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Res. 09230-2019 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 24/05/2019
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Revisión del Documento *170158570007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas veinte minutos del veinticuatro de mayo de dos mil diecinueve .
Recurso de amparo que se tramita en expediente número 17-015857-0007-CO, interpuesto por MARCO ANTONIO VARGAS CANALES, cédula de identidad 0107880493, contra el ÁREA RECTORA DE SALUD DE SANTO DOMINGO DE HEREDIA y la DIRECCIÓN REGIONAL CENTRAL NORTE DEL MINISTERIO DE SALUD EN HEREDIA.
Resultando:
Con base en el artículo 9 del Reglamento "Procedimiento para la medición Sónica", Decreto N° 33692-S, se ordena la presentación de un Plan de Confinamiento de Ruido con su respectiva memoria de cálculo y cronograma de actividades y tiempo establecido para realizar los trabajos. La realización de las mejoras no podrá sobrepasar los 2 meses para su finalización. (20 días hábiles para su presentación.). Presentar los planos constructivos para su visado sanitario en el caso de que se realicen modificaciones estructurales o que requieran la construcción de alguna estructura para confinar el ruido. (20 días hábiles para su presentación.)
Una vez presentado el plan y los planos respectivos se procederá a su revisión y una vez aprobado se dará la autorización para su implementación. El 18 de octubre del 2013, en las oficinas del Área, se le hizo la debida notificación al Sr. Alejandro Tenorio. El 21 de Octubre, se realizó la visita a las instalaciones del Polígono, a efecto de verificar el cumplimiento de la orden, aspecto que efectivamente fue cumplido, ya que en el sitio, solo se observó la presencia de trabajadores de seguridad y mantenimiento del lugar, lo que fue señalado en el Oficio No. CN-ARS-SD-1528-2013. El 6 de noviembre 2013, el Sr. Alejandro Tenorio, presentó el Plan de Confinamiento solicitado en la orden No.115-2012, elaborado por la Empresa Bosque Alto Ingenieros Ambientales. El 08 de noviembre 2013, se trasladó el plan a la Dirección Regional Central Norte para que se procediera a su respectiva revisión, en esta misma fecha se le comunicó al Sr. Tenorio que el permiso temporal solicitado para realizar un mapeo de ruido, ya no procedía, por cuanto ya habían entregado el Plan de Confinamiento (Ver oficios CN-DARSSD-D-1639-2013 y CNDARSSD-D-1639-2013 respectivamente).
El 03 de diciembre 2013, se remite el informe No. CN-URS-1451-2013, en el cual se traslada el Oficio CN-URS-1437-2013, elaborado por el Lic. Rafael Vega Alfaro, donde aprueba la implementación de dicho plan, indicando: "...Las mejoras propuestas en el plan de confinamiento fueron construidas, por lo que se debe otorgar el permiso de funcionamiento para luego realizar una nueva medición sónica por parte del Área Rectora de Salud... ". El 09 de diciembre 2013, se le comunica al Sr. Tenorio, que es necesario que suministre un Cronograma de trabajo, en el cual aporte la fecha de actividades a realizar en el polígono, esto con el fin de planificar una medición sónica. Se le indica también que, el permiso que se le otorga, queda sujeto a que demuestre la efectividad del plan que le fue aprobado. Lo anterior fue cumplido el 16 de diciembre del 2013, fecha en que entregó la lista de actividades a realizar dentro del polígono.
El 21 de enero del 2014, personal del Área Rectora de Salud de Santo Domingo, realizaron visita a la casa de la Sra. Tatiana Salgado Loaiza, una de las denunciantes más persistentes de las molestias que le generaba el polígono, sin embargo, a pesar de haber coordinado con ella previamente, no fue posible efectuar la medición ya que durante la visita se efectúan obras constructivas dentro del condominio y se le pidió detener las mismas, ya que esta situación alteraría la medición, así como calmar o retirar un perro que ladraba insistentemente; sin embargo no accedió, razón por la cual se frustró la medición, el personal de salud se retira del sitio, sin ni siquiera recibir una firma en el acta que consta de visita, ya que la Sra. Salgado se retiró del aposento, por lo que decidimos salir de la vivienda en forma inmediata. (Ver informe CN-ARSSD-101-2014). Cabe agregar que en este informe se le señaló a la Dirección del Área, que dado que la Sra. Salgado, ha manifestado en varias ocasiones, que no está conforme con la gestión efectuada por los funcionarios del Área Rectora de Salud de Santo Domingo, dejando entrever que aparentemente hay una conexión de interés con el propietario del polígono, se tomó la decisión de solicitar la intervención del Nivel Regional, para que fueran ellos quienes efectuaran la misma.
El 31 de marzo 2014, se recibió el Oficio CN-URS-405-2014, adjuntando el resultado de la Medición Sónica que fue efectuada por el Nivel Regional, en la cual el Lic. Rafael Vega, encargado de realizar la misma, señala emitir una orden sanitaria indicando "...Paralizar actividades que generen ruido que sobrepase lo permitido y presentar para su aprobación y posterior implementación, el Plan de Confinamiento de Ruido que contemple memoria de cálculo, Cronograma de actividades, Plan de mejoras, ante el Área Rectora de Heredia..." Lo anterior, por haberse practicado una medición sónica que sobrepasó los niveles reglamentados. El 07 de mayo del 2014, se notifica la Orden Sanitaria No. 040-2014, donde se ordena la suspensión inmediata de las actividades y la presentación del respectivo plan de confinamiento. El 12 de mayo del 2014, interpone Recurso de Revocatoria con Nulidad Absoluta, contra la Orden Sanitaria 040-2014 y mediante resolución DRCN-AJ-J-405-2014 del 27 de mayo del 2014, se declara sin lugar, se mantiene el acto administrativo impugnado debiendo el recurrente cumplir con lo solicitado por la autoridad sanitaria y proponer las medidas necesarias a fin de ajustar el ruido producido según las leyes y reglamentos vigentes.
El 13 de agosto 2014, se traslada el Plan de Confinamiento que fue presentado por el Sr. Alejandro Tenorio a la Dirección de Rectoría de la Salud Central Norte para su revisión, el mismo fue devuelto el 20 de agosto del 2014, por no ser un documento original y se le comunica al interesado el 06 de noviembre del 2014. El 12 de junio del 2015 el Sr. Alejandro Tenorio, como parte del trámite de renovación del permiso, presentó el Plan de Confinamiento, el cual fue trasladado a la Dirección Regional de Rectoría de la Salud Central Norte, para su revisión el 17 de junio del 2015. El 18 de junio del 2015, se emite el oficio CN-ARS-SD-1018-2015, mediante el cual se le señala en lo que respecta al trámite de renovación del permiso que "... es criterio de esta oficina, mantener la orden de suspensión de las actividades que generen ruido en el polígono de tiro, hasta tanto no se cuente con la aprobación del Plan Remedial presentado junto a esta solicitud...".
En razón de lo anterior, se informa que la solicitud de renovación de Permiso Sanitario de Funcionamiento, queda pendiente hasta tanto no se reciba la respuesta de la Dirección Regional. El 29 de junio del 2015, mediante el oficio CN-URS-594-2015, suscrito por el Lic. Rafael Ángel Vega Alfaro de la Unidad de Rectoría de la Salud Central Norte, recomienda aprobar el Plan de Confinamiento de Ruidos para su implementación. El 10 de julio del 2015, considerando lo anterior, se recomienda mediante el oficio CN-ARS-SD-1166-2015, otorgar la renovación del permiso (No. CN-ARSSD-248/2015) solicitado para el Polígono de Tiro, sujeta a: Punto 5). A efectos de verificar si el plan de confinamiento que se encuentra implementado, cumple con lo solicitado por esta oficina, se estará planificando por parte del personal de Regulación, la medición correspondiente, por lo que el permiso se otorga en calidad de condicionado a los resultados que se obtengan de dicha medición.
Así como del Punto 6). En caso de no ajustarse a los parámetros señalados en el Reglamento para el Control de Contaminación por Ruido (N° 28718-S), se procederá nuevamente con la suspensión de la actividad en los términos que señala la normativa.), ambos del oficio supraindicado. El 15 de noviembre del 2016, el Sr. Marco Antonio Vargas Canales, presenta un escrito con varias firmas, ante el Área Rectora de Salud de Santo Domingo y con ello vuelve a reactivar la denuncia contra el funcionamiento del Polígono de Tiro, indicando que "…se puede constatar en la propia página de Facebook del Rancho Arizona, así como en la del Club de Tiro, que promueven actividades de competencia...realizado el pasado 16 de octubre del año en curso a partir de las trece horas... estas ese intensifican los fines de semana y días feriados...haciendo imposible el tiempo de descanso y sana recreación...". Dado lo anterior, el 23 de diciembre 2016, la Dirección del Área Rectora de Salud de Santo Domingo, remite el Oficio CN-ARSSD-D-1975-2016 a la Dra. Karina Garita Montoya, en calidad de Directora de la Dirección de Rectoría de la Salud Central Norte, una solicitud de criterio, relacionado con la aplicabilidad del nuevo Reglamento para el Control de la Contaminación por ruido en actividades de polígono de tiro.
(Decreto Ejecutivo N° 39428-S), ya que esta nueva norma, impide realizar la medición sónica según el Artículo 15 del Reglamento de Control de Ruido, incluye los polígonos entre las excepciones que no pueden ser medibles. Mediante el oficio CN-ARSSD-D-1976-2016, la Dra. María del Carmen Bolaños, Directora de esta Área, remite al Sr. William Hidalgo Echavarría, Director General de la Dirección de Armamento del Ministerio de Seguridad, una solicitud para coordinar una visita conjunta, "a fin de determinar las condiciones en que actualmente se desarrolla la actividad del polígono y determinar si amerita acciones que ayuden a minimizar los riesgos anteriormente planteados...". Dicho oficio fue recibido en la Oficina del a Dirección de Armamento el 19 de enero del 2017. Con el fin de coordinar la visita, se llamó a la Oficina de trámite y se habló con la persona que recibió el documento, quien manifestó no tener la información y solicitó que se le enviara nuevamente por correo, lo que se hizo el 25 de mayo del 2017.
No obstante, a pesar de que la Dirección de Área coordinó con la Dirección de Armamento del Ministerio de Seguridad y giró instrucciones para coordinar la inspección, no ha sido posible realizarla a la fecha. El 07 de marzo del 2017, se recibe nuevamente, otro escrito del Sr. Marco Vargas, en el cual después de manifestar las molestias generadas por dicha actividad, indica estar anuente a presentar una medición de ruido por parte de un tercero especializado, en el caso de que el Ministerio no cuente con recursos. Cabe indicar que si bien el Sr. Vargas, manifiesta que no se le dio respuesta a esta nota, en el correo electrónico aparece registrada la respuesta dada por la Directora el día 07 de abril del 2017, donde le fue remitido el oficio CN-DARSSD-D-351-2017, que indica que la realización de mediciones sónicas, sólo pueden ser efectuadas por los funcionarios del Ministerio de Salud. El 20 de marzo del 2017, la Dra. María del Carmen Bolaños Zamora, Directora del Área Rectora de Salud de Santo Domingo, manifiesta por correo electrónico al Sr. Vargas, que se está realizando en este momento una revisión y modificación del reglamento en cuestión, momento propicio para que, se manifiesten ante el Sr. Ministro de Salud, con las observaciones y recomendaciones que consideren pertinentes.
El 30 de mayo del2017, la Dra. Bolaños, mediante el Oficio CNARSSD-D-748-2017, dirigido a la Directora de la Dirección de Rectoría Central Norte, indica que, es criterio del Área, se debería proceder a realizar una revisión de la escasa regulación que existe sobre este tema, no solo por la problemática de contaminación sónica, sino, por el riesgo que éstos establecimientos pueden representar a la vecindad, cuando son permitidos en locales abiertos y semi-abiertos en zonas de desarrolla urbanístico en escalada como es el caso que tratamos, ya que lo único específico que encontramos es el Reglamento de Funcionamiento de Polígonos de Tiro para Armas de Fuego, Decreto No. 31782-SP.D. Dicho oficio fue remitido con copia al Ministro de Salud, en ese momento el Dr. Fernando Llorca Castro. Finalmente deseamos informar que el establecimiento "Club de Tiro Rancho Arizona" cuenta con el permiso sanitario No. 248/2015, vigente al 10 de julio del 2020, para la actividad de: "POLIGONO DE TIRO Y PRACTICAS CON ARMAS DE FUEGO PERMITIDAS, NO INCLUYE LA ELABORACION Y VENTA DE COMIDA NI OTRAS ACTIVIDADES EN EL SITIO PARA LAS CUALES EL PRESENTE PERMISO NO FACULTA." En razón de lo antes expuesto, las suscritas queremos manifestar, que el Ministerio de Salud bajo la actuación tanto del Área Rectora de Salud como de la Dirección de Rectoría de la Salud Central Norte, han cumplido con las actuaciones administrativas las cuales como detalladamente se hicieron ver se han ajustado a los principios constitucionales del "Debido Proceso", "Derecho de Defensa" del recurrente respecto de la tramitación de todos los recursos por el interpuestos, así como también se ha tramitado todas y cada una de las denuncias interpuestas por los denunciantes en atención del Derecho Constitucional del Derecho de Salud y Gozar de un Ambiente Sano y Saludable garantizado por el artículo 50 de la Constitución Política. Solicitan que se desestime el recurso planteado.
Redacta el Magistrado Salazar Alvarado; y,
Considerando:
I.Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:
II.Objeto del recurso. El recurrente alega violación a su derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, debido a la contaminación sónica que produce cerca de su vivienda, el Campo de Tiro Rancho Arizona, un polígono que opera con permiso otorgado por el Área Rectora de Salud de Santo Domingo de Heredia.
III.Sobre la Acción de Inconstitucionalidad. El presente recurso de amparo estuvo suspendido por la acción de inconstitucionalidad tramitada en el expediente N° 18-005994-0007-CO, planteada contra el artículo 15, del Decreto Ejecutivo N° 39428-S del 29 de enero del 2016, denominado Reglamento para el Control de la Contaminación por Ruido, reformado por artículo 1°, del Decreto Ejecutivo N° 39900 de 27 de junio de 2016. Por Sentencia N° 2019-000186, dictada a las nueve horas veinte minutos del nueve de enero de dos mil diecinueve, la Sala resolvió declarar con lugar la acción. Entre otros aspectos, en la Sentencia citada, se señaló:
“(…) III.- Objeto de la impugnación. La acción tiene como fin la declaratoria de inconstitucionalidad del inciso 2) del artículo 15 del Decreto Ejecutivo No. 39428-S del 23 de noviembre de 2015, en cuanto establece que:
“Artículo 15.- Excepciones. Las siguientes acciones estarán exceptuadas, de los límites establecidos en el artículo 14 del presente reglamento:
Horario diurno; 1. Sonidos por proyectos temporales para la reparación y mantenimiento de hogares y sus dependencias por un periodo menor a los seis meses.
2. Sonidos producidos por el disparo de armas livianas de fuego en polígonos de tiro autorizados.
3. Sonidos producidos en actos públicos eventuales (desfiles, marchas) y paradas no rutinarias.
[…]” (lo resaltado no es del original) .
A.- Sobre la contaminación del medio ambiente por ruido . No hay duda para este Tribunal que el ruido es un vector que puede incidir negativamente en la calidad de vida de las personas si no se controla, éste puede deteriorar el medio ambiente del ser humano y afectar su normal desenvolvimiento, influir severamente en el buen estado de ánimo, mental, físico y en el normal desenvolvimiento de las actividades diarias. Incluso en otros campos del derecho a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado, que con apoyo de la comunidad científica se insiste en proteger a ciertas especies animales del ruido, toda vez que puede interferir en sus diversos ciclos reproductivos, tema que es aparte de la acción de inconstitucionalidad, pero nos permite señalar la importancia que tiene la necesidad de mantener controlado el ruido que producen las diferentes actividades humanas. La jurisprudencia de la Sala ha reafirmado en dar protección al derecho a un ambiente urbano sano, tal y como ha ocurrido constantemente en la jurisdicción de la libertad, cuando los quejosos buscan ampararse de formas de contaminación sónica o en general por ruido excesivo. Así, la sentencia 2014-006558 indicó en lo que interesa:
“Sobre la contaminación sónica, y su relación con el derecho a la salud, el derecho a gozar de un ambiente libre de contaminación y el derecho a la intimidad (derecho a la tranquilidad). Esta Sala ha reconocido, que tanto el derecho a la salud como a un ambiente libre de contaminación -sin el cual el primero no podría hacerse efectivo- son derechos fundamentales, de modo que es obligación del Estado proveer a su protección, ya sea a través de políticas generales para procurar ese fin, o bien a través de actos concretos por parte de la Administración. Existen varios tipos de contaminación, uno de ellos está referido a la contaminación sónica producida por el ruido. El ruido es considerado como una de las formas de agresión al ambiente que aumenta las incomodidades en una sociedad cada vez más industrializada. Las molestias por ruidos afectan la calidad de vida y la salud de las personas, ya que pueden traer consigo consecuencias fisiológicas y psíquicas, sobre todo ante la persistencia de una grave contaminación acústica.
Para abordar tal problemática, el Estado debe diseñar políticas contra esa clase de contaminación atmosférica, dirigidas a proteger a las personas de la exposición excesiva al ruido. En relación con las políticas para aminorar y evitar la contaminación sónica, así como para promover la protección de los valores jurídicamente relevantes que en este caso se ven involucrados, que son el medio ambiente y la salud, la Sala observa que si bien sobresalen esfuerzos normativos al respecto, al Estado costarricense le ha sido difícil estructurar un conjunto de normas que permitan hacer frente al problema del ruido así como diseñar y poner en práctica un plan de reducción del ruido que permita controlar de manera más eficiente el fenómeno ambiental. Tal carencia normativa, no es un problema particular de nuestro país, pues el ruido se presenta de difícil tratamiento dado en primer lugar a su naturaleza temporal, no acumulativa y a la clara dispersión de sus agentes contaminadores, - nótese que el ruido proviene de un sinnúmero de fuentes que atacan las diversas situaciones en las que se desenvuelve el individuo (calle, lugar de trabajo, vivienda, hospitales, zonas comerciales, parques, escuelas, etcétera).
Es claro que el problema del ruido se agudiza debido tanto a la dispersión y aumento de las fuentes de contaminación, así como al desarrollo de la industria, de la construcción, relacionado con el grado de urbanización y densidad de la red vial, entre otros factores. A lo anterior se suma que el diseño de la política ambiental no ha concedido prioridad a este tipo de contaminación, que como se dijo, es de difícil tratamiento, y a los problemas relativos a su definición; razones todas que han obstaculizado el control del ruido.
El problema que se plantea en la acción, evidentemente, toca el razonamiento que hizo la Sala en aquella oportunidad, toda vez que le corresponde al Estado identificar, así como vigilar todas las fuentes generadoras de ruido, de ahí la necesidad del Estado de diseñar las políticas que protejan a la población contra el ruido excesivo, así como solucionar la carencia de una regulación adecuada. En esto, la Procuraduría General de la República señala la normativa legal y reglamentaria que vincula al Estado con la protección de los derechos fundamentales de la población. El problema que se presenta es cuando existe una calificación evidentemente errónea o basada en premisas falsas.
B.- Sobre la excepción a la regulación de los límites de niveles de ruido .- Debe determinarse si la disposición se encontraba fundamentada en motivos correctos, expresados en los antecedentes fácticos que permitieran excluirle de los límites para otras actividades. La disposición impugnada por el accionante, exceptúa de los límites al ruido establecidos en el artículo 14 del Decreto Ejecutivo No. 39428-S del 23 de noviembre de 2015, a ciertas actividades en horario diurno que son de naturaleza temporal (trabajos de reparación y mantenimiento, desfiles y marchas), pero además una de naturaleza permanente (disparo de armas livianas de fuego en polígonos de tiro autorizado). La Procuraduría General de la República argumenta que existen diferentes normas legales y reglamentarias que regulan la materia, incluso afirma que la actuación administrativa podría detener los comportamientos excesivos de la actividad humana que son fuentes generadoras de contaminación sónica. Que no obstante lo regulado en el Reglamento impugnado, puede ejercer remedios correctivos, pero también reconoce que la disposición carece de una justificación técnica.
Ahora bien, es lo cierto, que en el caso que nos ocupa, a pesar de la existencia de esas normas que establecen, genéricamente, la obligación de no contaminar el medio ambiente con ruido, la disposición impugnada ha tolerado la actividad de tiro al blanco, como una actividad diurna que no requiere de los mismos controles de ruido, lo cual permitiría ubicar polígonos de tiro al blanco en zonas que no deberían exceder los límites máximos de ruido. Para zona residencial en el día se limita a 65 decibeles, de noche a 45 decibeles, Comercial y Mixta a 70 decibeles, lo que implica “… que durante las horas del día, cualquier día de la semana, los polígonos de tiro debidamente autorizados podrían emitir ruido superior a los 65 decibeles hacia zonas residenciales y superior a los 70 decibeles hacia zonas de tipo mixtas,…” (Oficio DSA-D-0169-2018 del 30 de abril de 2018). El ruido de noche se mantiene en 45 decibeles.
Ahora bien, lo que se admite es que cierto tipo de actividades comerciales de naturaleza permanente generan –per se - este tipo de contaminación, y sin embargo, quedara exceptuada, lo cual evidencia una regulación inadecuada del tema. Esta forma de tolerancia es inconstitucional como lo afirma la Procuraduría General de la República. Es esto lo que ha generado las molestias que se discuten en el recurso de amparo, asunto base de la acción de inconstitucionalidad. A pesar de que el Ministerio de Salud pudiera ejercer formas de tutela administrativa sobre las actividades comerciales que infringen los márgenes señalados, el problema que se plantea, es que la norma impugnada trata a la actividad regulada con un margen muy laxo que repercute en la permisibilidad de una actividad perjudicial a valores como la tranquilidad, lo que es contraproducente a los derechos fundamentales, como el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, así como al derecho a la salud, enunciados en la sentencia transcrita arriba.
C.- Sobre el cambio de la regulación estando en curso la acción.- Es importante destacar que no hubo una defensa técnica de la excepción establecida en el inciso 2) del artículo 15 del Reglamento impugnado. Por el contrario, por oficio DM-EE-690-2018 del 11 de mayo de 2018, la Ministra de Salud dispuso revisar y luego reformar la norma impugnada. Así, el Poder Ejecutivo dispuso a raíz de la problemática que estaba generando esta norma, la revisión del artículo 15 del Decreto Ejecutivo No. 39428-S del 23 de noviembre de 2015, en cuanto establece las situaciones de excepción a los límites de los niveles de ruido permitidos. Como resultado, emite el Decreto Ejecutivo No. 41305 del 19 de junio de 2018, mediante el cual reforma el numeral 15. En el considerando 5, se dice:
“… Que en la actualidad existen lugares donde se practica con armas de fuego, sin que exista una diferenciación en la legislación sanitaria que regule el ruido de los mismos, en los horarios diurno y nocturno, poniéndose muchas veces en peligro el derecho de la población a vivir en un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, por lo que se hace necesario la modificación del artículo 15° del Decreto Ejecutivo No. 39428-S del 23 de noviembre del 2015, publicado en La Gaceta N° 20 del 29 de enero de 2016, Alcance 9 “Reglamento para el Control de la Contaminación por Ruido”, para establecer medidas de seguridad razonables en los campos de práctica de tiro, conocidos como polígonos”.
De esta forma, el Ministerio de Salud determinó la necesidad de suprimir la norma que exceptuaba de los límites de ruido a los sonidos producidos por el disparo de armas livianas de fuego en polígonos de tiro autorizados, límites establecidos en el artículo 14 del Reglamento para el Control de Contaminación por Ruido. En consecuencia, se hace evidente primero que la normativa no era correcta, y segundo, que el cambio de normativa estaría fundamentado en las consecuencias negativas que la normativa generó en la población costarricense. De esta manera, el Poder Ejecutivo reconoce la violación al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, así como el derecho a la salud de la personas, que el Ministerio de Salud estaría llamado a velar como ente rector en esa materia. Reconoce como equivocado haber regulado una actividad continua y rutinaria como un supuesto excepcional, cuando precisamente el criterio que utilizó para exceptuar era su temporalidad.
Así desconoció –a pesar de que los antecedentes facticos eran evidentes- lo perjudicial que era generar ruido, propio de actividades que tienen una naturaleza más allá que temporal como las actividades de reparación y mantenimiento de hogares y sus dependencias, por un periodo menor a los seis meses, y los actos públicos eventuales como los desfiles y marchas, y que, impone un grado de tolerancia de los vecinos como lo indica la Procuraduría. Obviamente, estas categorías no tienen nada en común con la actividad comercial de tiro al blanco en uso de armas livianas de fuego, toda vez que, evidentemente, cada detonación genera un ruido que supera los decibeles permisibles para otras actividades, en perjuicio de los vecinos y produce una inevitable invasión a la privacidad e intimidad de los hogares. La normativa anterior, tuvo como consecuencia que allanó y habilitó el poder expedir el permiso sanitario de funcionamiento No. 248/2015, vigente hasta el 10 de julio de 2020.
V.Conclusión. Por todo lo expuesto, lo que procede es declarar la inconstitucionalidad del inciso 2) del artículo 15 del Reglamento para el Control de la Contaminación por Ruido, Decreto Ejecutivo No. 39428-S del 23 de noviembre de 2015, cuya versión es la que estuvo vigente antes de la reforma al mencionado inciso 2) por Decreto Ejecutivo No. 41305 del 19 de junio de 2018, lo anterior, en virtud de que violenta el derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado, el derecho a la intimidad y al derecho a la salud. Estos derechos constitucionales han sido infringidos por la regulación deficiente, en el tanto la norma permitía exceptuar de los controles de los niveles de ruido para actividades de práctica de tiro con armas de fuego livianas, situación que permitió la actividad de establecimientos comerciales a este tipo de actividades, al margen de los niveles razonables de ruido en perjuicio de la vida y tranquilidad humana".
IV.Caso concreto. En la especie, las funcionarias recurridas aseguran en su informe, que los hechos acusados se fundamentan en lo dispuesto en el artículo 15, del Reglamento para el Control de la Contaminación por Ruido, Decreto Ejecutivo N° 39428-S del 29 de enero del 2016, reformado por el artículo 1°, del Decreto Ejecutivo N° 39900 del 27 de junio del 2016, que establece como excepción a los límites de niveles de ruido, los sonidos producidos por el disparo de armas livianas de fuego en polígonos de tiro autorizados. Así, consideran que de acuerdo con esta norma infraconstitucional, no es posible establecer límites a los niveles de ruido provocados por las actividades que se realizan en el Campo de Tiro Rancho Arizona, lo que de acuerdo al alegato del recurrente, atenta contra su derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, dispuesto en el numeral 50, de la Constitución Política, al existir contaminación sónica.
En la sentencia parcialmente supra citada, se indica que el Ministerio de Salud admitió que cierto tipo de actividades comerciales de naturaleza permanente -como el disparo de armas de fuego- generan –per se– contaminación sónica; sin embargo, dicha actividad quedó exceptuada del Reglamento para el Control de la Contaminación del Ruido, lo cual evidencia una regulación inadecuada del tema. Asimismo, la Sala coincidió con la Procuraduría General de la República, en que esta forma de tolerancia es inconstitucional. A pesar de que el Ministerio de Salud pudiera ejercer formas de tutela administrativa sobre las actividades comerciales que infringen los márgenes señalados, el problema que se plantea, es que la norma impugnada trata a la actividad regulada con un margen muy laxo que repercute en la permisibilidad de una actividad perjudicial a valores como la tranquilidad, lo que es contraproducente a los derechos fundamentales, como el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, así como al derecho a la salud, reiteradamente protegidos por la Sala Constitucional en su vasta jurisprudencia.
Adicionalmente, en la sentencia referida, se destacó que no hubo una defensa técnica de la excepción establecida en el inciso 2), del artículo 15, del Reglamento impugnado. Por el contrario, por oficio DM-EE-690-2018 del 11 de mayo de 2018, la Ministra de Salud dispuso revisar y luego reformar la norma impugnada. Así, el Poder Ejecutivo dispuso, a raíz de la problemática que estaba generando esta norma, la revisión del artículo 15, del Decreto Ejecutivo N° 39428-S del 23 de noviembre de 2015, en cuanto establece las situaciones de excepción a los límites de los niveles de ruido permitidos. Como resultado, se emitió el Decreto Ejecutivo N° 41305 del 19 de junio de 2018, mediante el cual reforma el numeral 15, de reiterada cita. En el considerando 5, se dice:
“… Que en la actualidad existen lugares donde se practica con armas de fuego, sin que exista una diferenciación en la legislación sanitaria que regule el ruido de los mismos, en los horarios diurno y nocturno, poniéndose muchas veces en peligro el derecho de la población a vivir en un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, por lo que se hace necesario la modificación del artículo 15° del Decreto Ejecutivo No. 39428-S del 23 de noviembre del 2015, publicado en La Gaceta N° 20 del 29 de enero de 2016, Alcance 9 “Reglamento para el Control de la Contaminación por Ruido”, para establecer medidas de seguridad razonables en los campos de práctica de tiro, conocidos como polígonos”.
De esta forma, el Ministerio de Salud determinó la necesidad de suprimir la norma que exceptuaba de los límites de ruido a los sonidos producidos por el disparo de armas livianas de fuego en polígonos de tiro autorizados, límites establecidos en el artículo 14, del Reglamento para el Control de Contaminación por Ruido. En consecuencia, se hace evidente primero que la normativa no era correcta, y segundo, que el cambio de normativa estaría fundamentado en las consecuencias negativas que la normativa generó en la población costarricense. De esta manera, el Poder Ejecutivo reconoce la violación al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, así como el derecho a la salud de las personas, que el Ministerio de Salud estaría llamado a velar como ente rector en esa materia. Reconoce como equivocado haber regulado una actividad continua y rutinaria como un supuesto excepcional, cuando precisamente el criterio que utilizó para exceptuar era su temporalidad.
Así desconoció –a pesar de que los antecedentes facticos eran evidentes- lo perjudicial que era generar ruido, propio de actividades que tienen una naturaleza más allá que temporal, como las actividades de reparación y mantenimiento de hogares y sus dependencias, por un periodo menor a los seis meses, y los actos públicos eventuales como los desfiles y marchas, y que, imponen un grado de tolerancia de los vecinos como lo indica la Procuraduría. Obviamente, estas categorías no tienen nada en común con la actividad comercial de tiro al blanco en uso de armas livianas de fuego, toda vez que, evidentemente, cada detonación genera un ruido que supera los decibeles permisibles para otras actividades, en perjuicio de los vecinos y produce una inevitable invasión a la privacidad e intimidad de los hogares. La normativa impugnada, tuvo como consecuencia que allanó y habilitó el poder expedir el permiso sanitario de funcionamiento N° 248/2015, vigente hasta el 10 de julio de 2020.
Ahora bien, dado que en la sentencia de cita, la Sala señaló que deben respetarse los derechos adquiridos de buena fe, el permiso sanitario de funcionamiento mantiene su vigencia, dado que se presume que fue otorgado en esas condiciones; no obstante, ello no exime al Ministerio de Salud, de ejercer los controles legales y reglamentarios -como por ejemplo los límites establecidos en el artículo 14 del Reglamento para el Control de Contaminación por Ruido- sobre la actividad que se realice en el polígono, especialmente al admitirse en la acción de inconstitucionalidad, que estas actividades comerciales de naturaleza permanente -como el disparo de armas de fuego- generan –per se– contaminación sónica. En atención a ello, deberán las representantes del Ministerio de Salud -Directora de la Regional de Rectoría de la Salud Central Norte, y Directora del Área Rectora de Salud de Santo Domingo de Heredia-, tomar las medidas correctivas necesarias (inspecciones, mediciones, Órdenes Sanitarias, confinamiento y control del ruido, etc), para regular la actividad impugnada, con el fin de evitar la contaminación sónica en el polígono Campo de Tiro Rancho Arizona, y garantizar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, así como al derecho a la salud, del recurrente y los vecinos, sin perjuicio de que se ordene la suspensión de la actividad si lo estiman necesario.
En asuntos ambientales, es criterio del suscrito, que si ya ha habido intervención de la Administración Pública, su conocimiento y resolución corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa. No obstante, sí entro a conocer el fondo del asunto cuando están de por medio otros derechos de las personas afectadas por el foco de contaminación, entre ellos, la salud, la calidad de vida y el derecho a gozar de un ambiente sano y libre de contaminación (artículo 50, de la Constitución Política), tal y como sucede en este caso, en el que se acusan problemas de contaminación pues, según se indica, un polígono en la provincia de Heredia, ubicado cerca de la vivienda del recurrente, genera fuerte contaminación sónica, sin que el Ministerio de Salud intervenga. Lo anterior, con violación del derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y de un nivel digno de calidad de vida.
Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de treinta días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en Sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial N° 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la Sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.
Por tanto:
Se declara con lugar el recurso por violación al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En consecuencia, se ordena a Karina Garita Montoya, en su condición de Directora de la Regional de Rectoría de la Salud Central Norte, y María del Carmen Bolaños Zamora, en su condición de Directora del Área Rectora de Salud de Santo Domingo de Heredia, o a quienes ocupen esos cargos, tomar las medidas correctivas necesarias (inspecciones, mediciones, Órdenes Sanitarias, confinamiento y control del ruido, etc), para regular la actividad impugnada, con el fin de evitar la contaminación sónica en el polígono Campo de Tiro Rancho Arizona, y garantizar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, así como al derecho a la salud, del recurrente y los vecinos. Se les advierte a las recurridas que de conformidad con lo establecido en el artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada en un recurso de amparo, y no la cumpliere o hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado.
Se condena al Estado al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. El Magistrado Salazar Alvarado pone nota. Notifíquese a los recurridos en forma personal.
Fernando Castillo V.
Nancy Hernández L.
Luis Fdo. Salazar A.
Jorge Araya G.
Marta Eugenia Esquivel R.
Ana María Picado B.
Alicia Salas T.
*PSTZ2FAPAVQ61*
Revisión del Documento *170158570007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas veinte minutos del veinticuatro de mayo de dos mil diecinueve .
Recurso de amparo que se tramita en expediente número 17-015857-0007-CO, interpuesto por MARCO ANTONIO VARGAS CANALES, cédula de identidad 0107880493, contra el ÁREA RECTORA DE SALUD DE SANTO DOMINGO DE HEREDIA y la DIRECCIÓN REGIONAL CENTRAL NORTE DEL MINISTERIO DE SALUD EN HEREDIA.
Resultando:
Con base en el artículo 9 del Reglamento "Procedimiento para la medición Sónica", Decreto N° 33692-S, se ordena la presentación de un Plan de Confinamiento de Ruido con su respectiva memoria de cálculo y cronograma de actividades y tiempo establecido para realizar los trabajos. La realización de las mejoras no podrá sobrepasar los 2 meses para su finalización. (20 días hábiles para su presentación.). Presentar los planos constructivos para su visado sanitario en el caso de que se realicen modificaciones estructurales o que requieran la construcción de alguna estructura para confinar el ruido. (20 días hábiles para su presentación.)
Una vez presentado el plan y los planos respectivos se procederá a su revisión y una vez aprobado se dará la autorización para su implementación. El 18 de octubre del 2013, en las oficinas del Área, se le hizo la debida notificación al Sr. Alejandro Tenorio. El 21 de Octubre, se realizó la visita a las instalaciones del Polígono, a efecto de verificar el cumplimiento de la orden, aspecto que efectivamente fue cumplido, ya que en el sitio, solo se observó la presencia de trabajadores de seguridad y mantenimiento del lugar, lo que fue señalado en el Oficio No. CN-ARS-SD-1528-2013. El 6 de noviembre 2013, el Sr. Alejandro Tenorio, presentó el Plan de Confinamiento solicitado en la orden No.115-2012, elaborado por la Empresa Bosque Alto Ingenieros Ambientales. El 08 de noviembre 2013, se trasladó el plan a la Dirección Regional Central Norte para que se procediera a su respectiva revisión, en esta misma fecha se le comunicó al Sr. Tenorio que el permiso temporal solicitado para realizar un mapeo de ruido, ya no procedía, por cuanto ya habían entregado el Plan de Confinamiento (Ver oficios CN-DARSSD-D-1639-2013 y CNDARSSD-D-1639-2013 respectivamente).
El 03 de diciembre 2013, se remite el informe No. CN-URS-1451-2013, en el cual se traslada el Oficio CN-URS-1437-2013, elaborado por el Lic. Rafael Vega Alfaro, donde aprueba la implementación de dicho plan, indicando: "...Las mejoras propuestas en el plan de confinamiento fueron construidas, por lo que se debe otorgar el permiso de funcionamiento para luego realizar una nueva medición sónica por parte del Área Rectora de Salud... ". El 09 de diciembre 2013, se le comunica al Sr. Tenorio, que es necesario que suministre un Cronograma de trabajo, en el cual aporte la fecha de actividades a realizar en el polígono, esto con el fin de planificar una medición sónica. Se le indica también que, el permiso que se le otorga, queda sujeto a que demuestre la efectividad del plan que le fue aprobado. Lo anterior fue cumplido el 16 de diciembre del 2013, fecha en que entregó la lista de actividades a realizar dentro del polígono.
El 21 de enero del 2014, personal del Área Rectora de Salud de Santo Domingo, realizaron visita a la casa de la Sra. Tatiana Salgado Loaiza, una de las denunciantes más persistentes de las molestias que le generaba el polígono, sin embargo, a pesar de haber coordinado con ella previamente, no fue posible efectuar la medición ya que durante la visita se efectúan obras constructivas dentro del condominio y se le pidió detener las mismas, ya que esta situación alteraría la medición, así como calmar o retirar un perro que ladraba insistentemente; sin embargo no accedió, razón por la cual se frustró la medición, el personal de salud se retira del sitio, sin ni siquiera recibir una firma en el acta que consta de visita, ya que la Sra. Salgado se retiró del aposento, por lo que decidimos salir de la vivienda en forma inmediata. (Ver informe CN-ARSSD-101-2014). Cabe agregar que en este informe se le señaló a la Dirección del Área, que dado que la Sra. Salgado, ha manifestado en varias ocasiones, que no está conforme con la gestión efectuada por los funcionarios del Área Rectora de Salud de Santo Domingo, dejando entrever que aparentemente hay una conexión de interés con el propietario del polígono, se tomó la decisión de solicitar la intervención del Nivel Regional, para que fueran ellos quienes efectuaran la misma.
El 31 de marzo 2014, se recibió el Oficio CN-URS-405-2014, adjuntando el resultado de la Medición Sónica que fue efectuada por el Nivel Regional, en la cual el Lic. Rafael Vega, encargado de realizar la misma, señala emitir una orden sanitaria indicando "...Paralizar actividades que generen ruido que sobrepase lo permitido y presentar para su aprobación y posterior implementación, el Plan de Confinamiento de Ruido que contemple memoria de cálculo, Cronograma de actividades, Plan de mejoras, ante el Área Rectora de Heredia..." Lo anterior, por haberse practicado una medición sónica que sobrepasó los niveles reglamentados. El 07 de mayo del 2014, se notifica la Orden Sanitaria No. 040-2014, donde se ordena la suspensión inmediata de las actividades y la presentación del respectivo plan de confinamiento. El 12 de mayo del 2014, interpone Recurso de Revocatoria con Nulidad Absoluta, contra la Orden Sanitaria 040-2014 y mediante resolución DRCN-AJ-J-405-2014 del 27 de mayo del 2014, se declara sin lugar, se mantiene el acto administrativo impugnado debiendo el recurrente cumplir con lo solicitado por la autoridad sanitaria y proponer las medidas necesarias a fin de ajustar el ruido producido según las leyes y reglamentos vigentes.
El 13 de agosto 2014, se traslada el Plan de Confinamiento que fue presentado por el Sr. Alejandro Tenorio a la Dirección de Rectoría de la Salud Central Norte para su revisión, el mismo fue devuelto el 20 de agosto del 2014, por no ser un documento original y se le comunica al interesado el 06 de noviembre del 2014. El 12 de junio del 2015 el Sr. Alejandro Tenorio, como parte del trámite de renovación del permiso, presentó el Plan de Confinamiento, el cual fue trasladado a la Dirección Regional de Rectoría de la Salud Central Norte, para su revisión el 17 de junio del 2015. El 18 de junio del 2015, se emite el oficio CN-ARS-SD-1018-2015, mediante el cual se le señala en lo que respecta al trámite de renovación del permiso que "... es criterio de esta oficina, mantener la orden de suspensión de las actividades que generen ruido en el polígono de tiro, hasta tanto no se cuente con la aprobación del Plan Remedial presentado junto a esta solicitud...".
En razón de lo anterior, se informa que la solicitud de renovación de Permiso Sanitario de Funcionamiento, queda pendiente hasta tanto no se reciba la respuesta de la Dirección Regional. El 29 de junio del 2015, mediante el oficio CN-URS-594-2015, suscrito por el Lic. Rafael Ángel Vega Alfaro de la Unidad de Rectoría de la Salud Central Norte, recomienda aprobar el Plan de Confinamiento de Ruidos para su implementación. El 10 de julio del 2015, considerando lo anterior, se recomienda mediante el oficio CN-ARS-SD-1166-2015, otorgar la renovación del permiso (No. CN-ARSSD-248/2015) solicitado para el Polígono de Tiro, sujeta a: Punto 5). A efectos de verificar si el plan de confinamiento que se encuentra implementado, cumple con lo solicitado por esta oficina, se estará planificando por parte del personal de Regulación, la medición correspondiente, por lo que el permiso se otorga en calidad de condicionado a los resultados que se obtengan de dicha medición.
Así como del Punto 6). En caso de no ajustarse a los parámetros señalados en el Reglamento para el Control de Contaminación por Ruido (N° 28718-S), se procederá nuevamente con la suspensión de la actividad en los términos que señala la normativa.), ambos del oficio supraindicado. El 15 de noviembre del 2016, el Sr. Marco Antonio Vargas Canales, presenta un escrito con varias firmas, ante el Área Rectora de Salud de Santo Domingo y con ello vuelve a reactivar la denuncia contra el funcionamiento del Polígono de Tiro, indicando que "…se puede constatar en la propia página de Facebook del Rancho Arizona, así como en la del Club de Tiro, que promueven actividades de competencia...realizado el pasado 16 de octubre del año en curso a partir de las trece horas... estas ese intensifican los fines de semana y días feriados...haciendo imposible el tiempo de descanso y sana recreación...". Dado lo anterior, el 23 de diciembre 2016, la Dirección del Área Rectora de Salud de Santo Domingo, remite el Oficio CN-ARSSD-D-1975-2016 a la Dra. Karina Garita Montoya, en calidad de Directora de la Dirección de Rectoría de la Salud Central Norte, una solicitud de criterio, relacionado con la aplicabilidad del nuevo Reglamento para el Control de la Contaminación por ruido en actividades de polígono de tiro.
(Decreto Ejecutivo N° 39428-S), ya que esta nueva norma, impide realizar la medición sónica según el Artículo 15 del Reglamento de Control de Ruido, incluye los polígonos entre las excepciones que no pueden ser medibles. Mediante el oficio CN-ARSSD-D-1976-2016, la Dra. María del Carmen Bolaños, Directora de esta Área, remite al Sr. William Hidalgo Echavarría, Director General de la Dirección de Armamento del Ministerio de Seguridad, una solicitud para coordinar una visita conjunta, "a fin de determinar las condiciones en que actualmente se desarrolla la actividad del polígono y determinar si amerita acciones que ayuden a minimizar los riesgos anteriormente planteados...". Dicho oficio fue recibido en la Oficina del a Dirección de Armamento el 19 de enero del 2017. Con el fin de coordinar la visita, se llamó a la Oficina de trámite y se habló con la persona que recibió el documento, quien manifestó no tener la información y solicitó que se le enviara nuevamente por correo, lo que se hizo el 25 de mayo del 2017.
No obstante, a pesar de que la Dirección de Área coordinó con la Dirección de Armamento del Ministerio de Seguridad y giró instrucciones para coordinar la inspección, no ha sido posible realizarla a la fecha. El 07 de marzo del 2017, se recibe nuevamente, otro escrito del Sr. Marco Vargas, en el cual después de manifestar las molestias generadas por dicha actividad, indica estar anuente a presentar una medición de ruido por parte de un tercero especializado, en el caso de que el Ministerio no cuente con recursos. Cabe indicar que si bien el Sr. Vargas, manifiesta que no se le dio respuesta a esta nota, en el correo electrónico aparece registrada la respuesta dada por la Directora el día 07 de abril del 2017, donde le fue remitido el oficio CN-DARSSD-D-351-2017, que indica que la realización de mediciones sónicas, sólo pueden ser efectuadas por los funcionarios del Ministerio de Salud. El 20 de marzo del 2017, la Dra. María del Carmen Bolaños Zamora, Directora del Área Rectora de Salud de Santo Domingo, manifiesta por correo electrónico al Sr. Vargas, que se está realizando en este momento una revisión y modificación del reglamento en cuestión, momento propicio para que, se manifiesten ante el Sr. Ministro de Salud, con las observaciones y recomendaciones que consideren pertinentes.
El 30 de mayo del2017, la Dra. Bolaños, mediante el Oficio CNARSSD-D-748-2017, dirigido a la Directora de la Dirección de Rectoría Central Norte, indica que, es criterio del Área, se debería proceder a realizar una revisión de la escasa regulación que existe sobre este tema, no solo por la problemática de contaminación sónica, sino, por el riesgo que éstos establecimientos pueden representar a la vecindad, cuando son permitidos en locales abiertos y semi-abiertos en zonas de desarrolla urbanístico en escalada como es el caso que tratamos, ya que lo único específico que encontramos es el Reglamento de Funcionamiento de Polígonos de Tiro para Armas de Fuego, Decreto No. 31782-SP.D. Dicho oficio fue remitido con copia al Ministro de Salud, en ese momento el Dr. Fernando Llorca Castro. Finalmente deseamos informar que el establecimiento "Club de Tiro Rancho Arizona" cuenta con el permiso sanitario No. 248/2015, vigente al 10 de julio del 2020, para la actividad de: "POLIGONO DE TIRO Y PRACTICAS CON ARMAS DE FUEGO PERMITIDAS, NO INCLUYE LA ELABORACION Y VENTA DE COMIDA NI OTRAS ACTIVIDADES EN EL SITIO PARA LAS CUALES EL PRESENTE PERMISO NO FACULTA." En razón de lo antes expuesto, las suscritas queremos manifestar, que el Ministerio de Salud bajo la actuación tanto del Área Rectora de Salud como de la Dirección de Rectoría de la Salud Central Norte, han cumplido con las actuaciones administrativas las cuales como detalladamente se hicieron ver se han ajustado a los principios constitucionales del "Debido Proceso", "Derecho de Defensa" del recurrente respecto de la tramitación de todos los recursos por el interpuestos, así como también se ha tramitado todas y cada una de las denuncias interpuestas por los denunciantes en atención del Derecho Constitucional del Derecho de Salud y Gozar de un Ambiente Sano y Saludable garantizado por el artículo 50 de la Constitución Política. Solicitan que se desestime el recurso planteado.
Redacta el Magistrado Salazar Alvarado; y,
Considerando:
I.Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:
II.Objeto del recurso. El recurrente alega violación a su derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, debido a la contaminación sónica que produce cerca de su vivienda, el Campo de Tiro Rancho Arizona, un polígono que opera con permiso otorgado por el Área Rectora de Salud de Santo Domingo de Heredia.
III.Sobre la Acción de Inconstitucionalidad. El presente recurso de amparo estuvo suspendido por la acción de inconstitucionalidad tramitada en el expediente N° 18-005994-0007-CO, planteada contra el artículo 15, del Decreto Ejecutivo N° 39428-S del 29 de enero del 2016, denominado Reglamento para el Control de la Contaminación por Ruido, reformado por artículo 1°, del Decreto Ejecutivo N° 39900 de 27 de junio de 2016. Por Sentencia N° 2019-000186, dictada a las nueve horas veinte minutos del nueve de enero de dos mil diecinueve, la Sala resolvió declarar con lugar la acción. Entre otros aspectos, en la Sentencia citada, se señaló:
“(…) III.- Objeto de la impugnación. La acción tiene como fin la declaratoria de inconstitucionalidad del inciso 2) del artículo 15 del Decreto Ejecutivo No. 39428-S del 23 de noviembre de 2015, en cuanto establece que:
“Artículo 15.- Excepciones. Las siguientes acciones estarán exceptuadas, de los límites establecidos en el artículo 14 del presente reglamento:
Horario diurno; 1. Sonidos por proyectos temporales para la reparación y mantenimiento de hogares y sus dependencias por un periodo menor a los seis meses.
2. Sonidos producidos por el disparo de armas livianas de fuego en polígonos de tiro autorizados.
3. Sonidos producidos en actos públicos eventuales (desfiles, marchas) y paradas no rutinarias.
[…]” (lo resaltado no es del original) .
A.- Sobre la contaminación del medio ambiente por ruido . No hay duda para este Tribunal que el ruido es un vector que puede incidir negativamente en la calidad de vida de las personas si no se controla, éste puede deteriorar el medio ambiente del ser humano y afectar su normal desenvolvimiento, influir severamente en el buen estado de ánimo, mental, físico y en el normal desenvolvimiento de las actividades diarias. Incluso en otros campos del derecho a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado, que con apoyo de la comunidad científica se insiste en proteger a ciertas especies animales del ruido, toda vez que puede interferir en sus diversos ciclos reproductivos, tema que es aparte de la acción de inconstitucionalidad, pero nos permite señalar la importancia que tiene la necesidad de mantener controlado el ruido que producen las diferentes actividades humanas. La jurisprudencia de la Sala ha reafirmado en dar protección al derecho a un ambiente urbano sano, tal y como ha ocurrido constantemente en la jurisdicción de la libertad, cuando los quejosos buscan ampararse de formas de contaminación sónica o en general por ruido excesivo. Así, la sentencia 2014-006558 indicó en lo que interesa:
“Sobre la contaminación sónica, y su relación con el derecho a la salud, el derecho a gozar de un ambiente libre de contaminación y el derecho a la intimidad (derecho a la tranquilidad). Esta Sala ha reconocido, que tanto el derecho a la salud como a un ambiente libre de contaminación -sin el cual el primero no podría hacerse efectivo- son derechos fundamentales, de modo que es obligación del Estado proveer a su protección, ya sea a través de políticas generales para procurar ese fin, o bien a través de actos concretos por parte de la Administración. Existen varios tipos de contaminación, uno de ellos está referido a la contaminación sónica producida por el ruido. El ruido es considerado como una de las formas de agresión al ambiente que aumenta las incomodidades en una sociedad cada vez más industrializada. Las molestias por ruidos afectan la calidad de vida y la salud de las personas, ya que pueden traer consigo consecuencias fisiológicas y psíquicas, sobre todo ante la persistencia de una grave contaminación acústica.
Para abordar tal problemática, el Estado debe diseñar políticas contra esa clase de contaminación atmosférica, dirigidas a proteger a las personas de la exposición excesiva al ruido. En relación con las políticas para aminorar y evitar la contaminación sónica, así como para promover la protección de los valores jurídicamente relevantes que en este caso se ven involucrados, que son el medio ambiente y la salud, la Sala observa que si bien sobresalen esfuerzos normativos al respecto, al Estado costarricense le ha sido difícil estructurar un conjunto de normas que permitan hacer frente al problema del ruido así como diseñar y poner en práctica un plan de reducción del ruido que permita controlar de manera más eficiente el fenómeno ambiental. Tal carencia normativa, no es un problema particular de nuestro país, pues el ruido se presenta de difícil tratamiento dado en primer lugar a su naturaleza temporal, no acumulativa y a la clara dispersión de sus agentes contaminadores, - nótese que el ruido proviene de un sinnúmero de fuentes que atacan las diversas situaciones en las que se desenvuelve el individuo (calle, lugar de trabajo, vivienda, hospitales, zonas comerciales, parques, escuelas, etcétera).
Es claro que el problema del ruido se agudiza debido tanto a la dispersión y aumento de las fuentes de contaminación, así como al desarrollo de la industria, de la construcción, relacionado con el grado de urbanización y densidad de la red vial, entre otros factores. A lo anterior se suma que el diseño de la política ambiental no ha concedido prioridad a este tipo de contaminación, que como se dijo, es de difícil tratamiento, y a los problemas relativos a su definición; razones todas que han obstaculizado el control del ruido.
El problema que se plantea en la acción, evidentemente, toca el razonamiento que hizo la Sala en aquella oportunidad, toda vez que le corresponde al Estado identificar, así como vigilar todas las fuentes generadoras de ruido, de ahí la necesidad del Estado de diseñar las políticas que protejan a la población contra el ruido excesivo, así como solucionar la carencia de una regulación adecuada. En esto, la Procuraduría General de la República señala la normativa legal y reglamentaria que vincula al Estado con la protección de los derechos fundamentales de la población. El problema que se presenta es cuando existe una calificación evidentemente errónea o basada en premisas falsas.
B.- Sobre la excepción a la regulación de los límites de niveles de ruido .- Debe determinarse si la disposición se encontraba fundamentada en motivos correctos, expresados en los antecedentes fácticos que permitieran excluirle de los límites para otras actividades. La disposición impugnada por el accionante, exceptúa de los límites al ruido establecidos en el artículo 14 del Decreto Ejecutivo No. 39428-S del 23 de noviembre de 2015, a ciertas actividades en horario diurno que son de naturaleza temporal (trabajos de reparación y mantenimiento, desfiles y marchas), pero además una de naturaleza permanente (disparo de armas livianas de fuego en polígonos de tiro autorizado). La Procuraduría General de la República argumenta que existen diferentes normas legales y reglamentarias que regulan la materia, incluso afirma que la actuación administrativa podría detener los comportamientos excesivos de la actividad humana que son fuentes generadoras de contaminación sónica. Que no obstante lo regulado en el Reglamento impugnado, puede ejercer remedios correctivos, pero también reconoce que la disposición carece de una justificación técnica.
Ahora bien, es lo cierto, que en el caso que nos ocupa, a pesar de la existencia de esas normas que establecen, genéricamente, la obligación de no contaminar el medio ambiente con ruido, la disposición impugnada ha tolerado la actividad de tiro al blanco, como una actividad diurna que no requiere de los mismos controles de ruido, lo cual permitiría ubicar polígonos de tiro al blanco en zonas que no deberían exceder los límites máximos de ruido. Para zona residencial en el día se limita a 65 decibeles, de noche a 45 decibeles, Comercial y Mixta a 70 decibeles, lo que implica “… que durante las horas del día, cualquier día de la semana, los polígonos de tiro debidamente autorizados podrían emitir ruido superior a los 65 decibeles hacia zonas residenciales y superior a los 70 decibeles hacia zonas de tipo mixtas,…” (Oficio DSA-D-0169-2018 del 30 de abril de 2018). El ruido de noche se mantiene en 45 decibeles.
Ahora bien, lo que se admite es que cierto tipo de actividades comerciales de naturaleza permanente generan –per se - este tipo de contaminación, y sin embargo, quedara exceptuada, lo cual evidencia una regulación inadecuada del tema. Esta forma de tolerancia es inconstitucional como lo afirma la Procuraduría General de la República. Es esto lo que ha generado las molestias que se discuten en el recurso de amparo, asunto base de la acción de inconstitucionalidad. A pesar de que el Ministerio de Salud pudiera ejercer formas de tutela administrativa sobre las actividades comerciales que infringen los márgenes señalados, el problema que se plantea, es que la norma impugnada trata a la actividad regulada con un margen muy laxo que repercute en la permisibilidad de una actividad perjudicial a valores como la tranquilidad, lo que es contraproducente a los derechos fundamentales, como el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, así como al derecho a la salud, enunciados en la sentencia transcrita arriba.
C.- Sobre el cambio de la regulación estando en curso la acción.- Es importante destacar que no hubo una defensa técnica de la excepción establecida en el inciso 2) del artículo 15 del Reglamento impugnado. Por el contrario, por oficio DM-EE-690-2018 del 11 de mayo de 2018, la Ministra de Salud dispuso revisar y luego reformar la norma impugnada. Así, el Poder Ejecutivo dispuso a raíz de la problemática que estaba generando esta norma, la revisión del artículo 15 del Decreto Ejecutivo No. 39428-S del 23 de noviembre de 2015, en cuanto establece las situaciones de excepción a los límites de los niveles de ruido permitidos. Como resultado, emite el Decreto Ejecutivo No. 41305 del 19 de junio de 2018, mediante el cual reforma el numeral 15. En el considerando 5, se dice:
“… Que en la actualidad existen lugares donde se practica con armas de fuego, sin que exista una diferenciación en la legislación sanitaria que regule el ruido de los mismos, en los horarios diurno y nocturno, poniéndose muchas veces en peligro el derecho de la población a vivir en un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, por lo que se hace necesario la modificación del artículo 15° del Decreto Ejecutivo No. 39428-S del 23 de noviembre del 2015, publicado en La Gaceta N° 20 del 29 de enero de 2016, Alcance 9 “Reglamento para el Control de la Contaminación por Ruido”, para establecer medidas de seguridad razonables en los campos de práctica de tiro, conocidos como polígonos”.
De esta forma, el Ministerio de Salud determinó la necesidad de suprimir la norma que exceptuaba de los límites de ruido a los sonidos producidos por el disparo de armas livianas de fuego en polígonos de tiro autorizados, límites establecidos en el artículo 14 del Reglamento para el Control de Contaminación por Ruido. En consecuencia, se hace evidente primero que la normativa no era correcta, y segundo, que el cambio de normativa estaría fundamentado en las consecuencias negativas que la normativa generó en la población costarricense. De esta manera, el Poder Ejecutivo reconoce la violación al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, así como el derecho a la salud de la personas, que el Ministerio de Salud estaría llamado a velar como ente rector en esa materia. Reconoce como equivocado haber regulado una actividad continua y rutinaria como un supuesto excepcional, cuando precisamente el criterio que utilizó para exceptuar era su temporalidad.
Así desconoció –a pesar de que los antecedentes facticos eran evidentes- lo perjudicial que era generar ruido, propio de actividades que tienen una naturaleza más allá que temporal como las actividades de reparación y mantenimiento de hogares y sus dependencias, por un periodo menor a los seis meses, y los actos públicos eventuales como los desfiles y marchas, y que, impone un grado de tolerancia de los vecinos como lo indica la Procuraduría. Obviamente, estas categorías no tienen nada en común con la actividad comercial de tiro al blanco en uso de armas livianas de fuego, toda vez que, evidentemente, cada detonación genera un ruido que supera los decibeles permisibles para otras actividades, en perjuicio de los vecinos y produce una inevitable invasión a la privacidad e intimidad de los hogares. La normativa anterior, tuvo como consecuencia que allanó y habilitó el poder expedir el permiso sanitario de funcionamiento No. 248/2015, vigente hasta el 10 de julio de 2020.
V.Conclusión. Por todo lo expuesto, lo que procede es declarar la inconstitucionalidad del inciso 2) del artículo 15 del Reglamento para el Control de la Contaminación por Ruido, Decreto Ejecutivo No. 39428-S del 23 de noviembre de 2015, cuya versión es la que estuvo vigente antes de la reforma al mencionado inciso 2) por Decreto Ejecutivo No. 41305 del 19 de junio de 2018, lo anterior, en virtud de que violenta el derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado, el derecho a la intimidad y al derecho a la salud. Estos derechos constitucionales han sido infringidos por la regulación deficiente, en el tanto la norma permitía exceptuar de los controles de los niveles de ruido para actividades de práctica de tiro con armas de fuego livianas, situación que permitió la actividad de establecimientos comerciales a este tipo de actividades, al margen de los niveles razonables de ruido en perjuicio de la vida y tranquilidad humana".
IV.Caso concreto. En la especie, las funcionarias recurridas aseguran en su informe, que los hechos acusados se fundamentan en lo dispuesto en el artículo 15, del Reglamento para el Control de la Contaminación por Ruido, Decreto Ejecutivo N° 39428-S del 29 de enero del 2016, reformado por el artículo 1°, del Decreto Ejecutivo N° 39900 del 27 de junio del 2016, que establece como excepción a los límites de niveles de ruido, los sonidos producidos por el disparo de armas livianas de fuego en polígonos de tiro autorizados. Así, consideran que de acuerdo con esta norma infraconstitucional, no es posible establecer límites a los niveles de ruido provocados por las actividades que se realizan en el Campo de Tiro Rancho Arizona, lo que de acuerdo al alegato del recurrente, atenta contra su derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, dispuesto en el numeral 50, de la Constitución Política, al existir contaminación sónica.
En la sentencia parcialmente supra citada, se indica que el Ministerio de Salud admitió que cierto tipo de actividades comerciales de naturaleza permanente -como el disparo de armas de fuego- generan –per se– contaminación sónica; sin embargo, dicha actividad quedó exceptuada del Reglamento para el Control de la Contaminación del Ruido, lo cual evidencia una regulación inadecuada del tema. Asimismo, la Sala coincidió con la Procuraduría General de la República, en que esta forma de tolerancia es inconstitucional. A pesar de que el Ministerio de Salud pudiera ejercer formas de tutela administrativa sobre las actividades comerciales que infringen los márgenes señalados, el problema que se plantea, es que la norma impugnada trata a la actividad regulada con un margen muy laxo que repercute en la permisibilidad de una actividad perjudicial a valores como la tranquilidad, lo que es contraproducente a los derechos fundamentales, como el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, así como al derecho a la salud, reiteradamente protegidos por la Sala Constitucional en su vasta jurisprudencia.
Adicionalmente, en la sentencia referida, se destacó que no hubo una defensa técnica de la excepción establecida en el inciso 2), del artículo 15, del Reglamento impugnado. Por el contrario, por oficio DM-EE-690-2018 del 11 de mayo de 2018, la Ministra de Salud dispuso revisar y luego reformar la norma impugnada. Así, el Poder Ejecutivo dispuso, a raíz de la problemática que estaba generando esta norma, la revisión del artículo 15, del Decreto Ejecutivo N° 39428-S del 23 de noviembre de 2015, en cuanto establece las situaciones de excepción a los límites de los niveles de ruido permitidos. Como resultado, se emitió el Decreto Ejecutivo N° 41305 del 19 de junio de 2018, mediante el cual reforma el numeral 15, de reiterada cita. En el considerando 5, se dice:
“… Que en la actualidad existen lugares donde se practica con armas de fuego, sin que exista una diferenciación en la legislación sanitaria que regule el ruido de los mismos, en los horarios diurno y nocturno, poniéndose muchas veces en peligro el derecho de la población a vivir en un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, por lo que se hace necesario la modificación del artículo 15° del Decreto Ejecutivo No. 39428-S del 23 de noviembre del 2015, publicado en La Gaceta N° 20 del 29 de enero de 2016, Alcance 9 “Reglamento para el Control de la Contaminación por Ruido”, para establecer medidas de seguridad razonables en los campos de práctica de tiro, conocidos como polígonos”.
De esta forma, el Ministerio de Salud determinó la necesidad de suprimir la norma que exceptuaba de los límites de ruido a los sonidos producidos por el disparo de armas livianas de fuego en polígonos de tiro autorizados, límites establecidos en el artículo 14, del Reglamento para el Control de Contaminación por Ruido. En consecuencia, se hace evidente primero que la normativa no era correcta, y segundo, que el cambio de normativa estaría fundamentado en las consecuencias negativas que la normativa generó en la población costarricense. De esta manera, el Poder Ejecutivo reconoce la violación al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, así como el derecho a la salud de las personas, que el Ministerio de Salud estaría llamado a velar como ente rector en esa materia. Reconoce como equivocado haber regulado una actividad continua y rutinaria como un supuesto excepcional, cuando precisamente el criterio que utilizó para exceptuar era su temporalidad.
Así desconoció –a pesar de que los antecedentes facticos eran evidentes- lo perjudicial que era generar ruido, propio de actividades que tienen una naturaleza más allá que temporal, como las actividades de reparación y mantenimiento de hogares y sus dependencias, por un periodo menor a los seis meses, y los actos públicos eventuales como los desfiles y marchas, y que, imponen un grado de tolerancia de los vecinos como lo indica la Procuraduría. Obviamente, estas categorías no tienen nada en común con la actividad comercial de tiro al blanco en uso de armas livianas de fuego, toda vez que, evidentemente, cada detonación genera un ruido que supera los decibeles permisibles para otras actividades, en perjuicio de los vecinos y produce una inevitable invasión a la privacidad e intimidad de los hogares. La normativa impugnada, tuvo como consecuencia que allanó y habilitó el poder expedir el permiso sanitario de funcionamiento N° 248/2015, vigente hasta el 10 de julio de 2020.
Ahora bien, dado que en la sentencia de cita, la Sala señaló que deben respetarse los derechos adquiridos de buena fe, el permiso sanitario de funcionamiento mantiene su vigencia, dado que se presume que fue otorgado en esas condiciones; no obstante, ello no exime al Ministerio de Salud, de ejercer los controles legales y reglamentarios -como por ejemplo los límites establecidos en el artículo 14 del Reglamento para el Control de Contaminación por Ruido- sobre la actividad que se realice en el polígono, especialmente al admitirse en la acción de inconstitucionalidad, que estas actividades comerciales de naturaleza permanente -como el disparo de armas de fuego- generan –per se– contaminación sónica. En atención a ello, deberán las representantes del Ministerio de Salud -Directora de la Regional de Rectoría de la Salud Central Norte, y Directora del Área Rectora de Salud de Santo Domingo de Heredia-, tomar las medidas correctivas necesarias (inspecciones, mediciones, Órdenes Sanitarias, confinamiento y control del ruido, etc), para regular la actividad impugnada, con el fin de evitar la contaminación sónica en el polígono Campo de Tiro Rancho Arizona, y garantizar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, así como al derecho a la salud, del recurrente y los vecinos, sin perjuicio de que se ordene la suspensión de la actividad si lo estiman necesario.
En asuntos ambientales, es criterio del suscrito, que si ya ha habido intervención de la Administración Pública, su conocimiento y resolución corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa. No obstante, sí entro a conocer el fondo del asunto cuando están de por medio otros derechos de las personas afectadas por el foco de contaminación, entre ellos, la salud, la calidad de vida y el derecho a gozar de un ambiente sano y libre de contaminación (artículo 50, de la Constitución Política), tal y como sucede en este caso, en el que se acusan problemas de contaminación pues, según se indica, un polígono en la provincia de Heredia, ubicado cerca de la vivienda del recurrente, genera fuerte contaminación sónica, sin que el Ministerio de Salud intervenga. Lo anterior, con violación del derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y de un nivel digno de calidad de vida.
Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de treinta días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en Sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial N° 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la Sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.
Por tanto:
Se declara con lugar el recurso por violación al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En consecuencia, se ordena a Karina Garita Montoya, en su condición de Directora de la Regional de Rectoría de la Salud Central Norte, y María del Carmen Bolaños Zamora, en su condición de Directora del Área Rectora de Salud de Santo Domingo de Heredia, o a quienes ocupen esos cargos, tomar las medidas correctivas necesarias (inspecciones, mediciones, Órdenes Sanitarias, confinamiento y control del ruido, etc), para regular la actividad impugnada, con el fin de evitar la contaminación sónica en el polígono Campo de Tiro Rancho Arizona, y garantizar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, así como al derecho a la salud, del recurrente y los vecinos. Se les advierte a las recurridas que de conformidad con lo establecido en el artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada en un recurso de amparo, y no la cumpliere o hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado.
Se condena al Estado al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. El Magistrado Salazar Alvarado pone nota. Notifíquese a los recurridos en forma personal.
Fernando Castillo V.
Nancy Hernández L.
Luis Fdo. Salazar A.
Jorge Araya G.
Marta Eugenia Esquivel R.
Ana María Picado B.
Alicia Salas T.
*PSTZ2FAPAVQ61*
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