios que se verían afectados con la modificación.

Artículo 72 del texto sustitutivo aprobado en primer debate el 2 de noviembre de 2017 en relación con el 76 del texto aprobado en el 2014. El artículo 72 introduce dos cambios sustanciales con respecto al artículo 76 del 2014, el primero de ellos en el inciso a), que establece que la concesión podrá ser modificada cuando se compruebe la disminución de la fuente concesionada (art. 72) mientras que en el texto del 2014 era cuando se compruebe la disminución de las condiciones de disponibilidad natural del agua (art. 76); y, la segunda, en el párrafo final que establece que deberá tomar en cuenta las propuestas de los concesionarios en lugar de las provenientes de las personas afectas como proponía el texto al 2014. No es lo mismo permitir la modificación de la concesión cuando varíen las condiciones de disponibilidad de agua, que pueden referirse a una zona o área geográfica determinada, y que se requiera para satisfacer a la población que, cuando sea una disminución del caudal concesionado puesto que este afecta, en principio, solo al particular concesionado y no necesariamente a la población, es por ello que se trata de una variación sustancial respecto al texto del 2014.

Considero que el agregado que se realiza al proyecto, en el artículo 72 consultado, violenta el principio de conexidad, por cuanto, se trata de una modificación sustancial que desnaturaliza el espíritu original de la norma. Nótese que, en el inciso a) establece que la concesión podrá ser modificada cuando se compruebe la disminución de la fuente concesionada, mientras que en el texto anterior era cuando se compruebe la disminución de las condiciones de disponibilidad natural del agua. Ciertamente, no es lo mismo permitir la modificación de la concesión cuando varíen las condiciones de disponibilidad de agua, que pueden referirse a una zona o área geográfica determinada, y que se requiera para satisfacer a la población que, cuando sea una disminución del caudal concesionado puesto que este afecta, en principio, sólo al particular concesionado y no necesariamente a la población. Además, en el párrafo final se establece que deberá tomar en cuenta las propuestas de los concesionarios en lugar de las propuestas provenientes de las personas afectas como proponía el texto anterior.

Se reduce la visión y tutela de los intereses de la población, acotándolo a los intereses del concesionario. Esto último está relacionado con la reducción de la participación ciudadana en estos casos, y el ignorar que el agua es un bien de dominio público, por lo tanto, interesa a todos y no sólo a los concesionarios. En este punto, como en otros, debe destacarse que luego de la prueba para mejor resolver solicitada por esta Sala, para conocer de la existencia de un el informe técnico del texto sustitutivo del 02 de noviembre del 2017, claramente se indica que “No existe un documento único que recoja de manera integral y previa, los aspectos técnicos que dan sustento al texto sustitutivo”, así que es evidente la carencia de criterio técnico para la realización de los cambios indicados en esta norma.

Artículo 77) Texto I Debate en 2014 Moción de fondo 2 noviembre 2017 Criterio de los consultantes

SECCIÓN II

Usos especiales del agua ARTÍCULO 81.- Permisos especiales para el uso del agua Requerirán permiso, por parte de la DINA, los siguientes usos especiales:

• a)La descarga de aguas a los cauces de dominio público producto del drenaje agrícola o drenaje urbano, y de cualquier otra actividad.
• b)El uso y aprovechamiento provisional de aguas no mayor de un año, en los casos que se amerite y conforme al reglamento específico se establezca.

Estos permisos no podrán ser cedidos sin mediar autorización de la DINA. Los requisitos y los procedimientos para el permiso de uso se establecerán en el reglamento de la presente ley.

Los permisos de uso otorgados tendrán un carácter precario según lo define el artículo 154 de la Ley N.° 6227, Ley General de la Administración Pública, de 2 de mayo de 1978.

SECCIÓN II

USOS ESPECIALES PARA EL USO DEL AGUA

ARTÍCULO 77- Permisos especiales para el uso del agua Requieren permiso de la Dirección Nacional de Aguas los siguientes usos especiales:

• a)El uso y aprovechamiento provisional de aguas, por un período máximo de un año, en los casos que se amerite y conforme al reglamento específico se establezca.

Estos permisos podrán ser cedidos previa autorización de la Dirección Nacional de Aguas. Los requisitos y los procedimientos para el permiso de uso se establecerán en el reglamento de la presente ley.

Artículo 77 del texto aquí consultado aprobado el 2 de noviembre de 2017 en relación con el artículo 81 del texto votado en primer debate en el 2014. Como podrá apreciar la Sala se trata de una modificación sustancial respecto al texto de la iniciativa popular del 2014, pues elimina el inciso a) del artículo 81 que establecía la obligación de contar con un permiso especial para las descargas de aguas en los causes de dominio público, producto de cualquier actividad, dejando sin regulación ésta en el proyecto de ley objeto de esta consulta, lo que puede poner en peligro el recurso hídrico.

Considero que el agregado que se realiza al proyecto, en el artículo 77 consultado, violenta el principio de conexidad, por cuanto, se trata de una modificación sustancial que desnaturaliza el espíritu original de la norma. Nótese que se elimina el inciso a) del artículo 81 que establecía la obligación de contar con un permiso especial para las descargas de aguas en los cauces de dominio público o drenaje urbano, producto de cualquier actividad, dejando sin regulación ésta, en el texto actual del proyecto. Todo lo cual se elimina sin criterio técnico alguno que lo respalde, haciendo suponer, entonces, que la descarga de aguas en los cauces de dominio público o el drenaje urbano no requiere de permiso alguno; pues además, no se indica que ello sea regulado por otro tipo de normativa. Poniendo así en peligro la calidad de vida por la posible contaminación que dichas descargas puedan producir y promoviendo la descarga de aguas residuales por la libre, hacia ecosistemas receptores.

Finalmente, nótese como, luego de la prueba para mejor resolver solicitada por esta Sala, para conocer de la existencia de un el informe técnico del texto sustitutivo del 02 de noviembre del 2017, claramente se indica que “No existe un documento único que recoja de manera integral y previa, los aspectos técnicos que dan sustento al texto sustitutivo”, así que es evidente la carencia de criterio técnico para la realización de los cambios indicados en esta norma.

Artículo 85) Texto I Debate en 2014 Moción de fondo 2 noviembre 2017 Criterio de los consultantes ARTÍCULO 89.- Exclusión del registro y resolución de la licencia de perforación Se revocará la licencia de perforación y se excluirán por un plazo de dos años del Registro, las empresas perforadoras que incurran en:

• a)Perforación de pozos sin la respectiva autorización.
• b)Incumplimiento de las condiciones impuestas en el permiso de perforación.
• c)Incumplimiento de lo estipulado en la presente ley y su reglamento.
• d)Incumplimiento de la legislación sobre protección ambiental.
• e)Alteración o contaminación del recurso, sus cauces y ecosistemas, cuando no se adopten las medidas correctivas, dentro de los plazos otorgados.

Si una empresa perforadora es reincidente en cualquiera de los puntos anteriores, se le revocará la licencia de perforación y se le excluirá de forma permanente del registro de empresas perforadoras.

ARTÍCULO 85- Exclusión del registro y resolución de la licencia de perforación La Dirección Nacional de Aguas revocará la licencia de perforación expedida a una empresa perforadora por un plazo de dos años, cuando haya incurrido en algunas de las siguientes conductas:

• a)Perforen pozos sin la respectiva autorización.
• b)Incumplan las condiciones impuestas en el permiso de perforación.
• c)Incumplan las disposiciones de la presente ley, su reglamento y cualquier otra ley de protección de los recursos naturales.
• d)Alteren o contaminen el recurso hídrico, sus cauces y ecosistemas, o cuando no se adopten las medidas correctivas, dentro de los plazos otorgados.
• e)Incumplan con la legislación sobre protección del ambiente.

Artículo 85 del texto que se consulta en relación con el 89 del votado en el 2014, e trata de una modificación sustancial pues elimina la sanción por reincidencia.

El agregado que se realiza al proyecto, en el artículo 85 consultado, violenta el principio de conexidad, por cuanto, se trata de una modificación sustancial que desnaturaliza el espíritu original de la norma. Nótese que se elimina la sanción por reincidencia, lo cual debilita el sistema sancionatorio originalmente establecido. Sancionar o no al reincidente tiene relación con la trascendencia del bien jurídico tutelado y tal variación modifica sustancialmente los instrumentos de tutela. Además, tampoco se indica criterio técnico para modificar este punto esencial. Finalmente, nótese como, luego de la prueba para mejor resolver solicitada por esta Sala, para conocer de la existencia de un el informe técnico del texto sustitutivo del 02 de noviembre del 2017, claramente se indica que “No existe un documento único que recoja de manera integral y previa, los aspectos técnicos que dan sustento al texto sustitutivo”, así que es evidente la carencia de criterio técnico para la realización de los cambios indicados en esta norma.

Artículo 106) Texto I Debate en 2014 Moción de fondo 2 noviembre 2017 Criterio de los consultantes

TÍTULO V

Régimen económico-financiero del agua

CAPÍTULO ÚNICO

Instrumentos que reconocen el valor económico del agua ARTÍCULO 110.- Canon del agua El canon del agua es un instrumento económico para la gestión integrada del recurso hídrico, la promoción del uso eficiente y sostenible, la protección del recurso y prevención en origen de la contaminación y la recuperación de la calidad del cuerpo de agua.

El canon será fijado por el ministro de Ambiente y Energía. Para los efectos del inciso s) del artículo 8) de esta ley, los ministros de Salud, Agricultura y Ganadería, y de Planificación Nacional y Política Económica remitirán al Minae sus observaciones en el plazo de diez días hábiles, a partir de la comunicación que realice la DINA.

TÍTULO V

RÉGIMEN ECONÓMICO FINANCIERO DEL AGUA

CAPÍTULO ÚNICO

INSTRUMENTOS QUE RECONOCEN EL VALOR ECONÓMICO DEL AGUA

ARTÍCULO 106- Canon del recurso hídrico El canon del recurso hídrico está constituido por el canon de aprovechamiento del recurso hídrico y por el canon de vertidos.

Todas las personas físicas o jurídicas, públicas y privadas, que hagan uso y aprovechamiento del agua, deberán reconocer su valor, mediante el pago del canon de aprovechamiento y el canon por vertidos, según corresponda. Estos cánones no son excluyentes entre si y son complementarios, como instrumentos para alcanzar la gestión integrada de los recursos hídricos.

El canon para el aprovechamiento del recurso hídrico es un instrumento económico para la regulación y administración de su aprovechamiento, la promoción del uso eficiente y sostenible, que permite la disponibilidad hídrica para el abastecimiento confiable del consumo humano y el desarrollo socio económico del país y además una gestión sostenible del recurso hídrico. Este se calculará según el volumen o caudal del recurso hídrico, superficial o subterráneo, concesionado en los diversos usos.

El canon ambiental por vertidos es un instrumento económico que se fundamenta en el principio de quien contamina paga y que se establece a través del cobro de una contraprestación en dinero, a quienes usen el servicio ambiental de los cuerpos de agua, para el transporte, dilución y eliminación de desechos líquidos originados en el vertimiento puntual, los cuales pueden generar efectos nocivos sobre el recurso hídrico, los ecosistemas relacionados, la salud humana y las actividades productivas.

El canon de recursos hídricos será fijado por el Ministro de Ambiente y Energía. Para los efectos del inciso i) del artículo 8) de esta ley, los Ministros de Salud, Agricultura y Ganadería y de Planificación Nacional y Política Económica remitirán al Ministro de Ambiente y Energía sus observaciones en el plazo de diez días hábiles, a partir de la comunicación que realice la Dirección Nacional de Aguas.

Artículo 106 del texto que se consulta en relación con el 110 de texto votado en el 2014. El artículo 106 presenta una modificación sustancial respecto al propuesto en la iniciativa popular por cuanto varía el objeto del canon de manera tal que ya no será para la protección del recurso y la prevención en origen de la contaminación y la recuperación de la calidad del cuerpo de agua.

Considero que el agregado que se realiza al proyecto, en el artículo 106 consultado, violenta el principio de conexidad, por cuanto, se trata de una modificación sustancial que desnaturaliza el espíritu original de la norma. Nótese que se varía el destino del canon, de manera tal que ya no será para la protección del recurso, la prevención en origen de la contaminación y la recuperación de la calidad del cuerpo de agua, sino para la regulación y administración de su aprovechamiento. Es evidente que existe una diferencia esencial entre el destino original y el destino que se indica en el proyecto actual. Se postergan los intereses colectivos, tutelando sólo la financiación de la estructura burocrática que se requiere. El destino para regulación y administración no implica protección, prevención ni recuperación del recurso hídrico. Se pasa de un destino que iba dirigido directamente al recurso hídrico, a uno referido a gastos administrativos.

De modo que hay una supresión o reducción que implica un cambio sustancial del contenido teleológico de la norma. Finalmente, nótese como, luego de la prueba para mejor resolver solicitada por esta Sala, para conocer de la existencia de un el informe técnico del texto sustitutivo del 02 de noviembre del 2017, claramente se indica que “No existe un documento único que recoja de manera integral y previa, los aspectos técnicos que dan sustento al texto sustitutivo”, así que es evidente la carencia de criterio técnico para la realización de los cambios indicados en esta norma.

Artículo 109) Texto I Debate en 2014 Moción de fondo 2 noviembre 2017 Criterio de los consultantes ARTÍCULO 113.- Destino del Fondo Son fines de los recaudos provenientes del Fondo para la Gestión Integrada del Recurso Hídrico los siguientes:

• a)Incentivar el uso y aprovechamiento racional del agua de forma eficiente y sostenible.
• b)Promover la prevención y reducción de la contaminación desde la fuente de generación.
• c)Favorecer la innovación tecnológica y la mejora de los procesos productivos en la actividad económica.
• d)Proteger áreas que permitan la sostenibilidad del agua en cantidad y calidad.
• e)Realizar las labores e inversiones necesarias para la prevención, el control y el seguimiento del aprovechamiento de los cuerpos de agua.
• f)Realizar las labores e inversiones necesarias para la evaluación y el monitoreo de la cantidad y calidad de los cuerpos de agua.
• g)Realizar la recuperación efectiva de la calidad de los cuerpos de agua.
• h)Realizar las labores e inversiones necesarias para la elaboración del balance hídrico nacional.
• i)Gestión administrativa de la DINA.
• j)Elaboración e implementación de los instrumentos de planificación.
• k)Pago por servicios ambientales en terrenos de importancia para la protección del régimen hídrico.
• l)Labores de investigación y protección hídrica a cargo de las entidades competentes en la materia.
• m)Promover programas de educación para la gestión integrada del recurso hídrico.

El destino y la distribución de los recursos del Fondo para la gestión integrada del recurso hídrico se determinará anualmente, de conformidad con los lineamientos de política hídrica nacional que establezca el Poder Ejecutivo.

Se destinará un cinco por ciento (5%) de los montos recaudados por concepto de canon de agua al Tribunal Ambiental Administrativo, para la atención de aquellas denuncias por infracción u omisión a la legislación tutelar del ambiente, en los que se vea comprometida el agua.

Se declaran de interés público las operaciones del Fondo, por tanto, se exoneran de todo pago por concepto de timbres, impuestos de inscripción de la constitución, endoso, cancelación de hipotecas, impuestos de contratos de prenda, pago por avalúos, así como del pago de derechos de registro.

Se faculta al Poder Ejecutivo para que, vía reglamento, defina el porcentaje a transferir al Fondo de Financiamiento Forestal y al Sistema Nacional de Áreas de Conservación, para cumplir con la inversión prevista en el inciso k) en terrenos privados y áreas silvestres protegidas respectivamente y que cumpla con el fin de protección del régimen hídrico.

ARTÍCULO 109- Destino del Fondo Los recursos del Fondo para la Gestión Integrada del Recurso Hídrico la Dirección Nacional de Aguas los podrá destinar para lo siguiente:

• a)Gestión administrativa y técnica de la Dirección Nacional de Aguas. (i) b) Gestión administrativa y técnica de las Unidades Hidrológicas c) Elaborar la política, el plan hídrico nacional y el balance hídrico nacional.
• d)Gestión del registro hídrico nacional y el inventario hídrico nacional.
• e)Elaborar, implementar y dar seguimiento a los planes hídricos y los balances hídricos de las unidades hidrológicas.
• f)Investigación y desarrollo de proyectos de infraestructura hídrica.
• g)Prevención de la contaminación desde la fuente de generación.
• h)Proteger áreas que permitan la sostenibilidad del recurso hídrico.
• i)Control y seguimiento del aprovechamiento de los cuerpos de agua.
• j)Evaluación y monitoreo de la cantidad y calidad de los cuerpos de agua.
• k)Investigación y protección hídrica.
• n)Educación para la gestión integrada del recurso hídrico.

El destino y la distribución de los recursos del Fondo para la gestión integrada del recurso hídrico se determinarán anualmente, de conformidad con los lineamientos de política hídrica nacional que establezca el Poder Ejecutivo.

No obstante, se destinará un tres por ciento (3%) de los montos recaudados por concepto de canon de vertidos al Tribunal Ambiental Administrativo, para la atención de las denuncias por infracción u omisión a la legislación tutelar del ambiente, en los que se vea comprometida el agua.

Se declaran de interés público las operaciones del Fondo; por lo tanto, se exoneran de todo pago por concepto de timbres, impuestos de inscripción de la constitución, endoso, cancelación de hipotecas, impuestos de contratos de prenda, pago por avalúos, así como del pago de derechos de registro.

Se faculta al Poder Ejecutivo para definir vía reglamento, el porcentaje que transferirá al Fondo de Financiamiento Forestal y al Sistema Nacional de Áreas de Conservación, para cumplir con la inversión en terrenos privados y áreas silvestres protegidas que protejan el régimen hídrico de conformidad con la previsión del inciso k) de este artículo.

Artículo 109 del texto en consulta elimina la posibilidad de utilizar parte de los recursos del Fondo para la Gestión Integrada del Recurso Hídrico, para incentivar el uso y aprovechamiento racional del agua en forma eficiente y sostenible (inciso a) del art. 113 del texto votado en 2014), así como la posibilidad de utilizar parte del mismo para el pago de servicios ambientales (inciso k del texto del 2014), asimismo, de manera arbitraria reduce de un 5% a un 3% de los montos recaudados por el canon para ser destinados al Tribunal Ambiental Administrativo para la atención de las denuncias por infracción u omisión a la legislación tutelar del ambiente, en los que se vea comprometida el agua, lo cual constituye otra modificación sustancial al proyecto de ley en detrimento del propuesto por Iniciativa Popular.

El agregado que se realiza al proyecto, en el artículo 109 consultado, violenta el principio de conexidad, por cuanto, se trata de una modificación sustancial que desnaturaliza el espíritu original de la norma. Nótese que se elimina la posibilidad de utilizar parte de los recursos del Fondo para la Gestión Integrada del Recurso Hídrico, para incentivar el uso y aprovechamiento racional del agua en forma eficiente y sostenible, así como la posibilidad de utilizarlo para el pago de servicios ambientales. Hay una variación radical de una finalidad, abandonándola, a favor de otras finalidades referidas más a gestión administrativa y técnica. Finalmente, nótese como, luego de la prueba para mejor resolver solicitada por esta Sala, para conocer de la existencia de un el informe técnico del texto sustitutivo del 02 de noviembre del 2017, claramente se indica que “No existe un documento único que recoja de manera integral y previa, los aspectos técnicos que dan sustento al texto sustitutivo”, así que es evidente la carencia de criterio técnico para la realización de los cambios indicados en esta norma.

Artículo 115) Texto I Debate en 2014 Moción de fondo 2 noviembre 2017 Criterio de los consultantes ARTÍCULO 118.- Suspensión del aprovechamiento y clausura de establecimientos La DINA podrá ordenar la suspensión temporal del aprovechamiento de agua o la revocatoria definitiva de la concesión o el permiso de uso, cuando se violen las disposiciones de esta ley. Podrá coordinar, con las autoridades sanitarias, ambientales, municipales y de policía, el cierre de las actividades, las obras o los proyectos causantes del deterioro o la utilización indebida del agua.

Previo a ordenar la suspensión o revocatoria indicada en el párrafo anterior, la DINA efectuará un proceso administrativo contra los supuestos infractores, de conformidad con el procedimiento ordinario establecido en la Ley N.° 6227, Ley General de la Administración Pública, de 2 de mayo de 1978.

En cualquier momento, antes o durante el trámite del procedimiento, el órgano competente podrá adoptar medidas cautelares cuando existan daños potenciales de difícil o imposible reparación y en aquellos otros en que el alcance del interés público afectado lo requiera ARTÍCULO 115- Suspensión del aprovechamiento y clausura de establecimientos La Dirección Nacional de Aguas podrá ordenar la suspensión temporal del aprovechamiento del recurso hídrico o la revocatoria definitiva de la concesión o permiso de uso, cuando se violen las disposiciones de esta ley. También, podrá coordinar con las autoridades sanitarias, ambientales, municipales y de policía el cierre de las actividades, las obras o los proyectos causantes del deterioro o la utilización indebida del recurso hídrico.

Previo a ordenar la suspensión o revocatoria indicada en el párrafo anterior, la Dirección Nacional de Aguas realizará un proceso administrativo ordinario contra los supuestos infractores, según el procedimiento ordinario establecido en la Ley N. °6227, Ley General de la Administración Pública, de 2 de mayo de 1978.

Artículo 115 del texto que se consulta en relación con el 118 del texto del 2014. La modificación incorporada mediante el artículo 115 elimina la posibilidad de que se interpongan medidas cautelares cuando existan daños potenciales de difícil o imposible reparación y en aquellos otros en que el alcance del interés público afectado lo requiera, lo que podría afectar la efectiva protección del recurso hídrico, en menoscabo del artículo 50 constitucional.

Considero que el agregado que se realiza al proyecto, en el artículo 115 consultado, violenta el principio de conexidad, por cuanto, se trata de una modificación sustancial que desnaturaliza el espíritu original de la norma. Debe destacarse que se elimina la posibilidad de que el órgano competente pueda adoptar, en cualquier momento (antes o durante el trámite del procedimiento) las medidas cautelares cuando existan daños potenciales de difícil o imposible reparación y en aquellos otros en que el alcance del interés público afectado lo requiera. Además de la desprotección de la tutela cautelar, se trata de un cambio radical de la norma, el cual, por demás, tampoco encuentra sustento técnico en el proyecto. Nuevamente se desprotege el elevado interés público que existe en la protección del agua y del ambiente. Finalmente, nótese como, luego de la prueba para mejor resolver solicitada por esta Sala, para conocer de la existencia de un el informe técnico del texto sustitutivo del 02 de noviembre del 2017, claramente se indica que “No existe un documento único que recoja de manera integral y previa, los aspectos técnicos que dan sustento al texto sustitutivo”, así que es evidente la carencia de criterio técnico para la realización de los cambios indicados en esta norma.

Eliminación de los artículos 14, 15, 16 y 68 La eliminación de los Consejos de Unidad Hidrológica, en los artículos 14, 15, 16 y 68 del proyecto, violenta el principio de conexidad, por cuanto, se trata de una modificación sustancial que desnaturaliza el espíritu original de la norma. Nótese que se elimina todo lo referente a los consejos de unidad hidrológica, creados en el proyecto original como un órgano de participación intersectorial que velará por la adecuada aplicación de esta Ley y su reglamento en su respectiva unidad. El espíritu original de las normas que se eliminan estaba referido a dar mayor participación y representación de los sectores involucrados (tales como sector público, municipalidades, organizaciones no gubernamentales, sector productivo, ASADAS y el Consejo Nacional de Rectores), en la elaboración de un plan hídrico, priorizar el uso del agua, coadyuvar en la vigilancia y buena gestión, entre otras funciones asignadas a los Consejos de Unidad Hidrológica.

Conforme al Dictamen Unánime Afirmativo del 2014: “Para los proponentes del proyecto, y para quienes suscribimos el presente DICTAMEN UNÁNIME AFIRMATIVO, es indispensable contar con una ley que promueva una gestión integrada, participativa, socialmente equitativa y ambientalmente sostenible del agua. (…) Las comunidades están demandando espacios de participación para mejorar la gobernabilidad de la gestión del agua y para garantizarse su acceso futuro al preciado líquido.” (pág. 3). Sin embargo, desaparecen esos espacios locales de participación en el texto del 2017, sin ser reemplazados por ningún otro mecanismo similar. En una ley de iniciativa popular, se reducen los espacios de participación ciudadana. El agua, es un bien de un interés social notable, por eso se requiere un claro objetivo político de participación y control ciudadano. De las directrices del Convenio sobre la Diversidad Biológica para la aplicación del enfoque ecosistémico en la gestión integrada del recurso hídrico (UICN, 2014), se derivan una serie de principios, en especial el 2: “La gestión debe estar descentralizada al nivel más bajo.

“Los sistemas descentralizados pueden llevar a una mayor eficiencia, eficacia y equidad. (…) Cuanto más se acerque la gestión al ecosistema mayor será la responsabilidad, la propiedad, las exigencias, la rendición de cuentas, la participación y la utilización de los conocimientos locales.” Su Directriz 2.1 “(…) las decisiones estratégicas pueden estar a cargo del gobierno central, las decisiones operacionales ser responsabilidad del gobierno u organismo de gestión local y las decisiones sobre la asignación de los beneficios entre los miembros de una comunidad residir en la comunidad misma.” En la Directriz 2.5 Al elegir un nivel apropiado de descentralización “(…) determinar si el órgano representa la comunidad de intereses apropiada”. Están también los Principios y Criterios para la cogestión de cuencas hidrográficas para América Tropical, un trabajo colaborativo con expertos regionales promovido por el Centro Agronómico Tropical de Investigación y Enseñanza (Nombre02, Faustino, Jiménez y Nombre03, 2008) se destaca el Principio 1: “la Participación y protagonismo social con visión compartida y equidad en el universo de actores involucrados en la cuenca.” El Criterio 1.2 establece espacios de diálogo, concertación y toma de decisiones y el 1.3 promueve la cogestión incluyente de grupos en desventaja (por motivos de género, intergeneracional u otros).

Todo lo cual, contradice la decisión de eliminar los espacios de participación real del nuevo régimen jurídico del agua. Finalmente, nótese como, luego de la prueba para mejor resolver solicitada por esta Sala, para conocer de la existencia de un el informe técnico del texto sustitutivo del 02 de noviembre del 2017, claramente se indica que “No existe un documento único que recoja de manera integral y previa, los aspectos técnicos que dan sustento al texto sustitutivo”, así que es evidente la carencia de criterio técnico para la realización de los cambios indicados en esta norma.

En conclusión: De todo lo anterior, el proyecto aprobado en primer debate y consultado, no solo irrespetó el plazo establecido para un proyecto de iniciativa popular, sino que introdujo cambios sustanciales en los objetivos y propósitos del proyecto original presentado por iniciativa popular, y ello hace que el procedimiento seguido para su aprobación sea inconstitucional, en los términos indicados. No tengo la menor duda, que el legislador tiene más limitaciones para modificar los objetivos políticos y jurídicos de un proyecto de iniciativa popular, con mayor razón si se trata de un bien de tan elevado interés colectivo como el agua. Las distorsiones que existen entre representantes populares y representados, se reducen significativamente en proyectos de iniciativa popular, por esta razón el legislador no debe olvidar que tiene un interlocutor muy cercano: la ciudadanía que planteó el proyecto. Esta cercanía no la visualizó muy claramente el legislador en este proyecto de iniciativa popular.

B. VICIOS DE FONDO CONSULTADOS.

Además de los vicios de procedimiento apuntados. Estimo importante agregar las siguientes observaciones sobre vicios de fondo, a los que se refirieron también los consultantes.

Artículos 126.2 y 126.3 y 31 en cuanto a la disminución de competencias del SENARA, por violación al derecho al ambiente: Consideran los consultantes que, las disposiciones contenidas en los artículos 126.2 y 31 del proyecto consultado, en cuanto elimina las funciones de protección de todos los acuíferos del país, que actualmente realiza el SENARA con criterio vinculante, y en cuanto establece que sólo se protegerán los acuíferos que determine el MINAE por decreto ejecutivo, deja desprotegidos todos los demás acuíferos y debilita el sistema jurídico protector del recurso hídrico, en violación al derecho del ambiente. Las funciones técnicas asignadas al SENARA son una garantía de contrapeso al poder político, de manera que, la eliminación de las funciones básicas del SENARA y la pérdida del carácter vinculante de sus resoluciones, deja la protección del recurso hídrico a la libre disposición del Poder Ejecutivo. Limitando las competencias del SENARA a “proyectos y distritos de riego”, con lo cual los ciudadanos se ven despojados de una garantía que hoy ostentan, como es el tener una entidad con criterio técnico e independiente, que pueda emitir criterios técnico-científicos con carácter vinculante para toda la Administración Pública.

“ARTÍCULO 126- Modificaciones Esta ley modifica las siguientes disposiciones: (…)

• 2)Se reforma la Ley N. °6877, Creación del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, de 18 de julio de 1983, para que donde dice: “Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento” en adelante se lea “Servicio Nacional de Riego y Avenamiento”. Además, en todos los casos donde dicha ley diga “distrito de riego” se lea: “proyectos y distritos de riego”.
• 3)Se reforman los incisos a) y b) del artículo 2, los incisos a), ch), e) y h) del artículo 3 y los incisos a), ch), y d) del artículo 4 de la Ley N. °6877, Creación del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, de 18 de julio de 1983. Los textos son los siguientes:

Artículo 2- Son objetivos del Senara: a) Fomentar el desarrollo agropecuario y acuícola en el país, mediante el establecimiento y funcionamiento de sistemas de riego, avenamiento y protección contra inundaciones. b) Procurar el aprovechamiento óptimo y justo de los recursos de tierras y aguas, tanto superficiales como subterráneas, en las actividades agropecuarias y acuícolas del país, sean estas de carácter privado, colectivo o cooperativo, en los proyectos y distritos de riego. […]

Artículo 3- Son funciones del Senara: a) Elaborar y ejecutar una política justa de aprovechamiento y distribución del agua para fines agropecuarios, de forma armónica con las posibilidades óptimas llevar a cabo sus funciones, deberá contar de previo con la concesión de agua otorgada por el Ministerio de Ambiente y Energía (Minae). […] ch) Investigar, proteger y fomentar el uso de los recursos hídricos, tanto superficiales como subterráneos, en los proyectos y distritos de riego específicos. […] e) Apoyar a la Dirección de Aguas y al Ministerio de Ambiente y Energía en las investigaciones hidrológicas e hidrogeológicas que se requieran realizar en las cuencas hidrográficas del país, así como en las prácticas de mejoramiento, conservación y protección de esas cuencas, a fin de propiciar el fomento y desarrollo de las actividades agroproductivas; así como realizar estas investigaciones y las socioeconómicas y ambientales en las áreas y regiones en que sea factible establecer distritos de riego y avenamiento. […] h) Vigilar el cumplimiento de las disposiciones legales en las materias de su incumbencia, de conformidad con los objetivos establecidos en el artículo 2 de la presente ley.

Las decisiones que por este motivo adopte el Servicio podrán apelarse durante el décimo día por razones de legalidad ante el Tribunal Superior Contencioso-Administrativo. El Tribunal resolverá en un plazo máximo de noventa días. […]

Artículo 4- […] a) Mejoramiento, conservación y protección de los suelos en los distritos específicos de riego y avenamiento. Deberá coordinar acciones con el Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), en cuanto al manejo, la conservación y la recuperación de suelos en los distritos de riego. En materia de recurso hídrico, deberá coordinar con la Dirección Nacional de Aguas y el Ministerio de Ambiente y Energía (Minae) la protección y conservación de este recurso, en las cuencas hidrográficas de dichos distritos, propiciando, en todo caso, el fomento y desarrollo de las actividades agroproductivas, a partir del aprovechamiento sostenible del agua. […] ch) Elaboración y actualización de un inventario de las aguas con potencial uso para efectos de su aprovechamiento en los proyectos y distrito de riego. d) Elaboración y mantenimiento de los registros actualizados de usuarios de aguas en los proyectos y distritos de riego. […]” “ARTÍCULO 31- Protección de acuíferos Cuando la Dirección Nacional de Aguas haya realizado estudios que demuestren la vulnerabilidad de un acuífero de importancia social, ambiental y económica, que justifiquen su protección, el Ministerio de Ambiente y Energía, mediante decreto ejecutivo, declarará su protección y regulará las actividades permitidas en las respectivas zonas de recarga y descarga.

La delimitación, el manejo y la protección del acuífero deberán fundamentarse en las reglas de la ciencia y la técnica; la categorización del acuífero será definida mediante reglamento, según su vulnerabilidad.” Estimo que la eliminación que el artículo 126 del proyecto realiza a la Ley 6877 (artículo 2.h) sobre que las decisiones del Senara son definitivas y de carácter obligatorio ciertamente violenta el sistema jurídico protector del recurso hídrico, en violación al derecho del ambiente. La trascendencia del agua requiere un órgano técnico que tenga una independencia política reforzada. No es cualquier bien, se trata de uno de los bienes vitales para el ambiente, la salud y la supervivencia de la población. Tal como lo evidenció esta Sala mediante el voto 2012-008892, SENARA tiene una posición particularmente relevante en cuanto a la gestión del recurso hídrico nacional, lo cual resulta importante considerando la naturaleza eminentemente técnica de esta dependencia administrativa, posición que debe ser reforzada –y no debilitada como se hace en el proyecto consultado-, y además ejercida mediante la necesaria y debida coordinación interinstitucional de las diferentes entidades involucradas.

Así que, en efecto, dicha norma violenta el derecho fundamental al ambiente, al debilitar el sistema de protección, por eliminar el carácter obligatorio a las decisiones del Senara. Los ciudadanos vinieron con un proyecto que pretendía reforzar la protección del agua, y lo que ocurrió fue que en el trámite legislativo, se debilitó la institucionalidad encargada de tutelar el recurso hídrico. Parece que la iniciativa ciudadana se convirtió en el instrumento que debilitó la protección de un bien de tan elevada relevancia social.

IV.RAZONES SEPARADAS DEL MAGISTRADO CASTILLO VÍQUEZ.- Difiero de las razones que dan para declarar inevacuable la consulta legislativa, y en su lugar la rechazo con fundamento en los siguientes motivos. Este proyecto de ley viene por segunda vez a la Sala Constitucional en consulta de constitucionalidad facultativa. Si bien la Ley de la Jurisdicción Constitucional no regula el número de veces que un proyecto de ley puede ser consultado al Tribunal Constitucional, es lo cierto del caso de que la consulta facultativa de constitucionalidad tiene la característica de ser un proceso constitucional de naturaleza extraordinario, el cual le permite a la Sala Constitucional conocer de previo sobre la inconstitucionalidad de los vicios de procedimiento y de fondo que le indican los consultantes, amén de que, de conformidad con el numeral 101 de ese cuerpo normativo, la opinión consultiva de la Sala Constitucional, la cual sólo es vinculante para la Asamblea cuando señala vicios de procedimiento, no precluye la posibilidad de que posteriormente la norma o normas cuestionadas puedan ser impugnadas por las vías de control de constitucionalidad.

Por otra parte, si bien el control previo de constitucionalidad facultativo es un instrumento que se instituyó a favor de la oposición en el sistema político francés, en la década de los setenta, por el entonces presidente de la República Valéry Giscard d’Estaing (véase Ley Constitucional n.° 74-04 de 29 de octubre de 1974, Journal Oficial del 30 de octubre de 1974), es también lo cierto de que se han dado abusos en el uso de este proceso constitucional, lo que implicó que se eliminara en Alemania y España. En el segundo Estado, donde funcionó entre los años 1979 a 1985, a causa de la parálisis de la acción legislativa que puso en el peligro la eficacia de programa de gobierno, se optó por su supresión.

Pero no sólo se atenta contra la eficacia de la acción del gobierno cuando requiere de la aprobación de la ley, sino que, con el exceso de consultas de constitucionalidad facultativas sobre un mismo proyecto de ley, se “judicializa” la política. Tendencia que desde la óptica del Derecho de la Constitución (valores, principios y normas) tiene un efecto pernicioso, toda vez que lesiona el principio de equilibrio entre los Poderes del Estado. Nótese que la consulta facultativa de constitucionalidad fue creada para plantear las dudas y objeciones de constitucionalidad bajo el prisma de la colaboración entre los Poderes del Estado; aspectos que se tienen claro una vez que el proyecto de ley ha sido aprobado en primer debate, de ahí que las dudas y las objeciones de constitucionalidad deban de plantearse de una sola vez y no de forma diferida en el tiempo, ya que, cuando se presenta esta segunda situación, necesariamente, se afecta el buen funcionamiento de la Cámara y, eventualmente, se utiliza la consulta de constitucionalidad facultativa no con el propósito de salvaguardar el principio de supremacía constitucional, sino para impedir que la Asamblea Legislativa, en el ejercicio de sus facultades constitucionales y reglamentarias, decida sobre un asunto que ya está para su votación definitiva. De esta forma se desnaturaliza el control previo de constitucionalidad en su vertiente facultativa.

Confirma también nuestra postura, el hecho de que cuando se trata de la consulta de constitucionalidad preceptiva, y la Sala Constitucional señala un vicio, sea éste de procedimiento o de fondo, una vez que es subsanado por parte de la Cámara y aprobado el proyecto de ley nuevamente en primer debate, sea una reforma parcial a la Carta Fundamental, un tratado internacional o una reforma a la Ley de la Jurisdicción Constitucional, el asunto no vuelve nuevamente a la Sala Constitucional en consulta de constitucionalidad preceptiva. Lo cual es lógico, toda vez que, en primer lugar, ya se cumplió con el mandato constitucional, sea de consultar a la Sala Constitucional, y, en segundo término, la responsabilidad de subsanar el vicio es un asunto que recae exclusivamente en la Asamblea Legislativa.

Es por estas razones y otras que se podrían esbozar, que la consulta de constitucionalidad facultativa sólo es admisible por una única vez y si reúne los requisitos que establece la Ley de la Jurisdicción Constitucional, no así cuando se trata de la segunda, tercera, etc. consulta que se plantea en relación con un proyecto de ley. En estos supuestos, a mi modo de ver, el trámite de la consulta está precluido y, por consiguiente, la consulta resulta inadmisible y debe rechazarse de plano. De ahí que sea necesario volver a la postura que asumió la Sala Constitucional en el voto n.° 121-93, opinión consultiva con motivo de una segunda consulta de constitucionalidad facultativa sobre el “Proyecto de Ley General de Concesión de Obra Pública”, expediente legislativo n.° 11.344, en la que, por unanimidad, señaló lo siguiente:

“II. evidentemente, la consulta de constitucionalidad muestra un importante caso de cooperación interorgánica, en este caso entre la Asamblea Legislativa y la Sala Constitucional, cuya finalidad, en última instancia, es garantizar la supremacía del Derecho de la Constitución, pero, de modo mas inmediato y concreto, facilitar a la Asamblea Legislativa un juicio sobre la validez de las disposiciones que se propone dictar del procedimiento que sigue con este propósito. Obtener de la Sala este juicio no es solamente un medio para que en el proceso de producción de la Ley la Asamblea pueda alcanzar decisiones jurídicamente idóneas, aptas para satisfacer en gran medida, entre otros el principio de seguridad jurídica, es también aunque autoridad de la ley y la legitimación del órgano que la produce. En último efecto, del que podría decirse que tiene naturaleza política, quizás sea tan importante como el primero –es decir, como el que se refiere a la idoneidad jurídica de las decisiones y a sus consecuencias-, y armoniza perfectamente, tanto como aquel, con la finalidad ya mencionada de garantizar la supremacía del Derecho de la Constitución.

De allí que la constitucionalidad de manera tal que en este instituto converjan todas estas funciones y finalidades; así, por ejemplo, la suma de requisitos formales que la consulta facultativa o no prescriptiva debe satisfacer, y, formularla, las reglas sobre el trámite de proyectos sometidos a consulta (significativamente, el segundo párrafo del artículo 100 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional) y el plazo fijado a la Sala para que la absuelva. Todas estas disposiciones, y aquellas que la propia Asamblea se ha dado en el Capítulo XVIII de su Reglamento, indican a la Sala que la potestad permisiva a resolución, y el auxilio que en consecuencia está en posibilidad de brindar a la Asamblea, deben ejercerse extremando el cuidado de que la interpretación y aplicación de las normas legales que le sirven de fundamento coincidan escrupulosamente con el correcto sentido del novedoso instituto de la consulta de constitucionalidad.

Esto significa, entre otras cosas, que la interpretación de las normas que regulan la consulta no prescriptiva, más allá de la simple literalidad, debe tener presente, por una parte, que el dictamen que la Sala motivo solo es vinculante en cuanto establezca la existencia de trámites inconstitucionales del proyecto consultado y no precluye la posibilidad de que posteriormente la norma o normas cuestionadas pueden ser impugnada por la vía de control de constitucionalidad; y por otra, debe evitar que la Sala involuntariamente cause innecesaria morosidad en los trámites legislativos, porque esto sería una injustificable intromisión en el ámbito de actuación reservado a los diputados ya la propia Asamblea; o que origine procedimientos realmente o teóricamente prolongados o interminables, con infracción de la normativa constitucional que asegura a la Asamblea potestades de autorregulación; o que simplemente se constituya en un instrumento de obstrucción técnica, y, por ende, de indirecta participación en los procesos políticos que naturalmente tienen lugar en el órgano legislativo.

Demás está decir que la interpretación de las normas que regulan su propia competencia corresponden exclusivamente a la Sala, por imperio de la ley (artículo 7 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional).

III. como refieren correctamente los diputados que formulan la consulta, la Sala ya ejerció su potestad para adsolver consultas de constitucionalidad en el caso del Proyecto de Ley General de Concesión de Obra Pública, que la Asamblea Legislativa tramita bajo el expediente N° 11344. En efecto, como resultado del ejercicio de esta potestad, se dictó la resolución de las doce horas del veintisiete de noviembre de mil novecientos noventa y dos, mediante la cual se dio la opinión solicitada separadamente por dos grupos de diputados (previa acumulación de ambas consultas autorizadas por la resolución de esta Sala de las once horas cuarenta y cuatro minutos del veintisiete de noviembre de mil novecientos noventa y dos. Más tarde, por resolución de las quince horas cincuenta y cuatro minutos del nueve de diciembre de mil novecientos noventa y dos, la Sala denegó la solicitud de aclaración y adición que un grupo de diputados pidió con respecto a la primera de las resoluciones aquí citadas.

Es de advertir, además, que la aclaración y adición denegadas coincide en lo esencial con la presente consulta en cuanto a la parte que en el único resultando de esta última está marcado “a) finalmente, la consulta que ahora se consulta se refiere, en lo sustantivo, a disposiciones del artículo 6 del Proyecto que ya estaban contenidas en el texto sometido en su oportunidad al conocimiento de esta Sala y sobre las cuales entonces se pidió su opinión. Estas peculiaridades del caso concreto, aunado a lo ya expuesto en los anteriores considerandos, sobre el modo de ejercicio de la potestad de la Sala, fundamentan el criterio de esta Sala en el sentido de que la presente consulta debe rechazarse de plano”. (Las negritas no corresponden al original).

En consecuencia, con fundamento en todo lo expuesto, considero que la consulta de constitucionalidad es inevacuable.

V.NOTA DE LA MAGISTRADA GARRO VARGAS .- He estimado conveniente poner de manifiesto algunas consideraciones que me llevaron a decantarme por el actual voto de mayoría (que era el de minoría en el voto 2014-12887), en el que se sostiene el carácter inevacuable de la consulta. Sin embargo, de previo destacaré los argumentos que resumen el actual voto de mayoría (en adelante, Nombre04) y el actual voto de minoría (en adelante, Nombre04).

A.-SOBRE LAS POSICIONES DEFENDIDAS EN EL PRESENTE VOTO, respecto del carácter inevacuable de la consulta facultativa:

1. 1Síntesis de las posiciones defendidas:

a.-El Nombre04 entiende que el plazo de dos años establecido en el artículo 6 de la Ley de Iniciativa Popular lo siguiente:

“Supone un lapso razonable para que dentro de él se pueda desarrollar la totalidad del procedimiento legislativo al menos hasta la votación definitiva del proyecto, que es requerida por el artículo 123 constitucional”. (El subrayado es del original).

Y para confirmar este argumento invoca dos normas más:

“Al respecto, adviértase que de acuerdo con el artículo 98 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y el ordinal 143.3 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, cuando la Asamblea Legislativa tiene un plazo constitucional o reglamentario para votar un proyecto, como ocurre en la especie, la consulta debe hacerse con la anticipación debida, y el proyecto consultado debe votarse aunque la Asamblea no haya recibido el criterio de la Sala. Ergo, ni la consulta de constitucionalidad ni mucho menos un eventual trámite ante la Comisión de Consultas de Constitucionalidad suspende la obligación del Parlamento de votar de manera definitiva el proyecto consultado en el plazo perentorio citado”.

b.-El Nombre04 sostiene:

“El vencimiento del plazo de los dos años dispuesto en el artículo 6 de la Ley de Iniciativa Popular de conformidad con el 123 de la Constitución Política, no constituye un vicio esencial en el procedimiento, y por el contrario tal y como lo establece la ley, debe interpretarse a favor de la iniciativa de los ciudadanos que la presentaron y de la tramitación del procedimiento legislativo. La ratio legis del plazo perentorio nos indica que el límite temporal, no es lo determinante, sino que la iniciativa se dispense para que se vote en primer debate, pero las potestades legislativas, no sufren una disminución o variación porque se realicen fuera del plazo en este caso, mucho menos si es para asegurarse la constitucionalidad del proyecto en respeto de la supremacía de la Constitución que el mismo Parlamento está obligado a observar”.

Y agrega sobre dicho plazo:

“No puede implicar un plazo perentorio en perjuicio de la iniciativa porque al entenderlo así estaríamos castigando a la iniciativa y participación ciudadana ante la omisión o inercia legislativa y de los grupos políticos”.

1. 2Punto de convergencia de las posiciones defendidas: Tanto el Nombre04 como el Nombre04 coinciden en que las actas legislativas, correspondientes al trámite legislativo de la Ley 8182 de Iniciativa Popular, reflejan que “el temor de las diputadas y diputados era que la falta del mismo [del plazo] hiciera que el proyecto pasara indefinidamente en la corriente legislativa” (Nombre04) y el deseo de “que dicho plazo fuera estatuido a favor de la iniciativa y de los ciudadanos que la presentaron” (Nombre04).
2. 3Punto de mayor divergencia entre las posiciones defendidas:

La divergencia entre ambas posiciones se consuma cuando se interpreta el párrafo segundo del artículo 6 de la Ley de Iniciativa Popular. Así para el Nombre04, esto significa que los dos años son para la fase preliminar, antes de esa votación, pero que, una vez votado, el proyecto de iniciativa popular sigue el iter legislativo propio de cualquier otro proyecto:

“La iniciativa popular en la formación de la ley, es solo la fase introductoria e instauradora del procedimiento legislativo, y pese a que en este caso estamos ante un tipo de iniciativa que tiene una ley especial que la regula, una vez que ya entra en la corriente legislativa, debe seguir el mismo procedimiento de formación que cualquier otra”. (Vm).

Para el VM, la peculiaridad de este tipo de proyectos es que, con tal de que sean votados en el plazo perentorio de dos años, pueden ser dispensados de trámite, conforme lo establece el párrafo segundo del artículo 6.

“Una vez excedido el término señalado, se entra en una situación anómala, contraria a la Constitución, pues el proyecto [que ha sido propuesto por iniciativa popular] no cuenta con la votación definitiva, a pesar de que el texto constitucional [artículo 123] así lo ordena. Ante este panorama, la solución dispuesta por la ley es el regreso inmediato y expedito a la normalidad constitucional. Es decir, el proyecto de ley que para ese momento debió contar con votación definitiva, deberá ser dispensado de trámites y sometido a las votaciones que estén pendientes hasta que cuente con votación definitiva. De esta forma, se garantiza el cumplimiento de la ratio legis, al compeler a la Asamblea Legislativa al conocimiento y votación del proyecto, procurando que la iniciativa popular sea tomada en consideración”. (El destacado es del original).

B.-. CONSIDERACIONES DE LA SUSCRITA SOBRE EL ARTÍCULO 6 DE LA LEY DE INICIATIVA POPULAR. Estimo oportuno centrar el análisis en dos aspectos: el plazo establecido en el artículo 6 y la voluntad del legislador al respecto; y el alcance de la disposición contenida en el párrafo segundo de ese artículo. Después haré unas reflexiones finales.

1. 1Respecto del plazo:

A la luz de lo que recoge el expediente legislativo 14.799, Proyecto de Ley de Iniciativa Popular, es claro que los legisladores eran conscientes de que, en virtud de la reforma del artículo 123 de la Constitución, estaban obligados a establecer un plazo perentorio para que fueran votados definitivamente los proyectos propuestos mediante esa vía, tal como lo dice expresamente el párrafo tercero de esa norma. También queda patente que entendían que la ratio de tal plazo estaba en la necesidad de hacer efectivo el novedoso mecanismo (véase especialmente, Comisión de Asuntos Jurídicos, en adelante CAJ, Actas de Sesiones Ordinarias: Nº 12, 25-jun-2003; Nº 15, 09-jul-2003; Nº 34, 07-oct-2003; Plenario, Actas de las Sesiones Plenarias: Nº 074, 16-sept-2003; Nº 104, 17-nov-2005; Nº 130, 21-feb-2006).

La discusión versó particularmente sobre la extensión del plazo, el inicio de su cómputo, la conveniencia de introducir una sanción penal para los diputados que no votaran los proyectos de iniciativa popular en el plazo que la ley establecería (veáse, CAJ, Actas de sesiones ordinarias Nº 12, 25-jun-2003; Nº 15, 09-jul-2003). Muy posteriormente los legisladores se cuestionan qué pasa si se vence el plazo. Es entonces cuando se explora la posibilidad de que los proyectos de iniciativa popular sean tratados, para los efectos de la votación dentro de un plazo perentorio, de modo análogo a los proyectos de ley de Presupuesto o a los que se les aplica el trámite del artículo 208 bis del Reglamento de la Asamblea Legislativa (véase, palabras del Diputado Malavassi Calvo, CAJ, Acta de sesión ordinaria Nº 25, 20-sept-2005).

La discusión no versó sobre sobre la naturaleza del plazo: todos eran conscientes de que la Constitución no daba margen de interpretación: debía ser perentorio y se establecía para que dentro de él se diera la votación definitiva del proyecto. Por eso mismo tampoco se plantearon, al menos en un inicio, la posibilidad de prorrogarlo. Las palabras del Diputado Malavassi Calvo son claras:

“Nosotros estuvimos discutiendo si este plazo era cuatrienal. Parece que hubo alguna idea de que como era un plazo constitucional, en el sentido de que debe ser un plazo, no debe tener el de los mismos otros proyectos. Pero, tal vez nos equivocamos en una cosa, los otros proyectos pueden ser prorrogados, los de iniciativa popular pareciera que no pueden ser prorrogados”. (CAJ, Acta de la sesión ordinaria Nº 22, 6-sept-2005. En igual sentido, CAJ, Acta de la sesión ordinaria Nº 23, 13-sept-2005).

1. 2Sobre el párrafo segundo del artículo 6 de la Ley de Iniciativa Popular:

a.-Origen: Para determinar el origen de ese párrafo es preciso señalar que en la Comisión, como he dicho, se exploró cuál podría ser la solución ante el vencimiento de plazo perentorio:

“Si vence el plazo ¿qué pasa?, ¿cómo se soluciona? Lo que se podría pensar es, más bien, que se haga de la misma manera, como se hace con Nombramientos y otras cosas, y es que cuando viene el plazo, el presupuesto se somete a votación, sin más...”. (Diputado Malavassi Calvo, CAJ, Acta de sesión ordinaria Nº 25, 20-sept-2005).

Incluso surgió la duda sobre si en tal caso se daría una violación del derecho de enmienda. A lo que el funcionario de Servicios Parlamentarios respondió:

“Una vez que ese plazo perentorio llega podría interpretarse que los derechos de enmienda de los diputados ya fueron ejercidos durante todo ese plazo. Y perfectamente en ese momento se podría indicar, ya sea redactando en el mismo proyecto o remitiéndolo que se le pueda aplicar el tratamiento del presupuesto, que llegado a ese día, a tal y tal hora, se deberá votar, ya sea positiva o negativamente”. (Gino Capra Nicolás, CAJ, Acta de sesión ordinaria Nº 25, 20-sept-2005).

En la siguiente sesión se aprobó la moción Nº 74-137 (19-27-CJ) del Diputado Vargas Leiva, mediante la cual se introdujo lo que hoy contiene el párrafo segundo del artículo 6 (véase CAJ, Acta de la Sesión Ordinaria, Nº 27, 11-oct-2005). Es difícil saber qué quiso señalar el proponente de esa moción, pues no se encontraba presente cuando ésta se aprobó y sólo se refirió a su contenido muy sucintamente después, en el Plenario (véase palabras del Diputado Vargas Leiva, Acta de la Sesión Plenaria Nº 104, 17-nov-2005). Pero parece que lo dicho en la anterior sesión ayuda a interpretar adecuadamente ese párrafo segundo introducido por esa moción.

Como se sabe, en la siguiente sesión de esa Comisión se suscitó un debate sobre dos mociones relativas al artículo 6 (véase CAJ, Acta de la Sesión Ordinaria Nº 28, 18-oct-2005). Esta discusión llegó al Plenario, donde además se solicitó Dictamen a Servicios Técnicos sobre el particular, y se reflejó también en la consulta de constitucionalidad resuelta por la Sala mediante el voto 2005-17618. No corresponde aquí intentar dilucidar cuál de las tesis tiene un mayor sustento jurídico. Lo cierto es que primó aquella que señalaba que las dos mociones presentadas sobre el artículo 6 eran complementarias: una se refería al párrafo primero del artículo 6 y la otra introducía un párrafo segundo.

b.-Dos hallazgos significativos: En atención al tema que nos ocupa, hay dos hallazgos muy significativos que se obtienen del estudio de las actas. Por un lado, el párrafo segundo fue defendido bajo el argumento de que era el modo de hacer efectivo el plazo de los dos años y, por otro, en esa misma sesión se desecha una moción que contemplaba la posibilidad de prorrogar el plazo.

En efecto, en medio de la discusión sobre las dos mociones relativas al artículo 6, tanto en la Comisión como en el Plenario, se adujo que ese párrafo segundo era el que daba efectividad al primero, es decir, que aseguraba el cumplimiento del plazo perentorio.

“Si se le quita este párrafo segundo al texto del proyecto, mejor archive la Iniciativa Popular, porque simplemente, si las cosas llegan hasta el primer párrafo, todo podría ser que la Asamblea nunca dictaminara ningún proyecto de Iniciativa Popular, o a lo mejor, nunca llegara a votar ningún proyecto (…). Este párrafo es esencial (…). La Comisión no puede dictaminar un proyecto de iniciativa popular, (…) que vaya sin esto, que es la única garantía que tienen los costarricenses de que sus observaciones o sus planteamientos van a ser atendidos”. (Diputada Valerín Rodríguez, CAJ, Acta de la Sesión Ordinaria Nº 28, 18-oct-2005).

“Esa Ley, sin ese párrafo segundo, no sirve para absolutamente nada”. (Diputada Valerín Rodríguez, Acta de la Sesión Plenaria Nº 104, 17-nov-2005).

Y para mayor abundamiento, cabe indicar que –refiriéndose a ese párrafo segundo del artículo 6– el Diputado Villanueva Monge señaló en el Plenario que lo importante del proyecto no solo era el plazo que establece, sino la adecuación de los procedimientos para cumplir con éste y evitar la atrofia parlamentaria o el filibusterismo (véase palabras del Diputado Villanueva Monge, Acta de la Sesión Plenaria Nº 104, 17-nov-2005).

Además, como he adelantado, justamente en la misma sesión de la Comisión en la que se aprobó la moción por la que se introdujo el párrafo segundo, después se desechó por una unanimidad una moción que establecía la posibilidad de prorrogar del plazo:

“Moción Nº 86-137 (31-27-CJ) de varios diputados: (…) Los proyectos de iniciativa popular deberán ser votados en la Asamblea Legislativa en el plazo no mayor de dos años (…). Podrá ser admitida la gestión de prórroga del plazo ante el inminente vencimiento del plazo de votación del proyecto de iniciativa popular’”. (CAJ, Acta de la Sesión Ordinaria Nº 28, 18-oct-2005).

Por tanto, se puede concluir que los legisladores introdujeron ese párrafo segundo sin un ánimo de convertir el plazo de los dos años en uno de carácter no perentorio. Asunto distinto es si lo que dice la norma es conteste con su manifiesta voluntad.

c.-La lógica interna de ese párrafo segundo: Ahora bien, cabe preguntarse por qué el legislador dijo que debía dispensarse de trámites para votarse en primer debate y no dijo para votarse definitivamente. Estimo que la respuesta la ofrece el Magistrado Castillo Víquez en su nota del voto 2014-12887, en la que señala que esa norma (la contenida en ese párrafo segundo del artículo 6) armoniza el párrafo tercero de artículo 123 con el artículo 124, ambos de la Constitución, porque si hubiese ordenado la votación definitiva, que es la que se da después de finalizado el segundo debate, habría vulnerado el iter parlamentario que establece la obligación de que se realicen dos debates. Además, el Magistrado afirma de ese párrafo segundo:

“Responde a un correcta valoración de la dinámica parlamentaria – la praxis-, porque es bien sabido que, una vez que un proyecto de ley recibe su primer debate, la decisión de aprobar o no el proyecto de ley una vez concluido el segundo debate, es algo sumamente expedito y, por consiguiente, tendente a cumplir con el plazo constitucional que fija el tercer párrafo del artículo 123 constitucional”. (Magistrado Castillo Víquez en su nota del voto 2014-12887).

Esto abona a la tesis que he procurado sostener, con apoyo en las actas, en el sentido de que ese párrafo segundo del artículo 6 se introdujo con el ánimo de cumplir a la mayor brevedad con el plazo de los dos años. La lógica de la dinámica parlamentaria lleva a que entender que si a un proyecto se le dispensa de trámites es porque se quiere aprobar cuanto antes.

Sin embargo, el Magistrado Castillo Víquez continúa diciendo que ese párrafo segundo refleja que el legislador interpretó que el plazo no es perentorio.

“Además, resulta evidente y notorio de la redacción del segundo párrafo del numeral 6 de la Ley de Iniciativa Popular, que el legislador interpretó que el plazo constitucional no es perentorio, si así fuese, la Asamblea Legislativa perdería la competencia para decidir, lo que iría en contra de la ratio legis de la norma constitucional”. (Magistrado Castillo Víquez en su nota del voto 2014-12887).

Coincido en que, tal como quedó redactado lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 6, bien podría interpretarse que el legislador le dio un carácter no perentorio al plazo de los dos años, y eso es lo que parece entender el Vm. No obstante, como he intentado mostrar, eso contradice abiertamente lo que recogen las actas de Comisión y del Plenario.

Estimo que se trata de un problema de técnica legislativa. El carácter perentorio habría quedado claro si no se hubiese incluido el mencionado párrafo segundo. Pero si el legislador quería echar mano de la figura de la dispensa de trámites, como un modo de asegurar el cumplimiento de un plazo perentorio, considero que debió señalar dos plazos perentorios con diversa finalidad. Uno cuyo cumplimiento fuese condición para que procediera la dispensa de trámites; y, otro que fuese el plazo perentorio –fatal, improrrogable– del que habla el artículo 123 constitucional, dentro del cual se debía votar definitivamente los proyectos propuestos mediante ese nuevo mecanismo.

1. 3Reflexiones finales sobre el artículo 6:

Sin duda la introducción del plazo perentorio para votar definitivamente un proyecto, tal como lo dispuso el constituyente derivado y quiso plasmarlo el legislador, tenía como finalidad que los proyectos propuestos mediante esa vía de iniciativa popular no quedaran en el olvido ni fueran obstaculizados en el seno del Parlamento. Pero no cabe soslayar que el establecer un plazo de esa naturaleza lleva consigo asumir un riesgo: que se produjeran los efectos que se deseaban evitar.

De cara a comprobar cómo los legisladores eran conscientes de ese riesgo, además de lo dicho en los epígrafes anteriores, es muy reveladora la última intervención del proponente del proyecto de Ley de Iniciativa Popular, que se da justamente antes de que fuese aprobado en segundo debate:

“En el caso de la iniciativa, se fue la mano de quienes pusieron esa cantidad de firmas del Padrón Electoral, para que la Asamblea haga dos cosas nada más: una, que entre en la corriente parlamentaria obligatoriamente , [pues como se sabe] hoy tiene que ser acogido por un diputado. Si pasa esta ley, no tiene que ser acogido por un diputado el proyecto de Ley de iniciativa popular; dos, que se vote obligatoriamente en dos años de haberlo recibido, después de haberlo recibido la Secretaría del Parlamento. No obliga a votar positivamente, no; [sino sólo] a votarlo negativa o afirmativamente Entonces, me parece que este texto pues es bastante más complicado que el mismo referéndum. La consecuencia va a ser que quienes vayan a presentar la iniciativa popular va a quedar en la mayor obsolescencia. La gente se va a ir por el referéndum”. (Diputado Corrales Bolaños, Acta de la Sesión Plenaria Nº 130, 21-feb-2006).

No deja de ser paradójico. Cuando la ley estaba a punto de ver la luz, su mismo proponente dicta un vaticinio, que es como un aria fúnebre cantada a la criatura que está por nacer.

Pienso, con optimismo, que la solución para dotar a la Ley de Iniciativa Popular de efectividad es posible, pero no está en manos de la Sala ofrecerla, pues ésta no puede ir más allá de los límites que la Constitución y la ley le señalan.

Por último, es claro que el plazo no debería correr en contra de la iniciativa popular misma, pero de hecho corre. Y me atrevería a decir que esto sin importar cuál es el alcance que se le dé a lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 6.

Es más, se podría afirmar que es precisamente lo que ha sucedido con el proyecto objeto de la presente consulta. La Sala consideró evacuable la primera consulta, resuelta mediante el voto 2014-12887, y lo cierto es que el proyecto ha seguido sine die en la corriente legislativa. Es decir, se ha configurado la mora legislativa que el constituyente derivado quiso evitar.

En todo caso, mientras ese párrafo segundo del artículo 6 de la Ley de Iniciativa Popular esté vigente, sólo cabe aplicarlo conforme a la interpretación más apegada a la voluntad del constituyente derivado y a la del legislador. Con esta nota, he procurado contribuir a esa labor.

Por tanto:

Se declara inevacuable la consulta porque el proyecto de ley consultado resulta constitucionalmente inviable, por la propia incuria de la Asamblea Legislativa, al inobservar escrupulosamente lo que pauta, expresamente, la Constitución para las leyes que son de iniciativa popular. La Magistrada Hernández López salva el voto y evacua la consulta formulada en el siguiente sentido: a) no existe vicios esenciales de procedimiento por violación al principio de conexidad en la tramitación del proyecto de ley número 17742 "Ley para la Gestión Integrada del Recurso Hídrico"; b) el artículo 126 inciso 7, es contrario al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, tutelado en el artículo 50 de la Constitución Política, en su modalidad de no regresión en materia ambiental; c) no existen lesiones por razones de fondo al Derecho de la Constitución por lesión al Derecho al ambiente, en los restantes artículos consultados del proyecto de ley 17742. El Magistrado Cruz Castro expresa argumentos adicionales. El Magistrado Castillo Víquez da razones separadas. La Magistrada Garro Vargas pone nota. Notifíquese esta sentencia al Directorio de la Asamblea Legislativa y a los diputados consultantes. Comuníquese.- Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.

Nancy Hernández L. Luis Fdo. Salazar A.

Jose Paulino Hernández G. Anamari Garro V.